Jornada Latinoamericana de Cohesión Social

CENTRO DE ESTUDIOSINTERNACIONALES

GILBERTO BOSQUES

JORNADA LATINOAMERICANA DE COHESIÓN SOCIAL:

UNA PRIORIDAD ESTRATÉGICA EN LA ALIANZA UNIÓN EUROPEA-AMÉRICA

LATINA

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22 y 23 de enero de 2015Santiago de Chile

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Jornada Latinoamericana de Cohesión SocialUna prioridad estratégica en la alianza Unión

Europea-América Latina

22 y 23 de enero de 2015 Santiago de Chile

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Serie América Latina No. 120

Jornada Latinoamericana de Cohesión Social Una prioridad estratégica en la alianza Unión Europea-América Latina

Santiago de Chile 22 y 23 de enero de 2015

Índice

I. Resumen Ejecutivo.

II. Información General.

III. Lista de ponentes.

IV. Democracia, Gobernabilidad y Cohesión Social en la Región Latinoamericana.

V. Notas conceptuales.

� El pacto fiscal para la cohesión social. La perspectiva europea.

� Un Pacto Fiscal para la Igualdad.

� Reformas para mejorar la calidad de la democracia y la participación ciudadana.

� La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza.

� Retos de Cohesión Social en América Latina.

� Desarrollo sustentable para la cohesión social.

� El género en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe: estado de la situación y oportunidades para la cooperación birregional.

� Pluralismo y multiculturalidad.

� Integración regional y cohesión social: la experiencia europea.

� Desarrollo regional para la cohesión territorial.

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JORNADA LATINOAMERICANA DE COHESIÓN SOCIAL Una prioridad estratégica en la alianza Unión Europea-América Latina

22 y 23 de enero 2015- Congreso de Chile, Santiago de Chile

Presentación Gobiernos de distintos signos políticos empiezan a incorporar los desafíos de la cohesión social, ya no sólo como una retórica compartida, sino a través de iniciativas programáticas que tocan las esferas de la política y de las políticas públicas. Esta dimensión nacional de la cohesión social requiere ser profundizada, no sólo al interior de los países, sino además, como parte de una agenda regional compartida. El Senado de la República de Chile, en coordinación con el Gobierno de este país, organiza una Jornada Latinoamericana de Cohesión Social, que tendrá lugar los días 22 y 23 de enero 2015 en la Ciudad de Santiago de Chile. La jornada es apoyada por EUROsociAL, el programa de cooperación entre Europa y América Latina para promover la cohesión social, la Organización Internacional del Trabajo, OIT y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Algunos antecedentes Hasta muy recientemente la agenda política en América Latina estuvo centrada en la reducción de la pobreza, haciendo de ella el eje prioritario de las políticas públicas de distintos gobiernos. El compromiso de todos los países con las Metas de Desarrollo del Milenio, si bien produjo importantes avances en la superación de la pobreza y de las formas extremas de exclusión, permitió omitir una preocupación por la desigualdad como el factor estructural que estaba detrás de las múltiples dimensiones de la exclusión, en un continente caracterizado por ser el más desigual del planeta. En América Latina el compromiso discursivo con la cohesión social fue asumido en numerosos encuentros regionales, iberoamericanos y euro-latinoamericanos-, pero se redujo a su acepción más estrecha, de reducción de la pobreza, y no de superación de desigualdades. Hay dos consideraciones que logran alterar esta situación. La primera es de naturaleza económica y aparece como una preocupación sobre los límites del desarrollo económico de muchos países de la región, dado el modelo vigente. Bajo el conocido dilema de “la trampa del ingreso medio”, dirigentes políticos y expertos se interrogan acerca de los obstáculos que frenan a las economías y que amenazan con la mediocridad del crecimiento en países que, superada su condición de país pobre o de bajos ingresos, no logran progresar, se estancan e, incluso, viven regresiones. Y en el balance de los factores limitantes del desarrollo económico, la ausencia de cohesión social aparece como un factor determinante. Desde esta aproximación, son las desigualdades las que frenan el crecimiento una vez que se alcanza un cierto umbral. La otra consideración es de índole política. En efecto, los países de América Latina han estado reduciendo pobreza en los últimos años, después de dos frustrantes décadas precedentes, pero lejos de ganar estabilidad política, los países viven crecientes demandas y protestas sociales que devienen en movilizaciones cada vez más masivas, con una sociedad civil más exigente y un sistema

político cada vez más desprestigiado. Cuestión que aparece primero en Chile, seguido por Colombia, Argentina, México y Brasil, por mencionar los casos más visibles. Y ello resulta del hecho que reducir pobreza no ha implicado abordar las desigualdades en sus distintas dimensiones y, por lo mismo, las inseguridades económicas siguen amenazando a las familias. De modo que, la ausencia de cohesión social en las sociedades latinoamericanas, no sólo tiene inquietantes efectos económicos, sino que además explica la desafección y desconfianza en las instituciones políticas tradicionales, siendo responsable de una baja calidad de la democracia que se extiende en los países. La necesidad de una mayor cohesión social, gana terreno en el concierto latinoamericano, y recoge la preocupación de gobiernos -de distinto signo político- por la situación económica y política en sus respectivos países. Esta preocupación por la igualdad, compartida con Europa, eleva la cohesión social a eje prioritario en la Asociación Estratégica de América Latina y la Unión Europea, en las últimas cumbres de Jefes de Estado y Gobierno de ambas regiones (Guadalajara 2004, Viena 2006, Lima 2008 y Madrid 2010). El Programa EUROsociAL emana de dichas cumbres y recoge el mandato de apoyar el diálogo de políticas entre las dos regiones y el intercambio entre sus instituciones para mejorar la cohesión social. Debe apuntarse a renovar una alianza que mire el desafío de la cohesión social como una agenda colectiva de América Latina por la conquista de derechos para todos los ciudadanos: derechos políticos, económicos, sociales y culturales. En este proceso, propiamente latinoamericano, el diálogo con Europa es fundamental: por un lado, para transferir experiencia de cómo construir “región” dentro de la heterogeneidad y, por otro, por su experiencia acumulada con distintas formas de Estados de Bienestar. EUROsociAL puede aportar ese valor añadido al proceso interno de la región. A pesar de la heterogeneidad entre países de América Latina, existen fenómenos compartidos que apelan a una reflexión común y a la búsqueda de nuevas estrategias de desarrollo humano. Si bien los accesos a los distintos derechos han tendido a incrementarse -más en algunos países que en otros- siguen todavía al margen de sus accesos gran parte de los estratos vulnerables, especialmente los amplios sectores sociales que han salido de la pobreza, las nuevas capas medias que, no obstante haber superado condiciones de pobreza, viven inseguridades económicas y han dejado de ser sujetos de las políticas focalizadas de los gobiernos. Pero, tanto o más que los accesos, es la desigual calidad con que se accede a los distintos derechos la que configura las nuevas formas de desigualdad que segregan a las sociedades latinoamericanas. Y ello no es, como se ha pretendido mostrar de manera simplista, una desigualdad que separa a los sectores pobres de los ricos, sino que a la inmensa mayoría de los ciudadanos respecto de los reducidos estratos de más altos ingresos de los países. La ausencia de cohesión social afecta, entonces, a la sociedad entera, no sólo porque los procesos de integración desigual impactan a la inmensa mayoría de la población latinoamericana, sino porque está constituyendo un freno al despegue económico de estos países y una amenaza a la calidad de las democracias en la región.

Objetivo de las Jornada Latinoamericana de Cohesión Social El objetivo general de la Jornada es fortalecer una mirada compartida latinoamericana sobre los retos de cohesión social e intercambiar puntos de vista y experiencias con miras a construir una agenda común, no sólo como reto al interior de los países, sino como una necesidad de integración regional. La Jornada constituirá un punto de encuentro en el que converjan, a partir de una agenda temática amplia, los distintos actores que intervienen en las decisiones políticas: parlamentarios, representantes de gobiernos y expertos e intelectuales de think tanks y centros de estudios. Con el apoyo de la Cooperación Europea, a través del programa EUROsociAL, esta Jornada servirá de plataforma para que haya un diálogo horizontal con Europa, cuya experiencia puede serle útil a América Latina. Las realidades de ambas regiones están ahora mucho más cerca y el intercambio y el aprendizaje entre pares se vuelve un instrumento clave para el diálogo de políticas. Realización de la Jornada en Chile 1) Es uno de los países que, no obstante sus reconocidos avances sociales, estabilidad de sus instituciones y buenos indicadores económicos, ha asumido explícitamente la desigualdad como su problema central y la cohesión social como su gran meta, tal como lo precisa el nuevo gobierno. 2) Entre las dimensiones más invisibilizadas de la desigualdad está la situación que viven las mujeres, fenómeno que, de manera transversal, recorre a la región. Por el momento, la agenda por la igualdad de las mujeres no cuenta con la fuerza política necesaria para ser priorizada en las políticas de los distintos países y se requiere dotarla del mayor respaldo regional posible. De modo que un país como Chile, cuyas autoridades políticas de mayor relevancia nacional son mujeres -la Presidenta de la República y del Senado- pasa a ser emblemático para promover un compromiso regional efectivo por la igualdad de las mujeres. 3) El éxito de una agenda por la cohesión social depende, no sólo de las voluntades políticas nacionales, sino en gran medida por un compromiso regional por la cohesión social, lo que apela al fortalecimiento de políticas de integración latinoamericana que pongan énfasis especiales en la cohesión social. La política exterior chilena ha retomado, en su reciente nuevo gobierno, un eje central en la reconstitución de los lazos latinoamericanos, promoviendo una agenda por la integración regional y volviendo a otorgarle a la cooperación horizontal un rol relevante como parte de esta agenda. Participación de expertos invitados Los expertos podrán participar por dos vías, no siendo excluyentes entre sí: 1.- Enviando un artículo, que aborde específicamente la cohesión desde la perspectiva de alguna de las mesas de trabajo (los que serán incluidos en la publicación final), la extensión máxima es de 6 carillas, letra Times New Roman, tamaño 12; y/o 2.- Participando de la discusión en las mesas durante la jornada.

Agenda de la jornada

Horarios Jueves 22 enero 2015 Viernes 23 enero 2015 9:30 11:30

Trabajo de mesas

11:30 12:00 Café

12:00 13:30 Trabajo de mesas

13:30 15:00 Almuerzo

15:00 17:00 Inauguración Cierre y conclusiones

17:00 17:30 Café

17:30 19:00 Trabajo de mesas

20:00 22:00 Cena Cancillería Inauguración de la jornada

15:00 - 15:20 Isabel Allende, Presidenta del Senado de la República 15:20 – 15:40 Rafael Dochao-Moreno. Embajador de la Unión Europea en Chile 15:40 – 16:00 Vaira Vike-Freiberga, ex Presidenta de Letonia 16:00 – 16:20 Dominique de Villepan, ex Primer Ministro de Francia 16:20 – 16:50 Michelle Bachelet, Presidenta de la República

Mesas Temáticas

1. Pacto fiscal por la cohesión social 2. Reformas políticas para la calidad de la democracia 3. La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza 4. Trabajo y políticas sociales: retos de protección social inclusiva 5. Desarrollo sustentable para la cohesión social 6. Agenda por la igualdad de las mujeres 7. Pluralismo y multiculturalidad 8. Integración regional para la cohesión social en la región 9. Desarrollo regional para la cohesión territorial

Metodología

- Se enviará previamente (12 enero) a todos los participantes un “set” de notas conceptuales elaboradas por instituciones y expertos, que, frente a cada tema a ser desarrollado en las 9 mesas temáticas, abordan la respectiva materia desde la perspectiva latinoamericana y europea.

- Las mesas serán presididas y moderadas por un parlamentario, que iniciará con una breve síntesis de los contenidos del debate a partir de los concept notes correspondientes.

- Las mesas definirán un relator (de un país distinto del moderador) quien expondrá las conclusiones del trabajo de su grupo en el plenario de cierre y para lo cual contará con el apoyo de una Secretaría Técnica.

Lista de instituciones que elaborarán las Notas Conceptuales Unión Europea

Mesas Institución / Think tank

1. Pacto fiscal por la cohesión social Instituto de Estudios Fiscales

2. Reformas políticas para la calidad de la democracia y la participación ciudadana

Club de Madrid

3. La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza

Centro de Desarrollo de la OCDE

4. Trabajo y políticas sociales: retos de protección social inclusiva

Centre for Welfare State Research. Department of Political Science. University of Southern Denmark

5. Desarrollo sustentable para la cohesión social

Institute for Sustainable Development and International Relations (IDDRI)

6. Agenda por la igualdad de las mujeres Fundación UE-LAC.

7. Pluralismo y multiculturalidad Club de Madrid

8. Integración regional para la cohesión social en la región

Notre Europe

9. Desarrollo territorial para la cohesión territorial

CESPI

América Latina

Mesas Institución / Think tank

1. Pacto fiscal por la cohesión social CEPAL (División de Desarrollo Económico)

2. Reformas políticas para la calidad de la democracia y la participación ciudadana

Club de Madrid

3. La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza


4. Trabajo y políticas sociales: retos de protección social inclusiva

Clarisa Hardy y OIT

5. Desarrollo sustentable para la cohesión social

CEPAL (División Desarrollo Sostenible)

6. Agenda por la igualdad de las mujeres Fundación UE-LAC.

7. Pluralismo y multiculturalidad Club de Madrid

8. Integración regional para la cohesión social en la región

CELAC

9. Desarrollo territorial para la cohesión territorial

CESPI

Publicación Como producto de esta “1ª Jornada Latinoamericana de Cohesión Social”, se realizará una publicación que incorporará:

� Notas conceptuales � Artículos de expertos � Discusión y conclusiones de la jornada

Lista de invitados* � Inauguración

o Isabel Allende Bussi, Presidenta del Senado de la República de Chile o Dominique de Villepin, Primer Ministro de Francia (2005-2007) o Vaira Vīķe-Freiberga, Presidenta de Letonia (1999-2007) o Rafael Dochao Moreno, Jefe de la Delegación de la Unión Europea en Chile /

Jolita Butkeviciene, Directora para América Latina y el Caribe, DEVCO- EuropeAid)

Mesa 1: Pacto fiscal por la cohesión social

o Mario Pezzini, Director del Centro de Desarrollo de la OCDE o Gérard Deprez, Eurodiputado, Parlamento Europeo o Poul Nyrup Rasmussen, Eurodiputado, Parlamento europeo (2004-2009).

Primer ministro de Dinamarca (1993-2001)

Mesa 2: Reformas políticas para la calidad de la democracia y la participación ciudadana

o Kinga Göncz, Ministra de Asuntos exteriores (2006-2009). Eurodiputada,

Parlamento Europeo (2009-2014) o Mogens Layktoft, Presidente del Parlamento de Dinamarca o Laura Ferrara, Eurodiputada, Parlamento Europeo (movimiento 5 estrellas,

Italia) o Ojārs Ēriks Kalniņš, Diputado, Parlamento de Letonia o Jorge Moragas, Diputado, Parlamento de España

Mesa 3: La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza

o José María Maravall, Ministro de Educación y Ciencia (1982-1988) o Ángel Melguizo, Director para América Latina, Centro de Desarrollo de la

OCDE o Vincent Peillon, Eurodiputado, Parlamento Europeo (socialista, Francia).

Ministro de educación (2012-2014) o Blendi Klosi, Diputado, Parlamento de Albania o Paavo Matti Väyrynen, Eurodiputado, Parlamento Europeo. Primer Ministro de

Finlandia (1983-1987) o Fabio Porta, Diputado, Parlamento de Italia (elegido en América Latina)

Mesa 4: Trabajo y políticas sociales: retos de protección social inclusiva

o Anja Kopač, Ministra of Trabajo, Familia y Asuntos Sociales e Igualdad de

Oportunidades, República de Eslovenia o Bea Cantillon, Catedrática de Políticas Sociales en la Universidad de Amberes.

Presidente de la Asociación belga de la Seguridad Social. Coordinadora de ImPRovE

o Ramón Jáuregui, Eurodiputado, Parlamento Europeo. Co-presidente de la Asamblea EURO-LAT

o Nicola Danti, Eurodiputado, Parlamento Europeo o Elizabeth Guigou, Diputada, Parlamento de Francia. Ministra de Empleo y

solidaridad (2000-2002); de Justicia (1997-2000), de Asuntos Europeos (1990-1993)

Mesa 5: Desarrollo sustentable para la cohesión social

o Josep Borrell, Presidente del Parlamento Europeo (2004-2007) o Teresa Ribera, Directora de IDDRI. Secretaria de Estado de Cambio Climático

de España (2008-2011) o Antonio Tajani, Vicepresidente, Parlamento Europeo. Comisario de Industria y

Transporte (2008-2010) y de Industria y Emprendimiento (2010-2014) o Delphine Batho, Diputada, Asamblea Nacional de Francia (miembro de la

comisión Francia-Chile). Ministra de Ecología, Desarrollo Sustentable y Energía (2012-2013)

o María Teresa de Lara Carbó, Diputada, Parlamento de España (miembro de la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente)

o Luisa Morgantini, Eurodiputada, Vicepresidenta del Parlamento Europeo (2007-2009)

Mesa 6: Agenda por la igualdad de las mujeres

o Inés Alberdi, Directora Ejecutiva de UNIFEM (2008-2010) o Viviane Teitelbaum, Presidenta del Lobby Europeo de Mujeres o Iratxe García Pérez, Presidenta de la Comisión de Derechos de la Mujer e

Igualdad de Género, Parlamento Europeo o Elly Schlein, Eurodiputada, Parlamento Europeo o Rodi Kratsa Tsagaropoulou, Eurodiputada, Parlamento Europeo o Solvita Āboltiņa, Diputada del Parlamento de Letonia. Ministra de Justicia

(2004-2006)

Mesa 7: Pluralismo y multiculturalidad

o Sami Nair, Consejero de Estado, Francia. Director del Centro Mediterráneo Andalusí. Universidad Pablo de Olavide.

o Tadeusz Iwiński, Association of European Parliamentarians with Africa (AWEPA) Governing Council

o Feliciano J. Barreiras Duarte, Diputado, Asamblea de la República de Portugal o Petre Roman, Senador, Senado de Rumanía. Primer ministro (1989-1991) o Aydan Ozoguz, Miembro del Bundestag. Comisionada para la Migración, los

Refugiados y la Integración en el rango de Ministra Adjunta a la Cancillería Federal.

o Renata Bueno, Diputada, Parlamento de Italia (electo en AL)

Mesa 8: Integración regional para la cohesión social en la región

o Namik Dokle, Embajador honorífico de Naciones Unidas en temas de Paz o Enma Bonino, Ministra de Asunto Exteriores (2013-2014). Comisaria Europea

de Consumo y pesca y responsable de la Oficina de la Ayuda Humanitaria (1994-1999)

o Saryusz-Wolski, Eurodiputado, Parlamento europeo o Atis Lejins, Diputado, Parlamento de Letonia o Ivo Vajgl, Eurodiputado, Parlamento Europeo

Mesa 9: Desarrollo regional para la cohesión territorial

o Fabrizo Barca, Ministro de la cohesión territorial (2011-2013) o Ronald Hall, Asesor principal del Director General, DG REGIO, Comisión

Europea o Danuta Hübner, Eurodiputada, Parlamento Europeo o Ignacio Sánchez Amor, Diputado, Parlamento de España o Gianni Pittella, Eurodiputado, Parlamento Europeo

* Este listado es preliminar a la espera de las inscripciones de los parlamentarios latinoamericanos en las mesas de trabajo, a la fecha han confirmado su participación los siguientes países:

1. Argentina 2. Brasil 3. Costa Rica 4. México 5. Paraguay 6. Perú 7. Uruguay

INFORMACIÓN GENERAL

Embajada de México

Embajador: Otto René Granados Roldán

Teléfono: (562) 2583-8400 Conm. Sección consular (562) 25838427/28 Fax: (562) 2583-8484

Dirección: Félix de Amesti No. 128, Las Condes, C.P. 7580124 Santiago, Chile.

Tipo de cambio al 19 de enero de 2015

1 dólar – 628.35 pesos chilenos

Clima

Min. 12° C – Máx. 30° C

LISTA DE PONENTES

� Inauguración.

María Isabel Allende.

Presidenta del Senado de la República de Chile.

Dominique Marie François René Galouzeau de Villepin.

Ex Primer Ministro de Francia (2005 - 2007).

Vaira V��e-Freiberga.

Ex Presidenta de Letonia (1999-2007).

Rafael Dochao Moreno.

Embajador y Jefe de la Delegación de la Unión Europea en Chile.

Jolita Butkeviciene.

Directora para América Latina y el Caribe en la Dirección General de Cooperación y Desarrollo de la Comisión Europea (DEVCO-EuropeAid).

Mesa 1: Pacto Fiscal por la cohesión social.

Mario Pezzini.

Director del Centro de Desarrollo de la OCDE, desde el 5 de julio de 2010.

Gérard Deprez. Miembro del Parlamento Europeo en representación de la Comunidad francesa de Bélgica (1984-2009).

Poul Nyrup Rasmussen.

Primer Ministro de Dinamarca (1993-2001).

Mesa 2: Reformas Políticas para la calidad de la democracia y la participación ciudadana.

Kinga Göncz.

Miembro del Parlamento Europeo, desde el 07 de junio 2009. Ex Ministra de Relaciones Exteriores de Hungría, (2006-2009).

Mogens Lykketoft.

Presidente del Parlamento de Dinamarca, desde el 29 Septiembre del 2011.

Laura Ferrara.

Miembro del Parlamento Europeo por Italia. Grupo Europa de la Libertad y de la Democracia Directa.

Oj�rs Eriks Kalnin.

Miembro del Parlamento Europeo y Ex Embajador de Letonia en los Estados Unidos (1993-1999).

Jorge Moragas Sánchez. Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno de España.

Mesa 3: La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza.

José María Maravall. Ex Ministro de Educación y Ciencia (1982-1988).

Angel Melguizo.

Director para América Latina, Centro de Desarrollo de la OCDE.

Vincent Peillon.

Eurodiputado y miembro destacado del Partido Socialista (PS), Ex Ministro de Educación en el Gobierno de Ayrault (2012-2014).

Blendi Klosi.

Diputado del Parlamento de Albania y miembro de la Comisión de Actividades Productivas, Comercio y Medio Ambiente.

Pavoo MAtti Väyrynen.

Eurodiputado, Parlamento Europeo. Ex Viceprimer Ministro de Finlandia (1983-1987).

Fabio Porta. Diputado del Parlamento de Italia. Miembro de la III Comisión Permanente de Asuntos Exteriores y Comunitarios, y Presidente de la Comisión Permanente para los Italianos en el Mundo y Promoción del Sistema País.

Mesa 4: Trabajo y políticas sociales: retos de protección social inclusiva.

Dr. Anja Kopa� Irak.

Ministra del Trabajo, Familia, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades de la República de Eslovenia desde el 20 de marzo de 2013.

Dr. Bea Cantillon.

Profesora de Política Social y Directora del Centro Deleeck Herman de Política Social de la Universidad de Amberes, Bélgica.

Ramón Jáuregui.

Eurodiputado, Parlamento Europeo. Co-presidente de la Asamblea de EURO-LAT. Ex Ministro de la Presidencia de España.

Incola Danti.

Eurodiputado por Italia, Parlamento Europeo.

Elizabeth Guigo.

Diputada del Parlamento de Francia. Ministra de Justicia (1997). Ministra de Empleo y Solidaridad (2000-2003).

Mesa 5: Desarrollo sustentable para la cohesión social.

Joseph Borrell.

Ex Presidente del Parlamento Europeo (2004-2007). Ex Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de España (1991-1996). Ex Secretario de Estado de Hacienda de España (1984-1991).

Teresa Ribera.

Directora General de Desarrollo Estratégico y Nuevos Mercados Internacionales de ISOFOT. Asesora del programa de energía y clima en el Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones Internacionales (IDDRI) de París. Ex Secretaria de Estado de Cambio Climático (2008-2011).

Antonio Tajan.

Vicepresidente del Parlamento Europeo, Comisario de Industria y Emprendimiento (2014). Comisario Europeo de Transporte (2010).

Delphine Batho.

Diputada de la Asamblea Nacional de Francia. Ministerio Público de la Segunda División de Deux Sèvres desde agosto de 2013. Ex Ministra de Ecología, Desarrollo Sostenible y Energía (2012-2013).

María Teresa de Lara Carbó.

Diputada del Parlamento de España. Miembro de la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Luisa Morganitni.

Eurodiputada por Italia. Vicepresidenta del Parlamento Europeo de 2007 a 2009.

Mesa 6: Agenda por la igualdad de las mujeres.

Inés Alberdi. Socióloga y catedrática de la Universidad Española. Última Directora Ejecutiva del Fondo de las Naciones Unidas para las Mujeres (UNIFEM) antes de su fusión en ONU Mujeres (2008-2010).

Viviane Teitelbaum.

Presidenta de la Junta Belga de franceses por la Mujer (2010). Presidenta del Lobby Europeo de Mujeres, desde octubre de 2012.

Iratxe García Pérez.

Presidenta de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género del Parlamento Europeo (2014-2019.) Secretaria de la Unión Europea dentro de la Comisión Ejecutiva Federal Española.

Elly Schlen.

Eurodiputada, Parlamento Europeo. Vicepresidenta de la Delegación en la Comisión Parlamentaria de Estabilización y Asociación UE-Albania.

Rodi Kratsa-Tsagaropoulou.

Eurodiputada, Parlamento Europeo. Ex Vice-Presidenta del Parlamento Europeo (2007) y reelegida vicepresidente el 14 de julio de 2009.

Solvita �bolti�a.

Ex Presidenta del Parlamento de Letonia (2014). Ex Ministra de Justicia de Letonia (2004-2006).

Mesa 7: Pluralismo y multiculturalildad.

Samïr Nair.

Consejero de Estado francés en servicio extraordinario. Director del Centro Mediterráneo Andalusí. Universidad Pablo Olavide.

Tadeusz Iwi�ski. Miembro de la Asociación Europea de Parlamentarios con África (AWEPA). Ex Secretario de Estado de la República de Polonia (2001-2004).

Feliciano J. Barreras Duarte.

Diputado de la Asamblea de la República de Portugal. Comisión de Negocios Internacionales con Comunidades Portuguesas.

Petre Roman.

Senador de la República de Rumania. Ex Primer Ministro de Rumania, el primero tras la caída del régimen comunista (1989-1991). Ex Ministro de Telecomunicaciones de la República Socialista de Rumania.

Aydan Ozogus.

Miembro del Bundestag del Partido Socialdemócrata de Alemania (SPD) (desde 2009) y Presidenta del partido en 2011. Comisionada para la Inmigración, Refugiados e Integración en el rango de Ministra Adjunta a la Cancillería Federal (desde 2013).

Renata Bueno.

Diputada del Parlamento de Italia elegida por lacircunscripción del Extranjero de América del Sur de la Unión de Italianos Emigrantes.

Mesa 8: Integración Regional para la cohesión social en la región.

Namik Dokle.

Periodista Albanés. Embajador honorífico de Naciones Unidas en temas de Paz.

Enma Bonino.

Diputada miembro del Parlamento Italiano. Ex Ministra de Asuntos Exteriores de Italia (2013-2014). Ex Ministra de Asuntos Europeos y Comercio Internacional (2006-2008).

Saryusz Wolski.

Eurodiputado, Parlamento Europeo. Ex Vicepresidente del Parlamento Europeo (2004-2007).

Atis Leji�š

Diputado del Parlamento de Letonia.

Ivo Vajkl.

Eurodiputado. Parlamento Europeo. Ex Ministro de Relaciones Exteriores de Eslovenia (2004).

Mesa 9: Desarrollo regional para la cohesión.

Frabizio Barca.

Miembro del Consejo del Círculo Romano del Partido Demócrata Italiano. Ex Ministro de Cohesión Territorial (2011-2013) y Presidente de la Comisión de Política Terrotorial de la OCDE (1999-2006)

Ronald Hall. Consejero Jefe en Relaciones Internacionales. Dirección General de Política Regional y Urbana de la Comisión Europea.

Danuta Hübner.

Eurodiputada, Parlamento Europeo. Ex Presidenta de la Comisión de Desarrollo Regional en el Parlamento Europeo (2009) y Ex Ministra de Relaciones Exteriores de Polonia (2007-2008). Ignacio Sánchez Amor.

Diputado del Parlamento de España.

Gianni Pittella

Presidente del Parlamento Europeo desde junio de 2014 por el Partido Democrático de Italia.

DEMOCRACIA, GOBERNABILIDAD Y COHESIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN LATINOAMERICANA1

DEFINICIÓN DE COHESIÓN SOCIAL

La etimología nos dice que deriva del concepto de unión en torno a algo específico. “Acción y efecto de reunirse o adherirse de las cosas entre sí o la materia de que están formadas”, nos dice la Real Academia de la Lengua. Asimismo, cohesión se refiere a la “fuerza que mantiene unidas a las moléculas de un cuerpo”. Así, la cohesión se define por dos elementos: los componentes que potencialmente conforman un mismo cuerpo y la fuerza de atracción que los hace unirse. La diferencia específica la caracteriza el calificativo de lo social. Al ser social, la cohesión involucra a individuos potencialmente miembros de una comunidad políticamente constituida, requiriendo “fuerzas de atracción” en torno a un objetivo común. Partiendo de esta caracterización convencional del concepto, la cohesión social requiere: I) individuos; II) la existencia de objetivos potencialmente compartidos y, III) un sistema de incentivos, e instituciones que los hacen creíbles, que se constituyan en fuerzas de atracción en torno a dichos objetivos.

La noción valorativa y la noción instrumental

La definición de objetivos comunes centrales, en torno a los cuales se legitima un contrato social específico es una condición primera, que permite posteriormente evaluar si el contexto institucional y social se constituye en “fuerza de atracción” o de “distracción”. No se puede hablar de cohesión social en ausencia de objetivos o ideales concretos que vinculen a los grupos sociales. La situación actual en la región, su déficit de gobernabilidad, impone retos no solamente en términos del perfeccionamiento del contexto socioeconómico e institucional, sino incluso en términos de la definición de los objetivos centrales.

De allí la necesidad de un contrato social que, como se mencionará más adelante, debe tener tres propiedades básicas: debe ser estable, eficiente y justo (Binmore, 2005). La primera característica, la estabilidad, tiene como condición necesaria la cohesión, en el sentido de la definición del objetivo y la existencia de mecanismos centrípetos.

En muchos casos no existe una clara noción que establezca en torno a qué objetivos se pretende lograr cohesión. Este primer problema puede llamarse la noción valorativa del grupo social. La discusión en torno a los mecanismos institucionales y de contexto, objetivos y subjetivos, que constituyan fuerzas de atracción hacia el objetivo definido, puede llamarse la noción instrumental.

1 Resumen elaborado por el Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, del documento de Rebeca Grynspan y Luis Felipe López-Calva.

Desarrollo humano, cohesión y ciudadanía

El Informe sobre el estado de la democracia en América Latina del PNUD plantea el concepto de ciudadanía integral, estableciendo las dimensiones de ciudadanía política, ciudadanía civil y ciudadanía social. La primera se refiere fundamentalmente a los procedimientos democráticos y derechos de participación, la segunda a aspectos relacionados con la protección personal y del patrimonio, así como de libertades de asociación y expresión, y finalmente la ciudadanía social se refiere a cuestiones de igualdad, reducción de la pobreza y acceso a servicios sociales básicos. El informe hace énfasis en que la democracia se ha establecido como régimen político predominante en toda la región latinoamericana.

Después de repasar la noción de “desarrollo como libertad”, se cita a O´Donnell, que afirma: “[En la formulación rigurosa de Guillermo O´Donnell] la democracia es más que un conjunto de condiciones para elegir y ser elegido (“democracia electoral”); también es una manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos de las personas (“democracia de ciudadanía”). Esta visión más amplia de la democracia se basa en cuatro ideas principales: a) El ser humano como sujeto portador de derechos; b) La sociedad organizada de modo que garantice el ejercicio y promueva la expansión de la ciudadanía; c) Las elecciones libres y competitivas, junto con la vigencia del estado de derecho, como condición necesaria, aunque no suficiente, de la democracia, y d) La especificidad histórica de los pueblos latinoamericanos en sus procesos de construcción de la nación. Si la ciudadanía es el fundamento de la democracia, la discusión sobre el estado de la democracia y el debate sobre las reformas democráticas debe abarcar las distintas dimensiones de la misma: la ciudadanía política, la ciudadanía civil y la ciudadanía social.”

Intentando complementar el debate ahí planteado, desde un enfoque de desarrollo humano se puede intentar vincular más rigurosamente la lógica de la ciudadanía con la de la cohesión social. Ello nos lleva necesariamente a una perspectiva más amplia que comprende algunas de las premisas claves del desarrollo humano, como son: la libertad positiva, cuya referencia central como punto de partida es Berlin (1969); el concepto de agencia, que Sen ha retomado de la discusión medieval entre individuos que son “pacientes” con necesidades que requieren atención, versus aquellos que son “agentes” y actúan más allá de la satisfacción de sus necesidades básicas, transformando el entorno; el énfasis en los procesos de generación de bienestar y satisfacción, trascendiendo los resultados en la evaluación individual.

Para ser consistentes con la visión original, si asumimos que el concepto de desarrollo humano se alimenta de la teoría de los funcionamientos y las capacidades, tenemos que partir de los individuos y el ejercicio real de su libertad. No hay ciudadanía sin ejercicio de la libertad individual. Asimismo, ese ejercicio de libertad individual debe darse en un contexto de capacidad para distinguir opciones, valorarlas, y asumir la responsabilidad de la elección. Los ciudadanos son agentes. Pero, ¿en qué contexto se dan estos procesos de elección responsable individual?, es ahí en donde los procesos importan y no

solamente los resultados. No solamente es relevante el “aspecto oportunidad de la libertad” sino también el “aspecto proceso de la libertad”, como discute ampliamente Sen en sus Arrow Lectures (Sen, 2002).

De esta manera, las nociones planteadas anteriormente con respecto a la noción valorativa y la noción instrumental de la cohesión social son consustanciales a la noción de ciudadanía desde una perspectiva de desarrollo humano. La ciudadanía es una capacidad individual que, sin embargo, únicamente es efectiva en un contexto social. Robinson Crusoe puede ser un agente representativo, pero no un ciudadano.

Para proponer una ciudadanía consistente con la noción de desarrollo humano, de “abajo hacia arriba”, se requiere que los escalones en los que se apoye dicho ascenso estén garantizados por una infraestructura institucional creíble y compartida. Que dichos mecanismos sean fuerzas de atracción hacia el objetivo común. Dicha infraestructura solamente la puede proporcionar un Estado que cumple con sus funciones básicas de manera cabal y eficiente: garantizar el cumplimiento de las reglas acordadas en un contrato social. Sin Estado no puede haber ciudadanos. Ciudadanos que ejerzan su libertad de manera efectiva y que, al buscar sus objetivos de manera legítima, se apeguen a las reglas de interacción estructuradas mediante contratos previamente acordados. Es necesario, para que el contrato sea legítimo, que la libertad en el sentido negativo y la libertad en el sentido positivo estén garantizadas mediante reglas formales (proceso sistémico, noción instrumental) y mediante comportamientos consistentes con la lógica social como respuesta a la estructura de premios, castigos y compensaciones determinados por el contrato social básico (proceso individual, noción valorativa compartida).

La noción de “contrato social” es fundamental en la relación entre cohesión social y gobernabilidad. Es importante, sin embargo, establecer que dicha noción describe un arreglo social y no intenta tener una noción normativa. El arreglo en un contexto específico podría ser considerado, por ejemplo, injusto. Dicho arreglo representa relaciones horizontales entre ciudadanos y relaciones verticales entre los ciudadanos y el poder constituido. Adicionalmente, el término refleja un equilibrio social determinado por historia, percepciones y acciones de individuos, así como patrones de poder relativo entre actores. Esta noción comparte el enfoque planteado en trabajos relacionados (CEPAL, 2006; Saavedra y Tommasi, 2007).

El contrato social concreto establece las reglas básicas de comportamiento, organización y convivencia entre individuos de una sociedad. Siguiendo a Binmore (2005) el contrato social debe cumplir con tres propiedades básicas: estabilidad, eficiencia y justicia. Para ser estable, el contrato social debe fundamentar comportamientos que son un equilibrio en la interacción social. Si no es eficiente, el contrato social generará una sociedad que no podrá sobrevivir a la competencia con los contratos sociales de otras sociedades. Si el contrato no se percibe como justo, se destruirán incentivos y se generará conflicto que afectará la eficiencia y la estabilidad del grupo.

La cohesión social, objetivos y derechos

Hay elementos que impiden la cohesión social, es decir, que no permiten a los individuos en su actuar libre y racional colaborar en dirección del objetivo común, pero que son independientes del contexto o grupo especifico. La falta de acceso a derechos sociales básicos, por ejemplo, puede ser un elemento que no permite instrumentalizar la cohesión en torno a un objetivo común porque deslegitima el acuerdo político entre individuos. Sin embargo, ese aspecto es independiente del grupo específico y sus objetivos particulares. Existe entonces un grupo de elementos que constituyen derechos universales cuya provisión es condición necesaria para la integración de un grupo social con capacidad de organización política y económica. Estos, en realidad, son parte de los objetivos de toda sociedad y, por lo tanto, constituyen un elemento de cualquier noción valorativa. Existe un componente universal en esta noción valorativa. La provisión de estos servicios básicos, sin embargo, no nos dicen nada respecto a la definición de los objetivos de un grupo específico. No resuelven el componente relativo de la noción valorativa, es decir, aquello que un grupo decide como identidad y como visión de futuro colectivo.

La sociedad debe decidir qué niveles de desigualdad, qué niveles de pobreza relativa y qué tipo de definición de sociedad es compartida a partir del logro de los objetivos universales. La desigualdad contiene un elemento relativo, más allá de su importancia normativa universal, sobre todo en su carácter “ex ante”, como desigualdad de oportunidad. La intolerancia social a la desigualdad y los niveles de movilidad social legítima, por ejemplo, son elementos que cada grupo social debe definir con base en su contexto y esquema de valores compartidos. La definición de estas nociones de aspiración comunitaria requiere de mecanismos de agregación de preferencias sociales y de mecanismos de representación. Estos mecanismos de representación permiten a distintos actores y grupos interactuar y llegar a acuerdos, en donde todos deciden qué están dispuestos a ceder para el logro del objetivo colectivo.

Resumiendo, el entorno institucional, el contexto y la historia colectiva se constituyen así en fuerzas de atracción o de “distracción” con respecto a las aspiraciones de la colectividad. Es aquí en donde la cohesión social adquiere, además de las nociones universales, elementos relativos o específicos a grupos sociales concretos. Esto, siempre de un contexto específico en donde los procesos y resultados manifiestan también equilibrios basados en relaciones de poder.

COMENTARIOS FINALES

La cohesión social es un concepto complejo desde el punto de vista conceptual, por lo cual su medición es también una tarea que requiere un gran esfuerzo analítico y disponibilidad de información específica. En ambos casos, tanto en lo conceptual como en la medición, se ha avanzado de manera importante en trabajos recientes.

En este documento se ha planteado que la manera más simple de abordar el tema consiste en identificar si el contexto institucional, social y económico se

constituye en fuerzas de atracción hacia objetivos colectivos. Esto requiere, sin embargo, la existencia de dichos objetivos colectivos y de su legitimidad, que dependen también de la existencia de canales de comunicación y acuerdo entre grupos e individuos. Esta compleja relación se refleja en mayor o menor estabilidad y propensión al conflicto en una sociedad. Así, la cohesión social y la gobernabilidad están fuertemente vinculadas.

Una medida posible de cohesión es la solidez de la clase media, o bien la existencia de distribuciones de características, como el ingreso, que sean unipolares. Algunas medidas empíricas de polarización muestran, primero, que polarización e inequidad no necesariamente se mueven en el mismo sentido y, segundo, que la polarización se correlaciona de manera robusta con indicadores de conflicto social. Explorar la relevancia de estas medidas para simplificar enfoques empíricos de cohesión social es un camino promisorio.

La cohesión social, sin embargo, es un aspecto de la dinámica colectiva que juega un papel central para el desempeño económico y para el desempeño de la institucionalidad y la ciudadanía. El gran reto de la región consiste en cómo pasamos de sociedades divididas por la pobreza y la inequidad a sociedades integradas por los derechos y las oportunidades. Para ello se requiere de un Estado estratégico que promueva mercados incluyentes, instituciones democráticas con credibilidad y una política social de nueva generación (universal, solidaria, eficiente e integral). La región podría construir así una ciudadanía activa. Políticas públicas específicas pueden contribuir a la generación de dinámicas favorables a la cohesión, por lo que los efectos de políticas concretas sobre esta variable deben ser un componente central de la planeación.

Nota conceptual “El pacto fiscal para la cohesión social.

La perspectiva europea”

Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social. Una prioridad estratégica en la alianza

Unión Europea-América Latina

PROGRAMA PARA LA COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Nuria Badenes Plá

Eje 1: Pacto fiscal. EUROPA

Nota conceptual

“El pacto fiscal para la cohesión social.

La perspectiva europea” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.

Una prioridad estratégica en la alianza Unión Europea-América LatinaSantiago de Chile, 22-23 de enero de 2015

Nuria Badenes PláInstituto de Estudios Fiscales

Índice

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. Marco teórico o referencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

3. Perspectiva comparativa interna de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

4. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

5. Temas para la discusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

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1. Introducción

El estado del Bienestar logrado gracias a un Sector Público muy presente en la economía, ha retrocedido en Europa por efecto de la crisis. En el momento en que el desempleo aparece como un problema de relevan-cia, se plantean varias dificultades relacionadas con la sostenibilidad de un sistema que precisa más que nunca de la protección social. Ello obliga a plantear el papel de la política fiscal tanto por la vía del gasto como por la del ingreso, a buscar alternativas diferentes al gravamen de las rentas del trabajo, y a reflexionar sobre soluciones de corto plazo para la resolución de los problemas más acuciantes, y de largo plazo para mantener un bienestar duradero.

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2. Marco teórico o referencial

El presente párrafo expone las definiciones de conceptos necesarias para entender los resultados que se exponen en el tercer punto de esta nota.

Ratio entre quintiles: Cociente entre la renta que se concentra en manos del 20% (quintil) más rico de la población (numerador) y el más pobre (denominador). EUROSTAT lo calcula en términos de renta disponi-ble equivalente, es decir, teniendo en cuenta el tamaño y la composición de la familia, y descontando el pago de impuestos. El valor mínimo de este cociente es la unidad, implicando que no hay desigualdad entre los quintiles más rico y más pobre. El valor obtenido indica cuántas veces tiene el quintil más rico la renta del quintil más pobre.

Coeficiente de Gini: Mide el área que queda entre la curva de Lorenz1 y la diagonal de igualdad perfecta. Toma valores entre cero (no existe desigualdad porque todos los agentes tienen la misma renta) y uno (un solo agente concentra toda la renta en sus manos). EUROSTAT calcula el coeficiente de Gini de la renta dis-ponible equivalente.

Peso sobre el PIB de la imposición sobre la renta y la riqueza. Cociente entre todos los impuestos periódicos que recaen sobre la renta y la riqueza, ya sean en efectivo o en especie (incluidos en el código D.5 de la cla-sificación ESA2010) en relación con el PIB del país. Es la presión fiscal referida exclusivamente a la renta y la riqueza.

Imposición salarial implícita: Suma de todos los impuestos directos e indirectos sobre el empleo incluyendo las cotizaciones del empleado y el empleador dividido entre el total de compensaciones recibidas por el empleado en un territorio, incrementados en la cuantía del impuesto sobre la masa salarial y las nóminas. Se calcula solamente sobre el trabajo empleado, es decir, que se excluyen los impuestos que recaen sobre transferencias sociales y pensiones. Debe interpretarse como la carga media impositiva efectiva que recae sobre le renta del trabajo en la economía.

Porcentaje de personas en el conjunto de la población total que están en riesgo de pobreza o exclusión social: Representa el ratio entre la suma de personas que se encuentran en riesgo de pobreza o de privación mate-rial severa o con muy baja intensidad laboral, y la población total. Las personas en riesgo de pobreza son las que cuentan con una renta disponible equivalente menor que el 60% de la renta mediana equivalente. La privación material se establece a partir de indicadores relacionados con la presión económica y el acceso a bienes duraderos. La privación material severa se refiere a personas en condiciones de vida fuertemente li-mitadas por escasez de recursos, y que no pueden permitirse hacer frente al menos a cuatro de los siguien-tes nueve ítems i) pagar el alquiler o cuentas de suministros, ii) mantener la casa adecuadamente caliente, iii) hacer frente a gastos imprevistos, iv) comer carne, pescado o proteína equivalente cada dos días, v) una semana de vacaciones fuera de casa, vi) un coche, vii) una lavadora, viii) un televisor en color, o ix) un teléfo-no. Las personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy baja son aquellas entre edades de

1. Curva de Lorenz de la renta: relación gráfica que representa la relación entre la renta acumulada y la población acumulada, estando ordenada la población de menor a mayor nivel de renta. Permite comprobar para cada x% de población acumulada, cuál es el porcentaje acumulado de renta que le corresponde. Si existe coincidencia entre los acumulados de población y renta, la curva de Lorenz es una diagonal. Cuanta mayor es la separación de la diagonal, mayor es la desigualdad en la distribución de la renta.

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0 a 59 años que viven en hogares donde los adultos (de 18 a 59 años) trabajan menos de 20% de su poten-cial total de trabajo durante el año previo.

Pobreza entre trabajadores: Es la proporción de personas que están trabajando y cuentan con una renta dis-ponible equivalente por debajo del umbral de pobreza, que se establece en el 60% de la renta disponible mediana equivalente (incluyendo transferencias sociales).

Gasto en protección social: Este gasto incluye beneficios sociales consistentes en transferencias monetarias o en especie concedidos a hogares o a individuos hogares e para aligerar la carga de un conjunto definido de contingencias o necesidades; incluye los costes de administración, que representan los costes imputa-dos al régimen para su gestión y administración; otros gastos, que consisten en gastos diversos de los siste-mas de protección social (pago de rentas de la propiedad y otros).

Correlación: es una forma de medir la dependencia que existe entre dos variables de una distribución bidi-mensional (x,y). Se define matemáticamente como el cociente entre la covarianza entre x e y, y el producto de las desviaciones típica de x por la desviación típica de y. El signo positivo (indica) que las dos variables se mueven en sentido igual (contrario). Toma valores entre -1 y 1, y cuanto mayor es el valor absoluto, mayor es la relación directa (positiva) o inversa (negativa) entre las variables. También se suele expresar en térmi-nos porcentuales.

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3. Perspectiva comparativa interna de la UE

La política fiscal de los países europeos está condicionada en los últimos años por la explosión de una grave crisis financiera, que ha generado una inercia económica cuyas consecuencias son visibles tanto en los ni-veles de crecimiento, de desempleo y en parámetros que ponen de manifiesto los niveles de desigualdad y pobreza de la sociedad. Al tiempo que las necesidades se hacen más acuciantes, los problemas presupues-tarios y el crecimiento de la deuda impiden la presentación de presupuestos que cubran todas las necesida-des económicas que se plantean.

Los niveles de desempleo en la UE varían en función de la cualificación de los trabajadores (véase Tabla 1 en el Anexo). En términos medios, la mayor formación educativa de los trabajadores, no ha sido -a lo largo del período 2008-2013- una garantía de inmunidad frente al desempleo, pues las tasas de paro de los trabaja-dores con niveles altos de formación superan las de trabajadores con menor nivel educativo. Los valores de máximo desempleo para cada año se mantienen en valores que rondan el 40% en los niveles educativos bajos, y el 30% en niveles medios y elevados. Los países más golpeados por la crisis son también los que presentan niveles de desempleo más elevados (Grecia, España y Portugal).

La evolución del desempleo es resultado de la contracción en el PIB especialmente en el año 2009, si bien es cierto que no todos los países europeos han reaccionado igual a los embates de la crisis. Así, hallamos un grupo de países que en los años posteriores a 2009 mantienen tasas de crecimiento negativas (Grecia, Espa-ña, Portugal, Chipre, Eslovenia o Italia) mientras que otros presentan tasas de crecimiento del PIB posterio-res que superan en 2%, como Alemania, Suecia, Eslovaquia, Lituania, Letonia y Estonia.

La crisis ha hecho reaccionar a los gobiernos europeos y en los últimos años se han realizado múltiples re-formas en los sistemas fiscales tanto por la vía de la imposición como por la vía de las transferencias. Las reformas han sido más intensas cuanto mayor era el nivel de deuda y menor la tasa de crecimiento. Las medi-das relacionadas con el gravamen de la renta de las personas físicas han consistido en alteración del núme-ro de tramos y tipos, creación de impuestos solidarios, incremento del gravamen sobre el capital. Por la vía del gasto, las reformas han consistido en recorte de prestaciones bien en cuantía o en duración tanto en prestaciones de jubilación como en desempleo2.

A continuación pasamos a exponer el estado de la situación en Europa entre los años 2007 y 2013 (o el más reciente disponible en su defecto) utilizando los datos que publica EUROSTAT. Todos los valores se presen-tan en los cuadros del Anexo, y en el texto principal se comentan.

En términos de desigualdad, el ratio entre quintiles (gráfico 1 del anexo) indica que el quintil más rico en términos medios cuenta con cinco veces la renta del quintil más pobre. Los peores valores (superando el ratio de 7) se observan en Rumanía, Letonia y Lituania en años puntuales antes de 2010, y en España entre 2010 y 2012. Los países con mejores resultados, con valores siempre por debajo de 4 son Eslovenia, Suecia, Eslovaquia, República Checa Finlandia y Noruega.

2. Para un análisis detallado de las reformas acometidas en Europa entre 2008 y 2012 y la intensidad de las mismas, puede consultarse “Los efectos de la política fiscal sobre la distribución de la renta en América Latina y la Unión Europea” (2014).

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Si medimos la desigualdad por el índice de Gini de la renta disponible equivalente (gráfico 2 del anexo), que tiene en cuenta toda la distribución de la renta y no exclusivamente los extremos, comprobamos que existe una gran diferencia entre países, pues los valores mínimos de desigualdad se sitúan alrededor del 0,23 y los máximos entre el 0,35 y el 0,37. Entre los países que en algunos de los años alcanzan un Gini de 0,35 encon-tramos España, Lituania, Portugal, Rumanía y Bulgaria, y entre los que mantienen valores siempre por deba-jo del 0,25, Eslovenia, Suecia y Noruega. No se aprecia un patrón de crecimiento o decrecimiento entre to-dos los países considerados, pues la evolución de cada uno ofrece tendencias diferentes.

