Josefina Calcaño de Temeltas'...C. Código Orgánico Tributario (05/05/1994) D Ley de Empresas de...

Josefina Calcaño de Temeltas'

SUMARIO

p r e m il im in a r

I. l a p s o s DE INTERPOSICION Y DECISION DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS1. Cómputo de los lapsos de interposición y decisión de los recursos administrativos

A. Cómputo del lapso para ejercer el recursoB. Cómputo del lapso para decidir el recurso

2 Cómputo de lapsos de los recursos contra actos de Institutos Autónomos3. Cómputo del lapso del recurso de revisión

II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO1. Consideraciones Generales2. Normativa del silencio negativo

A. Reglamento sobre Coordinación, Administración y Control de los InstitutosAutónomos de la Administración Pública Nacional (Decreto 280 del08/04/1970)

B. Ley de Protección al Consumidor (05/08/1974)C. Código Orgánico Tributario (05/05/1994)D Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (23/12/1994)E. Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (28/05/1998)F. El silencio en las Leyes Orgánicas de la Procuraduría, de la Corte Suprema y

de Aduanas3. El silencio administrativo de la LOPA

A. Naturaleza jurídicaB. Cómputo del lapso de impugnación

4. El silencio administrativo positivoA. El silencio positivo de la Ley Orgánica para la Ordenación del TerritorioB. El silencio en la Ley Orgánica de Ordenación UrbanísticaC. Silencio positivo en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación PolíticaD. Silencio positivo en el Código Orgánico TributarioE. Silencio Positivo en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros

III. SANCIONES

PRELIMINAR

El r de enero de 1982 entró a regir la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, destinada a regular todos los aspectos atinentes a las situaciones jurídicas de la Administración Pública con los particulares, normando tanto los poderes, prerrogativas y deberes de aquélla, como los derechos y obligaciones de éstos. Esta ley vino a colmar un vacío en el ordenamiento jurídico venezolano, pues, pese a haber sido tradición constitucional desde la génesis de nuestro país como Estado soberano, el establecimiento de reglas rectoras de la actividad de los órganos del

L a p s o s d e Im p u g n a c ió n d e A c t o s A d m in is t r a t iv o s

* Profesora de Contencioso-Administrativo en la Universidad Católica Andrés Bello. Magistrada Emérita de la Corte Suprema de Justicia.

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Poder Público (v.g. principio de la legalidad, responsabilidad de los fiincionarios públicos, derecho a la defensa, derecho de petición), sin embargo, la actuación de sus destinatarios casi nunca se ajustaba a los designios constitucionales y existía, por tanto, un divorcio entre la letra constitucional y su real aplicación en el quehacer administrativo cotidiano. Tal incongruencia era atribuible, en gran parte, a la ausencia de una legislación que diera efectiva concreción a los postulados de la Carta Fundamental, mediante la determinación de trámites; formalidades y procedimientos que impidieran o restringieran, la arbitrariedad, la discrecionalidad o el abuso de poder en el ejercicio de las funciones públicas y previera mecanismos de control que, sin menoscabar las facultades intrínsecas a la dinámica administrativa ni desconocer la potestad de autotutela de la Administración, posibilitara la defensa de los derechos de los administrados y garantizara un adecuado equilibrio en las relaciones jurídicas de éstos con la Administración Pública. Colmar ese vacío en nuestro ordenamiento jurídico fue el objetivo de la sanción de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual constituye, a la hora actual, el texto fundamental para el funcionamiento de la Administración Pública Nacional, central o descentralizada, y de las administraciones estadales y municipales, así como de otros entes del Estado con autonomía funcional.

Cinco años atrás, el 1° de enero de 1977, aparece otro instrumento jurídico, de sorprendente articulado ya que, por definición, sólo tenía que regular la organización y funcionamiento del Supremo Tribunal de la República y, no obstante, incorpora en su texto una amplia normativa concerniente a la jurisdicción con ten cio - sa-adm in istra tiva (estructura, funcionam ien to , com petencia , p roced im ien to s)'.

Un plausible propósito, alcanzado sin duda, inspiró igualmente al proyectista de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia: llenar provisionalmente el vacío existente para entonces, de una ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, que es el cuerpo judicial de control de los actos y actuaciones de la Administración Pública. Como la inexistencia de esta Ley específica aún persiste, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia constituye también, en este campo, el único texto fundamental que contempla mecanismos de sujeción de la Administración Pública a la legalidad establecida en nuestro derecho positivo y garantía de respeto a los derechos de los administrados.

Dentro de esos derechos ocupa lugar destacado el que tienen los particulares de que se revise o corrija, si procede, los actos unilaterales de la Administración que afectan su esfera jurídica, bien sea a nivel de la propia Administración o por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para ello, en el primer supuesto, los dos sujetos de la relación (administrado-funcionario) deben atender a lapsos y formalidades predeterminados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en la segunda hipótesis, corresponde al particular interesado atenerse a los lapsos y formalidades establecidos fundamentalmente en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Josefina Calcaño de Temeltas

1 Ver las motivaciones de esta incorporación en: Josefina Calcaño de Temeltas: “Aspectos Generales del Régimen Legal de la Corte Suprema de Justicia”, E.J.V., Colección Textos Legislativos n°8 -Tercera Edición. Caracas- 1994.

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El presente trabajo abordará únicamente el tema de los lapsos de impugnación de los actos administrativos de efectos particulares en sede administrativa, particularmente a la luz de la normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de la práctica administrativa respectiva y la interpretación jurisprudencial sobre esta materia. También examinaremos, cuando sea pertinente, situaciones presentes en otras leyes, cuyos alcances no están aún nítidamente clarificados en relación con la aplicación del marco jurídico de la LOPA, lo que ha dado lugar a abundante doctrina que deberá ser motivo de reflexión para administradores y jueces en la toma de decisiones de tan sensible significación, como son los recursos administrativos. Igualmente serán referidas o comentadas algunas orientaciones o soluciones que aporta el derecho comparado a figuras o institutos jurídicos similares al nuestro.

I. LAPSOS DE INTERPOSICIÓN Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) prescribe, con carácter general en el artículo 85, Capítulo II, Título IV, el derecho que tienen los interesados para interponer los recursos que dicho instrumento contempla contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.

A tales fines, en la ley se indican los lapsos dentro de los cuales deben ser ejercidos dichos recursos por el administrado y los lapsos de la autoridad administrativa para decidirlos, que varían según el tipo de recurso: 15 días para intentar el de reconsideración o el jerárquico y tres meses para el de revisión; y 15 días, 90 días o 30 días, respectivamente, para ser decididos.

Ahora bien, la primera cuestión que surge para el análisis que nos proponemos es cómo han de ser computados esos 15, 90 o 30 días, cuando se trata de un acto administrativo expreso, que es al que alude el precitado artículo 85; y la segunda, del mismo tenor, es cómo ha de efectuarse ese cómputo en la hipótesis de acto tácito.

1. C óm puto d e lo s lapsos d e in terposición y decis ión d e lo s recu rsos adm in istra tivos

Las normas de la LOPA que establecen esos lapsos están redactadas en los siguientes términos:

“Artículo 94. El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) dios siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dictó. Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este recurso, decidirá dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del mismo. Contra esta decisión no puede interponerse de nuevo dicho recurso”.

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“Artículo 95. El recurso jerárquico procederá cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración. El interesado, podrá dentro de los quince (15) días siguientes a la decisión a la cual se refiere el párrafo anterior, interponer el recurso jerárquico directamente para ante el Ministro”.

“Artículo 91. El recurso de reconsideración, cuando quien deba decidir sea el propio Ministro, así como el recurso jerárquico, deberán ser decididos en los noventa (90) días siguientes a su presentación”.

“Articulo 98. El recurso de revisión sólo procederá dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de la sentencia a que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo anterior, o de haberse tenido noticia de la existencia de las pruebas a que se refiere el numeral 1° del mismo artículo”.

“Artículo 99. El recurso de revisión será decidido dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de su presentación”.

Como se observa, en todos los artículos transcritos el legislador babla de días o meses "siguientes " para realizar el cómputo correspondiente, sin precisar si los mismos deben ser hábiles o continuos. Ante esa imprecisión, la solución la han encontrado hasta el presente algunos autores (B rew er) y sobretodo la Sala Político-Administrativa (incluido su Juzgado de Sustanciación), en el artículo 42 ejusdem, según el cual;

“Los términos o plazos'se contarán siempre a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación. En los términos o plazos que vengan establecidos p o r días, se computarán exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario”.

“Se entenderán por días hábiles, a los efectos de esta ley, los días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública”.

Es la misma interpretación que yo también sostuve durante muchos aflos en la cátedra universitaria. Pero de la cual me aparto ahora, luego de un análisis más profundo sobre la inconveniencia de mantenerla, por considerar que va en desmedro de los intereses tanto de la Administración Pública como de los propios administrados. Para la Administración, ya que ésta, en protección de los derechos colectivos e individuales y de la seguridad jurídica, requiere que los actos que produzca adquieran pronta estabilidad y firmeza. Y de los particulares, porque también desean y necesitan obtener rápida solución a sus reclamaciones en el ámbito administrativo y disponer con celeridad de la oportunidad de acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa cuando estimen que los actos de aquélla adolezcan de algún vicio.

Ahora bien, tales propósitos se debilitan si se procede al cómputo de los lapsos por días hábiles. Por una parte, se retarda el acceso al recurso subsiguiente y, por la otra, no existe certeza absoluta de cuándo efectivamente se cierra o concluye el lapso, lo cual sí ocurriría si se tratara de días continuos.

