“EL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA

LEGÍTIMA COMO LÍMITE AL PODER TRIBUTARIO DEL

ESTADO”

TESIS PROFESIONAL

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N T A

JOSÉ MARÍA CASTRO FARRÉS

DIRECTOR DE TESIS: DR. JUAN ANTONIO CASANOVAS ESQUIVEL

CIUDAD DE MÉXICO 2017

UNIVERSIDAD PANAMERICA NA

FACULTAD DE DERECHO

CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P

CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94

1

Índice

Introducción ........................................................................................................... 2

Capítulo I. El Derecho Tributario en México ....................................................... 5

I.1. El Poder Tributario del Estado ..................................................................... 15

I.2. Límites al Poder Tributario del Estado ......................................................... 20

I.2.A. Límites Formales. .................................................................................. 21

I.2.B. Límites Dogmáticos. .............................................................................. 25

Capítulo II. El Principio de Protección a la Confianza Legítima ...................... 48

II.1. Figuras Afines ............................................................................................. 49

II.1.A. Doctrina de los actos propios ............................................................... 49

II.1.B. Declaración Unilateral de la Voluntad ................................................... 56

II.2. Influencia del Derecho Extranjero ............................................................... 60

II.2.A. Alemania: Doctrina del Vertrauensschutz ............................................. 60

II.2.B. Comunidad Europea ............................................................................. 63

II.2.C. España ................................................................................................. 65

II.2.D. Colombia .............................................................................................. 71

II.2.E. Common Law: Rule of Law y Legitimate Expectations ......................... 79

Capítulo III. Aplicación del Principio de Protección a la Confianza Legítima en

México .................................................................................................................. 87

III.1. Concepto y Formulación ............................................................................ 87

III.2. Marco Legal aplicable en materia Fiscal en México (Derivación del derecho

fundamental de seguridad jurídica) .................................................................... 93

III.3. Ámbito de aplicación en México: Caso de la Desgravación Arancelaria .. 103

III.4. Obligatoriedad de las Autoridades de respetar el Principio de Protección a

la Confianza Legítima y propuesta para su regulación .................................... 115

Conclusiones ..................................................................................................... 118

Bibliografía ......................................................................................................... 120

Obras Especializadas ...................................................................................... 120

Consulta General ............................................................................................. 122

Páginas de Internet .......................................................................................... 123

Leyes y Tratados Internacionales .................................................................... 123

Sentencias ....................................................................................................... 124

2

Introducción

El análisis de los derechos de los gobernados frente al Estado en materia tributaria

implica un constante trabajo por parte de autoridades jurisdiccionales y

doctrinarios en materias fiscal y constitucional, pues la importancia de la

regulación de las contribuciones en México es fundamental para la obtención de

recursos públicos.

Por su parte, el estudio de la materia fiscal en México es muy amplio ya que

abarca una parte sustantiva del Derecho y otra adjetiva (los procesos litigiosos en

materia tributaria), en el que los litigantes de la materia desde hace algunos años

han impugnado las diversas reformas fiscales a través del juicio de amparo,

argumentando la violación de diversos derechos fundamentales de los gobernados

en las leyes tributarias.

En este sentido, el juicio de amparo ha sido un recurso efectivo con el que cuentan

los gobernados a efecto de buscar una justa regulación de los tributos que se

encuentran obligados a pagar conforme al artículo 31 constitucional, lo que

además ha llevado al estudio de diversos derechos fundamentales y principios

enfocados directamente a la materia fiscal.

El presente trabajo fue desarrollado a partir de mi práctica de litigio y amparo,

analizando diversos derechos fundamentales de los gobernados en materia

tributaria y principios que se han desprendido de dichos derechos con la finalidad

de formular argumentos en diversas demandas y recursos enfocados a buscar una

mayor protección para los contribuyentes y limitando las prácticas arbitrarias de

las autoridades hacendarias, así como una regulación tributaria justa.

El Principio de Protección a la Confianza Legítima en México es un principio que

se encuentra en vías de formulación y desarrollo, lo que implica que su estudio en

derecho interno resulta escaso y las fuentes para su análisis limitadas; por tanto,

3

mi trabajo de investigación contiene un análisis formulado principalmente a partir

del Derecho Comparado y a los precedentes emitidos por los Tribunales de

diversos países.

En el presente trabajo realicé, en primer lugar, un análisis del Derecho Tributario

en México, donde analizo la actividad recaudadora del Estado, sus facultades para

recaudar recursos de los particulares y los límites que dichas facultades

encuentran, tanto en la ley como en los derechos fundamentales de los

gobernados.

Posteriormente, hice un acercamiento a las figuras afines al Principio de

Protección a la Confianza Legítima, el análisis de dicho principio y su aplicación

dentro del derecho extranjero, ya que ha sido principalmente en Europa y algunos

países sudamericanos donde su análisis y desarrollo ha tenido un mayor auge.

A continuación, hago también referencia a algunas de las figuras utilizadas en los

sistemas jurídicos del Common Law, donde la expectativa de derecho y la

confianza entre las partes ha sido materia de regulación tanto en el ámbito del

Derecho Público como en el Derecho Privado e implica una limitante para el actuar

tanto de autoridades como de particulares.

Finalmente, analizo la conceptualización del Principio de Protección a la Confianza

Legítima en México, mismo que si bien no tiene una regulación expresa en leyes o

códigos, ha sido concebido como una derivación del derecho fundamental a la

seguridad jurídica.

En materia fiscal, dicho principio también ha sido materia de análisis por parte de

nuestros Tribunales Federales y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

por lo que también se ha ligado su conceptualización y análisis a otros principios

en materia fiscal, principalmente a partir del caso de la desgravación arancelaria

que se expone.

4

Dado que actualmente es un principio que se encuentra en vías de análisis y

desarrollo por las autoridades jurisdiccionales, la opinión del sustentante no

coincide del todo con las resoluciones de nuestros Ministros, aunado al hecho de

que durante la elaboración del presente trabajo la propia Suprema Corte de

Justicia de la Nación modificó el criterio que tenía en los borradores de sus

resoluciones y han sido publicadas nuevas tesis respecto del análisis del Principio

de Protección a la Confianza Legítima.

Por lo anterior, el objetivo del presente trabajo es analizar la obligatoriedad que

tiene el Principio de Protección a la Confianza Legítima para las autoridades en

materia fiscal, tanto administrativa como legislativamente, a fin de que éste pueda

ser considerado como un verdadero límite al Poder Tributario del Estado.

5

Capítulo I. El Derecho Tributario en México “[…] la multitud así unida en una persona se denomina Estado, en latín CIVITAS. Esta es la

generación de aquel gran LEVIATÁN, o más bien, de aquel dios mortal, al cual debemos, bajo el

Dios inmortal, nuestra paz y nuestra defensa […]”1

El estudio del Estado como ente o fenómeno político y jurídico, ha sido

desarrollado por diversos autores y cada uno bajo una perspectiva orientada por

su corriente de pensamiento o su circunstancia particular ubicada en tiempo y

espacio.

Para efecto del presente trabajo, me pareció atinada la óptica que Thomas

Hobbes desarrolla en su obra “Leviatán”, en la que define al estado como: “[…]

una persona de cuyos actos se constituye en autora una gran multitud, mediante

pactos recíprocos de sus miembros con el fin de que esa persona pueda emplear

la fuerza y medios de todos como lo juzgue conveniente para asegurar la paz y

defensa común […]”2.

Lo anterior, pues el enfoque que tiene esta definición parte de la libertad que

tienen las personas para, por voluntad propia, establecer el Estado como una

limitante con la finalidad de cuidar su propia conservación y, en consecuencia, vivir

una vida más armónica3.

En efecto, tal y como Hobbes lo observó en su momento, si bien existen leyes de

la naturaleza que debieran regir el actuar de los hombres, es necesaria la

institución de un poder lo suficientemente grande que garantice la seguridad de

quienes lo constituyen y lo respetan, y el único camino para erigir tal poder común,

es confiriendo todo el poder y fortaleza de los hombres a uno solo o a una sola

asamblea, que represente su personalidad y consideren como propio4.

1 HOBBES, Thomas, Leviatán. O la materia, forma y poder de una república eclesiástica civil, 2ª edición en español, 15ª reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, 2008, p. 141. 2 Ídem. 3 Cfr. Ibidem, p. 137. 4 Cfr. Ibidem, p. 140.

6

En este sentido, en virtud de esa autoridad que le confiere cada hombre al Estado,

éste posee y utiliza tanto poder y fortaleza que, por el terror que inspira, es capaz

de conformar las voluntades de todos sus gobernados a fin de lograr la paz y

seguridad como fines últimos de su propia constitución5.

Ahora bien, el presente trabajo no pretende analizar la institución del Estado

según el pensamiento de Thomas Hobbes, pero sí el análisis de ese ente dotado

de ciertas facultades que sus gobernados le han conferido, con la finalidad de

proveer de seguridad y servicios a quienes lo conforman.

En este sentido, para la ejecución de sus finalidades, el Estado realiza diversas

funciones económicas, políticas, técnico-jurídicas, sociológicas, etc., y para poder

llevar a cabo satisfactoriamente las actividades que le son propias, todo Estado

requiere imprescindiblemente de un sustento económico, mismo que de manera

lógica debe y proviene en su mayor parte de las aportaciones de los ciudadanos y

gobernados.

En efecto, esa coexistencia y participación por parte de los habitantes genera una

necesaria relación de interdependencia entre gobernantes y gobernados, pues el

Estado únicamente justifica su existencia a través de la gestión del bienestar

colectivo6, en tanto que los particulares requieren de la satisfacción de un conjunto

de necesidades sociales para estar en condiciones de dedicarse a actividades

productivas que les permitan subsistir o incrementar y mejorar su nivel de vida.

Para poder alcanzar ese bienestar colectivo, el Estado desarrolla una actividad

encaminada a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las

necesidades generales, por lo que es lógico que la Administración de un Estado

tenga que utilizar medios personales, materiales y jurídicos para lograr el

cumplimiento de sus fines.

5 Cfr. Ibidem, p. 141. 6 Cfr. ARRIOJA VIZCAÍNO, Adolfo, Derecho Fiscal, Editorial Themis, 12ª Edición, México, 1997, p. 3-4.

7

Así, como parte de los actos que tienden a la administración del Estado se

encuentra la gestión de intereses económicos, donde la actividad que tiene

primordial importancia en el Estado moderno recibe el nombre de actividad

financiera.

El Maestro Sergio Francisco De la Garza, citando al autor italiano Achille Donato

Giannini, se ha pronunciado respecto de la actividad financiera del Estado de la

siguiente manera:

“[…] Esta actividad, que tiene una importancia primordial en el

Estado moderno, ha recibido el nombre de actividad financiera,

la cual, según Giannini, la cumple el Estado ‘para administrar el

patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para

conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas’, y se

distingue ‘de todas las demás en que no constituye un fin en sí

misma, o sea en que no atiende directamente a la satisfacción

de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una

función instrumental de fundamental importancia, siendo su

normal desenvolvimiento una condición indispensable para el

desarrollo de todas las restantes actividades’ […]”7.

Podemos entonces entender a la actividad financiera del Estado como aquella que

desarrolla con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos

públicos destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas y en general a

la realización de sus propios fines8.

7 DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, 28ª Edición, Editorial Porrúa, Monterrey, NL, México, 2012, p. 5. 8 Cfr. Ibidem, p. 7.

8

Ahora bien, el propio Maestro De la Garza distingue 3 momentos fundamentales

dentro de la actividad financiera del Estado9:

1) La obtención de ingresos.

2) La gestión o manejo de los recursos obtenidos.

3) La realización de diversas erogaciones para el sostenimiento de las

funciones públicas.

La primera etapa de la actividad financiera del Estado (la obtención o captación de

recursos) engloba todos los medios que éste utiliza para la obtención de recursos:

(i) en primer lugar, aquellas relaciones instauradas a través del Derecho Privado,

como el arrendamiento o venta de bienes; (ii) en segundo lugar, aquellos recursos

obtenidos a partir de los actos regidos por el Derecho Público, como los diversos

tipos de tributos y; (iii) finalmente, los institutos mixtos, como la emisión de bonos

del estado mediante instrumentos públicos a través de la inversión privada10.

Por lo tanto, la actividad financiera es una rama de la actividad administrativa del

Estado que se encuentra necesariamente establecida en el derecho positivo, pues

todas las manifestaciones de voluntad por parte del Estado en su campo de

Administración y sus relaciones con los particulares deben encontrar en la ley su

fundamental disciplina11.

Estas relaciones financieras entre el Estado y sus gobernados encuentran su

regulación dentro del Derecho Financiero como rama especializada dentro del

Derecho Mexicano, entendiéndose como:

“[…] El conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad

financiera del Estado en sus tres momentos: el establecimiento

de tributos y obtención de diversas clases de recursos, en la

9 Cfr. Ibidem, p. 5-6. 10 Cfr. Ibidem, p. 6. 11 Cfr. Ibidem, p. 7.

9

gestión o manejo de bienes patrimoniales y en la erogación de

recursos para los gastos públicos, así como las relaciones

jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen

entre los diversos órganos del Estado o entre dichos órganos y

los gobernados, en posición de acreedores y deudores o

viceversa[…]” 12.

Así las cosas, el Derecho Financiero a su vez se subdivide en nuevas ramas del

Derecho a fin de cubrir y regular los distintos momentos de la actividad financiera

del Estado13:

1) Derecho Tributario/Derecho Fiscal, como rama reguladora de la obtención

de recursos.

2) Derecho Patrimonial, como rama reguladora de la gestión y el manejo de

los recursos obtenidos.

3) Derecho Presupuestario, como rama reguladora de la erogación de los

recursos para el sostenimiento de las funciones públicas.

Debemos entonces entender al Derecho Financiero como aquél que se refiere a

los tres aspectos de la actividad financiera del Estado, tanto a los ingresos como a

la gestión y los egresos de los mismos14.

Ahora bien, a fin de dotar de mayor claridad estas ideas, es importante distinguir

los ingresos dependiendo de la fuente de la que provienen, por lo que seguiré la

línea de pensamiento del Maestro Sergio Francisco De la Garza distinguiendo

entre la materia financiera, fiscal y tributaria, haciendo especial énfasis en la

distinción entre el Derecho Fiscal y el Derecho Tributario.

12 Ibidem, p. 17. 13 Cfr. Ibidem, p. 17-20. 14 Cfr. Ibidem p. 18.

10

Tal y como ha sido señalado, la materia financiera abarca los tres momentos del

manejo de las finanzas públicas: la captación de los recursos, la gestión o manejo

de éstos, y finalmente la forma en que se dispone de dichos recursos para el

sustento del Estado, sus instituciones y los servicios que provee15.

Dentro de dicha actividad hemos señalado que se encuentra como primera etapa

la obtención o captación de recursos por parte del Estado, siendo que dicha

actividad es regulada por el Derecho Fiscal y el Derecho Tributario, los cuales

serán explicados a continuación.

a) Derecho Fiscal.

El estudio del Derecho Fiscal ha tenido una gran evolución en los últimos años, lo

que ha motivado a que diversos teóricos y doctrinarios aporten sus definiciones

tanto en sentido descriptivo como en sentido conceptual, pero que han sido

encaminadas a identificarlo como el ordenamiento regulador de la relación

jurídico-tributaria.

El doctrinario Adolfo Arrioja Vizcaíno citando la definición del profesor argentino

Rafael Bielsa, refiere que “[…] el Derecho Fiscal es el conjunto de normas

jurídicas y principios de Derecho Público que regulan la actividad del Estado como

Fisco […]”16.

La definición anterior tiene como elemento principal el identificar la relación

jurídico-tributaria bajo la égida del Derecho, es decir, identificar al Derecho Fiscal

de manera individualizada como una rama de la Ciencia Jurídica a fin de evitar

que dicha relación se convierta en un medio o pretexto para que quienes detentan

el poder público lleven en contra de los gobernados toda clase abusos y

arbitrariedades17.

15 Cfr. Ibidem, p. 17. 16 ARRIOJA VIZCAÍNO, Adolfo, op. cit., p. 19. 17 Cfr. Idem.

11

También es identificada como una rama del Derecho Público en el sentido de que

los sujetos de la relación jurídica son el Estado como sujeto activo y el gobernado

como sujeto pasivo, encontrándose el segundo en una posición de subordinación

frente al primero, teniendo como origen de su obligación a contribuir al gasto

público su condición de súbdito, justificada en función de los servicios públicos que

reciben a cambio18.

En efecto, tal y como establece la teoría de la naturaleza de la relación jurídica de

Georg Jellineck19, es Derecho Público si se establece entre un particular y el

Estado (cuando hay subordinación del primero al segundo) o si los sujetos de la

misma son dos órganos del poder público o dos Estados soberanos, por lo que si

en la relación jurídico-tributaria encontramos al Estado y los gobernados en una

posición de supra-subordinación, es claro que nos encontramos ante una rama del

Derecho Público.

Por otra parte, debemos concebir al Derecho Fiscal no solo como el compendio de

normas fiscales, sino que también como parte y fundamento de una serie de

principios rectores cuyo estudio y comprensión resulta fundamental para

desentrañar el verdadero sentido de la norma fiscal20.

Lo anterior, pues el Derecho Fiscal tiene una serie de principios rectores que

ayudan a salvaguardar los derechos fundamentales de los gobernados como

contribuyentes del gasto público y como sujetos obligados dentro de la relación

jurídico-tributaria, que se encuentran amparados por nuestra Constitución y de los

cuales se ahondará más adelante dentro del presente trabajo.

Finalmente, al referirse el Maestro Bielsa a la relación jurídico-tributaria como

aquella en la cual el Estado actúa como “fisco”, éste debe entenderse como el

18 Cfr. Ibidem, p. 19-21. 19 Cfr. Idem. 20 Ibidem, p. 21-22.

12

órgano estatal encargado de la determinación, liquidación, administración y

recaudación de los tributos, por consiguiente, su actividad va a canalizarse

mediante la relación jurídico-tributaria, ejercitando el derecho correlativo a la

obligación de los particulares de contribuir al gasto público en la forma y en los

términos que dispongan las leyes21.

Por su parte, el Maestro De la Garza hace referencia al criterio sostenido por el

entonces Tribunal Fiscal de la Federación en la jurisprudencia emitida el 16 de

noviembre de 1937, a través de la cual estableció que debe atribuirse el carácter

de fiscal a cualquier ingreso del Erario, a toda prestación pecuniaria en favor del

Estado, sin que interese distinguir si el deudor es un particular, persona física o

moral, algún establecimiento público que tiene en cierto aspecto funciones

estatales, o algún ente público, ya sea entidad federativa u organismo municipal;

es decir, lo que da el carácter de fiscal a un crédito es la circunstancia de que el

sujeto activo sea el poder público y no afecte al sujeto pasivo para precisar el

carácter de la prestación adecuada; el sujeto activo y no el pasivo proporciona el

criterio necesario para precisar si la relación jurídica es de naturaleza fiscal22.

De igual forma, el Maestro De la Garza cita en su obra el contenido de la tesis

“MATERIA FISCAL, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR”23, la cual establece que

todo lo relativo a impuestos o sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las

leyes que determinan impuestos, debe entenderse por materia fiscal.

El sentido de las diversas definiciones otorgadas por los distintos doctrinarios y el

de los criterios jurisdiccionales ha sido el señalar que la materia fiscal se refiere a

todos los ingresos del Estado, cualquiera que sea su naturaleza, como ente del

21 Cfr. Ibidem, p. 22-23. 22 Cfr. DE LA GARZA, Sergio Francisco, op. cit., p. 18. 23 “MATERIA FISCAL, QUE DEBE ENTENDERSE POR. Por materia fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las leyes que determinan dichos impuestos”. Amparo administrativo en revisión 3549/37. Pineda viuda de Arenas Alberta. 22 de septiembre de 1937. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. LIII, p. 3055.

13

Derecho Público, encontrando dentro de éstos los productos o precios, que

tradicionalmente son los ingresos que percibe el Estado en sus actividades que no

son de Derecho Público o por la explicación de sus bienes patrimoniales.

b) Derecho Tributario.

De acuerdo con el Maestro De la Garza, por Derecho Tributario debemos entender

el conjunto de normas jurídicas que se refieren al establecimiento de los tributos

(impuestos, derechos, tasas y contribuciones especiales), a las relaciones

jurídicas que se establecen entre la administración y los particulares con motivo de

su nacimiento, cumplimiento o incumplimiento, a los procedimientos que pueden

surgir y a los ilícitos y las sanciones establecidas por su violación24.

Asimismo, en palabras de Sáinz de Bujanda, citado por el Maestro De la Garza, el

Derecho Tributario “[…] es la rama del Derecho Financiero que organiza los

elementos estructurales constitutivos del tributo y determina normativamente las

potestades, sujeciones y deberes a través de los que se desenvuelven las

funciones públicas de gestión, de resolución y de policía, encaminadas a la

aplicación del expresado recurso financiero […]” 25, y una definición sintética: “[…]

El Derecho Tributario es la rama del Derecho Financiero que tiene por objeto la

organización material del tributo y el desarrollo de las funciones públicas dirigidas

a su aplicación […]”26.

Es decir, el Derecho Tributario es el conjunto de normas jurídicas y principios que

se refieren al establecimiento de los tributos, esto es, los impuestos, derechos y

contribuciones especiales, a las relaciones jurídicas principales y accesorias que

se establecen entre la Administración y los particulares con motivo de su

24 Cfr. DE LA GARZA, Sergio Francisco, op. cit., p. 26. 25 Ibidem, p. 20. 26 Idem.

14

nacimiento, cumplimiento o incumplimiento, a los procedimientos oficiosos o

contenciosos que pueden surgir y a las sanciones establecidas por su violación27.

El Derecho Tributario está regido por el principio de legalidad, situación que será

abordada más adelante, pero que se refiere a que sólo existen obligaciones

tributarias en virtud de la ley que así lo establece, a fin de cumplir con la obligación

de contribuir al gasto público, pero sólo en la forma proporcional y equitativa que la

misma ley establece.

En consecuencia, podemos afirmar que el Derecho Fiscal trasciende al Derecho

Tributario, pues su campo de estudio y aplicación es mucho más amplio si

tomamos en consideración que el Derecho Fiscal se refiere a todos los ingresos

del Estado, sin importar su naturaleza, como podrían serlo productos o precios

que tradicionalmente son los ingresos que percibe el Estado en sus actividades

que no son de Derecho Público o por la explotación de sus bienes patrimoniales,

los rendimientos de empresas paraestatales, empréstitos públicos o de préstamos

privados.

El presente trabajo se encuentra encaminado a hacer un análisis sobre la base de

los principios del Derecho Tributario, pues no es la intención el análisis de los

ingresos que percibe el Estado con motivo de empréstitos o negocios regulados

por el Derecho Privado, sino que únicamente va dirigido al análisis de la relación

jurídico-tributaria derivada de los impuestos, derechos y contribuciones que le son

establecidos a los gobernados a través de las leyes que para tal efecto emite el

legislador.

Por lo anterior es que el título del presente capítulo es “El Derecho Tributario en

México” y no así “El Derecho Fiscal en México”, pues pretendo acotar el campo de

estudio y análisis a los ingresos percibidos de los tributos determinados en las

leyes de la materia.

27 Cfr. Idem.

15

Ahora bien, una vez delimitado el campo de estudio y la materia específica sobre

la cual versa el presente trabajo, me dedicaré a profundizar en el Poder Tributario

del Estado Mexicano.

I.1. El Poder Tributario del Estado

El origen de la palabra “fisco” se encuentra en el vocablo latino fiscus, que se

utilizaba entre los romanos para llamar al tesoro del soberano en contraposición al

erario, que era el tesoro del Estado; posteriormente, dicho vocablo se hizo

extensivo para comprender también el tesoro del Estado, cuando los príncipes

llegaron a tener disposición del tesoro público28.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha identificado el concepto de fisco

como:

“FISCO. Por fiscal debe entenderse lo perteneciente al fisco; y

fisco significa, entre nosotros, la parte de la hacienda pública

que se forma con las contribuciones, impuestos o derechos,

siendo autoridades fiscales las que tienen intervención, por

mandato legal, en la cuestación, dándose el caso de que haya

autoridades hacendarias que no son autoridades fiscales, pues

aun cuando tengan facultades de resolución en materia de

hacienda, carecen de actividad en la cuestación, que es la

característica de las fiscales, viniendo a ser el carácter de

autoridad hacendaria, el género, y el de autoridad fiscal, la

especie”.29.

28 Cfr. Ibidem, p. 81. 29 Amparo administrativo en revisión 1601/33. Limantour José Yves. 29 de mayo de 1934. Unanimidad de cinco votos. Relator: José López Lira.

16

En México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la función de

gestionar el ingreso público y manejar el crédito público, atribuciones que se

encuentran enlistadas en el artículo 31 de la Ley de Administración Pública

Federal.

En este sentido, la actividad financiera del Estado es realizada

preponderantemente por la rama del Poder Ejecutivo; sin embargo, ello no supone

que los Poderes Legislativo y Judicial no tengan participación en dicha actividad.

