JOSÉ LEANDRO MARTÍNEZ-CARDÓS RUIZ

TÉCNICA NORMATIVA

ESCUELA DE PRÁCTICA JURÍDICAUNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

Primera edición, 2002

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Deposito legal: M-38065-2002

Maquetación: Rebeca Irazábal

Impreso en GRÁFICAS JUMAPlaza de Ribadeo, 7-I. 28029 MADRID

Presentación ........................................................................... 7

Capitulo I. Canon clásico de la técnica normativa ............... 9

Capitulo II. La entrada en vigor de las normas .................... 51

Capitulo III. Una visión administrativa de la pérdida devigor de las normas ........................................... 115

Capitulo IV. Derecho y literatura .......................................... 147

Índice

Se incluyen en el presente opúsculo cuatro trabajosdispares. Unos, los atinentes a la entrada en vigor ypérdida de vigencia de las normas, ya están publica-dos. Los otros dos son inéditos. Todos, sin embargo,tienen su origen en intervenciones orales, lo que se re-fleja en su redacción. No obstante esa servidumbre, hepreferido conservarlos en su forma primitiva. Todostienen poco de originales, pues son crisol de opinio-nes varias. Todos, en fin, son tributarios de las en-señanzas recibidas. En especial, de José Luis Villar Pa-lasí, el mejor administrativista del siglo XX, y de Ma-nuel Delgado-Iribarren y Negrao, cuya admirablecapacidad de análisis jurídico es difícilmente igualable.Con ellos conviví en esa formidable escuela de apren-dizaje que es la Sección Sexta del Consejo de Estado.Y, en fin, de Manuel Arias Senoseain, a quien sucedíen la Escuela de Práctica Jurídica de la UniversidadComplutense.

CAPÍTULO I

EL CANON CLÁSICO DE LA TÉCNICALEGISLATIVA

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Sumario: 1. Introducción.— 2. Canon de la técnica legislativa: evo-lución.— 3. Ihering como teórico de la técnicalegislativa.— 4. ¡Habla poco!: el marasmo normativo y susconsecuencias; obsolescencia legal, lex repetitae y toleran-cia.— 5. El lenguaje legal: etapas históricas.— 6. ¡Hablapoco!: la concisión de la frase y de la norma.— 7. ¡Hablaclaro!: la claridad terminológica, sintáctica y estructural yel problema de las definiciones legales.— 8. ¡Habla cierto!:terrorismo y derecho.— 9. ¡Habla bello!— 10. Canon clá-sico de la técnica normativa.— 11. Lenguaje sexista.—12. Normas y siglas.— 13. El lenguaje administrativo.

1. Dice la tradición, quizás leyenda, quizás histo-ria, que el Dios-Luna, Sin, o tal vez el Dios Shamash,llamó a Sin-Mullaabit, rey de Babilonia y le exhortó adictar una Ley del Rey (Decretos de Equidad) con lassiguientes recomendaciones: ¡Sé justo!, ¡habla poco,habla claro, habla cierto, habla bien y habla bello!(CRUVEILHIER, Introduction au Code d’Hammourabi,París, 1937, págs. 37 y ss.). Tales recomendacionesencierran el auténtico canon de la técnica legislativa.

2. El canon de la técnica legislativa no existe encuanto tal. Si se busca un canon en el sentido dadopara la escultura por Polícleto o Ictino; esto es, en elsentido de equilibrio y proporción de formas, no loencontramos en la historia jurídica lejana. Y ello pordos motivos: por innecesariedad y por ignorancia.

Falta una construcción general de la técnica nor-mativa en el mundo antiguo y medieval por ser inne-cesaria a juicio del hombre griego y romano y delhombre medieval. Para éstos, el derecho era norma,pero no regla escrita. Sólo en las postrimerías del Me-dioevo, tras la obra de SIGER DE BRABANTE, y en losalbores de la Modernidad, tras las obras de MARSILIOFICINO, PICO DE LA MIRANDOLA y BOVILO (FUEYOÁLVAREZ, La mentalidad moderna, Madrid, 1967,págs. 28 y ss.), el derecho fue regla escrita, como plas-mación de la concepción matemática y geométrica deluniverso que arrancó de ROBERTO DE GROSETESTE(THOMSON, The Writings of Robert of Groseteste, Cam-bridge, 1940, págs. 170 y ss.). El paso siguiente sedio en los siglos posteriores en los que, al alcanzar suculminación el racionalismo jurídico, el derecho seconvirtió sólo en regla escrita: LEIBNIZ, en el ámbitode las ideas, y el Estado liberal de derecho, en el de lasrealizaciones, constituyeron el arquetipo de tal plan-teamiento.

Falta también, a nuestros ojos, una construccióngeneral de la técnica normativa en el mundo antiguo ymedieval, por ignorancia. No se tienen datos ciertos ysuficientes, ni de la legislación, doctrina y prácticajurídica mesopotámica, ni de la legislación, doctrina ypráctica jurídica egipcia, pese a su notabilísimo gradode perfección y desarrollo (SARRAF, La notion du droit

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d’après les Anciens Egyptiens, Città del Vaticano, 1984,pág. XI). Los griegos, pueblo dado a la abstracción,no desarrollaron un sistema jurídico global; hubo no-ciones, máximas y generalidades jurídicas, pero todasellas faltas de vertebración (FINLEY, Democracy Ancientand Modern, ed. 1985, pág. 28); hubo códigos y leyesrenombrados; hubo legisladores reputados: Dracón ySolón en Atenas, Zaleúco en Locros, Carondas enReggio; pero no hubo ni sistema jurídico, ni técnicajurídica. En Grecia, el derecho era algo meramenteinstrumental. Lo fundamental era, primero, el thesmosy, después, el nómos (ROMILLY, La loi dans la penséegrecque, París, 2001), hijo del kósmos (Heráclito, frag-mento 30); la paideia; lo transcendental a la ley, queaún hoy reverdece en los conflictos suscitados en lastragedias (SÁNCHEZ DE LA TORRE, La tiranía en laGrecia antigua, Madrid, 1994, pág. 93).

Tampoco en Roma, se encuentran consideracionesteóricas sobre la técnica normativa. Dos razones lojustifican: de un lado, la natural reluctancia de la men-talidad romana a la abstracción y a la generalización;y, de otra parte, la propia naturaleza del derecho ro-mano, constituido casuísticamente y caracterizado porla economía de formas, el ahorro de figuras jurídicas,el empleo de formas iguales para situaciones económi-cas muy distintas y la cautela contra todo lo que fueraabstracción, definición, construcción y sistematiza-ción. El derecho romano huía de las construcciones ygustaba de atenerse al precedente, de tal suerte que elderecho no se derivaba de la regla, sino la regla del de-recho (no ius ex regula sino regula ex ius) (RADBRUCH,Introducción a la filosofía del derecho, Madrid, 1974,pág. 67). Al no ser primordial la regla sino el derecho,

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su forma era casi irrelevante. No quiere ello decir queno hubiera nociones, máximas y generalidades sobrela forma de la regla jurídica, pero fueron asistemáticasy tardías.

No hay construcción general sobre la técnica jurí-dica con ocasión de la ciclópea labor de sistematiza-ción legislativa hecha en la época justinianea. Pero,como se ha puesto de manifiesto, en las recomenda-ciones de Justiniano —probablemente redactadas porTriboniano— a los doce hombres que elaboraron elCodex y a los dieciséis que configuraron el Digesto, secontenía una auténtica teoría de la técnica legislativa.Las normas debían ser, al decir del Emperador, lim-pias, evitando obscuridades, palabras y construccionesextrañas; debían ser exactas, evitando repeticiones ycontradicciones; debían ser útiles, omitiendo previsio-nes sobre materias que eran anticuadas; y debían serjustas, pues sólo así se conformaban con la Providen-cia (BAYNES, The byzantine Empire, Oxford, 1925,págs. 155 y ss.).

El Medioevo y la Modernidad desconocieronigualmente la teoría de la técnica jurídica como teoríade la regla. Retazos, simples y aislados, sobre ella seencuentran en numerosas obras; donde más, en losOrígenes de San Isidoro. En el Fuero Juzgo (ley 20, li-bro 11; ed. facsímil, Madrid, 1982), hay una disposi-ción que dice:

“El facedor de las leyes deve fablar poco e bien; non devedar iuyzio dudoso, mas llano e abierto, que todo lo quesaliere de la ley, que lo entiendan todos luego todos losque lo oyeren, e que lo sepan sin toda dubda, e sin ningu-na gravedumbre”.

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Similares previsiones se encuentran en el FueroReal, en la Nueva Recopilación (1565) o en la Novísima(1805). Son, no obstante, simples retazos.

Llama, sin embargo, la atención la falta de unaconstrucción teórica, completa y elaborada, de la for-ma de la regla jurídica por parte de los glosadores ylos comentaristas. Estos, que ahondaron hasta la abs-trusa disquisición en su búsqueda del contenido jurí-dico de las instituciones, abandonaron sin embargo laforma de la regla. Ahora bien, aun cuando no se pue-de examinar con detenimiento la cuestión en estasede, tal abandono tampoco fue absoluto. Como hanpuesto de manifiesto KANTOROWICZ y BUCLAND (Stu-dies in the Glossators of the Roman Law, London,1938), primero con ocasión del conflicto entre laequidad y la ley y, después, al socaire de la renovaciónde la metodología jurídica llevada a cabo a resultas dela reaparición de los textos aristotélicos, los comenta-ristas proyectaron sobre el mundo jurídico la doctrinadel corrigantur et expurgentur definida por GregorioIX en 1231 a los maestros de París. Ello motivó que,con ocasión de sus comentarios, JACOBUS DE RAVANIOo de REVIGNY, PEDRO DE BELLAPERTICA, CINO SIGHI-BULDI DE PISTOIA, BALDO DE UBALDI, RICARDO MA-LOMBRA, IACOPO DE BELVISO, IACOPO BUTRIGARIO,OLDRADO DA PONTE, ANDREA DE ISERNIA y GIOVAN-NI D’ANDREA formularan diversas consideraciones so-bre la técnica jurídica (CALASSO, Medio Evo del Diritto,Milano, 1954, págs. 563 y ss.). Glosadores y comen-taristas hicieron hincapié en que la regla jurídica, auncuando debía formularse en un lenguaje de clase—hoy diríamos especial, científico—, había de mode-larse sobre el estilo sencillo de Aristóteles; esto es,

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había que dar una importancia capital a la facilidad, ala sencillez, a la claridad, excluyendo las palabras yconstrucciones extrañas, anticuadas o a la moda (FE-ENSTRA, Bartole et la science du droit roman, Perugia,1972, págs. 7 y ss.).

Las primeras concepciones generales de la técnicalegislativa se encuentran en los dos máximos represen-tantes del racionalismo jurídico; del mos geometricumcomo forma de articulación del derecho: de un lado,FRANCIS BACON que, en su opúsculo Aphorismus, for-muló la primera construcción, conjunta y sistemática,de la regla jurídica como regla escrita (DE MAS, Normae sanzione giuridica en F. Bacon, en Norma Giuridica,Milano, 1960) y GUILLERMO LEIBNIZ, el matemáticoque ingresó en la Academia prusiana de Ciencias porsu condición de jurista. En ellos, la norma jurídica essólo regla escrita. El ideal es que cada norma jurídicaesté en una sola regla escrita, racional, ordenada y cla-ra (VALLET DE GOYTISOLO, Metodología jurídica, Ma-drid, 1988, págs. 92 y ss.).

3. El gran teórico de la técnica normativa es,quizás inconscientemente, IHERING. En su obra Elespíritu del derecho romano (trad. esp., Buenos Aires,1947), después de definir con minuciosidad la publi-cidad de la vida jurídica y la plástica del derecho, suespontaneidad y posibilidad de aplicación práctica;tras afirmar el principio de la sencillez elemental de loscuerpos jurídicos, la importancia de la forma y la leyde la correspondencia de la forma con la palabra, conla fórmula, culminó enunciando la ley de la bellezajurídica, referida a la regla. Esta debía ser “sencilla,clara, transparente, ordenada y natural”.

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A partir de ahí, numerosas han sido las aportacio-nes. Quizás, las primeras y más relevantes, las de lospenalistas: acaso por aquello de la singularidad de lostipos penales. En efecto, tanto BELING (El rector de lostipos penales, trad. esp. de Prieto y Aguirre Cárdenas,Madrid, 1936) como BAUMGARTEN (La estructura dela teoría del delito, trad. esp., Madrid, 1930), al hilo dela tipicidad, teorizaron sobre la técnica normativa dela ley penal, haciendo especial hincapié en la certeza yclaridad de la norma. Y es que la fijación del tipo sólose puede hacer rigurosamente si la norma es correctaen cuanto a su forma. Si no se hace así, surgen lascuestiones de la aplicación analógica de la ley penal yde su interpretación extensiva. Una norma penal co-rrectamente definida impide la aplicación de la ana-logía; no deja dudas en lo tocante a su ámbito de apli-cación, excluyendo lo que se ha dado en llamar el cír-culo de semejanza; esto es, aquella esfera que permiteal juez aplicar la norma a un caso no previsto pero su-jeto a la misma identidad de razón (VILLAR PALASÍ,La interpretación y los apotegmas jurídico-lógicos, Ma-drid, 1975, pág. 179). Pero es más, una norma penalcorrectamente definida evita la cuestión de la interpre-tación extensiva que tiene su origen en la deficienciade expresión del legislador o, en otros términos, enuna discordancia exclusivamente verbal entre la defini-tio iuris y la intención de la norma.

El número de teóricos de la técnica normativa hasido, a partir de entonces, muy numeroso; casi ilimita-do. La estética del derecho ha pasado a ser una de laspreocupaciones más hondas de los juristas contem-poráneos. Basten tres nombres: RIPERT (Les forcescréatrices du droit, París, 1955), SCHMITT (Die For-

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mung des französichen Geistes durch den Legisten, Ham-burgo, 1942) y HEDEMANN (Arte y derecho, trad. esp.,Buenos Aires, 1942).

4. ¡Habla poco! La regla del ¡habla poco! delDios-Luna Sin tiene una doble proyección en el ám-bito de la técnica normativa: una, general y, otra, es-pecial.

La proyección general exige la simplicidad del or-denamiento; la limitación del número de normas. Talproyección es hoy una utopía. Se ha pasado de lasdoscientas palabras del Decálogo, a los dos millonesde palabras de las normas promulgadas en España en1964 y a los veinte millones de palabras de las disposi-ciones estatales y autonómicas —que no locales— pu-blicadas en 1996. La norma escrita, la ley según laReal Orden de 22 de mayo de 1891, lo regula todo.La obra de la revolución burguesa, de 1700 a 1900,en orden a la conquista del Estado de derecho ha co-metido excesos múltiples. Uno de ellos, quizás el másexagerado, es la ilusión de que el racionalismo técni-co-jurídico puede controlar la fuerza de las voluntadespolítica y social, reduciéndolas a esquemas rígidos.Ahí está el fárrago excesivo y confuso de leyes (VI-LLAR, Derecho administrativo, introducción y teoría de lasnormas, Madrid, 1968, pág. 330): en la voluntad dejuridificarlo todo. La norma —y especialmente la Leyformal—, al igual que el águila de la fábula, ha perdi-do su prestigio al cazar moscas, como ha dicho plásti-camente VILLAR PALASÍ. La norma —y especialmentela ley formal— ha perdido su carácter mayestático, degeneralidad, de pretensión de eternidad en su vigen-cia. Se puede hablar con RADBRUCH (Introducción a la

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ciencia..., pág. 70), de algo inconcebible en el pasado:la ley sin valor vital. La norma, como regla de dere-cho, ha dejado de mirar al futuro para mirar al presen-te; sólo mira los problemas actuales, importantes perotemporales, de coyuntura. Es, por un lado, la victoriade la ley-medida de que hablara C. SCHMITT o de laley de vencimiento fijo de SCHEERBARTH y, por otro,de la ley inútil. Inútil, porque carece de valor, de esta-bilidad; porque llega tarde o deviene obsoleta; o, enfin, porque es inencontrable u olvidada entre tantomarasmo.

La norma ha devenido inútil, porque carece de va-lor, de estabilidad y hasta de respeto por el intérpreteo por quien debe de aplicarla (D’ORS, Nueva introduc-ción al estudio del derecho, Madrid, 1999, pág. 66). Seprescinde de la norma, porque su vida es o va a serefímera. Quizás el ejemplo más arquetípico de esta si-tuación, sea el acuerdo del Pleno de la Sala Segundadel Tribunal Supremo del mes de septiembre de 1998en que, a instancia de su Presidente, y con eventual in-fracción de los preceptos que obligan a los jueces a fa-llar, acordó suspender la celebración de vistas para re-solver recursos de casación interpuestos contra senten-cias condenatorias por insumisión, habida cuenta quela legislación “se va a modificar”. La decisión de ina-plicar deliberadamente la norma se enmascaró así bajouna ordenación procesal: la de suspender la celebra-ción de vistas.

La norma escrita es también inútil porque llegatarde. Lo puso de manifiesto Lord WILBERFORCE, ensu discurso del centenario de la International Law As-sociation (Draft Report for New Delhi Conference,1975), al decir:

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“Toda ley debe contener la regulación de futuro. La leysuele ser un buen cerrojo o una magnífica valla, perocuando el caballo ya escapó. Hoy tenemos buenas leyessobre urbanismo cuando la ecología urbana es ya mons-truosa; normas sobre ahorro de fuentes energéticascuando se están agotando las existentes; cupos para lapesca de la ballena, cuando la especie casi se ha extin-guido; leyes sobre contaminación cuando no se puederespirar aire puro en casi ninguna ciudad. Tenemos yacasi perfecta legislación sobre la piratería cuando estádesapareciendo”.

La norma es inútil porque resulta inencontrable uolvidada, en muchas ocasiones, a consecuencia delmarasmo. Hoy el principio es ius certum, lex autem in-certa. La norma es olvidada. Pese a lo que dice el Có-digo Civil, el marasmo normativo ha hecho que lasnormas pierdan su vigencia, además de por la deroga-ción, por la obsolescencia, por la tolerancia, por su de-liberada inaplicación. El Código Civil, en su redacciónoriginaria, era más realista, al establecer que “las leyessólo se derogan por otras leyes posteriores, y no prevalecerácontra su observancia el desuso, ni la costumbre o la prácti-ca en contrario”, pues, pese a tratarse de una manifes-tación arquetípica de la concepción de la estatalidaddel derecho, reconocía la existencia de dichos hechos.

Algunos autores (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁN-DEZ RODRÍGUEZ, op. cit., pág. 72), en su afán de afir-mar el Estado legal, reducen de manera simplista to-dos estos casos a un único supuesto de desconexiónde las normas con el ordenamiento, de tal suerte que,producida la desconexión, han de entenderse deroga-das. La cuestión es mucho más complicada y resultacándido su reducción a una unidad.

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La infinitud de normas ha hecho que las leyes pier-dan su vigencia en primer lugar por olvido (VILLAR

PALASÍ, Principios de derecho administrativo, Madrid,1982, vol. I, pág. 319). No se derogan formalmente,pero los particulares y la Administración las olvidan y,al hacerlo, dejan de estar operativas. Muchas normassiguen vigentes, pero no se aplican porque están olvi-dadas. Hay numerosas disposiciones en esta situación:baste citar la Real Orden de 15 de junio de 1846 queprohibió el uso del papel continuo en el ámbito delMinisterio de la Guerra; o la Real Orden Circular de17 de septiembre de 1849 que prohibió el uso de laimprenta para las publicaciones oficiales. Afortunada-mente para los habitantes de Cáceres, la Orden Minis-terial de 16 de julio de 1931 está olvidada, pues dis-pone que, en lo sucesivo y hasta tanto se ordene locontrario, todos ellos deben ser tratados reiterada-mente con quinina para combatir el eventual paludis-mo que pueda presentarse; afortunadamente para to-dos los que tienen coche, pues de otro modo nohabría lubricantes para automóviles, se olvidó la Leyde 5 de julio de 1892 que obligaba a mezclar petróleoen bruto o alquitrán con el aceite que no fuera de oli-va, so pena de incurrir en las penas previstas en Códi-go Penal para quienes alteren los productos; afortuna-damente para los propietarios y entidades dedicadas alalquiler de viviendas, se ignora que está vigente el De-creto de 11 de mayo de 1937 que exonera del pago delos arrendamientos de sus viviendas a quienes están ensituación de paro; y, en fin, afortunadamente paraquienes se dedican a la docencia, se olvidó la vigenciade la Ley de Protección de Pájaros insectívoros de 19de septiembre de 1896 que impone, bajo multa, pues-

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to que sus previsiones penales han quedado derogadascon la promulgación del Código de 1995, a todos losprofesores la obligación de exhortar a sus alumnos,antes del comienzo de cada clase, a respetar los pájarosinsectívoros; en concreto, a loar las excelencias de lasaves de rapiña nocturnas, de los tordos de torre yotras especies de menor tamaño; olvido afortunadopara todos los Alcaldes y los directores de centros es-colares, pues todos, unos y otros, infringen dicha Ley,ya que, conforme a su artículo segundo, en las puertasde los Ayuntamientos debe ponerse un cuadro quediga: “Los hombres de buen corazón deben protegerla vida de los pájaros y favorecer su propagación. Pro-tegiéndolos, los labradores observarán cómo disminu-yen en sus tierras las malas hierbas y los insectos. Laley prohíbe la caza de pájaros y señala pena para losinfractores” y en la de los centros docentes otro querece: “Niños, no privéis de la libertad a los pájaros; nolos martiricéis y no les destruyáis sus nidos. Dios pre-mia a los niños que protegen a los pájaros y la leyprohíbe que se les cacen, se destruyan sus nidos y seles quiten las crías”.

El marasmo legislativo genera, como se ha expues-to, la obsolescencia de la ley y, como efecto directo,más normas, más marasmo, pues el olvido se trata enocasiones de remediar con la reiteración de sus previ-siones normativas. Aparece así la inaudita categoría delex repetitae.

Hay otras veces en que el marasmo legislativo llevadeliberadamente a no aplicar la ley (VILLAR PALASÍ,Principios..., pág. 319). Y, en fin, el marasmo legislativopermite, también y finalmente, inaplicar las normaspor tolerancia (VILLAR PALASÍ, Principios..., pág. 322).

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No debe pensarse que el marasmo legislativo essólo característica del Estado liberal. JUSTINIANO or-denó a los dieciséis comisionados escogidos para laelaboración del Digesto que se recluyeran en un mo-nasterio, durante tres meses, para preparar su espírituantes de abordar la ciclópea labor de reducir a un úni-co texto los más de mil libros, con tres millones de lí-neas, que recogían el derecho; labor que juzgaba im-posible sin la ayuda de Dios (JOLOWICZ, Introducciónhistórica al derecho romano justinianeo, trad. esp., Bue-nos Aires, 1942, págs. 13 y ss.). LEIBNIZ lamentabaque la búsqueda de las normas hubiera agotado, demanera baldía, la labor creativa de toda una genera-ción de juristas, tales como CANISIO, GRETSER, SIR-MONDO, AURIO, BOLLANDO, al decir (Opera omnia, ge-nerae, apud Fratres de Tournes, 1768, BN. 736, cit. porVILLAR PALASÍ, La interpretación y los apotegamas jurí-dico-lógicos, Madrid, 1975, pág. 63),

“De iureconsulti Medii Aevii optime meritus est, quis-quis est, cuius cura tot eorum monumenta in Oceano iu-ris, inque natis ex eo Tractatuum, junctim edita visun-tur, quae alioqui portasse tenues in auras dudum abii-sent. Dolendum est profecto, qui tot aliis de luce nominisprospexit, seipsum tacuisse; quum tamen grandi illo intoto volumina confecto indice nihil cogitari possit laborio-sius, nihil desiderari accuratius”.

El marasmo legislativo ha hecho que se vuelva al sis-tema romano, en el que el derecho se desenvolvía almargen de la determinación estatal de la ley (IGLESIASSANTOS, Roma, claves históricas, Madrid, 1985, pág. 25).

Toda la historia legislativa de los pueblos es el fon-do resumible de la lucha entre el nomos, la ley racional

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estable, y el jairós, la política, la movilidad legislativa(VILLAR Derecho administrativo, introducción y teoría delas normas, Madrid, 1968, pág. 296). Hoy prevalece eljairós, pero a costa, no ya de la propia norma, sino delpropio derecho.

5. La proyección singular de la regla “¡Hablapoco!” del Dios-Luna Sin se concreta en que la normadebe ser concisa. Y ello, junto con el ¡habla cierto, ha-bla bien y habla bello!, nos aboca, previamente, a lacuestión del lenguaje legal.

Frente a lo que se ha dicho, el derecho no es nisólo lenguaje; ni esencialmente lenguaje (GARCÍA DEENTERRÍA, “El derecho, la palabra y el libro” en DeFray Luis a Luis Rosales, Madrid, 2000, pág. 111); niprimordialmente lenguaje. El derecho es bien muchomás; bien algo radicalmente distinto. Quizás sólo va-lor, como ha declarado STENZEL (Ciencia y modo depensar en Platón, trad. esp., Méjico, 1945); tal vez, re-lación entre hombres establecida como necesaria(GUASP, Derecho, Madrid, 1970, pág. 8). Ya lo afirmóel Digesto (I, 3, 18), al establecer “scire leges non hoc estverba tenere, sed vim ac potestatem”.

El lenguaje normativo presenta hoy característicaspropias y específicas. Es ante todo técnico (HERNÁN-DEZ GIL, El lenguaje del Código Civil, Madrid, 1988,pág. 38). Como se ha señalado, (RADBRUCH, Filosofíadel Derecho, Madrid, 1933, pág. 141), es, además,frío: renuncia a todo tono emocional. Es áspero: re-nuncia a toda motivación. Es conciso: renuncia a todoadoctrinamiento. Tiene un tono lapidario. Sirve paraexpresar la segura conciencia del poder del Estado queordena. Ignora los verdaderos valores que inspiran el

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alma. Desconoce la amistad, el amor y el honor. Co-noce el matrimonio, pero ignora el amor. Habla dederechos y obligaciones, pero olvida la amistad y lalealtad. Se refiere a la buena fe, pero regula los contra-tos desde la desconfianza. Disciplina la familia, peroolvida el afecto y los vínculos de sangre... “Las pala-bras de las leyes se arrastran como una eterna enferme-dad”, dice Goethe en Fausto, de tal suerte que es enco-miable “aquel atrevido espíritu heroico que se eleva porencima de ellas y la moral común para producir un nuevoorden de cosas” (Jacobi). Y todo ello aunque, en suexactitud precisa, el lenguaje normativo pudiera servirde modelo estilístico a Stendhal.

Pero no siempre fue así. El lenguaje normativo hapasado por varias etapas (RADBRUCH, Introducción ala ciencia..., pág. 35). Fue, primero, persuasivo. Quienbusque poesía o humor, limpio, en las normas, deberemontarse a los textos antiguos. Los trabajos deGRIMM (Antigüedades jurídicas alemanas, trad. esp.,Buenos Aires, 1949), de GIERKE o de GRAF (Refranesjurídicos alemanes, trad. esp., Buenos Aires, 1951) sonprueba de ello. Las normas trataban de convencer me-diante variados resortes. Se utilizaban palabras ma-yestáticas, calificativos abominables, concretos sustan-tivos, etc. para disuadir de las conductas. “Sodomía yotros análogos pecados contra la naturaleza, que porcausa de su atrocidad, no pueden ser nombradosaquí...”, decía el Preussichen Allgemeine Landrecht de1794; “si alguien osase entrar en heredad ajena parahurtar, pague diez sueldos”, rezaba el Fuero de Alcá-zar (ed. Cerdá, Madrid, 1899, pág. 19); “los ismaeli-tas, a quienes Dios castigue...” decía la Carta de Lu-gones (SÁNCHEZ CANDEIRA, El regnum-imperium,

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Madrid, 1951) o “los politeístas, a quienes Dios con-funda...” decían los dahires emitidos por los califascordobeses.

El lenguaje jurídico fue, después, lenguaje de con-vicción. En tiempo del despotismo ilustrado, gustabanlos legisladores, dice RADBRUCH, de expresar la ra-tio legis para obtener la obediencia de sus súbditos, enméritos de propia convicción.

El lenguaje jurídico ha superado también el estilodidáctico. Hubo un tiempo en que la norma tenía porfinalidad la de instruir, informar, formar. En las leyesse incluían ejemplos y comentarios. Baste acercarse aLas Partidas o al Espejo de Sajonia (1225).

Hoy, el lenguaje jurídico, ha perdido todo ello.Hoy se caracteriza más por aquello de lo que huyeque por lo que contiene. Huye ante todo del estilosuasorio (lex iubet, non suadet); del estilo de la con-vicción y didáctico (lex iubet, non docet); del estilodescriptivo. Es sobretodo imperativo. Rasgo éste,por otra parte, ya puesto de manifiesto por IHERING(El espíritu del derecho..., págs. 239 y ss.), al señalarque el imperativo, en cuanto tiempo verbal, era elutilizado por el verdadero derecho, el emanado delpueblo (leges, plebiscita), pero no por el Senado al ex-pedir los senatus consultum, ni por el pretor en suedicto, porque ni uno ni otro tenían verdadero poderlegislativo. Estos usaban el subjuntivo, que se aproxi-maba al imperativo en el sentido de que conteníauna especie de orden, aunque en forma más suave yconciliadora; el infinitivo, que indicaba creencia, opi-nión, convicción; el indicativo, que expresaba afir-mación o seguridad y el condicional, simple prome-sa, pero nunca el futuro.

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6. ¡Habla poco! En su concreta proyección, la re-gla del “habla poco” conduce a la exigencia de la con-cisión. El lenguaje legal debe tender a la brevedad; a ladisposición breve; a la frase breve; pues es más fácilromper las reglas gramaticales en una oración largaque en otra breve (PRIETO DE PEDRO, Lenguas, len-guaje y derecho, Madrid, 1991, pág. 181). La brevedadde la frase era ya exigencia antigua, pues la afirmabaTRASÍMACO (PASSERIN D’ENTREVES, La dottrina delloStato, Torino, 1962, págs. 23 y ss.). Era intrínseca a lanorma antigua: los textos de Dracón, de Solón, deArquíloco llaman la atención por su sencillez y breve-dad. En Roma, era la verdadera esencia de la norma,pues sólo en la concisión se podía establecer la corres-pondencia entre la forma y la esencia jurídica; entre laforma y la justicia; entre la acción y el juicio (IHE-RING, El espíritu del derecho..., pág. 243).

Hoy la brevedad está ausente en la mayor parte delas disposiciones legales. El artículo 78 de la Ley29/1998, de 13 de julio, reguladora de la JurisdicciónContencioso-administrativa, que disciplina el llamadoprocedimiento abreviado, cuenta con 23 números, al-guno de ellos con varios párrafos. El artículo 40 delEstatuto de los Trabajadores tiene cinco números; elprimero, seis párrafos de más de cinco líneas. Pero nosólo es esto. Hay que coger aire para la lectura de nu-merosas disposiciones. Basten dos ejemplos, citadospor PRIETO DE PEDRO (Lenguas..., págs. 181 y ss.). Elartículo 40 del Estatuto de los Trabajadores, en su re-dacción inicial, decía:

“Movilidad geográfica. 1. Los trabajadores, salvo loscontratados específicamente para prestar sus servi-

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cios en empresas con centros de trabajo móviles oitinerantes no podrán ser trasladados a un centro detrabajo de la misma empresa que exija cambios deresidencia a no ser que existan razones técnicas, or-ganizativas o productivas que lo justifiquen o biencontrataciones referidas a la actividad empresarial ylo permita la autoridad laboral previo expediente tra-mitado al efecto que deberá resolverse en el impro-rrogable plazo de treinta días, entendiéndose que elsilencio administrativo tendrá carácter positivo”.

El otro ejemplo es el artículo 9 de la Orden Minis-terial de 21 de noviembre de 1979, por la que se desa-rrolla el Real Decreto 909/1976, de 14 de abril, en loreferente al establecimiento, transmisión e integraciónde Oficinas de farmacia, que reza:

“Artículo 9. 1. La medición de las distancias se prac-ticará por el camino vial más corto, siguiéndose unalínea ideal de medición, con arreglo a las siguientesnormas: Se partirá del centro de la fachada del localque ocupe la Oficina de Farmacia establecida, pres-cindiendo del o de los accesos a la misma y, siguién-dose por una línea perpendicular al eje de la calle ovial al que dé frente dicho centro de fachada, se con-tinuará midiendo por este eje, ya sea recto, quebradoo curvo, cualesquiera que sean las condiciones o ca-racterísticas de la calle o vial, hasta encontrar el ejede la calle o calles siguientes, prolongándose la medi-ción, por dicho eje, hasta el punto de que coincidacon la intersección de la perpendicular que pueda sertrazada, desde el centro de la fachada del local, pro-puesto para la Farmacia que pretende instalarse otrasladarse, al eje de la calle o vías por la que vinierapracticándose la medición, continuándose por dichalínea perpendicular hasta el centro de la fachada deeste último local. Cuando las perpendiculares a que

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se refiere el párrafo anterior arrojen distinta longi-tud, según que se tracen desde los centro de las fa-chadas a los ejes de calle o desde éstos a los centrosde las fachadas, se computará la que produzca unadistancia menor entre los locales”.

