Investigación - medellin.gov.co · Secretaria de Hacienda Magdalena Restrepo Arango Secretaria de...

Este es un proyecto de la Alcaldía de Medellín, liderado por el Departamento Admi-nistrativo de Planeación y ejecutado por la Universidad Cooperativa de Colombia, a través del convenio de asociación 4600012952 de 2009.

Coordinación Editorial Alcaldía de MedellínMargarita María Zuluaga EsquivelCarlos Wilfredo Mamani Rojas

Investigación:© Universidad Cooperativa de Colombia

Director de la Investigación Máximo Pérez Soto

InvestigadoraBlanca Nubia Rendón Colorado

Asesor Jairo Foronda Cano

Interventor Eder José García Vanegas

FotografíasCarlos Vidal Álvarez y Olegario Martínez Carvajal(fotógrafos oficiales Alcaldía de Medellín)Archivo Alcaldía de Medellín

Corrección de Estilo: Carmen Elisa Cháves

Diseño y diagramaciónLaura Durango Q.

Impresión:Litografía Dinámica Medellín – Colombia

Registro ISBN:

Primera Edición: noviembre de 2011Medellín, Colombia, noviembre de 2011© Alcaldía de Medellín, 2011

Esta publicación es oficial del Municipio de Medellín, se realiza en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 - Estatuto Anticorrupción, que dispone la prohibición de la divulgación de programas y políticas oficiales para la pro-moción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos.Queda prohibida la reproducción total o fragmentaria de su contenido, sin autori-zación escrita de la Secretaría General del Municipio de Medellín. Así mismo se en-cuentra prohibida la utilización de características de publicación que puedan crear confusión. El Municipio de Medellín dispone de marcas registradas, algunas de éstas citadas en la presente publicación, las cuales cuentan con la debida protección legal.

C O L E C C I Ó N C Ó M O H A C E R L O

CARTILLA GUÍA SOBRE EL PROCESOPARTICIPATIVO DE FORMULACIÓN Y SEGUIMIENTODE LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO

PLANIFICAR CIUDADCON VISIÓN COMPARTIDA

4 A L C A L D Í A D E M E D E L L Í N · DE PA RtA M E N tO A DMINIS tR At I V O DE P L A N E A CI Ó N A L C A L D Í A D E M E D E L L Í N · DE PA RtA M E N tO A DMINIS tR At I V O DE P L A N E A CI Ó N

Gabinete Municipal Alcalde de MedellínAlonso Salazar JaramilloPrimera Dama Municipio de Medellín Martha Liliana Herrera Reyes

Secretarios de despachoDirector Departamento Administrativo de PlaneaciónMauricio Alberto Valencia CorreaSecretario de GobiernoJuan Felipe Palau ÁngelSecretario GeneralGustavo Adolfo Arboleda MejíaSecretaria PrivadaClaudia Patricia Wilches MesaSecretaria de HaciendaMagdalena Restrepo ArangoSecretaria de Servicios AdministrativosOlga Lucía Giraldo GarcíaSecretario de EducaciónFelipe Andrés Gil BarreraSecretario de Obras PúblicasSebastián Álvarez DíazSecretario de transportes y tránsitoRafael Andrés Nanclares OspinaSecretaria de Bienestar SocialDora Cecilia Gutiérrez HernándezSecretario de Desarrollo SocialCarlos Andrés Pérez MúneraSecretaria de Medio AmbienteMaría Patricia tobón HincapieSecretaria de SaludMaría del Pilar Pastor DurangoSecretaria de Evaluación y ControlClara Luz Mejía VélezSecretario de Cultura CiudadanaLuis Miguel Usuga SamudioSecretaria de las MujeresMargarita Rosa trujillo turizoDirectora General de ComunicacionesBertha Lucía Gutiérrez Gómez

www.medellin.gov.coEmpresas e institutos descentralizadosGerente Empresas Públicas de MedellínFederico Restrepo PosadaPresidente UNE EPM telecomunicaciones Horacio Vélez de BedoutGerente Empresas Varias de Medellín Luis Oliverio Cárdenas MorenoGerente Metro de MedellínRamiro Márquez RamírezGerente MetroplúsJuan Sebastián Camargo tobonDirector Área Metropolitana del Valle de Aburrá Mauricio Faciolince PradaGerente Empresa de Desarrollo Urbano – EDU María Eugenia Ramos VillaGerente Empresa de Seguridad Urbana – ESU Jesús María Ramírez CanoDirectora General Instituto Social de Vivienda y Hábitat – ISVIMEDClaudia Cecilia Cadavid MárquezGerente terminales de transporteMarco tulio Arias EstradaDirectora técnica Aeropuerto Olaya Herrera María Adelaida Gómez Hoyos Gerente MetroparquesGiovany Alberto Caro Uribe

A L C A L D Í A D E M E D E L L Í N · DE PA RtA M E N tO A DMINIS tR At I V O DE P L A N E A CI Ó N 5 A L C A L D Í A D E M E D E L L Í N · DE PA RtA M E N tO A DMINIS tR At I V O DE P L A N E A CI Ó N P L A NIF I C A R CI U DA D CON V ISI Ó N COM PA Rt IDA · A L C A L D Í A D E M E D E L L Í N

Director ESE MetrosaludAlejandro Gómez LópezDirector Hospital GeneralSergio Augusto Vélez CastañoDirectora Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana – ACI Luz Mónica Pérez AyalaDirectora Medellín Convention & Visitors BureauAdriana González ZapataGerente Centro de Exposiciones y CICFernando Restrepo RestrepoGerente Instituto de Deporte y Recreación- INDERJuan Francisco Gutiérrez BetancurGerente telemedellínMauricio Alberto Mosquera RestrepoRectora Instituto tecnológico MetropolitanoLuz Mariela Sorza ZapataRectora Colegio Mayor de AntioquiaMartha Lía Naranjo JaramilloInstituto tecnológico Pascual Bravo Mauricio Morales Saldarriaga Directora Biblioteca Pública PilotoGloria Inés Palomino LondoñoGerente General Edatel Beatriz Elena Henao Quintero Directora Corporación Parque Regional Eco turístico Arví – CPREABeatriz Elena Araque tobón Jardín Botánico Joaquin Antonio Uribe Clara Inés Restrepo Mesa Fundación Empresas Públicas de Medellín Clara Patricia Restrepo de toroSubdirección de de Relaciones con Entes territoriales EPMJuan David Echeverri RendónDirectora Museo de Antioquia Ana Piedad Jaramillo Restrepo

Subsecretarios Departamento Administrativo de Planeación Alexandra Peláez BoteroSubdirectora Metroinformación Juan Diego Lopera PérezSubdirector de Planeación territorialRodrigo toro LondoñoSubdirector Planeación Social y Económica Juan Manuel Higuita PalacioSubdirector de Prospectiva de CiudadGiovanna Isabel Estupiñán MendozaDirectora técnica de Servicios Públicos Domiciliarios

Concejo de MedellínÁlvaro Múnera Builes Concejal de MedellínAura Marleny Arcila Giraldo Concejala de MedellínBernardo Alejandro Guerra Hoyos Concejal de MedellínCarlos Alberto Ballesteros Barón Concejal de MedellínCarlos Andrés Roldán Corrales Concejal de MedellínEsteban Escobar Vélez Concejal de MedellínFabio Humberto Rivera Rivera Concejal de MedellínFederico Gutiérrez Zuluaga Concejal PresidenteJesus Aníbal Echeverri Jimenez Concejal de Medellín


John Jaime Moncada Ospina Concejal de MedellínJose Nicolás Alfonso Duque Ossa Concejal PresidenteJuan David Arteaga Flórez Concejal de MedellínLuis Bernardo Vélez Montoya Concejal de MedellínMaria Mercedes Mateos Larraona Concejala de MedellínMaria Regina Zuluaga Henao Concejala de MedellínNicolás Albeiro Echeverry Alvarán Concejal de MedellínOscar Guillermo Hoyos Giraldo Concejal de MedellínRamón Emilio Acevedo Cardona Concejal de MedellínRubén Darío Callejas Gómez Concejal de MedellínSantiago Londoño Uribe Concejal de MedellínSantiago Martínez Mendoza Concejal de Medellín

Miembros del Consejo Territorial de Planeación (CTP)Por el sector público:Carlos Alberto Montoya Correales, en representación del Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia.Juan Manuel Patiño Marín, en representación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.Santiago Londoño Uribe, en representación del Concejo de Medellín.

Por el sector económico:Miguel Ángel Echeverri Chavarriaga, en representante de la industria José Fernando Villegas, en representación del sector de la construcción.Jaime Echeverri Chavarriaga, en representación del comercio,Hernando Zabala Salazar, en representación del sector de economía solidaria.Ana Lía Suárez, en representación del sector servicios.

Por el sector comunitario:Elkin Pérez Zapata, en representación de las Juntas Administradoras Locales de la Zona 1.Luis Roberto Cardona, en representación de las Juntas Administradoras Locales de la Zona 2.Jairo Iván Maya, en representación de las Juntas Administradoras Locales de la Zona 3. John Jairo Acosta Velásquez, en representación de las Juntas Administradoras Locales de la Zona 4. Juan Camilo Sánchez Gutiérrez, en representación de las Juntas Administradoras Locales de la Zona 5.Gonzalo Martínez Londoño, en representación de las Juntas Administradoras Locales de la Zona 6. Fauner Alexis Álvarez, en representación de las Juntas Administradoras Locales de las Zonas Rurales. Wberney Zabala, en representación de la Federación de Juntas de Acción Comunal. Juan Carlos tabares Castrillón, en representación de las Juntas de Acción Comunal

Por el sector social:Mauricio Cadavid Restrepo, en representación de las ONG del sector social. Luz Elena Martínez, en representación de las ONG ecológicas. Francoise Coupé, en representación de las asociaciones de profesionales. Alfredo González, en representación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural.José Joaquín Vásquez Ríos, en representación de los trabajadores sindicalizadosPiedad del Socorro Correa Valencia, en representación de los Comités de participación ciudadana en salud- COPACOS.

Por los grupos poblacionales:Margarita María Peláez Mejía, en representación de las organizaciones de Mujeres.Paola Alarcón López, en representación del Consejo Municipal de Juventud. Rosa Ángela Maldonado torres, en representación del Cabildo del Adulto Mayor.Stella del Carmen Mejía Pérez, en representación de las comunidades afrodescendientes.Yojaina Cecilia Díaz Ribon, en representación de las comunidades indígenasLuis Morales, por las organizaciones de desplazados.Alba Doris Rojas Silva, en representación de la población discapacitadaHernando Muñoz Sánchez, en representación de la mesa social de L.G.B.t.


CONTENIDOCapítulo primeroPresentaciónIntroducciónGeneralidades de la planeación participativa1. Visión de ciudad2. La planificación como fundamento de la gestión municipal3. La planificación como proceso e instrumento4. El sistema Nacional de Planeación5. El sistema Municipal de Planeación de Medellín5.1 Estructura del Sistema Municipal de Planeación de Medellín5.2 Los actores del Sistema Municipal de Planeación de Medellín5.3 Instrumentos de gestión del desarrollo municipal y local

Capítulo segundoLa experiencia participativa en Medellín1. Dinámicas participativas en Medellín1.1 Dinámicas territoriales1.2 Dinámicas de grupos poblacionales2. Estrategias de participación y de comunicación para la planeación del desarrollo2.1 Apoyo institucional para la planeación participativa 2.2 Metodología de la estrategia de participación2.3 Consejo territorial de Planeación y Participación2.4 El Concejo Municipal y la participación

Capítulo terceroEl Plan de Desarrollo Municipal: fases del proceso 1 Fase 1. Proceso previo (electoral)1.1 Inscripción de precandidatos y radicación del Programa de Gobierno1.2 Elección de Alcalde1.3 Empalme administrativo1.4 Posesión del Alcalde

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2 Fase 2. Formulación del Plan de Desarrollo2.1 Requisitos para la formulación del Plan2.2 Preparación de las bases2.3 Etapas 2.4 Organigrama 2.5 Plan operativo y cronograma2.6 Instrumentos metodológicos 2.7 Recolección y análisis de los insumos 2.8 Priorización y asignación de recursos en el Plan Plurianual de Inversiones2.9 Formulación del anteproyecto del Plan de Desarrollo 2.10. Etapas del proceso de conformación del Consejo territorial de Planeación (CTP) y estudio del Anteproyecto del Plan de Desarrollo2.10.1 Convocatoria pública del Consejo territorial de Planeación2.10.2 Selección y posesión de los Consejeros 2.10.3 Entrega del anteproyecto del Plan de Desarrollo al Consejo territorial de Planeación2.10.4 Consulta ciudadana y formulación del concepto sobre el Anteproyecto del Plan de Desarrollo2.10.5 Preparación del concepto sobre el Anteproyecto del Plan de Desarrollo 2.10.6 Entrega del concepto preparado por el Consejo territorial de Planeación a la Administración Municipal

3. Fase 3. Ajuste del anteproyecto y radicación del proyecto del Plan de Desarrollo3.1 Radicación del proyecto de acuerdo del Plan de Desarrollo en el Concejo de Medellín para su debate y aprobación.

4 Fase 4. Debate y aprobación del proyecto de acuerdo del Plan de Desarrollo4.1 Proceso para el debate y aprobación del Proyecto de Acuerdo del Plan de Desarrollo Municipal 4.2 Etapas preparatorias para el debate y aprobación del proyecto 4.2.1 Convocatoria a sesiones extraordinarias4.2.2 Instalación de las sesiones plenarias extraordinarias del Concejo4.2.3 Nombramiento de la Comisión de Ponentes del Concejo 4.3 Concertación de las reglas de juego para el debate y aprobación del Plan de Desarrollo4.4 Sesiones extraordinarias y reuniones de estudio4.4.1 Sesión plenaria inicial4.4.2 Sesiones plenarias descentralizadas4.4.3 Participación ciudadana en los foros4.4.4 Reuniones de ponentes con la Administración Municipal4.4.5 Sesiones plenarias intermedias4.4.6 Sesiones plenarias conjuntas (Primera y Segunda comisión de ponentes)

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4.4.7 Informes de ponencias para el primer y segundo debate4.4.8 Sesión plenaria final4.4.9 Lanzamiento del Plan de Desarrollo 2008 – 2011 Medellín es Solidario y Competitiva 5 Fase 5. Gestión del Plan de Desarrollo5.1 Actores de la gestión 5.2 Instrumentos de gestión del Plan de Desarrollo5.2.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 5.2.2 El Plan Indicativo Cuatrienal5.2.3 El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) 5.2.4 El Presupuesto5.2.5 El Presupuesto Participativo5.2.6 El Presupuesto por Resultados (PPR) 5.2.7 El Plan de Acción5.2.8 El Programa Anual Mensualizado de Caja 635.2.7 El Plan de Acción5.2.8 El Programa Anual Mensualizado de Caja

6 Fase 6. Seguimiento y evaluación al Plan de Desarrollo 6.1 El seguimiento 6.2 La evaluación 6.3 Metas e Indicadores para el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Municipio de Medellín (S&E)6.4 El Sistema de Seguimiento y Evaluación del Municipio de Medellín (S&E)6.5 La información en el S&E6.6 Plataforma tecnológica SAP para soporte de la información de S&E6.7 La experiencia de seguimiento y evaluación de Medellín 6.8 Seguimiento y evaluación al presupuesto por resultados6.9 Seguimiento y evaluación: niveles de gestión del gasto 6.10 Reglas presupuestales y herramientas para generar información en el proceso de S&E6.11 tipo de informes de seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo 6.11.1 La rendición de cuentas 6.11.2 Los informes de gestión 6.12 Instancias y Organismos de Control del Plan de Desarrollo (S&E del PDM)6.12.1 El Concejo Municipal6.12.2 El Consejo Territorial de Planeación (CTP)6.12.3 La veeduría del Plan de Desarrollo

Referencias

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PRESENTACIÓNEl presente texto pone en manos de la ciudadanía, de los actores políticos y sociales, el conocimiento y la experiencia participativa vivida en la formula-ción del Plan de Desarrollo 2008-2011 “Medellín es solidaria y competitiva”.La publicación comprende un conjunto de normas, conocimientos y prácti-cas en materia de planeación para el desarrollo, que obedecen al objetivo de promover una cultura política ciudadana aprendida en la gestión participati-va de lo público. Queda en manos de las jóvenes generaciones que aspiran a gobernar la ciudad, con valores como la honradez, el respeto por la vida y la justicia social, llevando a la práctica la transparencia y los principios de la democracia participativa. Durante el presente cuatrienio y como parte del plan de gobierno, formula-mos el propósito de “avanzar en la garantía de los derechos ciudadanos, la participación en todas sus expresiones, el control social y la generación de capacidades colectivas, para la gestión y evaluación pública en el marco del desarrollo humano integral de comunas y corregimientos, fortaleciendo el proceso de descentralización administrativa, con la implementación y consolidación del sistema municipal de planeación para el desarrollo local”.Con esta visión, el verdadero sentido de la planeación está en la transfor-mación real de la ciudad, no en la teorización de los problemas. En Medellín, a través de la planeación participativa, la ciudadanía y el movimiento social, se han hecho partícipes del direccionamiento público de la ciudad basados en el desarrollo humano integral. Dicho proceso, iniciado desde la década de los noventa ha tenido un renovado impulso en las dos últimas adminis-traciones que han hecho de ésta, una práctica permanente y una forma real de participación ciudadana con resultados concretos en la vida de sus habitantes, como el presupuesto participativo, contribuyendo de manera significativa a cambiar la forma de gobernar, con base en los principios de la planeación, la transparencia y la participación ciudadana.El avance y consolidación de la planeación participativa en Medellín ha permitido entender que la participación y la democracia son principios constitucionales que es necesario desarrollar en todas las escalas de la planeación. Esta comprensión le da a nuestro Sistema Municipal de Pla-neación una visión amplia, como plataforma para facilitar y armonizar la relación Estado-Sociedad. De otro lado, introduce la nueva perspectiva de la planeación como proceso participativo, democrático y sistemático, que


no se puede reducir a los instrumentos, y del cual hacen parte integral la gestión, el seguimiento y la evaluación.El avance más significativo del sistema de planeación que viene cons-truyendo Medellín, radica en la definición e institucionalización de una arquitectura social e institucional que respalda la descentralización de la planeación y la gestión hacia comunas y corregimientos, con el fin de promover la corresponsabilidad de las comunidades en la construcción del desarrollo desde lo local. Las Asambleas Barriales y Veredales, Comunales y Corregimentales, los Consejos de Planeación y Gestión Local que coadyu-van, es decir, contribuyen y ayudan para que las Juntas Administradoras Locales puedan cumplir su función constitucional de asegurar la partici-pación ciudadana. Este proceso ha dejado hitos tan importantes como el acuerdo 043 de 1996 y el acuerdo 43 de 2007, mediante el cual se crea el sistema de planeación local y presupuesto participativos. La ciudadanía no sólo ha ganado el derecho a participar en la formulación del plan de desarrollo cuatrienal, sino que avanza al pasar de la planeación técnica a la planeación para el desarrollo con participación, consultiva y propositiva. Del control político y administrativo al control sobre resultados, con capacidad para el seguimiento a la gestión.Así, en las últimas administraciones, la planeación para el desarrollo de Me-dellín ha evolucionado en el campo técnico y en materia de participación ciudadana, ante el crecimiento de la ciudad, que obliga a ordenar su trans-formación urbana con visión de futuro compartida.Hoy entregamos a los representantes políticos, a los servidores públicos, a la academia, a los futuros gobernantes y a la ciudadanía en general, un completo documento que servirá de guía para futuras experiencias de pla-neación de la ciudad teniendo en cuenta valores agregados como la par-ticipación ciudadana, la transparencia, la circulación de la información y nuevos instrumentos de gestión pública.

