IX SEMINARIO ANUAL LATINOAMERICANO ... -...

Gerardo Uña Economista Senior – Departamento de Asuntos Fiscales

Fondo Monetario Internacional

IX SEMINARIO ANUAL LATINOAMERICANO SOBRE GESTIÓN DE TESORERÍAS PÚBLICAS

República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018

El rol de la Tesorería en implementación de reglas fiscales en América Latina


1. Objetivo de la Nota Técnica

2. Encuesta a países miembros de FOTEGAL

3. Conceptos generales de reglas fiscales y gestión de tesorería

4. Principales resultados preliminares de la encuesta

5. Principales conclusiones preliminares

6. Próximos pasos

1. Objetivo de la Nota Técnica


• Tras la crisis global financiera (2008-2009) existe un renovado interés en el diseño e implementación de reglas fiscales en la región.

• Sin embargo, los procedimientos operacionales para la implementación de las reglas fiscales a lo largo del ciclo presupuestario y en la gestión de tesorería han obtenido menor nivel de atención.

• La Nota Técnica tiene como objetivo analizar el rol de la Tesorería en la implementación de reglas fiscales, identificado los desafíos operacionales en el corto y mediano plazo*.

* La Nota Técnica es elaborada por Virginia Alonso Albarran, Gerardo Uña (ambos FAD) y Franklin Huaita (Experto del FAD)

2. Encuesta a países miembros de FOTEGAL


• La encuesta a los países miembros de FOTEGAL se realizó entre Julio-Agosto de 2018.

• La encuesta, que presenta un formato de “marque la alternativa correcta”, está estructurada en 4 Secciones:

I. Aspectos Institucionales

II. Gestión de tesorería y operatividad de las reglas fiscales

III. Gestión de tesorería y cumplimiento de las reglas fiscales a mediano/largo plazo

IV. Gestión de tesorería y reportes para el cumplimiento de las reglas fiscales

• 15 países miembros respondieron la encuesta (ARG, BRL, BOL, COL, CRC, ECD,

ESV, GTA, HDN, MEX, NIC, PRY, PER, RDM, URY). Solo 2 países pendientes (CHL y PAN)

3. Conceptos generales


• El principal objetivo de las reglas fiscales es asegurar estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de las finanzas públicas

• Las reglas fiscales alcanzan sus objetivos por medio de:

• Limitar la discrecionalidad de los decisores políticos

• Señalizar el compromiso de las autoridades con la responsabilidad fiscal para los ciudadanos y los mercados

• La literatura identifica los siguientes tipos de reglas fiscales

1. Reglas de Deuda 2. Reglas de Resultado Fiscal

3. Reglas de Gasto 4. Reglas de Ingreso

3. Conceptos generales


• Principales aspectos para fortalecer la implementación de las reglas fiscales:

• Amplia cobertura institucional y sobre los ítems de gasto

• Contar con un diseño contracíclico y que asegure sostenibilidad

• Una buena calibración de las metas fiscales establecidos

• Cláusulas de escape que hagan transparente las excepciones a su cumplimiento

• Adoptar mecanismos de apoyo al seguimiento y cumplimiento de las reglas fiscales (ej: sanciones creíbles, Consejos Fiscales)

• A su vez, también es necesario contar con solidos sistemas de Gestión Financiera Publica para facilitar el cumplimiento de las reglas fiscales:

• Datos confiables y capacidades técnicas de proyecciones

• Sistemas de ejecución presupuestaria efectivos (control del presupuesto y gestión de tesorería)

• Reportes presupuestarios oportunos y confiables

4. Principales resultados preliminares


• El 80% de los países (13 países) miembros de FOTEGAL cuentan con reglas fiscales de distinto tipo

• 11 países con reglas fiscales completaron la encuesta

• 4 países no adoptaron reglas fiscales (Bolivia, Guatemala, Nicaragua y

Republica Dominicana)

