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ESCUELA DE CAPACITACIÓN JUDICIAL Coordinación del Área de Derecho Social
Jurisprudencia Relevante en materia de Derecho de Medio Ambiente
Carlos Aristides Jovel Coordinador del Área de Derecho Social
JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE
SENTENCIA N° 1
301-2006
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San
Salvador,____________del día de febrero de dos mil siete.
I. El abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado general judicial de la
Asociación Herencia Natural y de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña, ha presentado demanda contra
el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por haber emitido la resolución número
6314-5227-2007, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, en la que se otorga permiso ambiental al proyecto
denominado “Ampliación de campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán”, el cual considera
nulo de pleno derecho.
Señala que, tanto la resolución administrativa que impugna como el Decreto Legislativo Número 432
/93, que en esencia declara como zona protegida una cierta parte de la Finca El Espino, son normas jurídicas en
términos generales. Sin embargo, la primera contradice a la segunda, lo cual ha configurado un conflicto jurídico
de tipo irreconciliable. Considera que al entrar en conflicto una con otra, habrá que atender a la validez
jerárquica superior del Decreto, tanto en el aspecto formal como sustancial, pues el Decreto referido ostenta
superioridad jerárquica frente a una resolución ministerial como la impugnada.
Por tanto manifiesta ostentar un interés legítimo en esta situación, pues sus representadas están
legitimadas para intervenir en defensa, protección y conservación del ambiente, el cual ha sido vulnerado con el
acto administrativo que se impugna, pues éste además de contradecir el contenido del Decreto Legislativo antes
mencionado, afecta de forma negativa e irreversible a los componentes ambientales como la biodiversidad, el
recurso hídrico, entre otros, que posibilitan el desarrollo de la vida. En consecuencia, solicita la inmediata
suspensión provisional de los efectos del acto impugnado.
II. Expuesto lo anterior, resulta procedente manifestar que, entre los requisitos de la pretensión
formulada en sede Contencioso Administrativa, se destaca que el demandante ostente un derecho o interés
legítimo y directo. Respecto de ello, resulta indispensable realizar unas consideraciones jurídicas en torno a éste
último, para efecto de habilitar la competencia de este tribunal en el conocimiento de la situación planteada.
De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el interés legítimo se
constituye como la pretensión a la legitimidad del acto administrativo, que viene reconocida a aquel sujeto que
se encuentre respecto al ejercicio de la potestad, en una especial situación legitimante.
Debe aclararse que al demandante no lo legitima un abstracto interés por la legalidad –el llamado
interés simple no habilita para acceder al proceso contencioso- sino el interés concretísimo de estimar que la
administración le está perjudicando al obrar fuera de la legalidad.
El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hace alusión al término interés
legítimo y directo que el demandante puede ostentar, entendido como un interés cualificado o específico, que
tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de
carácter meramente personal, o por ser precisamente los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares
de un interés propio, distinto de cualquier ciudadano; con lo cual no es posible la impugnación de aquellos actos
que afecten intereses meramente generales, bajo la figura del interés simple, o de la acción popular.
La misma jurisprudencia advierte que, los alcances que se otorguen a la figura del “interés legítimo y
directo”, determinan la apertura o restricción del acceso a esta sede judicial. En este sentido, se entiende que tal
interés, tal y como ha sido interpretado hasta este momento, en lugar de abrir o ampliar el campo de la
legitimación procesal, constituye una especie de válvula que cierra el acceso a la jurisdicción, pues en aquellos
casos en los cuales no se configure una afectación directa y personal a la esfera jurídica de los administrados,
como la situación que plantea el peticionario, simplemente no tienen la oportunidad procesal para poder
formular sus pretensiones.
Ante la situación anteriormente acotada y para efecto de potenciar el acceso a la jurisdicción a todos
aquellos que ostenten de manera suficiente y razonable intereses que escapan de las premisas relacionadas, en
esta sede judicial, resulta conveniente interpretar de forma amplia o extensiva el sentido de lo que el legislador
ha previsto como “interés legítimo y directo”, en la normativa antes mencionada, es decir, más allá de la
perspectiva individual o personalizada; por lo que también debe entenderse como parte de su esencia, una
vertiente de naturaleza colectiva, a partir de la cual pueden suscitarse una multiplicidad de controversias de
horizonte diferente, que también deben ser conocidas por este Tribunal, ya que hoy en día no sólo los derechos e
intereses individualizados erigen a sus portadores en sujetos con aptitud para pedir su tutela, sino que también,
a los que se encuentran identificados bajo la concepción de lo que se conoce como interés difuso.
Mosset Iturraspe en su libro “El daño ambiental” sostiene que, el interés difuso es un derecho subjetivo
de goce diluido entre los miembros de un conjunto social. De manera que, en el titular del denominado “interés
difuso” se debe ver al titular de un derecho subjetivo, que tiene de difuso sólo lo relativo a la titularidad que ha
sido extendida o proyectada hacia otros sujetos que se encuentran en igual o semejante situación jurídica.
Comprende una amplísima gama de verdaderos derechos vitales no susceptibles de titularidad exclusiva, como
la calidad de vida, preservación del medio, defensa de los derechos del consumidor, la tutela de la fauna, etc, los
cuales no pueden quedar en desamparo. Son entonces éstos derechos e intereses los que requieren actualmente
de una adecuada protección administrativa y judicial.
La doctrina afirma que la categoría de interés difuso implica la concurrencia de dos supuestos: por una
parte, un elemento de carácter subjetivo, que consiste en la pertenencia a una pluralidad indeterminada de
sujetos que pueden, inclusive, ser todos los que integran la comunidad y, de otra parte, un dato normativo, que
es el que justamente atribuye la juridicidad. De manera que, toda vez que se presenta una situación en la que
esté involucrado un grupo de individuos indeterminados, no vinculados entre sí por una relación jurídica, que
participen del mismo grado de interés respecto de bienes de disfrute necesariamente solidario y sobre los cuales
ninguno de los integrantes del grupo pueda invocar derechos propios o exclusivos, se está en presencia de un
interés difuso.
Se produce entonces una especie de globalización en ciertos intereses de una pluralidad de sujetos, lo
que hace que resulte una cierta objetivación de los mismos. De manera que, el sujeto individual se integra a la
sociedad defendiendo intereses personales, pero al mismo tiempo, consolida el principio de solidaridad social al
extender su acción de tutela a todos aquellos que se encuentra en situaciones semejantes.
A partir de lo colegido en los párrafos precedentes se desprende la siguiente inquietud: ¿quién está
suficientemente legitimado para ejercer la representación del grupo en sede judicial? Respecto de este punto,
resulta imprescindible hacer referencia a lo que la doctrina ha sostenido en relación a la legitimación activa.
Eduardo Couture por ejemplo, señala que la misma constituye la condición jurídica en la que se encuentra una
persona con relación al derecho que invoca en el juicio, sea en razón de su titularidad o de otras situaciones que
justifican su pretensión.
Sin embargo, es preciso advertir que, cuando la controversia se refiere a intereses difusos, se impacta con
el concepto fundamental de la legitimación, pues en casos de intereses ambientales por ejemplo, se está en
presencia de un litigio masivo, de legitimación colectiva a gran escala, en el cual es necesario hacer una
reformulación respecto de quiénes tienen aptitud para representar los intereses de tal envergadura.
Así, el clásico proceso contencioso administrativo de “pocas” partes y con un esquema rigurosamente
acotado, impone la necesidad de rearmar técnicas instrumentales adecuadas que envuelvan a las nuevas
legitimaciones. Y es que, la nueva comprensión de bienes de mayor trascendencia jurídica impone la necesidad
de acentuar la apertura legitimatoria en otra clase de figuras que van más allá de la incidencia individual y
directa, para efecto de obtener la tutela de los derechos que se consideren amenazados o conculcados de igual
manera.
Ampliar entonces el ingreso jurisdiccional, por vía de hacer más transparente y efectivo el concepto de
legitimación activa en la defensa de los intereses difusos, implica la reducción de los obstáculos formales, en la
búsqueda de un proceso con rostro más humano.
Desde esta perspectiva, los intereses difusos los ejercen tanto los afectados como las asociaciones que
ostentan un plus de reconocimiento social en la protección de ciertos intereses o situaciones. Por ello, el interés
jurídicamente protegido ha quedado pues como una denominación de uso generalizado. Se ha verificado
entonces una especie de conversión del interés en derecho o situación jurídica tutelable y el correlativo ascenso
de las legitimaciones.
De manera que, el concepto de afectado debe ser vinculado a la persona natural o jurídica que acredite
un interés “razonable y suficiente” en defensa de aquellos intereses que por ello mismo son supraindividuales.
Por tanto, resulta evidente que, las asociaciones ambientalistas creadas para fines de protección, conservación y
mejoramiento de la naturaleza y del mundo animal como HERENCIA NATURAL Y FEDERACIÓN UNIDAD
ECOLÓGICA SALVADOREÑA, ostentan un interés legítimo razonable y suficiente, en su vertiente colectiva, para
efecto de velar por el ejercicio –conforme a los parámetros de legalidad- de una potestad administrativa como
la del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la cual ha sido considerada -por dichos
entes- contraria al Decreto Legislativo número 432/93, cuya ejecución produciría afectación irreparable a la
biodiversidad, suelo, agua, entre otros.
Y es que, la defensa del medio ambiente está implicando una verdadera revolución sobre los esquemas
hasta ahora bastante rígidos de la legislación procesal. En ella, el concepto de legitimación está sufriendo una
transformación en sentido progresista, con objeto de permitir la defensa judicial de los intereses difusos
representados por asociaciones de defensa y protección de la naturaleza.
III. Habiéndose motivado la competencia de este Tribunal para el conocimiento de pretensiones como la
que ha formulado el peticionario, y de forma previa a emitir un pronunciamiento sobre la admisibilidad de la
misma; resulta pertinente analizar si la medida cautelar que solicita el mismo, en cuanto a suspender
provisionalmente los efectos del acto administrativo impugnado, cumple con los requerimientos legales y
jurisprudenciales de esta Sala.
De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la suspensión de los efectos del
acto impugnado en el juicio contencioso puede decretarse luego de analizar los presupuestos diseñados por
dicha normativa, los cuales consisten: (1º) Que el acto produzca o pueda producir efectos positivos (art. 16 LJCA);
(2º) Que la ejecución del acto impugnado pueda producir un daño irreparable o de difícil reparación por la
sentencia definitiva (art. 17 LJCA); y (3º) Que la adopción de la medida cautelar no produzca un perjuicio
evidente al interés social u ocasionare o pudiera ocasionar un peligro de trastorno grave del orden público
(art´18 LJCA).
En la jurisprudencia más reciente, este Tribunal ha tomado en consideración y analizado por lo general
al momento de otorgar la suspensión de la ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado, como
únicos requisitos: primero, que mediare petición de parte y, segundo, que se tratase de un acto capaz de
producir efectos positivos.
Al interpretar los requisitos que determinan la procedencia de la suspensión, se ha procurado garantizar
que, en la mayoría de los casos, la sentencia definitiva que haya que dictarse sea eficaz desde el punto de vista
material; es decir, de la satisfacción plena de los intereses del demandante, a pesar de que se dicte después de
transcurrido el tiempo necesario que dura la tramitación del proceso. Sin embargo, a esta Sala también le
corresponde velar porque la suspensión de los actos impugnados no se traduzca injustificadamente, y menos sin
la previa ponderación de los intereses en juego, en menoscabo de la función que realiza la Administración
Pública, cuyo objetivo primordial es, y así debe presumirse, la consecución de los intereses generales.
En ese sentido, este Tribunal considera que existe otra forma más adecuada de interpretar la exigencia
de los requisitos necesarios para resolver la suspensión cautelar, la cual seguirá siendo respetuosa del derecho de
los ciudadanos a que se les garantice la efectividad de la sentencia; pero también lo será del interés general que
persigue la actividad de la Administración Pública.
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal interpreta que la resolución sobre la suspensión requiere
previamente el examen y valoración de todos los requisitos que determina la ley, de modo que, la suspensión no
constituya en el proceso contencioso administrativo salvadoreño una medida cautelar automática que atienda
la sola petición y el efecto positivo que del acto derive. Cabe añadir que tales requisitos que deben concurrir no
sólo al momento en que debe ser resuelta la suspensión, sino también durante el tiempo que ésta deba
mantenerse vigente. Por ello, la medida puede ser solicitada tanto al inicio del proceso, como durante la
tramitación del mismo, de conformidad con los artículos 22 y 23 LJCA.
Conforme a las consideraciones expuestas, son tres los requisitos que deben examinarse en cada caso
para efecto de resolver la procedencia de la suspensión:
1º) Que sea un acto capaz de producir efectos positivos; es decir que mediante sus efectos sea capaz de
crear, modificar o dejar sin efecto una situación preexistente a su emisión. Precisamente, es la consolidación de
esa nueva situación, que altera un statu quo determinado, lo que se pretende evitar mediante la suspensión de
los efectos del acto prevista por la ley.
2º) Que exista un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia. Se entiende que puede existir
un daño irreparable cuando no pudiere restituirse el bien jurídico lesionado íntegramente si se consuman los
efectos del acto; y que el daño provocado por la consumación del mismo sea de difícil reparación cuando la
situación alterada es difícil de ser restablecida por la sentencia. Como se ha expuesto, el daño –como parámetro
de procedencia de la medida cautelar- está íntimamente vinculado con los efectos del acto sobre la esfera
jurídica del destinatario, en relación con la duración del proceso.
Corresponde, entonces, a quien solicita la suspensión, proporcionar los elementos objetivos con los cuales
acredite, cuando menos de forma indiciaria, las razones por las que considera que los posibles daños y perjuicios
que pudieran derivarse de la inmediata ejecución del acto impugnado no serían reparados efectivamente por
la sentencia. En este sentido, no será suficiente la mera invocación o previsión de unos daños y perjuicios que
pudieran producirse como consecuencia de la ejecución del acto, sino que será indispensable que éstos sean de
tal entidad que, razonablemente, permitan estimar que su reparación por la sentencia definitiva sería imposible
o cuando menos muy difícil.
3º) Que la suspensión no produzca un perjuicio a un evidente interés social o pueda ocasionar un peligro
al orden público.
En cuanto a este último requisito, su alegación y comprobación se encuentra a cargo de la
Administración, quien deberá aportar los elementos que permitan considerar que la suspensión causa un
perjuicio o un peligro al interés u orden público superior al derecho del administrado que se pretende garantizar
con la adopción de la medida.
Además, en cuanto a la ponderación de intereses debe señalarse que, a pesar del silencio del legislador,
para la decisión sobre la medida cautelar es necesario valorar no sólo los intereses de la parte demandante y los
públicos que demandan la inmediata ejecución, sino también los intereses de terceros que puedan resultar
perjudicados con la adopción de la medida. Si la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa reconoce la
posibilidad de que los terceros puedan intervenir en el proceso con el fin de recabar la tutela de sus derechos e
intereses, es correcto interpretar que su posición también deba ser considerada a la hora de decidir la suspensión
del acto.
Al trasladar las anteriores consideraciones al caso que se examina, se colige lo siguiente:
El peticionario quien manifiesta ostentar un interés legítimo en la protección, conservación, y
mejoramiento del ambiente, impugna la resolución emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, por medio de la cual decidió otorgar permiso ambiental al Proyecto denominado “Ampliación de
campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo número de referencia corresponde 6314-
5227-2006, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, pues considera que éste es contrario al Decreto Legislativo
número 432/93, y atenta contra la biodiversidad, agua, suelo, etc, elementos imprescindibles para la
sostenibilidad de la vida. Consecuentemente, expone en la parte petitoria de su demanda que, este Tribunal
suspenda provisionalmente los efectos del acto administrativo que impugna.
Es evidente que el acto administrativo impugnado produce efectos positivos, tal y como lo ha
manifestado este Tribunal en los párrafos precedentes, pues ha creado una situación que hasta la fecha de
otorgamiento del permiso referido, era inexistente. Sin embargo, tal como se mencionó anteriormente, la
suspensión no procede automáticamente por el simple hecho de que el acto administrativo produce efectos
positivos; es necesario que la petición cumpla con los otros dos requisitos ya señalados.
En cuanto al segundo de los requisitos expuestos, el peticionario solicita la medida cautelar referida,
mencionando expresamente algunos de los daños que puede ocasionar la materialización del acto
administrativo impugnado, en ciertos componentes del entorno como la biodiversidad, el suelo, el agua, que
posibilitan las condiciones indispensable para el desarrollo del ciclo de existencia de seres humanos y no
humanos; los cuales no pueden ser reparados efectivamente por la sentencia. En consecuencia, tal solicitud
cumple con este requisito.
El tercer requisito hace referencia a que la suspensión no produzca un perjuicio a un evidente interés
social o pueda ocasionar un peligro al orden público. Respecto de ello, en el caso que se analiza, la lógica opera
en sentido adverso, en la medida que resulta clara la existencia de un interés por la protección, conservación, y
mejoramiento del ambiente, como un interés difuso en la sociedad salvadoreña, representado en asociaciones
como las peticionarias, en caso de no suspenderse la ejecución del permiso ambiental impugnado, se produciría
una afectación irreversible a los componentes ambientales que mencionan dichos entes en la demanda. De
manera que ningún momento opera el supuesto de que la materialización de la medida cautelar produce
afectación a un interés social. En definitiva, procede adoptar la suspensión de la ejecución del acto
administrativo impugnado, pues dicha solicitud ha cumplido con los tres presupuestos antes analizados.
En virtud de las anteriores razones y de conformidad con el artículo 16 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, esta Sala RESUELVE:
A. Admítese la demanda contra el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por
haber emitido el acto administrativo de permiso ambiental al Proyecto denominado “Ampliación de campo de
golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo número de referencia corresponde 6314-5227-2006, de
fecha cinco de mayo de dos mil seis, el cual ha sido considerado nulo de pleno derecho, por contradecir el
Decreto Legislativo número 432/93 y por atentar de forma irreversible contra la biodiversidad, recursos
forestales, suelo, agua, entre otros. Tiénese por agregada la documentación anexa, en los términos en que ha
sido detallada por el Secretario de esta Sala a fs doce vuelto.
B. Tiénese por parte a la Asociación Herencia Natural y a la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña,
a través del abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado general judicial.
C. Rinda informe en el plazo de cuarenta y ocho horas el Ministro de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN), en el que manifieste si ha pronunciado o no el acto administrativo que se le atribuye.
D. Remítase copia de la demanda motivadora de este proceso a la referida autoridad. Asimismo,
requiéresele que remita a esta Sala el expediente administrativo relacionado con el presente proceso, el cual
estará también a disposición de las demandantes, quienes podrán solicitarlo para su examen.
E. Suspéndase provisionalmente los efectos del acto impugnado, en el sentido de abstenerse de llevar a
cabo cualquier tipo de acto relacionado a la ejecución del Proyecto de Ampliación de campo de golf
exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán.
F. Hágase saber la existencia de este proceso al Club Campestre Cuscatlán, a través de su representante
Ricardo Sol Meza, quien ha sido señalado por el actor como tercero beneficiado.
G. Tómese nota de la Calle Colima número veintidós, Colonia Miramonte, San Salvador, como lugar
para oír notificaciones.
H. Notifíquese la presente resolución.
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y SEÑORAS MAGISTRADAS
SENTENCIA 2
104-98/ 105-98/ 106-98 Rivera y otros vrs Directora Ejecutiva de la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador y otros
SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las doce horas y ocho minutos del día dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho
El presente proceso de amparo acumulado ha sido promovido por los señores David Pereira Rivera, de cuarenta y nueve años de edad, profesión desconocida, del domicilio de San Salvador; Rosendo Mauricio Sermeño Palacios, ingeniero electricista, de cincuenta y uno años de edad, del domicilio de San Salvador; y Angel María Ibarra, de cuarenta y uno años de edad, profesión desconocida, del domicilio de San Salvador, respectivamente, contra actos de la Directora Ejecutiva de la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) y del Jefe del Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Obras Públicas, que estiman violatorios de lo que denominan derecho al medio ambiente sano, consagrado en los artículos 69 inc. 2° y 117 de la Constitución.
Han intervenido en el presente proceso de amparo acumulado, además de los demandantes, la arquitecta Marta Silvia Marroquín de Sandoval y el arquitecto Mario Lungo Uclés, sucesivamente, como directores de la OPAMSS; el ingeniero Miguel Alberto Valle Campos, Jefe del Servicio Forestal y Fauna; el arquitecto Roberto Bará Osegueda, Ministro de Obras Públicas, como tercero beneficiado; y el doctor Mauricio René Castillo Panameño, en su calidad de Fiscal de la Corte
I.- Conveniente es, a criterio de este Máximo Tribunal de Justicia y como en todo proceso jurisdiccional, precisar con claridad el objeto sobre el cual versa la presente controversia, a fin de resolver con pleno apego a la normativa constitucional. Al respecto, tanto de los textos de las demandas como de los escritos presentados en la prosecución del proceso por las autoridades demandadas, aparece que los actos sobre los cuales gira el objeto procesal en el presente amparo -y que han sido reconocidos expresamente por las autoridades relacionadas- son: (a) aprobación de parte de la OPAMSS, con fecha cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho, del "Proyecto de Ampliación de la Calle El Espino (Chiltiupán)", localizado entre la Calle El Pedregal y Avenida Masferrer, El Espino, Municipios de San Salvador y Antiguo Cuscatlán, según autorización enviada a la Dirección General de Caminos del Ministerio de Obras Públicas; y (b) autorización de parte del Jefe del Servicio Forestal y Fauna del MAG, con fecha nueve de marzo del presente año, de la tala de árboles en el área en donde se desarrollará el proyecto mencionado.
Es indispensable aclarar que, como el rechazo de una demanda ab initio -al inicio del proceso-, a través de la figura de la improcedencia (de conformidad a la especie regulada en el Art. 13 de la Ley de Procedimientos Constitucionales), es una herramienta procesal utilizada por los juzgadores excepcionalmente, se estimó conveniente, para no prejuzgar, darle trámite a los presentes amparos acumulados, pues existían dudas razonables del apego de los actos reclamados a la normativa constitucional y sobre la naturaleza de los mismos, en el sentido de entender, al menos liminarmente, que parecían incluidos en el ámbito de competencia de este Tribunal, por ser capaces de generar "intereses difusos" respecto de sus efectos.
Y es que respecto de este último aspecto -el interés difuso que posibilita las actuaciones de este tipo-, así como consta en la admisión de la demanda y a fs. 340- 342, 271-273, esta Sala bien hizo al afirmar que, para no crear zonas exentas de control o en "horfandad constitucional", si bien es cierto que ha sido jurisprudencia de este Tribunal que para que proceda la pretensión de amparo es necesario que únicamente la presente la persona que haya sufrido de manera directa y personal el agravio, ello no implica que dicho criterio no pueda evolucionar y ampliarse, ateniéndose a las nuevas realidades socio-jurídicas.
En efecto, en el presente proceso se estableció, como razones suficientes y amplias que motivan el cambio de jurisprudencia, que cualquier persona que considere que se le vulnera un derecho de naturaleza difusa, adquiere legitimación procesal para plantear la pretensión constitucional de amparo -en virtud de la protección de los intereses difusos- sin necesidad que intervengan en el proceso los demás titulares del mismo, por su compleja amplitud social.
En suma, pues, esta Sala advirtió la necesidad de algunas modificaciones en el tratamiento de la dinámica del proceso, la legitimación procesal y el contenido de algunas resoluciones, a fin de ampliar, de ahora en adelante, el ámbito subjetivo de los efectos de las sentencias pronunciadas ante una pretensión de naturaleza difusa, ampliando su manifestación contralora de toda la actividad jurídica constitucional.
II.- Determinado con precisión el acto reclamado, y reafirmado que fue la posibilidad de promover amparo por actos de autoridad supuestamente violatorios de intereses difusos, como bien ha reconocido la jurisprudencia y legislación internacional (v.g. el artículo 49 de la Constitución de la Provincia Tierra de Fuego, Argentina: "La Ley otorga y garantiza a toda persona, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado provincial, la legitimación para obtener de las autoridades la protección de los intereses difusos, ecológicos o de cualquier otra índole..."), esta Sala advierte que, no obstante que el proceso no se ha tramitado completamente, en el transcurso del mismo se ha advertido amplia y objetivamente una circunstancia que incide en la configuración de la pretensión discutida en el mismo, que si bien es ajena a la legitimación inicial de las partes demandadas, influye en el mantenimiento del sustrato fáctico de sus pretensiones, necesario para obtener la satisfacción jurídica de toda forma normal de terminación del proceso -sentencia "definitiva"-. Tal circunstancia es la comprobación de que el fundamento de los reclamos deducidos en las demandas, están configurados -como más adelante se demostrará- por una simple inconformidad con el contenido de las resoluciones administrativas base de la ejecución del proyecto carretera Chiltiupán -así referido en esta decisión-.
Ahora bien, es indispensable en la presente resolución explicar el impacto procesal de la advertencia de estas circunstancias en el desarrollo de un amparo, y para dejar establecido que las consideraciones hechas en el presente proceso acumulado, referidas a la desestimación de dos peticiones de sobreseimiento hechas por la dirección de la OPAMSS y por el tercero beneficiado, estaban encaminadas exclusivamente a la defensa de la legitimación procesal para iniciar un proceso de amparo por posibles violaciones constitucionales a lo que la doctrina ha llamado intereses difusos; mas no relacionadas con la causal a explicar.
Entonces, para apreciar el "impacto" aludido, es indispensable, en primer lugar, hacer una breve reseña acerca de los asuntos de mera legalidad dentro del proceso de amparo, sus causas y consecuencias procesales; y, en segundo lugar, hacer referencia al fundamento constitucional para proceder a una resolución de este tipo. Lo anterior, servirá de marco de referencia a la decisión a dictarse en el presente proceso constitucional acumulado.
1. Esta Sala considera necesario establecer, como en innumerables ocasiones, pero para una mejor comprensión inter partes, que los asuntos de mera legalidad son todas aquellas cuestiones o situaciones que, por carecer de fundamento objetivo en la Constitución, es decir, por tener un fundamento legalista que no trasciende al ámbito constitucional al no ser capaz de demostrar posibles vulneraciones constitucionales, no son propias de la materia constitucional, como por ejemplo el planteamiento de cuestiones puramente administrativas, que se reducen -por la falta de fundamento objetivo- en una simple inconformidad con el contenido de las resoluciones administrativas.
Y sólo está facultada esta Sala para conocer de los mismos asuntos, sean de cualquier materia, cuando en el procedimiento para su dictamen se conculquen los derechos constitucionales de los gobernados.