Alonso Salazar JaramilloAlcalde de Medellín


Es de conocimiento público la reducida bibliografía existente en el país sobre procesos de dinámicas integradas entre comunidades, autoridades e instancias, que sirvan como referencia a la planificación en el ámbito municipal.

Conscientes de la importancia que tiene para el sector público do-cumentar este tipo de experiencias significativas, la administración mu-nicipal de Medellín, por intermedio del Departamento Administrativo de Planeación, presenta esta cartilla guía sobre el proceso de formulación y seguimiento de los planes de desarrollo municipales. Se tiene como refe-rente el proceso vivido en Medellín desde el año 2004, período a partir del cual la ciudad ha experimentado una transformación en diversos aspec-tos de su infraestructura física y relacionamiento social. todo esto le ha servido a la ciudad para mejorar la confianza de los pobladores respecto de sus gobernantes. Es Medellín, la ciudad del país más atractiva para vivir según sondeos recientes.

La administración municipal ha promovido y aplicado dinámicas participativas territoriales con diversos grupos poblacionales, acompa-ñadas de estrategias a partir de medios, lenguajes y canales comunica-cionales pertinentes. Es oportuno destacar los roles desempeñados por el Concejo de la ciudad y el Consejo territorial de Planeación, que son ór-ganos de control de la gestión del alcalde, el primero, y de asesoría, el se-gundo, pero ambos, animadores permanentes del proceso de planeación participativa de la ciudad.

INTRODUCCIÓN


Esta publicación es producto de la compilación de diversos as-pectos de la planificación, que apuntan al incremento de los niveles de participación ciudadana, convivencia social y mejoramiento de la gestión pública orientada a resultados.

El documento consta de tres capítulos, el último se ocupa de de-tallar en seis fases los procesos de elaboración, formulación, discusión, ajuste, radicación, debate del concejo, aprobación, gestión, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo de Medellín, en el período 2008 - 2011.

El Consejo territorial de Planeación, las organizaciones comunitarias de carácter formal (como las Juntas Administradoras Locales, las Juntas de Acción Comunal, entre otras) y no formal (como aquellas agrupadas sectorialmente en educación, salud, ambiente, género, vivienda, minorías vulnerables, servicios públicos, entre otras) aparecen como referentes institucionales fundamentales e imprescindibles, para entender el tipo de estructura, actores e instrumentos de gestión que conforman las partes interactuantes del Sistema Municipal de Planeación de Medellín.

Se destaca como un valor agregado digno de compartirlo con los entes territoriales, la incorporación de nuevos elementos en la gestión del plan de desarrollo, tales como el presupuesto participativo, el presupuesto por resulta-dos, las metas, los indicadores, la plataforma tecnológica SAP para soporte de la información, y reconocer como ejemplo positivo los roles protagónicos de instancias y organismos de control, como el Concejo municipal y las veedurías ciudadanas.


ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICAS tabla 1a. Estructura del Sistema Nacional de Planeación tabla 1b. Estructura del Sistema Municipal de Planeación tabla 2. Funciones de las autoridades de planeación tabla 3. Funciones de las instancias de planeación tabla 4. Actores de la planeación local y el Presupuesto Participativo tabla 5. Órganos de Control de la Planeación tabla 6. Escalas territoriales, instrumentos y dinámicas de planeación tabla 7. Grupos poblacionales y dinámicas de participación tabla 8. Integrantes de las comisiones primera y segunda del Concejo Municipal tabla 9. Metas e indicadores del Plan de Desarrollo tabla 10. Niveles presupuestales, instrumentos y acciones para generar información en el proceso de S&E tabla 11. Niveles presupuestales, reglas y roles para generar información en el proceso de S&E

Gráfica 1. El proceso de la planificación y sus instrumentos Gráfica 2. Autoridades e instancias de planeación Gráfica 3. Instrumentos de planeación municipal y local Gráfica 4 Apoyo institucional para la planeación participativa Gráfica 5. Estrategia de participación para la formulación del PDM 2008 - 2011 Gráfica 6. Fases del proceso del Plan de Desarrollo Gráfica 7. Proceso previo a la formulación Plan de Desarrollo (cronograma) Gráfica 8. Orientaciones para elaborar los Programas de Gobierno Gráfica 9. Fase 2. Formulación del Plan de Desarrollo Gráfica 10. Organigrama para la formulación del anteproyecto del Plan de Desarrollo Gráfica 11. Etapas del proceso de conformación del CTP y estudio del anteproyecto del Plan de Desarrollo Gráfica 12. Fase 3. Ajuste del anteproyecto y radicación del proyecto de acuerdo del Plan de Desarrollo Gráfica13. Fase 4. Debate y aprobación del proyecto del Plan de Desarrollo Gráfica 14. Fase 5. Instrumentos de gestión del Plan de Desarrollo Gráfica 15. Fase 6. Seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Gráfica 16. Funciones complementarias del sistema del S&E basado en resultados Gráfica 17. Proceso de elaboración del PPR y su relación con el S&E


GENERALIDADES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA1. VISIÓN DE CIUDADCon el advenimiento de la elección popular de alcaldes, la Constitución Política de 1991, la Ley 152 de 1994 (ley orgánica del Plan Nacional de Desa-rrollo) y el Sistema Municipal de Planeación de Medellín (aprobado en 1996 y ajustado en 2007) hemos aprendido que la planeación es una de las expre-siones más importantes de la modernización de la gestión territorial, ya que permite visionar la imagen del desarrollo local a corto y mediano plazo; con la idea de organizar y utilizar los recursos existentes para alcanzar objetivos y metas en tiempos, territorios y sectores sociales predeterminados.

La planeación1 del desarrollo territorial2 requiere de procesos de mo-dernización estatal complementarios tales como: el fortalecimiento de la administración pública; la capacidad para responder al mandato popular; el fortalecimiento de la democracia y la participación continua y permanen-te de la comunidad; la transparencia en las decisiones públicas; el control ciudadano, político y fiscal sobre la gestión pública; la eficiencia en el gasto social; mayores procesos de inclusión social y respecto por las diferencias; la capacidad para articular los diferentes instrumentos de la planeación del desarrollo y su armonización con planes de mayor jerarquía territorial y la responsabilidad política de los mandatarios con relación al respeto y promoción de los derechos humanos. Una suma de atributos que son las bases de un modelo de gobernabilidad democrática de la municipalidad.

Uno de los instrumentos de la gestión territorial es el Plan de Desa-rrollo Municipal que cumple la función de ser la carta de navegación de la administración durante un periodo de gobierno determinado. Es el resultado del mandato popular entregado por diferentes actores sociales y comunitarios que avalaron con sus votos el Programa de Gobierno del gobernante elegido.

1 “En términos generales, se entiende por planeación el conjunto de políticas, insti-

tuciones, normas, procesos de gestión e intervenciones directas sobre un territorio.”

2 Desarrollo territorial: es una categoría unificadora que permite definir un “territo-

rio-proyecto” y que comprende una estrategia integrada de desarrollo adoptada por una po-

blación específica en función de:

Una vocación productiva compartida (ventajas comparativas).

Una identidad cultural común.

Un potencial prospectivo que genera sinergias, cohesiones y articulaciones encadenadas.


Con el paso del tiempo y la experiencia acumulada, los ejercicios de formulación de los planes de desarrollo han evolucionado a niveles mayo-res de desarrollo, tanto en lo técnico como en la participación ciudadana.

Los ejercicios de planeación en Medellín, en cuanto a sus componen-tes técnicos, ha mostrado un significativo avance principalmente en las últimas administraciones municipales contadas a partir del 2004.

Desde el año 1998 con la elección popular de alcaldes , la formulación de los planes de desarrollo se centraron principalmente en la formulación de los diagnósticos y en la definición de líneas estratégicas generales; en el pe-riodo de la administración del alcalde Sergio Fajardo Valderrama, se mejoró el proceso con la formulación de metas y la incorporación de instrumentos de medición del desarrollo, hasta llegar al periodo de la administración del al-calde Alonso Salazar Jaramillo, donde se afinó el proceso de planeación con la formulación de indicadores de producto y de resultados, para garantizar los ejercicios de seguimiento y la evaluación de la gestión pública municipal.

En cuanto a la participación ciudadana en la gestión del desarrollo lo-cal, el avance se ha hecho manifiesto a través la calidad de la participación y la valoración de los escenarios de planeación participativa por parte de los líderes y organizaciones sociales y comunitarias de la ciudad.

Experiencias de participación comunitaria articuladas al Presupues-to Participativo, a la formulación de los planes de desarrollo comunales y corregimentales, a la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento territorial en el 2006 y a la participación en la formulación de los planes de desarrollo de las dos últimas administraciones han permitido la construcción de un capital social y organizativo que participa de forma activa en la planeación del desarrollo de la ciudad.

2. LA PLANIFICACIÓN COMO FUNDAMENTO DE LA GESTIÓN MUNICIPALPlanificar es un proceso y una actividad que no termina con la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, es un proceso ininterrumpido y de permanente retroalimentación que involucra a todos los actores de la gestión municipal.

La planificación en el ámbito de la administración local es una fase de la gestión pública, definida ésta última, como un proceso integral, sistemático y participativo, que articula los procesos de planifica-ción, ejecución, control y evaluación de las principales estrategias de desarrollo económico, social y ambiental, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática.3

3. Departamento Nacional de Planeación “Planificación: Base de la gestión municipal” en

Lineamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. Bogota.


La planificación, como base de la gestión pública, exige un Estado moderno fundamentado en sistemas ágiles de información y en el conocimiento del territorio, para la toma de decisiones, con capacidad de actuar como facili-tador y como garante del bienestar social.

3. LA PLANIFICACIÓN COMO PROCESO E INSTRUMENTOLa planificación es el resultado de la articulación de etapas en forma se-cuencial, en resumen, el proceso se plantea en las siguientes etapas:

• Formulación y aprobación (diagnóstico, estudio o investigación de la rea-lidad, programación, elaboración o formulación, discusión y aprobación).

• Ejecución o aplicación. • Seguimiento y evaluación.

Cada una de las etapas del proceso de planeación cuenta con instrumentos de planeación estratégicos, de mediano y largo plazo, y operativos, de más corto plazo, como se detalla en la gráfica siguiente:

GRÁFICA 1. EL PROCESO DE LA PLANIFICACIÓN Y SUS INSTRUMENTOS

El proceso de Planificacióny sus Instrumentos

Formulacióny Aprobación Ejecución Seguimiento

y Evaluación

Instrumentos

Programade Gobierno.Plan de Desarrollo.

Plan de OrdenamientoTerritorial.

Marco fiscalde mediano Plazo.

Plan Operativo Anualde Inversiones - (POAI).

Plan Indicativo.Plan de Acción.Presupuesto.

Informes de Gestión.Rendición de Cuentas

a la Ciudadanía

Gráfica 1. El proceso de la planificación y sus instrumentos


4. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN El Sistema Municipal de Planeación de Medellín se inscribe en el Sistema Nacional de Planeación, creado por la constitución política del 1991 y desar-rollado por la ley orgánica del Plan de Desarrollo N°152 de 1994. El sistema nacional de planeación está compuesto por el Consejo Nacional de Plane-ación y los Consejos territoriales de 32 departamentos y 1.067 municipios.

El Sistema Nacional de Planeación y los sistemas departamentales y municipales son los referentes institucionales de la planeación participati-va4 (ver tabla 1a). Los Consejos Territoriales de Planeación son instancias de planeación y de participación ciudadana, cuentan con representación de diferentes actores sociales del sector público y privado y tienen la misión de intervenir en la formulación de los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial, incluyendo las fases de seguimiento y evaluación que se desarrollan de manera permanente.

4.1. TABLA 1A. ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN

5. EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN DE MEDELLÍNEl Sistema Municipal de Planeación de Medellín, reglamentado por el acuerdo 43 del 2007, en el artículo 7° definió el sistema como “el proceso que articula la

NORMAS ESCALAS AUTORIDADES INSTANCIAS

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN INSTRUMENTOS

DE GESTIÓN E INFORMACIÓN

MECANISMOS DE CONTROL MEDIANO

PLAzO LARGO PLAzO

Constitución política del 91, Ley 152 de 1994, Ley 388 de 1997. DocumentosConpes yConfis

Sistema Nacional de Planeación

Presidente Departamento de Planeación Nacional Ministerios

Congreso.Consejo Nacional de Planeación

Plan Nacional de Desarrollo

Visión Colombia 2019

Sistema de informaciónBanco Nacional del PPI, DANE, SIGOB, SINERGIA

CongresoContraloríaPersonería

Sistema Departamental de planeación

Planeación DepartamentalGobernadorSecretarios Consejo de Gobierno

Asamblea Consejo Departamental de PlaneaciónConsejos Consultivos Regionales y zonales

Plan Departa-mental de Desarrollo

Planea Planes estratégicos subregionales.Directrices para los Planes de Ordenamiento territorial

BDPPSistema de información estadísticas básicas

Asamblea Contraloría y Personería

4 La planeación participativa se redefinió como un proceso continuo e iterativo;

adoptó el carácter de indicativa para la sociedad y la condición de obligatoria para el Estado.


normatividad, la dirección de todas las dependencias municipales, centrales y descentralizadas y las relaciones con los actores sociales, con el propósito de lograr un desarrollo auto-sostenible, integral, planeado y participativo, para la ciudad.”5

5.1 Estructura del Sistema Municipal de Planeación de MedellínEl sistema incorpora los actores de la planeación (instancias y autorida-des); los instrumentos de gestión del desarrollo municipal y local y su articulación; los organismos de ejecución, administración y control y los organismos de la comunidad (ver tabla 1b).

TABLA 1B. ESTRUCTURA DEL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN

ROLESCALA

MUNICIPAL LOCAL

Normas

Sistema Municipal de Planeación: Acuerdo 43 del 2007.

Ley 152 del 94, Ley 388 del 97, documentos Conpes y Confis.

Autoridades de planeación

Alcalde.

Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

Secretarios y entidades descentralizadas.

Instancias de planeaciónConcejo municipal. Juntas Administradoras

Locales.Consejo territorial de planeación.

Espacios de participación con-sultiva

Consejo municipal de política social y económica.Consejo Comunal y Corregi-mental.

Consejo municipal de valorización.Equipos Zonales, líderes, organizaciones.

Consejo Municipal Ambiental

Asambleas Barriales.

Grupos de trabajo temático, equipo coordinador por comuna y corregimiento.

5 Concejo de Medellín, Acuerdo Municipal N° 43 de 2007. “Por el cual se crea e insti-

tucionaliza la planeación local y el Presupuesto Participativo en el marco del Sistema Munici-

pal de Planeación – acuerdo 043 de 1996 - y se modifican algunos de sus artículos.” Medellín,

8 de noviembre de 2007.


ROLESCALA

MUNICIPAL LOCAL

Instrumentos de planificación

Mediano plazo

Plan de Desarrollo.

Planes de Desarrollo localesLargo plazo

Plan estratégico 2015.

Plan de Ordenamiento territorial.

Planes sectoriales, planes especiales rurales, planes zonales.

Instrumentos de información

Sistema de monitoreo, seguimiento y evalua-ción del Plan de Desarrollo.

Sistema de información e indicadores SItE, DICE, ECV, Sisben, estratificación socio eco-nómica, expediente municipal, observatorio social.