Pero hay otros muchos ejemplos, casi infinitos. Lafrase breve es una invitación a la organización lógica ypsicológica del pensamiento (PRIETO DE PEDRO, Len-guas..., pág. 182). En ella, es más fácil fijar la sucesiónlógica de las palabras y miembros de las frases. Porello, la antigüedad clásica se preocupaba mucho en ha-cerlo. Lo hacían con sumo cuidado, por cuanto asegu-raba la certeza del mandato (IHERING, Espíritu del de-recho..., pág. 241).

Aún hoy, se predica en el desierto, recomendandola brevedad de la norma, del precepto. El precepto, enlos textos legales, y el argumento, en los escritos, debeser sintético, antes que analítico, pues resulta baldíoprever todos los casos posibles, resultando contrapro-ducente hacerlo mediante remisiones, recordatorios yexcepciones, dijo el Consejo de Estado en su Memoriade 1983.

También es exigencia de la buena técnica normativala brevedad de la disposición. Una disposición larga yfarragosa es proclive a las contradicciones; dificulta sucompresión; impide determinar con claridad su razónjustificadora e, incluso, induce a su desconocimiento,por cuanto desalienta a quienes han de conocerla a lahora de su lectura. EDDEY (The englisch legal system andhistory, Oxford, 1977, pág. 120) cuenta que, en 1865,se aprobaron por la Corona los Estatutos de la ciudadde Birmingham, tras haberse tramitado el pertinentebill privado ante ambas cámaras integrantes del Parla-

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mento. Por otra parte, como se sabe, antes de las refor-mas procesales de 1880 y 1920, el divorcio era muydifícil de obtener en Inglaterra por cuanto no se con-cedía en sede judicial sino en la legislativa; precisamen-te, mediante la aprobación de un bill privado, lo queno estaba al alcance de la mayor parte de los ciudada-nos. Quizás por eso, James Smith, secretario del Ayun-tamiento de Birminghan, confiado además en que unanorma farragosa no sería estudiada, actuó de la si-guiente manera: Al redactar la sección correspondienteal servicio de alumbrado público de los Estatutos quehabían de ser sometidos a la aprobación del Parlamen-to dispuso: “Las farolas del alumbrado público se en-cenderán a las dos horas, pasadas el medio día, en in-vierno y a las cuatro, en verano. Los celadores portaránla tea de brea encendida. Los celadores se cuidarán deque no se apague ninguna de las farolas. Queda disuel-to el matrimonio de James Smith, cancelario delComún de Birminghan, con la Sra. Catherine Ho-ward. Los celadores realizarán cuatro rondas a fin deasegurarse de que las farolas están encendidas”. Puesbien, los Estatutos de la ciudad no debieron ser leídospor ninguno de los miembros de las cámaras por cuan-to salieron del Parlamento tal y como habían entrado,incluida la disposición atinente al Sr. Smith, quienquedó felizmente divorciado.

7. ¡Habla claro! decía el dios mesopotámico. Lomismo que reza, para los documentos notariales, peroaplicable al lenguaje normativo, el artículo 148 de Re-glamento Notarial:

Lenguaje “claro, puro, preciso, sin frases ni término al-guno oscuros o ambiguos, conservando, de acuerdo con

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la Ley, como reglas imprescindibles, la verdad en el con-cepto, la propiedad en el lenguaje y la severidad en laforma”.

Las normas deben ser ciertas, claras, sencillas. De-ben ser “manifiestas para que todo ome la pueda entendere que ninguno non sea engañado por ella”, dice la ley IIdel Título VI del libro primero del Fuero Real (Edi-ción de Real Academia de la Historia, Madrid, 1836,pág. 16). Análogas disposiciones se encuentran en to-dos los grandes textos legales posteriores.

Respecto a los textos jurídicos, el Consejo de Esta-do (Memoria 1993, Madrid, 1994) ha abordado lacuestión afirmando que deben ser “claros, concisos yconcretos”. Los preceptos deben revestir la forma deimperativos, unas veces categóricos, y otras condicio-nados a la realización de un supuesto de hecho. Lostérminos deben ser claros y unívocos. Los vocablos notienen por qué ser técnicos, sino que pueden ser vul-gares. El mandato, esto es, el imperativo, bien categó-rico, bien condicionado, en que consiste un preceptojurídico exige el empleo del verbo ordenante en futuroy la ausencia de motivaciones o de explicaciones. Lostérminos han de ser claros y unívocos, lo que no impi-de la utilización de términos vulgares o técnicos. Loimportante es que el destinatario de la norma la en-tienda.

La claridad es el anhelo permanente del jurista ydel destinatario de la norma. Lo dijo PÉREZ SERRANO,en 1947, con donosas frases:

“Una ley redactada en noble tono con frase pulida y ter-sa, será estudiada, entendida y aplicada con mayor faci-lidad que una ley de términos grises y borrosos y de expre-

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sión balbuciente o atormentada. Porque sigue siendo ven-turosa realidad aquella alianza de la verdad, el bien y labelleza, que amorosamente conviven sin esfuerzo. Y aúncabría sostener, exagerando algo la nota, que donde serespira fealdad no es posible hallar ni concepto verdaderoni solución justiciera”.

La claridad de la regla jurídica ha de ser terminoló-gica, sintáctica y estructural (VILLAR PALASÍ, La inter-pretación ..., pág. 94). Así lo pusieron de manifiesto yalos clásicos (ARISTÓTELES, Retórica, III, 2; QUINTILIA-NO, Institutio oratoria, libro VIII, 2), si bien con algu-nos detractores, cual es el caso de LEIBNIZ, que limita-ba la claridad a la del contexto (“Claritas vero, quae excircunstantiis simitur, vel ex ipsa oratione, vel extrinsecus.Si ex ipsius orationes circunstantiis sumitir, erit, claritas, sinon vocabuli per se, tamen orationes per se. Quod fit,quum ex ipsa oratione apparet materia subjecte de quaagitur et quum materia subjecta tollit ambiguitatem...Item si praemissa est definitio vocabuli, eo ipso obscuritassubblata es”). Ello obliga a desechar la ambigüedad, loque no siempre es fácil.

La claridad terminológica exige utilizar los voca-blos propios, sin dobles sentidos. La claridad es, con-secuencia, sobre todo, de la propiedad en el uso delas palabras; se logra con el empleo de palabras co-munes (ARISTÓTELES, Retórica, III, 2). “Es apropia-do, antes de nada, llamar a las cosas por sus nombres,a no ser que hacerlo convierta el lenguaje de algunamanera en obsceno o indeseable” (QUINTILIANO, Ins-titutio..., libro VIII, 2). Como ha señalado PRIETO DEPEDRO (Lenguas..., pág. 167), al redactor legal le esexigible el rigor de que hizo gala el lexicógrafofrancés Littré

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“quien ante la indignación de su esposa, al ser descubier-to en una situación embarazosa con la cocinera, mantu-vo este diálogo:— Monsieur, me sorprende Vd.— No señora, es Vd. quien me sorprende a mí en esta si-tuación embarazosa. Yo a Vd. la asombro”.

En nuestra lengua, hablar claro, con rigor, es relati-vamente fácil, puesto que se cuenta con un texto quefija el significado de los términos: el Diccionario de laLengua Española. A él hay que atenerse a la hora deredactar los textos normativos, pues, no hacerlo, pue-de tener efectos indeseables.

Baste un ejemplo. Las normas estatutarias de laComisión Nacional para la Conmemoración de losCentenarios de Carlos V y Felipe II atribuían su presi-dencia de honor al Rey, disponiendo “La presidenciade honor la detentará S.M. el Rey”, sin percatarse que“detentar es retener y ejercer ilegítimamente algún po-der o cargo público” y detentador, la “persona que re-tiene la posesión de lo que no es suyo, sin título nibuena fe que pueda cohonestarlo”. Los casos son, sinembargo, muchos: se olvida que conllevar es sufrir;que concreción es una enfermedad del hígado..., dan-do lugar a interpretaciones de las normas que, cuandomenos, causan hilaridad y justifican el contenido dellibro Elegantiae linguae latinae de LORENZO VALLAdonde se dedicó a analizar el lenguaje del Digesto y aatacar a Justiniano, del cual dijo sarcásticamente que,con toda seguridad, no sabía nada de derecho y contoda probabilidad, nada de latín (VILLAR, La interpre-tación..., pág. 159).

Especial cuidado ha de tenerse a la hora de las tra-ducciones o de introducir vocablos extranjeros, bien

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porque pueden resultar redundantes respecto a lospropios, bien porque pueden tener significado distin-to. La Ley de Contratos del Estado disponía en su ar-tículo 37.9 que la contratación directa podía acordarsepara las obras que “tengan por objeto la investigación,el ensayo, el estudio o la puesta a punto”, traduciendoliteralmente la Directiva 71/304 de la CEE que, res-pecto al último inciso, decía “mise à point”; el sentidode esta última expresión referida a un contrato deobras es la de “contrato llave en mano”, completa-mente distinto al acogido por la norma. Otro caso,quizás muy significativo, fue el término “control” uti-lizado en las versiones española, francesa e inglesa deldocumento que puso fin a las hostilidades de la Gue-rra Hispanonorteamericana de 1898 y que provocóuna importante discusión con ocasión de la firma delTratado de París, habida cuenta el diferente alcance ysignificado del vocablo en los idiomas citados.

La claridad de los términos jurídicos no garantizaempero la certeza de la norma. Y es que la claridadterminológica o semántica puede perderse con eltiempo. Es más, frecuentemente ocurre. El derecho nose crea de un golpe, sino que evoluciona lentamente;al igual que el lenguaje. Dicha evolución, del derechoo del lenguaje, pueden obscurecer la regla jurídica, detal suerte que, cuando más lejana queda la norma, másdifícil entender su sentido. Basten dos ejemplos. En lalegislación de obras públicas de finales del siglo deci-monónico, un salto de presa es un artefacto, conceptoéste ajeno a nuestra terminología local. En la Real Or-den de 7 de septiembre de 1865, por cierto todavíavigente, se prohíbe cantar y hacer el amor en las víaspúblicas de los pueblos en los que haya cólera hasta

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que no se vea libre de la epidemia, se celebre el corres-pondiente Te Deum y lo autorice el Ministerio de laGobernación. Hoy, por hacer el amor, como enfrancés, se entiende yacer, tener relación sexual; perono es ese el sentido de la norma, que invoca el anti-guo, el de cortejar, el de flirtear.

La claridad sintáctica exige, por su parte, el rigory el orden en la frase. La sintaxis era la esencia de laregla romana, como señaló IHERING (El espíritu delderecho..., pág. 243), y es la naturalidad de la oración,como señalara AZORÍN en su discurso de ingreso enla Academia (Una hora de España, Madrid, 1993,pág. 93).

La claridad estructural es más complicada. Exigeutilizar el mismo término —significante—, con elmismo significado, en el mismo grupo de normas, enel mismo grupo normativo (VILLAR, La interpreta-ción..., pág. 94). Aboca a la interpretación sistemática.Es absolutamente imprescindible para evitar efectosjurídicos indeseables, como el mencionado por JoséLuis Villar Palasí en su discurso de ingreso en la RealAcademia de Jurisprudencia y Legislación en relacióncon la responsabilidad patrimonial de la Administra-ción. El artículo 121 de la Ley de Expropiación For-zosa dispone en su artículo 121 que “Dará también lu-gar a indemnización con arreglo al mismo procedimientotoda lesión que los particulares sufran en los bienes y dere-chos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea con-secuencia del funcionamiento normal o anormal de los ser-vicios públicos...”. El artículo 1º del mismo cuerpo legalse refiere por su parte a “propiedad o derechos o interesespatrimoniales legítimos”, de tal suerte que el ámbito decobertura del citado artículo 121, pese a ser distinta la

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voluntad del legislador, es exclusivamente el de losdaños patrimoniales. Tuvo que producirse el absurdojurídico, fruto de un accidente de automóvil en el queun camión del Ministerio de Obras Públicas atropellóen Puebla de Sanabria a dos personas y una burra, su-friendo aquéllos lesiones personales y ésta la muerte,para introducir en la Ley de Régimen Jurídico de laAdministración del Estado el artículo 40, sin limita-ción de ámbito objetivo de aplicación, pues, con arre-glo al precepto de la Ley de Expropiación, sólo era in-demnizable la burra pero no las lesiones personales(VILLAR PALASÍ, Interpretación..., pág. 251).

De la concurrencia de las tres claridades debe re-sultar una regla comprensible. Basta comparar, comohace DE PEDRO (Lenguas..., pág. 178), dos preceptoslegales: a saber, el artículo 1445 del Código Civil y elartículo 63 de la Ley General de Sanidad.

Dice el primero: “Por el contrato de compra y ventauno de los contratantes se obliga a entregar una cosa de-terminada y el otro a pagar por ella un precio cierto, endinero o signo que lo represente”. Reza el segundo: “Lazona básica de salud es el marco territorial de la atenciónprimaria de salud donde desarrollan las actividades sani-tarias los Centros de Salud, centros integrales de atenciónprimaria”.

La concurrencia de las tres claridades es labor ar-dua; casi inalcanzable. El derecho ha sido siempreconsciente de la necesidad de hacerlo. El verborum sig-nificatione romano, las distintiones de los Comentaris-tas (BARTOLO, MAINO, IMOLA, SALICETO, CUIACIO,CORACIO, ZASIO, EVERARDO, y, especialmente, CEPO-LLA, De verborum et rerum significatio, 1578; ALCIA-TUS, De verborum significatione, 1565), la divisiones de

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género y especie (VIGELIO, DONELLO), las construc-ciones estructuralistas (ZIEMBLINSKI) no son sino for-mulaciones, más o menos baldías, para alcanzarla. Yes que multitud de vocablos y expresiones de usocomún, al pasar al campo del derecho, mudan de sig-nificado, en un triple nivel: semántico, sintáctico ypragmático. Para el jurista, todo vocablo es normati-vo. Ante todo, porque el derecho es expresión políti-ca, de poder (KANTOROWICZ, Studies in the Glossatorsof the Roman Law, London, 1967, págs. 17 y ss.).

Hoy ya no es cierta la afirmación de que el dere-cho es el idioma del pueblo (IHERING). Es fruto de lapolítica; más aún, expresión del poder (VILLAR PA-LASÍ, Interpretación..., pág. 104). Para el derecho, valeel diálogo de Hupty Dumpty en “Alicia en el País delas Maravillas”:

“Cuando yo uso una palabra —dijo Humpty Dumptyen un tono más bien desdeñoso— esa palabra significaexactamente lo que yo quiero que signifique. Ni más nimenos.La cuestión está —dijo Alicia— en si Vd. puede hacerque las palabras signifiquen cosas diferentes.La cuestión está —dijo Humpty Dumpty— en quién esel que manda. Esto es todo”.

Bien en su búsqueda de claridad, bien como ins-trumento que permite lograr la finalidad política per-seguida, la técnica normativa ha introducido la técnicade la definición. Se delimitan significados a los pro-pios efectos, aunque contradigan el significado gene-ral. En realidad, las definiciones legales, las llamadasdefiniciones estipulativas (ROBINSON, Definition, Ox-ford, 1954, pág. 9) no son tales, sino simples descrip-

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ciones (descriptiones) o deformaciones. Lo primero lopuso de manifiesto OLDENDORP al decir “impropia de-finitio quae est descriptio vocatur, est qualibet re designa-tio”. Lo segundo, lo evidenció SOUTHEY al compararel lenguaje jurídico con el teológico y afirmar:

“A fundamental rule of interpretation... that the wordsand phrases of Scripture are to be understood in everysense of which they are susceptible”.

Los juristas, sin embargo, van más allá pues

“They deduce from words not only every thing that theycan possibly signify, but sometimes a great deal more;and sometimes they make them bear a signification pre-cisely the opposite to what they were intended to express”.

Pero lo que interesa señalar es que la técnica de lasdefiniciones trae males mayores que dificultades orilla.Lo afirmó tajantemente BACON en su aforismo 65:“descriptio legum obscura oritur aut ex loquacitate et ver-bosisatem earum”.

Las definiciones no son normas jurídicas, simplesproposiciones. Su inclusión en las disposiciones resul-ta impertinente en la mayor parte de las ocasiones.

En algunos ordenamientos jurídicos, las definicio-nes son exigencia de un determinado tipo de derecho.Es el caso de los derechos anglosajones. El statute lawes de aplicación restringida frente al common law, detal suerte también lo es la competencia de la jurisdic-ción que aplica aquél frente a la de los tribunales queaplican éste. De ahí, que las normas británicas inclu-yan indefectiblemente las definiciones de los términosempleados por la norma. Se trata de no sólo de deli-mitar el sentido de las nociones, sino sobretodo de de-

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finir el ámbito de aplicación de las leyes y, por ende,de la jurisdicción competente para conocer de las con-troversias que se planteen en su aplicación (CAPELLA,El Derecho como lenguaje, Barcelona, 1968, págs. 52 yss.; JENKS, A short history of english law, London, 1949,págs. 338 y ss.). Pero, fuera de estos casos, la inclu-sión de definiciones en las reglas jurídicas carece desentido. El ordenamiento jurídico comunitario ha to-mado la técnica anglosajona a la hora de aprobar lasnormas jurídicas escritas; en especial, las directivas ylos reglamentos. Desde ahí, tal proceder está infiltrán-dose en los sistemas jurídicos de los Estados miem-bros con ocasión de la incorporación o adaptación delderecho europeo.

Las definiciones legales, que, bien lo son general-mente “a los efectos de esta Ley”, bien tienen volun-tad de universalidad jurídica, producen efectos inde-seables:

a) Unas veces provocan polisemias no queridas.El término hijuela era utilizado y definido porel Reglamento de la Ley de Ordenación deTransportes por Carretera de 1947, al igual queel actual Reglamento de ordenación de lostransportes terrestres, sin limitación de su ám-bito, en el sentido de tramo anejo y subordina-do a otro. Tal definición no correspondía —nicorresponde—, sin embargo, con el término“hijuela” utilizado por el Código Civil en lapartición hereditaria.

b) Hay otras veces que las definiciones son sim-plemente erróneas, en sí, o por el transcursodel tiempo. La Real Orden de 22 de febrero de

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1903 establecía que “la úlcera péptica es la pér-dida de la mucosa estomacal o digestiva, acom-pañada de una mutilación total de la pared quese extiende concéntricamente y que se debe a ladiabetes, la sífilis, la tuberculosis y la avitami-nosis”. Hoy tal definición, que no ha sido abro-gada, resulta incorrecta, pues es claro que, entodos —o en casi todos— los procesos ulcero-sos estomacales, el agente causante es el helico-bacter pylori, antes conocido como campylobacterpylori (Manual Merck, Madrid, 1994, pág.853).

c) Otras veces la definición, dictada para un es-pecífico efecto, incide en otras normas jurídi-cas, pues, al interpretarlas, es preciso acudir aaquélla para integrarlas. La Real Orden de 4 deoctubre de 1901, del Ministerio de Goberna-ción, dispone en su artículo 11: “La tuberculosisen una enfermedad infecciosa, que se produce con-tinuamente por la implantación y desarrollo ennuestro organismo de un parásito miscroscópico de-nominado bacilo de Koch”. Es una definición sinmandato jurídico, pero, como bien ha señaladoVILLAR PALASÍ (Derecho administrativo, intro-ducción y teoría de las normas, Madrid, 1968,pág. 284), “sólo aparentemente. Y es que, sihubiera que interpretar otra norma que se refie-ra sin más a la tuberculosis, habría que hacerloa la luz de este texto. Como STAMMLER dijocontundentemente, cada vez que se emplea unsimple artículo de una norma se está emplean-do todo el derecho”. Esto ocurre con las nor-mas deontológicas aprobadas por la Organiza-

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ción Médica Colegial. Sabido es que el TribunalConstitucional, de una manera tan innecesariacomo equivocada, ha declarado que tales nor-mas son auténticamente jurídicas. Pues bien,entre las aprobadas por dicha Organización, fi-gura la de que los facultativos “utilizarán parael ejercicio de su técnica los medios que sean lí-citos”. La integración de esta norma debe ha-cerse con el hoy no derogado Reglamento de10 de diciembre de 1828 que prohíbe utilizar alos médicos otro instrumental que el que el desu cartera quirúrgica, esto es, los algalics, tróca-res, instrumentos de amputación y trépano, losfórceps, la palanca y los garfios; si se acordarala Administración, no habría ni radiografías, niecografías, ni scanners, ni otros adelantos.

d) Otras veces, en fin, las definiciones no son ta-les, porque los conceptos son inaprensibles. Noson palabras vacías (hollow words), pero sí ilimi-tables (servicio público, autorización). Baste elejemplo de la Ley de Calidad de la vivienda deExtremadura que califica la licencia de docu-mento.

Por percatarse de dichas perversiones, las definicio-nes son algo proscrito en el canon clásico de la técnicanormativa. No hay ni una sola definición en los textosjurídicos egipcios (SARRAF, La notion du droit..., pág.XI); pocas, muy pocas, entre los griegos, y una reglaentre los romanos: Omnis definitio in iure civile pericu-losa est (Digesto, 50, 17, 202).

Como señalara Jaime GUASP en Vieja y nueva ter-minología en el derecho procesal civil (reimpr. Madrid,

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1999), el estilo jurídico y, por ende, el procesal, es es-pecialmente proclive a la conservación de formas y es-tructuras arcaicas; algunas, incluso, en desuso en eluso común (hubiere, cantare, etc.) (Vid., en tal senti-do, ALARCOS, Gramática de la Lengua Española, Ma-drid, 1994, pág. 162). Pero todos estos rasgos no de-ben llevar a condenar al neologismo, como señalaraGuasp frente al estrecho parecer de Un Togado, pues,de otro modo, el decir de las leyes no dejaría de ser unlenguaje “plagado de latinismos, cultismos, arcaísmos,tecnicismos y fárragos de sinónimos”, al que se “le en-quistan los más sabrosos regionalismos que uno pu-diera imaginar con una sintaxis rígida, monótona yacartonada” (CALVO RAMOS, Introducción al estudio dellenguaje administrativo, Madrid, 1980, pág. 97).

8. Junto a la claridad, el lenguaje de las normasdeben ser cierto. La certidumbre no es sólo exigenciadel lenguaje, sino esencia misma del derecho. Sin cer-tidumbre, no hay seguridad jurídica. En el aforismoIX, BACON decía que la incertidumbre de la Ley podíaser doble: una, por no permitir nada y otra, cuando esambigua u obscura (Duplex legum incertitudo: alteraubi lex nulla praescribitur, altera ubi ambigua et obscu-ra). Hoy día existe más inseguridad jurídica que hacetreinta años, pues hay más normas y, sobre todo, sonmás imprecisas. La falta de certeza de la norma es elprincipal instrumento del terror como mecanismopolítico. Y, es que el terror es una técnica basada en laimprecisión. Se produce por la ausencia o la vaguedadde la norma. Sólo así el poder logra un sentimiento deinseguridad y de virtual culpabilidad en los goberna-dos. Todo hombre vive bajo el peso de una inculpa-

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ción posible y, en consecuencia, se siente inquieto yacosado. PABON y SUÁREZ DE URBINA, (Franklin y Eu-ropa, Madrid, 1985, pág. 127) lo describió de formasintética: “Lo entendemos perfectamente si pensamos queen la Francia de la Revolución el mecanismo no descansaen la Ley, más o menos dura, sino en la posibilidad de po-ner al hombre ‘fuera de la Ley’. Y, también, si advertimosque las disposiciones más rigurosas —leva en masa, ley so-bre el acaparamiento, empréstito forzoso, ley del máxi-mun— en tanto eran precisas, apenas sirvieron al Terror.El Terror comenzó en septiembre de 1793 con la ‘Ley de lossospechosos’, en cuanto ya no se trataba de lo que el hombreera o hacía, sino de la apariencia —palabras, relaciones,omisiones—, que permitían sospechar de sus pensamientos,de sus deseos, de sus sentimientos. De la apariencia sospe-chosa nadie podía sentirse libre, en la seguridad; la puestaen juego de lo íntimo y lo recóndito —ideas y voliciones noproyectadas en la conducta— creaba un constante comple-jo de conciencia. Lo entendemos, igualmente, si pensamosque, en la Rusia bolchevique, el Terror se basó en el vagoconcepto de la ‘desviación’ respecto a la ‘línea’ del Partido,una línea que se desarrolló en la rectificación o el zig-zagconstante del Marx-Engels-Lenin-Stalin”.

9. ¡Habla bien! Hablar bien comporta, además deobservar las reglas de claridad y orden sintáctico ya ex-puesto, sujetarse a las normas ortográficas. Ello supo-ne utilizar adecuadamente los signos de puntuación:el acento, el punto, la coma, los dos puntos, el puntoy coma, los puntos suspensivos, los dos signos de in-terrogación y de exclamación, de los paréntesis, de loscorchetes o claúdators, de las comillas, de las mayúscu-las... En especial, el uso de la coma, signo de utiliza-

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ción más difícil, pues el significado de una normapuede variar según su ubicación y uso. Conviene re-cordar la escena final de Los intereses creados de JacintoBenavente en el se hace decir al Doctor

“Mi previsión se anticipa a todo. Bastará con puntuardebidamente algún concepto... Ved aquí; donde dice... ‘Yresultando que si no declaró...’, basta una coma y dice:‘Y resultando que sí, no declaró...’ Y qué: ‘Y resultandoque no, debe condenársele...’, fuera la coma, y dice: ‘Yresultando que no debe condenársele...’ ”.

Tan sutil cambio en el texto de una resolución me-rece los más encendidos elogios por parte de Crispín:“¡Genio de la Justicia!, ¡Oráculo de la Ley!, ¡Mons-truo de la Jurisprudencia!”. Así quedan los intereses...que... “trabajan con pena, luchan con rabia, hurtancon astucia y matan con violencia”.

Especial interés merece también detenerse en eluso de las mayúsculas. No hay, claro está, regla clásicaalguna sobre ello. No puede olvidarse que los textosclásicos, los romanos, se escribieron conforme a unasreglas hoy desconocidas: no había separación entre laspalabras, las letras eran capitales y no había puntua-ción (ALSINA, Teoría literaria griega, Madrid, 1991,pág. 57). El uso de mayúsculas debe también adecuar-se a las reglas académicas; esto es, a las palabras inicia-les y a los casos de los nombres propios, los topóni-mos... (Ortografía de la Lengua Española, Madrid,1999, págs. 31 y ss.). Existe hoy, sin embargo, un cla-ro abuso en su utilización; la mayor parte de las veces,con afán de enfatizar. Quizás donde mayor se de el ex-ceso sea en los títulos de las normas. Así el título de laLey 26/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Uni-

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versal y de Liberalización de los Servicios Postales lle-va en mayúsculas el de todos los sustantivos y adjeti-vos. Lo mismo ocurre con la Ley 25/1998, de 13 dejulio, de Modificación del Régimen Legal de las TasasEstatales y Locales y de Reordenación de las Presta-ciones Patrimoniales de Carácter Público. Los ejem-plos son innumerables.

Pero hay más cosas. El artículo 18.2 de la Ley16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Trans-portes Terrestres reza:

“El establecimiento de tarifas obligatorias previsto en elpunto anterior deberá venir determinado por razones deordenación del transporte vinculadas a la necesidad de lasmismas para proteger la posición de los usuarios o/y de lostransportistas, para asegurar el mantenimiento y conti-nuidad de los servicios o actividades del transporte o parala realización de los mismos en condiciones adecuadas”.

Se utiliza la expresión “o/y”, copiando la prácticaimpuesta por la legislación anglosajona y la comunita-ria europea. Pero, al hacerlo, se ignoran no ya las re-glas del buen español, sino también del correctoinglés. Y es que la combinación “y/o” por “o”, ademásde tratarse de un anglicismo considerado incorrectoincluso en la lengua de origen, que sólo demuestrapobreza en el dominio de nuestro idioma (ALVAR EZ-QUERRA y MEDINA GUERRA, Manual de ortografía dela lengua española, Barcelona, 1995, pág. 222), ignoraque, en español, la partícula “o”, aún siendo disyunti-va, tiene un cierto valor copulativo.

El hablar bien tiene otra proyección. Es la que sederiva de la concepción jerárquica de las fuentes escri-tas del derecho. Ya se ha hecho antes mención de la

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pérdida de prestigio de la Ley por su infinito núme-ro. Además, debe mencionarse la existencia de otracausa que lleva al mismo resultado: la materia regula-da por la ley, por el instrumento normativo supremo,es cuestión menor. Hasta tal punto se llega en el des-prestigio de la ley que, mediante normas con tal ran-go, se pretenden aprobar modelos de impresos, comoen el caso del reciente proyecto de ley de concesiónde obra pública.

9. ¡Habla bello! También lo dijo PÉREZ SERRANO,en 1947:

“Porque sigue siendo venturosa realidad aquella alianzade la verdad, el bien y la belleza, que amorosamente con-viven sin esfuerzo. Y aún cabría sostener, exagerandoalgo la nota, que donde se respira fealdad no es posiblehallar ni concepto verdadero ni solución justiciera”.

No cabe detenerse en qué se entiende por hablarbello. Hoy, quizás hablar sencillo, natural. Hacer cier-ta la expresión de Gracián (Agudeza y arte de ingenio,Madrid, 1960, pág. 506): “Es el estilo natural comoel pan, que nunca enfada... aquel que usan los hom-bres más bien hablados en su ordinario trato, sin másestudio”. Pero no siempre ha sido así. En uno de losvarios proyectos de reordenación de los procesos ante-riores a la Ley de Enjuiciamiento Civil, se encuentra,en la exposición de motivos, esta descripción de losjuicios declarativos y ejecutivo, debida a la pluma deJuan Valera, quien, por cierto, luego la incorporó a suobra Las ilusiones del doctor Faustino. Decía el que fueraEmbajador en Francia y Consejero de Estado, que eljuicio ordinario es un

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“cristalino arroyo que nace en la amena gruta del dere-cho de cualquier persona y se desliza con suavidad por laapacible llanura, esmaltándola de flores y causandoblanco murmullo al quebrarse entre menudas guijas,hasta que llega a su término dichoso, fecundando con suriego el árbol de la justicia absoluta. Por el contrario, eljuicio ejecutivo es un torrente impetuoso que, despeñán-dose de la escarpada cumbre, donde mora la inflexibleobligación, todo lo arrastra en su rápido curso, hasta quebaja a perderse en el hondo foso que circunda, ampara yhace inexpugnable el alcázar de la propiedad sagrada”.

No le va tampoco a la zaga en vacía solemnidad elpreámbulo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Basesde Régimen Local, que dice:

“La implantación de un cimiento tan sólido de conviven-cia, que vale tanto como decir de futuro, por fuerza deja deproducir beneficiosos efectos a lo largo y ancho del ser nacio-nal insuflando nueva savia y nuevas energías en los últimosreductos de la organización social; en una palabra, regene-rando un tejido social desatendido cuando no decrépito y la-cerado por los sucesivos embates de cuantos vicios y abusosasolaron nuestra vida pública, transformándola en campode agramante de quienes disputaban el dominio de las ins-tituciones para satisfacción de privados intereses”.

¿Es este lenguaje bello? Cada uno debe juzgarlo,porque lo cierto y llamativo es que, en la teoría de laestética, desde Platón, en el Hipias, hasta William Mo-rris, pasando por Plotino, Shaftesbury, Hutcheson, nohay ni una línea dedicada a la belleza del derecho (portodos, BAYER, Historia de la estética, Méjico, 1963).

10. ¡Habla poco, habla claro, habla cierto, hablabien, habla bello! Ese es el canon clásico de la técnica

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normativa que tiene en su aplicación concreta y coti-diana múltiples dificultades. Valga señalar algunas.

11. Uno de los mayores logros de la modernidadactual es la denostación del lenguaje masculino. Haceaños, un penalista, que hoy pasa por ser reputado yexperto en derecho penitenciario, sostenía que el deli-to de homicidio, tipificado en el antiguo artículo 407del ya derogado Código Penal, sólo podía ser cometi-do por individuo varón. Tan ilógica afirmación la ba-saba en la vigencia del tipo penal (“El que matare aotro será castigado, como homicida, con la pena dereclusión menor”) y en la interpretación estricta delas leyes penales. Hoy, ya hay alguna Administraciónque, siguiendo las disparatadas recomendaciones delInstituto de la Mujer, ha aprobado normas con el si-guiente tenor “El/la” o “Los/las” o “interesados/as”.Tales zarandajas parecen, a primera vista, fruto de ra-ras mentes desordenadas o de snobismos progresistas.Pero, la sorpresa surge cuando, buceando en la histo-ria, se tropieza con el disparate desde la antigüedad.

Alguien en Roma tuvo la misma desdichada ideaque el estrafalario profesor de derecho penal, porcuanto Valentiniano III, el hijo de Honorio y GalaPlacidia, dictó una constitución en la que se disponíaque, en las leyes, el vocablo empleado en género mas-culino singular comprendía también el femenino sin-gular y ambos plurales (SCARPELLI, Contributto alla se-mantica del linguaggio normativo, Torino, 1959). Sereiteró, ya en el Medioevo, en la Summa Rolandina deRolandino Passegerii (1590, iiii, 22). Se utilizó parasalvar de la hoguera a la madre de KEPLERO en 1621,acusada de brujería, puesto que la Carolina sólo pre-

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veía sanción para “El que echara el mal de ojo...”. Sealumbró nuevamente la cuestión en el siglo ya pasadocon VILLAR PALASÍ (La interpretación..., pág. 95). Y serecoge, expressis verbis, en el derecho canónico.