La participación del Poder Legislativo se encuentra establecida en el contenido del

artículo 73 constitucional, el cual, se manifiesta a través de las siguientes

atribuciones:

1. La expedición de las leyes que crean las contribuciones necesarias para

cubrir el presupuesto (Fracción VII).

2. Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre

el crédito de la Nación, aprueba esos mismos empréstitos y reconoce y

manda pagar la Deuda Nacional (Fracción VIII).

3. Crea y suprime empleos públicos de la Federación y señala, aumenta y

disminuye sus dotaciones (Fracción XI).

4. Examinar la cuenta pública que anualmente debe presentarle el Ejecutivo

(Fracción XXVIII).

5. Crea contribuciones de rendimiento participante entre la Federación y los

Estados y determina la participación de estas últimas entidades (Fracción

XXIX).

Específicamente, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión cuenta con

dos atribuciones exclusivas como miembro del Poder Legislativo consistentes en

aprobar el presupuesto anual de gastos de la Federación (facultad consagrada en

la fracción IV del artículo 74 constitucional), y fungir como Cámara de Origen para

17

la formación de las leyes o decretos que versen sobre empréstitos, contribuciones

o impuestos (artículo 72, inciso H de nuestra Constitución).

Por su parte, el Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo

puede decretar la inconstitucionalidad de la expedición o de la aplicación de las

leyes que violan los derechos fundamentales de los contribuyentes, y a través del

mismo juicio de amparo directo o recurso de revisión por parte de las autoridades

puede revisar las resoluciones que dicte el Tribunal Federal de Justicia

Administrativa.

Ahora bien, entrando en materia, dentro de la actividad financiera del Estado

encontramos el ejercicio del Poder Tributario del que goza como potestad para su

correcto funcionamiento y para recaudar los recursos que, como fue señalado

anteriormente, son necesarios para que cumpla con sus objetivos y metas.

En opinión del doctrinario Sergio Francisco De la Garza, por Poder Tributario

debemos entender la facultad del Estado para imponer a los particulares la

obligación de aportar una parte de su riqueza para el ejercicio de sus

atribuciones30.

En este sentido, el Poder Tributario tiene un carácter consubstancial al Estado,

pues por su naturaleza misma, el Estado tiene encomendadas tareas que debe

realizar para que la sociedad civil pueda encontrar organización y un sistema de

vida funcional.

Por lo anterior, el Estado debe expedir las leyes que rijan la conducta entre los

particulares, entre los particulares y el Estado y la actuación del Estado mismo,

pues éste debe de realizar una serie de funciones y prestar una cantidad de

servicios públicos que los particulares, por sí mismos, no podrían realizar ni

prestar.

30 Cfr. DE LA GARZA, Sergio Francisco, op. cit., p. 207.

18

Y para realizar todas esas actividades, como señalé anteriormente, el Estado tiene

necesidad de obtener recursos, los cuales provienen, en cierta medida, del

patrimonio de los particulares31.

Efectivamente, el Poder Tributario no es ejercido por el Estado en el momento en

que procede a hacer efectivas las contribuciones que los particulares deben

pagarle como consecuencia de la realización de aquellos hechos que el legislador

establece en las leyes positivas como generadores de créditos fiscales; sino que el

Estado actúa en una forma análoga a la que observa cualquier acreedor particular,

y el ejercicio de su actividad de recaudación se encuentra sometido a las leyes

aplicables.

Por el contrario, el momento en que se presenta el ejercicio del Poder Tributario es

aquel en que el Estado, actuando soberanamente y de manera general, determina

cuáles son esos hechos o situaciones que, al producirse en la realidad, harán que

los particulares se encuentren en la obligación de efectuar el pago de las

contribuciones32.

En México, al ser un país que rige la vida jurídica conforme a su Constitución

Política y conforme al sistema adoptado de división de poderes, el Poder Tributario

es atribuido exclusivamente al Poder Legislativo, el cual lo ejerce en el momento

en que expide las leyes reglamentarias de cada contribución que determinan

cuáles son los hechos o situaciones que al producirse en la realidad generan para

los particulares la obligación del pago de contribuciones, y cada año señala en

virtud de la Ley de Ingresos cuáles de esas contribuciones van a estar en vigor en

cada año fiscal33.

31 Cfr. Ídem. 32 Cfr. Ibidem, p. 208. 33 Cfr. Ibidem., p. 208-209.

19

Por otra parte, corresponde al Poder Ejecutivo, en su carácter de Administración

Fiscal, el determinar o comprobar cuándo se han producido en la realidad esos

hechos o situaciones que generan la obligación de pagar esas contribuciones,

señalar o determinar la cuantía de los pagos, o bien, verificar si las prestaciones

que han realizado se encuentran ajustadas a la ley34.

Así las cosas, entendiendo al Poder Tributario como la facultad propia del Estado

para establecer los tributos necesarios para realizar sus funciones, podemos

también hacer una distinción conforme a la doctrina del Maestro De la Garza

respecto al Poder Tributario originario y el delegado35:

• Poder Tributario Originario es aquél que nace originariamente de la

Constitución y, por tanto, no se recibe de ninguna entidad, como en el caso

de la Federación y de los Estados en la República, quienes tienen Poder

Tributario Originario.

• Poder Tributario Delegado en cambio, es aquel que surge cuando la

entidad política lo posee porque le ha sido transmitido, a su vez, por otra

entidad que tiene poder originario. En México este supuesto es excepcional

y se ha producido en algunos casos aislados para la determinación de

ciertos tributos, por ejemplo, la facultad de los Municipios para establecer

tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento,

división, consolidación, traslación y mejora, de conformidad con el inciso a)

de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

Es importante señalar que el Poder Tributario no debe de ser confundido con la

Competencia Tributaria, pues ésta implica la facultad para recaudar el tributo

cuando se ha producido el hecho generador de la contribución, la cual, si bien es

ejercida en México a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

34 Cfr. Ibidem, p. 209. 35 Cfr. Ibidem, p. 209-210.

20

específicamente a través del Servicio de Administración Tributaria, el titular de

esta competencia puede ser la Entidad Federativa o incluso un Municipio36.

I.2. Límites al Poder Tributario del Estado

La relación recíproca en virtud de la cual los particulares se desprenden de parte

de su ingreso para sufragar los gastos públicos debe ser esencialmente de

carácter jurídico, pues de otra forma se caería en la arbitrariedad y el

despotismo37.

La limitación del poder estatal a través de leyes y principios que rigen a cada

Estado ha sido desarrollada tanto en países de tradición anglosajona o Common

Law como en nuestro derecho, a través del concepto de Rule of Law o Imperio del

Derecho38.

El Maestro Antonio-Carlos Pereira Menaut estableció una clasificación básica para

la distinción entre los límites al poder del Estado, señalando los siguientes39:

1. Estado de Derecho Judicial, donde la forma de someter el poder al Derecho es

a través de los jueces, interpretando por tanto la Constitución a partir de lo que los

jueces dicen que dice.

36 Cfr. Ídem. 37 Cfr. ARRIOJA VIZCAÍNO, Adolfo, op. cit., p.3. 38 Debo precisar que, para efectos del presente trabajo, Rule of Law e Imperio del Derecho serán utilizados como sinónimos, sin dejar de advertir que ambos conceptos tienen significados distintos y aplicación distinta dentro de sus respectivos sistemas jurídicos. El Maestro Antonio Carlos Pereira Menaut, en su artículo “Rule of Law y Estado de Derecho (una reflexión desde la Unión Europea)”, señala que el Rule of Law y el Rechtsstaat comparten la idea general de la actuación de la potestad política conforme a Derecho, pero examinados más de cerca muestran grandes diferencias, cuya raíz está en lo que se entiende por “Estado” y por “Derecho” en cada caso. Cfr. PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos, Rule of Law y Estado de Derecho (una reflexión desde la Unión Europea) en la Conferencia dictada en el curso Programa de Doctorado de la Universidad Panamericana en junio de 1999, p. 337-339. 39 Cfr. PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos, Lecciones de Teoría Constitucional, Editorial Porrúa, México, 2005, p. 78-79.

21

2. Estado de Derecho Legal, en el que el poder se somete a las leyes abstractas,

subordinando el actuar de cualquier autoridad, inclusive los jueces, a la ley

positiva.

La idea de limitar el poder del Estado y quien ostenta el poder ha sido materia de

comentarios y opiniones encontradas entre filósofos y teóricos del Estado, tal y

como analiza el Maestro Pereira Menaut refiriéndose al trabajo del filósofo Juan

Bodino, el cual señala que existe cierta limitación del poder frente a la ley al

reconocer, por encima del Príncipe, a la Ley de Dios, la Ley Natural, y las leyes

que atañen el Estado y fundación del reino40.

Por su parte, en su obra “Leviatán”, Hobbes rechaza cualquier tipo de limitante a la

soberanía del Príncipe ya que considera que ésta es absoluta, por lo que sujetar la

soberanía del Príncipe al cumplimiento de una ley sería tanto como atarlo a la

decisión de un juez, creando de esta manera un nuevo soberano por encima de la

autoridad del Príncipe41.

Ahora bien, retomando la materia tributaria y nuestro sistema jurídico actual,

conforme al principio de legalidad, por una parte, tenemos que toda contribución

debe estar prevista en una ley en sentido material y formal, y por otra, podemos

afirmar que es el Derecho quien establece los límites al Poder Tributario del

Estado a través de la imposición de límites formales dogmáticos al ejercicio de

dicha atribución.

I.2.A. Límites Formales.

En primer lugar, es importante señalar que con límites formales me refiero a los

límites que el propio constituyente ha establecido al Poder Legislativo en cuanto a

la creación y producción de tributos.

40 Cfr. Ibidem, p. 80. 41 Cfr. HOBBES, Thomas. Op. cit., p. 142-145.

22

Ahora bien, recordando el contenido del artículo 124 de nuestra Constitución

Política, mismo que señala que “[…] las facultades que no están expresamente

concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden

reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus

respectivas competencias […]”, dicha fórmula del Federalismo no resulta aplicable

a la distribución de poderes tributarios.

En efecto, como hemos señalado anteriormente, el artículo 73, fracción VII de

nuestra Constitución Federal confiere al Congreso de la Unión el poder para

establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto Federal, lo

cual refleja que la propia Constitución confiere al Gobierno Federal poderes de

tributación sobre las legislaturas de los Estados.

En relación al sistema de distribución de poderes tributarios, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha establecido un criterio42 en el sentido de señalar que

nuestra Constitución no opta por una delimitación de la competencia federal y

estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas

premisas fundamentales son:

a) La concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría

de las fuentes de ingreso (artículo 73, fracción VII y 124).

b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva

expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73,

facciones X y XXIX).

c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículo 177,

fracciones IV, V, VI y VII y 118).

42 Amparo en revisión 1568/65. Lucía Margarita Mantilla de Krause. 29 de marzo de 1966. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: José Rivera Pérez Campos. Véase: Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXXI, Segunda Parte, página 1448.

23

En consecuencia, podríamos afirmar que el Poder Tributario Federal no encuentra

limitación alguna en la Constitución respecto de las materias sobre las cuales

puede ser ejercido y, por tanto, establece una limitante al actuar legislativo de los

Estados.

En este sentido, existen diversas materias sobre las cuales el constituyente otorgó

al Congreso de la Federación competencia exclusiva para su tributación, los

cuales se encuentran claramente establecidos en la fracción XXIX del artículo 73

constitucional y consisten en:

1. Comercio Exterior.

2. Aprovechamientos y explotación de los recursos naturales comprendidos en

los párrafos 4° y 5° del artículo 27 constitucional.

3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.

4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

Federación.

5. Contribuciones especiales sobre:

a. Energía eléctrica.

b. Producción y consumo de tabacos labrados.

c. Gasolina y otros productos derivados del petróleo.

d. Cerillos y fósforos.

e. Aguamiel y productos de su fermentación.

f. Explotación forestal.

g. Producción y consumo de cerveza.

Existen también materias sobre las cuales la Federación tiene un poder exclusivo

de tributación derivado de una prohibición expresa establecida para los Estados,

las cuales se encuentran establecidas en el artículo 117 constitucional y consisten

en el uso de las emisiones de moneda como recurso financiero, los tributos para

cuyo pago se utilizan timbres o estampillas y los tributos o procedimientos

alcabalatorios.

24

Por otra parte, si bien no existe un Poder Tributario reservado a los Estados, la

Constitución Mexicana establece un sistema de concurrencia entre la Federación y

los Estados en materia de tributación.

Así, en mi opinión, si bien el artículo 124 constitucional no sirve como fundamento

para observar dicha facultad, de un análisis al diverso artículo 40, mismo que

dispone que “[…] es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República

representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en

todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una federación

establecida según los principios de esta ley fundamental […]”, se observa que es

en la autonomía o soberanía de los Estados donde radica su Poder Tributario, por

lo que la falta de dicho poder reflejaría una ausencia de soberanía.

Aunado a lo anterior, el artículo 31, fracción IV de nuestra Constitución contiene la

facultad implícita de un Poder Tributario en manos de los Estados, pues regula la

obligación de los mexicanos para contribuir al gasto público, así de la Federación,

como de los Estados, la Ciudad de México y los Municipios.

Finalmente, el artículo 118 constitucional, en su fracción I, concede la posibilidad

de que los Estados establezcan derechos de tonelaje, derechos de puertos o

contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, siempre que el

Congreso de la Unión les otorgue autorización.

En este sentido, podría presumirse que la Federación está en posibilidad de

delegar ciertas funciones de regulación tributaria a los Estados, tema que ha sido

debatido entre diversos tratadistas y litigantes, pero que en mi opinión se

encuentra limitado exclusivamente al supuesto contenido en el artículo 118

constitucional, pues si bien la propia Constitución establece límites específicos

para la materia tributaria, es ésta la única que puede habilitar los supuestos en los

25

que la Federación podrá delegar Poderes Tributarios a las legislaturas de los

Estados.

Es importante señalar que los Municipios, como unidad administrativa básica del

Estado, cuentan con ciertas atribuciones en materia tributaria, pues si bien

conforme a la fracción IV del artículo 115 constitucional éstos administrarán

libremente su hacienda, lo cierto es que no cuentan con un Poder Tributario propio

sino únicamente con Competencia Tributaria limitada para percibir las

contribuciones que establezcan previamente los Estados sobre la propiedad

inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así

como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles y a percibir los

ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo (derechos).

I.2.B. Límites Dogmáticos.

Si bien podemos observar un Poder Tributario casi absoluto por parte de la

Federación frente a los Estados, éste se ve limitado a la hora de encontrar su

aplicación frente a los contribuyentes pues se encuentra sujeto a limitaciones

establecidas en nuestra Constitución Política y ahora en diversos tratados

internacionales ratificados por el Estado Mexicano.

A fin de identificarlas y separarlas de las limitantes que encuentran a nivel

competencial, he decidido llamarlos “Límites Dogmáticos al Poder Tributario” por

su carácter de derechos fundamentales, mismos que constituyen en general una

parte de las limitaciones generales al poder del Estado, tanto en su aspecto

legislativo como ejecutivo y judicial, que hacen del Estado Mexicano un verdadero

Estado de Derecho.

En el presente apartado me enfocaré a analizar los principios de legalidad,

seguridad jurídica, igualdad y no discriminación, equidad y proporcionalidad

tributaria, prohibición de la retroactividad y buena fe de los contribuyentes, para

26

finalizar con un análisis a diversos criterios jurisprudenciales acerca de los límites

al Poder Tributario del Estado en México, pero antes de entrar en su análisis

individual, considero importante realizar una breve reseña de las reformas

constitucionales de 2011, específicamente en materia de Derechos Humanos.

En primer lugar, es importante recordar que el 10 de junio de 2011 se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 1º de la Constitución

Federal43, misma que implicó que todas las autoridades del país, dentro del ámbito

de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos

humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado

Mexicano, sino también por los derechos humanos contenidos en la Constitución

Federal, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se

trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

Estos mandatos contenidos en el nuevo artículo 1º constitucional deben leerse de

manera conjunta con lo establecido por el diverso artículo 103 de nuestra

Constitución44 para determinar el marco dentro del cual debe realizarse este

43“Artículo 1.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales en la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar, los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establezca la ley […]” 44“Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México, y III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal”.

27

control de constitucionalidad45, lo cual claramente será distinto al control

concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico y que, a

partir de la reforma constitucional de 2011, ha mutado a un control difuso de

constitucionalidad, tal y como incluso ha reconocido nuestra Suprema Corte de

Justicia de la Nación46.

En el caso de la función jurisdiccional, como está indicado en el artículo 133 en

relación con el artículo 1º de nuestra referida Carta Magna, los jueces están

obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los

tratados internacionales, aún a pesar de las disposiciones en contrario

establecidas en cualquier norma inferior.

En tal virtud, a partir de esta reforma constitucional, si bien los jueces no pueden

hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las

45 Entiéndase “control de constitucionalidad” como lo describe el Maestro Pereira Menaut en su libro “Lecciones de Teoría Constitucional”, como la figura de revisión a partir de la cual se comprueba que las normas con rango de ley son acordes con la Constitución, en la cual reside la soberanía. 46 “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011). Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, se modificó el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, rediseñándose la forma en la que los órganos del sistema jurisdiccional mexicano deberán ejercer el control de constitucionalidad. Con anterioridad a la reforma apuntada, de conformidad con el texto del artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal, se entendía que el único órgano facultado para ejercer un control de constitucionalidad lo era el Poder Judicial de la Federación, a través de los medios establecidos en el propio precepto; no obstante, en virtud del reformado texto del artículo 1o. constitucional, se da otro tipo de control, ya que se estableció que todas las autoridades del Estado mexicano tienen obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el propio Estado mexicano es parte, lo que también comprende el control de convencionalidad. Por tanto, se concluye que en el sistema jurídico mexicano actual, los jueces nacionales tanto federales como del orden común, están facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales, con la limitante de que los jueces nacionales, en los casos que se sometan a su consideración distintos de las vías directas de control previstas en la Norma Fundamental, no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad de normas generales, pues únicamente los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación, actuando como jueces constitucionales, podrán declarar la inconstitucionalidad de una norma por no ser conforme con la Constitución o los tratados internacionales, mientras que las demás autoridades jurisdiccionales del Estado mexicano sólo podrán inaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución Federal o a los tratados internacionales en materia de derechos humanos”. Tesis: 1a./J. 18/2012 (10a.). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XV, diciembre de 2012, Tomo 1, Pág. 420.

28

normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la

Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas

establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí

están obligados a preferir entre las diversas interpretaciones que puedan

suscitarse respecto de una norma fiscal, aquella que sea acorde o conforme con la

Constitución y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos, y

que sea más beneficiosa al gobernado, siguiendo el principio pro persona.

De este modo, en el asunto resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación antes referido, se concluyó que este tipo de interpretación por parte

de los jueces del país presupone realizar tres pasos47, a saber:

47“EXPEDIENTE VARIOS 912/2010. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al 14 de julio de 2011. Relativo a la instrucción ordenada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la resolución de fecha 7 de septiembre de 2010, dictada dentro del expediente “varios” 489/2010.” “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte”. Precedentes: Varios 912/2010. 14 de julio de 2011. Mayoría de siete votos; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jorge Mario Pardo Rebolledo con salvedades y Luis María Aguilar Morales con salvedades. Ausente y Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Encargado del engrose: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio. El Tribunal Pleno, el veintiocho de noviembre en curso, aprobó, con el número LXIX/2011(9a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veintiocho de noviembre de dos mil once. Notas: En la resolución emitida el 25 de octubre de 2011 por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011, en el punto único se determinó: "Único. Han quedado sin efectos las tesis jurisprudenciales números P./J. 73/99 y P./J. 74/99, cuyos rubros son los siguientes: ‘CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.’ y

29

a) Interpretación conforme en sentido amplio: Ello significa que los

jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado

Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los

derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados

internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo

en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

b) Interpretación conforme en sentido estricto: Ello significa que cuando

hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben,

partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir

aquélla que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la

Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado

Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de

estos derechos.

c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son

posibles.

Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisan en la

ejecutoria que el anterior paso no afecta o rompe con la lógica del principio de

división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al

ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los

derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados

internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.’", conclusión a la que se arribó en virtud del marco constitucional generado con motivo de la entrada en vigor del Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011. La tesis P./J. 73/99 y P./J. 74/99 anteriormente citadas aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, páginas 18 y 5, respectivamente.

30

Ahora bien, el tratadista y doctrinario Miguel Carbonell Sánchez expone que una

de las principales novedades de dicha reforma fue el hecho de que el artículo 1°

constitucional, en lugar de “otorgar” derechos, ahora “reconoce” los derechos

fundamentales, por lo que todas las personas gozan de los derechos y los

mecanismos de garantía reconocidos tanto por la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos como por los tratados internacionales en materia de

derechos fundamentales suscritos y ratificados por México48.

Asimismo, en el tercer párrafo del referido artículo encontramos la obligación por

parte del Estado Mexicano, en todos sus niveles de gobierno, de promover,

respetar, proteger y garantizar los derechos fundamentales, por lo que es claro

que todo derecho fundamental reconocido por la Constitución y los tratados

internacionales genera obligaciones para las autoridades mexicanas, con

independencia del nivel de gobierno que ocupen o de la modalidad administrativa

bajo la que estén organizadas.

En este sentido, es claro que, a raíz de la reforma constitucional de derechos

humanos de 10 de junio de 2011, los límites establecidos al Poder Tributario

dentro de nuestra Constitución como norma suprema fueron establecidos de

manera clara y obligatoria para las autoridades en todos los ámbitos de su

competencia.

Incluso, nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación49 en materia tributaria ha

reconocido que si bien las autoridades administrativas no pueden ejercer un

48“La reforma constitucional en materia de derechos humanos: principales novedades” en http://www.miguelcarbonell.com/articulos/novedades.shtml. Consultado el 19 de abril de 2016. 49“CONTROL CONSTITUCIONAL CONCENTRADO O DIFUSO. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS NO ESTÁN FACULTADAS PARA REALIZARLO. El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, deben cumplir con una serie de obligaciones en materia de derechos humanos. Sin embargo, en términos de la tesis P. LXIX/2011 (9a.) (*), del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las autoridades administrativas no están facultadas para realizar algún tipo de control constitucional, sea concentrado o difuso; es decir, no pueden declarar la invalidez de un determinado precepto e inaplicarlo, ni siquiera bajo el argumento de una reparación de derechos humanos, ya que ello implicaría desatender los requisitos de procedencia señalados por las leyes para interponer un medio de defensa, y que deben cumplirse de manera

31

control de constitucionalidad sobre las leyes, sí es su obligación interpretar la

legislación aplicable a los contribuyentes (gobernados) de la manera que les

resulta más favorable, es decir, los Ministros han reconocido la vigencia de los

principios de interpretación conforme y pro persona dentro del ámbito de

aplicación de la materia fiscal en México.

Lo anterior, a efecto de que cuando las autoridades pretendan verificar el debido

cumplimiento de los contribuyentes a sus obligaciones tributarias con el Estado,

éstas realicen una interpretación de dichas obligaciones plasmadas en la

legislación tributaria de manera que se favorezca en todo momento a los

gobernados, pues conforme al artículo 21 de la Ley Federal de los Derechos del

Contribuyente, sus actuaciones en materia fiscal se presumen de buena fe, tal y

como se señalará más adelante.

Así, a partir de la reforma constitucional, los límites dogmáticos al Poder Tributario

del Estado implican la obligatoriedad de respetar los derechos humanos o

fundamentales establecidos en nuestra Constitución y en los tratados

internacionales, los cuales deben ser observados por el Poder Legislativo al

momento de dictar las leyes tributarias, por el Poder Ejecutivo al momento de

observar, calificar y juzgar sobre su cumplimiento, y del Poder Judicial al momento

de resolver controversias que se susciten en materia de derechos fundamentales y

de ejercer un control de constitucionalidad sobre dichas leyes.

previa a un pronunciamiento de fondo del asunto. En todo caso, han de interpretar las disposiciones jurídicas en el sentido más favorable a las personas, pero sin que ello llegue a descuidar las facultades y funciones que deben desempeñar en atención a sus ámbitos competenciales. Aceptar lo contrario, generaría incertidumbre jurídica en franca contravención a otros derechos humanos como los de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica, previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales”. Amparo directo en revisión 1640/2014. Ramón Enrique Luque Félix. 13 de agosto de 2014. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ausente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretarios: Maura Angélica Sanabria Martínez y Everardo Maya Arias.

32

A continuación, realizaré una breve exposición del contenido de los derechos

fundamentales que considero de mayor relevancia en materia tributaria en México,

los cuales forman el marco de los límites dogmáticos al Poder Tributario del

Estado.

I.2.B.a. Legalidad

Desde el principio de las sociedades humanas, quien ha ejercido el poder como

jerarca, rey, emperador o señor, ha usado su poder, en no pocos casos, en forma

arbitraria y voraz, primordialmente para la obtención de recursos por vía de

tributos que le significan mayores posibilidades de expansión territorial o de

conquista de otros pueblos y de poderío militar50.