En virtud de lo anterior, e interpretando los artículos 13 y 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala puede también exteriorizar que si el sustrato fáctico de la pretensión constitucional de amparo, por falta de fundamentación objetiva en la Constitución y por la parca argumentación constitucional, se reduce únicamente a una simple inconformidad con el contenido de una decisión judicial o administrativa, aquélla deber ser repelida por haber imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde la perspectiva constitucional, precisamente por revelar manifiestas intenciones de querer utilizar el presente proceso como instancia para repeler actuaciones que, a dicho de los particulares, son lesivos a sus intereses; no obstante que las actuaciones estén dentro del marco de competencia de las autoridades demandadas.
2. Ahora bien, dependiendo de la etapa procesal en que tal vicio sea advertido, distinto será el pronunciamiento de la Sala, no obstante tener como telón de fondo siempre el rechazo de la pretensión implícita en la demanda, como manifestación contralora de la actividad jurisdiccional conferida constitucionalmente a todos los juzgadores, pues en virtud del principio constitucional de pronta y cumplida justicia (Art. 182 #5 Cn.), hay que rechazar las demandas desde el momento en que el Tribunal advierta un vicio en su pretensión, para no proseguir inútilmente con un proceso que, de llegar al final, se sepa anticipada y objetivamente que la decisión jurisdiccional siempre será "negativa" a los intereses de la parte actora.
En efecto, si dicho vicio es manifiesto, se tendrá que declarar -al inicio del proceso- improcedente la demanda que contiene dicha pretensión, de conformidad con el artículo 13 de la ley citada; pero si dicho vicio al comienzo era encubierto, pero es advertido en la prosecución del proceso, a través de cualquier medio probatorio o análisis posterior, habrá que terminar el proceso constitucional de amparo anormalmente a través de la figura del sobreseimiento, de conformidad al artículo 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales y en armonía con la pronta y cumplida justicia.
III.- A partir del marco de referencia expuesto, corresponde ahora determinar la concreción de tales consideraciones en el caso sub judice.
En el presente caso, la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador, con fecha cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho, aprobó el "Proyecto de Ampliación de la Calle El Espino (Chiltiupán)", localizado entre la Calle El Pedregal y Avenida Masferrer, El Espino, Municipios de San Salvador y Antiguo Cuscatlán, según autorización enviada a la Dirección General de Caminos del Ministerio de Obras Públicas; y por otro lado, el Servicio Forestal y Fauna del MAG autorizó, con fecha nueve de marzo del presente año, la tala de árboles en el área en donde se desarrollará el proyecto mencionado.
Tales actuaciones parecían, al inicio del presente amparo acumulado, que podrían haber vulnerado derechos constitucionales protegibles por el amparo, puesto que los demandantes argumentaron que la construcción de la ampliación de dicha carretera afectaría sus derechos, de naturaleza difusos, al medio ambiente sano, porque se talarían muchos árboles y se destruiría el hábitat de muchas especies animales, obstaculizando también la debida captación de agua o, en síntesis, porque producirían un impacto ecológico negativo.
No obstante lo anterior, esta Sala considera que en el transcurso del proceso -con los informes de las autoridades demandadas y los argumentos del tercero beneficiado, superior jerárquico del Jefe del Servicio Forestal y Fauna- quedó evidenciado que las actuaciones impugnadas fueron realizadas con apego a la normativa legal que rige las actuaciones de este tipo, y basadas en un informe técnico positivo sobre el impacto ambiental de la construcción de la ampliación de la carretera dicha.
Y siendo los únicos argumentos de los demandantes tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de las actuaciones de las autoridades demandadas que, a su criterio, los impactos ambientales directos generados por la ampliación de la calle afectarán los recursos, sin justificar ni subjetiva ni técnicamente sus aseveraciones, no obstante el informe rendido por el Ministro de Obras Públicas, previo a los traslados del artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala afirma que las pretensiones de los demandantes se reducen a una simple inconformidad con el estudio ambiental realizado por las autoridades demandadas y con los actos emitidos en virtud de la habilitación que hicieran dichos informes. Por tanto, las pretensiones planteadas no son capaces de lograr una sentencia "definitiva".
Además, en el proceso acumulado objeto de estudio las autoridades demandadas y el tercero beneficiado han manifestado que la ampliación de la carretera se llevará a cabo en una propiedad privada, tal como consta a fs. 63 vuelto, cuando el Ministro de Obras Públicas menciona textualmente que "La Prolongación de la Calle Chiltiupán, sobre un inmueble de naturaleza urbana, de propiedad privada,... es uno de los VEINTITRÉS proyectos de la primera etapa de la Solución Integral al problema vial...".
En relación, tenemos que en el proceso los mismos demandantes han confirmado tal aseveración cuando en sus demandas, por ejemplo la encontrada a fs. 1 frente, afirman que "el ingeniero Valle Campos, por haber autorizado en ese mismo proyecto, con fecha 9 de marzo pasado, la tala de árboles en el área donde se desarrollará ese proyecto, según nota enviada al señor Oscar Díaz Cañas, representante legal de Roberto Miguel Dueñas Herrera, propietario de ese inmueble".
En perspectiva con lo anterior, se tiene que la simple inconformidad reflejada en las pretensiones de los demandantes, no sólo está constituida por la falta de fundamentación o conceptos de la supuesta violación a sus derechos constitucionales, sino también porque la zona donde se va a elaborar el proyecto impugnado -por lo que consta en el presente proceso acumulado- es propiedad privada, lo
cual -se concluye- reduce el supuesto interés difuso en lo que la doctrina llama "interés simple", es decir, en una simple inconformidad subjetiva con lo realizado por una autoridad en el ejercicio de sus potestades; inconformidad que, de acuerdo a Miguel S. Marienhoff en su obra "Nuevamente Acerca de la Acción Popular. Prerrogativas Jurídicas. El "interés difuso", no es capaz de ser conocida como una pretensión procesal, vía amparo, mas sólo es posible ser deducida como una simple petición administrativa a las autoridades involucradas. Y es que tampoco pueden establecer como fundamentos de una pretensión basada en intereses difusos, razones tendentes a salvaguardar la flora y la fauna existente en una propiedad privada.
Todo lo anterior -interés simple por la falta de fundamentación y por recaer las actuaciones en supuesta propiedad privada- significa que, si bien esta Sala -para no prejuzgar- inicialmente estableció la procedencia de la pretensión constitucional de los demandantes, por estar basada en una posible transgresión al interés difuso señalado aquí como derecho a un medio ambiente sano, en la prosecución del proceso se advirtieron objetivamente unas circunstancias que vulneran el sustrato fáctico de dicha pretensión, lo que genera, no obstante la legitimidad reconocida a los impetrantes, una imposibilidad absoluta de juzgarla desde el punto de vista constitucional por estar constituida la pretensión, en puridad, por una simple inconformidad con la decisión administrativa de ampliar una carretera ocupando un inmueble de propiedad privada, al no expresar argumentos que lleven a esta Sala a tener duda razonable sobre alguna inconstitucionalidad en las actuaciones de las autoridades demandadas. Y es que los expresos argumentos planteados no son capaces de demostrar, en este proceso, un agravio ni directo ni difuso, porque se reducen a una mera legalidad vinculada con lo actuado administrativamente por las autoridades demandadas.
En conclusión, por economía procesal y por el principio de pronta y cumplida justicia (celeridad procesal) reconocido constitucional (Art. 182 #5 Cn.) e infraconstitucionalmente (Art. 2 Pr. C.), este proceso debe de terminar en esta etapa anormalmente a través del sobreseimiento, por encajar dicho supuesto en el artículo 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, y en ese sentido hay que pronunciarse.
En consecuencia, esta Sala, en base a los artículos 13 y 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, artículo 69 inc. 2°, 117 y 182 #5 de la Constitución, RESUELVE: (a) Sobreséese en el presente proceso de amparo acumulado; (b) condénase en costas procesales a los demandantes; y (c) notifíquese.---TENORIO---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.
104-98 y acumuladas
SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las quince horas del día cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
Esta Sala advierte que en el primer párrafo de la resolución dictada en el presente amparo a las doce horas con ocho minutos del día dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual se sobresee el mismo, se estableció como una de las autoridades demandadas al "Jefe del Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Obras Públicas" cuando dicha dependencia corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería; consecuentemente, lo correcto es hacer alusión como autoridad demandada al Jefe del Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
En consecuencia, esta Sala resuelve: modificase el primer párrafo de la resolución dictada por este tribunal en el presente amparo, a las doce horas con ocho minutos del día dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, en el sentido que la segunda autoridad demandada es el Jefe de Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Agricultura y Ganadería.---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.
SENTENICA N° 3
2-2009
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas y cinco minutos del día veinticuatro de marzo de dos mil nueve.
Vista y analizada la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos José Luis Elías Escalante y Oscar Armando Solis Girón, mediante la que solicitan se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 3 y 4 del Decreto Legislativo No. 432 del 14-I-1993, publicado en el Diario Oficial No. 22 Tomo 318, de fecha 2-II-1993, por medio del cual la Asamblea Legislativa establece como zona protectora del suelo y declara como zona de reserva forestal una porción del inmueble denominado "El Espino". Previo a resolver lo que corresponda, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
I. Los motivos de inconstitucionalidad han sido planteados en los siguientes términos:
1. Los demandantes afirman que la ley, para ser considerada como tal, debe tener el atributo de generalidad, es decir que debe ser aplicada a todas las personas, pero el decreto legislativo impugnado sería inconstitucional por ser aplicable únicamente a una porción de la Finca El Espino. Y es que –agregan–, si bien la Asamblea Legislativa puede actuar para casos especiales como otorgar nacionalidad o condecorar con distinciones honoríficas -art. 131 de la Cn.-, esto es distinto a su actividad legislativa porque no puede legislar para casos específicos.
Desde esa perspectiva, relaciona el art. 117 de la Cn. a partir del cual ejemplifica que declarar una zona de veda forestal en cualquier zona del país es competencia o atribución del órgano ejecutivo, y que dicha disposición constitucional no implica la posibilidad de decretar leyes especiales para determinadas zonas, pues lo especial radica en la materia a regular, no en las personas ni fincas concretas.
En general, los peticionarios exponen que los legisladores no pueden, mediante un decreto, producir afectaciones específicas de bienes o de personas pues, de lo contrario, cualquier persona estaría expuesta a los vaivenes políticos de los diputados.
2. Además, los pretensores también sostienen que al carecer de generalidad, el decreto objeto de impugnación es violatorio del principio de igualdad –art. 3 de la Cn.–, pues consideran que no hay justificación para dar un trato único a una finca; en este sentido, cuestionan los fundamentos por los que en El Espino una porción pueda urbanizarse y otra no.
3. Otro parámetro de control propuesto son los principios de seguridad jurídica y de división de atribuciones de cada Órgano del Estado –arts. 1, 2 y 86 de la Cn.–, y en este punto los demandantes sostienen que la elaboración de leyes le corresponde al Órgano Legislativo, pero en el caso del decreto que impugnan estiman que mediante ley han materializado una labor que es materia de un acto administrativo afectando así la esfera jurídica de los gobernados, lo cual no puede hacerse si no es por procedimientos regulares y autoridades competentes establecidas previamente.
Los peticionarios opinan que la seguridad jurídica se ve afectada cuando las normas pretenden dictar contenidos ultra específicos sin atender consideraciones de igualdad y generalidad.
Con respecto a estos principios, la parte actora desglosa tres motivos de su vulneración:
A. Los ciudadanos demandantes afirman que la inseguridad jurídica deviene por normas especiales para casos concretos pues invaden atribuciones de otros Estados, en el sentido que la Asamblea Legislativa no puede dictar sentencias ni emitir actos propios de otros Órganos del Estado, como ocurre con el decreto impugnado, y relacionan en este punto la Ley Forestal que facultaba para establecer vedas forestales y zonas de protección, conforme a la cual el Órgano Ejecutivo debía probar la necesidad y conveniencia de esas medidas, y era aplicable a todas las personas y fincas.
Para los pretensores, el decreto impugnado viola la seguridad jurídica –arts. 1, 2, 117, 172 de la Cn.–, en la medida que es al Órgano Ejecutivo a quien corresponde la atribución de gestionar los negocios públicos del Estado y la aplicación de las leyes, y para ello están las secretarías –art. 159 y 168 No. 15 de la Cn.–, mientras que al Órgano Legislativo le compete emitir decretos o disposiciones de carácter general, ya sea que se trate de materias genéricas o especiales.
Desde esa perspectiva, la parte actora considera que el Órgano Legislativo, en el caso planteado, asume la función del Órgano Judicial pues el decreto objeto de control es una norma individualizada, lo cual coincidiría con las características de una sentencia, esto es, la aplicación de leyes a casos concretos y, en tal sentido, sostienen que los legisladores han decidido sobre situaciones concretas, sin oír a los afectados o beneficiados de la Finca El Espino, y suprimiendo así el debido proceso.
Otro argumento orientado en esa misma línea es que el decreto impugnado reviste también características de acto administrativo concreto o de una sentencia invadiendo así atribuciones propias del Órgano Ejecutivo.
B. Por otro lado, se invoca la violación a la seguridad jurídica por supuestas nuevas normas que vuelven inconstitucional el decreto impugnado. En este punto, los actores argumentan que no puede existir en el ordenamiento jurídico normas del mismo rango, regulando las mismas situaciones, y sin embargo existen varias normas sobre el tema ambiental, y el decreto impugnado vendría a distorsionar el sistema jurídico, pues es incierta la norma a aplicar.
Los demandantes explican que el decreto impugnado fue emitido en enero de 1993 para regular una situación ambiental forestal, pero ya existía la Ley Forestal desde febrero de 1973, que regulaba sobre la conservación, mejoramiento, restauración y acrecentamiento de los recursos forestales del país. En igual sentido, exponen que existe la Ley del Medio Ambiente del año 1998, una ley general, la cual consideran que deroga el decreto objeto de control, por ser aquélla de fecha posterior a éste, y por ser especial en los temas tratados, y general en cuanto aplicable a todas las personas y casos.
También aluden a la Ley Forestal del año 2002 y la Ley de Áreas Naturales Protegidas del año 2005, de las cuales reiteran los mismos argumentos de la supuesta derogación que suponen con respecto al decreto impugnado.
En virtud de la emisión de tales leyes, los pretensores aseguran que el decreto impugnado ha sido derogado, razón por la cual y en aras de la seguridad jurídica, debe expulsarse la norma cuya vigencia ha sido retirada por la emisión de otra norma de igual jerarquía, posterior y sobre la misma materia, pues en caso contrario, según afirman, equivaldría a darle efectos ultraactivos a una norma sin eficacia, y por lo tanto atentar contra la seguridad jurídica.
C. Por otro lado, los peticionarios consideran que el decreto impugnado carece de justificación técnica, a pesar de que las leyes deben cumplir con criterios de razonabilidad que, citando jurisprudencia de esta Sala, pueden obtenerse de la argumentación de la autoridad emisora de la norma, los considerandos y el texto de la ley, o documentos oficiales que contengan la propuesta técnica de las disposiciones enjuiciadas.
Desde esa perspectiva, sostienen que no existe un estudio ni diagnósticos ambientales que justifiquen un trato único para la Finca El Espino, y agregan con respecto a esto que en dicha finca no puede establecerse una reserva forestal porque no existe un bosque, sino una plantación de café para la cual se utilizan árboles para sombra; de ahí sostienen que no puede dársele tratamiento de bosques, áreas naturales protegidas o reservas forestales, etc. a una finca de café.
4. Finalmente, los peticionarios invocan la supuesta vulneración a la autonomía de los municipios, en lo relativo a regular en materia forestal –art. 203 Cn.–. Aquí sostienen que la Finca El Espino está dentro de los municipios de San Salvador, Antiguo Cuscatlán y Santa Tecla, pero sobre estas autoridades se impone el Jefe del Servicio Forestal y de Fauna del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), de manera que esos municipios no pueden decidir, dentro de sus territorios, nada concerniente al Espino.
En este punto citan jurisprudencia de esta Sala, para argumentar que el legislador sólo puede sustraer o desplazar a los municipios una competencia con marcado carácter local, por motivos de interés general y como última opción si no existe otro medio de asegurar el ordenado cumplimiento de la competencia.
II. Con respecto a los argumentos expuestos por la parte demandante, se observan algunas deficiencias en la configuración de la pretensión.
1. En cuanto a la generalidad de la ley y el principio de igualdad invocado por los demandantes como parámetro de control, es importante aclarar que las normas que puede producir el legislador, en principio, deben ser generales, sin embargo esto no elimina las posibilidades permitidas en la singularidad normativa. Ya la jurisprudencia de esta Sala ha acotado –ver sobreseimiento del 3-XI-1997 pronunciado en el proceso de Inc. 6-93– que el control en este tipo de procesos no debe restringirse a reglas de carácter general y abstracto, producidas por los órganos legisferantes, sino que debe hacerse extensivo a actos concretos que se realizan en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional.
En ese entendido, las manifestaciones de la potestad normativa pueden incluir actos de contenido concreto, pues el principio de generalidad y universalidad de la ley no es absoluto si se toma en cuenta que hay situaciones o hechos que ameritan la especificación por parte del legislador; la ley singular no está peleada con el principio de igualdad, y son compatibles cuando la singularidad de la situación normada resulte inmediata a los hechos, de manera que el supuesto de la norma esté
determinado por ellos, quedando al legislador únicamente la tarea de establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone.
Desde esa perspectiva, y tomando en cuenta que los peticionarios invocan la generalidad como característica inherente a la ley para la realización del principio de igualdad, también resulta aplicable lo expuesto en este apartado a dicho principio. Es decir, la igualdad ante la ley no puede invocarse vulnerada por el simple hecho de estar frente a una ley singular, ya que estos conceptos son compatibles, como se explicó en el párrafo anterior, tomando en cuenta además que la efectiva y real singularidad de los supuestos de hecho normados son razones que pueden justificar al legislador para aprobar una ley singular, apartándose de la generalidad y universalidad, aunque esto, claro está, no deba constituir una práctica sistematizada de su actuación.
La igualdad ante la ley no debe comprenderse de manera simplista, pues es necesario recordar que dicha igualdad es el presupuesto constitucional de la diferencia legislativa, esto es, que la razón de ser de la ley es la diferencia resultante e innegable de las realidades a normar. Entonces, la generalidad de la ley no debe entenderse como una regla inamovible e ineludible para el legislador, cuando las situaciones a regular requieran un tratamiento singularizado, lo cual obviamente vendrá a beneficiar o afectar a unos destinatarios de las normas más que a otros.
El criterio jurisprudencial de este Tribunal ha sido reiterado en cuanto que la igualdad constitucional es compatible con las diferenciaciones legislativas, y entre éstas, la más extrema es la ley singular.
Y en lo concerniente a las regulaciones normativas que suponen diferenciaciones, y más en concreto en lo que se refiere a la materia regulada en el decreto impugnado, juega un papel ineludible la libertad de configuración que tiene el legislador porque, como se precisó en la sentencia del 2-VII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 5-93, "no es posible la aplicación de las medidas de protección a todo el territorio nacional, ni dejar a la subjetividad de los individuos o los grupos sociales la determinación de las zonas reservadas".
En suma, los argumentos de los peticionarios, tendientes a proponer la supuesta inconstitucionalidad en este caso por vulneración al principio de igualdad por falta de generalidad en el decreto objetado, carece de un real término de comparación, indispensable para analizar pretensiones de esta naturaleza, pues el fundamento se encuentra en la subjetiva estimación de los demandantes acerca de la generalidad de la norma en la declaratoria de zona protectora del suelo y reserva forestal del inmueble El Espino, por lo que tampoco resulta confrontable como parámetro de control el art. 3, 121 y 131 de la Cn., vinculados con la característica de generalidad de las leyes, cuando su invocación se sustenta exclusivamente en torno a que el objeto de control tiene un carácter singular.
2. En cuanto a la seguridad jurídica cuya vulneración es invocada, es necesario desglosar las observaciones en los tres aspectos planteados por la parte actora en torno a este motivo de inconstitucionalidad:
A. En un primer punto, los demandantes vinculan la seguridad jurídica con la división de atribuciones de cada órgano del Estado, y argumentan que la creación de normas específicas aplicadas a casos concretos vulnera ese principio –art. 1, 2, 86 y 172 Cn.–, a lo que resulta aplicable lo explicado en el numeral anterior de este considerando. Es decir, que el Órgano Legislativo no está vedado de emitir normas de naturaleza singular, razón por la cual carece de fundamento sostener que en ese supuesto se encuentre invadiendo atribuciones de Órganos como el Ejecutivo o Judicial.
Es más, la actuación de los Órganos estatales está circunscrita a la Constitución y a las leyes de la República, y en ese marco es que la Asamblea Legislativa puede producir normativa especial, y no por esta circunstancia deberá entenderse que se haya arrogado facultades ajenas de otros Órganos; estos deberán acomodar o compatibilizar su actuación a tales leyes.
Sirve además citar lo que este Tribunal expuso en la sentencia del 2-VII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 5-93, cuando se estableció que el art. 117 Cn. es una típica manifestación del carácter concentrado de los mandatos constitucionales, ya que en él se determinan las directrices y los lineamientos básicos para el desarrollo de una política estatal relativa a los recursos naturales y el medio ambiente, que dan lugar a una considerable regulación infraconstitucional, que deberá ser emitida primariamente por el Órgano Legislativo; pero también a una serie de medidas operativas en las que se involucran otros órganos del Gobierno.
Es más, en dicho precedente jurisprudencial, cuyo objeto de control recaía sobre el mismo decreto legislativo ahora impugnado, se determinó que con la declaratoria de zona protectora y de reserva forestal, la Asamblea Legislativa había actuado en uso de su potestad legislativa, conferida por la Constitución, materializando las disposiciones legales respectivas para el aprovechamiento, desarrollo y ordenamiento de los recursos naturales.
En tal sentido, del art. 117 de la Cn., invocado por la parte actora en este motivo de inconstitucionalidad, se entiende la remisión al legislador secundario para que desarrolle, mediante leyes especiales, las actividades relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente; es decir, la obligación de establecer el marco normativo necesario e idóneo para facilitar la utilización racional de los recursos naturales por los particulares y el Estado.
De ahí que, en los términos utilizados por los pretensores, no sea posible la confrontación entre las disposiciones legales objeto de control y las constitucionales propuestas como fundamento del principio de separación de poderes en relación con la seguridad jurídica.
B. En un segundo punto, la seguridad jurídica se alega conculcada por la existencia de nuevas normas infraconstitucionales que supuestamente volverían inconstitucional el decreto objeto de control. Al respecto cabe aclarar que la eficacia y vigencia de una norma infraconstitucional, en relación directa con el surgimiento de otra norma del mismo rango jerárquico, no es materia de estudio en los procesos de inconstitucionalidad.
La seguridad jurídica que se alega para verificar la derogación de una norma o de un cuerpo normativo en este tipo de procesos, corresponde al supuesto en que se impugnan normas pre-constitucionales pero el parámetro de control siempre es la Constitución, y no otras leyes.
En el presente caso, los peticionarios hacen alusión a ciertas leyes –Ley Forestal, Ley de Áreas Naturales Protegidas, etc.– para fundamentar la supuesta derogación del decreto objeto de control, lo cual, como es evidente, no constituye un motivo de inconstitucionalidad; para configurar uno realmente es indispensable que el pretensor señale de forma específica la norma que pretende sea controlada en su constitucionalidad y la norma emanante de la Constitución cuyo contenido violaría la norma superior, a efecto que sus argumentos giren en torno a demostrar la oposición entre ambos, guardando así la petición la debida coherencia con lo argumentado.
C. En un tercer punto, los demandantes sostienen que la seguridad jurídica es vulnerada por no existir una justificación técnica del decreto objeto de impugnación. Al respecto, cabe retomar los lineamientos jurisprudenciales establecidos por este Tribunal en el precedente de Inc. 5-93 anteriormente aludido, según los cuales la validez de una ley no puede condicionarse a exigencias de estudios técnicos previos, pues lo contrario implicaría un desconocimiento de la esencia y carácter político del Órgano Legislativo, y produciría en términos prácticos una restricción a la libertad legislativa de la Asamblea.
En todo caso, los estudios constituyen un instrumento ideal para la conveniencia y mejor adecuación de la ley a configurar, pero no pueden constituir un parámetro objetivo de constitucionalidad, pues forma parte del ámbito de libre configuración del legislador. Admitir el planteamiento de un motivo de esta índole llevaría a una incorrección funcional por parte de esta Sala al opinar sobre cuestiones eminentemente técnicas y no propiamente jurídicas, derivables de la Constitución.
3. Finalmente, en lo que concierne a la invocación del art. 203 de la Cn., relativo a la autonomía de los municipios para regular la materia forestal, se advierte que el contenido normativo de dicha disposición constitucional no reporta ningún elemento jurídico objetivable para concluir lo que los demandantes afirman, sobre la exclusividad de los municipios para decidir asuntos concernientes a sus respectivos territorios, en materia forestal.
Los vicios en la configuración de este motivo de inconstitucionalidad se proyectan en similares términos a los explicados en torno a la división de los Órganos del Estado en sus respectivas atribuciones, en la medida que el desarrollo de la política ambiental en general, y especialmente sobre las zonas protectoras del suelo y de reserva forestal, no aparecen atribuidas con exclusividad a un Órgano del Estado en especial. Por lo tanto, la premisa de la cual parten los sujetos activos en este proceso, es errónea para argumentar la violación a la separación de poderes así como la Autonomía Municipal.
III. En resumen, los argumentos expuestos por los pretensores en el presente proceso no logran entablar una posible confrontación entre el decreto impugnado, en concreto las disposiciones que del mismo se tachan de inconstitucionales, y las disposiciones constitucionales que proponen como asidero de los principios de seguridad jurídica (2 Cn.), igualdad proyectada en la generalidad de las normas (3, 121 y 131 Cn.), legalidad en el ejercicio de las competencias y división de los poderes del Estado (86 Cn.), y la autonomía municipal (203 Cn.), con relación a la promoción del desarrollo económico y social mediante el incremento de la protección, conservación, mejoramiento, producción y racional utilización de los recursos naturales y del medio ambiente (101 y 117 Cn.).
En consecuencia, no es procedente conocer el fondo de la pretensión planteada en este proceso.