La imposición sobre la renta y la riqueza es la principal herramienta de redistribución por la vía del ingreso. Si se compara el porcentaje que esta imposición representa sobre el PIB, las diferencias entre países son considerables: entre valores mínimos que rondan los 6 puntos hasta los 30 puntos máximos. Al margen de cambios entre los años considerados, Croacia, Rumanía, Bulgaria y Lituania muestran los niveles más bajos de imposición respecto al PIB, mientras que en el otro extremo, Finlandia, Suecia, Bélgica y Dinamarca3 son los que mayor imposición presentan por estas vías. Los datos de la imposición implícita salarial más recien-tes se refieren a 2009 (gráfico 4 del anexo) y muestra diferencias notables: un tipo del 21% en Malta y del 42% en Italia, con una media de entre 35 y 37% en la UE dependiendo de los países considerados.

En cuanto a la pobreza (gráfico 5), las diferencias son también notables entre países. El porcentaje de pobla-ción en riesgo de pobreza se sitúa en media en la UE entorno al 24%. Suecia, República Checa, Islandia, Holanda y Noruega aparecen sistemáticamente como países menos pobres. Bulgaria es el país más pobre en 2007 y en 2013, pero también el país que más a reducido su tasa de pobreza desde un 60,7% hasta un 48%. Polonia se encuentra en valores medios, pero también ha experimentado una reducción de esta tasa desde el 34,4% hasta el 25,8 en seis años. Por encima de la pobreza media encontramos países como Portu-gal, Italia, Irlanda, España o Grecia, muy sacudidos por la crisis.

Si se analiza la pobreza entre las personas que están empleadas (gráfico 6) los valores medios de la UE indi-can que un 9% de los trabajadores son pobres. Rumanía (con mucha diferencia con respecto al siguiente país), Grecia, España, Italia y Polonia, son en este orden los países con mayor porcentaje de pobres entre los trabajadores, y Noruega, Holanda, República Checa, Bélgica y Finlandia son los países con menor porcenta-je de pobres trabajadores.

Por último se analiza en el gráfico 7 el valor en euros del gasto social por habitante, con grandes diferencias (por ejemplo, en 2012, Luxemburgo presenta más de 7 veces el gasto social por habitante de Turquía). Entre los países con un gasto mayor aparecen para todos los períodos Luxemburgo, Noruega, Dinamarca, Suecia, Suiza, Holanda o Austria. Entre los que menos gastan, Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía y Turquía. Es des-tacable el incremento en gasto per cápita que presenta Irlanda de 6.098 € en 2007 a 9.687€ en 2012. En general, se observa una tendencia de crecimiento continuo en el gasto per cápita.

Puede resultar de interés compara la correlación entre el gasto social per cápita y la imposición de la renta y riqueza. El valor obtenido de esta correlación, es positivo y muy elevado tal y como se esperaría, y para el año 2012 es del 73%. Este valor pone de manifiesto que los países con mayor presión sobre la renta y la ri-queza son también los que más gastan en términos per cápita en gasto social.

3. Dinamarca es el país en el que la imposición sobre la renta y riqueza representan mayor peso sobre el PIB, casi duplicando al siguiente país, Suecia.

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4. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro

La preocupación por la cohesión social en América Latina, ha hecho que en muchas ocasiones se mire a Europa como ejemplo a seguir por haber logrado unos niveles de distribución de la renta y de pobreza “aceptables”. Esos logros han sido resultado de una búsqueda de Estado del Bienestar en el que la política fiscal ha jugado un papel protagonista. La crisis económica en la que se ha sumido Europa, así como la in-corporación de nuevos miembros a la UE ha generado que el panorama del pasado no sea el que se man-tiene en el momento actual. Europa no tiene porque ser ya el ejemplo a seguir en cuanto a los resultados, que son muy mejorables, pero sí puede ser el ejemplo en el camino para conseguirlo, ya que si se logró en algún momento un estado aceptable, puede volverse a lograr.

Los datos en Europa muestran países golpeados por el desempleo, una considerable desigualdad de la renta y niveles de pobreza -que afectan también a la población con empleo- y que han crecido más en los países que más han padecido la crisis. Al mismo tiempo, se observan niveles de gravamen considerables sobre la renta y riqueza, y en particular sobre las rentas salariales. Las reformas fiscales acometidas en los últimos años, han tratado de hacer frente a la situación, pero parece que todavía queda un largo camino por recorrer.

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5. Temas para la discusión

Si el sistema fiscal vigente en los países de Europa no es capaz de dar solución a los retos que supone una falta de cohesión social, será necesario acometer reformas.

Además de la desigualdad y la pobreza, debería atenderse al nivel de polarización (concentración en ex-tremos) de la renta, por las implicaciones que conlleva en términos de conflicto.

La imposición sobre la renta, y en particular sobre el trabajo es un recurso fundamental de las Haciendas. En un contexto en el que el desempleo puede truncar los objetivos recaudatorios y distributivos que des-cansan sobre esta base imponible es necesario reflexionar sobre bases alternativas.

Si bien la imposición indirecta plantea el inconveniente de la falta de progresividad, la filosofía de la de-valuación fiscal (disminución del gravamen sobre el trabajo e incremento de la imposición por IVA) debe ser considerada como alternativa.

El recurso a los impuestos medioambientales también debe plantearse como alternativa por las ventajas que implica el doble dividendo (incremento de la imposición ambiental y disminución por otras vías).

El logro de niveles aceptables de desigualdad y pobreza no debe retroceder en Europa. Las políticas que se enfrenten a este reto deben distinguir entre objetivos de corto plazo y necesidades acuciantes, que desa-parezcan cuando el problema se resuelva, y políticas diseñadas para permanecer.

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Bibliografía

CEPAL e IEF (2014). Los efectos de la política fiscal sobre la redistribución en América Latina y la Unión Europea. Colección Estudios nº 8.

Esteban J, Ray D (1994) “On the measurement of Polarization”. Econometrica 62: 819-852.EUROSTAT DATA BASE: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database

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Anexos

Tabla 1. Niveles de desempleo en población de entre 25 y 64 años según nivel educativo. Alto: Educación universitaria.

Medio: Educación secundaria. Bajo Educación primaria o menor

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Min (alto) 9,1 10,1 10,4 10,6 9,3 10

EU28 (alto) 16,2 17,1 17,7 17,9 18,1 18,3

Max (alto) 29,9 29,4 29,3 31,4 31,9 32,5

Min (medio) 1,4 1,9 2,4 2,2 2,2 2,3

EU28 (medio) 5,6 7,2 7,8 7,7 8,2 8,6

Max (medio) 29,1 28,6 28,9 28,7 28,7 28,1

Min (bajo) 2,5 4,1 4,1 5,2 4,1 5,4

EU28 (bajo) 9,8 12,8 14,2 14,7 16,7 17,9

Max (bajo) 40 38,3 40,8 39,4 41,5 40

Fuente: elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.Nota: además de la media de los 28 países de la UE, se presentan los niveles de menor y mayor desempleo por países en cada año.

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Gráfico 1. Ratio entre las rentas disponibles equivalentes de los quintiles último y primero. UE. 2007-2013

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tessi180

Nota conceptual “El pacto fiscal para la cohesión social. La perspectiva europea”

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Gráfico 2: Desigualdad medida por el índice de Gini de la renta disponible equivalente. (2007-2013)

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tessi190

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Gráfico 3. Porcentaje sobre el PIB de impuestos sobre la renta y la riqueza

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00018


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Gráfico 4. Imposición implícita salarial. Año 2009

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00119

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22

Gráfico 5. Porcentaje de población en riesgo de pobreza o exclusión social

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=t2020_50


23

Gráfico 6. Pobreza entre trabajadores

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tesov110

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Gráfico 7. Gasto en protección social por habitante (en €)

Fuente: Eurostathttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tps00100

Participan más de 80 Socios Operativos y Entidades Colaboradoras de Europa y América Latina

Consorcio Liderado por Socios Coordinadores

Nota conceptual “Un Pacto Fiscal para la Igualdad”

Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.Una prioridad estratégica en la alianza



CEPAL

Eje 1: Pacto fiscal. AMÉRICA LATINA

Nota conceptual

“Un Pacto Fiscal para la Igualdad” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.


Documento técnico preparado por la División de Desarrollo Económico de la CEPAL, para la mesa temática Pacto fiscal para la cohesión social, en el marco de la “1ª Jornada

Latinoamericana de Cohesión Social” organizado por el Senado de Chile

Índice

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Vigencia y principios del pacto fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Hacia políticas fiscales contracíclicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Hacia políticas fiscales redistributivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Reformas tributarias orientadas a fortalecer el impuesto a la renta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Mejoras en la calidad y en la transparencia del gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Relaciones fiscales, descentralización y cohesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

La reciprocidad como base del pacto fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Anexo. Principios y metas de un pacto fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

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Introducción

Uno de los principales desafíos de América Latina y el Caribe es como sostener y ampliar los importantes avances económicos y sociales alcanzados en la última década en un contexto de desaceleración y alta vo-latilidad internacional como el actual.

A la coyuntura internacional se suman problemas internos de los países que restringen el desarrollo regio-nal, entre ellos, una estructura productiva desarticulada y rezagada, altos niveles de informalidad laboral, insuficientes tasas de inversión con limitada incorporación de progreso técnico, débil gobernanza de los recursos naturales, déficit de servicios públicos y grandes presiones ambientales y energéticas.

Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la respuesta a esta encrucijada pasa por la construcción de acuerdos nacionales en torno a diversos ámbitos del desarrollo bajo un solo principio ético normativo y objetivo último: la igualdad de derechos de las personas.

Creemos que se requieren pactos sociales de mediano y largo plazo en áreas como la fiscalidad y la política industrial, el mundo del trabajo y la provisión de bienes públicos, la gobernanza de los recursos naturales y la sostenibilidad ambiental, hoy en riesgo por los contaminantes patrones de producción y consumo.

Como lo ilustra el Panorama Fiscal (CEPAL 2013), la fiscalidad muestra avances importantes desde principios de siglo, pues los ingresos tributarios han aumentado más de 4 puntos de PIB desde el 2000, los déficit han sido menores en promedio y en 2013 la deuda pública se mantuvo en niveles de 30% del PIB para la región, con proporciones prácticamente iguales de deuda externa e interna. Sin embargo, la desaceleración econó-mica y la volatilidad de los precios de los productos básicos tienden a deteriorar la posición fiscal, y por tanto deberán redoblarse los esfuerzos de consolidación en aquellos países con dificultades de financia-miento.

Pero el pacto fiscal no termina con la vigilancia de la solvencia; también han de acometerse objetivos de distribución del ingreso disponible, de provisión equitativa y de calidad de bienes y servicios públicos, de crecimiento potencial de mediano plazo y de desarrollo sostenible. El logro de estos objetivos hace necesa-ria una acción fiscal más decidida.

Un rasgo distintivo de la desigualdad en la región es la elevada fracción de la renta percibida por el decil de los hogares más ricos, un promedio de 32%. La tasa efectiva del impuesto a la renta personal pagada por este decil es de solo 5,2% en promedio, debido a la elusión, evasión, exenciones y tratamientos preferencia-les del impuesto a la renta personal. En efecto, los estudios de la CEPAL muestran una incidencia muy limi-tada sobre la distribución de la renta de los sistemas tributarios, pues el impacto progresivo del impuesto a la renta es reducido, y el IVA es regresivo en varios países.

El éxito de las reformas tributarias, que son necesarias a fin de mejorar la provisión de bienes públicos y de reducir la desigualdad de ingresos, dependerá de la capacidad de las autoridades para establecer relaciones virtuosas de reciprocidad con la ciudadanía. El corolario de la ampliación de los recursos fiscales es la nece-sidad de una transformación de la gestión pública, que apunte a renovar la rendición de cuentas y mejorar la calidad de las finanzas públicas.

En la ruta al desarrollo, una mejor provisión de bienes públicos, tanto en términos de cobertura como de calidad, tendrá efectos positivos duraderos, pues las políticas que inciden en la productividad de los más pobres tienen grandes retornos en materia de crecimiento y de equidad distributiva. Los gastos públicos en educación, justicia, seguridad ciudadana, infraestructura y transporte público, salud, capacitación laboral, inclusión social, y tantos otros, benefician más que proporcionalmente a los deciles de menores ingresos, al insertarlos a la fuerza laboral en mejores condiciones. De esta manera, el gasto público, en ciertos compo-nentes claves, engloba o conlleva un doble dividendo, atendiendo simultáneamente los objetivos de creci-miento y de redistribución del ingreso disponible.

Estas propuestas están detalladas en el libro “Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible”, que la CEPAL presentó el 2014 en su Trigésimo quinto período de sesiones en Lima, Perú. En esta reunión se discu-tieron y analizaron diversas formas para materializar estos pactos sociales para la igualdad y la sostenibili-dad ambiental.

Los pactos sociales para la igualdad resultan de especial importancia en una encrucijada como la que se avizora, donde la desaceleración del crecimiento requerirá decisiones de política audaces en materia fiscal, de inversión y protección social.

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Vigencia y principios del pacto fiscal

Un pacto fiscal puede entenderse como un pacto político para el financiamiento del desarrollo, con grados crecientes de equidad y sostenibilidad ambiental. Un pacto fiscal puede asimilarse a un complejo “contrato” cuyas cláusulas integran acuerdos respecto de lo que puede y debe —o no— hacer el Estado en las áreas fiscal, económica y social. Así, el pacto fiscal es un “contrato” metafórico, sobre el cual existe un cierto con-senso ciudadano.

Dado que un pacto fiscal de esta índole tiene implicaciones políticas que van mucho más allá de lo que podría derivarse de una convencional reforma tributaria o presupuestaria, el concepto se asocia estrecha-mente a la recuperación de la noción de planificación del desarrollo, que expresa a su vez la ambición de un diseño integral de las políticas públicas.

En “El Pacto Fiscal”, publicado por La CEPAL en 1998, se enunciaron cinco grandes tareas o principios, que siguen plenamente vigentes hoy en día: proseguir o completar la tarea de consolidación de las cuentas públicas, mejorar la productividad (o calidad) del gasto público, asentar mecanismos de amplia transparen-cia en la gestión pública, promover grados crecientes de equidad distributiva, todo ello en un ambiente democrático y participativo.

Por ello, en la segunda década del siglo XXI, es necesario retomar estas banderas, en particular destacando aquellos aspectos que han permitido una recuperación –paulatina pero real—de la legitimidad de la acción pública y relevando los desafíos que aún persisten en las finanzas y en la gestión pública en la Hora de la Igualdad.

Con el fin de fortalecer y renovar este pacto fiscal, la CEPAL fomenta acuerdos y propone políticas a los go-biernos de la región que se centran en cuatro objetivos principales: i) una gestión de las finanzas públicas que tome en cuenta criterios contra-cíclicos y de sostenibilidad de la deuda pública; ii) una política fiscal que logre redistribuir el ingreso disponible; iii) la profundización de reformas tributarias, especialmente al impuesto a la renta, y de gravámenes aplicados a los recursos naturales, iv) una permanente evaluación de la calidad y de la transparencia del gasto público, v) la coordinación intergubernamental de la provisión de bienes y servicios públicos y su financiamiento. Además, como es natural, la gobernanza de los recursos naturales, la sostenibilidad ambiental y las medidas para enfrentar el cambio climático son parte integrante del pacto fiscal en la región.

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Hacia políticas fiscales contracíclicas

Entre 2003 y 2008, durante la fase de bonanza económica, la política fiscal se orientó en la mayoría de los países de la región a la generación de superávit primarios, lo que permitió una drástica reducción de la deu-da pública, especialmente externa (grafico 1). De manera inédita, a partir de 2009 la política fiscal pasó a ser un instrumento fundamental de la función de estabilización macroeconómica de los Gobiernos. Existen pues condiciones de aplicar políticas fiscales contra-cíclicas acotadas, para enfrentar caídas transitorias en la demanda agregada.

Gráfico 1. Deuda pública en América Latina por países – Años 2000 y 2014 (en porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

En el Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2014, la CEPAL concluye que, salvo algunas excepciones, los gobiernos de la región disponen aún de espacio fiscal, dadas las favorables condi-ciones financieras vigentes, para dinamizar la inversión y de esta manera enfrentar escenarios de desacele-ración. Los paquetes de estímulo fiscal contemplan una combinación de aumentos de gasto, especialmente social y de inversión pública, y de reducción de impuestos en algunos casos.

En los países en que el endeudamiento público es bajo (y que, por tanto, tienen mayor disponibilidad finan-ciera) se ha enfrentado esta desaceleración con políticas fiscales activas. En el Perú, en noviembre de 2014 se aprobó un conjunto de iniciativas que tendrían un impulso equivalente a un 2% del PIB, a fin de acelerar el crecimiento y reducir los costos y los tiempos de ejecución de los proyectos de inversión públicos y priva-dos. En Chile se contempla para 2015 un presupuesto expansivo, con un incremento del 9,9% en términos reales del gasto total y del 27,5% del gasto en activos no financieros (inversión y transferencias de capital).

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Por su parte, en el Estado Plurinacional de Bolivia se mantendrá la tendencia al alza del gasto en inversión, que en gran parte se destina al sector de infraestructura. En México, las recientes reformas estructurales en diversas áreas y la creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo aseguran un marco de política fiscal contracíclica a mediano plazo. En la Argentina, compensando en parte los efectos contractivos de las tensiones cambiarias y monetarias de inicios de año, la política fiscal durante 2014 tuvo un sesgo contracíclico, expresado sobre todo en el aumento de las transferencias monetarias y de los gastos de capital, especialmente en el programa de crédito para viviendas familiares.

En los países en que el nivel de la deuda pública es elevado o en que existen dificultades de financiamiento a causa del debilitamiento previsto de las cuentas públicas para 2015, se han anunciado recortes presu-puestarios. Al contemplar medidas de contención del gasto, será preciso proteger la inversión y evitar círcu-los viciosos causados por ajustes fiscales excesivos que afectarían el crecimiento, redundarían en una mer-ma de los recursos tributarios y, en última instancia, provocarían una agudización del déficit y un aumento de la deuda pública.

Más allá de los ajustes cíclicos, las políticas fiscales estructurales deberían abocarse al fortalecimiento de los estabilizadores fiscales automáticos. Esto supone, por el lado del gasto, establecer mecanismos institucio-nales y legales tendientes a desarrollar los sistemas de seguros del desempleo y a crear fondos de desem-pleo (públicos, privados o mixtos), y, por el lado de los ingresos, a impulsar mecanismos que garanticen la creación de márgenes de seguridad durante los períodos de auge.

Algunas mejoras contribuirían considerablemente a reducir la incertidumbre sobre la orientación de la po-lítica fiscal. La externalización de las proyecciones de ingresos, las reglas estructurales con cláusulas de es-cape para situaciones excepcionales, la constitución de fondos de estabilización de materias primas o de tributos, el fortalecimiento de consejos fiscales autónomos o dependientes de los parlamentos pueden mejorar la economía política del proceso y la percepción de los mercados.

Es conveniente para su perdurabilidad que estas reglas se instrumenten en la fase expansiva del ciclo. En todos los casos, es beneficioso profundizar las capacidades de aplicación de políticas contra-cíclicas y lograr que sus efectos sean rápidos y duraderos. Un tema importante en la agenda es perfeccionar la instituciona-lidad macroeconómica y los mecanismos que aseguren transparencia en la orientación de la política fiscal.

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Hacia políticas fiscales redistributivas

Como se mencionó, el papel de las políticas fiscales no se limita a la estabilización macroeconómica. Persis-te la mala distribución del ingreso disponible en la región, que se refleja en el alto nivel del coeficiente de Gini. A excepción de Uruguay y Venezuela (con un valor de 0.38), la totalidad de los países latinoamericanos tienen un índice de Gini superior a 0,40, lo que contrasta con los indicadores de los países de la OCDE, don-de el indicador se sitúa en un promedio de 0,30.

Las disparidades entre ambos grupos de países pueden apreciarse en el gráfico 2, que ilustra el coeficiente de Gini antes y después de transferencias e impuestos directos. La gran mayoría de los países latinoameri-canos permanecen cercanos a la recta de 45°, pues el Gini apenas se mueve por el efecto de la política fiscal. En contraposición, los países de la OCDE están muy por debajo de esta recta, lo que indica un impacto mu-cho más significativo de los instrumentos fiscales.

Una razón de esta diferencia en el poder de la política fiscal para mejorar la distribución del ingreso tiene relación con la menor carga tributaria, que si bien ha mejorado en la región en los últimos años, aún se en-cuentra muy por debajo de los niveles de los países pertenecientes a la OCDE. Esta carga tributaria más baja condiciona el nivel del gasto público y de los programas sociales y por lo tanto, la amplitud del impacto de la política fiscal sobre el ingreso de los estratos más bajos.

Además, no solo el nivel de la carga tributaria es diferente si no también su estructura, ya que en los países de la región la misma está sesgada hacia los impuestos indirectos, mientras que en los países de la OCDE se recauda una importante fracción de impuestos directos, en especial, del impuesto sobre la renta personal que es el que tiene un mayor impacto redistributivo. Por ejemplo, el promedio de recaudación en la OCDE en concepto de impuesto sobre la renta de los individuos llega al 8,4% del PIB; en cambio en América Latina y el Caribe apenas promedia 1,4 puntos del PIB.

Aparte de lo anterior, la diferencia en la cobertura previsional también es un factor que explica el distinto impacto de la política fiscal. Una fracción importante de los adultos mayores en países con amplia cobertu-ra recibe una pensión no contributiva: en Uruguay el 11%; en Argentina el 25%, en Chile el 26% y en Brasil el 36%. De acuerdo con los resultados estimados en estos cuatro países, además de Costa Rica, los efectos de las pensiones sobre la desigualdad son más relevantes que en los otros casos latinoamericanos (CEPAL/IEF, 2014).

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Gráfico 2. Desigualdad de los ingresos de mercado y de los ingresos disponibles en países de América Latina

y de la OECD – (Índices de Gini – Alrededor de 2011)

Fuente: Estimaciones de CEPAL, sobre la base de encuestas de hogares.

En América Latina la política fiscal juega aún un papel limitado a la hora de mejorar la distribución del ingre-so disponible. Si bien los países de la región parten de niveles de desigualdad de los ingresos de mercado sólo levemente superiores a los de la OCDE, la política fiscal en estos últimos cumple un rol significativo en la reducción de la desigualdad, ya que el coeficiente de Gini cae un 36% luego de las transferencias e im-puestos directos, en comparación a solo un 6% en los países latinoamericanos (en términos absolutos el coeficiente de Gini cae 17 puntos porcentuales en la OCDE y apenas 3 puntos para el promedio de 17 países de América Latina).

Esto indica que el impuesto sobre la renta personal constituye una de las principales áreas de la política fiscal que es necesario fortalecer. En este sentido, las simulaciones de potenciales reformas al impuesto so-bre la renta personal muestran que existe espacio para ampliar el poder redistributivo de este tributo en la región. En el caso hipotético que los países de la región incrementaran hasta 20% la tasa efectiva que paga el decil superior en la escala de ingresos, el efecto redistributivo del impuesto a la renta personal aumenta-ría considerablemente (CEPAL/IEF, 2014). Si adicionalmente se redistribuye la mayor recaudación obtenida hacia los deciles inferiores, la acción fiscal sería decisiva en el objetivo de reducir la desigualdad.

La evaluación del efecto redistributivo de estas potenciales reformas comprueba la importancia de promo-ver acciones que combatan la evasión y elusión fiscal (en especial del impuesto sobre la renta personal); otorgar a las rentas de capital un tratamiento similar al aplicado sobre las rentas provenientes del trabajo; reducir los tratamientos preferenciales y rebajar el nivel de ingreso a partir del cual se aplican las tasas máxi-mas, en concordancia con los rangos establecidos en otras regiones.

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Reformas tributarias orientadas a fortalecer el impuesto a la renta

Como se ha documentado (véase en particular OCDE/CEPAL/CIAT, 2014), la presión tributaria de la región sigue siendo comparativamente baja (gráfico 3), a pesar de progresos generalizados en la recaudación fis-cal. En particular, el auge del precio de los productos básicos y su consecuente impacto sobre los ingresos públicos, tanto tributarios como no tributarios, “congeló” el impulso de mayores cambios legislativos en el impuesto a la renta durante el decenio 2003-2012.

Gráfico 3. Ingresos tributarios en América Latina por países (en porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Sin embargo, y en parte como consecuencia del paulatino descenso desde 2011 de los precios de exporta-ción de los recursos naturales, en los últimos años varios países de la región han llevado a cabo reformas tributarias (CEPAL, 2014b). Si bien estas han supuesto modificaciones diversas, una de las novedades más destacables con respecto a décadas anteriores ha sido que muchos cambios se han centrado en el impues-to sobre la renta, no solo con el propósito de mejorar el desempeño recaudatorio de los sistemas tributarios, sino también de fortalecer uno de los puntos más débiles de la política fiscal regional, que es el impacto de los sistemas impositivos en la distribución de los ingresos.

Las reformas han cubierto diversos aspectos del diseño de este grupo de impuestos, entre los que cabe resal-tar los vinculados con la ampliación de la base imponible, el cambio de alícuotas y la tributación internacio-nal. Con respecto a la base tributaria del impuesto sobre la renta, las modificaciones se han enmarcado en la tendencia a una ampliación mediante la incorporación de sistemas duales en el impuesto sobre la renta personal (el Uruguay en 2007 y el Perú en 2009). En varios países de Centroamérica también se aprobaron reformas tributarias en virtud de las cuales se establecían alícuotas uniformes entre un 10% y un 15% para gravar las rentas de capital que se encontraban exentas (con excepciones en los casos de rentas percibidas

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por los no residentes), lo que se combinó con mayores tasas a las utilidades empresariales y el establecimien-to de tasas progresivas a las rentas del trabajo.

Asimismo, otros países de la región han avanzado recientemente en la ampliación de la base imponible del impuesto sobre la renta personal e incluyen ahora algunas rentas del capital que en el pasado habían per-manecido exentas de ese gravamen. En la Argentina se eliminó la exención a la compraventa de acciones y títulos que no cotizan en la bolsa, con lo que esas transacciones quedaron sujetas a una imposición del 15%, y se aplicó una alícuota del 10% a la distribución de dividendos. En el caso de Chile, a fines de 2014 se pro-mulgó una amplia reforma tributaria con objeto de mejorar el impacto distributivo del sistema de impues-tos y aumentar la eficacia de la recaudación. Sus principales características respecto del impuesto sobre la renta son la creación de dos sistemas de tributación para las empresas (el sistema integrado y el semi-inte-grado) y, la eliminación del Fondo de Utilidades Tributarias (FUT). También se prevé un alza gradual del im-puesto sobre la renta empresarial, del 20% al 27%, en el régimen semi-integrado y hasta el 25% en el siste-ma integrado.

En México se creó un impuesto del 10% sobre las ganancias de capital en la bolsa y la distribución de divi-dendos. En el impuesto sobre la renta de las empresas se eliminaron o acotaron los tratamientos especiales y los regímenes preferenciales, mientras que en el impuesto sobre la renta personal se puso un límite a las deducciones personales y se redujo el total del ingreso exento por enajenación de casa habitación. En este impuesto, además, se permite la deducción del gasto en educación por un monto máximo que varía según el nivel educativo. En Colombia, en 2012 se introdujeron impuestos mínimos sobre la renta personal, con la doble finalidad de aumentar el nivel de cumplimiento y el efecto distributivo en forma progresiva. Se pro-mulgaron reformas a inicios de este año que apuntan a reforzar el pilar del impuesto a la renta mediante una sobretasa del impuesto sobre la renta para la equidad, y también un impuesto a la riqueza o patrimonio.

Por otra parte, en la mayoría de las reformas se incluyeron criterios de tributación internacional basadas en la adecuación de normas sobre precios de transferencia, paraísos fiscales y rentas de no residentes (en los casos de Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, el Perú y la República Do-minicana). Asimismo, se impulsaron convenios para el intercambio de información entre los países con ob-jeto de combatir la evasión fiscal.

Como ya se ha señalado, la mayoría de los países afectados por la volatilidad de los precios de los productos básicos está implementando o estudiando medidas para fortalecer la recaudación tributaria, con el objetivo de que las mermas que se produzcan puedan ser compensadas sin que se vea afectada la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. La preocupación por fortalecer el impuesto sobre las rentas de capital ha sido la tónica en la región y es probable que en el futuro próximo se encaren reformas tributarias similares en otros países, especialmente en aquellos en que existen déficit fiscales significativos.

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Mejoras en la calidad y en la transparencia del gasto público

En términos macroeconómicos, son “eficientes” aquellos gastos públicos que tienen efectos positivos sobre el crecimiento económico de largo plazo. La evidencia empírica tiende a mostrar que los efectos del gasto público son positivos en rangos moderados, y varían según su composición. Para definir el concepto de calidad del gasto, existe un amplio consenso en destacar el papel de la educación, de las políticas activas en el mercado de trabajo, del gasto en salud, de la investigación y desarrollo y de la formación bruta de capital fijo (CEPAL, 2014c).

En términos presupuestarios, resulta fundamental destacar, en su clasificación funcional, el auge del gasto social en el período reciente, y, en su clasificación económica, el aumento de la inversión pública, que ha sido posible gracias a la reducción del pago de intereses de la deuda pública.

La participación del gasto social en el presupuesto pasó del 49,3% en el período 1991-1992 al 61,7% en 2001-2002 y al 65,7% en el período 2011-2012, lo que significa que el gasto público social ha pasado del 12,9% al 15,2% y 19,2% del PIB, respectivamente, como promedio de la región (gráfico 4). En términos per cápita, el gasto social era de 492 dólares en el periodo 1991-1992 y más que se duplicó hasta llegar a 1.103 dólares en el bienio 2011-2012.

Gráfico 4. América Latina y el Caribe: Gasto público social per cápita por sectores a (en dólares de 2005 y en porcentajes

del PIB)

Fuente: CEPAL (2013), Panorama Social.

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Destaca el incremento del gasto destinado a seguridad y asistencia social, que pasó de 185 dólares por ha-bitante (4,5% del PIB) en el período 1991-1992 a 469 dólares (8,2% del PIB) en 2011-2012. Sobresale además el aumento del gasto público en educación que llegó a representar un promedio de 5,3% del PIB en 2011-2012. Esta evolución positiva se observa en todos los países de América Latina, donde el gasto público per cápita promedio en educación pasó de US$ 134 a comienzos de los noventa a 304 dólares por habitante en los últimos años.

El gasto público en salud también se incrementó en las últimas dos décadas a nivel regional, pasando de 2,7% del PIB a comienzos de los noventa a 3,9% puntos en 2011-2012, por lo que se duplicó en términos per cápita hasta llegar a un valor promedio de 228 dólares. Por último, el gasto en vivienda y otros es el sector que ha mostrado menos dinamismo en la región y el que representa una menor participación en el total, con tan solo 102 dólares por habitante al final del período analizado.

Si bien esta tendencia creciente del gasto público social está presente en todos los países de la región, tan-to sus niveles como su composición difieren entre los mismos. En Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay el gasto anual per cápita aún no supera los 300 dólares. En cambio, en varios países de América del Sur como Argentina, Brasil, Chile, Uruguay y Venezuela a los que también se suma Costa Rica y Panamá, el gasto público social sobrepasa los 1.000 dólares por habitante. Estos siete países, junto con México, gastan en educación y salud el doble o más en términos per cápita que los demás países latinoame-ricanos. Por otra parte, la gran mayoría de los países de la región tienen niveles más elevados de gasto pú-blico en educación que en salud.

En lo referido a la clasificación económica del presupuesto, es destacable la reducción del pago de intereses (que decreció desde un promedio de 2,6 puntos del PIB en el año 2003 a 1,6 en 2014), otorgando espacio para el crecimiento del gasto social y de la inversión pública.

En materia de inversión pública, el paquete fiscal anticíclico que se inició en 2009 incluyó un amplio progra-ma de infraestructura, lo que generó un alza significativa de los gastos de capital, ascendiendo a 4.6 puntos del PIB en 2014. Cabe enfatizar que, dados los déficit sectoriales y territoriales en materia de infraestructura, es conveniente mantener estos programas más allá de la posición en el ciclo macroeconómico. Asimismo, las iniciativas de asociaciones público-privadas y la inversión impulsada por el sector público requieren de una mayor coordinación con los Gobiernos sub-nacionales, y el fortalecimiento de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública.

La transparencia presupuestaria establece las bases para una mejor cultura de evaluación de las políticas y programas públicos por parte de los ciudadanos y alienta a una discusión informada sobre las asignaciones presupuestarias. Sin embargo, el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria resalta deficien-cias estructurales en la asignación del presupuesto, la participación ciudadana y la rendición de cuentas, entre otros temas. Deberán continuar los esfuerzos de transparencia multinivel, extendiéndose las iniciati-vas a Estados y Municipios.


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Gráfico 5. Índice de transparencia presupuestaria año 2011 (escala 1 a100)

Fuente: Open Society Institute y Fundar

Desde los albores del nuevo siglo, varios países de la región han hecho esfuerzos significativos para mejorar la eficiencia del gasto público, implementando presupuestos basados en resultados para conocer mejor los resultados del ejercicio de los recursos y el impacto social de los programas, identificar la eficacia, eficiencia, economía y calidad del gasto, y procurar una mayor productividad de los procesos gubernamentales.

Estos procesos deben reforzarse, en particular en lo referido a las prioridades gubernamentales que se plas-man en el Plan Nacional de Desarrollo. Al contener estas prioridades gubernamentales numerosos mandatos transversales, es menester, además de fortalecer los instrumentos de evaluación, crear mecanismos institucio-nales para darle seguimiento físico-financiero a los lineamientos contenidos en el Plan de Gobierno.

De esta manera, es necesario acelerar el tránsito de una gestión pública orientada a insumos y procesos a otra basada en objetivos de desarrollo e indicadores de desempeño, en sintonía con las demandas ciudadanas.

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Relaciones fiscales, descentralización y cohesión

Por último, el sentido de pertenencia asociado a la cohesión social también debe hacer referencia al ám-bito territorial, en especial teniendo en cuenta las características de la región. Durante las últimas déca-das se han desarrollado en la región importantes procesos de descentralización de atribuciones y funcio-nes hacia gobiernos subnacionales. Estos procesos, que abarcaron a casi todos los países latinoamericanos, han tenido características y alcances muy diversos. Más allá de los objetivos que cada proceso de reforma ha expresado de manera explícita, todos ellos han tenido significativos efectos sobre la cohesión social y las cuentas públicas. Diversas circunstancias han derivado, muchas veces, en fuertes tensiones entre esos objetivos de política. Estas tensiones se han puesto de manifiesto de diferente manera en cada caso y, en general, han tenido un impacto significativo sobre las relaciones entre distintos niveles de gobierno en cada país. En algunos casos, la descentralización de funciones generó una demanda mayor de financia-miento por parte de los gobiernos subnacionales. A veces, bajo motivaciones muy especiales, la descen-tralización de recursos precedió a la de funciones. Sea cual fuere la razón de esas tensiones, muchas veces se manifestó en las disputas por la definición de los sistemas de transferencias de recursos entre niveles de gobierno.

Las ventajas de tener diferentes niveles de gobierno se relacionan con la oportunidad de centralizar la toma de decisiones de aquellos asuntos en donde se requieren políticas nacionales y de permitir la elección pú-blica local cuando resulte más ventajoso. Ello puede ser muy diferente según el servicio o bien público ob-jeto de descentralización. Si bien es cierto que el desarrollo de los estados benefactores ha descansado prioritariamente sobre decisiones tomadas desde los niveles centrales de gobierno, la descentralización ha vuelto la mirada sobre el papel de los niveles subnacionales de decisión. Ello llama a preguntarse acerca de cuál es el nivel de gobierno más adecuado para suministrar los servicios públicos.

No deja de asombrar que, pese a estar muy consolidada entre los autores especializados en finanzas públi-cas la idea de que la función distributiva debe quedar en manos de los gobiernos centrales, se discuta la descentralización de funciones que, como la salud, educación vivienda, provisión de agua y desagües, tie-nen un fuerte impacto sobre la equidad.

Entonces, la forma en que se decide la organización de los servicios públicos descentralizados y sus impac-tos sobre la cohesión social y el resultado fiscal se ubica en una zona difusa y compleja, que no depende de la propia decisión de descentralizar sino de una multiplicidad de circunstancias y decisiones entre las que ocupan un lugar central aquellas definiciones vinculadas con políticas sectoriales y territoriales.

Los beneficios esperados de la descentralización, de acuerdo con la teoría correspondiente, deben ser evaluados a la luz de las condiciones en las que los procesos de reforma son instrumentados. Resulta in-dispensable comenzar por reconocer una serie de rasgos particulares de América Latina: la elevada des-igualdad distributiva, el alto grado de urbanización, la desigualdad territorial hacia el interior de los paí-ses como consecuencia de procesos de desarrollo altamente desequilibrados y los límites a las políticas públicas impuestos por los reducidos niveles de presión tributaria. También debe ser resaltado el desa-rrollo de los procesos de descentralización en coincidencia con la recuperación y afianzamiento de la democracia.

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Asimismo, la modalidad adoptada en cada espacio para resolver los dilemas de la descentralización puede implicar diferentes impactos sobre la sostenibilidad fiscal. De manera específica, una vez que es aceptada la imposibilidad de realizar una descentralización completa con autonomía financiera de los niveles de go-bierno locales se debe contemplar la necesidad de transferencias financieras intergubernamentales. De acuerdo con la modalidad adoptada, los impactos sobre la solvencia fiscal y sobre la equidad son muy dife-rentes.

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La reciprocidad como base del pacto fiscal

Aunque el pacto fiscal es una idea poderosa en el sentido de tratar de vincular compromisos y obligaciones por parte del Estado hacia la ciudadanía a cambio de financiamiento, ha costado mucho traducir esta pro-puesta en reformas importantes.

La reciprocidad entre el estado y los ciudadanos, que se refleja especialmente en que la voluntad de pagar impuestos sea mayor cuando aumenta la calidad de la gestión pública, es una de las bases fundamentales de cualquier acuerdo social duradero sobre las finanzas públicas (CEPAL 2013). Diversos antecedentes his-tóricos sugieren que la reciprocidad es fundamental.

La voluntad expresada por la mayoría de los hogares de pagar más impuestos en la medida que mejore la calidad de los servicios públicos de salud, educación y seguridad, con menos corrupción y evasión, puede tomarse como evidencia de que existe un espacio para avanzar con estrategias de política fiscal (o pactos fiscales implícitos) basadas en propuestas que hagan efectiva esa reciprocidad mediante mejoras en la cali-dad de la gestión pública (CAF 2012).

El fuerte rechazo a la evasión tributaria por parte de una proporción importante de la población y su iden-tificación con la calidad de la gestión pública, sugiere que una de las áreas de intervención que favorecería una mayor voluntad a pagar impuestos es el fortalecimiento de la administración tributaria, lo cual es con-gruente con la idea de que la falta de equidad horizontal castiga la voluntad de pagar impuestos. Alternati-vamente, en caso de servicios inadecuados la voluntad de pagar impuestos sería menor, aunque esta reci-procidad ciudadana no tiene que limitarse al pago de impuestos; en la práctica puede reflejarse en el voto de rechazo a las autoridades correspondientes. El conjunto de estas consideraciones podría reflejarse en una mayor voluntad de tributar ante una mejor gestión pública. Complementariamente, un mayor pago de impuestos por parte de los contribuyentes podría reflejarse en una mayor participación ciudadana en pro-cesos de monitoreo y control del gobierno.

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Referencias

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), 2014 Pactos para la igualdad. Hacia un futuro sostenible, Santiago de Chile.

— (2014b), Balance Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.— (2014c) Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2014. Hacia una mayor calidad de las finanzas públicas, (LC/L.3766), San-

tiago de Chile.— (2013) Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2013. Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal (LC/L.3580), San-

tiago de Chile— (2012) Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)), Santiagode Chile.— (2010), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2423(SES.33/3)), Santiago de Chile.— (1998): El pacto f iscal. Fortalezas, debilidades, desafíos, CEPAL, LC/G . 1997 /Rev. 1, 3 de julio de1998.CEPAL/IEF (2014): Los efectos de la política fiscal sobre la redistribución en América Latina y la Unión Europea, Colección Estudios nº

8, Serie Estados de la Cuestión, Área Finanzas Públicas, EurosocialOCDE/CIAT/CEPAL (2014) Estadísticas Tributarias en América Latina. 1990-2012, OECD/Economic Commission for Latin America and

the Caribbean/Inter-American Center of Tax Administrations (2014), Revenue Statistics in Latin America, OECD Publishing.

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Anexo. Principios y metas de un pacto fiscalPrincipios Metas/Compromisos Observaciones/Justificación

Políticas macroeconómicas

Equilibrio fiscal estructural

El balance fiscal debe reflejar el adecuado manejo entre ingresos y gasto público, con una visión de mediano plazo y teniendo en cuenta las fluctuaciones cíclicas.

Las leyes de responsabilidad fiscal deben incluir la obligatoriedad de la estimación del balance fiscal estructural por métodos convencionales

Políticas contracíclicas Cláusulas de excepción y transitoriedad a las reglas fiscales que están vigentes en períodos normales

Ante la eventualidad de eventos adversos, excepciones a la regla anterior en períodos acotados deben ser previstos y tomados en cuenta

Fondos de estabilización En los países cuyos recursos fiscales dependen fuertemente del precio de pocos productos básicos, estos fondos pueden ser instrumentos idóneos para captar parte de los ingresos transitorios asociados a la parte alta del ciclo

Deben establecerse reglas explícitas de acumulación y uso de estos fondos en función de parámetros conocidos, tal como lo han hecho varios países de la región.

Coordinación con políticas monetarias

Definición conjunta de objetivos, metas y prioridades de las autoridades monetarias y fiscales mediante acuerdos institucionales transparentes e instancias legales

Las políticas fiscales contracíclicas sólo son efectivas si existe coordinación con la autoridad monetaria

Coordinación con Gobiernos sub-nacionales

Desvincular las transferencias de la volatilidad de los ingresos públicos, con acuerdos multianuales de crecimiento de las erogaciones, y excepciones vinculadas a las decisiones de gasto del Gobierno Central (politicas contracíclicas)

Renovar el pacto fiscal vigente mediante amplios acuerdos de reparto de ingresos y una coordinación más efectiva de las decisiones de gasto son tareas pendientes en la mayoría de los países de la región.

Gestión sostenible de la deuda pública a lo largo del ciclo macroeconómico

La sostenibilidad de la deuda supone definir marcos de mediano plazo y metas multianuales explícitas y acordadas con el Parlamento, de manera a asegurar consistencia intertemporal, con niveles compatibles con el desarrollo económico del país y una composición que permita diversificar riesgos macroconómicos

Si bien la deuda no es un sustituto de los ingresos corrientes del Estado en el mediano plazo, su adecuada gestión a lo largo del ciclo supone ganancias financieras relevantes, como lo han demostrado los países de la región. Además de representar el principal colchón para realizar políticas contra-cílclicas, también es relevante definir su nivel óptimo de mediano plazo, por cuanto estas metas condicionan la capacidad de inversión del sector público.

CEPAL

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Sistemas tributarios

Suficiencia de recursos El hecho económico que justifica la tributación es el financiamiento sostenible del gasto público destinado a cumplir con las funciones establecidas por la sociedad

En gran parte de los países de América Latina y el Caribe, este principio fundamental supone una mayor movilización de recursos tributarios para garantizar cobertura universal y calidad en la provisión de bienes públicos

Prioridad de ingresos tributarios

Los recursos tributarios deben constituir la más alta proporción de los ingresos del Estado, pues permiten darle sostenibilidad a las tareas permanentes del Estado

Si bien los recursos no tributarios han sido muy relevantes en muchos países con el aumento del precio de las materias primas, es crucial mantener un adecuado flujo de ingresos tributarios, tanto por razones de suficiencia como de progresividad.

Progresividad Los sistemas tributarios deben ser globalmente progresivos, es decir que la carga tributaria relativa aumente con el nivel de ingresos de los contribuyentes

Para que los sistemas sean progresivos, los impuestos a la renta deben aumentar su ponderación en comparación con los impuestos indirectos. Adicionalmente, el impuesto a la renta personal, extremadamente bajo en la región, debe ser objeto de particular atención por parte de las administraciones tributarias

Asignación eficiente de recursos y neutralidad

El sistema tributario debe coadyuvar a la eficiencia económica, evitando el otorgamiento de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales que distorsionan los principios de equidad vertical y horizontal

Los países de América Latina en general han encontrado grandes dificultades para aplicar un impuesto sobre la renta personal global o sintético que alcance a todas las fuentes de ingresos de un mismo contribuyente de acuerdo a una estructura de tasas marginales progresivas. Hay una larga serie de exoneraciones y tratamientos diferenciales según la fuente generadora de ingresos, que limitan su potencial recaudatorio y redistributivo

Garantizar el cumplimiento tributario de pequeños contribuyentes

La instrumentación de regímenes especiales de tributación para los pequeños contribuyentes busca incorpora a la formalidad a un amplio sector de trabajadores por cuenta propia.

La informalidad está relacionada con la evasión de todos los impuestos, en tanto no se registran actividades económicas potencialmente imponibles. La formalización de contribuyentes reduce la evasión tributaria y promueve el cumplimiento voluntario; es esperable que toda política pública que apunte a reducir los niveles de informalidad produzca efectos positivos sobre la equidad entre los contribuyentes.

Cumplimiento de las obligaciones tributarias

La administración tributaria debe garantizar un alto cumplimiento en el pago de impuestos, acorde con la legislación vigente.

Si bien las administraciones tributarias de la región han logrado enormes progresos en la recaudación y el cumplimiento tributario, todavía subsisten niveles elevados de evasión tributaria, particularmente en el impuesto a la renta y en la capacidad de fiscalización.


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Gestión pública

Construir visiones de país y estrategias de desarrollo

El proceso supone lograr un consenso político mínimo en la visión del país que se quiere construir y en las acciones a seguir, lo que requiere de acuerdos que trascienden el período de Gobierno.

La capacidad de construir consensos se relaciona directamente con las capacidades de los países para establecer adecuadamente sus prioridades, e implementarlas en políticas y planes coherentes y consistentes con los desafíos de largo plazo y con la gobernabilidad democrática.

Definir prioridades en la asignación de recursos

A ser los plazos del presupuesto insuficientes para enfrentar los desafíos del desarrollo, planes y programas plurianuales han de representar el eje del proceso democrático de asignación de recursos.

El “renacimiento” de la planificación global puede mejorar la efectividad de las políticas públicas y facilitar la construcción de una nueva arquitectura estatal orientada a resultados.

Complementación entre inversión pública y privada

Deben buscarse relaciones de complementación, tanto a partir de asociaciones publico-privadas como de pactos explícitos en proyectos específicos

Ante la persistencia de grandes brechas territoriales en infraestructura económica y social, las políticas fiscales para promover la inversión son parte consustancial de las mejoras en la calidad del gasto público.

Calidad y productividad del gasto público

Debe asegurarse la idoneidad del gasto público, altos grados de ejecución de los presupuestos y criterios explícitos de desempeño. En particular, se debe establecer un vínculo claro entre los insumos (gastos) y los resultados e impactos de la acción pública.

La evidencia señala la existencia de un círculo virtuoso entre impuestos (sobre todo directos), rendición de cuentas, reciprocidad y calidad del gasto público. Las estrategias y planes nacionales constituyen compromisos con la ciudadanía; las metas deben identificar con claridad los programas y entidades que están contribuyendo a los resultados, y los costos asociados.

Sistemas integrales de evaluación

La evaluación de las políticas y programas públicos se relaciona con la legitimación social de la acción pública y la gobernabilidad. Por ello, es necesario impulsar sistemas integrados de evaluación, con altos grados de autonomía.

Una condición necesaria para asegurar la transparencia de la acción gubernamental, y el consecuente pacto fiscal, es que los distintos actores conozcan el destino de los recursos públicos, y los resultados obtenidos por su gestión.

Transparencia y universalidad del presupuesto

Acuerdos para reducir las prácticas cuasifiscales, haciéndolas explícitas en los presupuestos, y mejorar la información fiscal.

El control social es un importante instrumento de prevención de malas prácticas y del fortalecimiento de la participación ciudadana.

Descentralización del gasto público

Los amplios desequilibrios horizontales (disparidades regionales) y verticales (excesiva dependencia de las transferencias del nivel central) deben ser corregidos mediante mecanismos de compensación y acuerdos multinivel en la provisión de bienes públicos, especialmente en salud y educación

Los gastos subnacionales subieron en promedio unos 10 puntos porcentuales del PIB en las dos últimas décadas, mientras que los recursos propios prácticamente quedaron iguales, generando fuertes desbalances verticales en las relaciones intergubernamentales en la región.

Nota conceptual “Reformas para mejorar la calidad

de la democracia y la participación ciudadana”




Ana Muñoz y Luis Peral

Eje 2: Calidad de la democracia. AMÉRICA LATINA - EUROPA

Nota conceptual

“Reformas para mejorar la calidad de la

democracia y la participación ciudadana” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.


La presente nota conceptual ha sido elaborada por Ana Muñoz y Luis Peral del equipo de trabajo del proyecto Next Generation Democracy del Club de Madrid

Índice

I. Introduccion al compendio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

II. Una mirada latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72. Perspectiva comparativa interna. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro.. . . . . . . . . . . . . . . . . 73. Temas para la discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

III. Una mirada europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132. Perspectiva comparativa interna a la UE. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro . . . . . . . . . . 133. Temas para la discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

IV. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

V. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

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I. Introduccion al compendio

La presente nota conceptual es una colaboración del Club de Madrid con el Programa EUROsociAL, de la Unión Europea, como contribución a las Jornadas de Cohesión social, organizadas por el Senado de Chile.

Esta nota es una contribución a la mejora de la calidad de la democracia y la participación ciudadana en la Unión Europea y América Latina. Para ello se han utilizado diversas fuentes bibliográficas, y muy especial-mente, los informes regionales elaborados para el proyecto Next Generation Democracy (NGD), explicado más abajo, así como conclusiones de los grupos de trabajo de Europa y América Latina en el Foro de Debate “¿Están en declive la democracia y los derechos humanos? Un llamamiento a la Acción” organizado por el Club de Madrid en noviembre de 2014.

Debido a la percepción generalizada de que la democracia está en declive actualmente, el Club de Madrid y sus miembros se han propuesto reexaminar el estado de la misma en un nuevo proyecto llamado Next Generation Democracy (Democracia de Nueva Generación), que durante los próximos dos años implicará a múltiples actores bajo la coordinación del Club de Madrid, y facilitará un debate sobre el estado y futuro de la democracia, analizando exhaustivamente las dinámicas regionales y respuestas a amenazas potenciales a la democracia, y reuniendo de manera directa e interactiva, evaluaciones de expertos con las perspectivas experimentadas de actores políticos y sociales primordiales.

NGD cuenta con diferentes socios estratégicos, tales como organizaciones y agencias internacionales e ins-tituciones que proporcionarán la visión y la dirección para desarrollar el proyecto. Los miembros del equipo de trabajo, principal motor de contenido del proyecto, cuyas contribuciones han sido especialmente rele-vantes para este documento son la Fundación Bertelsmann de Alemania y los think tanks FRIDE (Europa) y FLACSO (América Latina).