En efecto, el derecho canónico, haciendo gala desu perfección, incluye en el Código de Cánones de lasIglesias Orientales, promulgado por el Pontífice el 18de octubre de 1990, el canon 1505 con el siguientetenor:

“Enunciatio sermonis generis masculino etiam genus fe-mininum respicit, nisi aliter iure cavetur vel ex naturare constat”.

Pero tales previsiones son ignoradas. El 9 de no-viembre de 2001, el Boletín Oficial del Estado incluíauna disposición de la Dirección General de los Regis-tros y del Notariado que rezaba:

“Cláusula de autorización para la remisión telemática.La/s parte/s firmante/s del contrato autoriza/n al ven-dedor/financiador/ arrendador a remitir telemática-mente...”

12. Se vive en el tiempo de las siglas. No es cues-tión nueva, actual, pero sí acentuada. San Isidoro, ensus Orígenes (I, 23), decía:

“1. Quaedam autem literrae in libris iuris verborumsuorum notae sunt, quo scriptio celeris breviorque fiat.Scribebatur enim verbi gratia B et F ‘bonum factum’,per S et C ‘senatus consultum’, per D et T ‘dumtaxat’,per supinam W literam ‘mulier’, per P secundum natu-ram ‘pupillus’, per q verso capite ‘pupilla’, per unum K‘caput’, per duo KK iuncta ‘calumniae causa’, per I et E‘iudex esto’, per D et M ‘dolum malum’.

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2. Cuius generis plurimas consimiles notas in libris anti-quis invenimus. Has iuris notas novicii imperatores a co-dicibus legum abolendas sanxerunt, quia multos perhaec callidi ingenio ignorantes decipiebant, atque itaiusserunt scribendas in legibus litteras, ut nullos errores,nullas ambages afferant, sed sequenda et vitanda apertedemonstrarent” (Siglas semejantes a éstas encontra-mos en abundancia en los libros antiguos. Los últi-mos emperadores determinaron abolir el empleo deeste tipo de notas en los códigos de leyes, porqueservían de equivocación a quienes ignoraban su sig-nificado; y ordenaron en cambio que en las leyes laspalabras se escribieran con todas sus letras, para queno diesen lugar a errores o dudas, y pusieran clara-mente de manifiesto lo que debía cumplirse y lo quese debía evitar).

Los inconvenientes expuestos por San Isidoro seobvian, hoy día, afirmando (DE PEDRO, Lenguas...,pág. 158) que la utilización de las siglas es admisiblesi la primera vez que se cita se explica su significado.Pero tal fórmula no es satisfactoria puesto que la con-fusión puede producirse, en todo caso, si se cita aisla-damente un artículo en que aparece la sigla pero no esel primero en que se utiliza.

13. Dentro del lenguaje jurídico, tiene sustantivi-dad propia el lenguaje normativo administrativo; estoes, el contenido en disposiciones administrativas. Ellenguaje jurídico administrativo es la forma de expre-sión que se utiliza en la redacción de las normas admi-nistrativas (GONZÁLEZ NAVARRO). Es una modalidaddel estilo jurídico y participa de las características pro-pias de éste; no obstante, tiene algunas particularida-des propias y específicas, a saber: un léxico especial;

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acepciones propias y particulares de términos de len-gua común, a veces, no registradas en los dicciona-rios; uso frecuente de determinadas estructuras ytiempos verbales gramaticales; repetición de estructu-ras sintácticas; formas y construcciones arcaicas e inu-suales en la lengua actual; uso de cincurloquios y utili-zación frecuente de locuciones prepositivas.

El juicio general del lenguaje normativo adminis-trativo es desfavorable, afirmándose que es un lengua-je “plagado de latinismos, cultismos, arcaísmos, tecni-cismos y fárragos de sinónimos”, al que se “le enquis-tan los más sabrosos regionalismos que uno pudieraimaginar con una sintaxis rígida, monótona y acarto-nada” (CALVO RAMOS, Introducción al estudio del len-guaje administrativo, Madrid, 1980, pág. 97).

Se ha dicho, incorrectamente, que el lenguaje nor-mativo administrativo tiene carácter poco democráti-co; utiliza desproporcionadamente de términos técni-cos; es despersonalizado, diluyendo responsabilidades,y tiene carácter burocrático y pretensiones literarias(MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONESPÚBLICAS, Manual de Documentos administrativos,Madrid, 1994, págs. 179 y 180). Pero tal juicio carecede valor y sentido. El lenguaje normativo administra-tivo ni es ni deja de ser democrático, pues tal calificati-vo sólo es predicable de las instituciones políticas y enatención a su origen. Lo que no es el lenguaje norma-tivo administrativo es vulgar, concepto al que se quie-re asimilar lo democrático. Y es técnico, por la propiamateria que expresa.

El lenguaje normativo administrativo no tienenormas académicas especiales. Las reglas de fono-logía, ortografía y sintaxis generales son las aproba-

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das por la Real Academia Española. No obstante, ellenguaje normativo jurídico y, por ende, el adminis-trativo, es especialmente proclive a la conservación deformas y estructuras arcaicas; algunas, incluso, en de-suso en el uso común, tal como el pretérito del sub-juntivo (hubiere, cantare, etc.). (Vid., en tal sentido,ALARCOS, Gramática de la Lengua Española, Ma-drid, 1994, pág. 162).

Como especie del lenguaje normativo jurídico, eladministrativo tiene que ser claro, sencillo, conciso yconcreto. De acuerdo con estos criterios, se ha reco-mendado: a) en relación con la claridad, la utilizaciónde frases cortas y expresivas, no ambiguas; el uso limi-tado de términos técnicos y del orden lógico de losvocablos; b) en relación con la sencillez, evitar el uso defórmulas redundantes, arcaísmos y latinismos y c) enrelación con la concisión, la precisión en su contenido(MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONESPÚBLICAS, Manual de Documentos administrativos,Madrid, 1994, págs. 181 y ss.).

En el mismo sentido, se ha aconsejado el abando-no de giros, expresiones y términos alejados del usonormal; en concreto, evitar la utilización de formas ar-caizantes y pasadas de moda, el uso abusivo del ge-rundio, las frases hechas y el empleo del infinitivo convalor imperativo y las fórmulas impersonales.

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CAPÍTULO II

LA ENTRADA EN VIGOR DE LASNORMAS

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Sumario: 1. El artículo 2.1 del Código Civil.— 2. La noción de vi-gencia.— 3. Interpretación tradicional del artículo 2.1del Código Civil.— 4. Análisis actual del artículo 2.1 delCódigo Civil.— 5. Presupuestos, requisitos y condicionesde la entrada en vigor de las normas.— 6. La elaboraciónde las normas conforme al procedimiento legalmente es-tablecido.— 7. Sanción de las Leyes.— 8. Promulgaciónde las Leyes.— 9. Orden de publicación de las normas.—10. Publicación de las disposiciones.— 11. Casos de do-ble publicación de normas estatales.— 12. Publicación delas disposiciones autonómicas.— 13. Publicación de lasnormas locales.— 14. Consumación de la publicación:errores y erratas.— 15. Difusión de las normas.— 16. Ladifusión de los bandos militares.— 17. Condiciones parala entrada en vigor de las normas.— 18. La vacatiolegis.— 19. Leyes que entran en vigor según dispone elGobierno y leyes permisivas.— 20. Leyes expresamentenecesitadas de actividad intermedia.— 21. Casos dequiescencia legal.

1. El artículo 2.1 del Código Civil reza:

“Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su com-pleta publicación en el Boletín Oficial del Estado si enellas no se dispone otra cosa”.

Se trata pues del precepto que, con carácter gene-ral, determina el momento de inicio de la vigencia delas leyes. Tiene carácter constitucional, no en el senti-do de que forme parte de la Constitución, sino en elde que proporciona el marco conceptual en el que laregulación jurídica básica es posible (HERRERORODRÍGUEZ DE MIÑÓN, “Marginales al nuevo TítuloPreliminar del Código Civil” en Revista Española deDerecho Administrativo, número 3, pág. 361). En apa-riencia es un mandato sencillo, tanto en lo tocante a loque se inicia, la vigencia, como al término en que éstase produce. Pero ello es sólo en apariencia.

2. La primera dificultad que suscita la norma es lade determinación de la noción de vigencia. Pocos sonlos tratados de derecho civil que se paran en determi-nar este concepto. Curiosamente, casi ninguno de losque tratan la denominada parte general del derecho;tampoco la mayor parte de los tratados y manuales defilosofía del derecho. Es una materia que la doctrinaignora como algo evidente (COCA PAYERAS, “Comen-tario al artículo 21 del Código Civil” en ALBALADEJO,Comentarios al Código Civil y Compilaciones Forales,Tomo I, vol. 1, Madrid, 1992, pág. 436). Bastencomo ejemplos que ni Hegel en su Filosofía del Derecho(Buenos Aires, 1937), ni Radbruch en la suya (Ma-drid, 1933), ni Cathrein ni Lumia en sus Principios deteoría e ideología del derecho (Madrid, 1979) la mencio-

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nan. Y quienes lo hacen, vinculan su concepto al deeficacia de las normas, al de su aplicación; en fin, a lasituación de conformidad de la conducta de los desti-natarios de las reglas jurídicas con el modelo prescritoen ellas. Pero eso no es correcto. No procede, aquí yahora, analizar con detenimiento esta cuestión; sóloresulta pertinente acercarse al concepto, aún somera-mente, como presupuesto de lo que se va a tratar: delos momentos inicial y final de la vigencia.

La noción de vigencia debe deslindarse, en pri-mer término, de la de validez. Por validez ha de en-tenderse conformidad de la regla jurídica con lasnormas de producción propias del sistema normati-vo de que forma parte; conformidad con las normasde grado superior que disciplinan la producción delas normas jurídicas (LUMIA, op. cit., pág. 48). Lanoción de validez tiene un notable elemento tempo-ral, pues la determinación de si una norma es válidao no, sólo se puede hacer en relación con las reglasjurídicas reguladoras de la producción normativa enun momento determinado. Por ejemplo: la vigenteLey de caza, de 4 de julio de 1970, es una normaválida conforme a las disposiciones reguladoras de laproducción normativa de entonces; en concreto, lasLeyes Fundamentales del Reino. Pero no lo sería sise atendiese a la vigente Constitución, puesto queno se observaron a la hora de aprobarse, como eralógico, las previsiones establecidas en el CódigoPolítico de 1978 para la elaboración de las leyes. In-teresa, en todo caso, destacar que validez y vigenciano tienen por qué ir unidas. Baste para ponerlo demanifiesto la misma Ley de Caza de 1970: válidaconforme a las Leyes Fundamentales del Reino,

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inválida conforme a la Constitución de 1978, perovigente todavía hoy.

La noción de vigencia debe distinguirse tambiénde la de eficacia. La eficacia consiste en la conformi-dad de la conducta de los destinatarios con el modeloprescrito en la norma. En su observancia, las normasjurídicas cuentan sobre todo con la adhesión espontá-nea de los interesados, de los destinatarios, aunqueaquéllas dispongan en último extremo de un aparatocoercitivo que refuerza su eficacia, conminando y apli-cando sanciones contra los transgresores (LUMIA, op.cit., pág. 49). Si una norma no es espontáneamenteobservada por los destinatarios y si sus transgresoresno son usualmente alcanzados por la sanción prevista,esa norma es manifiestamente ineficaz. También vi-gencia y eficacia pueden discurrir separadamentecomo después se verá.

El concepto de vigencia es, en fin, también, distin-to del de valor, de lo que antaño se decía legitimidad.El valor de la norma consiste en su conformidad conaquellos principios ideales que se piensa que deben re-gular las relaciones intersubjetivas y que se resumenen esa noción proteica que es la justicia. Mas, aún dis-tintas las nociones de valor y de vigencia, están indiso-lublemente unidas. El derecho es un concepto cultu-ral, no una simple vacía estructura de ideas y cate-gorías; es el soporte de ciertos valores que hace que lanorma sea y tenga eficacia.

Excluidos los tres conceptos antes citados, validez,eficacia y valor, se puede columbrar la noción de vi-gencia. Columbrar, que no definir. Columbrar es divi-sar, ver desde lejos una cosa, pero sin distinguirlabien, frente a definir que, dice el Diccionario, que es

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exponer con claridad y exactitud los caracteres genéri-cos y diferenciales de una cosa.

La vigencia, como señala COCA (op. cit., pág.436), es una situación compleja en la que puede ha-llarse una ley una vez que ha sido válidamente creaday publicada. Esa situación se caracteriza por incorpo-rarse al ordenamiento jurídico, innovándolo; por de-terminar la eficacia de las reglas contenidas en la ley ypor obligar. Vigencia significa operatividad de la nor-ma. Si, como señalaba GUASP (Derecho, Madrid, 1971,pág. 7), el derecho es el conjunto de relaciones entrehombres que una sociedad establece como necesarias;si el derecho es además sistema ordenado de relacio-nes y en su conjunto constituye el ordenamiento(HAURIOU, En torno al concepto de institución, Madrid,1977, pág. 17); si las relaciones básicas integran lasdenominadas instituciones y tienen sus normas jurídi-cas propias que funcionan como subsistemas del orde-namiento jurídico general, formando los denomina-dos grupos normativos (VILLAR), entonces vigenciade la normas es operatividad. Una norma está vigentecuando forma parte de un grupo normativo; cuandose integra en él y se somete a las relaciones vitales, decoordinación, jerarquía y adecuación que lo discipli-nan; en fin, cuando está a disposición de quien debeaplicar el grupo normativo, lo cual no significa quesea eficaz siempre. Vincular, que no confundir, vigen-cia y eficacia normativa, aún siendo conceptos y no-ciones distintas, es imprescindible a la hora de hablarde aplicabilidad y derogación de las normas; sobretodo, en el ámbito del derecho público y, en especial,en el administrativo. Y, ello, porque, cuando se tratade aplicar técnicas generales del derecho al ordena-

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miento administrativo, hay que acercarse con grancautela, ya que, como ORLANDO pusiera de manifies-to, participa simultáneamente del ordine jurídico y delordine político, que es ajeno al derecho civil. La ido-latría de lo abstracto y las petrificadas categorías delderecho codificado, transido del mos geometricus racio-nalista, sufren constantes excepciones, cuando se lascontempla desde el derecho administrativo. Los méto-dos, las formas simples y no casuistas, creados por lasleyes civiles generales para determinar el momento dela entrada en vigor de las normas se ven alterados porlas normas administrativas, rebeldes a esa simplicidad.Y ello porque, en el ámbito del derecho público, la vi-gencia implica como señalara RADBRUCH (Introduc-ción a la filosofía del derecho, Méjico, 1959, pág. 117),la existencia de una ley vital que se contrapone a la leysin valor vital, no efectiva ni aplicable, pese a estarpromulgada, publicada y no haber sido derogada.

3. Interpretación tradicional del artículo 2.1 delCódigo Civil.

El artículo 2.1 del Código Civil —y aún antes del1974 artículo 1º—, fue objeto de una interpretacióncasi unánime con anterioridad a la entrada en vigor dela Constitución de 1978.

No interesan los problemas y cuestiones pasadas,suscitadas a la luz de un ordenamiento distinto del ac-tual. Baste señalar que se dijo que el artículo 2.1 delCódigo Civil era de aplicación a todas las normas jurí-dicas, puesto que el término leyes empleado por nues-tro texto legal era genérico y, por tanto, que todasellas debían ser objeto de publicación en el BoletínOficial del Estado. En la denominación de ley se in-

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cluían, según el parecer mayoritario, todas las normasdictadas por la autoridad política. Así se dijo por losautores más relevantes, tales como CASTRO (DerechoCivil de España, tomo I, Madrid, 1949, pág. 349) yCASTÁN; por la propia Administración, quien expresa-mente se pronunció por dicha interpretación en laReal Orden de 22 de mayo de 1891, y por la jurispru-dencia, desde la Sentencia del Tribunal Supremo de22 de junio de 1910 (vid., por todas, la Sentencia delTribunal Supremo de 22 de febrero de 1954). Mas,no faltaron algunas voces discrepantes, que ciñeron elámbito de aplicación del artículo 2.1 del Código Civila las leyes formales estatales, de tal suerte que queda-ban excluidas de sus previsiones las disposiciones re-glamentarias. Voces que alcanzaron notable voz en losaños inmediatamente anteriores a la promulgación dela Constitución por la relevancia de quienes lasemitían. Quede constancia de su existencia con citar aGARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ que,en el Curso de derecho administrativo que dictan con-juntamente (Derecho administrativo, vol. I, Madrid,1975, pág. 186), decían tajantemente que el artículo2.1 tenían su ámbito propio en las leyes formales, y aDE LA VEGA BENAYAS (Teoría, aplicación y eficacia de lasnormas en el Código Civil, Madrid, 1976, pág. 107)que reiteraba también con rotundidad dicho parecer.

Algún autor (SCAEVOLA, Código Civil, pág. 214) yalguna jurisprudencia, de la que fue claro exponente laSentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de1907, aún afirmando el carácter genérico del términoleyes empleado por el precepto del Código Civil, in-trodujeron, a la hora de su aplicación, la distinciónmodestina, contenida en el Digesto, de leyes imperati-

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vas, prohibitivas, punitivas y permisivas. Conforme aeste criterio, la previsión del viejo artículo 1º del Có-digo Civil, que rezaba que “las leyes... obligarán...”, erasólo de aplicación a las leyes imperativas y prohibiti-vas, esto es, a las que contienen obligación y prohibi-ción que no puede eludirse, pero no era de aplicacióna las permisivas, o sea, a las que establecen un derechoo facultad de los que pueda libremente hacerse uso.Estas podían ser aplicadas el mismo día de su publica-ción, si bien no antes, aunque estuvieran ya sanciona-das, como afirmara CASTÁN y el Tribunal Supremo ensentencia de 17 de marzo de 1922.

Salvo la cuestión abordada, la de la extensión delconcepto de leyes, la interpretación del artículo 1º, an-tes, y del artículo 2.1 del Código Civil fue lineal. Esdecir, es esfuerzo baldío afanarse en buscar entre lostratadistas anteriores a 1978 el planteamiento de pro-blemas derivados de la puesta en aplicación del pre-cepto. Hay sin embargo dos excepciones: uno, DECASTRO quien en su Derecho Civil de España (op. cit.,pág. 702) columbró el problema y, otro, no proceden-te del ámbito del derecho privado, que lo abordó condetenimiento: José Luis VILLAR PALASÍ en su libroDerecho Administrativo, Introducción a la teoría de lanorma, Madrid, 1972.

El primero de los autores mencionados, Federicode Castro, afirmó que la vacatio no hacía más queaplazar la eficacia de la Ley, pero que la norma eraley desde su publicación o promulgación. Por eso,decía el Catedrático de Derecho civil, “no se podrándictar disposiciones administrativas que dificulten supuesta en práctica y los actos realizados en aquel pla-zo por los particulares, para preparar su defrauda-

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ción, podrán ser tachados de fraudulentos” (op. cit.,pág. 702).

De las opiniones del segundo de los tratadistas ci-tados, se hará cumplido uso, razón por la cual no seexpone su parecer.

4. Desde que recibiera su redacción actual porDecreto de 31 de mayo de 1974, el artículo 2.1 hapermanecido inalterado. Pero su ámbito de aplicación,su interpretación y su aplicación ha variado de factosustancialmente. Dos fechas son relevantes a estosefectos: el 27 de diciembre de 1978, momento en quese publicó la vigente Constitución, y el 1 de enero de1986, fecha en la que el Reino de España se incorporóa las entonces Comunidades Europeas Económica, delCarbón y del Acero y de la Energía Atómica.

La doctrina y la jurisprudencia siguen sustentandolo que antaño en relación a su contenido. El artículo2.1 del Código Civil es, como señala la Sentencia de18 de marzo de 1981, “una regla de aplicación gene-ral a todos los ordenamientos positivos que compren-de a todas las disposiciones legales escritas”. Sin em-bargo nada es igual tras las fechas indicadas.

La primera de ellas, la de promulgación del vigen-te Código Político, inició un proceso de descentraliza-ción política, cuyos límites y destino se presentan hoymás que sombríos, caracterizado por la aparición delas Comunidades Autónomas, a las que se dotó de ca-pacidad para legislar, para dictar leyes formales. Sepasó de un Estado unitario a lo que se ha dado en de-nominar, con un extravagante cultismo, un Estadopleonárquico: múltiples poderes con capacidad nor-mativa para dictar reglas del más alto valor: Leyes.

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La segunda de las fechas mencionadas, la de incor-poración de España a las Comunidades Europeas,comportó la superposición de un ordenamiento ex-traño sobre el nuestro, en unas ocasiones, y la recep-ción de normas ajenas, en otros casos. Ordenamientoy normas comunitarias que son ajenas y extrañas, nosólo por su contenido u origen, sino por su concep-ción y estructura. El ordenamiento comunitario, quese define superior a los nacionales, es, o quizás simple-mente pretende ser, como anhelo hoy malogrado,simbiosis de tradiciones, conceptos y técnicas tan con-trapuestas como la anglosajona y la europea continen-tal. Esa pretendida simbiosis se concreta en muchasocasiones en contradicciones y continuas paradojas entoda su estructura.

La irrupción de múltiples ordenamientos inferioresal del Estado, los de las Comunidades Autónomas, yde uno superior, al menos en su decir, el de la UniónEuropea ha tenido importantes consecuencias para elordenamiento estatal, en el que se encuadra el artículo2.1 del Código Civil. Su aplicación no resulta ya sen-cilla, pues se sujeta a especiales reglas de supletoriedady primacía, antes desconocidas. El aplicador del dere-cho, ese que ahora denominan operador jurídico, se en-cuentra en una situación distinta a la anterior a 1978 ala hora de aplicar el artículo 2.1 del Código Civil. Noes ni una situación desconocida, ni una situación nue-va: es análoga a la del jurista que allá en la plenituddel Medioevo tenía que enfrentarse con el derecho te-rritorial, con los ordenamientos locales —los fueros ylas cartas pueblas— y el derecho común, en cuantoimperial. El jurista hispano está hoy, en esta cuestión,más cerca del Medioevo que de la Modernidad.

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5. El tratamiento pormenorizado de la entrada envigor de las normas exige el estudio de sus presupues-tos, sus requisitos y sus condiciones. Así, por este or-den, que, en todo caso, es el lógico. Conviene, noobstante, determinar primeramente el concepto decada uno de ellos.

Fenech, tomándolo de W. Goldsmidcht (Derechoprocesal penal, Madrid, 1978, pág. 180), afirma quelos presupuestos de un acto jurídico son las circuns-tancias de orden facticio o jurídico que, siendo inde-pendientes, anteriores y externas al acto mismo, debenconcurrir para que el acto sea admisible y eficaz. Re-quisitos, por su parte, son las circunstancias coetáneasal acto que deben concurrir para que éste sea admisi-ble y eficaz. Y, por último, las condiciones son las cir-cunstancias posteriores al acto, constituyentes en he-chos o actos, positivos o negativos, de cuya produc-ción o de cuya desaparición depende que el actomismo empiece a surtir efectos o deje de producirlos.

Los presupuestos de la entrada en vigor de la nor-ma pueden ser cuatro, a saber: la elaboración de la re-gla jurídica conforme a un procedimiento establecido;la promulgación de la regla jurídica; la eventual san-ción en el caso de las Leyes estatales y la orden de pu-blicación de la norma. Los requisitos, por su parte, sonla publicación misma de la regla jurídica y, eventual-mente, su publicidad o difusión. Y las condiciones, lallegada del día establecido para entrar en vigor, bienuna fecha cierta, bien tras una vacatio preestablecida,bien tras concurrir algunos hechos o actos diversos.

6. El primero de los presupuestos para que unanorma jurídica entre en vigor es que haya sido elabo-

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rada conforme a un procedimiento establecido. Esteprocedimiento varía según la índole de la regla jurídi-ca. En el caso de las leyes formales estatales emanadasde las Cortes Generales, hay que sujetarse a las pres-cripciones establecidas en la Constitución y en los re-glamentos de las cámaras (Congreso y Senado); en elcaso de las leyes formales estatales emanadas del Go-bierno —Reales Decretos Leyes y Reales Decretos Le-gislativos—, a las prescripciones contenidas en laConstitución, en la Ley 50/1997, de 24 de noviem-bre, del Gobierno, y a los reglamentos de las cámaras,en lo tocante a su convalidación y control; en el casode las disposiciones inferiores a la ley, sometiéndose alas prevenciones establecidas en la mencionada Ley50/1997, de 24 de noviembre, del Gobierno.

Si se trata de disposiciones formalmente legales delas Comunidades Autónomas, el procedimiento deelaboración ha de atenerse a las previsiones del corres-pondiente Estatuto de Autonomía y del reglamentode la asamblea legislativa que sea. En el caso de dispo-siciones inferiores a la ley, hay que estar a la regulaciónespecífica dictada por cada Comunidad Autónoma.Aún sin entrar en un estudio pormenorizado sobre lacuestión, pues excede de lo perseguido, debe llamarsela atención sobre un extremo concreto en esta materia.El procedimiento administrativo de elaboración dedisposiciones administrativas de carácter general esta-ba regulado los artículos 129 y 130 de la Ley de Pro-cedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.Como tal procedimiento, y dada su indudable impor-tancia, se consideraba que estaba incluido en las basesdel procedimiento administrativo común que el ar-tículo 149.1.18 de la Constitución encomienda con

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exclusividad al Estado. Ello comportaba que el proce-dimiento mencionado podía ser completado, estable-ciendo nuevos trámites y garantías, por las Comuni-dades Autónomas, quienes debían respetar en todocaso las previsiones legales de 1958. La Ley de Proce-dimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 haquedado derogada básicamente en tres fases, a saber:la primera, en noviembre de 1992, con la promulga-ción de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Ré-gimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común; la segunda, enabril de 1998, con la promulgación de la Ley 6/1997,de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento dela Administración General del Estado y, por último,con la entrada en vigor de la Ley 50/1997, de 24 denoviembre, del Gobierno, que regula el procedimien-to de elaboración de disposiciones administrativas decarácter general. Pues bien, sólo la primera de las dis-posiciones legales citadas tiene carácter básico y, porende, encuentra fundamento en el mencionado artícu-lo 149.1.18 de la Constitución. Las otras dos normas,la Ley 6/1997 y la Ley 50/1998, son leyes que ciñensus previsiones al ámbito de la Administración Gene-ral del Estado; esto es, a la Administración del Estado,no de las Comunidades Autónomas. Y ello tienecomo consecuencia que el procedimiento de elabora-ción de disposiciones administrativas de carácter gene-ral no es materia básica de procedimiento administra-tivo común, de tal modo que las Comunidades Autó-nomas pueden prescindir de sus previsiones yestablecer el que tengan por conveniente, sin sujetarsea criterio superior alguno. No puede pues dejar deocultarse la gravedad de la solución legal, que no ase-

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gura la existencia de una mínima base común en lamateria entre todas las Comunidades Autónomas y elEstado, contribuyendo de forma quizás nimia, perosignificativa, al proceso de desintegración jurídica deEspaña. Pero, el hecho es todavía más insólito: con ladisparatada concepción de la supletoriedad hecha porel Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/1997,de 20 de marzo, atinente a la Ley del Suelo, concep-ción que es ajena a la raigambre jurídica de la noción,las previsiones de la Ley 50/1997, de 24 de noviem-bre, del Gobierno, sobre la elaboración de disposicio-nes administrativas de carácter general no puede seraplicada, salvo recepción material expresa por parte desus ordenamientos, por las Comunidades Autónomas,incluso aunque no tengan norma propia específica re-guladora de la materia, como es el caso de Castilla yLeón, Asturias o Madrid.

Y, por último, las disposiciones locales deben serelaboradas conforme a las previsiones contenidas en laLey 7/1985, de 2 de abril, por la que se aprueban lasbases del Régimen Local, bien en el texto refundidode la Ley de Régimen Local, aprobado por Real De-creto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, bien en lasdisposiciones legales reguladoras del régimen local,aprobadas por las Comunidades Autónomas con com-petencia en la materia, y en los reglamentos dictadospara su ejecución.

Sólo hay una clase de normas que no están sujetasa ningún procedimiento de elaboración preestableci-do, salvo el trámite de la audiencia del Asesor Jurídi-co: se trata de los bandos militares que pueden dictarlas Autoridades Militares en caso de estado de sitio oen el de tiempo de guerra, conforme a lo prevenido en

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el artículo 34 de la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de ju-lio. Y ello siempre, estimando que son auténticas nor-mas, pues no falta quien sostenga que hoy los bandosson simples órdenes generales, carentes de contenidonormativo.

7. El segundo de los presupuestos precisos paraque una norma entre en vigor es el de la sanción. Lasanción es asentimiento del Rey y supone un acto envirtud del cual se completa y perfecciona la ley apro-bada por las Cortes.

Debe decirse de antemano que la sanción regia essólo presupuesto en el caso de las leyes formales es-tatales.

En efecto, la Constitución vigente en sus artículos62, a) y 91 encomienda al Rey la facultad de sancio-nar las leyes. Se trata de una competencia personalísi-ma e indelegable, según el dictamen del Consejo deEstado de 26 de noviembre de 1981, a cuyo ejerciciose ve costreñido constitucionalmente en el plazo delos quince días posteriores a su aprobación. Comoseñala COCA (op. cit., pág. 427), el acto de sanción ad-quiere visibilidad sólo a través de la publicación y seconcreta en una fórmula rituaria: “Juan Carlos I, Reyde España: Sabed que... Yo vengo en sancionar la si-guiente Ley”, que precede a la denominación y fechade la Ley y antecede a la exposición de motivos, siexiste.

La sanción regia es un acto implícito que se con-funde con la promulgación. El citado dictamen delConsejo de Estado de 26 de noviembre de 1981 seña-la que la sanción regia es aquel acto por el que el Mo-narca da su consentimiento a los actos elaborados por

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el Parlamento. Expresa la participación regia en el po-der legislativo, como residuo de una prerrogativa tra-dicional (King in Parliament). Es un acto necesariopara la perfección de la Ley como señala SOLOZÁBAL(La sanción y promulgación de la Ley en la Monaquíaparlamentaria, Madrid, 1987, pág. 104) que da uni-dad y síntesis al acto legislativo (RODRÍGUEZ ZAPATA,Sanción, promulgación y publicación de las normas, Ma-drid, 1987, pág. 121).

La sanción regia corresponde, como se ha expresa-do, al Rey conforme al artículo 62. a) de la vigenteConstitución. Es una facultad privativa del Monarca,sin que pueda ser ejercida por las personas que repre-sentan la autoridad del Rey. Tal posibilidad, que aún semanifiesta en países miembros de la Commonwealthbritánica (Australia o Nueva Zelanda), está excluidaexpresamente para las Comunidades Autónomas.

Por otra parte, la sanción regia sólo rige para lasleyes aprobadas por las Cortes Generales, representan-tes del pueblo español en el que reside la soberanía.En consecuencia, entran en vigor sin ser sancionadaslas leyes autonómicas, los Reales Decretos-Leyes, losReales Decretos Legislativos, los Reales Decretosemanados del Gobierno, las disposiciones inferiores,las leyes, decretos legislativos y disposiciones adminis-trativas emanadas de las Comunidades Autónomas, y,en fin, las normas originarias de las Entidades locales.Tampoco son sancionadas, obviamente, las normascomunitarias de obligado y directo cumplimiento; enconcreto, los reglamentos.

8. El tercero de los presupuestos precisos para laentrada en vigor de una norma es el de su promulga-

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ción o, en su caso, de su expedición. La promulgaciónofrece perfiles poco precisos. Unas veces, se ha dichoque promulgación se confunde con la sanción; otras,con la publicación, como hacía en Código Civil en elpárrafo segundo del artículo 1º, en su redacción origi-naria, al establecer que “se entiende hecha la promul-gación el día en que termine la inserción de la ley en laGaceta”; y otras, que tiene sustantividad propia. Noprocede, aquí y ahora, hacer la historia de la promul-gación. Está ya hecha por WEHRHAHN y de ella dacuenta sintética, pero cumplidamente, RODRÍGUEZZAPATA (op. cit., pág. 134). Baste señalar que hayconstrucciones doctrinales diametralmente opuestasen lo tocante a su naturaleza, concepción y aplicación:es un acto legislativo, dice ZANOBINI o DUGUIT; es unacto ejecutivo, declarativo de la existencia y constitu-cionalidad de la ley, afirma ROMANO, LUCIFREDI yHAURIOU. Unos equiparan sanción y promulgación,dotándola del contenido real y efectivo de la improntade la obligatoriedad; otros, como acto de control re-gio sobre el actuar legislativo; otros distintos, lo redu-cen a un mero rito simbólico y formalista (SANTA-MARÍA PASTOR, Fundamentos de derecho administrativo,t.I, Madrid, 1988, pág. 563), resabio de aquel “le roile veut”; y, otros, últimos, en fin, atendiendo a sus orí-genes históricos, la caracterizan como acto de autenti-cación notarial de la Ley.