Instrumentos de gestión

Plan Indicativo.

Presupuesto Participativo (Comunas y corregimientos).

Presupuesto anual.

Marco Fiscal de Mediano Plazo

Plan Operativo Anual de Inversiones

Presupuesto por Resultados

Plan de Acción

Plan Anualizado Caja

Entidades de evaluación y control

Concejo Municipal. Junta Administradora Local.

Contraloría.

Personería y Procuraduría.

Consejo territorial de Planeación.

Veedurías al Plan de Desarrollo municipal y a los planes de desarrollo local.Veedurías a la gestión de proyectos de los planes de desarrollos y los procesos de contratación.

Medellín Cómo Vamos.

Información para evaluación y control

Informes anuales de gestión.

Rendición social de cuentas.

Informes a citaciones del Concejo.

Instrumentos para S&E

Plan Indicativo.

Presupuesto Participativo (Comunas y corregimientos).

Plan Operativo Anual de Inversiones.

Presupuesto por Resultados.

Plan de acción.


5.2 Los actores del Sistema Municipal de Planeación de MedellínLa ley 152 de 1994, define los actores que intervienen en el Plan de Desa-rrollo Municipal como autoridades y como instancias, cada una con funcio-nes diferentes (ver gráfica 2).

GRÁFICA 2. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN

Gráfica 2. Autoridades e instancias de planeación

Secretarías,Departamentos

descentralizados yOficinas especializadas

Secretaría de Hacienda

DepartamentoAdministrativode Planeación

Consejo de Gobierno

Alcalde

JuntasAdministradoras

Locales

Consejo Territorialde Planeación

Concejo Municipal

Autoridadesde Planeación

Instanciasde Planeación


FUNCIONES DE LAS AUTORIDADES DE PLANEACIÓN

tabla 2. Funciones de las autoridades de planeación

FUNCIONES DE LAS INSTANCIAS DE PLANEACIÓN

tabla 3. Funciones de las Instancias de Planeación

AUTORIDADES DE PLANEACIÓN FUNCIONES

Alcalde Líder del desarrollo local; máximo orientador de la planeación en su jurisdicción.

Consejo de Gobierno Apoyar al Alcalde en la formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos de los sectores a su cargo.

Departamento Administra-tivo de Planeación

Ejerce el liderazgo de la planeación, coordina y concerta con el resto de secretarías o dependencias de la administración territorial. Apoya la elaboración de los planes indicativos de acción y consolida el Plan Opera-tivo Anual de Inversiones (POAI). Es el responsable del diseño y puesta en marcha de la estrategia de seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo.

Secretarías Sectoriales y oficinas especializadas

Responsables de definir programas y proyectos que permitan cumplir metas en su respectivo sector.

Secretaria de Hacienda Es la responsable de la planificación financiera. Prepara los informes contables, presupuestales y financieros de cada período

INSTANCIAS DE PLANEACIÓN FUNCIONES

Concejo Municipal

Grupo representativo de la sociedad civil elegido por votación popular para el mismo periodo del Alcalde, es responsable, junto con éste, del desarrollo local por lo que también comparte la responsabilidad sobre el debate y aprobación del Plan de Desarrollo.

Consejo territorial de Planeación Municipal

Espacio de representación de todas las fuerzas vivas y grupos de interés del muni-cipio, para que de manera articulada y concertada participen en la formulación del Plan de Desarrollo.

Juntas Administradoras Locales

Participan en la promoción de la formulación de los planes de desarrollo comunal y corregimental. Como voceros de los consejos comunales y los consejos corregi-mentales participan en la gestión de los planes de desarrollo comunal y corre-gimental. Participan en la aprobación de los planes zonales de desarrollo (con la mitad mas uno de sus integrantes) y en el seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo comunales y corregimentales.


ACTORES DE LA PLANEACIÓN LOCAL Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

tabla 4. Actores de la planeación local y el Presupuesto Participativo

ÓRGANOS DE CONTROL DE LA PLANEACIÓN

tabla 5. Órganos de Control de la planeación

ACTORES FUNCIONES

Consejo Comunal y Consejo Corregimen-tal (CC)

Es el máximo orientador de la planeación participativa en cada una de las comunas y corregimientos. Es el encargado de legitimar y adoptar el Plan de Desarrollo de la comuna o del corregimiento, y de priorizar y aprobar las inversiones de Presupuesto Participativo que harán parte del Presupuesto Anual del Municipio.

Comisiones temáticas de los CC

Son grupos de trabajo creados para profundizar los diagnósticos temáticos, articular los problemas identificados por las asambleas barriales y las asambleas veredales con las recomendaciones de los planes de desarrollo local y elaborar el análisis de las ofertas de la Administración Local para la elaboración de las propuestas que ya estén viabilizadas.

Asambleas barriales y las asambleas veredales

Como órgano de planeación busca asegurar y ampliar la participación ciudadana, tanto en la planeación local, como en el Presupuesto Participativo de las comunas y corregimientos.

Comité Municipal del Presupuesto Participativo

Es un espacio de coordinación para el diseño de la metodología y del reglamento del Presupuesto Participativo.

ORGANOS FUNCIONES

ContraloríaLe corresponde la vigilancia de la gestión fiscal del Estado; incluye el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valora-ción de los costos ambientales.

Personería

Defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamen-tales; para la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público, la intervención en la solución de conflictos y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas en el orden municipal.

Consejo territorial de Planeación

Adelantar el seguimiento y evaluación de la gestión del Plan de Desarrollo Municipal y del Sistema General de Participaciones (SGP) de acuerdo a las disposiciones definidas en la Sentencia de la Corte Constitucional C-524 de 2003 y el Decreto 028 de 2008

Las veedurías del Plan de Desarrollo Munici-pal y de los planes de desarrollo comunales y corregimentales

“ Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.” 5

5 Artículo 1 de la ley 850 DE 2003, (noviembre 18).Diario Oficial No. 45.376, de 19

de noviembre de 2003. Bogota.


5.3 Instrumentos de gestión del desarrollo municipal y localEl Sistema Municipal de Planeación de Medellín presenta un modelo de ges-tión territorial donde convergen, de forma sinérgica y articulada, los instru-mentos de planeación de escala municipal: El Plan de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial (incluidos los instrumentos que lo desarrolla); con los instrumentos de planeación local como los planes de desarrollo de las comunas y corregimientos y los ejercicios del Presupuesto Participati-vo, como se presenta en la siguiente gráfica:

GRÁFICA 3. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN MUNICIPAL Y LOCAL

De la forma como se articulen estos instrumentos de planificación, tanto internamente como con otros planes de desarrollo de mayor escala y temporalidad (metropolitanas, regionales, departamentales), depende el funcionamiento del Sistema de Planeación Municipal y la aplicación de los criterios de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, desarrolla-dos por la Ley 152 de 1994.

Gráfica 3. Instrumentos de planeación municipal y local

Instrumentos dePlaneación Municipal

Plande Gobierno

Plan de DesarrolloMunicipal

Plan deDesarrollo de

Corregimientos

Plan deDesarrollo de

Comuna

Plan deRegulaciónUrbanística

PlanEspecial

ProyectoUrbanoIntegral

PlanEspecial

RuralPlan

Parcial

Plan Especial deEspacio Público

Plan EspecialPatrimonial

Plan de OrdenamientoTerritorial

Instrumentos dePlaneación Local

Plan deDesarrollo Local


Paralelamente a la experiencia acumulada a nivel técnico, con la formulación de los instrumentos de planeación del desarrollo municipal y local, también se han identificado adelantos reveladores en la construc-ción de una cultura de participación ciudadana. Hoy encontramos líderes y organizaciones sociales y comunitarias con formación teórica en temas de planeación y con manejo de instrumentos y tecnologías que les han posi-bilitado mayores capacidades de interlocución y participación propositiva en la gestión pública.

Este proceso es el resultado de la gestión de una estrategia de par-ticipación promovida desde la Administración Municipal y el Concejo, fun-damentada en componentes pedagógicos y comunicacionales que han servido de antesala a los escenarios de participación directa de la comu-nidad, y que se llevaron a cabo a través de talleres de debate y análisis y de formulación de propuestas sobre los contenidos de la planeación local y municipal.

En la ciudad, los ejercicios de planeación participativa han recorrido los escenarios de la micro, meso y macro planeación municipal, esto como resultado de la gestión simultanea de varios instrumentos de planeación, entre ellos la planeación local y el Presupuesto Participativo, la formulación de los planes de desarrollo comunal y corregimental, la participación en los proyectos urbanos integrales y la revisión del Plan de Ordenamiento terri-torial. Esos ejercicios han permitido abordar diferentes escalas de la ciudad, obligando a los actores participantes a pensar el territorio y la planeación como un sistema donde las partes se complementan y articulan.

LA EXPERIENCIA PARTICIPATIVA EN MEDELLÍN


1. DINÁMICAS PARTICIPATIVAS EN MEDELLÍNEntre las más significativas podemos destacar:

1.1 Dinámicas territoriales

ESCALASINSTRUMENTO

DE PLANEACIÓNDEFINICIÓN

DINÁMICAS DE PARTICIPACIÓN

Micro-territorial(Comuna y Corregimiento)

Planes de desarrollo comunal y corregi-mentales

“Es un instrumento de planea-ción participativa de mediano y largo plazo, que orienta, bajo un propósito común, el desarrollo integral de la comuna y el co-rregimiento y crea capacidades colectivas para la gestión del desarrollo local.” 6

Los gestores territoriales de los planes de desarrollo.La formulación de 19 planes de desarrollo: 14 comunales y 5 corregimentales.

Presupuesto Partici-pativo

Es una herramienta de gestión participativa de los recursos de in-versión asignados a las comunas y corregimientos que hacen parte del presupuesto anual del Municipio.

Se posibilitan a través de las asambleas veredales y los con-sejos corregimentales en la zona rural y las asambleas barriales y los consejos comunales en la zona urbana.Las comisiones temáticas

Planes parciales

“Los planes parciales son instrumentos de planificación y gestión urbana a escala intermedia, que tienen por objeto desarrollar los principios, el modelo de ocupación y los sis-temas estructurantes definidos desde el POt”7

“La Administración Municipal deberá propiciar mecanismos y espacios de concertación que permitan reconocer la confluen-cia de intereses económicos, so-ciales, culturales y urbanísticos, dentro de los planes parciales y facilitar la participación de los propietarios, pobladores, empresarios, arrendatarios y demás actores y organizaciones presentes en el sector y su área de influencia directa”.8

6 Artículo 60 del Acuerdo 43 de 2007.

7 Conceptos básicos de los Planes Parciales, Artículo 338 del Acuerdo 46 de 2006.

8 Artículo 351 del Acuerdo 46 del 2006.


ESCALASINSTRUMENTO



Meso-territorial (zonas urbanas y rurales)

Planes zonales urbanos y rurales

Son instrumentos de planeación que se pueden formular para cualquier división territorial de la ciudad mediante un proceso de participación ciudadana y podrán ser de mediano plazo. Podrán disponer de recursos del Plan de Desarrollo Municipal siempre y cuando sus estrategias se inscri-ban en este documento.

Este nivel de la planeación no ha sido desarrollado aún en la ciudad.

Los planes urbanos integrales(PUI)

Es un instrumento de inter-vención urbana que abarca la dimensión física, social e institucional, con el objetivo de resolver problemáticas especí-ficas sobre un territorio definido donde se haya presentado una ausencia generalizada del Esta-do, procurando el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes.

El componente social de los PUI propende por la identificación y convocaría de los líderes de la comunidad para establecer “es-pacios de información, formación y participación, conformación de comités comunitarios y concertar acciones con las organizaciones sociales y la comunidad. En este modelo de intervención participan: el Consejo Consultivo Comunitario de la zona, las juntas administradoras locales, las juntas de acción comunal reuni-das en Aso-comunal, las mesas barriales, las ONG, las organizacio-nes sociales y comunitarias, los líderes institucionales, naturales y la comunidad en general”9 Área de intervención: PUI Nororiental (comunas 1 y 2), PUI Noroccidental (comunas 5 y 6), PUI Comuna 13, PUI de la zona centro oriental (comunas 8 y 9)

Planes sectoriales

Son planes elaborados por las secretarías municipales o enti-dades ejecutoras de los recursos del Plan de Desarrollo Municipal, con el apoyo y la orientación del Departamento Administrativo de Planeación.

Existe una experiencia de formu-lación participativa de Planes Culturales Corregimentales.

9 Balance de gestión de los PUI, comuna 13/12 /2008. Alcaldía de Medellín. En:

www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/I_gestion/puinororiental.jsp.


ESCALASINSTRUMENTO



Macro-territorial (el municipio)

Plan de Desarrollo Municipal

Es la carta de navegación que orienta la gestión de la entidad territorial. Su contenido desarro-lla las propuestas del programa de gobierno presentado por el candidato elegido como Alcalde por votación popular.

Los foros zonales y corregimen-tales, promovidos por el Consejo territorial de Planeación y el Con-cejo de la ciudad, con el apoyo de la Administración Municipal.

Plan Financiero del Municipio

El Plan Financiero es un instru-mento del sistema presupuestal municipal.“Es instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo para la administración mu-nicipal. Parte de una evaluación detallada del comportamiento de los ingresos y los gastos municipales analizando fuentes y usos de los recursos, con base en la metodología de operaciones efectivas de caja.”10

Son actores del Sistema Presu-puestal Municipal: el Alcalde, el Concejo Municipal y los secreta-rios municipales de Hacienda y Planeación.

Plan de Ordenamien-to territorial (formula-ción y revisión en el 2006)

Es una herramienta técnica que po-seen los municipios para planificar y ordenar su territorio. Su función es integrar la planificación física y socioeconómica del territorio con el medio ambiente. Es un instrumento que hace parte de las políticas de Estado, con el fin de propiciar desarrollos soste-nibles, contribuyendo a que los gobiernos orienten la promoción, ubicación y la regulación y desarro-llo de los asentamientos humanos.

De conformidad con el objetivo 8 del Acuerdo 46 de 200611, le corresponde a la Administración Municipal “Contribuir desde el ordenamiento a la construcción de una ciudad equitativa y a la consolidación de una cultura de planeación y gestión urbanística democrática y participativa.”12

Los foros zonales y corregimen-tales promovidos por el Consejo territorial de planeación y el Con-cejo de la ciudad, con el apoyo de la Administración Municipal.

10 Glosario banco de preguntas frecuentes. Federación Colombiana de Municipios.

www.fcm.org.co

11 Acuerdo 46 Del 2007, Por el cual se revisa y ajusta el plan de ordenamiento territorial

para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones, Medellín 2 de Agosto Del 2006.

12 Acuerdo 46 del 2006. Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento territo-

rial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones.”


ESCALASINSTRUMENTO



Supra-municipal (el área metro-politana)

Directrices del orde-namiento territorial metropolitano

Las directrices metropolitanas son normas generales, que emiten las áreas metropolitanas derivadas de la Ley 128 de 1994. Para el Valle de Aburra se formuló el acuerdo metro-politano n° 15 del 2006. “Por medio del cual se adoptan las normas obli-gatoriamente generales en materia de planeación y gestión del suelo y se dictan otras disposiciones”13, para los planes de Ordenamiento territorial de todos los municipios que lo integran.En términos generales, son el conjunto de criterios, políticas y orien-taciones para lograr un adecuado pro-ceso de planificación y ordenamiento territorial de carácter intermunicipal. Las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento se complementan con la definición de proyectos.

La concertación y aprobación de las autoridades locales de los respectivos municipios con la participación de las comunidades, los residentes, los propietarios de los inmuebles y los potenciales pro-motores, urbanistas, inversionistas y constructores.

Directrices del orde-namiento territorial de Antioquia (LOTA)

Son instrumentos de planeación a largo plazo que orientan la orga-nización especial del territorio, su ocupación y aprovechamiento.Los Lineamientos de Ordenación territorial para Antioquia, permi-ten sentar las bases para una ocupación territorial equitativa, integrada y en armonía con la naturaleza; en el marco del mo-delo de desarrollo para Antioquia definido en el Plan Estratégico de Antioquia (PLANEA).

El proyecto de Lineamientos de Ordenación territorial de Antioquia liderado por la Comisión tripartita, cuyo objetivo ha sido generar una política pública de largo plazo que oriente la organización especial del territorio, su ocupación y aprove-chamiento.

La dinámica participativa se adelantó mediante la realización de talleres subregionales.

Plan Integral de Desarrollo Metropoli-tano: Proyecto Metró-poli 2002-2020.14

“Hacia una ecorregión metropolitana educadora, gobernable, sostenible, competitiva, confiable e integrada social y globalmente”. (Acuerdo Metropolitano 018 de 2001) Es un instrumento legal y técnico básico para avanzar en el desarrollo sostenible del hábitat regional y en el bienestar general de la comuni-dad metropolitana.

Se realizó una amplia consulta que incorporó diversos talleres, foros y debates de carácter metropolitano.

13 Acuerdo Metropolitano 018 de 2001.

14 Acuerdo metropolitano N° 15, septiembre 27 del 2007. Junta metropolitana del

valle de aburra. Medellín, 27 de septiembre del 2006.


ESCALASINSTRUMENTO



Plan Estratégico de Antioquia (PLANEA )15

“Es un proceso dinámico de planeación del territorio depar-tamental regido por un consejo rector de alta representación pública y privada. Se propone de grandes líneas para el desarrollo de Antioquia, con un horizonte al 2020, partiendo de la visión de Antioquia siglo XXI.”