En el contexto del proyecto NGD se han analizado y comparado tendencias regionales en la democracia de 2000 a 2015, para así poder proyectar tendencias futuras e identificar y compartir las mejores prácticas que han tenido éxito en contrarrestar dinámicas preocupantes y hacer propuestas políticas prácticas para cada región a nivel global con el objetivo de hacer avanzar la democracia efectiva. Dicho proceso conforma el marco referencial para la elaboración de esta nota de concepto con el enfoque específico en la situación en Europa y América Latina.

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II. Una mirada latinoamericana

1. Introducción

En las últimas décadas América Latina ha avanzado decididamente hacia la democracia. Sin embargo, aun-que las dictaduras militares pertenecen al pasado, las instituciones democráticas siguen siendo débiles y persisten las limitaciones a la participación de la sociedad civil en los procesos políticos de toma de decisio-nes. Además, a pesar de los muchos progresos, el populismo está viviendo un nuevo auge y el crimen orga-nizado no ha sido eliminado.

Las desigualdades y la falta de inclusión siguen siendo los principales obstáculos para llegar a una democra-cia genuina en América Latina, pues la prosperidad por sí sola no ha llevado a una mayor igualdad. Las cla-ses medias han experimentado un buen nivel de vida en las últimas décadas, pero no sabemos si continua-rá o no esta tendencia. Si la respuesta es no, puede haber inestabilidad en un futuro cercano y es probable que las clases medias responsabilicen a los gobiernos democráticos de la misma.

Además en América Central y partes de México, el crimen organizado ha desplazado al poder judicial y a la policía, ejerciendo el control de facto en lugar de instituciones gubernamentales democráticas. Al hecho de que la sociedad civil continúe siendo comparativamente débil en América Latina, hay que añadir unas es-tructuras rudimentarias en los partidos, por lo que alcanzar consensos se convierte en tarea difícil.

A pesar de los problemas existentes y las tendencias preocupantes, las instituciones regionales, tales como la Organización de los Estados Americanos, parecen cada vez menos capaces de señalar las deficiencias de los gobiernos y presionarles tanto a ellos como a la sociedad civil para hacer avanzar la democracia. Consi-derando también que la presencia de la comunidad internacional ha disminuido en América Latina, no se debe descartar la posibilidad de que las prácticas democráticas continúen experimentando una regresión.

2. Perspectiva comparativa interna. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro.

El diagnóstico de la calidad de la democracia en América Latina requiere analizar las tendencias de los últi-mos años relativas a la participación política, el estado de derecho, la capacidad estratégica y eficacia de la acción política, la creación del consenso social y político, así como la proyección de esas tendencias hacia el futuro1.

a) Participación política

Elecciones

Las elecciones son mayoritariamente libres y constituyen uno de los grandes activos de las demo-cracias latinoamericanas, siendo las mayores excepciones el estado fallido de Haití y la autoritaria

1. Las ideas expuestas en esta sección están elaboradas desde el informe Regional para América Latina del proyecto del Club de Madrid NGD: http://nextgenerationdemocracy.org/wp-content/uploads/2014/11/NGD_RegionalReports_AMERICAS.pdf


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Cuba. Sin embargo, durante la última década se ha producido un cierto declive en la calidad de los procesos e instituciones electorales en algunos países latinoamericanos, debido en parte a una fuer-te polarización social y política y/o a políticas populistas cuyo objetivo es ganar el control del go-bierno, sobre todo en Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua y Venezuela; y en menor medida en la República Dominicana y Guatemala. Además, los golpes de estado en Honduras y Paraguay demos-traron que el poder de veto puede ignorar los resultados electorales cuando estos se oponen a sus intereses básicos.

Derecho de asociación y reunión

Con algunas excepciones, el respeto al ejercicio del derecho de asociación y reunión ha alcanzado un nivel bastante alto en América Latina, lo cual constituye un pilar indiscutible de la solidez democrática de la región. Aparte de la autocrática Cuba, sólo se aprecian grandes problemas en la muy polarizada Venezuela y en Guatemala, donde el racismo y la violencia, que están muy arraigados, han afectado al conjunto de los derechos políticos. A su vez, las protestas ciudadanas en Chile y Brasil representan un clara señal de que los ciudadanos confían en que sus voces sean oídas para exigir respuestas del go-bierno.

Libertad de expresión

La libertad de expresión ha alcanzado un buen nivel de desarrollo en América Latina, a excepción de Cuba, Ecuador, Guatemala y Venezuela. Otro ejemplo negativo es Chile, donde el pluralismo de los medios está significativamente dañado. El factor que más ha afectado a la libertad de expresión ha sido el tráfico de drogas de Sudamérica a los Estados Unidos a través de América Central, México y el Caribe, países donde los gobiernos no quieren o no pueden luchar contra el crimen organizado y la corrupción.

Proyecciones 2015-2030

Los factores que despiertan una mayor incertidumbre con respecto a la participación política en Amé-rica Latina son la gran polarización en algunos países y los problemas de gobernanza como conse-cuencia de las persistentes desigualdades sociales, las tentaciones populistas y el alto grado de violen-cia relacionado con el crimen organizado y el tráfico de drogas. Si la sociedad civil sigue sin implicarse en los procesos de toma de decisión, es posible que los grupos elitistas y los mecanismos de exclusión socioeconómica sigan dificultando la democratización.

b) Estado de derecho

Aparte de Chile, Costa Rica y Uruguay, en América Latina el estado de derecho constituye el factor más débil en el desarrollo político de la región. De hecho, no se observa una mejora significativa desde el año 2000 debido a la reticencia hacia las reformas, a la corrupción, y a los nuevos retos que debilitan el respeto a la ley en general.

División de poderes

A excepción de Haití, los países latinoamericanos han optado por sistemas presidencialistas. La legiti-mación electoral directa del presidente ha servido a menudo para invocar una legitimidad superior y justificar una concentración de poder en el ejecutivo, lo cual ha minado el equilibrio de poderes. Solo Chile, Costa Rica, Uruguay y, con algunas limitaciones, Brasil, Jamaica y México han demostrado una sólida separación de poderes.

Poder judicial independiente

Históricamente, el poder judicial en América Latina ha sido débil. Solo Chile, Costa Rica y Uruguay han tenido éxito en (re)establecer un poder judicial fuerte e independiente, y en países como Brasil y

Nota conceptual “Reformas para mejorar la calidad de la democracia y la participación ciudadana”

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Colombia se han hecho algunas mejoras al respecto. Puesto que el poder judicial se ve a menudo plaga-do de deficiencias profesionales y corrupción generalizada, el gobierno y las élites suelen contemplar-lo como un obstáculo y tratan de manipularlo, mientras son reticentes a emprender reformas jurídicas. El avance del crimen organizado tampoco ha contribuido a incrementar la ya poca confianza en el poder judicial.

Derechos civiles

Actualmente, los derechos civiles en América Latina gozan de un mayor respeto, a excepción de la autoritaria Cuba, el estado fallido de Haití y por otro lado Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Venezuela, países con graves problemas de violencia. Algunos países han dado grandes pasos para investigar y juzgar horribles violaciones de derechos humanos acaeci-das en el pasado.


Las expectativas para un estado de derecho más fuerte son desalentadoras en toda la región, debido a divisiones generadas por la desigualdad y la exclusión, las élites que evaden el estado de derecho o a las que no les interesa mejorarlo, y los actores informales responsables del crimen organizado trans-nacional, que crea zonas sin ley. Los únicos países que escapan a esta sombría realidad son Chile, Cos-ta Rica y Uruguay. La lucha contra el crimen organizado para mejorar el estado de derecho es un obje-tivo a largo plazo que requiere cooperación regional y la voluntad de abordar seriamente factores estructurales como el crecimiento económico y la reducción de la desigualdad. Dada la movilidad del crimen organizado, más la posible recesión económica, muchos países en América Central y el Caribe tendrán problemas para introducir las reformas económicas, sociales y políticas necesarias para elimi-narlo de raíz.

c) Capacidad estratégica y eficacia de la acción política

Prioridades estratégicas

Sólo Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay han establecido prioridades estratégicas claras, mientras que Colombia y México, países no populistas, también han hecho un esfuerzo notable en este aspecto. Es importante resaltar que incluso el gobierno de Evo Morales en Bolivia, cuyos objetivos estratégicos abarcan conceptos de democracia e inclusión que difieren de los principios de la democracia liberal y la economía de mercado, ha sido capaz de establecer y mantener sus prioridades estratégicas, con al-gún éxito en materia de desarrollo social. Los mayores fracasos en esta área los encontramos en Cuba, Haití y Venezuela.

Implementación

La implementación de políticas plantea problemas en los países latinoamericanos, a excepción de Brasil, Chile, El Salvador y Uruguay, donde se ha llevado a cabo con éxito. México y Perú han tenido éxito menor, mientras que Venezuela y Haití han fracasado rotundamente en este aspecto. Los grandes problemas para dicha implementación de políticas son las barreras estructurales tales como las defi-ciencias en infraestructuras, un paisaje difícil, niveles bajos de profesionalidad, la falta de una burocra-cia y un funcionariado meritocráticos, y una baja institucionalización.

Política anticorrupción

La mayoría de países en América Latina experimentan dificultades para luchar contra la corrupción y establecer mecanismos apropiados para atajarla. Tan sólo Chile, Costa Rica y Uruguay han combatido persistentemente la corrupción con éxito. Otros países como Brasil y Perú han cosechado un menor éxito, y el resto ha fracasado completamente en la implementación de estas políticas, con la República Dominicana, Haití, Honduras, Panamá y Venezuela a la cabeza.


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La mala gobernanza ha sido identificada como uno de las mayores características del desarrollo políti-co en América Latina desde los años ochenta. Los hechos sucedidos recientemente apuntan sin em-bargo a la posibilidad de que las élites políticas, al menos en algunos países como Chile y Uruguay, hayan reconocido la necesidad de una buena gobernanza, aunque su capacidad para iniciar las refor-mas necesarias se vea frenada por problemas estructurales. En el futuro será necesario un mayor es-fuerzo tanto de las élites como de los ciudadanos para alcanzar consensos y luchar contra problemas estructurales tales como el tráfico de drogas y el crimen organizado, ya que ningún país puede resol-verlos por separado.

d) Creación de consenso social y político

Gestión de conflictos

Tradicionalmente, en América Latina se han reprimido o ignorado muchos conflictos, que sólo han salido a la luz después de que la democracia permitiera a la población manifestarse o votar. En los ca-sos de Bolivia, Ecuador y Venezuela, estos cambios provocaron la ruptura del orden establecido. Los patrones de gestión de conflictos a menudo cambian con cada gobierno, con lo cual no podemos hablar de una tendencia clara para la región desde el año 2000.

Participación de la sociedad civil

Aunque la mayoría de gobiernos siempre señalan la importancia de la participación de la sociedad civil, su influencia está muy limitada en la práctica. Sólo Brasil y Uruguay, y hasta cierto punto Bolivia y Costa Rica, incluyen regularmente a actores de la sociedad civil en procesos de consulta y toma de decisión. Sin embargo, como ocurre con la gestión de conflictos, la implicación de la sociedad civil depende de cada gobierno, con lo cual no podemos hablar de una tendencia clara desde el año 2000.


La búsqueda de consenso parece ser un recurso poco utilizado en la gobernanza democrática de los países de América Latina. Por tanto, es necesario fomentar un mayor uso de este recurso con estrate-gias creíbles, basadas en el conocimiento del pasado. Ejemplos como los del presidente Morales en Bolivia, y más recientemente la presidente Fernández en Argentina, apuntan a la posibilidad de que la búsqueda de consenso sea mayor en el futuro. Los hechos recientes en Brasil y Chile puede que esti-mulen a la sociedad civil a implicarse más si los gobiernos gestionan los conflictos adecuadamente. De hecho, ya en algunos países como Colombia y México los gobiernos se han dado cuenta de las venta-jas de crear consenso entre las élites políticas, lo cual constituyó un éxito importante en el Chile des-pués del régimen de Pinochet.


Los temas propuestas para la discusión son algunos ejemplos positivos de iniciativas de participación ciu-dadana en América Latina cada vez más comunes en la región, gracias en parte a las transiciones democrá-ticas de los últimos años. Se trata de propuestas promovidas tanto por gobiernos como por la sociedad civil y que han mejorado la gobernanza, el sentido de la responsabilidad y la justicia social. Entre las más relevan-tes, cabe mencionar:

Consultas ciudadanas

Se trata de procesos que permiten, tanto a nivel nacional como local, preguntar a los ciudadanos su opi-nión con respecto a una ley, una reforma constitucional, una decisión administrativa o un proyecto de desarrollo a gran escala antes de que se formule o implemente. Dichas consultas han recibido diversos


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nombres: referéndums, plebiscitos, consultas populares y cabildos abiertos y se consideran una herra-mienta de participación directa o semidirecta. Además la mayoría de las constituciones de los países lati-noamericanos incluyen estas consultas ciudadanas y algunas de ellas se complementan con leyes secun-darias que regulan las consultas en sectores específicos o a nivel local. Aunque este mecanismo ofrece grandes oportunidades, las leyes no siempre garantizan que las opiniones recogidas en las consultas tengan un impacto real en el proceso de toma de decisiones.

Presupuestos participativos

El presupuesto participativo surgió en Brasil en 1989 y actualmente se aplica más de 2500 gobiernos locales en quince países de la región; y consiste en que los ciudadanos deciden directamente qué proyectos, servi-cios o prioridades debe financiar el gobierno con un porcentaje del presupuesto local. Este mecanismo re-fuerza la transparencia en el presupuesto, la participación ciudadana y la gobernanza y responsabilidad conjunta, y garantiza que los ciudadanos en riesgo de exclusión reciban mayores fondos públicos y servi-cios, sin duda retos para la gobernanza en la zona. El mecanismo de funcionamiento es el siguiente: una vez al año, los gobiernos locales o regionales llaman a individuos u organizaciones de la sociedad civil para participar en una serie de talleres o reuniones, en los que todos dan su opinión o deciden qué proyectos, servicios o prioridades debe financiar el gobierno con una parte del porcentaje del presupuesto local. Estas propuesta ha tenido un impacto significativo en Brasil, Perú o Uruguay donde las asignaciones de presu-puestos han beneficiado a regiones y colectivos más pobres y han respondido más efectivamente a sus necesidades.

Consejos locales de ciudadanos

Estos consejos comenzaron en los años ochenta, impulsados por los procesos de democratización y des-centralización en países como Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, México, Paraguay y Perú. Se trata de mecanismos que permiten al ciudadano de a pie participar en programas de desarrollo y decisiones políti-cas a nivel municipal. Generalmente, reúnen a actores de los diferentes sectores de la sociedad civil, tales como académicos, las organizaciones de las sociedad civil y el sector privado, con autoridades locales en un solo organismo, con las que colaboran en la elaboración de políticas públicas o el diseño de programas y planes de desarrollo. Se han documentado resultados positivos derivados de estos consejos locales en Bra-sil, Colombia y Perú, donde grupos marginales están empezando a implicarse directamente en las decisio-nes sobre políticas públicas que les conciernen.

Colaboración ciudadana con instituciones superiores de auditoría

Una institución superior de auditoría es un organismo gubernamental que monitoriza el gasto de otros or-ganismos también gubernamentales. Normalmente se trata de una agencia externa con alguna autonomía con respecto al gobierno, que lleva a cabo auditorías anuales de una parte del gasto, informa del mismo y en algunos casos impone sanciones. Como estas instituciones no pueden auditar todo el gasto público, se ha pedido a la ciudadanía que ayude en la supervisión para mejorar el alcance, la calidad de proceso de control.

Dichas instituciones ofrecen a los ciudadanos la oportunidad de supervisar el gasto público activamente a través de líneas telefónicas, oficinas, cuentas de correo electrónico y buzones de voz que reciben las quejas de los ciudadanos sobre gasto público o la actuación de agencias gubernamentales. Estos mecanismos han dado algunos resultados prometedores, por ejemplo en Colombia, donde la institución de auditoría se ha hecho eco de irregularidades gracias a la información proporcionada por los ciudadanos.

Evaluación ciudadana de los servicios públicos

En toda América Latina los ciudadanos, tanto a iniciativa del gobierno como de los grupos de sociedad civil, examinan la calidad y efectividad de servicios públicos como la justicia, el agua, la recogida de basuras, la sanidad, la educación y la vivienda, a través de encuestas, grupos de discusión con usuarios, o mecanismos como mensajes de texto, líneas telefónicas o plataformas en internet. En México, el Consejo Ciudadano Para La


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Seguridad Pública y la Justicia Penal es una organización de la sociedad civil que aspira a crear mecanismos que permitan a los ciudadanos evaluar los servicios de justicia pública y seguridad en la capital. Para recabar información, el Consejo creó un sistema que permite a los ciudadanos informar sobre problemas tales como baches, semáforos averiados o delitos que sucedieron por la falta de intervención policial con un mensaje de texto, llamadas telefónicas o rellenando informes online. El Consejo envía estos informes a las agencias gubernamentales relevantes para intentar resolver los problemas.

Observatorios ciudadanos

Un observatorio ciudadano es un órgano de supervisión formado por ciudadanos u organizaciones para identificar y supervisar asuntos sociales relevantes, además de evaluar determinadas políticas o programas. Para llevar a cabo su tarea, estos observatorios reúnen información a través de distintas herramientas, tales como las encuestas, sobre la cantidad de personas que viven por debajo del umbral de la pobreza y lo com-paran con el presupuesto destinado a luchar contra la misma.

Los ejemplos más representativos de observatorios ciudadanos son el Observatorio de las Justicias en Mé-xico, formado por un grupo de organizaciones de la sociedad civil cuyo objetivo es evaluar si las prácticas jurídicas respetan y garantizan los derechos de los indígenas y las mujeres. Los datos recogidos por el ob-servatorio han sido útiles para animar a estos colectivos a que reclamen sus derechos. Otro ejemplo es el Observatorio de Salud Pública de Chile, que realiza análisis y reflexiones sobre la situación sanitaria de las comunidades y territorios chilenos y sobre las respuestas de las agencias estatales en términos de políticas y programas. En Colombia debemos mencionar el Observatorio de Derechos Humanos y de Derecho Inter-nacional Humanitario cuyo objetivo es desarrollar análisis sobre derechos humanos para mejorar el diseño de políticas y que se ha convertido en una fuente fiable de información.

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III. Una mirada europea

1. Introducción

La imagen y la percepción pública de la Unión Europea (UE) se han visto seriamente dañadas por la crisis económica, hasta el punto de que la UE está siendo considerada como una parte del problema en vez de parte de la solución. Los dos rasgos básicos de un sistema democrático —la posibilidad que tienen los vo-tantes para no reelegir a un determinado gobierno y la traducción de las preferencias de los votantes en acciones gubernamentales a través de elecciones— ya no son evidentes a nivel de la UE, o lo son de una manera muy parcial. Además, a nivel europeo también se observa una falta de empatía, solidaridad y reci-procidad, que son esenciales en la política democrática. En este contexto, no es sorprendente que durante los últimos treinta años el número de votantes en las elecciones europeas haya disminuido al mismo tiem-po que el Parlamento Europeo adquiría más poderes.

La pregunta de cómo pueden reforzarse los credenciales democráticos y la legitimidad de la UE de una manera coherente con su estructura política única sigue abierta. Sin embargo, la razón de ser fundamental y el nivel de ambición de Europa deben renovarse, sobre todo en respuesta a las crecientes presiones popu-listas. La división entre los partidos moderados que trabajan dentro “del sistema” y las fuerzas políticas “an-tisistema” (a menudo equivalente a la contraposición entre pro y antieuropeos) caracteriza más a la política nacional actualmente que la división tradicional izquierda-derecha.

Otro factor muy llamativo es el establecimiento de una serie de “instituciones guardianas” que apenas existían antes o que jugaban un papel mucho más subordinado y que actualmente ejercen una mayor presión sobre las decisiones tomadas por dirigentes electos o legisladores. En primer lugar están los bancos centrales inde-pendientes que prácticamente dictan la política financiera y económica, junto con una amplia gama de “agen-cias reguladoras independientes” que antes regulaban el comercio interestatal, el transporte, salud pública, la seguridad de los trabajadores, alimentación, medicinas, ética profesional, protección del consumidor, etc. A estas agencias se han unido comisiones electorales y anticorrupción en muchos países que han sido delibera-damente diseñadas para no sufrir la interferencia política (democracia) y están presididas por expertos que no son receptivos a la presión de los ciudadanos o gobernantes, o controlados por aquellos a los que supuesta-mente regulan. La misma Unión Europea cuenta no sólo con su Banco Central, sino también con más de trein-ta agencias reguladoras. No es de extrañar que los ciudadanos se quejen de que no tienen una influencia efectiva en la elaboración de políticas, especialmente cuando sus políticos se esconden detrás de estos actores supranacionales y afirman que no tienen más remedio que obedecer a Washington o Bruselas.

2. Perspectiva comparativa interna a la UE. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro

El diagnóstico de la calidad de la democracia en la UE requiere analizar las tendencias de los últimos años relativas a la participación política, el estado de derecho, la capacidad estratégica y eficacia de la acción política, la creación del consenso social y político, así como la proyección de esas tendencias hacia el futuro2.

2. Los aportes desarrollados durante esta sección están extraídos del informe Regional para Europa del proyecto Next Generation Democracy del Club de Madrid, 2014: http://nextgenerationdemocracy.org/wp-content/uploads/2014/11/NGD_RegionalReports_WiderEurope.pdf


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a) Participación política

Elecciones

En la gran mayoría de países de la región los procesos electorales garantizan elecciones libres y trans-parentes y constituyen una tendencia estable. Los países nórdicos y Alemania lideran la lista con reglas transparentes y abiertas para las candidaturas y un derecho de voto fuertemente protegido. La mayo-ría de los partidos políticos cuentan con financiación tanto pública como privada, que se caracteriza por la transparencia. En período de elecciones los partidos y los candidatos tienen un nivel equilibrado de acceso a los medios. Asimismo los procesos para presentar candidaturas, la inscripción en el censo electoral y el voto son mayoritariamente efectivos e imparciales, y permiten a los ciudadanos acudir a los tribunales si se sienten discriminados. Sin embargo, existen excepciones como Rumanía, donde los procesos de inscripción en el censo electoral para candidatos y partidos son bastante exigentes y constituyen un obstáculo significativo para los partidos nuevos y los candidatos independientes. En Bulgaria hubo alegaciones de fraude (aunque no probado) en las elecciones presidenciales de 2011 y en las elecciones al parlamento de 2013, las cuales han minado la confianza en el sistema político. En Croacia el mayor problema con respecto al derecho a voto ha sido el número excesivo de votantes re-gistrados que no residen realmente en el país. Algunas de las democracias occidentales más antiguas también presentan algunos fallos, como por ejemplo Francia, donde los procesos de inscripción al censo están abiertos a todos los ciudadanos pero muchos inmigrantes y votantes de clase baja no participan. Otro punto débil es la financiación de las elecciones en países como Croacia, Chipre, Grecia, Hungría, Italia, Malta, Holanda, Eslovaquia, Eslovenia o España, que carecen de mecanismos de control adecuados respecto del gasto electoral y las donaciones.

Derecho de asociación y reunión

En la mayoría de países europeos las libertades políticas, y en particular los derechos de asociación y reunión, están bien protegidos y garantizados, ya que forman parte esencial de la cultura política, in-cluso en los países ex-comunistas, como demuestra el hecho de que Polonia, los países bálticos ade-más de Eslovenia y la República Checa hayan desarrollado fuertes mecanismos constitucionales para proteger las libertades políticas. También se observan variaciones en otros países como Croacia, don-de la ley de Reunión Pública es más restrictiva que en Francia o Estados Unidos. En Rumanía existen ciertas prohibiciones legales contra “la difamación del país”, lo que puede suponer restricciones al de-recho de reunión. En Hungría, la policía ha tolerado ataques de la extrema derecha a manifestantes de izquierdas y en 2011 se aprobó una ley de apoyo público a las comunidades religiosas que ha privile-giado a la Iglesia Católica y ha causado inquietud sobre la libertad de culto.

Libertad de expresión

Aunque la libertad de los medios y la libertad de prensa son sólidos en la mayoría de países, la tenden-cia es claramente negativa en los últimos años. Hungría, junto con otros países del centro, este y sur de Europa es el ejemplo más claro de interferencia y debilitamiento de la libertad de los medios debido a unas controvertidas leyes de 2010 y 2011 aprobadas por el primer ministro Orbán, que refuerzan el control gubernamental sobre los el contenido en los medios y las nuevas licencias de emisión. Por otro lado, la radio y televisión públicas han visto amenazada su continuidad por la caída de ingresos publi-citarios debido a la crisis. Además, muchos periodistas dependen a nivel financiero de los propietarios de los medios, y a menudo se subordinan las normas periodísticas a los intereses comerciales y objeti-vos políticos de éstos. En los países ex-comunistas, los actores políticos, grupos económicos, propieta-rios de medios y periodistas forman redes informales en las que las relaciones opacas y personales se imponen a la ética profesional. Estos hechos amenazan claramente los cimientos democráticos esta-blecidos después de la caída de los regímenes socialistas.

Incluso en países de Europa occidental, cabe observar tendencias negativas en cuanto a la indepen-dencia y pluralismo de los medios. Así, en España, el gobierno del Partido Popular cambió en 2012 una reforma legal previa que había transformado Radiotelevisión Española (RTVE), tradicionalmente


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manipulada por el gobierno en el poder, en una corporación autónoma que garantizaba la neutrali-dad. En el Reino Unido, se han producido una serie de escándalos en los últimos años que han puesto de manifiesto los fuertes lazos entre el establishment político y los periodistas del lobby de Westmins-ter, lo cual puede haber afectado negativamente la calidad de la cobertura informativa.


Con respecto a los procesos electorales y los derechos de asociación y reunión, se espera que la ten-dencia actual se mantenga estable. Sin embargo, no es previsible que mejoren en los próximos años los déficits funcionales de algunos países del sudeste europeo en la inscripción de votantes en el cen-so y la financiación de los partidos políticos.

Asimismo, se espera que alto nivel de libertad de prensa y pluralismo en los medios se mantenga esta-ble en la mayoría de los países del norte y oeste de Europa, aunque la relativamente alta concentración de propiedad en los medios privados podría causar problemas en las democracias occidentales. El crecimiento de los medios en internet puede interpretarse como una tendencia positiva para la liber-tad de prensa y el pluralismo. La perspectiva para la región del centro, este y sureste europeo es más difícil de predecir, pero se espera que siga la tendencia negativa a corto plazo, ya que los cambios es-tructurales en las relaciones entre la élite política, los propietarios de los medios y los periodistas han sido demasiado drásticos. Incluso si mejora la situación económica, es difícil que los periodistas y edi-tores, que actualmente dependen tanto de quienes les financian, puedan volver a ejercer un periodis-mo realmente independiente.

b) Estado de derecho

División de poderes

En los estados de la Unión Europea, se puede hablar de una clara separación de poderes entre el poder ejecutivo, legislativo y judicial, que no suele verse perjudicada porque haya un gobierno con mayoría absoluta que quiera favorecer sus intereses políticos. La situación en algunos países del sudeste euro-peo es bien diferente: en los últimos años, se han dado casos en los que los partidos en el poder han utilizado sus mayorías en el parlamento para debilitar el equilibrio de poderes, como lo demuestran los casos de Hungría y Rumanía. Así, en 2011 el gobierno conservador en Hungría, liderado por el pri-mer ministro Viktor Orbán utilizó su mayoría para sacar adelante una nueva constitución, sin consenso con la oposición y sin un debate previo en la sociedad. En Rumanía, la coalición socialdemócrata/na-cional-liberal liderada por el primer ministro Victor Ponta restó autoridad al parlamento y al tribunal constitucional en su lucha contra el presidente Traian Basescu, que hizo campaña para reformar el sistema judicial y poner en práctica leyes anticorrupción efectivas.

Poder judicial independiente

En la mayoría de países europeos, los tribunales son independientes, supervisan de forma efectiva al poder ejecutivo y aseguran que el gobierno y la administración actúen de conformidad con la ley. Países ex-comunistas como Estonia, Lituania y Polonia han hecho grandes progresos en los últimos años, hasta convertirse en los países con un poder judicial fuerte. Por el contrario, en Bulgaria, la pre-sión política informal y la corrupción a menudo obstaculizan la actuación efectiva e independiente del poder judicial. Rumanía también hace frente a la corrupción en el poder judicial y a la deficiente forma-ción de los jueces.

Derechos civiles

La protección de la libertad personal, el derecho a la vida y a la seguridad personal, el acceso a la justi-cia y el principio de igualdad ante la ley constituyen la piedra angular de los marcos constitucionales en la mayoría de países europeos. Aunque en algunos países los parámetros de derechos civiles y liber-tades políticas parecen haber cambiado después de los atentados del 11 de septiembre, pues se ha


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tendido a dar prioridad a la seguridad sobre las libertades tradicionales, esta tensión no ha afectado al alto nivel de protección de los derechos civiles.

Muchos países, entre ellos los nórdicos, Alemania e Irlanda, son modelos a seguir por su protección eficaz de los derechos civiles. Sin embargo, también encontramos excepciones que apuntan a fallos estructurales, legales y constitucionales en Bulgaria, Croacia, y Rumanía, donde todavía ocurren viola-ciones de los derechos civiles y la protección judicial de los mismos es ineficiente.

Proyecciones 2015 – 2030

Se espera que tanto los países del norte como los de Europa occidental sigan estables y se mantengan en sus altos niveles de democracia y estructuras constitucionales. También se prevé una tendencia estable para la mayoría de los países del sur de Europa y en muchos países ex-comunistas, en concreto los países bálticos y Polonia. Sin embargo, la tendencia en los países del este y sudeste de Europa es más difícil de predecir, debido a los problemas que han surgido en la división de poderes en los últi-mos años en Hungría y Rumanía, donde es posible que se produzca una mayor erosión de los princi-pios constitucionales.

c) Capacidad estratégica y eficacia de la acción política

Prioridades estratégicas

Tradicionalmente, las prioridades estratégicas y la planificación a largo plazo han estado bien integra-das en los procesos de diseño de políticas de los países europeos, especialmente en los países nórdicos y en el Reino Unido. Letonia, Lituania y Polonia también han desarrollado estructuras institucionales sólidas y procedimientos de toma de decisión a largo plazo. Asimismo, las comisiones de expertos no gubernamentales que aconsejan a los responsables son una parte importante del diseño de planes y legislación en Dinamarca y Suecia. Sin embargo, la capacidad estratégica de muchos gobiernos euro-peos está poco desarrollada (al menos desde una perspectiva intrarregional) debido a fuertes depen-dencias institucionales y/ o a la lógica política interna de los gobiernos de coalición. En Alemania, por ejemplo, la fuerte autonomía de los ministerios, la falta de un pensamiento unitario y la política de partidos son las razones fundamentales que minan la capacidad ejecutiva. Así como no hay patrones regionales claros o grupos de países que muestren fortalezas o debilidades específicas, a excepción de los exitosos países nórdicos, tampoco los hay para los países con mayores deficiencias en términos de prioridades estratégicas y planificación a largo plazo.

Implementación

En el área de implementación de políticas, no se observa una tendencia regional claramente positiva o negativa. Los gobiernos con una fuerte capacidad de planificación estratégica, como son los nórdi-cos y Reino Unido, ejecutan sus políticas de modo eficiente. Sin embargo, dicha ejecución puede verse afectada por las preferencias políticas cambiantes, el pensamiento a corto plazo propio de los ciclos electorales, el estancamiento legislativo y las políticas de coalición. Los problemas más obvios se ob-servan en Bulgaria, Croacia, Chipre, Grecia, Malta, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia: mal funcionamien-to de los ministerios, burocracias ministeriales ineficientes, financiación insuficiente de los gobiernos locales y gobiernos centrales que carecen de capacidad administrativa para asegurar que la descentra-lización de los servicios públicos (atención sanitaria, transporte público y gestión de residuos) cumpla las normas establecidas a nivel nacional.

Uso eficaz de los recursos

Muchos países de la Unión Europea, especialmente en el norte y en Europa occidental, hacen un uso eficiente de los recursos humanos, financieros y organizativos, pues tanto las burocracias ministeriales como las administraciones están bien equipadas y cuentan con estructuras organizativas sólidas, que aseguran una coordinación interministerial y una implementación de políticas efectiva y eficiente.


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Países bien valorados en este sentido son los bálticos y Polonia, mientras que Chipre, Grecia y Malta y los del sudeste europeo obtienen una peor valoración, especialmente Hungría, donde el gobierno, a través de la reorganización institucional repetida y drástica, ha socavado la memoria y experiencia institucionales, así como las buenas prácticas en la administración.

Política anticorrupción

La tendencia general es bastante positiva, aunque el resultado de las políticas anticorrupción varía mucho en los distintos países europeos. Tradicionalmente, Dinamarca, Finlandia y Suecia, y en menor medida Austria y Luxemburgo, están a la cabeza de la prevención y contención efectiva de la corrup-ción, pues tanto el estado como la sociedad evitan que los funcionarios públicos y los políticos acep-ten sobornos aplicando una gran variedad de mecanismos, como las auditorías de gasto público, la regulación de la financiación de los partidos políticos, el acceso de los medios y el ciudadano a la infor-mación, o las declaraciones de bienes, normas de conflictos de intereses y códigos de conducta. Aun-que en Bélgica y Alemania el nivel de corrupción es bajo, se han dado casos, pues hasta 2013 las nor-mas para declaraciones de bienes de los parlamentarios eran bastante laxas. En Francia, la corrupción sigue siendo un serio problema, a pesar de varias reformas legales y nuevas medidas anticorrupción adoptadas en los últimos años.

En muchos países de sur, este y sudeste de Europa, el panorama es muy diferente, ya que los numero-sos escándalos de corrupción con políticos de por medio, muestran que el uso del cargo público para obtener un beneficio privado está extendido y es incluso tolerado por la élite política. Los políticos corruptos raramente son denunciados por periodistas o investigados por la policía. Los casos más lla-mativos son los de Croacia, donde el primer ministro Ivo Sanader fue condenado después de dos años de juicio, y Eslovenia, donde el primer ministro Janez Jansa fue condenado a dos años de prisión, ade-más de otros casos similares en Eslovaquia, República Checa y Rumanía. Dichos escándalos han causa-do protestas y originado nuevos partidos políticos que ven la lucha contra la corrupción como su principal objetivo político. Por otro, lado Grecia ha hecho grandes esfuerzos para combatir la corrup-ción desde 2011, lo que ha aumentado la presión ejercida sobre las autoridades judiciales para que activamente investiguen a políticos presuntamente implicados en blanqueo de dinero. También se ha aprobado una nueva ley para reducir la evasión de impuestos por parte de los trabajadores autóno-mos, o los que tienen una profesión liberal.


Aunque en términos de calidad de la gestión política, es difícil predecir una tendencia clara para toda la región debido a su heterogeneidad, tampoco se esperan cambios substanciales en la mayoría de países a medio plazo. Sin embargo, la situación particular en muchos países del este y sudeste de Eu-ropa indica claramente que la situación no va a mejorar en un futuro próximo. En particular, el alto ni-vel de corrupción presente en las más altas instancias políticas, además de la capacidad administrativa deficiente para la planificación e implementación a largo plazo, continuarán perjudicando a los siste-mas políticos de estas subregiones en años venideros. Los nuevos movimientos de protesta y partidos formados en muchos países del este y sureste europeo en el contexto de los escándalos de corrupción podrían presionar a las élites gobernantes para ejercer una mayor integridad política, pero no cabe afirmar esta posibilidad con rotundidad.

d) Creación de consenso social y político

Gestión de conflictos

Las tensiones y conflictos sociales son de nivel moderado o bajo en la mayoría de las democracias consolidadas de la Unión Europea. Algunos países de la región, particularmente los países del norte de Europa, suelen fomentar un amplio consenso social en la fase de planificación de políticas. Por su par-te, muchos países de la Europa continental, aunque con poblaciones mucho más heterogéneas que sus homólogos del norte, tienen bastante éxito a la hora de alcanzar el consenso social a través de


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mecanismos de consulta y la participación de los actores sociales en el proceso político. Sin embargo, el aumento de los separatismos en países como Bélgica, España y el Reino Unido plantea problemas cada vez más serios en el terreno del consenso.

Participación de la sociedad civil

Las sociedades más capaces de crear al consenso se encuentran en el norte de Europa (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia), pero también en muchos países continentales con estructuras neo-cor-porativas (Austria, Bélgica, Alemania), en los que existe una larga tradición de inclusión de la sociedad civil en todas las fases del ciclo político. Así, los gobiernos consultan activa e intensamente con los actores sociales tales como los sindicatos, las asociaciones de empresarios, empresas líderes, comuni-dades religiosas, grupos sociales y medioambientales, lo cual incrementa la calidad de las políticas gubernamentales y garantiza su efectividad.

En otros países, los actores sociales también participan en mayor o menor medida en las consultas y toma de decisiones, si bien el grado de participación varía considerablemente de un país a otro. Así, en Grecia (por la crisis económica) y Hungría (con el gobierno de Orbán), la participación de la sociedad civil a través de consultas se ha deteriorado mucho. En Irlanda, España y Portugal, los respectivos go-biernos consultan mucho menos con actores sociales y económicos que antes de la crisis. Asimismo, los procesos de participación sociales podrían mejorar claramente en muchos otros países, como por ejemplo en el Reino Unido, donde hay poca tradición de incorporar sistemáticamente a la sociedad civil organizada en los procesos de toma de decisión. En Letonia, Lituania y Polonia, se consulta fre-cuentemente con los actores sociales, pero los procedimientos se perciben como demasiado formales e ineficaces. Finalmente, en algunos países del sur, este y sudeste de Europa, la participación de la so-ciedad civil se caracteriza por ser selectiva (Eslovenia con el gobierno de Jansa o la República Checa con el gobierno de Necas), poco metódica (Chipre), o muy ineficaz (Bulgaria).


Dada la heterogeneidad de Europa, las perspectivas sobre la creación de consenso social y político son variadas. Tanto en el norte de Europa como en Europa occidental y oriental, el nivel de participación de los grupos sociales en los procesos de toma de decisiones y los niveles de consenso seguirá relativamen-te estables. En algunos países (Alemania) se ha observado que los movimientos sociales y organizaciones de base son cada vez más fuertes, y podrían llevar a una mayor apertura de los sistemas políticos a través de nuevas formas de participación e implicación en la toma de decisiones. Por el contrario, es mucho más difícil predecir la perspectiva de los países afectados por la crisis en el sur de Europa, donde la consulta a la sociedad y la implicación en procesos políticos se ha debilitado. Es posible que si Grecia, Portugal y España consiguen salir de la crisis también aumente la participación en los procesos políticos; pero si persiste la mala situación económica, habrá más conflictos sociales y aumentará la polarización política, en concreto la originada por los movimientos separatistas en España.


Como temas para la discusión proponemos algunas reformas e iniciativas que vienen implantándose en los países de la Unión Europea dirigidas a mejorar la calidad de la democracia. Entre las más sobresalientes, podemos citar:

Los referéndums e iniciativas, organizados tanto a nivel nacional como regional para consultar a la pobla-ción sobre distintos temas, constituyen tal vez la innovación más extendida. Aunque algunos de estos referéndums son meramente consultivos, también es cierto que han proporcionado a los ciudadanos un canal de participación más directo en los procesos de toma de decisión.

Las primarias como mecanismo para seleccionar un candidato en un partido político han sido desde siempre una peculiaridad de la política estadounidense, pero en las últimas décadas esta práctica se ha


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extendido también a Europa. Este mecanismo también ha llevado a las llamadas “primarias abiertas” en las que los dos primeros candidatos, independientemente de la afiliación al partido, se convierten en los nominados para la competición. Otra reforma que podría afectar a la partidocracia es la modalidad de voto NOTA que en inglés significa None of the Above (ninguno de los de arriba) que permite al votante indicar en la papeleta su desaprobación de los candidatos marcando una casilla. En algunas versiones de NOTA, si un número suficiente de ciudadanos marca esta casilla, las elecciones tienen que celebrarse otra vez.

La financiación pública de los partidos políticos constituye otra innovación relativamente reciente cuyo objetivo es contrarrestar la presión ejercida por ciudadanos ricos y corporaciones privadas que realizan contribuciones desproporcionadas, haciendo obligatoria la contribución del estado. El hecho de que el control de las contribuciones privadas suele ser escaso da lugar a alegaciones persistentes de corrupción.

Las cuotas para las mujeres, tanto como candidatas electorales como diputadas eventuales, se han con-vertido en una práctica estándar en las últimas décadas. En algunos casos, se trata de una obligación legal incluida en la constitución. En otros casos, los propios partidos políticos, sobre todo los de izquierdas, pero cada vez más también los de derechas, han implantado las cuotas. Un rasgo adicional es el zipping, que consiste en que las listas electorales tienen que estar compuestas de candidatos masculinos y feme-ninos alternativamente. Algunos países han aprobado leyes para que la mitad o una proporción menor de escaños se reserven a mujeres. Menos común es que otras minorías sociales (étnicas, lingüísticas o religio-sas) que han sufrido discriminación en el pasado se beneficien de esta política. Asimismo estos esfuerzos se han trasladado a la formación de gobiernos: la norma informal de que la mitad de los ministerios deban estar dirigidos por mujeres ha comenzado a calar en muchos países europeos.

Muchas democracias han transferido poder de decisión a ayuntamientos, provincias, regiones que antes eran gobernadas por los gobiernos centrales. Mientras que el federalismo a gran escala parece estar en declive, esta forma más flexible de gobierno local debería permitir a los ciudadanos estar mejor informa-dos sobre los gobernantes en su región y exigirles cuentas.

Una queja frecuente sobre las democracias más asentadas es que son cortoplacistas, es decir, que están sujetas al ciclo electoral o a los vaivenes de la opinión pública, y por lo tanto son incapaces de anticipar problemas futuros y prevenir su impacto negativo. En las décadas pasadas, se ha producido una explosión virtual de “comisiones del futuro”, algunas dentro de los gobiernos, otras en think tanks u ONGs, cuya fun-ción consiste en la evaluación, por parte de un grupo de expertos, del coste final y las consecuencias de las propuestas legislativas. En algunos lugares incluso se ha creado la figura de “defensor del pueblo para las generaciones futuras”, que realiza esta tarea habitualmente.

Las democracias más asentadas asumen que los ciudadanos están suficientemente informados sobre el comportamiento de sus gobernantes y que los representantes tienen una idea razonable de lo que quie-ren los votantes. Una medida reciente e interesante es la proliferación de “leyes de transparencia”, que proporcionan a los ciudadanos y sus asociaciones acceso al material que manejan los gobiernos. Sabemos que este acceso lleva tiempo y requiere habilidades que no toda la población tiene, además de que el grado de vigilancia a los gobiernos ha aumentado exponencialmente. Sin embargo, esta medida solo contribuye modestamente a garantizar la transparencia en la que se asienta la responsabilidad de los gobiernos.

Las avances en la tecnología de las comunicaciones están empezando a tener un impacto significativo en la práctica de las democracias más arraigadas debido a su bajo coste, su amplia distribución y el anonima-to personal que han proporcionado a los ciudadanos acceso a fuentes de información que son difíciles de controlar o censurar por las autoridades establecidas, y que frecuentemente revelan comportamientos que comprometen a los gobernantes. Tanto los partidos como los líderes políticos se han visto forzados a utilizar estas nuevas tecnologías, y en algunos casos, las han utilizado de forma efectiva para recaudar fondos y movilizar a sus seguidores. Mientras tanto, amplios segmentos de la sociedad civil han hecho uso de estas tecnologías para crear “unidades virtuales” de acción colectiva, a menudo críticas con las autori-dades.


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El próximo paso en esta transformación tecnológica ya ha aparecido en unas cuantas webs seleccionadas, y consiste en el uso de la comunicación electrónica para influir en la nominación de candidatos y la forma-ción de programas de partido, para unir preferencias personales con las posiciones de partido y candida-tos (conocido en inglés como smart-voting), y finalmente para emitir el voto. Algunos países han extendi-do esta forma de democracia electrónica en una especie de “gobierno electrónico”, proporcionando a los ciudadanos oficinas o quioscos a través de los que pueden contactar con agencias, descargar formularios y hacer una reclamación.

Algunos países han introducido sistemas novedosos de financiación de las organizaciones de la sociedad civil. Así, los ciudadanos tienen la posibilidad de asignar un porcentaje fijo de sus impuestos a una lista aprobada de asociaciones, instituciones o agencias de su elección, con lo que estas organizaciones están obligadas a competir pública y activamente por estos fondos divulgando lo que han hecho y piensan hacer en el futuro. La distribución de estos fondos no es solo una fuente de financiación para estas orga-nizaciones, sino también un indicador aproximado de su legitimidad, y asimismo revela preferencias de la ciudadanía que de otro modo quedarían ocultas.

La naturaleza y el papel del cuerpo electoral está también comenzando a cambiar, como lo demuestra el hecho de la tendencia a rebajar la edad de voto a los dieciséis años. Además los ciudadanos que viven en otros países pueden votar a través de sus respectivas embajadas o consulados. A estos extranjeros que son residentes legales, se les dan algunos derechos de voto y consultativos, especialmente a nivel local, y en ocasiones les es más fácil adquirir la ciudadanía de su nuevo país de residencia. El gran avance llegará cuando la nacionalidad, ya sea ex sanguis o ex solis, se separe del estatus de ciudadanía. Existe incluso un status de jure para la ciudadanía “supranacional” en la Unión Europea.

Otra innovación, aunque mucho menos nueva, es la demokratia, o democracia directa en oposición a la democracia representativa moderna. La consulta directa a los ciudadanos sobre políticas incluye el mues-treo al azar de participantes entre aquellos presentes físicamente en una circunscripción. Una técnica más indirecta es la reunir una muestra al azar, registrar sus opiniones iniciales, someterlas a un debate de pun-tos de vista alternativos, analizar los cambios potenciales de opinión a través de “votaciones interactivas”, y publicar los resultados. Estos deliverative mini-publics, según su denominación en inglés, se han conver-tido en un recurso frecuente para las democracias occidentales, aunque su impacto práctico en el conte-nido de políticas o en la legitimidad política todavía no es en absoluto significativo.

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IV. Conclusiones

A continuación exponemos las siguientes propuestas de acción a modo de conclusión para Europa:

La cultura de la democracia y la exigencia de responsabilidad deben evolucionar y consolidarse de forma efectiva. Por ello la lucha contra la corrupción para renovar y reforzar la confianza en las instituciones públi-cas se convierte en un aspecto clave de este proceso. Asimismo los sistemas políticos democráticos también deben equiparse para responder eficazmente a las necesidades y expectativas de los ciudadanos, o su legi-timidad será cuestionada cada vez más.

El papel de los partidos políticos sigue siendo crucial y para que no deje de serlo deberían explorar nuevas opciones para resultar más atractivos a los votantes desencantados, y para conectarlos más efectivamente con la proliferación de movimientos políticos de abajo hacia arriba. Una posible solución a este problema es la comunicación fluida entre partidos políticos, ciudadanos, movimientos y actores sociales durante todo el ciclo electoral, aprovechando todas las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la comunicación y las redes sociales. Asimismo los partidos políticos deben mejorar la transparencia financiera y la democracia interna, además de considerar normas de amplio alcance que regulen la exigencia de responsabilidad (ac-countability) y otras innovaciones para mejorar su democracia interna.

El hecho de que disponemos de una gran cantidad de información no significa necesariamente que la población esté bien informada sobre temas actuales y las opciones disponibles para gestionarlos. La calidad del debate pú-blico tiene que mejorar, comenzando con un mejor uso de la información y de las medidas de concienciación. Además, se podrían crear gráficos accesibles que muestren a los ciudadanos como se usan sus impuestos, tanto a nivel local como nacional. Los asuntos sensibles como la inmigración también requieren un debate con informa-ción más detallada de los niveles reales de desempleo de los inmigrantes y su contribución al sistema del bienestar.

Asimismo exponemos las siguientes propuestas de acción a modo de conclusión para América Latina:

Entre las reformas imprescindibles para mejorar sustancialmente la calidad de la democracia en América Latina, cabe incluir la necesidad de una nueva fiscalidad, una mayor integración social y un incremento de la seguridad pública, que están estrechamente relacionados entre sí. En particular, la inseguridad ciudada-na y el temor deterioran el apoyo a las instituciones democráticas y permiten que afloren expresiones auto-ritarias largamente arraigadas en la cultura política de la región.

La tributación directa constituye un instrumento central en esa nueva fiscalidad, pero es uno de los menos utilizados para conseguir una mejor redistribución de la riqueza. Así los niveles correspondientes de tribu-tación son extremadamente bajos en algunos países latinoamericanos como Guatemala y Paraguay. Pero aun los que tienen mayores niveles de tributación directa como proporción del PIB, como Brasil, Chile, Perú, Uruguay y Venezuela, presentan niveles de recaudación comparables solamente a los registrados en los países de la OCDE con menor presión tributaria directa.

En este sentido, uno de los determinantes del nivel relativamente bajo de ingresos tributarios directos en América Latina es la evasión tributaria (en países como Guatemala la evasión de los impuestos sobre la


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renta se acerca a 70% y en Ecuador supera ampliamente 50%). La mayor redistribución por la vía del gasto social se logra en los países del Cono Sur y Costa Rica, que son también aquellos que tienen los más altos niveles de cobertura de los servicios básicos. La situación opuesta se registra en otros países centroamerica-nos y en Bolivia, donde el efecto redistributivo del gasto social coincide con bajos niveles de cobertura de los servicios sociales. Los países con grados intermedios de desarrollo de sus políticas sociales —Brasil, Colombia y Panamá— tienen también impactos redistributivos intermedios del gasto social. En niveles in-termedios de desarrollo humano, sin embargo, el impacto redistributivo de las políticas sociales tiende a ser más limitado, como en Ecuador, México y Perú.

En las últimas décadas, se han producido una serie de reformas en las que claramente ha prevalecido el principio de eficiencia sobre los de universalidad, solidaridad e integralidad. Esto ha implicado, en primer término, universalizar algunos servicios básicos, como la educación primaria y ocasionalmente la secunda-ria, o el acceso a los sistemas de agua potable y saneamiento, acudiendo en gran medida a recursos públi-cos. Ahora bien, cualquier incremento de la presión impositiva que no produzca resultados inmediatos en términos de calidad de los servicios públicos de los que disfrutan las nuevas clases medias, puede dar lugar a un aumento de las protestas ciudadanas.