Refiere Martínez Marina que el Fuero nuevo deSepúlveda estaba falsificado, aunque era observadodesde tiempo atrás. Mas, tal circunstancia daba lugar adificultades y controversias. Por ello, el concejo soli-citó del Rey Fernando IV que tuviera a bien sellarlocon su sello de plomo, para hacer desaparecer las sos-

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pechas y protestas que rodeaban la cuestión de la au-tenticidad del Fuero “que cuando les mostraban elfuero por que habien a juzgarles que tomaban algunadubda que no era aquel el fuero, porque no era sella-do”. La imposición del sello expresaba la autenticidadde la norma y, por consiguiente, de su obligatoriedad.Ahí está el comienzo de la noción jurídica de promul-gación (RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit., pág. 145).

La promulgación es un acto de autenticación de laley; un acto notarial de autenticación del tenor literalde la Ley y una orden o mandato de cumplimientohecha por el Jefe del Estado en nuestro ordenamientojurídico. “Don Juan Carlos I, Rey de España, a todos losque la presente vieren y entendieren, Sabed: Que las Cor-tes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la si-guiente Ley ... (sigue el texto de la Ley). Por tanto, Man-do a todos los españoles, particulares y Autoridades, queguarden y hagan guardar la Ley”. Así reza la fórmulade autenticación estatal que tiene carácter notarial.Las autonómicas tienen análogo tenor.

Conviene resaltar la coincidencia de la promulga-ción y la autenticación notarial. Lo ha hecho RODRÍ-GUEZ ZAPATA (op. cit., pág. 145), al decir literalmente:

“En derecho notarial, todos los protocolos han de llevarun número correlativo, que cada año empieza con el nú-mero uno, siguiendo hasta donde llegue en 31 de diciem-bre. La dación de número de incorporación al protocolode los instrumentos es función del Notario autorizante,sirviendo el número de protocolo como garantía frente aalteraciones de orden y para facilitar la estadística y bus-ca de documentos. Si así es, podemos calificar ya adecua-damente el primero de los extremos que aparece en la fór-mula de promulgación. El Rey encabeza el texto de la leyordinaria y, en su caso, de las leyes orgánicas, con el nú-

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mero, año y fecha que le corresponde. La promulgaciónsirve así para numerar y datar los textos legislativos. ElGobierno, que refrenda a través de su Presidente la pro-mulgación es el encargado de esta numeración y data-ción, en cuanto encargado de la publicación oficial de lasleyes. La seguridad jurídica, claridad y certeza que estaordenación cumple es evidente”. (Fin de la cita).

La doctrina, y también lo afirmado rotundamenteel Consejo de Estado, es unánime en entender que sólolas leyes formales emanadas del poder legislativo sepromulgan. Y que sólo tiene poder promulgatorio elJefe del Estado, el Rey. Así se deduce del artículo 62 dela Constitución. La promulgación de las leyes estatalesla hace el propio Monarca y la de las leyes de las Co-munidades Autónomas, el Presidente de cada una deellas, siempre en nombre del Rey, según disponen to-dos los Estatutos. Sólo hay una excepción: el EstatutoVasco, pues, aunque su artículo 27.5 encomienda alPresiente del Gobierno Vasco promulgar las leyes,omite que lo deba hacerlo en nombre del Rey, omisiónque, sin embargo, ha de estimarse fruto de una inco-rrección legislativa más que de una razón de fondo.

La promulgación de las leyes estatales, al igual quelas autonómicas de Asturias, de Murcia, del País Vas-co, de Navarra, de Andalucía, de Aragón, de Cata-luña, de Valencia y de Baleares, ha de hacerse en eltérmino de quince días desde su aprobación (Consti-tución, artículo 91). En los Estatutos de las demásComunidades Autónomas, no existe dicho plazo, peroello no debe entenderse en el sentido de que puededemorarse indefinidamente.

Sólo se promulgan, como se ha dicho, las leyesemanadas de las Cortes y las Asambleas de las Comu-

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nidades Autónomas. ¿Qué ocurre entonces con lasnormas, bien con valor de ley, bien con simple valorreglamentario emanadas del Gobierno? ¿Quid con losReales Decretos Leyes, con los Reales Decretos Legis-lativos o con los Reales Decretos a secas? Simplemen-te, se expiden. Así lo dispone el artículo 62.f) de laConstitución atribuye al Rey la facultad de “expedirlos Decretos acordados en Consejo de Ministros”.

¿Y qué ocurre con los Reales Decretos del Presi-dente del Gobierno a que se refiere el artículo 25, b)de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobier-no? Sabido es que, hasta la promulgación de esta nor-ma, todos los Reales Decretos, con contenido norma-tivo, debían ser aprobados en Consejo de Ministros.Tras la entrada en vigor de la Ley 50/1997, puede ha-ber disposiciones que se aprueben mediante Real De-creto del Presidente del Gobierno, sin necesidad de seracordados en el seno de aquél Consejo. La Constitu-ción, en el artículo 62.f) antes citado, habla sólo de“expedir los decretos acordados en Consejo de Minis-tros”, de tal suerte que, con base en su tenor literal,podría entenderse que quedan excluidos de tal acto deexpedición los Reales Decretos del Presidente del Go-bierno. Hasta la fecha no se ha dado ningún caso. Sinembargo, la naturaleza de la norma y su similitud conlos acordados en Consejo de Ministros aconsejan se-guir el mismo sistema: el de su expedición por el Rey.

Ni se promulgan ni se expiden las ordenanzas loca-les, derivando su obligatoriedad de la aprobación mis-ma por la Autoridad competente, bien el Alcalde, bienel Pleno de la Corporación municipal.

Respecto a los reglamentos comunitarios, no cabehablar de promulgación, pues, como señala COCA (op.

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cit., pág. 433), no lo hace el Tratado Constitutivo dela Comunidad Económica Europea, si bien existe ladenominada fórmula final, en la que se acuerda laobligatoriedad del texto en todos sus elementos y sucarácter de norma directamente aplicable en todos losEstados miembros al establecer un mecanismo de en-trada en vigor. Fórmula que aparece tras el último ar-tículo del reglamento y antes de la fecha y rúbrica delPresidente del Consejo.

9. El último presupuesto de vigencia para la en-trada en vigor de las normas es la orden de publica-ción. El artículo 91 de la Constitución dispone en talsentido que “el Rey sancionará en el plazo de quincedías las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y laspromulgará y ordenará su inmediata publicación”.

La orden de publicación, el insértese, en nuestrodecir tradicional, es un acto necesario, inmediata con-secuencia de la promulgación de la norma. Dar dichaorden corresponde a la misma autoridad que promul-ga en el caso de leyes que la requieren. Esto es, el Jefedel Estado o los presidentes de las ComunidadesAutónomas, cuyos estatutos así lo establecen.

En el caso de leyes autonómicas, como, además depublicarse en el Boletín de cada Comunidad, han deserlo en el Boletín Oficial del Estado, la orden de pu-blicación en éste último corresponde también a lospresidentes de las Comunidades Autónomas.

Respecto a los Reales Decretos Leyes, la facultadde ordenar la inserción de la norma en el Boletín Ofi-cial del Estado corresponde al Secretario del Consejode Ministros y, para los Reales Decretos, al Ministroque los refrenda o, por su delegación, a los demás

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órganos superiores del Departamento, según se de-riva de lo dispuesto en el Real Decreto número1511/1986, de 6 de junio. Esa misma competencia latienen los consejeros de las distintas consejerías de lasdiferentes Comunidades Autónomas respecto a los de-cretos y normas inferiores emanadas de ellas.

Por último, mencionar que la facultad para orde-nar la publicación de las leyes y, en su caso, los regla-mentos de las Comunidades Autónomas correspondea los presidentes de éstas o a las autoridades facultadasexpresamente para ello.

Examinados los presupuestos para la entrada en vi-gor de las normas, procede tratar ahora de los requisi-tos; esto es, de las circunstancias coetáneas que debenconcurrir para que la entrada en vigor sea admisible yeficaz.

10. Las condiciones para la entrada en vigor delas normas pueden ser dos, a saber: su publicación y,en su caso, su difusión.

La noción jurídica de publicación ha sufrido unanotable y singular evolución. En sentido genérico, pu-blicar una norma es darla a conocer, difundirla, a finde que sus destinatarios sepan de su existencia y, enconsecuencia, la puedan aplicar. Ahora bien, la doctri-na (COCA, RODRÍGUEZ ZAPATA) distingue entre publi-cación material y formal de las normas.

La publicación material hace referencia a los pro-cedimientos dinámicos de difusión que por sí mis-mos pretenden lograr el conocimiento público de lasnormas y en los que no se toma en consideración laactividad de los destinatarios. Se puede instrumentara través de medios variados, tales como bandos,

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anuncios, edictos, inserción en publicaciones perió-dicas, etc.

La publicación formal, por el contrario, consisteen la inserción de las normas en un periódico oficial,distinguiéndose entre publicación formal simple, queno aporta nada a la validez de la disposición, y la vigo-rizante, que trae como consecuencia que la entrada envigor de la norma se supedite precisamente a la inclu-sión de la disposición en el diario oficial.

La distinción antes señalada es en todo caso insufi-ciente. La actividad de exteriorizar y divulgar una nor-ma o situación jurídica para producir cognoscibilidadorigina cuatro figuras jurídicas de índole distinta, a sa-ber: la publicidad, la publicación, la notificación y ladifusión. Todas ellas tienen un denominador común,la tendencia a crear una situación de saber en una plu-ralidad de sujetos, para que se produzcan determina-dos efectos. Conviene, en todo caso, deslindar cadauno de los conceptos indicados.

Por publicación debe entenderse divulgación deuna norma o hecho en un momento determinado y através de un medio específico; de ordinario, un perió-dico oficial; de ahí, que se diga que es un acto formal.La publicación, que es la formal en la terminología delos autores antes citados, se da siempre en un acto; esepisódica. El acto o la norma se insertan un día concre-to en un diario oficial. La publicación tiene como des-tinatarios a una pluralidad de personas, sin que impor-te, a los efectos de la presente exposición, si se trata ono de una declaración de voluntad dirigida a la genera-lidad y produce el conocimiento legal (CORRADO, Lapubblicitá nel diritto privato, Turín, 1947, pág. 50). Lapublicidad, por su parte, es una actividad; no un acto;

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un procedimiento, hilvanado por una serie de actos,cada uno de los cuales tiene su forma, y autónomo res-pecto a éstos mismos, al decir de PUGLIATTI (“La tras-crizione”, vol. XIV-I, del Trattato di Diritto civile e com-merciale, dirigido por CICU y MESSINEO, Milán, 1957,pág. 4). Tiene carácter repetitivo pues de manera per-manente se está dando a conocer la norma o el acto.La publicidad exige una organización específica: por logeneral, un registro al que accede lo que va a ser difun-dido y que, de manera permanente, reiterada y conti-nua, da a conocer lo recogido en él. Tiene, en fin,carácter permanente y estático. El destinatario de lapublicidad es también y, en eso coincide con la publi-cación, una generalidad de personas. Produce la cog-noscibilidad legal. La notificación, por su parte, es unaoperación jurídica consistente en poner en conoci-miento de una o varias personas determinadas, no yauna generalidad, mediante un acto concreto, una nor-ma o situación jurídica. La notificación es un acto,como la publicación, y no una actividad, como la pu-blicidad. Como acto, es episódica; se produce en unmomento concreto y en ello se diferencia de la publici-dad, actividad permanente, reiterativa. Por su destina-tario, una o varias personas determinadas, no una ge-neralidad, se distingue de la publicación. De ordinariose hace mediante carta, oficio o telegrama, como ex-presaba la Ley de Procedimiento Administrativo de 17de julio de 1958, aunque, excepcionalmente, nada im-pide que se utilice un diario oficial. La notificaciónconsiste siempre en una declaración de conocimiento ovoluntad individualizada que produce el conocimientolegal de un acto o norma jurídica (BARASSI, La notifica-zione necessaria, Milán, 1906, págs. 203 y ss.). Y, por

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último, debe citarse la difusión, que es la operacióntendente a divulgar un hecho o norma jurídica me-diante uno o varios actos sucesivos. De ordinario, esreiterativa. Coincide con la publicidad y la publicaciónen que su destinatario es una pluralidad de personas yse diferencia de las tres figuras mencionadas en que noes, por lo general, un procedimiento formal. Ni pre-tende ni produce el conocimiento o la cognoscibilidadlegal, sino la real; busca el efectivo conocimiento delacto, situación o norma por la generalidad (COLORNI,Per la storia della pubblicittà inmobiliare e mobiliare, Pa-dova, 1954, pág. 19).

Que las normas han de ser conocidas por sus des-tinatarios es principio de derecho natural, aunque nosiempre se haya expresado felizmente. La historia datestimonio de numerosas arbitrariedades de Dionisio,el tirano de Siracusa, pero la más reiterada por loscronistas e historiadores es la de su forma de dar aconocer las normas que dictaba: en el ágora, se ex-ponían las tablas que las contenían, colgantes de unosmástiles, tan altos que no podían leerse. Las normasdeben conocerse para obligar o, al menos, deben ha-berse podido conocer. Ese es el sentido de los térmi-nos “solemniter promulgata” con el Aquinate terminasu definición legal o el significado de la definiciónque San Isidoro da de la Ley en sus Orígenes (ed. Ma-drid, 1993, vol. I, pág. 511), al decir “Ley deriva deleer, ya que está redactada” (Nam lex a legendo vocata,quia scripta est en Etimologías, I-2.2). El conocimientode la norma constituye el presupuesto imprescindiblepara que se de una situación de seguridad jurídica. Y,para conocer, es preciso dar a saberlo, divulgarlo. Enese sentido, es digno de recordar las palabras iniciales

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del Acto de las Cortes aragonesas de Monzón, de1552, que rezan:

“Conveniente cosa es para el beneficio público de esteReyno, que los regnícolas de aquél, tengan noticia de losActos de corte, hechos en Cortes Generales por su Mages-tad, y Alteza, y por los Serenisimos Reyes de Aragón, pre-decesores suyos, de voluntad de la corte y cuatro brazos deaquélla; y que aquellos que fueron útiles y convenientes,sean públicos”,

ya que las “leyes deben ser públicas y su conocimientoestar al alcance de todos, pues como el Sol, al decir deGneo Flavio, no han de estar ocultadas en lugares se-cretos.”

La historia del derecho y el derecho comparadoconocen numerosos medios y métodos de difusión delas normas: baste mencionar que las normas se notifi-caban a quienes debían aplicarlas mediante los manda-ta visigóticos, los privilegios rodados de nuestro Medio-evo (MARTÍNEZ CARDÓS, Procedimiento administrativo,Madrid, 1998, pág. 4) o las lettres de patente francesas;las normas se publicaban bien a toque de trompeta ode tambor (“à son de trompe ou de tambour” del Decre-to revolucionario de 4 de diciembre de 1793), bien endiarios oficiales provinciales (sistema de veredas patrioantes de 1852), bien en un periódico oficial único(caso del Boletín Oficial del Estado); las normas se in-cluyen en un registro público, sin publicación en unperiódico oficial, en Inglaterra o los Estados Unidosde América (WILLCOX, La promulgation et la publica-tion des textes législatifs en Grand Bretagne et aux EtatsUnis d’Amerique, París, 1989, págs. 125 y 137 y ss.);o se difunden en los noticiarios de radio y televisión,

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como en el caso de Italia, donde así lo dispone el ar-tículo 11 de la Ley 839, de 11 de diciembre de 1984.

En nuestro ordenamiento jurídico, la publicaciónde las disposiciones es precisa para que obliguen. Asílo dispuso el Fuero Juzgo, al decir que la “ley ha de sermanifiesta” y, ya en la pasada centuria, la Real Ordende 22 de septiembre de 1836, articulándose entoncesun sistema de publicación múltiple y entrada en vigorsucesiva. En efecto, las disposiciones eran insertas en laGaceta de Madrid y en los Boletines Oficiales de cadauna de las Provincias, creados por Real Orden de 20de abril de 1833, entrando en vigor en cada provincia,una vez insertas las normas en su respectivo periódico.Era el sistema, denominado por CASTRO, de aplicacióny entrada en vigor sucesiva, conocido en su épocacomo sistema de veredas. Tal obligación se reiteró por elReal Decreto de 9 de marzo de 1851, de Bravo Muri-llo, para encontrar después acogida en el Código Civil,primero en el artículo 1º y luego en el segundo; enconcreto, la publicación ha de hacerse en el BoletínOficial del Estado. Y, es que, en los sistemas legalescontinentales, la publicación en un periódico oficial esel sistema por antonomasia (D’ATENA, cit. por RODRÍ-GUEZ ZAPATA, op. cit., pág. 156).

Pero el fundamento de dicha publicación ha sidodistinto, según las épocas. En la Edad Moderna, lapublicación era el instrumento utilizado para permi-tir el conocimiento del derecho, que era no cuestióngeneral, sino sólo problema de las autoridades llama-das a aplicarlo. En la Recopilación de Encinas, seafirmaba que era “para conocimiento reservado delas Audiencias”, con lo que implícitamente latía laidea de que sólo los oficiales regios eran sus destina-

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tarios. En el mismo sentido, se pronunciaba elpreámbulo de la Constitución de Cádiz de 1812 querezaba: “para que la ejecución de las Leyes sea rápiday pronta y no encuentre ningún obstáculo en su co-municación se circularán directamente, de mandatodel rey, por los secretarios respectivos de despacho, atodas las autoridades a quienes corresponda su cono-cimiento”. Sólo después, en tiempos de Bravo Muri-llo, la publicación buscará la difusión de la normaentre todos los ciudadanos, ya no sólo entre los ofi-ciales y autoridades, y ello porque, como expresó elTribunal Supremo en su Sentencia de 17 de marzode 1922, recogiendo el pensamiento de Hauriou,sólo mediante la publicación de la Ley es viable elprincipio de derecho universal de la igualdad de to-dos los ciudadanos ante la Ley.

La publicación es el acto consistente en hacer pú-blico el contenido de la norma mediante su inserciónen un diario oficial. Tiene una naturaleza controverti-da: es una competencia constitucional, al pensar deRACIOPII (Leggi e tempo, Padova, 1964, pág. 111); unacto puramente material, presunción iuris et de iurede la regulación de su elaboración y existencia, con lasalvedad de las erratas auténticas (JELLINECK (Gesetzund Verordung, reimp., Munich, 1967, pág. 332 y VI-LLAR PALASÍ, op. cit., pág. 237); es requisito esencialpara la existencia de la norma (DE DIEGO, Tratado deDerecho civil, Madrid, 1929, pág. 546; DE CASTRO, op.cit., pág. 354; GARCÍA DE ENTERRÍA, op. cit., pág.141); o, en fin, una condición de eficacia de la norma,que tiene efectos meramente declarativos, para la doc-trina francesa, o valor constitutivo, para la germana(RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit., pág. 163).

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En nuestro ordenamiento jurídico, la publicaciónes necesaria para que las normas obliguen, siendo ma-yoritaria la opinión entre nuestra doctrina (vid., portodos, RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit., págs. 156 y ss.) deque tiene carácter declarativo y no valor constitutivo;en otros términos, coincide con la corriente francesa.

La publicación y la promulgación, aún siendo ac-tos jurídicos distintos, se exteriorizan en íntima unión(GARCÍA DE ENTERRÍA, op. cit., pág. 143), de ahí quese haya señalado que la publicación deja constancia dela promulgación y hace fe de ella y de la propia exis-tencia y contenido de la norma (Sentencia del TribunalSupremo de 12 de febrero de 1962). En ese sentido, lapublicación impide que los destinatarios de la normadiscutan acerca de su existencia.

Aunque se ha afirmado que la publicación de lanorma es ineluctable, no sin alguna excepción comoes la de REGUERA VALDELOMAR (DE CASTRO, op. cit.,pág. 354), la mejor doctrina patria (GARCÍA DE EN-TERRÍA, op. cit., vol. 1, pág. 143; y BERMEJO VERA, Lapublicación de la norma; RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit.,pág. 156) ha puesto de manifiesto la existencia de dis-posiciones no publicadas en el Boletín Oficial del Es-tado y, aún, de intentos de atribuir eficacia a leyes yreglamentos no publicados. Se citan como ejemplos laLey de 9 de febrero de 1939, del fondo de retornopara cargas interiores del Estado, derogada luego ex-presamente por el artículo 4 del Decreto Ley de Orde-nación Económica de 21 de julio de 1959; una Ley de1941, aprobatoria de un plan de construcciones nava-les de la Armada, cuya publicación no se hizo por ra-zones de interés militar y una Ley de 31 de diciembrede 1942, Orgánica del Ejército.

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La publicación fija, además, el tenor de la disposi-ción publicada, con la salvedad de las erratas auténti-cas. La práctica, no obstante, suscita algunas dificulta-des en este extremo; sobretodo, en el caso doble pu-blicación de las normas, que se analizará después.

La publicación se hace por quienes promulgan oexpiden las disposiciones. De ahí, que firmen la ley elJefe del Estado y el Presidente del Congreso o, caso deno haber sufrido modificaciones legislativas el proyec-to, el Presidente del Senado. Las órdenes ministerialesse firman por los Ministros, con el apellido de éstos,omitiendo el nombre, según dispone la Ley de 24 denoviembre de 1843.

¿Dónde se publican las normas? El Código Políti-co de 1978 se limita, como se ha señalado, a estable-cer la publicidad de las normas, pero no indica cómoha de articularse dicha difusión. El artículo 2º del Có-digo Civil por su parte menciona el Boletín Oficial delEstado, pero, como inmediatamente se analizará, ellono se da en la mayor parte de las normas que rigennuestra vida cotidiana. Para los reglamentos aproba-dos por el Gobierno, la Ley 50/1997, de 27 de no-viembre, del Gobierno, establece, en su artículo 24.4,que su “entrada en vigor... requiere su íntegra publica-ción en el Boletín Oficial del Estado”. Análogas dis-posiciones se encuentran en los diferentes Estatutosde Autonomía y las leyes de Administración de las di-ferentes Comunidades. Cabe entonces plantearse sisería constitucionalmente admisible sustituir el siste-ma de publicación de las normas por otro de los me-dios de divulgación antes mencionados: la publicidad,la difusión o la notificación. Al decir de la doctrina(COCA, op. cit., pág. 447; RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit.,

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pág. 169), la inserción de las disposiciones en un pe-riódico oficial, aun cuando no está expresamente con-templada en el vigente Código Político, “marca unpunto de no retorno en materia de seguridad jurídica”difícilmente cuestionable, de tal suerte que si el legis-lador innovara en este terreno, que puede hacerlo, de-bería mantener, como mínimo, los niveles de accesibi-lidad y autenticidad del contenido de las leyes que losboletines oficiales comportan. Y ello por cuanto,como expresó el Tribunal Constitucional en la Senten-cia de 28 de julio de 1991, la publicación de las leyesdebe ser mantenida “en términos recognoscibles parala imagen que de la misma tiene la conciencia socialen cada tiempo y en cada lugar”.

Se ha dicho que la publicación consiste en la inser-ción de una disposición en periódico oficial. Requierepues la existencia de éste. Conforme al Código Civil,el diario oficial en el que han de incluirse las normases el Boletín Oficial del Estado. Mas, como también seha dicho, la mayor parte de las normas reguladoras dela vida cotidiana patria no se incluyen en él. Convienepues analizar dónde ven la luz las distintas normas,para poner de manifiesto lo limitado de la afirmaciónlegal del Código Civil.

Las normas estatales, bien con categoría de ley,bien con valor de ley, bien con categoría y valor infe-rior a la ley, se publican en el Boletín Oficial del Esta-do, periódico oficial. Así lo establece el Código Civilen el ya tan citado artículo 2º, número 1 y así lo prevéel artículo 24.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviem-bre, del Gobierno, para las normas reglamentarias, aldecir: “La entrada en vigor de los reglamentos aprobadospor el Gobierno requiere su íntegra publicación en el Bo-

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letín Oficial del Estado”. Y también lo establece para lascirculares y circulares monetarias del Banco de Es-paña, auténticas normas jurídicas, el artículo 3 de laLey 13/1994, de 1 de junio, modificado por la Ley12/1998, de 28 de abril. Se trata de una publicaciónúnica. Sólo en el Boletín Oficial del Estado se insertancon carácter oficial las disposiciones, lo que interesaresaltar por lo que después se dirá.

No es ni el lugar, ni el momento, de hacer la histo-ria del Boletín Oficial del Estado y de analizar su es-tructura y contenido. Baste señalar que, conformepreviene el Real Decreto 1511/1986, de 6 de junio,de ordenación del diario oficial del Estado, el periódi-co se estructura en diversas secciones. La primera(“Disposiciones generales”) incluye, las leyes orgánicas,las leyes, los reales decretos legislativos y los reales de-cretos leyes; los tratados y convenios internacionales,las leyes de las asambleas legislativas de las Comunida-des Autónomas y los reglamentos y demás disposicio-nes de carácter general. En caso de que no se publi-quen en los diarios oficiales de las ComunidadesAutónomas, también se incluyen los reglamentos nor-mativos emanados de los consejos de gobierno de lasComunidades Autónomas. La segunda (“Autoridades ypersonal”), integrada en dos subsecciones, recogenombramientos, situaciones e incidencias (“Nombra-mientos, situaciones e incidencias”), de una parte, y opo-siciones y concursos, que incluye las ofertas de empleopúblico y las convocatorias de los cursos de forma-ción, (“Oposiciones y concursos”), de otra. La seccióntercera (“Otras disposiciones”) está integrada por las dis-posiciones de obligada publicación que no tienencarácter general ni corresponden a otras secciones. La

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sección cuarta (“Administración de Justicia”) incluyelos edictos, las notificaciones, requisitorias y anunciosde los Juzgados y tribunales y la quinta (“Anuncios”)inserta los anuncios, agrupados en subastas y concur-sos de obras y servicios, otros anuncios oficiales yanuncios particulares.

La cuestión que se suscita es la siguiente: ¿Han depublicarse necesariamente las disposiciones generalesen la Sección Primera del Boletín Oficial del Estado?¿Estaría viciada la publicación de una norma generalen cualesquiera otras secciones? En alguna ocasión seha producido tal situación y ha de mantenerse que,siendo el Boletín Oficial del Estado, único, la inser-ción en una u otra sección es irrelevante a efectos depublicación. Pero es claro que, si se atiende a su efica-cia, no hay igual eficacia difusora. El lector ordinariodel Boletín Oficial del Estado lo es de las primerassecciones del diario, no de las últimas. Y tambiénconsta que quienes leen las últimas con mayor in-terés, suelen mostrarse menos minuciosos en la pri-mera parte.

Ahora bien, piénsese en el caso de que la inserciónde la norma se hace en la sección tercera precisamentepara cumplir con el requisito de la publicación y, porende, de la eficacia de la norma y con el afán de evitarsu conocimiento. En otros términos, se hace así paraque la norma pase inadvertida. Ejemplos los hay. Ental caso, la publicación ha de considerarse inválida y laorden de publicación en la sección inadecuada, viciadatambién por desviación de poder, pues la autoridadordenante está ejerciendo una potestas que tiene atri-buida con una finalidad distinta de la que justifica suotorgamiento.

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11. Se ha señalado que la publicación en el Bo-letín Oficial del Estado de las disposiciones estatales esla única relevante. Sólo ésta determina el inicio de lavigencia y de la eficacia de las normas. Ahora bien,conviene llegados a este punto analizar la cuestión delas dobles publicaciones de las normas estatales, pues-to que existen dos supuestos, aún vigentes, y uno,histórico.

Hay que comenzar por el histórico. Las leyes pa-trias se publicaban en la Gaceta de Madrid desde1834, si bien dicha publicación sólo fue un requisitode validez o de eficacia de las normas desde 1852.Pero también lo hacían, hasta 1936, en la ColecciónLegislativa de España, que tuvo su origen en el apén-dice que se publicó el año 1810 a la Novísima Reco-pilación. En 1810, apareció una colección de decretosdados por las Cortes de Cádiz y más tarde se formó laColección legislativa y la Colección de Reales Decretos,que apareció con distintos nombres, contenido y for-ma. Tenía carácter de obra oficial y única auténtica,conforme al artículo 12 del Real Decreto de 6 de ju-nio de 1856, y su edición correspondía al Ministeriode Gracia y Justicia, primero, y de Justicia, desde1931. Dejó de publicarse en 1936, si bien el Decretode 14 de febrero de 1947 mandó reanudarla, reiteran-do en su artículo 1º que sólo la publicación de las nor-mas en ella sería la oficial y auténtica; incluso, seprohibía la publicación de cualquier otra. No obstantetal mandato, no ha visto a ver la luz de nuevo.

¿Qué valor tenía la publicación de las normas endicha Colección? Las dudas sobre este extremo fueronya puestas de manifiesto por don MARCELINO MARTÍ-NEZ ALCUBILLA, en 1887 (RODRÍGUEZ ZAPATA, op.

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cit., pág. 159), al decir: “Conócese hoy como medio depromulgar las leyes su publicación en la Gaceta de Ma-drid, diario oficial del Gobierno, también, sin que sepamoscuál es su verdadera misión, cuál su autoridad como perió-dicos oficiales, un Boletín Oficial en cada provincia, tene-mos otros Boletines Oficiales de varios Ministerios y tene-mos una Colección de decretos, llamada hoy legislativa”.

La cuestión todavía tiene hoy reflejo en los manua-les y tratados. ALBALADEJO, en su Curso de derecho civil(30 ed., Madrid, 1985, vol. I, pág. 65), cuando tratade la publicación oficial de las normas, afirma que eltexto oficial de la ley es el que se inserta en el Boletínoficial del Estado pero, añade, “no lo es menos el de laColección Legislativa”. En el mismo sentido se pro-nuncia LACRUZ BERDEJO (Elementos de derecho civil,vol. I, Barcelona, 1982, pág. 159), si bien recuerda,de una parte, que la única fecha relevante a los efectosde la entrada en vigor de las normas era la de su inser-ción en la Gaceta, conforme al artículo 1º del RealDecreto de 11 de junio de 1856, tal y como habíanseñalado las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 denoviembre de 1955 y 5 de julio de 1981, y, de otra,que, caso de discrepancia entre los textos, debía preva-lecer como auténtico el de la Gaceta.

Pero, junto a este caso histórico de doble publica-ción de normas estatales, se pueden citar dos actuales,a saber: el primero, el de publicación de las normas enel Boletín Oficial del Estado y en la Colección Legisla-tiva de Defensa y, el segundo, el de inserción de lasdisposiciones en aquél diario oficial y en los Boletinesde los Ministerios.

La Colección Legislativa de España no fue la únicacolección oficial. Durante el pasado siglo y aún en el

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presente, se publicaron otras, tales como la forestal, lade instrucción pública, la de minas y las del Ejército yla Armada. Todas ellas desaparecieron prontamente,salvo las dos castrenses. Pues bien, tras la unificaciónde los tres Ministerios militares, también se fusiona-ron, pasando a constituir la Colección Legislativa de De-fensa, que todavía hoy se publica anualmente, comoedición oficial, por el Ministerio de Defensa. En ésta,se recogen las normas militares insertas en el BoletínOficial del Estado y las órdenes generales que, auncuando en puridad no dejan de ser actos administrati-vos de carácter general, muchas veces actúan comoauténticas disposiciones. ¿Quid respecto a esta doblepublicación? Sirve lo dicho antes para el caso de doblepublicación histórica: la relevante es la del BoletínOficial del Estado, tanto a los efectos de la entrada envigor de las normas como a los de determinación deltexto auténtico.

El segundo caso actual de doble publicación de lasnormas estatales es el que se produce en los casos enque las disposiciones se insertan en el Boletín Oficialdel Estado y en los Boletines de los Ministerios. Notodos los departamentos ministeriales tienen boletínpropio, de ahí que no siempre se produzca esta situa-ción de doble publicación. En los boletines ministeria-les existentes se incluyen las disposiciones que afectanal departamento, cualquiera que sea su rango, publica-das en el Boletín Oficial del Estado, los actos genera-les o particulares y las instrucciones y circulares. Lapublicación en estos boletines es irrelevante para laentrada en vigor de las disposiciones, pues la prevalen-te es la de inserción en el Boletín Oficial del Estado, aligual que el texto incluido en éste el auténtico.