La realización de talleres sobre planeación estratégica, pros-pectiva territorial y emprendi-miento con la participación de los distintos actores y sectores de los diferentes municipios de Antioquia.

Planes estratégicos del Norte y Sur del Valle de Aburra.

Son instrumentos de planeación que permiten mejorar las condi-ciones de vida de los habitantes del Valle de Aburrá promoviendo el desarrollo armónico e integral de los 10 municipios. Para que ello fuera posible, se organizó la formulación participativa de los planes estratégicos del norte, sur y Medellín como municipio núcleo, con un horizonte de gestión del 2020.La visión del desarrollo del Aburrá norte se condensó en “Un paisaje de oportunidades para un desarrollo integral” y la visión del desarrollo del Aburrá sur, se centró en la imagen de un “Polo de desarrollo equitativo y sostenible que invita a vivir.”

Entre el 23 de junio y el 17 de agosto del 2005 se realizaron 63 talleres en ambas zonas, con un total de 2.151 participantes. Este escenario de planificación congregó, en diferentes mesas de discusión y reflexión, a múltiples líderes comunitarios, administra-dores municipales, empresarios de la zona, representantes de las juntas de acción comunal, miembros de organizaciones no gubernamentales y funcionarios públicos.

15 Plan Estratégico de Antioquia, creado por la Ordenanza 012 de agosto 19 de 1998.

reado por la Ordenanza 012 de agosto 19 de 1998.

tabla 6. Escalas territoriales, instrumentos y Dinámicas de Planeación


1.2. Dinámicas de grupos poblacionalesEn Medellín se ha hecho énfasis en la necesidad de visibilizar, la realidad que viven los diferentes grupos poblacionales16 en la formulación de sus políticas públicas y de esta forma, dar cumplimiento a los objetivos de de-sarrollo del milenio.Para que se de la articulación real y la transversalización de las políticas sociales en sus diferentes programas, planes y proyectos, la Administra-ción Municipal, a través del Departamento Administrativo de Planeación y el Consejo Municipal de Política Social para la Equidad (compse), ha esta-blecido y puesto en marcha su intencionalidad de elevar los propósitos a un compromiso social “que le permita luchar contra la pobreza extrema, la exclusión social y la desigualdad humana, de tal manera que se gene-ren mayores oportunidades para alcanzar los beneficios del desarrollo, mejorar la calidad de vida de grupos poblacionales y romper el círculo vicioso que los condena a perpetuar las condiciones de inequidad17 . A continuación se muestran los escenarios dispuestos para la dinámica participativa poblacional13:

16 Alcaldía de Medellín, Focalización de la política social del municipio de medellín por grupos poblacionales, publicación, Medellín, 2007.17 Ibíd


GRUPO POBLACIONALINSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN

FOCALIzACIÓN DETALLE

GéneroMujeres

Consejo Consultivo de Políticas Públicas para la Mujer

Red de Prevención de Embarazo Adolescente

Red de Mujeres Públicas y Mujeres talento

Red de Prevención de la Anorexibulimia

Diversidad sexual Mesa de Seguimiento a temas LGtB

Generación

Niños, niñas y adolescentes

Consejo Municipal de Política Social para la Equidad

Consejo de Política de Infancia y Adolescencia

Plan de Atención Integral a la Infancia en el Municipio de Medellín

Comité del Menor trabajador

Red Prohabitantes de la Calle Comité de Prevención y Atención a Niños y Niñas en Situación de CalleComité de Restaurantes EscolaresRed de Atención a la Prevención y Violencia Intrafamiliar y Violencia Sexual (Redpavi)Estrategia educativa del Rincón de los Niños y las Niñas Red Líderes Afectivos: Medellín convive en familia Mesa de trabajo sobre protecciónMesas por áreas de derecho de la Red Antioqueña de Niñez (Redani)Grupo de implementación de la Ley de Infancia y Adolescencia de la Administración MunicipalMesa del Consejo Seccional de la Judicatura para la implementación del Sistema de Responsabilidad Penal para el AdolescenteMesa Interinstitucional de la Procuraduría General de la Nación para el seguimiento a la implementación de la Ley 1098

Juventud

Consejo Municipal de Juventud Comité técnico de Juventud Red de Concertación de la Política Pública de JuventudComité Metropolitano de Juventud

Adultos MayoresCabildo MayorComité Pro Adulto Mayor Comité de Salud y Protección


tabla 7. Grupos poblacionales y dinámicas de participación

GRUPO POBLACIONALINSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN

FOCALIzACIÓN DETALLE

Etnias

Afrocolombianos

Consejos Municipales de Comunidades AfrocolombianasConsejo Municipal de Planeación Consejo Municipal de Juventud Consejo Municipal de SaludConsejo Municipal de Cultura Junta Municipal de Educación (Jume)

Indígenas

Consejo Municipal de Planeación Cabildo ChibcariwakCabildo Quillasingas-PastoCabildo Inga- KametzaConsejo Municipal de Cultura Consejo Municipal de Salud Consejo Municipal de Juventud Junta Municipal de Educación (Jume)

Otros grupos

Personas en situación de des-plazamiento

Comité Municipal para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia

Comité Departamental para la Atención Integral a la Población Despla-zada por la Violencia

Población en condición de discapacidad

Comité Interinstitucional Municipal de Discapacidad

Comité de Salud y Protección

Consejo Municipal de Política Social para la Equidad

Habitantes de la calle

Red Pro habitantes de la Calle

Comité de Prevención y Atención a Niños y Niñas en situación de calle

Comité de Prevención y Atención al Habitante de la Calle


2. ESTRATEGIAS DE PARTICIPACIÓN Y DE COMUNICACIÓN PARA LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLOLe correspondió al Departamento Administrativo de Planeación del muni-cipio de Medellín, y especialmente a la Subdirección de Planeación Social y Económica, principalmente en las dos últimas administraciones, la responsa-bilidad de darle sentido y alcance a la planeación participativa del desarrollo. Para ello diseño una estrategia comunicacional articulada a la estrategia de participación ciudadana, para instrumentos de planeación del desarrollo, como el Plan de Desarrollo Municipal, el Plan de Ordenamiento territorial y la formulación de los proyectos del presupuesto participativo, entre otros.

Formulación participativa del plan de desarrollo municipal (2008-2011) Los principales actores de la estrategia de participación fueron: las autori-dades y organizaciones que trabajan en los sectores económicos, sociales, culturales, educativos, ecológicos y comunitarios, entre los que se encuen-tran las Juntas Administradoras Locales, las Juntas de Acción Comunal, los líderes gremiales, el Consejo territorial de Planeación, el Concejo de Mede-llín, el Consejo Comunal y Corregimental, las Asambleas Barriales y Vere-dales, los Consejos Sectoriales, los medios de comunicación, las veedurías ciudadanas, los servidores públicos y comunidad en general.

La estrategia comunicacional sirvió de soporte a los procesos de par-ticipación ciudadana con la utilización de diferentes medios para divulgar, informar y convocar, así como para sensibilizar a la ciudadanía sobre la im-portancia de la participación en la gestión pública del desarrollo. La estra-tegia comunicacional se orientó con una finalidad pedagógica para elevar los niveles de participación de la comunidad, los actores institucionales y las autoridades.

Los medios empleados fueron los siguientes: distribución de afiches y volantes; avisos de prensa y cuñas radiales; perifoneo en los barrios y veredas; envío de correos electrónicos, boletines de prensa y fax a los dife-rentes medios de comunicación; difusión en la página web del Municipio y del Concejo; el contestador de la línea única de atención a la ciudadanía y la publicación del Anteproyecto del Plan de Desarrollo en un medio masivo de comunicación.


2.1 Apoyo institucional para la Formulación participativa del plan de desarrollo municipal (2008-2011

Se tradujo en el apoyo logístico, técnico y financiero a todas las activi-dades realizadas por las instancias de planeación de Medellín como el Consejo territorial de Planeación, el Concejo Municipal y las Juntas Admi-nistradoras Locales.

Cada una de estas instancias contó con un profesional que actuó como facilitador de la estrategia de participación ciudadana para el debate y aprobación del Proyecto del Plan de Desarrollo y como enlace entre la Ad-ministración, el CtP, el Concejo y las JAL.

La estrategia comunicacional fue otro de los apoyos significativos de los ejercicios de la planeación participativa para la formulación del Plan de Desarrollo.


Por último, y como se dijo anteriormente, la Administración Municipal apoyó de forma decidida al Consejo territorial de Planeación y al Concejo Municipal con el diseño de una propuesta metodológica que permitió la articulación y secuencia de la participación ciudadana. La metodología se estructuró en torno a tres componentes básicos: el territorial, el sectorial y el componente general. Cada uno de ellos fue pensado para facilitar la par-ticipación de grupos poblacionales y sectores sociales específicos, para finalizar con un escenario de participación genera de participación indiscri-minada, como se puede ver en la siguiente gráfica::

GRÁFICA 4 APOYO INSTITUCIONAL PARA LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

2.2. Metodología de la estrategia de participaciónLa estrategia de participación estuvo acompañada por un diseño metodo-lógico que respondió a los siguientes objetivos:

• Hacer un énfasis especial en el componente pedagógico y didáctico de los eventos de participación ciudadana, con el objetivo de facilitar y elevar las capacidades de formulación de los análisis y propuestas de los asistentes.

• Permitir a los ciudadanos interesados el acceso a documentación so-bre la ciudad y los procesos de planeación acompañada de informa-ción georeferenciada en mapas geográficos y temáticos.

Gráfica 4. Apoyo institucional para la planeación participativa.

El Apoyo Institucional para la Planeación Participativa

ESTRATEGIA COMUNICACIONAL

Difusion y convocatoriasocial y comunitariapara la participación

La contratación de unoperador de apoyo logístico

y convocatoria a forosde consulta

Publicación del Anteproyectodel Plan de Desarrollo

en un medio de comunicaciónde amplia circulación

APOYO INSTITUCIONAL

La vinculación de profesionalescomo facilitadores al CTP, JAL

y el Concejo Municipal

La vinculación de servidoresde la unidad social y

económica de planeacióna los foros sectoriales

METODOLOGÍA DEPARTICIPACIÓN - Componentes

COMPONENTE TERRITORIALForos zonales y sectorialespara la consulta ciudadana

COMPONENTE SECTORIAL-Foros sectoriales para la consulta

de grupos sociales específicos(mujeres, jóvenes, adultosmayores, comunidad LGBT,

comunidades afro-colombianas,indígenas, entre otras)

a lla

Principales acciones


• Garantizar el encadenamiento secuencial de las metodologías y los espacios de participación promovidos por el Consejo territorial de Pla-neación y el Concejo de la ciudad.

• Apoyar el rol protagónico de las Juntas Administradoras Locales (JAL) como articuladores entre los procesos comunitarios y las instancias de planeación (Consejo territorial de Planeación y Concejo de la ciu-dad) en el debate y la aprobación del Plan de Desarrollo Municipal.

• La aplicación de técnicas de debate y proposición en los diferentes escenarios de participación comunitaria y social.

• La disposición de diferentes medios para la interlocución entre la comunidad, la administración y las instancias y autoridades de pla-neación (buzones de sugerencias, entrega de documentos y pro-puestas).

La metodología se concibió como un proceso articulador y secuencial en-tre las acciones del Consejo territorial de Planeación y el Concejo Municipal, con el objetivo de optimizar los resultados de la participación ciudadana.

2.3 Consejo Territorial de Planeación y ParticipaciónLa participación ciudadana fue desarrollada en la Constitución Política de 1991 en el Artículo 2, donde se reconoce que la participación es uno de fines esenciales del Estado y en el Artículo 270, en el que se precisa que: “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”.

La Ley 152 de 1994 desarrolla el mandato constitucional que crea el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos territoriales de Planeación como instrumentos claves para cumplir con la finalidad de la planeación participativa. Éstas son instancias de representación social con capacidad para promover espacios de diálogo social que permitan a la ciudadanía in-tervenir en la formulación de los planes de desarrollo, en su seguimiento y evaluación, de manera permanente, así como ejercer el control ciudadano a la gestión pública.

En síntesis, los Consejos territoriales de Planeación son órganos consultivos conformados por representantes de diferentes instituciones y organizaciones vinculadas a los sectores públicos y privados, que tienen intereses particulares con relación al desarrollo y su expresión territorial, lo que obliga a desarrollar procesos de concertación ciudadana. Estos or-ganismos se constituyen en el principal mecanismo para la participación ciudadana en el proceso de planeación participativa.


2.4 Concejo Municipal y la participación“Es una Corporación Administrativa de elección popular, compuesta por el número de miembros que determinen la Constitución y la Ley para el período reglado en las mismas y cuyo funcionamiento tiene como eje rector la participación democrática de la comunidad.” (Artículo 21 de la Ley 136 de 1994, Artículo 312 Constitución Nacional, Artículos 2 y 6, Ley 617de 2000).

Las funciones constitucionales de los Concejos Municipales están señaladas principalmente en el Artículo 313 de la carta política. Algunas de sus funciones18 se pueden resumir en la responsabilidad de aprobar el Plan de Desarrollo Municipal, con sus respectivos planes sectoriales, el plan de inversiones y el presupuesto, instrumentos a través de los cuales se ejecu-tará el Plan de Desarrollo.

La participación ciudadana en la planeación del desarrollo está fun-damentada en la democracia participativa y es desarrollada en el Artículo 77 de la Ley 136 de 1994. Esta norma le entrega a los Concejos Municipales la responsabilidad de garantizar la participación ciudadana en el estudio de proyectos como el Plan de Desarrollo Municipal (ver gráfica 5). El Artículo garantiza dicha participación de la siguiente manera:

“Para expresar sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directiva del concejo dispondrá los días, ho-rarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente en el res-pectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto.”19

Igualmente, esta misma Ley, para los temas de participación, le transfiere a los Concejos Municipales, la función de:

Establecer programas permanentes para el conocimiento, promoción y protección de los valores democráticos, constitucionales, institu-cionales, cívicos y especialmente el de la solidaridad social de acuer-do con los derechos fundamentales, los económicos, los sociales y culturales; y los colectivos y del medio ambiente. El desconocimiento

18 En relación con relación a la planeación del desarrollo, se rescatan las siguientes actividades: adoptar los correspondientes planes y programas de desar-rollo económico y social y de obras públicas; dictar las normas orgánicas del presu-puesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades rela-cionadas como la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.19 Artículo 77 de la Ley 136 de 1994


por parte de las autoridades locales de la participación ciudadana y de la obligación establecida en este artículo será causal de mal con-ducta. (Artículo142 de la Ley 136 de 1994)

La articulación de la estrategia comunicacional y de participación se con-servó en la fase de intervención del Concejo Municipal, con la novedad de que se le sumaron los recursos logísticos, tecnológicos y humanos de que dispone el Concejo en materia comunicacional.

GRÁFICA 5. ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN PARA LA FORMULACIÓN DEL PDM 2008 - 2011

Gráfica 5. Estrategia de participación para la formulación del PDM 2008 - 2011.

COM

PONE

NTES

MET

ODOL

ÓGIC

OS

CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN CONCEJO MUNICIPAL

Territorial

Sectorial

General

Foros zonales ycorregimentales

Foros sectoriales

Seminarios deciudad

Organizacionessociales de base

territorial

Organizacionessociales de base

territorial

Sectores socialespor gruposde interés

Sesiones plenariasdescentralizadas(foros zonales y

corregimentales).

Sesiones plenariaspor gruposde interés

Sesión comisiónprimera. Sesión

plenaria parael debate y

aprobación PDM.

Organizaciones ysectores por

grupos de interés

Ciudadanía Ciudadanía


El Plan de Desarrollo es el principal instrumento de orientación de las administraciones gubernamentales, pues por medio de él se pla-nifican estratégicamente las líneas, los objetivos y los programas y proyectos que se desarrollarán durante el período constitucional de sus mandatos. Así, el Plan de Desarrollo constituye la carta de na-vegación de un gobierno y sirve como marco de referencia sobre la gestión y ejecución del mismo.

A continuación se presentan, de forma resumida, las fases del proceso de formulación, gestión y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal con sus etapas y su respectiva explicación, con el fin de mostrar en detalle la forma como se adelantó este proceso en la ciudad de Medellín.

GRÁFICA 6. FASES DEL PROCESO DEL PLAN DE DESARROLLO

EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL: FASES DEL PROCESO

Gráfica 6. Fases del proceso del Plan de Desarrollo.

Fase 1. Proceso previo

Fase 2. Formulación del Plan de Desarrollo

Fase 3. Ajuste y radicación del anteproyecto del Plan de Desarrollo

Fase 4. Debate y aprobación del Proyectode Acuerdo del Plan de Desarrollo

Fase 5. Gestión del Plan de Desarrollo

Fase 6. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas del Plan de Desarrollo.


1 FASE 1. PROCESO PREVIO (ELECTORAL)Es el conjunto de actividades que anteceden a la formulación del Plan de Desarrollo (ver gráfica 7). En esta fase se inscriben todas las tareas relacio-nadas con el proceso electoral, el significado del voto programático, el plan de gobierno y la elección por votación popular del Alcalde Municipal.

El incumplimiento de un plan de gobierno puede dar lugar a la revo-catoria del mandato, en razón de que el voto programático20 es el primer escenario de participación ciudadana en la planeación del desarrollo, por-que opera como una consulta popular fundamentada en las propuestas de los programas de gobierno de los aspirantes a las alcaldías municipales. El artículo 259 de la Constitución establece que “quienes elijan gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que presentó al ins-cribirse como candidato”.