IV. Por las razones antes expuestas respecto de los elementos conformadores de la pretensión, de conformidad al artículo 6 ord. 3° y, supletoriamente, el 14 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda presentada por los ciudadanos José Luis Elías Escalante y Oscar Armando Solis Girón, en cuanto a la inconstitucionalidad de los arts. 1, 3 y 4 del Decreto Legislativo No. 432 del 14-I-1993, publicado en el Diario Oficial No. 22 Tomo 318, de fecha 2-II-1993, que contiene la Declaratoria de Zona Protectora del Suelo y Zona de Reserva Forestal, de una porción de terreno denominada "El Espino" ubicada al Noroeste del inmueble
Cuscatlán, Departamento de La Libertad, por la supuesta vulneración a los arts. 2, 3, 86, 101, 117, 121, 131 y 203 de la Constitución; en virtud que existen vicios que hacen imposible el contraste normativo con las disposiciones impugnadas.
2. Notifíquese. ---A. G. CALDERON---J. N. CASTANEDA S.---J. ENRIQUE ACOSTA---M CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.
»Número de expediente: I2-2009
»Fecha de resolución: 24/03/2009
»Hora de resolución: 10:05
Anotación:
Las normas que puede producir el legislador, en principio, deben ser generales, sin embargo esto no elimina las posibilidades permitidas en la singularidad normativa. Ya la jurisprudencia de esta Sala ha acotado –ver sobreseimiento del 3-XI-1997 pronunciado en el proceso de Inc. 6-93– que el control en este tipo de procesos no debe restringirse a reglas de carácter general y abstracto, producidas por los órganos legisferantes, sino que debe hacerse extensivo a actos concretos que se realizan en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional.
Anotación:
Las manifestaciones de la potestad normativa pueden incluir actos de contenido concreto, pues el principio de generalidad y universalidad de la ley no es absoluto si se toma en cuenta que hay situaciones o hechos que ameritan la especificación por parte del legislador; la ley singular no está peleada con el principio de igualdad, y son compatibles cuando la singularidad de la situación normada resulte inmediata a los hechos, de manera que el supuesto de la norma esté determinado por ellos, quedando al legislador únicamente la tarea de establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone.
Anotación:
La igualdad ante la ley no puede invocarse vulnerada por el simple hecho de estar frente a una ley singular, ya que estos conceptos son compatibles, como se explicó en el párrafo anterior, tomando en cuenta además que la efectiva y real singularidad de los supuestos de hecho normados son razones que pueden justificar al legislador para aprobar una ley singular, apartándose de la generalidad y universalidad, aunque esto, claro está, no deba constituir una práctica sistematizada de su actuación.
Anotación:
La igualdad ante la ley no debe comprenderse de manera simplista, pues es necesario recordar que dicha igualdad es el presupuesto constitucional de la diferencia legislativa, esto es, que la razón de ser de la ley es la diferencia resultante e innegable de las realidades a normar. Entonces, la generalidad de la ley no debe entenderse como una regla inamovible e ineludible para el legislador, cuando las
situaciones a regular requieran un tratamiento singularizado, lo cual obviamente vendrá a beneficiar o afectar a unos destinatarios de las normas más que a otros.
Anotación:
La igualdad constitucional es compatible con las diferenciaciones legislativas, y entre éstas, la más extrema es la ley singular.
Anotación:
En lo concerniente a las regulaciones normativas que suponen diferenciaciones, y más en concreto en lo que se refiere a la materia regulada en el decreto impugnado, juega un papel ineludible la libertad de configuración que tiene el legislador porque, como se precisó en la sentencia del 2-VII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 5-93, "no es posible la aplicación de las medidas de protección a todo el territorio nacional, ni dejar a la subjetividad de los individuos o los grupos sociales la determinación de las zonas reservadas".
SENTENCIA 4
312-2001
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once
horas y cinco minutos del día cinco de marzo de dos mil dos.
Examinada la demanda de amparo presentada por los abogados María Silvia Guillén,
Abraham Atilio Abrego Hasbún y Luis Enrique Salazar Flores actuando en calidad de
apoderados generales judiciales de los señores Santiago Cabrera Alemán, Ángela Cecilia
Dubón de Girón y otros, contra omisiones del Ministro de Obras Públicas, Transporte,
Vivienda y Desarrollo Urbano, el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano y el
Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, esta Sala
estima necesario efectuar las siguientes consideraciones:
I. Exponen los profesionales mencionados, en lo esencial, que los funcionarios demandados
omitieron prevenir de manera suficiente y razonable los riesgos detectados en la zona del
Cerro La Gloria y que afectaban las urbanizaciones adyacentes, omisiones que provocaron
el fallecimiento de personas que eran familiares cercanos de los actores.
Relatan que una de las consecuencias del sismo que sacudió el territorio nacional el día
trece de enero de dos mil uno fue un deslizamiento de tierra que se produjo en la zona sur
del Municipio de Nueva San Salvador, exactamente en el lugar denominado Cerro La
Gloria, elevación integrada en la Cordillera de El Bálsamo, el cual produjo la muerte de
alrededor de quinientas personas y la destrucción de trescientas viviendas.
Aseguran que los peticionarios han sido lesionados en sus derechos en vista de que los
funcionarios demandados tenían la información suficiente para conocer el riesgo de un
deslizamiento de las características del ocurrido, y porque éstos ostentaban competencias de
carácter técnico y facultades de gestión y de decisión que les obligaban a tomar medidas, en
este caso de mitigación y de prevención, orientadas a garantizar el derecho que estiman
conculcado los demandantes.
Sostienen que la pasividad de los funcionarios que, teniendo información y obligaciones
legales inherentes a su cargo, no ejercieron el deber de prevención en relación a la
salvaguarda de derechos fundamentales importa una violación a los mismos, cuya
responsabilidad debe ser asumida por aquéllos.
Por otra parte, declaran que la titularidad activa en los mecanismos de protección del
derecho a la vida, se legitima a partir del concepto de víctima recogido en la Declaración
sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del
Poder adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 40/34, de
veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco. En este sentido, agregan que
la titularidad o legitimación activa de los demandantes en este proceso se obtiene de la
conjugación de tres elementos, a saber: (a) la calidad de los demandantes de familiares
cercanos de las personas fallecidas; (b) el hecho de que la afectación es producto de
omisiones del Estado; y (c) que tales omisiones han conculcado el derecho a la vida de
personas, el cual posee un amplio reconocimiento internacional.
Manifiestan que no reconocerles a los demandantes la antedicha titularidad llevaría al
absurdo de que la pérdida de la vida por parte de sus familiares quedaría en el plano
constitucional en la impunidad, lo que desnaturalizaría la esencia y las formas de los
sistemas de protección de derechos humanos, los cuales reconocen una amplia titularidad
activa en esta materia.
Finalmente, aseveran que el amparo tiende a encauzar las quejas del sujeto que de alguna
manera se siente afectado por un acto u omisión, como en el caso de los actores; dado que
la afectación del derecho a la vida se extiende al grupo familiar, el que se ve lesionado
afectiva, psíquica y hasta materialmente.
En definitiva, los actos contra los que reclaman los demandantes son las omisiones de los
funcionarios demandados de prevenir suficiente y razonablemente los riesgos detectados en
la zona del Cerro La Gloria, por estimar que aquéllas lesionaron su derecho a la vida
reconocido en el artículo 2 de la Constitución.
II. Delimitados los elementos de la realidad que configuran el sustrato fáctico de la
pretensión de amparo, conviene ahora para resolver adecuadamente el caso en estudio
exteriorizar brevemente los fundamentos jurídicos de la presente decisión, los cuales deben
centrarse, dadas las particularidades de la materia analizada, en los matices de la protección
jurisdiccional dispensable a la categoría constitucional que sirve de soporte a la pretensión
propuesta, esto es, el derecho a la vida cuya tutela reclaman los peticionarios.
En la sentencia de 4/IV/2001, amparo 348-99, en relación a la naturaleza, contenido y
alcances del derecho a la vida, esta Sala sostuvo literalmente que: "Independiente de las
acepciones que se hayan dado a la categoría "vida" en razón de las diferentes perspectivas
que la enfocan -filosóficas, teológicas, médicas, genéticas-, la misma ha sido reconocida en
nuestro ordenamiento jurídico como un derecho fundamental que por su propia connotación
constituye un presupuesto axiológico esencial del cual depende el desarrollo de todos los
demás derechos que la Constitución reconoce, razón por la cual se explica con claridad su
ubicación dentro del Capítulo Primero Sección Primera de dicha Norma". (...) "En este
orden, los primeros artículos de la Constitución -arts. 1 y 2- se refieren a la vida como un
derecho fundamental la cual se garantiza desde el momento de la concepción".
"Efectivamente, tal aseveración evidencia el valor superior que constituye la vida humana
desde su primera fase, la cual obviamente no queda resuelta ahí, al contrario, el desarrollo
del proceso vital requiere no sólo el respeto de parte de los demás miembros de la sociedad
y del Estado en el sentido de abstenerse de obstaculizarla o violentarla sino de una
actividad mucho más positiva que permita conservarla y procurarla de forma digna".
Así mismo, se perfiló en la decisión comentada que el derecho a la vida debe observarse
desde una doble dimensión, desde el derecho a evitar la muerte y desde el derecho a vivir
dignamente. Desde la segunda perspectiva, ampliando lo dicho en el fallo aludido, se repara
que tal categoría se haya vinculada al goce de las condiciones mínimas absolutamente
indispensables para asegurar la existencia física, sin cuyo soporte no es imaginable,
lógicamente, el disfrute del derecho a la vida.
En la sentencia 53/85, de 11 de abril, el Tribunal Constitucional Español definió la vida
humana como "un devenir, un proceso que comienza con la gestación, en el curso del cual
una realidad biológica va tomando forma corpórea y sensitivamente configuración humana,
y que termina con la muerte; es un continuo sometido por efectos del tiempo a cambios
cualitativos de naturaleza somática y psíquica que tienen un reflejo en el status jurídico
público y privado del sujeto vital".
Respecto a la protección estatal de la vida, el Tribunal Constitucional Federal Alemán,
BVerfGE 39,1 y ss., de 25 de febrero de 1975, apuntó que: "La obligación del Estado de
proteger la vida es de índole comprensiva. No se limita a los requisitos obvios de la no
interferencia del Estado en el desarrollo de la vida humana; el Estado debe también
fomentar y proteger la vida, en particular contra la interferencia ilegal de terceros". (...) "La
vida humana constituye, lo cual no necesita mayor análisis, un valor supremo en el
ordenamiento constitucional; es el fundamento vital de la dignidad humana y el presupuesto
de todos los otros derechos fundamentales". Esta línea jurisprudencial ha sido sostenida por
dicho Tribunal en posteriores decisiones, v.g., BverfGE 88, 203 y ss., de 28 de mayo de
1993.
Sobre la base de las notas expuestas en los parágrafos precedentes, se concluye que la vida
-como proyección de las exigencias de la dignidad humana- es el derecho fundamental que
protege las condiciones que sirven de soporte y posibilitan la existencia de los demás
derechos integrantes de la esfera del hombre, y se halla garantizada por nuestro
ordenamiento jurídico positivo desde la Norma Suprema, reconocimiento que engendra
para el Estado el deber de respetar las vidas humanas y el deber de protegerlas frente a los
ataques procedentes de otros particulares. La defensa de la vida humana frente a toda
actuación de los poderes públicos que la amenace puede dispensarse, entre otros
mecanismos jurídicos, a través del amparo constitucional ante este Tribunal, con el objeto
de que se satisfagan las condiciones esenciales que permiten la subsistencia humana,
durante el desarrollo del ciclo vital de la persona, el cual se inicia con la concepción y
termina con la muerte; esto último significa que la protección constitucional de la vida, en
el sentido de la existencia histórica de la persona, es factible hasta el final de la misma,
suceso que se corresponde con la muerte de aquélla.
En otros términos, el derecho a la vida le corresponde a cualquiera siempre que "viva", y
éste puede requerir a las instituciones estatales utilizando los cauces legales que se le brinde
protección en la conservación y defensa de la misma antes de que concluya el último
episodio de la vida terrena; por lo que resulta absolutamente indispensable la presencia
fisicobiológica del individuo para deprecar la tutela de su vida, ya que el citado derecho a la
protección es de tipo prestacional, motivo por el cual no puede ser concedido a seres sin
personalidad.
La protección jurisdiccional de la vida, en definitiva, se encuentra condicionada por el
desarrollo del ciclo natural de la vida humana, que comienza -como antes se precisó- con la
concepción y termina con la muerte; de tal suerte, fuera del período en que se desenvuelve
el proceso vital no es jurídicamente aceptable solicitar ni otorgar medida de prestación o
protección alguna, debido a la inexistencia del justiciable que como titular único de la vida
está facultado para exigir su más amplia defensa.
III. Hechas las anteriores acotaciones y reflexiones, corresponde ahora examinar las
características del reclamo formulado para enjuiciar, desde el enfoque del derecho procesal
constitucional salvadoreño, si resulta procedente su conocimiento por este Tribunal.
En el caso traído al conocimiento de esta Sala, los peticionarios invocan como fundamento
jurídico de su pretensión la vulneración del derecho a la vida de familiares cercanos a
consecuencia de las omisiones atribuidas a los funcionarios ubicados en situación de
pasividad, hechos que desglosados esgrimen como título legitimatorio para entender
procedente el reclamo constitucional planteado.
Sobre la referida base, es preciso examinar con detenimiento si los demandantes se
encuentran habilitados para actuar en este proceso con la finalidad de obtener medidas
restitutorias del derecho constitucional que estiman les fue conculcado a sus parientes.
Siguiendo la línea argumental trazada, debe establecerse que los demandantes pretenden
asumir en este proceso la posición jurídica que les correspondería a sus familiares en caso
de no haberse producido su fallecimiento, para obtener el juzgamiento constitucional de las
presuntas conductas omisivas de los funcionarios que consideran responsables de la
tragedia ocurrida; invocando como fundamento de su intervención, que poseen la calidad
de víctimas de las omisiones cuestionadas, a partir de la definición de tal apelativo
contenida en la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las
Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder antes comentada.
Habiendo delimitado los motivos que los peticionarios estiman les asisten para promover la
acción de la justicia constitucional, se vuelve indispensable apuntar que el derecho a la
vida, como se ha reseñado con anterioridad, posee amplio reconocimiento en el orden
jurídico positivo, tanto en preceptos derivados de fuentes normativas internas como en los
instrumentos internacionales sobre derechos humanos, y goza de la tutela reforzada que
brindan los procesos constitucionales como el amparo. Sin embargo, debe ponderarse
también que dada su naturaleza personalísima, no resulta aceptable que se pretenda
protegerlo a través del amparo cuando su titular o titulares han sido privados en forma
definitiva de éste, por el acaecimiento -fortuito o provocado- de su muerte; en vista de la
conclusión del ciclo vital del justiciable, el cual no puede ser extendido artificiosamente
con el propósito de plantear reclamaciones por los eventos que pudieron dar lugar a la
extinción de la personalidad de aquéllos.
Precisamente por tratarse de un derecho propio de la esfera personal, sólo el individuo que
lo titulariza se encuentra habilitado para solicitar que le sea tutelado en esta vía
jurisdiccional extraordinaria, a fin de favorecer su desarrollo integral y procurar todas las
posibilidades derivadas de su condición de persona humana, por lo que una vez concluido
su ciclo vital, resulta imposible ejercer un control de constitucionalidad -preventivo o
reparador- sobre las amenazas o violaciones cometidas, puesto que ha dejado de tener
existencia físico-biológica el sujeto que padeció la afectación de su derecho constitucional a
la vida.
Tales reflexiones, desde ningún punto de vista contradicen la esencia del proceso de
amparo, que se encuentra en la cúspide del sistema nacional de protección de derechos
fundamentales, sistema cuya idea común está constituida por la normativa constitucional,
pues simplemente se trata de la adecuada aprehensión de la titularidad activa y la
consecuente facultad de exigir la defensa del derecho a la vida; valoración que no puede ni
debe interpretarse como una negación del amplio universo de relaciones y situaciones
jurídicas que son protegibles a través de este mecanismo de tutela constitucional.
Así mismo, corresponde explicitar que los parámetros de legitimación en el proceso de
amparo salvadoreño, no se encuentran supeditados a los principios o pautas instituidos en
instrumentos y doctrina de carácter internacional respecto a la asignación de titularidad para
la promoción de mecanismos de protección a derechos fundamentales; en razón de la
particular y específica competencia territorial y material de esta jurisdicción constitucional
y las características que la informan y singularizan de magistraturas de orden internacional
o supranacional, puesto que esta Sala utiliza como principal parámetro de sus decisiones las
disposiciones y normas contenidas en la Constitución de la República y en el estatuto que
rige la tramitación de los proceso constitucionales.
En razón de lo sostenido en los parágrafos precedentes, se infiere que la alegación por los
quejosos del alcance del término "víctima", contenido en la norma internacional aludida y
la tesis de éstos de encontrarse legitimados activamente por la conjunción de diversos
factores -como la relación familiar cercana que guardaban con los fallecidos a causa del
fenómeno natural relatado, la imputación a funcionarios públicos de las omisiones
impugnadas y la relevancia del bien jurídico citado-, no permiten desde una perspectiva
crítica considerar viable su participación en este amparo en procura de que se reconozca la
privación del derecho constitucional alegado; ya que evidentemente no se trata de las
personas que se vieron afectadas de forma directa a causa de la privación del derecho a la
vida, ni se autoatribuyen afectaciones concretas y relevantes en sus esferas jurídicas
particulares producto de las omisiones cuestionadas, para trazar de esa forma el título
legitimatorio esencial a fin de juzgar proponible la queja deducida.
En efecto, vista y analizada la esencia y límites de la protección jurisdiccional a la vida, se
repara que no es factible reconocer a los actores la habilitación para reclamar en esta sede
por la conculcación del derecho a la vida de sus allegados, puesto que tal posibilidad
supondría obviar el hecho inexorable de que éstos han concluido su ciclo vital y con ello se
ha extinguido sin más el derecho cuya lesión se invoca, lo que inhibe a esta Sala para
conocer la queja propuesta. Además, el hecho de que al presente sea físicamente imposible
que los afectados acudan a promover este amparo, no convierte a los peticionarios en
portadores de un interés legítimo que justifique su actuación procesal, puesto que
atendiendo al fundamento jurídico de su pretensión, es evidente que persiguen disponer de
un derecho subjetivo que pertenecía sin intermediarios y hasta antes de su deceso a las
personas con las que poseían algún grado de parentesco, derecho que por su carácter
personal no puede entenderse transmitido a su ámbito de libertades ni siquiera en el
supuesto de ser considerados herederos.
De tal suerte, es evidente que los peticionarios no pueden promover con eficacia este
proceso constitucional por el evento del fallecimiento de los sujetos que titularizaban el
derecho a la vida en que se basa el reclamo de aquéllos; afirmación que no implica una
desnaturalización de la finalidad del amparo ni una negación del derecho de acceso a la
justicia que asiste a todos los gobernados, sino llanamente una aplicación de las reglas
sobre legitimación en el amparo a partir de la adecuada comprensión de los límites
naturales de la existencia humana, los cuales lógicamente no pueden ser traspasados con el
sofístico argumento de evitar que quede impune en el plano constitucional la pérdida de las
referidas vidas.
Tal como se deduce del texto del artículo 247 de la Constitución, el amparo puede ser
pedido por toda persona, para obtener la protección de sus derechos constitucionales, lo que
presupone innegablemente la existencia material del individuo, con la consecuente
titularidad de la capacidad para ser parte en el proceso, lo cual no es predicable de los
sujetos cuya personalidad se ha extinguido por su defunción. En este sentido, la tutela que
provee el amparo no puede hacerse extensiva a entes que carecen de la aptitud para
titularizar derechos y obligaciones de naturaleza material, hecho que incide a su vez de
manera directa en la posibilidad de asumir la posición jurídica de parte en el proceso.
En ese orden de ideas, conviene ponderar también que la Ley de Procedimientos
Constitucionales prevé que la pretensión de amparo se extingue con la muerte del
agraviado, en tanto que como titular del derecho o categoría jurídica vulnerada constituye el
sujeto habilitado para solicitar su protección jurisdiccional; situación que motiva el
sobreseimiento del proceso, en caso de encontrarse en trámite. Esta premisa es trasladable
al supuesto en estudio, en vista de que a la fecha las personas que sufrieron un real perjuicio
con las omisiones cuestionadas han fallecido, por lo cual es manifiesto que los sujetos que
promueven este amparo no son los titulares de la posición habilitante para tal efecto,
además por tal circunstancia es imposible la adopción de medidas efectivas y prácticas
tendientes a lograr el restablecimiento, desde el punto de vista constitucional, del derecho
cuya vulneración ha sido alegada por la parte actora.
Puntualizado lo anterior, conviene fijar que no es posible reconocer a los pretensores el
ejercicio de ningún tipo de representación de sus familiares fallecidos, precisamente por
carecer éstos en la actualidad de existencia física y jurídica a causa de su muerte, provocada
-según la parte actora- por el deslizamiento de tierra antes comentado, ya que la figura de la
representación sólo puede operar respecto de personas que se encuentren vivas, dado que se
refiere a la actuación de derechos o facultades en nombre ajeno, lo cual no es posible en
este caso por la razón antes anotada. Como se ha explicitado, la facultad de pedir la
protección del amparo depende de la existencia del individuo que ha sido agraviado en su
esfera personal, coyuntura que permitiría el ejercicio de alguna clase de representación, lo
que resulta imposible en la situación propuesta por el deceso de los allegados de la parte
actora.
En lo referente a las lesiones afectivas, psíquicas y materiales producidas en el entorno
doméstico a causa del fallecimiento de los familiares de los demandantes, es preciso
ilustrar, por una parte, que aquéllas no legitiman la gestión constitucional de los quejosos
por las razones previamente apuntadas; y, por otra parte, que esta decisión no prejuzga
acerca de la responsabilidad -civil, penal o administrativa- de los funcionarios demandados
a causa de las omisiones que se les atribuyen y que provocaron -a juicio de los actores- el
fallecimiento de las personas nominadas en la demanda, dejando expedito el derecho de los
interesados para controvertir y hacer efectivas las responsabilidades pertinentes a través de
los cauces legales en la vía judicial ordinaria, en la que actuarían como verdaderos titulares
de derechos que les corresponden a fin de obtener el resarcimiento de los supuestos daños
ocasionados en sus grupos familiares.
En consecuencia, del análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas esbozadas se deriva
la imposibilidad de enjuiciar desde la óptica constitucional el reclamo de los demandantes,
dado que al presente se ha producido el deceso de las personas cuya vida pretenden
defender requiriendo la actividad tutelar de este Tribunal; situación que evidencia la
existencia de un defecto en la pretensión constitucional de amparo, que impide la
conclusión normal del presente proceso y vuelve procedente la terminación anormal del
mismo a través de la figura de la improcedencia.
Por tanto, con base en las razones expuestas en los acápites precedentes, esta Sala
RESUELVE: (a) Declárase improcedente la demanda de amparo presentada por los
abogados María Silvia Guillén, Abraham Atilio Abrego Hasbún y Luis Enrique Salazar
Flores en representación de los señores Santiago Cabrera Alemán, Ángela Cecilia Dubón
de Girón y otros, por existir vicios en la pretensión; y (b) Notifíquese.
SENTENCIA 5
242-2001
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once
horas del día veintiséis de junio de dos mil tres.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el señor Angel María
Ibarra Turcios, mayor de edad, médico, de este domicilio, en su carácter personal y en
representación de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES), corporación sin
fines de lucro, contra providencias de la entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, que estima violatorias de los derechos al bien común, a la vida digna y al medio
ambiente sano.
Han intervenido en este proceso, además de la parte actora, el doctor José Antonio
Calderón, conocido por José Antonio Calderón Martínez, como apoderado general judicial
de la Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María Majano; y el Fiscal de
la Corte.
Leído el proceso y considerando:
I. La parte actora manifestó esencialmente en su demanda que el acto contra el cual reclama
es la resolución número 172-2000 emitida por la entonces Ministra de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, Ana María Majano, mediante la cual concedió permiso ambiental para
el desarrollo del proyecto denominado "Zona Privada El Espino", al norte de San Salvador.
El demandante señaló que los derechos constitucionales infringidos son el derecho a la vida
digna (arts. 1 y 2 Cn.) y el derecho al medio ambiente sano (art. 117 inc. 1° Cn.).
Por resolución de las ocho horas del día diecisiete de julio de dos mil uno, se previno al
demandante que señalara con toda claridad los conceptos de la violación de cada uno de los
derechos alegados y la calidad en la que comparecía ante este tribunal.
Al respecto, el señor Angel María Ibarra Turcios manifestó lo siguiente: en cuanto al art. 1
Cn., el Estado tiene la obligación de desplegar toda su actividad en función de la persona
humana, y "está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y el
bien común". En su opinión, el bien común se ha violado al aprobar una urbanización que
sólamente traerá, con certeza, enormes beneficios a unas pocas familias, sin tomar en
cuenta las consecuencias negativas que tiene para el bien común, debido a los daños que se
causa al medio ambiente, entre ellos la afectación del acuífero de El Espino, incidencia
negativa en la escorrentía del agua a los barrios bajos de San Salvador, destrucción de la
fauna y de la flora del lugar, aumento de la temperatura por la deforestación, etc.
El bien común –dijo- es el bien de todos y todas, como habitantes del Estado; constituye el
fruto de la vida en sociedad o el beneficio compartido equitativamente, en donde todos y
todas como seres humanos con dignidad y derechos, tenemos una misión compartida.
Además –insistió- nadie puede, bajo ningún punto de vista, realizar acciones en donde el
interés privado prevalezca sobre el interés público o el bien común. Con la resolución
impugnada –dice- se ha violado tal derecho ya que, el principio del bien común exigía
ponderar los parámetros del beneficio de los empresarios señalados con el parámetro de las
consecuencias negativas o positivas para toda la sociedad.
En relación con el art. 2 Cn., expresó que en toda el área donde se construye la
urbanización, existe un precioso acuífero que, al ser afectado, también afecta su derecho a
la vida, entendido como un proceso bio-sico-social, que comporta necesariamente
oportunidades o elementos mínimos para desarrollarse dignamente, como ser humano y
habitante de este país. Asimismo, manifestó que este concepto de violación incide en la
vida de toda la sociedad, por lo que le afecta directamente como presidente de la UNES,
asociación que por sus estatutos y su vida pública se ha caracterizado por la defensa del
medio ambiente y ha hecho una defensa legal y extra legal del acuífero de El Espino.