Por otra parte, el argumento más contundente para sostener la tesis de que los días han de ser computados continuos y no hábiles, se encuentra en los antecedentes de la norma que se comenta (art. 42). En efecto, como sabemos, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos venezolana está inspirada, én sus grandes


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líneas, en la Ley de Procedimiento Administrativo de la legislación española (17/07/1958), al igual que nuestra Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en los aspectos atinentes al contencioso-administrativo sigue muy de cerca la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de ese país (27/12/1956)’.

Ahora bien, el artículo 60 de la ley española preceptúa en términos similares al artículo 42 de nuestra ley procesal administrativa, que; “Siempre que no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los feriados”.

Pero sucede que en el articulado de esa ley cuando se refiere a los lapsos de los recursos gubernativos o internos (y en otros muchos supuestos), se utiliza el vocablo “días” a secas y nó como en nuestra ley procedimental “días siguientes”.

Así, el artículo 122 (Capítulo 11, Título V “Revisión de los actos en vía administrativa) de la Ley de Procedimiento Administrativo de España -revisada por Ley 164 del 2 de diciembre 1963- es del siguiente tenor: “La resolución que no ponga fin a la vía administrativa podrá ser recurrida en alzada ante el órgano superior je rárquico del que la dictó... El plazo para la interposición del recurso de alzada será de quince d ía s ”. Y el artículo 123 ejusdem : “Si el recurso se hubiera presentado ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al superior, junto con el expediente y con su informe en el plazo de d iez d ía s ”. (Estas normas están reproducidas literalmente en la Ley 164/1963).

De ahí se infiere claramente, según mi apreciación, que el legislador patrio, al acoger en el artículo 42 de la LOPA la fórmula del artículo 60 de la LPAE, debe ser interpretada en los mismos términos que ésta, es decir, computar por días hábiles solamente cuando a renglón seguido del vocablo “días”, nada más se indica o agrega. Pero en la ley nuestra, como hemos visto en los artículos su pra copiados, siempre se expresa “días siguientes”. Y para el DRAE (y cualquier otro diccionario) sigu ien te significa “de seguir, que sigue”, o sea; "continuo" pues con arreglo a la misma fuente consultada continuar o continuo es “segu ir, extender sin interrupción” . Por consiguiente, es menester concluir que los “días siguientes” a que alude la ley procedimental venezolana son “días continuos” y no días hábiles.

Pues bien, los trastornos o inconvenientes que se derivan en la práctica de la hasta ahora errada interpretación en el cómputo de los lapsos, pueden gráficamente apreciarse en los ejemplos que describo en los párrafos siguientes.

A. C óm puto d e l la p so p a r a e jercer e l recu rso

Dictado un acto administrativo que afecte los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de un particular, ineludiblemente de acuerdo con la LOPA, debe ser notificado personalmente el interesado a los efectos del inicio de la eficacia del acto. (Art. 73). Ahora bien, haciendo abstracción de las otras mo-


2 Aunque ambas leyes españolas fueron posteriormente derogadas por la “Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común” (Ley 30 del 26-11-1992) y la novísima Ley 29 del 13 de julio de 1998, estos nuevos textos no alteran los aspectos específicos tratados en el presente trabajo.

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dalidades de la notificación (cuando resulta impracticable en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado, consecuente publicación en un diario del interior o de la capital - art.76) en cuanto a la notificación ordinaria o regular del acto no indica la ley ningún término, de modo que esta obligación queda a la buena o mala voluntad administrativa, o a su diligencia o morosidad en hacerlo. En todo caso, a partir del día siguiente en que la notificación tenga lugar comienza a correr el lapso de 15 días “hábiles” para interponer el recurso de reconsideración ante la autoridad que emanó el acto (jerarca o inferior). Estos días hábiles deben entenderse como días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública (Art. 42, primer párrafo). He aquí otra falta de certeza que se suma a la anterior de la notificación. Como sabemos, la Oficina Central de Personal (OCP) debe publicar, a comienzos de cada año, el calendario laborable de la Administración Pública durante ese año y a él deberían sujetarse los órganos que la conforman. Empero, no siempre ocurre así a causa de los innumerables “imponderables” que se producen. Sin embargo, supongamos en beneficio de la Administración, que se respetaran los días oficialmente laborables, que normalmente son de lunes a viernes de cada semana, entonces los 15 d ía s "hábiles" en lu gar d e d o s sem an as se convierten en la p rá c tic a en tre s sem an as, que pueden ser mucho más si, entre éstas se intercalan los días declarados festivos o de asueto (conmemoración de fechas patrias; carnaval; semana santa; y un largo etcétera). Por otra parte, se presenta una situación que diré indeseable para no calificarla de discriminatoria, entre los administrados que no tuvieron interrupción de labores en el transcurso de los 15 días hábiles y aquellos que sí la sufrieron por la ocurrencia de días oficialmente no laborables.

Pero más significativo para la reflexión que nos planteamos no es el cómputo del lapso para la interposición del recurso, ya que podría aducirse que un administrado diligente puede interponerlo apenas sea notificado del acto y no esperar el último día del plazo para ejercerlo, por ello estimo que lo más relevante es el cómputo del lapso que tiene la administración para decidirlo, la cual sí se toma el lapso completo o no lo decide en el mismo, que es la otra hipótesis que examinaremos más adelante.

B. C óm puto d e l la p so p a r a d ec id ir e l recurso

a. Cuando se trata del recu rso d e recon sideración obligatorio con arreglo a la LOPA, esto es, el que hay que proponer ante el mismo funcionario que dictó el acto si éste no pone fin a la vía administrativa, los 15 días que tiene dicho funcionario se computan, según la concepción imperante, por días hábiles, lo que se traduce, como antes apuntamos, en tres sem anas.

b. Si el recurso de reconsideración se intenta contra un acto emanado del Ministro y que, por tanto, agota la vía administrativa, la ley previene que deberá ser decidido en los n oven ta d ía s siguientes a su presentación. De modo que, al computarse estos noventa días como hábiles, el resultado que arroja son d iec ioch o (18) sem anas y no doce (12) si los noventa días fueran continuos, esto sin contar


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las posibles interferencias de días oficialmente inhábiles que puedan ocurrir dentro de esos 90 días.

Así las cosas, siguiendo la línea de mi exposición, en lugar de ciento cinco días (105) que sería la sumatoria de los dos recursos de reconsideración (el obligatorio -15- y el optativo -90-) si el cómputo se efectuase por días calendario, en cambio, al hacerse el cómputo por días hábiles se convierte en veintiún semanas, es decir, ciento cuarenta y siete (147) días, lo que representa un exceso de cuarenta y dos (42) días, casi mes y medio adicionales.

Debo advertir, que la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa ha interpretado que el recurso de reconsideración cuando el acto agota la vía administrativa sea a nivel de Ministro o de un funcionario inferior, no es obligatorio para el administrado, quien al producirse el acto que causa estado, puede optar por ejercer el recurso de reconsideración ante el autor del acto o acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dentro del lapso correspondiente. Claro está que si opta por solicitar la reconsideración del acto, debe entonces esperar que el Ministro o el fiincionario respectivo decida o transcurran íntegramente los 90 días que tiene para hacerlo a fin de poder acceder a la vía judicial. (Sentencia S-P- A. Caso Angel Ricardo Siso Carrero vs. Ministerio del Ambiente 11-08-93- Ponente: J. C a l c a ñ o de Tem e lta s)

Esta circunstancia no incide, sin embargo, en el cómputo de los días cuando se trata de un acto que no causa estado, ya que, para agotar la vía administrativa, es indispensable ejercer el recurso jerárquico y en tal caso, el jerarca dispone para decidirlo de los 90 días en la forma que antes hemos computado.

2. Cómputo de lapsos de los recursos contra actos de los Institutos Autónomos

En el caso de los actos emanados de los Institutos Autónomos la situación se presenta más dramática en términos de sumatoria de lapsos.

En efecto, la LOPA dispone que, además de los dos recursos ordinarios que su normativa contempla (reconsideración y jerárquico) a nivel interno de sus entes descentralizados, operará (es decir: procederá, obrará) contra la decisión que emita su órgano superior, otro recurso jerárquico para ante el respectivo Ministro de Adscripción del Instituto (Art.96). Es lo que la doctrina denomina “recurso jerárquico impropio” porque ciertamente es “impropio” ya que resulta atentatorio de uno de los atributos de la descentralización, como es la autonomía jerárquica.

Pero veamos las consecuencias en cuanto a cómputo de lapsos, tanto para la firmeza del acto emanado del Instituto autónomo como para el particular afectado por el acto. Muy sencillo. Como la LOPA en este supuesto no establece ningún lapso para la decisión del Ministro de Adscripción se ha interpretado que se aplica el mismo lapso de noventa días contemplado en el artículo 91 cuando se trata del recurso jerárquico ordinario. Por consiguiente, si se computan esos noventa días por hábiles y no continuos, la consecuencia es que a los ciento cuarenta y dos días (142) que venimos sumando, hay que agregar dieciocho semanas más, esto es, ciento veintiséis (126) días más. Lo que hace un total de trescientos sesenta y ocho


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(368) días, o sea, d o c e ( \ 2 ) m eses (sin contar la notificación del acto del jerarca del Instituto autónomo ni el lapso que tiene el administrado para recurrir de aquél) para que el acto cause estado en sede administrativa y el acceso al contencioso- administrativo en caso de inconformidad con el acto decisorio.

3. Respecto del recurso d e revisión , que debe ser decidido dentro de los trein ta (30) días sigu ien tes a la fecha de su presentación (Art. 99), igual razonamiento cabe en lo que atañe a la fórmula del cómputo por días hábiles: los treinta días hábiles en la práctica significan seis (6) semanas y no cuatro (4) como lo fueran si se tratara de días continuos.