Con el surgimiento del Estado de Derecho, autoridades y gobernados se han

sometido al poder de una Norma Política Fundamental que consagra para su

organización y funcionamiento el imperio de la ley, por lo que el poder absoluto y

déspota de las autoridades se ha visto limitado con el reconocimiento de los

derechos fundamentales51.

De ahí el posterior desarrollo y cumplimiento de dicho derecho, basado en la

exigencia de que la participación popular para contribuir al gasto público sea

ejercida institucionalmente por conducto del órgano encargado de crear la ley

como consecuencia de la división de poderes del Estado, identificado en la

doctrina como Principio de Reserva de Ley52.

El derecho fundamental de legalidad es el fiel reflejo del límite al Poder Tributario

de la autoridad, el cual se encuentra consagrado en el caso de nuestro país en la

fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos

50 Cfr. VILLALOBOS ORTIZ, María del Consuelo. “El Principio de Legalidad en Materia Tributaria a la luz del Derecho Constitucional Mexicano” en Principios Tributarios Constitucionales, Tribunal Fiscal de la Federación, México, 1992, p. 457. 51 Cfr. Ibidem, p. 457-458. 52 Cfr. Ibidem, p. 464.

33

Mexicanos, que dispone que las contribuciones que se tiene la obligación de pagar

para los gastos públicos de la Federación, de los Estados y de los Municipios

deben estar establecidos por las leyes.

El derecho de legalidad es fundamental en Derecho Tributario y es formulado en el

sentido de establecer que los tributos deben ser establecidos por las leyes en

sentido formal y material: nullum tributum sine lege, lo que significa que no hay

tributo sin ley.

Asimismo, encuentra sustento en lo establecido por el segundo párrafo del artículo

14 constitucional, el cual garantiza que nadie puede ser privado de sus

propiedades si no es conforme con las leyes expedidas por el Congreso de la

Unión.

Efectivamente, el artículo 14 de nuestra Carta Magna establece como garantía

que los actos de las autoridades deben ser emitidos conforme a las leyes

expedidas con anterioridad al hecho, esto es, al igual que el artículo 16

constitucional, el precepto establece que los actos de autoridad deben estar

debidamente fundados y motivados, ello con el simple fin de que los gobernados

tengan la seguridad y certeza de que las actuaciones de las autoridades estén

apegadas a Derecho y no a decisiones arbitrarias.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Maestro Adolfo Carretero Pérez, al

señalar que “[…] El origen de la exigencia de legalidad financiera se encuentra en

que la soberanía fiscal puede afectar a los derechos fundamentales de los

individuos, libertad y propiedad, que sólo pueden ser intervenidos por la

Administración Financiera si existe una autoridad legislativa habilitante […]”53.

53 CARRETERO PÉREZ, Adolfo. Derecho Financiero. 1ª Edición, Santillana, Madrid, 1968, p. 30.

34

En relación con lo anterior, nuestra Suprema Corte de Justicia ha publicado el

siguiente texto en relación con el derecho de legalidad54:

“[…] El principio de Legalidad se encuentra claramente

establecido por el artículo 31 Constitucional, al expresar, en su

fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos

públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan

las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su

acto formal por diversos preceptos que se refieren a la

expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se

determinan los impuestos que se causarán y recaudarán

durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte,

examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz

del sistema general que informa nuestras disposiciones

constitucionales en materia impositiva y su evolución racional e

histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga

tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no

significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar

de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado está

encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la

exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus

representantes, los que determinen las cargas fiscales que

deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres

esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la

obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en

la ley de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad

de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos

imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la

relación tributaria pueda en todo momento, conocer la forma

54 “IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”. Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Vol. 91-96, Primera Parte, p. 173.

35

cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la

autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones

generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad

al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es

consecuencia del principio general de legalidad, conforme al

cual, ningún órgano del Estado puede realizar actos

individuales que no estén previstos y autorizados por

disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14

de nuestra ley fundamental. Lo contrario, es decir, la

arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas

tributarias y los impuestos que tengan un claro apoyo legal

deben considerarse absolutamente proscriptos en el régimen

constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que

pretenda justificárseles […]”.

De la transcripción anterior, claramente se puede observar como el derecho a la

legalidad fundamentalmente va encaminado a proteger a los contribuyentes, ya

que si bien todos los mexicanos tenemos la obligación de contribuir al gasto

público conforme a lo establecido en el artículo 31, fracción IV de nuestra

Constitución, dicha obligación no es absoluta y tiene sus asegunes, pues previo al

cumplimiento de dicha obligación debe existir un acto material y formalmente

legislativo que determine, de manera detallada, el alcance de la contribución.

Ello, pues lo que busca es evitar un abuso y un acto de arbitrariedad por parte de

las autoridades, a efecto de que no existan impuestos imprevisibles o a título

particular ya que es menester que el sujeto pasivo de la relación tributaria conozca

en todo momento la forma en la que se le exigirá que contribuya al gasto público

del Estado.

Sin embargo, este derecho no es absoluto, existe una excepción en cuanto a lo

que se refiere a su aspecto formal y es la establecida en el artículo 131

36

constitucional según el cual el Poder Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso

de la Unión para aumentar, disminuir, o suprimir las cuotas de las tarifas de

exportación e importación, expedidas por el Congreso, y para crear otras, así

como para restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de

productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el

comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o

de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país.

I.2.B.b. Seguridad jurídica

El derecho a la seguridad jurídica se encuentra consagrado en el artículo 16

constitucional, el cual establece que “[…] Nadie puede ser molestado en su

persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento

escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del

procedimiento […]”.

En efecto, el citado numeral establece que la autoridad, incluyendo la legislativa,

deberá actuar de manera que transmita en todo momento certeza de la legalidad

de sus actos a los contribuyentes, a fin de que éstos puedan conocer sus

derechos y obligaciones; paralelamente, la seguridad jurídica constituye un

obstáculo para que las autoridades actúen dentro de los márgenes que la ley

expresamente les señala.

Ahora bien, dentro de un régimen de derecho, esa afectación de diferente índole y

de múltiples y variadas consecuencias que opera en el estatus del gobernado, debe

obedecer a determinados principios previos, llenar ciertos requisitos, en síntesis,

debe estar sometida a un conjunto de modalidades jurídicas, sin cuya observancia

no sería válida desde el punto de vista del derecho.

Ese conjunto de modalidades jurídicas a que tiene que sujetarse un acto de

autoridad para afectar en la esfera jurídica del gobernado y que se traduce en una

37

serie de requisitos, elementos, formas y condiciones, conforma el derecho de

seguridad jurídica.

En este sentido, la seguridad jurídica in genere, al conceptuarse como el contenido

de varias garantías individuales consagradas por la Ley Fundamental, se manifiesta

como la substancia de diversos derechos subjetivos públicos individuales del

gobernado, oponibles y exigibles al Estado y a sus autoridades, quienes tienen la

obligación de observarlos u acatarlos.

Cabe destacar que el acto de molestia o privación puede incluso consistir en un acto

legislativo. En este caso, la violación al derecho fundamental de seguridad jurídica se

origina por la contravención que dicha ley produzca a cualquier precepto

constitucional o principio general de derecho, a cuya observancia necesariamente

debe estar sometida.

De esta manera, el mencionado derecho protege todo el orden establecido por la

Constitución frente y contra cualquier norma de carácter secundario.

Lo anterior es así, en virtud de que la Constitución no puede autorizar en ninguna de

sus disposiciones la posibilidad de que una ley secundaria que la contradiga

produzca las consecuencias que la propia Carta Magna tiende a evitar en beneficio

de los gobernados.

En este sentido, el derecho de seguridad jurídica tiende a proveer a los particulares

de certeza respecto de las consecuencias y modalidades que determinada actuación

de la autoridad va a causar en su ámbito de derechos.

De conformidad con lo anterior, la ley en la que se fundamenta el acto de privación o

molestia que pretenda cumplir con el derecho antes invocado, debe dotar de plena

certeza jurídica al gobernado respecto del que hacer de la autoridad.

38

I.2.B.c. Igualdad y no discriminación

Los derechos de igualdad ante la ley y la no discriminación en materia tributaria

históricamente tuvieron su génesis en la materia penal.

Lo anterior, ya que atendiendo al artículo 13 de nuestra Constitución Política, “[…]

nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales […]”, lo

que en materia fiscal podría traducirse en el hecho de que las leyes tributarias no

deben gravar a una o varias personas individualmente determinadas, pues el

gravamen se debe establecer de forma tal que cualquier persona cuya situación

coincida con la señalada como hecho generador del crédito fiscal, debe ser sujeto

del impuesto.

Ahora bien, el primer párrafo del artículo 1° de la Constitución55 establece el

derecho fundamental de igualdad ante la ley y no discriminación, y señala que

todas las personas gozarán de los derechos humanos previstos en la propia

Constitución y en los tratados internacionales suscritos por nuestro país, cuyo

ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse.

En este mismo sentido, el Diccionario Jurídico del Instituto de Investigaciones

Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1992, pp. 1610

y 161156, señala que la igualdad consagrada en diversos artículos de nuestra

55 “Artículo 1.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. […]” 56 “[..] La igualdad, por otro lado, es considerada elemento fundamental de la justicia. En efecto, la justicia únicamente puede existir entre personas que son tratadas de la misma manera en las mismas circunstancias y cuyas relaciones, en tales circunstancias, son gobernadas por reglas fijas. Este tipo de problemas, como veremos, se encuentran más vinculados con el funcionamiento del orden jurídico. El requerimiento igualdad no significa: “lo mismo para todos”. El requerimiento igualitario de la justicia significa que, por un lado, los iguales deben ser tratados igual y por otro, los desiguales deben ser tratados teniendo en cuenta sus diferencias relevantes. Los corolarios de la igualdad son la imparcialidad y la existencia de reglas fijas. La justicia requiere imparcialidad en el sentido de

39

Carta Magna es una igualdad jurídica, que se traduce en el tratamiento igualitario

que deben recibir las personas que se encuentren en una determinada situación,

regulada por cuerpos normativos.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación57 ha señalado que

para que se respete la garantía de igualdad se debe ineludiblemente dar un mismo

trato a aquellas personas que son iguales y solamente dar un trato desigual a

aquéllas que lo son jurídicamente.

Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos firmada en San

José Costa Rica en noviembre de 1969, conocido también como “Pacto de San

José”, constituye un tratado internacional que ha sido incorporado al Derecho

que la discriminación o el favor en el trato de individuos es hecho sólo en virtud de circunstancias relevantes. Si un padre favorece a un hijo por encima del otro, sin fundamentos relevantes para tal discriminación, el trato es desigual y, por tanto, injusto. Si un hombre, por el contrario, en cuestiones de hospitalidad, favorece a sus amigos por encima de los desconocidos, su conducta es injusta toda vez que no está realizando una función en que se requiere que sea imparcial (Stein). La igualdad requiere de reglas fijas porque su modificación, durante el proceso de valoración de las circunstancias, altera, precisamente, las circunstancias en perjuicio o en beneficio de alguien. Esto es lo que conviene a las reglas fijas y a la imparcialidad en elementos indispensables para entender los problemas de la igualdad jurídica […].” 57 “IGUALDAD. LIMITES A ESTE PRINCIPIO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, de manera que los poderes públicos han de tener en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Así, el principio de igualdad se configura como uno de los valores superiores del orden jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación, y si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo, ya que si la propia Constitución protege la propiedad privada, la libertad económica y otros derechos patrimoniales, está aceptando implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas; es decir, el principio de igualdad no implica que todos los sujetos de la norma se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio (o privarse de un beneficio desigual e injustificado. En estas condiciones, el valor superior que persigue este principio consiste en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propicien efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica”. Tesis 1a./J. 81/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XX, octubre de 2004, p. 99.

40

Mexicano como norma fundamental en términos del artículo 133 constitucional, al

haber sido suscrito por el Estado Mexicano.

La citada Convención en su Capítulo I, denominado “Enumeración de deberes”,

establece en el artículo 1º58 que los Estados Partes se comprometen a respetar

los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno

ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna

por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier

otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier

otra condición social.

En efecto, de la disposición en análisis se desprende el deber que tiene todo

Estado que sea parte de la Convención, incluido el Estado Mexicano, de respetar

los derechos y libertades reconocidos en dicha Convención, y de garantizar su

pleno ejercicio sin discriminación de ninguna índole.

Por su parte, el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos59, establece que todas las personas son iguales ante la ley y tienen

derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

Como es posible desprender, de acuerdo con lo establecido por la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, todas las personas son consideradas como

iguales ante la ley y, en consecuencia, la aplicación de la misma no puede atender

a discriminación de ningún tipo, salvo que ello se encuentre plenamente

justificado.

58 “Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. 59 “Artículo 24. Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.

41

I.2.B.d. Equidad y proporcionalidad tributaria

El artículo 31, fracción IV de nuestra Constitución Política establece que al

contribuir a los gastos públicos los obligados deben hacerlo “[…] de la manera

proporcional y equitativa que dispongan las leyes […]”, y son ambos principios que

conforman la justicia tributaria.

El antecedente de esta disposición nos remonta hasta la Declaración de los

Derechos del Hombre y el Ciudadano de la Revolución Francesa60, que en su

numeral 13 dispone “[…] para el mantenimiento de la fuerza pública y para los

gastos de la administración, es indispensable una contribución común, que debe

ser igualmente repartida entre los ciudadanos en razón de sus facultades […]”.

Lo esencial de estos dos principios es que los contribuyentes paguen los

impuestos que les corresponden conforme a su capacidad contributiva, y que los

contribuyentes que se encuentren en situación igual sean tratados igualmente

frente a la ley.

En este sentido, debemos de considerar que el principio de proporcionalidad

tributaria implica que la autoridad debe de aplicar las disposiciones legales de tal

manera que cada uno de los sujetos pasivos de la relación tributaria contribuya

con el gasto público de conformidad a su capacidad y apegado a su situación

únicamente durante el ejercicio en curso.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la

jurisprudencia que tiene como rubro “IMPUESTOS. PROPORCIONALIDAD Y

EQUIDAD DE LOS”61 ha establecido en que la proporcionalidad radica en que los

60 Cfr. DE LA GARZA, Sergio Francisco, op. cit., p. 269. 61 “IMPUESTOS. PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE LOS. El artículo 31, fracción IV, de la Constitución, establece los principios de proporcionalidad y equidad en los tributos. La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este principio, los gravámenes

42

sujetos contribuyan con el gasto público de conformidad con su capacidad

contributiva.

Adicionalmente, el artículo 2 la Ley del Servicio de Administración Tributaria

establece que el Servicio de Administración Tributaria tiene la responsabilidad de

aplicar la legislación fiscal y aduanera con el fin de que las personas físicas y

morales contribuyan proporcional y equitativamente al gasto público.

La proporcionalidad a que se refiere el artículo 2 de la Ley del Servicio de

Administración Tributaria, consiste en que la autoridad debe de aplicar las

disposiciones legales de tal manera que cada uno de los sujetos pasivos de la

relación tributaria contribuya con el gasto público de conformidad a su capacidad

real para contribuir, y no con base en circunstancias que le fuesen a resultar

ruinosas.

Por otra parte, la equidad tributaria, al igual que la proporcionalidad, representa

una salvaguarda para los contribuyentes y, paralelamente, una limitante para la

actuación de la autoridad de conformidad con lo que establece el artículo 2 de la

Ley del Servicio de Administración Tributaria.

En este sentido, la doctrina, la legislación y la jurisprudencia son acordes en señalar

que la equidad tributaria se traduce en la igualdad de trato de la ley a los sujetos

pasivos que se encuentren en las mismas circunstancias, lo cual la autoridad se

encuentra obligada a observar de conformidad con lo dispuesto en el multicitado

deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a través de tarifas progresivas, pues mediante ellas se consigue que cubran un impuesto en monto superior los contribuyentes de más elevados recursos y uno inferior los de menores ingresos, estableciéndose, además, una diferencia congruente entre los diversos niveles de ingresos. Expresado en otros términos, la proporcionalidad "se encuentra vinculada con la capacidad económica de los contribuyentes que debe ser gravada diferencialmente conforme a tarifas progresivas, para que en cada caso el impacto sea distinto no sólo en cantidad sino en lo tocante al mayor o menor sacrificio, reflejado cualitativamente en la disminución patrimonial que proceda y que debe encontrarse en proporción a los ingresos obtenidos [...]”.

43

artículo 2 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, en relación con el

diverso artículo 31, fracción IV de nuestra Constitución Política.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de los criterios que

tienen como rubro “IMPUESTOS, VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LOS”62 e

“IMPUESTOS. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA PREVISTO POR EL

ARTÍCULO 31, FRACCION IV, CONSTITUCIONAL”63 ha establecido que la

equidad tributaria implica el dar un trato igual a aquellos contribuyentes que se

encuentran en igualdad de circunstancias frente a la ley.

62 “IMPUESTOS, VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LOS. También este Tribunal Pleno ha considerado que la equidad exige que se respete el principio de igualdad; determinando que es norma de equidad la que se encuentren obligados a determinada situación, los que se hallen dentro de lo establecido por la ley, y que no se encuentren en esa misma obligación los que estén en situación jurídica diferente; o sea, tratar a los iguales de manera igual”. Informe de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1974, Primera Parte, Pleno, Página 321 y 322. “La equidad toralmente, es la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravados, deducciones permitidas, plazos de pago, etc. debiendo variar únicamente las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente para respetar el principio de proporcionalidad. Ahora bien los preceptos especificados no cumplen con los anteriores requisitos pues, por una parte el permitir en un caso la deducción de un gasto y prohibirlo en otros, a pesar de ser de la misma naturaleza, propicia que contribuyentes que se encuentran en la misma situación jurídica frente a la ley sean colocados en situación desigual, pues mientras los que pueden hacer la deducción verán disminuir su ingreso gravable, los que no pueden hacerla lo verán incrementado, atentándose contra la equidad en los tributos”. Informe de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al año de 1984, Pág. 325 63 “IMPUESTOS. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA PREVISTO POR EL ARTÍCULO 31, FRACCION IV, CONSTITUCIONAL.- De una revisión a las diversas tesis sustentadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en torno al principio de equidad tributaria previsto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, necesariamente se llega a la conclusión de que, en esencia, este principio exige que los contribuyentes de un impuesto que se encuentran en una misma hipótesis de causación, deben guardar una idéntica situación frente a la norma jurídica que lo establece y regula, lo que a la vez implica que las disposiciones tributarias deben tratar de manera igual a quienes se encuentren en una misma situación y de manera desigual a los sujetos del gravamen que se ubiquen en una situación diversa; implicando además, que se establezca que para poder cumplir con este principio el legislador no sólo está facultado, sino que tiene obligación de crear categorías o clasificaciones de contribuyentes, a condición de que éstas no sean caprichosas o arbitrarias, o creadas para hostilizar a determinadas clases o universalidades de causantes, sino que se sustenten en bases objetivas que razonablemente justifiquen el tratamiento diferente entre una y otra categoría, y que pueden responder a finalidades económicas o sociales, razones de política fiscal o incluso extrafiscales”. Semanario Judicial de la Federación IX Época. T. II, Pleno, diciembre 1995, p. 208.

44

En resumen, para que se respete el principio de equidad, es imprescindible que

otorgue un trato igual a aquellos contribuyentes que se encuentren en igualdad de

circunstancias frente a la ley y desigual a aquellos que no se encuentren en un plano

de igualdad.

Todo lo anterior, no tiene otra finalidad sino la de establecer la obligación de las

autoridades administrativas de respetar, dentro de su actuación, los derechos

individuales de proporcionalidad y justicia tributaria que se encuentran

establecidas en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, mismo que establece que es obligación de los

mexicanos contribuir al gasto público de la manera proporcional y equitativa que

dispongan las leyes.

I.2.B.e. Prohibición de la retroactividad

El artículo 14, primer párrafo de la Constitución Federal dispone que “[…] a

ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna […]”, mismo

que es aplicable a todos los gobernados tanto en materia fiscal como en las

demás leyes.

En este sentido, la prohibición está dirigida no sólo al Poder Legislativo, para que

no expida leyes retroactivas, sino también al Poder Ejecutivo para que no las

aplique.

El Maestro Ernesto Flores Zavala efectúa una aplicación de la teoría de la

retroactividad en materia tributaria, a través de la cual establece que las leyes

impositivas sólo son aplicables a situaciones que la misma ley señala como hecho

generador del crédito fiscal, que se realicen con posterioridad a su vigencia, por lo

45

que, si una ley pretende aplicar el impuesto a una situación realizada con

anterioridad, será una ley retroactiva64.

En este mismo sentido, el artículo 6 del Código Fiscal de la Federación establece

que las contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o

de hecho previstas en las leyes fiscales vigentes durante el lapso en que ocurran,

estableciendo así una limitante a la imposición de tributos que no estuvieran

vigentes al momento que se actualice el supuesto que posteriormente sí

actualizaría la causación de la contribución.

I.2.B.f. Buena fe de los contribuyentes

La buena fe es un principio jurídico considerado como el eje cardinal de las

relaciones entre los ciudadanos y la administración pública; en términos generales,

la Corte Constitucional Colombiana entiende a la buena fe como “[…] una

exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la

palabra dada […]”65, cuyas características permiten a las partes presumir la

seriedad de los actos ajenos66.

Dicho principio incluso se encuentra consagrado en el artículo 83 de la

Constitución Política de Colombia de 1991, el cual reza “[…] Las actuaciones de

los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de

la buena fe, la cual, se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten

ante éstas […]”67.

64 FLORES ZAVALA, Ernesto. Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas. Editorial Porrúa, México, 1972, p. 166-167. 65 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-131/04, FJ1. 66 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T-141/13, FJ 17. 67 Constitución Política de Colombia 1991, Capitulo 4, De la protección y aplicación de Derecho, Artículo 83. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125. Consultado el 22 de abril de 2016.

46

Así, la buena fe propicia que el administrado confíe y crea que una determinada

regulación se mantendrá “[…] con sus efectos usuales, es decir, los mismos que

ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos […]”68.

Ahora bien, en nuestro país, el artículo 21 de la Ley Federal de los Derechos del

Contribuyente69 reconoce la presunción que existe a favor los contribuyentes

respecto a la buena fe de su actuar en materia fiscal, señalando que es obligación

de las autoridades hacendarias demostrar cualquier violación en que hayan

incurrido los contribuyentes.

En efecto, del artículo en comento se desprende que los contribuyentes gozan de

la presunción de buena fe en sus actuaciones, siendo ésta una presunción iuris

tantum ya que corresponde a las autoridades fiscales acreditar lo contrario en

caso de que lo considere pertinente.

Así, durante la relación tributaria que establecen contribuyentes y autoridades

hacendarias, el legislador otorgó un voto de confianza a los gobernados a fin de

que todas sus actuaciones en materia tributaria se presuman realizadas de buena

fe, situación que implica una responsabilidad en los gobernados de conducir su

actuar bajo los principios legales establecidos y a las autoridades hacendarias una

obligación de presumir de buena fe las actuaciones de los contribuyentes.

Lo anterior, a efecto de obligar a las autoridades hacendarias a que, en caso de

revisar alguna operación por parte de los contribuyentes, éstas deberán ejercer

sus facultades bajo la óptica de la presunción de la buena fe por parte de los

contribuyentes, de manera adminiculada al principio pro persona, fundando y

motivando a cabalidad cualquier determinación que pudiera resultar perjudicial a

los gobernados.

68 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-1049/04, FJ 31. 69 “Artículo 21. En todo caso la actuación de los contribuyentes se presume realizada de buena fe, correspondiendo a la autoridad fiscal acreditar que concurren las circunstancias agravantes que señala el Código Fiscal de la Federación en la comisión de infracciones tributarias”.

47

Así, tenemos que la presunción de la buena fe a favor de los contribuyentes actúa

como una limitante al Poder Tributario del Estado, pues obliga a la autoridad a

demostrar fehacientemente cualquier irregularidad que detecten.

En este sentido, es claro que el Poder Tributario que otorga la Constitución al

Estado encuentra ciertos límites a su ejercicio, los cuales deben ser respetados en

todo momento, ya que éstos encuentran su fundamento principalmente en los

derechos fundamentales y principios protegidos por la propia Constitución.

Una vez señalados los principales límites que encuentra el Poder Tributario del

Estado, a continuación, entraremos al estudio del Principio de Protección a la

Confianza Legítima, un principio cuya formulación ha sido principalmente

desarrollada en doctrinas y legislaciones extranjeras y que actualmente busca su

reconocimiento en el Sistema Jurídico Mexicano.

48

Capítulo II. El Principio de Protección a la Confianza Legítima

El presente capítulo tiene como objetivo brindar un acercamiento doctrinal al

Principio de Protección a la Confianza Legítima, desde su abstracción dentro de

los Principios Generales del Derecho, hasta sus primeras formulaciones y

aplicaciones dentro del orden jurídico alemán, comparar entre su formulación en el

Derecho Español y Colombiano, y realizar un acercamiento y análisis a las figuras

afines que se presentan dentro de los sistemas del Common Law.