Finalmente, en cuanto al art. 117 Cn., indicó que el desarrollo sostenible es un derecho que
tiene como habitante y como presidente de la UNES. Este derecho –insistió- se ha afectado
por cuanto al destruir un recurso tan importante, el desarrollo sostenible simplemente se
altera. No es lo mismo construir en una zona árida, sin vegetación, sin especies animales ni
arbóreas, que hacerlo en una zona biológicamente rica y captadora de agua lluvia. Esto
incide en el bienestar actual y en el de las futuras generaciones. El constituyente dispuso
que el estado debe propiciar el desarrollo sostenible; y sus acciones o programas deben ir
en tal dirección. Por consiguiente, al aprobar tal urbanización este derecho se le ha violado
tanto como persona particular, como miembro de la sociedad y como presidente de una
organización que dedica sus recursos a la defensa del medio ambiente y del desarrollo
sostenible.
Mediante resolución de las once horas y veintisiete minutos del día treinta de octubre de
dos mil uno, se admitió la demanda y se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado.
Asimismo, se pidió informe a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos
Naturales……………………………………………………………………………………
……………………………………………..
Finalmente, el proceso quedó en estado de dictar sentencia.
II. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por el demandante para fundamentar su
petición de amparo, las razones aducidas por la autoridad demandada para justificar la
constitucionalidad del acto impugnado y la opinión del Fiscal de la Corte, de modo previo
al estudio sobre el fondo del asunto, esta Sala considera necesario examinar y decidir
ciertos aspectos relativos a la adecuada configuración de la pretensión en el presente caso
(1), para luego establecer el orden que deberá seguir la presente resolución (2) .
1) En primer lugar, la parte actora alega violación a su derecho al bien común y a la vida
digna, los cuales se derivan en su opinión, de los arts. 1 y 2 Cn. respectivamente.
(a) En virtud de lo anterior, debe mencionarse que el art. 1 Cn. contiene declaraciones
constitucionales que no constituyen derechos fundamentales en sí y que, en todo caso,
sirven de criterio hermenéutico para las restantes disposiciones integrantes del texto
constitucional. Tal artículo opera como directriz general de la actividad estatal, la cual debe
obedecer a una concepción personalista en el sentido que la función del derecho es
garantizar la libertad de cada individuo para permitir que éste realice libremente sus fines, y
la función del Estado es la organización y puesta en marcha de la cooperación social,
armonizando los intereses individuales y colectivos con miras a obtener el bien común.
En cuanto al bien común, esta Sala dijo en sentencia de 23-III-2001 dictada en proceso de
Inc. 8-97/15-97, lo siguiente: "el bien común se puede comprender como el conjunto de las
condiciones materiales y espirituales necesarias para que cada individuo pueda realizarse en
el marco de un orden justo; en ese sentido, pueden señalarse como caracteres
fundamentales del bien común la totalidad –es decir, que el bien común es el bien del todo,
al cual los individuos contribuyen y del cual todos participan–, y la proporcionalidad –que
implica que el bien común es comunicado a cada persona no en su integridad, sino en
partes a escalas variables, proporcionadas a la aptitud y responsabilidad de cada cual–. (---)
A lo dicho cabe agregar que sólo en la sociedad y a través del bien común los individuos
pueden conseguir su propio bien y realización personal; en ese sentido, la ordenación
tendente al bien común se rige por la justicia general, y el mismo bien común se convierte
en finalidad del orden social y en objeto de la justicia legal; por lo tanto, existe una
conexión estrecha entre el bien común y la justicia."
(b) Por su parte, el concepto de vida digna o calidad de vida se visualiza como el resultado
de las medidas estatales orientadas a la protección de las condiciones materiales y
culturales que permitan el libre desarrollo de la personalidad de los individuos. Así por
ejemplo, uno de los ámbitos donde se desplaza la actividad estatal para proteger dichas
condiciones es el medio ambiente. La promoción de diversos intereses constitucionales,
entre ellos el ecológico, contribuye a esa calidad de vida y, en definitiva, al desarrollo de la
persona, pero en todo caso, la vida digna no es un derecho fundamental.
No obstante ello, en países en los cuales el derecho a disfrutar de un ambiente sano está
excluído de la protección constitucional, suele ocurrir que ciertas pretensiones
ambientalistas puedan cobijarse en el contenido de otros derechos más desarrollados y
protegidos como son el derecho a la vida, a la integridad física y a la salud, respecto de los
cuales es posible rescatar una tutela en clave ambientalista. Sin embargo, cabe señalar que
nuestra Constitución no hace tal exclusión y por lo tanto, no es necesario tratar de hacer
encajar pretensiones ambientalistas dentro del derecho a la vida, como se deduce de la
demanda planteada por el doctor Angel María Ibarra Turcios. En efecto, en nuestro sistema
jurídico es posible exigir directamente una protección constitucional frente a supuestas
violaciones al medio ambiente, aún cuando –tal como se expondrá en párrafos posteriores-
el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano no sea una categoría jurídica subjetiva
plasmada explícitamente en el texto constitucional.
(c) Así pues, es necesario señalar que este tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia,
que el objeto del proceso de amparo persigue que se imparta a la persona justiciable la
protección jurisdiccional contra cualquier acto de autoridad que estime inconstitucional y
que, específicamente, viole u obstaculice el ejercicio de los derechos constitucionales
consagrados a su favor.
En el presente caso, el demandante ha señalado como categorías vulneradas por el acto
reclamado, el bien común y la vida digna; sin embargo, tal como se expresó en las letras (a)
y (b) de este Considerando, dichas categorías no constituyen derechos fundamentales y por
ello, no pueden ser objeto de protección constitucional por la vía del proceso de amparo. Y
es que, en todo caso, de la lectura de la demanda se deduce que la parte actora plantea más
bien una pretensión ambientalista susceptible de ser analizada en forma autónoma.
En consecuencia, por las razones antes apuntadas y al advertir un vicio en la pretensión,
este tribunal considera procedente sobreseer respecto de las supuestas violaciones al bien
común y a la vida digna.
B. Mediante escrito presentado el día dieciocho de febrero de dos mil dos, el doctor Angel
María Ibarra Turcios manifestó textualmente lo siguiente: "He acudido en amparo porque
dicho acto administrativo –el acuerdo 172-2000-, ha sido el producto del Decreto 432/93,
es decir que es un acto aplicativo o consecuente de éste. Se trata de un amparo contra ley y
ataco por lo consiguiente una aplicación de la misma. Esta ley me viola derechos
constitucionales a través de las habilitaciones o aplicaciones de la misma con actos como el
presente." Dicho escrito correspondía al traslado conferido a la parte actora de conformidad
con el art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
De lo anterior, se advierte que el demandante, al evacuar el traslado antes mencionado,
pretende introducir dentro del proceso un argumento que no había sido manifestado
expresamente en la demanda, lo que implica una ampliación de la pretensión. Al respecto,
este tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia que la modificación o ampliación de
la pretensión en el proceso de amparo sólo es posible antes de haberse rendido el segundo
informe de la autoridad demandada, pues posteriormente a dicha etapa procesal se entiende
que el objeto del proceso ya está determinado.
Por lo tanto, siendo que la modificación en este caso se ha planteado después de haberse
rendido el informe de la autoridad demandada de conformidad con el art. 26 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, la misma resulta improcedente en esta etapa procesal.
En consecuencia, el acto impugnado sujeto al análisis y pronunciamiento de esta Sala será
la Resolución MARN 172-2000 de fecha 18-VII-2000, dictada por la entonces Ministra
de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María Majano, en Diligencias
promovidas por los señores Roberto Alvergue Vides y Mario Concepción Martínez
Sandoval, en calidad de apoderados legales judiciales, el primero de los señores Roberto
Dueñas Palomo, Roberto Miguel Dueñas Herrera y Miguel Arturo Dueñas Herrera y el
segundo de la Sociedad Inmuebles Roble S.A. de C.V. como propietarios del inmueble
denominado Zona Privada El Espino.
2. Delimitada la pretensión de conformidad con las consideraciones precedentes, el análisis
del caso deberá hacerse de acuerdo con el siguiente orden: en primer lugar, habrá de
hacerse una caracterización de los derechos fundamentales, en general (III), y del derecho
al medio ambiente, en particular (IV), para después analizar, específicamente, sus
relaciones con otros derechos constitucionales –v.gr. derecho de propiedad y libertad
económica- (V). Posteriormente, se analizará el caso concreto en cuanto a la supuesta
violación constitucional alegada (VI); para luego pronunciar el fallo que corresponda.
III. Tal como ha quedado delimitada la pretensión, las violaciones constitucionales
invocadas están referidas al derecho a un medio ambiente sano, consagrado según el
demandante en el art. 117 Cn. En consecuencia, es pertinente en este Considerando hacer
una sucinta referencia a las características generales de los derechos fundamentales, como
trasfondo necesario para que en el siguiente se analicen en específico algunos elementos
esenciales del referido derecho, que resultan relevantes para la presente decisión.
1. Con el concepto derechos fundamentales se hace referencia a las facultades o poderes de
actuación reconocidos a la persona humana como consecuencia de exigencias ético-
jurídicas derivadas de su dignidad, su libertad y su igualdad inherentes, que han sido
positivadas en el texto constitucional y que, en virtud de dicha positivación, desarrollan
una función de fundamentación material de todo el ordenamiento jurídico, gozando
asimismo de la supremacía y la protección reforzada de las que goza la Constitución.
2. El sentido de tales derechos implica –por una parte– como se afirmó en la Sentencia de
17-XII-1992, dictada en el proceso de Inc. 3-92, la posibilidad de reconocer a tales
derechos una doble función en el sentido que, desde la dimensión subjetiva, han actuado
tradicionalmente como garantía a la libertad individual, a lo cual contemporáneamente se
ha agregado la garantía a los aspectos sociales y colectivos de la subjetividad; mientras que,
desde la dimensión objetiva, su contenido coadyuva a la consecución de los fines y valores
constitucionalmente proclamados. Y es que, como se dijo en la misma sentencia, la
Constitución –fuente que positiva el núcleo de los derechos fundamentales– incorpora el
sistema de valores esenciales que constituyen el orden de convivencia política e informan
todo el ordenamiento jurídico.
Así, en el contemporáneo Estado Constitucional Democrático, tales derechos también
deben ser considerados, en conjunto, como un sistema valorativo que permite –desde el
punto de vista político– la integración material de la comunidad estatal, y –desde un punto
de vista jurídico– la legitimación del orden estatal; teniendo asimismo un claro carácter
social –pues su ejercicio es, en mayor o menor medida, actividad social– y político –pues
tales derechos son la base funcional de la democracia–.
3. Ahora bien, existen múltiples criterios para clasificar los derechos fundamentales, v.gr.
por sus garantías, según su aparición histórica, según su forma, por su naturaleza. En el
presente caso, interesa destacar el criterio de la forma, en virtud del cual, los derechos
fundamentales pueden ser explícitos o implícitos.
Se habla de derechos explícitos cuando su enunciado formal en la Constitución se produce
mediante normas expresas, como ocurre con los derechos enumerados en el art. 2 inc. 1° y
2° Cn. No cabe duda que la formulación lingüística de la mencionada disposición
claramente pone de manifiesto que las categorías enunciadas no son más que derechos
fundamentales.
Sin embargo, existen disposiciones constitucionales en las cuales el enunciado formal de la
norma no contempla expresamente el derecho pero se puede desprender de su contexto
axiológico o del contenido material de la Constitución. Ello corresponde a los derechos
fundamentales implícitos.
De conformidad con lo manifestado por el demandante, parecería que el derecho a un
medio ambiente sano encaja dentro de esta segunda categoría, lo cual habrá de analizarse a
continuación.
IV. Hechas las anteriores aclaraciones, corresponde analizar en este Considerando algunos
elementos esenciales del derecho al medio ambiente, que resultan especialmente relevantes
para efectos de la decisión que habrá de dictarse: su carácter de derecho implícito (1); su
contenido (2); quiénes son titulares de tal derecho (3); y sus límites (4).
1. El art. 117 Cn. literalmente expresa: "Es deber del Estado proteger los recursos naturales,
así como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo
sostenible. --- Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento
racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, en los términos que establezca
la Ley. --- Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos
tóxicos."
Uno de los obstáculos mayores a la comprensión aguda y solución verdadera de los
problemas jurídicos surge con frecuencia de la falta de claridad en la utilización de los
términos derecho subjetivo, privilegio, potestad e inmunidad junto con los de deber, no-
derecho, sujeción e incompetencia. Para esclarecer el panorama, un sector de la doctrina ha
propuesto un esquema de "opuestos" y "correlativos". Sin embargo, para efectos de la
presente sentencia, interesa destacar que en dicho esquema el derecho subjetivo tiene como
correlativo jurídico el "deber", ya que ambos términos expresan el mismo estado de cosas,
visto desde ángulos diferentes: la posibilidad de un sujeto de reclamar frente a otro una
determinada actuación a su favor.
A diferencia de otras disposiciones en las cuales el constituyente hace referencia expresa a
derechos de las personas –v.gr. arts. 2, 7, 18, 22, 53 Cn.–, el art. 117 Cn. pone de
manifiesto un deber del Estado. En consecuencia, al existir un deber del Estado de proteger
los recursos naturales así como la diversidad e integridad del medio ambiente, es posible
entender que dicho artículo implícitamente contiene el correlativo derecho de las personas a
la protección de los mismos. De ahí que se deduzca un derecho cuyas denominaciones
varían desde derecho al medio ambiente sano, pasando por un derecho a la protección del
medio ambiente hasta un derecho a disfrutar del medio ambiente.
Asimismo, ya esta Sala señaló en sentencia de 2-VII-98 dictada en proceso de Inc. 5-93 que
"si bien nuestra Constitución no enuncia expresamente dentro del catálogo de derechos
fundamentales el derecho a un medio ambiente sano, es imprescindible reconocer que las
obligaciones prescritas en el art. 117 y otras disposiciones de la Ley Suprema no importan
un contenido prestacional en favor de los recursos naturales –lo cual es jurídicamente
imposible-, sino de las personas que conforman la colectividad, es decir de quiénes
satisfacen sus necesidades materiales mediante el aprovechamiento de tales recursos. En
consecuencia, la regulación de las obligaciones del Estado en relación con la política
ambiental, y los límites prescritos a esa actividad son establecidos en favor de la persona
humana, lo que conlleva ineludiblemente al reconocimiento de que tal derecho a gozar de
un medio ambiente sano tiene rango constitucional, y consecuentemente es obligación del
Estado proteger a las personas en la conservación y defensa del mismo (...)".
Ahora bien, es necesario aclarar que no toda obligación o deber constitucional deriva
ineludiblemente en un derecho fundamental. En el caso que nos ocupa, también hay que
tomar en cuenta el concepto derechos fundamentales enunciado en párrafos anteriores
según el cual tales derechos son consecuencia de exigencias ético-jurídicas derivadas de la
dignidad, la libertad y la igualdad inherentes a la persona humana.
Así, tanto la doctrina como el derecho comparado enlazan el derecho al medio ambiente
con la dignidad de la persona en el sentido que el ser humano tiene derecho a habitar y
disfrutar su entorno vital en un régimen de armonía entre lo útil y lo grato y de acuerdo con
sus características naturales y culturales. Además, tal como se expresó en el Considerando
II.1.B. de esta sentencia, es claro que la finalidad de las medidas protectoras del medio
ambiente persiguen el libre desarrollo de la personalidad de los individuos así como el
mejoramiento en la calidad de vida.
Igualmente, la jurisprudencia extranjera también se refiere a la solidaridad –entiéndase
valor constitucional– como fundamento de las políticas ambientales.
2. En virtud de lo antes expuesto, siendo que el derecho a un medio ambiente sano se
desprende del art. 117 Cn., cabe analizar su contenido desde esa perspectiva.
A. A fin de lograr una mejor comprensión del contenido del derecho en cuestión, es
indispensable hacer referencia a su naturaleza mixta: como derecho personalísimo y como
derecho prestacional.
(a) La primera vertiente implica el disfrute esencialmente estético o no económico de los
bienes ambientales, como resultado de la limitación al aprovechamiento de los recursos
naturales. Disfrutar de los bienes ambientales entraña un acto de libertad que se ve
amenazada por el uso abusivo de los recursos naturales. Al mismo tiempo, el ejercicio de
otros derechos, como el de propiedad o la libertad económica, sólo puede concebirse
colindando con el ejercicio del derecho a un ambiente adecuado. Al suponer un acto de
libertad, el disfrutar del entorno es por ello un derecho subjetivo de libertad y se genera la
pretensión de no ser molestado en ese disfrute. La principal actividad del derecho involucra
la decisión personalísima del titular de disfrutar tales o cuales bienes ambientales y de
cómo disfrutar de los mismos.
(b) Por su parte, la segunda manifestación, se refiere a la obligación de preservar el medio
ambiente. Así, los titulares del derecho pueden exigir del Estado medidas suficientes de
protección, lo que indica que el derecho en estudio presenta una vertiente prestacional y
una estructura típica de los derechos sociales. Asimismo, presupone la actividad del
legislador y la acción protectora de los poderes públicos.
Los poderes públicos deben limitar el aprovechamiento de los recursos naturales para
asegurar su preservación, puesto que están obligados a poner a disposición de los titulares
del derecho los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Las
personas tienen, pues, el derecho de recibir de los poderes públicos un "medio ambiente
adecuado" para su desarrollo. Tanto el acceso como el uso y la contemplación de los
recursos naturales deben realizarse en las condiciones fijadas por los poderes públicos que
han de asegurar la adecuación de esas actividades con la finalidad del ejercicio del derecho.
La adecuación del medio al desarrollo de la persona, la calidad de vida, el uso racional de
los recursos naturales o la intensidad en la protección del entorno han de ser calibrados por
los poderes públicos; es decir, que no es posible que cada titular del derecho interprete los
términos constitucionales, según sus personales apetencias, pues lo colectivo del objeto y
de su disfrute exigen esa intervención pública que pondere la adecuación de los bienes
ambientales y el grado de preservación y protección necesarios para que el entorno pueda
seguir siendo disfrutado.
B. Por otra parte, el inciso segundo del art. 117 Cn. asegura la protección estatal de los
bienes ambientales, mediante la vinculación de los poderes públicos a los principios
ambientales y a la garantía de la utilización racional de los mismos.
(a) El primero de esos principios es el proteccionista, el cual tiene relación con las medidas
preventivas que impidan el deterioro de los bienes ambientales cuya conservación se
pretende. Las medidas protectoras son medios técnicos específicos que, generalmente, van
asociados con limitaciones de las actividades contaminantes o con otras más específicas,
como la prohibición de la caza y del comercio de especies animales protegidas o la
evalución del impacto ambiental.
Así, por ejemplo, la regulación de actividades clasificadas como contaminantes es una
política de protección ambiental; ahora bien, es cierto que, en general, las normas sobre
contaminación permiten un cierto grado de emisiones contaminantes pero éstas son
menores o se prohíben cuando pueden afectar a bienes ambientales especialmente
catalogados o conservados. Las medidas protectoras son, por lo tanto, más o menos intensas
según sea la calidad de los bienes ambientales objeto de las mismas. Por ello, la doctrina
admite que estas medidas tendrán que ser muy rigurosas cuando los posibles peligros
acechan a los bienes ambientales de una zona rural; y menos rigurosas serán, por supuesto,
las medidas protectoras del entorno urbano, donde es difícil conseguir un alto grado de
protección de parajes naturales, pues la existencia misma de la ciudad supone una
disminución considerable de la fauna y flora silvestres.
Para la doctrina, la medida protectora de carácter preventivo más importante es la
evaluación del impacto ambiental, la cual introduce la variable ambiental en la ejecución de
proyectos tanto públicos como privados. El análisis del impacto ambiental se inserta en un
procedimiento que tramita la Administración Pública, cuya decisión concede o deniega la
autoriazión ambiental.
(b) El segundo principio es el conservacionista que implica, en general, la retirada del
mercado de algunos bienes naturales cuya utilización racional prácticamente se reduce al
exclusivo ejercicio del derecho a disfrutar del medio. Son ilustrativos los casos de los
parques nacionales y de los espacios naturales protegidos, donde se pretende mantener
intactos los recursos de las zonas protegidas, proscribiendo o limitando cualquier
explotación de los mismos.
(c) El tercer principio es el de restauración o sustitución de recursos, el cual es un
complemento de los dos anteriores. Este principio implica el fomento de las actuaciones
encaminadas a regenerar los deteriorios y degradaciones producidos en el medio ambiente a
través de medidas represivas que sustituyan el uso irracional y contaminante de los recursos
naturales por el saneamiento y recuperación de dichos espacios.
Esta tarea es a largo plazo y algunos ejemplos de acciones son la sustitución de técnicas
productivas e industriales contaminantes por técnicas no contaminantes así como las
políticas de reforestación y de cambio de uso del suelo.
(d) Finalmente, la garantía de la utilización racional de los recursos naturales se encuentra
de la mano con el desarrollo sostenible. El debate ecológico contemporáneo se ciñe, en gran
parte, a señalar los límites de un aprovechamiento económico de los recursos que sea
compatible con la adecuación del entorno para el goce de las personas. A esos límites se
refiere la Constitución al emplear la expresión "aprovechamiento racional (...) de los
recursos naturales". Sin embargo, en cada caso concreto, serán los poderes públicos
competentes quienes determinen la racionalidad en la utilización de los recursos.
Asimismo, es obvio que a menor uso económico o urbanístico de los recursos, mayor será
el disfrute que hagan las personas del medio ambiente. No obstante, también es cierto que
el empleo de los recursos resulta igualmente imprescindible para el bienestar material de
los seres humanos. No cabe duda de que el desarrollo urbano o el trazado de las vías de
circulación inciden, casi siempre negativamente, en el entorno; pero no es menos cierto que
tales actividades son indispensables en las sociedades modernas. También es inevitable y
constitucionalmente auspiciada la construcción de viviendas y la utilización para ello de
suelo y materiales que proporciona la naturaleza. Lo mismo ocurre con la edificación de
industrias y los inevitables problemas de contaminación que todo lo anterior suscita; sin
olvidar la producción, también contaminante, de energía. Es la típica tensión entre
desarrollo económico y medio ambiente.
Casi todas las actividades humanas, que han permitido el desarrollo económico y social,
son contaminantes y, por ende, nocivas para el disfrute del entorno. No pueden invocarse,
empero, los principios constitucionales ambientales para detener todas esas actividades.
Esos principios permiten, desde luego, ir limitando los efectos contaminantes del desarrollo
económico e impedir así la aniquilación definitiva de los recursos naturales. Se habla con
propiedad de desarrollo sostenible para referirse a aquél que, aprovechando los recursos, no
los esquilma y permite su aprovechamiento futuro.
En consecuencia, la potencial oposición entre protección del medio ambiente y desarrollo
económico ha planteado la necesidad de compaginar en los diversos ordenamientos, la
protección de ambos bienes constitucionales. Dicha compaginación se logra únicamente
mediante la ponderación decidida, en último término, por el legislador o bien por el mismo
aplicador del derecho.
3. Tratándose de un derecho implícito, el art. 117 Cn. tampoco hace referencia expresa a los
titulares del derecho. En consecuencia, al no haber determinación en cuanto a los sujetos
activos, debe comprenderse como tales a todas las personas, sean éstas físicas o jurídicas,
nacionales o extranjeras.
Ahora bien, es necesario distinguir la titularidad en función de la naturaleza mixta del
derecho ya mencionada anteriormente.
En cuanto a la vertiente personalísima, aún cuando el disfrute del medio conlleva, además
del goce meramente individual, una dimensión colectiva derivada de su ejercicio universal,
no es posible reconocer titularidad de este derecho a las personas jurídicas. Su intrínseca
naturaleza lo hace indisponible, salvo para las personas físicas pues éstas son las únicas que
pueden protagonizar un goce espiritual y material de los bienes ambientales.
No obstante, en cuanto a la manifiestación de derecho prestacional, sí podría admitirse
titularidad respecto de ciertas personas jurídicas. Tal es el caso de las entidades ecologistas
cuya actividad se encauza precisamente hacia la protección y preservación del entorno. En
tales supuestos, no debe entenderse que dichas entidades pretenden una concreta defensa
del derecho de determinados sujetos; es decir que el grupo ecologista no se está subrogando
ninguna acción individual ni defendiendo un derecho colectivo que como asociación pueda
disfrutar. Lo que se pretende, en último término, con tales acciones es que los poderes
públicos mejoren la protección dispensada a los bienes ambientales.
Finalmente, en relación con los extranjeros, resulta claro que el ejercicio de este derecho
por parte de los mismos estará razonablemente supeditado a las limitaciones de entrada y
permanencia en el territorio nacional.
4. Ahora bien, aun cuando el derecho al medio ambiente goce del carácter de un derecho
fundamental, no cabe colegir de ello –como tampoco se hace respecto a los demás derechos
fundamentales– que éste sea absoluto, carente de limitaciones. Sin embargo, lo que sí debe
destacarse es que, dado su carácter de derecho fundamental, las limitaciones a su ejercicio
sólo pueden realizarse por Constitución o por ley formal.
A. La doctrina distingue diferentes tipos de límites de los derechos fundamentales. En
primer lugar, existen límites internos que sirven para definir el contenido mismo del
derecho, resultando, pues intrínsecos a su propia definición; constituyen las fronteras del
derecho, más allá de las cuales no se está ante el ejercicio de éste sino ante otra realidad.
Éstos no son fáciles de trazar y el legislador debe afinar esas fronteras en la regulación que
haga de cada derecho fundamental y los operadores jurídicos tienen que controlar que dicho
trazado sea correcto, completándolo y adecuándolo ante las exigencias de la realidad
cambiante.
Por otra parte, encontramos límites externos, los cuales son impuestos por el ordenamiento
jurídico frente al ejercicio legítimo y ordinario de los derechos fundamentales. Esta
segunda clase, a su vez se divide en expresos e implícitos.
Se habla de límites expresos cuando se encuentran previstos de manera explícita dentro de
la Constitución y las leyes. Mientras que los implícitos no están formulados de manera
expresa pero vienen impuestos por los principios o bienes jurídicos protegibles
constitucionalmente. Es aquí donde entra en juego la ponderación y el principio de
concordancia práctica, en virtud de los cuales se trata de disipar la tensión que pueda surgir
en un caso concreto entre dos normas constitucionales, mediante la ponderación de valores,
principios, intereses o bienes constitucionales protegidos, tratando de favorecer la fuerza
expansiva de ambos.
B. En relación con los límites internos del derecho al medio ambiente es posible manifestar
que el reconocimiento constitucional del art. 117 Cn. no ampara cualquier goce y uso del
entorno sino sólo aquel disfrute con vistas a la finalidad concreta de asegurar el desarrollo
de la persona. En consecuencia, no todo uso –sino sólo aquél dirigido al desarrollo de la
persona– está amparado por el art. 117 Cn.