Es pues, con fundamento en los precedentes argumentos, fácticos y jurídicos, por lo que estimo que la Sala Político-Administrativa (y su Juzgado de Sustanciación) debería revisar su posición respecto al cómputo de los lapsos de interposición y decisión de los recursos administrativos, los cuales deben efectuarse por días continuos y no hábiles, como dicha Sala lo ha venido haciendo.

La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo ha dado un paso de avance en el sentido indicado, tal como se desprende de reciente sentencia dictada en el caso: J osé R am ón L azo R icard i vs. D irec to r C en era l S ec to r ia l d e l C uerpo Técnico d e P o lic ía Ju d ic ia l (CPTJ), en fecha 12 de abril de 1999 (Exp. 99-21580), de la cual tuve conocimiento cuando ya había concluido este trabajo y lo celebré con entusiasmo. Cabe destacar que en ese fallo unánime, bajo Ponencia del Magistrado G u s t a v o U r d a n e t a T r o c o n is , a la Corte Primera ni siquiera se le planteó la duda acerca de la forma de computar los lapsos previstos en la LOPA cuando utiliza el término “día siguiente” pues seguramente consideró un hecho lógico que éstos tenían que ser continuos. Sin embargo, en sentencia posterior (04-05-1999) pronunciada con motivo de la acción de amparo constitucional intentada por el mismo ciudadano José Ramón Lazo Ricardi contra el Director General Sectorial del Cuerpo Técnico de Policía Judicial por hechos que guardan relación con la decisión anterior, ante el cuestionamiento del accionado por la forma de computar los lapsos realizada por la Corte Primera, este tribunal, además de puntualizar que la norma contenida en el artículo 42 de la LOPA admite excepciones derivadas de disposiciones expresas en contrario, precisó que esa situación se configura cuando la norma de que se trate (en el caso era el art. 5 LOPA) establezca “días siguientes” al d ía a quo. (Expediente 99-21622 - Ponente: T e r e s a G a r c ía d e C o r n e t )

11. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1. C on sideraciones C enera les

Dispone el artículo 92 de la LOPA que “interpuesto el recurso de reconsideración, o el jerárquico, el interesado no podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, mientras no se produzca la decisión respectiva o no se venza el plazo que tenga la administración para decidir”.

Esta,norma y la que sigue (art. 93) establecen expresamente la obligatoriedad de agotar previamente la vía administrativa para poder acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.


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El agotamiento de la vía administrativa como requisito de recurribilidad de los actos administrativos en sede judicial ha sido, desde antiguo, una de las exigencias constantes en la jurisprudencia del Supremo Tribunal, (S. Corte Federal y de Casación 06/04/1945; S. Corte Federal 05/08/1958); así como también que dicha vía no se agota con los actos del inferior sino con la decisión del superior, que causa estado (S. CF. 11/06/1959).

Ahora bien, ante esta exigencia procesal, qué sucede cuando la Administración “decide no decidir”. En Venezuela, con arreglo a la Constitución vigente de 1961 y muchas de las Cartas Fundamentales que lá precedieron, todos los ciudadanos tienen derecho a utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa de sus derechos e intereses (Art. 68), e igualmente el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario público sobre los asuntos de su competencia (Art. 67). Tales derechos constitucionales, así como el de defensa, de igual rango, quedan cercenados si por una volitiva omisión de la Administración Pública en emitir su pronunciamiento, el administrado se ve impedido de acudir ante los órganos judiciales a hacerlos valer.

Esta situación suscita el problema de lo que en doctrina administrativa se conoce con el nombre de "silencio administrativo ”. Hay silencio administrativo, en general, cuando una autoridad administrativa no resuelve expresamente una petición, reclamación o recurso interpuesto por un particular. La cuestión que se plantea entonces es la de saber si, cuando ello ocurre, la inactividad administrativa produce efectos jurídicos y, en caso de que los produzca, qué valor hay que darle a ese silencio: si valor positivo (favorable a la reclamación del administrado) o valor negativo (desestimatorio).

La teoría es sumamente importante ya que la interpretación del silencio de la Administración constituye una garantía de los derechos de los administrados, antes mencionados. En nuestro derecho positivo existen varios textos normativos que consagran la figura del silencio administrativo y otorgan a éste efectos negativos o positivos, según los casos. Como sucede con otros supuestos ya comentados, también a este respecto esos instrumentos jurídicos se nutren fundamentalmente de los principios y las soluciones que sobre la materia contiene la legislación administrativa y contencioso-administrativa españolas.

2. Normativa del silencio negativo

A. En Venezuela, en lo que concierne a los instrumentos jurídicos que atribuyen efectos negativos al silencio de la Administración, el texto más remoto de que tenga conocimiento se encuentra en el "Reglamento sobre Coordinación, Administración y Control de los Institutos Autónomos de la Administración Pública Nacional". (Decreto No. 280 del 08/04/1970 - G.O. 29.190 del 14/04/70). Este reglamento preceptúa que "si promovida una petición o reclamación no estuviese resuelta en el término de sesenta días hábiles, el peticionario o actuar como si se hubiese desestimado, interponiendo el recgRh^m rlim íátratw |^ contencioso-administrativo o judicial que proceda. Esta neg^^jtpresunta, pp e x - '^ tingue el deber de dictar la correspondiente resolución ni insti^ ^ ^ ^ .lo s


funcionarios imputados de las responsabilidades que dimanen de tal negligencia” (Art. 36).

B. Le sigue la Ley de Protección al Consumidor promulgada el 5 de agosto de 1974 (G.O 1.680 Ext. de 02/09/74), cuyo artículo 53, al referirse a las decisiones de la Superintendencia de Protección al Consumidor mediante las cuales se impugnan multas y la apelación contra éstas para ante el Ministro de Fomento dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la misma, quien decidirá el recurso dentro de un plazo de sesenta (60) días continuos, previene que vencido ese plazo “sin que la decisión se hubiese producido, se tendrá por rechazado Y agrega que “en este caso, el interesado puede ocurrir ante los órganos de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo”.

C. Varias disposiciones sobre los efectos negativos del silencio administrativo contempla también el Código Orgánico Tributario reformado en 1994 (G.O: 4.727 Extraordinaria del 05-05-1994). Son los artículos 171 y 180 que se refieren al recurso jerárquico contra los actos de la administración tributaria que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten los derechos de los administrados, y a la reclamación por repetición de pago indebido.

Estas normas están redactadas así:“Artículo 171.- El recurso (jerárquico) deberá decidirse mediante resolución moti

vada. Vencido el término fijando en el artículo anterior (170: 4 meses contados a partir de la fecha de interposición) sin que hubiere decisión, el Recurso se entenderá denegado”. (Igual al 160 del Código derogado de 1982) (Añadidos míos).

“Artículo 180.- La máxima autoridad jerárquica o la autoridad a quien corresponda resolver, en su caso, deberá decidir sobre la reclamación (repetición de pago indebido) dentro de un plazo que no exceda de dos (2) meses, contado a partir de la fecha en que haya sido recibido. Si ella no es resuelta en el mencionado plazo, el contribuyente o responsable podrá optar en cualquier momento y a su solo criterio, por esperar la decisión o por considerar que el transcurso del plazo aludido sin haber recibido contestación es equivalente a denegatoria de la misma”. (Igual al art. 169 del Código derogado).Como se observa, esta última formulación es idéntica a la adoptada reciente

mente en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política de 1998, y ella beneficia más al administrado quien transcurrido el plazo sin respuesta, queda inmediatamente facultado para acudir a la vía judicial.

En este último sentido, sí establece el Código Orgánico Tributario una importante innovación respecto al Código derogado de 1982 en cuanto al lapso para el ejercicio del recurso contencioso-tributario. En efecto, el artículo 176 del viejo Código establecía que el lapso para interponer dicho recurso era de veinte días hábiles contados a partir de la notificación del acto que se impugna, “o del vencimiento del lapso previsto para decidir el recurso jerárquico en caso de denegación tácita de éste, o de la notificación de la resolución que decidió expresamente el mencionado recurso”. En cambio, con arreglo al segundo párrafo del artículo 182 del Código de 1994 “el Recurso Contencioso podrá interponerse en cualquier tiempo, siempre que no se haya cumplido la prescripción”.


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Como se ve, ésta es otra disposición que obra a favor del administrado al no quedar sujeto a lapso alguno, y menos al breve de 20 días hábiles, para ejercer su recurso contencioso-tributario.

D. La Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994 (G.O. N° 4882 - Extraordinaria de 23/12/1994), igualmente contempla en su articulado un caso de denegación tácita respecto a la promoción de empresas de seguros y reaseguros.

Es el artículo 45, que reza así:“La promoción de empresas de seguros o de reaseguros requerirá la autorización

previa del Ejecutivo Nacional, oída la opinión de la Superintendencia de Seguros, el cual deberá decidir dentro de un plazo no mayor de tres (3) meses a partir de la fecha de la solicitud de promoción, prorrogable por la Superintendencia por una sola vez. Transcurrido este plazo o prórroga, sin que hubiere habido decisión del Ejecutivo Nacional, la solicitud de autorización se considerará negada. El Superintendente informará al Ministro de Hacienda las solicitudes que hubieren resultado negadas en forma tácita por aplicación de este artículo”.

E. Asimismo, la novísima Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (G.O. N° 5.233 Extraordinaria de 28/05/1998) al referirse a la revisión en sede administrativa de los actos, actuaciones y abstenciones de los organismos electorales subalternos (Título IX), determina en el artículo 231 que la falta de pronunciamiento del Consejo Nacional Electoral sobre el recurso jerárquico que se interponga contra aquellos, en los veinte (20) días que siguen a la conclusión del lapso de sustanciación de dicho recurso, se entenderá como denegación tácita de éste.