GRÁFICA 7. PROCESO PREVIO A LA FORMULACIÓN PLAN DE DESARROLLO (CRONOGRAMA)

1.1 Inscripción de precandidatos y radicación del Programa de GobiernoEs el acto mediante el cual los partidos, movimientos políticos o un grupo significativo de ciudadanos, inscriben y avalan a una o varias personas, pre-sentando sus nombres ante la autoridad electoral competente, con el objeto de que aspiren, en calidad de candidatos, a un cargo de elección popular.

El marco normativo de los programas de gobierno es el Artículo 259 de la Constitución y la Ley 131 de 1994, según la cual, los candidatos a las gobernaciones y las alcaldías, para inscribir su aspiración, deben cumplir el requisito especial de presentar un Programa de Gobierno.

Fase 1. Proceso Previo - Formulación del Plan de Desarrollo

ProcesoElectoral Formulación e

inscripción delPrograma de

Gobierno.

LanzamientoCampañaElectoral

La elecciónde Alcalde

EmpalmeAdministrativo

Posesióndel Alcalde

Formulación e

Julio de2007

i

Julio de2007

Octubre de2007

Enero de2008

Enero de2008

Gráfica 8. Orientaciones para elaborar los Programas de Gobierno

20 Ley 131 de 1994, por medio de la cual se reglamenta el voto programático.


El plan de gobierno es el proyecto político que los candidatos que pretenden ser elegidos popularmente como mandatarios someten a consideración de la ciudadanía e inscriben ante la Registraduría Nacio-nal del Estado Civil. En este sentido, representa su compromiso con los electores respecto a la construcción colectiva del desarrollo esperado y se concreta en un documento que contiene las propuestas elaboradas a partir de las expectativas de los actores locales que comparten sus tesis y planteamientos frente a la visión de futuro, la forma como se aprovecharán los potenciales y recursos, los proyectos estratégicos que emprenderá para garantizar la prestación de los servicios públicos a su cargo y el mejoramiento de las condiciones de bienestar y desarro-llo de la población en general.21

El procedimiento para elaborar y presentar un Programa de Gobierno, se ilustra a continuación, según recomendación del DNP:

GRÁFICA 8. ORIENTACIONES PARA ELABORAR LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO22

Gráfica 8. Orientaciones para elaborar los Programas de Gobierno

1. Formulación delPrograma de Gobierno 2. Dinámica Electoral

Posesión del MandatarioElecto y Equipo de Gobierno

Paso 1- Conformación de equipos Tecno - Políticos

Paso 2- Elaboración del Plan de Trabajo

Paso 3- Recolección y Análisis de Insumos (información)

Paso 1- Socialización del Programa de Gobierno

Paso 2- Inscripción del Programa de Gobierno

Paso 3- Elección del Mandatario

Formulación delPlan de Desarrollo

Paso 4- Elaboración de una radiografía de la Situación Actual (Diagnóstico)

Paso 5- Construcción de la Plataforma Ideológica

Paso 6- Definición de la Visión del Candidato

Paso 7- Definición de ejes programas estratégicos

rmulación de

21 Departamento Nacional de Planeación, Orientaciones para elaborar los Progra-

mas de Gobierno Elecciones de Autoridades Territoriales período 2008 – 2011, Bogotá 2007.

22 Ibíd


1.2 Elección del AlcaldeEs el ejercicio del derecho al voto que puede ejercer toda persona habilita-da en el censo electoral municipal; después de la votación, que en nuestro país generalmente es en el mes de octubre, el boletín electoral que emite la Registraduría Nacional del Estado Civil determina oficialmente quién es el Alcalde del municipio por un periodo de cuatro años. Regularmente en noviembre, el ciudadano elegido recibe la credencial que lo acredita oficial-mente para ocupar el cargo de primer mandatario de la municipalidad a par-tir del primero de enero del año siguiente.

1.3 Empalme AdministrativoLa Ley 152 de 1994, en el Artículo 39, numeral 2, señala que “una vez elegido el Alcalde o el Gobernador respectivo, todas las dependencias de la administración territorial y, en particular, las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para tal efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información.”

1.4 Posesión del AlcaldeEl día 1 de enero del año siguiente a la elección, se posesiona el señor Al-calde ante la autoridad competente, en ceremonia especial programada en compañía de las autoridades, la ciudadanía y los medios de comunicación.


2 FASE 2. FORMULACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO (ver gráfica 9)

En el Artículo 39 de la Ley 152 de 1994 se plantea que “el Alcalde elegido impartirá las orientaciones para la elaboración del plan de desarrollo con-forme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.” Para ello contará con el apoyo definitivo del Departamento Administrativo de Planeación Municipal en aspectos administrativos, técnicos e informati-vos, requeridos para iniciar la formulación del Plan.

GRÁFICA 9. FASE 2. FORMULACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO

Gráfica 9. Fase 2. Formulación del Anteproyecto del Plan de Desarrollo.

Conformación del equipopara la formulación del

proyecto PDM

Diseño de instrumentosmetodológicos para

la formulación del plan

Diseño de instrumentosmetodológicos para

la formulación del plan

Formulación delAnteproyecto del

Plan de Desarrollo.

Consolidación delProyecto del PDM

Recolección de insumospara formular el plan.

Formulación delPlan Operativo

Seleccion yposesión CTP

Seleccion yposesión CTP

Convocatoria CTP

Convocatoria CTP

Convocatoria CTP

El CTP entrega el concepto sobre el PDM al Alcalde

Entrega del anteproyectodel Plan de Desarrollo al CTPCO

MPO

NENT

ES M

ETOD

OLÓG

ICOS

Conformación del equipo

enero / febrero enero / febrero marzo

Participaciónciudadana

en elProyectode PDM

2.1 Requisitos para la formulación del Plan• El liderazgo del Alcalde.• La coordinación y concertación del Departamento Administrativo de Pla-

neación Municipal, con las demás dependencias de la Administración.• El papel del Consejo de Gobierno como interlocutor e intermediario

entre las diferentes dependencias de la Administración.


• El compromiso del Consejo Territorial de Planeación en la convoca-toria y consulta ciudadana para formular las recomendaciones perti-nentes al anteproyecto.

• El acceso a la información pertinente y actualizada sobre la ciudad.

2.2 Preparación de las bases El Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Medellín diseñó las bases para la formulación del anteproyecto del Plan de Desarro-llo 2008-2011. Este documento técnico permitió ordenar y complementar los elementos del Programa de Gobierno del señor Alonso Salazar Jarami-llo. Los asuntos abordados fueron, entre otros, la definición de las líneas estratégicas y los componentes del Plan, que deberían estar apoyados en enfoques de derechos, poblacional y del territorio.

2.3 Etapas Las etapas de la formulación del Plan de Desarrollo Municipal articularon la acción del Departamento Administrativo de Planeación y el Consejo territo-rial de Planeación, cada uno de los cuales adelantó tareas especificas en el proceso de formulación del Plan de Desarrollo entre los meses de enero y marzo de 2008.

A continuación se detallan cada una de las etapas para la formulación y estudio del anteproyecto del Plan de Desarrollo:


2.4 Organigrama (ver gráfica 10)

GRÁFICA 10. ORGANIGRAMA PARA LA FORMULACIÓN DEL ANTEPROYECTO DEL PLAN DE DESARROLLO

2.5 Plan operativo y cronogramaEl equipo responsable de la formulación del Plan de Desarrollo 2008-2011 presentó una propuesta de plan operativo (actividades, responsables y tiempos), con un cronograma de actividades organizadas a partir del mes de enero hasta el mes de junio del 2008, mes en el que deberá estar apro-bado el proyecto plan de desarrollo.

2.6 Instrumentos metodológicos Se presentan a continuación la identificación de formatos que ayudaran a la formulación del proyecto plan de desarrollo. Formato 1: el planteamiento del problema, los fines y propósitos.Formato 2: para la definición de los beneficios que se espera obtener para la población. Formato 3: para la definición de las acciones que se deben llevar a cabo y los productos que se espera lograr.Formato 4: para la dimensión territorial de los programas.

Gráfica 10. Organigrama para la formulación del anteproyecto del Plan de Desarrollo

DIRECCIÓN DEL PROCESO DE FORMULACIÓNDEL PLAN DIRECTOR DAPM

Comité asesores

Coordinación operativaSubsecretaría de Planeación Social y Económica

Planeación FinancieraDirección Metro Información

Gerencia PlanFinanciero

Línea 1 Línea 2 Línea 3 Línea 4

Asesoría externaApoyo operativo

Línea 6Línea 5

Gerencia PlanPlurianual deInversiones

Gerencias porlínea del Plan

Articulaciónde planes


2.7 Recolección y análisis de los insumos para la formulación del plan de desarrollo.

• El Programa de Gobierno del alcalde Salazar Vamos a seguir transfor-mando a Medellín.

• Plan Nacional de Desarrollo: Estado comunitario: desarrollo para todos.• Las Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio – 2015.• Visión Antioquia siglo 21.• Plan Estratégico de Antioquia (PLANEA).• El plan Estratégico Metropolitano 2002-2020.• Las visiones definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial (acuerdo

46 del 2007).• Encuestas de calidad de vida 2004-2006.• Informe de empalme de la administración anterior.• El Plan de Desarrollo anterior.• Análisis de planes locales disponibles (de comuna y corregimientos)• Las bases propuestas por DNP para la formulación del Plan de Desa-

rrollo 2008-2011• Focalización de la política social del municipio de Medellín por grupos

poblacionales.

2.8 Priorización y asignación de recursos en el Plan Plurianual de InversionesComo el total de recursos solicitado en el Plan Plurianual de Inversiones de Medellín era superior al monto disponible, fue necesario definir un modelo de priorización como el que se detalla a continuación.

Para la asignación de recursos se consideraron: 1) Monto de recur-sos de obligatoria inversión, 2) Monto de recursos de libre asignación y 3) Calificación de prioridad de componentes y programa en proporción directa: a mayor prioridad, mayor porcentaje de asignación.

Para la distribución de recursos disponibles se aplicó un modelo de ponderación a prorrata de las prioridades planteadas por los secretarios de despacho y algunos gerentes y asesores, atendiendo la estructura analíti-ca diseñada para la formulación del Plan de Desarrollo: Línea estratégica Componente— Propósitos—Programas—Macro-Proyectos.


Se desarrolló un software especializado23 que seguía un procedimiento24 para la identificación de la estructura de preferencias del grupo decisor participante y el énfasis programático25. La metodología para la califica-ción se apoyó en las técnicas de análisis multiobjetivo, éste es un método de comparaciones pareadas de Brown & Gibson para la calificación de los programas pertenecientes a un área. Cada calificación se obtiene según la expresión26:

para i = 1,…,n

El porcentaje de asignación fue calculado de acuerdo con la siguiente ex-presión27:

23 Comprende: una base de datos para el manejo sistemático y riguroso de la infor-

mación y un modelo paramétrico de priorización de programas y asignación de recursos.

24 Primero se ejecutaron 2 ejercicios uno de calificación de los programas dentro

de cada componente y otro de los componentes dentro de cada línea estratégica, en segundo

lugar, se ordenaron los programas de acuerdo con esa calificación (priorización).

25 En función del diagnóstico efectuado en el curso del debate electoral, en el pro-

ceso de empalme y en las discusiones con las mesas de trabajo.

26 1. Siendo n el número de programas dentro del área, se define una matriz de orden

n*n donde cada elemento eij debe ser:

1 si el programa i es considerado más importante o prioritario que el programa j

0 si el programa i es menos importante o prioritario que el problema j

1 si ambos problemas son igualmente importantes

2. Una vez evaluada la matriz, se obtienen calificaciones o pesos Ci para cada uno

de los programas, en un rango de 0 a 1, siendo la sumatoria de tales factores igual a 1.

27 Déficit: Diferencia porcentual entre el recurso disponible y el solicitado

Ci: Calificación ponderada del i-ésimo programa

Cprom: Calificación promedia entre todos los programas

Cmax: Calificación máxima obtenida por un programa

Cmin: Calificación mínima obtenida por un programa

e: Factor de corrección que tiene en cuenta la no linealidad de la función de distribución.


Una vez se establecieron las asignaciones de recursos por línea, compo-nente y programa, cada equipo de formulación redimensionó las metas de producto y de resultado, acorde con el espacio financiero que se le había dado a sus proyectos y así se obtuvo finalmente la asignación de-finitiva por línea.

2.9 Formulación del Anteproyecto del Plan de DesarrolloEl Anteproyecto del Plan de Desarrollo fue coordinado por el Departamen-to Administrativo de Planeación y puesto a consideración del Consejo de Gobierno, el cual revisó y consolidó el documento para ser entregado al Consejo territorial de Planeación. Paralelamente se adelantaron las etapas relacionadas con la conformación y funcionamiento del Consejo territorial de Planeación.

2.10 Etapas del proceso de conformación del Consejo Territorial de Planeación (CTP) y estudio del Anteproyecto del Plan de Desarrollo (ver gráfica 11)

GRÁFICA 11. ETAPAS DEL PROCESO DE CONFORMACIÓN DEL CTP Y ESTUDIO DEL AN-TEPROYECTO DEL PLAN DE DESARROLLO

Gráfica 11. Etapas del proceso de conformación del CTP y estudio del anteproyectodel Plan de Desarrollo

Convocatoria pública del Consejo Territorial de Planeación

Selección y posesión de Consejeros

Entrega del Proyecto de Plan de Desarrolloal Consejo Territorial de Planeación

Consulta ciudadana y formulación del Conceptosobre el Plan de Desarrollo

Preparación del concepto sobre el Plan de Desarrollo

Entrega del concepto preparado por el Consejo Territorialde Planeación a la Administración Municipal

Socialización del concepto sobreel Anteproyecto del Plan de Desarrollo


2.10.1 Convocatoria pública del Consejo Territorial de Planeación28

Simultáneamente al proceso de formulación del Anteproyecto de Plan de Desarrollo 2008-2011 se adelantó la convocatoria del Consejo territorial de Planeación. La Ley 152 de 1994 determina que en los dos primeros meses, a partir de la posesión del Alcalde, se debe convocar a todas las organiza-ciones de la sociedad civil para que envíen las ternas de los respectivos sectores, para renovar el 50% de los consejeros, incluidos aquellos cuyos períodos de ocho años hayan vencido.

La Administración Municipal realizó la convocatoria para la renova-ción del Consejo territorial de Planeación por medio de un aviso pagado en el periódico El Colombiano, el día 15 de enero del 2008.

2.10.2 Selección y posesión de los Consejeros La conformación del Consejo territorial de Planeación la realizó el señor Alcalde mediante la elección de un representante de las ternas que pre-sentaron las diferentes formas organizativas de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales, comunitarios y poblacionales; identificados en el Acuerdo que reglamenta el Sistema Municipal de Planea-ción. El 22 de febrero de 2008 los 34 integrantes del CtP de Medellín se posesionaron como Consejeros en una ceremonia presidida por el Alcalde y el Secretario del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

2.10.3 Entrega del Anteproyecto del Plan de Desarrollo al Consejo Terri-torial de PlaneaciónEl 29 de febrero de 2008 el señor Alcalde y el Secretario de Planeación en-tregaron al presidente del Consejo territorial de Planeación el Anteproyecto del Plan de Desarrollo 2008 - 2011, para luego someterlo a estudio y con-sulta ciudadana, con el fin de formular un concepto con observaciones y recomendaciones.

2.10.4 Consulta ciudadana y formulación del concepto sobre el Ante-proyecto del Plan de Desarrollo

De acuerdo a las disposiciones definidas en la Ley Orgánica 152 de 1994, en el artículo 39, sobre elaboraciones plan de desarrollo, se precisa que “El Consejo territorial de Planeación, cuenta con un mes para realizar las observaciones al proyecto de Plan de Desarrollo”, por ello es importante

28 “La Constitución Política de 1991 asumió, como uno de sus principios fundamen-

tales, la construcción de una democracia participativa mediante la definición de diversos

mecanismos de participación ciudadana, entre ellos, los Consejos territoriales de Planeación,

integrados por representantes de la sociedad civil con las funciones de intervenir en la formu-

lación de los planes de desarrollo, en su seguimiento y evaluación, de manera permanente

(Artículo 340 de la Constitución Política de Colombia).


la organización previa el proceso de consulta sectorial y territorial, para lo cual la Administración debe facilitar los recursos y los medios que garanticen la consulta ciudadana sobre el borrador del proyecto del Plan de Desarrollo territorial. El consejo territorial de planeación podrá promover la realización de audiencias, talleres, seminarios, conversatorios y demás mecanismos de participación ciudadana.

Una vez aprobado el plan de desarrollo comienza una nueva tarea no menos importante como el seguimiento a las modificaciones realizadas tanto a los objetivos como a las metas aprobadas en el Plan.

Metodología La metodología para la consulta ciudadana del Anteproyecto del Plan de Desarrollo, liderada por el Consejo territorial de Planeación, se organizó te-niendo en cuenta los enfoques territorial y sectorial —definidos en el an-teproyecto del plan— de la siguiente manera: con el primero se convocó a los pobladores residentes de las zonas urbanas y de los corregimientos de la ciudad; con el segundo, se citó a grupos poblacionales y grupos sociales organizados alrededor de intereses particulares; para finalizar con la reali-zación de un Foro de Ciudad con el cual se concluyó esta primera fase.

Los foros zonales. Fueron los escenarios de discusión y dialogo social di-señados para garantizar la participación de los pobladores y de las orga-nizaciones de base territorial de las zonas y corregimientos de la ciudad.