El ejercicio del derecho queda condicionado por su función social, porque es evidente que
la adecuación del objeto del derecho y su finalidad se predican de todas las personas y no
de unas pocas. Todo ejercicio del derecho tiene, en definitiva, que ser compatible con el
mantenimiento del objeto y con su goce, incluso simultáneamente, por parte de todos los
titulares del mismo. Cualquier ejercicio excluyente constituiría abuso del derecho pues se
desbordarían los límites constitucionalmente trazados.
C. También pueden encontrarse límites externos. Desde el momento que los poderes
públicos actúan desplegando una política ambiental, el resultado de dicha política
condiciona, decisivamente, el ejercicio del derecho que siempre debe ser compatible con la
preservación y la mejora de los bienes ambientales.
Ahora bien, cabe recordar en términos generales que los límites externos formulados
mediante ley formal pueden ser establecidos libremente por la Asamblea Legislativa,
siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: que sean establecidas atendiendo a
un criterio constitucional que autorice limitar derechos fundamentales; que no altere el
derecho al medio ambiente –art. 246 inc. 1° Cn.–; y que respete el principio de
proporcionalidad.
D. Finalmente, en cuanto a los límites externos implícitos debe señalarse que el derecho al
medio ambiente colinda con el ejercicio de otros muchos derechos y con intereses y bienes
protegidos. Sin embargo, aun cuando la protección del entorno sea un interés de rango
constitucional, su posición en el universo de bienes jurídicos no puede considerarse de
rango superior, y ha de compaginarse, en la inevitable ponderación con los demás.
El reconocimiento del derecho al medio ambiente plantea dos problemas fundamentales. El
primero es el de las relaciones recíprocas entre el derecho al medio ambiente y otros
derechos constitucionales –en especial el de propiedad y el de libertad económica– y el
segundo –derivado del anterior– es la necesaria ponderación entre derechos que habrá de
hacerse en los casos concretos por el aplicador del derecho (entiéndase autoridades
jurisdiccionales y no-jurisdiccionales). Asimismo, cabe resaltar también que corresponde al
legislador llevar a cabo una previa y general ponderación que asegure la fuerza expansiva
de los bienes jurídicos en tensión.
V. Tal como se mencionó anteriormente, el derecho al medio ambiente se relaciona con
otros también protegidos por el ordenamiento constitucional, pero esa relación no siempre
es de complementariedad sino que presenta en ocasiones carácter conflictivo.
Así, algunos contenidos del derecho al medio ambiente coinciden con el contenido de otros
derechos regulados con mayor precisión por el orden jurídico. Por ello, existe la tendencia –
aún en el derecho comparado– a encubrir frecuentemente el derecho ambiental con el
contenido de otros derechos y en consecuencia, se plantean ante los tribunales
constitucionales pretensiones ambientalistas fundadas en otros derechos tales como la vida,
la integridad física y moral, la protección de la salud y hasta el derecho a la intimidad
personal y familiar.
Ahora bien, en ocasiones se producen recíprocas limitaciones entre el derecho ambiental y
otros derechos. Específicamente, con el derecho de propiedad y el de libertad económica, la
relación se produce de manera ambivalente y compleja. Por un lado, puede haber un
encubrimiento cuando el titular del derecho de propiedad hace uso de bienes ambientales
que le pertenecen para la tutela de intereses ambientalistas. Es necesario advertir que aun
cuando no todos los bienes ambientales caen en el radio posible del dominio privado,
muchos de ellos, aunque sometidos a la legislación y administración ambiental de los
poderes públicos, son con frecuencia propiedad privada.
Por otro lado, puede presentarse una tensión cuando el ejercicio del derecho de propiedad y
de la libertad económica deterioran el ambiente. Este conflicto refleja, en una escala menor,
la tensión entre desarrollo económico y preservación del entorno, ambos bienes jurídicos de
rango constitucional. Se precisa entonces, para la realización de ambos derechos, una
ponderación que habrán de llevar a cabo los poderes públicos. En un primer momento, el
equilibrio entre propiedad y protección del ambiente, habrá de decidirse por el legislador,
quien deberá fijar las relaciones entres tales derechos y establecer, en definitiva, qué
vínculos concretos pesan sobre uno y otro. En segundo término, los aplicadores del derecho
también tendrán que ponderar entre ambos intereses en cada caso concreto, basándose en la
normativa correspondiente.
La ponderación es una técnica constitucional para resolver la colisión entre bienes o
intereses jurídicos del mismo rango. Esto significa que, en caso de conflicto, uno de los
bienes debe ceder ante el otro pero no implica declarar inválido al interés desplazado ni que
se le introduzca una cláusula de excepción. Más bien, la doctrina señala que bajo ciertas
circunstancias uno de los bienes jurídicos tutelados precede al otro; mientras que bajo otras
circunstancias la cuestión de la precedencia puede ser solucionada de manera inversa. Esto
significa que en los casos concretos los intereses jurídicos, abstractamente del mismo
rango, tienen diferente peso; por lo que para la resolución del caso particular prima el bien
jurídico de mayor peso.
La solución de la colisión consiste pues, en que, teniendo en cuenta las circunstancias del
caso, se establece entre los intereses jurídicos una relación de precedencia condicionada. La
determinación de la relación de precedencia condicionada consiste en que, tomando en
cuenta el caso, se indican las condiciones bajo las cuales un bien tutelado precede al otro.
Bajo otras condiciones, la cuestión de la precedencia puede ser solucionada inversamente.
VI. De conformidad con las consideraciones hechas anteriormente, se procede al análisis
del caso concreto.
En cuanto a la supuesta violación al art. 117 Cn., el demandante indicó que el desarrollo
sostenible es un derecho que tiene como habitante y como presidente de la UNES. Este
derecho –insistió- se ha afectado por cuanto al destruir un recurso tan importante, el
desarrollo sostenible simplemente se altera, lo que incide en el bienestar actual y en el de
las futuras generaciones. En su opinión, el constituyente dispuso que el estado debe
propiciar el desarrollo sostenible; y sus acciones o programas deben ir en tal dirección. Por
consiguiente, al aprobar tal urbanización este derecho se le ha violado tanto como persona
particular, como miembro de la sociedad y como presidente de una organización que dedica
sus recursos a la defensa del medio ambiente y del desarrollo sostenible.
1. De lo expuesto por la parte actora, se observa que la pretensión está enfocada a la
supuesta violación del derecho al medio ambiente en su vertiente prestacional, es decir, a la
obligación del Estado de preservar el medio ambiente mediante la aplicación de los
principios ambientales y la garantía de la utilización racional de los recursos naturales.
Lo anterior, justifica la titularidad del demandante en su carácter individual así como la de
la UNES como persona jurídica interesada en mejorar la situación del medio ambiente y el
desarrollo sostenible en el país.
Por otra parte, es necesario aclarar que la comprobación en la realidad del impacto
ambiental de un proyecto es una cuestión eminentemente técnica que escapa de la
competencia de esta Sala por lo que el análisis del caso deberá centrarse a verificar si la
Resolución MARN 172-2000 de fecha 18-VII-2000, dictada por la entonces Ministra de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María Majano, viola el derecho al medio
ambiente en su vertiente prestacional. Ello implica que la labor de esta Sala deberá
concentrarse en verificar si de la argumentación contenida en el acto impugnado se
aprecia una inobservancia de los principios ambientales y de la garantía del
aprovechamiento racional de los recursos.
2.(a) En relación con el principio proteccionista, los Considerandos II. y III. de la
resolución en estudio señalan que los interesados en la emisión del permiso ambiental
adjuntaron el Estudio Ambiental respectivo que contenía el programa de manejo ambiental
de la Zona Privada El Espino, Fase I, Etapa 1: Zona Corporativa y el Plan Parcial de la
Zona Privada El Espino y sus anexos, del referido proyecto, por lo que el Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, por medio de la Dirección de Calidad Ambiental,
ahora de Gestión Ambiental, designó un coordinador y dos especialistas que conjuntamente
con tres especialistas de la Dirección de Patrimonio Natural conformaron el equipo de
revisión técnica del estudio, al cual se le hicieron observaciones que fueron superadas. En
virtud de ello, se concluyó que dicho estudio satisfacía los requirimientos ambientales
establecidos única y exclusivamente para la Fase I, Etapa 1: Zona Corporativa, por lo que
se emitió dictámen técnico favorable.
En consecuencia, de conformidad con los Considerandos referidos en el párrafo precedente,
se advierte que la Resolución MARN N°172-2000 se basó en un estudio de impacto
ambiental analizado por técnicos especialistas que dieron su dictámen favorable, por lo que
se concluye que el acto impugnado tomó en cuenta el principio proteccionista en materia
ambiental.
(b) Por otra parte, en cuanto al principio conservacionista, el mismo demandante en su
demanda señaló que la "Ministra del Medio Ambiente al autorizar esta urbanización lo ha
hecho sobre bases legales es cierto, el Decreto 432 (...)".
Al respecto, se advierte que dicho Decreto Legislativo contiene disposiciones especiales a
efecto de conservar la integridad ecológica del inmueble "El Espino" mediante las cuales se
establece una Zona Protectora del Suelo y se declara como Zona de Reserva Forestal una
porción de terreno ubicada al Noroeste del inmueble denominado "El Espino", cuyas
medidas y linderos se describen en dicho Decreto.
Lo anterior indica que la parte actora reconoce que el acto impugnado no contraría esa zona
de reserva y de protección establecida por el Decreto Legislativo 432, de catorce de enero
de mil novecientos noventa y tres, publicado en el Diario Oficial N° 22, Tomo 318,
correspondiente al dos de febrero del mismo año. Además, de fs. 152 a fs. 154 corre
agregada la Resolución MARN N° 008-2000, en la que se resuelve que la Zona Privada El
Espino no forma parte de la porción establecida y declarada como zona protectora del suelo
y zona de reserva forestal.
Por consiguiente, siendo que la Resolución MARN N° 172-2000 no afecta dicha zona
protegida, tampoco se deduce una vulneración al principio conservacionista.
(c) En cuanto al principio de restauración, el acto impugnado contempla el cobro de una
fianza por el monto de tres millones cuatrocientos sesenta y nueve mil trescientos sesenta y
seis colones colones por el plazo de dos años para garantizar el cumplimiento de obras y
medidas ambientales detalladas en la misma resolución. Algunas de dichas medidas
comprenden la plantación de árboles a lo largo de vías de circulación, la protección de
árboles conspicuos, la plantación de especies arbóreas nativas para compensar la tala de
árboles y la construcción de bóveda. Además, si al concluir el plazo de dos años
mencionado no se hubiera concluido las obras ambientales exigidas, la resolución ordena
que se deberá constituir nueva fianza por el monto de las obras ambientales que falten por
realizar y por el plazo que fuere necesario.
De conformidad con lo antes expuesto, también se observa que la autoridad demandada, al
momento de emitir el acto impugnado tomó en cuenta el principio de restauración.
(d) Finalmente, en cuanto a la garantía de aprovechamiento racional de los recursos, se ha
expresado en el Considerando IV.2.B.(d) que desarrollo sostenible es aquél que,
aprovechando los recursos, no los esquilma y permite su aprovechamiento futuro. Así
también, se puso de manifiesto la potencial oposición entre protección del medio ambiente
y desarrollo económico, lo cual ha planteado la necesidad de compaginar la protección de
ambos bienes constitucionales mediante la ponderación decidida, en último término, por el
legislador o bien por el aplicador del derecho.
En el presente caso, al decidir sobre la concesión del permiso ambiental para el desarrollo
del proyecto denominado Zona Privada El Espino, Fase I, Etapa I, Zona Corporativa, la
entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales no hizo más que ponderar
entre el derecho al medio ambiente y la libertad económica y el derecho de propiedad –en
su manifestación de libre disposición de bienes– de los solicitantes del permiso.
Ya se dijo que la ponderación, en términos generales, significa que bajo ciertas
circunstancias uno de los bienes jurídicos tutelados precede al otro; mientras que bajo otras
circunstancias la cuestión de la precedencia puede ser solucionada de manera inversa. Así,
al analizar el contenido de la Resolución MARN N° 172-2000 se advierte que, el permiso
ambiental fue emitido bajo ciertas condiciones, v.gr. análisis previo y aprobación técnica
del estudio de impacto ambiental del proyecto, constitución de fianza e implementación,
control y seguimiento de medidas ambientales. Es decir que, tomando en cuenta dichas
condiciones, la autoridad demandanda consideró viable en este caso concreto, la
precedencia de los derechos de propiedad y libertad económica respecto del derecho al
medio ambiente, y concedió el permiso ambiental.
Lo anterior, indica que la ponderación realizada por la Ex-Ministra de Medio Ambiente y
Recursos Naturales entre el derecho al medio ambiente y los derechos de propiedad y
libertad económica de los solicitantes del permiso ambiental, que consta en la Resolución
MARN N° 172-2000 ha sido justificada desde la perspectiva constitucional y por lo tanto
no atenta contra la garantía de aprovechamiento racional de los recursos.
(e) En virtud de lo antes expuesto, esta Sala concluye que en el presente caso, existía
una tensión entre el derecho al medio ambiente y los derechos de libertad económica y
propiedad; y por lo tanto, la autoridad demandada tenía que ponderar a favor de uno.
De la lectura de la resolución, se advierte que la misma ha sido debidamente
fundamentada en cuanto a las razones técnicas por las cuales se concedió el permiso
ambiental a los solicitantes, cumpliéndose con los principios ambientales y la garantía
de aprovechamiento racional de los recursos naturales, que forman parte del
contenido prestacional del derecho al medio ambiente.
En virtud de lo antes expuesto, es innegable que toda obra de urbanización impacta en
el entorno. Sin embargo, no puede impedirse arbitariamente la ejecución de
actividades económicas y de construcción, ya que tan necesario es el medio ambiente
como el desarrollo urbano y económico para la realización de la persona como ser
humano. En todo caso, la obligación de los poderes públicos derivada del contenido
prestacional del derecho a la protección del medio ambiente consiste en verificar que
dicho impacto sea el menor posible y que a la vez se exijan medidas de restauración, lo
cual en el presente caso se ha cumplido por parte de la autoridad demandada, por lo
que debe desestimarse la pretensión.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 32, 33,
34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Sobreséese
en el presente proceso respecto de la supuesta violación al bien común y a la vida
digna, por no tratarse de derechos fundamentales o categorías jurídicas subjetivas
protegibles por la vía del proceso de amparo; (b) Declárase no ha lugar el amparo
promovido por el señor Angel María Ibarra Turcios, en su carácter personal y en
representación de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES), corporación
sin fines de lucro, contra la Resolución MARN 172-2000 de fecha 18-VII-2000, dictada
por la entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María
Majano, en Diligencias promovidas por los señores Roberto Alvergue Vides y Mario
Concepción Martínez Sandoval, en calidad de apoderados legales judiciales, el
primero de los señores Roberto Dueñas Palomo, Roberto Miguel Dueñas Herrera y
Miguel Arturo Dueñas Herrera y el segundo de la Sociedad Inmuebles Roble S.A. de
C.V. como propietarios del inmueble denominado Zona Privada El Espino, por no
existir la violación del art. 117 Cn. alegada, en cuanto a la vertiente prestacional del
derecho al medio ambiente; (c) notifíquese. ---A. G. CALDERON---R. HERNANDEZ
VALIENTE---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---PRONUNCIADO POR LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---
RUBRICADAS.
SENTENCIA 6
301-2006
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:
San Salvador,____________del día de febrero de dos mil siete.
I. El abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado general judicial
de la Asociación Herencia Natural y de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña, ha presentado
demanda contra el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por haber emitido
la resolución número 6314-5227-2007, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, en la que se otorga
permiso ambiental al proyecto denominado “Ampliación de campo de golf exclusivamente del Club
Campestre Cuscatlán”, el cual considera nulo de pleno derecho.
Señala que, tanto la resolución administrativa que impugna como el Decreto Legislativo
Número 432 /93, que en esencia declara como zona protegida una cierta parte de la Finca El Espino,
son normas jurídicas en términos generales. Sin embargo, la primera contradice a la segunda, lo
cual ha configurado un conflicto jurídico de tipo irreconciliable. Considera que al entrar en
conflicto una con otra, habrá que atender a la validez jerárquica superior del Decreto, tanto en el
aspecto formal como sustancial, pues el Decreto referido ostenta superioridad jerárquica frente a
una resolución ministerial como la impugnada.
Por tanto manifiesta ostentar un interés legítimo en esta situación, pues sus representadas
están legitimadas para intervenir en defensa, protección y conservación del ambiente, el cual ha sido
vulnerado con el acto administrativo que se impugna, pues éste además de contradecir el contenido
del Decreto Legislativo antes mencionado, afecta de forma negativa e irreversible a los
componentes ambientales como la biodiversidad, el recurso hídrico, entre otros, que posibilitan el
desarrollo de la vida. En consecuencia, solicita la inmediata suspensión provisional de los efectos
del acto impugnado.
II. Expuesto lo anterior, resulta procedente manifestar que, entre los requisitos de la
pretensión formulada en sede Contencioso Administrativa, se destaca que el demandante ostente un
derecho o interés legítimo y directo. Respecto de ello, resulta indispensable realizar unas
consideraciones jurídicas en torno a éste último, para efecto de habilitar la competencia de este
tribunal en el conocimiento de la situación planteada.
De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el interés
legítimo se constituye como la pretensión a la legitimidad del acto administrativo, que viene
reconocida a aquel sujeto que se encuentre respecto al ejercicio de la potestad, en una especial
situación legitimante. Debe aclararse que al demandante no lo legitima un abstracto interés por la
legalidad –el llamado interés simple no habilita para acceder al proceso contencioso- sino el interés
concretísimo de estimar que la administración le está perjudicando al obrar fuera de la legalidad.
El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hace alusión al
término interés legítimo y directo que el demandante puede ostentar, entendido como un
interés cualificado o específico, que tienen aquellas personas que por razón de la situación
objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter meramente personal, o por
ser precisamente los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés
propio, distinto de cualquier ciudadano; con lo cual no es posible la impugnación de aquellos
actos que afecten intereses meramente generales, bajo la figura del interés simple, o de la
acción popular.
La misma jurisprudencia advierte que, los alcances que se otorguen a la figura del
“interés legítimo y directo”, determinan la apertura o restricción del acceso a esta sede
judicial. En este sentido, se entiende que tal interés, tal y como ha sido interpretado hasta este
momento, en lugar de abrir o ampliar el campo de la legitimación procesal, constituye una
especie de válvula que cierra el acceso a la jurisdicción, pues en aquellos casos en los cuales no
se configure una afectación directa y personal a la esfera jurídica de los administrados, como
la situación que plantea el peticionario, simplemente no tienen la oportunidad procesal para
poder formular sus pretensiones.
Ante la situación anteriormente acotada y para efecto de potenciar el acceso a la
jurisdicción a todos aquellos que ostenten de manera suficiente y razonable intereses que escapan de
las premisas relacionadas, en esta sede judicial, resulta conveniente interpretar de forma amplia o
extensiva el sentido de lo que el legislador ha previsto como “interés legítimo y directo”, en la
normativa antes mencionada, es decir, más allá de la perspectiva individual o personalizada; por lo
que también debe entenderse como parte de su esencia, una vertiente de naturaleza colectiva, a
partir de la cual pueden suscitarse una multiplicidad de controversias de horizonte diferente, que
también deben ser conocidas por este Tribunal, ya que hoy en día no sólo los derechos e intereses
individualizados erigen a sus portadores en sujetos con aptitud para pedir su tutela, sino que
también, a los que se encuentran identificados bajo la concepción de lo que se conoce como interés
difuso.
Mosset Iturraspe en su libro “El daño ambiental” sostiene que, el interés difuso es un
derecho subjetivo de goce diluido entre los miembros de un conjunto social. De manera que, en el
titular del denominado “interés difuso” se debe ver al titular de un derecho subjetivo, que tiene de
difuso sólo lo relativo a la titularidad que ha sido extendida o proyectada hacia otros sujetos que se
encuentran en igual o semejante situación jurídica. Comprende una amplísima gama de verdaderos
derechos vitales no susceptibles de titularidad exclusiva, como la calidad de vida, preservación del
medio, defensa de los derechos del consumidor, la tutela de la fauna, etc, los cuales no pueden
quedar en desamparo. Son entonces éstos derechos e intereses los que requieren actualmente de una
adecuada protección administrativa y judicial.
La doctrina afirma que la categoría de interés difuso implica la concurrencia de dos
supuestos: por una parte, un elemento de carácter subjetivo, que consiste en la pertenencia a
una pluralidad indeterminada de sujetos que pueden, inclusive, ser todos los que integran la
comunidad y, de otra parte, un dato normativo, que es el que justamente atribuye la
juridicidad. De manera que, toda vez que se presenta una situación en la que esté involucrado
un grupo de individuos indeterminados, no vinculados entre sí por una relación jurídica, que
participen del mismo grado de interés respecto de bienes de disfrute necesariamente solidario
y sobre los cuales ninguno de los integrantes del grupo pueda invocar derechos propios o
exclusivos, se está en presencia de un interés difuso.
Se produce entonces una especie de globalización en ciertos intereses de una pluralidad de
sujetos, lo que hace que resulte una cierta objetivación de los mismos. De manera que, el sujeto
individual se integra a la sociedad defendiendo intereses personales, pero al mismo tiempo,
consolida el principio de solidaridad social al extender su acción de tutela a todos aquellos que se
encuentra en situaciones semejantes.
A partir de lo colegido en los párrafos precedentes se desprende la siguiente inquietud:
¿quién está suficientemente legitimado para ejercer la representación del grupo en sede judicial?
Respecto de este punto, resulta imprescindible hacer referencia a lo que la doctrina ha sostenido en
relación a la legitimación activa. Eduardo Couture por ejemplo, señala que la misma constituye la
condición jurídica en la que se encuentra una persona con relación al derecho que invoca en el
juicio, sea en razón de su titularidad o de otras situaciones que justifican su pretensión.
Sin embargo, es preciso advertir que, cuando la controversia se refiere a intereses difusos,
se impacta con el concepto fundamental de la legitimación, pues en casos de intereses ambientales
por ejemplo, se está en presencia de un litigio masivo, de legitimación colectiva a gran escala, en el
cual es necesario hacer una reformulación respecto de quiénes tienen aptitud para representar los
intereses de tal envergadura.
Así, el clásico proceso contencioso administrativo de “pocas” partes y con un esquema
rigurosamente acotado, impone la necesidad de rearmar técnicas instrumentales adecuadas que
envuelvan a las nuevas legitimaciones. Y es que, la nueva comprensión de bienes de mayor
trascendencia jurídica impone la necesidad de acentuar la apertura legitimatoria en otra clase de
figuras que van más allá de la incidencia individual y directa, para efecto de obtener la tutela de los
derechos que se consideren amenazados o conculcados de igual manera.
Ampliar entonces el ingreso jurisdiccional, por vía de hacer más transparente y efectivo el
concepto de legitimación activa en la defensa de los intereses difusos, implica la reducción de los
obstáculos formales, en la búsqueda de un proceso con rostro más humano.
Desde esta perspectiva, los intereses difusos los ejercen tanto los afectados como las
asociaciones que ostentan un plus de reconocimiento social en la protección de ciertos intereses o
situaciones. Por ello, el interés jurídicamente protegido ha quedado pues como una denominación
de uso generalizado. Se ha verificado entonces una especie de conversión del interés en derecho o
situación jurídica tutelable y el correlativo ascenso de las legitimaciones.
De manera que, el concepto de afectado debe ser vinculado a la persona natural o jurídica
que acredite un interés “razonable y suficiente” en defensa de aquellos intereses que por ello mismo
son supraindividuales. Por tanto, resulta evidente que, las asociaciones ambientalistas creadas para
fines de protección, conservación y mejoramiento de la naturaleza y del mundo animal como
HERENCIA NATURAL Y FEDERACIÓN UNIDAD ECOLÓGICA SALVADOREÑA, ostentan
un interés legítimo razonable y suficiente, en su vertiente colectiva, para efecto de velar por el
ejercicio –conforme a los parámetros de legalidad- de una potestad administrativa como la del
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la cual ha sido considerada -por
dichos entes- contraria al Decreto Legislativo número 432/93, cuya ejecución produciría afectación
irreparable a la biodiversidad, suelo, agua, entre otros.
Y es que, la defensa del medio ambiente está implicando una verdadera revolución sobre
los esquemas hasta ahora bastante rígidos de la legislación procesal. En ella, el concepto de
legitimación está sufriendo una transformación en sentido progresista, con objeto de permitir la
defensa judicial de los intereses difusos representados por asociaciones de defensa y protección de
la naturaleza.
III. Habiéndose motivado la competencia de este Tribunal para el conocimiento de
pretensiones como la que ha formulado el peticionario, y de forma previa a emitir un
pronunciamiento sobre la admisibilidad de la misma; resulta pertinente analizar si la medida
cautelar que solicita el mismo, en cuanto a suspender provisionalmente los efectos del acto
administrativo impugnado, cumple con los requerimientos legales y jurisprudenciales de esta Sala.
De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la suspensión
de los efectos del acto impugnado en el juicio contencioso puede decretarse luego de analizar los
presupuestos diseñados por dicha normativa, los cuales consisten: (1º) Que el acto produzca o pueda
producir efectos positivos (art. 16 LJCA); (2º) Que la ejecución del acto impugnado pueda producir
un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva (art. 17 LJCA); y (3º) Que la
adopción de la medida cautelar no produzca un perjuicio evidente al interés social u ocasionare o
pudiera ocasionar un peligro de trastorno grave del orden público (art´18 LJCA).
En la jurisprudencia más reciente, este Tribunal ha tomado en consideración y analizado
por lo general al momento de otorgar la suspensión de la ejecución de los efectos del acto
administrativo impugnado, como únicos requisitos: primero, que mediare petición de parte y,
segundo, que se tratase de un acto capaz de producir efectos positivos.
Al interpretar los requisitos que determinan la procedencia de la suspensión, se ha
procurado garantizar que, en la mayoría de los casos, la sentencia definitiva que haya que dictarse
sea eficaz desde el punto de vista material; es decir, de la satisfacción plena de los intereses del
demandante, a pesar de que se dicte después de transcurrido el tiempo necesario que dura la
tramitación del proceso. Sin embargo, a esta Sala también le corresponde velar porque la suspensión
de los actos impugnados no se traduzca injustificadamente, y menos sin la previa ponderación de
los intereses en juego, en menoscabo de la función que realiza la Administración Pública, cuyo
objetivo primordial es, y así debe presumirse, la consecución de los intereses generales.