Al respecto, es interesante resaltar que en esta norma (Art. 231) se reproduce la misma fórmula que aparece en el Código Orgánico Tributario en beneficio del administrado, al estatuir que “si en el plazo indicado no se produce la decisión, el recurrente podrá optar en cualquier momento y a su solo criterio, por esperar la decisión o por considerar que el transcurso del plazo aludido sin haber recibido contestación es equivalente a la denegación del recurso".

F. El silencio en las Leyes Orgánicas de la Procuraduría, de la Corte Suprema, y de Aduanas

Aparte de los casos anteriormente indicados, existen también en nuestro ordenamiento jurídico, dos otras leyes que prevén el supuesto de ausencia de decisión expresa de la administración: la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Art. 34) y la Ley Orgánica de la Corte Suprema (Art. 134). Ambos textos tienen en común que, al regular las consecuencias del silencio administrativo, no otorgan a este silencio sentido denegatorio ni estimatorio a los fines de la reclamación o petición del administrado, lo que hacen es permitir que éste pueda acudir a las instancias judiciales pese a la inexistencia del acto que expresamente responda o decida la reclamación o recurso, lo cual reafirma el derecho y la garantía constitucional de la tutela judicial efectiva, pues sin tales previsiones legales, tendrían que esperar indefinidamente, con los brazos atados, que tales decisiones se produzcan, con el riesgo de que nunca se produzcan.


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Recientemente aparece igual solución en la Ley de Reforma Parcial a la Ley Orgánica de Aduanas (Decreto-Ley 2.990 del 4-11-1998- G.O. 36.575 del 5-11- 98) en cuyo artículo 138 (143 en la ley reformada del 26-09-1978) se estatuye lo siguiente:

“Contra la decisión del Ministerio de Hacienda o cuando éste no decidiere dentro de los términos de ley, se podrá interponer recurso ante el órgano jurisdiccional competente.

“Para la interposición de la acción ante el órgano jurisdiccional competente no es necesario el agotamiento de la vía administrativa".

La hipótesis contemplada en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría no será objeto de examen en este trabajo porque ella alude al procedimiento administrativo previo a las acciones (patrimoniales) contra la República y no a los recursos administrativos internos que culminan con el contencioso de anulación, que es el tema que estamos analizando. Y lo reglado en el artículo 134 de la Ley de la Corte atañe a los lapsos de impugnación en sede jurisdiccional, que es un aspecto que desarrollaré en próximo estudio.

3. E¡ silencio administrativo en la LOPA

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos resuelve el problema de la falta de pronunciamiento de los órganos de la Administración Pública regidos por dicha normativa, de la siguiente manera:

“Artículo 4°.- En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de las responsabilidades que le sean imputables por la omisión o la demora.

“Parágrafo Unico: la reiterada negligencia de los responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que éstos se consideren resueltos negativamente como se dispone en este artículo, les acarreará amonestación escrita a los efectos de lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta Ley”.

La norma equivalente a ésta en el derecho español (LPAE) aparece redactadaasi:

“Artículo 94.1-.Cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificase su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar la mora y transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar desestimada su petición, al efecto de deducir, frente a esta denegación presunta, el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición.

“94.2. Igual facultad de opción asistirá, sin necesidad de denunciar la mora, al interesado que hubiere interpuesto cualquier recurso administrativo, entendiéndose entonces producida su desestimación presunta por el mero transcurso del plazo fijado para resolverlo.


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Revista de Derecho Administrativo N° 6“94.3. En uno y otro caso, la denegación presunta no excluirá el deber de la Admi

nistración de dictar una resolución expresa. Contra el incumplimiento de este deber podrá deducirse reclamación en queja, que servirá también de recordatorio previo de responsabilidad personal, si hubiese lugar a ella, de la autoridad o funcionario negligente.”

La transcrita norma de la LOPA venezolana (artículo 4o) sobre el silencio administrativo amerita varios comentarios. El primero de ellos guarda relación con la naturaleza de este instituto jurídico, tema acerca del cual no existe unidad de criterio en la doctrina, como veremos de seguidas.

A. Naturaleza jurídica del "silencio administrativo ” en la LOPA

Para el administrativista B r e w e r C a r ia s (“El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, Colección Estudios Jurídicos N° 16, E.J.V, 1982. págs. 96, 97, 98) el silencio negativo establecido en la LOPA debe ser interpretado como un beneficio para los administrados y nunca como una carga procesal para éstos, posición que razona de la siguiente manera:

“El único sentido que tiene la consagración del silencio administrativo en la Ley Orgánica, como presunción de decisión denegatoria de la solicitud o recurso, frente a la indefensión en la cual se encontraban los administrados por la no decisión oportuna de la Administración de tales solicitudes o recursos, no es otro que el establecimiento de un beneficio para los particulares, precisamente, para superar esa indefensión. La primera consecuencia de este carácter de beneficio para el particular de la apertura del “recurso inmediato siguiente” contra el acto tácito denegatorio, es que es potestativo para el interesado utilizar o no el beneficio, el cual sólo puede beneficiarlo y nunca peijudicarlo. Es decir, introducida una solicitud o un recurso, y vencidos los lapsos impuestos por la Ley Orgánica a la Administración para decidirlos, el interesado tiene la posibilidad de intentar contra el acto tácito el recurso administrativo o contencloso-administrativo correspondiente. Pero la Ley Orgánica, en forma alguna, lo obliga a ello: el interesado tiene asi, una opción: o intenta el recurso inmediato, usando el beneficio del silencio, o simplemente, esperar la decisión de la solicitud o recurso para intentar, posteriormente, el recurso que proceda, si la decisión expresa no lo favorece.

“...Al indicarse que 'el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente', la Ley Orgánica lo está facultando, le está dando el derecho de recurrir, pero no le está imponiendo la obligación de recurrir, ni le está diciendo que de no hacerlo, caduca su recurso posterior.”

Concluye BREWER que por el hecho de que transcurra el plazo del silencio administrativo y el que tiene el administrado para intentar el recurso siguiente, no significa que el acto tácito haya adquirido firmeza, ni que agotó la vía administrativa en el sentido de que la Administración perdió competencia para decidir posteriormente, pues según la LOPA tiene el deber de hacerlo, aunque sea posteriormente (págs. 100 y 101).

Lo contrario de esta tesis es, precisamente, lo que sostienen algunos otros autores quienes afirman que se trata de un lapso de caducidad, de modo que transcurrido el término que tiene la administración para decidir y no lo hace, si el administrado no recurre de ese acto denegatorio tácito dentro de los quince días siguientes que le concede la ley, entonces ese acto negativo tácito adquiere firmeza y

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ya no podrá ser impugnado ni la administración pronunciarse posteriormente sobre el mismo. Pienso que este criterio se fundamenta en la solución que adopta la legislación colombiana cuyo Código Contencioso-Administrativo en el artículo 59 (Decreto 2304 de 07-10-1989) precisa que “el silencio negativo implica pérdida de la competencia de la Administración para resolver los recursos”. Pero atendiendo a los términos del articulado referido a esta cuestión en nuestra ley procedimental mi interpretación al respecto es la siguiente:

Creo que no debe existir duda alguna en cuanto a que la intención del legislador al instituir la figura del silencio denegatorio fue de corregir la situación de indefensión en que anteriormente se encontraban los administrados frente a la Administración al no producir decisión ante sus peticiones o recursos, por lo cual evidentemente, se trata de una garantía o beneficio establecido a favor de los particulares, quienes ahora, mediante una ficción legal, pueden considerar que este acto sí se produjo pero desestimatorio, actuando en consecuencia. También parece obvio, de la propia letra de los artículos pertinentes (“podrá”) que el administrado, consumado el silencio administrativo, no está obligado, compelido, a ejercer el recurso subsiguiente (jerárquico o contencioso-administrativo) en el lapso previsto para hacerlo, pues tiene la opción de esperar a que se produzca el acto administrativo expreso, ya que la Administración está obligada a emitirlo de conformidad con la ley, so pena de incurrir, de no hacerlo, en las sanciones en ella determinadas.

Pero lo que sí debe quedar esclarecido en mi opinión, es que si ante el silencio administrativo el administrado decide no ejercer el recurso siguiente y opta por esperar el acto expreso, no puede “cambiar de idea en mitad del camino”, esto es, para poner un ejemplo, que no puede al vigésimo día o cualquier otro después de los quince que tenía para interponer su recurso contra el acto denegatorio tácito, proceder a ejercerlo, pues entonces ese recurso resulta extemporáneo y, en este caso, el acto denegatorio tácito sí adquiere firmeza, así que repito: o espera la decisión expresa de su recurso o procede a ejercer el siguiente dentro del lapso establecido, la opción es sólo una para el administrado.

Para evitar la firmeza de ese presunto acto denegatorio por ejercicio extemporáneo del recurso contra el silencio, el administrado puede, en aplicación del artículo 83 de la LOPA, instar a la Administración, o ésta proceder de oficio, a declarar la nulidad absoluta del acto expreso primitivo, que no fue revisado o reconsiderado por el autor del mismo, si existen vicios que den lugar a ello.

También puede el particular ejercer una acción de amparo contra la abstención del funcionario en producir el acto al que está legalmente obligado, en los términos que lo permite la Ley Orgánica de Amparo. Ahora bien, si la Administración, también extemporáneamente, dicta el acto expreso, en este supuesto, se abre el lapso para recurrir, pero la situación ahora es diferente: se impugna el acto expreso (estimatorio o desestimatorio), no un “acto ficticiamente denegatorio”.