En cuanto a la seguridad pública, el mayor problema lo constituye el crimen organizado, y en particular el narcotráfico. La cuenca del Caribe, punto ineludible en las rutas que llevan la droga desde América del Sur a Estados Unidos, exhibe en la actualidad las tasas de homicidio doloso más altas del mundo. Colombia ha mejorado sustancialmente sus indicadores a este respecto. Otros países empiezan a experimentar mejoras, como Guatemala después de la creación de la Comisión Internacional Contra la Impunidad, mientras que algunos, como México, han sufrido un franco agravamiento en los índices de violencia y delincuencia. Se-gún los datos de la Procuraduría General de la República de México, casi la mitad de los homicidios dolosos acaecidos en ese país durante el año 2008 estuvieron directamente ligados al narcotráfico

Entre los ejemplos concretos destacables de lucha contra la violencia, São Paulo, Brasil, ha experimentado una reducción significativa en los índices de homicidio en los últimos siete años gracias a la coordinación entre el gobierno federal brasileño y las autoridades locales, lo cual permitió mejorar el desempeño de la policía y de los órganos judiciales y el manejo de los fondos destinados a la seguridad pública. Las medidas aplicadas incluyeron: la planificación estratégica y la evaluación continua de los resultados; la moderniza-ción y expansión de los sistemas de comunicación; la creación de un centro para el manejo de la informa-ción relacionada con la seguridad; la instauración de prácticas de transparencia y rendición de cuentas de la policía con miras a mejorar el desempeño en materia de derechos humanos; el establecimiento de proto-colos operacionales para la policía militar; la creación de policías comunales para la prevención; el entrena-miento profesional permanente de funcionarios policiales y militares para que supieran tratar con la pobla-ción; el aumento de los mecanismos externos de supervisión policial para permitir una mayor participación comunitaria; y el incremento de los fondos dedicados a la seguridad pública, que pasaron de 6.6% al 10%, del gasto del gobierno local.

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V. Bibliografía

Club de Madrid: Next Generation Democracy Project - Informe Regional de la Fundación Bertelsmann para Europa: http://ne-xtgenerationdemocracy.org/wp-content/uploads/2014/11/NGD_RegionalReports_WiderEurope.pdf

Club de Madrid: Next Generation Democracy Project - Informe Regional de la Fundación Bertelsmann para Américas: http://nextgenerationdemocracy.org/wpcontent/uploads/2014/11/NGD_RegionalReports_Americas.pdf

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Nota conceptual “La educación como derecho social garantizado

en todos los niveles de la enseñanza”





Eje 3: Educación. AMÉRICA LATINA – EUROPA

Nota conceptual

“La educación como derecho social garantizado

en todos los niveles de la enseñanza” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.



Índice

Educación para un crecimiento inclusivo en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Avances en cobertura de educación en América Latina: luces y sombras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6Los principales desafíos educativos en América Latina: calidad e igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Políticas educativas: hacia una educación de más calidad y más equitativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Tendencias de la Educación en Europa en la última década . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151. Acceso a la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152. Gasto y calidad en educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163. Educación y movilidad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174. Educación y empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185. Políticas educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

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Educación para un crecimiento inclusivo en América Latina1

El papel que juega la educación en el desarrollo de los países es fundamental, al favorecer tanto el progreso económico como la inclusión social y el bienestar. El impacto que la educación tiene sobre el crecimiento económico es innegable. Desde un punto de vista puramente productivo, países con una fuerza laboral más cualificada consiguen un mayor crecimiento a partir de industrias intensivas en ese insumo (Ciccone y Papaioannou, 2009), así como una adopción más rápida de nuevas tecnologías y procesos de producción.

Este impacto se deriva principalmente de la calidad de la educación recibida y de las competencias acumu-ladas. Los indicadores tradicionales de educación, tales como el promedio de años de escolarización o el porcentaje de matriculación, se pueden considerar como insumos, como una medida de la cantidad de la educación; y aunque pueden diferir entre países, no tienen necesariamente efectos directos sobre el creci-miento económico (Pritchett, 2006). Por el contrario, estudios recientes insisten en la dimensión de la cali-dad de la educación y en el desarrollo de las competencias como elementos clave para impulsar el desarro-llo económico.

Los efectos económicos de una mejora en la calidad de la educación han sido, y seguirán siendo sustancia-les para América Latina. Mientras que sus niveles de cobertura son similares a otras economías emergentes, en especial tras los esfuerzos realizados en los últimos años, el bajo desempeño educativo en la región ex-plica en gran parte el lento crecimiento del PIB per cápita con respecto a otras economías, tanto de mayor ingreso como competidoras en Asia. Si bien el casi un tercio de la diferencia del PIB per cápita de América Latina con respecto a la OCDE se explica por los años de escolaridad, cuando se agrega la dimensión del desempeño educativo, se observa que un 60% de este rezago viene explicado precisamente por el capital humano (Hanushek y Woessmann, 2012).

Todo ello resulta especialmente relevante en una región que ha experimentado una importante ralentiza-ción del crecimiento económico en los últimos años, y en la que parece cada vez más necesario adoptar medidas que ayuden a activar las fuentes domésticas de crecimiento, siendo la educación y las competen-cias —el capital humano en definitiva—, un elemento fundamental para lograrlo. Este mismo requisito es también fundamental para fortalecer una senda de crecimiento que permita consolidar y profundizar las conquistas sociales de la reducción de la pobreza y de las desigualdades, todavía hoy los dos grandes de-safíos de la región.

Es precisamente en ese terreno donde la educación adquiere una mayor relevancia, como un ámbito de política pública que permite fortalecer el progreso económico y que, al mismo tiempo, puede erigirse como un vector central de la cohesión social, de la inclusión, y de la reducción de las desigualdades. Un buen sis-tema educativo y de formación permite desarrollar las competencias necesarias de la población, y a su vez favorecer una mayor igualdad de oportunidades.

Este texto se ocupa precisamente de analizar estos aspectos, y para ello se estructura de la siguiente mane-ra: en una primera sección se analizan algunos de los avances que se han realizado en materia educativa en

1. Este texto ha sido elaborado por Juan Vázquez y Flora Vever, del Centro de Desarrollo de la OCDE, y se basa en el informe Perspectivas Económicas de América Latina 2015. Educación, competencias e innovación para el desarrollo, elaborado por la OCDE, la Cepal y la CAF.


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la región, principalmente en términos de inversión y de cobertura. En segundo lugar, se destacan los princi-pales desafíos que aún persisten en la región, relacionados fundamentalmente con los bajos niveles de ca-lidad y desempeño, y con las fuertes desigualdades existentes en el acceso y el desempeño educativo, a partir de dimensiones relacionadas con el estatus socioeconómico, el género, o la ubicación geográfica. Por último, se plantean algunas de las políticas públicas más relevantes para una agenda educativa en la región que impulse su aspecto inclusivo y favorezca la cohesión social.

Avances en cobertura de educación en América Latina: luces y sombras

En las últimas décadas, se han alcanzado importantes logros en materia de inversión y cobertura en educa-ción en América Latina. En términos de inversión pública total en educación, esta ha aumentado significa-tivamente en la región, situándose en promedio ligeramente por encima del 5% del PIB, frente a un 5.6% para la OCDE en 2012. Estos avances han permitido que el gasto público por estudiante reduzca la brecha con respecto a los países de la OCDE, sin llegar a eliminarla. Así, en educación secundaria este gasto repre-senta el 18% del PIB per cápita, mientras que en los países OCDE se sitúa en promedio en un 26% (gráfico 1). Esta inversión por estudiante (medida en términos de renta per cápita) es inferior también a la observada en el subgrupo de países de la OCDE con menor PIB per cápita en 1990, los cuales se asemejan más a la trayectoria de desarrollo de América Latina.

Gráfico 1. Gasto público en educación por estudiante como % del PIB per cápita, circa 2012

Nota: Los países de América Latina y el Caribe incluidos son los quince países con mayor PIB en USD corriente en 2011 en los cuales hay datos dispo-nibles. ALC7 son las siete economías más grandes de América Latina y el Caribe en términos de PIB. Para República Dominicana, Ecuador, Costa Rica y Bolivia no hay datos disponibles de educación terciaria. Los países de la OCDE con menor PIB per cápita (pc) en 1990 son Chile, República Checa, Estonia, Hungría, Corea, México, Polonia, República Eslovaca, Eslovenia y Turquía.Fuente: OCDE et al. (2014) http://dx.doi.org/10.1787/888933162726

Cabe señalar que una parte sustancial del financiamiento de la educación en la región es privado (40% en Chile y 35% en Colombia, frente al 16% en la OCDE). Asimismo, en 2012 el porcentaje de matrículas privadas sobre el total han sido superiores a los países de la OCDE: 44% para la educación pre-primaria contra 31% en la OCDE, y un 25% para educación primaria, contra 10% en la OCDE. En la educación terciaria, el rol del sector privado es aún más relevante: el 50% de los estudiantes matriculados en educación terciaria cursan en una institución privada en América Latina, contra el 29% en los países de la OCDE. Esta proporción alcan-za niveles muy elevados en Belice (96%), Brasil (71%), Chile (84%), y El Salvador (68%).

Los avances en inversión educativa han favorecido una importante expansión en el acceso. De tal manera, se ha alcanzado prácticamente el acceso universal a educación primaria (91% de la población potencial en la región, frente al 97% en la OCDE). En términos de esperanza de vida escolar, América Latina registró un

Nota conceptual “La educación como derecho social garantizado en todos los niveles de la enseñanza”

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avance importante entre 1971 y 2012, pasando de 8 a 13 años, en comparación a un aumento de 11 a casi 17 años en el promedio de la OCDE.

En este ámbito, una de las áreas de mayor relevancia, y en la que por tanto se ha de seguir avanzando, es la de la educación pre-primaria. La cobertura sigue siendo baja en pre-primaria (66% de la población concer-nida en América Latina, frente al 83% en la OCDE en 2012). Ello es especialmente preocupante debido a que una mayor cobertura en educación pre-primaria tiene un impacto beneficioso sobre el resto del ciclo edu-cativo. Una mayor cobertura de educación temprana es fundamental dado que su retorno suele superar el de otros grados de educación. El costo de oportunidad de cursar la escuela pre-primaria es muy bajo mien-tras que el rendimiento potencial de hacerlo es muy alto con respecto a otros niveles de educación. Haber participado en la educación pre-primaria supone una mejora en el desempeño en secundaria que equivale a un año de escolaridad. Así, los programas encaminados a intervenir desde temprana edad han tenido efectos sustanciales en mejores competencias cognitivas y no cognitivas (como la motivación, perseveran-cia y tenacidad) que son sin duda fundamentales para el desarrollo en sociedad.

La cobertura se mantiene asimismo reducida en niveles superiores de educación. La cobertura en educa-ción secundaria es del 74% frente al 91% en la OCDE, y en educación terciaria es del 42% frente al 71% en la OCDE. Además, los avances en cobertura en la región han sido reducidos cuando se compara con algunos países asiáticos. Por ejemplo, en 2012 China superó ligeramente los niveles de cobertura en educación se-cundaria de América Latina gracias a un incremento de cerca del 140% desde 1990, mientras que en Amé-rica Latina este avance fue inferior al 50% para el mismo período.

Por tanto, todavía quedan retos pendientes en los segmentos iniciales y finales del ciclo educativo. Este es el caso de países como Bolivia, Guatemala, Paraguay y República Dominicana para la educación pre-primaria (menos de un 50% de cobertura), o en países como Ecuador, México, Panamá y Perú para la educación terciaria (gráfico 2). Inclusive en los países en los que el nivel de cobertura ha aumentado en escuela secundaria, es recurrente la doble o triple jornada escolar, así como el absentismo de los pro-fesores, lo que equivale a una cobertura menor en número de horas en las aulas con respecto a los países de la OCDE.

Gráfico 2. Tasas de matrícula por nivel educativo (%), Circa 2012

Nota: Los países de América Latina y el Caribe incluidos son los 15 países con mayor PIB en USD corriente en 2011 en los cuales hay datos disponibles. ALC7 son las siete economías más grandes de América Latina y el Caribe en términos de PIB (para Brasil, no hay datos disponibles y para Argentina, no hay información de educación primaria). La tasa de cobertura neta es la proporción entre el número de estudiantes en edad de cursar un nivel de educación, matriculados en dicho nivel de educación, y la población total en edad de cursar ese grado educativo. La tasa de cobertura bruta es la pro-porción entre el número de estudiantes matriculados en un nivel de educación, independiente de su edad, y la población total en edad de cursar ese grado educativo.Fuente: OCDE et al. (2014)http://dx.doi.org/10.1787/888933162731


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Uno de los ámbitos que ensombrece los avances en acceso es el relacionado con el abandono y la repeti-ción, que siguen siendo altos en la región. En concreto, el 20% de los estudiantes abandonan el sistema educativo después de culminar el ciclo de primaria, el doble que en otras regiones emergentes. Esta exclu-sión educativa, que puede ser efectiva (estudiantes fuera del sistema educativo) o potencial (estudiantes dentro del sistema pero con un alto riesgo de abandonarlo), sigue afectando los primeros niveles de educa-ción (UNESCOUIS/UNICEF, 2014). Se estima que 222 millones de los niños y jóvenes en edad de asistir a la escuela preescolar, primaria o secundaria se encuentran en situación de exclusión efectiva o potencial. La falta de recursos financieros en los hogares afecta al abandono escolar. De acuerdo a encuestas realizadas a hogares en 2012-2013, cerca del 55% de los hogares de América Latina está preocupado por no poder pa-gar la educación de sus hijos (Gallup Organization, 2014). La situación de exclusión efectiva es más crítica en edad temprana, donde el 14% de los niños no tiene acceso al último año de preescolar o primaria. Igual-mente, la exclusión potencial crítica (con mayor riesgo de abandono) en primaria y secundaria es igualmen-te importante, alcanzando el 15% y 25% de los varones en cada uno de estos niveles. La tendencia de estos indicadores muestra un aumento de la exclusión en preescolar y primaria entre 2008 y 2011, y una ligera caída de la exclusión, efectiva y potencial, en secundaria.

Los principales desafíos educativos en América Latina: calidad e igualdad

La educación en América Latina enfrenta dos desafíos fundamentales: por un lado, la calidad educativa si-gue siendo baja, tal y como demuestra el pobre desempeño educativo de los estudiantes; por otro, la des-igualdad en las oportunidades educativas es amplia en dimensiones como el estatus socioeconómico, el género, o la ubicación geográfica.

El desempeño educativo en América Latina demuestra que los niveles de calidad aún son bajos y están alejados de los estándares OCDE, tanto en educación primaria como en niveles superiores.

América Latina presenta importantes deficiencias en el desarrollo de competencias en la educación prima-ria. Ello a pesar de que el desarrollo de las competencias empieza desde temprana edad y las repercusiones son fundamentales a lo largo de la vida estudiantil y en el mercado laboral. Los resultados de exámenes realizados a niños de educación primaria corroboran un bajo nivel de dominio de conceptos o saberes es-pecíficos y de desarrollo de los procesos cognitivos, entendidos como las operaciones para establecer rela-ciones con y entre objetos, situaciones y fenómenos. Por ejemplo, en el tercer grado de primaria, solo el 11% de los estudiantes de América Latina que participaron en las pruebas de matemáticas del SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo) en 2006 reconocen la regla de formación de una secuencia numérica. Igualmente, solo el 11% de los estudiantes de sexto grado de primaria que participaron a la mis-ma prueba son capaces de encontrar promedios y resolver cálculos, combinando las cuatro operaciones básicas de los números naturales.

Esta baja calidad del desempeño se ilustra también en educación secundaria (estudiantes de 15-16 años). Algunos países de la región, como Brasil y México, han liderado los avances en este nivel educativo, con mejoras de entre tres y cuatro puntos por año desde 2003 en las pruebas PISA en matemáticas (Programme for International Student Assesment en sus siglas en inglés), junto con Túnez y Turquía (OCDE, 2013a). Argen-tina, Chile, Colombia y Perú se han beneficiado de menores avances, aun siendo positivos. En cambio, Costa Rica y Uruguay han reducido el desempeño entre 1 y 2 puntos por año (desde 2003 para Uruguay y desde 2009 para Costa Rica), un resultado preocupante si se compara con el promedio de los países de la OCDE, que no ha variado apenas.

A pesar de ello, la diferencia actual entre el desempeño de los estudiantes en América Latina y la OCDE se mantiene elevada y equivale a más de dos años de escolaridad de acuerdo a las pruebas PISA 2012. En las tres materias evaluadas en las pruebas PISA (matemáticas, ciencia y lectura), los ocho países participantes se sitúan en el tercio más bajo de la clasificación (para un total de 65 países). De hecho, en matemáticas, los ocho países de la región se ubicaron entre los quince peores resultados; Chile se sitúa en la primera posición en la región y Perú en la última, tanto a nivel regional como global. Este resultado es aún más preocupante si se tiene en cuenta que este examen no tiene en cuenta a los jóvenes que no estudian. Las matrículas de


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educación, y por lo tanto el porcentaje de jóvenes cubiertos en América Latina por PISA, es inferior con respecto a los países de la OCDE (ver gráfico 2 sobre la tasa de matrícula). A pesar de la importante mejora en Brasil y México, dos de cada tres estudiantes brasileños y uno de cada dos estudiantes mexicanos se si-túan por debajo del nivel 2 en matemáticas, considerado como el básico de competencias.

Asimismo, uno de los principales desafíos de la educación terciaria en América Latina es de nuevo el de la calidad, tras los progresos alcanzados recientemente en términos de acceso y cobertura. Cerca del 40% de los hogares en América Latina considera que la calidad de la educación que los estudiantes universi-tarios reciben en su país es inferior a la de otros países del mundo (Gallup Organization, 2014). La situa-ción más crítica es en Brasil y Perú, donde llega a un 60% y 77%, respectivamente. Adicionalmente, los rankings internacionales de universidades dejan en una situación desfavorable a las instituciones educa-tivas latinoamericanas.

Estos modestos resultados de la región se deben no solo al impacto del entorno socioeconómico de los alumnos, sino también a factores relacionados con acciones pedagógicas dentro de la escuela, como el tiempo de instrucción y las expectativas de los profesores sobre el desempeño de los alumnos. En el caso de países de la OCDE, el impacto de todos estos factores es menor, siendo relevante además la calidad del profesorado.

La efectividad y la adecuada implementación de la inversión en educación importan tanto como su nivel. La eficiencia con la cual estos gastos se ejecutan es crucial, especialmente en periodos en los que el espacio fiscal es reducido. Existe una alta heterogeneidad de la eficiencia de la inversión en educación primaria y secundaria en la región. Los países más ineficientes podrían mejorar, con el mismo número de profesores por alumno, los resultados en educación primaria y secundaria entre un 3-4% y un 9-11%, respectivamente (Salazar Cuéllar, 2014).

Una distribución y uso de recursos óptimos podría alcanzar a la vez objetivos de eficiencia y de igualdad, asegurando que los recursos se están canalizando hacia donde más se necesitan. Para responder a la pre-gunta de qué políticas garantizan el uso más eficiente de los recursos escolares para mejorar el desempeño de los estudiantes, la OCDE ha identificado cuatro áreas prioritarias (OCDE, 2013b): primero, la gobernanza de los recursos empleados en las escuelas (el nivel, las fuentes y el planeamiento de la utilización de los mismos). Segundo, la distribución de los recursos, de acuerdo a los niveles y sectores de la educación, los grupos específicos de estudiantes y los equipos y materiales. Tercero, el uso de los recursos en función de las necesidades de los estudiantes, del tiempo de instrucción, y de los entornos de aprendizaje y enseñanza. Finalmente, la gestión de los recursos, es decir la transparencia y presentación de informes, así como los incentivos para la eficiencia y supervisión en el uso de los mismos. Estos cuatro aspectos pueden contribuir a una mejor efectividad de la inversión en educación, sin necesariamente incrementarla.

El segundo gran reto de la educación en la región es el de la reducción de la desigualdad en las oportunida-des educativas, que vienen fuertemente determinadas por el origen socio-económico, por género, y por la ubicación geográfica. Estas dimensiones afectan tanto al acceso como al desempeño educativo de los estu-diantes, y posteriormente a la inserción en el mercado laboral de las poblaciones más vulnerables.

En América Latina, el contexto socioeconómico del estudiante y de la escuela tiene una influencia determi-nante sobre el acceso, desempeño y finalización de los estudios. En términos de cobertura, si bien la distri-bución de ingresos no afecta tanto la matrícula en educación primaria, lo hace sustancialmente en la edu-cación secundaria y terciaria. Mientras que el 56% de la población en el primer quintil de ingresos accede a secundaria, y el 9% a terciaria, en el caso del quintil de ingresos más alto estos porcentajes se elevan al 87% y 46% respectivamente (gráfico 3).


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Gráfico 3. Tasas netas de matrícula por quintiles de ingreso en América Latina (%), 2011

Nota: América Latina incluye quince países, dependiendo del nivel educativo. Dentro de los siete países de América Latina con mayor PIB, Brasil no está incluido para educación primaria, y Venezuela para los tres niveles educativos.Fuente: OCDE et al. (2014)http://dx.doi.org/10.1787/888933162773

Las desventajas socio-económicas afectan no solo al acceso, sino también al desempeño de los estudiantes. Centrándose en el desempeño en PISA 2012, casi el 30% de la variación de los resultados de los estudiantes en América Latina en secundaria se explica por estos factores socioeconómicos, por encima del 26% en el prome-dio de la OCDE (gráfico 4). Estas diferencias en desempeño por nivel socioeconómico y cultural implican que los estudiantes del cuartil más bajo acumulan un retraso de alrededor de dos años con respecto a los del cuar-til más alto. Los niveles de infraestructuras educativas y del acceso a servicios públicos básicos están directa-mente relacionados con el nivel socioeconómico de los estudiantes y de las escuelas. En América Latina se observa una correlación significativamente superior a la de las economías de la OCDE entre la calidad de los recursos educativos de las escuelas y el estatus socioeconómico del estudiante. Así, las escuelas más desfavo-recidas sufren de carencias importantes en servicios básicos, como el acceso a agua potable, electricidad o baños, repercutiendo en la calidad del aprendizaje (Duarte, Gargiulo y Moreno, 2011). La segmentación oca-sionada por proveedores privados y públicos de la educación, igualmente, hace que el objetivo de equidad deba estar en el centro de la agenda. Otro aspecto crucial que afecta la equidad en el acceso y el desempeño es la diversidad cultural y lingüística presente en América Latina. Estas diferencias culturales pueden poner a algunos estudiantes en desventaja, aumentando su probabilidad de repetir curso o quedarse fuera del siste-ma educativo . El desarrollo de programas de educación intercultural y bilingüe es fundamental en la región para luchar contra este tipo de inequidad y aumentar el desempeño de los menos favorecidos.

Las desigualdades derivadas del origen rural o urbano de los estudiantes, así como las de género (por ejem-plo, las altas tasas de deserción entre niños, o la menor motivación y confianza entre las niñas en el área de matemáticas), deben también ser consideradas en el diseño de políticas educativas para la igualdad. Así, de acuerdo a la prueba PISA 2012, el peor desempeño en matemáticas de las niñas equivale a casi medio año de escolaridad. Incluso cuando las niñas tienen un desempeño tan bueno como el de los varones, ellas re-portan menor motivación para aprender las matemáticas y menor confianza en sus propias habilidades. La brecha de género en favor de los niños es aún mayor entre los estudiantes de más alto nivel en desempeño. Esto tiene implicaciones serias para la educación superior, nivel donde las mujeres jóvenes ya están subre-presentadas en los campos de ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas; y también más adelante, cuando entran en el mercado laboral. Las desigualdades según el origen rural o urbano de los estudiantes afectan tanto al acceso como a la calidad del desempeño. El diferencial de la calidad de la educación entre ciudades y zonas rurales es más del doble en América Latina con respecto a los países de la OCDE. En países como Brasil, Chile, Perú y Uruguay estas diferencias superan los 70 puntos, lo que equivale a prácticamente dos años de escolaridad.


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La experiencia en la OCDE, incluidos algunos países de la región, muestra que mejorar el desempeño a la vez que la equidad no son objetivos incompatibles. Los resultados de competencias del estudio PISA 2012 corroboran que mejores resultados de calidad pueden ir de la mano con mayor equidad. En el caso de Mé-xico, durante el periodo 2003-12, al igual que el desempeño, la variación explicada por el estatus socioeco-nómico se redujo (del 17 a 10%). Con anterioridad (2000-09), Chile igualmente mejoró tanto el desempeño (el rendimiento medio en lectura mejoró el equivalente a un año adicional de escolaridad en secundaria) como la equidad (la diferencia de puntuación asociada al incremento de una unidad en el índice de estatus económico, social y cultural de PISA, disminuyó en ocho puntos porcentuales).

No obstante, no todos los países de la región pudieron mejorar tanto el desempeño como la equidad. Ar-gentina, Brasil y Perú consiguieron mejorar sus desempeños promedio pero sin reducir las desigualdades socioeconómicas, y Uruguay acumuló los dos efectos negativos.

Gráfico 4. Desempeño en educación secundaria y equidad de la educación (PISA 2012)

Nota: América Latina incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Uruguay. Otros incluye Albania, Bulgaria, Croacia, Dubái, Hong Kong-China, Indonesia, Jordania, Kazakstán, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Macao-China, Malasia, Montenegro, Qatar, Rumania, Rusia, Serbia, Shanghái-China, Singapur, Taipéi Chino, Tailandia, Túnez y Emiratos Árabes Unidos. La variación del desempeño en matemáticas explicado por el estatus económico, social y cultural del estudiante y de la escuela se obtiene a parir de una regresión a nivel de estudiante donde las variables explicativas son el estatus económico, social y cultural del estudiante así como el de la escuela.Fuente: OCDE et al (2014).http://dx.doi.org/10.1787/888933162447

Políticas educativas: hacia una educación de más calidad y más equitativa

Las políticas educativas en la región deben seguir afrontando los desafíos de calidad y equidad, tanto en términos de cobertura, como especialmente de desempeño, en todas las fases del ciclo educativo.

Debe seguir ampliándose la extensión de la cobertura de la educación temprana dedicándole más recursos, así como continuar la reforma de los sistemas de cuidados para la primera infancia, que incluyen centros de atención y formación de profesionales. Se requiere una mayor y mejor infraestructura de los centros de cuidado infantil, una mayor duración en la estancia en estos centros y una mejor capacitación de los trabajadores (Noboa y Urzúa, 2010; Bernal et al., 2009). Los resultados de los programas en busca de aumentar la cobertura preescolar y en particular favorecer a las familias con estatus socioeconómico bajo pueden tener mayores beneficios. Tales beneficios no solo deben medirse en términos de desarrollo nutricional y de mejor desempeño cognitivo, sino también buscar el desarrollo de factores no cognitivos (o competencias blandas), tales como la concientización, la perseverancia,


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la sociabilidad y la curiosidad (Heckman, Humphries y Kautz, 2014). Estos elementos tienen repercusiones más allá de la escuela, en el mercado laboral y en general en la sociedad.

En los ámbitos de educación primaria y secundaria, las políticas docentes dirigidas a incorporar incentivos para retener y motivar a educadores de calidad deben reforzarse a través de procesos de contratación rigu-rosos, dando continuidad a la formación docente y otorgando una compensación equivalente al nivel de formación y experiencia. La experiencia de países OCDE como Corea y Japón muestra un mayor impacto de las políticas centradas en la calidad de los docentes, frente a otras como la reducción del tamaño de la clase. Asimismo, las políticas del aula, que no demandan necesariamente recursos elevados, han demostrado su efectividad, por lo que es importante favorecer un ambiente disciplinario que conduzca al aprendizaje y proveer oportunidades para todos los estudiantes. Dentro de estas políticas, la mejora de mecanismos de identificación de estudiantes en dificultad y con mayor riesgo de abandono escolar es primordial. Sin em-bargo, las políticas del aula en América Latina deben buscar un mayor equilibrio entre motivación y desem-peño. Mientras que los índices de felicidad en las aulas, de perseverancia y de motivación intrínseca para aprender matemáticas son mayores entre los estudiantes latinoamericanos que en la OCDE, su capacidad en la resolución de problemas concretos es menor, tal y como indican las pruebas PISA. En este sentido, la motivación, perseverancia y felicidad de los estudiantes en las escuelas puede ser más fructífera, a través de políticas del aula más rigurosas y exigentes, que logren traducir estas cualidades en un mejor desempeño.

Las políticas focalizadas en reducir las desigualdades del sistema educativo se han intensificado, y deben continuar siendo uno de los principales ejes de la política educativa, en particular dadas las grandes brechas que aún persisten. De forma más general, los recursos educativos han de distribuirse de tal manera que tengan un mayor impacto en la reducción de las desigualdades, favoreciendo a estudiantes de entornos socioeconómicos más bajos. En la actualidad, los países de América Latina muestran una mayor calidad de recursos educativos (libros, material de instrucción y laboratorios) en escuelas con estudiantes de mayor nivel socioeconómico (gráfico 5). Algunos de los países con mejor desempeño de la OCDE en las pruebas PISA, como Alemania, Corea, Eslovenia, Estonia o Finlandia distribuyen los recursos educativos de manera más equitativa. Los sistemas escolares exitosos de la OCDE han buscado equilibrar la distribución de perso-nal, asegurando una dotación suficiente de docentes más cualificados para las escuelas en dificultad.

Gráfico 5. Correlación entre la calidad de los recursos educativos de las escuelas y el estatus socioeconómico de los estu-

diantes en países seleccionados de América Latina y en la OCDE

Nota: América Latina (AL) incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Uruguay. Los recursos educativos de las escuelas se refieren a aspectos tales como el equipo de laboratorios científicos, materiales instructivos, computadores, softwares y conexión a internet así como materiales en las bibliotecas.Fuente: OCDE et al. (2014)http://dx.doi.org/10.1787/888933162458


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Mejores sistemas de información han permitido orientar las políticas educativas de manera más adecuada. Los indicadores de desempeño académico, como aquellos desarrollados en las evaluaciones nacionales e internacionales, han mostrado elementos para mejorar la calidad del sistema educativo. La autoevaluación de instituciones educativas con propósitos formativos también constituye un progreso. Adicionalmente, la evaluación y monitoreo de programas ayuda a comprender su alcance y mejorar su impacto, por lo que constituye una herramienta fundamental. Las políticas de evaluación interna y externa de los centros edu-cativos, que han logrado avances importantes en países OCDE como Noruega y Portugal y en países de la región como Chile o Uruguay, deben involucrar a estudiantes y docentes y ser utilizadas con propósitos formativos. Además, es necesario extender estos esquemas más allá del ámbito de la escuela y desarrollar sistemas de medición de habilidades en la edad adulta. Finalmente, en cuanto a la educación terciaria, re-sulta fundamental mejorar los sistemas de evaluación y acreditación con el fin de evitar la fragmentación entre universidades y favorecer la calidad.

Para una implementación exitosa, es necesario considerar la estructura institucional y los actores involucra-dos, así como prever un escenario de mediano y largo plazo para medir su impacto. La construcción de un liderazgo dentro de la escuela, enfocado en el director o en una masa crítica de docentes, constituye asimis-mo un elemento esencial.

Referencias

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Tendencias de la Educación en Europa en la última década1

Aunque el panorama de la educación en Europa muestra algunas divergencias con la situación de Amé-rica Latina, varios de los retos de política educativa en los últimos años son similares, tanto en términos de cobertura y calidad, como en el maximizar el rol del sistema educativo para facilitar la movilidad social y la entrada al mercado laboral. La siguiente nota describe la evolución reciente de los sistemas educati-vos en Europa, aportando información sobre la estructura, el desempeño de los sistemas educativos, y los retos de política educativa más importantes dentro de la estrategia de la Unión Europea para la década 2010-2020.

1. Acceso a la educación

El acceso a la educación en Europa se ha expandido en la última década, aunque existen diferencias importantes entre varios países.

En general, el nivel de acceso a la educación en Europa es alto. Los datos más recientes del informe “Educa-tion at a Glance 2014” muestran que, en los últimos años, la mayor parte de los países europeos han logrado mejorar las tasas de culminación de sus estudiantes en todos los niveles educativos.

En materia de educación temprana, la Unión Europea (UE) muestra niveles altos de acceso con respecto al promedio de la OCDE y la mayor parte de regiones emergentes. El esfuerzo para reforzar la entrada en este nivel educativo ha sido importante. En Bélgica, Francia, Islandia, Italia, Noruega, España y Suecia, más del 90% de los niños de 3 años se encuentran matriculados en programas de educación temprana, considera-blemente por encima de la mayor parte de países latinoamericanos.

De manera notable, hoy en día la mayoría de los adultos europeos posee educación secundaria y el acceso a la educación terciaria se ha expandido. A partir del año 2000, las tasas de culminación en educación secun-daria se han incrementado en la mayoría de países europeos, con un nivel más estable en los niveles de alta secundaria y post-secundaria. Asimismo, la proporción de individuos con un nivel inferior a baja secundaria también ha decrecido, al igual que en la mayoría de países OCDE. Entre 2000 y 2012, la proporción de adul-tos europeos con un nivel por debajo de alta secundaria se redujo en 11 puntos porcentuales, mientras la tasa de culminación en terciaria se incrementó por el mismo monto.

No obstante, que las diferencias en las tasas de culminación varían enormemente entre países. Mientras países como Alemania, Suecia y el Reino Unido incrementaron sus tasas de culminación en un 6, 21 y 15 por ciento, respectivamente, los países del sur de Europa redujeron su población sin formación secundaria superior ó post-secundaria de manera importante: 19 puntos porcentuales en Grecia, 12 en Italia y 17 en España.

1. Texto elaborado por la Unidad de América Latina y el Caribe del Centro de Desarrollo de la OCDE, basado en la Nota país para la Unión Europea de la reciente publicación de Education at a Glance 2014 del Directorio de Educación y Compettencias de la OCDE.


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Grafico 1. Estudiantes como porcentaje de la población por grupo de edad, 2012

Nota: Europa 21 es el promedio de los 21 países que son miembros de la OCDE y de la UUEE para los cuales hay datos disponibles. Para Luxemburgo, el dato puede ser subestimado porque muchos estudiantes van a estudiar en los países fronterizos.Fuente: OCDE (2014), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing.

Es de resaltar que el vínculo entre crecimiento y educación en los países europeos es importante. El creci-miento económico en Europa se ha visto favorecido en gran parte por la proporción de individuos con educación superior. Para 2012, más de dos terceras partes del crecimiento del PIB europeo fue impulsado por un incremento del ingreso laboral entre individuos con educación terciaria, un nivel mayor al 51% observa-do en Estados Unidos. En conjunto con el marcado efecto de la educación terciaria, la educación vocacional ha sido también un impulsor del crecimiento en ciertos países. El crecimiento del ingreso laboral en la po-blación con educación media superior y post-secundaria no terciaria ha superado incluso a la contribución de los individuos con educación terciaria en países con una economía fuertemente basada en la formación vocacional, como Austria, Alemania y República Checa.

2. Gasto y calidad en educación

El gasto en educación en Europa continua siendo alto

A pesar de la crisis económica, el gasto promedio en educación entre 2008 y 2011 solamente se redujo en 3 países de la Unión Europea. En promedio, para todos los niveles educativos, la inversión pública en educa-ción se incrementó en un 4%. En 2011, 5.8% del PIB fue destinado en promedio a las instituciones educati-vas europeas (todos los niveles combinados). De este nivel, el gasto en educación primaria, secundaria y post-secundaria no terciaria abarca alrededor del 64% del gasto total en educación y 4% del PIB.


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Grafico 2. Gasto en educación por estudiante, en % del PIB per cápita, 2011

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20

40

60

80

100

120

140

Terciaria(incluyendoactividades I&D)

Secundaria

Primaria

Pre-primaria (3anos y mas)

Nota: Europa 21 es el promedio de los 21 países que son miembros de la OCDE y de la UUEE para los cuales hay datos disponibles. Para Irlanda, Hungría, Italia (excepto en educación terciaria), Portugal y Polonia, solo hay datos de instituciones públicas. No hay datos disponibles para educación terciaria en Luxemburgo y para educación pre-primaria en Irlanda.Fuente: OCDE (2014), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing.

Adicionalmente, la participación privada en instituciones de educación terciaria en Europa también ha au-mentado, del 15% del gasto en 2000 a un 21% en 2012. Este nivel, se sitúa por debajo del 31% en promedio observado en los países OCDE, lo que denota una variedad de modelos de financiación diferente entre países Europeos, en particular a nivel universitario. En este nivel educativo, a proporción privada del gasto varía del 6% observado en Dinamarca y Finlandia, a más de un 20% en Italia y Polonia, y un 70% en el Reino Unido. Así, existe un espectro amplio de modelos financiación de la educación terciaria, incluso dentro de los países europeos.

En cuanto a la calidad, el desempeño de los estudiantes europeos en educación secundaria es similar al promedio de la OCDE. Con un promedio de 497 puntos en las pruebas de matemáticas en 2012, Europa se sitúa ligeramente por encima del promedio OCDE de 494 puntos y considerablemente por encima del pro-medio de América Latina (con una brecha equivalente a 2.4 años de escolaridad). Sin embargo, el desempe-ño europeo, en contraste con algunos países latinoamericanos, no muestra una evolución importante en los últimos años (500 puntos en promedio para 2003).

3. Educación y movilidad social

La expansión de la educación ha dado la oportunidad a los jóvenes de alcanzar un nivel de educación superior al de sus padres

El nivel de participación de la población europea en educación es relativamente alto en comparación con el resto del mundo, con una tasa de culminación promedio en educación terciaria del 37%, y el nivel más bajo de estudiantes sin educación media superior (16%) entre estudiantes de 25-34 años reportado en los últi-mos años. Los resultados de PIAAC muestran que en promedio el 32% de individuos en este rango de edad tienen un nivel de educación superior que el de sus padres, lo que indica un nivel relativamente elevado de movilidad hacia arriba (i.e. upward mobility). Sin embargo, en la mayoría de los países, entre el 40% y 50% de los adultos alcanzan el mismo nivel educativo de sus padres.

También en Europa, el nivel de educación de los padres tiene una fuerte influencia en el nivel de educación de sus hijos. La movilidad intergeneracional varía según el nivel de educación y su contexto. La probabilidad de que un estudiante participe en educación terciaria depende, en mayor ó menor medida, del nivel de educación alcanzado por sus padres. La encuesta PIAAC muestra que, en países como Estonia, Alemania y Suecia, más de dos terceras partes de los estudiantes tienen al menos uno de sus padres con formación universitaria.


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Europa busca consolidar una población más calificada

La investigación a nivel doctoral juega un rol crucial en la innovación y el desarrollo económico, y contribu-ye de manera significativa a la base de conocimiento. Por tal razón, Europa ha buscado en los últimos años fortalecer la formación universitaria y las capacidades de investigación de estas instituciones. Muchos paí-ses OECD invierten recursos importantes en la provisión de formaciones doctorales. De hecho, dentro de este grupo, 8 de los 10 países con el mayor nivel de estudiantes que seguirán estudios doctorales son miembros de la Unión Europea. En países como Alemania, Eslovenia y Suiza, 1 de cada 20 estudiantes entra en programas avanzados de investigación. Un 2.8% de los jóvenes adultos europeos entrarán en programas de investigación avanzados durante su curso de vida, un nivel superior al resto de la OCDE de 2.6%.

Varios países están desarrollando programas doctorales o cambiando sus modelos de financiación para atraer los mejores estudiantes a nivel mundial y asegurar un rol de liderazgo en el campo de la investiga-ción. Países como Dinamarca y Reino Unido reportan un nivel de estudiantes internacionales superior al 50%, un indicador de esta apertura internacional. Más del 60% de los nuevos estudiantes en programas avanzados de investigación en la UE entraron antes de los 30%, aunque existen diferencias de edad consi-derables entre países.

El nivel de paridad de género a nivel doctoral en instituciones europeas es elevado. Mientras que existe una mayor proporción de mujeres que de hombres en todos los niveles educativos, en este nivel es más balan-ceado, donde alrededor del 3% de los hombres y 2.9% de las mujeres entran.

4. Educación y empleo

Las tasas de empleo en Europa han caído a sus niveles más bajos en la última década, por lo que la educación terciaria ha jugado un rol de seguro contra la crisis económica

Desde el comienzo de la crisis, las tasas de empleo en la mayoría de los países Europeos ha caído a sus nive-les más bajos en la última década. Sin embargo, incluso durante la crisis financiera, las tasas de empleo han sido consistentemente más altas para la gente con educación terciaria que para los individuos sin este nivel de educación. Los europeos con educación superior tienen un 50% más de probabilidad de estar emplea-dos que personas sin este nivel de educación.

Existen, de nuevo, diferencias significativas entre los países. En países como la República Checa, Hungría y Polonia la brecha de empleo entre aquellos que cuentan con educación terciaria y aquellos sin educación secundaria completa es de más de 40 puntos porcentuales, comparado 20 puntos en países como Portugal ó Islandia.

La encuesta PIAAC muestra que las tasas de empleo para adultos que han tenido un nivel de competencia (i.e. proficiency) de 4 a 5 (en una escala de 1 a 6) tienden a ser más elevadas que entre aquellos con un nivel de competencia inferior a 2, independiente de su nivel educativo. Sin embargo, los mercados laborales tien-den a remunerar de manera diferente las competencias y el nivel educativo según el país.

Asimismo, la prima de escolaridad en los países Europeos, en contraste al caso Latinoamericano, se ha incre-mentado en los últimos años, lo que indica que la demanda por trabajadores calificados sigue siendo alta. La brecha de salarios entre un individuo con educación terciaria y otro con educación secundaria en 2010 fue del 62%, 9 puntos superior al nivel observado en 2000. Esta tendencia contrasta con lo observado en los países de América Latina, en donde la prima de escolaridad ha mostrado un decrecimiento importante en los últimos años.

En los países Europeos, un grupo importante de individuos calificados se encuentran inactivos, en su mayoría jóvenes

Para 2012, el 20% de los individuos en países OCDE con educación secundaria ó post-secundaria (no ter-ciaria) se encontraban inactivos, de los cuales un 8% desempleado. Un menor nivel de competencia de


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competencias está claramente asociado a un nivel de inactividad más alto. Sin embargo, existe un grupo (pool) importante de individuos en la Unión Europea que poseen un título de secundaria superior ó post-secundaria (no terciaria), con niveles de competencias alto según la encuesta PIAAC, y que se encuentran inactivos. Este es el caso del 5% de los adultos en Suecia.

La tasa de desempleo entre los jóvenes en Europa ha alcanzado sus niveles históricos más altos en la última década. Estas tasas son más altas para todos los niveles educativos, incluido el terciario. En promedio, 12%

de los jóvenes que no han alcanzado educación secundaria superior están desempleados, compara-

do a un 8% en el mismo nivel educativo. Una brecha similar se observa entre jóvenes con educación ter-ciaria, de los cuales 8% en promedio están desempleados, frente a un 4% para adultos en el mismo nivel educativo.

Desde 2010, la proporción de jóvenes europeos que no están en educación ó en empleo (los llama-

dos NiNis ó NEET) se ha estabilizado, aunque los niveles siguen siendo preocupantemente altos. Las mejores en algunos países europeos han sido importantes, como Grecia (con una caída de 5%), Estonia (2%) y Alemania (3%). Sin embargo, en otros países como Dinamarca, España, Portugal y Eslovenia, la situación de los jóvenes se deterioró, con un promedio de 1.5-3% mayor de desempleo en este grupo de edad. En promedio para Europa, el 16% de los estudiantes entre 16-29 años con ó sin educación secundaria se en-contraba en el grupo sin educación, educación ó empleo (NiNi).

La educación conduce a mayor capacitación en Europa

En países como Austria, Alemania y España, menos del 30% de los estudiantes con un nivel de competencia bajo participan en la educación formal ó no formal, mientras más del 70% de los adultos con un nivel de competencias alto tiene acceso a estos programas. Un fenómeno similar se observa en países como Francia, Italia, Polonia, Eslovaquia, Bélgica e Irlanda del Norte, donde la probabilidad de participar en programas de educación formal ó no formal es mayor según el nivel de competencias. Así, esta combinación de factores crea un círculo virtuoso para las personas con un nivel alto de competencias, que tiende a adquirir más ha-bilidades en su edad adulta, y aquellos que tienen un nivel bajo de competencias bajo que no se refuerza a lo largo del ciclo de vida, reforzando estas desigualdades.

5. Políticas educativas

La estrategia Europa 2020: prioridades de política educativa

La Estrategia de crecimiento Europa 2020, que busca definir lineamientos para el crecimiento económico de Europa en los próximos años, identifica algunas prioridades para los sistemas educativos nacionales, y ob-jetivos a alcanzar en los próximos años en los diferentes niveles. Estos objetivos están inter-relacionados con áreas de política más amplias como la inserción en el mercado laboral y la innovación. Mejorar la calidad de la educación y las competencias, reducir los niveles de abandono escolar y buscar la modernización de los currículos escolares son algunos de los objetivos de la estrategia. En este sentido, tres de los principales objetivos para la educación en Europa son los siguientes:

Para 2020, al menos el 95% de los niños mayores de 4 años tendrán acceso a la educación tem-

prana antes de empezar la educación primaria obligatoria. En promedio para 2012, el 89% de los niños en la Unión Europea se encontraban matriculados en programas de educación temprana a la edad de 4 años.

Para 2020, se busca reducir la proporción de abandono escolar en un 10%. La Unión Europea define el abandono escolar como la proporción de la población entre 18-24 años con un nivel de educación de baja secundaria ó menos y sin acceso a educación ó capacitación. En comparación con los países de Amé-rica Latina, la proporción de individuos participando en educación es alto. Casi el 91% de los jóvenes entre 15-19 años están dentro del sistema educativo. Este nivel es superior al 86% observado en promedio en los países OCDE, y en algunos países alcanza a ser cercano al 100%. El nivel de participación educativa


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en Europa ha aumentado en un 3% desde 2005, con incrementos importantes en países como Grecia, Portugal, España y el Reino Unido.

Para 2020, se busca que el al menos el 40% de individuos europeos entre 30-34 años cuente con

educación terciaria. Este nivel es similar al nivel de los países OCDE (40% en 2012) y de Estados Unidos (45%).

Referencias

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RETOS DE COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Cooperando con países de renta media:desigualdad y brechas sociales


Clarisa Hardy Miembro del Consejo de

Orientación de EUROsociAL

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RETOS DE COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA1

Clarisa Hardy

El análisis de esta ponencia está basado en los contenidos de un libro que será publicado en breve y cuyas fuentes empíricas son las encuestas de hogar de 18 países latinoamericanos, casi todas actualizadas al año 2011. (Clarisa Hardy Estratificación Social en América Latina. Retos de Cohesión Social. Ediciones LOM. Chile). El libro refiere a una estratificación social de los países construida con una metodología basada en el concepto de vulnerabilidad y que, creada por dos economistas del PNUD (F. López-Calva y E. Ortiz-Juárez) ha sido adoptada por el Banco Mundial. En el libro se abordan las magnitudes y características de los estratos sociales (estrato pobre; estrato no pobre o medio vulnerable, es decir, con altas probabilidades de empobrecer ante situaciones de riesgo; estrato medio con mayores seguridades económicas o con bajas probabilidades de empobrecer en situaciones de riesgo; y estrato alto); se elabora una tipología de países a partir de la composición nacional de estos estratos; y, con la evidencia aportada, se profundiza en los retos de cohesión social que tienen estas sociedades.

1 Presentación en el panel “Cooperando con Países de Renta Media: Desigualdad y Nuevas Brechas Sociales”

en el Encuentro EUROsociAL: Diálogo Euro-Latinoamericano de Políticas Públicas para la Cohesión Social. 24 y 25 de marzo, 2014. Comisión Europea, Bruselas.

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Presentación. La nueva preocupación por la desigualdad No obstante que la reflexión sobre las desigualdades en América Latina es antigua, siempre estuvo políticamente alineada con las izquierdas y estigmatizada por otras fuerzas políticas. Por lo mismo, no ha existido -salvo muy recientemente- legitimidad política, ni amplios apoyos sociales para abordar la desigualdad como el gran problema pendiente de la región. En ese escenario, la suscripción de todos los países latinoamericanos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) permitió eludir el debate sobre las desigualdades y concentrarse de manera exclusiva en la reducción de la pobreza. En la práctica, la cohesión social no formó parte de las prioridades de los países latinoamericanos hasta fechas muy recientes. El dominio de las concepciones neoliberales del Consenso de Washington se extendió durante todos los noventa y siguió pesando en los comienzos del nuevo milenio en gran parte de América Latina. En los hechos, ha predominado un camino caracterizado por una adhesión a la supuesta acción automática del crecimiento en el desarrollo social y, por tanto, por la subsidiariedad del Estado que sólo debe intervenir allí donde no lo hace el mercado y para los más pobres. Pero hay dos consideraciones que logran alterar esta situación. La primera de ellas es de naturaleza económica y aparece como una preocupación sobre los límites del desarrollo económico de muchos países de la región, dado el modelo vigente. Bajo el conocido dilema de “la trampa del ingreso medio”, dirigentes políticos y expertos se interrogan acerca de los

obstáculos que frenan a las economías y que amenazan con la mediocridad del crecimiento en países que, superada su condición de país pobre o de bajos ingresos, no logran progresar, se estancan e, incluso, viven regresiones. Y en el balance de los factores limitantes, la falta de cohesión social aparece como un factor determinante2. Desde esta aproximación, son las desigualdades las que frenan el crecimiento una vez que se alcanza un cierto umbral, siendo ésta una diferencia sustancial con las concepciones neoliberales. El otro factor que lleva a revisar las posturas del Consenso neoliberal de Washington es de índole político. En efecto, los países de América Latina de manera sistemática están reduciendo pobreza en los últimos años, después de dos frustrantes décadas precedentes, 2 Como muy bien lo sistematiza en su último libro quien fuera canciller del gobierno de Michelle Bachelet entre 2006 y 2009, en que examina la problemática de los países de renta media en tres continentes del planeta y cuya problemática empezó a estudiar cuando ejercía como Ministro de Relaciones Exteriores y que compartía con sus pares de países similares a Chile. En este libro se señala que la trampa de los países de renta media es la dificultad que experimentan países de ingreso medio para sostener por más de una década tasas de crecimiento superiores al 5%, acompañado de reducción de desigualdades y de perfeccionamiento de las instituciones democráticas. En síntesis, el autor identifica los siguientes factores: 1) Desaceleración del crecimiento por incapacidad de lograr mejoras continuadas de productividad. 2) Baja calidad de la educación y lenta transferencia de conocimientos e ideas innovadoras (lo que afecta precisamente al factor mencionado previamente). 3) Excesiva desigualdad y desprotección de los grupos vulnerables (que también incide en el primer factor). 4) Incapacidad de las instituciones para proveer estabilidad (y ello vendría a ser un efecto de los factores anteriores). Alejandro Foxley (2012) La Trampa del Ingreso Medio. El Desafío de esta Década para América Latina. CIEPLAN. Chile.