En ese sentido, este Tribunal considera que existe otra forma más adecuada de interpretar la
exigencia de los requisitos necesarios para resolver la suspensión cautelar, la cual seguirá siendo
respetuosa del derecho de los ciudadanos a que se les garantice la efectividad de la sentencia; pero
también lo será del interés general que persigue la actividad de la Administración Pública.
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal interpreta que la resolución sobre la suspensión
requiere previamente el examen y valoración de todos los requisitos que determina la ley, de modo
que, la suspensión no constituya en el proceso contencioso administrativo salvadoreño una medida
cautelar automática que atienda la sola petición y el efecto positivo que del acto derive. Cabe añadir
que tales requisitos que deben concurrir no sólo al momento en que debe ser resuelta la suspensión,
sino también durante el tiempo que ésta deba mantenerse vigente. Por ello, la medida puede ser
solicitada tanto al inicio del proceso, como durante la tramitación del mismo, de conformidad con
los artículos 22 y 23 LJCA.
Conforme a las consideraciones expuestas, son tres los requisitos que deben examinarse en
cada caso para efecto de resolver la procedencia de la suspensión:
1º) Que sea un acto capaz de producir efectos positivos; es decir que mediante sus efectos
sea capaz de crear, modificar o dejar sin efecto una situación preexistente a su emisión.
Precisamente, es la consolidación de esa nueva situación, que altera un statu quo determinado, lo
que se pretende evitar mediante la suspensión de los efectos del acto prevista por la ley.
2º) Que exista un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia. Se entiende que
puede existir un daño irreparable cuando no pudiere restituirse el bien jurídico lesionado
íntegramente si se consuman los efectos del acto; y que el daño provocado por la consumación del
mismo sea de difícil reparación cuando la situación alterada es difícil de ser restablecida por la
sentencia. Como se ha expuesto, el daño –como parámetro de procedencia de la medida cautelar-
está íntimamente vinculado con los efectos del acto sobre la esfera jurídica del destinatario, en
relación con la duración del proceso.
Corresponde, entonces, a quien solicita la suspensión, proporcionar los elementos objetivos
con los cuales acredite, cuando menos de forma indiciaria, las razones por las que considera que los
posibles daños y perjuicios que pudieran derivarse de la inmediata ejecución del acto impugnado no
serían reparados efectivamente por la sentencia. En este sentido, no será suficiente la mera
invocación o previsión de unos daños y perjuicios que pudieran producirse como consecuencia de la
ejecución del acto, sino que será indispensable que éstos sean de tal entidad que, razonablemente,
permitan estimar que su reparación por la sentencia definitiva sería imposible o cuando menos muy
difícil.
3º) Que la suspensión no produzca un perjuicio a un evidente interés social o pueda
ocasionar un peligro al orden público.
En cuanto a este último requisito, su alegación y comprobación se encuentra a cargo de la
Administración, quien deberá aportar los elementos que permitan considerar que la suspensión
causa un perjuicio o un peligro al interés u orden público superior al derecho del administrado que
se pretende garantizar con la adopción de la medida.
Además, en cuanto a la ponderación de intereses debe señalarse que, a pesar del silencio del
legislador, para la decisión sobre la medida cautelar es necesario valorar no sólo los intereses de la
parte demandante y los públicos que demandan la inmediata ejecución, sino también los intereses
de terceros que puedan resultar perjudicados con la adopción de la medida. Si la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa reconoce la posibilidad de que los terceros puedan
intervenir en el proceso con el fin de recabar la tutela de sus derechos e intereses, es correcto
interpretar que su posición también deba ser considerada a la hora de decidir la suspensión del acto.
Al trasladar las anteriores consideraciones al caso que se examina, se colige lo siguiente:
El peticionario quien manifiesta ostentar un interés legítimo en la protección, conservación,
y mejoramiento del ambiente, impugna la resolución emitida por el Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, por medio de la cual decidió otorgar permiso ambiental al Proyecto
denominado “Ampliación de campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo
número de referencia corresponde 6314-5227-2006, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, pues
considera que éste es contrario al Decreto Legislativo número 432/93, y atenta contra la
biodiversidad, agua, suelo, etc, elementos imprescindibles para la sostenibilidad de la vida.
Consecuentemente, expone en la parte petitoria de su demanda que, este Tribunal suspenda
provisionalmente los efectos del acto administrativo que impugna.
Es evidente que el acto administrativo impugnado produce efectos positivos, tal y como lo
ha manifestado este Tribunal en los párrafos precedentes, pues ha creado una situación que hasta la
fecha de otorgamiento del permiso referido, era inexistente. Sin embargo, tal como se mencionó
anteriormente, la suspensión no procede automáticamente por el simple hecho de que el acto
administrativo produce efectos positivos; es necesario que la petición cumpla con los otros dos
requisitos ya señalados.
En cuanto al segundo de los requisitos expuestos, el peticionario solicita la medida cautelar
referida, mencionando expresamente algunos de los daños que puede ocasionar la materialización
del acto administrativo impugnado, en ciertos componentes del entorno como la biodiversidad, el
suelo, el agua, que posibilitan las condiciones indispensable para el desarrollo del ciclo de
existencia de seres humanos y no humanos; los cuales no pueden ser reparados efectivamente por la
sentencia. En consecuencia, tal solicitud cumple con este requisito.
El tercer requisito hace referencia a que la suspensión no produzca un perjuicio a un
evidente interés social o pueda ocasionar un peligro al orden público. Respecto de ello, en el caso
que se analiza, la lógica opera en sentido adverso, en la medida que resulta clara la existencia de un
interés por la protección, conservación, y mejoramiento del ambiente, como un interés difuso en la
sociedad salvadoreña, representado en asociaciones como las peticionarias, en caso de no
suspenderse la ejecución del permiso ambiental impugnado, se produciría una afectación
irreversible a los componentes ambientales que mencionan dichos entes en la demanda. De manera
que ningún momento opera el supuesto de que la materialización de la medida cautelar produce
afectación a un interés social. En definitiva, procede adoptar la suspensión de la ejecución del acto
administrativo impugnado, pues dicha solicitud ha cumplido con los tres presupuestos antes
analizados.
En virtud de las anteriores razones y de conformidad con el artículo 16 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala RESUELVE:
A. Admítese la demanda contra el Ministro de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN), por haber emitido el acto administrativo de permiso
ambiental al Proyecto denominado “Ampliación de campo de golf
exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo número de referencia
corresponde 6314-5227-2006, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, el cual
ha sido considerado nulo de pleno derecho, por contradecir el Decreto
Legislativo número 432/93 y por atentar de forma irreversible contra la
biodiversidad, recursos forestales, suelo, agua, entre otros.
B. Tiénese por agregada la documentación anexa, en los términos en que ha sido
detallada por el Secretario de esta Sala a fs doce vuelto.
B. Tiénese por parte a la Asociación Herencia Natural y a la Federación Unidad Ecológica
Salvadoreña, a través del abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado
general judicial.
C. Rinda informe en el plazo de cuarenta y ocho horas el Ministro de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN), en el que manifieste si ha pronunciado o no el acto administrativo que
se le atribuye.
D. Remítase copia de la demanda motivadora de este proceso a la referida autoridad.
Asimismo, requiéresele que remita a esta Sala el expediente administrativo relacionado con el
presente proceso, el cual estará también a disposición de las demandantes, quienes podrán
solicitarlo para su examen.
E. Suspéndase provisionalmente los efectos del acto impugnado, en el sentido de abstenerse
de llevar a cabo cualquier tipo de acto relacionado a la ejecución del Proyecto de Ampliación de
campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán.
F. Hágase saber la existencia de este proceso al Club Campestre Cuscatlán, a través de su
representante Ricardo Sol Meza, quien ha sido señalado por el actor como tercero beneficiado.
G. Tómese nota de la Calle Colima número veintidós, Colonia Miramonte, San Salvador,
como lugar para oír notificaciones.
H. Notifíquese la presente resolución.
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y SEÑORAS MAGISTRADAS
SENTENCIA 7
163-2007
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce
horas del día nueve de diciembre de dos mil nueve.
El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada el día 20-III- 2007
por la doctora María Isabel Rodríguez y el abogado Pedro Rosalío Escobar Castaneda,
actuando la primera como rectora y el segundo como apoderado general judicial de la
Universidad de El Salvador, corporación de Derecho Público, autónoma, de este domicilio,
contra actuaciones y omisiones del Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, que
considera vulneran los derechos constitucionales a un medio ambiente sano, al debido
proceso administrativo, y al principio de legalidad.
Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la autoridad demandada, la
tercera beneficiada, y el Fiscal de la Corte.
Analizado el proceso, y considerando:
I. 1. La entidad peticionaria, por medio de su representante y apoderado, manifestó en
síntesis en su demanda, que la empresa "Jordan S.A. de C.V.", presentó ante el Ministerio
de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) un Estudio de Impacto Ambiental del
Proyecto denominado "Club de Golf & Villas en las Veraneras", con el objeto de obtener
permiso ambiental para la construcción de un embarcadero de lanchas en un área marina de
2.834 hectáreas con una capacidad inicial para 50 embarcaciones, para lo cual sería
necesario realizar un dragado del lecho marino a profundidades entre 1 y 1.5 metros,
construcción de dos muelles fijos -rompeolas-, así como de dos muelles flotantes.
Que dicha zona se constituye en hábitat de numerosas especies, enmarcado en el complejo
de arrecifes Los Cóbanos, por lo que la construcción del referido complejo turístico
significaría la destrucción de la biodiversidad del área, produciendo un severo impacto que
no ha sido adecuadamente apreciado por la autoridad demandada, pues ésta no ha efectuado
estudios técnicos adecuados que brinden información pertinente para medir el daño
medioambiental.
Que ante ello, luego de aparecer en un periódico de circulación nacional la tercera
publicación que la ley ordena acerca de la edificación del proyecto turístico en comento, la
Universidad de El Salvador presentó su oposición el día 7-III-2006, dentro del término
legal que la Ley de Medio Ambiente (LMA) señala, en donde se advirtió a la cartera de
Estado responsable sobre la consecuencias de la pretendida obra, pero "nunca [se] recibió
respuesta de su oposición y no existe evidencia de que el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales haya realizado las consultas públicas a las que estaba legalmente
obligado, y menos que haya ponderado las opiniones vertidas en la sustanciación del
respectivo procedimiento".
No obstante ello, emitió resolución favorable que otorgó permiso ambiental para la
edificación de la obra en mención, violentando con ello el derecho a un medio ambiente
sano, así como el debido proceso administrativo, derechos relacionados, además, con otros
preceptos constitucionales relativos a la obligación de conservar los recursos naturales, el
principio de legalidad, así como la necesaria concordancia del orden económico con la
justicia social y la dignidad humana. Y, para respaldar su pretensión, la institución
impetrarte citó tanto normas de legislación secundaria como convenios internacionales, y
presentó abundante documentación referente al acto reclamado, estudios técnicos
ambientales, fotografías, y recortes de periódicos de circulación nacional.
2. Mediante resolución del 18-IV-2007, se admitió la demanda presentada, circunscribiendo
dicha admisión al control de constitucionalidad de la resolución MARN No. 7440-1360-
2006 emitida el 15-XII-2006 por el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
mediante la cual se otorgó el permiso ambiental a la sociedad Jordan, S.A. de C.V. para la
construcción del proyecto ubicado en el cantón Punta Remedios, playa Los Cóbanos,
municipio de Acajutla, departamento de Sonsonate, sin que, presuntamente, se hubiese
hecho la consulta pública que establece la letra b) del artículo 25 de la Ley de Medio
Ambiente para los casos en que los estudios de impacto medioambiental reflejan la
posibilidad de afectar el medio ambiente, y sin que, aparentemente, se hayan ponderado por
dicha autoridad las opiniones vertidas por la Universidad peticionaria como oposición a los
estudios de impacto ambiental presentados por la referida sociedad; lo cual vulneraría los
derechos constitucionales al debido proceso administrativo en sus manifestaciones
concretas de audiencia y defensa, así como al medio ambiente sano y el principio de
legalidad.
En dicha interlocutoria, además, se ordenó la inmediata y provisional suspensión de los
efectos del acto reclamado, en el sentido que la autoridad demandada debería ordenar el
cese de la construcción del proyecto turístico en mención, mientras se mantuviesen las
circunstancias jurídicas y fácticas apreciadas para la adopción de dicha medida cautelar.
Asimismo, se pidió informe a dicha autoridad, quien al rendirlo manifestó que los hechos
reclamados no eran ciertos. Seguidamente, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 23
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se confirió audiencia al Fiscal de la Corte,
quien no hizo uso de la misma.
3. En esta fase del proceso intervino el abogado Guillermo José Langenegger Martínez,
apoderado general judicial de Jordan S.A. de C.V, tercera beneficiada, mostrándose parte
en este proceso.
4. A continuación, por auto del 2-VII-2007, se autorizó la intervención del antes
mencionado profesional, se confirmó la suspensión de los efectos del acto reclamado, y se
pidió nuevo informe a la autoridad demandada, la cual, al rendirlo, realizó una sintética
reseña de lo acontecido en el procedimiento que culminó con la emisión de la autorización
de construcción cuestionados; y, además, expresó que si bien la Constitución ordena
proteger los recursos naturales, no prohíbe su uso, al contrario, deja la regulación respectiva
a la Ley de Medio Ambiente, por lo que el permiso otorgado "ha sido debidamente
fundamentado en la ley y en cuanto a las razones técnicas, cumpliendo con los principios
ambientales y garantías de aprovechamiento en su racional medida de los recursos
naturales, teniendo en cuenta además que es innegable que toda obra de urbanización,
construcción o del tipo que sea, impacta nuestro entorno, pero no por ello puede impedirse
arbitrariamente la ejecución de obras, proyectos o actividades de construcción", siendo
obligación del MARN verificar que el impacto sea el menor posible, para lo cual se exigen
las obras adecuadas de mitigación o restauración. Asimismo, expresó que la autorización en
comento es eminentemente técnica, por lo que sólo sería competencia de esta Sala verificar
si dicha resolución viola de alguna manera el derecho al medio ambiente.
Empero, enfatizó que para dictar el acto impugnado se había tomado en cuenta el "principio
proteccionista en materia ambiental, así como también el principio conservacionista", por
todo lo cual estimó que no existen las infracciones constitucionales denunciadas.
5. Por auto del 8-VIII-2007, al advertirse la posible existencia de un proceso pendiente que,
aunque de naturaleza distinta, sería paralelo a este amparo, se ordenó a la Sala de lo
Contencioso Administrativo de esta Corte la remisión del informe pertinente, el cual fue
recibido el día veinticuatro de ese mismo mes y año. Al constatarse que los sujetos
procesales de aquel juicio no coincidían plenamente con los de este proceso constitucional,
se estimó pertinente continuar este trámite.
Así, se confirió traslado al Fiscal de la Corte, tal cual lo ordena el artículo 27 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales. Al evacuarlo, dicho funcionario expresó: "Ante la
magnitud de los extremos de la demanda planteada por la parte actora, la cual actúa con
legitimo derecho y legitimación proceso, para incoar la demanda de amparo constitucional
por los derechos de una nueva generación, los cuales invoca por considerar han sido
violados a los habitantes de la zona afectada; es así como en el caso que hoy examino la
presente demanda debe ser atendida y observando que existe los suficientes elementos
conducentes y pertinentes para o hacer una valoración objetiva sobre la violación al
derecho de un medio ambiente sano y al principio de legalidad, como de otras que pretende
hacer valer al gobernado".
6. Seguidamente, se confirieron los traslados correspondientes a esta fase del proceso, a la
parte actora, y a la tercera beneficiada. La entidad impetrante, siempre por medio de su
rectora y de su apoderado, desestimó los argumentos vertidos por la autoridad demandada
en sus informes, enfatizando que "no consta en el expediente evidencia alguna de tales
oposiciones [al proyecto de construcción denunciado] (como la presentada por UES), ni
existe evidencia de que el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales las haya
ponderado en algún sentido"; por todo lo cual solicitó la remisión de documentación,
petición que fue declarada sin lugar por esta Sala ante el no cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley pertinente.
Por su parte, la sociedad tercera beneficiada -por medio de su mandatario-, al evacuar su
traslado, reiteró los argumentos vertidos en sus anteriores intervenciones, con énfasis en
que, a su decir, las observaciones y objeciones a sus proyectos externados no sólo por la
UES sino por pobladores del lugar a afectarse, fueron desvirtuadas puntualmente en el
procedimiento respectivo.
Asimismo, argumentó que los análisis y estudios técnicos llevados a cabo en coordinación
con el MARN desestimaron la posibilidad de una grave afectación al medio ambiente como
lo asegura la peticionaria, esencialmente porque "la zona en donde radica la mayor
diversidad y complejidad del arrecife coralino de los Cóbanos se ubica a una distancia
considerable del sitio de remoción de sustrato, por lo que éstas (sic) obras no representarán
un impacto de alto grado de relevancia para todo el sistema arrecifal".
Además, justificó la ausencia de notificación de respuesta a la oposición de la UES en el
hecho que la Ley de Medio Ambiente no reconoce el carácter de "parte" a las personas o
entidades que participan en la consulta pública durante el proceso de aprobación del
Estudio de Impacto Ambiental, por lo que no es obligatorio comunicarles los resultados.
Por todo ello, solicitó se revocara la medida cautelar decretada de suspensión de los efectos
del acto reclamado.
7. Por auto de las ocho horas con cuarenta y dos minutos del 16-XI-2007, se declaró sin
lugar la petición relacionada; y, además, de conformidad a lo establecido en el artículo 29
de la ley de la materia, se abrió a pruebas el presente proceso, etapa dentro de la cual
compareció el abogado René Madecadel Perla Jiménez, en calidad de nuevo apoderado de
la Universidad de El Salvador, quien presentó documentación consistente en un informe
preparado por el Instituto de Ciencias del Mar y Limnología de dicha institución.
8. Posteriormente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte, a la parte actora, y a la tercera
beneficiada. El Fiscal realizó varias consideraciones sobre los estudios presentados con
relación al posible impacto ambiental a la luz de los principios constitucionales, la
normativa secundaria aplicable, y el agravio denunciado, concluyendo que "si no existe
suficiente prueba que controvierta lo afirmado por el actor" se debe establecer la existencia
de una violación constitucional a los derechos invocados.
Por su parte, la actora se abstuvo de evacuar el traslado conferido, mientras que la tercera
beneficiada -siempre por medio de su apoderado- presentó un escrito el cual reiteró amplia
y pormenorizadamente los alegatos expuestos en sus anteriores intervenciones,
especialmente, refutando la legitimación procesal tanto activa como pasiva, pues -a su decir
debió dársele participación en este proceso al anterior Ministro de Medio Ambiente y
Recursos Naturales.
En ese sentido aseveró, además, que la UES carece tanto de la titularidad del derecho
reclamado como de facultades legales para la prosecución de este amparo, y pese a que la
autoridad demandada cumplió con el procedimiento establecido, la peticionaria "no ha
probado que se ponga en peligro presente o futuro inminente y real a los pobladores, su
salud o al medio ambiente en una forma irreversible"; por todo lo cual solicitó se
sobreseyera este proceso. Y, para respaldar sus argumentos, presentó documentación.
Mediante interlocutoria del 28-V-2008, se declaró sin lugar la petición de terminación
anormal antes relacionada, y se confirió el traslado correspondiente a esta fase procesal, a la
autoridad demandada quien, al evacuarlo, expresó, en lo pertinente: "sigo sosteniendo que
el Permiso Ambiental otorgado por esta Cartera de Estado ha sido debidamente
fundamentado en la ley y en cuanto a las razones técnicas, cumpliendo con los principios
ambientales y garantías de aprovechamiento en su racional medida de los recursos
naturales", por lo que, a su parecer, la sentencia a emitirse tendría que ser desestimatoria de
la pretensión planteada.
9. Finalmente, por oficio s/n firmado por el Secretario de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, dicho tribunal remitió para ser agregada en autos, abundante
documentación relativa a un proceso ventilado en la mencionada sede, y cuya pretensión,
aunque de naturaleza diferente, guarda similitudes con la ahora analizada. Así, quedó el
presente proceso en estado de dictar sentencia definitiva.
II. 1. Corresponde ahora realizar el examen de la pretensión planteada, y para ello, deben
tomarse en cuenta las argumentaciones expuestas por los intervinientes. La entidad
peticionaria ha expuesto que la empresa "Jordan S.A. de C.V.", presentó ante el Ministerio
de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) un Estudio de Impacto Ambiental del
Proyecto denominado "Club de Golf & Villas en las Veraneras", a fin de obtener permiso
ambiental para la construcción de un complejo turístico en una zona que es hábitat de
numerosas especies y está enmarcada en el complejo de arrecifes Los Cóbanos.
Que pese a ello, la referida cartera de Estado emitió la resolución MARN No. 7440-1360-
2006 otorgando permiso para la edificación mencionada, ante lo cual la Universidad de El
Salvador presentó oposición pero "nunca recibió respuesta" y no existe evidencia de que el
MARN haya realizado las consultas públicas a las que estaba obligado y menos que haya
ponderado las opiniones vertidas por lo que se ha vulnerado tanto el derecho al medio
ambiente sano como al debido proceso administrativo, con infracción, además, al principio
de legalidad. Por su parte, el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha
insistido a lo largo del proceso que si bien la Constitución ordena proteger los recursos
naturales, no prohíbe su uso, encargando la regulación respectiva la Ley de Medio
Ambiente, y en ese marco, el permiso cuestionado fue fundamentado en dicha ley y en
razones técnicas.
Asimismo, ha asegurado que toda obra impacta el entorno, pero ello no significa que pueda
impedirse arbitrariamente la ejecución de proyectos, siendo obligación del MARN verificar
que el impacto sea el menor posible, y exigir las adecuadas obras de mitigación o
restauración. En ese sentido, es menester apuntar que dichos argumentos han sido
respaldados por la sociedad tercera beneficiada.
2. En atención a lo expuesto, el estudio de la pretensión deberá ajustarse, necesariamente, al
siguiente orden: (A) analizar el contenido de los derechos reclamados, esto es, los derechos
a un medio ambiente sano y al debido proceso administrativo, así como el principio de
legalidad; y (B) verificar si, con la emisión de la resolución MARN No. 7440- 1360-2006
de fecha 15-XII-2006, el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales vulneró los
derechos fundamentales alegados. En este punto, referente al primer derecho constitucional
enunciado en el apartado "A" esta Sala realizará el análisis de conformidad a lo expuesto,
en lo pertinente, en el precedente jurisprudencial pronunciado en un caso que versó también
sobre materia medioambiental, concretamente, la sentencia de amparo 242-2001 del 26-VI-
2003. (A) a. i)
Este tribunal señaló en la mencionada providencia, remitiéndose a su vez a la sentencia de
Inc. 5-93 del 2-VII-98, que "si bien nuestra Constitución no enuncia expresamente dentro
del catálogo de derechos fundamentales el derecho a un medio ambiente sano, es
imprescindible reconocer que las obligaciones prescritas en el art. 117 y otras disposiciones
de la Ley Suprema no importan un contenido prestacional en favor de los recursos naturales
-lo cual es jurídicamente imposible-, sino de las personas que conforman la colectividad, es
decir de quienes satisfacen sus necesidades materiales mediante el aprovechamiento de
tales recursos.
En consecuencia, la regulación de las obligaciones del Estado en relación con la política
ambiental, y los límites prescritos a esa actividad son establecidos en favor de la persona
humana, lo que conlleva ineludiblemente al reconocimiento de que tal derecho a gozar de
un medio ambiente sano tiene rango constitucional, y consecuentemente es obligación del
Estado proteger a las personas en la conservación y defensa del mismo (...)"; aclarando que
no toda obligación o deber constitucional deriva ineludiblemente en un derecho
fundamental.
En la resolución citada como precedente de amparo se continuó afirmando, en lo atinente,
que el inciso segundo del art. 117 Cn. asegura la protección estatal de los bienes
ambientales, mediante la vinculación de los poderes públicos a los principios ambientales y
a la garantía de la utilización racional de los mismos, encontrándose "ésta (sic) última
vinculada estrechamente con el desarrollo sostenible.
Es así cómo el debate ecológico contemporáneo se ciñe, en gran parte, a señalar los límites
de un aprovechamiento económico de los recursos que sea compatible con la adecuación
del entorno para el goce de las personas. A esos límites serefiere la Constitución al emplear
la expresión "aprovechamiento racional (...) de los recursos naturales". Sin embargo, en
cada caso concreto, serán los poderes públicos competentes los que determinen la
racionalidad en la utilización de los recursos.
ii) En consecuencia, la potencial oposición entre protección del medio ambiente y
desarrollo económico ha planteado la necesidad de coordinar en los diversos
ordenamientos, la protección de ambos bienes constitucionales.
Dicha coordinación se logra únicamente mediante la ponderación decidida, tanto por el
legislador al equilibrar el uso de la propiedad y la protección al medio ambiente, como
por los mismos aplicados del derecho al resolver un conflicto entre ambos bienes jurídicos.
iii ) Asimismo, debe destacarse que la interpretación al artículo 117 de la Constitución
puede complementarse a la luz de lo establecido en los tratados internaciones ratificados
por El Salvador, como una consecuencia de la fuerza normativa que el artículo 144 de la
misma norma primaria otorga a los mencionados instrumentos.
Para el caso en análisis, el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece que "Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar
con servicios públicos básicos. 2. Los Estados partes promoverán la protección,
preservación y mejoramiento del medio ambiente" (La itálica y el subrayado son nuestros).
b. i) Sobre el derecho al debido proceso administrativo, éste no se constituye como un
derecho autónomo sino en el derecho a que el proceso o procedimiento administrativo se
estructure y respete integralmente los derechos constitucionales tanto de contenido material
como los de contenido procesal. Es por ello que la admisión de la demanda origen de este
amparo circunscribió el análisis, en lo que a este punto se refiere, a la protección de los
derechos de audiencia y defensa.
ii) Al respecto, en reiteradas resoluciones -verbigracia, en la sentencia de amparo 864- 2002
del 24-VI-2005- se ha sostenido que es necesario que los procesos jurisdiccionales y
administrativos se desarrollen con total respeto a los derechos fundamentales de los
gobernados.
Así, nuestra Constitución en su artículo 11 ha reconocido el denominado derecho de
audiencia, en virtud del cual previo a limitar o privar de un derecho a una persona debe
tramitarse un proceso o procedimiento en el que se le permita razonablemente su
intervención a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y, por tanto, tenga la
posibilidad de comparecer e intentar desvirtuarlos.