Pienso que de esta forma se pueden conciliar los dos intereses involucrados; el de la Administración y el de los administrados, pues si aquélla no está exenta de decidir, tampoco puede quedar totalmente al arbitrio de los particulares “escoger” el momento para ejercer sus recursos.


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En todo caso, si el acto expreso se produce extemporáneamente cuando ya el administrado había ejercido recurso contencioso-administrativo contra el “acto denegatorio tácito”, entonces el particular tiene dos vías a su elección y dependiendo del momento procesal en que esto suceda: desistir del anterior recurso e intentar uno nuevo contra el acto expreso, o reformar el libelo original en el sentido de atacar el acto expreso, y no el presunto.

. B. Cómputo del lapso de impugnación

En este renglón no hay mucho que agregar a lo supra expuesto en tomo a los lapsos de impugnación y su cómputo. Los lapsos son los mismos; 15 ó 90 días (reconsideración o jerárquico) que tiene la Administración para decidir. Si no lo hace se considera que ha resuelto negativamente y el administrado dispone de 15 dias para impugnar ese acto negativo presunto. Las consecuencias en cuanto al cómputo de esos lapsos, también son las mismas que ya he descrito: negativas tanto para la Administración como para el administrado si se toman como días hábiles, y positivas para ambos si el cómputo se hiciera por dias continuos.

Mas, deseo hacer un comentario adicional. Si del contexto de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se infiere que ella constituye un instrumento jurídico concebido prioritariamente para salvaguardar los derechos de los administrados, obligando a la Administración Pública al sometimiento a la legalidad, a la transparencia y fluidez de sus actuaciones, creo sin embargo que existen algunas deformaciones en dicha ley que contradicen tales propósitos. Una de ellas es el requisito impuesto a los administrados de ejercer ineludiblemente el recurso de reconsideración ante el autor del acto administrativo que no causa estado para acceder al recurso jerárquico. Esta regulación, que no existía antes de la LOPA en nuestro derecho positivo pues hasta entonces tal recurso era potestativo, y que tampoco existe en las legislaciones extranjeras que he consultado, lo que hace es retardar innecesariamente el desarrollo del iter procedimental que prontamente conduzca al acto definitivo que agote la vía administrativa, y es, por tanto, una situación anómala que debería ser corregida en el futuro, bien a través de reforma de la ley, o de la “interpretación progresiva” de ésta, no ajena a la jurisprudencia plausible y audaz del Tribunal Supremo, que la ha aplicado cuando considera que debe adecuar las disposiciones legislativas “a la marcha y evolución de las instituciones en el tiempo”.

4. El silencio administrativo positivo

En el ordenamiento jurídico venezolano son escasas las leyes que contemplan la figura del “silencio administrativo positivo”, el cual consiste en atribuir a la omisión de pronunciamiento de la Administración en un lapso legalmente establecido, carácter autorizatorio o estimatorio de la petición o pretensión del administrado.


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En la legislación española, fuente inspiradora de la nuestra en esta materia como ya antes hemos señalado, la norma reguladora del silencio positivo aparece configurada así:

Artículo 95 LPAE.- El silencio se entenderá positivo, sin denuncia de Mora, cuando así se establezca por disposición expresa o cuando se trata de autorizaciones, o aprobaciones, que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. Si las disposiciones legales no previeran para el silencio positivo un plazo especial, éste será de tres meses, a contar desde la petición”.

En Venezuela, los textos que hemos encontrado que contienen disposiciones semejantes, son los siguientes:

A. El silencio positivo en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio

En efecto, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio promulgada el 11 de agosto de 1983 (Año 173 de la Independencia, 124 de la Federación y Bicentenario del Natalicio del Libertador Simón Bolívar”-textual), incorpora varias normas en materia de aprobaciones y autorizaciones administrativas, concebidas en sentido similar a la transcrita española. Esos preceptos son:

“Artículo 49-. Las decisiones que adopten los organismos de la Administración Pública Nacional, Central o descentralizada que tengan incidencia espacial e impliquen acciones de ocupación del territorio de la importancia nacional que se determine reglamentariamente, deben ser aprobados por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Renovables, a los efectos de su conformidad con los lincamientos y previsiones del Plan Nacional de Ordenación del Territorio”.

“La aprobación prevista en este artículo deberá ser adoptada o negada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables en e l lapso de 60 días continuos, contados a partir del último requerimiento de información, vencido el cual sin que hubiere habido pronunciamiento expreso, la decisión se considerará aprobada. "

“Parágrafo único: La aprobación establecida en este artículo se requerirá en los procesos de toma de decisiones sobre localización y traslado de industrias; afectación de zonas para la reforma agraria; localización de grandes aprovechamientos de recursos naturales, localización de nuevas ciudades; trazado de los grandes corredores de vías de comunicación; y la localización de puertos y aeropuertos”.

“Artículo 50.- Las decisiones que adopten los organismos de la Administración Pública Nacional, Central o Descentralizadas o las que adopten las Corporaciones de Desarrollo Regional que tengan incidencia espacial e impliquen acciones de ocupación del territorio de la importancia regional que se determine reglamentariamente, deben ser aprobadas por los gobernadores de las entidades federales, a los efectos de su conformidad con los lincamientos y previsiones de los Planes Regionales de Ordenación del Territorio”.

“La aprobación prevista en este articulo, deberá ser adoptada o negada p o r el Gobernador respectivo en un lapso de 60 días continuos, vencido e l cual, sin que hubiere habido pronunciamiento expreso, la decisión se considerará aprobada"...

“Articulo 51.- En todo caso, el otorgamiento de las autorizaciones nacionales o regionales respectivas, deberá decidirse en un lapso de 60 días continuos, a contar del recibo de la solicitud respectiva. Vencido dicho lapso, sin que se hubiera otorgado o ne


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gado la autorización, se considerará concedida, a cuyo efecto, las autoridades respectivas están obligadas a otorgar la respectiva constancia".

“Artículo 55 - El desarrollo de actividades por particulares o entidades privadas en las áreas urbanas y que impliquen ocupación del territorio, deberá ser autorizada por los Municipios. A tal efecto, los interesados deberán obtener de los Municipios, los permisos de urbanización, construcción o de uso que establezcan la Ley Nacional respectiva y las Ordenanzas Municipales”.

“El procedimiento para la tramitación de las solicitudes de dichos permisos municipales deberá ser simplificado, y los mismos deberán decidirse en un lapso de 60 dias continuos, contados a partir del recibo de las solicitudes respectivas, vencido el cual, sin que se hubieran otorgado o negado los permisos, se considerarán concedidos, a cuyo efecto los Municipios están obligados a otorgar la respectiva constancia del permiso"

Estos preceptos plantean igualmente la consideración de su naturalezajurídica, incidencias y efectos.

Respecto a la primera cuestión, tal como sostuvimos en relación con el silencio administrativo negativo, no debe caber aquí tampoco duda alguna de que se trata de un mecanismo creado por el legislador en beneficio de los administrados frente a la inactividad administrativa. Sin embargo, sus alcances y efectos son mucho más amplios y diferentes de los que se originan en el caso del silencio administrativo negativo. En este último supuesto, se trata, por una ficción legal, de un acto administrativo denegatorio “presunto o tácito”, institu ido a los f in e s d e l e jerc ic io de los recu rsos adm in istra tivos o ju r isd icc io n a les correspondien tes; o si se quiere, para decirlo más propiamente en palabras de un autor: “el silencio administrativo (negativo) es un hecho, un hecho con relevancia jurídica, y no implica un acto por la equivalencia hecha por la Ley. Los efectos son los mismos de un acto, mas es allí donde finaliza la similitud, ya que el silencio es precisamente no decir” (JOSÉ ANTONIO MUCI BORJAS: “El Recurso Jerárquico por Motivos de Mérito y la Figura del Silencio Administrativo”. R D P P ° 30- Abril-Junio 1987 p. 11). En cambio, cuando la A dm in istración om ite pron u n cia rse den tro d e un d eterm in ado lapso y e l leg is la d o r a tr ibu ye a e sa om isión un efec to a p ro b a to r io o au tori- za to r io d e la p e tic ió n o so lic itu d fo rm u la d a an te e lla p o r e l adm in istrado, e se s ilencio equ iva le a que hubiese pron u n ciado un a c to adm in istra tivo expreso, m ed ian te e l cu a l concede, au to r iza o apru eb a lo so lic itado .

De ahí que, contrariamente a lo que sucede en el caso del silencio administrativo denegatorio, en el cual la Administración no sólo puede sino que debe emitir con posterioridad al silencio el acto expreso, un sector importante de la doctrina nacional y extranjera sostiene que cuando se verifican los elementos que otorgan carácter positivo al silencio de la Administración, ello acarrea para ésta la imposibilidad de revertir lo que ha sido consolidado por su silencio.

En un exhaustivo trabajo sobre “El Efecto Positivo del Silencio Administrativo en el Derecho Urbanístico Venezolano”, publicado en la colección Textos L eg isla tivo s N" 6 de la Editorial Jurídica Venezolana (Caracas, 1988 - págs. 140 a la 184), el Dr. H u m b e r to R o m ero M u ci recoge el criterio expresado por ia jurisprudencia española acerca de la firmeza y definitividad que adquieren los dere


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chos adquiridos por el particular con fundamento en el silencio positivo. En ese fallo español se indica que “al revés de lo que ocurre con el supuesto general del silencio de signo negativo, la Administración no puede en ninguna de sus esferas desconocer, contradecir, ni alterar, mediante la emanación de un acto posterior expreso, la situación Jurídica consolidada al amparo del tácito originario, ya que el conjunto de facultades que para el administrado derivan de las autorizaciones ex - lege que el mismo implica, gozan de idénticas garantías de estabilidad y permanencia que si hubieran sido otorgadas de modo explícito”.