De la investigación realizada, pude advertir que la fuente principal para el

desarrollo del Principio de Protección a la Confianza Legítima ha sido de corte

jurisdiccional y jurisprudencial, no teórico o doctrinal.

Por lo anterior, a continuación se presenta una exposición del Principio de

Protección a la Confianza Legítima a partir de los precedentes judiciales emitidos

en derecho extranjero, a fin de proporcionar una visión global de cómo ha sido

concebido y formulado en los diversos sistemas jurídicos, con la finalidad de

plantear en el siguiente capítulo su desarrollo dentro del sistema jurídico

mexicano.

El desarrollo del Principio de Protección a la Confianza Legítima se ha hecho a

partir del análisis de diversos casos en distintas jurisdicciones, aplicando al caso

concreto diversos principios del derecho y a partir de la complementación de

diversas instituciones cuya naturaleza es similar a la del principio en análisis.

Sin embargo, existen instituciones jurídicas que guardan una gran similitud con el

principio y que han sido fundamentales para el desarrollo del Principio de

Protección a la Confianza Legítima, siendo unas más influyentes dependiendo la

región en la que se estudie el principio, pero todas siguiendo una misma línea de

acción.

49

Dentro de las figuras principales a que me refiero en el párrafo anterior, se

encuentran los principios de seguridad jurídica y buena fe, los cuales fueron

analizados en el capítulo anterior y a los que se une la doctrina de los actos

propios y la declaración unilateral de la voluntad como fuente de las obligaciones

en el desarrollo del Principio de Protección a la Confianza Legítima.

II.1. Figuras Afines

II.1.A. Doctrina de los actos propios

La doctrina de los actos propios suele expresarse con diversos adagios o

aforismos, uno de los más recurridos es el de “venire contra factum proprium non

valet”, en el cual se expresa la regla de que no es admisible otorgar efectos

jurídicos a la conducta de una persona que se plantea en contradicción flagrante

con un comportamiento suyo anterior70.

Tal formulación fue realizada por Enneccerus71 y significa que “[…] A nadie le es

lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando

esta conducta, interpretada objetivamente según la ley, según las buenas

costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el

derecho, o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas

costumbres o buena fe […]”72.

La institución de los actos propios proviene del Derecho Romano, de los textos de

Ulpiano y de Celso en el Digesto, en los cuales fundamentalmente se alegaba la

70 Cfr. CORRAL TALCIANI, Hernán. “La Raíz Histórica del adagio ‘venire contra factum proprium non valet’” en Venire contra factum proprium. Escritos sobre la fundamentación, alcance y límites de la doctrina de los actos propios, Ed. Cuadernos de extensión jurídica, Santiago de Chile, Chile, 2010, p. 19. 71Cfr. BERNAL FADIÑO, Mariana. La doctrina de los actos propios y la interpretación del contrato. Vniversitas. Bogotá, Colombia, núm. 120 (enero-junio de 2010), p. 255. http://www.scielo.org.co/pdf/vniv/n120/n120a11.pdf Consultado el 10 de junio de 2016. Cabe destacar que la sentencia T-295/99, FJ17 asevera que el fundamento de la teoría de los actos propios es el brocardo: “Venire contra pactum proprium nellí conceditur”. 72 Ibidem, p. 257. Consultado el 10 de junio de 2016.

50

injusticia que produce la contradicción de una conducta propia y que resulta

contraria a la buena fe73.

Los textos de Celso y Ulpiano fueron estudiados posteriormente por la Escuela de

Boloña, donde los glosadores al comentarlos afirmaron la idea de que no es

posible contradecir los actos propios, donde se genera su primera formulación

“venire contra proprium factum nulli conceditur” 74.

La doctrina como tal, derivada de los adagios romanos, fue desarrollada por los

comentaristas medievales Bártolo de Sassoferrato y Baldo di Ubaldi: el primero

distingue si el acto propio fue realizado secundum, praeter o contra legem, sólo

cuando el hecho era conforme al texto de la ley o al menos no prohibido por ésta,

regía el aforismo y no podía negarse con una conducta posterior; en cambio, si el

hecho anterior era contrario a la ley (contra legem), era posible privarlo de eficacia

por la revocabilidad de toda conducta prohibida por la ley75.

Por su parte, Baldo aborda con más detención el adagio que prohíbe venir contra

los propios actos, siguiendo en parte a Bártolo en cuanto a que debe distinguirse

si el acto ha sido contra legem o preater legem, pero introduce nuevas distinciones

como los actos en nombre propio o de un tercero, estableciendo como regla

general la imposibilidad de venir contra los propios actos salvo en 3 casos76:

1. Si el acto no es obligatorio ipso iure.

2. Si se actuó a nombre ajeno.

3. Si ello favorece la libertad.

Con la Escuela del Derecho Natural Racionalista, el principio pasó a considerarse

una regla que expresaba una exigencia de la justicia derivada de la razón natural.

73 Cfr. Ibidem, p. 20. 74 Cfr. Ibidem, p. 23. 75 Cfr. Ibidem, p. 25. 76 Cfr. Ibidem, p. 25-26.

51

La afirmación de la voluntad como fuente de obligaciones llevará a recalcar la

imposibilidad de incumplir lo prometido incluso por medio de actuaciones

significativas que caen en el calificativo genérico de promesas77.

Samuel Pufendorf llega a afirmar que “[…] una de las máximas más inviolables del

Derecho Natural, de cuya observación depende todo el orden, toda la bondad y

todo lo agradable de la vida humana […]” es la que reza “[…] que cada uno debe

cumplir religiosamente su palabra, es decir, efectuar aquello a lo que se ha

comprometido por alguna promesa o por cualquier convención […]” 78.

El movimiento codificador, aunque siguió los postulados de la Escuela

Iusracionalista, no recogió expresamente la formulación del principio, quizás por

su desconfianza hacia el poder de los jueces y la libertad que les proporcionan las

reglas excesivamente genéricas o discrecionales79.

No obstante lo anterior, algunos preceptos dejaron en evidencia la pervivencia del

criterio de la inadmisibilidad de la contradicción de la conducta en perjuicio de

terceros, como en el caso del artículo 1059 del Código Civil italiano que dispone

que “[…] la servidumbre concedida por uno de los copropietarios de un fundo

indiviso no es constituida sino cuando los otros también la han concedido unida o

separadamente.- Sin embargo, la concesión hecha por uno de los copropietarios,

independientemente de los otros, obliga al concedente o a sus herederos o causa

habientes a no poner impedimento al ejercicio del derecho concedido […]” 80.

Otro ejemplo de lo anterior es el artículo 597 del Código Civil español que dispone

que “[…] para imponer una servidumbre sobre un fundo indiviso se necesita el

consentimiento de todos los propietarios. La concesión hecha solamente por

alguno quedará en suspenso hasta tanto que la otorgue el último de todos los

77 Cfr. Ibidem, p. 27. 78 Cfr. Ídem. 79 Cfr. Ibidem, p. 28. 80 Cfr. Ídem.

52

partícipes o comuneros. Pero concesión hecha por cada uno de los copropietarios

separadamente de los otros obliga al concedente y a sus sucesores, aunque lo

sean a título particular, a no impedir el ejercicio del derecho concedido […]”81.

Así, los autores y la jurisprudencia de los países de derecho codificado han

terminado por afirmar no sólo la vigencia del adagio venire contra, sino por

construir una doctrina o teoría de los actos propios.

Esta doctrina desarrolla el fundamento de la regla, sus presupuestos y requisitos,

su delimitación con figuras como la renuncia tácita o la fuerza obligatoria del

contrato, los límites de su aplicación y sus efectos82.

En el Derecho Alemán, la doctrina de los actos propios incluso ha sido reconocida

y elevada al grado de principio general del derecho, deducido del artículo 242 del

Código Civil Alemán (Bürgerliches Gesetzbuch o BGB) que dispone que “[…] el

deudor está obligado a cumplir la prestación según las exigencias de la buena fe

conforme a los usos del tráfico […]”83. La doctrina estima que el precepto se

extiende a toda relación jurídica, incluso al ejercicio de los derechos, y que incluye

la prohibición de contradecir la propia conducta anterior84.

En España, Luis Díez-Picazo descarta que la máxima del venire contra tenga

fuerza como fuente de Derecho por el hecho indudable de ser una regla jurídica,

ya que éstas no la tienen por sí mismos sino por ser expresión de normas o

principios. No habiendo norma legal, el referido autor descarta también que la

prohibición de venir contra los propios actos sea un principio general de Derecho,

81 https://www.boe.es/buscar/pdf/1889/BOE-A-1889-4763-consolidado.pdf. Consultado el 21 de abril de 2016. 82 Cfr. CORRAL TALCIANI, Hernán, op. cit., p. 29. 83 Ídem. 84 Cfr. LARENZ, Karl, Derecho Civil. Parte general, Editorial Edersa, Madrid, 1978, p. 300.

53

ya que son muchas las veces en las que se acepta la variación de conducta,

partiendo por el derecho de impugnar actos jurídicos viciados85.

Finalmente, Díez-Picazo llega a la conclusión de que la regla sólo tiene fuerza

vinculante como derivación del principio de buena fe, ya que “[…] la exigencia

jurídica del comportamiento coherente está de esta manera estrechamente

vinculada a la buena fe y a la protección de la confianza […]”86.

Así, la doctrina de los actos propios constituye una regla de derecho, derivada de

los principios de seguridad jurídica y buena fe, que sancionan como inadmisible

toda pretensión ilícita pero objetivamente contradictoria respecto del propio

comportamiento anterior efectuado por el mismo sujeto, pues debe exigirse a las

partes un comportamiento coherente, ajeno a los cambios de conducta

perjudiciales, desestimando toda actuación que implique obrar de forma

incompatible con la confianza que se ha suscitado en otro sujeto.

Es importante señalar que la doctrina de los actos propios, al derivar de los

principios de seguridad jurídica y buena fe, constituye también un principio general

de derecho87, por lo que forma parte de nuestro sistema jurídico

constitucionalmente reconocido en el artículo 14.

Su fundamento entonces radica en la confianza despertada en otro sujeto que

obre de buena fe, en razón de una primera conducta realizada, la cual quedaría

vulnerada si fuese admisible aceptar y dar curso a la pretensión posterior y

contradictoria.

85 Cfr. DÍEZ-PICAZO PONCE DE LEÓN, Luis. La doctrina de los propios actos. Un estudio crítico sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Bosch, Barcelona, 1963, p. 26. 86 Ídem. 87 Cfr. BORDA, Alejandro. “La Teoría de los Actos Propios. Un análisis desde la doctrina argentina” en Venire contra factum proprium. Escritos sobre la fundamentación, alcance y límites de la doctrina de los actos propios, Ed. Cuadernos de extensión jurídica, Santiago de Chile, Chile, 2010, p. 36.

54

Gran parte del desarrollo de la doctrina de los actos propios se ha dado en

Argentina, donde existe un consenso sobre los requisitos para la aplicación de

ésta88:

1. Una situación jurídica preexistente.

2. Una conducta del sujeto, jurídicamente relevante y plenamente eficaz, que

suscite en la otra parte una expectativa seria de comportamiento futuro.

3. Una pretensión contradictoria con esa conducta atribuible al mismo sujeto.

Asimismo, la jurisprudencia argentina consideró que “[…] son presupuestos que

hacen aplicable la teoría de los actos propios: un comportamiento vinculante y

eficaz, un comportamiento posterior que afecta las expectativas que surgen del

anterior, e identidad jurídica de los sujetos actuantes en ambas situaciones […]” 89.

Ahora bien, es importante delimitar el campo de actuar de la doctrina de los actos

propios, pues de lo hasta aquí expuesto podría suponerse que limita su actuación

a las relaciones surgidas de Derecho Privado; sin embargo, la Corte Suprema de

Justicia de la Nación Argentina ha determinado que dicha doctrina es aplicable

también a las relaciones sometidas al Derecho Administrativo90.

Lo anterior, pues considera que, si bien el principio de la buena fe informa y

fundamenta todo el ordenamiento jurídico, tanto público como privado, entonces

es derecho de todos los gobernados el comportamiento leal y coherente de las

autoridades Estatales91.

La prohibición de volver sobre actos anteriores no constituye una regla absoluta,

pues implica lisa y llanamente que la prohibición de variar de comportamiento no

88 Cfr. LÓPEZ MESA, Marcelo Jorge, La doctrina de los actos propios en la jurisprudencia, Editorial Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1997, p. 64. 89 Ídem. 90 Cfr. Ibidem, p. 94. 91 Cfr. Ibidem, p. 96.

55

debe ser aplicada en forma rígida, ni antisocial, ni mucho menos automáticamente,

siempre que existiere una contradicción entre dos actos.

Entre otros supuestos para la inaplicabilidad de la doctrina de los actos propios, la

Corte Suprema Argentina ha señalado casos tales como: la revisión de un derecho

al que la Constitución Nacional le confiera carácter de irrenunciable, aquellos

donde existieran comprometidos intereses de menores, cuando se encuentren en

juego los alcances de la libertad de expresión, cuando razones de beneficio

público imponen a la Administración obrar de determinada manera, entre otros92.

En México, la doctrina de los actos propios ha sido reconocida por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de rubro “DOCTRINA DE LOS

ACTOS PROPIOS. SU DERIVACIÓN INMEDIATA Y DIRECTA DEL PRINCIPIO

GENERAL DE BUENA FE”93, donde en esencia protege el mismo principio en el

92 Cfr. Ibidem, p. 115. 93“DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS. SU DERIVACIÓN INMEDIATA Y DIRECTA DEL PRINCIPIO GENERAL DE BUENA FE. La buena fe se define como la creencia de una persona de que actúa conforme a derecho; constituye un principio general del derecho, consistente en un imperativo de conducta honesta, diligente, correcta, que exige a las personas de derecho una lealtad y honestidad que excluya toda intención maliciosa. Es base inspiradora del sistema legal y, por tanto, posee un alcance absoluto e irradia su influencia en todas las esferas, en todas las situaciones y en todas las relaciones jurídicas. Ahora bien, a partir de este principio, la doctrina y la jurisprudencia han derivado diversas instituciones, entre las que por su importancia para la resolución de problemas jurídicos destaca la llamada doctrina o teoría de los actos propios, que deriva de la regla consignada en el brocado que reza: venire contra factum proprium, nulla conceditur, la cual se basa en la inadmisibilidad de que un litigante fundamente su postura al invocar hechos que contraríen sus propias afirmaciones o asuma una actitud que lo coloque en oposición con su conducta anterior y encuentra su fundamento en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada, la cual quedaría vulnerada si se estimara admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria”. Tesis l.3o.. J/11 (10a), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 17, t. II, abril de 2015, p. 1487. Amparo directo 614/2011. 8 de diciembre de 2011. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. Secretaria: María Estela España García. Amparo directo 183/2012. Comunicaciones Nextel de México, S.A. de C.V. 19 de abril de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. Secretaria: Ariadna Ivette Chávez Romero. Amparo en revisión 85/2012. Ileana Fabiola Terán Camargo. 19 de abril de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. Secretaria: Ariadna Ivette Chávez Romero. Amparo directo 237/2012. Mireya Leonor Flores Nares. 10 de mayo de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Neófito López Ramos. Secretario: José Luis Evaristo Villegas. Amparo en revisión 96/2014. Isaac Romano Metta. 15 de enero de 2015. Unanimidad de votos. Ponente: Laura Díaz Jiménez, secretaria de tribunal autorizada por la Comisión de Carrera Judicial

56

sentido de prohibir a una persona modificar su postura o argumento principal, con

hechos o argumentos posteriores y en un sentido distinto y contradictorio.

El Máximo Tribunal mexicano aplicó la doctrina de los actos propios dentro de

nuestro derecho procesal al prohibir la argumentación de los litigantes de forma

contraria a la que originalmente habían planteado con el fin de proteger el principio

de buena fe, pues reconoce también que dicho principio es la fuente origen de la

doctrina de los actos propios.

En este sentido, es claro que pese a que en diversas jurisdicciones la aplicación

de la doctrina de los actos propios se actualiza ya sea en contrataciones privadas,

actos administrativos o dentro de las actuaciones en los procedimientos

jurisdiccionales, lo cierto es que todas convergen en la idea de su origen fundado

en el principio de la buena fe y la seguridad jurídica, a fin de mantener el equilibrio

dentro de los actos de los gobernados y de éstos con el Estado.

II.1.B. Declaración Unilateral de la Voluntad

Dentro de la doctrina y legislación mexicana, la declaración unilateral de la

voluntad es una fuente extracontractual de las obligaciones regulada en el

Capítulo II, del Título Primero, de la Primera Parte del Libro Cuarto del Código Civil

Federal, el cual en su artículo 1860 señala que “[…] El hecho de ofrecer al público

objetos en determinado precio, obliga al dueño a sostener su ofrecimiento […]”94.

El principal problema que plantean la doctrina mexicana y extranjera es si

realmente es la declaración unilateral de la voluntad una fuente de obligaciones,

pues si bien es cierto desde la doctrina de Planiol se ha reconocido que la

del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrada. Secretaria: Nashieli Simancas Ortiz. 94 “Artículo 1860.- El hecho de ofrecer al público objetos en determinado precio, obliga al dueño a sostener su ofrecimiento”.

57

voluntad por sí sola es capaz de crear obligaciones95, también lo es que se discute

el hecho de que el vínculo obligatorio no puede quedar constituido, ni producir

efectos, mientras no se adhiera a la voluntad del deudor, la aceptación o

conformidad del acreedor.

Pese a las diversas corrientes en las que se divide la doctrina respecto a la

discusión de si es o no la declaración unilateral de la voluntad una fuente de las

obligaciones, lo cierto es que, como ha sido señalado, en la legislación mexicana

la misma ha sido reconocida de manera expresa por lo que podemos concluir que

en México sí existe la declaración unilateral de la voluntad como fuente

extracontractual de las obligaciones.

El Maestro Rojina Villegas opina en el mismo sentido argumentando que de

rechazarse la existencia de la declaración unilateral de la voluntad como fuente de

las obligaciones bajo el argumento de que debe necesariamente intervenir el

acreedor en una forma expresa o tácita la declaración de voluntad del obligado,

sería tanto como reconocer únicamente al contrato como la fuente única de

obligaciones96; sin embargo, el mismo Rojina Villegas plantea el problema de si

ésta declaración unilateral de la voluntad únicamente será fuente de obligaciones

en los casos expresamente previstos en los Códigos Civiles mexicanos o bien, si

es una fuente de mayor alcance97.

Para responder la interrogante anterior, el Maestro Rojina Villegas hace la

distinción entre la manera de distinguir entre las formas nominadas de la

declaración unilateral de la voluntad y las innominadas98, siendo las primeras

aquellas que expresamente reconoce el Código Civil para el Distrito Federal, y las

segundas aquellas que pudieran fundarse en alguno de los cuatro supuestos

expresamente previstos en el código citado, o en las normas de los contratos en

95 Cfr. ROJINA VILLEGAS, Rafael. Compendio de Derecho Civil: Teoría General de las Obligaciones, 28ª Edición, México, 2009, t. III, p. 202. 96 Cfr. Ibidem, p. 204. 97 Cfr. Ídem. 98 Cfr. Ibidem, p. 208.

58

general conforme al artículo 185999 del mismo ordenamiento, que permite la

aplicación de las reglas de los contratos a los demás actos jurídicos.

a) Formas nominadas de declaración unilateral de voluntad100. Estas formas

nominadas de la declaración unilateral de la voluntad no se encontraban reguladas

en los Códigos Civiles anteriores, sino que es hasta nuestro código vigente para el

Distrito Federal donde se reglamentan las siguientes formas:

1. Oferta pública (artículo 1860).

2. Promesa de recompensa (artículos 1861 a 1867).

3. Estipulación en favor de terceros (artículos 1868 a 1872).

4. Expedición de documentos civiles a la orden o al portador (artículos 1873

a 1881).

b) Formas innominadas de la declaración unilateral de voluntad101. Éstas

formas innominadas no se encuentran reguladas de manera específica por alguna

norma, pero encuentran aplicación práctica dentro del universo jurídico. Rojina

Villegas señala 3 especies de estas formas innominadas:

1. El acto dispositivo unilateral gratuito, cuando una persona transfiere

bienes o valores como en el caso del testamento.

2. La oferta libre a persona indeterminada, aplicando de manera análoga las

reglas de la oferta a persona determinada.

3. La promesa abstracta de deuda, entendida como la expedición de un

documento civil otorgado a persona determinada, donde el deudor no declara por

qué debe, sino que únicamente declara qué debe.

99 “Artículo 1859.- Las disposiciones legales sobre contratos serán aplicables a todos los convenios y a otros actos jurídicos, en lo que no se opongan a la naturaleza de éstos o a disposiciones especiales de la ley sobre los mismos”. 100 Cfr. ROJINA VILLEGAS, Rafael, op. cit., p. 212-226. 101 Cfr. Ibidem, p. 226-235.

59

Ahora bien, siguiendo la línea de razonamiento de Rojina Villegas, Marcelo J.

López Mesa añade que la declaración unilateral de la voluntad es una formulación

del derecho moderno que deriva del principio general de la buena fe102, donde

encaja perfectamente la doctrina de los actos propios al obligar a una persona a

permanecer atada a la confianza que suscita en otros con una declaración o

actuación suya103.

Ahora bien, teniendo como precedente esta clasificación de la doctrina de los

actos propios como una forma innominada de la declaración de la voluntad, en ese

mismo sentido expuso el Maestro José Castán Tobeñas, citando a Puig Brutau, al

señalar lo siguiente:

“[…] Con excelente criterio señala, a tales efectos, Puig Brutau

cómo ha de jugar, en el problema de la fuerza vinculante de las

declaraciones unilaterales de voluntad, el factor, de índole

social, de la protección de la confianza. Lo declarado

unilateralmente […] puede haber influido en la conducta ajena,

y en la medida en que haya sucedido así, puede ser necesario

proteger la confianza depositada en la apariencia. Si la relación

jurídica entre los intereses de dos personas no brota de lo

declarado por una y otra, puede brotar, no obstante, de la

conducta de ambas en su recíproca influencia. Como un

fundamental postulado de política jurídica, aparece una vez

más la necesidad de proteger la confianza depositada en lo

aparentado por la declaración. El problema de si ha de producir

efectos una sola declaración de voluntad, debe resolverse –

como todos los problemas jurídicos- según criterios de política

102 Cfr. LÓPEZ MESA, Marcelo Jorge. “De nuevo sobre la confianza legítima, como forma de declaración unilateral de voluntad” en Revista Internacional de Doctrina y Jurisprudencia, Universidad de Almería, Volumen II, España, 2013, p. 2. 103 Cfr. Ídem.

60

jurídica que en este caso son los que aconsejan proteger dicha

confianza […]”104.

En este sentido, la doctrina ha reconocido la importancia que en el derecho

moderno ha suscitado la protección de la confianza generada en los individuos, ya

sea a través de la doctrina de los actos propios, o a través de la confianza que los

actos del Estado crean en los gobernados y que los mueven a actuar bajo bases

fundadas, lo que se traduce en el Principio de la Protección a la Confianza

Legítima.

A efecto de ahondar en el desarrollo del Principio de Protección a la Confianza

Legítima, a continuación se expone la influencia que ha tenido en su desarrollo el

derecho extranjero, pues es un principio que nace a partir de actor jurisdiccionales

y de casos prácticos planteados ante los tribunales, de los cuales me enfocaré

únicamente en el caso de Alemania, España y Colombia al contar con un mayor

desarrollo teórico y doctrinal sobre el mismo, y que han servido como base para su

estudio y planteamiento dentro de nuestro sistema jurídico mexicano.

II.2. Influencia del Derecho Extranjero

II.2.A. Alemania: Doctrina del Vertrauensschutz

La Doctrina del Vertrauensschutz textualmente significa “protección de la

confianza”105 y surgió en un principio y como aplicación jurisdiccional dentro del

Derecho Alemán.

Su origen se sitúa en espacio y tiempo en la República de Alemania Federal en el

periodo postguerra, donde su fuente principal es de tipo jurisdiccional y no teórico.

104 CASTÁN TOBEÑAS, José, Derecho civil español común y foral, Editorial Reus, 16ª Edición, Madrid, España, 1992, t. III, p. 112. 105 Cfr. LÓPEZ MESA, Marcelo Jorge. “De nuevo sobre…” cit., p. 3.

61

El 14 de noviembre de 1956, el Tribunal Superior Administrativo de Berlín dictó el

primer fallo en el que se reconoce la aplicación de la Doctrina del

Vertrauensschutz106, al resolver el “Caso de la viuda de Berlín” el cual se

desarrolló de la siguiente manera:

La viuda de un funcionario que vivía en la República Democrática Alemana se

mudó a Berlín del Oeste, porque la Consejería del Interior de Berlín le certificó

que, al trasladarse, tendría derecho a recibir la pensión de viudez. Posteriormente,

las autoridades alemanas se percataron que ella no cumplía con los requisitos

para recibir tal ayuda, y, por consiguiente, le exigieron la devolución de las

cantidades percibidas. Ella argumentó que tal suceso consistía en una violación a

la confianza legítima, puesto que había actuado en base a la certificación de la

Consejería y había realizado gastos en el traslado de domicilio. La presente

controversia se resolvió en favor de la viuda porque la sentencia no ordenó la

revocación de la prestación y prescribió que las Autoridades Alemanas de Oeste

continuaran pagando la pensión107.