En ese sentido, los procesos y procedimientos deben encontrarse diseñados de tal manera
que potencien la intervención del sujeto pasivo. iii) De lo anterior se deriva que el derecho
de defensa está íntimamente vinculado al derecho de audiencia, pues cuando éste establece
que en todo proceso o procedimiento se tiene que otorgar -de acuerdo a la ley o en
aplicación directa de la Constitución- al menos una oportunidad para oír la posición del
sujeto pasivo -principio del contradictorio-, no cabe duda que todas las oportunidades de
defensa a lo largo del proceso también son manifestaciones o aplicaciones in extremis del
derecho de audiencia. (B) Delimitado el alcance de los derechos reclamados como violados
deberá ahora determinarse si la resolución impugnada afecta los derechos fundamentales
reclamados. a. De la prueba agregada a este expediente judicial se tienen copias de una
misiva firmada por el abogado Pedro Rosalío Escobar Castaneda, apoderado de la
Universidad de El Salvador en el cual, basándose en criterios técnicos y legales, dicha
entidad muestra su enérgica oposición a la posibilidad de que se autorice a Jordan S.A. de
C.V. a la construcción del complejo turístico "Las Veraneras".
En la misma se afirma que con el referido proyecto "se estaría destruyendo o alterando la
biodiversidad, [se] causaría la muerte de muchas especies, con el riesgo de hacer
desaparecer gran parte de los corales hermatípícos producto de la turbidez provocada por el
dragado por la disposición de sedimentos e hidrocarburos y demás daños que se ocasionaría
al ecosistema; lo que conllevaría como consecuencia la disminución o desaparición de la
actividad pesquera artesanal en todo el complejo y zonas adyacentes, lo cual impactaría
negativamente en la sociedad, especialmente en las poblaciones que viven de los recursos
pesqueros (...)
Todo lo anterior se sustenta en que el Sistema Arrecifal se encuentra incluido en el Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP), y actualmente se están buscando los
mecanismos y procedimientos para decretarlo como la primera Área Costero Marino
Protegida a nivel nacional, adquiriendo relevancia internacional, para proponerla en la Red
Iberoamericana de Reservas Marinas (...)". La carta en detalle fue acompañada -según su
texto- de diversos análisis técnicos, y tiene fecha de recibido en el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MARN), el 7-III-2006. En este punto, cabe mencionar que
el artículo 25 literal "b" de la LMA indica que la cartera de Estado en comento habrá de
realizar una consulta pública cuando, según los estudios de impacto ambiental pertinentes,
se refleje "la posibilidad de afectar la calidad de vida de la población o de amenazar riesgos
para la salud y bienestar humanos y el medio ambiente". Sin embargo, en contraste con los
análisis presentados por la entidad hoy peticionaria, los estudios técnicos dirigidos por el
MARN -agregados a este expediente- no reflejaron en su momento tales posibilidades. b.
Asimismo, es menester agregar que se tienen anexadas en autos copias de la resolución ref.
MARN No. 7440-1360-2006 emitida por la autoridad demandada el día 15XII-2006, en la
cual, en su Considerando II, se expresa: "El Estudio de Impacto Ambiental [del Complejo
Las Veraneras] fue hecho del conocimiento del público en cumplimiento con lo establecido
en el Artículo 25 letra "a", de la Ley del Medio Ambiente y que transcurrido el período de
consulta que establece dicho cuerpo normativo, existieron manifestaciones de afectación
por el proyecto, las cuales fueron superadas por el titular" (La itálica y el resaltado son
nuestros). En ese sentido, si bien -como se expuso supra- los análisis ordenados por el
MARN no señalaron la posibilidad de un severo daño ambiental, calidad de vida, o peligros
a la salud pública y bienestar humano, advierte este tribunal que, en lo que respecta a la
necesaria ponderación de las oposiciones ordenada en la legislación secundaria -art. 25
literal "c" LMA aparte de la lacónica alusión resaltada en el párrafo precedente, no hay en
este expediente judicial prueba alguna de la que pueda inferirse que las objeciones de la
Universidad de El Salvador al proyecto de construcción en comento hayan sido
respondidas o siquiera consideradas de modo responsable y profundo, previo al
otorgamiento del permiso, objeto de este amparo. Y es que, tratándose de una omisión, se
configura en este punto lo que procesalmente se denomina como "inversión de la carga de
la prueba", esto es, correspondía a la autoridad demandada comprobar que, efectivamente,
se había ponderado la oposición presentada por la ahora entidad peticionaria.
c. Lo anterior se agrava con la prueba agregada en autos, que certifica que el propio
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, luego de otorgado el referido permiso
y ante diversas denuncias, tuvo que ordenar inspecciones y un procedimiento
administrativo sancionador a posteriori, ante el impacto que la ejecución de la obra ha
generado en el medioambiente, ordenando incluso la suspensión temporal de dicho
proyecto.
Esta situación podría haberse prevenido, en cierta medida, si en vista de la magnitud de la
obra a realizarse y el área específica de afectación, el MARN hubiera realizado un análisis
valorativo pormenorizado y profundo de las oposiciones expuestas, entre ellas la de la hoy
impetrante, a fin de sustentar óptimamente su decisión de otorgar el permiso cuestionado. d.
En ese orden de ideas, se colige que, si bien -como lo apunta la tercera beneficiada es
innegable que todo proyecto de construcción humano altera de algún modo un ecosistema,
ello no es óbice para que se omita realizar una adecuada ponderación -ordenada en el art.
25 "c" LMA- mediante el razonamiento técnico y jurídico en el cual se ponderen los
distintos bienes jurídicos en colisión: por un lado, la libertad económica en aras de
potenciar el desarrollo turístico; y por otro, la obligación constitucional de salvaguardar el
medio ambiente al ser éste no sólo un derecho sino, además, un interés difuso de la
colectividad salvadoreña y humana en general. Todo ello con la finalidad de prevenir un
daño ambiental severo, lo cual, obviamente, resulta más provechoso, en todos los sentidos,
que remediar una situación de perjuicio ya creada o en vías de consumación. e. Por lo
anteriormente expuesto, y ante la ausencia de prueba que demuestre el respeto de los
derechos reclamados aunado a los indicios probatorios de daño ambiental reseñados, se
colige que existe infracción al debido proceso administrativo con infracción, además, al
derecho a un medio ambiente sano y al principio de legalidad, siendo, en consecuencia,
ineludible estimar la pretensión planteada, declarando ha lugar al amparo solicitado.
III. 1. Determinadas las infracciones constitucionales en la actuación de la autoridad
demandada, corresponde determinar el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria. De
conformidad al artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el efecto
restitutorio de la sentencia que concede el amparo se concreta a ordenar a la autoridad
demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto reclamado,
con el propósito de cumplir el restablecimiento del derecho violado y la tutela de la
Constitución. 2. En consecuencia, deberán restablecerse las condiciones existentes antes de
la emisión de la resolución MARN No. 7440-1360-2006 el día 15-XII-2006, en el sentido
que se invalida la mencionada autorización, debiendo la autoridad demandada emitir la
providencia sustitutiva que corresponda, respetando los parámetros de constitucionalidad
expuestos en esta sentencia, así como también, tomar las medidas restaurativas
correspondientes ante los daños Medio ambientales que se hubieren ocasionado en virtud
de la resolución objeto de este proceso de amparo.
3. Cabe aclarar que este pronunciamiento no significa, en modo alguno, que esta Sala
ordene el sentido final de la resolución que deberá emitirse en sustitución de la ahora
declarada inconstitucional, sino que tal providencia habrá de sustentarse realizando una
valoración razonada y constitucionalmente respaldada –ponderación- frente a la oposición
presentada por la Universidad de El Salvador, evaluando los distintos bienes jurídicos en
conflicto, con el objeto de salvaguardar el debido proceso administrativo como el derecho
al medio ambiente sano reclamados por la institución impetrante.
POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en
aplicación de los artículos 11, 12, 15 y 117 de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Ha lugar al amparo
solicitado por la Universidad de El Salvador, contra actuaciones y omisiones del Ministro
de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por violación a los derechos constitucionales al
debido proceso administrativo legalmente establecido y al medio ambiente sano, en los
términos expuestos; (b) Vuelvan las cosas al estado en que se encontraban antes de la
emisión de la resolución MARN No. 7440-1360-2006 del día 15-XII-2006, en el sentido que
se invalida la mencionada autorización, debiendo la autoridad demandada emitir la
providencia sustitutiva que corresponda dentro de los parámetros de constitucionalidad
expuestos en esta sentencia; así como también, tomar las medidas restaurativas
correspondientes ante los daños medioambientales que se hubieren ocasionado en virtud
de la resolución objeto de este proceso de amparo; y (c) notifíquese.
F. MELÉNDEZ-----------------J. N. CASTANEDA S.--------------------E. S. BLANCO R.---
------
-----R. E. GONZÁLEZ B.------------C. ESCOLAN------------PRONUNCIADO POR LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-----------E. SOCORRO C.-----------
RUBRICADAS.
REPÚBLICA DE EL SALVADOR
CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA
ESCUELA DE CAPACITACION JUDICIAL
“DR. ARTURO ZELEDÓN CASTRILLO”
GUIA DE LECTURA 3
Curso de Protección Administrativa del
Medio Ambiente
Lectura sobre el EIA.
Capacitadores:
EJERCICIO PRÁCTICO Estudio de Impacto Ambiental
Porcentaje de evaluación asignado 10%
Fecha de entrega: Sábado 26 junio de 2010
I. Objetivo especifico:
Que los capacitandos analicen e identifiquen la aplicación práctica del EIA en la Legislación
salvadoreña.
II. Indicaciones Generales:
1. La resolución de la guía de lectura constituye una actividad evaluada
Se recomienda la lectura pausada que permita aplicar los distintos aspectos del EIA en la 2.
legislación salvadoreña.
3. En grupos de cinco personas, los capacitandos analizarán el contenido del presente
ejercicio, para dar respuesta a las interrogantes que se plantean al final del mismo. Material
de apoyo: Ley del Medio Ambiente; Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente y
Reglamentos especiales.
4. Presentarán un informe en una página, tamaño carta, con el nombre titulada tarea 3 y
entregarla en la fecha que se indica.
Ejercicio grupal. Curso Protección Jurídico Administrativa del Medio Ambiente.
PLANTEAMIENTO DEL CASO:
I. La Sociedad El Sol, S.A. de C.V., es titular del proyecto minero “La Buena Vibra”, que
consiste en el procesamiento y obtención de materia acurífero (oro), para lo cual efectúa
labores de extracción y trituración de rocas y aplicación de químicos para la separación del
material extraído de la mina. Entre las materias primas (productos químicos) utilizados se
encuentra el cianuro, para lo cual el proyecto contempla, en una primera etapa, la
utilización de 200 Kg. de cianuro. El proyecto “La Buena Vibra” cuenta con Permiso
Ambiental MARN-15950-300-2008 y está ubicado en el departamento de Chalatenango, en
un lugar cercano a la frontera con Honduras. El MARN para otorgar el permiso no exige al
titular el Estudio de Impacto Ambiental.
II. Previo al inicio del proyecto, representantes de las comunidades cercanas presentan al
MARN, una denuncia por contaminación al río Zope presuntamente ocasionada por el
proyecto en cuestión; en su denuncia los representantes de las comunidades señalan
dirección física y electrónica; teléfono y fax para recibir notificaciones. Tres días después
de recibida la denuncia, el personal del MARN realiza una Auditoría de Evaluación
Ambiental, pero los vigilantes contratados por la empresa no permiten el ingreso a las
instalaciones; ante ello, el personal del MARN opta por desplazarse al mencionado río y
advierten una coloración que no es propia de ese cuerpo de agua.
III. Una semana después de realizada la auditoría los denunciantes solicitan al MARN
información sobre el funcionamiento del proyecto y resultado de la aquella diligencia. El
MARN brinda la información requerida tres días después de recibida la solicitud. Sin
embargo y ante la presión de los medios de comunicación, las comunidades y la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, el MARN practica otra auditoría
de evaluación ambiental, pero de nuevo se le impide el ingreso a las instalaciones.
IV. Con el informe rendido por su personal, el MARN ordena como Medida Preventiva la
suspensión de actividades otorgando el plazo de Ley para que El Sol, S.A. de C.V.,
manifieste su defensa en la que argumenta que la suspensión puede generar problemas de
derrames o emisiones de vapores por no manejar adecuadamente los químicos, pidiendo
que la suspensión sea sustituida por fianza.
V. El MARN acepta los argumentos de la Sociedad, por lo que la ésta rinde fianza y presenta
una ampliación al Plan de contingencia para el manejo de químicos. Sin embargo, dos
meses después se recibe otra denuncia por contaminación en el ya pobre señalado río Zope,
por lo que de nuevo el personal del Ministerio practica auditoría y verifica al interior del
proyecto el derrame de químico que ha permeado el suelo y llegado hasta el río. El MARN
ordena la revocatoria del Permiso Ambiental, inicia el Procedimiento Administrativo
Sancionador que luego culmina con la imposición de una multa, y la revocatoria del
Permiso ambiental cuyo monto ingresa al Fondo General de la Nación, ordenándole además
a la Sociedad infractora, la reparación del daño.
Efectuado el análisis del caso, se le plantean las interrogantes siguientes:
1. ¿El titular del proyecto tomó en cuenta todas las medidas necesarias para evitar riesgos al
ambiente?
2. ¿El MARN realizó de manera adecuada el procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental?
3. ¿Cómo evalúa en el caso planteado el papel de la PDDH y las comunidades? ¿Quiénes
tendría la legitimación activa para iniciar una acción judicial según la jurisprudencia
salvadoreña
4. ¿La multa imposición de la multa y la revocatoria del Permiso Ambiental, fueron decisiones
que coadyuvaron a la protección del ambiente?
5. ¿Existió un buen manejo y flujo de la información de parte del MARN hacia la comunidad
afectada?
6. ¿Qué aspectos debe de tomarse en cuenta al momento de valuar los daños ambientales
ocasionados?
7. Puede la FGR iniciar la acción penal correspondiente por el daño ocasionado al río, ha
pesar de que el MARN lleva un Procedimiento Sancionador contra la Sociedad denunciada.
8. Es posible iniciar una acción JUDICIAL contra el MARN. Explique.
9. Que recomendaciones proporcionaría para mejorar la tutela jurídica del medio ambiente.
ASPECTOS GENERALES SOBRE EL DERECHO AMBIENTAL
DR. HENRY ALEXANDER MEJIA
“…Lastimosamente la evolución del ser humano en la biosfera, es como la de un tejido
canceroso dentro del cuerpo. Las células de ese tejido escapan al control orgánico y se
multiplican a expensas de los demás tejidos. Si le preguntamos a las células cancerosas si le
resulta ventajoso lo que están haciendo seguramente contestarían que sí, pero cuando acaban
con el organismo, ellas morirán también” Alan Gregg.
SUMARIO: Abreviaturas y siglas. Presentación, 1. La preocupación del deterioro
ambiental y la necesidad del surgimiento del Derecho ambiental. 2. Excurso sobre
el origen y desarrollo del Derecho Ambiental. 2.1. Derecho internacional
ambiental. 2.2. Derecho ambiental salvadoreño. 3. La protección Constitucional del
Medio Ambiente y el reconocimiento del Derecho a un medio ambiente sano. 3.1.
Titulares del Derecho de Medio Ambiente. 3.2. Limites al Derecho de Medio
Ambiente. 4. El Medio Ambiente como objeto del Derecho ambiental. 5. Los
caracteres del Derecho ambiental. 6. Los principios generales del Derecho
ambiental. 6.1. Principio de cooperación. 6.2. Principio de prevención. 6.3.
Principio de desarrollo sostenible. 6.4. Principio precautorio. 6.5. Principio “quien
contamina paga”. 7. Instrumentos jurídicos al servicio de la protección del medio
ambiente. 7.1. Instrumentos preventivos, 7.2. Instrumentos represivos y
reparadores
ABREVIATURAS Y SIGLAS
CC: Código Civil
CNUMAD: Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo
CONAMA: Consejo Nacional del Medio Ambiente
DE: Decreto Ejecutivo
DL: Decreto Legislativo
DO: Diario Oficial
DE: Decreto Ejecutivo
DL: Decreto Legislativo
DO: Diario Oficial
LMA: Ley del Medio Ambiente
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
SC: Sala de lo Constitucional.
Capacitador de la Escuela de Capacitación Judicial en Derecho Ambiental; Director y
profesor del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias
Sociales de la Universidad de El Salvador.
PRESENTACIÓN
Este trabajo se escribe con el propósito de hacer una introducción muy puntual de los temas
básicos de la reciente disciplina jurídica medio ambiental. Por lo cual no pretendo acabar con la
doctrina básica con estas cuartillas, sino ilustrar y encuadrar sobre temas iniciales, tales como los
orígenes del Derecho ambiental en el ámbito internacional, por ser su punto de partida que da inicio
la regulación de los grandes problemas ambientales de índole mundial, asimismo los comienzos de
la legislación ambiental salvadoreña, el reconocimiento del Derecho fundamental a un medio
ambiente sano, a partir de la Jurisprudencia de la SC, el objeto jurídico de la disciplina, como lo es
el medio ambiente y sus diversas definiciones (amplias y restringidas), su caracteres que lo
distinguen de otras ramas del derecho, y sus principios esenciales que devienen del Derecho
internacional. Sírvase este documento, para la reflexionar y concientizar sobre la importancia de la
disciplina medioambiental, así como fortalecer la formación en dicha rama del derecho
1. La preocupación del deterioro ambiental y la necesidad del surgimiento del
Derecho ambiental.
Desde los orígenes mismos de la especie humana sobre el planeta, fundamentalmente con el
descubrimiento del fuego, se inicio todo un proceso de transformación en el ambiente natural,
fenómeno que con el tiempo, ha llegado afectar superlativamente, ya que ha ocasionado efectos
nocivos en la calidad de vida de los seres humanos, y todo con el propósito de lograr la satisfacción
de sus necesidades inmediatas, pues es por ello que se explotan los recursos que la naturaleza le ha
dotado.
La degradación ambiental constituye un problema capital que ha alertado a la humanidad1,
despertándose la conciencia ambiental a nivel internacional desde hace aproximadamente la mitad
del siglo XX, sobre la explotación excesiva de los recursos naturales, el desarrollo tecnológico, la
1 El Salvador así como los demás países de América Latina, a pesar de contar con una variada y abundante
diversidad biológica por el clima tropical que lo acoge ha sido sometido a una exagerada continúa y
progresiva explotación de su riqueza forestal, aunado al crecimiento desmedido de su población, el acelerado
proceso de erosión, la actividad irracional de la industria, la creciente contaminación, entre otros problemas
ambientales, como la falta de prevención de los desastres naturales. El país es colocado en una posición nada
alentadora por la ONU, tiene el segundo lugar de deforestación en el Hemisferio Occidental, superado
únicamente por Haití, por tanto de no tomarse medidas adecuadas, a fin contrarrestar el problema, peligra el
mantenimiento de un hábitat saludable y un medio ambiente sano. Vid, sobre esta preocupación nacional el
Pronunciamiento de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, sobre el Proyecto de
Construcción del anillo periférico “Tramo Planes de Renderos” en Cuadernos de Derechos Humanos,
Resoluciones e Informes de la PDHH, en el área de medio ambiente, 2002, El Salvador, p. 11.
industrialización, y los procesos urbanizadores con poca o ninguna planificación, como aspectos
incontrolados que amenazan la capacidad asimiladora y regeneradora de la naturaleza. Los
Recursos Naturales, hace algún tiempo era posible que fueran recuperados, pero en los últimos años
esta situación cada día suele ser mas difícil, dado que en muchos casos la tasa de utilización es de
mayor magnitud, en relación a su recuperación. Esto ha conllevado a reflexionar sobre la necesidad
de cambiar la interrelación de la especie humana con la naturaleza2, porque el hombre forma parte
de un ecosistema conjunto con el resto las demás especies que todo el planeta acoge.
Los diversos sectores científicos fueron los primeros en advertir los riesgos en que se
encontraba el planeta de continuar con la utilización irracional de los recursos y de la
contaminación del medio ambiente, sobre todo las consecuencias de efecto invernadero y el
calentamiento global, porque constituye una temible realidad que pone en peligro, no solo a la
especie animal y vegetal, sino también a la supervivencia humana a corto plazo.
Como consecuencia de esto, surge la toma de conciencia generalizada sobre el problema
medio ambiental propiciado por la civilización humana, por tanto se hace necesario instrumentalizar
al derecho como medio regulador para lograr detener la degradación del ambiente y establecer los
mecanismos de la protección y conservación del mismo, para garantizar el bienestar colectivo de las
generaciones venideras. Así es así que a mediado del siglo veinte nace lo que hoy se conoce como
Derecho Ambiental, como resultado de un proceso histórico, cuyos antecedentes datan desde
tiempos antiguos de la humanidad3, pues desde siempre los seres humanos han sentido la necesidad
2 La naturaleza por sí misma produce grandes fluctuaciones en su propio curso evolutivo, tales como
erupciones volcánicas, terremotos inundaciones y huracanes. También existen alteraciones del medio de
carácter espontáneo y permanente, determinadas por radiaciones solares particularmente intensas, según las
circunstancias geográficas y estaciónales que suelen ser nocivas para el hombre e incluso mortíferas. Lo que se
diferencia de estas alteraciones incluidas por el hombre, es que estas desconocen y no respetan los mecanismos
de autorregulación natural y puedan alterar gravemente los sistemas terráqueos, que amenazan cada vez más
a la humanidad entera Vid. MARTIN MATEO, R., Tratado de Derecho ambiental, Vol. I, Ed., Trivium, Madrid,
1991, pp. 6-7 3 GONZALEZ BALLAR, R., El Derecho Ambiental en Costa Rica: Limites y Alcances, San José, 1994, p. 1999,
describen algunos antecedentes muy remotos que pueden considerarse reguladores de aspectos
medioambientales, tales como: En Roma el Emperador Julio Cesar, prohibió la circulación dentro de los barrios
romanos, para evitar el ruido que producían al rodar. En Oriente siguiendo la filosofía Taoista, se estipulan el
respeto de todas las formas de vida, salvo cuando haya necesidad absoluta del hombre de no respetarlas. En
China en el siglo IX, se aprecian varias sentencias tienen relación con la protección que el hombre le tenia que
dar a los animales y las plantas. En el medioevo siglo XII Eduardo I reglamenta la emisión de humos en todo
su reino. De igual forma SAQUENOD DE ZSOGÖN, S., Iniciación al derecho ambiental, 2ª Edición, Ed.,
Dykinson, 1999, pp. 41-42, dice que en la Ley de las XII Tablas se encuentra una disposición referida a los
cuerpos de los hombres muertos no podían ser sepultados ni cremados en la ciudad, el Digesto Romano puede
ser que sea el primer cuerpo de normas en mencionar el término contaminación tal como se le conoce en la
actualidad estableciendo que “ofende las buenas costumbres quien echara estiércol a alguien o le manchara
con cieno o lodo, o ensuciara las aguas y contaminara las cañerías y depósitos u otra cosa en perjuicio del
público”. Así también el autor español JORDANO FRAGA, J., establecen otros antecedentes remotos de
de dar una respuesta a los problemas que afectan a su entorno, aunque es a partir de la revolución
industrial cuando los problemas ambientales se acentúan hasta llegar hoy a constituir una
preocupación fundamental derivada del rápido deterioro que está sufriendo el ecosistema humano.
El Derecho Ambiental, por su amplitud en su objeto de regulación: el medio ambiente (que
detallaremos en infra epígrafe 4 de este trabajo), surge de la confluencia de varias ramas del
Derecho4, entorno a una problemática común: La conservación del medio ambiente. Desde esta
óptica, siendo el Estado el contralor de las relaciones entre el ser humano y los Recursos Naturales,
es por ello que el Derecho Ambiental tiene una gran parte del derecho público inspirado de forma
especial en el Derecho Administrativo, principalmente en la utilización de los bienes de uso
público, como las zonas costeras marinas y los recursos minerales.
De igual manera tiene ingredientes de derecho privado especialmente donde se le añade la
función ecológica al derecho a la propiedad, constituyéndose una limitante que tradicionalmente se
ha concebido como un derecho absoluto5; a pesar que hay autores que niegan su autonomía,
considerándolo como parte del Derecho Administrativo, es una rama del Derecho independiente,
con su propio objeto de tutela: el medio ambiente, y tal como lo desarrollaremos en infra tiene sus
características y principios jurídicos que los distingue de cualquier disciplina jurídica.
2. Excurso sobre el origen y desarrollo del Derecho Ambiental.
2.1. Desarrollo del Derecho internacional ambiental.
normas protectoras del medio ambiente, destaca en ese sentido “normas interdictales”, tales como el interdicto
de Cloacis-Digesto 43.23.3-que permitían al demandante limpiar y reparar la cloaca ajena que le causase
molestias; las reclamaciones por daños en el patrimonio producidos en ocasión de daños al entorno<” “<así
mismo se previa la represión criminal por daños ocasionados al entorno, y se castigaba el que ofendiere las
buenas costumbres, el que echara estiércol a alguien o le manchara con lodo, o ensuciara las aguas y
contaminara las cañerías y depósitos u otra cosa en perjuicio publico digesto 47.1.1)<”, posteriormente en la
edad medieval por medio de la Partida III, Titulo XXVIII, Ley III que determinó como “res nullíus” cosa sin
dueño a los animales salvajes, y en la edad moderna se dictaron normas tendientes a proteger los recursos
naturales, fundamentalmente el recurso maderero. Al mismo tiempo, la preocupación por la salubridad del
medio urbano y la aparición de las industrias como agentes contaminantes dieron lugar a la creación de las
primeras normas de control, limitación de actividades insalubres, desde de una perspectiva de la intervención
de la tutela de la salud publica. (La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Ed. Bosch, Barcelona,
1995, pp. 31 y ss.) en el mismo sentido Vid. LOZANO CUTANDA, B. Manual de Derecho Administrativo
Ambiental, tercera edición, Ed. Dykinson, Madrid, 2003, p. 29-34 4 MADRIGAL CORDERO, P., Derecho Ambiental en Centro América, Escuela Judicial de Costa Rica, San José,
1995, p. 20, en el mismo sentido JAQUENOD DE SÖGÖN, S., El derecho ambiental y sus principios rectores, Ed.