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pero lejos de ganar estabilidad política, los países viven crecientes demandas y protestas sociales que devienen en movilizaciones cada vez más masivas, con una sociedad civil más exigente y un sistema político cada vez más desprestigiado. Y ello resulta del hecho que reducir pobreza no implica la reducción de desigualdades en sus distintas dimensiones y las inseguridades económicas siguen amenazando a las familias.3 De modo que, la ausencia de cohesión social en las sociedades latinoamericanas explica la desafección y desconfianza en las instituciones políticas, siendo responsable de una baja calidad de la democracia. Hemos sido convocados a este encuentro para reforzar la necesidad de reflexionar estratégicamente los vínculos de la Unión Europea con América Latina. Tal como nos los recuerda el documento de convocatoria, la cohesión social -sello que debiera articular las relaciones de identidad entre ambas regiones- ha ganado terreno en el discurso latinoamericano y es un legado europeo. Como se ha señalado previamente, las preocupaciones por el funcionamiento de la economía y por la inestabilidad política han llevado a los gobiernos a interrogarse sobre la problemática social de sus respectivos países, en que, tanto más que la pobreza, es la desigualdad la acompañante persistente. Esta preocupación ha estado presente en recientes años en encuentros latino e iberoamericanos que, con la participación de todos los países de la región, han comenzado a suscribir planteamientos que priorizan la cohesión social. Cabe destacar al respecto, la reunión correspondiente al XXXI Período de Sesiones de CEPAL realizada el 2006 en Uruguay, en la que se insta a generar sociedades más cohesionadas, destacando CEPAL la urgencia de instalar una protección social basada en derechos para enfocar la pobreza y desigualdades latinoamericanas. Planteamiento que retoman y refuerzan posteriores encuentros regionales encaminados a definir estrategias de cohesión para América Latina. Entre éstas, resalta la Cumbre Iberoamericana de Cohesión Social de 2007. Definiendo como su objetivo la obtención de sociedades más inclusivas, esta Cumbre realizada en Santiago de Chile contó con la participación de todos los países latinoamericanos, sumados España y Portugal. En esta reunión se priorizan políticas públicas en las áreas sociales, laborales, productivas y de empleo. Por primera vez en una reunión de este tipo, a la que asisten jefes de gobierno, se ponen en entredicho los planteamientos del Consenso de Washington y la cohesión social deviene en un compromiso explícito regional, registrado por la Declaración de Santiago. Tal Declaración llevaría a que el secretario general iberoamericano, Enrique Iglesias, afirmara que “constituye el resultado de la Cumbre con más cosechas en diecisiete años”.4

3 Como se deduce de los contenidos que están presentes de manera recurrente en las variadas protestas ciudadanas, el reclamo contra la desigualdad adquiere distintas formas: por el término de las discriminaciones y privilegios; por mejoras salariales y de condiciones laborales; por el fin de las colusiones de precios y endeudamiento privado; por exigencias de calidad en las prestaciones de servicios; por los derechos de las mujeres, de los pueblos indígenas o de las diversas orientaciones sexuales; por soluciones ante la inseguridad y la violencia. 4 www.segib.org

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Recientemente, surge un impulso internacional importante en esta dirección, con la propuesta de Piso de Protección Social aprobada en 2011 por el sistema de Naciones Unidas y que se recoge en un informe que, coordinado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con el apoyo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), fue liderado por la actual presidente de Chile, Michelle Bachelet.5 Sin embargo, hay que reconocer que este compromiso tiene más de retórica que de acciones efectivas en los países y que las intenciones declaradas de los gobernantes no logran materializarse en la mayor parte de los casos, como lo evidencia la persistencia de la desigualdad, si bien la menor pobreza en la región. Sin duda hay distintas explicaciones y las resistencias de los grupos de poder -sean éstos económicos, políticos o sociales- son parte de los mayores obstáculos para avanzar hacia sociedades cohesionadas, con posturas valóricas hegemónicas que naturalizan la desigualdad y desestiman políticas distributivas. También lo son las inadecuadas decisiones y las malas prácticas. Por lo mismo, no hay que subvalorar el papel que juega la ausencia de conocimientos e información documentada de la realidad de las respectivas sociedades y de los principales factores que subyacen a los fenómenos de desigualdad que, de manera multidimensional, segregan -en mayor o menor medida- a las sociedades latinoamericanas. Sin este conocimiento y sin adecuada información son comprensibles las malas decisiones y las prácticas equivocadas que se traducen en políticas públicas ineficaces. Haciéndome cargo de lo último, esta ponencia intenta examinar la realidad social de América Latina identificando algunas tendencias que son generales y que constituyen los retos de cohesión social comunes a toda la región, pero en el entendido que el nuestro es un continente heterogéneo y que se requieren singularizar estrategias de acción consistentes con la especificidad de cada país o grupo de países similares. I. La estratificada realidad social de América Latina La pobreza ya no es la situación dominante en parte importante de los países latinoamericanos y la tendencia a su reducción ha sido sostenida en esta última década, por contraste con el agravamiento y estancamiento que evidenciaron los estratos pobres durante las dos décadas precedentes. Este hecho, junto con el modesto pero constante aumento del producto interno bruto de gran parte de los países de la región, ha llevado a que varios organismos internacionales sostengan que América Latina, además de ingresar a la liga de países de renta media, está transitando hacia la conformación de sociedades de clases medias. Sin embargo, una mirada más profunda a la realidad latinoamericana muestra un escenario

5 ILO (2011) The Social Protection Floor. Geneva.

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que difiere de tales afirmaciones. Un escenario de discontinuidades en el crecimiento6 y en el que transitan estratos de pobreza hacia nuevos estratos sociales que, no siendo pobres, viven fragilidades económicas que los hacen altamente vulnerables a los riesgos, sean éstos de origen nacional o internacionales. Estos sectores sociales emergentes, denominados equívocamente como “nuevas capas medias”, constituyen la realidad social más masiva de la región. Con información comparable de dieciocho países de América Latina tenemos que, del total de la población latinoamericana, un 30.1% corresponde a estratos de pobreza, mientras que el 37.9% de la población son estratos sociales no pobres, pero vulnerables. Este 68% del total de la población de América Latina que vive pobreza y vulnerabilidades, convive con un 29.9% de sectores medios propiamente tales, con mayores seguridades económicas, y con un reducido 2.1% de estratos ricos, los de mayores ingresos de las sociedades latinoamericanas.7 El punto en cuestión es que, en efecto, se está reduciendo la pobreza, pero América Latina, (con un par de países como excepción, Uruguay y Argentina) no está consolidando sectores medios, ni sociedades seguras. Más bien, estamos en presencia de sociedades precarias. Cabe preguntarse cuáles son las posibles explicaciones de este fenómeno. Si se está creciendo y reduciendo pobreza, ¿por qué el resultado son sociedades económicamente inseguras, precarias?. Y el análisis de los estratos sociales revela que es la desigualdad la que marca sus comportamientos y relaciones. Desigualdades persistentes que, radicadas en la esfera laboral y en un segmentado sistema educacional que segrega a la población por sus condiciones de origen, se manifiestan en las brechas distributivas que distancian a los hogares y a los trabajadores según su origen socioeconómico, y que se agravan por condiciones de género, edad y ruralidad. En relación a la esfera laboral, aun cuando América Latina tiene en general una baja tasa de participación, ella se distribuye desigualmente según pertenencia a estratos sociales, siendo considerablemente mayor la participación laboral y el empleo en los estratos medios, pero sobre todo, en los estratos altos. Algo similar ocurre con la calidad del trabajo en una región con alta informalidad que tiende a concentrarse en los estratos pobres y vulnerables. Aún en aquellos países que han avanzado en la formalización del empleo, todavía se registra hasta un tercio de trabajadores informales que, en su mayoría, proviene de los estratos de menores ingresos. Asimismo, el comportamiento de la seguridad social sigue siendo deficitario para una proporción importante de trabajadores y, como es esperable, afecta principalmente a los trabajadores

6 Como se reporta en un reciente informe, en 2013 la región registró un crecimiento modesto de 2.6%, contrastando con el 3.1% del 2012, desaceleración que comenzó el 2011, pero con diferentes ritmos entre países: crecieron más del 5% Paraguay, Panamá, Bolivia y Perú; entre 4% y 5% Argentina, Chile, Colombia, Nicaragua y Uruguay; y bajo crecimiento en Brasil (2.4%), México y República Dominicana, ambos 1.3% (CEPAL (2013) Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe. www.eclac.org 7 Ver cuadro 1. Estratificación Social en América Latina.

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más vulnerables y cuya trayectoria laboral precaria se refleja en su situación previsional al término de su vida laboral activa. Y en todos estos factores asociados a la calidad del trabajo, la condición de género y la edad son un agravante, siendo las mujeres y los jóvenes los que presentan menor inserción laboral, mayor tasa de desempleo y salarios más reducidos.8 Pero donde la desigualdad adquiere mayor visibilidad es en las brechas de ingresos de los hogares y salariales. Importa destacar que, siendo ofensivamente alta la brecha entre los estratos pobres y ricos, existe una generalizada desigualdad de ingresos y salarios entre todos los estratos sociales y los estratos más ricos de los países latinoamericanos. Lo que revela el fenómeno de la alta concentración del ingreso en la región. Es así que, entre los sectores altos de la sociedad y los estratos pobres la distancia en los ingresos per cápita del hogar es de 36.3 veces y pasa a ser de 13.4 veces entre los estratos no pobres vulnerables y los estratos altos. Si nos remitimos a las remuneraciones del trabajo, las brechas entre los trabajadores de estratos pobres y altos en sus salarios por hora es de 13.1 veces, así como es de 8.5 veces entre los trabajadores no pobres vulnerables y los estratos altos. Y si tomamos a los estratos medios en relación a los estratos ricos, resulta que las brechas en sus ingresos familiares es de 4.7 veces, la misma brecha que en los países de la OCDE tienen las familias de menores ingresos con las de altos ingresos. Y esta brecha superior a las 4 veces se repite en los salarios por hora que perciben los trabajadores de estratos medios y ricos.9 En la base de esta realidad laboral y de ingresos se encuentra una situación educacional segregada, en que la estratificación social determina los accesos a la educación y la calidad educacional a la que se accede. Habiéndose universalizado la educación primaria en toda América Latina, persisten algunas dificultades de escolaridad en la educación secundaria, pero sobre todo en la educación inicial o preescolar, así como en la educación superior. Accesos que se distribuyen desigualmente según origen socioeconómico.10 Estas desigualdades son las que explican que el crecimiento de la región no pueda lograr una superación sostenible de la pobreza y que la reducción estadística de ella esté asociada a la construcción de sociedades con grandes vulnerabilidades, con el incremento de sectores sociales que habiendo superado los umbrales de sus necesidades básica, experimentan indefensiones propias de la precariedad económica. Ésta es, por lejos, la peor de las trampas de los países de renta media.

8 Ver cuadro 2. Rasgos del Trabajo por Estratos Sociales en América Latina. 9 Ver cuadro 3. Brecha Ingresos Familiares en América Latina; y cuadro 4. Brecha Salarios por Hora en América Latina. 10 Ver cuadro 5. Cobertura Escolar por Estratos Sociales en América Latina; y cuadro 6. Cobertura Escolar por Niveles de Enseñanza según Grupo de Países de la Tipología.

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II. Tipología de países en una América Latina diversa La presentación de los datos agregados de América Latina, si bien exhibe de manera gruesa una realidad regional distintiva, esconde las heterogéneas situaciones de la región. Considerando los pesos relativos de los estratos sociales y sus relaciones es posible construir una tipología que identifica cuatro grupos de países que, de acuerdo al grado de extensión o accesibilidad de derechos sociales, se mueven entre la exclusión y la integración, si bien desigual11. El Grupo I y el Grupo IV de países son los que están en las posiciones más extremas en la díada integración-exclusión, mientras el Grupo II y el Grupo III se ubican en situaciones intermedias. Desde los países del Grupo I con baja pobreza e importantes sectores medios, hasta los países del Grupo IV con niveles excesivamente altos de pobreza e incipientes estratos medios, todos los países de la tipología -aún cuando difieren en los grados de acceso a derechos sociales- tienen en común una conformación social marcada por las desigualdades, de mayor o menor intensidad dependiendo de los países. En especial destaca el segundo grupo, con nueve países, siendo el más representativo de la realidad social latinoamericana, con una pobreza que sigue siendo importante (si bien por debajo de su expresión regional) y con capas medias en creciente formación, pero en su mayor parte vulnerables. Este segundo grupo de países es el que mejor representa la vulnerabilidad social de América Latina. Existe un correlato en la tipología de países entre los pesos relativos de estratos pobres, vulnerables y medios con los niveles de educación alcanzados en las respectivas sociedades, con el peso de la informalidad en el mundo laboral, con las coberturas de seguridad social de los trabajadores, y con la expresión urbana y rural de la estratificación social. Pero, así como existe en esta tipología una correspondencia entre niveles de integración-exclusión con los niveles de acceso a derechos sociales, también se advierte con nitidez la no correspondencia entre los niveles de pobreza y desigualdad, siendo dos fenómenos que cohabitan de maneras distintas en todos los países. No obstante las diferencias entre los países agrupados en la tipología, se mantienen en común las determinaciones que pesan en la estratificación social, en que factores tales como el origen socioeconómico, la condición de género, la edad, el lugar donde se nace, educa y trabaja, siguen siendo causales de desigualdades que recorren transversalmente a todas las sociedades latinoamericanas. Es decir, la accesibilidad a derechos sociales marca el grado de integración-exclusión alcanzado y diferencia a los distintos tipos de países, pero las brechas de ingresos entre estratos (que se agravan por condiciones de género y etarias) están presentes en todos los 11 Ver Tipología de Países en América Latina. Grupo I, Grupo II, Grupo III y Grupo IV.

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países, en mayor o menor grado. Cuestión que revela que en América Latina se transita de la exclusión a la integración social, pero de manera desigual y, por tanto, que el desarrollo inclusivo es un reto pendiente de todas las sociedades en los dieciocho países analizados. Aún en el caso del país con menor nivel de desigualdad distributiva de América Latina, como es Uruguay y que integra el Grupo I de la tipología, su desigualdad es alta comparada con los países que integran la OCDE. Y en ese mismo Grupo I está incluido Chile que, si bien comparte con Uruguay altos niveles de satisfacción de derechos, por contraste presenta niveles medio-altos de desigualdad de América Latina.12 Es notorio el peso de la ruralidad en la exclusión de derechos, así como se evidencia una relación entre los procesos de urbanización, la velocidad de reducción de la pobreza y el mayor acceso a derechos. La tipología recoge esta realidad: los Grupos I y II son los países más urbanizados y tienen mayores grados de integración social y, por otra parte, los países de los Grupos III y IV son los que cuentan con mayor proporción de población rural y tienen más altos niveles de exclusión. Es interesante destacar que, en aquellos países en que se da una combinación de baja pobreza y mayor magnitud de estratos medios consolidados, la desigualdad es menor que en los restantes países, como lo ejemplifican Uruguay y Argentina, los dos únicos países de América Latina en esta situación. A la inversa, la combinación de muy alta pobreza y casi inexistentes sectores medios consolidados se da con altos niveles de desigualdad, como es el caso de los tres países que integran el Grupo IV de la tipología, Guatemala, Nicaragua y Honduras. No obstante estas diferenciaciones entre grupos de países que integran la tipología, destaca la transversalidad de las desigualdades de género que, por la manera en que se manifiesta en toda la región, pareciera responder a patrones culturales que resisten las transformaciones socioeconómicas y, por lo mismo, de más difícil remoción. Las discriminaciones de género no han sido asumidas por las políticas públicas de los países que, salvo excepciones, no consideran la atención temprana de la infancia como un rol de los Estados y siguen delegando en las madres las tareas domésticas y de crianza que restan a las mujeres del mercado laboral y de su autonomía. Asimismo, también se extiende un fenómeno nuevo en la juventud que, aún si es más agudo en aquellos países con mayores niveles de exclusión (Grupos III y IV), también está presente de manera importante en países con más avanzados procesos de integración social desigual (Grupos I y II). Es el fenómeno de los jóvenes que ni estudian ni trabajan (conocidos como “jóvenes nini“) y que se produce no obstante el incremento de la tasa de

escolaridad en todos los países. Estos jóvenes nini conforman aproximadamente un quinto de la población juvenil de América Latina y llegan a ser un cuarto de la juventud en países

12 Ver cuadro 7. Brechas de Ingresos entre Distintos Estratos Sociales. Grupo I (Argentina, Chile, Uruguay).

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del Grupo IV.13 Finalmente, es importante destacar el vínculo que aparece entre mayor integración social y urbanización, con los procesos de envejecimiento de las sociedades. Los países que integran el Grupo I de la tipología tienen un nivel de longevidad comparable a los países desarrollados y le siguen cercanamente los países del Grupo II. Estos cambios en los perfiles demográficos, si bien presentes como tendencia en toda América Latina y necesarios de considerar por los impactos en los sistemas de salud y de pensiones, son todavía incipientes en los países del Grupo IV y algo más avanzados en el Grupo III. III. Retos de cohesión social A diferencia de lo sostenido por estudios recientes, este análisis de estratificación social lleva a concluir que América Latina no está transitando de región de ingresos medios a región de clases medias, sino a sociedades marcadas por sus inseguridades económicas basadas en las desigualdades que segmentan a los ciudadanos. El éxito en la reducción de la pobreza de esta última década es, precisamente, lo que permite visibilizar el problema estructural de la desigualdad en América Latina, la que aparece como gran reto pendiente. En otras palabras, las desigualdades no han permitido que el crecimiento económico sirva para salir de la pobreza y consolidar condiciones económicas seguras en la mayor parte de las sociedades latinoamericanas. Las protestas sociales de los últimos años son reveladoras de un estado de malestar en numerosos países, particularmente en aquellos que están siendo más eficaces en reducir la pobreza y donde aumentan las nuevas capas medias vulnerables14. Movilizaciones sociales protagonizadas por una ciudadanía que, habiendo dejado atrás la pobreza, ha desarrollado expectativas de inclusión que chocan con una realidad limitante de precariedad económica. Pero no sólo los nuevos estratos medios vulnerables, sino también estratos medios más consolidados que, a pesar de sus mayores seguridades económicas, se confrontan a barreras para acceder a una prometida sociedad de oportunidades que, según constatan cotidianamente, sigue siendo patrimonio de una reducida elite socioeconómica que disfruta de las mejores oportunidades y calidades de vida. La magnitud del malestar, que difiere en cada país según las características de su sociedad, no es explicable en la ausencia de mejorías en el bienestar relativo alcanzado por los hogares, sino en su desigual distribución por razones de origen (socioeconómico, étnico y de género), al margen de los esfuerzos y méritos, lo que además de frustrar expectativas, es sentido como un engaño a la oferta de los gobiernos de una movilidad social vinculada a la

13 Ver cuadro 8. Jóvenes NINI (NI estudian NI trabajan) según Grupo de Países de la Tipología en América Latina 14 El primero en dar la voz de alerta fue Chile en 2011 con las movilizaciones estudiantiles, seguidas de otras protestas sociales a partir de esas fechas. Colombia y México se suman al poco tiempo, luego Argentina y, mas recientemente, Venezuela.

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educación y al crecimiento. Esto contribuye a aumentar la desconfianza en las instituciones políticas15 y al descrédito de ciertas supuestas verdades incuestionables que han dominado las políticas públicas, como la tesis del “chorreo” del crecimiento económico y las bondades del Estado

subsidiario. Nace una nueva subjetividad que es resultado, entonces, de haberse alterado el patrón de relaciones históricas que tuvo el continente, relaciones sociales fundadas en una desigualdad “naturalizada”. Fenómeno que es más marcado cuanto más se avanza en superar la pobreza y se transita hacia la anhelada pertenencia a capas medias, para constatar, una vez que se llega, el alejamiento de las esperadas oportunidades. Pierde sustento la creencia de una desigualdad fruto del orden natural de las cosas y empieza a ganar terreno la percepción de que las desigualdades son el resultado de la manera en que se genera y reproduce el poder en la economía, en la política y en la sociedad. De modo que, no sólo las realidades objetivas, sino también subjetivas, son la base para una nueva estrategia posible en América Latina que haga de la desigualdad el desafío a vencer y de la cohesión social la meta a lograr. El reto de hoy es pasar, entonces, de una nueva retórica que ha permitido legitimar el valor de la cohesión social, hacia la construcción de políticas que hagan posible hacer de ella una realidad concreta para millones de ciudadanos de esta región. Y en ese contexto, el papel de la Unión Europea puede ser decisivo puesto que ha implementado distintos modelos de Estados de Bienestar y afrontado redefiniciones y readecuaciones de los mismos antes y durante la crisis, sin renunciar a ellos. En la búsqueda de cohesión para América Latina es posible identificar tres ejes gruesos de cambios: a) El primer eje o reto de cohesión social es la construcción de un Sistema de Protección Social fundado en derechos como mecanismo para abordar las desigualdades. Es a partir de una ciudadanía titular de derechos que se pueden construir sociedades inclusivas en América Latina, atendido a que los derechos son iguales para todos y que no pueden seguir promoviéndose, como ocurre, políticas para pobres (en realidad, para parte de ellos) y políticas para el resto de la sociedad que han provocado las segregaciones que segmentan a nuestras sociedades.

15 De todas las instituciones, los partidos políticos son los que cuentan con menor confianza de los ciudadanos, seguida del parlamento, según se recoge en numerosas encuestas de opinión nacionales y en la encuesta regional Latinobarómetro 2011, aplicada en 18 países latinoamericanos. En dicha encuesta, además, se recoge la opinión de que la democracia está en deuda por la corrupción, en primer lugar, y por la injusticia social, en segundo lugar (www.Latinobarmetro.org).

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Con esta perspectiva universalista de una protección social que le habla al conjunto de la sociedad se construye una identidad societaria actualmente inexistente, creando las bases para formular proyectos que puedan ser asumidos colectivamente, revalorizando la cooperación y la solidaridad sin las cuales es imposible avanzar en cohesión social. Los actuales marcos restrictivos en que operan los llamados Programas de Transferencias Condicionadas para los estratos más pobres impiden que la protección social resuelva la problemática de estos segmentos en su totalidad, por límites en las coberturas, pero además, porque las transferencias monetarias y las prestaciones de servicios sociales son insuficientes y de baja calidad. Sistemas de protección social que, debiendo cubrir el ciclo vital de las personas de manera integral, tienen en la actualidad evidentes espacios de indefensión que se hacen visibles, como hemos visto previamente, en la primera infancia, en la juventud, en las desprotección de los trabajadores y en la débil protección de los adulto mayores. Pero no sólo etapas del ciclo vital desprotegidas, sino redes de protección social que no articulan de manera consistente políticas sociales y laborales, siendo las políticas sociales compensatorias de las desigualdades que se viven en el mercado laboral. En tanto las dimensiones de la calidad del trabajo y de las relaciones laborales estén fuera de las agendas de protección social y no se integren en un mismo Sistema de Protección Social, no habrá condiciones para abordar las desigualdades que las políticas sociales intentan compensar parcialmente, ni habrá posibilidades para que prosperen las dimensiones contributivas de la protección social. 2) El segundo eje o reto de cohesión social es la necesidad de impulsar una agenda por la igualdad de las mujeres. En todas las áreas de desigualdad, la condición de género está presente como una dimensión transversal y permanente de asimetría. La desigualdad de género, que se superpone a las restantes formas de desigualdad, implica que algo más de la mitad de la población latinoamericana tiene una ciudadanía de segunda, con todo lo que ello implica de freno al desarrollo económico, de límites a la convivencia y de obstáculo a la construcción de identidades y sentido de comunidad en nuestras sociedades. Las estrategias nacionales por superar las desigualdades son una parte de la solución para abordar las inequidades que afectan a las mujeres, pero insuficientes si no se enfrentan las singularidades de las desigualdades de género. Y ello pasa por romper -con iniciativas programáticas y legislativas- las desigualdades socioeconómicas, políticas y culturales que han naturalizado la subordinación de las mujeres en todos los países latinoamericanos. La experiencias europeas en la materia pueden ser aleccionadoras con los avances que han logrado con legislaciones de cuotas o estrategias de acciones afirmativas en las esferas de la economía y la política; con los avance en materia de protección de infancia y derechos de parentalidad que permiten la inserción laboral de las mujeres y su mayor autonomía respecto de las tareas domésticas y de crianza, entre las más importantes iniciativas.

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3) Y, finalmente, el tercer reto es el de la sustentabilidad institucional, política y fiscal de la cohesión social. Si bien se ha producido una normalización de la vida política democrática en América Latina, con gobiernos que culminan sus períodos presidenciales y con parlamentos electos democráticamente y, al mismo tiempo, se ha extendido una profesionalización de la función pública y el aprendizaje transversal de manejo fiscal, lo cierto es que todavía no existe una institucionalidad tal de las políticas de protección social, ni el espacio fiscal, que aseguren su progresión en el tiempo Respecto del primero, si bien hay avances disímiles de procesos de descentralización y regionalización en América Latina, éstos son todavía insuficientes. Cómo combinar adecuadamente políticas e inversiones centralizadas, con políticas e inversiones descentralizadas es crucial, especialmente, en los ámbitos de la provisión de servicios sociales, así como en actividades de fomento productivo y emprendimiento. Para dar un salto en el reto de la igualdad es condición buscar, al interior de los países, los acuerdos políticos y sociales que lo hagan posible. No habrá avances si no se pacta, social y políticamente, el modelo institucional y de solidaridad que los pueda sustentar. Sin duda esto tiene costos, pues redistribuir poder, conocimiento, información y recursos, significa desconcentrarlo y socializarlo. Ello sólo es factible con acuerdos y pactos, institucionalizados a través de normas obligatorias que terminen por construir, a partir de sus prácticas, nuevas relaciones en la sociedad y una cultura de mayor igualdad. Los debates sobre nuevas constituciones, reformas a los sistemas electorales y de régimen político, así como iniciativas de asociatividad y fortalecimiento de la sociedad civil, son parte de estas tareas futuras. Pero eso no basta. Se requiere, a su vez, darle sostenibilidad fiscal a la cohesión social. Hay evidencia suficiente de que la intervención directa del Estado mediante transferencias monetarias y con un determinado peso y estructura tributarias, tienen incidencia decisiva en la distribución del ingreso. Si se analiza lo que ocurre con los países de la OCDE y se compara con los de América Latina, resulta que, mientras en los primeros existen variaciones importantes en las brechas distributivas antes y después de transferencias e impuestos, en el caso latinoamericano casi no hay diferencias entre antes y después.16 Abordar la fiscalidad en estas propuestas conclusivas no implica un planteamiento técnico en la materia, ni de expertos fiscales o especialistas en tributación, sino hacer presente el papel que debe jugar la política fiscal para la cohesión social en una región sacudida por la pobreza y desigualdades. Hay que alterar la ecuación con la cual se discute la política fiscal y se diseñan las prioridades programáticas en América Latina. A diferencia de lo que ocurre habitualmente,

16 El coeficiente de Gini en la OCDE antes de transferencias e impuestos es de 0.45 y pasa a ser 0.31 luego de la acción redistributiva del Estado, variación que no se produce en América Latina. Ejemplos citados en CEPAL (2010) La Hora de la Igualdad.

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en que la política fiscal define el alcance de las políticas públicas, de lo que se trata es invertir esta concepción y que los debates sobre el tipo de sociedad que se quiere sean los que determinen cuál es el marco fiscal requerido. Por lo mismo, este no es un debate técnico, sino político, de estrategias de desarrollo. Y, al respecto, hay que tener en consideración las dos dimensiones de la fiscalidad: por un lado, los recursos o disponibilidades fiscales para acometer las políticas de cohesión social y, por otro, el uso, orientación y destinación de tales recursos. Es decir, por una parte, contar con una carga tributaria suficiente y una composición tributaria progresiva, y por otra, asegurar que la destinación de los recursos recaudados tengan a su vez impactos progresivos. La cohesión social no es un programa de gobierno, sino un proyecto de sociedad dirimido democráticamente, lo que supone sistemas de protección social institucionalizados con políticas explícitas de derechos garantizados, con financiamientos asegurados, no sujetos a los vaivenes de la economía, ni a voluntades políticas circunstanciales, ni a la racionalidad puramente técnica. En eso consiste un pacto político y fiscal por la cohesión social. Respondiendo a esta lógica, las relaciones de cooperación entre la Unión Europea y América Latina tienen que tener una visión de largo plazo, estratégica, y no sumarse al modelo de asistencia técnica que está presente en otro canales de cooperación y que, de manera horizontal, practican entre sí los propios países latinoamericanos. La relación estratégica que se juega en el modelo de cooperación Unión Europea-América Latina es, precisamente, el fundamento de la cohesión social como eje de las políticas públicas.

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Cuadro 1 ESTRATIFICACIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

PAISES

Argentina 4,2 6,6 10,8 31,4 54,4 3,4Bolivia 12,3 13,8 26,1 44,6 28,7 0,6Brasil 12,6 11,9 24,5 37,3 34,8 3,4Chile 2,9 7,0 9,9 40,5 44,0 5,6Colombia 12,7 13,0 25,6 37,5 33,2 3,7Costa Rica 8,1 11,5 19,6 39,7 37,2 3,4Ecuador 13,6 16,0 29,5 43,0 26,6 0,9El Salvador 22,0 19,8 41,7 41,1 16,8 0,4Guatemala 41,1 22,0 63,1 27,4 9,0 0,5Honduras 37,4 19,0 56,4 29,9 12,8 0,8México 12,5 15,4 28,0 44,2 26,4 1,4Nicaragua 36,2 22,2 58,4 32,5 8,8 0,4Panamá 11,6 9,6 21,2 36,1 38,9 3,7Paraguay 18,4 14,3 32,8 40,5 25,5 1,3Perú 11,9 12,3 24,2 40,0 34,3 1,5R.Dominic. 14,0 19,4 33,3 42,3 23,2 1,1Uruguay 2,6 5,4 8,1 26,4 60,2 5,4Venezuela 12,4 16,6 29,0 47,7 23,1 0,2Am.Latina 15,9 14,2 30,1 37,9 29,9 2,1

Estratos altosEstratos

Vulnerables

Estratos pobreza

moderada

Total estratos pobres

Estratos extrema pobreza

Estratos medios con

seg.económ.

Clarisa Hardy (2014) op.cit

15

Cuadro 2 RASGOS DEL TRABAJO POR ESTRATOS

EN AMÉRICA LATINA

40,5 44,4 42,6 52,6 63,1 69,6 53,735,5 40,9 38,5 49,7 61,3 68,6 50,935,9 40,6 38,4 43,7 45,1 45,7 42,8

us$1,6 us$ 2,1 us$ 1,8 us$ 3,0 us$ 5,9 us$24,7 us$4,483,6 70,8 77.0 56,4 36,6 21,1 54,722,7 33,6 28,2 51,4 71,3 81,3 49,320,6 33,8 27,9 50,6 69,7 81,3 51,8

Trabajadores InfomalesTrabajadores con ContratoTrabaj. Derecho a Pensión

Tasa Participación LaboralTasa de EmpleoHoras trabajadas semanaSalario hora (dól. PPA)

Estratos medios con

seg.económ.

Estratos altos

América Latina

Estratos extrema pobreza

Estratos pobreza

moderada


Estratos Vulnerables

Cuadro 3 BRECHA INGRESOS HOGAR PER CÁPITA (dólares PPA)

EN AMÉRICA LATINA

Estratos Estratos EstratosVulnerables Medios Altos

EstratoPobreza 2,7 veces 7,6 veces 36,3 vecesEstratos

Vulnerables 2,8 veces 13,4 vecesEstratosMedios 4,7 veces

Cuadro 4 BRECHA SALARIOS POR HORA (dólares PPA)

EN AMÉRICA LATINA

Estratos Estratos EstratosVulnerables Medios Altos

EstratoPobreza 1,7 veces 3,3 veces 13,1Estratos

Vulnerables 2,0 veces 8,5 vecesEstratosMedios 4,2 veces


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Cuadro 5 COBERTURA ESCOLAR POR ESTRATOS SOCIALES

EN AMÉRICA LATINA

6 - 12 Años 95,0 97,1 95,9 97,7 98,3 98,5 97,113 - 17 Años 74,8 79,7 77,2 85,5 88,9 91,5 82,518 - 23 Años 26,4 29,1 27,8 33,9 51,2 69,1 38,4

Estratos medios con

seg.económ.

Estratos altos

TOTALEstratos extrema pobreza

Estratos pobreza

moderada


Estratos Vulnerables

Cuadro 6 COBERTURA ESCOLAR POR NIVELES DE ENSEÑANZA

GRUPO DE PAÍSES SEGÚN TIPOLOGÍA

ARGENTINA CHILE URUGUAY

11,5 26.0 94,786,5 84,3 96,299,3 99,3 98,390,7 94,8 85,948,1 46,5 47,2

BRASIL COLOMBIA MÉXICO PERÚ

20,7 30,1 33,6 51,477,2 61,9 90,6 86,698,5 96,2 97,8 98,889,1 82,2 75,7 84,430,9 33,1 32,5 38,9

GRUPO III GRUPO IVRep. Dominic. Guatemala

s/inf. 1,265,6 34,297,5 91,789,8 65,947,1 24,1

NIVELES DE ENSEÑANZA0 - 3 años de edad

18 - 23 años de edad

4 - 5 años de edad6 - 12 años de edad13 - 17 años de edad

13 - 17 años de edad18 - 23 años de edad




NIVELES DE ENSEÑANZAGRUPO II



NIVELES DE ENSEÑANZAGRUPO I


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TIPOLOGÍA DE PAISES EN AMERICA LATINA GRUPO I y GRUPO II

GRUPO I

TOTAL Pobreza Pobreza TOTAL No Pobres Sect.Medios Ingresos IngresosPobreza Extrema Moderada Sect.Medios Vulnerables Seg. Económ Familiares Salariales

Uruguay 8,1 2,6 5,4 86,5 26,4 60,2 2° 2°Argentina 10,8 4,2 6,6 85,9 31,4 54,4 3° 1°Chile 9,9 2,9 7.0 84,5 40,5 44.0 11° 6°


Costa Rica 19,6 8,1 11,5 76,9 39,7 37,2 9° 4°Panamá 21,2 11,6 9,6 75.0 36,1 38,9 12° 8°Perú 24,2 11,9 12,3 74,3 40.0 34,3 6° 10°Brasil 24,5 12,6 11,9 72.0 37,3 34,8 13° 14°Colombia 25,6 12,7 13.0 70,6 37,5 33,2 14° 12°Bolivia 26,1 12,3 13,8 73,3 44,6 28,7 4° 9°

México 28.0 12,5 15,4 70,6 44,2 26,4 10° 11°

Venezuela 29.0 12,4 16,6 70,8 47,7 23,1 s/d s/d

Ecuador 29,5 13,6 16.0 69,6 43.0 26,6 8° 7°

GRUPO II

RANKINGSECTORES MEDIOS

PAÍSES DE POBREZA MEDIA Y EMERGENTES SECTORES MEDIOS

PAÍSES DE BAJA POBREZA E IMPORTANTES SECTORES MEDIOS

SECTORES POBREZA SECTORES MEDIOS RANKING DE BRECHAS

SECTORES POBREZA


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TIPOLOGÍA DE PAÍSES EN AMÉRICA LATINA GRUPO III y GRUPO IV


Paraguay 32,8 18,4 14,3 66.0 40,5 25,5 15° 15°R.Dominican 33,3 14.0 19,4 65,6 42,3 23,2 5° 3°El Salvador 41,7 22.0 19,8 57,9 41,1 16,8 1° 5°


Honduras 56,4 37,4 19.0 42,8 29,9 12,8 16° 17°Nicaragua 58,4 36,2 22,2 41,2 32,5 8,8 7° 13°Guatemala 63,1 41.0 22.0 36,4 27,4 9.0 17° 16°

RANKING

SECTORES POBREZA SECTORES MEDIOS RANKING

GRUPO IVPAÍSES DE POBREZA EXCESIVA E INCIPIENTES SECTORES MEDIOS

SECTORES POBREZA SECTORES MEDIOS

GRUPO IIIPAÍSES DE ALTA POBREZA Y DÉBILES SECTORES MEDIOS


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Cuadro 7 BRECHAS DE INGRESOS

ENTRE DITINTOS ESTRATOS SOCIALES GRUPO I

ARGENTINA CHILE URUGUAY ARGENTINA CHILE URUGUAY

6,3 9,6 7,7 1,5 1,4 1,49,2 15,9 11,5 2.0 1,9 1,8

28,3 33,3 27,5 2,7 2,5 2,411,1 20,5 10,9 2,4 2,2 1,9

4,1 6,9 5,5 2,7 2,4 2,74,5 8,5 6,3 3,8 3,8 3,9

10,6 13,5 11,3 7,7 6,9 7,74,7 9,1 5,7 4,7 5,2 4,3

2,3 4.0 2,9 1,8 1,7 1,92,4 4,2 2,9 1,9 2.0 2,13,7 4,8 3,6 2,9 2,3 3,22,4 4.0 2,6 2.0 2,3 2,2

Ingreso Familiar Per CápitaIngreso Familiar Total

Ingreso Familiar TotalBrecha Estrato Vulnerable-Medio

Salario HoraRemuneración Total

Brecha Estrato Pobre - MedioSalario Hora

Remuneración TotalIngreso Familiar Per Cápita



Brecha Estrato Pobre - VulnerableSalario Hora


Ingreso Familiar Total



Brecha Estrato Vulnerable - Rico


Ingreso Familiar Total

Salario Hora

Brecha Estrato Pobre - Rico

Brecha Estrato Medio - Rico


Cuadro 8

JOVENES NINI (Ni estudian Ni trabajan) SEGÚN GRUPO DE PAÍSES DE LA TIPOLOGIA

30,9 34,8 40,3

22.0 26,7 22,4

11,8 13,3 8,3

1,7 5.0 3,1

18.0 20,6 15,3

ARGENTINA CHILE URUGUAYGRUPO I

Estratos Pobreza% jóvenes NINI

Estratos Vulnerables% jóvenes NINI

Estratos Medios% jóvenes NINIEstratos Altos% jóvenes NINI

Total Nacional% jóvenes NINI

20

31,9 32,8 36,2 17,1

19,1 22,4 22,6 17,2

9,3 10,3 10,6 11,9

8,3 11,1 7,9 16.0

19,1 22,6 22,6 15,3

GRUPO II


BRASIL COLOMBIA MÉXICO

Total Nacional% jóvenes NINI

PERÚ






Total Nacional% jóvenes NINI 25,1

GRUPO IIIRep. Dominicana Guatemala

GRUPO IV

10,7

0.0

29,4

18,9

20,1

31,1

18,4

12,3

8,2


Nota conceptual “Desarrollo sustentable para la cohesión social”




Joseluis Samaniego y Luis Miguel Galindo

Eje 5: Desarrollo sustentable. AMÉRICA LATINA

Nota conceptual

“Desarrollo sustentable para la cohesión social” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.



Índice

Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. Combinar apropiadamente agua y aceite: crecimiento económico con mayor cohesión social y preservación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.1. Crecimiento económico, recursos naturales y sostenibilidad ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92.2. Estilo de desarrollo y patrones de consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92.3. Transformaciones e impactos socio-económicos y cohesión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

3. Conclusiones y comentarios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

5

Resumen ejecutivo

El crecimiento económico, basado en el dinamismo de las exportaciones de recursos naturales renovables y no renovables, contribuyó a reducir la pobreza y a mejorar otros indicadores sociales. Sin embargo, este estilo de desarrollo muestra algunos problemas que están erosionando las bases de sustentación del dina-mismo económico tales como las dificultades para avanzar en mejores condiciones sociales derivado de la propia dinámica económica y de la incapacidad del actual sistema de protección social de enfrentar los desafíos de una economía global, la intensificación de las externalidades negativas y un creciente deterioro ambiental. Así, la evidencia disponible muestra que existe una estrecha relación e intensos procesos de re-troalimentación entre los ámbitos económico, social y ambiental; de este modo, solo atendiendo simultá-neamente a estas tres esferas, y reconociendo sus interrelaciones, será factible mantener un elevado dina-mismo económico, con igualdad y cohesión social y preservación ambiental. Esto es, transitar a un desarrollo sostenible. Algunos de los ejes que permiten identificar, desde la óptica de la cohesión social, las relaciones entre el ámbito económico, social y ambiental son:

1. Crecimiento económico, recursos naturales y cohesión social. El auge exportador de recursos natu-rales renovables y no renovables y de sus precios altos muestra actualmente un comportamiento cíclico que plantea:

1.1. La pertinencia de preservar a la explotación intensiva de los recursos naturales como uno de los motores del dinamismo económico ante los cambios en el ciclo económico.

1.2. La explotación de recursos naturales no renovables, desde la sostenibilidad ambiental, debe cum-plir con la condición de sostenibilidad débil que requiere que la perdida de capital natural se subs-tituya por otro tipo de capital. Esto plantea ciertas condiciones de uso para los ingresos provenien-tes de los recursos naturales, en particular que se utilicen en la formación de otro tipo de capital o de fondos de solidaridad intergeneracional.

1.3. Todo ello ha derivado en una intensa discusión sobre la apropiación y el uso de estas rentas a tra-vés de diversas prácticas impositivas y el establecimiento de diversas reglas uso de las rentas mi-neras o petroleras. Estos recursos contribuyen, no solo al dinamismo económico y por esa vía a mejorar las condiciones sociales, sino también a la cohesión social al ser orientados a financiar di-versos tipos de redes de protección social.

2. Patrones de consumo no sostenibles y matriz de servicios públicos y privados. Los patrones actuales de producción y consumo son no sostenibles. Ello puede ilustrarse con el consumo. En efecto, el rápido crecimiento económico derivó en la conformación de nuevos grupos de ingresos bajos y medios que abandonaron los umbrales de pobreza. Los patrones de gasto de estos nuevos grupos muestran que la participación del gasto en alimentos dentro del gasto por quintiles de ingreso disminuye conforme aumenta el ingreso y al mismo tiempo se observa, por ejemplo, que la participación del gasto en gaso-linas en el gasto por quintiles aumenta conforme crece el ingreso. Además, se observa que la tenencia de autos se concentra en los quintiles más elevados que la demanda de gasolinas muestra, con base en un meta-análisis, que elasticidad ingreso es mayor en países en desarrollo que en países desarrollados y que la elasticidad precio es más baja, en términos absolutos, en los países en desarrollo que en los

desarrollados. Todo ello sugiere que el transporte público en América Latina es muy mal substitutivo del transporte privado, que existen patrones de movilidad fuertemente segmentados entre grupos sociales y que los nuevos grupos emergentes de consumidores migran del transporte público al privado al mo-mento que su ingreso lo permite. Esta migración acontece también de la educación y la salud pública a la educación y salud privada. Ello está llevando a una creciente segmentación de la sociedad con conse-cuencias negativas tanto en la cohesión social como en la esfera ambiental y el dinamismo económico. Por ejemplo, alcanzar metas de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero resulta más fácil y eficiente en un contexto donde el transporte público tiene un papel fundamental en la movilidad en las zonas urbanas.

3. El actual estilo de desarrollo es especialmente vulnerable en sus condiciones sociales y está asociado a un estilo de desarrollo que privilegia la conformación de un sistema de protección social asociado al trabajo formal que muestra serias dificultades para amortiguar diversos shocks macroeconómicos con alta incidencia social. Ello indica que las transformaciones estructurales a los actuales patrones de pro-ducción y consumo que implican ajustes importantes en el empleo y la productividad tendrán altos costos sociales. Además, el estilo actual de desarrollo genera diversas externalidades negativas con un alto impacto social y económico. Por ejemplo, los actuales niveles de contaminación atmosférica en la mayoría de las ciudades en América Latina están por arriba de las normas de salud aceptados y las emi-siones de gases de efecto invernadero derivadas de la energía continúan aumentando en la región in-cumpliendo metas climáticas e intensificando los problemas de contaminación atmosférica.

En este contexto, el tránsito de las economías de ingreso medio y bajo de América Latina a un desarrollo sos-tenible deriva en modificar la actual provisión de bienes y servicios públicos y privados apuntando a un siste-ma con mayor calidad y de corte universal o cuasi universal. Por ejemplo, los procesos de adaptación al cambio climático son más eficientes con un sistema de protección social universal ya establecido y los procesos de transformaciones estructurales son menos costosos socialmente. Ello implica además una apropiada adminis-tración de riesgos ante posibles eventos de alto impacto pero de baja probabilidad de ocurrencia.

7

1. Introducción

América Latina mostró un importante dinamismo económico durante las últimas dos décadas, apoyada en el boom exportador de recursos naturales renovables y no renovables, que se manifestó, entre otras cosas, en una reducción significativa de la pobreza y en la mejora de diversos indicadores sociales. Sin embargo, existe una creciente preocupación por la viabilidad económica de largo plazo de este estilo de desarrollo, por su insuficiente capacidad reducir la vulnerabilidad social y de mejorar la cohesión social y por su capa-cidad de resolver un conjunto de externalidades negativas tales como mayor contaminación atmosférica, congestionamientos y accidentes de tráfico, la generación de residuos o el cambio climático y reducir sus consecuencias ambientales más negativas como la deforestación y la pérdida de biodiversidad.

Estos cuestionamientos llevan indefectiblemente a la discusión sobre patrones o estilos de desarrollo. De este modo, el principal objetivo de este texto es mostrar que los actuales problemas económicos, la creci-ente insatisfacción social y el continuado deterioro ambiental son consustanciales al actual estilo de desar-rollo y que la solución de estos problemas implica transitar a un nuevo estilo de desarrollo que se base en la construcción de una nueva matriz de servicios públicas y privados, con una matriz pública más universal y de mejor calidad que satisfaga las aspiraciones de los nuevos grupos emergentes de la región.

9

2. Combinar apropiadamente agua y aceite: crecimiento económico con mayor cohesión social y preservación ambiental1

2.1. Crecimiento económico, recursos naturales y sostenibilidad ambiental.

El auge económico reciente de América Latina que contribuyó a mejorar las condiciones sociales estuvo apoyado en la explotación de recursos naturales renovables y no renovables. Sin embargo, la pérdida re-ciente de dinamismo de estas exportaciones y la caída de sus precios de referencia con sus consecuentes impactos negativos en la dinámica económica general plantean:

Los riesgos económicos que implica “primarizar” a las economías para mantener un continuo ritmo de crecimiento económico (Cepal, 2014). Las condiciones que se deben de satisfacer para una explotación sostenible de los recursos naturales, en especial de aquellos no renovables. Por ejemplo, el cumplimiento de la condición de sostenibilidad débil2, esto es, que se sustituya la pérdida de capital natural por otro tipo de capital (Pearce y Atkinson, 1993; Neumayer, 2010). La apropiación y el uso apropiado de la renta extraordinaria que están generando estos recursos natura-les; por ejemplo, su apropiación con impuestos específicos y su uso para contribuir al desarrollo de siste-mas educativos o de protección social o la conformación de fondos de solidaridad inter-generacional.

2.2. Estilo de desarrollo y patrones de consumo3

El crecimiento económico en la región vino acompañado de una reducción de la población en condiciones de pobreza y de la conformación de nuevos grupos socioeconómicos de bajos ingresos e incluso de una clase media incipiente. Estos nuevos grupos tienen pautas de consumo que reflejan una mejora social im-portante pero que se traducen también en pautas globales de consumo aspiracional, simbólico y posicional y fuertemente segmentado que no son sostenibles (Lluch, et al., 1997; Sunkel y Gligo, 1980; Filgueira, 1981, Cimoli, 2005, CEPAL, 2014).

Por ejemplo, el gasto en alimentos es uno de los principales destinos en el total de gasto de todos los estra-tos de ingreso (Gráfica 1) (Gamaletsos, 1973; Lluch, et al., 1997) y su participación en el gasto total por quin-til de ingreso disminuye conforme aumenta el nivel de ingreso (Chai y Moneta, 2010; Lewbel, 2012).

1. Los argumentos de esta sección provienen fundamentalmente del documento del período de sesiones (CEPAL 2014) y de los documentos de inves-tigación de los programas de EUROCLIMA y GIZ. 2. La sostenibilidad fuerte implica que no se pierda capital natural (Pearce y Atkinson, 1993). 3. Se utiliza solo como aproximación para ilustrar los argumentos a las encuestas de ingreso y gasto de la región.


10

Gráfica 1. Participación de los distintos rubros en el gasto de los hogares

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de las encuestas de gasto de los hogares.

De este modo, un aumento del ingreso viene acompañado de un efecto positivo correspondiente a un cre-cimiento en la demanda de alimentos pero también se traduce con la ampliación de nuevos espacios de consumo para nuevos bienes y servicios. En este contexto, se observa que la participación del gasto en ga-solinas por estratos de ingreso aumenta en América Latina (Gráfica 2) en concordancia con la tenencia de automóviles privados que se concentra aún en los estratos de ingreso más altos (Gráfica 3). Además, la evi-dencia disponible, compactada en un meta-análisis, muestra que la demanda de gasolina tiene una elasti-cidad ingreso más elevada en los países en desarrollo que en los países desarrollados y que la elasticidad precio de la demanda de gasolina es inferior en los países en desarrollo que en los países desarrollados. Todo ello sugiere la escasa substituibilidad del transporte privado por el transporte público en América La-tina (Cepal, 2014, Galindo, et al., 2015) y la presencia de patrones de movilidad claramente segmentados por estratos de ingreso. Ello contrasta con lo que se observa en países desarrollados con una mayor tasa de motorización y donde el uso del automóvil privado y del transporte público es más homogéneo en los dife-rentes estratos de ingreso (Gráfica 4).


11

Gráfica 2. América Latina (9 países): proporción del gasto de los hogares en combustibles para transporte (gasolina,

diesel y biodiesel) con respecto al gasto total en combustibles para transporte, por quintiles de ingreso (en porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las siguientes encuestas: Argentina: Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2004-2005; Brasil: Encuesta Nacional de Hogares - Gastos, ingresos y condiciones de vida: Brasil y grandes regiones 2008-2009; Chile: Encuesta de Presupuestos Familiares 2007; Colombia: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2006-2007; Costa Rica: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares; El Salvador: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares 2005-2006; México: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2012; Nicaragua: Encuesta Nacional de Hogares para la Medición del Nivel de Vida 2009; Uruguay: Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, 2005-2006.

Argentina elihC lisarB

rodavlaS lE aciR atsoC aibmoloC

yaugurU augaraciN ocixéM

1,22 5,18 11,41

22,77

59,42

0 10 20 30 40 50 60 70

I II III IV V

0,89 3,53 9,94

21,82

63,82

0 10 20 30 40 50 60 70

I II III IV V 0

20

40

60

80

I II III IV V

0,24 1,93 5,16 14,46

78,21

0

20

40

60

80

100

I II III IV V

2,28 5,79 10,84

19,02

62,07

0 10 20 30 40 50 60 70

I II III IV V

0,97 3,00 5,32

19,06

71,65

0

20

40

60

80

I II III IV V

2,58 5,90 10,49

21,05

59,98

0 10 20 30 40 50 60 70

I II III IV V

2,40 4,88 8,86 15,80

68,06

0

20

40

60

80

I II III IV V

4,09 10,15

13,93 20,66

51,17


12

Gráfica 3. Tenencia de automóviles, por quintiles de ingreso

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de banco Mundial/Centro de Estudios Distributivos Laborales y So-ciales (CEDLAS), Base de datos Socioeconómicos para América latina y el Caribe (SEDLAC).

rodaucE aciR atsoC aibmoloC

augaraciN ocixéM rodavlaS lE

2,45 2,76 4,29 8,26

32,65

0 5

10 15 20 25 30 35

I II III IV V

9,59 15,35

22,14 31,42

60,13

0 10 20 30 40 50 60 70

I II III IV V

6,12 5,99 10,10

14,75

40,17

0

10

20

30

40

50

I II III IV V

3,92 4,37 6,74

14,02

38,41

0

10

20

30

40

50

I II III IV V

7,83 14,00

20,84

32,99

57,94

0

10

20

30

40

50

60

70

I II III IV V

1,09 0,46 2,67 3,64

20,65

0

5

10

15

20

25

I II III IV V


13

Gráfica 4. Relación entre la tasa de motorización y el PIB per cápita en países desarrollados y países de América Latina,

2003-2010 (en vehículos de motor por cada 1.000 personas y dólares PPA a precios constantes de 2005)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators.Nota: El límite superior corresponde a países como Australia, España, los Estados Unidos e Italia. El límite inferior corresponde a Dinamarca, Noruega y los Países Bajos. Las líneas punteadas no indican proyecciones, sino posibles trayectorias de acuerdo con los estilos de crecimiento que adopte la región.