Dicha doctrina establecía un medio de resistencia ante el empleo inflexible del

principio fundamental de la legalidad, en aquellas situaciones en que determinado

acto administrativo afecte derechos de los particulares, razón por la cual es

habitualmente asociado con otros valores firmemente relacionados al Estado de

Derecho, como la seguridad jurídica y la buena fe que deben prevalecer en las

relaciones con la Administración Pública.

Así, la referida Doctrina del Vertrauensschutz buscaba salvaguardar el estado

jurídico que debía imperar a favor de los gobernados, primordialmente para

aquellos casos cuando las derogaciones o modificaciones normativas que realice

la autoridad pudieran ser arbitrarias en perjuicio de éstos.

106 Cfr. Ídem. 107 Pedro Coviello citado por Jesús Francos Rodríguez “El principio de la confianza legítima” (febrero de 2015) http://www.mga.com.do/es/el-principio-de-proteccion-de-la-confianza-legitima/. Consultado el 25 de abril de 2016.

62

De esta forma, la doctrina de la escuela alemana fue propagándose en los

sistemas jurídicos alrededor del mundo, de modo que se ha escrito al día de hoy

que:

“[…] Cuando los administrados confían de manera legítima en

la estabilidad o durabilidad de una situación jurídica generada

por la actuación de las entidades de la administración pública, y

apoyándose en ella configuran su esfera de actuación y

situación patrimonial, el principio de confianza le impide a la

administración pública defraudar la confianza que previamente

ha creado o alentado […]” 108.

Esto es, cuando la actividad estatal –lato sensu– ha generado perspectivas

verosímiles de estabilidad, lo que a su vez ha provocado un ajuste en la esfera de

comportamiento de los particulares, el Estado no puede desconocer esa

certidumbre que previamente ha estimulado.

Ergo, al comprometer la facultad de revisión de los actos propios de la

Administración (venire contra factum proprium non valet), la salvaguarda de la

confianza legítima implica el mantenimiento del acto controvertido –aun cuando

sea ilegal–, o bien de sus consecuencias jurídicas.

En efecto, lo anterior se traduce en la estabilidad normativa o certidumbre jurídica

con la que deben contar los gobernados respecto a las expectativas verosímiles

de Derecho generadas por diversos actos y estimulaciones del Estado, que, de

continuar su normal cauce en un real Estado de Derecho, tendrían que entrar en

vigor.

108 ARRIETA PONGO, Alejandro. Estudio comparativo de los alcances de la doctrina de los actos propios frente al principio de protección de la confianza legítima. Ita Eus Esto. Año IV. N. 7, Perú, 2011, pág. 46.

63

Es por lo anterior que dicho Principio de Protección a la Confianza Legítima en el

ámbito de la adopción de normas, surgido de la actividad de los órganos

jurisdiccionales alemanes, exige que las innovaciones y modificaciones normativas

para los gobernados no sean impuestas de manera súbita e inesperada, sino que

se mantengan relativamente estables en aras de no provocar incertidumbre

jurídica a los gobernados, es decir, conocer en todo momento el “saber a qué

atenerse”, respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación

de la autoridad.

II.2.B. Comunidad Europea

A raíz de los precedentes generados en Alemania, y a partir de la conformación

del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, ésta ha tenido una participación

muy activa en el desarrollo del Principio de Protección a la Confianza Legítima,

equiparándolo y analizándolo de manera adminiculada a los derechos

fundamentales de buena fe y seguridad jurídica, considerándolo en consecuencia

como un principio de derecho comunitario109.

En Europa, los principios rectores para la conformación del Principio de Protección

a la Confianza Legítima han sido la seguridad jurídica y la buena fe, mientras que

en América se ha otorgado también peso para la conformación de dicho principio a

la doctrina de los actos propios110.

A partir del desarrollo del Principio de Protección a la Confianza Legítima en el

sistema jurídico de la República Federal Alemana, la consolidación de la Unión

Europea ha servido como orientación a tradiciones jurídicas para el

reconocimiento de diversos principios como el que nos ocupa.

109 Cfr. MOLINA LEYVA, Adriana y RIVERA GONZÁLEZ, Diana Fernanda. “¿La vulneración del Principio de la Confianza Legítima genera responsabilidad administrativa en Colombia?” en Revista de la Universidad Industrial de Santander, Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga, Colombia, 2012, p. 28. 110 Cfr. Ibidem, p. 28, 32.

64

En este orden de ideas, la Comunidad Europea por medio de su Tribunal de

Justicia fue la primera que aceptó la confianza legítima para que después diversos

países, como España, la acogieran111.

Este principio pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios

bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de

situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido,

pues su posición jurídica es modificable por las autoridades112.

Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad

de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su

situación, entonces el Principio de Protección a la Confianza Legítima la protege;

en tales casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado

tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación113.

El Profesor Pedro Coviello expone que “[…] el principio de la Confianza Legítima

busca la protección de aquellas situaciones jurídicas en las que por aplicación de

la doctrina de los actos propios u otros institutos iusadministrativos o procesales

no podría alcanzarse la solución justa del caso […]”114.

Señala también que “[…] este principio impide que una de las partes co-

contratantes realice actos posteriores que defrauden la confianza que su conducta

anterior pueda haber generado en otra parte, vinculándola a sus propios actos o

prácticas anteriores […]”115.

111 Cfr. LÓPEZ MESA, Marcelo Jorge. “De nuevo sobre …”, cit., p. 3. 112 Cfr. Ibidem, p. 11. 113 Cfr. Ídem. 114 COVIELLO, Pedo José Jorge. “La confianza legítima”, citado por LÓPEZ MESA, Marcelo Jorge. “De nuevo sobre la confianza legítima, como forma de declaración unilateral de voluntad” en Revista Internacional de Doctrina y Jurisprudencia. Universidad de Almería, Volumen II, España, abril de 2013, p. 11. 115 Ídem.

65

Así, el Tribunal Europeo sirvió como vehículo para la adopción de la teoría

desarrollada en Alemania respecto al Principio de Protección a la Confianza

Legítima hacia el resto de los países europeos.

En el presente trabajo, limitaré el estudio en Europa hacia la influencia española al

ser, junto con Francia y Alemania, el país cuyo modelo jurídico ha sido adoptado,

en mayor o menor medida, por nuestro sistema.

II.2.C. España

En un primer acercamiento al origen de la obligación de respetar la confianza

legítima generada en los gobernados, el catedrático Marcelo López Meza116,

analizando el texto del Maestro José Castán Tobeñas, hace una analogía de la

fuerza vinculante de dicha obligación con la de las declaraciones unilaterales de

voluntad.

De lo anterior se desprende que éste, a su vez, se remite a los escritos de José

Puig Butrau donde se analiza cómo opera en el problema de la fuerza vinculante

de las declaraciones de voluntad, el factor social que implica la protección de la

confianza de los gobernados, pues señala que “[…] lo declarado unilateralmente

puede haber influido en la conducta ajena, y en la medida en que haya sucedido

así, puede ser necesario proteger la confianza depositada en la apariencia […]”117.

Por otra parte, si la relación jurídica entre los intereses de dos personas no brota

de lo declarado por una y otra, puede brotar, no obstante, de la conducta de

ambas en su recíproca influencia118.

Así, resuelve entonces que, como un postulado fundamental de política jurídica,

aparece la necesidad de proteger la confianza depositada en lo aparentado por la

116 Cfr. LÓPEZ MESA, Marcelo Jorge. “De nuevo sobre…” cit., p. 11. 117 Cfr. CASTÁN TOBEÑAS, José, Derecho civil español…, cit., p. 112. 118 Cfr. Ídem.

66

declaración, pero dicha confianza y dicha declaración no vienen solas, sino que es

necesario que tengan cierta materialización y fundamento que implique a su vez la

intervención de la seguridad jurídica en favor de los gobernados119.

A fin de poder concebir lo que en Derecho Español ha sido desarrollado y

establecido como el Principio de Protección a la Confianza Legítima, es menester

entender el diverso derecho fundamental a la seguridad jurídica120 a la luz de su

doctrina y orden jurídico españoles, pues como también ha sido señalado con

anterioridad, este Principio de Protección a la Confianza Legítima emana de la

concepción del derecho fundamental a la seguridad jurídica.

En el capítulo anterior, se ahondó en el principio de seguridad jurídica de los

gobernados y se profundizó en la aplicación de dicho principio dentro de la materia

tributaria; sin embargo, es importante hacer especial mención a la postura

sostenida por el Tribunal Constitucional Español, el cual aseveró que “[…] es la

suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo

no favorable, interdicción de la arbitrariedad […] de tal suerte que permita

promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad […]”121.

Por su parte, en el voto particular emitido por el Magistrado Francisco Rubio

Llorente del Tribunal Constitucional Español dentro del recurso de

inconstitucionalidad número 255/85, estableció que “[…] la seguridad jurídica

implica también, a mi juicio, la necesidad de que el Estado no pueda abrogar

libremente aquellas normas que están precisamente destinadas a dotar de mínima

garantía a determinados grupos sociales […]”122, lo anterior, haciendo referencia a

la situación jurídica de un Estado social y democrático.

119 Cfr. Ídem. 120 En la sentencia 222/2003, el Tribunal Constitucional Español reconoció que el fundamento de la

confianza legítima es el principio de la seguridad jurídica. 121 Sentencia del Tribunal Constitucional español 27/1981, de 20 de julio. FJ 21; 99/1987, de 11 de junio, FJ 39. 122 Sentencia del Tribunal Constitucional español 208/1988, de 10 de noviembre, FJ 13.

67

Es posible entonces sostener que el principio de seguridad jurídica, tanto en la

doctrina española como en el orden normativo tiene como objetivo principal

condicionar la modificación de las leyes, hecho que concuerda con el texto de la

propia Constitución Española, pues en su artículo 81.2 señala que “[…] la

aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría

absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto […]”,

reflejo de que la seguridad jurídica se encuentra enfocada al actuar del Poder

Legislativo y la estabilidad de las leyes para asegurar la situación jurídica de los

particulares.

Refuerza lo anterior lo establecido por el mismo Tribunal Constitucional Español,

en el sentido de que la seguridad jurídica debe entenderse como: “[…] el derecho

a la certeza y a saber a qué atenerse respecto del Derecho aplicable y a una cierta

previsibilidad del mismo, de modo que no se defraude la confianza que los

ciudadanos han depositado en los poderes públicos y en el ordenamiento jurídico

[…]”123.

Por otra parte, en la sentencia 273/2000124, el Tribunal Constitucional Español

realizó una división conceptual de lo que debe entenderse por seguridad jurídica,

distinguiendo dos vertientes de la misma: la objetiva y la subjetiva.

1) Vertiente objetiva del principio de la seguridad jurídica.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional Español, el legislador debe establecer el

contenido de la norma con la suficiente claridad para que los operadores jurídicos

y los ciudadanos sepan a qué atenerse125, es decir, el legislador debe de huir de

situaciones objetivamente confusas al momento de crear el enunciado

normativo126.

123 Sentencia del Tribunal Constitucional español 182/1997, de 28 de octubre, FJ 56. 124 Sentencia del Tribunal Constitucional español 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 21-22. 125 Sentencia del Tribunal Constitucional español de 15 de noviembre FJ 10. 126 Sentencia del Tribunal Constitucional español 46/1990, 15 de marzo, FJ 27.

68

Así, el deber del Poder Legislativo facilita que los ciudadanos planeen su

comportamiento sin incurrir en alguna falta o violación de los supuestos

restringidos por las mismas leyes, salvaguardando a los gobernados frente al

actuar del Estado e inhibiendo el actuar arbitrario de las autoridades estatales.

2) Vertiente subjetiva del principio de la seguridad jurídica.

La vertiente subjetiva nace de la necesidad de promover la firmeza de los actos

estatales, a fin de que los gobernados no pierdan la noción de su situación jurídica

y, por consiguiente, sufran la pérdida de sus bienes o derechos127, tomando en

consideración que incluso, hay veces en que el ordenamiento jurídico no ofrece

una solución precisa para resolver un caso concreto.

Aunque la determinación conceptual disminuye enormemente la discreción del

Estado, ello no es suficiente para acabar con el estado de indefensión que sufren

los gobernados. Una protección completa tendría que fomentar la estabilidad del

ordenamiento jurídico, de lo contrario, las autoridades podrían modificar sin

miramientos la situación jurídica de los ciudadanos128.

Ahora bien, la doctrina española del Principio de Protección a la Confianza

Legítima se analiza bajo los comentarios del tratadista Íñigo Sanz Rubiales, el cual

estableció que129:

“[…] la protección de la confianza se apoya en un mecanismo

complejo, […]: deriva de un determinado comportamiento del

Estado a lo largo de un periodo de tiempo. Y este

comportamiento consta, al menos de dos fases: una primera,

127Cfr. BÁEZ MARTÍNEZ, Roberto, “Principios del derecho”, Editorial PACJ, 2014, México, p. 254. 128Cfr. Ídem. 129 Cfr. SANZ RUBIALES, Iñigo, “Confianza Legítima y Poder Legislativo”, Revista de Derecho (16081714), vol. 2, 2001, p. 119.

69

generadora de confianza en los particulares: una regulación

legal, una actuación administrativa (fomento, planes), incluso

una decisión judicial; y una segunda, ([…] que quiebra la

confianza alentada previamente por el Estado […]”.

Así, bajo la perspectiva española, el Principio de Protección a la Confianza

Legítima se encuentra encaminado en el mismo sentido de la seguridad jurídica

como un límite al Poder Legislativo, pues lo que se pretende es que los

gobernados adquieran un grado de confianza como respuesta al actuar del

legislador, cuando las circunstancias reguladas se mantienen estables130.

En este orden de ideas, al concebirse el Principio de Protección a la Confianza

Legítima como una limitante al actuar del Poder Legislativo, ello implica que los

ciudadanos pueden prever las consecuencias de su actuar por medio de los

indicios jurídicos que las autoridades han establecido, sin embargo, queda la

interrogante de si dichas expectativas son legítimas a partir de meras creencias

psicológicas o jurídicas.

Derivado de lo anterior, el Tribunal Supremo Español aseveró que:

“[…] El principio de protección de la confianza legítima al que

tiene derecho todo ciudadano en sus relaciones con la

administración, no tan sólo porque produzca en el mismo

cualquier tipo de convicción psicológica, sino únicamente

cuando la creencia del ciudadano se base en signos o actos

externos, que la administración produce, lo suficientemente

concluyentes para inducir razonablemente a aquél, a realizar u

omitir una actividad que directa o indirectamente habría que

130Cfr. Ídem.

70

repercutir en su esfera patrimonial o sus situaciones jurídicas

individualizadas […]”131.

Como se aprecia de dicho criterio, la esperanza legítima en la que se sustenta la

confianza de los gobernados no puede basarse en convicciones meramente

psicológicas del ciudadano, tampoco puede fundamentar su Confianza Legítima

en meras ideas jurídicas porque la autoridad forzosamente debe externalizar

hechos o actos que sean calificados de manera jurídica y emitir los fallos

correspondientes, a partir de los cuales tendrá sentido que el operador jurídico

tenga o no la obligación de respetar la confianza legítima de su actuar132.

El reconocimiento jurisdiccional por parte de los tribunales españoles del Principio

de Protección a la Confianza Legítima apareció en la sentencia 150/1990 del

Tribunal Constitucional, donde afirmó que la seguridad jurídica protege la

confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación

vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles133;

así, la íntima conexión entre el derecho fundamental a la seguridad jurídica y el

Principio de Protección a la Confianza Legítima propició que el Tribunal

Constitucional Español reconociera que éste principio es una derivación de aquél

derecho134.

La adopción de la confianza legítima en España no se dio de manera directa

respecto del sistema jurídico de la República Federal Alemana, sino a partir de la

consolidación de la Unión Europea, pues ésta, por medio de su Tribunal de

Justicia, fue la primera que aceptó el Principio de Confianza Legítima y, en

consecuencia, el sistema español la acogió después135.

131 Sentencia del Tribunal Supremo español (RJ/1991/2502). 132Sentencias del Tribunal Constitucional español 165/1996, de 28 de octubre, FJ 9; 260/2000, de 30 de octubre FJ, 11. 133Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional español 150/1990, de 04 de octubre, FJ 36. 134Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional español 222/2003, de 15 de diciembre, FJ 8. 135 Sentencia del Tribunal Supremo español (RJ/1990/1258).

71

Es importante señalar que, a partir de esta introducción a través del Tribunal

Europeo, si bien la adopción del Principio de Protección a la Confianza Legítima

en España se hizo como una extensión al derecho humano de seguridad jurídica e

inició como una limitante al actuar del Poder Legislativo, derivado de su influencia

Comunitaria también regula que la actuación de las Administraciones Públicas no

sea alterada de manera arbitraria.

Por tanto, es dable concluir que, en el caso de España, el Principio de Protección

a la Confianza Legítima no opera únicamente respecto de la actuación del

legislador, sino que opera también respecto de la actividad de la Administración

Pública y Poder Judicial.

II.2.D. Colombia

En el sistema jurídico colombiano, la confianza legítima es concebida como “[…]

una concreción del principio constitucional de buena fe y se deriva así mismo, de

la seguridad y el respeto del acto propio […]”136.

Al igual que en España, el Derecho Colombiano adoptó el Principio de Protección

a la Confianza Legítima a partir del derecho fundamental de la seguridad jurídica;

sin embargo, la buena fe y la teoría de los actos propios son considerados como

los antecedentes directos como figuras jurídicas del mismo principio.

La buena fe es un principio jurídico considerado como un eje cardinal en las

relaciones entre los ciudadanos y la administración pública, que esencialmente ha

sido la piedra angular para el desarrollo del Principio de Protección a la Confianza

Legítima en el país sudamericano.

136 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T 376/12, FJ 49.

72

En términos generales, la Corte Constitucional Colombiana entiende la buena fe

como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que

otorga la palabra dada137.

Constitucionalmente, la buena fe se encuentra reconocida por la Constitución

Política de Colombia de 1991, misma que en su artículo 83 expresamente señala

que: “[…] Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas

deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas

gestiones que aquellos adelanten ante éstas […]”138.

Aunado al principio de buena fe, la doctrina de los actos propios también ha sido

base para la adopción del Principio de Protección a la Confianza Legítima, pues

eleva su origen a la esfera de los Principios Generales del Derecho; sin embargo,

la doctrina de los actos propios no especifica si la limitante que establece afecta a

particulares o a las autoridades.

Al respecto, la Corte Constitucional Colombiana aseveró que “[…] la facultad

legislativa no puede permanecer inmutable so pretexto de eximir a un grupo de

inversionistas […]”139, lo que implica que, de acuerdo con dicho órgano

jurisdiccional, las meras esperanzas fundadas de un grupo de gobernados

pertenecientes a un sector de la población, no eran argumento suficiente para

limitar los actos del Poder Legislativo de un país y obtener en consecuencia un

acto resultado de su reclamo.

Lo anterior tiene coherencia si es analizado a la luz de otros derechos

fundamentales y principios legales, pues solicitar la protección del Principio de

Protección a la Confianza Legítima para limitar el actuar del órgano legislativo,

137 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-131/04, FJ1. 138 Constitución Política de Colombia 1991, Capitulo 4, De la protección y aplicación de Derecho, Artículo 83. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125. Consultado el 26 de abril de 2016. 139 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C 785/12, FJ 10.

73

sería tanto como pedir a un órgano jurisdiccional que amplíe los efectos de una

sentencia para que ésta sea en beneficio de otros.

Es decir, argumentar la protección de la Confianza Legítima para que un grupo

determinado de gobernados obtenga un beneficio o sea eximido de una

obligación, implica una desigualdad con el resto de la población que genera

violaciones a la no discriminación y desigualdad reconocidos tanto por

instrumentos locales como tratados internacionales.

No obstante lo anterior, la Corte Constitucional Colombiana ha reconocido

plenamente que los ciudadanos están facultados para argumentar la guarda de

sus expectativas ciertas en contra de los actos efectuados por el Poder Ejecutivo o

el Poder Judicial, e incluso ha reconocido que este principio se puede reclamar en

contra de particulares140.

En efecto, la confianza legítima garantiza a las personas que ni el Estado ni los

particulares van a sorprenderlos con actuaciones que analizadas aisladamente

tengan un fundamento jurídico, pero que al compararlas resulten contradictorias141.

A fin de establecer la doctrina de los actos propios como base para el desarrollo

del Principio de Protección a la Confianza Legítima, la Corte Constitucional

Colombiana estableció los principios generales de la misma a través de la

resolución T-295/99 de la siguiente manera142:

1. Es una conducta jurídicamente eficaz dentro de una relación jurídica.

2. Es un acto que implica la contradicción de la anterior.

3. Las partes de la relación jurídica deben ser las mismas, es decir, quien

emite y niega el acto (autoridad administrativa) así como quien lo recibe

(administrado).

140 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-836/2001. 141 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-836/2001, FJ 43. 142 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T295/99.

74

Es decir, en primer lugar, debe de generarse cierto grado de expectativa por parte

de la autoridad, ya sea un mandato legal o un acto jurídico bilateral, en un mismo

sentido y que perdura el suficiente tiempo para crear en la colectividad una

conciencia de permanencia143.

Ahora bien, el Magistrado del Consejo de Estado de Colombia y doctrinario

Gabriel Rodolfo Valbuena Hernández ha sostenido que, para poder considerar que

una expectativa es fundada, debe de distinguirse si dicha fundamentación es

jurídica (formal) o de facto (informal): La jurídica tiene como fundamento una

continuación de actos jurídicos con la misma consecuencia; mientras que la de

facto se basa en una situación con la suficiente capacidad como acto jurídico,

como para reflejar consentimiento, es decir, se genera a partir de la omisión de las

autoridades144.

Asimismo, el propio Valbuena Hernández afirma que la confianza legítima busca la

protección jurídica a las expectativas razonables, ciertas, fundadas que pueden

albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de

determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas

han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el propio Estado145.

Lo anterior, implica que la confianza legítima protegerá y sostendrá aquellas

expectativas que han sido cultivadas y alimentadas por los gobernados, de las

cuales el propio Estado de una u otra manera está consciente pues lo ha permitido

y que involucran actos jurídicos actuales y concretos, que incluso pueden ser

143 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T570/12. 144 Cfr. VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. “El principio de la protección de la confianza legítima en el derecho nacional y comparado” en La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2007, p. 336. 145 Cfr. Ídem.

75

impulsadas por el propio Estado, que suponen la actualización de un supuesto

actual en aras de situarse en una realidad jurídica futura146.

En este sentido, la doctrina colombiana, luego del estudio de precedentes de

casos concretos y el análisis de figuras como la buena fe y la doctrina de los actos

propios, ha reconocido la importancia que genera una expectativa fundada,

motivada e incluso impulsada por los propios actos de los Órganos Estatales a fin

de que los particulares realicen actos presentes para la consecución de fines

futuros, con efectos prolongados en el tiempo o que sirvan como actos

preparatorios para negocios futuros.

A fin de resolver sobre la generación jurídica de la creación de la expectativa, es

fundamental que la autoridad analice el acto que da origen a dicha expectativa,

pues si ésta es generada a partir de la omisión de una autoridad, existe la

posibilidad de que los gobernados caigan en el error de formar una esperanza

fundada en un acto ilegal, pues la Administración no ha hecho una calificación

jurídica del caso en concreto147.

Dicha consideración fue formulada por la propia Corte Constitucional Colombiana

en la sentencia T-376/12 FJ52, a través de la cual señaló que las expectativas de

un particular sólo podrán ser consideradas como legítimas, cuando éste ha obrado

de buena fe en la fase previa a la constitución de la relación y en el

desenvolvimiento de las relaciones jurídicas ya constituidas, por lo que si el

particular toma provecho o induce al error a las autoridades estatales para crear

una apariencia de estabilidad, ésta esperanza no deberá ser reconocida como tal

a fin de ampararse bajo el Principio de Protección a la Confianza Legítima148.

Así las cosas, de la mano de la expectativa fundada que se desprende de la

doctrina de los actos propios, es importante que también sea observada la buena

146 Cfr. Ídem. 147 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T376/12, FJ 52. 148 Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T376/12, FJ 52.

76

fe del gobernado en su actuación a fin de cobijarse bajo el Principio de Protección

a la Confianza Legítima.

Ahora bien, la perspectiva colombiana, analizada desde la visión del teórico Juan

Pablo Sarmiento-Erazo, supone un amparo que debe dar el Juez al ciudadano

frente a la Administración Pública que ha venido actuando de una determinada

manera y repentinamente modifica su comportamiento o forma de decidir149.