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La interrogante que surge en este segundo caso esla de si puede sustituir la publicación en el boletín deldepartamento ministerial la inserción de la norma enel Boletín Oficial del Estado. La cuestión ha sidoabordada en alguna ocasión por el Consejo de Estado,afirmando taxativamente que no se cumple con la exi-gencia del artículo 2.1 del Código Civil y del artículo24.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Go-bierno, si la norma se publica sólo en un boletín mi-nisterial. Mucho más cuando dicha inserción se hacecon ánimo de que no trascienda la aprobación de lanorma. Así lo manifestó categóricamente el CuerpoConsultivo en 1987. No me resisto a dar cuenta de uncaso. Sabido es que en 1986, la ley dispuso que Admi-nistración de Hacienda asumiera la tarea de recauda-ción de los tributos, de tal suerte que el sistema hastaentonces vigente que encomendaba tal labor a los re-caudadores de tributos quedó suprimido. Mas cuandose produjo el traspaso de los expedientes a los servi-cios de la Administración, ésta se percató que resulta-ba más oneroso cobrar las deudas inferiores a quincemil pesetas que no hacerlo; que el coste del cobro dedichas deudas era superior a lo cobrado. Ante tal si-tuación, se elaboró por la Secretaría de Estado de Ha-cienda un proyecto de Real Decreto por el que se dis-ponía que no se cobrarían en vía ejecutiva los créditos,únicos o acumulados, contra los deudores, cualesquie-ra que fueran, si su cuantía era inferior a quince milpesetas. Además, la norma proyectada disponía queentraría en vigor al día siguiente de publicación en elBoletín Oficial del Ministerio de Economía y Hacien-da. En la memoria de la norma proyectada se justifica-ba este extremo, de una parte, en la necesidad de cum-

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plir con el requisito de la publicación de la disposiciónpara que esta tuviera eficacia y, de otro lado, en la con-veniencia de que tal norma no tuviera trascendenciapública, a fin de no impedir que los ciudadanos deu-dores de tales deudas, desconocedores de tal previ-sión, ingresaran lo pendiente en las cajas del TesoroPúblico, aunque su importe fuera menor a quince milpesetas. El Consejo de Estado emitió entonces un dic-tamen, que no está en la Recopilación de DoctrinaLegal, en el que señalaba la imposibilidad de aprobarel mencionado Real Decreto, porque ello comportabade facto la condonación de créditos de la Hacienda Pú-blica, lo que no podía hacerse sino mediante normade rango de Ley, conforme a la Ley General Tributa-ria, y porque además la publicación en el Boletín Ofi-cial del Ministerio de Economía y Hacienda no podíasustituir en modo alguno a la del Boletín Oficial delEstado, de tal suerte que si sólo se producía aquélla lanorma carecería de eficacia. Tal dictamen, sin embar-go, nunca llegó a su destinatario, pues, conocedor ésteextraoficialmente de su contenido, retiró la consulta.No obstante, tal previsión se aplicó, puesto que lo queno se podía hacer por decreto, sino por ley, se aprobópor circular, remitida por telex a los servicios de recau-dación. Y sin publicación ninguna.

12. Respecto a las normas de las ComunidadesAutónomas, hay que distinguir entre leyes y otras dis-posiciones.

Las leyes de las Comunidades Autónomas son do-blemente publicadas: en el Boletín Oficial del Estadoy en el diario oficial respectivo. Así lo establecen todoslos Estatutos de Autonomía, salvo el de la Región de

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Murcia que no lo afirma directamente, pues señalasólo que “para su publicación —la de las leyes— en elBoletín Oficial del Estado se estará a lo que disponganlas leyes generales del Estado”, lo que se interpretacomo una remisión al artículo segundo del CódigoCivil, de tal suerte que también las leyes murcianas sepublican en el Boletín Oficial del Estado.

La publicación doble no comporta sin embargoque ambas tengan el mismo valor. En todos los Esta-tutos, se dispone que la publicación vigorizante, la de-terminante de la entrada en vigor y eficacia de la nor-ma es la hecha en el diario oficial autonómico. ¿Quévalor tiene entonces la del Boletín Oficial del Estado?Se trata, aplicando las categorías antes mencionadas,de un supuesto de difusión de la norma, adicional alordinario de publicación, como ha señalado el Tribu-nal Constitucional en el auto 579/1989, aunque algúnautor (RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit., pág. 158) sosten-ga que se trata de un supuesto de publicación no ne-cesaria.

El relevante valor de la fecha de publicación de lasleyes autonómicas en los diarios oficiales regionalesfrente a la data de inserción en el Boletín Oficial delEstado opera también en otro específico ámbito: elprocesal constitucional. El dies a quo para el cómputode los tres meses en que se puede interponer recursode inconstitucionalidad contra las leyes autonómicases el de publicación en los diarios oficiales de las Co-munidades y no el de inserción en el Boletín Oficialdel Estado. Así lo ha declarado el Tribunal Constitu-cional en los Autos 579/1989 y 620/1989, dictadoscon ocasión del recurso interpuesto por cincuenta ydos senadores contra la Ley 2/1989, de Caza, del

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Principado de Asturias, y en la Sentencia 179/1989,recaída en el recurso interpuesto contra el Reglamentodel Parlamento de Navarra.

Respecto a lo dicho, sólo había dos excepciones,una, contenida en el Estatuto de Asturias y, otra, en elde La Rioja. Conforme al artículo 31.2 del primero,las leyes debían ser publicadas en ambos periódicosoficiales, pero no se decía cuál de las dos insercionestenía eficacia vigorizante. La doctrina había interpre-tado la previsión de dos formas distintas: inicialmen-te, se afirmó que las leyes asturianas entraban en vigortras su publicación en el Boletín Oficial del Estado,habida cuenta la generalidad de la previsión contenidaen el artículo 2 del Código Civil, frente a la opiniónmayoritaria posterior que sostenía que la singularidadde las normas asturianas y la autonomía del Principa-do hacía que debía darse prevalencia a la inserción he-cha en su propio diario. En concreto, se había dichoque en ningún caso podía ser relevante la publicaciónen el Boletín Oficial del Estado por cuanto ello com-portaría dejar en manos del Estado, con menoscabode su autonomía, la determinación del momento ini-cial de vigencia y eficacia de las normas asturianas.

Más chocante era el caso riojano. Conforme al ar-tículo 21.2 del Estatuto de Autonomía de La Rioja,las leyes entraban en vigor tras su última publicación,bien en el Boletín Oficial del Estado, bien en el DiarioOficial de La Rioja. En concreto, el precepto esta-blecía: “1. Las Leyes serán promulgadas en nombre delRey por el Presidente de la Comunidad Autónoma, queordenará su inmediata publicación en el Boletín Oficial deLa Rioja y en el Boletín Oficial del Estado (.../...) Las Le-yes y Reglamentos a que se refiere el párrafo anterior en-

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trarán en vigor a los veinte días siguientes a su última pu-blicación, salvo que la propia norma establezca otro plazo”.Algunos autores habían puesto de manifiesto quecualquiera de las dos publicaciones podía tener efica-cia vigorizante, tanto la del Estado como la de la Co-munidad Autónoma, pero que sólo la tenía una deellas; en concreto, la última llevada a cabo. Otros, porel contrario, habían sustentado la tesis de que, pese altenor del citado artículo 21.2 del Estatuto de Auto-nomía, debía prevalecer la publicación hecha en el dia-rio regional por respeto a la autonomía y competenciaexclusiva de la Comunidad para determinar los meca-nismos de publicidad de su sistema jurídico.

La publicación de las disposiciones autonómicasen las Comunidades Autónomas bilingües, esto es, enlas Islas Baleares, Cataluña, Valencia, Galicia y el PaísVasco, plantea además la existencia de dos textos ofi-ciales, uno, en español, y, otro, en lengua vernácula.Dicha publicación en dos idiomas sólo se produce enel diario oficial autonómico, pero no en el BoletínOficial del Estado. La publicación se suele hacer almismo tiempo y en el mismo diario en todas las Co-munidades Autónomas, salvo la Comunidad autóno-ma gallega, de tal suerte que ambas se insertan en elmismo día. En Galicia, sin embargo, el Diario de laJunta tiene dos fascículos distintos, uno, en gallego, yotro, en español. De ordinario, la publicación de lasleyes se hace el mismo día y los fascículos aparecen almismo tiempo. Pero, caso de no ocurrir así, ¿es rele-vante a efectos de vigencia la diferencia de fechas? Seestima que no, en aras de la seguridad jurídica (COCA,op. cit., pág. 450). Y, ¿en el caso de que los textos encada lengua no sean iguales, sino discrepantes, o pre-

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senten matices distintos, cuál de ellos prevalece? Nadahay cierto sobre la cuestión, que excede la materiaanalizada. Baste recordar que no es admisible estimarauténtico sólo el de la lengua vernácula, según afirmóel Tribunal Constitucional en las Sentencias 83/1986,de 26 de junio, y 123/1988, de 23 de junio, que de-claró inconstitucionales las previsiones en tal sentidocontenidas en las Leyes 7/1983 y 3/1986, de Cataluñay de las Islas Baleares, respectivamente, de Normaliza-ción lingüística. Pero ello no significa que ambos tex-tos sean iguales en valor pues al decir del intérpretepolítico de la Constitución, “el texto catalán está lla-mado a desempeñar un papel relevante a la hora de in-terpretar el texto en castellano”.

Por último, en relación con las leyes autonómicas,cabe mencionar que, según ha señalado la doctrina(GRETEL, La forma de las leyes, Barcelona, 1986, pág.132), la inobservancia del requisito de la doble pu-blicación, en lo tocante al Boletín Oficial del Estado,no priva de eficacia a la norma, por lo expuesto an-tes, si bien en tal caso no rige el principio de “iuranovit curia”.

Por lo que a las disposiciones reglamentarias ema-nadas de las Comunidades Autónomas se refiere, seprevé en los distintos Estatutos y leyes de régimenjurídico que su publicación se hace exclusivamente enlos diarios oficiales de las respectivas ComunidadesAutónomas. No obstante, las normas reguladoras dealgunas Comunidades contemplan la posibilidad deque se inserten en el Boletín Oficial del Estado y elReal Decreto 1511/1986, de 6 de junio, de ordena-ción de éste último, previene igualmente puedan pu-blicarse, según lo establecido en las legislaciones au-

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tonómicas. En el caso de darse esta doble publicación,la única relevante a efectos de entrada en vigor y efica-cia de las normas es la de inserción en el diario oficialautonómico.

13. Las normas locales también requieren de pu-blicación para obligar y ser eficaces. Así lo establece elartículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por elque se establecen las bases del régimen local que reza:“Las ordenanzas, incluidas las normas de los planes ur-banísticos, se publican en el Boletín oficial de la provincia yno entran en vigor hasta que se haya publicado completa-mente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en elartículo 65. Idéntica regla es de aplicación a los Presu-puestos en los términos del artículo 112.3, de esta Ley”,que son los de inserción en el Boletín oficial de laCorporación, si lo tuviera, y resumido, en el de la pro-vincia. También las ordenanzas fiscales han de ser pu-blicadas en el boletín oficial de la provincia, conformeal artículo 111 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, antescitada.

No se publican en el Boletín Oficial del Estado nien ningún otro patrio los reglamentos comunitariospese a que obligan directamente a los españoles, sinoque lo hacen en el Diario Oficial de las ComunidadesEuropeas. Se trata de otra excepción, y además, muyrelevante al artículo 2º, número 1 del Código Civilque presenta perfiles y dificultades propias en las queno es posible entrar.

14. La consumación de la publicación de las dis-posiciones se produce en todo caso tras su íntegra pu-blicación en los boletines correspondientes. En esta

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materia, no hay excepciones. Como ha señaladoCOCA (op. cit., pág. 455), la manifestación contenidaen el artículo 2º, número 1, de que las leyes entran envigor a los veinte días de su completa publicación tie-ne una doble proyección, a saber: Una, cuantitativa,que hace referencia a que sólo después de haberse in-sertado toda la norma, con sus anejos o apéndices,empieza a contarse el término señalado. Otra, cualita-tiva, que hace referencia a todos los casos en que la leypublicada no coincide con el texto de la norma.

Conviene analizar los distintos casos de errorescualitativos en el texto publicado de una ley. Y es quecomo señalara PÉREZ SERRANO en un artículo ya clási-co (Escritos de derecho político, Madrid, 1984, págs. 842y 843)

“una errata en un poema o en cualquier disposiciónliteraria, desluce. Una equivocación en materia denoticias puede causar preocupación y hasta estrago.Un error de redacción en un contrato perturba su ul-terior ejecución y acaso origina quebranto para algu-no de los estipulantes. Pero el daño sube de puntocuando la errata, la equivocación o el error apareceen una ley inserta en publicación oficial, ya que losintérpretes del texto, al aplicarlo, y los gobernados, alcumplirlo, se ven abocados a grave yerro, que puededeterminar sanción, en ocasiones. Y la misma natu-raleza, solemne, de las disposiciones legales, asícomo la presunción de legitimidad que milita en fa-vor de lo impreso en tales publicaciones exigen queno se induzca a ese yerro al lector de buena fe”.

Los errores existentes en la publicación de las leyespueden ser, unos, anteriores a la propia orden de pu-blicación: el insértese, antes visto, y, otros, posteriores.

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Los primeros hacen que lo publicado no sea un nor-ma auténtica y deben ser salvados sólo mediante unanorma de igual rango que la publicada erróneamente.Al menos, así lo dispone el artículo 19º, número 2,del Real Decreto 1511/1986, aunque no siempre hasido de este modo. Baste mencionar la subsanacióndel error padecido al publicar la Ley 49/1984, de 26de diciembre, sobre explotación unificada del sistemaeléctrico nacional, cuya disposición adicional segunda,de siete largos apartados, había sido incorrectamentepromulgada y sancionada por el Rey, pues éste habíafirmado el texto primitivo aprobado por el Congresode los Diputados y no el definitivo del Senado. El de-fecto se subsanó con una simple corrección de errores,como si tuviera naturaleza tipográfica, aun cuando loque amparaba la norma era, ni más ni menos, que lasexenciones y bonificaciones fiscales de los intercam-bios de los activos de las empresas productoras y su-ministradoras de energía eléctrica. El segundo tipo deerrores apreciables en la publicación de las normas es,como se ha mencionado, el padecido entre el texto re-mitido para su publicación y el inserto. Comprende(GONZÁLEZ NAVARRO, Derecho administrativo español,Pamplona, 1987, pág. 437), las simples erratas mate-riales, salvables con el buen sentido del lector, y loserrores, que suponen una alteración o modificaciónno esencial del sentido de las disposiciones. La correc-ción de unas y otros se debe hacer por el propio órga-no de publicación, en el primer caso, y a instancia delos departamentos u organismos interesados, en el se-gundo. Así se dispone en las normas reguladoras delos periódicos oficiales. Pero no siempre ocurre de estamanera, pues, de ordinario, la corrección de unas y

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otras, se hace mediante anuncios que, bajo la rúbricade corrección de erratas o de errores, dicen: “habién-dose padecido error en la inserción de (tal norma)...se trascribe a continuación la oportuna rectificación”.Y, esto se hace, a lo sumo, consignando la fecha yprescindiendo de la firma del autor de la rectificación.Baste como botón de muestra de este hacer la correc-ción de errores del artículo 22 de la Ley Orgánica delPoder Judicial de 1985 que, tal y como se publicó,comportó una auténtica revolución en el ámbito de lacompetencia territorial civil al fijar como fuero parapresentar las demandas el domicilio del demandante,pasando a ser el del demandado por simple y anónimacorrección de erratas.

El problema que suscita la corrección de errores esel de si la inserción del texto legal influye en la fijacióndel momento en que se entiende consumada la publi-cación y, por ende, en el del momento en que empiezaa regir. Para las erratas materiales, salvables fácilmentepor el lector, es criterio unánime afirmar que su co-rrección posterior es irrelevante (BATLLE, Comentarioal artículo 21 en “Comentarios al Código Civil”, dir. porAlbaladejo, Madrid, 1978, pág. 69). Para los restanteserrores, anteriores o posteriores a su publicación, la ju-risprudencia civil ha afirmado en las Sentencias de 16de abril de 1941 y 24 de junio de 1959 que la fecharelevante para el cómputo citado es el de publicaciónde corrección de errores, frente a los intentos de ladoctrina administrativa de traer a colación el parecersegún el cual las leyes interpretativas o aclaratorias tie-nen eficacia retroactiva, ya que no innovan, sino quedeclaran cuál era el verdadero sentido, aunque no sehubiera expresado adecuadamente. Criterio éste, por

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cierto, aplicado en una ocasión por la Administraciónpara resolver una reclamación de un ciudadano cierta-mente curiosa: sabido es que, todos los años el Go-bierno aprueba el calendario laboral mediante RealDecreto, que no es una norma, sino un acto y quesiempre tiene el mismo tenor: “son días no laborablesy retribuidos los siguientes”, enumerándolos. En1986, se publicó el citado Real Decreto diciendo “en1987, son días laborales y retribuidos...” y a continua-ción se determinaban en número de doce las quedebían ser fiestas. Días después se publicó una correc-ción de errores en el sentido de corregir el términodías laborables publicado por el de “días no labora-bles”. Pues bien, un buen ciudadano consideró que elReal Decreto publicado era un acto declarativo de de-rechos que, ex argumento a contrario, amparaba el de-recho a trabajar sólo doce días, siendo los demás, nolaborables y que la modificación de tal previsión regla-mentaria sólo podía hacerse tras observarse el procedi-miento entonces previsto en el artículo 110 de la Leyde Procedimiento Administrativo de 1958 y previa in-demnización a los afectados. Pues bien, el Ministeriode la Trabajo, aplicando, incorrectamente, la doctrinade las normas aclaratorias, denegó la pretensión.

15. Analizado el primero de los requisitos para laentrada en vigor de la norma, la publicación, procedeexaminar el segundo de ellos: la difusión.

Se trata de un requisito no necesario en la prácticatotalidad de las fuentes de nuestro ordenamiento jurí-dico. Por ello, no está contemplado en el artículo 2º,número 1 del Código Civil. Como se ha expresadoantes, la difusión es la operación tendente a divulgar

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un hecho o norma jurídica mediante uno o varios ac-tos sucesivos. De ordinario, es reiterativa. Coincidecon la publicidad y la publicación en que su destinata-rio es una pluralidad de personas y se diferencia de lastres figuras mencionadas en que no es, por lo general,un procedimiento formal. Su nota característica esque ni pretende ni produce el conocimiento o la cog-noscibilidad legal, sino la real; el efectivo conocimien-to del acto, situación o norma por la generalidad.

La difusión, también llamada por algunos publici-dad material (RODRÍGUEZ ZAPATA, op. cit., pág. 157)de la norma subyace en el artículo 9º de la vigenteConstitución Política de 1978, al afirmar que los “LaConstitución garantiza... la publicidad de las normas”,aunque no se haya instrumentado ningún mecanismopara hacerla efectiva como puede ser el previsto enartículo 1º de la ya citada Ley italiana 839, de 11 dediciembre de 1984, que establece que las leyes másimportantes publicadas en la Gaceta Oficial serán di-fundidas en los noticiarios de radio y televisión. Hay,sin embargo, un caso en nuestro ordenamiento jurídi-co en que, sin determinar el modo de hacerlo, se im-pone el requisito de la difusión: se trata de los ban-dos militares.

16. Abordar el tema de la difusión de los bandosmilitares exige hacer una advertencia previa: se partedel presupuesto de que los bandos son capaces decrear auténticas normas jurídicas y no se limitan a servehículo de simples órdenes generales. Esta cuestiónes polémica y dudosa hoy día, tras la publicación delas Leyes Orgánicas reguladoras del Estado de Sitio,Excepción y Alarma y de la competencia y organiza-

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ción de la Jurisdicción militar, pero, superando recelosantimilitaristas, la exigencia, derivada de la naturalezade las cosas, de dotar a las Fuerzas Armadas de los ins-trumentos precisos para poder cumplir las tareas quetiene encomendadas en situaciones de crisis, fuerza abuscar interpretaciones —aún correctivas— que per-mitan configurar los bandos como vehículos capacesde aprobar disposiciones de carácter general.

La publicación de los bandos militares ha tenidoen nuestro ordenamiento jurídico peculiaridades pro-pias y distintas del resto de las normas. En efecto, has-ta 1981 y de acuerdo con el bloque normativo vigen-te, integrado por el Código de Justicia Militar de1945 y la Ley de Orden Público de 1959 —al igualque con los Códigos militares anteriores—, los bandosno necesitaban de publicación formal, es decir, de in-serción en boletín oficial alguno; bastaba con su pu-blicación material, con el hacerlos públicos de cual-quier modo (“darles publicidad suficiente”, decía laley), creando una situación de conocimiento de sucontenido en los sujetos que pudieren verse afectadospor su aplicación. Por ello, no era preciso su inserciónen periódico oficial alguno (Sentencia del TribunalSupremo de Guerra y Marina de 3 de abril de 1907).Hoy, sin embargo, la situación ha cambiado. Los ban-dos son las únicas normas que precisan de difusiónmediante cualquier otro medio que permita su cono-cimiento. Así se deduce del artículo 34 de la LeyOrgánica 4/81, de 1 de julio que dispone: “La autori-dad militar procederá a publicar y difundir los oportunosbandos, que contendrán las medidas y prevenciones necesa-rias, de acuerdo con la Constitución, la presente ley y lascondiciones de la declaración del estado de sitio”.

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Debe observarse que la Ley establece que la Auto-ridad militar procederá a publicar y difundir los ban-dos. La utilización de estos dos vocablos denota la vo-luntad del Legislador de expresar dos ideas distintas yen modo alguno puede estimarse que se trata de unpleonasmo. ¿Cuál es entonces la voluntad del Legisla-dor expresada en la Ley? La de que los bandos se pu-bliquen mediante su inserción en un periódico o dia-rio oficial, pues éste es el significado técnico-jurídicode la locución publicar según se deduce del artículo 2ºdel Código Civil, y se difundan, esto es, se hagan pa-tentes, se divulguen o extiendan mediante cualquierotro medio de publicidad.

La publicación ha de hacerse mediante la insercióndel bando en el Boletín Oficial del Estado o, al menos,en los Boletines Oficiales de las Provincias, dada sunaturaleza de servicio estatal, aunque gestionados porlas Diputaciones provinciales. Así se deduce del juegode las disposiciones constitucionales y del artículo 2ºdel Código Civil. Debe ponerse en cualquier caso demanifiesto la insatisfactoria solución articulada por laLey Orgánica 4/81. En efecto, piénsese en una situa-ción de crisis en la que el territorio de aplicación delbando esté aislado del resto de la Nación o en la queno es posible insertarlo en el Boletín Oficial del Esta-do. En estos casos, habrá que estimar que se cumplecon el requisito de la publicación formal con su inser-ción en la Orden General correspondiente, al no exis-tir ni en las Capitanías o Comandancias Generales nien las Delegaciones de Defensa diarios oficiales quepudieren sustituir a los tan citados periódicos.

La difusión de los bandos, por otra parte, podrárealizarse mediante cualquier medio que permita el

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que su contenido sea conocido por las personas quepudieren verse afectadas por lo dispuesto en ellos.Podrá hacerse mediante su lectura en sitios públicos,su distribución mediante octavillas o su divulgaciónen la radio, televisión o publicaciones periódicas.

17. Vistos los presupuestos y requisitos de la en-trada en vigor de las normas, resulta pertinente exami-nar las condiciones precisas para ello. Por condiciones,se ha dicho antes, deben entenderse las circunstanciasposteriores al acto, constituyentes en hechos o actos,positivos o negativos, de cuya producción o de cuyadesaparición depende que el acto mismo empiece asurtir efectos o deje de producirlos. Las condicionespara la entrada en vigor de las normas pueden ser va-riadas y, con carácter específico, han de estar estableci-das en la propia disposición. Así se deduce del incisofinal del artículo 21, número 1 del Código, “a no serque en las mismas se dispusiere otra cosa”. Hay, sin em-bargo, una condición genérica y, a su vez, aleatoria. Lacondición aleatoria, al decir de COCA (op. cit., pág.458), de vigencia de las normas es la vacatio legis.

18. La vacatio legis es el período de tiempo com-prendido entre la publicación de la norma y su entra-da en vigor a fin de facilitar su conocimiento, al decirde la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de1986. Puede no existir, de tal suerte que la simple pu-blicación de la norma puede comportar su entrada envigor si así se dispone en la propia disposición. En elCódigo Civil, el plazo de vacatio es, como todos cono-cen, de veinte días, aunque puede también fijarse otrodistinto en la disposición. La vacatio no tiene como

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fundamento ni una presunción de conocimiento gene-ral de la Ley, ni una ficción de tal conocimiento, ni eldeber implícito de conocerla. Se trata de un principiopositivo, común a todos los ordenamientos, que res-ponde a la necesidad de que la eficacia del derecho y laactuación del orden jurídico no estén subordinados aparticulares condiciones subjetivas de los súbditos(ZANOBINI).

Se cual fuere el plazo, debe ser computado confor-me a las normas del Código Civil, en el artículo 5º. Portanto, quedan incluidos los días inhábiles. Si el términoes por días, hay que excluir el de publicación, contán-dose desde el siguiente a ésta, hasta el último, que debetranscurrir íntegramente. Si el plazo está señalado pormeses o años, el cómputo será de fecha a fecha.

Las normas estatales se sujetan íntegramente a laprevisiones del Código Civil, tanto si emanan de lasCortes Generales, como si lo hacen del Gobierno convalor inferior a la Ley, según se establece en el artículo24.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Go-bierno.

Por lo que a las normas autonómicas se refiere, elrégimen es distinto. Tres Estatutos de Autonomía, losde Cantabria, Extremadura y La Rioja, al igual que laLey de 4 de junio de 1985 de Asturias, se refieren ex-presamente al Código Civil, de tal suerte que éste es elque resulta de aplicación. Los demás omiten toda re-ferencia al Código Civil y no establecen regulación es-pecífica alguna. Tampoco lo han hecho mediante nor-ma de rango legal, de manera que las previsiones delartículo 2º, número 1 les son también aplicables. Y,por último, el Estatuto de Madrid, en su artículo41.1, dispone que las Leyes, sólo las leyes y no los re-

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glamentos, entrarán en vigor el día de su publicaciónen el Boletín Oficial del Estado.

La previsión estatutaria de Madrid excluye pues laposibilidad de la vacatio legis; en concreto, de todotipo de vacatio, la general y la específica, que pudieraestablecerse en las leyes, como ha señalado VILLAR PA-LASÍ (“La potestad normativa de la Comunidad deMadrid” en Estudios sobre el derecho de la Comunidad deMadrid, Madrid, 1987, pág. 245), lo que no deja deser sorprendente e incluso perturbador, al igual quelas interpretaciones dadas para salvar tal inaudita pre-visión, como la hecha por SANTAMARÍA (op. cit., pág.625), que afirma que la previsión estatutaria lo únicoque quiere indicar es que la fecha de publicación es lade inicio del cómputo del plazo de vacatio.

Respecto a las normas locales, el sistema presentaperfiles propios. Está excluido del régimen establecidoen el Código Civil. Conforme establece el artículo701.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por el que seestablecen las bases del régimen local que reza: “Lasordenanzas, incluidas las normas de los planes urbanísti-cos, se publican en el Boletín oficial de la provincia y noentran en vigor hasta que se haya publicado completamen-te su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el ar-tículo 65. Idéntica regla es de aplicación a los Presupuestosen los términos del artículo 112.3, de esta Ley”, que sonlos de inserción en el Boletín oficial de la Corpora-ción, si lo tuviera, y resumido, en el de la provincia.La cuestión es que el artículo 65 habla de quince díashábiles, plazo en que la Administración del Estado olas Comunidades Autónomas pueden requerir a laCorporación para que anule la norma si infringe el or-denamiento jurídico e incorrectamente el artículo 70

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se remite a él como vacatio legis. Así pues, las ordenan-zas entran en vigor a los quince días hábiles despuésde haberse publicado, computándose los días en laforma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-blicas y del Procedimiento Administrativo Común yreputándose inhábiles los que lo son a efectos admi-nistrativos y no a efectos laborales.

La cuestión que plantea el precepto es: ¿Pueden lasEntidades Locales alterar dicho régimen? Y la respues-ta debe ser negativa, puesto que la previsión que im-pone ese sistema de vacatio es legal, no habilita a lasEntidades locales para alterarlo y éstas no tienen po-testad legislativa, de tal suerte que carecen de instru-mento formal para hacerlo.

El mismo régimen opera para los presupuestos delas Corporaciones. Pero aquí la situación resulta másabsurda. Los presupuestos tienen vigencia anual y co-mienzan a 1º de enero. La previsión legal obligaría,caso de aplicarse, a que las publicaciones tuvieran quehacerse necesariamente el día que corresponda al deci-mosexto hábil, por andar, usando la terminología dela cronología medieval, pues es evidente que el presu-puesto no puede entrar en vigor antes de que se inicieel ejercicio que disciplina.

Escapan, sin embargo, a esta regulación, las orde-nanzas fiscales reguladoras de los tributos locales que,conforme al artículo 107.1 de la Ley 7/1985, de 2 deabril, “entrarán en vigor simultáneamente con el pre-supuesto del ejercicio económico siguiente a la apro-bación de aquéllas, salvo que en las mismas se preveaotra fecha”. En este caso, sí está prevista la posibilidadde establecer una fecha distinta.

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Los reglamentos comunitarios están, por su parte,sujetos a un sistema de entrada en vigor propio, aun-que coincidente con el del Código Civil, pues, confor-me al artículo 191 del Tratado Constitutivo de la Co-munidad Económica Europea, los reglamentos en-trarán en vigor en la fecha que ellos mismosestablezcan o, en su defecto, a los veinte días de su pu-blicación.

19. Como se ha señalado, la condición aleatoria,aunque más correctamente debería calificarse deeventual, la vacatio legis predeterminada por el Códi-go Civil u otras leyes reguladoras de la actividad nor-mativa puede no existir o hacerlo en términos distin-tos a los generales. Puede preverse en ellas que la nor-ma entra en vigor al mismo día de su publicación, loque, de facto, comporta la retroactividad de la normaal momento inicial del día, pues el Boletín no estádisponible hasta horas después; puede establecersebien una vacatio legis distinta de la general, bien unafecha determinada como momento de entrada en vi-gor de la norma.

Como condiciones de entrada en vigor de las nor-mas, distinta de la vacatio, pueden mencionarse múlti-ples, a la vista del ordenamiento. Algunas tienencarácter general, pues se condiciona la entrada en vi-gor de la norma, bien a la producción de un aconteci-miento, bien a la aprobación y entrada en vigor deotra disposición. Otras, tienen carácter específico. In-teresa analizar algunos supuestos de éstos.

Todos estos casos tienen como nota característicacomún su complejidad frente a la sencilla fórmula,contenida en el Código Civil, de que las leyes entran

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en vigor a los veinte días de su publicación en el Bo-letín Oficial del Estado.

El primer caso que debe mencionarse es aquél enel que la norma entra en vigor cuando el Gobierno lodetermine. Baste mencionar que este sistema se pre-veía en la Ley de Hipoteca Mobiliaria y Prenda sindesplazamiento, de 16 de diciembre de 1954, que, ensu disposición adicional cuarta, autorizaba al Gobier-no, a propuesta del Ministro de Justicia, para determi-nar la fecha de entrada en vigor de tal Ley, lo quehabría de efectuarse dentro de un término de cuatromeses, que, no obstante, luego, fue prorrogado porDecreto Ley de 15 de abril de 1955. ¿A la vista del vi-gente Código Político, sería posible una previsión le-gal que articulara este sistema de entrada en vigor delas normas? Tal solución es perfectamente válida en elcaso de que se trate de normas reglamentarias dictadaspor el propio Gobierno y no exista prohibición legalen contra. Más dudosa se presenta sin embargo, res-pecto a las leyes. Habida cuenta que la potestad legis-lativa corresponde a las Cortes Generales, parece ine-luctable afirmar que, a éstas, y sólo a éstas, correspon-de determinar el momento de entrada en vigor de susnormas. En consecuencia, se estima que una fórmulacomo la expresada es sólo admisible, si, como en elcaso de la Ley de 1954, la habilitación al Gobiernotiene plazo para ejercerla, pero no en el caso de autori-zaciones temporalmente indefinidas.

Hay otros casos, tales como las leyes permisivas,las aclaratorias, las formales, pero de contenido admi-nistrativo, y las de procedimiento, a las que la juris-prudencia les viene atribuyendo una solución distintaa la prevista en el Código Civil. Las leyes permisivas

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son aquellas que consienten al particular realizar de-terminada actividad. Desde Grocio, se viene negandopor algunos a este tipo de leyes su carácter de manda-tos jurídicos. Y es que el primitivo del derecho inter-nacional afirmó tajantemente, comenzando así la polé-mica: “Permissio non actio est legis, sed actionis negatio”.Y ello tiene una consecuencia inmediata. Si las leyespermisivas no son normas, sino actos, permiten ejer-cen la facultad concedida o habilitan para actuar desdeel mismo momento en que se dictan, con independen-cia del término de vacatio. Así se pronunció un nota-bilísimo sector de la doctrina que tuvo a WINDSCHEIDy STAMMLER como principales mentores e, incluso, elTribunal Supremo, a raíz de la sentencia de 18 demayo de 1907, lo sentó como criterio general y elConsejo de Estado lo afirmó en alguna ocasión, comoen el caso del dictamen número 28.696. Lo mismopuede afirmarse de las disposiciones aclaratorias que,sin perjuicio de retrotraerse al momento de la disposi-ción aclarada, tienen vigencia inmediata según una co-rriente jurisprudencial antigua y reiterada que arrancade las Sentencias de 1 de marzo y 28 de junio de 1881(VILLAR PALASÍ). Y, otras muchas: las de Presupues-tos, las de concesión de pensiones extraordinarias a in-signes personajes públicos, aunque ellas no disponganexpresamente nada al respecto, son excepciones al sis-tema general descrito en el Código Civil, según reite-rada jurisprudencia.