Este evidencia muestra que en América Latina se observa una migración del transporte público por el trans-porte privado con el aumento del ingreso. Ello responde a la inexistencia de un transporte público moder-no, eficiente y de calidad que sea un substituto razonable al transporte privado y que no satisface las nuevas condiciones de movilidad de los nuevos grupos de ingresos emergentes. Esta emigración de los bienes y servicios públicos de los nuevos grupos de ingresos conlleva la configuración de un transporte público concentrado en dar servicio a estratos de bajos ingresos e implica por tanto una definición estratégica entre bienes públicos y privados en la región y su uso crecientemente segmentado (CEPAL, 2014). Este proceso de migración del transporte público al privado puede también observarse en otros bienes y servicios tales como la salud y la educación pública. Esto es, los nuevos grupos de ingresos bajos y medios abandonan la salud y la educación pública por la salud y la educación privada. Ello con consecuencias importantes sobre la cohesión social.

La consolidación de estos nuevos patrones de consumo conllevan a la conformación e intensificación de un conjunto de externalidades negativas. Por ejemplo, el transporte en las zonas urbanas, apoyado crecientemente

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000

Tasa

de

mot

oriz

ació

n (V

ehíc

ulos

a m

otor

por

cad

a 1,

000

pers

onas

)

PIB per cápita (PPP, en dólares constantes de 2005)

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala

Honduras México Nicaragua Panamá Perú Rep. Dominicana

Uruguay Austria Australia Canadá Estados Unidos Francia

Italia Japón Noruega Reino Unido Países Bajos Alemania

Dinamarca Irlanda España Suecia Suiza Corea

América Latina


14

en el uso del transporte privado, genera un conjunto de externalidades negativas tales como accidentes de tráfico, congestión, construcción de infraestructura especifica, contaminación atmosférica con impactos signi-ficativos sobre la salud y de la población y emisiones de gases de efecto invernadero que ocasionan el cambio climático y que intensifican los efectos de la contaminación atmosférica (Cropper, et al., 1997; Rosales, et al., 2001; Newberry, 2005; Bell, et al., 2006; Hernández y Antón, 2013). Así, actualmente, alrededor de 100 millones de personas en América Latina y el Caribe están expuestas a niveles de contaminación del aire por encima de los límites recomendados por la Organización Mundial de la Salud con los consecuentes efectos negativos sobre los índices de mortalidad prematura y morbilidad respiratoria (CEPAL, 2014). En ello destaca la presencia de una doble inequidad; esto es, aquellos grupos socioeconómicos más vulnerables a la contaminación am-biental y a los efectos negativos del cambio climático no son, normalmente, aquellos que han contribuido con la mayor parte de la contaminación atmosférica o de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) (Stern, 2008).

Gráfica 5. Concentraciones de PM10 y PM2.5 en ciudades de América Latina

Fuente: Comision Economica para America Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacion Mundial de la Salud (OMS), Ambient Air Pollution Database, mayo de 2014. Los datos de las concentraciones de La Paz, Medellin y Rio de Janeiro corresponden a 2010; los de San Salvador, Santiago de Chile, Lima, Ciudad de Mexico, Monterrey, San Jose y Caracas, a 2011; los de Ciudad de Guatemala, Bogota, Buenos Aires, Sao Paulo, Montevideo y Quito, a 2012; y los de Tegucigalpa, a 2013.

La evidencia disponible sobre cambio climático muestra que para estabilizar las condiciones climáticas es necesario pasar de alrededor, actualmente, de un poco menos de 7 toneladas de CO2e per cápita a 2 tonela-das de CO2 per cápita al 2050 (Stern, 2008; PNUMA, 2013; Vergara, et al., 2013). Ello significa realizar transfor-maciones substanciales al actual estilo de desarrollo y en los patrones de producción y de consumo, espe-cialmente atendiendo a la alta correlación que aun existe entre la trayectoria del PIB y el consumo de energía

en las economías modernas (Gráfica 6). La magnitud del cambio estructural y por tanto en la asignación de los empleos hace recomendable un sistema de protección social universal capaz de afrontar las dislocacio-nes productivas necesarias. En este contexto, por ejemplo, es indispensable construir un servicio de trans-porte público que cubra también las necesidades y aspiraciones de las clases emergentes en ALC y que permita reducir los niveles de contaminación ambiental y de emisiones de GEI.

Concentración promedio anual de PM10 Concentración promedio anual de PM2.5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

San Salvador

SantiagoLima

Santa CruzLa Paz

Cochabamba

MedellínBogotá

León

Ciudad de México

GuadalajaraMonterrey

Sao PauloMontevideo

San Juan

Quito

0 5 10 15 20 25 30 35 40

San Salvador

Santiago

Lima

Medellín

Bogotá

Ciudad de México

Monterrey

Sao Paulo

Montevideo

San Juan

Quito


15

Gráfica 6. América Latina y el Caribe: PIB per cápita y consumo de energía per cápita, 2011 (En dólares constantes

de 2005 y kilogramos de petróleo equivalente)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial; CEPALSTAT; Instituto de Recur-sos Mundiales (WRI), “CAIT 2.0. WRI’s Climate Data Explorer”, Washington, D.C., 2014 [en línea] http://cait2.wri.org.Notas: El tamaño de los círculos representa las emisiones per cápita de los gases de efecto invernadero provenientes del sector energético. Los colores describen la subregión: América del Sur en verde, Centroamérica y México en negro y el Caribe en anaranjado.

2.3. Transformaciones e impactos socio-económicos y cohesión social

Las transformaciones estructurales requeridas en la producción, la distribución y el consumo para alcanzar un desarrollo sostenible son de gran magnitud y tendrán efectos disruptivos en el empleo y en las condicio-nes sociales. Asimismo, la evidencia disponible muestra que el actual estilo de desarrollo intensificará las externalidades negativas e intensificará las modificaciones climáticas junto con la presencia, por ejemplo, de eventos climáticos extremos (IPCC, 2013). Sin embargo, el actual estilo de desarrollo es proclive a los sistemas de protección social focalizados y orientados al empleo formal que tienen limitaciones importan-tes para reducir la vulnerabilidad social ante diversos shocks macroeconómicos tales como cambios estruc-turales, precios o de eventos climáticos extremos o desastres naturales.

Por ejemplo, la evidencia disponible sobre los efectos sociales de diversos shocks macroeconómicos o de los desastres naturales sugiere que inciden sobre las condiciones económicas y sociales incluso en el largo plazo. Esto es, estos shocks inducen modificaciones en la estructura de gasto y la matriz de incentivos económicos de los hogares y en su inserción en el mercado laboral lo que deriva, en ocasiones, en efectos negativos sobre la nutrición, la salud, la educación y ocasionan trampas de pobreza y reduce los ingresos futuros (Alderman y Paxson, 1992; Morduch, 1994; Dercon, 2004; Baez y Mason, 2008; World Bank, 2010), (Jalan y Ravallion, 2002; Imai y Gaiha, 2002; Carter y Barrett, 2006; Carter, et al., 2007; Baez, de la Fuente y Santos, 2009; Premand y Vakis, 2010, Glewwe y Jacoby, 1995; Alderman, et al.,, 2006; Cuaresma, 2009; Alderman, et al., 2009).

La evidencia disponible muestra también que estos shocks impactan con mayor fuerza a la población vul-nerable y a los pobres (Kahn, 2005); por ejemplo, durante los desastres la mortalidad es más elevada entre los pobres y la población infantil y de edad avanzada (Pelling, et al., 2002; Kahn, 2005; Kalkstein y Sheridan, 2007; Rodriguez, et al., 2010).

Este mayor impacto se debe, entre otros factores, a que es común que los pobres dependan de una sola fuente de ingreso, tienen menos educación y son menos flexibles a transformaciones en el mercado de


16

trabajo, tienen un mayor número de personas en el hogar, no disponen de activos o ahorros que puedan usarse como elemento amortiguador, carecen de crédito y de seguros y que la población de viejos y niños es más vulnerables a desastres o incluso eventos climáticos y disponer de recursos incide sobre la ubicación geográfica (Glewwe y Hall, 1998; Kelly y Adger, 2000; Hoddinott y Kinsey, 2001; Ngo, 2001; Skidmore y Toya, 2002; Kellenberg y Mobarak, 2007; De Mel, et al., 2010; Noy y Nualsri, 2007; Cuaresma, et al., 2008; Raddatz, 2009, Cecchini, et al., 2012). Así, la nueva configuración de los grupos socioeconómico en América Latina que recientemente abandonaron los umbrales de pobreza aun se encuentran en una posición de vulnera-bilidad ante cualquier shock macroeconómico (Cecchini, et al., 2012).

De este modo, la magnitud de las transformaciones requeridas para alcanzar un desarrollo sostenible y la alta vulnerabilidad social del estilo de desarrollo actual a diversos shocks esperados muestran la importan-cia de desarrollar una red de protección social universal o cuasi-universal. Avanzar por una senda de desa-rrollo sostenible implica entonces la construcción de una nueva matriz publico/privada que provea de ser-vicios públicos satisfactorios a las nuevas clases emergentes en América Latina. Ello facilita además los procesos de mitigación y de adaptación al cambio climático.

La construcción de esta nueva matriz pública y privada con un sistema de protección social más amplio re-quiere una reforma fiscal que al mismo tiempo que genera los recursos necesarios, también envíe las seña-les de precios apropiadas, esto es, que penalice aquellas actividades contrarias el medio ambiente.

17

3. Conclusiones y comentarios generales

El actual estilo de desarrollo en América Latina, basado en parte en la exportación de recursos naturales renovables y no renovables, contribuyó a mejorar diversos indicadores sociales y a reducir la pobreza pero, al mismo tiempo, muestra crecientemente limitaciones para mejorar las condiciones sociales y reducir la vulnerabilidad social y está intensificando un conjunto de externalidades negativas. Estos efectos negativos están erosionando las bases de sustentación del actual dinamismo económico.

Este estilo de desarrollo deriva en patrones de producción y consumo no sostenibles. Por ejemplo, el mayor dinamismo económico vino acompañado de la conformación de nuevos grupos de ingresos bajos y me-dios, que abandona las condiciones de pobreza, con genuinas aspiraciones de consumo. En este contexto, se observa que la participación del gasto en alimentos disminuye en el gasto total por quintiles de ingreso conforme el ingreso aumenta. De este modo, el aumento reciente del ingreso vino acompañado de un au-mento del consumo de alimentos pero también de nuevos espacios de consumo.

La forma en que son cubiertos estos nuevos espacios de consumo determina en buen medida las opcio-nes de un desarrollo sostenible en la región. Así, por ejemplo, se observa que la participación del gasto en gasolinas en el gasto total por quintiles de ingreso aumenta conforme sube el ingreso. Asimismo, se observa que la tenencia de autos se concentra en los quintiles de ingreso más altos en América latina. Además, un meta-análisis de las elasticidades ingreso y precio de la demanda de gasolinas muestra que las elasticidades ingreso son superiores en los países en desarrollo en referencia a los países desarrollados y que las elasticidades precio son menores, en términos absolutos, en los países en desarrollo que en los países desarrollados.

Ello refleja que el transporte público en los países en desarrollo es un mal substituto del transporte privado y que la población en estos países opta por pasarse al transporte privado en el momento en que dispone del ingreso apropiado. Este proceso de tránsito del transporte público al privado, se observa también en el caso de la salud y la educación pública y refleja que la actual matriz de bienes y servicios públicos no res-ponde a las nuevas necesidades de los grupos emergentes en América Latina. Mantener el actual patrón de desarrollo implica entonces un mayor proceso de segmentación entre el uso de los bienes y servicios públi-cos y los servicios privados e intensifica un conjunto de externalidades negativas como la contaminación ambiental. Controlar esta externalidad negativa implica entonces la construcción de una nueva matriz pú-blica y privada en concordancia con las nuevas necesidades de los grupos emergentes.

La elevada vulnerabilidad social de un segmento importante de la población a diversos shocks macroeco-nómicos sugiere la importancia de disponer de sistemas de protección social más universales que permitan mantener la cohesión social durante el proceso de intensas modificaciones estructurales que reclama ajus-tar la actividad de las economías a su marco ambiental. Para ello resulta fundamental una reforma fiscal que provea de recursos y otorgue señales de precios claras. El reto para transitar a crecimiento económico con-tinuo, con igualdad y cohesión social y bajo en carbono implica entonces reconocer las estrechas interrela-ciones que existen entre el ámbito económico, el social y el ambiental y la importancia de establecer pactos que contribuyan a la conformación de una nueva matriz de servicios públicos y privados y más amplios sistemas de protección social.

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Anexos

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Infografía 2


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Infografía 3


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Infografía 4.


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Infografía 5

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Nota conceptual “Pluralismo y multiculturalidad”




Carla Fernández Durán y Lorena Pacheco

Eje 7: Pluralismo y multiculturalidad. AMÉRICA LATINA - EUROPA

Nota conceptual

“Pluralismo y multiculturalidad” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.


La presente nota conceptual ha sido elaborada por Carla Fernández Durán y Lorena Pacheco, integrantes del equipo del proyecto por una Sociedad Inclusiva del Club de Madrid

Índice

I. Introduccion al compendio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

II. Una mirada latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72. Perspectiva comparativa interna. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro.. . . . . . . . . . . . . . . . . 73. Temas para la discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

III. Una mirada europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132. Perspectiva comparativa interna a la UE. Desafíos pendientes y perspectivas de futuro . . . . . . . . . . 133. Temas para la discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

IV. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

V. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

5

I. Introducción al compendio

Con este estudio comparativo, el Club de Madrid quiere proveer las “Jornadas latinoamericanas de Cohesión Social. Una prioridad estratégica en la alianza Unión Europea-América Latina” con un análisis sobre pluralismo y multiculturalidad en Europa y América Latina, desde las lecciones aprendidas y el trabajo elaborado en su Proyecto por una Sociedad Inclusiva, y así extraer temas de discusión para un intercambio de experiencias en la construcción de una agenda común en los desafíos que enfrentan las dos regiones.

Esta nota conceptual no pretende ser prescriptiva, ni ser necesariamente un compendio de lecciones sobre multiculturalismo y cohesión social de una región para otra. Los conceptos de multiculturalidad y pluralis-mo adoptan distintos significados en América Latina y Europa. Si bien ninguna de las dos regiones es homo-génea en términos de geografía, población y cultura, o “país, paisaje y paisanaje” en palabras de Unamuno, el reto de la multiculturalidad en América Latina se ve representada por la visibilización y empoderamiento en términos jurídico-formales y culturales de determinados grupos sociales presentes desde el origen de los Estados; mientras que en Europa el desafío es gestionar una diversidad que se ha ido conformando a través de los años gracias al avance de las sociedades y que hoy supone un mosaico cultural, religioso, étni-co y lingüístico.

Multiculturalidad, interculturalidad y pluralismo

La multiculturalidad, el pluralismo y la interculturalidad son a menudo definidos como conceptos de reco-nocimiento cultural, sin embargo, es necesario profundizar en sus definiciones. Con la finalidad de clarificar estos conceptos se parte de la aproximación realizada por Giménez Romero1, que entiende que tanto el multiculturalidad como la interculturalidad son modalidades dentro del pluralismo cultural. Los primeros planteamientos socioculturales pluralistas se definieron en políticas multiculturales en la década de los se-senta, que posteriormente (a partir de los años ochenta) se han venido concretando en propuestas intercul-turales en una amplia gama de sectores tales como la educación, filosofía, comunicación, entre otros.

El pluralismo es entendido como “una categoría general de la sociedad democrática (pluralismo social, po-lítico, jurídico, etc.) y el multiculturalismo como un componente necesario y por lo tanto complementario”2. Desde este enfoque, la multiculturalidad parte del reconocimiento del derecho a ser diferente y del respeto a la diversidad cultural, se limita a la coexistencia de diversas culturas que comparten el mismo espacio y tiempo, y en cierta medida espera que la convivencia nazca de la aceptación del otro3 .

La interculturalidad, por su parte, surge a consecuencia del debilitamiento de los estados nacionales origi-nado desde afuera por el fenómeno de la globalización, y del detrimento de la soberanía y la cohesión so-cial; y desde adentro por las reivindicaciones de los pueblos indígenas y otras minorías4. En palabras de

1. Giménez Romero, C Pluralismo, Multiculturalismo e Interculturalidad. Educación y Futuro: Revista de Investigación Aplicada y Experiencias Educativas (2003) nº8. Editorial CES Don Bosco-EDEBE pp. 9-26 2. Giménez Romero, C., “Pluralismo, Multiculturalismo e Interculturalidad”. Educación y Futuro: Revista de Investigación Aplicada y Experiencias Educati-vas (2003) nº8. Editorial CES Don Bosco-EDEBE pp. 9-263. Giménez Romero, C., Ibíd.4. Servindi, “Interculturalidad: Desafío y proceso en construcción”, Manual de capacitación, (2005). Gallep, B., “Multiculturalidad en Europa: experiencias y posibles aportes para América Latina”; en “Descentralizar, un derrotero a seguir”, FLACSO, 2008.


6

Tubino, en América Latina, la interculturalidad surge como “alternativa ético-política, frente al fracaso del asimilacionismo homogeneizante de los Estados nacionales”5. En concreto, surgió en el ámbito de la educa-ción indígena como alternativa al modelo habitual de enseñanza6. Dicha aproximación pretende promover el diálogo y la tolerancia entre diversas culturas, y analizar las relaciones que surgen entre personas y grupos con orígenes culturales disímiles.

5. Tubino, F., “La Interculturalidad crítica como proyecto ético-político”, Encuentro Continental de educadores Agustinos, Lima, 24-28 de enero (2005).6. Tubino F., (2002) en Servindi, “Interculturalidad: Desafío y proceso en construcción”, Manual de capacitación, (2005).

7

II. Una mirada latinoamericana

“Estoy totalmente convencida de que el respeto a la diversidad es un pilar fundamental para la erradicación del racismo, la xenofobia y la intolerancia. No hay excusa para eludir la responsabilidad de encontrar el camino más apropiado para la eliminación de cualquier

expresión de discriminación hacia las comunidades indígenas”

Rigoberta Menchú, líder indígena guatemalteca,

Premio Nobel de la Paz.

1. Introducción

A partir de los ochenta el multiculturalismo emerge como un fenómeno latinoamericano y experimenta un importante crecimiento y expansión durante la últimas dos décadas. La lucha por el reconocimiento de los derechos colectivos inherentes a la identidad cultural de los distintos pueblos, grupos étnicos, regiones, comunidades y clases ha sido el principal objetivo de esta tendencia creciente. Se han evidenciado avances importantes en términos de satisfacción de demandas de estos grupos, cada vez más complejas. Dichas demandas pretenden reivindicar la existencia de culturas diversas que se organizan como actores sociales con una progresiva participación tanto en la escena nacional como internacional.

Los procesos sociales actuales han revitalizado las culturas locales y regionales y empoderado a los pueblos indígenas, y les han permitido crear sistemas culturales particulares. Estas dinámicas hallan respuestas en la cultura original de los pueblos, dando lugar a nuevas identidades que a su vez enriquecen la diversidad. De manera similar, estos procesos han contribuido a aumentar la visibilidad de las condiciones de pobreza, la exclusión económica y social y las violaciones de los derechos humanos que padecen estas comunidades.

2. Marco teórico referencial

El Club de Madrid —a través de su Proyecto por una Sociedad Inclusiva— tiene como objetivo prevenir el conflicto étnico, religioso y cultural en el seno de las comunidades y naciones, y entre ellas. Las sociedades tienen más probabilidades de desarrollarse de forma pacífica, democrática y próspera cuando sus líderes y sus ciudadanos reconocen el valor de la diversidad y buscan activamente medios de colaborar en la construcción de una sociedad inclusiva basada en un conjunto de metas compartidas y valores comunes. En este sentido, el Club de Madrid está explorando la posibilidad de trabajar con los diferentes actores clave en Perú en la lucha contra la discriminación de los pueblos indígenas como un principio integral de sus derechos humanos y liber-tades fundamentales, tomando como instrumento una implementación justa e inclusiva de los elementos de la Ley del derecho a la consulta previa —promulgada en 2011, en aplicación del convenio 169 de la OIT.

Además de los postulados del Proyecto por una Sociedad Inclusiva del Club de Madrid, hemos incorporado elementos interesantes del informe para las Américas del Proyecto del Club de Madrid Next Generation

Democracy sobre “acceso e inclusión” en este apartado.


8

En América Latina, la cohesión social está determinada principalmente por la clase social, por lo que se trata de una cuestión de pobreza y desigualdad de ingresos. Sin embargo, en casi todos los países, esta desigualdad básica se combina y agrava —en mayor o menor grado— con otras formas de discriminación. La discriminación más pronunciada es la combinación de clase y etnia, particularmente en lo relativo a gru-pos indígenas y afrodescendientes en todo el continente.

Según el índice Bertelsmann utilizado en este proyecto7, aún más grave resulta la combinación de clase, grupo étnico y género, que se manifiesta sobre todo en la situación de las mujeres indígenas que viven en los suburbios metropolitanos o regiones rurales. Sin embargo, pese a las grandes deficiencias, como los patrones machistas en toda América Latina y los feminicidios en América Central y México, se ha progresado considerablemente en el área de la igualdad de género, ya que ha habido algunos esfuerzos para aumentar la representación política y/o la educación igualitaria de las mujeres.

3. Perspectiva Comparativa Interna En América Latina

América Latina como región exhibe un alto grado de desigualdad racial y la discriminación contra los las poblaciones indígenas, afrodescendientes y ortos grupos minoritarios. Esto es cierto a pesar de las medidas constitucionales y legales que prohíben la discriminación racial en la mayoría de los países. Muchos estados latinoamericanos implementaron reformas de ciudadanía multicultural que establecieron ciertos derechos colectivos para grupos indígenas, lo que ha sido mucho menos cierto para los afrodescendientes. Teniendo en cuenta esto, intentaremos aportar una perspectiva comparativa sobre la situación de los y afrodescen-dientes, así como de otros grupos minoritarios en América Latina, con un enfoque específico en la educa-ción intercultural y su papel fundamental en la gestación de una sociedad intercultural y en los mecanismos de protección legal para los derechos de los pueblos indígenas.

a) Los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes

América Latina es la región culturalmente más diversa del mundo. Los pueblos indígenas constituyen entre 40 y 50 millones de personas. Esto supone alrededor del 10% de la población total de la región y abarca más de 400 grupos étnicos diferentes que subsisten en un entorno de pobreza, exclusión y desigualdad. Los afrodescendientes representan más de una tercera parte de la población que alcanza unos 150 millones distribuidos a lo largo de la región8. Se estima además que de los 200 millones de indígenas y afrodescen-dientes, cerca de la mitad son niños, niñas y adolescentes menores de 18 años9.

Las incipientes democracias de América Latina no han sabido dar respuestas pertinentes a las demandas de los pueblos indígenas y afrodescendientes. En consecuencia, su inclusión a través de políticas pluralistas y multiculturales se hace más necesaria que nunca. Un estudio comparativo del Índice de Inclusión Social del Council of the Americas10 de los últimos tres años arroja resultados nada promisorios en muchos de los países de la región. La exclusión es un fenómeno difícil de abordar, teniendo en cuenta que responde a ineficien-cias estructurales que difícilmente pueden ser debidamente mitigadas en el corto plazo. Además, el Índice concluye que las leyes excluyentes y actitudes discriminatorias ampliamente arraigadas en las sociedades latinoamericanas con relación a la raza y al género, generan dificultades adicionales11.

La mayoría de las familias indígenas y afrodescendientes viven en pobreza y pobreza extrema en América La-tina. Las brechas socioeconómicas entre estos grupos y el resto de la población, se manifiestan en cárceles plagadas de individuos de origen afrodescendiente, quienes, en virtud de la realidad de exclusión a la que están sometidos, se ven absorbidos por las redes de explotación sexual, de narcotráfico y tráfico de armas.

7. Bertelsmann Transformation Index : http://www.bti-project.de/bti-home/8. Se localizan en Brasil, donde son el 50% de la población, en Colombia (20%) y Venezuela (10%) y en el Caribe (16%).9. Funproeib Andres, UNIVER y AECID, Atlas sociolingüístico de pueblos indígenas de América Latina (2009), Bolivia: Funproeib Andes, http://www.unicef.org/honduras/tomo_2_atlas.pdf 10. http://www.as-coa.org/articles/%C3%ADndice-de-inclusi%C3%B3n-social-2014-de-la-revista-americas-quarterly11. Bintrim, Rebecca; et al. “Índice de Inclusión Social”, Americas Quarterly, (2014), vol. 7, n. 3, p. 1-17 http://www.americasquarterly.org/charticles/socialinclusionindex2014/social_inclusion_index_2014-spanish.pdf


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La educación continúa inaccesible para una gran cantidad de niños de origen indígena o afrodescendiente. En Brasil, se han observado avances en términos de inscripción en la escuela secundaria, situación distinta a la de realidades como la de El Salvador, donde las estadísticas recogen un 43% de inscripción por parte de los niños indígenas o afrodescendientes12. En el plano de los derechos laborales, en Ecuador y en Guatema-la, el 41% y 17.4% respectivamente de la población indígena o afrodescendiente tiene acceso a empleos formales, mientras que un reducido sector (24%) de los indígenas o afrodescendiente paraguayos cuenta con un empleo formal.

Por otra parte, la creciente tendencia a la urbanización ha alcanzado también a los pueblos indígenas de Amé-rica Latina, ya que en la actualidad alrededor de un 40% reside en ciudades13. Existen diversos factores que explican la migración urbana de los pueblos indígenas, entre ellos la pérdida de la tierra, los desastres natura-les, la pobreza y la perspectiva de mejores oportunidades laborales y económicas en las ciudades.14 Al emigrar a zonas urbanas, los pueblos indígenas se enfrentan a problemas como el desempleo, un acceso limitado a los servicios y la falta de una vivienda digna. Además pueden experimentar discriminación y dificultades para mantener su identidad, idioma y tradiciones, sintiéndose “en tierra de nadie”15. Asimismo, algunos indígenas residen en zonas urbanas a consecuencia de la expansión de las propias ciudades sobre los antiguos territorios indígenas, inclusive hacia los lugares donde se encontraban los pueblos originarios.

La situación de los indígenas urbanos es muy particular y parecida en Bolivia, Argentina, Chile y México. En concreto, la sociedad Argentina, donde predomina la cultura blanca y el evolucionismo, se ha fundado sobre la negación de los pueblos indígenas kollas, invisibilizando así su realidad y ocultando su fuerza histórica.16

El indígena urbano es un sujeto de derechos y merece participar activamente en la vida política y el sector público. Los subsidios como única medida no pueden ser la solución a los problemas de desigualdad y ex-clusión. En la actualidad, la lucha de los pueblos indígenas tiene una influencia positiva al tratar de revertir democráticamente la exclusión social y siendo un agente en la defensa de los derechos ciudadanos. La in-clusión de estas comunidades en puestos de poder favorecería su situación en las ciudades construyendo además sociedades más democráticas.

Los movimientos indígenas son probablemente el fenómeno más diverso y complejo del continente. En algunas capitales latinoamericanas como México, Sao Paulo o Lima, las familias de origen indígena y cam-pesinas que han migrado a la ciudad han reconstruido formas de organización y demandan la reivindica-ción de sus prácticas culturales y económicas en sus nuevos asentamientos urbanos (villas, favelas, colo-nias), lo que a su vez define sus estructuras de intercambio y de inserción. Esto genera tensiones dentro del sistema político dominante, lo que los deja en repetidas ocasiones, inclusive en las naciones con mayor ni-vel democrático, al margen de los beneficios que ofrece el sistema.

Dentro de estos ¨nuevos pueblos” como los define Iturralde, existen por lo menos tres casos considerables de constitución de comunidades en sus destinos migratorios: las ciudades y pueblos creadas por los mi-grantes (la mayoría de ellos indígenas o de un origen rural común) en la frontera del Río Bravo (México-Es-tados Unidos), los pueblos de colonos indígenas en el Chapare boliviano y, las Comunidades Populares en Resistencia en el Petén de Guatemala17.

Otro fenómeno importante es el de las poblaciones desplazadas tanto en El Salvador y Nicaragua debido a las guerras civiles y zonas de conflictos, como el estado de Chiapas en México y particularmente en Colombia, donde la situación para estas comunidades se empeora progresivamente. Esto es reconocido como uno de los fracasos del multiculturalismo en Colombia, donde a pesar del reconocimiento como

12. Bintrim, Rebecca; et al. Ibíd.13. Schmelkes, Sylvia (2014) Indígenas rurales, migrantes, urbanos. Una educación equivocada, otra educación posible. Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación ,Universidad Iberoamericana (México)14. UN Fact-sheet, (2007) Los Pueblos Indígenas en Áreas Urbanas y la Migración: Retos y Oportunidades. Sexto período de sesiones del Foro Perma-nente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas, Nueva York del 14 al 25 de mayo.15. UN Fact-sheet idem16. Indígenas Urbanos en América Latina: ¿Entre identidad y la calidad de vida? Konrad-Adenauer-Stiftung. 17. Iturralde, D, La gestión de la multiculturalidad y la multietnicidad en América Latina (1995), Ponencia ante el MOST, Primera Reunión Regional de América Latina y el Caribe del Programa de gestión de las transformaciones sociales. Buenos Aires, Ministerio de Cultura y de Educación, 28-31 de marzo http://www.unesco.org/most/iturspan.htm


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país pluriétnico y el compromiso a resguardar la diversidad cultural a través del desarrollo de una legisla-ción abiertamente pluralista y multiculturalista, las estadísticas demuestran que las poblaciones indíge-nas y afrodescendientes han sido las más afectadas por el desplazamiento interno producto del conflicto y de la violencia18.

b) Género y multiculturalidad

Los desafíos de la desigualdad de género no se limitan a las diferencias entre ambos, sino que también se observan enormes desigualdades entre las mujeres. En América Latina las condiciones de vida y las pers-pectivas de progreso social de las mujeres varían entre una mujer indígena o afrodescendiente, joven, que reside en áreas urbanas o rurales, en su país de origen o en el de acogida, tener o no hijos o estar en la ter-cera edad.

El género, como expresión cultural de la diferencia sexual, simboliza lo que se entiende como propio de las mujeres y de los hombres en una forma tal que estructura creencias y prácticas en múltiples jerarquías que discriminan a las mujeres, a pesar de los importantes logros obtenidos en algunos aspectos, como el educa-tivo. Es así como las evidencias demuestran que la pobreza y la exclusión social en la región tienen crecien-temente rostro de mujer19.

Para el año 2006 la tasa de desempleo de las mujeres indígenas o afrodescendientes para los siete países20 que contaban con las mediciones necesarias, la tasa promedio fue de un 85% mayor que la de su contrapar-te masculina, mientras que la tasa de desempleo promedio de las mujeres no indígenas ni afrodescendien-tes superó en más del 60% la de los hombres.

Sin embargo, no todos los datos arrojan resultados negativos. En Bolivia, Guatemala y Perú la tasa de des-empleo de las mujeres indígenas fue menor que la de los hombres no indígenas; lo contrario se registró en Brasil, Chile, Ecuador y Uruguay21 para las mujeres indígenas y/o afrodescendientes en relación a los hom-bres no indígenas ni afrodescendientes22. Un dato a resaltar es que el desempleo de los hombres afrodes-cendientes en algunas realidades es inclusive mayor al de las mujeres, lo que pone en evidencia que la desigualdad no se comporta de forma homogénea a lo largo de las culturas.

Las mujeres indígenas y afrodescendientes demandan que su trabajo y aporte sea visibilizado. Dichas rei-vindicaciones coinciden con las demandas de los derechos colectivos, pero que también necesitan recono-cimientos específicos. 30 millones de mujeres indígenas, acompañan las luchas pero eran recurrentemente invisibilidades tanto internas como externamente por las organizaciones, por lo que era necesario articular-se como mujeres indígenas a través de redes que potenciaran la capacidad de negociar y ganar espacios de participación política.

El Proyecto por una Sociedad Inclusiva del Club de Madrid ha profundizado en cuestiones como la doble discriminación de las mujeres. Así, las tensiones relacionadas con la identidad o pertenencia a un grupo afectan de manera distinta a hombres y mujeres: cuanta más tensión identitaria existe en un grupo o res-pecto de él, mayor impacto negativo sufren las mujeres.

Las mujeres pertenecientes a grupos más vulnerables o minoritarios sufren la denominada doble (o triple) discriminación, en virtud de su identidad grupal y por su condición de mujer. A menudo son excluidas de los procesos formales de toma de decisión en cuestiones que les afectan directamente.

18. Vélez Torres, I., “Desplazamiento y etnicidad: fracasos del multiculturalismo en Colombia”, Desacatos, núm. 41, enero-abril (2013) pp. 155-173 http://www.ciesas.edu.mx/desacatos/41%20Indexado/esquinas_4.pdf19. OIT, CEPAL, FAO, PNUD, ONU MUJERES; Trabajo decente e igualdad de género. Políticas para mejorar el acceso y la calidad del empleo en América Lati-na y el Caribe, noviembre (2013), Santiago: OIT, CEPAL, FAO, PNUD, ONU MUJERES http://www.revistahumanum.org/blog/wp-content/uploads/2013/11/Informe-Regional-espannol-trabajo-decente.pdf 20. Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Perú y Uruguay21. En Uruguay la tasa de desempleo de las mujeres afrodescendientes duplica a la de los afrodescendientes, y supera en 3% a la de las mujeres no afrodescendientes22. OIT. Marco multilateral de la OIT para las migraciones laborales. Principios y directrices no vinculantes para un enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos (2007) Ginebra: OI


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Es, por ende, necesario identificar los desafíos específicos a los que se enfrentan las mujeres en estas cir-cunstancias, así como los procesos y dinámicas que tienen que ver con la toma de decisiones en estos casos, para poder definir posibles soluciones. A pesar de las dificultades mencionadas, las mujeres pueden jugar, a menudo, un papel fundamental para atajar tensiones inter-grupales gracias a sus fortalezas específicas y el rol específico que ocupan en sus comunidades, muchas veces infrautilizado. En definitiva, las mujeres pueden convertirse en agentes de cambio en sus propias comunidades (dimensión horizontal) y respecto de los poderes públicos (dimensión vertical).

c) La educación intercultural en América Latina

En América Latina la multiculturalidad se ha convertido un fenómeno que ha impuesto nuevos retos a la sociedad democrática latinoamericana. En este contexto se ha ido difundiendo más allá del sector edu-cativo, para promover el ejercicio de derechos y deberes de todos los ciudadanos y ciudadanas. En defi-nitiva, el establecimiento de relaciones democráticas y la igualdad de oportunidades, así como el respeto a las diferencias.

La educación intercultural bilingüe ha tenido un papel fundamental en la génesis del pluralismo étnico y la multiculturalidad en América Latina. En la región latinoamericana surge a partir de los años setenta la edu-cación intercultural bilingüe (EIB) dentro del marco del interculturalismo como respuesta al proceso homo-geneizador y a la educación dominante. Es un sistema que nace también en contraposición a la biculturali-dad característica del multiculturalismo estadounidense, que entiende que un individuo es capaz de recurrir a visiones, valores y conceptos de dos culturas diferentes23.

En la década de los ochenta se diseñaron proyectos educativos que perseguían interconectar a la sociedad dominante con la indígena. En los años siguientes, diversos movimientos indígenas originarios de Bolivia, Perú, Ecuador y Guatemala, demandaron y promovieron reformas educativas y lograron la introducción de la educación intercultural bilingüe en el sistema educativo24. La EIB ha contribuido al reconocimiento de la diversidad lingüístico-cultural en marcos legales; a introducir la perspectiva intercultural dentro de las polí-ticas públicas, y en particular en las políticas educativas25.

Sin embargo, existía una urgente necesidad de transitar desde la educación multicultural e “indigenista” y frecuentemente paternalista, hacia un verdadero giro intercultural en las políticas educativas latinoamerica-nas26. Las luchas de los movimientos indígenas se fortalecieron y lograron espacios y becas para los pueblos indígenas en las universidades, y se crearon universidades indígenas, articuladas dentro del marco de la universidad indígena intercultural. Estas transformaciones han conseguido integrar el conocimiento tradi-cional de los pueblos indígenas, diseñando currículo propio, para ganar no sólo el acceso sino también el respeto al saber tradicional27.

El acceso de los pueblos indígenas a una educación superior pertinente continua siendo muy limitado. La Universidad Indígena Intercultural representa un esfuerzo regional promovido por el Fondo Indígena, es una universidad no convencional constituida por una Red de Centros Asociados cuyo objetivo es “contribuir a la formación de profesionales indígenas cualificados con capacidad de liderazgo, desde un enfoque inter-cultural, tareas de articulación y toma de decisiones que les permitan incidir política, económica y social-mente en sus respectivas sociedades”28.

23. Servindi, “Interculturalidad: Desafío y proceso en construcción”, Manual de capacitación, (2005)24. Ströbele-Gregor, J. Kaltmeier O. y Giebeler C., “Construyendo Interculturalidad: Pueblos Indígenas, Educación y Políticas de Identidad en América Latina”, GTZ Programa Fortalecimiento de Organizaciones Indígenas en América Latina, (2010), Eschborn: GTZ25. Valiente Catter, T., “Educación Intercultural Bilingüe en Latinoamérica. Visión y realidad de un proceso en la región andina”, en Construyendo Inter-culturalidad, GTZ, (2008), Eschborn26. Gunther D. y Mendoza Zuany R. (coords), “Multiculturalismo educación intercultural y derechos indígenas en las Américas” (2008), Revista Entre-verando, núm. 96 27. Presentación de Mirna Cunningham, TEMAS: El desafío de construir sociedades interculturales en América Latina y el Caribe. Una charla sobre reco-nocimiento de las comunidades indígenas (2011) http://www.casamerica.es/temasTV/el-desafio-de-construir-sociedades-interculturales-en-america-latina-y-el-caribe28. Von Gleich U. “La Diplomatura de Revitalización Lingüística y Cultural: La Universidad Indígena Intercultural (UII) y la Subred de Revitalización Lingüística” en Construyendo Interculturalidad. Pueblos Indígenas, Educación y Políticas de Identidad en América Latina (2010), Eschborn: GTZ, pp.30-37


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d) Pluralismo legal y protección de los derechos indígenas

En la década de 1990, la afirmación del carácter pluricultural del Estado, la oficialización de los idiomas mi-noritarios, la promoción de la educación bilingüe y el reconocimiento del derecho consuetudinario practi-cado por las comunidades indígenas fueron objeto de reformas constitucionales en América Latina.

En la última década, diversos movimientos y gobiernos en América Latina, desde Lula da Silva en Brasil, Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia y Hugo Chávez en Venezuela, profundizaron en ciertas transformaciones en el contexto político regional. Principalmente en las sociedades andinas se ha produci-do una ruptura con el pasado colonial cuya trascendencia se ha materializado en diversos niveles de multi-culturalidad y pluralismo en función de la estructura política de cada nación latinoamericana29. Como mues-tra fundamental de los avances de la tendencia multiculturalista está la implementación del Convenio 169 de la OIT, que incluye los derechos colectivos sobre la tierra, participación política y educación. El derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas se encuentra reconocido en el ordenamiento jurídico peruano desde febrero de 1995, fecha de entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT, y busca asegurar que los pueblos indígenas puedan incluir en la agenda política sus prioridades de desarrollo que pudieran afectar el ejercicio de sus derechos colectivos. Un número importante de países están promoviendo modificacio-nes en sus constituciones y reconocen el derecho de consulta de los pueblos indígenas.

En este sentido, el Club de Madrid se propone desarrollar un proyecto de incidencia política que permita reflexionar acerca de los retos que enfrenta la Ley de consulta previa en el Perú —conforme al Convenio 169 de la OIT— y apoyar a los principales actores de los procesos de consulta, teniendo en cuenta las distintas normas y los instrumentos de gestión pública con los que se cuenta para su eficaz cumplimiento.

Muteba Rahier y Dougé-Prosper analizaron el comportamiento de este fenómeno en la región andina y describen lo que denominan “el giro multicultural” en las constituciones de los países de la región. Según los autores Chile junto con Perú, son los países que no han sido alcanzados por este “vuelto” multicultural, en virtud de que sus constituciones no hacen mención a los pueblos indígenas y afro descendientes, ni hace referencia a la raza, etnia, y color de piel30. Aunque, como hemos visto, Perú aprobó el 17 de septiembre del 2011 la Ley de consulta previa a los pueblos indígenas, que establece el contenido, los principios y el proce-dimiento del derecho a la consulta (no obstante existen dificultades a la hora de implementar dicha norma y hacer efectiva la consulta).

Colombia por su parte, fue el primer país en adoptar el multiculturalismo en su Constitución de 1991 (que fue modificada en el año 2005) y en leyes especiales posteriores. Ecuador por su parte también ha tenido dos constituciones con enfoque multicultural (en 1998 y en 2008), además de leyes y decretos especiales que facilitaron la puesta en práctica de dichas políticas.

En el caso Colombiano resulta interesante el reconocimiento del pluralismo jurídico y de la jurisdicción es-pecial indígena. Se reconocen como idiomas oficiales a aquellos hablados por las comunidades indígenas en sus territorios, y además se garantiza la representación en el Senado de los grupos indígenas31. Aunque algunos analistas sugieren que el reconocimiento étnico formal es puesto en duda debido a la violencia existente en la nación colombiana.

Desde una perspectiva técnica la constitución de Paraguay está bien elaborada, pero la ausencia de meca-nismos participativos limita considerablemente su puesta en práctica. La constitución de Brasil también reúne avances significativos, como el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las comuni-dades indígenas, sin embargo, el enfoque multicultural no ha sido concretado.

29. Ströbele-Gregor, J. Kaltmeier O. y Giebeler C. (comp.): “Construyendo Interculturalidad: Pueblos Indígenas, Educación y Políticas de Identidad en América Latina” (2010), Eschborn: GTZ30. Sin embargo, se han adoptado leyes especiales para proteger los derechos de los pueblos indígenas, en su mayoría Mapuche (se estima que representan alrededor del 4% de la población) (Muteba Rahier y Dougé-Prosper, 2010)31. Rodrigues Pinto S. y Domínguez Ávila C.: “Sociedades plurales, multiculturalismo y derechos indígenas en América Latina”, Política y Cultura (2011), núm. 35, pp. 49-66:


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La Constitución promulgada en el año 2009 en Bolivia contempla la constitución de un estado plurinacio-nal, la cual junto con la de Colombia y de Ecuador, representa una de las constituciones multiculturales más progresistas de la región. Otros países como Belice, Guyana, Surinam y Uruguay no contemplan los dere-chos de los pueblos indígenas en sus cartas magnas, y las escasa referencias a los derechos territoriales in-dígenas están en legislaciones secundarias (tradición anglosajona de ordenamiento jurídico), mientras que en Costa Rica, El Salvador y Honduras es posible identificar ciertas referencias legales de carácter muy su-perficial al tema indígena. Fuera de la región sudamericana solamente las constituciones de México y de Guatemala hacen referencia a la jurisdicción indígena, mientras que en Panamá y Nicaragua se limitan a legislaciones específicas32.

A raíz de las reformas constitucionales que depositan en el Estado la responsabilidad de promover la inter-culturalidad y otorgar o reconocer una serie de derechos colectivos a las nacionalidades y pueblos indíge-nas y afro descendientes, se van creando posibilidades de responder a las necesidades de estos grupos y de construir un nuevo proyecto de carácter intercultural, inclusivo y democrático33.


En América Latina los sistemas de información cultural nacionales existentes en Argentina, Chile y México, presentan similitudes. Por ejemplo, presentan en común el concepto de cultura desde el punto de vista so-ciológico, en el que se incluyen las industrias culturales, y dejan fuera la consideración el concepto antropo-lógico, que incluye los modos de vida, las creencias, los valores, etc. En la región se puede identificar como uno de los avances más importantes en este campo la incorporación del concepto de “multiculturalismo” como una de las dimensiones fundamentales del componente de sentido de pertenencia, que junto a otros parámetros proyecta expectativas de futuro y de movilidad social y el sentido de integración y afiliación so-cial. De esta manera, el término “multiculturalismo”, muy discutido y descrito desde diferentes acepciones en círculos académicos europeos, se enriquece y clarifica con las del pensamiento latinoamericano34.

Hemos constatado que el fenómeno de la pluralidad y la valoración de la diversidad cultural per se obsta-culiza de alguna manera el estudio comparativo de las culturas. Además, la ausencia de acuerdos sobre la definición de cultura deja en evidencia los grandes desafíos que plantea la medición cuantitativa de los elementos que conforman la cultura, y en consecuencia en la construcción de indicadores comparables tanto regional como internacionalmente.

Por otra parte, las actividades de las empresas extractivas sin debidos controles y su incidencia en el cambio climático y las poblaciones indígenas es uno de los aspectos más cuestionables del panorama Latinoamericano.

Existe una presión tanto del sector privado como del sector público que señalan a la legislación ambiental y a los procesos de consulta previa como los principales enemigos de la inversión. El cuestionamiento de las medidas que se orientan a flexibilizar las regulaciones y controles ambientales, las tributaciones y la protección laboral buscan favorecer las inversiones por encima de la protección del medio ambiente y las poblaciones que habitan esos entornos deberían centrar el debate. Se deben configurar procesos que alcancen un acuerdo en base a la información y evaluación de los impactos y beneficios que implican es-tos proyectos para los pueblos indígenas.

En este sentido, los poderes políticos no pueden ignorar a la sociedad civil organizada que reivindica su identidad étnica y cultural y, más allá de reconocer la legitimidad de sus demandas, debe facilitar meca-nismos de participación política y mecanismos de gestión pública que respondan a la realidad del espec-tro social Latinoamericano.

32. Rodrigues Pinto S. y Domínguez Ávila C. ibíd. 33. Walsh, C., “Interculturalidad, reformas constitucionales y pluralismo jurídico”, Publicación mensual del Instituto Científico de Culturas Indígenas, año 4, No. 36, marzo del 2002. 34. Valle de Frutos S. “La Dimensión Cultural”, Archipiélago. Revista cultural de nuestra América (2010), vol. 19, núm. 70, Madrid: Universidad Rey Juan Carlos, Facultad de Ciencias de la Comunicación


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Por último, proponemos como tema de discusión la gobernanza democrática y el multiculturalismo en América Latina invitando a re-pensar la Democracia, no solo en términos de participación, sino en térmi-nos de rendición de cuentas: ¿qué democracia? Y, ¿para quién?

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III. Una mirada europea

“La Unión Europea se fundó después de Europa […] vivió las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial. Todos nosotros tenemos el deber de garantizar que nadie sea discriminado o sujeto de violencia

por motivo de origen étnico, creencias religiosas, género u orientación sexual. Muy pocos están oponiéndose a la intolerancia hoy. Necesitamos líderes políticos

que no coqueteen con la xenofobia y el populismo.”

Cecilia Malmström, Comisaria de Asuntos de Interior de la Comisión Europea, en ‘Crimes against the foundation of society’, 12 de Noviembre 2013.

1. Introducción

La multiculturalidad se define como las múltiples relaciones entre Estados y las poblaciones de los Estados. En Europa, se ha preferido este término al de “multinacionalidad” que ha adquirido un tamiz político —y por tanto es más sensible— al ser históricamente interpretado como un cuestionamiento de la integridad na-cional35.

Aunque existen Estados europeos que se configuraron con la multiculturalidad como elemento constituti-vo, Bélgica o Suiza; en los años 80, como recuerda Kymlicka36, los Estados intentaron, a través de símbolos o mitos, consolidar un idioma nacional, comunicación, defensa y hasta una religión.

Sin embargo, fenómenos sociales como la inmigración y la globalización dieron lugar a cambios significati-vos en Europa en las últimas décadas como modelo de evolución socio demográfico. De ahí, que conceptos como la multiculturalidad y el pluralismo resurgieron con nuevas implicaciones políticas y sociales. Hoy en día, la mayoría de los países europeos reconocen en su territorio la presencia de grupos diferentes, con orí-genes diferentes, lengua propia, historia y cultura. Algunas minorías que ya estaban presentes en los Esta-dos, han adquirido mayor visibilidad y sus reivindicaciones más sistematizadas, y otros grupos, son el resul-tado de fenómenos como la inmigración o las políticas de libre circulación en el seno de la UE.

2. Marco teórico referencial

El marco referencial europeo en temas de derechos fundamentales es la Agencia Europea de Derechos Fun-damentales, que cada año publica su informe “Fundamental Rights: Challenges and Achievements”. Para esta nota conceptual sobre Pluralismo y Multiculturalidad, tomaremos como base el informe 2013, que analiza, desde una perspectiva comparativa la situación de asilo, inmigración e integración; igualdad y no-discriminación; racismo, intolerancia y otras intolerancias, así como la situación de la población ROMA en

35. Gallep, B., “Multiculturalidad en Europa: experiencias y posibles aportes para América Latina”; en “Descentralizar, un derrotero a seguir”, FLACSO, 2008. 36. Kymlicka, W., “Multiculturalismo”. Diálogo Político, nº2, 2007, Buenos Aires, Fundación Konrad Adenauer. Will Kymlicka es el Director de la Cátedra de Filosofía Política en Queen’s University, Kingston, Canada; y miembro del Panel de Expertos del Proyecto por una Sociedad Inclusiva del Club de Madrid.


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Europa. De este análisis exhaustivo sobre el estado de la cuestión en Europa trataremos de extraer conclu-siones e ideas para el debate.