En efecto, a diferencia de la doctrina española, la colombiana se centra en un

análisis que realice el Poder Judicial sobre las actuaciones de la Administración

del Estado, si bien no necesariamente a través de la emisión de normas de

carácter general, también incorpora la actuación de los órganos del Ejecutivo que

modifiquen su comportamiento y criterio sobre las decisiones tomadas y que

afecten el actuar de los gobernados150.

Ambas posturas, la española y la colombiana, si bien coinciden en el hecho de

que el Principio de Protección a la Confianza Legítima es una forma de protección

para los gobernados en contra de los actos de autoridad, divergen en el

destinatario de dicha protección pues como fue señalado: en España lo que se

busca es limitar el poder del legislador al momento de emitir leyes que afecten la

realidad de los gobernados, mientras que en Colombia amplía su campo y se

centra principalmente en la limitación a los actos del Ejecutivo, pero observa

también al legislador151.

Sarmiento-Erazo enfatiza la integración de la expectativa del gobernado,

señalando que a efecto de que la misma llegue a actualizarse es necesario que

los Órganos Estatales reiteren su proceder de una forma en particular152.

149 Cfr. SARMIENTO-ERAZO, Juan Pablo, “La vulneración a la confianza legítima ¿una situación jurídica generadora de responsabilidad del Estado legislador?”, Vniversitas, Issue 116, 2008, p. 89. 150 Cfr. Ibidem, p. 90. 151 Cfr. Ibidem, p. 93-94, 110-111. 152 Cfr. Ibidem, p. 107.

77

Dichas actuaciones deben ser a través de actos concretos, externalizar sus

opiniones y criterios o emitir reglamentos que permitan a los gobernados entender

el sentido del criterio adoptado por la Administración, así como medir los derechos

y obligaciones impuestos tanto a los mismos gobernados como a las propias

autoridades, a fin de tener bases para sustentar esa expectativa creada

justificadamente para observar el ejercicio del Principio de Protección a la

Confianza Legítima153.

Así, el Principio de Protección a la Confianza Legítima puede ser violado en el

momento en que se cambia el criterio de forma sorpresiva, lo cual no implica que

en consecuencia el ordenamiento deba de permanecer estático de manera

permanente pues bien sabido es que el Derecho es mutable y se encuentra en

constante movimiento; sin embargo, los cambios y modificaciones que sufran los

ordenamientos y criterios sostenidos por las autoridades, deberán hacerse

siempre al amparo de principios como la irretroactividad de las leyes y siempre

que se consulte el interés económico, social y político154.

Ahora bien, la justicia contencioso-administrativa colombiana ha reconocido

incluso la imputación de responsabilidad al legislador por la defraudación a la

Confianza Legítima de manera similar a lo resuelto por la Corte Constitucional

Colombiana, pues al resolver el caso “CELCARIBE, S.A.” 155 mediante sentencia

del 13 de septiembre de 2007, la Sala de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado decidió la legalidad de la derogación del artículo 68 del

Acuerdo 0019 de 1991 del Distrito de Barranquilla, el cual creó una exención del

impuesto industrial y comercio a favor de los contribuyentes que acreditan, ante el

Comité para la Generación de Nuevas Empresas, los requisitos legales para

obtener la calidad de nueva empresa, por un término de 10 años.

153 Cfr. Ibidem, p. 110-111. 154 Cfr. Ibidem, p. 109. 155 Cfr. Ibidem, p. 108.

78

La empresa accionante, CELCARIBE, S.A., demandó al Distrito debido a que tal

término sería contado a partir del 12 de enero de 1994, fecha en la cual la

sociedad es constituida, hasta el 12 de enero de 2004, pero el 10 de febrero de

1999, el Concejo Distrital de Barranquilla expidió el Acuerdo 004 que contenía el

Estatuto Tributario del Distrito de Barranquilla, acto administrativo general,

abstracto e impersonal, que derogó todas las exenciones vigentes en esa

circunscripción.

Aquí, el argumento principal para declarar una indemnización a la compañía

actora consistió en que “[…] la sociedad actora de esta forma confió en la

estabilidad jurídica que le brindaba la Administración, estableciéndose como

‘nueva empresa’ y cumpliendo los requisitos legalmente establecidos para acceder

a dicho beneficio […]” 156.

Así, con la derogación del artículo 68 del Acuerdo 0019 de 1991 del Distrito de

Barranquilla, el principio de irretroactividad cobró mayor relevancia, vinculándose

por el Juez Administrativo el principio mencionado con la situación jurídica

consolidada frente a la norma que le concedió el beneficio fiscal, del cual, dedujo

el Consejo de Estado, surgieron derechos adquiridos derivados de la confianza

legítima del contribuyente en la oferta del Distrito de Barranquilla157; así, la ley

nueva no puede desconocer los efectos que la norma derogada o modificada

produjo.

De lo expuesto, es dable concluir que la perspectiva colombiana concibe el

Principio de Protección a la Confianza Legítima en el sentido de proteger

expectativas razonables con respecto a la estabilidad o proyección futura de

determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, en aras de

defender los intereses económicos, políticos y sociales de los gobernados

destinatarios del orden jurídico.

156 Ibidem, p. 109. 157 Cfr. Ídem.

79

Lo anterior, a partir de la protección del gobernado contra los cambios bruscos e

inesperados efectuados por la administración pública y que pudieran atentar

contra el orden social, mediante la obligación a cargo de la autoridad estatal de

exponer criterios reflexivos cuyo objetivo sea resguardar un tópico

constitucionalmente aceptable y otorgar un periodo de transición prudente para

que los ciudadanos ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.

II.2.E. Common Law: Rule of Law y Legitimate Expectations

Dentro del sistema del Common Law, el “Rule of Law”, o como lo traduce el

Maestro Antonio-Carlos Pereira Menaut, Imperio del Derecho es un procedimiento,

producto del constitucionalismo, dirigido a frenar el poder del Estado, en primer

plano al Poder Ejecutivo, y en un menor grado al Legislativo y Judicial, a través del

Derecho, buscando frenar principalmente la soberanía y potestad legislativa

ilimitada158.

En relación con lo anterior, a decir del Maestro Pereira Menaut la tendencia de

someter el poder del Estado al Derecho tiene dos elementos principales159:

1. La primacía del Derecho sobre el poder, sujetando la acción del poder a los

límites que le impone el Derecho y que ordinariamente se expresan en la

ley formal (igualdad ante la ley).

2. Delimitación por ley de las competencias y ámbitos de cada órgano de

poder, que se traduce en el principio de legalidad a cargo de las

autoridades.

El Rule of Law tiene sus orígenes en la Edad Media, reconocido en la Carta

Magna aceptada por Juan I de Inglaterra en 1215, reconociendo el derecho de

158 Cfr. PEREIRA MENAUT, op. cit., p. 77. 159 Cfr. Ibidem, p. 78.

80

todos los hombres a no ser detenidos ni encarcelados sino por un juicio justo de

sus iguales, o según el Derecho del país160, evolucionando y reforzándose el

concepto a medida que lo hacía la Constitución.

En este sentido, el Rule of Law era uno de los dos aspectos que siempre se

encontraron presentes en el sistema político británico, siendo el otro la supremacía

del gobierno central en todo el país161.

Así, el Rule of Law significa “[…] igualdad ante la ley, o sea, el igual sometimiento

de todas las clases al Derecho ordinario del país administrado por los tribunales

ordinarios; el imperio de la ley en este sentido excluye la idea de cualquier

exención de los funcionarios, o de otras personas, del deber de obediencia a la ley

que gobierna a los demás ciudadanos, ni de jurisdicción de los tribunales

ordinarios […]”162.

Sin embargo, es difícil reducir el concepto del Rule of Law a una formulación

esquemática y breve, pues es más que una fórmula legal consagrada formalmente

en leyes positivas ya que comprende también una serie de reglas de justicia

natural o natural justice, por lo que un acercamiento a su idea esencial y que

formula el Maestro Pereira Menaut es “Un solo juez, un solo Derecho, igual para el

estado y el ciudadano”163, y explica sus elementos como a continuación se

expone164:

1. Igualdad entre gobernantes y gobernados, entre el ciudadano y el poder

que se somete al Derecho.

2. Unidad de jurisdicción, entendiendo que únicamente existirán jueces

ordinarios, independientes e inamovibles, ante los cuales comparecen tanto

gobernantes como gobernados.

160 Cfr. Ibidem, p. 97. 161 Cfr. Ibidem, p. 98. 162 Idem. 163 Ibidem, p. 79. 164 Cfr. Ibidem, p. 99.

81

3. Unidad del Derecho pues no hay más que una clase de ley, la ley ordinaria.

4. Observancia de ciertas reglas de natural justice como el juego limpio (fair

play), derecho a ser oído y juzgado según el debido proceso legal (right to a

hearing), y nadie es juez en su propia causa (the rule against bias o no man

a judge in his own cause).

5. La administración pública no tiene prerrogativas, no está por sobre los

particulares ni está dotada de privilegios.

6. No existe un auténtico Derecho Administrativo especial, es decir, las

normas de Derecho Administrativo no forman un ordenamiento separado y

basado en los antijurídicos presupuestos de la desigualdad, el privilegio y

que el Estado sea juez y parte.

7. El Estado no tiene personalidad jurídica, pues en los países donde impera

el Rule of Law ni siquiera existe el Estado en sí, sino impera la Corona.

Así las cosas, podemos advertir que en el sistema del Rule of Law existe un

sometimiento de la administración del Estado al Derecho, por lo que no existe

como tal una justicia Administrativa, sino que es parte de la justicia ordinaria, pero

en un ámbito especial.

En el sistema del Common Law, la noción del legitimate expectations surgió como

una protección vinculada con los derechos adjetivos de los gobernados165, es

decir, limitada a una protección procedimental vinculada con las de justicia y

equidad en el campo del proceso, haciendo referencia esencialmente a la

legitimación para el ejercicio de una acción, por lo que tiene en consecuencia una

connotación predominantemente formal166.

165 Cfr. KUAN SENG, Charles Tay, “Substantive Legitimate Expectations. The Singapore Reception” en Singapore Academy of Law Journal, Academia de Derecho de Singapur, Singapur, 2014, p. 610. 166 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard, “El principio de confianza legítima o expectativa plausible en el derecho venezolano” en El derecho venezolano a finales del Siglo XX: Ponencias venezolanas al XV Congreso Internacional de Derecho Comparado, Bristol, Inglaterra, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. http://www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artconfianza-legitima. Consultado el 25 de abril de 2016.

82

El término de legitimate expectations tiene como primer antecedente registrado el

caso de “Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs” de 1969 dentro del orden

jurídico inglés, donde la litis versó sobre el rechazo a la extensión de visas de

estudiantes extranjeros en la Iglesia de la Cienciología, sin que para tal efecto les

fuera otorgada una audiencia ante el Secretario de Departamento de Asuntos

Internos167.

Sin embargo, dicha noción resultó ser muy ambigua, por lo que, siguiendo los

precedentes ingleses, la Corte Suprema de Australia al resolver el caso de “Salemi

v. MacKellar (no.2)”, consideró introducir el término “razonable” para explicar el

alcance de una expectativa “legítima”, práctica que fue adoptada también en

Inglaterra para desarrollar la doctrina de legitimate expectations para la protección

de los derechos sustantivos de los gobernados168.

Ahora bien, la aplicación de la doctrina de legitimate expectations para la

protección de los derechos sustantivos de los gobernados se materializó por

primera vez dentro del Derecho Inglés en el año 2000, durante la resolución del

caso “Regina v. North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan” por la

Corte de Apelación de Inglaterra y Gales, reconociendo la aplicación de la doctrina

de legitimate expectations para la protección tanto de derechos adjetivos como de

derechos sustantivos169.

Durante la resolución de dicho caso, la Corte de Apelación planteó 3 posibles

escenarios para la resolución por parte de las cortes en relación con la existencia

de expectativas legítimas (legitimate expectations) creadas con el actuar de entes

públicos sobre particulares170:

167 Cfr. KUAN SENG, Charles Tay, op. cit., p. 610-611. 168 Cfr. Ibidem, p. 610. 169 Cfr. Ibidem, p. 614-615. 170 Cfr. Ibidem, p. 614.

83

a) La corte podría resolver que la autoridad pública únicamente está obligada

a considerar sus políticas anteriores, otorgándoles el peso que considere

relevante, antes de optar por modificar o no su criterio.

b) La corte podría resolver que la práctica de la autoridad es una promesa

ante los particulares, por lo que los indujo hacia una expectativa legítima,

previo a la toma de una decisión relevante.

c) La corte podría resolver que la práctica de la autoridad constituye una

obligación legal a ser respetada pues ha creado una expectativa legítima y

fundada para la toma de decisiones de los particulares, lo que constituye un

derecho sustantivo y no meramente procesal, por lo que adoptar un criterio

distinto implica un abuso de poder por parte de la autoridad.

Finalmente, el criterio que prevaleció fue el contenido en el inciso c), reconociendo

dicha corte que la violación a una expectativa legítima viola los derechos

sustantivos de los particulares y constituye un abuso de poder por parte de la

autoridad implicada171.

Sin embargo, en otros países del Common Law se ha rechazado la idea de que el

legitimate expectations sea aplicable a los derechos sustantivos de los

gobernados, pues en países como Canadá o Australia únicamente se reconoce su

aplicación dentro del ámbito procesal172.

La aplicación de la doctrina de legitimate expectations varía dentro de los países

que siguen la tradición del Common Law, ya que en su mayoría los principios que

rigen dicha doctrina han sido aplicados dentro de la figura del estoppel del

Derecho Privado, que prohíbe cualquier actuación revocatoria en detrimento de

171 Cfr. Ibidem, p. 615. 172 Cfr. Ibidem, p. 625, 630.

84

terceros; la cual no se aplica a la administración pública cuando actúa en el

ejercicio de sus prerrogativas173.

Así, si la doctrina de legitimate expectations ha variado su ámbito de aplicación

según el país ya que rige las relaciones de Derecho Público entre gobernado y

gobernados, dentro del ámbito privado se adoptaron los principios fundamentales

de dicha protección y se transportaron al ámbito de la contratación privada

mediante la figura del estoppel.

El estoppel es definido como “[…] la prohibición que se hace una persona de

retirar una seguridad que había dado, que aparentaba vincularla definitivamente, y

sobre cuya base otra persona ha efectivamente actuado […]”174, por lo que implica

la prohibición a la persona que ha dado a otras seguridades sobre determinada

materia, a contradecirse en detrimento de ella.

Por su parte, la Corte de Apelación Inglesa ha rechazado tajantemente la

aplicación de los principios del estoppel para la formulación de la doctrina de

legitimate expectations o cualquier asunto que concierne al Derecho Público, pues

la aplicación de dicha doctrina no necesariamente depende de la creación de una

expectativa como el caso del estoppel 175, pues si bien es cierto dicha expectativa

puede derivar de la conducta de una autoridad hacia un individuo, ésta no

depende del conocimiento, ignorancia o intención del individuo involucrado176.

Es decir, la expectativa a que se refiere la doctrina de legitimate expectations, no

requiere que el individuo que pudiera sufrir el perjuicio ante su violación esté

consciente de su existencia, ya que ésta deriva de los actos administrativos o

legislativos las autoridades, mismos que por sí solos generan una expectativa

legalmente protegida en favor de los gobernados o destinatarios del mandato.

173 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard, op. cit., p. 8. 174 DUSSAULT, Robert. “Traité de Droit Administratif Canadien et Québécoise”, 1974, en RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. Op. cit., p. 8. 175 Cfr. KUAN SENG, Charles Tay, op. cit., p. 634. 176 Cfr. Ibidem, p. 636.

85

Por su parte, en Canadá la doctrina de legitimate expectations tiene su aparición

en la jurisprudencia de 1976 cuando la Corte de Apelación Federal utilizó la noción

en el caso “Hardozal vs Minister of ManPower an Inmigration” y, más tarde, la

Corte de Apelaciones de Ontario en 1978 lo hizo igualmente valer177.

Como se advierte de las anteriores consideraciones, si bien la figura del estoppel

no opera con respecto a los poderes de las autoridades públicas, puede ser

invocado para oponerse al ejercicio de una facultad discrecional que la

administración trate de ejercer, separándose con tal actuación de sus decisiones

asumidas en sentido inverso pues se estima que dichas decisiones han creado

una expectativa en los particulares178.

Así, dicha figura del estoppel implica una prohibición a quien ha hecho ciertas

promesas de cambiar de criterio en detrimento de otros, cuyos principios

dependiendo de la jurisdicción de que se trate serán o no aplicables para la

doctrina de legitimate expectations.

Ahora bien, en Estados Unidos la doctrina de legitimate expectations es utilizada

en la esfera de la contratación privada, principalmente en los contratos de seguros

en el sentido de consistency, esto es, de coherencia, que puede interpretarse con

respecto a la Administración, como su deber de mantener una conducta constante

con los criterios que ha expresado con anterioridad frente a los gobernados179.

Del modelo del Common Law advierto que la figura del estoppel se refiere

únicamente a las relaciones de Derecho Privado, es decir, originadas en un plano

de igualdad, ya sea entre gobernados o gobernados con el Estado actuando en su

papel de particular, a través del cual se otorga seguridad y confianza a los

contratantes para que permanezcan los mismos términos de su contratación.

177 Cfr. RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. Op. cit., p. 8-9. 178 Cfr. Ibidem, p. 9. 179 Cfr. Idem.

86

Adicionalmente, de la figura del consistency infiero que implica la participación de

un órgano jurisdiccional o intérprete de una contratación, en la que se procura que

se respete la postura y la corriente interpretativa adoptada para asuntos similares

anteriores o que versen sobre la misma naturaleza, a efecto de que se resuelva

cualquier tipo de controversia o desacuerdo conforme a los precedentes

existentes.

En este sentido, podemos observar cómo en el sistema del Common Law, si bien

es de reciente desarrollo la doctrina de legitimate expectations y originalmente se

debatía sobre su aplicación para la protección de derechos adjetivos o derechos

subjetivos, en la práctica se alejó de la esencia original del Principio de Protección

a la Confianza Legítima desarrollada en los sistemas del Derecho Civil, incluso

derivando a su aplicación dentro de las contrataciones privadas a través de las

figuras del estoppel y consistency.

Por su parte, el enfoque del Principio de Protección a la Confianza Legítima

desarrollado y asentado en la práctica jurídica de los países de la tradición

Romano-Canónica únicamente cabe en las relaciones de Derecho Público,

estableciéndose como una limitación al poder del Estado.

Una vez que éstos antecedentes han sido expuestos, procederemos con su

análisis y desarrollo dentro del Derecho Tributario en México, a fin de identificar si

de los precedentes existentes y la legislación mexicana, podemos observar su

obligatoriedad como límite al actuar de las autoridades en sus distintos ámbitos de

competencia.

87

Capítulo III. Aplicación del Principio de Protección a la Confianza Legítima en

México

Una vez que han sido analizados los derechos fundamentales como límites

dogmáticos al poder del Estado, así como los antecedentes, primeras

formulaciones y figuras afines del Principio de Protección a la Confianza Legítima

dentro de otros sistemas jurídicos, a continuación se analizará su presencia dentro

del sistema jurídico mexicano, en donde si bien no se encuentra expresamente

regulado dentro de nuestra legislación, ha sido desarrollado y analizado como un

sub-principio del derecho fundamental a la seguridad jurídica, principalmente en el

marco del Derecho Tributario.

Dentro del presente capítulo, haré un acercamiento teórico a la conceptualización

del Principio de Protección a la Confianza Legítima en México, para lo cual haré

algunas referencias a lo expuesto en el capítulo anterior respecto a su formulación

y aplicación en el ámbito del derecho extranjero, para después hacer referencia a

su ámbito de aplicación en nuestro país, el ejemplo de la desgravación arancelaria

y la obligatoriedad a cargo de las autoridades en México para respetar y velar por

la Protección de la Confianza Legítima de los particulares.

III.1. Concepto y Formulación

Tal y como fue señalado en el Capítulo anterior, el desarrollo del Principio de

Protección a la Confianza Legítima ha sido de corte jurisdiccional y jurisprudencial,

siendo que en México se ha estudiado a partir del análisis del derecho

fundamental a la seguridad jurídica, principalmente en materia tributaria.

En efecto, al ser una derivación del derecho fundamental a la seguridad jurídica,

también es importante señalar que éste ha sido estudiado ampliamente por la

doctrina mexicana y ha sido materia de estudio en diversos criterios

88

jurisdiccionales; incluso se encuentran precedentes judiciales enfocados al

alcance de la seguridad jurídica en materia tributaria.

En este sentido, no se puede dejar de reconocer que, según los alcances del

derecho fundamental a la seguridad jurídica, ciertas expectativas legítimas y

verosímiles que el Estado crea sobre los particulares deben ser protegidas y

tuteladas de acuerdo con el proyecto de Estado de Derecho, máxime cuando los

particulares han tomado decisiones jurídicas y de negocios con base en esas

expectativas.

La Segunda Sala de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la

Contradicción de Tesis 20/2015, formuló un concepto de lo que debe entenderse

por el Principio de Protección a la Confianza Legítima en nuestro sistema jurídico,

señalando que “[…] la expectativa cierta de que una situación jurídica, abordada

de cierta forma en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente desigual

en otro periodo, salvo que exista una causa constitucionalmente válida que

legitime su variación […]”180; en este sentido, si bien ninguna legislación ha

incluido en su texto qué debe entenderse por el principio que nos encontramos

estudiando, nuestro Máximo Tribunal ha reconocido su existencia y actualmente

se encuentra en pleno desarrollo.

Incluso, si bien es cierto expresamente no hay una regulación a nivel internacional

que obligue a los gobiernos a respetar la confianza creada en los gobernados, el

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA por sus siglas

en inglés), en su artículo 1105181 prevé la obligación de los Estados miembros del

180 Contradicción de tesis 20/2015 resuelta por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de 26 de agosto de 2015. 181 “Artículo 1105.- Nivel mínimo de trato. 1. Cada una de las Partes otorgará a las inversiones de los inversionistas de otra Parte, trato acorde con el derecho internacional, incluido trato justo y equitativo, así como protección y seguridad plenas. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto por el párrafo 1, cada Parte otorgará a los inversionistas de otra Parte y a las inversiones de inversionistas de otra Parte, cuyas inversiones sufran pérdidas en su territorio debidas a conflictos armados o contiendas civiles, trato no discriminatorio respecto de cualquier medida que adopte o mantenga en relación con esas pérdidas.

89

Tratado de otorgar a las inversiones de los inversionistas de otra Parte, un trato

acorde con el derecho extranjero, incluyendo un trato justo y equitativo, así como

protección y seguridad plenas; esta protección y seguridad puede entenderse

como la seguridad y confianza en los inversionistas de que las condiciones de

contratación serán aquellas que previamente han sido establecidas, lo que, como

ha sido señalado, se traduce en una protección a la Confianza Legítima de quien

pretende contratar con el Estado.

Incluso, el proyecto de resolución del Amparo en Revisión 101/2016182 de la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establecía una serie

de criterios y objetivos para la observancia del Principio de Protección a la

Confianza Legítima:

1. Existencia de una relación jurídica: Debe existir una relación jurídica entre

los sujetos que intervienen y de la cual deriven consecuencias de esa

misma naturaleza.

2. Existencia de una certeza firme: Es la base sobre la cual se construye la

confianza legítima. Esta base no puede obedecer a un criterio subjetivo ni a

personales percepciones de determinados individuos, sino a criterios

objetivos y racionales, es decir, es necesario que los particulares conozcan

su contenido y alcance, así como que adecúe a ella su comportamiento.

Por esta razón las características principales de la palabra dada generadora

de confianza legítima son:

a. Que tenga existencia cierta en un ordenamiento jurídico.

b. Que tenga fecha cierta de entrada de vigencia y de producción de

sus efectos jurídicos.

c. Que exista identidad entre los destinatarios de la palabra previa y la

posteriormente emitida.

3. El párrafo 2 no se aplica a las medidas existentes relacionadas con subsidios o ventajas que pudieran ser incompatibles con el Artículo 1102, salvo por lo dispuesto en el Artículo 1108(7)(b)”. 182 Amparo en Revisión 101/2016, versión pública no definitiva del proyecto de resolución.

90

3. Confirmación de que la decisión que modifica un régimen, presente o

futuro, se contradice con otros actos anteriores armónicos y coherentes:

Los actos anteriores armónicos y coherentes, deben tener la potencialidad

de crear una confianza en la estabilidad de la promesa o en la regulación ya

establecida.

4. Actuación diligente del interesado: La persona física o moral debe realizar

su actuación teniendo como sustento lo que se le establezca en la norma

jurídica de que se trate.

En este sentido, derivado del escaso material en México referente al Principio de

Protección a la Confianza Legítima, podríamos identificarlo como el respeto que el

Estado debe dar a las expectativas legítimas o verosímiles que su actuar ha

generado sobre los gobernados y, por tanto, la prohibición al desconocimiento de

la certidumbre estimulada.