Los foros sectoriales. Fueron los escenarios de discusión y diálogo social diseñados para garantizar la participación de los grupos poblacionales y sectoriales con reivindicaciones y recomendaciones especificas para ser tenidas en cuenta en el ajuste del Anteproyecto del Plan de Desarrollo.

El Foro de Ciudad. Con el Foro de Ciudad se terminó la primera fase de la consulta ciudadana liderada por el consejo territorial de Planeación en torno al Anteproyecto del Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011.

La participación ciudadana en todos estos eventos sumó un total de 2.543 personas.

2.10.5 Preparación del concepto sobre el Anteproyecto del Plan de Desarrollo Entre el 15 y el 26 de marzo de 2008, el Consejo territorial de Planeación organizó la estrategia de trabajo interno y la agenda para construir, de for-ma colectiva, el concepto y las recomendaciones al Anteproyecto de Plan de Desarrollo 2008-2011.

Se organizaron 6 equipos de trabajo por cada una de las líneas estra-tégicas definidas en el plan, con la orientación de un coordinador encargado de dinamizar el trabajo y entregar resultados en las fechas previstas. Los insumos para la preparación del concepto sobre el Anteproyecto del Plan de Desarrollo fueron:

• Los resultados de la sistematización de las intervenciones sociales y comunitarias en los foros zonales, corregimentales y sectoriales.

• Los insumos derivados de las plenarias de trabajo del CTP, convoca-das por los coordinadores de las líneas estratégicas del plan.

• Las reflexiones derivadas de la plenaria general para la formulación del concepto.

2.10.6 Entrega del concepto preparado por el Consejo Territorial de Pla-neación a la Administración MunicipalEn evento realizado el 31 de marzo de 2008 en el Auditorio Guillermo Cano del centro administrativo La Alpujarra, el Consejo territorial de Planeación hizo entrega al señor Alcalde, al director del Departamento Administrativo de Planeación, a la administración en general y a los medios de comunica-ción, del concepto y recomendaciones al Anteproyecto de Plan de Desarro-llo 2008-2011.

Socialización del concepto sobre el Anteproyecto del Plan de DesarrolloEl día 3 de abril de 2008 se realizó una jornada de trabajo conjunto entre el Consejo territorial de Planeación y la Administración Municipal, con el objetivo de mejorar y profundizar los niveles de comprensión del concepto formulado por esta instancia de planeación en relación con el Anteproyecto del Plan de Desarrollo, a través de un diálogo técnico más directo.


3 FASE 3. AJUSTE DEL ANTEPROYECTO Y RADICACIÓN DEL PROYECTO DE PLAN DE DESARROLLO (ver gráfica 12)

Durante el mes de abril de ese mismo año, la Administración Municipal rea-lizó los ajustes al Anteproyecto del Plan de Desarrollo, antes de ser radicado en el Concejo de la ciudad. Los insumos para este ejercicio procedieron del estudio del concepto sobre el Anteproyecto del Plan de Desarrollo presen-tado por el Consejo territorial de Planeación y las demás recomendaciones presentadas por otros grupos de interés, organizaciones sociales y políticas.

GRÁFICA 12. FASE 3. AjUSTE DEL ANTEPROYECTO Y RADICACIÓN DEL PROYECTO DE ACUERDO DEL PLAN DE DESARROLLO

Gráfica 12. Fase 3. Ajuste del anteproyecto y radicación del proyecto de acuerdo del Plan de Desarrollo

Actores Abril

Gerentes deLínea delPlan DAPMConsejode Gobierno

AdministraciónMunicipal

Propuestas ciudadanasrecogidas en

diferentes medios

Concepto del CTP

Propuestas de las autoridades

de planeación

Radicación del proyectode Plan de Desarrollo

en el Concejo Municipal


3.1 Radicación Proyecto de Acuerdo del Plan de Desarrollo en el Concejo de Medellín para su debate y aprobación El día 30 de abril del 2008, el Proyecto de Acuerdo del Plan de Desarrollo Municipal fue radicado con el número 041 de 2008 en la Secretaria del Con-cejo de la ciudad; como proponentes figuraron el señor Alcalde y el Direc-tor de Planeación. Se hizo entrega de un documento original y 22 copias escritas, así como en medio magnético, para ser distribuidas a todos los concejales de la ciudad.

4 FASE 4. DEBATE Y APROBACIÓN DEL PROYECTO DE ACUERDO DEL PLAN DE DESARROLLODentro del mes siguiente a su presentación, el Concejo Municipal29 juega un papel decisivo en el estudio y aprobación del Plan de Desarrollo Municipal.

Este organismo tiene la responsabilidad de aprobar el Plan de Desa-rrollo Municipal con sus respectivos planes sectoriales, el plan de inversio-nes y el presupuesto, instrumentos a través de los cuales se ejecutará el Plan de Desarrollo.

Para la aprobación del Plan de Desarrollo, el Concejo Municipal debe realizar las siguientes comprobaciones:

• Confirmar si los programas y proyectos formulados en el Proyecto del Plan se corresponden con el Programa de Gobierno registrado por el Alcalde electo.

• La articulación entre la parte estratégica y el plan de inversiones.• La coherencia entre problemas, objetivos, programas, subprogramas

y proyectos.• La definición de metas precisas y viables de ser ejecutadas en cada

una de las vigencias.• Verificar que en el Proyecto del Plan de Desarrollo tenga incorporadas

las disposiciones de mediano y largo plazo establecidas en el POt.

29 “Es una Corporación Administrativa de elección popular, compuesta por el núme-

ro de miembros que determinen la Constitución y la ley para el período reglado en las mismas

y cuyo funcionamiento tiene como eje rector la participación democrática de la comunidad”

(Artículo 21 de la Ley 136 de 1994, Artículo 312 de la Constitución Nacional” (Artículo 2 y Artí-

culo 6 de la Ley 617de 2000).


• Contribuir con observaciones y sugerencias de modificación siempre y cuando se consideren pertinentes y hayan sido aprobadas por el Alcalde.

• La aprobación del presupuesto municipal.

4.1 Proceso para el debate y aprobación del Proyecto de Acuerdo del Plan de Desarrollo Municipal (ver gráfica 13)

GRÁFICA13. FASE 4. DEBATE Y APROBACIÓN DEL PROYECTO DEL PLAN DE DESARROLLO

Actores Mayo

Concejo Municipaly Administración

Concejo MunicipalAdministración

Concejo Municipal

Concejo Municipal

Reuniones deponentes y la

Administración

Praticipaciónciudadana parael debate PDM

Metodología de trabajo

Definición del cronograma

Comisión de ponentesdel Proyecto del Plan

Sesiones ConjuntasComisión 1ra y 2da

Sesiones Plenarias Intermedias

Sesiones Plenarias(foros zonales y corregimentales)

Sesiones Plenarias Iniciales

Sesiones Plenarias Finales

SesionesPlenarias

Extraordinarias

Preparación de ponencias para

el 1er y 2do debate

Gráfica13. Fase 4. Debate y aprobación del proyecto del Plan de Desarrollo

Aprobación del Plan de Desarrollo


4.2 Etapas preparatorias para el debate y aprobación del proyecto en el Concejo.

4.2.1 Convocatoria a sesiones extraordinariasEl Alcalde convocó a sesiones extraordinarias30 al Concejo Municipal para que durante el mes de mayo adelantara el análisis, estudio y aprobación del Proyecto de Acuerdo 041 de 2008, por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo 2008-2011: Medellín es Solidaria y Competitiva.

4.2.2 Instalación de las sesiones plenarias extraordinarias del ConcejoEl 6 de mayo de 2008, a las nueve de la mañana, en el recinto del Concejo de Medellín, el señor Alcalde de Medellín, Alonso Salazar Jaramillo, realizó la instalación de las sesiones extras del Concejo y se dio inicio a la presenta-ción del Proyecto de Acuerdo 041 por parte de la Administración Municipal.

4.2.3 Nombramiento de la Comisión de Ponentes del Concejo (ver tabla 8)Las comisiones primera y segunda del plan tienen la función de participar en el debate y aprobación del Plan de Desarrollo Municipal.

La comisión de ponentes fue designada mediante Resolución N° P-121 de 2008.

tabla 8. Integrantes de las comisiones primera y segunda del Concejo Municipal

INTEGRANTES COMISIÓN PRIMERA O DEL PLAN

INTEGRANTES DE LA COMISIÓN SEGUNDA O DEL PRESUPUESTO O ASUNTOS FISCALES

Santiago Londoño Uribe Presidente John Jaime Moncada Ospina Presidente

Bernardo Alejandro Guerra Hoyos Vicepresidente Nicolás Albeiro Echeverri Alvarán Vicepresidente

Carlos Andrés Roldán Corrales María Regina Zuluaga Henao

Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Óscar Guillermo Hoyos Giraldo

Ramón Emilio Acevedo Cardona María Mercedes Mateos Larraona

Juan David Arteaga Flórez Fabio Humberto Rivera Rivera

Aura Marleny Arcila Giraldo Rubén Darío Callejas Gómez

30 “Son sesiones extraordinarias aquellas convocadas por el señor Alcalde en

períodos diferentes a los legales, y en las cuales la Corporación se ocupa exclusivamente de

los asuntos señalados en la convocatoria. La ley sólo reconoce remuneración hasta por 30

sesiones extraordinarias en el año”. (Reglamento interno del Concejo de Medellín, Artículo 23

de la Ley 136 de 1994 y Artículo 20 de la Ley 617 de 2000)


4.3 Concertación de las reglas de juego para el debate y aprobación del Plan de DesarrolloSe realizó una reunión con las bancadas que integran el Concejo de Mede-llín, para acordar reglas de juego claras para la discusión del Plan de Desa-rrollo, las que se resumen de la siguiente manera:

• Definición del procedimiento para la participación de los voceros de los partidos en el debate del Proyecto del Plan de Desarrollo:

- Aplicación de la Ley de Bancadas, según la cual los voceros no nece-sitan inscribirse ante la secretaría para intervenir y tienen prelación sobre quienes no lo son.

- Un tiempo máximo de quince minutos para la intervención de los vo-ceros de las bancadas.

- Un tiempo de siete minutos para los integrantes de partidos que no sean voceros, incluyendo a quienes tengan la responsabilidad como ponentes.

- Cada vocero tiene la potestad de delegar su intervención a quien con-sidere, dentro de la bancada, que maneje mejor el tema.

• Presentación del cronograma para el debate del Proyecto del Plan de Desarrollo.

• Definición del procedimiento para el análisis del Proyecto de Acuerdo 041 de 2008.

• Definición del procedimiento para adelantar las sesiones plenarias para escuchar el informe del Proyecto del Plan de Desarrollo y para escuchar las presentaciones de diferentes grupos de interés. Ade-más, reuniones de los ponentes del Proyecto del Plan con los geren-tes de línea y secretarios de despacho.


4.4 Sesiones extraordinarias y reuniones de estudioEntre las principales modalidades se destacan:

4.4.1Sesión Plenaria InicialDonde se realizó la presentación y sustentación del Proyecto de Acuerdo 041 de 2008 por parte de la Administración al Concejo de la ciudad. Las exposiciones se organizaron deacuerdo a las líneas del plan.

4.4.2 Sesiones Plenarias DescentralizadasSe efectuaron 5 foros en las zonas y un foro corregimental para escuchar las intervenciones y propuestas de las organizaciones y comunidades terri-toriales de base relacionadas con el Proyecto del Plan de Desarrollo.

4.4.3 Participación ciudadana en los forosBuscó articular los procesos de consulta ciudadana adelantados por el Consejo territorial de Planeación con el proceso que adelantó el Concejo de la ciudad y obtener información más cualificada en la segunda fase del proceso, que sirviera de insumo para el debate y aprobación del Proyecto de Acuerdo.

En estos foros abiertos se contó con la presencia de todos los conce-jales, los gerentes de línea y los secretarios representantes de la Adminis-tración Municipal, además con una nutrida participación de la comunidad.

4.4.4 Reuniones de ponentes con la Administración Los fines de semana se realizaron 15 reuniones en un centro de conven-ciones, en horas de la tarde y después de las plenarias. Entre los asistentes figuraron los ponentes del proyecto, los gerentes de línea y todos los se-cretarios de despacho.


Entre los principales objetivos de las reuniones, podemos resaltar:• Evaluar el proceso adelantado hasta ese momento, aclarar dudas y

analizar los aspectos más relevantes.• Conocer el criterio de la Administración Municipal, los ponentes y

los asesores, relativo a las iniciativas de modificación planteadas en las plenarias, foros zonales, reuniones con grupos de interés, entre otras.

• Obtener el visto bueno de la Administración Municipal para el caso de las modificaciones concertadas con los concejales al Proyecto de Acuerdo.

• Sustentar a los concejales ponentes las enmiendas propuestas para primer o segundo debate, derivadas de la iniciativa del Di-rector de Planeación o el Secretario de Hacienda quienes actúan como voceros del Alcalde.

• Evaluar en forma detallada todos y cada uno de los componentes, propósitos, programas, proyectos, y los indicadores (unidades, lí-neas base, cantidades, y muy especialmente, incluir las metas para el período) para establecer su pertinencia, hacerle ajustes y darle co-herencia al documento.

• Preparar ponencias para el primer y segundo debate entre los ponen-tes del proyecto y las asesoras jurídicas de la Comisión Primera del Concejo.

• Conocer la respuesta escrita del Director de Planeación, el Secretario de Hacienda y los responsables de las demás dependencias, a todas las propuestas de modificación planteadas por los concejales, tanto las aceptadas como las desestimadas por razones de conveniencia o de oportunidad.

• Los titulares de trece dependencias municipales dieron respuesta escrita a 147 inquietudes de los concejales, siendo en orden de más demanda: Secretarías de Educación (35), Servicios Administrativos (22), Bienestar Social (15), Inder (14), Planeación (12), Transportes y Transito (11), Cultura Ciudadana (10), Medio Ambiente (8), Gobierno (8), Salud (4), Buen Comienzo (3), General (3) y Desarrollo Social (2).

4.4.5 Sesiones Plenarias IntermediasEl objetivo fue escuchar las intervenciones y propuestas al Proyecto del Plan de acuerdo con temas de interés como: el plan financiero y el POT; el Mega-proyecto de la Centralidad del Norte; la calidad del aire en Medellín; la inclusión de la Ley de Infancia y Adolescencia; la infraestructura para la se-guridad, educación y recreación y las necesidades de los corregimientos de Medellín; la valorización como un instrumento de financiación del desarro-llo; la movilidad metropolitana y la integración regional; la equidad de géne-ro; el derecho al mínimo vital de agua; los servicios públicos domiciliarios; el Metro-plus; La vocación económica de la ciudad y el área metropolitana.


En esta categoría se incluyeron también las sesiones plenarias destinadas a escuchar los conceptos preparados por la Contraloría, la Per-sonería, la Veeduría al Plan, el Consejo territorial de Planeación, el Área Me-tropolitana y Corantioquia.

4.4.6 Sesiones plenarias conjuntas (Primera y Segunda comisión de ponentes) En éstas se debatió el Proyecto del Plan. La característica del primer debate del Proyecto del Plan de Desarrollo fue la participación simultanea de la Co-misión Primera del Plan y Bienes y la Comisión Segunda o de Presupuesto y de Asuntos Fiscales. El resultado de la votación fue de 13 votos positivos de los 14 corporados que integran estos dos equipos de trabajo y un concejal ausente que justificó su inasistencia por motivos de enfermedad.

4.4.7 Informes de ponencias para el primer y segundo debateA continuación se propuso preparar los informes de ponencia con el acom-pañamiento de las asesoras jurídicas de la Comisión Primera del Plan.

Los insumos para la ponencia del primer debate fueron los resultados de los foros zonales y del corregimental, las propuestas presentadas en las plenarias de los grupos de interés y los cuestionarios presentados por los concejales a los gerentes de línea y demás secretarios de despacho de la Administración. El informe de ponencia y el pliego de modificaciones se ra-dicó en la secretaría del Concejo y fueron entregados a los concejales dos días antes de la citación al primer debate.

Los insumos para la segunda ponencia fueron las inquietudes formu-ladas por los concejales a la Administración, las cuales contaron con la res-


pectiva respuesta. Para el segundo debate la Administración revisó algunas propuestas como el aumento de los rubros destinados a la generación de empleo; la formación profesional en posgrados, maestrías y doctorados con el apoyo empresarial y cultural; el mejoraramiento de algunas metas en el sector social y el ajuste de algunos indicadores del Plan.

4.4.8 Sesión plenaria finalEn esta sesión se conoció, analizó y discutió el Proyecto de Acuerdo del Plan de Desarrollo, para su posterior aprobación o desaprobación. El resultado de la votación final fue unánime con 21 votos a favor. Este debate se realizó el 30 de mayo de 2008 en el recinto del Concejo de Medellín.

4.4.9 Lanzamiento del Plan de Desarrollo 2008 – 2011 Medellín es Soli-dario y Competitivo

El objetivo de este evento fue difundir y socializar la carta de navega-ción para los próximos cuatro años; se realizó en el recinto de Plaza Mayor el 17 de junio de 2008, fue trasmitido en directo por telemedellín en un especial de Contacto Ciudadano.

Los 1.150 asistentes escucharon las propuestas y presentaron 340 inquietudes a los servidores presentes, quienes además mantuvieron con-tacto con 60 ciudadanos a través del chat y 300 vía telefónica. Así, el Alcalde y su Gabinete respondieron directamente las dudas de los ciudadanos que to-maron la voz a nombre de sus comunidades para hablar de sus expectativas frente a un Plan de Desarrollo construido de manera participativa en los foros.