RG RI RRF RD

1. Argentina 2000 2000

2. Bolivia

3. Brasil 2000 2000

4. Chile 2001

5. Colombia 2000

6. Costa Rica 2001

7. Ecuador 2003 2003

8. El Salvador** 2016 2016

9. Guatemala

10. Honduras** 2016 2016

11. México 2006

12. Nicaragua

13. Panamá 2002 2002

14. Paraguay 2015 2015

15. Perú 2000 2000

16. República Dominicana

17. Uruguay 2006

Países

Primer año de

Implementación*

Fuente: * Base de datos de reglas fiscales 1985-2015. FMI (2016) ** Encuesta FMI FOTEGAL 2018

Tabla 1: Tipos de reglas fiscales en América Latina (Año 2015)



• En 7 países la Tesorería participa en la definición de las Reglas Fiscales (RF) y en 10 países en su seguimiento

• En 2 países la Tesorería es responsable de la evaluación ex post de la regla fiscal

Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018

Tabla 2: Participación de la Tesorería en la definición, seguimiento y evaluación de las reglas fiscales

Seguimiento de RFResponsable Participación Participación Responsable Participación

1. Argentina NO SI, 2 SI, 2, 3 y 4 NO* SI, 2

2. Bolivia n/a n/a n/a n/a n/a

3. Brasil NO SI, 2 y 3 SI, 1, 2, 3 y 4 SI*

4. Chile

5. Colombia NO SI, 3 SI, 2 y 3 NO SI, 2

6. Costa Rica NO NO NO NO NO

7. Ecuador NO NO SI, 1, 2, 3 y 4 NO* SI, 1 y 2

8. El Salvador NO SI, 2 y 3 SI, 1, 2, 3 y 4 NO* SI, 1 y 2

9. Guatemala n/a n/a n/a n/a n/a

10. Honduras NO SI, 2 SI, 1 y 2 SI* NO

11. México NO NO SI, 2 y 3 NO* SI, 2

12. Nicaragua n/a n/a n/a n/a n/a

13. Panamá

14. Paraguay NO SI, 2 y 3 SI, 2 NO* SI, 2

15. Perú NO SI, 2 y 3 SI, 1, 2 y 3 NO* SI, 2

16. República Dominicana n/a n/a n/a n/a n/a

17. Uruguay NO NO SI, 2 NO* NO

Definición de RF Evaluación ex post de RFPaíses

Referencias: 1. Participación establecida por Ley 2. Participa entregando información 3. Participa a través de reuniones o comités 4. Participar elaborando informes. * El país cuenta con evaluación ex antes de la regla fiscal



• La mayoría de los países con reglas fiscales utilizan las cifras en base caja o base caja modificado (7 países) para su evaluación


Tabla 3: Base para el registro de ingresos y gastos en la evaluación de las reglas fiscales

Países Base

DevengadoBase Caja

Base Caja

Modificado

Estructural/

Cíclicamente

Ajustado

Base

DevengadoBase Caja

Base Caja

Modificado

Estructural /

Cíclicamente

Ajustado

1. Argentina X X2. Bolivia

3. Brasil X X

4. Chile

5. Colombia X X X X

6. Costa Rica X X

7. Ecuador X X

8. El Salvador X X9. Guatemala

10. Honduras X X

11. México X X12. Nicaragua

13. Panamá

14. Paraguay X X

15. Perú X X16. República Dominicana

17. Uruguay X X

n/a n/a

n/a n/a

Ingresos Gastos

n/a n/a

n/a n/a



• Los avances de la CUT son significativos en los países de la región, apoyando la implementación de RF. Pocos países aun enfrentan desafíos en ampliar la cobertura de la CUT.

Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018 * % sobre gestión tesorería ** No incluye IISS, P. Legislativo y P. Judicial *** Incluye Banco Nación y COFIDE

Tabla 4: Cobertura reglas fiscales, gestión de tesorería y CUT Países Reglas Fiscales

Gestión de

Tesorería

CUT

(en % de RF)1. Argentina GC GC 50**

2. Bolivia n/a SPNF n/a

3. Brasil GC GC 100

4. Chile

5. Colombia GC GC 100

6. Costa Rica GC Presupuesto 100

7. EcuadorGG (DR),

Presupuesto (ER)Presupuesto 100 (ER)

8. El Salvador SPNF GC 100 (GC)

9. Guatemala n /a Administración

Central35 (GC)*

10. HondurasSPNF (BBR),

Administración

Central (ER, OR)