Y en el mismo sentido, el Profesor ANGEL GONZÁLEZ R iv e r o (“El Silencio Administrativo en el Derecho Español”. R evista de E studios de la Vida L o ca l N° 109, Enero - Febrero, 1960, Madrid, p.375), afirma igualmente que “a la Administración le debe estar vedada la posibilidad de emitir cualquier resolución que se contraponga a la que el derecho ha dado a su inactividad y ello porque desde el mismo momento en que el acto en cuestión confirma la petición del postulante, devenga en su favor ciertos derechos que la Administración por sí misma, no puede ya atacar”.

R o m e r o M u ci agrega - siguiendo a MONIQUE P a u ti (“Les Decisions Admi- nistratives d' aceptation et la Jurisprudence Administrative, en R evue du D ro it P u blic, 1975, p. 102) que “en cualquier caso, la decisión expresa y contraria, emitida con posterioridad al vencimiento del lapso previsto, sería un acto emitido por un funcionario quien ya no sería competente para resolver sobre ese particular y en abierta oposición a la norma que consagra el efecto positivo” (p. 151 ).

Frente a las afirmaciones anteriores, la cuestión que surge es cómo conciliar esa firmeza o definitividad que la doctrina y la jurisprudencia otorgan al silencio positivo de la Administración, con la norma contenida en el artículo 56 de la misma Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, según la cual “serán nulas y sin ningún efecto, las autorizaciones otorgadas en contravención a los planes de ordenación del territorio”, esto es, que consagra un supuesto de nulidad absoluta en nuestro derecho positivo. En otras palabras, ¿qué ocurre si con posterioridad a ese “acto administrativo presunto” originado por omisión de la administración en pronunciarse en el lapso previsto, ésta encuentra que existen vicios en la aprobación o autorización presuntamente acordada o concedida y, en consecuencia decide, por acto expreso revocarlas o anularlas?

En tal hipótesis, la respuesta no puede ser otra, en mi criterio, que la aplicación de la teoría de las nulidades en el campo administrativo (o como lo denomina la LOPA “la revisión de oficio” de los actos administrativos). Por consiguiente, la solución depende de la naturaleza del vicio que se présente: si éste es de carácter meramente formal y ha originado - como es obvio- un derecho subjetivo en cabeza del particul^ afectando sus intereses legítimos, personales y directos, la Administración nó podrá revocar él acto expreso presunto (Artículo 82 LOPA). Pero si el vicio que se detecta es sustancial y encaja dentro de alguno de los supuestos de nulidad absoluta taxativamente determinados en el artículo 19 de la LOPA, entonces la Administración s i puede anu larlo (“no revocarlo”) de conformidad con lo previsto en el artículo 83 ejusdem .


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No obstante, en esta última eventualidad, la situación es delicada y el intérprete ha de ser muy cuidadoso. A mi entender, la Administración aun en la hipótesis de nulidad absoluta no puede proceder a anular la autorización o aprobación presunta en cualquier momento, sin procedimiento previo ni audiencia del interesado y, por añadidura sin indemnizarlo, como es lo usual en la actuación administrativa y ha dado lugar a múltiples demandas contra ésta por tal motivo ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Piénsese en los ingentes recursos técnicos, materiales y laborales, invertidos por los particulares en la realización de planes o proyectos que estimó, habían sido autorizados o aprobados, en virtud del silencio positivo.

B. El silencio en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística

No por inadvertencia he obviado calificar el efecto del silencio (negativo o positivo) que se desprende de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Esta omisión obedece a que realmente este texto normativo “silencia” absolutamente atribuir algún efecto al “silencio” de la Administración en pronunciarse en los lapsos en ella previstos.

En efecto, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de fecha 16 de diciembre de 1987 (G.O. N° 33.868 de la misma fecha) “que tiene por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados” (Art. 1°) contiene varias disposiciones demostrativas de aquel aserto, de las cuales transcribiré las siguientes, a título ejemplificativo:

a. Cuando se trata de la consulta previa potestativa para construir una edificación o una urbanización

“Artículo 82.- El funcionario municipal competente deberá contestar la consulta preliminar para edificaciones dentro de los quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de la recepción de la misma. Para urbanizaciones el plazo máximo será de sesenta (60) días hábiles.”

“Artículo 83.- De las decisiones adoptadas conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, podrá pedirse reconsideración ante ía misma autoridad, quien tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para responderla. A esta respuesta el propietario podrá apelar al Concejo Municipal, quien deberá responderle en un plazo máximo de treinta (30) dias hábiles. Se acompañará a esta apelación las pruebas y argumentos que el interesado considere necesarios para apoyar su petición. La decisión del Concejo Municipal será de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, el interesado podrá hacer uso de los recursos jurisdiccionales procedentes”.

b. Respecto al inicio de la construcción de una edificación, para la cual dicha ley consagra una innovación importante en relación a la situación anterior, pues ahora basta conque el interesado se dirija por escrito al respectivo Municipio a fin de notificar su intención de comenzar la obra (deforestación, movimiento de tierra, demolición, construcción y refacción), el Parágrafo Unico del articulo 84 estatuye lo siguiente:


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“Los organismos de servicios públicos deberán responder por escrito al propietario en un plazo no mayor de treinta (30) días continuos la consulta sobre la capacidad de suministro del servicio. En caso de incapacidad de prestación del mismo por el organismo respectivo, el propietario podrá proponer soluciones o alternativas de suministro incluyendo la prestación privada del servicio en los términos y condiciones que señale el organismo respectivo.”

“El organismo correspondiente responderá por escrito sobre las alternativas propuestas en un plazo no mayor de treinta (30) días continuos”.

c. En materia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, dispone;

“Artículo 85-. Los organismos municipales dispondrán de un plazo de treinta (30) días continuos en el caso de edificaciones o de noventa (90) días continuos, en el caso de urbanizaciones, para constatar únicamente que el proyecto presentado se ajusta a las variantes urbanas fundamentales establecidas en esta Ley. Cumplida la constatación, el organismo municipal, visto el informe del inspector asignado o contratado para la obra, expedirá al interesado la constancia respectiva dentro del plazo previsto en este artículo”.

“Dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición de la constancia, el interesado presentará a los organismos de la administración urbanistica nacional que corresponda, duplicados del expediente y de la referida constancia. Estos expedirán al interesado un recibo de la citada copia”.

d. Y finalmente, en lo que atafie a la paralización de los desarrollos, preceptúa:

“Artículo 88”; Cuando el organismo municipal competente considerase que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales lo notificará al interesado mediante oficio motivado, en el cual se ordenará, además, la paralización de la obra, dentro de los ocho (8) días siguientes, si la obra hubiese comenzado”.

“Recibido el proyecto modificado o las observaciones del interesado, el organismo municipal dispondrá de quince (15) días continuos para expedir la constancia a que se refiere el artículo 85 o resolver que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales”.

“Artículo 89.- Cuando el órgano municipal competente resolviere que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales previstas en esta Ley, el interesado podrá interponer recurso de reconsideración ante el órgano municipal que hubiese dictado el acto. Dicho órgano tendrá un plazo de treinta (30) días para decidir el recurso. De esta decisión podrá interponerse recurso Jerárquico ante el Concejo Municipal dentro de los treinta (30) días siguientes”.

e. Consecuencias del silencio en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística

Como se observa, en ninguna de las disposiciones transcritas se establecen las consecuencias del silencio de ía autoridad municipal en pronunciarse en el plazo eñ ellas previsto. Esto ba dado lugar a un amplio debate doctrinario y jurispruden


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cial acerca de los efectos de ese silencio: si son denegatorios de la pretensión del administrado de conformidad con la norma genérica contemplada en tal sentido en el artículo 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; o por el contrario, si tal silencio implica una respuesta positiva a aquella en aplicación supletoria de la normativa respectiva en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio.

La doctrina mayoritaria, así como la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo y de los tribunales regionales de lo contencioso- administrativo (porque la Sala Político-Administrativa no se ha pronunciado al respecto) acogen esta última fórmula; se considera, para sustentarla, que se trata de un vacío legal que debe ser suplido por la solución contenida en la legislación sobre la Ordenación del Territorio.

Ro m e r o M uci lo razona de este modo:

“La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística proclama como supletoria la normativa de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en todas las materias y asuntos no regulados por el primer texto legal (art. 119). A este fin, las normas pertinentes de la Ley Urbanistica no sancionan la consecuencia de una eventual abstención administrativa en caso de no producir oportunamente la Constancia, o en su defecto, rechazarla, porque de la constatación efectuada la Administración Municipal considere que ésta no se adecúa a ia legalidad urbanística, en particular, a los límites de la propiedad urbana sometidos a control previo y que la Ley define como “variables urbanísticas fundamentales”, sea para edificaciones, como para urbanizaciones”.

