j seguridad humanapara la reconstrucción

del concepto deseguridad pública

en México

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j segundad humana."

para la reconstruccíondel concepto de

seguridad públicaen México

Francisco Javier Peña Razo

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~ 1 Universidad deGuodotojO(Q

MÉXICO 2011

Esta investigación, arbitrada por pares académicos.se privilegia con el aval de la institución coeditora.

Primera edición. marzo del año 2011

©2011

U~[VERSIDAJ)DE GUADALAJARA

©2011

Por características tipográficas y de diseño editorial

~t (GUEL ÁSCEL PORReA, librero-editor

Derechos reservados conforme a la ley

ISBN 978-607-401-389-4

Queda prohibida lareproducción parcial o total, directa o indirecta delcontenidode la presente obra. sin contar previamente con la autorizaciónexpresa y por escrito de los editores. en términos de lo así previsto por laLey Federal del Derecho deAutor y, en su caso, por los tratados interna-cionales aplicables.

IMPRESO ENMÉXICO PRINTEDINMEX/CO

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PrólogoLuis Felipe Guerrero Agrípino*

Tradicionalmente la seguridad pública se ha perfilado eminentemente comoun problema de actividad delictiva. A pesar de ello, textos como el de Fran-cisco Javier Peña Raza reorientan el análisis de lo que esperamos en sumomento repercuta en el diseño y operación de políticas públicas que per-mitan la construcción de escenarios más afortunados.

Así, la seguridad pública entendida como función estatal orientada asalvaguardar la integridad de las personas, de sus intereses, de sus bienes yde sus derechos rebasa las estrechas concepcionesen esta materia. En estetenor, la seguridad pública cada vez más se imbrica con contenidos másamplios con la seguridad humana.

Francisco Javier Peña Raza en la obra que presenta enfrenta éste y otrosproblemas como parte del análisis de la evolución del concepto, lo cual re-sulta altamente complejo. Derivado de ello hace un análisis pormenorizadode las condiciones yel estado de la seguridad pública en las entidades fede-rativas de la región centro occidente de nuestro país, así como los vínculosentre seguridad pública y desarrollo humano. Asimismo perfila un nuevohorizonte teórico para la seguridad pública.

En tres grandes apartados, Peña Raza da cuenta del resultado de la in-vestigación que realizó, y de las puntuales reflexiones a las que llegó en.esta experiencia académica.

En el primer capítulo "La seguridad pública en México", a partir delconcepto de Estado, se examina la seguridad pública desde una perspectivanacional, ciudadana y pública. Estas breves referencias permiten realizarun examen de los contenidos teóricos y de las implicaciones de políticapública de cada uno de estos conceptos.

Al respecto, es de resaltar que el tema de la seguridad por años estuvoasociado, casi exclusivamente, con la.defensa de la nación y mucha de ladiscusión contemporánea aún presenta estas reminiscencias. Sin embargoen la década de los noventa se dio un salto importante. La seguridad ciu-

*Rector del Campus Guanajuafo de la Universidad de Guanajuato.

8 Luis Felipe Guerrero Agripino

dadana se posicionó como concepto y como política pública hasta cons-truirla como la conocemos en los términos actuales, en los que la proble-mátícade seguridad pública no está constreñida sólo con la actividaddelictiva, sino hacia la construcción de escenarios sociales en los que seejerzan los derechos fundamentales más amplia y plenamente, sin que elloimplique que la actividad delictiva no sea UlIO de los problemas más apre-miantes de la seguridad pública.

Estas reflexiones son la antesala para el examen que el doctor Peña Razorealiza en torno a lo que denomina la fractura teórica del Estado constitu-cional respecto del modeJo generado en el Sistema Nacional de SeguridadPública. Desde esta premisa, pasa revista de los modelos más representati-vos en el terreno del discusión actual. Resalta, por ejemplo, paradigmasdesde la perspectiva de la tolerancia cero, ciudades seguras, policía comu-nitaria, política criminal y la investigación empírica.

En el segundo apartado de este primer capítulo se analiza, para cadauno de los ocho estados que conforman la zona centro occidente, la legis--lación estatal, el papel de las autoridades responsables en la materia, el plande desarrollo estatal respectivo, las instituciones involucradas, los instru-mentos de medición empleados y los informes oficiales para contrastar conel Índice Nacional de Inseguridad.

Además del análisis de la información relativa a cada uno de estospuntos, se cierra cada apartado con una referencia de la seguridad públicaestatal desde la óptica de los medios de comunicación. Esta referencia re-vela la profundidad con que el doctor Peña aborda el tema, ya que una delas grandes discusiones en el terreno de la seguridad pública está referidaa la aparente inconsistencia entre las cifras oficiales de la actividad delicti ....va, particularmente de la denominada delincuencia convencional, y lasensación de inseguridad que priva en la ciudadanía. En efecto, según sedesprende de las investigaciones realizadas al respecto, la construcción dela percepción ciudadana delcontinuum seguridad-inseguridad se encuentramatizada por el conocimiento que de estos eventos tenemos, proceso en elque los mas media juegan un papel relevante.