Administración

Central

60 (BBR),

95 (ER)

11. MéxicoGC (ER)

SP Central (BBR)GC 99 (ER)

12. Nicaragua n / a GC 87*

13. Panamá

14. Paraguay GC (BBR),

Presupuesto (ER)GC 90 (BBR)

15. PerúSPNF (BBR, DR),

GG (ER)SPNF*** 87 (Presupuesto)

16. República Dominicana n / a SPNF 99 (GC)*

17. Uruguay GC GC 100



• El nivel de participación de la tesorería en las proyecciones de ingresos y endeudamiento presenta oportunidades de mejora

• La relación entre los planes de caja y los limites de las RF (con metas en base caja o caja modificada) necesita ser fortalecida en varios países de la región


Tabla 5: Participación Tesorería en proyecciones del presupuesto y ajustes posteriores

Países

Proyección de

Ingresos del Ppto.

se consulta con

Tesorería

Proyección de

Endeudamiento

en el Ppto. se

consulta con

Tesorería

Planes de Caja

usan límites de RF

Planes de caja se ajustan

los ingresos del

Presupuesto en base a

nuevas estimaciones

durante el año

1. Argentina NO NO SI SI

2. Bolivia NO SI NO NO

3. Brasil SI SI SI SI

4. Chile

5. Colombia SI SI SI NO

6. Costa Rica NO NO NO SI

7. Ecuador NO NO NO SI

8. El Salvador SI SI SI SI

9. Guatemala NO NO NO SI

10. Honduras NO NO SI SI

11. México NO NO SI SI

12. Nicaragua NO NO NO SI

13. Panamá

14. Paraguay SI NO NO NO

15. Perú NO SI NO SI

16. República Dominicana SI SI SI SI

17. Uruguay SI SI SI SI



• La participación de las entidades ejecutoras en la definición de los planes de caja puede ser mejorada en un conjunto de países.

• Los planes de caja se preparan generalmente en forma mensual, con actualizaciones semanales.


Tabla 6: Prácticas de Tesorería en la planificación de caja

Países

Tiempo de retraso

en transferencia de

ingresos a la CUT

Los planes de caja y sus

actualizaciones, se

consultan con entidades

ejecutoras de gastos

Se preparan planes

de caja mensuales

que se actualizan

semanalmente

Se preparan planes de

caja de menor

frecuencia y actualizan

mensualmente

Se preparan planes de

caja de menor

frecuencia y actualizan

trimestralmente

1. Argentina Automático SI SI SI SI

2. Bolivia menos de 1 día SI NO SI SI

3. Brasil 1 día SI SI

4. Chile

5. Colombia 6 días SI SI NO NO

6. Costa Rica menos de 1 día NO SI SI NO

7. Ecuador 2 días NO SI SI NO

8. El Salvador 7 a 9 días hábiles NO SI SI NO

9. Guatemala NO SI NO NO

10. Honduras 1 día NO NO SI SI

11. México 1 a 2 días SI SI NO NO

12. Nicaragua 2.5 días SI SI SI SI

13. Panamá

14. Paraguay 1 día SI SI SI NO

15. Perú 2 dias SI NO SI NO

16. República Dominicana 1 día SI SI SI SI

17. Uruguay Automático SI SI SI NO



• La presencia de mecanismo de “carry over” no es una practica generalizada en los países de la región

• En los países que cuentan con “carry over” existen ciertos limites para su monto y restricciones para su financiamiento. Estos limites deberían estar alineados con las RF

Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018 * Presupuesto Quinquenal. Las inversiones del sector educación pueden trasladarse al siguiente ejercicio