“Esta laguna normativa que se abre ante el hecho concreto de una abstención administrativa, podría ser colmada, por supuesto, con la alternativa de invocar el efecto negativo administrativo, a los fines de recurrir a la via jerárquica en reclamo de la solicitud que no fue oportunamente atendida. Se trataría de la aplicación del efecto legal general ante el silencio administrativo previsto en el articulo 4“ de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...Sin embargo, tal alternativa no se muestra de aplicación preferente....no sólo porque el texto incompleto de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanistica reclama del intérprete la aplicación supletoria y preferente de las disposiciones de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en materias urbanísticas no reguladas por ésta, sino también porque resulta ser la solución que más se compadece con la sistemática del procedimiento de control de ejecución de edificaciones y urbanizaciones previsto en ia Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, inspirado en el propósito de evitar las dilaciones excesivas de las autoridades municipales en la producción de los actos que consoliden y legitimen en el interesado el derecho a edificar para así evitar las frustrantes dilaciones de la “permisería”. (HRM-ob.cit.ps. 168, 169 - igual razonamiento hace este autor respecto a los otros supuestos de silencio en la LODOU).

f. C riterio d e la ju r isp ru den cia

La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conociendo en apelación de decisiones dictadas por algunos Tribunales Superiores de lo Contencioso- Administrativo de la Región Capital o por acciones de amparo directamente ejercidas ante ella, se ha pronunciado en varias oportunidades en el mismo sentido de aplicar al silencio de la autoridad municipal en las materias contempladas en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, los efectos positivos previstos en el arti


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culado de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en virtud de la previsión contenida en el artículo 119 de la primera ley citada.

En efecto, ha sostenido ese órgano judicial:“Observa esta Corte que no pueden dividirse como lo hizo el a-quo, las materias

procedimentadas de las sustantivas en el campo urbanístico, ni considerarse que el silencio positivo que consagra el artículo 55 (de la Ley Orgànica de Ordenación del Territorio) sea ajeno a los trámites urbanísticos. Por el contrario, el objetivo fundamental de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística no fue otro que el de impedir las prácticas burocráticas en materia urbanística, eliminando los procedimientos previstos con anterioridad a su vigencia que, en definitiva, demostraron ser fuente de vicios de toda índole, generadores de prácticas de corrupción administrativa.

El medio final para impedir tales prácticas, una vez aligerado como lo fue por la ley urbanística el trámite para las urbanizaciones y edificaciones, no podría ser otro que sancionar con la fuerza del silencio-concesión o silencio-afirmativo, la omisión culposa de la Administración a pronunciarse dentro de los lapsos que la norma prevé. El escudo protector contra actos ilegales está en el artículo 56 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio que declara la nulidad e ineficacia de las autorizaciones otorgadas, bien sea por vía expresa o por la vía tácita del silencio-afirmación, con lo cual se da una protección contra el riesgo de que por tal medio se obtengan beneficios ilegítimos”. (S. CPCA 13-02-1992. Ponente: Hildegard Rondón de Sa nsó . Caso: Inversiones Caudillaje C.A.)

Sentencias anteriores y posteriores a la parcialmente transcrita reiteran el criterio de aplicabilidad supletoria de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio en materia de silencio-positivo en casos de omisión de pronunciamiento en las respuestas contempladas en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Véase: Ss. 18-08-1988 (Exp. 87-8002) Caso Concejo Municipal Distrito Iribarren del Estado Lara; 20-12-1991 (Exp. 91-12705) Caso Urbanizadora B.H.O. vs. Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta; 11-03-1993 Caso Promotora Rosavila; T-12-1994 Caso "Altos de Curicara" S.A.; 15-02-1995, 03-11- 1998 y 03-11-1998 Casos Consorcio Bahrr S.A. vs. Director de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Y respecto a la posibilidad de revocatoria del acto tácito afirmativo, ha expresado la Corte Primera:

...”Si bien la Administración puede emitir decisión extemporánea, no podría considerarse que la misma tenga efectos revocatorios sobre el efecto del sistema previsto en la Ley y que la Administración pueda ordenar la paralización de la obra, pues para ello se ameritaría un procedimiento de revocación, ya que se ha creado un derecho subjetivo a favor del administrado, cual es el de continuar con la ejecución de su proyecto. Una interpretación distinta equivaldría a dejar al administrado a merced de la Administración, pues ésta en cualquier momento, fuera del lapso establecido en la Ley, podría ordenar la paralización de la obra, incluso cuando la misma estuviese a punto de concluirse”. (S. 15-02-1995 - Consorcio Bahrr S.A. Ponente: Teresa García de Cornet)

“Estima la Corte prudente insistir en que no puede considerarse que el silencio positivo genere un acto irrevocable aun cuando contraríe la normativa urbanística, ya que ello Ib haría, absurdamente, derogatorio de la ley. Sin embargo, la revisión de un acto tácito ilegal debe producirse a través de un procedimiento al efecto en el cual se garantice al destinatario del mismo -titular, en principio, de derechos subjetivos nacidos del


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mismo- el ejercicio de su derecho a la defensa. Lo contrario equivaldría a despojar íntegramente de efectos al silencio positivo, lo cual haría sencillamente inútil su consagración.” (S. 29-10-98 publicada el 03-11-98. Conjuez Ponente; MarIa Elena Toro D upuoy . Caso Consorcio Bahrr S.A.)

No ha sido unánime, sin embargo, la posición de la Corte Primera de lo Con- tencioso-Administrativo en tomo al silencio de la Administración en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. En efecto, en cada uno de los fallos citados el Magistrado G u st a v o U r d a n e t a T ro co nis (en ocasiones conjuntamente con la Magistrada A lexis Pinto D 'A sc o li) difiere reiteradamente de la solución adoptada por ese tribunal, fundamentando su disentimiento en los siguientes términos:

“La entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Urbanístico cambió radicalmente el procedimiento del control sobre la ejecución del urbanismo por parte de los particulares, no existiendo desde entonces -como sí existía antes de la entrada en vigencia del citado instrumento legal- un régimen de autorizaciones o permisos previos e imprescindibles para que el particular pudiera hacer un uso urbanístico de su propiedad inmobiliaria... Se abandonó así, a los efectos de este control, la técnica autorizatoria para sustituirla por la técnica llamada de la participación previa, ya puesta en práctica en otros países, como Francia.

“En relación a este punto, la doctrina venezolana ha sostenido posiciones divergentes, pues para parte de ella las previsiones contenidas en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística siguen constituyendo un mecanismo de autorización, teniendo por tanto perfecta aplicación y cabida el silencio administrativo con valor positivo establecido en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. (B rewer-Carías y Romero-M uci)”.

En sentido contrario cita el Magistrado U r d a n e t a la opinión de A r m a n d o Ro dríg uez G a r c ía (Comunidad, Urbanismo y Construcción en Venezuela. Aspectos Jurídicos. PH Editorial, Caracas 1993) y de JOSÉ A r a ujo Ju á r e z .

Concluye su voto salvado, que al no existir auto autorizatorio, porque para la realización de una edificación basta la presentación del proyecto y de las constancias de suficiencia de suministro de servicios, en consecuencia “no puede producirse “silencio” alguno - ni positivo ni negativo -, simplemente la Administración Municipal incumplió su obligación de pronunciarse en el lapso legal previsto acerca de la procedencia o no de la constancia solicitada, sin que de tal incumplimiento pueda derivarse ninguna consecuencia legal respecto a dicha constancia, mucho menos que tal incumplimiento sea entendido como otorgamiento de aquélla”.

C. Silencio positivo en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política

Este instrumento normativo sancionado el 27 de mayo de 1998 también contempla una norma consagratoria de efecto positivo en la Sección relativa al procedimiento de las postulaciones de candidatos a organismos deliberantes. Así, se lee en el artículo 147 lo siguiente:

“Artículo 147.- Una vez presentada la postulación ante el organismo electoral respectivo, será revisada y se le devolverá a los interesados el duplicado de la misma señalándose los recaudos que faltaren, si fuera el caso...


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Dentro de los cinco (5) días continuos siguientes al vencimiento del lapso de postulación, el organismo electoral admitirá la postulación, si se hubieren cumplido los requisitos exigidos y la certificará. En caso contrario, rechazará la postulación, haciendo constar las razones que ocasionaron la inadmisión. La decisión deberá notificarse a los interesados, dentro de los tres (3) días continuos siguientes.

El organismo electoral correspondiente deberá hacer del conocimiento público su decisión sobre la admisión de la postulación, a través de los medios que considere adecuados.

Vencido el lapso de publicación cualquier interesado podrá apelar ante el Consejo Nacional Electoral, dentro de los cinco (5) días continuos siguientes.

El Consejo Nacional Electoral comunicará a la Junta Electoral su decisión cuyos efectos se retrotraerán a la fecha de presentación de la postulación respectiva.

Los organismos electorales no aceptarán postulaciones que presenten Grupos de electores, si observaren que algunos de éstos no está inscrito en el Registro Electoral, o que postulen otra candidatura en el mismo proceso.

Sin embargo, admitirá las postulaciones cuando, deducido el respaldo de dichas personas, quedare un número por lo menos igual al mínimo establecido por la Ley.

En todo caso, si el organismo electoral correspondiente no hiciere observación alguna a los diez (JO) dias de presentada, se tendró por admitida la postulación. No podrán ser anuladas las postulaciones después de celebradas las elecciones correspondientes, salvo por razones de inelegibilidad”.

Precisamente, respecto a esta previsión legislativa en la parte resaltada, el Dr. Ma n u e l Ra c h a d e ll opina que existe evidente contradicción o incoherencia con lo que determina el mismo artículo 147 en cuanto al cómputo de los lapsos. En efecto, señala, “de un lado, una vez presentada una postulación, el organismo electoral se pronunciará sobre su admisión o rechazo, dentro de los cinco (5) días continuos siguientes al vencimiento del lapso de postulación (primer aparte del artículo). Del otro, “en todo caso, si el organismo electoral no hiciere observación ninguna a los diez (10) días de presentada se tendrá por admitida la postulación” (último aparte del mismo artículo). De lo expuesto se infiere que cuando una postulación ha sido presentada al comienzo del lapso de postulación, si transcurren 10 días (continuos) de presentada, se tendrá por admitida, y aún no se ha vencido el lapso de postulaciones. Una vez que se venza este lapso, el organismo electoral puede pronunciarse sobre una postulación tácitamente admitida y, eventualmente, decidir su rechazo, lo cual es absurdo”. (M.R. “Régimen de los Recursos en Materia Electoral”. Revista de Derecho Administrativo N° 3 Mayo-Agosto 1998. Págs. 163-164).