El segundo capítulo, "Seguridad pública y desarrollo humano en México",está dedicado, en primer término, al examen de las políticas públicas desde laperspectiva del desarrollo humano, por lo tanto se explora, a partir de la segu-ridad pública como función del Estado, la seguridad humana ..

Este apartado no por breve deja de ser sustancial en elabordaje teórico de laseguridad pública .. Resaltaen la construccióndiscursiva el análisis que permitióllegar a considerar, por 10 menos a nivel hipotético, un examen de la seguridad

pública desde la perspectiva de la seguridad humana, vínculo con el que al pa-recercoincidenlas reflexiones internacionales en el terreno de lo que actualmen-te se conoce como seguridad pública, ciudadana o de los habitantes.

Por ello, desde la perspectiva de la seguridad humana, las políticas gu-bernamentales de seguridad pública tienen que reconfigurarse. Ya no bastasólo apuntar contra el delito con los pertrechos del sistema de justicia pe-nal, es necesario, como lo apunta nuestro autor, reelaborar conceptual-mente los contenidos de esta función estatal y redefinir la seguridad públi-ca como la función de Estado en la que la seguridad humana, en su másamplia expresión, sea la condición de una sociedad cada vez más democrá-tica, equitativa y libre de violencia.

En este capítulo, Peña Raza aprovecha la oportunidad para realizar unejercicio en el que logra articular los indicadores de la seguridad públicadesde la perspectiva de la seguridad humana. Esa visión apuntala la reela-boración de los contenidos de la seguridad pública. El rico panorama quenos muestra pasa por la seguridad alimentaria, económica y política, entreotras, sin descuidar el análisis de la gobernabilidad, asunto medular en elterreno de la seguridad.

En el tercer y último capítulo, "Nuevo horizonte teórico para la seguri-dad pública", presenta lo que denomina reingeniería del modelo de seguridadpública en México, visión 2030, eje Estado de Derecho y Seguridad Pública.En este apartado, a partir de los planes federales y estatales, contrasta losresultados de la política pública en la materia, con los resultados de la quin-ta encuesta nacional sobre inseguridad y la percepción ciudadana al respecto.Por demás, este capítulo ofrece un rico análisis en el que es posible identificar,desde la perspectiva de la construcción instrumental de Peña Raza, el estadoreal de la seguridad pública en la región centro occidente del país.

La puntualidad de sus argumentos y comparaciones obligan una lec-tura atenta y minuciosa no sólo de este último capitulo, sino de toda laobra, la cual constituye una aportación de gran relieve para el campo deestudio de la seguridad pública en nuestro país.

Finalmente, quiero dejar constancia del empeño y compromiso del au-tor en esta investigación, fruto de su trabajo académico mediante el cualobtuvo el grado de doctor en derecho. Representa, pues, una etapa culmi-nada, pero también el punto de inicio de lo que será, sin duda alguna, unasólida línea de investigación en el tratamiento de un problema de sumarelevancia para la agenda nacional. Por todo ello, enfatizo mi sincera felici-tación y enhorabuena al doctor Francisco Javier Peña Raza.

(Verano de 2010]

PRÓLOGO

Luis Felipe Guerrero Agripino

índice

9

INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . • . . . . . . . . • . . . . . . • .. . .. . . . . • .. . • • • . 13

Primera parteLa seguridad pública en México

Capítulo 1ELEMENTOS DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD PÚBLICA •. . . . • • • . . . • . . . • . . . 19

El concepto de Estado y de seguridad pública en México . . . . . . . 19

Capítulo IIANÁLISIS ESTATAL DE .U\ REGlÓN CENTRO OCCIDENTE

EN l\.1ATERIA DE SEGURIDAD PÚBLICA . . . . . . . . . . .• . . . . .• • . . . .. . .. • • 77El estado de Aguascalientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 78El estado de Colima " . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 84El estado de Guanajuato . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . .. . 88El estado de Jalisco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . 92El estado de Michoacán 98El estado de Nayarit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103El estado de Querétaro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. 108El estado de 5a11 Luis Potosí. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 111El estado de Zacatecas . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. 115La seguridad pública del estado conforme a los medios

de comunicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 118Resultados del análisis de la región centro occidente. . . . . . . . . .. 119

Segunda parteLa seguridad pública y los conceptos de las políticas

de seguridad pública en México

Capítulo 1POLÍTICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA, DESARROLLO HUMANO

y SEGURIDAD HUMANA .. . . . . . . .. . . . . . • . . . •. . . . . . . . . . . . . . .. 127Los paradigmas de las políticas de desarrollo. e •• •••••• e • • • •• 127Del desarrollo social al desarrollo humano. El "discurso"

de las políticas públicas en México e e • e •• e • e • ." e. 130Seguridad humana y desarrollo humano . e • • • • • • • • • • • • •• •• 139La seguridad pública como función del Estado y

la seguridad humana e •••• e •••• o •••• o' 149Indicadores de seguridad.

