Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE MISIONES

Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales Maestría en Políticas Sociales

Seminario El Presupuesto Público como Instrumento Político, Económico y Social

Docente Dr. Juan Omar Agüero

Tema 5 Modelos de presupuesto 1. Presupuesto tradicional 2. Presupuesto base cero 3. Presupuesto por resultados 4. Presupuesto por programas 5. Presupuesto participativo 6. Tendencias presupuestarias a nivel internacional

1. Presupuesto tradicional

El presupuesto tradicional se basa en la idea de planificación de los gastos del Estado, a fin de que pueda cumplir con las tareas asignadas por la sociedad. Para el liberalismo político y económico de los siglos XVIII y XIX, estas tareas se limitaban a la defensa, la seguridad y la justicia. Para el welfare state y el keynesianismo incluía el bienestar social, los derechos de ciudadanía y el desarrollo económico. Para el neoliberalismo la seguridad jurídica, la protección de los derechos de propiedad privada y la provisión de servicios que el mercado no puede proveer.

Se trata de un modelo de presupuesto centrado exclusivamente en los gastos o erogaciones del Estado, sin relacionarlos con los recursos o las actividades que justifican dichos gastos. Para la elaboración del proyecto de presupuesto, se utiliza como criterio repetir el presupuesto anterior, con los incrementos o ajustes que se consideran necesarios en función de alguna valoración. Como el proyecto de presupuesto se elabora antes de terminar el año, se hace una proyección lineal de los gastos para el resto del año y para el año próximo, en función de lo gastado efectivamente en el ejercicio. Con este criterio, no es eficiente el organismo que gasta menos sino el que gasta más, para no perder las partidas asignadas.

Así, con el apresuramiento por utilizar las partidas presupuestarias autorizadas, no se evalúa suficientemente la conveniencia del gasto a realizar, pagándose precios que no se corresponden con la calidad de los insumos, productos o servicios contratados. A esto se suman los problemas de control, ya que suele utilizarse un tipo de control formalista y legalista, destinado sólo a verificar si se cumplieron los procedimientos legales, contables y administrativos establecidos y si se agregaron los comprobantes del gasto, sin evaluar ni objetar la conveniencia del gasto o su relación con las actividades sustanciales del organismo controlado.

Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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2. Presupuesto base cero

Con el objeto de subsanar las serias deficiencias del presupuesto tradicional, especialmente su carácter repetitivo e incremental, en la década de 1970 se aplica en Estados Unidos un tipo de presupuesto que todos los años partía de cero y no del presupuesto ejecutado en el ejercicio. Por esta razón se denominó presupuesto base cero. Su creador es Peter A. Pyhrr, quien lo aplica exitosamente en su propia empresa Texas Instruments. En 1970 publica un artículo1 relatando la experiencia y luego lo explica con más detalles en un libro2. En 1978 unas 800 empresas norteamericanas utilizaban el modelo.

En 1972 Jimmy Carter propone la utilización del modelo en el Estado norteamericano que gobernaba, invitando a Pyhrr a coordinar el proyecto. Luego su aplicación se extiende a otros Estados norteamericanos. Cuando llega a la presidencia de Estados Unidos, Carter lo propone como modelo de presupuesto federal, poniéndolo en vigencia en 1979 por un ejercicio. Luego fue descartado a nivel federal y sólo continuó aplicándose en algunos Estados norteamericanos durante la década de 1980, debido al cúmulo de trabajo y tiempo que demandaba su formulación y control.

La aplicación de este tipo de presupuesto en el ámbito público fue un proyecto muy ambicioso y no exento de grandes desafíos, ya que requería un análisis riguroso acerca de la necesidad de cada organismo, de cada tarea y de cada recurso. Con este análisis, no sólo se ahorraba gastos sino que se comprobaba que muchos organismos públicos no tenían tareas específicas o directamente no eran necesarios. Esto implicaba supresión de organismos, pérdidas de jefaturas y derrumbes de muchas estructuras de poder que sólo se justificaban a sí mismas y no respondían a necesidades reales.

En Argentina, este modelo de presupuesto fue impulsado en la década de 1970 por el Consejo Federal de Inversiones, un organismo técnico consultivo integrado por representantes de todas las provincias argentinas. En 1982 se aplicó oficialmente en la provincia de Buenos Aires, en el contexto de la dictadura cívico-militar que gobernaba el país. Con la recuperación de la democracia el 10 de Diciembre de 1983 el modelo quedó formalmente descartado, no por razones técnicas ya que en si mismo era un buen instrumento, sino por su vinculación con la dictadura cívico-militar.

3. Presupuesto por resultados

Otro modelo de presupuesto muy similar al base cero es el presupuesto por resultados. También se denomina presupuesto por actividades, presupuesto por desempeño o presupuesto por objetivos y metas. A nivel internacional se conoce por su sigla ABB que viene de la denominación en inglés Activity Based Budgeting. La base teórica de este modelo de presupuesto es la administración por objetivos, por eso, para la aplicación de un presupuesto ABB, se requiere de una administración ABM, sigla que viene de la expresión en inglés Activity Based Management, o sea, administración basada en actividades.

Este modelo de presupuesto se aplica -por ejemplo- en la Unión Europea desde el año 2004 (Escudero Bustamante, J., 2008). El presupuesto se estructura en base a los objetivos que se plantean para cada organismo del Estado. Estos objetivos constituyen logros que se 1 Pyhrr, P. A. (1970) “Zero-Base Budgeting”, Harvard Business Review, Nov-Dec 1970, p. 111-121. 2 Pyhrr, P. A. (1973) Zero Base Budgeting. New York: John Wiley & Sons. Edición en español: Pyhrr, P. A. (1977) Presupuesto Base Cero. México: Limusa.

Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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desean alcanzar con el presupuesto, pero a su vez se expresan en metas que reflejan los resultados concretos que se esperan obtener con el presupuesto. La idea central del ABB es que permite vincular los resultados obtenidos por las instituciones, esto es, los bienes y servicios producidos y su impacto en los ciudadanos, con los recursos utilizados por las mismas (Diamand, J., 2005).

Sin embargo, el problema principal es cómo medir el desempeño, es decir, cómo relacionar la producción de un organismo (output) y su impacto en los ciudadanos (outcome), con los recursos utilizados (input). De las muchas propuestas que se hicieron y se pusieron en práctica para solucionar este problema, las dos más aceptables son el presupuesto por programas y el presupuesto participativo, a los cuales nos referimos a continuación.

4. Presupuesto por programas

El presupuesto por programa es una forma de presupuesto por resultados, ya que se basa en objetivos y metas, las actividades se organizan por programas y la asignación de recursos está ligada a metas de desempeño (Robinson, M., 2007). En efecto, es un modelo de presupuesto basado en tres características principales: a) asigna recursos en función de resultados esperados, b) busca la eficacia y la eficiencia en la asignación de recursos y c) distribuye todos los recursos en función de programas (Mayne, 2005).

Un programa se define como un conjunto de acciones e insumos que un organismo o institución puede combinar para el logro de ciertos objetivos y metas durante un período de tiempo determinado. Las acciones se agrupan en actividades y éstas pueden ser centrales, comunes o específicas. Las acciones a su vez se componen de tareas. Cuando se trata de bienes de capital, las categorías presupuestarias son proyecto, obras y trabajos.

Los insumos se especifican en cantidades físicas y monetarias y también los productos que se quieren obtener. A su vez las metas se especifican en cantidades de productos. Esto permite la medición de resultados y la evaluación de los programas, tanto en términos físicos como monetarios, además de la evaluación política e institucional en relación al logro de objetivos, impacto en los ciudadanos, eficiencia y calidad de la gestión presupuestaria.

5. Presupuesto participativo

Otra forma de presupuesto por resultados es el presupuesto participativo, denominado así por la participación directa que tienen los ciudadanos de un municipio o comuna en las decisiones sobre qué inversiones presupuestarias que se van a realizar y qué recursos se asignarán a cada inversión. La experiencia se inicia en el año 1989 en la ciudad brasileña de Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul, y luego se extiende a unos 1.200 municipios (Abascal, 2004).

La evaluación de la experiencia de Porto Alegre, realizada en 1996 por las Naciones Unidas y en 1997 por el Banco Mundial, muestra claramente cómo la participación directa del pueblo mejora sustancialmente la calidad, eficiencia y eficacia de la gestión presupuestaria. La experiencia de Brasil se extiende rápidamente a otros países del mundo. En Europa, el número de municipios que implementan presupuestos participativos pasa de 3 á 55 entre 1999 y 2005. La experiencia también se extiende a Estados Unidos (Lerner y Wagner, 2006; Mulvale y Hansen, 2006; Lerner, 2007).

Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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6. Tendencias presupuestarias a nivel internacional

Los distintos países y organismos internacionales han ido adoptando ciertas prácticas en materia presupuestaria, que se fueron consolidando como tendencias en el mundo (Ruíz Álvarez, J. L., 2008). Estas tendencias son las siguientes:

1) Saldo presupuestario cero por igualdad entre recursos y gastos. Este criterio define la ecuación fundamental en materia presupuestaria, aquella que establece el equilibrio entre recursos y gastos.

2) Regla del gasto hasta el límite de los recursos. Éste es un sano criterio de inversión hasta el límite máximo dado por la disponibilidad de recursos. Es un criterio similar al anterior, pero referido a la ejecución presupuestaria.

3) Regla de la deuda adoptada por los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Unión Europea, Canadá y Japón. El presupuesto establece el límite de endeudamiento.

4) Marco plurianual de 3 ó 4 años. Si bien los presupuestos pueden ser anuales o bianuales, deben aportar proyecciones de mediano plazo para las variables macroeconómicas más importantes, con el fin de mostrar el contexto en el cual se inscribe el presupuesto.

5) Devengamiento de ingresos y gastos. Este criterio fue adoptado tanto por el Fondo Monetario Internacional (Government Financial Statistics e International Public Sector Accounting Standard Board) como por las Naciones Unidas (System of National Accounts).

6) Eficiencia del gasto público. La búsqueda de eficiencia no se refiere a la calidad de las políticas públicas, sino a la forma de asignación y administración de los recursos destinados a la ejecución de dichas políticas.

7) Énfasis en el poder legislativo. Los poderes legislativos tienen un papel relevante en materia presupuestaria en la mayoría de los países del mundo. Este papel se refiere tanto a la discusión y aprobación del presupuesto como al control de su ejecución.

8) Transparencia presupuestaria. Todo presupuesto es una herramienta democrática de control de los actos de gobierno y por lo tanto debe contener toda la información necesaria para que los ciudadanos puedan ejercer este control.

Bibliografía

AGÜERO, J. O. (2007) “Teoría de la administración: Un campo fragmentado y multifacético”, Revista Científica Visión de Futuro, Año 4, Nº 1, Vol. 7, Enero-Junio 2007. AGÜERO, J. O. (2008) Globalización, finanzas sociales y microfinanzas. Buenos Aires: Dunken. AGÜERO, J. O. (2010) “Michel Foucault y la gubernamentalidad financiera. Reflexiones sobre la crisis financiera internacional”, Revista Científica Visión de Futuro, Año 7, Nº 2, Vol. 14, Julio-Diciembre 2010. AGÜERO, J. O. (2013) Gubernamentalidad financiera. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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