5 FASE 5. GESTIÓN DEL PLAN DE DESARROLLOLa gestión del Plan de Desarrollo se refiere a la capacidad que tienen el Alcalde y los servidores públicos para llevar a cabo la ejecución, segui-miento, rendición de cuentas y evaluación del Plan de Desarrollo apro-bado. Para ello debe existir una adecuada estructura administrativa, con procesos de funcionamiento claros y articulados, orientados a garantizar una gestión de calidad y con eficiencia administrativa, con un equipo de servidores públicos comprometidos con la misión institucional contenida en el Plan de Desarrollo.

Desde la Constitución de 1991 se han venido realizando esfuerzos por promover la gestión pública orientada a los resultados, para tal efec-to deben formularse planes de desarrollo con un componente estratégico orientado a este fin.

Un modelo de gestión pública basado en la gestión por resultados, como criterio gerencial, permite medir los niveles de eficiencia y trans-parencia en la asignación de recursos, así como medir el impacto de las políticas, programas y proyectos del Plan, y con ello, en la rendición de cuentas de la Administración, mejorando las condiciones para la partici-pación ciudadana.

El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que logre una Administración, y se ha definido como: proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y


rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática.31

El modelo de la nueva gestión pública pasó del estándar tradicional de gestión burocrática por la gestión pública orientada por resultados. Replan-teando la relación del Estado con el ciudadano, aplicando un estilo geren-cial que permita la medición de indicadores y el cumplimiento de metas. Según el Banco Mundial la gestión pública orientada por resultados debe cumplir cuatro condiciones para un buen gobierno

• Gestión financiera efectiva con sistemas de presupuesto, contabili-dad y reporte eficientes.

• El Estado rinde cuentas de los resultados de las políticas y los funcio-narios públicos se responsabilizan por su gestión.

• Marco legal predecible y ampliamente divulgado, jurisprudencia inde-pendiente y mecanismos efectivos para hacer cumplir la Ley.

• Sistemas de información que eleven la calidad del análisis de las po-líticas, faciliten y promuevan el debate público y reduzcan el riesgo de corrupción.

El Municipio de Medellín, con el apoyo de Planeación Nacional y la Agen-cia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), implementó, desde el año 2005, un modelo de gestión pública orientado a resultados (Presupuesto por Resultados) cuyo énfasis gira en torno a la asignación eficiente de los recursos públicos y al cumplimiento de los objetivos de gobierno, acompañándose de la cualificación cada vez mayor de los instru-mentos de planificación y seguimiento al Plan de Desarrollo.

5.1 Actores de la gestiónLa Administración (Alcalde y funcionarios) quienes ordenan el gasto, la dirigencia política (Concejo Municipal) quien ejerce el control político y la comunidad (individual y de manera organizada) quienes ejercen el control social.

5.2 Instrumentos de gestión del Plan de DesarrolloLos instrumentos de gestión del plan de desarrollo de Medellín son: el Mar-co Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Indicativo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto, el Plan de Acción y el Programa Anual Mensua-lizado de Caja 32 (ver gráfica 14).

31 Departamento Nacional de Planeación Escuela Superior de Administración Públi-

ca (ESAP), Gestión pública local, Bogotá, octubre de 2007.

32 Departamento nacional de planeación. Cartilla: Instrumentos para la ejecución,

seguimiento y evaluación del plan de desarrollo municipal, Bogotá, 2007.


GRÁFICA 14. FASE 5 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO

5.2.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) “Es un instrumento referencial de planificación financiera a 10 años que presenta la tendencia futura de las finanzas de la entidad territorial, de-terminando montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal (superávit/déficit). Los recursos definidos en MFMP sirven para proyectar el costo de los programas, subprogramas y proyectos contemplados en el Plan de De-sarrollo (el plan plurianual de inversiones)”.33

5.2.2 El Plan Indicativo Cuatrienal El Plan Indicativo Cuatrienal es un instrumento que permite resumir y orga-nizar por anualidades los compromisos asumidos por el Alcalde en el Plan

Actores 2008 - 2011


Instrumentos de Gestión del Plan de Desarrollo

El Marco Fiscal de Mediano Plazo

El Plan Indicativo

El Plan Operativo Anual de Inversiones

El Presupuesto por Resultados

El Presupuesto Participativo

El Plan de Acción

El Programa Anual Mensualizado de Caja

Gráfica 14. Fase 5 instrumentos de gestión del Plan de Desarrollo

33 Departamento Nacional de Planeación, Instrumentos para la ejecución, segui-

miento y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal. Marco Fiscal de Mediano Plazo, Plan

indicativo, Plan Operativo Anual de Inversiones, Presupuesto, Plan de Acción y Programa Anual

Mensualizado de Caja, Bogotá, 2007.


de Desarrollo. En el Plan Indicativo se relacionan con claridad las metas de resultados y de producto, con sus respectivos indicadores, de forma tal que permitan observar y medir el avance a lograr durante los cuatro años del período de gobierno, además, facilita el ejercicio de ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo.

5.2.3 El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI)“Es la herramienta de planificación de la inversión que permite determinar cuál es el conjunto de planes, programas y proyectos que, de manera prio-ritaria, se incorporarán en el presupuesto anual. El POAI incluye los proyec-tos de inversión (debidamente formulados, evaluados y registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal) clasificados por sectores, órganos y programas. La programación de la inversión anual debe responder a las metas financieras señaladas en el plan financiero y a las prioridades de inversión definidas en el Plan de Desarrollo. El POAI debe te-ner en cuenta el origen de los recursos y su obligatorio destino. Por ejemplo, los porcentajes de distribución del Sistema General de Participaciones, el destino de las regalías, de los recursos del crédito o si se cuenta con re-cursos de cofinanciación. El POAI se integra al presupuesto anual como el componente de gastos de inversión”34.Este instrumento debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinados a inversión y debe precisar cada una de las fuentes de fi-nanciación, en especial, las de destinación específica para inversión, como el caso de los asignados por cada componente del Sistema General de Par-ticipaciones.“El Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto 111 de 1996, establece la obligación de elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) por par-te del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales.”35

El POAI debe elaborarse paralelamente con el Plan de Acción y servir como instrumento de priorización y ajuste de los compromisos de cada una de las dependencias de la Administración Municipal. Adicionalmente, es la base para la ejecución del Plan de Desarrollo.36




Mensualizado de Caja, Bogotá, 2007.




Mensualizado de Caja, Bogotá, 2007

36 Ibíd.


5.2.4 El PresupuestoEl presupuesto municipal es el instrumento mediante el cual el Alcalde de-sarrolla su plan de gobierno y el mandato que le ha sido encomendado a través del voto programático. “El presupuesto es una herramienta que sirve para ejecutar decisiones to-mando como base: i) el Plan de Desarrollo, ii) el Marco Fiscal de Mediano Pla-zo; iii) el plan financiero, iv) el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). El presupuesto es un acto administrativo que relaciona, de manera detallada y anticipada, los ingresos y autoriza los gastos del Municipio y sus Estableci-mientos Públicos para una vigencia fiscal que inicia el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Consta de tres partes a saber: presupuesto de ingresos, presupuesto de gastos y disposiciones generales.” 37

La ley establece que el presupuesto debe ir acompañado de dos anexos: el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Plan Operativo Anual de In-versiones (POAI); en cumplimiento de la gestión orientada a resultados, en Medellín se anexa el Presupuesto por Resultados. Adicionalmente, el Presu-puesto Participativo se integra al presupuesto anual, detallando el monto y el valor a ejecutar en cada comuna y corregimiento.

5.2.5 El Presupuesto ParticipativoEl Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación social que permite que los habitantes de una comuna o corregimiento de Medellín puedan decidir sobre un porcentaje no inferior al 5% del presupuesto de in-versión en su territorio.El Presupuesto Participativo, promueve, desde el año 2004, el fortaleci-miento de la institucionalidad pública democrática, como un reto compar-tido con la comunidad, las JAL, el Concejo y la Administración Municipal. Desde entonces se incorpora al presupuesto de inversión anual, en forma detallada, por comuna y corregimiento. El Presupuesto Participativo, con-tribuye a la ampliación y cualificación de la participación ciudadana para la gestión del desarrollo local. Se estableció formalmente en el capítulo VII del Acuerdo 43 de 2007, forta-leciendo el Sistema Municipal de Planeación, creando y consolidando espa-cios de deliberación, concertación, decisión y control ciudadano.El ciclo del programa de Presupuesto Participativo se inicia en las asam-bleas barriales y corregimentales, continúa con las comisiones temáticas y los consejos comunales y corregimentales para rematar en las reuniones con la administración. La Administración de Medellín creó grupos de trabajo temático para apoyar de manera permanente a los líderes y sus organizaciones en la conceptualización de criterios de priorización de sus problemáticas y la asignación del gasto.

37 Escuela Superior de Administración Pública, “El Proceso de Estudio y Aprobación del

Presupuesto y el Concejo Municipal” en El Viernes del Concejal, Bogotá, octubre 29 de 2004.


5.2.6 El Presupuesto por Resultados (PPR)El presupuesto por resultados, es una herramienta gerencial que comple-menta el presupuesto financiero tradicional, suministra información con relación al vínculo entre la asignación de recursos y los resultados espera-dos de la gestión pública.El Presupuesto por Resultados es elaborado bajo la coordinación del Depar-tamento Administrativo de Planeación y la Secretaría de Hacienda, quienes lo presentan para concepto del Consejo de Gobierno y desde el año 2007 se presenta como anexo al presupuesto general del municipio. El Presupuesto por Resultados está conformado por un marco conceptual y la identificación de resultados y distribución de presupuesto entre los pro-ductos que se entregarán a la comunidad. Gracias a la incorporación de las metas de producto en el presupuesto el PPR permite analizar el efecto que se espera tener con los recursos en cada uno de los indicadores de los programas y proyectos, en procura de garantizar que cada unidad monetaria contribuya a un objetivo planeado de política.

5.2.7 El Plan de Acción“El Plan de Acción es un instrumento de planificación mediante el cual cada dependencia de la administración territorial responsable de la ejecución del Plan de Desarrollo, ordena y organiza las acciones, proyectos y recursos que va a desarrollar en la vigencia, para dar cumplimiento a las metas pre-vistas en el Plan, que son de su competencia.”38 En otras palabras el plan de acción es la parte operativa del Plan de Desarrollo.La Ley 152 de 1994 establece lo siguiente:

“Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el correspondiente Concejo o Asamblea, cada secre-taría y departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del respectivo Consejo de Gobierno depar-tamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud, es-tos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias.”

5.2.8 El Programa Anual Mensualizado de Caja “Es el instrumento mediante el cual se establece el monto máximo mensual de fondos disponibles, con los cuales se podrán ejecutar las actividades programadas en el Plan de Acción que realiza cada dependencia con el áni-mo de dar cumplimiento al Plan Indicativo.”39

38 Ibíd.39 Ibíd.


6 FASE 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AL PLAN DE DESARROLLO (VER GRÁFICA 15)

La Constitución Política de 1991 en los artículos 343 y 344, le entregó al De-partamento Nacional de Planeación y a los organismos departamentales de planeación, el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de ges-tión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con polí-ticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.

Por su parte la Ley 152 de 1994 en el Artículo 29 contempla que “El Departamento Nacional de Planeación, organizará y pondrá en funciona-miento un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado, dirigi-do y orientado por el mismo Departamento.” Disposición que determinó la creación del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA).


Además, en cumplimiento del Artículo 42 de la Ley 152 de 1.994, se define que le corresponde a la oficina de Planeación Departamental hacer “la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desa-rrollo e inversión” municipales.

En el Acuerdo 43 del 2007 se lee, en el Artículo 21, que ”el seguimien-to, evaluación y control de los planes es, en primera instancia, competencia del Departamento Administrativo de Planeación y de las Unidades Descen-tralizadas de Planeación y Programación, mediante la definición y aplica-ción de indicadores”.

Del conjunto de instrumentos que facilitan el proceso de seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo hay dos que son fundamentales: el Plan de Acción y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). Un tercer instru-mento es el Plan Indicativo y un cuarto es el Presupuesto por Resultados (PPR), los dos últimos, implementados desde el gobierno anterior.

GRÁFICA 15. FASE 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO

Metro-Información

Actores Junio de 2008 - Diciembre de 2011

Instrumentos de S&Edel Plan de Desarrollo

Organismose instancias del S&E


DAPM

Sistema deInformaciónpara el S&E

- Contraloría General de la Nación- Contaduría General de la Nación- DAPN

- Concejo Municipal

- Veedurías

- La ciudadanía

- Consejo Territorial de Planeación

Plan Indicativo

Plan de Acción

Plan operativo Anual de Inversiones (POAI)

Presupuesto por Resultados

PlataformaTecnológica

SAP

Gráfica 15. Fase 6. Seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo


6.1 El seguimiento Según el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, el seguimiento o monitoreo, es un proceso esencialmente interno de la administración municipal a la ejecución y operación del proyecto, que permite descubrir las anomalías que surgen y tomar me-didas para mejorarlas40.

Es una revisión permanente de lo que está ocurriendo en el desarro-llo del proyecto, en comparación con lo que se había previsto. El monitoreo de las metas es la principal fuente de información para el seguimiento y evaluación de las acciones del gobierno en torno a los compromisos adqui-ridos con la ciudadanía.41

6.2 La evaluación Es el acto de cotejar y juzgar los resultados alcanzados en un momento y espacio dados, con los resultados esperados en ese mismo momento, bus-cando las causas para entenderlas y para introducir medidas correctivas oportunas.La evaluación debe ser ejercida por las instancias de la Planeación (el Con-cejo Municipal, el Consejo territorial de Planeación y las Juntas Administra-doras Locales), los organismos de control y la ciudadanía.El seguimiento y la evaluación son dos estrategias distintas, aunque inte-rrelacionadas para obtener datos sobre el desempeño del sector público e informar de las conclusiones. A continuación se ilustra sobre el particular:

40 Concejo de Medellín, Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia, Fedesar-

rollo. Seminario El Seguimiento y la Evaluación (S&E) como herramienta de apoyo en la gestión

pública moderna, Bogotá, 2007.

41 Departamento Nacional de Planeación, Metodología para la Medición y Análisis del

Desempeño Municipal, Bogotá, 2005.


GRÁFICA 16. FUNCIONES COMPLEMENTARIAS DEL SISTEMA DEL S&E BASADO EN RESULTADOS

Fuente: Kusek y Rist (2005).

Gráfica 16. Funciones complementarias del sistema del S&E basado en resultados

Tarea de la Administración Municipal

Aclara objetivos del Programa

Enlaza actividades y sus recursoscon objetivos

Traduce objetivos en indicadoresde desempeño y fija metas

Obtiene datos rutinariamente sobrelos anteriores indicadores, contrasta resultados vs. objetivos

Informa sobre avances a gerentesy los alerta sobre problemas

Fuente: Kusek y Rist (2005).

Tarea de la comunidad, instanciasy órganos de control

Analiza, por qué se lograron o nolos resultados esperados

Evalúa aportes causales específicosde actividades a resultados

Examina el proceso de ejecución

Estudia resultados no propuestos

Brinda lecciones, resalta el logrosignificativo del potencial del programa y ofrece recomendaciones

SEGUIMIENTO EVALUACIÓN


6.3 Metas e Indicadores para el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Municipio de Medellín (S&E)La meta se define como el valor al que se espera que llegue un indicador, como resultado de la implementación de una política, programa o proyecto. Deber ser referida a un período de tiempo específico.42

Con el propósito de fomentar la cultura de proyectos e implementar estrategias de control, Medellín ha adquirido consciencia de la importan-cia que tienen las metas, razón por la cual, ha emprendido, en los últimos gobiernos, la tarea de fortalecer la capacidad técnica y operativa para el seguimiento y evaluación de la inversión pública; de allí la decisión de ha-ber incluido un número significativo de metas en el Plan de Desarrollo que orientan la gestión pública a resultados.

Los principales beneficios derivados del seguimiento y la evaluación de las metas se relacionan a continuación:

Reformulación de políticas• Instrumento rápido• Conexión lógica entre metas, programas y políticas• Paralelo a los tiempos presupuestales

Transparencia gubernamental• Sistema de información idóneo (SAP)• Evaluaciones estandarizadas, objetivas• Incluye instrumentos flexibles, ajustables anualmente • Se vincula al Concejo y la comunidad

Seguimiento (monitoreo) y evaluación de la eficacia y la eficiencia • Seguimiento de los compromisos con la comunidad• Facilita las funciones de los órganos de control

Cultura de evaluación• Masa crítica de evaluadores (Instancias de planeación, comunidad,

veedurías) • Fortalece la adminitración en la metodología de Marco Lógico

Además de la definición de metas de resultados en los planes de desarrollo, las entidades territoriales deben incluir indicadores en sus presupuestos y

42 Sinergia, a partir de OECD, 2002.OEDC: La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es una or-ganización de cooperación internacional, compuesta por 34estados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. Fue fundada en 1960 y su sede central se encuentra en el Château de la Muette, en la ciudad de París, Francia.


planes operativos de inversión, tal como lo establecen la Ley 715 de 2001 y la Ley 819 de 2003.43 A esta orientación se le suma la disposición del Acuer-do 43 del 2007, que, en el Artículo 65, exige la creación y administración de indicadores para la Planeación Local y del Presupuesto Participativo, que faciliten el acceso público.

La posibilidad de adelantar ejercicios de seguimiento y evaluación de los Planes de Desarrollo pasa por la correcta formulación de los indicadores que permitan medir las metas establecidas en dicho plan.