20. El supuesto más anómalo, sin embargo, se daen el caso de las leyes necesitadas de complementoorgánico, desarrollo reglamentario o de medidas fi-nancieras. Dos grupos de situaciones han de distin-

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guirse: aquéllas en que se prevé específicamente en lanorma que no entrará en vigor hasta que se produzcael desarrollo reglamentario o la provisión financieranecesaria y aquellas otras en las que, faltando dichaprevisión específica, entre la emanación de la ley y laactividad administrativa concreta se interpone lo queONDEI (cit., VILLAR PALASÍ, op. cit., pág. 320) llamóactividad intermedia, cuya inexistencia provoca o pue-de provocar la inaplicabilidad de una Ley formalmen-te vigente, pero realmente inactuante y colapsada ensu eficacia. En estos últimos supuestos, se habla de laquiescencia de la Ley.

Se deben analizar, en primer término, las primerassituaciones expresadas. Aquéllas en que se prevé es-pecíficamente la no entrada en vigor de la norma has-ta que concurra alguna de las circunstancias mencio-nadas.

En primer término, la norma puede prever que en-trará en vigor cuando se creen los órganos, se adscri-ban funcionarios y designen las Autoridades a quienescompete ejercer las competencias. Tal era el caso de laLey de 2 de noviembre de 1940, de protectorado delos establecimientos benéficos en el extranjero.

El segundo caso anómalo que puede mencionarsees aquél en el que la entrada en vigor de la Ley se su-pedita a la aprobación del Reglamento. La Ley de 12de marzo de 1975, de zonas e instalaciones de interéspara la defensa nacional, actualmente vigente, en sudisposición final primera, estableció que “El Gobierno,en el plazo máximo de un año, previo informe de la Juntade Defensa Nacional y dictamen del Consejo de Estado,dictará el oportuno Reglamento de ejecución de la presen-te Ley, que entrará en vigor en la fecha de publicación de

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aquél”. Sabido es que el Gobierno no cumplió talmandato y que sólo lo hizo el 10 de febrero de 1978,considerándose que, hasta entonces, no entró en vi-gor la Ley. ¿Cabe que, tras la promulgación de la vi-gente Constitución, alguna disposición de rango legalsupedite su entrada en vigor a la aprobación del Re-glamento? La respuesta no puede ser única. En prin-cipio, se considera que es posible, siempre y cuando elGobierno tenga un plazo fijado para dictar el corres-pondiente reglamento y lo cumpla. Una previsión quehabilitara al Gobierno para determinar el momentode entrada en vigor de una Ley, sin límite temporalalguno, sería contrario a la Constitución. Y, caso detener dicho límite, si el Gobierno lo incumple, quid?La Ley entraría automáticamente en vigor, si bien, esmás que probable que quedara en una situación dequiescencia.

El tercero de los anómalos supuestos de entrada envigor de la normas es aquél en el que se prevé que nose producirá en tanto no se provea de los medios fi-nancieros previstos para su ejecución. Tal fue el casode la Ley de 13 de noviembre de 1927, sobre vivien-das económicas de Madrid.

21. Pero, más enjundiosos se presentan los casosde quiescencia legal; especialmente, en el ámbito delderecho público. Conforme a un planteamiento acordecon el mos geometricus, las normas están formalmentevigentes, pero, entre la emanación de la ley y la activi-dad administrativa concreta se interpone la llamada ac-tividad intermedia, cuya inexistencia provoca o puedeprovocar la inaplicabilidad de una Ley. Si la vigencia essimplemente una afirmación de existencia de la norma,

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las disposiciones quiescentes están vigentes, pero no seaplican. Y, si, como se ha dicho, la vigencia es algo másque su mera existencia y está indisolublemente unida auna afirmación de su eficacia, entonces, no están vi-gentes, porque no se pueden aplicar. En los casos dequiescencia, la falta de actividad intermedia condena ala Ley a la inoperancia. ¿Quién, entre diciembre de1995, fecha de publicación de la Ley 35/1995, de 11de diciembre, y el mes de septiembre de 1997, fechade constitución de la Comisión de Ayudas a las vícti-mas de los delitos violentos y contra la libertad sexualpudo obtener alguna de ellas? Nadie, porque no existíael órgano competente para conocer de las pretensionesbasadas en dicha ley.

Más importante es el caso, ya indicado, de ley ne-cesitada de reglamento. En el siglo pasado, la cuestiónya llamó la atención, si bien respecto a la ley de bases.En los albores de la pasada centuria, la aparición de lasleyes cuadro planteó de nuevo el tema, si bien desde laperspectiva del derecho público. BERTHELEMY, en1908, HAURIOU, RENARD, RIPPERT, después, todosellos en Francia; HÄNEL y BOSSUNG, en Alemania; enItalia, FODERATO y LUCIFREDI, a quien se debe la felizexpresión de “assonnamento dei leggi”, esto es, adorme-cimiento o modorra de las leyes —quiescencia, diceVILLAR PALASÍ (op. cit., pág. 321)— y éste último, en-tre nosotros, pusieron de manifiesto que, en numero-sas ocasiones, el reglamento es una conditio iuris de laLey. Esta es letra muerta sin el reglamento. Huboquien, como VALLES, llegó más lejos, al distinguir tressupuestos, a saber: el primero, en que la Ley reenvía alreglamento la determinación de la propia voluntad le-gal, esto es, su contenido; el segundo, en que la Ley

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reenvía al reglamento su propio objeto y, el tercero, enque la Ley reenvía al reglamento la determinación delas formalidades de su actuación. Pues bien, para di-cho autor, VALLES, la Ley no es que no entrara en vi-gor hasta la aprobación del reglamento en los prime-ros supuestos, es que no era auténtica ley, sino normaen blanco, sin potencia normativa.

Los casos que desgrana nuestro ordenamiento jurí-dico de quiescencia legal por falta de desarrollo regla-mentario son numerosísimos. Baste citar algunos yaantiguos: la Ley de Jurados de Empresa estuvo tresaños sin aplicación por cuanto ese tiempo fue el quetardó en publicarse su Reglamento; la Ley de Prácti-cas Restrictivas de la Competencia de 1963 no seaplicó hasta la aprobación de su Reglamento de 19 defebrero de 1965; igual ocurrió con la Ley de Coges-tión de 21 de julio de 1962 que se desarrolló median-te Decreto de 15 de julio de 1965; algunos preceptosde la Ley de 11 de junio de 1964, de reforma del sis-tema tributario, no entraron en vigor jamás, puesjamás se publicó el reglamento que los desarrollaban.Hoy, también existen casos. Baste uno de ellos. Con-forme al artículo 11 de la Ley 24/1998, de 13 de ju-lio, del servicio postal universal y de liberalización delos servicios postales, las personas físicas y jurídicaspodían obtener autorización para prestar el serviciopostal universal en las condiciones establecidas regla-mentariamente. Esa norma estaba formalmente en vi-gor desde 1998; sin embargo, fuera del ente públicoempresarial Correos y Telégrafos, nadie pudo accedera la obtención de la correspondiente autorización paraprestar el servicio postal universal hasta el año 2000.¿Cuál era la causa? Que no estaba aprobado el regla-

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mento de la meritada disposición legal. Los ejemplosenumerados no son excepcionales, sino simples para-digmas de un fenómeno mucho más extendido. Elparlamento, como dice VILLAR PALASÍ (op. cit., pág.322), no se limita en estos casos a reconocer la cola-boración normativa de la Administración mediante elejercicio de la potestad reglametaria, en la determina-ción del quomodo de la ejecución de la ley, sino que ledefiere el quando de su aplicación efectiva, al no esta-blecer plazo para el ejercicio de la potestad reglamen-taria. De este modo, la Ley, sin su reglamento, pasa aser algo parecido a la ley de bases, dotada sólo decarácter general y programático, al decir de la Senten-cia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1963, detal suerte que queda en suspenso su eficacia (Senten-cia de 29 de diciembre de 1964).

El tercer supuesto significativo de quiescencia de laLey formal se produce por la ausencia de medios fi-nancieros. Las leyes de administración y contabilidadde la Hacienda Pública, desde la de Bravo Murillo, pa-sando por la de 1870, de Don Laureano Figueroa y lade julio de 1911, hasta la Ley General de Presupuesta-ria, de 4 de enero de 1977, hoy derogada por su textorefundido de 1988 —que se separa en el punto trata-do de su matriz—, dispusieron que las leyes presu-puestarias no podían crear servicios. Por su parte, di-chos textos legales preveían que sólo eran exigibles lasobligaciones previstas en los presupuestos. Pues bien,era, y aún hoy sigue siendo común, que la creación deorganismos y técnicas de ayuda o intervención, hechaen disposiciones legales, no sea nada más que simpleafirmación retórica, al no existir consignación presu-puestaria con que constituirlos

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Todo lo expuesto, pone de manifiesto que muy po-cas leyes de las que tienen carácter administrativo en-tran en vigor a los veinte días de su publicación en elBoletín Oficial del Estado. La mayoría de las disposi-ciones de derecho público no lo hacen, hasta tal puntoque bien puede afirmarse que el artículo 2º, número 1es casi derecho especial.

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CAPÍTULO III

UNA VISIÓN ADMINISTRATIVA DELA PÉRDIDA DE VIGOR DE LASNORMAS

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Sumario: 1. Formas de pérdida de vigencia de las normas.—2. Significado de la pérdida de vigencia.— 3. Nulidad delas normas.— 4. Suspensión de las normas.— 5. Despla-zamiento de las normas.— 6. Suicidio de la Ley.—7. Derogación de las normas.— 8. Operatividad de la de-rogación: derogación por carambola; vaciamiento de laLey y ensañamiento de la derogación.— 9. Efectos de laderogación: la pervivencia de la norma y sus formas.—10. Reviviscencia normativa.— 11. Inderogabilidad delas normas.— 12. Desuetudo: obsolescencia, lex repetita,inaplicación deliberada de la ley y tolerancia.

1. ¿Cómo pierden su vigencia las normas? El ar-tículo 2º, número 2º del Código Civil dispone:

“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores. La deroga-ción tendrá el alcance que expresamente se disponga yextenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, so-bre la misma materia, sea incompatible con la anterior.Por la simple derogación de una ley no recobran vigencialas que ésta hubiera derogado”.

El transcrito texto legal, aunque debe su redaccióna la reforma de 1974, se hace eco de una concepcióndecimonónica: la de estatalidad del derecho, de talsuerte que las leyes, expresivas de la voluntad del Esta-do, sólo se derogan, pierden su vigencia, por otrasposteriores, también expresión de una voluntad con-traria del Estado. Sin embargo, tal esquema resultamanifiestamente insuficiente. Las disposiciones pier-den su vigencia por varias causas, las más, desconoci-das por nuestro Código Civil. No se piense que el Có-digo Civil ha quedado anticuado con el transcurso deltiempo por la aparición de nuevas figuras y situacio-nes jurídicas. Nació siendo parcial e insuficiente.

2. ¿Qué significa pérdida de vigencia? La pérdidade la vigencia comporta la desaparición o inoperancia,definitiva o temporal, de la norma del ordenamiento ysu privación de eficacia. Implica que la norma deja deconectarse con otras. Aun cuando no se haya decreta-do expresamente su desaparición por el titular de lapotestad normativa, si la norma deja de ser operativa,si el aplicador del derecho deja de contar con ella a lahora de regular las situaciones jurídicas, cualquieraque sea la causa que le lleva a ello, se puede afirmarque la norma ha perdido su vigencia.

¿Cuáles son las causas determinantes de la pérdidade vigencia de las normas? La derogación, la nulidad,la consumación, la suspensión, el desplazamiento, lacaducidad y la pérdida de operatividad de la norma.

3. La primera que debe abordarse es la nulidad dela norma. Nuestro Código Civil no la contempla porcuanto el mecanismo de control de constitucionalidad

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de las Leyes formales no existía al momento de apro-barse, en 1889, o era muy limitado en 1974, a travésdel denominado recurso de contrafuero. Mas tal moti-vo no impide poner de manifiesto que el texto del Có-digo fue cicatero en esta materia, tanto en 1889 comoen 1974, pues, con menor amplitud en la primera fe-cha y mucho mayor en la segunda, existían ya ennuestro ordenamiento instrumentos que permitían de-clarar la nulidad de preceptos con fuerza y valor infe-rior a la Ley formal.

La nulidad de la norma comporta, prima facie, lapérdida inicial de su eficacia; la declaración formal deque la norma no existió, o mejor dicho, que no debióexistir, y, por ende, que no ha producido efectos. Loque caracteriza la nulidad de la norma frente a la de-rogación es el ámbito temporal de la pérdida de vi-gencia. La cuestión fue expresada por la Sentencia delTribunal Constitucional de 29 de abril de 1981 queseñaló que: “la derogación priva de eficacia a la normadesde la vigencia de la disposición derogatoria, mientrasque la nulidad acarrea la ineficacia originaria”. Es de-cir, la derogación actúa sobre la vigencia ex nunc, pri-vando a la ley de tal carácter sólo a partir del momen-to en que se produce; por contra, la nulidad priva devigencia a la ley o disposición ex tunc, ab origine, des-de el primer momento. Es decir, en la derogación, lapérdida de la eficacia es sobrevenida y en la nulidades inicial.

La nulidad de una disposición, según su rango, sepuede declarar por el Tribunal Constitucional, en elcaso de leyes formales, mediante el recurso de incons-titucionalidad, y por el Tribunal Supremo y los Tribu-nales Superiores de Justicia, según los casos, si se trata

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de Reales Decretos legislativos y disposiciones admi-nistrativas de carácter general, bien estatales, bien au-tonómicos, bien locales.

La única vía para declarar la nulidad de una dispo-sición de rango legal es la declaración de inconstitu-cionalidad hecha por el Tribunal Constitucional,según previene el artículo 164.1, in fine, de la vigenteConstitución y la Ley Orgánica de esta institución. Ladeclaración se hace tras un enjuiciamiento abstractosobre la conformidad de la norma con la Constitu-ción. Se trata de un enjuiciamiento de controvertidanaturaleza, pues, pese a los revestimientos y formali-dades jurídicas de que se le dota, al intérprete siemprele queda el íntimo recelo de que se trata de un juiciopolítico. Y es que no está superada la feroz crítica he-cha por SCHMITT en 1919 (La Defensa de la Constitu-ción, ed. esp., Madrid, 1983) en el sentido de que nopueden equipararse el juicio de legalidad, consistenteen confrontar hechos y norma, y el juicio de constitu-cionalidad, que confronta dos normas, puesto que elprimero se concreta siempre en una conclusión de ju-ridicidad y el segundo, en una decisión política. Más,en el caso de nuestra Patria, en el que el TribunalConstitucional no es un órgano integrante del PoderJudicial, sino un órgano diseñado directamente por laConstitución, cuya composición responde más a crite-rios políticos que jurídicos.

La declaración de inconstitucionalidad de un pre-cepto produce su nulidad de pleno derecho, radical, suexclusión del ordenamiento jurídico, según Sentenciadel Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1983 y tie-ne efectos frente a todos (Ley Orgánica del TribunalConstitucional, artículo 39.1), lo que explica que se

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publique en el Boletín Oficial del Estado (Ley Orgá-nica del Tribunal Constitucional, artículo 38.1).

Ahora bien, los efectos de la declaración de nulidadde una norma a consecuencia de la afirmación de su in-constitucionalidad han sido matizados por el propioTribunal Constitucional, bien mediante la limitaciónde los efectos concretos de los distintos pronuncia-mientos, bien mediante la construcción de conceptosnuevos, no siempre afortunados y correctamente defi-nidos, del que es una claro ejemplo el de la nulidadprospectiva, utilizada para no devolver a los españoleslas cantidades cobradas durante años por Hacienda, enconcepto de Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas, con base en una ley que era inconstitucional y,por ende, nula de pleno derecho. En efecto, medianteestas técnicas, el Tribunal Constitucional ha resuelto deforma fragmentaria y parcial los problemas, de índoleextrajurídica, que se le presentaban. Y lo ha hecho in-vocando el principio de seguridad jurídica que impideque la nulidad produzca los efectos radicales que depor sí comporta. Las sentencias del Tribunal Constitu-cional que declaran la inconstitucionalidad de leyes,disposiciones o actos con fuerza de ley no permiten re-visar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerzade cosa juzgada, salvo en el caso de los procesos pena-les, los contencioso-administrativos y los contencioso-disciplinarios militares referentes a procedimientos san-cionadores en que, como consecuencia de la nulidadde la norma aplicada, resulte una reducción de la penao de la sanción (Ley Orgánica del Tribunal Constitu-cional, artículo 40). Las sentencias que resuelven con-flictos positivos de competencias, si acuerdan la anula-ción de la disposición que originó el conflicto, “pueden

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disponer lo que fuera procedente respecto de las situa-ciones de hecho o de derecho creadas al amparo de lamisma” (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ar-tículo 60). De facto, la nulidad de pleno derecho deri-vada de la declaración de inconstitucionalidad se ase-meja más a la simple anulabilidad que a aquélla. Llamapoderosamente la tosquedad de las fórmulas articula-das por el Tribunal Constitucional para mantener lassituaciones consolidadas. Tosquedad que adquiere tin-tes grotescos, por simplones, frente a las depuradasformas y construcciones creadas, desde antiguo, porotros ordenamientos, como el canónico, para salvar,exempli gratia, la situación de los hijos habidos de ma-trimonio declarado nulo. En cualquier caso, como haseñalado SAINZ MORENO (“Técnica normativa: visiónunitaria de una materia plural” en La técnica legislativaa debate, Madrid, 1994, pág. 34), los problemas detécnica normativa derivados de la anulación de normaspor inconstitucionalidad no han sido todavía ni bienresueltos por el legislador, ni suficientemente estudia-dos por la doctrina.

Los Reales Decretos legislativos, en cuanto exce-den de la habilitación, y las disposiciones administrati-vas de carácter general pueden ser declarados nulospor el Tribunal Supremo o los Tribunales Superioresde Justicia, bien mediante el recurso contencioso-ad-ministrativo directo, bien mediante la cuestión de le-galidad prevista en la ley rituaria de este orden juris-diccional. También lo pueden ser por la propia Admi-nistración con base en artículo 102 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre. No obstante, no puededejar de mencionarse que, con base en la Ley de 17 dejulio de 1958, de Procedimiento Administrativo,

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jamás la Administración revisó de oficio una normageneral por ella dictada, pese a poder acordarlo.

Un efecto notabilísimo de la anulación debe re-señarse. La anulación de una disposición comportaautomáticamente la reviviscencia de la ley derogadapor aquélla. La afirmación del Código Civil de que,“por la simple derogación de una ley no recobran vigencialas que ésta hubiera derogado”, referido a este supuesto,resulta inadecuada.

4. La pérdida de vigencia de una norma se puedeproducir también por suspensión. La norma, aunqueno deja de existir, se ve inoperativa; deja de contarsecon ella en el ordenamiento jurídico y deja de formarparte del grupo normativo aplicable. La suspensión deuna norma puede producirse, bien porque ella mismalo prevea para el caso de que concurra alguna circuns-tancia; bien porque así lo acuerde el Gobierno me-diante un acto, como era el supuesto contemplado enla Ley Arancelaria de 1960 o, como sucedió con baseen su disposición adicional segunda, con la Ley de 26de julio de 1922, sobre suspensión de pagos de socie-dades y comerciantes no incluidos en el artículo 930del Código de Comercio, conforme a la cual, “pasadoscuatro años de vigencia de esta Ley, el Gobierno podrá sus-pender sus efectos, dando cuenta de ello las Cortes”, comoasí se hizo en 1927 hasta 1929, o, en fin, el que en-cuentra su fundamento en el artículo 55 de la vigenteConstitución para el caso de declaración del estado deexcepción. La suspensión puede producirse también,ora porque lo disponga otra norma posterior, de igualo inferior rango —aunque, en este caso, algún autorhabla entonces de derogación—, ora porque así lo

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acuerde el tribunal encargado de su enjuiciamiento,como medida cautelar.

La suspensión de una disposición por otra normaexige la paridad de rango, con base en las ideas de jerar-quía normativa y, en su caso, de reserva formal de ley.Pero, ha habido casos en los que no ha ocurrido así. LaLey de revisión de precios de 17 de julio de 1945 esta-bleció la posibilidad de que sus previsiones fueran sus-pendidas, cuando las circunstancias económicas loaconsejaran, pero sin indicar el instrumento normativopreciso para tal suspensión, entendiéndose que se podíahacer mediante Decreto en 1962. Esta circunstancia hamotivado que, en alguna ocasión, la propia norma pre-vea insólitamente que no se podrá acordar su suspen-sión mediante una norma de rango inferior: el Decretode 7 de febrero de 1947, sobre moratorias fiscales, o elDecreto número 2222/1998, de 16 de octubre, por elque se prorroga la suspensión temporal de la aplicacióndel Real Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo, sobre elservicio público de estiba y desestiba de buques, sonclaros ejemplos de ello.

La suspensión de normas tiene algunas veces perfi-les patológicos. Como ha puesto de manifiesto VI-LLAR PALASÍ (Derecho Administrativo, Madrid, 1970,pág. 410), la técnica de la suspensión de normas esutilizada para evitar las normas de reforzamiento denormas, bien para obviar la imposibilidad de que laley de presupuestos altere el sistema tributario, bienpara preparar el camino a una alteración legal, comofue el caso ocurrido con el capítulo V de la Ley deAdministración y Contabilidad de la Hacienda Públi-ca de 1911 que quedó suspendido en 1964 para sermodificado en 1967.

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En ocasiones, la suspensión no opera directamentesobre la norma, sino sobre sus efectos, vaciándola decontenido: tal fue el caso del artículo 22 de la Ley delI Plan de Desarrollo que, de facto, y para todas las ac-tuaciones afectadas por él, suspendió los trámites nor-males de procedimiento general, de habilitación delgasto, de expropiación forzosa...

5. Supuesto especial es el de pérdida de vigenciade las normas por desplazamiento. En este concepto secomprenden a aquellos casos en que una disposicióndeja de estar vigente en una determinada materia y enun determinado territorio, por haberse dictado otranorma que la sustituye por parte de quien tiene com-petencia. Es un caso muy frecuente en la actualidad enEspaña. Piénsese en el caso de la caza. Se trata de unacompetencia exclusiva de las Comunidades Autóno-mas, quienes, por lo general, han dictado sus corres-pondientes leyes. Pues bien, la promulgación de esasleyes autonómicas de caza comportan la pérdida de vi-gencia de la Ley de Caza del Estado, la de 1970. Eldesplazamiento, como señala SAINZ MORENO (op. cit.,pág. 38), no comporta la derogación de la norma des-plazada, sino su pérdida de vigencia en un determina-do territorio, de modo que si la nueva norma fueraderogada o anulada sin ser sustituida por otra de lamisma procedencia, volvería a ser aplicable la normadesplazada. Ahora bien, aunque el desplazamiento noes una derogación, sin embargo, para los destinatariosde la norma, tiene efectos semejantes a ésta y, por tan-to, debe preverse el régimen transitorio, lo que de or-dinario no se hace y es fuente constante de dificulta-des interpretativas y de aplicación.

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6. Junto a los casos expresados de pérdida de vi-gencia de las normas hay otros, de variada naturaleza,que GUARINO (“Abrogazione e disapplicaziones delle leggiillegittime” en Ius, 1951, pág. 165) ha denominado,con expresión llamativa, suicidio de la Ley. En todosellos, la pérdida de vigencia de la norma se produceporque así lo dispone la propia norma; no porqueotra, distinta y posterior, lo establezca. Los casos quequedan comprendidos en esta categoría, son básica-mente tres, a saber: la caducidad, la consumación y laabrogación ab intrínseco.

La caducidad se produce cuando la norma disponesu termino de vigencia. De manera concreta, se esta-blece el término final de la disposición, vencido elcual, deja de estar vigente. La caducidad de la normaes intrínseca a todas las disposiciones temporales y alas denominadas leyes coyunturales.

La consumación se produce cuando la finalidad dela norma se ve cumplida, de tal suerte que pierde surazón de ser. Ocurre en el caso de las leyes de conte-nido individual, tales como las que prevén el pago deindemnizaciones concretas y pensiones extraordina-rias a personajes históricos o sus familiares. Hecho elabono o fallecido el beneficiario, la norma pierde suvigencia por cumplimiento de lo previsto en ella, porconsumación. Es también frecuente en materia de in-tervención económica: las leyes de presupuestos, lasantiguas del Plan de desarrollo, las leyes quinquenalesde exenciones y bonificaciones fiscales son modelosde esta categoría, aunque el arquetipo lo constituyenlas denominadas leyes-medidas promulgadas con objetode resolver un problema concreto: cabe citar en tal senti-do las leyes sobre expropiaciones urbanísticas, para

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riegos o zonas concretas, como el Decreto-Ley de 20de mayo de 1958, para los riegos del Alto Aragón, elDecreto-Ley de 11 de octubre de 1962, sobre inun-daciones en Cataluña, la Ley de 17 de julio de 1945,sobre bloqueo de bienes de propiedad extranjera, o,en fin, el Real Decreto Ley 13/1996, de 20 de sep-tiembre, por el que adoptan medidas urgentes parareparar los daños causados por la inundación produ-cida en el término municipal de Biescas, en la provin-cia de Huesca.

Como modalidad muy similar a la anterior, aun-que conceptualmente distinta, debe citarse la pérdidade vigencia de la norma por pérdida de objeto o pordesaparición del supuesto de hecho que la ampara; esla cessatio ab intrínseco. Cessante legis ratione, cessat lexipsa, dice el aforismo clásico en estos casos (DÍEZ PI-CAZO GIMÉNEZ, La derogación de las leyes, Madrid,1990, pág. 147). Ejemplos arquetípicos son la ley de7 de julio de 1918, dictada para garantizar la neutrali-dad española en la primera guerra mundial, y la Leyde 26 de octubre de 1939, promulgada con idénticofin. Dejando aparte que ambas autorizaban al Gobier-no para dejarlas sin vigor, lo que no se produjo nunca,tampoco se derogaron jamás, pero concluidas ambascontiendas, con el tratado de Versalles de 1919 y larendición alemana de 1945, es claro que sus previsio-nes perdieron su vigencia, de tal suerte que hoy nadieampararía en ellas las prohibiciones de determinadocomercio con las entonces potencias beligerantes.

7. Y, vistas las formas anteriores de pérdida de vi-gencia, que no están previstas específicamente comotales en el artículo 2º, número 2 del Código Civil, res-

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ta analizar las que están o han estado contempladas eneste texto legal: la derogación y la desuetudo.

La derogación es, como expone DÍEZ PICAZOGIMÉNEZ en una magnífica monografía sobre el tema(op. cit., pág. 33), el efecto de una ley determinante dela pérdida de la vigencia de otra anterior. Esta defini-ción ha de ser, no obstante, completada: la derogacióncomporta la desaparición de la norma del ordena-miento jurídico, no simplemente su pérdida de vigen-cia. En la suspensión, la norma sigue existiendo, aun-que temporalmente deje de ser operativa en cuantoelemento del grupo normativo aplicable. Con la dero-gación, se va más allá: la norma no sólo pierde su vi-gencia, sino que también deja de existir. Por eso,como ha puesto de manifiesto PUGLIATTI (“Abroga-zione. Teoria generale e abrogazione degli atti norma-tivi” en Enciclopedia del diritto, Milán, 1981, vol. I,pág. 141) la derogación opera más sobre el ámbito dela propia composición del ordenamiento jurídico quesobre la esfera de su vigencia y, por ende, de su efica-cia. La derogación implica pues, sin más, la elimina-ción del mundo normativo de una norma anterior.

Formas históricas de derogación ha habido mu-chas. No es el momento de enumerarlas. Pero sí de po-ner de manifiesto que todas ellas tuvieron un anhelo:extirpar del ordenamiento la existencia de una norma.Quizás el arquetipo de este anhelo lo sea el actuar dePedro IV, de Aragón; Pedro, el del Puñal, así conocidoporque, con ánimo derogatorio, rasgó con su propiopuñal los pergaminos que contenían los Privilegios dela Unión, al tiempo de revocarlos y abolirlos en lasCortes que celebró en Zaragoza, en octubre de 1348,disponiendo que, en el futuro, las normas que se abro-

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guen “se rasguen, destruyan y quemen de modo que enadelante no quede memoria de ellas ni pueda haberla enningún tiempo futuro” (DELGADO ECHEVARRÍA, Los fue-ros de Aragón, Zaragoza, 1997, pág. 76).

En nuestro ordenamiento jurídico, el concepto dederogación adquiere los matices de lo que los germa-nos llaman supraconcepto (Oberbegriff); esto es, decategoría. Y, es que bajo en el concepto de deroga-ción, se incluyen nociones distintas, aunque afines.Baste, en tal sentido, recordar las palabras de MODES-TINO en el Liber septimo regularum Digesto (50, 16,102), en la versión hecha por Teodoro MOMMSEM y P.KRUEGER (nov. ed., Berlín, 1988, p. 913), por ciertodistinta de la hecha por ARANGIO RUIZ en Breviariumiuris romani (Milán, 1943, pág. 446): “Derogatur legiaut abrogatur. Derogatur legi cum detrahitur; abrogaturlegi, cum prorsus tollitur”; “La ley puede ser derogada yabrogada: se deroga cuando se suprime una parte y seabroga cuando se elimina toda ella”. Hoy, especial-mente en Italia, se distingue, en análogo sentido al ex-presado, entre derogación, abrogación y subrogación(PUGLIATTI, op. cit., pág. 142). Entre nosotros, no seda tal distinción, de tal suerte que no tiene sentidoahondar en ella, aunque sí existen otros que deben seranalizados. Interesa sólo poner de manifiesto que elvocablo derogación tiene su origen en el procedimien-to legislativo del derecho romano clásico. La elabora-ción de las leyes, efectivamente, requería que sobre lapropuesta del magistrado, denominada rogatio, recaye-ra el consenso de los comicios populares. De ahí, elnombre de lex rogata, en contraposición a la lex data,término este último que se utilizaba para los supues-tos de aprobación de leyes sin intervención del pue-

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blo. La rogatio, además, significaba por su extensión elcuerpo o parte dispositiva de toda ley. Pues bien, paraque cesara la vigencia de una lex rogata se requería unanueva rogatio de signo inverso por parte del magistra-do y el asentimiento de los comicios, de donde proce-de la expresión abrogatio.

8. ¿Cuál es la naturaleza y fundamento de la dero-gación? Respecto a la naturaleza, no resulta necesarioestudiarla. Baste señalar que se ha configurado de ma-nera diversa, desde entender que se trata de un acto desoberanía, esto es, político, como afirmaba LABAND,hasta que se trata de una institución jurídica, bien decarácter lógico, bien de carácter jurídico-positivo. Estaultima dicotomía tuvo, como se conoce, un amplioeco doctrinal y publicista, concretada en la polémicadesarrollada en la primera mitad de la centuria vigési-ma entre Adolf MERKL y Hans KELSEN, quienes expu-sieron sus pareceres fundamentalmente en la TeoríaGeneral del Derecho Administrativo (ed. nov., Méjico,1980, pág. 208), el primero, y en su Teoría Pura delDerecho, el segundo (Ed. nov., Buenos Aires, 1978,pág. 184).

Interesa, sin embargo, señalar el fundamento de laderogación. El fundamento mediato de la derogaciónestá en la propia razón de ser del derecho, comoseñaló el Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de enerode 1958, que afirmó: “Toda disposición jurídica puede sermodificada o derogada por nuevas disposiciones como con-secuencia necesaria de la esencia del derecho”. El funda-mento inmediato está, sin embargo, al decir de la ma-yoría (PUGLIATTI, op. cit., pág. 147; DÍEZ-PICAZOGIMÉNEZ, op. cit., pág. 39; CAVANNA, Storia del diritto

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moderno in Europa, Milán, 1982, págs. 254 y ss), en lasoberanía estatal, como señaló la misma Sentencia de14 de enero de 1958, de la que fue ponente BONET

RAMÓN y que es una de las escasísimas existentes enlas que se aborda sistemáticamente el fenómeno dero-gatorio. La derogación se ha convertido en el instru-mento primigenio de afirmación del monopolio legis-lativo estatal en la creación del derecho. El mecanismode la derogación se explica sólo por la potestad sobe-rana del parlamento para legislar. La derogación de lasnormas precedentes viene impuesta por la incontesta-da exigencia de que el espacio remanente para la deci-sión legislativa no se reduzca progresivamente a causade opciones anteriormente asumidas, como dice PALA-DI (Diritto constituzionale, Padua, 1991, pág. 141). Yes que, como expresó SUÁREZ en De legibus (1, 20,2),“la ley recibe su ser y su fuerza obligatoria de la voluntaddel legislador, luego puede quitarla una voluntad contra-ria, pues damos por supuesto que no falta poder para ello,ya que —supuesta la capacidad de la materia— en el le-gislador se da un poder igual para ambos actos”. La pre-tensión, curiosamente liberal racionalista de la pasadacenturia, de afirmar la estatalidad del derecho es laque justifica la derogación en los términos actuales.Una de las obsesiones de la cultura jurídica liberal,para afirmar la supremacía de la ley, es la de afirmarque las leyes sólo pueden ser derogadas por otras pos-teriores. Ejemplo de ello lo constituyen el artículo 153de la Constitución de Cádiz, que rezaba: “Las leyes sederogan con las mismas formalidades y por los mis-mos trámites que se establecen”, y el non nato artículo51 del Proyecto de Código Civil de 1851, que afirma-ba con rotundidad: “Conviene a la dignidad del legis-

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lador y a la de la misma ley que no pueda ser deroga-da sino por otra”.