Ahora bien, el principio protector de la Confianza Legítima responde a la noción de

que cuando la actividad estatal -lato sensu- ha generado perspectivas verosímiles

de estabilidad, lo que a su vez ha provocado un ajuste en la esfera de

comportamiento de los particulares, el Estado no puede desconocer esa

certidumbre que previamente ha estimulado183.

Por tanto, al comprometer la facultad de revisión de los actos propios de la

Administración, la salvaguarda de la Confianza Legítima implica el mantenimiento

del acto controvertido -aun cuando sea ilegal-, o bien de sus consecuencias

jurídicas184.

183 Cfr. ARRIETA PONGO, Alejandro, op. cit., p. 46-49. 184 Cfr. Ídem.

91

Como fue señalado con anterioridad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea,

dentro de la jurisprudencia TJCE 84/78185, ha reconocido el Principio de

Protección a la Confianza Legítima con el fin de procurar la protección de una

situación jurídica existente, sólo modificable en aquellos casos cuando exista un

interés público perentorio acreditable debidamente fundado y motivado que

obligue a la supresión o modificación inmediata o retroactiva de dicha situación

que generó la noción de estabilidad de cierto marco normativo.

En este sentido, ha sido criterio del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que

los actos administrativos que pretendan modificar determinada normatividad sin

medida transitoria de por medio, únicamente podrá ser válida cuando medie un

interés público perentorio debidamente fundado y motivado respecto a las razones

consideradas para adoptar la nueva medida186.

Es importante señalar que, conforme a lo hasta aquí expuesto, para que no sea

violado el Principio de Protección a la Confianza Legítima es necesario que en

aquellos casos que el Estado busque imponer una nueva disposición que afecte

cierta actividad, se establezcan reglas de transición mediante las cuales se

otorgue un plazo o periodo razonable entre la disposición vigente y la nueva

situación que se busca imponer con el fin de no afectar la noción de estabilidad de

la que debieran gozar los gobernados.

Asimismo, como ha sido señalado anteriormente, el Principio de Protección a la

Confianza Legítima también ha sido reconocido en España, y específicamente su

Tribunal Constitucional ha realizado un reconocimiento claro como parámetro de

constitucionalidad de la actividad del legislador en materia fiscal a través de la

sentencia TC/150/1990 de 4 de octubre de 1990, en la cual textualmente señaló

que:

185 Cfr. TJCE 84/78, Rec. 1979 del Tribunal de justicia de la Comunidad Europea Tomadini (84/78, Rec. 1979, pp. 1801); Edición especial española 1979 (II), p.945. Consultada el 10 de enero de 2017 en http://europa.eu/eu-law/case-law/index_es.htm. 186 Cfr. Ídem. Consultada el 10 de enero de 2017.

92

“[…] el principio de seguridad jurídica, aun cuando no puede

erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la congelación

del ordenamiento jurídico existente […], ni deba entenderse

tampoco como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento

de un determinado régimen fiscal, sí protege, en cambio, como

antes se dijo, la confianza de los ciudadanos que ajustan su

conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios

normativos que no sean razonablemente previsibles ya que la

retroactividad de las normas tributarias no puede trascender la

interdicción de la arbitrariedad […]”187.

En relación con lo anterior, tenemos entonces que el Principio de Protección a la

Confianza Legítima en materia tributaria no debe entenderse como la protección y

búsqueda de la perpetuidad de determinado ordenamiento jurídico existente o el

mantener un régimen fiscal vigente de manera indeterminada, sino lo que busca

es proteger al gobernado frente a cambios normativos arbitrarios, súbitos,

sorpresivos e imprevisibles que alteren la esfera jurídica de los gobernados, o las

invasiones o conductas realizadas en preparación o adaptación de la inmersión en

el sistema tributario de ciertas conductas.

Es importante hacer énfasis en lo apuntado por el Tribunal Constitucional de

España respecto a que el Principio de Protección a la Confianza Legítima, pues a

efecto de analizar su formulación en México, es fundamental entender que éste

emana del derecho fundamental de seguridad jurídica por lo que cuenta con los

mismos principios, entre los cuales encontramos el otorgar certeza y confianza del

gobernado sobre lo que es derecho en un momento determinado, y sobre lo que

será en el futuro, ya que esto supone el conocimiento de las normas vigentes,

187 Tribunal Constitucional de España. Sentencia 197/1992. Alteración del hecho imponible de un tributo en una Ley de Presupuestos: constitucionalidad. Consultable en http://www.tribunalconstitucional.es/.

93

pero también una previsibilidad y estabilidad del ordenamiento legal vigente

aplicable.

Adicionalmente, podemos también derivar una obligación a cargo de las

autoridades estatales como un concepto de estabilidad normativa, el cual se

traduce en la certidumbre jurídica con la que deben contar los gobernados

respecto a las expectativas verosímiles de derecho generadas por diversos actos

y estimulaciones del Estado, que de continuar su cauce normal en un real Estado

de Derecho tendrían que entrar en vigor, pues de lo contrario se afectaría la

certidumbre jurídica de los gobernados y provocaría continuos ajustes en el

comportamiento y decisiones de los mismos, lo que imposibilitaría toda futura

negociación o planeación comercial al desconocer las arbitrarias decisiones

normativas que el Estado pudiera tomar.

Por lo anteriormente señalado, podemos afirmar entonces que el Principio de

Protección a la Confianza Legítima vela por la estabilidad y conservación del

derecho de los gobernados con el fin de darles certeza jurídica respecto de las

eventuales arbitrariedades en que pudieran incurrir las autoridades y que puedan

afectar a los gobernados respecto a actos futuros, indicando que la autoridad tiene

la capacidad de modificar sus actos o regulaciones cuando las necesidades o

conveniencias así lo requieran, siempre y cuando estos hechos se encuentren

debidamente justificados y previendo disposiciones transitorias que resguarden la

previsibilidad del ordenamiento jurídico.

III.2. Marco Legal aplicable en materia Fiscal en México (Derivación del

derecho fundamental de seguridad jurídica)

Como fue señalado con anterioridad, el Principio de Protección a la Confianza

Legítima ha sido desarrollado como una derivación del derecho fundamental de

seguridad jurídica, pues tanto órganos jurisdiccionales como algunos doctrinarios

han desarrollado este principio buscando salvaguardar las expectativas legítimas y

verosímiles que el actuar del Estado genera sobre los gobernados.

94

El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

prescribe el derecho fundamental a la seguridad jurídica a través del cual, se

regulan los límites y alcances de la intervención del Estado en la esfera de los

particulares.

En relación con lo anterior, el Estado Mexicano ha celebrado diversos tratados

internacionales en los cuales también se consigna el derecho fundamental a la

seguridad jurídica, por ejemplo, podemos señalar el Artículo 21 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos adoptada en San José de Costa Rica, en el

cual al reconocer el derecho a la propiedad privada se delimita la intervención del

estado en la esfera de los particulares y se exige que el Estado siempre obre

según las formas establecidas en la ley188.

Ahora bien, tanto la ley (artículo 38, fracción IV del Código Fiscal de la

Federación189) como los Tribunales Federales190 nacionales han establecido que,

188 “Artículo 21.- Derecho a la Propiedad Privada. 1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. 3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley”. 189 “Artículo 38. Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los

siguientes requisitos: […] IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.” 190 “FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que existe adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de qué ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a) Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se

95

conforme al derecho fundamental de seguridad jurídica, los actos administrativos

que emitan las autoridades deberán ser claros en su fundamentación y motivación,

pues de lo contrario provocaría incertidumbre jurídica a los gobernados ya que no

sabrían a qué atenerse frente a la actividad del Estado, por lo que sus actos y

conductas no serían previsibles.

Así, para respetar el derecho a la seguridad jurídica, la ley debe definir con

precisión los derechos y obligaciones de los gobernados y, al mismo tiempo,

establecer los límites de las autoridades para que estas actúen dentro del margen

de la misma ley, con lo que se pretende evitar actuaciones arbitrarias.

Incluso, dichas consideraciones han sido materia de pronunciamiento por parte de

la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro de la

jurisprudencia de rubro “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS

ALCANCES”191, de la cual se advierte que, a efecto de respetar el derecho

encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b) Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.” Amparo directo 194/88.- Bufete Industrial Construcciones, S.A. de C.V.- 28 de junio de 1988.- Unanimidad de votos.- Ponente: Gustavo Calvillo Rangel.- Secretario: José Alberto González Álvarez. Sostienen la misma tesis: Amparo directo 367/90.- Fomento y Representación Ultramar, S.A. de C.V.- 29 de enero de 1991.- Unanimidad de votos.- Ponente: Gustavo Calvillo Rangel.- Secretario: José Mario Machorro Castillo. Revisión fiscal 20/91.- Robles y Compañía, S.A.- 13 de agosto de 1991.- Unanimidad de votos.- Ponente: Gustavo Calvillo Rangel.- Secretario: Jorge Alberto González Álvarez. Octava Época, Tomo IX, marzo de 1992, p. 204. 191 “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad”. Amparo directo en revisión 538/2002. Confecciones y Artesanías Típicas de Tlaxcala, S.A. de C.V. 24 de mayo de 2002. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán.

96

fundamental de seguridad jurídica, las reglas que conforman los procedimientos

que regulan la relación entre los particulares y la autoridad deben contener los

elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado, destacando el

hecho que la seguridad tiene como finalidad que la autoridad no actúe de manera

arbitraria al ejercer sus distintas atribuciones establecidas en ley.

Ahora bien, particularmente en el ámbito del derecho administrativo-fiscal, la

seguridad jurídica busca evitar incertidumbre jurídica entre los gobernados, lo que

se traduce en que los ciudadanos obligados conozcan ciertamente los supuestos

de causación de las contribuciones, las tasas aplicables y las demás

consecuencias tributarias que se surten; de igual forma, representa los límites

para que las autoridades actúen sólo dentro de sus facultades a modo de evitar

actuaciones arbitrarias.

El tratadista Roberto Insignares Gómez, director del Centro de Estudios Fiscales

de la Universidad Externado de Colombia, ha analizado el derecho a la seguridad

jurídica y señala que ésta cobra una triple dimensión192:

a) Como conocimiento y certeza del derecho positivo.

b) Como confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y en el

orden jurídico en general.

Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán; en su ausencia hizo suyo el asunto Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Claudia Mendoza Polanco. Amparo directo en revisión 503/2002. Agencia Llantera, S.A. de C.V. 8 de noviembre de 2002. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Marco Antonio Cepeda Anaya. Amparo directo en revisión 1769/2002. Raúl Jaime Ayala Alejo. 7 de marzo de 2003. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Javier Arnaud Viñas. Amparo directo en revisión 405/2004. Empaques Modernos San Pablo, S.A. de C.V. 19 de mayo de 2004. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Jorge Luis Revilla de la Torre. Amparo en revisión 164/2004. Inmobiliaria TMM, S.A. de C.V. y otras. 18 de febrero de 2005. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: Fernando Silva García. Tesis 2a./J. 144/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV, octubre 2006, p. 351. 192 Cfr. INSIGNARES GÓMEZ, Roberto, Estudios de Derecho Constitucional Tributario, Cuadernos Fiscales 2, Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia, p. 49-50.

97

c) Como previsibilidad de los efectos que se derivan de la aplicación de las

normas y de las propias acciones o de las conductas de terceros.

Derivado de lo anterior, concluye que dicha garantía vela porque los

contribuyentes conozcan previamente a la realización de los hechos generadores

que dan lugar al pago de los tributos, las consecuencias impositivas que se

derivarán ya sea de sus actos o contrato y, de igual forma, sostiene que el

derecho a tener certeza de las normas aplicables exige, por parte del legislador,

en el momento de crear o modificar las leyes, más aún en un sector como el

derecho tributario que regula actos o relaciones jurídicas con proyección en la

actividad económica de una sociedad193.

Es preciso señalar que el alcance del derecho fundamental a la seguridad jurídica

en materia administrativa-fiscal consiste básicamente en lo siguiente: a) tutelar la

certidumbre de los derechos de los contribuyentes, b) indicar cuáles son las

consecuencias fiscales que surten con los supuestos de causación, y c) prevenir

las arbitrariedades de las autoridades hacendarias.

En este sentido, podemos concluir que en materia tributaria, la garantía y derecho

fundamental a la seguridad jurídica, del cual deriva el Principio de Protección a la

Confianza Legítima, está regulado por el artículo 16 de nuestra Constitución

Federal, así como en la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual

puede resumirse en la certeza y previsibilidad que deben tener los contribuyentes

para la causación o no de los impuestos y el conocimiento pleno de las

consecuencias fiscales que se derivan, así como los límites que debe observar la

autoridad fiscal al momento de aplicar las disposiciones tributarias.

Incluso lo anterior ha sido señalado por la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación a través de la jurisprudencia 1a./J. 139/2012 (10a.) de rubro

193 Cfr. Ibidem, p. 50-51.

98

“SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE”194,

de la cual se desprende que el principio de seguridad jurídica en materia tributaria

consiste en salvaguardar la certidumbre jurídica del gobernado por medio de la

certeza de éstos en el Derecho evitando la comisión de cualquier arbitrariedad por

parte de las autoridades, es decir, busca la estabilidad de los diversos

ordenamientos normativos con el fin de que el gobernado en todo momento

cuente con certeza jurídica respecto de ellos, y si llegara a surgir algún cambio en

dichos ordenamientos, éstos no serán impuestos de manera súbita e inesperada.

De lo contrario, los gobernados podrían ser víctimas de arbitrariedades por parte

de las autoridades que en forma continua modifiquen disposiciones normativas

194 “SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución General de la República, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad. Así, en materia tributaria debe destacarse el relevante papel que se concede a la ley (tanto en su concepción de voluntad general, como de razón ordenadora) como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos ante la ley, frente a las arbitrariedades y abusos de la autoridad, lo que equivale a afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehículo generador de certeza, y desde un punto de vista negativo, el papel de la ley como mecanismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los órganos del Estado. De esta forma, las manifestaciones concretas del principio de seguridad jurídica en materia tributaria, se pueden compendiar en la certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad o prohibición del exceso; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, suficiente desarrollo y la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse con las previsiones del ordenamiento; y, la segunda, principal, más no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa, por lo que la existencia de un ordenamiento tributario, partícipe de las características de todo ordenamiento jurídico, es producto de la juridificación del fenómeno tributario y su conversión en una realidad normada, y tal ordenamiento público constituirá un sistema de seguridad jurídica formal o de "seguridad a través del Derecho". Amparo en revisión 820/2011. Estación de Servicios Los Álamos, S.A. de C.V. 8 de febrero de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez. Amparo directo en revisión 251/2012. Maquilas y Detallistas, S.A. de C.V. 7 de marzo de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez. Amparo directo en revisión 686/2012. Incomer, S.A. de C.V. 25 de abril de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez. Amparo directo en revisión 1073/2012. Gold Medal Construction, S.A. de C.V. 27 de junio de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Carmen Vergara López. Amparo en revisión 416/2012. Teléfonos de México, S.A.B. de C.V. 8 de agosto de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Carmen Vergara López. Tesis 1a./J. 139/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVI, t. I, enero de 2013, p. 437.

99

aplicables, pues ello implicaría no poder llevar a cabo decisiones de negocios,

estrategias comerciales ni planeaciones financieras derivado de la incertidumbre

que imperaría respecto a la normatividad en determinado momento.

Así las cosas, en aras del respeto del derecho a la seguridad jurídica, el

gobernado debe conocer con suficiente precisión el alcance de sus derechos y

obligaciones fiscales, por lo que la existencia del Principio de Protección a la

Confianza Legítima versa sobre una obligación adicional a cargo del Estado para

que dichas consecuencias jurídicas sean estables y, en su caso, se respeten las

expectativas legítimas y verosímiles.

Ahora bien, la relación que existe entre el derecho de seguridad jurídica y el

Principio de Protección a la Confianza Legítima fue materia de reconocimiento por

parte de los Ministros de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, quienes

resolvieron que el Principio de Protección a la Confianza Legítima es una

manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción de

la arbitrariedad, cuya invocación deberá analizarse dependiendo del caso concreto

pues habrá que distinguir si nos encontramos frente a actos administrativos o

actos legislativos195.

195 “CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. El derecho a la seguridad jurídica, reconocido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de indefensión; su esencia versa sobre la premisa consistente en "saber a qué atenerse" respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la autoridad. Sin embargo, no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el correlativo derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. De lo anterior, puede considerarse la confianza legítima como una manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público. Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices dependiendo de si se pretende invocar frente a actos administrativos o actos legislativos”. Amparo en revisión 894/2015. Aguilares, S. de P.R. de R.L. y otra. 5 de octubre de 2016. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad

100

Lo anterior, a fin de evitar que la actuación de los poderes públicos sea modificada

de forma imprevisible e intempestiva, a menos que así lo exija el interés público,

pues el ordenamiento jurídico debe contener los elementos mínimos para hacer

valer los derechos de los gobernados a fin de que la autoridad no incurra en

arbitrariedades.

Ahora bien, en cuanto a su aplicación dentro de nuestro sistema jurídico

mexicano, si bien no se encuentra expresamente regulado, lo cierto es que éste

principio guarda una íntima relación con el principio de irrevocabilidad unilateral de

los actos administrativos que contienen resoluciones favorables, el cual halla su

confirmación legislativa en los artículos 2o, último párrafo y 13, fracción III, ambos

de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como en el

diverso artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, de los cuales se advierte

que cuando la Administración Pública Federal (incluyendo las autoridades fiscales)

pretendan la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular,

deberá promover un juicio contencioso (juicio de lesividad) ante el Tribunal Federal

de Justicia Administrativa196.

Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Amparo en revisión 670/2015. Bachoco, S.A. de C.V. 8 de febrero de 2017. Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina Mora I.; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Amparo en revisión 914/2015. Granjas Ojai, S.A. de C.V. y otra. 8 de febrero de 2017. Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina Mora I.; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Esta tesis se publicó el viernes 10 de marzo de 2017 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación. 196 “CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. En sus orígenes, esa figura se invocó, respecto de los actos de la administración, con el fin de tutelar meras expectativas de derecho, pues aun cuando no existiera una norma que regulara determinadas conductas o circunstancias (derecho objetivo) la autoridad administrativa ya había emitido previamente un acto en el que reconocía a un particular la posibilidad de gozar de una prerrogativa o de realizar una conducta o, en su caso, la había tolerado o mantenido un silencio (respecto de una petición relacionada con ella) durante un tiempo prolongado, generando con ello la confianza en que la situación se mantendría. Por tanto,

101

Distinto ha sido el criterio de nuestros Ministros en cuanto a la aplicación del

Principio de Protección a la Confianza Legítima en materia legislativa, pues han

sostenido que la potestad legislativa, sobre todo en materia fiscal, no puede

limitarse a la seguridad de un individuo a quien se le ha creado una expectativa de

derecho, pues no existe un derecho constitucionalmente tutelado para que el

sistema tributario permanezca estático e inmodificable.

En este sentido, ha sido criterio de nuestro Máximo Tribunal que el Principio de

Protección a la Confianza Legítima “[…] no tiene el alcance de oponer al legislador

meras expectativas de derecho para cuestionar la regularidad constitucional de los

tratándose de actos de la administración, la confianza legítima debe entenderse como la tutela de las expectativas razonablemente creadas en favor del gobernado, con base en la esperanza que la propia autoridad le indujo a partir de sus acciones u omisiones, las cuales se mantuvieron de manera persistente en el tiempo, de forma que generen en el particular la estabilidad de cierta decisión, con base en la cual haya ajustado su conducta, pero que con motivo de un cambio súbito e imprevisible, esa expectativa se vea quebrantada. Sin embargo, un elemento indispensable que debe tomarse en consideración al estudiarse si se ha transgredido o no esa figura, es la ponderación efectuada entre los intereses públicos o colectivos frente a los intereses particulares, pues el acto de autoridad podrá modificarse ante una imperante necesidad del interés público. En ese orden de ideas, puede afirmarse que la confianza legítima encuentra íntima relación con el principio de irrevocabilidad unilateral de los actos administrativos que contienen resoluciones favorables, el cual halla su confirmación legislativa en los artículos 2o., último párrafo y 13, fracción III, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como en el diverso 36 del Código Fiscal de la Federación, de los cuales se advierte que cuando la administración pública federal (incluidas las autoridades fiscales) pretenda la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, deberá promover juicio contencioso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa”. Amparo en revisión 894/2015. Aguilares, S. de P.R. de R.L. y otra. 5 de octubre de 2016. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Amparo en revisión 670/2015. Bachoco, S.A. de C.V. 8 de febrero de 2017. Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina Mora I.; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Amparo en revisión 914/2015. Granjas Ojai, S.A. de C.V. y otra. 8 de febrero de 2017. Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina Mora I.; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Esta tesis se publicó el viernes 10 de marzo de 2017 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

102

actos en los que se determina el establecimiento, modificación o supresión de

regulaciones en materia de contribuciones, debido a la imposibilidad del

contribuyente de contar con la esperanza de que una tasa, tarifa e incluso un

régimen de tributación permanezca inmodificable hacia el futuro […]”197.

Es importante señalar que los criterios anteriormente señalados únicamente han

sido materia de pronunciamiento en tesis aisladas, por lo que no es todavía un

criterio definitivo de nuestras autoridades jurisdiccionales.

197 “CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS. La figura de mérito, en relación con el tipo de actos referidos, debe invocarse bajo la perspectiva de irretroactividad de las normas consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque pretender tutelar meras expectativas de derecho contra los actos legislativos equivaldría a la congelación del derecho, a su inmovilización total o parcial y el consecuente cierre definitivo a los cambios sociales, políticos o económicos, lo cual sería contrario al Estado de derecho democrático y a la facultad que, en éste, tiene el legislador de ajustar la norma a las cambiantes necesidades de la sociedad y de la realidad. Además, específicamente en el ámbito tributario, su diseño por vía de leyes es facultad del Congreso de la Unión y, por ende, conlleva un margen amplio de libertad de configuración, de modo que no existe un derecho constitucionalmente tutelado para que el sistema tributario permanezca inmodificable y estático, sino por el contrario resulta indispensable para el poder público adaptar la normativa fiscal al contexto económico, tanto nacional e internacional, así como a las necesidades públicas. Aunado a ello, la modificación de las normas tributarias tiene, por regla general, un fin de interés público que es preponderante al interés particular de cada contribuyente, pues con base en el principio de generalidad tributaria se tutela el interés del Estado en la percepción de ingresos, que es un interés público encaminado a atender necesidades sociales relevantes con amplio respaldo o tutela constitucional, así como la necesidad de basar la contribución de los ciudadanos para sostener los gastos públicos en criterios de solidaridad. Por tanto, la confianza legítima no tiene el alcance de oponer al legislador meras expectativas de derecho para cuestionar la regularidad constitucional de los actos en los que se determina el establecimiento, modificación o supresión de regulaciones en materia de contribuciones, debido a la imposibilidad del contribuyente de contar con la esperanza de que una tasa, tarifa e incluso un régimen de tributación permanezcan inmodificables hacia el futuro”. Amparo en revisión 894/2015. Aguilares, S. de P.R. de R.L. y otra. 5 de octubre de 2016. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Amparo en revisión 670/2015. Bachoco, S.A. de C.V. 8 de febrero de 2017. Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina Mora I.; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Amparo en revisión 914/2015. Granjas Ojai, S.A. de C.V. y otra. 8 de febrero de 2017. Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina Mora I.; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Joel Isaac Rangel Agüeros. Esta tesis se publicó el viernes 10 de marzo de 2017 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

103

Una vez señalado lo anterior, a continuación, se expone el caso de la

desgravación arancelaria, uno de los primeros antecedentes para delimitar el

ámbito de aplicación del Principio de Protección a la Confianza Legítima en

México, que han abierto el debate respecto del ámbito de aplicación de dicho

principio y su obligatoriedad para las autoridades nacionales en materia fiscal.

III.3. Ámbito de aplicación en México: Caso de la Desgravación Arancelaria

Como fue señalado con anterioridad, ninguna legislación regula expresamente el

Principio de Protección a la Confianza Legítima, incluyendo a la mexicana, sino

que ha sido a través de los precedentes judiciales y la doctrina jurídica que se ha

derivado dicho principio como una derivación del derecho fundamental de

seguridad jurídica, tanto así que hasta antes de 2013, el Principio de Protección a

la Confianza Legítima no había sido analizado ni estudiado en la doctrina

mexicana.

En México, fue el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Cuarto Circuito radicado en el Estado de Nuevo León, quien concedió un amparo

tomando como base de dicha resolución la protección al principio que nos ocupa,

haciendo referencia y considerando únicamente doctrina de derecho comparado

encaminada al análisis de la transgresión del Principio de Protección a la

Confianza Legítima.

A continuación, se transcribe el contenido de la tesis aislada generada por la

sentencia dictada el 7 de febrero de 2013 por el segundo Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el juicio de amparo directo

número 241/2012-II:

“PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE CONFIANZA LEGÍTIMA.