Los indicadores permiten establecen un punto de referencia, por ello es necesario identificar un valor inicial como línea de base y establecer aquel que se espera lograr (meta), en un período de tiempo limitado, con la ejecución de las acciones y proyectos que adelante la Administración Muni-cipal en cumplimiento del Plan de Desarrollo.

En términos generales, se define un indicador como la representa-ción cuantitativa que sirve para medir el cambio de una variable con res-pecto a otra y que comparada con periodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite valorar el desempeño.

Asociados a la cadena de valor hay varios tipos44 de indicadores:Indicador de insumo: cuantifica los recursos físicos, humanos y financie-ros utilizados.Indicador de actividad: cuantifica las acciones, procesos y gestión ejecu-tada para la generación de un bien o servicio final. Indicador de producto: cuantifica los bienes y servicios finales producidos o provistos.Indicador de resultado: Mide los efectos (directos e indirectos; deseados o no) generados por una intervención sobre una variable de bienestar en el corto y mediano plazo.Indicador de impacto: mide los efectos a largo plazo.

6.4 El Sistema de Seguimiento y Evaluación del Municipio de Medellín“El diseño del sistema de seguimiento y evaluación que adopten las admi-nistraciones debe obedecer a las particularidades del Plan de Desarrollo”45,

43 Departamento Nacional de Planeación, Orientaciones para la inclusión de metas

de resultados con indicadores en los planes de desarrollo de las Entidades Territoriales. Edu-

cación, salud, agua potable y saneamiento básico, Bogotá, noviembre de 2007.

44 Concejo de Medellín, Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia, Fede-

sarrollo. Seminario El Seguimiento y la Evaluación (S&E) como herramienta de apoyo en la

gestión pública moderna, Bogotá, 2007.

45 DAPN, Instrumentos para la ejecución, seguimiento y evaluación del plan de

desarrollo municipal. Plan Indicativo, Plan Operativo Anual de Inversiones y Plan de acción,

Bogotá, julio de 2004.


a las capacidades institucionales adquiridas y a las dinámicas sociales de control que se han consolidado.

La capacidad para adelantar el S&E del Plan de Desarrollo de Medellín está soportada en la plataforma tecnológica denominada el SAP que es un sistema de información gerencial que le facilita al Alcalde y a su equipo de gobierno la toma de decisiones, para lograr las metas fijadas, presentar in-forme de su gestión y la rendición pública de cuentas.

El objetivo del Sistema de Seguimiento y Evaluación es monitorear el desempeño de los ordenadores del gasto público, es decir, los secretarios de despacho y los gerentes del nivel central, con un sistema de seguimien-to y evaluación que facilite el control de los resultados y la optimización en la asignación de recursos. Adicionalmente, permite contar con mecanis-mos de rendición de cuentas para establecer responsabilidades y delegar costos políticos que obliguen a los gerentes públicos a entregar resultados de calidad a los ciudadanos.

6.5 La información en el S&EEl manejo de la información es muy importante en el proceso de S&E, so-bre todo para la toma de decisiones desde las siguientes tres relaciones 1) Entre las dependencias que asignan y las dependencias que ejecutan el gasto, 2) Entre la Alcaldía y el Concejo Municipal y 3) Entre la Alcaldía y la ciudadanía.

Medellín cuenta con un Sistema de Gestión Empresarial (SAP) que se encarga de la captura y control de la información, que permite articular los instrumentos de gestión con que cuenta la administración en sus distintas etapas, garantizando la oportunidad, coherencia y consistencia de dicha información. Este sistema está en proceso permanente de mejoramiento buscando que reúna las siguientes características: sencillez, fácil manejo, flexibilidad y diseño gerencial para la toma de decisiones y presentación de informes.

6.6 Plataforma tecnológica SAP para soporte de la información de S&EDesde el año 2003, en la ciudad de Medellín se implementó el Sistema de Gestión Empresarial que tiene por principal característica integrar los pro-cesos institucionales de presupuestación, contratación, nómina, contabili-dad y tesorería.

Posteriormente se desarrolló el módulo PS46, sobre la plataforma SAP con los siguientes alcances: 1) Formulación y viabilización de proyectos, 2) Programación y seguimiento a los productos de los proyectos, 3) Articu-

46 P S, por sus sigla en ingles “Projects Sistem, SAP for Public Sector”. Se refiere al

aplicativo o módulo de proyectos para el sector público que tiene la plataforma SAP.


lación con la ejecución financiera de los proyectos y 4) Reportes de segui-miento al Plan de Acción y metas del Plan de Desarrollo.

Con el SAP se proporciona una plataforma para la Planeación de los Recursos Empresariales (ERP)47 y se caracteriza por proveer soluciones escalables que permiten el mejoramiento continuo y que incluye más de 1.000 procesos de negocio considerados dentro de las mejores prácticas.

En síntesis, el SAP se implementa en Medellín para soportar el “cora-zón” de la administración, incrementar la seguridad, mejorar los procesos y la integridad de la información, obtener una respuesta en línea y acercar la administración a la comunidad, entre otros aspectos.

6.7 La experiencia de seguimiento y evaluación de Medellín En Medellín, tanto la Administración Municipal como el Concejo y las orga-nizaciones sociales, se han preocupado por saber, a ciencia cierta, cuál es la efectividad del gasto, razón por la cual se ha venido avanzando, paulati-namente, en los últimos años, en la implementación de mecanismos que permitan un gasto público con calidad. Para esto, ha sido necesario incor-porar al ciclo de las políticas públicas herramientas de gestión del gasto (Seguimiento y Evaluación y Presupuesto por Resultados) que permitan re-troalimentar el proceso de planeación y presupuestación, además de hacer responsables a los gerentes públicos.

Para permitir el seguimiento y la evaluación del Plan de Desarrollo de Medellín 2008 - 2011 se establecieron 784 metas, que corresponden a 631 indicadores de producto y 153 indicadores de resultado (ver tabla 9) esto para significar el interés por responder a las crecientes demandas de los ciudadanos para evaluar y controlar los procesos de planificación, pre-supuestación, el desempeño y los logros o resultados de las acciones que se emprenden.

47 Por su sigla en inglés


tabla 9. Metas e Indicadores del Plan de Desarrollo48

6.8 Seguimiento y evaluación al presupuesto por resultadosLa formulación del Presupuesto de Inversión por Resultados del año 2009 fue producto del esfuerzo realizado por la Administración desde 2005, cuando se formalizó. Para efectos del S&E es importante reconocer la diná-mica que ha tenido esta herramienta:

El PPR del año 2007 tuvo como punto de partida los programas de inversión del Plan de Desarrollo, el PPR del año 2008 tuvo como énfasis los sectores estratégicos de la Administración y el PPR del año 2009 se con-centró en los avances de las metas de producto asociadas a los proyectos de inversión. Como se observa, el PPR va en un proceso de continuo mejo-ramiento, teniendo como reto para los próximos años la introducción del enfoque territorial y poblacional, así como la introducción del Presupuesto Participativo por resultados.49

La siguiente gráfica ilustra el proceso de elaboración del PPR y su re-lación con el S&E:

METAS ASOCIADAS A LOS INDICADORES DEL PLAN DE DESARROLLO 2008- 2011

LINEAS INDICADORES DE PRODUCTOS INDICADORES DE RESULTADOS

Línea 1 133 30

Línea 2 256 78

Línea 3 60 12

Línea 4 93 10

Línea 5 39 9

Línea 6 92 19

total 673 158

48 Documento: Plan de Desarrollo de Medellin 2007 - 2011.

49 Municipio de Medellín, Presupuesto por Resultados 2009, Medellín, 2008.


GRÁFICA 17. PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PPR Y SU RELACIÓN CON EL S&E50

6.9 Seguimiento y Evaluación: niveles de gestión del gasto El concepto de gestión del gasto público mide tres niveles de resultado: disciplina fiscal, priorización estratégica y eficiencia y eficacia en el uso de los recursos. Para alcanzar lo anterior, la Administración Municipal, con todas sus dependencias, debe establecer unas reglas y disponer de las he-rramientas que permitan el proceso de S&E y lo hagan fluido. En tal sentido, se deben proveer los instrumentos pertinentes y determinar acciones muy precisas en relación con el gasto, para señalar límites y alcanzar eficiencia, como se ilustra más adelante.

Disciplina fiscal agregada:51 los niveles de gasto totales, establecidos para cubrir las diferentes demandas de gasto sectoriales, deben estar alineados con los recursos disponibles en el mediano y corto plazo.

Asignación y uso de recursos basados en prioridades estratégicas: el gasto debe asignarse con base en las prioridades del gobierno y la efectivi-dad de los programas públicos, permitiendo reasignaciones para un mayor impacto.

Mesas de Trabajocon dependencias ejecutoras

PLAN DE DESARROLLO

Secretaría de HaciendaDepartamento Adminiatrativo

de Planeación

$ Inversión Metas PDY = PPR

Gráfica 17. Proceso de elaboración del PPR y su relación con el S&E

Decreto de LiquidaciónProyectos de Inversión

Sistema deSeguimiento

Integrado

Meta A2 Meta A3Meta A1 Meta B2 Meta B3Meta B1

PROGRAMA A PROGRAMA B

50 Mauricio Olivera, “La importancia de la información en la gestión pública moder-

na” en Memorias Seminario El Seguimiento y la Evaluación (S&E) como herramienta de apoyo

en la gestión pública moderna, Concejo de Medellín, Escuela de Gobierno y Políticas Públicas

de Antioquia Fedesarrollo, Medellín, 2007.

51 Ibíd.


Eficacia y eficiencia de los programas y provisión de servicios: la produc-ción de bienes y servicios públicos se debe hacer —al menor costo posi-ble— para generar ganancias de eficiencia y garantizar la competitividad con respecto a los precios de mercado.

6.10 Reglas presupuestales y herramientas para generar información en el proceso de S&E52 (ver tablas 10 y 11)

tabla 10. Niveles presupuestales, instrumentos y acciones para generar información en el proceso de S&E

NIVEL DISCIPLINA FISCAL ASIGNACIÓNINDICADORES DE

PRODUCTOSEstratégica Eficacia y eficiencia Línea 1 133

Instrumento Marco Fiscal de Mediano Plazo Plan de DesarrolloMarco de Gasto de Mediano Plazo

Acción¿Cuánto? Calcula con cuánta plata se cuen-ta (... en el mediano plazo, 10 años)

Línea 3 60

¿Qué? traduce las promesas del candidato en políticas atadas a recursos y define prioridades de gasto (... En el mediano plazo, 4 años, con seguimiento y evaluación año a año)

¿Cómo? Distribuye esos recursos entre los diferen-tes sectores de acuerdo a las prioridades (... En el mediano plazo, 4 años, revisado año a año)

93

Línea 5 39 Línea 5 39

Línea 6 92 Línea 6 92

total 673 total 673

52 Ibíd.


tabla 11. Niveles presupuestales, reglas y roles para generar información en el proceso de S&E

6.11 Tipo de informes de seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo.

6.11.1 La rendición de cuentas“La rendición de cuentas de la administración pública es un espacio de in-terlocución entre los servidores públicos y la ciudadanía; tiene como fina-lidad generar transparencia, condiciones de confianza entre gobernantes y ciudadanos y garantizar el ejercicio del control social a la administración pública; sirviendo además de insumo para ajustar proyectos y planes de acción para su realización.”53

La Ley 136 de 1999 estipula las atribuciones de los contralores mu-nicipales y distritales en materia de rendición de cuentas, entre las que se encuentran exigir informes a los servidores públicos del orden municipal sobre su gestión y a toda persona o entidad pública o privada que adminis-tre fondos o bienes de la respectiva entidad territorial.

El municipio de Medellín adoptó el sistema de rendición de cuentas, y de los demás informes necesarios, para evaluar la gestión fiscal de los organismos, sus entidades descentralizadas y las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, así como aquellas con participación de recursos

DISCIPLINA FISCAL ASIGNACIÓN ESTRATéGICA EFICACIA Y EFICIENCIA

Reglas

-Los límites globales de gasto deben fijarse antes de conocer los requerimientos sectoriales de recursos y deben tener un horizonte de mediano plazo (3-5 años).

-Los límites de gasto se establecen por sectores o portafolios, lo cual permite la reasignación dentro de estos límites con base en infor-mación del seguimiento y la evaluación.

- Los costos de operación tienen montos establecidos y los gerentes cuentan con una amplia capaci-dad discrecional en el uso de los recursos.- Las ganancias por eficiencia reducen dichos costos proporcionalmente.

Roles

-La autoridad presupuestaria debe mantener los límites agregados en las negocia-ciones con las agencias ejecutoras y en las negocia-ciones del presupuesto con el Legislativo.

-El nivel central debe tener la capacidad política de fijar los objetivos y prioridades e identificar las asignaciones intersectoriales necesarias para alcanzarlos.- Las cabezas sectoriales deben estar en capacidad de realizar reasignaciones entre sus áreas de responsabilidad.

- Directores de alto nivel determi-nan el balance de asignar recursos dentro de los límites establecidos- Gerentes públicos subordina-dos con capacidad discrecional operativa.

53 Departamento Nacional de Planeación República de Colombia, Guía para la Ren-

dición de Cuentas con Base en los Resultados del Desempeño Integral Municipal, Departa-

mento Nacional de Planeación República de Colombia, Bogota, noviembre de 2007.


públicos en todas sus formas, órdenes y niveles; institutos y centros educativos y particulares que administren fondos y bienes de carácter municipal.

Le corresponde a la Administración Municipal rendir cuentas a los organismos de control y de fiscalización, al Concejo Municipal y, primor-dialmente, le debe rendir cuentas a los ciudadanos y a la sociedad civil. La rendición de cuentas se debe realizar, como mínimo, en dos eventos al año, debe estar acompañada de un amplio proceso de difusión y convocatoria pública para asegurar la participación ciudadana en estos eventos.

Una de las estrategias de rendición de cuentas en el municipio de Me-dellín es la realización de las Ferias de la transparencia en la Contratación y la construcción de una política pública para la institucionalización de estra-tegias que fortalezcan la transparencia.

Los informes de rendición de cuentas en la Administración Pública Colombiana son: Informe Fiscal a la Contraloría General de la Nación54; Infor-mes de gestión integral departamental y municipal para el Departamento Nacional de Planeación55 y los informes remitidos a la Contaduría General de la Nación56.

6.11.2 Los informes de gestión La Constitución Política Nacional y la Ley 136 de 1994 establecen que la Administración Municipal en su sector central y descentralizado, tiene la obligación de mantener procesos permanentes de comunicación pública a la comunidad, especialmente, la presentación de informes de gestión.El Acuerdo 17 de 2004 crea el Sistema de Informes de Gestión en el mu-nicipio de Medellín y precisa que el Informe de Gestión se realizará, como mínimo, una vez por año, durante el mes de febrero en el primer período constitucional, y en en los años 3 años siguientes, en el mes de marzo. En el último año de gobierno, el Alcalde presentará el Informe de Ges-tión, adicionalmente, en el mes de diciembre. Los informes de gestión se presentarán a las comunidades en el recinto del Concejo de Medellín y deberán ser transmitidos en directo por uno de los canales regionales o locales de televisión, y deberá estar soportado en indicadores de eva-luación, bajo los criterios establecidos y la orientación del Departamento Administrativo de Planeación.

54 Cuyo objetivo es la vigilancia de la gestión fiscal del Estado. También, a la

Contraloría General de Medellín, deben rendir cuenta el representante legal del Municipio de

Medellín y/o secretarios de despacho, el presidente del Concejo de Medellín, el Personero de

Medellín, así como los particulares o entidades que manejen, administren, recauden o invier-

tan recursos públicos municipales.

55 Artículo 49, Ley 152 de 1994.

56 Artículos 209 y 269 de la Ley 87 de 1993 y sus decretos reglamentarios, en

este escenario el Organismo de Control encargado en cargado de de fiscalizar es la Contaduría

General de la Nación.


6.12 Instancias y Organismos de Control del Plan de Desarrollo (S&E del PDM)

6.12.1 El Concejo MunicipalComo instancia de planificación, tiene entre sus funciones la de hacer con-trol político al Alcalde, razón por la cual, debe evaluar las metas, o emitir un juicio al informe presentado por el Alcalde sobre la ejecución del Plan.

6.12.2 El Consejo Territorial de Planeación (CTP)también ejerce control social sobre la ejecución del Plan de Desarrollo y del Sistema General de Participaciones (SGP)57y debe presentar recomendacio-nes a la administración. Esta función fue precisada en la Sentencia C-524 de 2003 de la Corte Constitucional, que establece que las funciones de los CtP no se agotan en la fase de formulación del Plan de Desarrollo, por ello establece la obligación de dar el apoyo logístico y administrativo para el funcionamiento permanente de estos consejos y determian que para ello es importante asignar una partida presupuestal que les permita desarrollar su función de seguimiento y evaluación.

6.12.3 La veeduría del Plan de DesarrolloNace en el año 1996, en la ciudad de Medellín, conformada por 20 orga-nizaciones, con el objetivo de “Fomentar la participación ciudadana en el control y seguimiento al Plan de Desarrollo de Medellín para contribuir a la construcción de una gestión pública transparente y democrática, mediante la promoción de una cultura de la rendición y petición de cuentas que favo-rezca la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos, en el cumpli-miento de las metas propuestas y en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.” 58.

57 Decreto 28 del 2008.

58 Presentación de la veeduría de Medellín.


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Investigación - medellin.gov.co · Secretaria de Hacienda Magdalena Restrepo Arango Secretaria de...

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