D. Silencio positivo en el Código Orgánico Tributario

En el Decreto-Ley N“ 189 mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Código Orgánico Tributario (G.O. N“ 4.727 Extraordinaria de fecha 27-05-1994), se reproduce la norma que existía en el Código de 1982, respecto a las consultas a la administración tributaria, la cual genera efectos absolutorios por el silencio de la Administración y puede ser ubicada dentro de este renglón que examinamos.


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Es el artículo 159 que se transcribe;“Artículo 159; No podrá imponerse sanción a los contribuyentes que en la aplica

ción de la legislación tributaría hubieren adoptado el criterio o la interpretación expresada por la Administración Tributaria, en consulta evacuada sobre el mismo tipo de asunto.

Tampoco podrá imponerse sanción en aquellos casos en que la Administración Tributaria no hubiere contestado la consulta que se le haya formulado en el p lazo fijado, y el consultante hubiere aplicado la interpretación acorde con la opinión fundada que el mismo haya expresado al formular la consulta”.

E. El silencio positivo en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros

Este instrumento normativo (G.O. Extraordinaria N° 4.882 -23/12/1994) también regula en su articulado el efecto afirmativo del silencio de la Administración. Se refiere al caso de la propaganda en oferta de la promoción de una empresa de seguros o reaseguros, a cuyo efecto dispone lo siguiente:

“Artículo 46. Otorgada la autorización de promoción, toda clase de propaganda en oferta deberá ser previamente autorizada por la Superintendencia de Seguros, la cual dispondrá de quince días, en cada caso, para' resolver lo pertinente. Vencido ese lapso sin que la Superintendencia hubiere decidido, la' propaganda u oferta se considerará aprobada.

Parágrafo único. Las aprobaciones de promoción, propaganda y de oferta, no implican pronunciamiento alguno sobre la ulterior solicitud de constitución de la correspondiente empresa”.

III. SANCIONES

En los Capítulos precedentes he tratado de resaltar los siguientes aspectos relacionados con el tema sobre el cual versa el presente trabajo:

1°. La inconveniencia de mantener el criterio jurisprudencial, a nivel de la Corte Suprema, del cómputo de los lapsos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para ejercer los recursos administrativos, por días hábiles en lugar de días continuos.

2°. La normativa existente en nuestro ordenamiento jurídico en los casos de silencio de la Administración para decidir en los plazos prescritos para ello, y su fuente en derecho comparado.

3°. Las posibles soluciones a las consecuencias para el administrado del silencio administrativo.

4°. La interpretación de la doctrina y la jurisprudencia en tomo a los efectos del silencio de la Administración, sea en sentido positivo o negativo.

Mas no deseo concluir sin hacer una referencia muy especial acerca de las sanciones legalmente establecidas en los supuestos de incumplimiento de los funcionarios públicos en emitir el pronunciamiento correspondiente en los casos de reclamaciones y recursos ejercidos por los particulares en sede administrativa.


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Al respecto, citaré en primer lugar las normas contempladas en la legislación procedimental vigente de las cuales dispone el administrado como mecanismo efectivo de coerción para lograr obtener respuesta a sus planteamientos y de activar en Venezuela el sistema d e resp o n sa b ilid a d p erso n a l (y no del Estado) de las autoridades públicas por mal desempeño de sus funciones.

Son los artículos 3° y 4“ de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que prescriben lo siguiente:

“Artículo 3.- Los funcionarios y demás personas que presten servicios en la administración pública están en la obligación de tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda y son responsables por las faltas en que incurra.

Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico inmediato, del retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o plazo, en que incurrieren los funcionarios responsables del asunto.

Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada y será resuelto, dentro de los quince (15) días siguientes. La reclamación no acarreará la paralización del procedimiento, ni obstaculizará la posibilidad de que sean subsanadas las fallas u omisiones.

Si el superior jerárquico encontrare fundado el reclamo, impondrá el infractor o infractores la sanción prevista en el artículo 100 de la presente Ley, sin perjuicio de las demás responsabilidades y sanciones a que hubiere lugar ".

Asimismo, el P arágrafo Ú nico d e l artícu lo 4 ° ejusdem en materia de omisión de pronunciamiento, prevé lo siguiente:

“La reiterada negligencia de los responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que éstos se consideren resueltos negativamente como se dispone en este articulo, les acarreará amonestación escrita a los efectos de lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta Ley”.

Y ese artícu lo 100 ubicado en el Título V de (“De las Sanciones”) al que remiten los dos preceptos transcritos determina que:

“El funcionario o empleado público responsable de retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier disposición, procedimiento, trámite o plazo, establecido en la presente Ley, será sancionado con multa entre el cinco por ciento (5%) y e l cincuenta p o r ciento (50%) de su remuneración total correspondiente al mes en que cometió la infracción, según la gravedad de la fa lta”.

El artículo 101 advierte que esa multa no excluye las acciones civiles, penales o administrativas a que baya lugar ni las demás sanciones previstas en la Ley de Carrera Administrativa.

Y en los siguientes del mismo Título se establece el procedimiento para la aplicación de la multa, así como el recurso de reconsideración administrativa y el recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Ministro que la imponga (Art. 105).

Abora bien, no tengo conocimiento de que en alguna ocasión los particulares que se encuentren en las situaciones previstas en los artículos transcritos baya utilizado esta vía, la cual no solamente es útil en términos disuasivos, sino que también resulta eficaz para imprimir dinamismo al aparato burocrático, pues el funcionario


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o empleado que por incuria, desidia o mala fe no cumpla con sus obligaciones laborales, se cuidará mucbo en el futuro, tratándose como se trata de una sanción pecuniaria de monto no desdeñable, de reiterar su actuación u omisión negligente.

Por otra parte, estas medidas cobran una especial importancia por el becbo de “personalizar” la falta y la sanción, haciéndolas recaer precisamente sobre el funcionario directamente responsable y no como hasta ahora sucede, en el ente abstracto “Administración Pública”, con el significativo perjuicio de toda índole que para ésta acarrea ser sometida-frecuentemente a la censura de la opinión pública y, peor aún, de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sorprende, por ello, que los jerarcas administrativos que han transitado por los diferentes despachos ministeriales no hayan tomado en cuenta la dañina situación descrita y los efectos positivos que generaría obrar para revertiría.

Esa actitud de inconsciencia en los altos niveles de la escala administrativa conduce también, consecuentemente, a que sea letra muerta la previsión contenida en el artículo 6° de la LOPA respecto a la exigencia de responsabilidad civil del funcionario por el daño patrimonial ocasionado a la Administración por la mora o retardo en el cumplimiento de las obligaciones contraídas con los administrados.

Idénticas consideraciones caben en relación con las normas constitutivas de falta y sanciones insertas en el Título IX de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que son del tenor siguiente:

“Articulo 112.- El funcionario que se abstenga o que retarde injustificadamente la ejecución de un acto que por razón de sus atribuciones esté obligado a realizar en relación con una obra de ingeniería, arquitectura o urbanismo, será sancionado con la destitución de su cargo o con multa equivalente a diez (10) veces su remuneración mensual, según la gravedad de la falta. Cuando el funcionario hubiere incurrido en violación de Ley de Ejercicio de la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones Afines, se le instruirá el expediente respectivo por el organismo a quien prestare servicios. El expediente será enviado al Colegio de Ingenieros de Venezuela a los fines de la aplicación de la sanción a que hubiere lugar”.

Asimismo, en materia de cambios de zonifícación, cambios de usò de inmuebles públicos o por inejecución de decisiones judiciales, el legislador urbanístico castiga con elevadas sumas y responsabiliza a los funcionarios incursos en faltas, de la siguiente manera:

“Artículo 113.- Los actos generales o particulares que consagren cambios de zonifi- cación aislada o singularmente propuestas, serán nulos de nulidad absoluta.

Los concejales y demás funcionarios municipales que hubieren aprobado dichos cambios serán sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad individual civil o penal a que hubiere lugar".

“Artículo 114.- Los concejales y demás funcionarios municipales que violaren el precepto contenido en el articulo 69 de esta Ley (se refiere a la afectación de inmuebles al uso público o recreativo) serán sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneración mensual sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar”. (Añadido mío).

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“Artículo ! 15.- Los concejales y demás funcionarios municipales que se negaren a ejecutar decisiones Judiciales definitivamente firmes serán sancionados con multa equivalente a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar".

Las multas a que se contraen los tres artículos transcritos serán impuestas por la respectiva Contraloría Municipal y, en su defecto, por la Contraloría General de la República y las mismas no obsta para la aplicación de las sanciones contenidas en otras leyes ni a las acciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar. (Arts. 116 y 117).

Pues bien, pese a este abanico de severas disposiciones, que incluso involucran a las más altas autoridades municipales, tampoco se observa ninguna reacción por parte de los particulares, ni interés de los órganos de control de la Administración Pública que conduzcan a la aplicación de sanciones ejemplarizantes en el ámbito de la función pública y contribuyan, por ende, a una más eficiente y transparente marcha de los despachos oficiales.

Es, sin duda, un tema que desconcierta y obliga a la reflexión.


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Josefina Calcaño de Temeltas'...C. Código Orgánico Tributario (05/05/1994) D Ley de Empresas de...

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