La concepción expuesta, que hace de la derogaciónla instrumentación primigenia de la estatalidad del de-recho resulta notoriamente insuficiente, como hapuesto de manifiesto VILLAR PALASÍ; especialmente,en el ámbito de derecho administrativo. En todo caso,es la concepción inspiradora del Código Civil, tantoen su versión inicial, como en la vigente, tras la redac-ción al título preliminar hecha en 1974.

“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores” reza ta-jantemente el artículo 2º, número 2 del Código Civil.De este principio, la doctrina civilista (por todos,COCA, “Comentario al artículo 2º del Código Civil” enALBALADEJO, Comentarios al Código Civil y Compilacio-nes Forales, Tomo I, vol. 1, pág. 475) ha extraído diver-sos corolarios, a saber: la vigencia de las leyes es ilimi-tada en el tiempo, hasta tanto no se acuerde su deroga-ción; las leyes tienen vocación pro futuro; las normassólo se derogan por otras normas de igual o mayorrango: “una norma legal de rango superior no puedejamás ser derogada por la simple reforma del regla-mento”, dijo la Dirección General de registros y nota-riado en resolución de 20 de noviembre de 1987; y,por último, las normas derogatorias han de ser siempreposteriores a las derogadas. Tales corolarios han de sermatizados grandemente, sobre todo, desde la perspec-tiva del derecho público, en donde la patología de laderogación ha alcanzado grados de finísima sutileza.

Antes de hacerlo, no obstante, procede citar lasformas de la derogación: “La derogación tendrá el al-cance que expresamente se disponga y se extenderá siemprea todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma mate-

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ria, sea incompatible con la anterior”. La primera formaes la expresa, que, según la Sentencia del Tribunal Su-premo de 28 de octubre de 1976, tiene dos modalida-des: una, determinada, concreta, llevada a cabo poruna ley posterior que señala específicamente, nomina-tim, las normas que quedan abrogadas; otra, indeter-minada, que, a través de una fórmula general, disponeabstractamente la abolición de las normas que se leoponen, pero sin concretarlas. La segunda forma dederogación es la llamada tácita o implícita, que se pro-duce por “incompatibilidad con la anterior” en una“misma materia”, lo que exige el análisis de la colisiónde normas en cada caso, atendiendo siempre a la uni-dad de materia e identidad de destinatarios (COCA, op.cit., págs. 482 y ss.).

La claridad del sistema definido por el artículo 2º,número 2 del Código Civil y construido sobre las ba-ses expuestas como corolarios queda sin embargo su-perada por la realidad. En especial, por la realidad delordenamiento jurídico administrativo.

9. ¿Cómo opera la derogación de unas normas so-bre las normas? ¿Cuáles son las patologías de la dero-gación que obligan a matizar los corolarios formula-dos por la doctrina civilista y antes expresados? Sontantas que resulta imposible enumerarlas y describirlastodas. Baste mencionar algunas.

La primera de estas patologías ha quedado ya ex-puesta, al analizarse que las normas no pierden su vi-gencia y, en algunos casos, se derogan sólo por otrasleyes posteriores, puesto que ellas mismas pueden dis-poner su fin. Téngase presente los casos citados de sui-cidio de las leyes.

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La segunda patología que se puede citar es la de-nominada derogación por carambola —derogation par ri-cochet de la doctrina francesa— (VILLAR PALASÍ, op.cit., pág. 432) o el vaciamiento de la Ley de FORST-HOFF. La ley formal pasa a ser un montón inaprove-chable de escombros y ruinas —“débris de lois”—, aldecir de HAURIOU. En este caso, no hay derogaciónen la forma clásica, ni expresa ni tácita, pero sí una de-rogación material, pues la disposición pierde su opera-tividad en el sistema normativo. Un ejemplo para-digmático de este tipo de derogación lo constituyó ensu momento la Ley de Delitos Monetarios de 24 denoviembre de 1938 y la 40/1979, de 10 de diciembre,de régimen jurídico de Control de Cambios. En efec-to, conforme a estas disposiciones, en determinadosmomentos, estaban prohibidas o, incluso eran ilícitaspenalmente, figuras que estaban liberalizadas y autori-zadas administrativamente por Orden Ministerial. Or-denes Ministeriales vaciaban una Ley formal. Otroejemplo de este tipo de derogación tuvo gran raigam-bre y extensión en el ámbito del derecho aduanero:conforme al artículo primero del Decreto ley de 21 dejulio de 1959, vigente hasta la entrada de España en lahoy Unión Europea, la liberalización de la importa-ción de una mercancía por parte de la Dirección gene-ral competente comportaba la derogación de las dis-posiciones que supusieran la existencia de interven-ción en el comercio exterior de esa misma mercancía.Se daba así el insólito fenómeno de leyes formalesperdían su vigencia por simples resoluciones de la Di-rección General.

Forma anómala de derogación es también aquellaen que una ley formal deroga, verbi gratia, órdenes

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ministeriales. En principio, nada impide que una nor-ma de rango superior derogue disposiciones de rangoinferior. Ejemplos hay muchos: baste citar la disposi-ción derogatoria de la Ley 16/1989, de Defensa de laCompetencia que abroga los Decretos 538/1965, de 4de marzo, por el que se aprueba el Reglamento deDefensa de la Competencia; 422/1970, por el que seaprueba el Reglamento orgánico y funcional y de pro-cedimiento del servicio de la Competencia. Sin em-bargo, el supuesto se convierte en patológico cuandolo que se busca con la técnica utilizada evitar situacio-nes futuras. La Ley del Patrimonio del Estado de1965, en su artículo 99, derogaba directamente, aúnsin mencionarla, una Orden Ministerial de 1938, que,por cierto, ya estaba abrogada. ¿Por qué se hizo así?Pues para evitar la pretensión de la Sociedad Generalde Autores, que había hecho revivir indirectamente talOrden Ministerial al momento de aprobar sus Estatu-tos, de que el Estado pagara derechos por las obras in-telectuales pasadas al dominio público.

Y, en fin, como última modalidad patológica amencionar, y no por defecto sino por exceso, está loque VILLAR PALASÍ denomina “el ensañamiento de laderogación”. Las normas derogan lo que ya está dero-gado: pero, no derogado tácitamente, sino de maneraexpresa. Ejemplos hay variados: el Estatuto de Forma-ción Profesional de 1928, fue derogado por Decretode 22 de julio de 1942 y vuelto a derogar por Ley de20 de julio de 1945; el Decreto de 23 de mayo de1947, de solares, fue derogado por Decreto de 11 deenero de 1961 y vuelto a derogar por Decreto634/65, 5 de marzo; y, en fin, la disposición derogato-ria de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arren-

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damientos urbanos, deroga el Decreto de 11 de marzode 1949, que ya estaba abrogado desde 1983 en todaslas Comunidades Autónomas.

¿Qué efectos tiene la derogación? Como se ha ex-presado, la eliminación de la norma y su pérdida devigencia. Pero, a veces, ello no ocurre así. Y es que laley formal se presume “in perpetuum valitura” y pervi-ve porque se incorpora a la jurisprudencia o a la rela-ción jurídica. Un ejemplo clásico del primer caso, aldecir de VILLAR PALASÍ (op. cit., pág. 331) lo constitu-yen la vigencia de las cláusulas de valor o estabiliza-ción —en concreto, las basadas en pesetas oro—. Es-tas cláusulas fueron introducidas en nuestro ordena-miento como un específico instrumento valutario.Así, el arancel de Cambó de 1922 las dispuso comosistema para conservar igual gravamen con el trans-curso del tiempo en los derechos arancelarios específi-cos. De ahí, el tráfico mercantil la tomó como técnicade compensación, apoyándose, mutatis mutandis, en lacitada Ley Cambó. La Ley Arancelaria de 1960 esta-bleció como sistema general los derechos ad valorem,técnica utilizada hoy en día también, y suprimió portanto la vieja técnica de la peseta oro. Además, elpatrón oro —gold standard— fue abandonado en1932. Desde entonces, no hay ninguna norma que ladefina o prevea. Pues bien, pese a su desaparición, lajurisprudencia civil continúa aplicando, cuando se lasinvoca, las cláusulas de estabilización convenidas enpesetas-oro, pese a la inexistencia de concepto legal ysin conocer que la Ley Cambó fue derogada.

La pervivencia de la norma se produce también,como se ha señalado, por su incorporación a la rela-ción jurídica. Un ejemplo: Había una disposición de

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10 de junio de 1842 que definía el alcance y contenidodel tres por ciento de imprevistos que, entre otros con-ceptos, se suma al presupuesto de ejecución materialpara alcanzar el denominado presupuesto de contrata,que sirve de base a la licitación en los contratos deobras públicas. Pues, bien dicha norma fue derogadaen 1899. Sin embargo, todavía hoy se sigue aplicando.No como tal norma, pero sí por la vía de haberse in-corporado a la relación contractual. En efecto, confor-me al pliego de cláusulas administrativas generales,tanto al de comienzo de la presente centuria, como alactualmente vigente, está prevista la aplicación del trespor ciento de imprevistos, en unos términos indefini-dos, razón por la cual hay que acudir para su determi-nación a la Real Orden del Ministerio de Fomento de10 de junio de 1842, formalmente derogada. Así lohace el Consejo de Estado en su cotidiana labor.

En íntima relación con lo expuesto, está el caso deultraactividad de la norma. No se trata de que ésta pervi-va tras su derogación. Se hace referencia en estos su-puestos a las situaciones en que, abrogada la norma queles sirve de amparo, persisten las dictadas con base enellas. Los ejemplos son numerosísimos: todos los regla-mentos dictados al amparo de una Ley que, tras la abro-gación de ésta, continúan vigentes. Piénsese en el casode las normas reguladoras de la detención de los milita-res, dictadas en 1934, con base en el Código Penal Mili-tar del Ejército de 1890 y que subsistieron hasta 1987;en el actual Reglamento General de Contratación de 25de noviembre de 1975, dictado en desarrollo de la Leyde 8 de abril de 1965 y supérstite tras la Ley 13/1995,de 18 de mayo, de Contratos de las AdministracionesPúblicas o en el Reglamento del Impuesto de Derechos

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Reales, vigente aún en parte cuarenta años después de supromulgación, no obstante haber sido derogada, añoshace, la Ley que lo amparaba.

10. Lo que no debe confundirse con la expuestapervivencia de la Ley es la reviviscencia normativa.Según el Código Civil, “por la simple derogación de unaley no recobran vigencia las que ésta hubiera derogado”.Ya se ha dicho que esta previsión no resulta de aplica-ción en los casos de anulación de disposiciones. Perohay otros casos. Disposiciones derogadas, muertas yenterradas, dice RIPERT, renacen, como Lázaros resu-rrectos con posterioridad. Unas veces, de forma direc-ta, y otras, de modo indirecto. Como ejemplo de estemodo indirecto, ya se ha citado el caso de la normaque establecía la obligación de pagar derechos de au-tor por parte del Estado por las obras intelectualesque habían pasado al dominio público, y que, una vezderogada, cobró vigencia al ser invocada por los Esta-tutos de la Sociedad General de Autores. Como ejem-plo de reviviscencia directa, pueden citarse otros: Bas-te mencionar la Ley de 9 de febrero de 1912 que esta-bleció el privilegio procesal de que los Diputados aCortes fueran enjuiciados, previa obtención del supli-catorio concedido por las cámaras. Dicha normaquedó derogada en 15 de mayo de 1932, pero revivióal ser mencionada por el artículo 8 de la Ley de 5 defebrero de 1943, por la que se aprobó el Reglamentoprovisional de las Cortes Españolas, y, como tal, viva,permaneció hasta 1982 y 1985, en que sus previsionesquedaron recogidas en los Reglamentos de las Cáma-ras actuales y en la Ley Orgánica del Poder Judicial.Otro ejemplo de reviviscencia legal se encuentra en la

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Ley de 4 de mayo de 1948 que restableció las disposi-ciones vigentes hasta el 14 de abril de 1931 en mate-ria de concesión, rehabilitación y transmisión de gran-dezas y títulos del Reino.

A veces, en fin, la reviviscencia normativa se hacede manera no ya indirecta, sino subrepticia; en con-creto, a través de las disposiciones aclaratorias: nor-mas ya derogadas se utilizan para aclarar conceptos(VILLAR PALASÍ, Mito y realidad de las disposiciones acla-ratorias, Alcalá de Henares, 1965) y, en la medida denque lo hacen, recuperan su fuerza de obligar.

11. Resta, en fin, antes de pasar a la última moda-lidad de pérdida de vigencia de las normas, suscitaruna cuestión: ¿Cabe que una norma disponga que nopodrá ser derogada? El problema no es nuevo. Paraeludir a la sirena, Odiseo ordenó a su tripulación quele ataran al mástil de su nave y que, aun cuando lesmandara después que le liberaran, no lo hicieran, puesen ello les iba la vida. Cicerón reprochó a Verres quehubiera dictado un edicto que disponía su inderogabi-lidad. Pero la cuestión se le planteó con toda su crude-za a Leibniz: se cuenta que, una noche, Federico Gui-llermo I, de Prusia, encargó a su ayuda de cámara quele despertara temprano para salir de caza, aunque seresistiese o le diera contraorden. Pues bien, el proble-ma se presentó a la mañana siguiente cuando el Rey seresistió y protestó por despertarle tan temprano (VI-LLAR PALASÍ, Derecho..., pág. 353). Su ayuda de cáma-ra se preguntó cuál de las dos Leyes debía de obedecery, al optar por despertarle, se granjeó la enemistad delMonarca que mandó castigarlo. Remordido por su ac-tuación posteriormente, Federico de Prusia optó por

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preguntar a Leibniz, el filósofo, matemático y gran ju-rista, pues fue miembro de la Academia de Prusia porsu condición de hombre de leyes, si su ayuda de cáma-ra había actuado bien. Y, Leibnitz, en un pormenori-zado y delicioso informe, concluyó que el lacayo habíahecho bien en actuar como lo hizo, pues debía desper-tarle a la hora marcada, ya que esa ley posterior no de-rogaba la anterior, que preveía su inderogabilidad(LEIBNITZ, Escritos, Madrid, 1984, pág. 182). Hoy, nopodría alcanzarse tal conclusión a la vista de la vigenteConstitución.

12. Por último, queda señalar que las normaspierden su vigencia por desuso. El Código Civil, en suredacción originaria, establecía que “las leyes sólo se de-rogan por otras leyes posteriores, y no prevalecerá contra suobservancia el desuso, ni la costumbre o la práctica en con-trario”; se trataba de una manifestación arquetípica dela concepción de la estatalidad del derecho antes enun-ciada. Pero, pese a este tenor, que subyace en la regu-lación actual, las normas pierden su vigencia por desu-so, al menos en el ámbito del derecho administrativo.El concepto de desuso es también una categoría en laque se incluyen varias modalidades, a saber: la obso-lescencia de la ley, la inaplicación deliberada de la Leyy la tolerancia o la desuetudo stricto sensu. Algunos au-tores (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍ-GUEZ, op. cit., pág. 72) reducen de manera simplistatodos estos casos a un único supuesto de desconexiónde las normas con el ordenamiento, de tal suerte queproducida tal desconexión han de entenderse deroga-das. La cuestión es mucho más complicada y que re-sulta cándido su reducción a una unidad.

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Las leyes pierden su vigencia en primer lugar porolvido (VILLAR PALASÍ, Principios de derecho adminis-trativo, Madrid, 1982, vol. I, pág. 319). No se dero-gan formalmente, pero los particulares y la Adminis-tración las olvidan y, al hacerlo, dejan de estar operati-vas. La obsolescencia es consecuencia de ordinario delexceso de normas existentes. Muchas normas siguenvigentes, pero no se aplican porque están olvidadas.Hay numerosas disposiciones en esta situación: bastecitar la Real Orden de 15 de junio de 1846 queprohibió el uso del papel continuo en el ámbito delMinisterio de la Guerra; o la Real Orden Circular de17 de septiembre de 1849 que prohibió el uso de laimprenta para las publicaciones oficiales; o la RealOrden de 7 de septiembre de 1865 que prohíbe can-tar y hacer el amor en los pueblos en los que haya có-lera hasta que no se vea libre de la epidemia, se cele-bre el correspondiente Te Deum y lo autorice el Minis-terio de la Gobernación, son claros ejemplos de ello.Afortunadamente para los habitantes de Cáceres, laOrden Ministerial de 16 de julio de 1931 está olvida-da, pues dispone que, en lo sucesivo, y hasta tanto seordene lo contrario, todos ellos deben ser tratados rei-teradamente con quinina para combatir el eventualpaludismo que pueda presentarse; afortunadamentepara todos, se olvida la vigencia del Reglamento de10 de diciembre de 1828 que prohíbe utilizar a losmédicos otro instrumental que el que el de su carteraquirúrgica, esto es, los algalics, trócares, instrumentosde amputación y trépano, los forceps, la palanca y losgarfios; si se acordara la Administración, no habría niradiografías, ni ecografías, ni scanners, ni otros ade-lantos; afortunadamente para todos los que tienen co-

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che, pues de otro modo no habría lubricantes paraautomóviles, se olvidó la Ley de 5 de julio de 1892que obligaba a mezclar petróleo en bruto o alquitráncon el aceite que no fuera de oliva, so pena de incurriren las penas previstas en Código Penal para quienesalteren los productos; afortunadamente para los pro-pietarios y entidades dedicadas al alquiler de vivien-das, se ignora que está vigente el Decreto de 11 demayo de 1937 que exonera del pago de los arrenda-mientos de sus viviendas a quienes están en situaciónde paro; y, en fin, afortunadamente para quienes sededican a la docencia, se olvidó la vigencia de la Leyde Protección de Pájaros insectívoros de 19 de sep-tiembre de 1896 que impone, bajo multa, puesto quesus previsiones penales han quedado derogadas con lapromulgación del Código de 1995, a todos los profe-sores la obligación de exhortar a sus alumnos, antesdel comienzo de cada clase, a respetar los pájaros in-sectívoros; en concreto, a loar las excelencias de lasaves de rapiña nocturnas, de los tordos de torre yotras especies de menor tamaño; olvido afortunadopara todos los Alcaldes y los directores de centros es-colares, pues todos, unos y otros, infringen dicha Ley,ya que, conforme a su artículo segundo, en las puertasde los Ayuntamientos debe ponerse un cuadro quediga: “Los hombres de buen corazón deben protegerla vida de los pájaros y favorecer su propagación. Pro-tegiéndolos, los labradores observarán cómo disminu-yen en sus tierras las malas hierbas y los insectos. Laley prohíbe la caza de pájaros y señala pena para losinfractores” y en la de los centros docentes otro querece: “Niños, no privéis de la libertad a los pájaros;no los martiricéis y no les destruyáis sus nidos. Dios

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premia a los niños que protegen a los pájaros y la leyprohíbe que se les cacen se destruyan sus nidos y seles quiten las crías”.

La obsolescencia de la ley se trata en ocasiones deremediar con la reiteración de sus previsiones norma-tivas. Aparece así la categoría de lex repetitae. ¿Cuán-tas veces se repite el contenido de una Ley? Hay mu-chos ejemplos: la prohibición de extraer los expedien-tes de las oficinas públicas está contenida por primeravez en la Real Orden de 31 de mayo de 1852 y se hareiterado en sus términos en la Instrucción de 31 demayo de 1855, en las Reales Ordenes de 22 de no-viembre de 1858, 21 de febrero de 1868, 12 de agos-to de 1869, 9 de noviembre de 1974, 15 de noviem-bre de 1878, 3 de mayo de 1879, 11 de abril de1960, Ordenes de 24 de junio de 1968 y 1 de juliode 1973, Instrucción de 14 de julio de 1982. Y, no seolvide el caso de los interdictos contra la Administra-ción. Estaba en las leyes de Administración y Conta-bilidad de la Hacienda Pública de 1855, de 1911, enla Ley de Expropiación Forzosa de 1954, en la Leyde Procedimiento Administrativo de 1958, en la Leyde Patrimonio del Estado y en su reglamento de eje-cución, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administraciones Públicas ydel Procedimiento Administrativo Común y en laLey de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de13 de julio de 1998, todavía no vigente. Pues bien,pese a todas esas reiteraciones y pese a la jurispruden-cia del Tribunal Supremo y del Tribunal de ConflictosJurisdiccionales, los interdictos se siguen presentandocontra las actuaciones de la Administración y los jue-ces, admitiéndolos, aún en aquéllos casos en los que

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no se ha infringido el procedimiento legalmente esta-blecido.

Hay otras veces en que la pérdida de vigencia noviene motivada por la obsolescencia de la ley, sino porla deliberada voluntad de no aplicarla (VILLAR PALASÍ,Principios..., pág. 319). El Reglamento de Policía delos Ferrocarriles de 1877, dictado en desarrollo de laLey de 23 de noviembre de 1877, estuvo vigente entodas sus previsiones hasta promulgación de la actualLey de Ordenación de Transportes Terrestres de1987; dicho reglamento sancionaba con multa el pa-sar de un vagón a otro; es claro que estaba pensandoen el caso de trenes que no eran articulados, sino enlos existentes en la fecha de su promulgación. En1984, un ciudadano, viajero en el vagón de un talgosituado junto al coche restaurante, denunció ante elinterventor a dos o tres viajeros que accedían constan-temente a dicho coche desde otros y exigió que se lesimpusiera la correspondiente sanción. Tal fue su perse-verancia, que el Ministerio de Transportes tramitó unexpediente, concluyendo que no procedía la imposi-ción de sanción alguna, lo que era lógico, pero, parahacerlo, en lugar de invocar del artículo 31 del Códi-go Civil (“la interpretación conforme a la realidad so-cial en que las normas deben ser aplicadas”), adujocomo razón la deliberada voluntad de la Administra-ción de inaplicar el precepto. Desde la Orden de 28 demayo de 1851, reiterada por las Reales Ordenes de 24de diciembre de 1852 y 21 de marzo de 1853, losfuncionarios y autoridades que residen en viviendasdel Estado deben pagar un alquiler por ello. Nunca seha exigido, pues, como afirmaba la Orden de 11 deabril de 1932 de la Dirección general de Propiedades

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del Estado del Ministerio de Hacienda, “no es conve-niente su aplicación”. Y, en fin, otro tercer ejemplo: laLey de Pesca Fluvial de 20 de febrero de 1942 creódel denominado delito de “pecicidio” sancionandocon la pena de reclusión mayor (de veinte años y undía a treinta años) a muerte la pesca en los ríos cuan-do se utilizaba veneno o explosivos. Tal previsión es-tuvo vigente hasta la reforma de 4 de mayo de 1948.Por otra parte, el delito de homicidio, conforme al ar-tículo 407 del a la sazón vigente Código Penal, estabacastigado con la pena de reclusión menor (de doceaños y un día a veinte años). Pues bien, la Fiscalíadictó, allá en 1943, una Circular en la que instaba alos fiscales de ella dependientes a ignorar la disposi-ción legal. Y, quizás el ejemplo más torticero, sea elacuerdo del Pleno de la Sala Segunda del Tribunal Su-premo del mes de septiembre de 1998 que, a instanciade su Presidente, y con eventual infracción de los pre-ceptos que obliga a los jueces a fallar, acordó suspen-der la celebración de vistas para resolver recursos decasación interpuestos contra sentencias condenatoriaspor insumisión, habida cuenta que la legislación “se vaa modificar”. La decisión de inaplicar deliberadamen-te la Ley se enmascara así bajo una ordenación proce-sal: la de suspender la celebración de vistas.

Por último, las normas pierden su vigencia por to-lerancia (VILLAR PALASÍ, Principios..., pág. 322). Latolerancia es una de esos geniales conceptos germina-dos en el derecho canónico que permite la inaplica-ción de normas cuando, no cabiendo interpretaciónsatisfactoria ninguna, sus efectos pueden ser indesea-bles. Supone la relajación de la norma, dejando de es-tar operativa para el aplicador del derecho. No hay re-

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gulación de este fenómeno en nuestro derecho, pero síen el más perfecto de cuantos existen: el derechocanónico. Los cánones 80 a 86 del Código de Dere-cho Canónico de 1917 y, sobre todo, el canon 1469del Código de Cánones de las Iglesias Orientales lodisciplinan minuciosamente. PANOWSKY (Ciencia jurí-dica, Buenos Aires, 1985) cita un ejemplo arquetípi-co, que tomándolo de otra fuente reproduce DÍEZ PI-CAZO (Experiencias jurídicas y teoría del derecho, Ma-drid, 1973, pág. 240). El Monasterio de San Galle seregía por la regla de San Benito, que prohibía termi-nantemente que las mujeres pudiesen pisar el umbraldel monasterio. Era patrono, protector del mismo yseñor territorial el duque de Suabia, título que recibióen el siglo X la duquesa de Hadwig, a quien el cronis-ta describe como una joven viuda de noble aspecto yrara belleza, pero con un espíritu cortante y con áspe-ro corazón dentro del pecho. Manifestó la duquesa suvoluntad de visitar la abadía y de conocer la vida delos monjes, y el problema quedó planteado. La aplica-ción de la regla parece que debía conducir a los mon-jes a impedir la entrada de la duquesa por razón de susexo. La interdicción de la entrada a quien era porta-dor del título de patrono y gran protector podía aca-rrear funestas consecuencias y poner en peligro el fu-turo del Monasterio. El abad, entonces, convocó uncapítulo y hablaron los monjes. Ekkehard, monje delmonasterio, dijo: “la duquesa es patrono de nuestraabadía y en esta calidad debe ser considerada como unhombre; si nuestra regla ha de ser observada necesa-riamente, que entre sin poner los pies en el umbral,pero considero que tal regla, al no ser conveniente,sino perjudicial para nuestra abadía, no debe cumplir-

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se”. Y, así se hizo. Un ejemplo patrio lo tenemos en elReglamento de los Maestros de Primaria que permitela relajación de la norma, esto es, su inobservanciacuando los efectos derivados del cumplimiento fuerenindeseables. El caso merece la pena ser reseñado. En laprovisión de puestos de trabajo y traslados por losmaestros han de observarse estrictamente las normasestablecidas para ello. Sin excepción alguna. No haypreceptos que amparen su incumplimiento basándoseen las “necesidades del servicio” o en el “interés públi-co”, como en el caso de los diplomáticos o de los mili-tares. Sin embargo, se prevé que no obligará el regla-mento, esto es, no formará parte del ordenamiento,cuando, producido un rechazo del maestro por la co-munidad, sea conveniente la remoción del funciona-rio. Dejando a un lado que se trata del único supuestoen la legislación que recoge el odium plebis canónico, loreseñable es que se relaja el ordenamiento, se tolera supérdida de vigencia.

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CAPÍTULO IV

DERECHO Y LITERATURA

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Sumario: 1. Derecho y literatura.— 2. Literatura y técnica jurídi-ca.— 3. El buen juez y la idea de justicia.— 4. El buen yjusto bandido.— 5. El derecho y la tragedia.— 6. Lasprofesiones jurídicas.— 7. La negación del derecho y lajusticia.— 8. Otros argumentos.

1. El derecho es tema frecuente en la literatura;pero no le es favorable. Las cuestiones jurídicas, unasveces, directamente planteadas, y otras, como trasfon-do de las tragedias y los dramas, son tema común delos escritores. Mas rara vez las leyes y los juristas mere-cen la loa. De ordinario, los autores imprecan contra elderecho, contra las leyes y contra los hombres dedica-dos a ellas. La hermenéutica jurídica es ridiculizada ylas decisiones legales son puestas en solfa, como expre-siones de iniquidad. Sólo las sabias decisiones dictadaspor hombres buenos, impulsados por el ánimo de jus-ticia e ignorantes de las sutilezas de la ciencia del dere-cho, merecen el respeto de los escritores. Y es que la la-

bor del jurista no deja de ser lo que Pombal, en 1769,y copiando a Melo, al prohibir la interpretación jurídi-ca, definió como “sofística inteligencia, metafísica excogi-tada y sutil argucia” (HERMANO SARAIVA, J.; Historiade Portugal, trad. esp., Madrid, 1989, pág. 297).

Los que se dedican a las letras, en especial, quienesse afanan en la poesía y en el teatro, están en muchasocasiones asqueados por el derecho. Los ejemplos deesa renuencia son innumerables. Uhland comienzauna poesía diciendo

“Cuando hube de estudiar derecho,contrariando los deseos de mi corazón...”

Schäfflel, por su parte, en uno de sus versos afirma

“Cuando me acuerdo de ti, ¡oh, derecho romano!Es como si tuviese una montaña sobre mi corazón,Como si hubiese tragado una piedra de molino,Como si un clavo atravesase mi cabeza”.

En Goethe, el desprecio, cuando no el rencor, porel derecho es patente (RADBRUCH, G.; Introducción ala filosofía del derecho, 40 ed., trad. esp., Madrid, 1974,pág. 145).

Entre los autores patrios, cabe apreciar idénticosentimiento. Fray Luis de León, Quevedo, Cervantes,entre otros, reverberan con frialdad e inquina su rela-ción con el mundo de las leyes. Quizás, donde mayorvirulencia alcance la repugnancia al derecho sea en laobra de Unamuno. Para vascosalmantino, el derechoes un instrumento aberrante. “¡Condenado derechoromano!” (Agonía del Cristianismo, en Obras completas,Madrid, 1950, pág. 836) que es “quintaesenciado se-dimento del paganismo, médula del egoísmo social

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anticristiano” (op. cit., pág. 838). “Esa cosa horrendaque se llama el Derecho canónico”, fruto del “infamecontubernio del Evangelio cristiano con el derecho ro-mano” (op. cit. pág. 886), afirma con rotundidad.

Mas, en los literatos, no hay sólo repugnancia per-sonal al derecho y a las leyes, fruto en muchas ocasio-nes de frustraciones íntimas o ingratos recuerdos.Existe un sentimiento más vivo y pugnaz que trascien-de a sus obras. Un idea que está presente en gran par-te de la creación literaria de todas las corrientes, épo-cas y escuelas.

En la literatura española, incluso en la medieval,también se aprecia. En el Tirant lo Blanch, los perso-najes más representativos de la novela tratan a los ju-ristas con gran odio. Se cuenta de forma prolija cómo,para resolver la pugna entre guerreros y tejedores, elduque de Lencastre busca a los hombres de leyes decada bando y les manda ahorcar para que, al irse sus“miserables ánimas en infern”, concluyan los litigios yrencillas promovidos por los letrados. Este hecho me-rece los plácemes del rey de Inglaterra, quien pronun-cia palabras en las que acusa a los juristas de ser losperturbadores del pueblo.

En efecto, tras contar lo ordenado por el duc deLencastre, se lee en el Tirant lo Blanch

“Com lo Rei sabé tal nova, prestament anà on era loDuc e dix-li semblants paraules: ‘Mon oncle, en lo mónno em podíeu fer major plaer e servir del que fet haveu,per quant aquest hòmens de lles fan rics a si mateixs edestrueixen tota Angleterra e tot lo poble, per què jo manque estiguen ací en la manera que esta fins a demà, eaprés sien-ne fets quarters e posen-los per los camins...’ ”(I, 135).

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En Cervantes, el íntimo sentimiento contra lo jurí-dico se hace realidad en el entremés El juez de los divor-cios. Igual idea tiene Calderón en La Torre de Babiloniaen donde pone en los labios de Heber:

“Amigos, la tiraníaya en el mundo se divulgano consintamos que empiecea mandar su ley injustaes locura querer forzar voluntades”.

En la literatura universal, los ejemplos se multipli-can. Baste citar a Claudel como arquetipo. EnL’Otage, hace decir al héroe:

“Je regarde autour de moi et il n’y a plus de société entreles hommes. Mais seulement la loi, comme ils disent. Oùest la justice, il n’ya plus d’affection”.

¿Por qué esta aversión de los poetas al derecho y alos juristas?

Como bien expone Radbruch (Filosofía del Derecho,Méjico, 1953), el derecho se ve como algo lejano de lavida cotidiana; ignorante de los verdaderos valoresque inspiran el alma; instrumento justificativo de laarbitrariedad y el desatino del poderoso. El derechodesconoce los valores literarios y personales, como laamistad, el amor y el honor. Conoce el matrimoniopero ignora el amor. Habla de derechos y obligacionespero ignora la amistad. Se refiere a la buena fe peroregula los contratos desde la desconfianza. Disciplinala familia, pero olvida el afecto y los vínculos de san-gre... El derecho sólo pone obstáculos a los derechosinnatos; impide los generosos movimientos instinti-vos y hacer estéril la energía de las grandes personali-

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dades. “Las leyes se arrastran como una eterna enferme-dad”, dice Goethe en Fausto, de tal suerte que es enco-miable “aquel atrevido espíritu heroico que se eleva porencima de ellas y la moral común para producir un nuevoorden de cosas” (Jacobi).