SU OBJETO DE TUTELA Y FORMA EN QUE SE VULNERA

104

RESPECTO DE UNA DISPOSICIÓN DE CARÁCTER

GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA QUE SE

OTORGAN BENEFICIOS FISCALES A DETERMINADOS

CONTRIBUYENTES, CONSISTENTES EN EL PAGO

DIFERIDO DE IMPUESTOS. El principio de protección de

confianza legítima encuentra sustento en la garantía de

seguridad jurídica prevista en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por su

parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha destacado

que en dicha garantía descansa el sistema jurídico mexicano,

de manera que lo que busca es que el gobernado jamás se

encuentre en una situación de incertidumbre jurídica. Asimismo,

que tiene por objeto, desde un punto de vista positivo, dar

certeza a los ciudadanos y, en su lado negativo, evitar cualquier

arbitrariedad por parte de las autoridades. En ese entendido, se

estima que no es una concepción formal que sólo exige

claridad y precisión de las normas y del ordenamiento jurídico

en su conjunto la que debe prevalecer en torno al concepto

doctrinal de la seguridad jurídica, sino que debe predominar

una dimensión material en la que prevalezcan la confianza, la

estabilidad y, en definitiva, la paz social. En estas condiciones,

el principio de protección de confianza legítima, en todos los

ámbitos de actuación de los poderes públicos, tutela el respeto

de la adopción y aplicación de normas, actos o medidas bajo

las cuales previamente el gobernado se sujeta, de manera que

no puede ser sorprendido de forma imprevista, pues busca una

estabilidad y conservación para que las situaciones

beneficiosas no sean modificadas en lo futuro y, si lo son, que

de alguna manera se establezcan medidas transitorias para no

sorprender a los gobernados, realizando al menos un cambio

pausado y no abrupto, o buscando una manera de evitar un

105

agravio cuando con la modificación se dañan intereses

particulares, que en virtud de la confianza depositada estarían

siendo protegidos. Así, específicamente en el ámbito de

adopción de normas, exige que las innovaciones y

modificaciones normativas no sean impuestas de manera

súbita e inesperada, sin que medie un periodo de transición

hacia el marco normativo que se pretenda introducir, para

preservar la expectativa que legítimamente tienen los

particulares de que las condiciones existentes se mantengan

relativamente estables. En ese sentido, el Estado, dentro de su

esfera de atribuciones y competencias, en uso de la legítima

libertad de configuración legislativa, tiene la capacidad de

modificar sus actos o regulaciones, cuando las necesidades y

conveniencias así lo requieren, máxime que no puede pasarse

por alto que el derecho, al igual que la sociedad, evoluciona,

pero siempre acotado por la circunstancia de que aparezca

debidamente justificado que los cambios normativos sean

racionales, exponiéndose gradualmente con medidas

provisorias que garanticen precisamente la protección y

resguardo de los intereses, que es finalmente lo que cuida el

referido principio. Por tanto, éste se vulnera cuando al entrar en

vigor una disposición de carácter general de la administración

por la que se otorgan beneficios fiscales a determinados

contribuyentes, consistentes en el pago diferido de impuestos,

aquéllos se ajustan y se acogen de buena fe a ese beneficio,

adhiriéndose en cuanto a los términos que se establecieron,

pero ulteriormente, una vez que ya está en curso el pago

diferido, se imponen requisitos previos para hacer uso de él,

pues por lo inesperado y abrupto de éstos, el particular no está

en condición de conocerlos y acatarlos”.

106

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA

ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

Amparo directo 241/2012. Promotora Leo, S.A. de C.V. 7 de

febrero de 2013. Unanimidad de votos. Ponente: José Elías

Gallegos Benítez. Secretario: Mario Enrique Guerra Garza.

La Tesis transcrita significó un gran avance para el reconocimiento de la existencia

del Principio de Protección a la Confianza Legítima dentro del sistema jurídico

mexicano y un primer paso para que los Tribunales establezcan la obligatoriedad

de las autoridades para velar por la protección de la expectativa cierta que

jurídicamente deba estar tutelada.

Ahora bien, su reciente ámbito de aplicación tiene como primer antecedente la

publicación del 24 de diciembre de 2008 en el Diario Oficial de la Federación del

“Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de

Importación y Exportación”, emitido por el Ejecutivo Federal en ejercicio de su

facultad extraordinaria establecida en el artículo 131 de nuestra Constitución

Política198, en el cual se anunció que a partir del 1° de enero de 2014, el impuesto

general de importación aplicable a diversas prendas de vestir y calzado disminuiría

del 25% al 20%.

Es importante señalar como antecedente, que previamente había existido una

etapa de la desgravación que sí entró en vigor y mediante la cual el impuesto

general de importación disminuyó del 35% al 25%. De igual forma, había existido

198 “Artículo 131.- Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida”.

107

una primera prórroga del decreto de desgravación original, ya que inicialmente la

disminución del 25% al 20% entraría en vigor el 1° de enero de 2013.

No obstante lo anterior, mediante el “Decreto por el que se modifica la Tarifa de la

Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación” publicado el 26 de

diciembre de 2013 en el Diario Oficial de la Federación, se pospuso la entrada en

vigor de la disminución arancelaria para el 1° de enero de 2015.

Así, de forma sorpresiva y únicamente cinco días antes de que disminuyeran los

aranceles de importación, se cambió para los importadores la expectativa

generada previamente por el Ejecutivo Federal mediante una publicación en el

Diario Oficial de la Federación.

En efecto, el Ejecutivo Federal resolvió modificar de forma inmediata, imprevista y

sin justificación urgente la fecha en que iniciarían los beneficios de la desgravación

del arancel de importación de prendas de vestir del 25% al 20%, la cual había sido

publicada mediante un decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación.

Lo anterior resulta relevante, pues es importante tomar en cuenta que ante la

expectativa de que la tasa de los aranceles de importación bajaría del 25% al

20%, diversos importadores tomaron decisiones comerciales y de negocios para

realizar importaciones a partir del 1° de enero de 2014, con el razonamiento que

existiría un ahorro del 5% del arancel, pero con la publicación del Decreto del 26

de diciembre de 2013, dichos importadores vieron afectadas dichas decisiones.

Así, el actuar del Ejecutivo Federal implicó que de manera súbita e inesperada, los

gobernados que se dedicaban a la importación de prendas de vestir y calzado

fueran víctimas de una arbitrariedad que implicó afectaciones en sus decisiones

de negocios, estrategias comerciales, planeaciones financieras y futuros negocios

que habían previsto conforme a los beneficios de la reducción arancelaria de

diversos productos, lo cual, en mi opinión, implicó una violación al derecho

108

fundamental a la seguridad jurídica, a través de la violación del Principio de

Protección a la Confianza Legítima.

Ello, ya que la actividad Estatal generó perspectivas verosímiles de estabilidad, lo

que a su vez provocó un ajuste en la esfera jurídica de comportamiento de los

particulares y que, posteriormente, dicha certeza que el propio Estado había

estimulado decidió desconocer.

Ahora bien, tomando en consideración que el derecho es dinámico y evoluciona

constantemente, adaptándose a las nuevas situaciones que derivan de la

interacción de la sociedad, México no debía mantenerse ajeno a las tendencias

jurídicas globales que, como fue señalado, en países europeos y latinoamericanos

se ha estado desarrollando en relación con la protección jurídica a la expectativa

creada y estimulada por parte de las autoridades.

En este sentido, nuestros Tribunales han reconocido que el Principio de

Protección a la Confianza Legítima vela por la estabilidad y conservación del

Derecho de los gobernados con el fin de darle certeza jurídica respecto de las

eventuales arbitrariedades en que pudieran incurrir las autoridades y que puedan

afectar a los gobernados respecto de actos futuros, indicando que la autoridad

tiene la capacidad de modificar sus actos o regulaciones cuando las necesidades

o conveniencias así lo requieran, siempre y cuando estos hechos se encuentran

debidamente justificados y previendo disposiciones transitorias que resguarden la

previsibilidad del ordenamiento jurídico.

Por lo anterior, fue decisión de algunos contribuyentes presentar demandas de

amparo indirecto en contra de la emisión, aprobación y firma del “Decreto por el

que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y

Exportación”, y se reformó, entre otros, la fracción V del Transitorio Único del

Decreto publicado el 24 de diciembre de 2008 y su posterior modificación de 31 de

109

diciembre de 2012, publicado el 26 de diciembre de 2013 en el Diario Oficial de la

Federación.

Es importante señalar que el propósito de dichos amparos no fue plantear una

posible incertidumbre respecto a qué arancel o tasa de la tarifa de la Ley de

Impuestos Generales de Importación y de Exportación les resultaba aplicable a los

quejosos, sino el hecho de que la postergación de la fecha en que se suscitó la

reducción arancelaria afectó sus decisiones de negocios.

En mi opinión, las expectativas creadas por el Estado en el sistema jurídico

mexicano con base en las cuales los gobernados toman decisiones que

repercuten en su persona y bienes, no pueden ser considerados una mera

aspiración, sino un derecho legítimo a la seguridad jurídica que debe ser

protegido, a partir del reconocimiento del Principio de Protección a la Confianza

Legítima.

En efecto, ese derecho de seguridad jurídica en materia tributaria a partir de la

protección a la Confianza Legítima implica salvaguardar la certidumbre jurídica de

los gobernados por medio de la certeza de éstos en el Derecho aplicable, evitando

la comisión de arbitrariedades por parte de la autoridad; es decir, generar

estabilidad de los diversos ordenamientos normativos con el fin de que los

gobernados en todo momento cuenten con certeza jurídica respecto de los

ordenamientos normativos que lo rigen, y si llegara a surgir algún cambio en

dichos ordenamientos, éstos no sean impuestos de manera súbita e inesperada

como el caso de la modificación en la entrada en vigor de la reducción arancelaria.

Ahora bien, el interés jurídico para la interposición de dichas demandas de amparo

indirecto por parte de los gobernados fue reconocida por el Décimo Primer

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a partir del

reconocimiento de la existencia del Principio de Protección a la Confianza

110

Legítima de los gobernados, tal y como reflejó en la Tesis Aislada que se

transcribe a continuación:

“DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA TARIFA DE LA

LEY DE LOS IMPUESTOS GENERALES DE IMPORTACIÓN

Y DE EXPORTACIÓN, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL

DE LA FEDERACIÓN EL 26 DE DICIEMBRE DE 2013. QUIEN

SE DEDICA A LA IMPORTACIÓN DE LAS MERCANCÍAS

COMPRENDIDAS EN LOS ARANCELES OBJETO DE

DESGRAVACIÓN GRADUAL QUE ESA NORMA

POSTERGÓ, TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA

RECLAMARLO EN AMPARO EN ATENCIÓN AL PRINCIPIO

DE CONFIANZA LEGÍTIMA. De acuerdo con el artículo 61,

fracción XII, de la Ley de Amparo, el juicio constitucional es

improcedente contra actos que no afecten los intereses

jurídicos del quejoso, en términos de la fracción I del artículo

5o. de la misma ley. Luego, como el interés jurídico se refiere a

la titularidad de los derechos fundamentales afectados con el

acto reclamado y se identifica con el derecho subjetivo que

supone una facultad de exigir y un deber jurídico correlativo de

cumplir dicha exigencia, sólo el sujeto titular de aquéllos puede

ocurrir al amparo y no otra persona. Por su parte, la Segunda

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió al

principio de confianza legítima, como la expectativa cierta de

que una situación jurídica, abordada de una forma determinada

en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente

desigual en otro periodo, salvo que exista una causa

constitucionalmente válida que legitime su variación. Así, con el

propósito de proteger la expectativa legítima originada por el

actuar de la autoridad a favor de los ciudadanos, dicho principio

(reflejo de los derechos fundamentales de seguridad jurídica y

111

legalidad), exige que la administración pública no pueda

modificar unilateralmente el sentido de sus decisiones, de no

haber una clara y concreta justificación que lo permita y, en

caso de que exista alguna alteración, debe mediar un periodo

de transición que permita a las personas ubicarse

razonablemente en la hipótesis normativa que pretende

introducirse, pues la actuación que las personas desarrollan o

han desarrollado, se justificó en la expectativa cierta (legítima),

que se generó en razón de que las condiciones en las cuales

se emitió el acto se concebían relativamente estables. En

consecuencia, quien se dedica a la importación de las

mercancías comprendidas en los aranceles objeto de

desgravación gradual, postergada por el Decreto por el que se

modifica la tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de

Importación y de Exportación, publicado en el Diario Oficial de

la Federación el 26 de diciembre de 2013, tiene interés jurídico

para reclamarlo en el amparo indirecto, en atención al principio

señalado, porque esa norma general afecta su esfera jurídica,

al tener la ineludible obligación de pagar los aranceles vigentes

al realizar su actividad ordinaria, cuando antes se había

establecido una tarifa menor, esto es, se posterga la

desgravación arancelaria gradual previamente establecida -

expectativa legítima-“.

DÉCIMO PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA

ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 389/2014. Moda Rapsodia, S.A. de C.V. y

otras. 14 de enero de 2016. Unanimidad de votos. Ponente:

Urbano Martínez Hernández. Secretaria: Leticia Espino Díaz.

112

Esta tesis se publicó el viernes 27 de mayo de 2016 a las 10:27

horas en el Semanario Judicial de la Federación.

En efecto, tal y como fue señalado por el Tribunal Colegiado en la tesis transcrita,

ya había sido materia de pronunciamiento por parte de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación que el Principio de Protección a la

Confianza Legítima debe entenderse como la expectativa cierta de que una

situación jurídica, abordada de una forma determinada en el pasado, no sea

tratada de modo extremadamente desigual en otro periodo, salvo que exista una

causa constitucionalmente válida que legitime su variación, lo que implica que la

administración pública no pueda modificar unilateralmente el sentido de sus

decisiones, de no haber una clara y concreta justificación que lo permita y, en caso

de que exista alguna alteración, debe mediar un periodo de transición que permita

a las personas ubicarse razonablemente en la hipótesis normativa que pretende

introducirse.

En este sentido, en el caso que se expuso, implicó que se reconociera el interés

jurídico de aquellos gobernados que se dedicaban a la importación de las

mercancías comprendidas en los aranceles objeto de desgravación gradual,

postergada por el “Decreto por el que se modifica la tarifa de la Ley de los

Impuestos Generales de Importación y de Exportación”, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 2013, para reclamarlo en el amparo

indirecto, pues dicho decreto violaba su esfera jurídica al violentar el Principio de

Protección a la Confianza Legítima del que gozaban.

Dicho criterio significó el primer acercamiento a una política proteccionista del

Principio de Protección a la Confianza Legítima, pues los Tribunales Federales

reconocieron la existencia de dicho principio y la importancia de su reconocimiento

por nuestro sistema jurisdiccional.

113

Lo anterior, pues el Principio de Protección a la Confianza Legítima en el ámbito

de adopción de normas exige que las innovaciones y modificaciones normativas

no sean impuestas de manera súbita e inesperada, sino que se mantengan

relativamente estables en aras de no provocar incertidumbre jurídica a los

gobernados, es decir, conocer en todo momento el “saber a qué atenerse”

respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la

autoridad.

Ahora bien, uno de los juicios de amparo en contra del Decreto que modificó la

tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación

publicado el 26 de diciembre de 2016, luego de las instancias procesales

correspondientes (que no son materia del presente trabajo al no ser un análisis

casuístico) llegó hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Amparo,

donde fue turnada para su estudio y resolución a la ponencia del Ministro Alberto

Pérez Dayán de la Segunda Sala, quedando registrado bajo el número de

expediente Amparo en Revisión 101/2016.

En un primer momento, el proyecto elaborado por la ponencia del Ministro Pérez

Dayán consideró que el “Decreto por el que se Modifica la tarifa de la Ley de los

Impuestos Generales de Importación y de Exportación” de referencia, transgredía

el derecho fundamental de seguridad jurídica previsto en los artículos 14 y 16 de

nuestra Constitución Política, derecho fundamental del que deriva el Principio de

Protección a la Confianza Legítima, pues se modificó de forma inmediata,

imprevista y sin justificación urgente la fecha en que iniciarían los efectos de la

reducción arancelaria de importación de prendas de vestir del 25% al 20%, con lo

cual se afectó su esfera jurídica al aplazar el beneficio que representaba dicha

previsión199.

199 Versión pública del proyecto de resolución del Amparo en Revisión 101/2016 a resolverse por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

114

En efecto, al elaborar el proyecto de resolución, la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación señalaba que el Decreto que nos ocupa transgredía

el derecho fundamental de seguridad jurídica y, a su vez, el Principio de

Protección a la Confianza Legítima en virtud de que los gobernados habían

perfilado una estrategia económica a partir de un texto normativo claro y preciso y,

no obstante ello, la autoridad aplazó el inicio de aplicación de dicha previsión de

manera repentina, sin prever efecto alguno que disminuya sus consecuencias,

incluyendo los perjuicios que se pudieran ocasionar.

Lo anterior, pues el proyecto proponía que las autoridades que decidan

súbitamente alterar las reglas que regulan o vayan a regular las relaciones con los

particulares, deben acompañar a tales cambios medidas que permitan, en la

propia transición o a partir de que se genera una modificación, mecanismos de

alivio a quienes a propósito de esa regulación afectaron su patrimonio.

Adicionalmente, nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación hacía distinción

entre una lesión de derechos adquiridos y una expectativa legalmente válida que

los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales,

regulaciones legales o interpretaciones de normas jurídicas llevados a cabo por

las autoridades competentes para tal efecto.

En este sentido, la primera conclusión previa discusión de los Ministros integrantes

de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fue que el

“Decreto por el que se Modifica la tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de

Importación y de Expropiación”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el

26 de diciembre de 2013, específicamente su Artículo Segundo era

inconstitucional, pues al retirar un régimen previsible, no dispuso remedio alguno a

las situaciones específicas que en lo material se derivaron de él, vulnerando el

Principio de Protección a la Confianza Legítima al no establecer un procedimiento

de adaptación o transición de las previsiones legales que en él se contienen.

115

Hasta aquí el análisis de fondo de la aplicación del Principio de Protección a la

Confianza Legítima dentro de nuestro sistema jurídico, pues únicamente como

dato informativo, la resolución final de los Ministros de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante sesión de 22 de junio de 2016

fue negar el amparo y protección de la Justicia Federal a las quejosas, al

considerar infundado lo argumentado en relación con la violación al derecho

fundamental de seguridad jurídica, a partir del Principio de Protección a la

Confianza Legítima, pues señalaron los Ministros que ello giraba en torno a una

situación particular e hipotética, ya que se alegó sobre la base de proyecciones

financieras de ciertos gobernados (las quejosas), no así a la generalidad del

Decreto que se impugnaba, por lo que era un planteamiento inoperante para

combatir una previsión general abstracta e impersonal200.

Si bien no es materia del presente trabajo analizar el razonamiento jurídico de los

Ministros de nuestro Máximo Tribunal, lo que se pretende resaltar del presente

caso es el avance que se alcanzó en el reconocimiento al Principio de Protección

a la Confianza Legítima, pues si bien todavía es un tema en aras de desarrollar y

estudiar, lo cierto es que los Tribunales comienzan a reconocerlo y darle validez

jurídica para justificar el interés legítimo e interés jurídico de quienes solicitan la

protección de sus derechos fundamentales a través del juicio de amparo.

III.4. Obligatoriedad de las Autoridades de respetar el Principio de Protección

a la Confianza Legítima y propuesta para su regulación

El caso analizado anteriormente de la desgravación arancelaria de prendas de

vestir y calzado es un claro ejemplo para analizar si en México se puede y se debe

reconocer el Principio de Protección a la Confianza Legítima, así como analizar

desde qué condiciones los actos legislativos o administrativos pueden ser objeto

de examen, según dicho principio.

200 Amparo en Revisión 101/2016, resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el 22 de junio de 2016.

116

Estimo conveniente que, en primer lugar, la jurisprudencia mexicana recoja el

Principio de Protección a la Confianza Legítima, ya que ello brindaría certeza a los

gobernados y existiría una postura más equilibrada que regule la relación entre los

gobernados y el Estado.

Lo anterior, pues es de señalarse que dicho principio tiene su cimiento en el

derecho fundamental a la seguridad jurídica, es decir, la certeza que deben tener

los particulares frente al Estado de gozar un entorno normativo estable y que

puedan brindar seguridad sobre las transacciones y decisiones comerciales

tomadas.

Así, a efecto de que una disposición normativa se sujete a un análisis del Principio

de Protección a la Confianza Legítima, debe tener como base los siguientes

parámetros:

a) Que la disposición normativa impugnada entre en vigor de forma inmediata

y sin advertencia alguna.

b) Que dicha normativa sea imprevisible para el gobernado.

c) Que la disposición normativa impugnada no se encuentre justificada por un

interés público determinante, constitucionalmente protegido.

Es importante señalar que si bien la regulación del Principio de Protección a la

Confianza Legítima deriva directamente del derecho fundamental de seguridad

jurídica, el cual tiene especial connotación en materia fiscal, la regulación de dicho

principio debe tener un análisis por separado también en materia fiscal pues no se

debe desconocer el principio de configuración legislativa por el cual el Congreso

de la Unión tiene a cargo el establecimiento de impuestos, definiendo el modelo y

política tributarias, y por tanto goza de un margen de configuración política.

Lo anterior, teniendo en consideración que habrá ocasiones (como en el caso de

la desgravación arancelaria) que el Ejecutivo Federal, en ejercicio de sus

117

facultades especiales, actúe como legislador en materia tributaria y, por tanto,

deberán observarse los principios que protegen a los gobernados frente a actos

que puedan considerarse arbitrarios en su perjuicio.

En este sentido, es importante que aun cuando se admite que el legislador debe

disponer de mecanismos eficaces para la realización de la política económica del

Estado, ello no puede suponer que los ciudadanos puedan escudarse en la

confianza legítima para excluirse de los actos negativos de la regulación de que se

trate, pero tampoco puede la nueva normativa desestabilizar a los afectados hasta

el punto que desborde por completo los límites de la razonabilidad, exponiéndoles

a un estado de desamparo arbitrario.

Así, si bien en México el Principio de Protección a la Confianza Legítima puede

derivarse del derecho fundamental a la seguridad jurídica tal y como nuestros

propios Tribunales han reconocido, se encuentra todavía pendiente que se formule

una doctrina a su alrededor que recoja los principios que lo envuelven y que se

emitan criterios normativos que reconozcan la obligatoriedad a cargo de las

autoridades de velar por éste, como una extensión del derecho fundamental de

seguridad jurídica.

118

Conclusiones

El Principio de Protección a la Confianza Legítima se encuentra en pleno

desarrollo y análisis no solo en México, sino a nivel mundial, pues como ha sido

señalado a lo largo del presente trabajo, existen algunas figuras jurídicas que con

anterioridad han intentado proteger la expectativa que se crea en los gobernados

a partir de las actuaciones del Estado.

Es importante diferenciar entre el análisis del Principio de Protección a la

Confianza Legítima y otras figuras como la teoría de los derechos adquiridos y las

expectativas de derecho, pues en primer lugar, un derecho adquirido es aquél que

ha entrado al patrimonio del individuo, a su haber jurídico, y se construye a partir

del derecho fundamental de la irretroactividad de las normas jurídicas, según el

cual las situaciones creadas por una norma jurídica vigente en cierto momento no

deben ser destruidas por una norma jurídica posterior; por su parte, la expectativa

de derecho es una mera pretensión o esperanza de que se realice una situación

determinada que va a generar con posterioridad un derecho.

En este sentido, al tener el Principio de Protección a la Confianza Legítima su

cimiento en el derecho fundamental a la seguridad jurídica por consistir en la

certeza que deben tener los particulares frente al Estado de gozar de un entorno

normativo estable y que pueden brindar seguridad sobre las transacciones y

decisiones tomadas, éste constituye una limitación al actuar de las autoridades

que funcionen como autoridad legisladora, ya sea el Legislativo como tal o el

Ejecutivo en ejercicio de sus facultades excepcionales.

Lo anterior, pues al ser producto y derivar directamente de un derecho

fundamental constitucionalmente reconocido, el Principio de Protección a la

Confianza Legítima defiende a los gobernados de lo que podrían ser actos

arbitrarios por parte de las autoridades, los cuales podrían afectar su esfera

jurídica y económica sin mayor justificación que la voluntad del legislador.

119

A pesar de ser un principio de formulación reciente, cuyo concepto, elementos y

obligatoriedad se encuentran todavía en vías de análisis y desarrollo, las

autoridades jurisdiccionales deberían estudiar y analizar el Derecho Comparado

que existe en torno a la materia, los precedentes extranjeros que han apoyado

ciertas formulaciones dentro de nuestro derecho, a fin de que el Principio de

Protección a la Confianza Legítima llegue a convertirse en una verdadera garantía

para los gobernados frente a los actos tanto legislativos como administrativos por

parte de las autoridades que puedan llegar a influir en su esfera de derechos.

En este sentido, es claro como el Derecho es cambiante y evoluciona a partir de

los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente, de los cuales se

derivan principios y derechos que se adaptan a la realidad jurídica espacio-tiempo

de cada sociedad y que, a través del Derecho Comparado, llegan a nuevas

legislaciones y sirven como precedente para nuevos estudios de doctrinarios y

órganos jurisdiccionales.

120

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