Por otra parte, tomaremos el Proyecto por una Sociedad Inclusiva37 que el Club de Madrid inició en 2007 como un esfuerzo para proveer a los líderes actuales con argumentos y herramientas para gestionar positi-vamente la diversidad social y vencer las tensiones y hostilidades intergrupales. La división social por razón de raza, etnia, religión, lengua, género u otros atributos conduce a tensiones y hostilidades, y es uno de los principales problemas al que se enfrentan hoy en día los países en todo el mundo. Los Miembros del Club de Madrid escogieron la cohesión social como asunto prioritario de atención con el fin de llamar la atención de los líderes políticos, de los responsables públicos y de las instituciones internacionales sobre este impor-tante asunto; queríamos además contribuir a la solución y promocionar formas de conseguir una mayor armonía y justicia en las relaciones intergrupales. Nuestra preocupación y compromiso con la cuestión y con este proyecto continúan siendo hoy tan profundos como cuando iniciamos esta andadura.

Empleamos el término “sociedad inclusiva” por ser el que mejor describe nuestra visión de una sociedad que inspira a todos los que viven en ella, que se sienten parte de la misma, y que en ella pueden desempeñar un rol relevante, y al mismo tiempo realizarse como personas. En nuestro documento de 2007: “Llamamiento a la acción a favor del liderazgo para la construcción de una sociedad inclusiva”, afirmábamos:

Una “sociedad inclusiva” es una sociedad socialmente cohesionada. Es estable y segura. Todos los que viven en ella se sienten cómodos. Respeta la dignidad y los derechos humanos de todos, al tiempo que ofrece igualdad de oportunidades a cada individuo. Es tolerante. Respeta la diversidad. Una sociedad inclusiva se construye y nutre a través de un sólido liderazgo político.

Resulta obvio que esta visión va más allá de la tolerancia y del anhelo de que todo el mundo sea similar. Como señaló Jennifer Shipley cuando era vicepresidenta del Club de Madrid, “¡tenéis que ser como noso-tros! es un planteamiento tan obtuso como insostenible con respecto a la identidad nacional”.

Más recientemente, el proyecto Next Generation Democracy del Club de Madrid (2014-2016) —que tra-baja para que la Democracia responda las expectativas de los ciudadanos preservando sus esferas de liber-tad y dignidad mientras garantiza un futuro sostenible para las generaciones futuras— nos aporta datos interesantes por regiones sobre distintos aspectos del “acceso e inclusión” como elemento constitutivo de la Democracia en términos de : integración política y social e inclusión y no-discriminación. Aportaremos elementos interesantes del informe europeo sobre “acceso e inclusión” más adelante.

3. Perspectiva comparativa interna a la UE

Para el análisis sobre la perspectiva de comparativa interna en la UE en la materia hemos tomado en in-forme más reciente de la Agencia Europea de Derechos Fundamentales (FRA)38, en sus apartados de-dicados a: el estado actual del asilo, inmigración e integración; a la igualdad y no-discriminación; al racis-mo, xenofobia y otras intolerancias y; a la situación de la población ROMA en Europa. El informe, además de denunciar situaciones de discriminación, también arroja ejemplos de buenas prácticas o medidas que han tomado algunos de los Estados de la UE para mejorar la situación en estos cuatro apartados. Tratare-mos de abordar el diagnóstico sobre la inclusión social con un enfoque en la multiculturalidad y el plura-lismo en el ámbito de la UE en este apartado, dejando propuestas de política para el siguiente apartado sobre temas para la discusión.

El informe para Europa39 del proyecto Next Generation Democracy del Club de Madrid apunta al creciente desequilibrio social entre los países del norte y el sur de Europa junto con la progresiva división social entre

37. http://www.clubmadrid.org/en/programa/the_shared_societies_project 38. “Fundamental rights: key legal and policy developments in 2013”, European Union Agency for Fundamental Rights: http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-annual-report-highlights-2013-0_en_0.pdf 39. Next Generation Democracy Project, Club de Madrid, 2014: http://nextgenerationdemocracy.org/ Informe Regional para Europa: http://nextgene-rationdemocracy.org/wp-content/uploads/2014/11/NGD_RegionalReports_WiderEurope.pdf


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los jóvenes y los mayores que han reducido las oportunidades para determinados grupos como consecuen-cia de la profunda crisis económica que empezó en 2008.

En lo concerniente a la política de inclusión social, el informe resalta que los países nórdicos, Holanda y Luxemburgo, siguen a la cabeza con respecto a otros países europeos. En concreto los estados del norte, pequeños y más homogéneos, todavía tienen sociedades relativamente igualitarias, pues los valores de igualdad, integración y comunidad están muy arraigados, y -aunque hay debate público sobre la cada vez mayor heterogeneidad social- dichos valores siguen prevaleciendo en la política y en la sociedad.

En este contexto, prevenir la discriminación constituye uno de los principios fundamentales para garantizar la igualdad de oportunidades. En general podemos hablar de buenas políticas antidiscriminatorias o al menos aceptables en la mayoría de países europeos. Sin embargo la discriminación que sufren las mujeres, homosexuales, minorías étnicas y minorías religiosas persiste a pesar del hecho de que la mayoría de esta-dos han aprobado leyes contra la discriminación. Mientras Irlanda, Holanda y Suecia son los países que más efectivamente previenen la discriminación; Bulgaria, Croacia, Grecia, Hungría, Rumanía y Eslovaquia mues-tran algunas deficiencias agudas en este sentido, pues en estos países hay minorías que sufren una discri-minación sistemática, como la romaní. Otros colectivos que sufren discriminación son la etnia serbia en Croacia o la minoría húngara en Rumanía. Es importante resaltar que la grave situación económica ha con-tribuido a empeorar la discriminación que sufren dichas minorías y se teme que seguirá siendo un proble-ma estructural durante muchos años, particularmente en los países del sudeste europeo.

a) Asilo, inmigración e integración

La inmigración es uno de los fenómenos que más afecta actualmente a las cuestiones de las que nos ocu-pamos en esta nota. Si bien los movimientos de personas han acompañado la construcción europea desde sus inicios suponiendo un motor de progreso, una riqueza en términos culturales y económicos (laboral, fiscal etc.), en los últimos años, coincidiendo con la crisis que sacude a Europa, asistimos a una erosión social que pone de manifiesto errores en las políticas de integración aplicadas hasta ahora. Ha emergido una vi-sión mercantilista de la inmigración en algunos países que ahora restringen la llegada de inmigrantes e in-cluso aplican métodos dudosos para su devolución al país de origen, y el surgimiento de movimientos y partidos políticos de extrema derecha y xenófobos que utilizan la inmigración como argumento para con-centrar los males sociales actuales.

Por otra parte, los retos en la gestión de las fronteras marítimas o las excesivas o desproporcionadas tasas para otorgar permisos de residencia que algunos estados miembros exigen respecto de la Ley Europea de asilo son solo algunos de los desafíos persistentes en la UE. Estos, en definitiva, constituyen ejemplos de obstáculos prácticos para la integración de los migrantes.

El informe apunta a la lenta implementación y salvaguarda de la legislación europea y pone el ejemplo de los sistemas de devolución efectiva. Algunas ONG van más lejos al denunciar que estamos asistiendo en Europa a la vulneración de la ley y los derechos humanos en la aplicación de las llamadas “devoluciones en caliente” por parte de determinados Estados europeos40 que vulneran la Convención de Ginebra y el Con-

venio Europeo de Derechos Humanos.

c) Igualdad y no-discriminación

La exclusión de determinados grupos sociales de las esferas más básicas de participación como son el em-pleo, la política, la sanidad o la educación son el resultado de la discriminación de dichos grupos en base a su etnia, religión, género.

Existen datos de Bélgica, Bulgaria, Croacia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Irlanda y Suecia que muestran que la discriminación étnica o racial fue el tipo más frecuentemente denunciado en 2012, particularmente

40. Está causando especial controversia la iniciativa del ejecutivo español que pretende legalizar dichas devoluciones en caliente”, en particular las que se vienen realizando a través de la valla de Melilla, territorio limítrofe con Marruecos a través del cual acceden inmigrantes de manera irregular.


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en el área de empleo. En Alemania, investigaciones llevadas a cabo por expertos en migración e integración muestra que las minorías más visibles como personas de origen Turco y personas de origen Africano, Asiá-tico o Latinoamericano así como los musulmanes, son especialmente vulnerables a la discriminación en el mercado laboral, oficinas públicas y puestos de responsabilidad o en la búsqueda de alojamiento.

El nuevo programa de la EU sobre “Derechos, Igualdad y Ciudadanía” fue adoptado en Diciembre de 2013 para el periodo 2014-2020. El programa promueve los Derechos Fundamentales y combate todas las formas de discriminación y el racismo, y continuará financiando la inclusión de la población gitana.

Existen niveles relativamente altos de discriminación por motivo de edad identificados en Bélgica, Dina-marca y Francia. La edad y la discapacidad fueron los motivos de discriminación más comúnmente identi-ficados en la Republica Checa. Por su parte, organismos de igualdad en Polonia clasificaron discapacidad y género como los motivos más frecuentes de discriminación. En este sentido, la mayoría de las quejas reci-bidas por el organismo de igualdad en Estonia fueron en relación al género. Además, la discriminación contra las mujeres embarazadas y los padres en Estonia es considerada discriminación directa por razón de sexo. Asimismo se registraron evidencias de discriminación contra las mujeres embarazadas en el mercado laboral en la investigación llevada a cabo por la Comisión de Igualdad de trato en los Países Bajos y por el Defensor de la Igualdad en Suecia.

En respuesta a estas formas de discriminación, la Ley Europea de accesibilidad, que cubre el acceso de bie-nes y servicios para personas con discapacidad o de edad avanzada, sigue en fase de preparación.

d) Racismo, xenofobia y otras intolerancias

Como mencionábamos anteriormente, el surgimiento de movimientos y partidos xenófobos con la crisis como telón de fondo en Europa ha hecho que el Racismo, xenofobia y otras formas de intolerancia vuelvan a ser una preocupación en la agenda política de la UE, sus instituciones y sus Estados Miembros.

Asesinatos motivados por racismo y extremismo han tenido lugar en una serie de Estados miembros y lo que es más grave —aunque los Estados Miembros adoptan medidas para prohibir grupos y partidos extre-mistas— algunos elementos de racismo e ideología extremista son manifestados abiertamente en la esfera pública de algunos Estados de la UE.

El trabajo de campo de la Agencia Europea para los Derechos Fundamentales en Grecia descubrió que ese país ha experimentado un fuerte aumento en casos de violencia racista, discriminación e intolerancia, así como extremismo, a pesar del notable descenso general de la tasa de delitos violentos en el país41. Que la elaboración de perfiles discriminatorios en función de la etnia continúe siendo una práctica habitual en al-gunos Estados Miembros, también en el contexto de controles de inmigración, no ayuda a la atenuación de este problema.

Los actores políticos tienen su parte de responsabilidad por permitir este clima de odio y violencia. En el caso de los políticos -Cécile Kyenge en Italia y Christiane Taubira en Francia- fueron el foco de abuso racistas por parte de otros políticos, con los medios de comunicación actuando a menudo como una caja de reso-nancia, y con internet proporcionando un canal adicional para la difusión de este abuso.

Comunidades gitanas, personas de origen africano, inmigrantes y solicitantes de asilo continúan sufriendo racismo y xenofobia en la Unión Europea, como muestran diversos casos repatriados en Austria, Bulgaria, Finlandia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Países Bajos, Eslovaquia y Suecia.

La llegada de solicitantes asilo y refugiados en Bulgaria y Hungría, en mayor número de lo habitual, alimen-tó la expresión de sentimientos y actitudes xenófobas en estos países. Esto plantea la difícil cuestión de qué efecto puede tener la llegada de numerosos refugiados procedentes de Siria y otras zonas en conflicto, en Estados de la UE que no han sido considerados tradicionalmente como países de destino.

41. Casos repertoriados por FRA, http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-annual-report-highlights-2013-0_en_0.pdf


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d) Situación de la población ROMA en Europa

En esta área el informe FRA 2013 recoge algunas medidas positivas y buenas prácticas que algunos países e instituciones europeas han venido adoptando en los últimos años en materia de inclusión de la población ROMA.

Por su parte, el Consejo de Europa ha tomado medidas positivas: ROMED es un programa iniciado en 2011 que ofrece formación adecuada tanto a romaníes como a no romaníes, para actuar como mediadores en más de veinte países en ámbitos de educación, salud y cultura. El programa se inició en 2011 y consiste principalmente en la contratación de personas de origen romaní, de las comunidades romaníes locales, o con un buen conocimiento de las cuestiones romaníes, para actuar como mediadores entre los la población gitana y las instituciones públicas. Son parte de activa de este programa: Albania, Bélgica, Bulgaria, Republi-ca Checa, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Republica de Moldavia, Portugal, Rumania, Serbia, Eslo-vaquia, España, Turquía, Reino Unido, Ucrania.

ROMACT es un proyecto conjunto del Consejo de Europa y la Dirección General de Empleo, Asuntos Socia-les e Inclusión de la Comisión Europea con el apoyo de la Alianza de Ciudades y Regiones para la Inclusión Romaní. El proyecto se lleva a cabo en cinco países: Bulgaria, Hungría, Italia, Rumania y Eslovaquia. Su obje-tivo es asesorar y trabajar directamente con las autoridades locales para impulsar la inclusión de las comu-nidades gitanas a ese nivel. El proyecto propone mejorar la capacidad de las autoridades locales para llevar a cabo sus funciones y responsabilidades en lo que respecta a la aplicación de prácticas que mejoran la in-tegración de los gitanos, trabajando en la responsabilidad y sensibilidad de las autoridades hacia estos co-lectivos.

En el ámbito nacional, Polonia, por ejemplo, continuó implementando su Programa para la Comunidad Gi-tana para 2004-2013 cubriendo asuntos de educación, gitanos y sociedad civil, empleo, salud, vivienda, se-guridad, crímenes de odio, cultura y preservación de la identidad étnica romaní.

En Diciembre de 2013, la Republica Checa aprobó siete medidas para prevenir la tensión y reforzar la cohe-sión social entre la mayoría de la sociedad y la minoría gitana, incluyendo una revisión de las ayudas y sub-venciones para vivienda, y una red de servicios sociales en áreas socialmente excluidas.

La Estrategia Nacional Búlgara para la Integración de las Comunidades Gitanas pidió que todos los munici-pios preparasen y aprobasen planes anuales para la integración de los gitanos. En Reino Unido, algunas autoridades locales establecieron una “Red Nacional Gitana” (National Roma Network), como foro para el diálogo entre el gobierno central, autoridades locales y la sociedad civil. En el campo de las buenas prácti-cas, algunos Estados miembros también comenzaron a desarrollar planes locales y regionales para imple-mentar sus estrategias nacionales. Un ejemplo es el Plan Alemán de Acción “Berlín” (Germany’s Berlin Action Plan) para la inclusión de gitanos extranjeros. Asimismo, varios Estados miembros han establecido grupos de trabajo o consejos consultivos integrados por representantes de los ministerios, las autoridades locales, expertos independientes, asociaciones gitanas y otras organizaciones de la sociedad civil.

Croacia, Finlandia, Francia, Letonia, Rumania, Eslovenia y España establecieron diversos grupos de trabajo y plataformas para desarrollar consultas sobre las estrategias nacionales de integración de los gitanos. Espa-ña desarrolló un plan operativo para el periodo 2012-2020, una estrategia nacional para fortalecer la coor-dinación entre los diferentes niveles administrativos. Italia también estableció mesas de discusión en distin-tos niveles de gobierno, incluyendo una mesa redonda interministerial para discutir asuntos locales.


Como hemos podido comprobar a lo largo de este diagnóstico europeo sobre inclusión, multiculturalidad y pluralismo, no son pocos los desafíos a los que se enfrenta la UE a la hora de construir una sociedad inclu-siva. Se trata de un esfuerzo complejo y que a largo plazo requiere un liderazgo político reflexivo y compro-metido.


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Con la intención de facilitar a los líderes una reflexión de cómo avanzar hacia una sociedad cada vez más cohesionada, el Proyecto por una Sociedad Inclusiva del Club de Madrid codificó los principios que subya-cen a una sociedad verdaderamente inclusiva y articuló Diez Compromisos que integran los elementos necesarios para efectivamente hacer realidad la cohesión social. Dicho material, publicado en el primer número de esta serie, se encuentra disponible en nuestro sitio web42.

En el Club de Madrid creemos que una de las maneras más efectivas de demostrar las ventajas de una socie-dad inclusiva es mostrar su relación directa con la consecución del bienestar económico. Esta idea es la que impulsó a los Miembros del Club de Madrid a elaborar un argumento económico a favor de la cohesión para presentar de forma inequívoca y enérgica esta relación. Algunos de los datos recogidos en la publicación del Club de Madrid: Argumento Económico a favor de la cohesión social, pueden servir para los temas de discusión de estas Jornadas.

Un estudio del Banco Mundial sugiere que allí donde las tensiones grupales desembocan en guerra civil, la renta nacional puede reducirse hasta en un 50%43.

Una decena de datos recogidos y examinados por el Banco Mundial puso de manifiesto que los países con elevados niveles de confianza y cohesión social registraron un crecimiento del PIB del 186% a lo largo del decenio. Además, los países con bajos niveles de confianza social experimentaron un estancamiento eco-nómico durante ese mismo periodo44.

En Canadá, algunos economistas calcularon que no reconocer todo el potencial de los inmigrantes y las mujeres en la población activa tuvo su reflejo en una oportunidad económica desperdiciada de 174.000 millones de dólares en rentas personales perdidas.

Otro de los retos desde la perspectiva europea es el resurgimiento de discursos de carácter xenófobo y excluyentes promovidos por partidos nacionalistas europeos que se ha convertido en un estímulo políti-co para eliminar el enfoque de la multiculturalidad en las políticas públicas. Esto, no solo pone en jaque los progresos adquiridos en materia de derechos políticos y sociales, sino que hace peligrar las democra-cias europeas como sistemas garantes de igualdad de derechos y paz social, y revela insuficientes los mecanismos de garantías actuales en materia de derechos fundamentales.

Existen procesos migratorios dentro y hacia Europa. Los procesos migratorios europeos están delineando cada vez con mayor intensidad las políticas nacionales y europeas, por lo que resulta interesante analizar la pertinencia del enfoque de la interculturalidad hacia la migración y la cohesión social en los nuevos países europeos de acogida de inmigrantes, sin tradición migratoria en el pasado, como por ejemplo Bul-garia y Hungría.

El panorama de la seguridad europea e internacional se enfrenta a fenómenos globales como el terroris-mo. La simplificación de los conceptos identitarios y religiosos, su manipulación política o mediática y, por ende, la estigmatización de ciudadanos en virtud de su religión, origen étnico o cultura son un peligro para la paz y estabilidad en Europa. Existen actitudes y propuestas políticas que alimentan un clima de desconfianza y, en definitiva de rechazo a lo diferente que pueden hacer peligrar los cimientos de la gé-nesis de la Unión Europea: la unión para la paz y estabilidad.

42. http://www.clubmadrid.org/img/secciones/16118_ARGUMENTO_CLUB_M(F).pdf43. Foa, R. y Jorgensen, S.: “Defusing Collective Violence: The Economic Arguments”, en McCartney, C. (ed.), Docu-mentación del Proyecto por una Sociedad Inclusiva: Responding to Social Cohesión Challenges (2008), Madrid: Club de Madrid.44. Foa, R. y Jorgensen, S. ibíd.

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Nota conceptual “Integración regional y cohesión social:

la experiencia europea”




Eulalia Rubio

Eje 8: Integración regional. EUROPA

Nota conceptual

“Integración regional y cohesión social:

la experiencia europea” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.


Eulalia Rubio, Notre Europe-Instituto Jacques Delors(Este documento se ha beneficiado considerablemente de los comentarios

y sugerencias de Marjorie Jouen, asesora superior de Notre Europe-Instituto Jacques Delors)

Índice

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. Marco teórico: entender la dimensión social del proyecto de integración europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

3. Perspectiva comparativa de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

4. Últimos avances en el proceso de la integración europea y sus principales retos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

5. Temas de discusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

6. Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

7. Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

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1. Introducción

No cabe duda de que Europa es la experiencia más avanzada de la integración regional del mundo. Se trata de una organización sui generis que combina características intergubernamentales y supranaciona-les como unas competencias ejecutivas amplias, un control judicial unificado y un Parlamento Europeo directamente elegido, y con gran capacidad para desarrollar políticas comunes y coordinar políticas en el ámbito nacional. El resultado es que un gran elenco de políticas que se consideran nacionales en otras partes, como las políticas sociales, en Europa no se pueden entender sin reconocer el papel que desem-peña la Unión Europea.

Los medios a través de los cuales la UE interviene en el ámbito social son muy diversos, hasta el punto de que es difícil hablar de una “política social de la UE”. Una parte importante de la actuación de la UE con-siste en el establecimiento de una normativa mínima en el ámbito social y laboral vinculante para todos los Estados miembros y que requiere la transposición al ordenamiento jurídico interno. Pero la UE tam-bién dispone de instrumentos políticos más “flexibles” o no vinculantes, como los procedimientos no vinculantes de coordinación de políticas y que utiliza para intervenir en ámbitos sociales en los que no tiene competencias legales. Además, otras políticas de la UE tienen importantes efectos en la cohesión social y las sociedades europeas. La denominada “política de cohesión de la UE”, cuyo objetivo es reducir las disparidades territoriales en la Unión Europea, proporciona recursos financieros a las autoridades na-cionales y subnacionales en ámbitos como la educación y la formación, las políticas activas del mercado laboral o la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Asimismo, los dieciocho Estados miembros que en la actualidad forman parte de la Unión Económica y Monetaria (UEM) están sujetos a un estricto pro-cedimiento de supervisión presupuestaria que limita considerablemente sus decisiones con respecto a los programas de gasto social.

Durante los últimos años, el proyecto de la integración europea se ha visto profundamente menoscabado. La crisis de la zona del euro ha puesto de manifiesto divisiones institucionales importantes y ha impuesto reformas importantes en la estructura de gobernanza económica de la UE. La crisis también ha debilitado el apoyo a la integración europea y ha reabierto el debate sobre el papel de la UE en el fomento de la cohesión social. Todo esto ha ocurrido sobre el telón de fondo de cambios importantes en el orden económico mun-dial, con el relativo declive económico de la UE tanto desde el punto de vista del PIB como de la población, lo que plantea importantes retos para el futuro del proyecto de la integración europea y del modelo social europeo en particular.

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2. Marco teórico: entender la dimensión social del proyecto de integración europea

Cuando a finales de los cincuenta empezó la integración europea, los problemas sociales se excluyeron en gran medida del proyecto. En aquel momento se dio por sentado que el proceso de integración económica desencadenaría automáticamente una mejora de las condiciones sociales, con una armonización mínima del Derecho laboral y de los programas de protección social. Entre 1956 y mediados de los ochenta, esta suposición demostró ser acertada, en parte debido a que el mercado único era imperfecto en ese momen-to1, en parte debido a que la comunidad europea estaba compuesta por un número reducido de países (seis) con sistemas de protección social similares, y en parte porque el proceso de integración regional coin-cidió con un periodo de fuerte crecimiento económico que permitió a los Estados miembros ampliar sus sistemas de protección social.

A mediados de los ochenta, esta división de poderes entre las cuestiones relacionadas con el mercado (per-tenecientes a la UE) y las cuestiones sociales (pertenecientes al ámbito nacional) ya no fueron sostenibles. La adopción de un proyecto ambicioso para “completar” el mercado único2 junto con la adhesión de nuevos Estados miembros con niveles de desarrollo y de protección social más bajos3 despertó el temor al dúmping social y llevó al desarrollo de una iniciativa a escala europea que garantizara la cohesión económica y social. Se aprobó un nuevo Tratado en el que se reconocía por primera vez que la “cohesión económica y social” era uno de los objetivos de la Unión; nueva legislación a escala comunitaria estableció algunos derechos socia-les básicos y una normativa mínima en el ámbito social y laboral y se aplicó una política de cohesión de la UE ambiciosa para dotar de financiación a las regiones y estados menos desarrollados (véase el cuadro 1 para más información).

A principios de los noventa, las cuestiones relacionadas con el empleo y los temas sociales volvieron a ser una cuestión prioritaria en la agenda de la UE. La creación de una moneda única, así como la creciente competencia mundial aumentó la preocupación por el futuro del “modelo social europeo” (el conjunto de valores y similitudes sociales comunes en las estructuras de protección social que distingue a los países europeos del resto del mundo). Al mismo tiempo, la propuesta de incluir un capítulo social en un nuevo Tratado CE (el Tratado de Maastricht, aprobado en 1993), cuya finalidad era “constitucionalizar” determi-nados derechos sociales de la UE y facilitar, además, la adopción de legislación social comunitaria, se bloqueó debido a la oposición del Reino Unido. En este contexto, se llegó a un consenso político para un mayor fortalecimiento de la dimensión social del proyecto europeo con el establecimiento de objetivos comunes sociales y de empleo en el ámbito de la UE y realizándolos a través de procesos de coordinación de políticas no vinculantes. La primera iniciativa en este sentido fue la Estrategia Europea de Empleo (EEE), puesta en marcha en 1997. Esta estrategia de empleo se introdujo posteriormente en la denomina-da Estrategia de Lisboa (2000), una estrategia decenal de crecimiento más amplia a escala de la UE que combinaba elementos económicos y sociales.

1. A pesar de que el Tratado reconocía la libre circulación de mercancías, capitales, personas y servicios, en la práctica, la libertad de circulación se vio dificultada por numerosos obstáculos no arancelarios.2. En 1985 Jacques Delors puso en marcha el “programa del mercado único” , programa legislativo ambicioso cuyo fin era la eliminación, en el plazo de siete años, de todos los obstáculos físicos, técnicos y fiscales para la libre circulación dentro de la Comunidad 3. En particular, la adhesión de Portugal y España en 1986

Eulalia Rubio

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Utilizando instrumentos “flexibles” no vinculantes, la acción de la UE se ha ampliado a los ámbitos socia-les en los que no tiene competencia legal (asistencia sanitaria y pensiones, educación, pobreza y exclu-sión social). La lógica de este tipo de intervención difiere de la clásica e “imperativa” legislación de la UE: en vez de proteger los sistemas de protección social y laboral nacionales de los efectos negativos de la integración económica, el objetivo de la UE en este caso es reflejar los compromisos políticos, el inter-cambio de puntos de vista, estimular la reforma nacional y coordinar las respuestas de la política nacional a los retos comunes.

Las intervenciones “suaves” de la UE son, hoy en día, muy relevantes, incluso si la legislación en materia so-cial sigue siendo importante. Es más, en la actualidad podemos distinguir tres tipos principales de interven-ción de la UE con efectos significativos en la cohesión social:

a) Legislación social de la UE. La UE tiene poder para promulgar reglamentos vinculantes sobre deter-minados aspectos relativos a la legislación laboral, las condiciones de empleo y los sistemas de protec-ción social. La legislación social de la UE desempeña una doble función: la armonización y coordina-ción de los sistemas nacionales de protección social para que sea posible la circulación transfronteriza de los ciudadanos y el establecimiento de algunos derechos sociales básicos, así como unas normas laborales mínimas (p. ej., en materia de salud y seguridad en el trabajo, el horario laboral, la protección social para los trabajadores a tiempo parcial y para los que tienen un contrato de duración determina-da, el acceso y duración de la baja por maternidad remunerada, etc.) para evitar las prácticas de dúm-ping social y que la competencia entre los distintos regímenes de protección social implique una ni-velación a la baja.

b) Procedimientos no vinculantes de la coordinación de las políticas La UE promueve la coordinación de las políticas nacionales en los ámbitos del empleo, la pobreza y la exclusión social, la educación, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración, así como de las pensiones4. Desde 2010, esta coordinación se enmarca dentro de una estrategia decenal de la UE más amplia en favor del creci-miento, la Estrategia Europa 2020 (la sucesora de la Estrategia de Lisboa). La finalidad de la Estrategia es favorecer la transición a una economía de la UE más respetuosa con el medio ambiente, más inteli-gente y más integradora. Al igual que la Estrategia de Lisboa, Europa 2020 está muy influenciada por la perspectiva de inversión social, que hace hincapié en el papel que desempeña la política social como factor productivo (es decir, como instrumento para “preparar” a las personas y a las familias a adaptarse al cambio en vez de simplemente “reparar” los daños ocasionados por las deficiencias del mercado). Se basa en tres objetivos principales de la UE u “objetivos prioritarios” (véase el cuadro 2 del anexo), de gran importancia desde la perspectiva de la política social: aumentar la tasa de empleo al 75 %, mejorar los niveles de educación (reduciendo el número de abandonos escolares e incremen-tando el número de egresados de la enseñanza superior) y disminuir el número de personas con ries-go de pobreza y exclusión social en veinte millones de personas.

c) Financiación de la UE. Aunque las políticas sociales están en gran parte financiadas a nivel nacional, la UE proporciona cofinanciación específica para determinados programas sociales a través de los Fondos Es-tructurales y de Cohesión. En particular, el Fondo Social Europeo (FSE) proporciona financiación para iniciativas nacionales destinadas a ayudar a las personas a mejorar sus competencias y perspectivas

de empleo, a luchar contra la pobreza y al fomento de la integración social. Aunque en un primer

momento no era muy cuantioso, el FSE se ha incrementado con el tiempo y, en la actualidad, su

presupuesto es de 80 billones de euros para que se gasten durante los próximos siete años. Dado

que la mayor parte de esta financiación va a parar a las regiones y países menos desarrollados, su

impacto puede ser considerable en ciertos lugares. En casi todos los 12 Estados miembros que se

adhirieron a la UE después de 2000 (en su mayor parte países de Europa Central y del Este del an-

tiguo bloque comunista), el gasto del FSE representa más del 50 % de toda la financiación desti-

nada a las políticas activas del mercado de trabajo5.

4. Mediante un procedimiento llamado Método Abierto de Coordinación (MAC). El MAC consiste básicamente en el establecimiento de objetivos e in-dicadores comunes a nivel de la UE y un procedimiento para la evaluación de los progresos nacionales hacia la consecución de estos objetivos comunes. 5. Comisión Europea (2013)


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Además, otras iniciativas a nivel de la EU tienen efectos significativos en las políticas nacionales en materia social y de empleo. En particular, en los países de la zona del euro que están sometidos a estrictos procedi-mientos de supervisión macroeconómica y presupuestaria, lo que puede limitar seriamente sus decisiones en las políticas del mercado de trabajo y en la gestión de programas de gastos sociales6.

6. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) impone un techo límite al déficit y a la deuda pública de todos los Estados miembros de la UE. El incum-plimiento de este techo límite puede dar lugar a la imposición de sanciones a los países de la zona del euro. Además, el nuevo procedimiento para los desequilibrios macroeconómicos (creado en 2011) supervisa, entre otros aspectos, la evolución de los “costes laborales”. Un país que experimente un aumento excesivo de sus costes laborales puede ser convocado por la comisión para adoptar una “medida subsanadora” y, finalmente, en el caso de los Estados miembros de la zona del euro, imponerle una sanción.

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3. Perspectiva comparativa de la UE

Comparada con otras regiones del mundo, Europa destaca por el grado de integración regional y por el fuerte apego de los ciudadanos europeos a sus sistemas de bienestar y a su modelo de capitalismo de mer-cado fuertemente regulado (lo que normalmente se denomina “economía de mercado social” en Europa). Los países de la UE gastaron de media el 22,8 % de su PIB en protección social y asistencia sanitaria, un porcentaje mucho más alto que en EE. UU. y los países de América Latina (Tabla 1). En efecto, en torno al 40 % del gasto público mundial en protección social corresponde a Europa, aunque la región “solo” represente el 25 % del PIB mundial (Tabla 2).

La importancia de los sistemas del bienestar europeos explica los niveles relativamente bajos de desigual-dad de ingresos y de pobreza en Europa. Sin embargo, existen importantes divergencias en toda Europa, tanto en el nivel de gasto como en los índices de pobreza y de exclusión social. Así pues, por ejemplo, mien-tras la privación material grave afecta a aproximadamente entre el 30 y 45 % de la población en Bulgaria y Rumanía, es prácticamente inexistente en países como Luxemburgo o Suecia7. También existen divergen-cias en los modelos de pobreza. En los Estados miembros menos desarrollados, la pobreza suele ser mayor en las zonas rurales, mientras que en los más desarrollados, normalmente es mayor en las ciudades8.

Una comparación global también revela algunas particularidades de la UE desde el punto de vista demo-gráfico y de movilidad entre regiones. Mientras que el envejecimiento de la población se está produciendo en casi todos los países del mundo, este fenómeno es más evidente en Europa. El ratio de personas de edad avanzada (número de adultos en edad de trabajar por persona de edad avanzada en la población) es de 4 y se espera que pase a ser de 2 en 2050 (Tabla 3). Este aspecto tendrá consecuencias importantes para el mercado de trabajo ( la reducción del número de trabajadores en edad laboral acentuará la necesidad de inmigración neta de fuera de la UE) y para la financiación de los sistemas de protección social. La movilidad laboral dentro de la UE sigue siendo relativamente marginal (la movilidad transfronteriza anual se estima que está en torno al 0,2 % de la población de la UE, aproximadamente un diez por ciento del nivel que se observa entre los estados federados de Estados Unidos), incluso si ha aumentado desde 2006. La movilidad es especialmente importante en los “nuevos” 12 Estados miembros de la UE (países de Europa Central y

del Este del antiguo bloque comunista) que se trasladan a los primeros Estados miembros. Con la

reciente crisis de la zona del euro, se ha producido una tendencia de alejamiento de la movilidad es-

te-oeste hacia una movilidad sur-norte, pero la primera sigue siendo la más importante en términos

de volumen.

Por último, desde una perspectiva comparativa, también puede ser útil observar el proceso de integración europea para sacar algunas conclusiones para otras experiencias de integración regional en el mundo. La historia del proyecto europeo revela en primer lugar que la integración regional difícilmente puede ser confinada al ámbito económico. La decisión de integrar las economías nacionales, incluso de forma mode-rada (es decir, el establecimiento de una unión aduanera) ha tenido repercusiones en otros ámbitos de po-lítica no económica. Es necesario un grado mínimo de armonización de la política y de convergencia en las condiciones económicas y sociales para impedir los efectos negativos del proceso de integración en

7. Comisión Europea (2014a)8. Comisión Europea (2014b)

Eulalia Rubio

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las economías y sociedades nacionales y, de esta forma, asegurar que el proceso beneficie a todos los países y a la mayoría de los ciudadanos implicados. Una segunda lección, relacionada con la primera, es la necesi-dad de evaluar detenidamente las implicaciones que pudieran tener nuevos pasos hacia una mayor integra-ción o las decisiones para ampliar el número de países que participen en él. Por último, la tercera lección importante que deriva de la segunda lección es la importancia de implicar a los ciudadanos en el proceso de integración regional, en particular, una vez que el proyecto haya alcanzado un cierto grado de madurez. El proceso europeo comenzó como un proyecto dirigido por una élite que evolucionó en el contexto de las opiniones públicas europeas indiferentes (o, tal y como se argumenta en estudios de la UE, en un contexto de “consenso permisivo”). Sin embargo, esta situación finalizó a principios de los noventa, cuando se adop-taron algunas medidas importantes para una mayor integración económica y las opiniones públicas nacio-nales tomaron consciencia de las importantes repercusiones que tenía la integración de la UE en las políti-cas, economías y sociedades nacionales. Desde ese momento, las cuestiones de la UE son muy importantes en el ámbito nacional y el conflicto en Europa marca una división política importante en algunos países. En este nuevo contexto, tratar de convencer a la opinión pública de las ventajas de pertenecer a la UE y darle voz en el proceso de la integración europea ha pasado a ser fundamental para asegurar el futuro del proyecto europeo.

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4. Últimos avances en el proceso de la integración europea y sus principales retos

Hoy en día, el proceso de la integración europea se enfrenta a varios retos. En primer lugar, la crisis de la zona del euro ha dado lugar a importantes reformas en el sistema de gobernanza de la UEM. Se han forta-lecido considerablemente los procedimientos de supervisión económica y presupuestaria para los países de la zona del euro y se ha producido una transferencia importante de la responsabilidad para la política bancaria del ámbito nacional al de la UE. Estas reformas han implicado básicamente a los países de la zona del euro9 y, en algunos países, ha dado pie a preocupaciones por una excesiva implicación de “Europa” en los asuntos nacionales. Además, una mayor integración dentro de la UEM ha acentuado la diferencia entre los Estados miembros que pertenecen a la UEM y los que no lo son y ha provocado inquietud de que una intensificación de la UEM amenace la integridad del mercado único.

La crisis de la zona del euro también ha dado lugar a un ejercicio sin precedentes de solidaridad en los paí-ses de la UEM10. Este ejercicio de solidaridad ha creado fuertes tensiones entre la opinión pública de los distintos países, con la reticencia de los ciudadanos de los países del norte de la zona del euro a ayudar a otros países “irresponsables” y los ciudadanos del sur de la zona del euro culpando a sus homólogos del norte por las duras condiciones impuestas para recibir ayuda de la UE.

La prolongada crisis económica ha afectado también a la percepción que tienen los ciudadanos de la Unión Europea. En estos momentos, la UE es mucho menos popular entre sus ciudadanos de lo que lo era en 2007 antes del inicio de la crisis (Gráfico 1), con la disminución de más de 30 puntos porcentuales en el número de personas que tienen una imagen positiva de la UE en algunos países (Gráfico 2). Existen discre-pancias con respecto a los motivos de esta degradación del apoyo: hay quien ve en ello una reacción al “déficit democrático” de la UE en general y en la gestión de la crisis de la zona del euro, en particular (bási-camente la falta de influencia de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo en las decisiones que se toman durante la crisis), otros creen que traduce la percepción de los ciudadanos de un “déficit en la eficacia” de la UE (la incapacidad de adoptar medidas rápida y eficazmente en caso de crisis), y otros lo interpretan como una prueba de una pérdida de popularidad de la UE entre los ciudadanos, que en el pasado veían a la UE como un vector de crecimiento y de progreso y, ahora, ven a las instituciones euro-peas como las principales responsables de la austeridad y del ajuste económico. En cualquier caso, esta pérdida de apoyo a la UE puede limitar considerablemente la capacidad de las élites de la UE a adoptar medidas para una mayor integración en el futuro (algunas de ellas necesarias para crear una Unión Econó-mica y Monetaria estable y duradera).

La crisis ha dado lugar a nuevas reflexiones sobre el papel de la UE en el fomento de la cohesión social. Si bien la política de cohesión de la UE se concibe como una política de apoyo al desarrollo a medio y largo plazo, la crisis ha puesto de manifiesto su alto grado de efecto procíclico. Entre 1999 y 2009, Grecia recibió

9. Algunas reformas han estado abiertas a los países no pertenecientes a la UEM con carácter voluntario (es decir, como la posibilidad de participar en el Mecanismo Único de Supervisión Bancaria y el Mecanismo Único de Resolución Bancaria)10. La crisis ha dado lugar a la creación de mecanismos intergubernamentales en la zona del euro a fin de prestar asistencia financiera a los países de la zona del euro que sufren dificultades económicas. En 2010 se creó primero un mecanismo provisional –el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera– que se sustituyó en 2012 por un mecanismo permanente: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

Eulalia Rubio

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una transferencia anual de la UE de un 1,4 % neto del PIB y España un 0,6 % mientras ya experimentaban un crecimiento superior a su potencial y lo mismo ocurre hoy: los países que más se benefician de la financia-ción de la UE no son los más afectados por la crisis.11 Aunque no se ha cuestionado el enfoque a largo plazo de la política de cohesión de la UE, en estos momentos existe un cada vez mayor consenso sobre la necesi-dad de fortalecer la coherencia entre las prioridades de inversión a largo plazo de la UE y las necesidades de estabilidad macroeconómica de la UE y de la UEM.

La crisis social y económica ha puesto también de manifiesto los límites de la coordinación de políticas no vinculantes como una forma de seguir una agenda social común de la UE. De hecho, en estos momentos la UE está incumpliendo sus objetivos de empleo y reducción de la pobreza que es poco probable que se al-cancen en 2020. Cabe señalar que la eficacia de la coordinación “suave” ya se cuestionó antes de la crisis. Evaluaciones de los varios procesos del Método Abierto de Coordinación (MAC) en los ámbitos social y de empleo realizados en los años 2000 han revelado que, más allá de los cambios amplios en el pensamiento y la orientación política, los procesos MAC no pudieron inducir importantes cambios sustantivos en la política en el ámbito nacional12. No obstante, con la crisis, el problema no ha sido tanto la eficacia de los procedi-mientos de coordinación “suaves” para promover reformas políticas sino la incompatibilidad entre los obje-tivos de Europa 2020 y el imperativo de la austeridad presupuestaria impuesta por las normas fiscales de la UE. Esta incompatibilidad ha sido especialmente severa en los cuatro países más afectados por la crisis de la deuda soberana de la zona del euro (España, Grecia, Irlanda y Portugal). Entre 2008-2009 y 2011, la inversión pública en educación en estos cuatro países ha disminuido en un 37 % de media y en un 14 % en Italia13. En este contexto, muchos creen que en el futuro será importante establecer una “norma de oro” en el marco fiscal de la UE a fin de proteger la inversión pública (en particular, la inversión social) de los procesos de consolidación presupuestaria.

Con respecto a la actuación de la UE en el ámbito social, la UE se enfrenta también a una especie de parado-ja: una disminución del apoyo público para el proyecto de la UE y la exigencia de “menos Europa” en algunos países que coincide en el tiempo con una demanda de un papel reforzado de la UE en el ámbito social en otros países. Este es concretamente el caso en los países que más han sufrido la austeridad impuesta en toda la UE. Un estudio de 6 países de la UE señala que más del 70 % de los griegos y de los españoles consi-deran que garantizar un “sistema de protección social estable” y un “bajo nivel de desempleo” tiene que ser responsabilidad de la UE14.

Por último, la crisis ha dado pie al debate sobre las ventajas de la movilidad entre los Estados miembros de la UE. De un lado, la movilidad se percibe como un instrumento esencial para eliminar los desajustes exis-tentes entre la oferta y la demanda laboral: a pesar de las altas tasas de desempleo de los últimos años, aproximadamente cuatro millones de puestos de trabajo habían permanecido vacantes en Europa en 2012. Por otro lado, la movilidad entre Estados miembros de la UE crea tensiones tanto en los países de origen (que sufren la fuga de cerebros y de jóvenes) y los países de acogida (en los que causa preocupación el “dúmping social” y el “turismo social”).

11. Enderlein et al. (en proceso de publicación)12. Zeitlin (2005)13. Barbiero, F et al. (2014)14. Dethlefsen, K. et al. (ed.) (2014)

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5. Temas de discusión¿Es la UE un modelo de integración social para otras regiones del mundo? ¿Qué pueden aprender otros

procesos de integración regional de cómo la UE ha abordado la crisis de la zona del euro?

La crisis de la zona del euro ha revelado la existencia de importantes deficiencias institucionales y estructu-rales en el proceso de integración europea, lo que ha podido debilitar el papel de la UE como modelo para las demás experiencias de integración regionales. Al mismo tiempo, es posible que haya lecciones que aprender de lo que ha ocurrido en Europa. La crisis ha puesto de manifiesto que un proyecto ambicioso de integración regional solo puede funcionar si existen ciertas condiciones establecidas (un grado mínimo de convergencia económica entre países, predisposición para ejercer la solidaridad entre países y, sobre todo, una inversión real de los Estados miembros en el objetivo de la integración regional

¿Podemos sacar conclusiones para otros procesos de integración regionales de la manera en que la UE

ha abordado históricamente las cuestiones relacionadas con la cohesión social?

Más que los fundamentos económicos, lo que explica la importante participación de la UE en el ámbito social durante años es el fuerte apego de los ciudadanos europeos a sus sistemas de protección social y a un modelo regulado de capitalismo de mercado (que en los documentos de la UE suele definirse con la expresión “economía de mercado social”). Si se puede reproducir en otras experiencias de integración regio-nal es una cuestión abierta.

¿Cómo hacer que resulte más atractivo el proyecto de la UE a los ojos de los ciudadanos, mientras se

continúan las reformas necesarias para un mayor fortalecimiento de la UEM?

Mucha gente cree que es necesaria una mayor integración en el ámbito presupuestario para crear una UEM estable y duradera. Hay quien considera que las instituciones de la UE deberían tener derecho a vetar los presupuestos nacionales. Otros, en cambio, creen que, tarde o temprano, será necesario crear una especie de “presupuesto” de la zona del euro, dotado de la capacidad de estabilizar toda la zona del euro. Ambas reformas implicarían la transferencia de responsabilidades para la política presupuestaria del nivel nacional al de la UE. Si estas medidas son viables en un contexto de debilitamiento del apoyo a la UE es un tema abierto.

¿Cuál debe ser el papel de la UE en la cohesión social en el futuro? ¿Cómo se debe abordar la “paradoja

social” que afecta al proceso de integración regional europeo (es decir, la combinación del debilitamien-

to del apoyo público para el proyecto europeo con la reivindicación de un mayor activismo de la UE en

el ámbito social?).

La crisis ha reforzado la imagen de la UE como una institución alejada de los problemas de los ciudadanos y ha provocado el anhelo de que la UE sea más activa en el ámbito social. Al mismo tiempo, el empleo y los asuntos sociales entran básicamente dentro de las competencias nacionales, lo que es coherente con la existencia de diferentes preferencias sociales y sistemas nacionales de protección social. La Comisión Euro-pea ha intentado hacer frente a esta situación mostrando su preocupación por la situación social y de em-pleo de la UE y poniendo en marcha algunas iniciativas específicas, en particular en el ámbito del desem-pleo juvenil (por ejemplo, se ha creado un nuevo programa de financiación de la UE para ayudar a las

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regiones a combatir el desempleo juvenil). ¿Es esto suficiente? ¿Deben las instituciones de la UE desempe-ñar un mayor papel para promover la cohesión social en Europa?

¿Cómo se deben abordar los retos relacionados con la movilidad intracomunitaria?

La UE se enfrenta a retos importantes en el ámbito de la movilidad intracomunitaria. Existe la necesidad de fortalecer la movilidad de los trabajadores por toda Europa, pero es importante asegurarse de que esto no será una fuente de tensiones en los países de acogida, ni una fuente de “dúmping social” (presionando a la baja los salarios de los trabajadores) o generando presiones en los sistemas nacionales de protección social. Además, las acciones en favor de la movilidad intracomunitaria debe ir de la mano de iniciativas para fo-mentar la cohesión territorial (es decir, igualdad de oportunidades laborales en todo el territorio de la UE) y evitar los procesos de fuga de cerebros.

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6. Referencias

Barbiero, F. and Darvas, Z (2014) In sickness and in health: protecting and supporting public investment in Europe, Brussels: Brue-gel, Policy contribution, Issue 2014/02, February 2014

Bertoncini, Y (2013) Eurozone and Democracy(ies): A misleading debate, Paris: Notre Europe, Policy paper, July 2013.Bontout, O. and Lokajickova, T. (2013), Social protection budget in the crisis in the EU, working paper 1/2013, European Commis-

sion.Cameron, F (2010) The European Union as a model for Regional Integration, Council on Foreign Relations, September 2010Debomy, D. (2013), EU no, euro yes? European public opinions facing the crisis (2007-2012), Paris: Notre Europe, Policy paper, Mars

2013Dethlefsen, K. et al (ed) (2014) Social cohesion in Europe after the crisis, Warsaw: Demos Europa.Enderlein, H et al (forthcoming) “The EU Budget: which fiscal capacity at the European level?” in Sonia Mazey and Jeremy Ri-

chardson (Eds.): European Union: Power and Policy-Making (4th edition). Routledge, 2014European Commission (2013), EU Cohesion policy contributing to employment and growth in Europe, Joint paper from the Direc-

torates-General for Regional & Urban Policy and Employment, Social Affairs & Inclusion (http://ec.europa.eu/regional_poli-cy/sources/docgener/studies/pdf/cp_employ_growth_en.pdf)

European Commission (2014a) Social Europe: many ways, one objective, Annual report of the Social Protection Committee on the social situation in the EU. European Union, 2014

European Commission (2014b) 6th Cohesion Report, European Commission: 2014Fernandes, S; Maslauskaite, K (2013) Deepening the EMU: how to maintain and develop the European social model? Paris: Notre

Europe, study November 2013Fernandes, S; Rubio, E (2012) Solidarity within the Eurozone: how much, what for, for how long? Policy Paper, Notre Europe, Fe-

bruary 2012Ferrera, M (2009), “National Welfare States and European Integration: In Search ofa ‘Virtuous Nesting’, Journal of Common Market Studies, Volume 47. Number 2. pp. 219–233Jacquot, S (2014) “ L’Europe Sociale ”, in Dehousse, R (ed), L’Union Européenne, 4th edition, Paris : La documentation françaiseJouen, M (2014) The single market and cohesion policy dyad: battered by the crisis and globalization, Policy Paper, Notre Europe,

april 2014Zeitlin, Jonathan (2005) “Conclusion: The Open Method of Co-ordination in Action. Theoretical promise, empirical realities, re-

form strategy”, in Zeitlin, J et al (ed) (2005), The Open Method of Co-ordination in action: The European employment strategy and social inclusion strategies, P.I.E. Peter Lang

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7. Anexos

Cuadro 1. Principales tratados europeos y cambios introducidos en el papel de la UE en el ámbito social (1957-2014)

Principales tratados europeos Papel de la UE en materia social

Tratado de Roma (1957) Se dota de poderes a la CE para armonizar algunas medidas de protección social y laboral a fin de facilitar la circulación transfronteriza de los trabajadores

Acta Única Europea (1986) Creación de un nuevo título sobre la “cohesión económica y social” que sirve como base para el desarrollo de una política de la CE a fin de reducir las divergencias territoriales (política de cohesión de la UE)Cambios para acelerar y facilitar la aprobación de legislación en materia social de la CE (es decir, legislación de la CE en algunas cuestiones sociales y laborales, sometida a votación por mayoría cualificada en vez de por unanimidad)Disposiciones que reconocen el papel del diálogo social europeo (diálogo entre los empleadores y los empleados a escala europea)

Tratado de Maastricht (1993) Inclusión de un “Protocolo social” en el Tratado, firmado por los 12 Estados miembros, a excepción del Reino Unido. Entre otras cosas, el protocolo social amplía el uso de la votación por mayoría cualificada a otras cuestiones sociales y reconoce y profundiza el papel que desempeñan los interlocutores sociales de la UE en la formulación de la legislación de la UE.