Tabla 7: Presencia de “carry over” y disposiciones para su financiamiento

Países No hay carry overSí puede haber

carry overLímites Autorización

No hay carry over

si no hay recursos

suficientes del

ejercicio anterior

Siempre se

financia el carry

over

1. Argentina GC, GI, GF

2. Bolivia GC, GI, GFsaldos acumulados

en cuentas

Viceministerio de

Presupuesto y

Contabilidad Fiscal

3. Brasil GC, GI, GF X

4. Chile

5. Colombia GC, GI

5% para

funcionamiento y

20% para inversión

representante legal

de la entidad X

6. Costa Rica GC, GI, GF

7. Ecuador GC, GI, GF

8. El Salvador

9. Guatemala GC, GI, GF

10. Honduras GC, GI, GF

Congreso Nacional

y Secretaria de

Finanzas

X

11. México GC, GI, GF

12. Nicaragua GC, GI, GF

13. Panamá

14. Paraguay GC GI X

15. Perú GC, GI, GFMEF propone

Congreso apruebaX

16. República Dominicana GC, GI, GF

17. Uruguay* X



• 9 países que conforman la muestra presentan algún grado de rigidez de fuentes de financiamiento

• Emiten deuda a pesar de contar con liquidez 5 países encuestados

• Las rigidez de fuentes de financiamiento es una restricción para una efectiva implementación de las RF Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018

Tabla 8: Practicas de Tesorería frente a la rigidez de fuentes de financiamiento

Países

Mantiene saldos de

liquidez por fuente de

financiamiento

Mantiene saldos de


financiamiento y por

entidad

Mantiene saldos de


financiamiento, por

entidad y por tipo de gasto

Emite deuda a pesar de

contar con saldos de

liquidez

1. Argentina NO NO NO NO

2. Bolivia SI SI

3. Brasil SI SI SI

4. Chile

5. Colombia NO SI* NO NO

6. Costa Rica NO NO NO NO

7. Ecuador NO NO NO NO

8. El Salvador SI SI SI SI

9. Guatemala SI

10. Honduras SI

11. México NO NO NO NO

12. Nicaragua SI SI NO NO

13. Panamá

14. Paraguay SI

15. Perú SI SI SI SI

16. República Dominicana NO NO NO NO

17. Uruguay NO SI NO SI



• La gestión de activos financieros con estrategias de mediano plazo es una acción incipiente en la región

• Solo 3 países de la muestra definen metas y estrategias de mediano plazo para la gestión de sus activos financieros y 2 coordinan esta gestión con las RF


Tabla 9: Gestión de Tesorería con perspectiva de mediano plazo

Países

La Tesorería gestiona los

activos financieros en

base a metas y

estrategias de med.plazo

La gestión de activos y

pasivos financieros

está integrada

Existe un documento

oficial con las metas y

estrategias de mediano

plazo

La gestión de activos

financieros es coordinada con

planif. macroeconómica y la

definición de reglas fiscales

1. Argentina NO - - -

2. Bolivia NO - - -


4. Chile

5. Colombia SI NO NO SI

6. Costa Rica NO - - -

7. Ecuador NO - - -

8. El Salvador NO - - -

9. Guatemala NO - - -

10. Honduras NO - - -

11. México NO - - -

12. Nicaragua NO - - -

13. Panamá

14. Paraguay NO - - SI

15. Perú SI SI SI NO

16. República Dominicana NO - - -

17. Uruguay NO - - -



• La gestión de pasivos de largo plazo y de los pasivos contingentes es una tarea a desarrollar en la mayor parte de las Tesorerías

• Los pasivos de largo plazo, por ejemplo generados por PPP, podrán influir en el futuro en las metas de las RF. Esta dimensión aun no se encuentra integrada a la operacionalización de las RF


Tabla 10: Registro de compromisos por PPP y gestión de riesgos fiscales

Países

La Tesorería gestiona los

activos financieros en

base a metas y

estrategias de med.plazo

La gestión de activos y

pasivos financieros

está integrada

Existe un documento

oficial con las metas y

estrategias de mediano

plazo

La gestión de activos

financieros es coordinada con

planif. macroeconómica y la

definición de reglas fiscales

1. Argentina NO - - -

2. Bolivia NO - - -


4. Chile

5. Colombia SI NO NO SI

6. Costa Rica NO - - -

7. Ecuador NO - - -

8. El Salvador NO - - -

9. Guatemala NO - - -

10. Honduras NO - - -

11. México NO - - -

12. Nicaragua NO - - -

13. Panamá

14. Paraguay NO - - SI

15. Perú SI SI SI NO

16. República Dominicana NO - - -

17. Uruguay NO - - -



• La generación de reportes de Tesorería asociados al seguimiento de RF y estrategias de activos y pasivos de mediano plazo muestra oportunidades de mejora