¿Es posible medir la seguridad pública y la seguridad humana? 159

Capítulo 11Los INDICADORES DE lA SEGURIDAD PÚBUCA DEL ESTADO,DESDE lA SEGURIDAD HUMANA o •• •• •• • • • • • • • • • e • e • e e e • • 165

El Índice de Paz Mundial o •• e • • • • • • •• 166El Indicador de alerta anticipada de seguridad o ••• o • • • • • • • • •• 169Indicador del Estado y la fragilidad urbana o •••• o • o •• o • • • • • • 180Resultados ..... o • o ••• '0 •••• o •••••••• o o •• o • o •• o • o o •• o 187

Tercera parteNuevo horizonte teórico para el concepto de seguridad pública

Capítulo 1REINGENIERÍA DEL MODELO DE SEGURIDAD PÚBLICA EN Mtxtco . . e • • • • • •• • 191

Visión 2030. Eje: "Estado de Derecho y seguridad pública" .. ! . •• 191Sentencias condenatorias como porcentaje de delitos denunciados 195

Capítulo 11INDICADORES DEL EJE "ESTADO DE DERECH.O y SEGURIDAD PÚBLICA"

DEL PL~N DE DESARROLLO 2030. UN ANÁLISIS CRÍTICO APLICADOEN L~ REGIÓN CENTRO OCCIDENTE o •• o o ••• o •• e • o • Ó e •••• e. 201

Descripción de los indicadores 2030 '0 •••• e • o • • •• • •• 201Análisis estatal ..... e • o •••••••••• e • • • • • • • • • • • • • • • • • •• 208

CONCLUSIONES ....: . :..: ." ""o . " • :••: • :•• :o • o: :o ••: :o o . " ". o • ". o . "••" o :. o: • "O . " • "O o 239Primera. . . . . o • • • • • • • • • .0 • • • • " • • " o •• • .0 o óo o "0 0 • "o o oo. o 239Segunda :0 o . ". o" • :. o. Ó ro . ": óo 0"0 ':0 ' ":0 • .. to • ' C :o • .. '. • • r. . " r. .; ." Co . l • co o: • Co .239Tercera, " . o • o • " o o 0, o • o, o • .0, •• 0,0 o • o • o • o o o o o o o o •••• o • • • •• 23 "9'Cuarta. . :o o • '0 o: • '. o o '' o o .0 • 00 o • o •. :o • •. to o o • o " .• o .. .. • o, '' o: o :0 ot o. o 2'40Quinta .0 ••• o •• o ,o ••• 0 • • o • ,0 0 •• o •• o •• o • o o • o o •• o • o o o o o 240Sexta . . .' 'o o • 'o o ,; '. ••• • • • • 'o • o' • • o' :o o ó :o o ,; '. o • '. o • '. o o. '. o,, '. o: o t. o '2'40Séptima ,o o • ,o • . • ,o . ' . ,0 . , o '. . ' o • o, • '. . , .. o ° ,o • • ,o • • " • • ,o . , ' ,0 . , • • . ' o o. 241Octava . . o o • e . • • . ' • • • • • • • • o' • • • • • • • o • • • .0 • • • . ' 'ó • . ' 'o . • • "o 2,41Novena . 't' :0 . : • :0 .. : . :0 o, :0 :0 o: • :0 o, :0 • o, :o • o, :o •• ,o o' o ,o • o ,o o' o' ,••" •• o'. " , 241Décima ° • o ••••••••••••••••• o •• o ••••••••••••••••••• o 242,Décima primera ..: .... :0 . : •••• :0 • :•• o :. o o •••• o ••••• o: • :0 ••• o 245Décima segunda . o •••••••••• ,. o • o •••••••••••••••••• o •• 245

BIB1IOGRAPÍA. o. • • • o o . • o ', • o, o ' o • , o o , ,o , • o , • o , • o o • o ., o o :o o. 247

La seg1~ridad.humanaparq la t(:CoMtrucci6n del conceptodeseguridadpiíblicaen México, setermínó.deímprimíren la.Ciudad de Méxíco durante el mes

demarzo del ¿lóo201L Laedición, en papel de 75 gramos, estuvo alcuidado de la oficina litotipográfica de la casa editora.

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ISBN 978-607·401..389..4

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