2. Lo que más repugna a la literatura es la técni-ca jurídica en cuanto instrumento ajeno a la justicia.Tal renuencia se pone de manifiesto sobretodo en lasobras que giran en torno a grandes crímenes y gran-des juicios. Son los casos del bíblico Salomón, de Elcriminal en venganza de su honor o de Don Carlos deSchiller. Hay en estas dos últimas obras un despreciopor las leyes y los gobernantes que condenan al ino-cente. Existe un profundo reproche a que se aniquilela justicia en aras de un mezquino espíritu de cum-plir escrupulosamente la letra de la ley. Mucho máscuando ese espíritu mezquino se sirve de sutilezasjurídicas o de técnicas aberrantes. Se puede perdonarincluso la injusticia, pero nunca la vileza con que sehace realidad la injusticia. Las palabras de Melo, yaantes citadas y reproducidas por el Marqués de Pom-bal en 1769, resuenan de forma brutal: “Los juristasson maestros de sofísticas inteligencias, baladíesasuntos, metafísicas excogitadas y sutiles argucias”.En la literatura, la justicia es contraria a la técnicajurídica; incluso, al derecho. De ahí que sea más fácilobtenerla apelando al juicio de claro y buen varón,“al albedrío del hombre cuerdo, a la vista del rigorde las leyes, sin alzamientos, apelaciones y suplica-ciones” (Covarrubias), que acudiendo a los hombresdel foro. Por eso, la justicia está siempre en los héro-es: en Fernán González, en el Conde Garci Fernán-

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dez y en el héroe anónimo de Os Lusíadas, “el pechoilustre lusitano”.

La impresión que la técnica legal produce en laspersonas con sentido de justicia la refleja con rudaironía René Herpin, contando su abandono y olvidode sus estudios de derecho y su falta de gusto por él.Dice este autor que tres son los “bellos principios queme enseñó mi maestro para mostrarme la justicia y lacertidumbre de la ciencia: ‘error ius facit’ (D.1.14.3);‘licet unocuique se invicem decipere’ (D. 4, 14, 16) y‘cum Praetor inique decernit, ius dicit’ (D. 1, 1, 11)”.Y añade “y me acuerdo de Gryphon de Isodum, el no-ble cortador de bolsas, seis veces veinte, que decía asus compañeros, vamos a hacer justicia, cuando iba acortar bolsas, con este verso: ‘fragentis fidem, fidesfragantur ibidem’ (C. 2, 4, 17)”.

La justicia vence, no obstante, siempre al derecho,a la técnica. Y es que “puede uno hacer muy bien lascosas perfectamente legales y ser al mismo tiempo unpillo” (D’AZEGLIO). En El Mercader de Venecia, deShakespeare, como señala Radbruch, Shylock se con-vierte en un ser ridículo y despreciable porque pidelo que es suyo. ¡Quiero que se cumplan las condicio-nes de mi pagaré! clama el judío en la escena terceradel acto tercero de la obra. Pide que se cumpla elcontrato por virtud del cual Antonio, al no haber de-vuelto su préstamo, venía obligado a pagarle con unalibra de su propia carne. Se convierte también enridículo el juez que condena a Antonio a cumplir conlo pactado y el pueblo que acepta la condena. Sólo alfinal, cuando, al intentar ejecutarse la sentencia surgela objeción, renace la justicia. Entonces y sólo enton-ces, el juez pierde su aspecto mayestático, pero gro-

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tesco, y prevalece la razón. El derecho a una libra decarne no lleva consigo el derecho a obtener una gotade sangre.

El derecho, la técnica, es vista sobretodo como ar-tilugio; como sofisma. Es el caso de la historia delasno de Demóstenes, llevada siglos después, en elXIX, a la escena por el suizo Friedrich DURRENMAT:Había una vez un viajante que alquiló un asno para irde Atenas a Megara y el dueño del asno le acompañóen el viaje. A mediodía, buscaron la sombra de un ár-bol para sentarse a comer. No había ninguno y eldueño del animal se sentó a la sombra del animal.Dijo entonces el propietario del asno: “Te he alquila-do el onagro, pero no su sombra, de modo que nopuedes cobijarte bajo ella”; el arrendatario rechazó elargumento. Llegaron a Megara y, sometida la cuestiónal juez, dio la razón al dueño, porque no se había pac-tado el alquiler de la sombra. Lo absurdo sólo puedeser amparado por el derecho y por los jueces.

Sólo hay una excepción: el Cid. El héroe castellanoes jurista. Conoce no sólo la justicia sino también elderecho y su técnica. Así se acredita con ocasión de lascuatro formas de juramento, muy estudiadas, que re-dacta apelando a la justicia de Dios con ocasión deque la prisión de Jimena y de sus hijas acordada por elinfame Alfonso VI (Menéndez Pidal, La España deCid, Nadrid, 1929, I, pág. 393).

3. La mala literatura del derecho tiene sin embar-go su contrapunto en las numerosas historietas en tor-no a la figura del buen juez. Esas que se cuentan deOoka Tadaske, el buen juez japonés; esas que se reco-gen en el Tesoro de los pensamientos de Hebel; en el Li-

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bro del Tullido, de Wickeram o en Bromas y veras, dePauli (RADBRUCH, G.; op. cit., pág. 146).

En la literatura española, El Quijote es un fiel expo-nente de esta corriente. La justicia resplandece en to-das sus páginas. Unas veces, se trata de la justiciaideal, utópica, disparatada, asumida por Alonso Qui-jano en su código de honor como cuestión de princi-pio. Es la justicia española de que hablaban Ganivet yUnamuno (Vida de Don Quijote y Sancho, Madrid,1987, pág. 91). Otras veces, es la justicia terrenal, aje-na a las sofisticadas leyes, pero unida a los códigos ytribunales, puesta en práctica por Sancho Panza conmotivo de su gobernación de la Insula Barataria. Perosiempre es la justicia ajena a la técnica jurídica. A ve-ces, ese desprecio a la ley y a la técnica jurídica, se lle-va al extremo: “no hay derecho estricto a castigar a unculpable mientras otros se escapan por las rendijas dela ley; que, al fin, la impunidad general se conformacon las aspiraciones nobles y generosas, aunque con-trarias a la vida regular de las sociedades, en tanto queel castigo de los unos y la impunidad de los otros sonun escarnio de los principios de justicia y de los senti-mientos de humanidad a la vez”, dice Unamuno (Vidade Don Quijote y Sancho, pág. 92).

El buen juez prescinde de la ley y del derecho paraafirmar la justicia. Sólo le mueve la justicia. Ejemploshay muchos. Radbruch da cuenta de una pequeña his-torieta de San Ivón. Un rico demandó a un pobrepara que le indemnizara por haber respirado diaria-mente las deliciosas emanaciones de la cocina señorial.San Ivón, el buen juez, admitió la demanda de rico yfalló en su favor, condenando al pobre a desprendersede una moneda de oro; la hizo sonar sobre la mesa y,

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cuando el rico iba a tomarla, decretó que el sonido dela moneda indemnizaba cumplidamente al señor porel aroma de los manjares percibido por el pobre.

Las reticencias para quienes administran las leyesrutinariamente son constantes, puesto que el buenjuez debe tener virtudes nada corrientes y por ello noes común encontrárselos. Debe ser de “buen linaje,buen entendimiento, apostura, sesudez, ser sufridos,firmes y muy leales” (Partida, 2, 9, 18); ha de tener“sal de consciencia y sal de justicia; sin ciencia seríainsípido y sin conciencia, diabólico” (CASTILLO DEBOBADILLA, Política de Corregidores, I, 3, 52). Por eso,Feijóo dice a un juez cuando es designado para tal car-go: “Ya no hay para ti paisanos, amigos ni parientes.Ya no más patria, ni carne, ni sangre. ¿Quiere decirque no has de ser hombre? no, por cierto; sino que larazón del hombre ha de vivir tan separada de la razónde juez que no tengan el más leve comercio las accio-nes de la judicatura con los afectos de la humanidad”(FEIJOO, Teatro crítico universal, II, pág. 89).

Como esas virtudes escasean, también la justicia ylos jueces son presentados engañados, cuando no per-vertidos. Ni una ni otros escapan a las diatribas de laliteratura. Las obras que denigran a los jueces son co-munes. Quizás la más ácida es Las avispas de Aristófa-nes en la que Belicleón dice

“En los asuntos de interés común, los jueces obedecen dó-cil y ciegamente a los gobernantes, de cuya voluntad de-pende su sueldo, su consideración y su rango”.

En Bambergensis de Schwarzgenberg, por su parte,se afirma con rotundidad

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“Mucho se roba por tierra y por mar,Pero los jueces no dejan de robar”.

En la obra de Sebastián Grant La nave de los locos(1495) hay un bufón que tapa los ojos a la Justiciaquien, ciega, comete todo tipo de tropelías. En Bam-bergensis de Schwarzenberg, todo el tribunal aparececon capas de bufón y vendas en los ojos y, al fondo,una leyenda: “Todo lo que hacen estos necios es dictarsentencias contrarias a derecho”. La mofa y el escarniode la justicia, valor amparado por los literatos, ocasio-na la reacción del escritor quien dice, poco después,que la venda es atributo que garantiza la imparciali-dad, por cuanto permite a la Justicia no distinguir en-tre poderosos y débiles y entre ricos y pobres.

Y es que el anhelo de buenos jueces está siemprepresente: Utinam ludices hipanienses faciant iustitiamsaluti civium (¡Ojalá los jueces españoles administrenjusticia para el bienestar del ciudadano!) dice SanIsidoro.

4. La justicia se hace realidad en la literatura nopor los jueces sino por los buenos bandidos. Losejemplos son innumerables.

El buen bandido hace bien justicia de clase, bienjusticia romántica. De ello hay manifestaciones espe-cialmente en la literatura inglesa. De la primera, esejemplo el ciclo de Gamelyn (The Tale of Gamelin).Este, al verse privado injustamente por su hermano, leataca y es declarado proscrito por la Justicia; refugia-do en el campo, forma una banda de salteadores y seconvierte en su jefe; apresado por las fuerzas del she-riff, es llevado a juicio, pero apoderándose de la ma-

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gistratura, condena a muerte a su hermano y a quie-nes le protegen. El rey ampara su actuación y le de-vuelve su herencia. Otro ejemplo es Robin Hood. Lasversiones iniciales del romance no dicen por qué fueRobin desterrado. Sólo se hacen eco de su singularmétodo de justicia que obliga a los viajeros, transeún-tes por el bosque de Sherwood, a compartir con uncaballero empobrecido injustamente sus bienes. Comose ha señalado (FRENZEL, Diccionario de motivos de laliteratura universal, trad. esp., Madrid, 1980, pág.29), en los orígenes, la gesta hace de Robin el defen-sor de un señor feudal, identificado durante el sigloXVII, con el Conde de Huntingon, quién, según la le-yenda, fue privado injustamente de su herencia y tuvode refugiarse en los bosques (Munday, The Downfall ofRobert, 1601). No obstante, la visión más idílica deRobin Hood como buen ladrón la dio Walter Scott enIvanhoe, novela publicada en 1819, en la que aparececomo sajón, defensor del rey Ricardo Corazón deLeón e infatigable luchador contra los conquistadoresnormandos; como paladín de la justicia romántica.

La literatura española también tiene sus exponen-tes. Unas veces, se trata de bandidos que, arrepenti-dos, se redimen haciendo justicia, hasta lograr elperdón regio. El arrepentimiento se logra por la inter-vención de Dios (VÉLEZ DE GUEVARA, El niño diablo)o por la contemplación del diablo (MIRA DE AMES-CUA, El esclavo del demonio; PÉREZ DE MONTALBÁN,Un gusto trae mil disgustos; TIRSO DE MOLINA, Conde-nado por desconfiado). En otras ocasiones, el bandidolucha por la justicia tras haberse puesto fuera de la leypor acción injusta de quien la administra. El bandidose presenta cortés y generoso, distribuyendo el botín

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entre los deshereados o permitiendo a los asaltadosconservar parte de su fortuna (CALDERÓN DE LA BAR-CA, Luis Pérez el Gallego; PÉREZ DE MONTALBÁN, Ungusto trae mil disgustos). En la obra calderoniana, elbandolero honorable contrasta con la perversidad, elabsurdo y la corrupción de las instituciones, normas yfuncionarios, muy en concreto, de los servidores de laJusticia, a quienes cubre de ridículo, recalcando su co-bardía e incompetencia.

5. Como motivo literario, el derecho aparece sobretodo en la tragedia. Como ha resaltado Radbruch (op.cit., 148), la esencia de la tragedia es una antinomia in-soluble y el derecho descansa precisamente sobre antí-tesis y antinomias, como el ser y el deber ser; el dere-cho positivo y el derecho natural; la legitimidad y la le-galidad. Así se pone en evidencia en las tragedias deEsquilo: en Los Persas, la oposición se da entre el poderabsoluto de Jerjes y el democrático de Atenas; en Lossiete contra Tebas, el conflicto se aprecia entre dos her-manos que pretenden el mismo trono; en Las suplican-tes, se enfrentan los sexos; en Prometeo, el poder y lossúbditos; en la Orestíada, se oponen los dioses anti-guos con las divinidades nuevas, lo primitivo y lo civi-lizado, lo sacro y lo racional, lo gentilicio y lo político;se trata de una lucha entre la antigua costumbre de lavenganza de sangre y el nuevo orden social y jurídicobasado en los principios que aseguren la convivenciahumana. La antinomia esencial a la tragedia tiene unaafán: asegurar unas normas que hagan posible la coe-xistencia del derecho de cada uno. Así se expone conrotundidad en Las Euménides (versos 975-85)

“¡Que nunca la Discordia, insaciable de males, grite enesta ciudad! ¡Que el polvo, satisfecho con la sangre negra

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de los ciudadanos, no exija en su cólera, como represalia,desgracias de mutua sangre, para la ciudad! ¡Que cam-bien entre ellos alegrías en un espíritu común de amistady odien con un solo corazón! Porque de muchos males éstees el remedio entre los mortales”.

Jellineck, por su parte, llamó la atención sobre ladistinta índole de la tragedia antigua y el drama mo-derno.

En la tragedia antigua, se enaltecía la santidad e in-violabilidad de derecho objetivo; el individuo se en-frentaba a un destino irreversible, incondicional y su-perior, contra el que nada podía hacer; contra el quenada podía oponer. Podía haber intentos de rebelióncontra ese destino superior, pero resultaban baldíos:fue el caso de Antígona.

Por su parte, el drama moderno gira en torno a lacolisión entre el individuo y la ley, pero, tras el descu-brimiento de la idea del valor propio y autónomo decada alma humana por el cristianismo, el individuo selevanta contra la ley, contra el derecho positivo y afir-ma sin ambages la idea de justicia. El derecho positivoen el drama actual aparece como el poder duro contrael que se erige la bandera rebelde de la justicia supe-rior y quizá también la rutina burocrática (Radbruch,Filosofía del Derecho, Madrid, 1933, pág. 143). La jus-ticia, identificada en mayor o medida con el derechonatural, es invocada directamente por el individuocomo título suficiente para desobedecer la ley absurdao inequitativa. Se glorifica la rebeldía contra el dere-cho. Esa idea está presente en numerosas obras: en LosBandidos o en Don Carlos de Schiller o en Gotz de Ber-lichingen de Goethe. En Don Carlos, dejando a un ladosu ínsita falsedad histórica, el discurso del Marqués de

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Poza es una afirmación de la libertad personal ante elEstado. Igual carácter tiene Guillermo Tell, también deSchiller, cuando afirma que “hay que alargar la manohasta el cielo para alcanzar los derechos inalienables einviolables que de él penden igual que las estrellas”.

No obstante, el arquetipo de esta idea está en elteatro de Calderón de la Barca. En El médico de su hon-ra, La fiera o Amor, Honor y Poder de Calderón, se des-tacan los derechos de la persona, enfrentados al capri-cho del gobernante, afirmándose que un rey ha decumplir las reglas del oficio “y no ser atrevido, ni care-cer de límites, o desconocer la ley” (I); en La gran Ce-nobia y La república al revés se aborda el tema políticodel abuso del poder y la tiranía, afirmando el drama-turgo los límites de las facultades reales y defendiendofrente a él los derechos y justas expectativas de lossúbditos; en el Príncipe Constante, la tragedia ofreceotro tipo de rebelde e insumiso que acepta con digni-dad la suerte contraria, hasta la miseria y la última de-gradación, pero que conserva la voluntad de sus idea-les. “La razón de Estado de los gobernantes marro-quíes, retratados con respeto, no prevalecerá sobre elprisionero, convencido de la suya. Que todos los re-cursos de un reino puedan destruir el cuerpo y el futu-ro de un hombre, pero se revelen incapaces de vencersu libertad espiritual y sus convicciones éticas, ilustrael grado máximo de conflicto que cabe en el enfrenta-miento del individuo con el orden político...” (AL-CALÁ-ZAMORA QUEIPO DE LLANO, J.; La reflexión polí-tica en el itinerario del teatro calderoniano, Madrid,1989, pág. 39); en La vida es sueño, la torre o cavernay el palacio, los territorios del individuo y las relacio-nes sociales y el poder, se oponen; tal oposición se sin-

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tetiza en la frase de Narciso, en la obra Eco y Narciso:“¿Por qué me quitas, madre, la libertad..., patrimonioque da el cielo al que ha nacido en la tierra?”; y, en ElAlcalde de Zalamea, el drama reitera la desconfianzahacia las instituciones y el ejercicio del poder, hastajustificar la prevaricación en que incurre Pedro Crespoal aprovechar el cargo y la administración de justiciapara mejor servir sus intereses personales, identifican-do los privados con los públicos. Y, es que, en Cal-derón, siempre hay una denuncia de las leyes:

“Esa ley tirana,del honor, bárbaro fuero,del mundo”

(La Devoción de la Cruz, I).

puesto que la ley es siempre el instrumento de nega-ción de la libertad individual o colectiva, porque am-para los abusos del poder provenientes del caprichocesáreo (Amor, Honor y Poder), del peso de los intere-ses creados (La Cisma), del autoritarismo (El Tuzaní),de la patología del estadista (Aureliano), de su degra-dación moral (Baltasar de Babilonia), del sectarismoideológico (El Mago), del programa político (El prín-cipe constante) (ALCALÁ-ZAMORA, op. cit.).

La dicotomía puesta de manifiesto por Jellineckentre la tragedia antigua y el drama moderno no espuramente estética. Hunde sus raíces en los hontana-res de la distinta forma de concebir el derecho. Paralos griegos y los romanos, la idea de derecho tienecomo fundamento la fuerza; en el mundo moderno,de raíz cristiana, el derecho se funda en el amor. Hayun contradicción entre la letra y el espíritu de los Có-digos. Hay pues una rebeldía contra la justicia legal.

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La rebeldía contra la justicia legal tiene en Españaamplia y profunda tradición literaria. Rebeldía que,como señala LEGAZ, (El derecho y el amor, Madrid,1976, pág. 96), no viene de la corrupción del sentidojurídico sino de su exaltación. Hay una aspiración a lajusticia pura, al quijotismo jurídico, que pone en salvaral caído tanto o más empeño que el que puso para de-rribarlo. Esta anomalía de nuestra condición es la quedescribió Cervantes en Don Quijote, que encarna lajusticia española y que cree que “hay que luchar por-que la justicia impere en el mundo, pero no hay dere-cho estricto a castigar a un culpable, mientras otros seescapan por las rendijas de la ley”. Sancho por su par-te representa la justicia vulgar de los Códigos y Tribu-nales (UNAMUNO, Vida de Don Quijote y Sancho, enObras Completas, Madrid, 1950, pág. 181 y ss.). Estaanomalía de nuestra condición es la que reverbera La-rra al afirmar que “verdad es que la justicia no prendemás que a los pequeños criminales, a los que robancon ganzúas y a los que matan con puñal...” (Obras,tomo II, pág. 316).

Esta última idea se repite en otras muchas ocasio-nes. El ordenamiento es comparado con una tela dearaña que sólo sirve para atrapar al pequeño, pero noal grande que escapa por los huecos de su tejido(D’AZEGLIO).

La justicia, indisolublemente unida a la rebeldía,vence siempre al derecho en la literatura. Lope de Vegaen Fuente Ovejuna lo expone magistralmente. Sirvién-dose de un hecho histórico, perfectamente documenta-do, ocurrido en 1476 en Fuente Obejuna, así es lagrafía auténtica, donde los pobladores, indignados porlas injusticias, afrentas y abusos de todas clases que les

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hacía Don Hernán Pérez de Guzmán, ComendadorMayor de la Orden de Calatrava, se unieron todos,hombres, mujeres y niños, y de consuno asaltaron sucasa, apedreándole, hiriéndole gravemente y, defe-nestrándole, aún vivo, sobre la multitud enardecida,que vengó sus agravios rematándole cruelmente, hastadespedazarle y acabar saqueando su casa, mientras da-ban vivas a los Reyes Fernando e Isabel. Cuando la jus-ticia trató de descubrir a quienes habían instigado lamuerte del Comendador y a sus ejecutores, sólo es-cuchó de boca de todos: “Fuente Ovejuna lo hizo”,frase que quedó acuñada como explicación popular. Alfin, los Monarcas Católicos, enterados de la atroz ti-ranía ejercida anteriormente por el Comendador, acep-taron que el pueblo quedara bajo la jurisdicción real.Lope de Vega leyó seguramente el relato, por extenso,en la Crónica de las tres Ordenes Militares, de Rades yAndrada, Toledo, 1572 y sobre él trazó su obra, con-virtiendo, como tantas veces, una seca noticia en pro-funda poesía histórica. Creó una verdadera epopeya dela libertad humana, en la que la leve trama amorosa yla acción del argumento se someten a lo fundamental;los personajes mismos, como ha señalado ENTRAMBA-SAGUAS, (Nota preliminar a Fuenteovejuna, Madrid,1967, pág. 12), quedan reducidos a complementariosdel protagonista principal, el pueblo. La obra planteade forma dramática el problema de los hombres ante eltirano y da una solución: matar al tirano; a la autori-dad constituida se enfrenta la justicia; a la ley tambiénla justicia; a la justicia del pueblo se opone la autoridadinmediata; y, no obstante el pueblo violar la ley por ra-zones de justicia, su acción es sancionada por el Esta-do, entonces simbolizado por la Monarquía.

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La peripecia final de Fuente Ovejuna lleva a otracomedia de Lope: Peribáñez y el Comendador deOcaña, 1605 a 1608. En esta última obra, el sentidode justicia popular, encarnado por el protagonista y suesposa Casilda, se opone también al que gobierna,otro Comendador.

En ambas obras, en Fuenteovejuna y en Peribáñezy el Comendador de Ocaña, dos son los argumentosexpresados: la protesta contra los gobiernos de losComendadores frente a la unidad del poder real y laafirmación de la justicia sobre la iniquidad del poder.

6. En raras ocasiones, el juez pasa a un segundoplano, para ocupar un lugar preeminente algún otroelemento personal del proceso, como el testigo; es elcaso de Cristo, testigo imparcial, en la Leyenda “Abuen juez, mejor testigo”, de José Zorrilla.

El abogado es considerado pocas veces pesquisidorde la justicia y elemento fundamental de la trama lite-raria en las obras clásicas. El papel preponderante delabogado es cosa de la literatura contemporánea; esmás, de la literatura anglosajona y, en especial, de lanorteamericana. Pero existen ejemplos: Dante veía alos abogados como hombres que “no estudian por el sa-ber mismo, sino para alcanzar el dinero” (Il Convivio, tr.III, cap. I); Camus, por su parte, en La caída, presen-ta un tipo de abogado que, al darse cuenta de que noha hecho nada por salvar a una suicida que se arrojadesde un puente, se siente culpable y propaga la justi-cia acusándose de su muerte (MARTI MINGARRO, Elabogado en la historia, un defensor de la razón y de la ci-vilización. Discurso de ingreso en la Real Academia deJurisprudencia y Legislación, Madrid, 2001).

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No escapan tampoco de la mala literatura, comúna todos los hombres de leyes, los Notarios. Baste re-cordar el epigrama de Quevedo

“En sepulcro de escribano, una estatua de la feNo la pusieron en vano, que afirma lo que no ve”.

7. Incluso la justicia es negada por los hombres deletras. A veces, la negación resulta sorprendente. Es elcaso de Larra, arquetipo de los románticos. La ignora,la denosta y la desprecia. La justicia no está en suideal. La justicia es, en ocasiones, palabra vacía de sen-tido que aparece en todo discurso político, del signoque sea (“...las palabras buenas son aquellas que nodicen nada por sí... prosperidad, ilustración, justicia,regeneración... son buenas porque son blandas comocera adáptanse a todas las figuras”, Obras, 1835, tomoI, pág. 454). Otras veces, autoridad arbitraria que laimparte o, lo que es lo mismo, que la hace sufrir(“...en un pueblo donde no había más que la justicia yél, él había de ser forzosamente el ajusticiado...” enObras, 1833, tomo II, pág. 307). La justicia, como seha señalado (RUIZ OTIN, Política y sociedad en el voca-bulario de Larra, Madrid, 1983, pág. 275) llega a te-ner un sentido cercano a la noción de persecución(“...este miserable mundo, mundo de persecución yde justicia..., mundo de jueces y de denuncias y dela-ción...”, Obras, 1836, tomo II, pág. 305); es un ins-trumento de dominio (“los hombres no prestan sujusticia sino al fuerte contra el débil”, Obras, 1837,tomo II, pág. 292).

Y es que la justicia y su instrumento, la ley, produ-cen miedo. En Octavia, tragedia atribuida a Séneca,Nerón y Séneca, su tutor, lo comentan:

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N.— Iustum esse facile est cui vacat pectus metu.S.— Magnum timoris remedium clementia est.N.— Extinguere hostem maxime est virtus loci.S.— Servare cives maior patria patri.

... ... ...N.— Ferrum tuetur principem.S.— Melius fides.N.— Decet timeri Caesarem.S.— At plus diligi.

La literatura acoge y también en sus páginas la pos-tura más radical: la negación completa del derecho.

Tres son las corrientes negadoras del derecho, a sa-ber: la que entiende negación como superación de lojurídico; la que la estima como injusticia y, por últi-mo, la que considera que la negación del derecho seevidencia en su inutilidad.

La primera de las corrientes es quizás la más anti-gua literariamente. La idea de que la Iglesia y el dere-cho son incompatibles, expuesta inicialmente por SanIreneo y Tertuliano, se plasma después en otros mu-chos. En la vida perfecta que exige Jesucristo, el dere-cho no tiene cabida; no es eliminado sino que simple-mente queda superado. Algún autor dirá incluso queel derecho es fuente de pecado; baste recordar la frasecontenida en carta dirigida por Unamuno a Ángel Ga-nivet: “cuando se dirija usted a mí, amigo Ganivet,puede decir del Derecho cuantas perrerías se le anto-jen, porque lo aborrezco con toda el alma, y con todaella creo, con San Pablo, que la ley hace el pecado”

La negación radical del derecho, en cuanto éste esinjusticia, alcanza su cumbre en la obra Resurrecciónde Tolstoy. Tolstoy, al socaire de un hecho real, escribela novela y plasma en ella sus eternas rebeldías contra

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las injusticias sociales. Sabido es que su fondo es unacontecimiento histórico, contado al novelista en1887 por el magistrado Koni. Un joven de familiaaristocrática, al formar parte de un Jurado, reconocióen la procesada, a la que acusaban de asesinato, a unamuchacha que había seducido en sus años mozos yque posteriormente había caído en la mayor abyec-ción. Sintiéndose culpable de aquello, resolvió redimirsu pecado casándose con ella. Había empezado a arre-glar las cosas con este fin cuando, entre tanto, la mu-chacha murió de tifus exantemático en la cárcel. Koniignoraba la suerte ulterior del joven aristócrata peroTolstoy lo imagina. Este argumento da pie a formularuno de los más sólidos alegatos jamás escrito contra elderecho. El derecho es una rémora, un instrumentobrutal de dominación y un mecanismo mediante elque se subyuga la libertad humana y se aboca a la per-sona a la desesperación y la muerte.

Hay sin embargo una crítica al derecho que, sin al-canzar el pesimismo de Tolstoy, resulta más dañina. Esla mofa del derecho. Mofa que unas veces alcanza allenguaje jurídico. Otras, a los conceptos y a la mismaesencia de la norma.

Mofa del lenguaje se encuentra en El lindo don Die-go, de Agustín Moreto Cavanna. En ella, y entreotros, los conceptos jurídicos de la obligación de sane-ar (vs. 2164) y el modo de contraer matrimonio “infacie ecclesiae” (vs. 3121) se confunden con los másridículos disparates, hasta hacerlos formar parte delmás abyecto de los mundos estúpidos. Las expresio-nes jurídicas tienen función cómica; siempre en labiosde los más ridículos; de Mosquito... “In solidum”,“Nobis”, “Obligado al saneamiento”, “In facie eccle-

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siae” pierden su significación y sólo son afirmacionesjocosas (Vid., sobre ello, JOHNSON, H. L.; “The mo-del used by Moreto in the legal consultation scene ofLas Travesuras de Pantoja” en Hispania, núm. 25, Bal-timore, 1942, págs. 444 y 445).

Ihering creyó haber descubierto la esencia delmundo jurídico al hacerlo girar en torno al interés.Pero el interés puede presentarse como arquetipo deabyectas intenciones y vesánicos criterios. Así lo ex-pone magistralmente nuestro Jacinto Benavente en laescena final de Los intereses creados al hacer decir alDoctor

“Mi previsión se anticipa a todo. Bastará con puntuardebidamente algún concepto... Ved aquí; donde dice... ‘Yresultando que si no declaró...’, basta una coma y dice:‘Y resultando que sí, no declaró...’ Y qué: ‘Y resultandoque no, debe condenársele...’, fuera la coma, y dice: ‘Yresultando que no debe condenársele...’ ”.

Tan sutil cambio en el texto de una resolución me-rece los más encendidos elogios por parte de Crispín:¡Genio de la Justicia!, ¡Oráculo de la Ley!, ¡Monstruode la Jurisprudencia! Así quedan los intereses. Asíqueda Ihering y sus secuaces. Porque los intereses...“trabajan con pena, luchan con rabia, hurtan con astu-cia y matan con violencia”.

Por último, la negación del derecho mediante laafirmación de su inutilidad está latente en el pensa-miento de Ángel Ganivet. “Las leyes no sirven paranada” dice Pío Cid (Los trabajos del infatigable creadorPío Cid). “Una ley sirve sólo para regular lo que existecon arraigo, nunca para crear nada nuevo” (GANI-VET, Cartas finlandesas). El derecho es un instrumen-

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to inútil para reformar la sociedad; la única reformaposible de la sociedad ha de venir por la reforma desus individuos.

8. Otro de los grandes temas jurídicos de la litera-tura es la libertad. Un canto ilusionado a la libertad seencuentra en La vida es sueño de Calderón. El protago-nista, Segismundo, se encuentra encerrado y encade-nado en una torre sin conocer el motivo. A Dios y a élmismo inquiere sobre la razón de su encarcelamiento;pero ni de él ni de Dios la obtiene. La respuesta la dael rey Basilio, su padre, quien por un astrólogo, tuvoconocimiento de que su hijo sería un príncipe tirano,cruel e impío, por quien el reino sería dividido. Deci-dido a evitarlo, acordó encarcelarlo para evitar dichosmales. Mas, transcurrido el tiempo, Basilio, dudandode la certeza del oráculo, dispone someter a Segis-mundo a una prueba; si triunfa, sería rey; si fracasa,volvería a la mazmorra. Segismundo es trasladado apalacio y, tras despertar en él, se comporta como eloráculo afirmaba. Basilio, convencido de la verdad delo anunciado, lo devuelve a la prisión. Cuando Segis-mundo despierta encadenado de nuevo en su torre, sesiente invadido de pasmo y confusión, sin saber si havivido o ha soñado las escenas de palacio. No acierta adiscernir si lo vivido es real o soñado y, en consecuen-cia, decide vivir como si la vida fuera un sueño. Cuan-do es liberado por el pueblo en armas perdona a supadre. Estas actuaciones confirman que el Príncipe seha convertido en prudente y sabio y el pueblo celebrasu triunfo, el héroe cristiano que, fundado en su liber-tad, vence al destino. Calderón da una magnífica lec-ción en esta obra: nadie debe usar la libertad para ne-

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gar la ajena. Sólo la libertad hace al hombre alcanzarla dignidad; en ella, en la libertad, está la fuerza y lavictoria si el hombre acierta a usar la razón y no losinstintos.

9. La literatura es, en fin, también mordaz conlos profesionales del derecho. Han quedado expues-tos los pareceres sobre los jueces. No son los únicos:notarios, fiscales, abogados reciben el mismo trato.Como antífrasis irónica, Agustín Moreto Cavana enEl lindo Don Diego, (vs. 443) afirma: ¡Lo que hace unbuen abogado! Con ello se expresa la sinvergonzo-nería de los Letrados. Por su lado, el hombre quemás hizo porque se produjera la última Guerra Civil;el individuo con mayor responsabilidad en la contien-da, junto con el ingenuo Alfonso XIII, Manuel Azañaafirmaba: “Dos cosas me imbecilizan: la provincia,que es un pozo; y el Notariado, ¡Qué horror! Se meestá poniendo una mente de Notario rural”. Su ínsitaperversidad se proyecta sobre los miembros del tribu-nal de Notarías: “Estar en un tribunal de oposicionesdeprime el ánimo, como visitar un hospital”; es com-partir tiempo con una “pandilla”, como calificaba asus miembros. A los opositores los intitula “enfernosde la inteligencia; ... torpes que no saben ni expresarsus cortas nociones; amanerados por los malos libros,vomitan la bazofia universitaria...” (CUENCA ANAYA,F.: “Azaña y los Notarios” en Gaceta del Notariado,pág. 6).

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