Tratado de Maastricht (1997) Creación de un nuevo capítulo sobre el empleo que establece la base para una estrategia coordinada sobre el empleo

Tratado de Lisboa (2009) Ningún cambio significativo en lo que atañe a las competencias de la UE en el ámbito socialReconocimiento formal de determinados derechos sociales para todas las personas que residan en el territorio de la UE, como el derecho de información y consulta de los trabajadores, el derecho a la huelga, el derecho a unas condiciones de trabajo justas y equitativas, el derecho a la Seguridad Social y a la asistencia sanitaria o el derecho de conciliar la vida profesional y la vida familiar

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Cuadro 2. Estrategia Europa 2020

Prioridades de la UE

Crecimiento inteligente, es decir, “ la consolidación del conocimiento y la innovación como impulsores de nuestro crecimiento futuro”

Crecimiento sostenible, es decir “promover una economía que utilice más eficazmente los recursos, sea más respetuosa con el medio ambiente y más competitiva”

Crecimiento integrador, es decir, “que promueva una economía con una alta tasa de empleo que produzca cohesión social y territorial”

* Cinco objetivos prioritarios– Tasa de empleo del 75 %– Gastos en I+D equivalente al 3 % el PIB– Disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 %– Reducir la tasa de abandono escolar en la enseñanza secundaria en un 10% y conseguir un 40 % de egresados de

la enseñanza superior– Reducir el número de personas con riesgo de pobreza en 20 millones

* Diez directrices integradas

Instrumentos a

escala de la UE

* Control y orientación de las iniciativas nacionales en el marco del Semestre Europeo * Siete iniciativas emblemáticas* Palancas de la UE para el crecimiento y el empleo (mercado único, comercio y políticas exteriores, apoyo

financiero de la UE)

Instrumentos a

escala nacional

* Programas de reforma nacional (con objetivos nacionales)

Fuente: Fernandes, S y Maslauskaite, K (2013) Deepening the EMU: How to maintain and develop the European social model? Paris: Notre Europe, studies and reports, noviembre de 2013

Tabla 1. El peso relativo de Europa desde el punto de vista del PIB y del gasto social público a mediados de 2000

PIB Gasto social Gastos sanitariosTotal (protección social

y asistencia sanitaria)

UE de los 27’1 24 % 44 % 33 % 40 %

Zona del euro 17 % 33 % 25 % 30 %

EE. UU. 22 % 21 % 32 % 25 %

OCDE 60 % 80 % 83 % 81 %

China 10 % 4 % 4 % 4 %

Mundo 100 % 100 % 100 % 100 %

1Nota: el estudio recoge los datos de la UE de los 27 al haberse elaborado antes de la adhesión del Estado miembro número 28 (Croacia) a la UEFuente: Bontout, O. y Lokajickova, T. (2013). Social protection budget in the crisis in the EU, documento de trabajo 1/2013, Comisión Europea


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Tabla 2. Gasto público en protección social, asistencia sanitaria y educación como porcentaje del PIB (promedio anual

2004-2009). La UE de los 28 comparada con el mundo

Gasto en protección

social

Gastos

sanitarios

Total protección social

y asistencia sanitariaEducación

UE de los 28 16,6 6,2 22,8 5,5

EE. UU. 9 8,7 17,7 6,7

China 4,7 1 5,7 3,7

Japón 14,9 8,5 23,4 4,3

Argentina 9,2 6,3 15,5 5,4

Brasil 13,1 4,1 17,2 5,1

Chile 7,6 3,8 11,4 4

Colombia 6,5 5,4 11,9 4,7

México 3,5 3,1 6,6 4,8

Perú 3,9 2,7 6,6 2,5

Uruguay 10,1 4,7 14,8 2,8

Venezuela 2 1,9 3,9 4,5

Fuente: Gill, Indermit S.; Raiser, M. (2012). Golden growth: restoring the lustre of the European economic model Washington DC; Banco Mundial

Tabla 3. Ratio de ayuda a las personas de edad avanzada por principales zonas geográficas, 2013 y 2050

2013 2050

Mundo 8 4

África 16 11

Asia 10 4

Europa 4 2

América Latina y el Caribe 9 3

América del Norte 5 3

Oceanía 6 3

Eulalia Rubio

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Gráfico 1. Respuestas a la pregunta “En general, ¿le evoca la UE una imagen muy positiva, positiva, neutra, bastante

negativa o muy negativa? % UE (2007-2012)

Gráfico 2. Fuerte declive de la imagen de la UE en determinados países (entre 2007 y 2012, cambio en el % de población

con una imagen positiva de Europa)

Nota conceptual “Desarrollo regional para la cohesión territorial”




Dario Conato

Eje 9: Desarrollo regional. AMÉRICA LATINA-EUROPA

Nota conceptual

“Desarrollo regional para la cohesión

territorial” Primera Jornada Latinoamericana de Cohesión Social.


Dario Conato, CeSPI (Centro Studi di Politica Internazionale)

Índice

América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Marco teórico y referencias conceptuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Experiencias en los países latinoamericanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Desafíos pendientes y perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Temas para la discusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Marco teórico y referencias conceptuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13La experiencia de los países europeos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Desafíos pendientes y perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Temas para la discusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

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América Latina

Introducción

Según la CEPAL, “Las desigualdades territoriales y sociales se entrelazan en una relación dialéctica. Dicho de otro modo, en los países las diferencias entre territorios en cuanto a sus niveles de ingresos, pobreza, pro-ductividad, acceso al bienestar y dotación de recursos naturales contribuyen a los contrastes agregados que esos indicadores muestran en el ámbito nacional. Por la misma razón, para lograr una mayor igualdad es indispensable reducir las brechas entre los territorios. De ahí la importancia de políticas que contemplen no solo la convergencia productiva, sino también la convergencia espacial.”

En América Latina se manifiestan fuertes brechas entre los niveles de desarrollo económico y social en un mismo país. Hay una conciencia creciente sobre la necesidad de políticas nacionales que fomenten la con-vergencia territorial y un desarrollo territorial equilibrado, sustentable e incluyente, también como parte de un proceso de fortalecimiento de la democracia.

Este documento propone los marcos teóricos y políticos que a lo largo de las últimas décadas se han utiliza-do en América Latina para promover el desarrollo regional1. A partir de las lecciones aprendidas de expe-riencias nacionales, se presentan algunos de los principales desafíos para la cohesión territorial latinoame-ricana. El texto se concluye con algunas preguntas que pueden orientar la discusión.

Marco teórico y referencias conceptuales

La reducción generalizada de la pobreza en América latina en la última década no se ha traducido en una

redestribución de la riqueza, la cual sigue con niveles altísimos de polarización: según la CEPAL, “hay una condición estructural del modelo de desarrollo económico latinoamericano que hace que el crecimiento y la generación de la reiqueza no tengan efectos redistributivos”. También en América laitina, como en Euro-pa, para superar las diferencias geográficas en el desarrollo económico y social a lo largo de los países se necesita la intervención pública, puesto que las dinámicas de mercado en sí no tienen la capacidad de ree-quilibrar la distribución de la riqueza: es más, “el crecimiento económico por lo general no cancela las dife-rencias entre territorios ‘ricos’ y territorios ‘pobres’, incluso las mismas tienen a aumentar más en los países que parte de condicions menos avanzadas”2.

Las desigualdades entre regiones y grupos sociales constituyen un problema central en todos los países, sin embargo hay diferencias en la interpretación de las causas y por ende, diferentes objetivos estratégi-

cos para las políticas públicas: en algunos países se apunta a superar los efectos de las desigualdades como barreras a la competitividad; otros ponen en evidencia la nececidad de eliminar los obstáculos que de esta manera se presentan a la descentralización y a la consolidación de la democracia; algunas políticas apuntan a modificar las condiciones territoriales para conseguir justicia social.

1. En el presente texto se utiliza el término “región” para definir un ámbito territorial sub-nacional objeto específico de políticas públicas, en el cual exista un sistema de interacciones sociales históricamente eterminadas y en evolución.2. Dario Conato, Estudio para la coordinación de agendas y proyectos en el ámbito territorial. PAIRCA-ACE-SICA. San Salvador, julio 2014. p. 7

Dario Conato

6

Las condiciones de desigualdad en los países de América Latina (el sub-continente con las más profundas fracturas sociales en el mondo, con una articulación de desigualdades entre estratos sociales y entre territo-rios centrales y periféricos) empujan cada vez más a los gobiernos hacia la adopción del criterio de la co-

hesión territorial. Si bien el concepto de cohesión territorial no es definido de manera explícita en las es-trategias de los gobiernos latinoamericano, se puede considerarlo implícito en todas las políticas de

equidad. Con una primera aproximación se puede decir que la expresión “cohesión territorial” resume la necesidad de una convergencia de los indicadores sociales, económicos, ambientales, de todas las regiones de un mismo país. De manera más completa e integrada, la cohesión territorial considera las regiones como parte de un contexto amplio de relaciones materiales e inmateriales, por lo cual la convergencia entre los diferentes ámbitos territoriales depende también de la forma en que cada región llega a contribuir a la competitividad nacional.

El acercamiento de muchos políticos y analistas al concepto de cohesión tal como éste se ha venido elabo-rando en Europa lleva a considerar a la cohesión como una estrategia que puede acelerar los procesos

de desarrollo, por unir a los actores económicos y sociales hacia objetivos compartidos. A su vez, la cohe-sión territorial transfiere la capacidad aceleradora de la cooperación entre actores de la sociedad a las uni-dades institucionales sub-nacionales, apostando a procesos de convergencia entre territorios que fortalez-can la competitividad del país en su conjunto.

Por lo que concierne las políticas públicas que incorporan el concepto de cohesión territorial, algunos paí-

ses adoptan modelos fuertemente centralistas, en los que las políticas son diseñadas e implementadas por ministerios u organismos gubernamentales responsables de la Planificación, a la vez que otros adop-

tan un enfoque multi-nivel, en el cual los ministerios nacionales que tienen a cargo los temas territoriales se articulan con instituciones de gobiernos intermedias o locales.

Las políticas tradicionales, de carácter fundamentalmente compensatorio, no han podido revertir esta ten-dencia. A diferencia de loque ocurre en los países OCDE, en casi todos los países latinoamericanos, entre más elevada sea la concentración territorial, más elevado resulta el índice de Gini que mide la concentración de la riqueza, lo que demuestra que la respuesta a la inequidad no pasa en América latina por la con-

centración alrededor de unos pocos polos de desarrollo. A la desiguadlad debidas a las características geográficas e históricas de los territorios se suman en muchos países la discriminación de hecho sufrida por pueblos nativos y poblaciones afro-descendientes.Análisis basados en la convergencia-σ y la convergencia-β (indicadores que miden respectivamente las disparidades y la tendencia hacia la reducción de las mismas) muestran que “la alta concentración espacial de la población y de la actividad económica de América Latina se acompaña a disparidades territoriales muy fuertes—brechas en el PIB per cápita territorial—, mientras que en los países de la OCDE los índices de concentración no son tan altos ni están asociados a la existencia de disparidades. En otras palabras, como lo muestran estos países, la concentración espacial de la actividad económica y la población no necesaria-mente implica brechas significativas de riqueza entre los territorios. Pero en América Latina la concentra-

ción y las disparidades han ido de la mano y han provocado una situación de inequidad territorial que reclama adecuadas respuestas de política pública”3.

El desarrollo territorial requiere de políticas que pongan en el centro de la acción pública a la región con

su interconexiones: para ello es necesario superar aproximaciones sectoriales y parciales, todavía muy presentes en las políticas nacionales. Además, para que un enfoque territorial de la cohesión pueda conver-tirse en políticas eficaces para la convergencia y la competitividad es necesario que al territorio corresponda una dimensión institucional. Por otra parte, la necesidad de intervenciones dirigidas al desarrollo regional no siempre respeta las delimitaciones espaciales institucionales y administrativas sub-nacionales: a veces las necesidades y desafíos del desarrollo regional pueden crear nuevos espacios “de hecho”, nacidos de la agregación de territorios con institucionalidad formal (municipalidades, provincias, departamentos etc.) o bien producto de la separación y recomposición de ámbitos administrativos esistentes. Por esta razón es de considerar la posibilidad de crear en algunos casos formas institucionales nuevas – como por ejemplo

3. Alicia Bárcena, Antonio Prado (coord.), La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Naciones Unidas – CEPAL, Santiago de Chile, mayo 2010. p. 138.


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consorcios inter-municipales – los cuales, sin contradecir el sistema institucional vigente ni pretender susti-tuirse a éste, faciliten la articulación multi-nivel y la misma implementación de las políticas: de esta forma los territorios se convierten en categorías normativas capaces de protagonizar las políticas de desarrollo y no ser solamente beneficiarios de las mismas.

Figura 1. América Latina y países de la OCDE: concentración y disparidades territoriales alrededor de 2003

Fuente: Alicia Bárcena, Antonio Prado (coord.), La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Naciones Unidas – CEPAL, Santiago de Chile, mayo 2010

Las experiencias realizadas en Europa y el la misma América latina muestran que políticas regionales dirigi-das a promover una cohesión territorial estable deben contemplar algunos componentes irrenunciables : (a) promover la articulación física del territorio; (b) dotar a las instituciones sub-nacionales de una elevada capacidad de gobernanza de los procesos regionales, diálogo con las fuerzas económicas y sociales, media-ción entre las diferentes – y a veces opuestas – fuerzas activas para orientarlas hacia objetrivos comunes; (c) favorecer la constitución y el fortalecimiento de encadenamientos productivos, redes de innovación, califi-cación de las fuerzas laborales.

Experiencias en los países latinoamericanos

Las estrategias nacionales que los Estados latinoamericanos están ejecutando en favor de la cohesión terri-torial son el producto de evoluciones históricas miy distintas. No existe un cuadro de referencia homogé-neo como es la UE para los países europeos. Por esta razos los casos nacionales presentan situaciones dife-rentes, en las que se atribuyen pesos variables a un abanico de conceptos compartidos. Del grado de evolución alcanzado por cada país y de la mayor o menor persistencia de conceptos y enfoques proceden-tes del proceso histórico, derivan los distintos tipos de políticas públicas nacionales dirigidas a la cohesión territorial. Por esta razón es interesante presentar una breve reseña de la evolución de las políticas de desa-rrollo territorial.

Dario Conato

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En los años cincuenta el objetivo principal de las políticas públicas dirigidas a reducir las disparidades a través del desarrollo de las regiones más atrasadas, es el crecimiento regional con prioridad al sector in-

dustrial, mejorando la dotación de infraestructuras y fortaleciendo vínculos internacionales capaces de atraer inversiones. También se apuesta a los efectos de arrastre de las áreas más avanzadas, en particular fomentando las exportaciones.

En la décadas de los sesenta y setenta prevalecen las teorías neoclásicas, por lo cual el énfasis es en la mo-

vilidad inter-regional de los factores - movilidad de mano de obra, incentivos compensatorios para inver-siones en regiones pobres - asociada al libre juegos de los mecanismos de mercado. En algunos países se intentan en cambio recetas neo-keynesianas, favoreciendo inversiones públicas en las áreas más atra-

sadas e ampliando las infraestructuras. En esta misma época se afirma teorías de polos de crecimiento que llevan a localizar complejos industriales para que provoquen un desarrollo expansivo en las regiones aleda-ñas.

A lo largo de los años ochenta y hasta la mitad de los años noventa prevalecen objetivos de corte secto-

rial, que apuntan al crecimiento a través de la modernización tecnológica según una lógica de desarrollo endógeno que acompaña procesos acelerados de descentralización (reducción del Estado central).

En la segunda parte de la década de los noventa se abre una nueva fase, la que perdura hasta el día de hoy. En el contexto de la globalización de los mercados, en el que las disparidades regionales pueden agravar la marginación de las regiones débiles, la competitividad regional se persigue a través del enfoque del desa-

rrollo endógeno (conocimiento, aprendizaje localizado, capitales intangible, apoyo a pymes y emprende-dores, articulación público-privado) con modernización e innovación tecnólogica.

Hoy en día las políticas latinoamericanas que apuntan al desarrollo y la cohesión regional están compuestas por una combinación variable de algunos ingredientes: la competitividad, las infraestructuras de conectivi-dad, la descentralización, la coordinación multinivel y modalidades de financiamientos. La generación de ventajas competitivas se realiza a través de la creación de ejes de integración, áreas de desarrollo territo-rial, corredores de desarrollo, además del sostén a ámbitos sectoriales con especificidad regional. La conec-

tividad es objeto de inversiones en todos los países, en cuanto eje de integración espacial y de comunica-ción. En todos los países se reconocen las elevadas ineficiencias asociadas al centralismo, por lo cual se están implementando planes de descentralización administrativos, no siempre acompañados por una suficientes transferencia de recursos. Los procesos de descentralización se complementan en algunos casos con esfuerzos por una mayor coordinación inter-institucional entre los distintos niveles de gobierno. Para el financiamiento de las políticas de desarrollo regional se activan, además del presupuesto general de la nación, instrumentos financieros de varios tipos: fondos nacionales de desarrollo regional, fondos es-peciales de la cooperación internacional, bancos territoriales de desarrollo.

Por mucho tiempo se le dio mucha importancia en América latina al posible rol articulador y multiplicador

de los territorios más dinámicos – ciudades metropolitanas, áreas industriales, corredores productivos – vis-tos como generadores de crecimiento económico en los territorios vecinos a través de dinámicas “naturales” determinadas por conexiones de carácter físico o tecnológico. En la realidad este fenómeno no se dá automá-ticamente, en muchos casos más bien la presencia de “territorios-líder” ha determinado – vía polarización de las inversiones, migraciones, - el aumento de la brecha en lugar de constribuir a una mayor cohesión, Al mismo tiempo es necesario evitar el error opuesto, el de apegarse a un concepto demasiado angosto de “desarrollo local” que no considere los vínculos actuales y potenciales del espacio local con la región a la cual pertenece, a través de relaciones funcionales que requieren de infraestructuras de conexión de carácter regional, merca-dos regionales y locales, promoción del territorio para atraer inversiones, innovación tecnológica. Además de aplicar una visión sistémica, integrada e integradora, hay que reconocer que para alcanzar un crecimiento equilibrado de los territorios que conforman un país es necesaria una combinación de procesos endógenos

y procesos exógenos: los primeros sono producto de las potencialidades y especialidades localizadas en el territorio, mientras que los procesos exógenos son determinados por las relaciones establecidas por el territo-rio con el contexto regional y el país en su globalidad. A su vez, el desarrollo exógeno también puede ser esti-mulado mediante políticas públicas integadoras. El desarrollo endógeno sin acciones de orientación “desde afuera” puede acelerar la divaricación entre territorios “fuertes” y “débiles”, fenómeno que compensaría


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negativamente aspectos positivos de un significativo componente endógeno del desarrollo territorial como son la atención a las condiciones del medio ambiente, la puesta en valor y el respeto de las culturas locales y la reducción de la dependencia de factores externos no controlables.

La credibilidad del Estado pasa por una renovación que supere las figuras extremas de las décadas pasadas (concepción totalizante en los años setenta, minimización en los años noventa) y re-inventando un perfil adecuado para los retos de la globalización en términos de políticas de equidad tanto a nivel nacional – en primer lugar a través de un cambio radical en la actual estructura regresiva de la fiscalidad – como en los territorios. En esta perspectiva son muy importantes los procesos de descentralización y el énfasis en

una nueva idea de ordenamiento territorial, aún cuando la cesión de poderes no parece venir acompa-ñada por una proporcional cesión de recursos.

La inclusión en los procesos decisionales de nuevos actores como son las empresas privadas, por un lado, y la sociedad civil, por el otro, pueden favorecer la modernización del Estado y una mayor atención hacia los temas de la cohesión territorial: “la expansión del ámbito de acción de las organizaciones no guer-namentales y del sector empresarial han cambiado las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad” 4.

Los Estados latinoamericanos están pasando por transferencias de competencias hacia arriba y hacia

abajo. Los espacios de integración regional – como el SICA o el MERCOSUR – constituyen ámbitos donde los gobiernos nacionales buscan formas de concertación basadas en intereses macro-regionales comparti-dos en relación con temas como la justicia, el medio ambiente, el comercio internacional. Por otra parte, mediante la descentralización de competencias hacia abajo (las que – a diferencia de las atribuciones “hacia arriba” son verdaderas cesiones) se crean las condiciones para un rol más activo de las instituciones interme-dias y locales en la gobernanza del desarrollo regional.

Finalmente es interesante señalar un límite que algunos autores detectan en las políticas públicas de mu-chos gobiernos latinoamericanos en tema de cohesión social, límite que por sus características impacta en la cohesión de los territorios: “el desplazamiento de la política por la public policy, concebida como ac-

tividad técnica exclusiva de expertos [...] ha conducido a que las políticas públicas y hasta los programas sociales sean diseñados únicamente en función de su eficacia en asistir a grupos desfavorecidos o vulnera-bles, dejando de lado el hecho que ellos son también un ‘cemento” social’; que pueden ser ‘pegajosos’, en tanto cohesionan a los miembros de una comunidad con aquellas visiones, símbolos e instituciones más generales que la sostienen”5. De aquí, la necesidad de salir de enfoques sectoriales tanto en lo social como en lo económico, diseñando políticas que combinen la inclusión social con la cohesión interna de cada te-rritorio y la cohesión entre territorios y regiones.

Desafíos pendientes y perspectivas de futuro

El análisis de las políticas implementadas a lo largo del continente – las cuales incluyen leyes y normas orientadas al desarrollo regional, el ordenamiento territorial en una perspectiva ambientalmente sosteni-ble, estrategias de desarrollo local regionales, profundización de la desconcentración y la descentralización administrativa, - demuestra el reconocimiento de la región subnacional – cuya definición y dimensión varía entre un país y un fuerte compromiso de los gobiernos latinoamericanos por una cohesión territorial que

sin embargo carece de estrategias integradas y explícitamente definidas, con indicadores claros y me-dibles de convergencia inter-regional y nacional.

En las políticas públicas prevalece todavía una visión dual, que apunta a la competitividad de las regio-

nes con mayor potencial e instrumentos compensatorios en las regiones más pobres: “se hace énfasis en la necesidad de antender diferenciadamente [a través de políticas sectoriales, NdR] los potenciales de especialización económica de las regiones, ma no los modelos de integración de espacios económicos

4. Silva Lira Iván, Rafael Echevarría Perico (2014), Estrategias y políticas nacionales para la cohesión territorial. Estudio de casos en América Latina. CEPAL-EUROSOCIAL, Colección Estudios n.5. Madrid. p. 39. 5. Bernardo Sorj, Eugenio Tironi, “Cohesión Social en América Latina: un marco de investigación”, en Pensamiento Iberoamericano n. 1- 2nda Época . Madrid, 2007. p. 118.

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amplios”6: es necesario asumir enfoques integrados, que consideren también las conexiones materiales e inmateriales de los ámbitos administrativos subnacionales con su entorno económico e institucional.

Se señala también la necesidad de complementar, de manera más sistemática y sostenible, la transferencia de competencias hacia los territorios con transferencias de recursos.

Se señala también la necesidad de complementar, de manera más sistemática y sostenible, la transferencia de competencias hacia los territorios con transferencias de recursos.

En las políticas de desarrollo territorial impulsadas por los gobiernos nacionales está ausente el concepto

de región transfronteriza o transnacional. Sin embargo, algunas experiencias realizadas en América lati-na (el Trifinio centroamericano, ciudades gemelas en el Cono Sur, entre otras) indican que éste es un camino percorible, que además de permitir encarar los problemas de regiones cuyas dinámicas económicas y socia-les se mueven a través de las fronteras, genera condiciones propicias para los procesos de integración ma-cro-regional.

Temas para la discusión

Como conclusión de esta nota se proponen algunos temas que, a partir de las políticas latinoamericanas, podrían convertirse en ejes de una discusión entre decisores políticos y operadores del desarrollo.

a) Todas las políticas nacionales y regionales llevadas a cabo en América latina para construir mayor equi-dad contienen en sí los elementos que caracterizan el concepto de cohesión regional, sin embargo éste no es asumido de manera explícita, por lo cual no se defininen objetivos e indicadores claros de convergencia territorial.

1. ¿Cuáles serían las ventajas de definir enfoques, y objetivos explícitos de convergencia territorial?

2. ¿Cuáles son los indicadores de divergencia territorial que se pueden utilizar para definir los territorios prioritarios para las políticas de cohesión y medir el avance hacia una integración armoniosa entre las regiones que conforman un país?

b) En la mayoría de los países latinoamericanos las políticas de desarrollo regional y territorial se apli-

can conforme a las divisiones administrativas, ya sean departamentos, provincias, estados, municipa-lidades, lo cual no siempre corresponde a los vínculos territoriales – sociales, ambientales, económicos – reales. Por otra parte, muchas experiencias indican cómo la implmenetación exitosa de políticas de desarrollo regional en áreas que no coinciden con límites administrativos requiera de formas de repre-sentatividad que, sin contraponerse al sistema institucional, den representatividad al espacio regional.

3. ¿Qué conclusiones se pueden traer de experiencias concretas de “institucionalidad territorial innovadora” realizadas en países latinoamericanos?

4. ¿Qué posibilidad hay en cada país de crear formas de representación institucional territorial, más allá de las entidades administrativas vigentes?

c) La difusión del enfoque del desarrollo endógeno (producto de la objetiva convergencia de dos visiones radicalmente distintas como la reducción del rol regulador del Estado y el fortalecimiento de los actores locales) no se ha visto acompañado por una definición clara del rol de los diferentes niveles del Esta-

do en los procesos de desarrollo regional.

5. ¿Cuáles deberían ser los respectivos roles del Estado nacional y de los gobiernos intermedios y locales en las políticas de cohesión territorial?

6. Silva Lira Iván, Rafael Echevarría Perico (2014), Estrategias y políticas nacionales para la cohesión territorial. Estudio de casos en América Latina. CEPAL-EUROSOCIAL, Colección Estudios n.5. Madrid. p. 97.


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d) La comunicación y colaboración entre instituciones nacionales, intermedias y locales es una condi-ción indispensable para el éxito de las políticas de desarrollo regional.

6. ¿Cuáles son los mecanismos más apropiados de coordinación multi-nivel?

e) Además de los territorios y regiones partenecientes a un mismo país, existen también regiones de ca-

rácter transfronterizo.

7. ¿Es posible definir formas trans-nacionales institucionalidadas de atención a los problemas de cohesión territorial en áreas transfronterizas?

Bibliografía

Bárcena Alicia, Antonio Prado (coord.) (2010), La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Naciones Unidas – CEPAL, Santiago de Chile

Conato Dario (2014), Estudio para la coordinación de agendas y proyectos en el ámbito territorial. PAIRCA-ACE-SICA. San Salva-dor

Riffo, Luís (2013), 50 años del ILPES. Evolución de los marcos conceptuales sobre desarrollo territorial. Serie Desarrollo Territorial n. 15. ILPES, Santiago de Chile

Silva Lira Iván, Rafael Echevarría Perico (2014), Estrategias y políticas nacionales para la cohesión territorial. Estudio de casos en América Latina. CEPAL-EUROSOCIAL, Colección Estudios n.5. Madrid.

Sorj Bernardo, Eugenio Tironi, “Cohesión Social en América Latina: un marco de investigación”, en Pensamiento Iberoamericano n. 1- 2nda Época . Madrid, 2007

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Unión Europea

Introducción

La cohesión territorial “es un medio para transformar la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de la UE en su conjunto”: así lo afirma la Comisión Europea en una comunicación de 2008. “La competitividad y la prosperidad dependen cada vez más de la capacidad de las personas y las empresas para aprovechar al máximo los activos territoriales. En una economía mundial que está interrelacionada y que se globaliza, no obstante, la competitividad depende asimismo de los vínculos que se establecen con otros territorios para garantizar la utilización de activos comunes de manera coordinada y sostenible. Una cooperación que corra parejas con un caudal de tecnología e ideas pero también de bienes, servicios y ca-pitales se convierte en un aspecto cada vez más vital del desarrollo territorial y en un factor clave para apo-yar el crecimiento sostenible a largo plazo de la UE en su conjunto. La acción política puede ayudar a los territorios a aprovechar al máximo sus activos. Además, puede ayudarles a responder conjuntamente a los retos comunes, alcanzar una masa crítica e incrementar los beneficios al combinar sus actividades, aprove-char las complementariedades y sinergias entre ellas y superar las divisiones provocadas por las fronteras administrativas.”1

Los aspectos conceptuales y los enfoques en los que basan las políticas europeas de cohesión regional son definidos en la primera parte del presente documento. Sucesivamente se sintetizan las principales “corrien-tes” de dichas políticas, con una reseña de los temas que están alimentando el debate europeo sobre el fu-turo de la política de cohesión territorial. Finalmente, se propone una serie de preguntas originadas por las experiencias europeas, que podrían estimular una discusión sobre las perspectivas en el contexto latino-americano.

Marco teórico y referencias conceptuales

La cohesión territorial, esto es, la superación de las diferencias de desarrollo entre las regiones europeas, es una de las condiciones necesarias para el desarrollo integral del conjunto de la Unión Europea.2

El sexto informe de la Comisión Europea sobre la cohesión económica, social y territorial señala que “la po-lítica de cohesión ya ha mejorado la competitividad regional y la vida de los ciudadanos en toda la UE” apoyando a empresas emergentes, aumentando la calificación laboral y el empleo, ampliando las infraes-tructuras de conexión viaria e informática, aumentando el acceso al agua potable y al tratamiento de aguas residuales.3

Las políticas territoriales de los países miembros de la Unión Europea se encuadran en las directrices estra-

tégicas de la Política de Cohesión de la UE, la cual constituye un marco de solidariedad a escala europea

1. Comisión Europea (2008), Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social Europeo, Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte. Libro Verde sobre la Cohesión Territorial. Bruselas2. Véase Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (2002). Diario Oficial de las Comunidades Europeas C325/33,, art. 1743. Sexto Informe sobre la cohesión social, económica y territorial. Inversión para el empleo y el crecimiento. Promoción del desarrollo y la buena gobernan-za en las regiones y ciudades de la UE, p. III. Comisión Europea, Bruselas, julio 2014

Dario Conato

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a través de los Fondos estructurales y de la Inversión Europea, o FEIE (los que son el FEDER – Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el FSE – Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural – FEA-DER y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca - FEMP) y el Fondo de Cohesión4.

Por otra parte, el mencionado informe de CE recuerda también que ”la crisis ha tenido un impacto profun-

do en las regiones y ciudades de toda la UE. Las disparidades económicas regionales, que se venían redu-ciendo, dejaron de hacerlo. El desempleo, por su parte, ha aumentado con rapidez en toda la UE. La pobreza y la exclusión se han agravado, incluso en muchas ciudades de los Estados miembros más desarrollados.”

Además de la crisis económica internacional, los esfuerzos europeos por conseguir el desarrollo regional se ven cada vez más influenciados por dos factores centrales en la agenda internacional:

Conseguir el reequilibrio económico entre macro-regiones del mundo.Encarar los desafíos del cambio climático y los límites de las fuentes energéticas no renovables.

La Política de Cohesión de la Unión Europea se orientan hacia tres objetivos: la convergencia, la competi-tividad y empleo y la cooperación territorial.

La Política de Cohesión de la Unión Europea para el periodo 2014-2020 se dirige a tiene un objetivo general de inversión en crecimiento y empleo el cual se articula en tres diferentes áreas geográficas: las regiones menos desarrolladas (las que en la programación anterior tenían el objetivo de la convergencia), las regio-

nes más avanzadas (las que antes tenían el objetivo de la competitividad y empleo) y unas regiones en condiciones de desarrollo intermedias. A este objetivo se añade el de la cooperación territorial.

La convergencia se persigue promoviendo condiciones que favorezcan el crecimiento y reduzcan las dife-rencias estructurales con el resto de la Unión, particularmente en aquellas regiones en las cuales la renta per cápita sea inferior al 75% del promedio UE.

A través del aumento de la competitividad regional y empleo se quiere mejorar la dinamicidad económica y social de las regiones más avanzadas.

La cooperación territorial europea tiene la finalidad de aumentar la colaboración entre regiones y países miembros de la UE.

La Política de Cohesión es coherente con la estrategia UE 2020, la cual apunta a convertir a la Unión Europea en el espacio económico más competitivo del mundo indicando algunos objetivos clave a alcanzar en 2020: el empleo para al menos el 75% de la población entre 20 y 64 años; el 3% del PIB invertido en investigación y desarrollo; alcanzado el objetivo 20/20/20 en materia ambiental (reducción del 20% en las emisiones de gases de efecto invernadero en comparación con 1990; aumento al 20% de la cuota de energías renovables en el consumo energético total; reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE de los niveles de 1990; mejora del 20% en la eficiencia energética); reducción del abandono escolar hasta el 10%; 20 millones de personas sacadas de la pobreza o exclusión, Cara país puede aplicar la estrategia UE 2020 de ma-nera autónoma, según las específicas condiciones de su economía y su sociedad.

En el período 2006-2013 el objetivo Convergencia contó con el 81,5% de los recursos destinados a la Cohesión, dirigiéndose a alrededor de 70 millones de personas (14% de la población de la UE). Para el

4. El FEDER apoya la construcción de infrasetructuras y la realización de inversiones productivas de parte de empresas que generen empleos. El FSE financia actividades de formación para la inserción laboral de grupos desfavorecidos. EL Fondo de Cohesión apoya proyectos de infraestructuras y transportes ambientalmente sostenibles en los países cuyo PIB percápita sea inferior del 90% del promedio UE. . Finalmente, FEADER y FEMP intervienen en territorios con específicas características económicas y físicas. El reglamento n. 1303/2013 de la UE sobre los FEIE y de Cohesión explica el carácter estratégico de la nueva Programación para todos los territorios de la UE: “Los Estados miembros y las regiones afrontan retos crecientes asociados a las repercusiones de la globalización, a las cuestiones medioambientales y energéticas, al envejecimiento de la población y los cambios demográficos, a la transformación tecnológica y las demandas de innovación y a las desigualdades sociales. Debido a la naturalezza compleja e interrelacionada de esos retos, las soluciones que reciban ayudas de los Fondos EIE deben ser integradas, multisectoriales y multidimensionales. En este contexto, y con el fin de aumentar la eficacia y la eficiencia de las políticas, debe posibilitarse la combinación de los Fondos EIE en paquetes integrados diseñados para ajustarse a las necesidades territoriales concretas” (Reglamento (UE) No. 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, Diario Oficial de la Unión Europea. Oficial, Bruselas, 20.12.2013).


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objetivo Competitividad se utilizó e3 16% de los fondos, con una cobertura de 14 millones de personas, es decir poco menos del 3% de la población UE. Finalmente, se destinaron a la Cooperación territorial el 2,5% de los fondos disponibles. Para el periodo 20014-2020 la Unión Europea destina a los tres fondos de la Política de Cohesión un total de 351.800 millones de euros.

En todos los países europeos se reconoce que las diferencias a lo largo de su territorio nacional en lo que respecta el desarrollo social y económico, se deben tanto a las dinámicas del mercado nacional y global

como a insuficiencias y errores en la acción de los gobiernos, lpor o cual se requiere de una intervención externa.

En las políticas de desarrollo regional hay una dicotomía entre objetivos de eficiencia y objetivos de

equidad. Los objetivos de eficiencia apuntan a maximizar la contribución de las regiones al crecimiento nacional, mientras que a través de los objetivos de equidad se pretende reducir las diferencias entre las re-giones.

En la definición de las políticas europeas, nacionales y sub-nacionales para el desarrollo regional, se están también experimentando nuevos enfoques territoriales que vayan más allá de las regiones administrativas: en varios países se comienza a hablar de macro-regiones, corredores regionales, ciudades-región, áreas funcionales.

La Unión Europea mantiene una elevada expectativa en la capacidad de la política de cohesión regional de impulsar el crecimiento del PIB, como lo demuestra el siguiente gráfico.

Impacto esperado de la Política de Cohesión sobre el PIB en el periodo 2014-2023 y gasto previsto para la Política

de Cohesión en periodo 2014-2023, en 17 países miembros de la UE

Fuente: Comisión Europea (2014)

La experiencia de los países europeos

En general la Política de Cohesión de la Unión Europea – con sus fondos estructurales y de cohesión – ha tenido una fuerte influencia en las políticas nacionales de los países miembros, sobre todo en términos de programación estratégica y definición de prioridades.

Todos los países de la UE tienen modelos e instrumentos de ayuda regional, que tienen que ser compati-

bles con las reglas que la Unión establece para la ayuda pública: en síntesis, las ayudas y medidas espe-ciales que los gobiernos nacionales destinan a sus regiones más necesidadas son objeto de una evaluación de parte de la Comisión Europea, la cual verifica que las repercusiones positivas que dicha ayuda provoca para los intereses comunes de los países de la Unión superen los efectos negativos para el comercio intra- y extra-europeo y la competencia internacional.

Hay diferencias significativas entre un país y el otro en objetivos, estrategias, prioridades, modalida-

des de gobernanza, instrumentos. En un mismo país también pueden presentarse cambios debidos a las condiciones económicas o también a las distintas políticas de los gobiernos que se alternan en el poder. En

Dario Conato

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muchos países europeos se está reduciendo el peso de medidas de carácter espacial, esto es, dirigidas a territorios clasificados como problemáticos, mientras al mismo tiempo crece la importancia de políticas re-gionales generalizadas, dirigidas al aumento de la competitividad regional y nacional, con una atención particular hacia la innovación.

Las políticas regionales generalizadas apuntan a maximizar las oportunidades de crecimiento y compe-

titividad de cada región, con el fin de aumentar la eficiencia del país en su globalidad. El enfoque basado en la selectividad regional, en cambio, concentra los esfuerzo en el apoyo a regiones que encaran particula-res problemas y desafíos de desarrollo

Por lo general, las políticas implementadas por los gobiernos nacionales son una combinación de los dos enfoques de eficiencia y equidad, con énfasis variable en los dos polos.

Una primera combinación es la que atribuye la mayor importancia a la eficiencia. En este caso se impulsan políticas públicas de desarrollo regional en todas las regiones, también sobre la base de convenios para el desarrollo económico entre el Estado central y todos los gobiernos regionales; en todas las regiones se im-plementan programas y estrategias centradas en la competitividad.

En algunos países el énfasis en la eficiencia se acompaña a una atención particular por el aumento de la

eficiencia en las regiones más débiles, para las cuales se ponen a disposición – a la par de los Fondos de Cohesión de la Unión Europea, – recursos nacionales adicionales. También las políticas nacionales de finan-ciamiento tienen mayor disponibilidad en las regiones débiles.

En algunos países se implementan políticas regionales en las cuales los objetivos de eficiencia y equidad

tienen la misma relevancia. Entre los instrumentos utilizados se encuentran subvenciones, exoneración de impuestos para inversiones e innovación, construcción de infraestructuras y conexiones.

Finalmente, hay políticas regionales explícitamente reservadas a aumentar los niveles de equidad in-

ter-regional. Se trata, en otras palabras, de crear empleo y mejorar las condiciones de vida en las regio-nes más débiles, invirtiendo especialmente en transporte, generación de oportunidades de empleo, regi-men fiscal especial (particularmente para las empresas que creen nuevos empleos). Todos los países europeos prevén mecanismos de nivelación fiscal, a través de la transferencia de recursos fiscales entre las regiones con el fin de reducir las diferencias. Los instrumentos utilizados para promover el desarrollo regional incluyen financiamientos no reembolsables, préstamos con intereses blandos, exoneración o reducción de impuestos, fondos de garantía, reducción de las contribuciones para seguridad social entre otros.

La relevancia institucional de la política regional no es la misma en todos los países. En algunos casos – entre ellos Italia, Alemania y España – el desarrollo regional con equidad es mencionado en las respec-tivas Constituciones. En otros países la política de desarrollo regional queda establecida en documentos estratégicos que sirven de marco de referencia. Finalmente, algunos países “fuertemente federalistas” como Bélgica y el Reino Unido, no existen marcos de carácter nacional, pues la responsabilidad del di-seño e implementación de políticas de desarrollo regional corresponde única y exclusivamente a los go-biernos sub-nacionales.

Tratando simplificar sin olvidar la variedad de combinaciones equidad/eficiencia, podemos decir que el

objetivo de la equidad se concreta en políticas regionales dirigidas sobre todo al desarrollo de las

regiones más atrasadas, a la vez que con el objetivo de la eficiencia se apunta a aumentar la compe-

titividad del país en su globalidad. Por otra parte, las políticas de desarrollo regional pueden ser impulsa-das desde el gobierno nacional o bien por los gobiernos regionales. Utilizando las discriminantes mencio-nadas (equidad/desarrollo vs. eficiencia/competitividad, política nacional vs. política regional) se puede construir el siguiente esquema,


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EQUIDAD

Desarrollo equitativo

entre regiones

EFICIENCIA

Aporte de las regiones a la

competitividad nacional

POLÍTICAS MIXTAS DE

CARÁCTER NACIONAL

Preminencia de políticas regionales

Países extensos con marcadas diferencias regionales

Países con algunas regiones que presentan problemas

AlemaniaItalia

España

FinlandiaSuecia

FranciaBélgica

Reino Unido

Preminencia de políticas nacionales

Países marcados por lejanía y aislamiento externos o internos

Pequeños países con problemas localizados

Países de Europa Central y Oriental

CipreGreciaIrlandaCroacia

MaltaPortugalEslovenia

AustriaDinamarca

LuxemburgoPaíses Bajos

BulgariaRep. Checa

EstoniaLetoniaLituania

HungríaPolonia

RumaniaEslovaquia

Las regiones con problemas de desarrollo se definen a partir de combinaciones variables de indicadores de tipo económico, social, territorial y laboral. En muchos países de la Europa central y oriental las políticas

regionales de hecho coinciden con la Política de Cohesión de la Unión Europea: se trata de países que hasta su ingreso en la UE no habían tenido experiencias de políticas diferenciadas para el desarrollo de sus regiones más rezagadas. En otros países los instrumentos comunitarios se insertan en marcos políticos y legislativos nacionales más sólidos.

No podemos dejar de mencionar, en esta breve reseña, las experiencias de políticas de desarrollo regional trans-fronterizo, las cuales se dirigen a territorios pertenecientes a dos o más países. Esta modalidad de co-operación entre territorios y países es utilizada con éxito dentro de la Unión Europea y con los países vecinos, para reducir las disparidades y aumentar los lazos económicos, sociales y culturales entre los pueblos. Una de las nuevas formas que se están experimentando es la de las macro-regiones, ámbitos territoriales amplios que reunen regiones de diferentes países con características homogéneas: “las estrategias macro-regionales po-drían convertirse en un nuevo instrumento multi-nivel para fortalecer la cohesión territorial dentro de la Unión Europea y entre ésta y los países vecinos. El priuncipio funcional en el que se basa el enfoque macro-regional sobrepasa las divisiones nacionales y responde a la necesidad de relaciones más cooperativas y fronteras abiertas hacia los países vecinos, en contraposición a la fórmula de la Fortaleza Europa”.5

Desafíos pendientes y perspectivas de futuro

Como se ha dicho, la política de cohesión ya ha mejorado la competitividad regional y la vida de los ciuda-danos en toda la UE.: ha apoyado a empresas emergentes y ayudado a las personas a obtener cualificacio-nes y nuevos puestos de trabajo; ha ampliado el acceso a la banda ancha y ha invertido en infraestructura ferroviaria y en la mejora de las conexiones viarias y servicios en las zonas menos desarrolladas de la UE. Sin embargo, la discusión sobre su impacto real y sobre todo sobre las características que la política de cohe-sión deberá asumir en los próximos años es amplia y muy abierta.

Ya se observan dinámicas que con elevada probabilidad caracterizarán los próximos años:

a) el aumento del uso de la ayuda pública en favor de actores económicos privados (debido en parti-cular a la crisis económica)

b) menor disponibilidad de fondos nacionales para las regiones, por las reducciones de presupuesto públicoc) profundización del debate sobre la eficacia de los instrumentos para la ayuda regional y búsqueda de

metodologías innovadoras

5. Battistina Cugusi, Andrea Stocchiero, Macro-regions, ‘la nouvelle vague’ of transnational cooperation: the geopolitical case of the Mediterranean basin, Euborderregions WP n. 4, Euborderregions-CeSPI, 2010. p. 3

Dario Conato

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d) revisión de los criterios para la ayuda regional, para garantizar un impacto elevadoe) atención a la integración multisectorial de instrumentos diferentes.

En particular se está extendiendo la convicción de que es cada vez más necesario intervenir en los factores

de contexto que inciden en las condiciones de la oferta, sobre todo a través del mejoramiento las in-fraestructuras a nivel regional (transporte, comunicación, tecnologías de la información), el sostén a clusters de empresas, polos de desarrollo y otras formas localizadas de articulación empresarial territorial; el esta-blecimiento de facilitaciones de carácter fiscal y regulatorio; la formación laboral; el apoyo a las relaciones entre el mundo económico y las universidades; la reducción de los costos de regulación.

La progresiva afirmación del llamado “enfoque basado en el territorio” (place-based approac,h) pone el acento en una serie de recomendaciones que, de manera diferenciada entre un país y el otro, están caracte-rizando de manera creciente las políticas regionales.

En primer lugar, hay que reconocer que nadie en el sector público como en el privado tiene la “receta infali-ble”, es necesario que propuestas estratégicas alternativas compitan de manera pública, para poder llegar a alegir las acciones más eficaces sobre la base de las informaciones y las espectativas en términos de eficiencia, eficacia e impacto.

El uso de subsidios para que personas o empresas se queden en lugares perífericos o con insfraestructuras insuficientes, han mostrado en muchos países su falacia. Las políticas de desarrollo territorial deberían en cambio modificar las condiciones del contexto local, de manera que las personas o las empresas pue-

dan decidir libremente si quedarse o moverse a otro lugar.

Los diferentes niveles de gobierno europeo, central, regional, local, deberían concentrar sus políticas y

acciones alrededor de algunos temas considerados como estratégicos para el desarrollo territorial (por ejemplo el empleo juvenil, las inmigraciones y las emigraciones, cambio climático) y a la vez evitar una

excesiva concentración en enfoques sectoriales (transporte, educación, Pymes...) que obstaculizarían la necesaria integración multi-dimensional.

Los confines geográficos de las acciones no tienen que corresponder necesariamente a las fronteras

administrativas: los espacios territoriales se definen a partir de sistemas locales que presenten ciertos ni-veles de homogeneidad funcional, relaciones entre actores y redes formales e informales construidas alre-dedor de valores y objetivos comunes.

Es oportuno construir espacios de discusión, conflicto, acuerdo y colaboración entre los sujetos públicos

y privados (por ejemplo pactos territoriales enmarcados en formas de programación negociada multi-nivel y multi-actor), velando por que éstos no enctren en contradicción con las formas institucionales democráticas.

La tendencia es hacia un uso más restrictivo de la ayuda regional, en parte debido a la crisis económica y en gran parte al aumento del control de parte de la Comisión Europea sobre la ayuda estatal y su compa-tibilidad con condiciones de libre competencia: concretamente, esto se traduce en condiciones ecónomi-cas, sociales, infraestructurales más estrictas para que los actores regionales puedan recibir la ayuda.

Las acciones dirigidas a mejorar los contextos en que las empresas se desenvuelven se suman a programas

específicos dirigidos a territorios que presentan esspecíficos problemas de reestructruración econó-mica, perifericidad geográfica o consecuencias de catástrofes naturales: entres otros recordamos tratos pre-ferenciales para regiones fronterizas (República Checa), programas integrados de desarrollo dsocial y eco-nómico para territorios aislados (Estonia; Malta, Noruega), inversiones en infrastructuras para territorios isleños (Francia), planificación territorial integrada en áreas costeras (Grecia), promoción de la competitivi-dad de áreas con baja densidad poblacional (Portugal), programas de recuperación económica en zonas afectadas por terremotos (Eslovenia).

Desde luego, la Política de Cohesión de la Unión Europea influencia las políticas nacionales en térmi-nos de objetivos y gobernanza.


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Por lo que respecta a los objetivos la influencia es variable dependiendo de la aplicación del límite del 75% del PIB comunitario y de la relación entre fondos nacionales y fondos de la UE. Dicha influencia es muy elevada en casi todos los 13 nuevos países miembros, ingresados a la UE entre 2004 y 2013: en algunos países como Bulgaria, Rumania, Hungría y Polonia las políticas nacionales de hecho derivan de la Política de Cohesión. En el extremo opuesto se encuentran países en los cuales las prioridades e instrumentos del de-sarrollo regional ya eran parte de las estrategias nacionales antes que se definiera la misma Política de Co-hesión: es el caso de Austria, Finlandia, Dinamarca, Irlanda, Cipre. En la mayoría de los países la influencia de la Política de Cohesión puede definirse “moderada”, puesto que la misma ha venido sumándose a políticas nacionales y regionales ya existentes.

Finalmente, en casi todos los países la Política de Cohesión influencia de manera significativa la organiza-ción y el funcionamiento de las instituciones, en otras palabras la gobernanza. Las normas y modalidades propuestas a través de los reglamentos de Cohesión – como las alianzas multinvel horizontales y verticales y los sistemas de evaluación – son adoptadas también para la ejecución de las políticas nacionales. Esta influencia es particularmente fuerte en los nuevos países miembros, donde el esquema y los instrumentos de la Política de Cohesión han impulsado el desarrollo de los sistemas institucionales, introduciendo nuevos conceptos como la planificación estratégica y la evaluación.

Temas para la discusión

Como conclusión de esta nota, se proponen una serie de temas abiertos en el debate europeo, los que pueden convertirse en ejes de una discusión entre decisores políticos y operadores del desarrollo latinoa-mericanos.

a) En Europa las políticas regionales se centran sobre todo en los desafíos estructurales del desarrollo y de la re-estructuración. Se consideran aspectos estructurales relacionados no solamente con las dimensio-nes económicas sino también con las dinámicas sociales y la sostenibilidad ambiental.

1. ¿En qué medida las políticas públicas para la convergencia económica inter-regional cruzan los problemas de la exclu-sión social y las amenazas ambientales?

b) Las repercusiones de la crisis internacional a nivel regional y local (crecimiento débil o nulo, aumento del desemplo, reducción de las inversiones públicas) introducen visiones de corto plazo que en cierta medi-da contradicen el enfoque estratégico estructural.

2. ¿Cómo se puede anclar las acciones públicas a una visión de largo plazo,

c) La crisis puede agravar las condiciones de inequidad entre las regiones centrales y las “periféricas”, con consecuencia en términos de tensiones internas en los países entre áreas dinámicas y áreas menos de-sarrolladas.

3. ¿De qué manera se puede evitar que acciones dirigidas a aumentar la competitividad de los mayores polos económicos repercutan negativamente en las áreas más rezagadas?

d) El dilema central de las políticas regionales reside en el contraste entre estrategias que priorizan políticas y medidas orientadas del punto de vista espacial hacia regiones problemáticas y estrategias dirigidas a todas las regiones, con el fin de aumentar la competitividad nacional y regional y promover la innova-ción.

4. ¿Es posible la coexistencia de políticas de desarrollo territorial dirigidas a todas las regiones, y políticas de discriminación positiva en favor de las regiones débiles?

Bibliografía

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Comisión Europea (2014), Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorialInversión para el empleo y el crecimiento. Promoción del desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE. Unión Europea, Bruselas

Cugusi Battistina, Andrea Stocchiero (2010), Macro-regions, ‘la nouvelle vague’ of transnational cooperation: the geopolitical case of the Mediterranean basin, Euborderregions WP n. 4, Euborderregions-CeSPI

Parlamento Europeo (2014), Las ayudas estatales de finalidad regional. Fichas Técnicas, BruselasReglamento (UE) No. 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, Diario Oficial de la Unión Euro-

pea. Oficial, Bruselas, 20.12.2013Versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (2002). Diario Oficial de las Comunidades Europeas

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