Tabla 11: Generación de informes de Tesorería relevantes y frecuencia de publicación

Países S

egui

mie

nto

al

cum

plim

ient

o de

regl

as fi

scal

es

Pag

os a

tras

ados

o

deud

a fl

otan

te

Sal

do d

e ca

ja

Sal

do d

e ac

tivo

s

fina

ncie

ros

Sal

do d

e pa

sivo

s

fina

ncie

ros

Deu

da p

úblic

a

Estr

ateg

ia d

e A

ctiv

os

de M

edia

no p

lazo

Est

rate

gia

de P

asiv

os

de M

edia

no p

lazo

Com

prom

isos

(gar

antí

as, a

vale

s y

sim

ilare

s) fi

rmes

y/o

cont

inge

ntes

1. Argentina SI - T SI - D,T SI - D,M SI - Q NO NO NO NO NO

2. Bolivia NO SI - D SI - D SI - S SI SI NO NO SI - T

3. Brasil SI - M,B SI - M,B SI - M,B SI - T,A SI - T,A SI - M,A SI SI SI - M

4. Chile

5. Colombia NO SI - A SI - D SI - M SI - M SI - M NO NO NO

6. Costa Rica NO NO SI NO SI SI NO NO NO

7. Ecuador NO SI - M SI - D,M NO NO NO NO NO NO

8. El Salvador SI - M SI - M SI - D SI - M SI - M SI - M NO

9. Guatemala NO NO SI - D NO NO NO NO NO NO

10. Honduras SI SI - T, SEM, A SI - D NO NO NO NO NO NO

11. México SI - M,T NO SI - S SI - T SI - T SI - M,T NO SI - A NO

12. Nicaragua NO NO SI - M SI - M SI - M SI - M NO SI NO

13. Panamá

14. Paraguay SI SI

15. Perú NO NO SI - M SI - T SI - T SI - A SI - A SI - A SI - A

16. República Dominicana NO SI - D SI - D SI - D SI - D NO NO NO NO

17. Uruguay NO SI - M SI - M NO NO SI - T NO NO NO

5. Principales Conclusiones (preliminares)


• La adopción de reglas fiscales en los países de la región es generalizada

• Los procedimientos operacionales para la implementación de las reglas fiscales a lo largo del ciclo presupuestario y en la gestión de tesorería son una dimensión muy relevante para promover la adopción exitosa de las reglas fiscales aspectos pocos explorados

• Ciertas características de la gestión financiera publica presentan desafíos para el cumplimiento de las reglas fiscales, tales como:

– Baja credibilidad del presupuesto

– Rigidices por fuente de financiamiento

– Presencia de mecanismos de carry-over

– Generación de información oportuna para la toma de decisiones bajo el marco de las RF

– Presiones de gastos de largo plazo (por ej. PPP)

5. Principales Conclusiones (preliminares)


• La efectiva operacionalización de las reglas fiscales implica fortalecer ciertos aspectos de la gestión de Tesorería:

1. Continuar fortaleciendo la cobertura de la CUT en línea con la cobertura de la RF

2. Alinear la definición y revisión de los planes de caja con metas de las RF

3. Utilizar mecanismos de carry-over de forma responsable, considerando tanto sus efectos en el corto plazo sobre las metas de las RF, como sus efectos en el mediano plazo.

4. Iniciar un proceso de gestión de compromisos fiscales de mediano plazo que impactaran sobre la gestión de la Tesorería (PPP)

5. Transitar hacia una visión de mediano plazo para la gestión de activos y pasivos financieros en línea con las metas de las RF

6. Próximos pasos


• Incluir los dos países restantes miembros de FOTEGAL (Sept)

• Circular los resultados procesados de la encuesta para cada país (Oct)

• Ajustar las tablas de resultados procesados (Oct)

• Circular primer versión de la Nota Técnica (Nov)

• Ajustar con comentarios de los países miembros de FOTEGAL (Nov)

• Circular versión final Nota Técnica “El rol de la Tesorería en la

implementación de reglas fiscales” (Dic)


Muchas gracias por su atención

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