Dykinson, Madrid, 1991, p. 351, señala que el derecho ambiental, es sustancialmente público y privado a la
vez, en cuanto a protector de intereses colectivos, de carácter esencialmente preventivo y transnacional, se
perfila como una combinación de técnicas, reglas e instrumentos jurídicos que se orienten a lograr la
protección de todos los elementos que integran el ambiente natural y humano, mediante un conjunto integral
de disposiciones jurídicas que, por su naturaleza interdisciplinar, no admite regimenes divididos y
recíprocamente condicionan e influye, en el ámbito de todas las ramas jurídicas y científicas existentes. 5 Vid. MADRIGAL CORDERO, P., op. cit., p. 20
El surgimiento y el desarrollo del Derecho ambiental, se ha propiciado primordialmente en
el ámbito internacional6, por lo cual en este sentido pueden distinguirse, siguiendo a SANDS
7,
cuatro fases (aunque en la actualidad ya son cinco fases, después del cumbre de Johannesburgo),
que son el resultado de los procesos científicos, de la aplicación de nuevas tecnologías y de la
cambiante estructura del orden jurídico y del sistema internacional8.
La primera fase está concebida, desde a finales del siglo XIX-principios del siglo XX hasta
1945, es decir a finales de la segunda guerra internacional, en etapa, inicial que se califica como la
prehistoria del Derecho internacional del medio ambiente (algunos autores le llaman la etapa del
utilitarismo ambiental9), está caracterizada por la aparición de tratados multilaterales de propósitos
medio ambientales específicos y la conclusión preferente a tratados bilaterales, que se celebraron
tales como: el convenio de Paris de 1902 sobre protección de las aves útiles para la agricultura10
; los
convenios de Washington de 7 de febrero (celebrado entre el Reino Unido y Estados Unidos), y el
de 7 de 1911 (entre Estados Unidos, Reino Unido, Rusia y Japón) sobre la protección de focas para
peletería, y diversos tratados bilaterales fronterizas dirigidas a combatir la contaminación, que
tomaron como modelo el Convenio sobre la protección contra la contaminación de los ríos
fronterizos de 11 de enero de 1909, celebrados entre Estados Unidos y Canadá. En esta época tan
abnegada con el medio ambiente, vino a tener lugar el arbitraje de las focas peleteras del pacífico,
6 PEREZ, I., definen al derecho internacional ambiental como “la m{s nueva de las ramas del derecho
internacional cuyo propósito es proteger el medio ambiente.” (Derecho ambiental, Ed., McGraw Hill, Bogotá,
2000, p. 37 ) 7 Vid. al respecto: SANDS, P., Principles of international enviromental law, Manchester Universiy Press, Manchester,
1994, p. 8, en el mismo sentido RUBIO FERNANDEZ, E. M., “Expansión de la legislación ambiental: su
dimensión internacional”, en AA.VV., Justicia Ecológica y Protección del medio ambiente, Coordinadora Teresa
Vicente Jiménez, Ed. Trota, Madrid, 2002, p. 101 1 8 Dentro de los autores que se han ocupado del estudio del derecho internacional ambiental, aparte de los
autores que se citan en el presente apartado están: ALONSO GARCÍA, E. International Environmental Law, Cases
& Materials, William and Mary College (11th Ed, 2004; GONZALEZ CAMPOS, J. et al., Curso de Derecho
Internacional Público, Civitas, 2002; Environmental Law, en “American Journal of International Law and Policy”,
351. 9 JUSTE RUIZ, J., Derecho internacional del medio ambiente, Ed., Mcgraw-Hill, Madrid, 1996, p. 16 10 Este convenio se dice que es el punto de partida en esta fase, nace en virtud de la demanda formulada, en
1868, al Ministerio de Relaciones Exteriores del Imperio Austro-Húngaro por un grupo de agricultores
preocupados por la depredación de las aves insectívoras llevada a cabo por la industria del plumaje, muy
desarrollada a raíz de la moda victoriana que imponía plumas a doquier. Solicitaban al emperador Francisco
José la suscripción de un tratado internacional para proteger a las aves beneficiosas de la agricultura. Pocos
años después, en 1872, el Consejo Federal Suizo planteó la creación de una comisión internacional para la
redacción de un acuerdo de protección de aves. Todas estas inquietudes tuvieron favorable acogida en 1884
cuando se reúne la comunidad ornitológica internacional en un congreso que se convoca en Viena. Con estos
antecedentes se prepararon las bases para que en 1902 se pudiera firmar en París. ZEBALLOS DE SISTO, Mª
C., El derecho ambiental internacional: Un esquema de su evolución, Buenos Aires, 1996, puede consultarse en la
página Web: www.cedha.org.ar
cuyo laudo de 15 de agosto de 1853 sentó las bases del que le ha venido a ser uno de los dos
principios principales que han marcado la evolución del derecho internacional del medio ambiente,
como lo es la libertad del alta mar11
.
En los años, situados entre las dos guerras mundiales, se mantuvo un enfoque
predominantemente utilitario y la continuidad en la celebración de un número creciente de acuerdos
sobre aguas fronterizas, también por la introducción de nuevos direcciones que influirían en el
desarrollo posterior del Derecho ambiental internacional. En esa nueva actividad se derivó, sobre
todo la adopción de los convenios regionales, para mencionar algunos: la Convención de Londres
de 1933, relativa a la preservación de la fauna y flora en su estado natural, aplicable exclusivamente
al África colonial y la Convención de Washington de 12 octubre de 1940, sobre la Protección de la
naturaleza y preservación de la vida salvaje en el Hemisferio Occidental. A esta época corresponde,
igualmente, la Convención de Londres sobre la reglamentación de la caza de la ballena, de 24 de
septiembre de 1931, en este convenio su enfoque era más económico que ecológico, aunque se
establecieron en el mismo, medidas tendientes a conservar las especies, su propósito fundamental
era establecer un mercado estable de los productos balleneros.
Posteriormente, se viene la segunda fase, que data desde la creación de la Organización de
las Naciones Unidas y sus Agencias Especializadas en 1945, hasta la Conferencia de Estocolmo. En
este periodo las organizaciones internacionales a nivel regional y mundial comienzan a actuar, a fin
de preservar el medio ambiente. Inicialmente en esta fase al terminar la segunda guerra mundial se
produjo un cierto avance en la historia del derecho ambiental internacional, al mantenerse una
consideración más sistemática y especifica del medio ambiente, si bien centraba en áreas
geográficas reducidas y desposeída de una concepción global, total y unitaria del mismo12
.
Este cambio, no fue espontáneo continuaba existiendo un cierto grado de preocupación por
la devastación ambiental, pero la perspectiva desde la cual se asumía no era la de salvaguardar el
planeta, sino la de preservar los espacios nacionales de las perjudiciales consecuencias que se
estaban derivando de la lógica antiambiental imperante en aquellos momentos, para el caso están
los efectos nocivos de las bombas de atómicas de Hiroshima y Nagasaki, por parte de los Estados
Unidos13
.
Entre los numerosos acuerdos internacionales de carácter ambiental que tuvieron lugar en
esta época pueden destacarse, en primer término, el Convenio de Londres para la prevención de la
contaminación de hidrocarburos, el Convenio de Ginebra de 29 de abril de 1958 sobre la pesca y
11 RUBIO FERNANDEZ, E. M., op. cit. p. 101 12 LOZANO CUTANDA, B., op. cit., p 40 13 RUBIO FERNANDEZ, E. M, op., cit., p.111
conservación de alta mar, que introdujo cuestiones innovadoras para la conservación de los recursos
marinos. También, se emprendieron nuevas acciones tendentes a solventar el fracaso de medidas de
conservación de determinadas especies, adoptadas con carácter previo, como fueron la adopción de
la Convención internacional de Washington para la reglamentación de la caza de ballenas de 2
diciembre de 1946, y la creación de la Comisión de Ballenera Internacional, luego dicta la
Convención provisional de Washington sobre la conservación de las focas peleteras del Pacifico
Norte.
En este apartado se puede citar la recomendación III-VIII de las partes consultivas del
tratado de la Antártica de 1964, sobre las medidas acordadas para la conservación de la fauna y
flora antárticas. De igual forma se destaca el Convenio Ramsar de 2 febrero de 1971, o Convención
relativa a las Humedades de Importancia internacional especialmente como Habitas de Especies
Acuáticas que fue el primer tratado internacional que establece medidas para la conservación de un
tipo especial de ecosistema14
.
Dentro de los principales eventos para la institucionalización del derecho ambiental a nivel
Internacional, dignos de mención se tienen: el congreso constitutivo de la Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza convocado por Francia en 1948; la conferencia científica de las
Naciones Unidas sobre la conservación y utilización de los recursos en Nueva York, en Diciembre
de 1949; el acuerdo internacional para la prevención de la contaminación del mar por el petróleo, en
mayo de 1954; la creación de la Agencia Internacional de la Energía en 1956, la Conferencia
Intergubernamental de expertos sobre bases científicas para el uso racional de los recursos de la
biosfera en París 196815
.
Sin embargo el impulso trascendental a nivel mundial que le dio tratamiento a los
problemas de la conservación del ambiente fue la resolución de la Asamblea General de las
Naciones Unidas preparatoria de la conferencia de Estocolmo en 196816
, que dio lugar a la
celebración cuatro años después, de la primera “Cumbre de la Tierra”: La Declaración de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en junio de
1972. La Conferencia de Estocolmo marca el inicio de la tercera fase, que abarca hasta la
14 Vid. Convenios Internacionales de Protección de la naturaleza y biodiversidad, en Diccionario de Derecho
Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed., Iustel, Madrid, 2005 15 BUSTAMANTE ALSINA, J., Derecho Ambiental: Fundamentación y Normativa, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1995. p. 4 16 La Asamblea de la ONU recogía el contenido de la resolución 1346 (XLV) del Consejo Económico y Social,
aprobada en su 45ª sesión, en la cual se recomendaba convocar dicha conferencia ante la necesidad urgente de
llevar a cabo una acción intensificada a escala nacional e intencional para limitar y, en la medida de lo posible,
eliminar el deterioro del medio ambiente, dado su carácter esencial para el desarrollo económico y social. Vid.
RUBIO FERNANDEZ, E. M, op. cit., p.111
Conferencia de Río de Janeiro de 199217
.
Las conclusiones de la Conferencia se plasmaron en un Declaración, conocida como
“Declaración de Estocolmo” que constituye para muchos autores el punto de partida del derecho
ambiental moderno. Para su aprobación por los Estados partes, hubieron de vencerse serias
resistencias, que ya se habían hecho sentir a lo largo de las reuniones anteriores por parte de los
países industrializados. Constituyó un gran hito del desarrollo internacional del medio ambiente,18
fue el inicio de la conciencia global y sistemática de la naturaleza a escala mundial superándose el
utilitarismo y la visión sectorial y regional del medio ambiente; dando como resultado que algunos
de Estados reconocieran en sus ordenamientos jurídicos el Derecho a un ambiente sano, inspirado
en el primer principio de tal declaración que dice:
“El hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la
igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas, en un
medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y
gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y
mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.”
La Conferencia de Estocolmo, abrió paso para que, a finales de 1972, la Asamblea General
de las Naciones Unidas, creara el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
(PNUMA por sus siglas en castellano), teniendo su sede en Nairobi, estando compuesta por un
Consejo de Administración, integrado por 58 miembros elegidos por la Asamblea General de
Naciones Unidas, que hoy en día juega un papel importante en desarrollo del derecho internacional
ambiental19
.
Como consecuencia, en esta etapa, la Comunidad Europea, los jefes de Estado y de
Gobierno en la Cumbre de Paris, celebrada del 19 al 21 de octubre de 1972, vincularon los
conceptos de calidad de vida y protección del medio ambiente, afirmaron la necesidad de establecer
una política comunitaria de medio ambiente, reconocieron que la protección ambiental era uno de
los objetivos del tratado de la Comunidad Económica Europea, e invitaron a las instituciones
europeas a establecer antes del 31 de julio de 1973, un programa de acción sobre el tema en
cuestión20
.
17 Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo: Estocolmo, Río, y Johannesburgo, en Diccionario de Derecho
Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed., Iustel, Madrid, 2005 18 BUSTAMANTE ALSINA, J. op, cit., p. 5 19 Programa de las Naciones Unidas para el medio Ambiente, en Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO
GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed., Iustel, Madrid, 2005 20 La Comunidad Europea, adopta el primer programa de acción sobre medio ambiente para el quinquenio
1973-1977, en el señalaron los principios de esta política comunitaria y los sectores de actuación prioritaria
(sustancias contaminantes, flora, fauna etc.) que fueron recibiendo un mayor desarrollo en los programas
sucesivos (segundo programa para 1977-1081, tercer programa para 1982-1986, cuarto programa para 1987-
1992, quinto programa 1993. 2000. A pesar que los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas,
En este periodo, se da un espectacular desarrollo del Derecho ambiental internacional, ya
que se emiten nuevos instrumentos internacionales de protección ambiental, algunos promovidos
por PNUMA, o bien se adoptaron al margen de esta institución, pero dentro del sistema de las
Naciones Unidas, tanto a escala regional y universal. Entre los tratados celebrados al margen de esta
institución, pero dentro del sistema de las Naciones Unidas, podemos destacar el Convenio de
Londres de 1972 sobre la prevención de la contaminación de mar por vertimiento de desechos y
otras materias; el convenio MARPOL 73//78, que entró en vigor en 1983, para prevenir la
contaminación marina causada por buques; la Convención de Washington de 1973 sobre comercio
internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (conocidas como CITES); La
Convención de Paris de 1972 para la protección del patrimonio mundial cultural y cultural, y el
Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar de 1982, que fijó el marco jurídico
para la protección de los recursos marinos; el Convenio de Viena para la protección de la capa de
ozono21
, y el convenio de Basilea sobre control de los movimientos transfronterizos de los desechos
peligrosos y su eliminación de 22 de marzo de 1989.
La impronta de Estocolmo marca la redacción de la Carta Mundial de la Naturaleza,
adoptada el 28 de octubre de 1982 por la Asamblea General de la ONU, en la que se establecieron
diversos principios y reglas mundiales para la conservación de la naturaleza con un carácter
debidamente ecológico, superador de la visión antropocentrista22
.También estableció en 1983 una
comisión mundial sobre el medio ambiente y desarrollo, presidida en aquel entonces por la ministra
noruega HARLEM BRUNDTLAND, a fin de examinar los problemas más grandes del planeta.
incluían algunas referencias sectoriales ambientales, fue la Acta Única Europea de 1986, la que expresamente
declaró la competencia comunitaria en estos temas, incorporando al texto del tratado de la Comunidad
Europea el ahora Titulo XIX, titulado “Medio Ambiente” art. 174-176, el cual se establecieron los objetivos,
principios e instrumentos de acción de la Comunidad, respecto a la protección del medio ambiente. No
obstante, su consideración expresa como política comunitaria tuvo que esperar al tratado de la Unión Europea
(Tratado de Maastricht de 1992) que incluyó el medio ambiente en los artículos 2 y 3.1, de esta forma el medio
ambiente se configuró como una política que habría de estar presente en la configuración y desarrollo del resto
de políticas comunitarias. Vid. RUBIO FERNANDEZ, E. M, op., cit., pp. 123-124. también puede verse al
respecto: Comunidad Europea: objetivos, principios y condiciones de la acción ambiental comunitaria, en
Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed.,
Iustel, Madrid, 2005 21 El origen de este convenio residió en la constatación de que en la zona de la antártica había aparecido el
primer agujero en la capa de ozono, en virtud de las emisiones humanas de Clorofluorocarbonos (CFC). Vid.
por todos: MARTIN ARRIBAS, J.J., La degradación de la capa de ozono: un enorme desafío para la comunidad
internacional, en “Revista Española de Derecho Internacional” Nº. 2, pp. 533 y ss. 22 Una vez se puso en marcha por el PNUMA, el Fondo Mundial para la Vida Salvaje y la Unión para la
Conservación de la naturaleza y de los Recursos Naturales, se ponía en relieve la imposibilidad de la
supervivencia humana si no se conservaba la naturaleza y sus recursos, que tal conservación no podía
conseguirse a menos que se tomara medidas para eliminar la pobreza del planeta y se introduce por vez
primera el concepto de desarrollo sostenible, lo cual fue respaldada por el Secretario General de naciones
Unidas.
Este informe es publicado en 1987, con el titulo “nuestro futuro común”, más conocido por
“informe Brundtland”, lo cual puso en relieve problemas ambientales que amenazan nuestra
supervivencia humana e hizo importantes propuestas de futuro donde se destaca que el desarrollo
económico debe estar en armonía con la preservación del medio ambiente, para salvaguardar las
presentes y futuras generaciones. Cinco años después iba ser retomado y reafirmado por la
Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, precisamente al
cumplirse el vigésimo aniversario de la conferencia de Estocolmo lo cual da inicio a la cuarta fase
que llega hasta nuestros días.
La Asamblea General de las Naciones Unidas, resolvió convocar la Conferencia de la
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), la segunda "Cumbre de la
Tierra", la cual se realizó en Río de Janeiro entre los días 3 y14 del mes de junio. Fue considerada
una de las más grandes convocatorias internacionales de la historia porque contó con la asistencia
de ciento seis Estados, más de cincuenta organizaciones intergubernamentales y varios miles de
organizaciones no Gubernamentales23
. No obstante, estuvo contradicha por los sectores políticos y
económicos de las naciones más poderosas del mundo, fundamentalmente por sus avances
tecnológicos que conllevan deterioro al medio ambiente, y los compromisos que se iban adquirir
implicaba una responsabilidad de gran escala, como lo es promover desarrollo económico, pero sin
contaminar.
Entre las novedades de la CNUMAD fue poner en acción efectiva a sectores no ecologistas
como las personas de negocios o empresarios, también a gobiernos que eran indiferentes con la
problemática ambiental, al haber sustituido la convención ambientalista que primó hace veinte años
en Estocolmo, por un nuevo ingrediente: el desarrollo sostenible24
, con el propósito de preservar la
calidad de vida de los presentes y futuras generaciones, armonizando el progreso humano con la
preservación del ambiente, así lo confirma en el principio 1 de la Declaración de Río.
Dentro de las consecuencias de la Declaración de Río, fue la apertura a la firma del
Convenio marco sobre cambio climático y el Convenio sobre biodiversidad, con considerable éxito.
El texto de ambos había resultado de elaboración y adopción previas y las posiciones encontradas
en sus respectivas negociaciones dieron resultados diversos. En el primero, tras arduas discusiones,
23 BUSTAMANTE ALSINA, J., op. cit. p.26 24 Respecto al tema del desarrollo sostenible, la declaración de Río en su articulado estipula: principio 2 “...los
Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus políticas ambientales y de
desarrollo y la responsabilidad de garantizar que las actividades realizadas en su jurisdicción o bajo control no
causen daños al medio ambiente de otros estados o de regimenes que estén fuera de los limites de la
jurisdicción nacional. Principio 3 El derecho al desarrollo debe ejercerse de tal manera que responda de forma
equitativa a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. Principio 4. A
fin de alcanzar el desarrollo sostenible la protección del medio ambiente deberá constituir un elemento
integrante del proceso de desarrollo y no puede considerarse de forma aislada...”
se consiguió adoptar compromiso de lograr la estabilización de las concentraciones de los gases de
efecto invernadero, y los generadores del calentamiento global, no contemplados en el Protocolo de
Montreal del convenio sobre la capa de ozono, y la cuantificación de las emisiones límite para
alcanzarlo o la fijación de un calendario que marcara las metas parciales a conseguir. En el segundo
recogió en su texto muchas propuestas de los países en desarrollo, teniendo como principales
objetivos la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y
la participación justa de la utilización de los recursos genéticos25
.
También como resultado se tiene la Agenda 21, constituye el texto como mayor visión
futurista que se adoptó en Río. Es un documento jurídicamente no vinculante, estructurado en
cuatro partes principales, que ha su vez se divide en cuarenta capítulos. Está configurado como un
programa de acción global para el siglo XXI, lo cual involucra a todos los sectores ambientales,
materializado hacia el desarrollo sostenible, desde una perspectiva universal, regional y nacional.
En 1995, en la primera Conferencia de las Partes que se celebró en Berlín, se decidió
negociar un Protocolo que contuviese medidas de reducción de las emisiones para el periodo
posterior al año 2000 en los países industrializados, a raíz de un grupo de trabajo ad hoc, el
Protocolo fue adoptado el 10 de diciembre en 1997 en la tercera Conferencia de las Partes celebrada
en Kyoto, por lo que es conocido como “el Protocolo de Kyoto”, lo cual entró en vigor en julio de
2004. El máximo propósito es reducir la emisión de gases de los países altamente industrializados,
para disminuir el efecto invernadero que amenaza la calidad de vida del planeta 26
.
Luego la Asamblea General de las Naciones Unidas autorizó la celebración de la Cumbre
Mundial sobre desarrollo sostenible, en Johannesburgo Sudáfrica en el año 2002, algunos
consideran que es la quinta fase, ya que tuvo como propósito dar un nuevo impulso al logro de los
objetivos que diez años antes se habían dictado en la Cumbre de Río de 1992, de ahí su nombre
Río+10 por celebrarse una década después. Se enfatizó en la necesidad de trabajar en la educación
ambiental, erradicación de la pobreza, multilateralismo internacional, efectos de la globalización y
en el plan de acción de desarrollo sostenible de acuerdo con las decisiones adoptadas por los
Estados en la presente Cumbre. Sin embargo, hasta el momento los frutos esperados no han llegado,
ya que la degradación ambiental a escala internacional persiste.
2.1. Evolución del Derecho ambiental en El Salvador.
25 La Convención sobre cambio climático fue firmada durante la Conferencia por 156 Estados, entrando en
vigor el 21 de marzo de 1994. el convenio sobre diversidad biológica lo fue por 158 Estados, y su entrada en
vigor se produjo el 29 de diciembre de 1993. Ambos Convenios El Salvador los ha ratificado. 26 Al respecto vid. Convenio Marco de las Naciones unidas sobre cambio Climático y Protocolo de Kyoto, en,
Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed.,
Iustel, Madrid, 2005
El Salvador una vez se independizó de la Corona Española el 15 de septiembre de 1821, no
emitió normas, a fin de regular la conducta humana de la población salvadoreña de forma inmediata,
esto se dio porque, fue un proceso de sustitución gradual de la normativa dictada en la época de la
conquista por los reinos de Las Indias y las Leyes de Castilla27
. Esta normativa se aplicaban de
forma supletoria, por las primeras leyes dictadas por la República Federal de Centroamérica
instaurada en 1824, que estuvo conformado por (Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y El
Salvador), pero al disolverse, por Decreto del Congreso Federal en 1838, el Estado de El Salvador,
esperó hasta 1841, para constituirse como Republica libre e Independiente, es decir como Estado
Unitario, con la Constitución de ese mismo año.
En consecuencia, es a partir de aquí, podría decirse que se dictan en el país las primeras
normas de protección ambiental, aunque su propósito primordial es proteger el derecho a la salud,
pues en el artículo 62 de la referida Constitución de 1841, prescribía: “Régimen Municipal” que
estipulaba el objetivo del poder municipal “la conservación, progreso, salubridad, comodidad y
ornato de sus vecindarios.” Se entendía por poder municipal por el conjunto de vecinos que
estuviesen en el ejercicio de los derechos ciudadanos, lo cual era ejercido por el Alcalde municipal
que era electo por el gobierno.28
Luego con el Acuerdo Gubernamental Nº 25 de 1855 se estableció en el numeral 2º “se
prohíbe desde ahora y para siempre conocer bajo ningún titulo, ni pretexto uso de propiedad de
manantiales y fuentes, cuyas aguas podrían evaporarse y desaparecer, con gran perjuicio de la
población…”, lo cual debe considerarse como unas de las primeras regulaciones para proteger el
recurso hídrico. Asimismo, en el Código de Justicia Criminal de 1859, se protegían Bienes como la
salud castigándolos penalmente en los (art. 256, 257 y 258) y los recursos naturales en el Libro
Tercero de las Faltas, se estipulaban multas por cazar y pescar en zonas prohibidas, también
infracciones administrativas sobre el irrespeto de los parques, árboles y frutos que estos producían.
Subsiguientemente con la Ley de Policía de 12 de mayo de 1859, en su parte preliminar, art.
2 numeral 5, le otorgan competencia a la Policía Nacional para cuidar el aseo y ornato público,
garantizar la propiedad, la caza y la pesca y proteger la agricultura, y el art. 11 numeral 4, del mismo
cuerpo normativo también establecía que los inspectores de policía debían de vigilar que no se
incendiaran los campos y pastos al margen de los ríos, además velar para que no se vertieran
sustancias venenosas dentro de éstos.
27 RODRIGUEZ RUIZ, N., Historia de las Instituciones Jurídicas Salvadoreñas, Ed.,Universitaria 1960, p. 177 28 Vid. BERTRAND GALINDO, F., et. al. Manual de Derecho Constitucional, Tomo I, Centro de Información
Jurídica del Ministerio de Justicia, San Salvador, p. 986
Al promulgarse el Código Civil el 14 de abril de 186029
, (en adelante CC.) aun vigente
hasta la fecha, se regularon las formas de adquirir el dominio de las especies animales30
, así como
de los frutos naturales, en Libro Segundo Titulo I “De las varias Clases de Bienes” (art. 560 y ss.
CC.), Titulo IV “de la Ocupación” (art. 587 y ss. CC). El CC en alguna medida reguló de forma
genérica el aprovechamiento de los recursos hídricos, suelo, flora y fauna, pero sin ninguna
perspectiva ambiental, por concebir de manera absoluta el derecho de propiedad31
.
En 1906 se dicta una Ordenanza Municipal, sobre aseo, calles públicas y construcción de
edificios, en San Salvador, lo cual fue de mucha utilidad su aplicación, después de los efectos del
terremoto de 1917 que azotó a la ciudad, por el aseo de escombros y ripios que dejo el movimiento
telúrico. Esta norma fue complementada con el Código de Sanidad de 1930, pues su art. 50,
estipulaba como objetivo velar por la salubridad e higiene pública y regular los vertederos de agua
sucias en los ríos32
.
La Constitución de 1950, introdujo derogaciones al CC, en cuanto al recurso suelo, ya que
éste concebía que el propietario del fundo, era además dueño del suelo y subsuelo. El art. 8, de la
referida constitución estableció que el subsuelo ahora le pertenece al Estado, lo cual éste sería el
encargado de proteger y explotar los mantos acuíferos, para el bienestar colectivo. Otras de las
derogaciones tácitas del CC, fue respecto a la propiedad de los ríos, pues éstos eran concebidos
como propiedad de los particulares, siempre que la vertiente naciera y terminara dentro de los límites
de la heredad. (art. 576 CC). Con la promulgación de la Ley de Riego y Avenamiento de 197033
, se
29 Gaceta Oficial Nº 85 Tomo 8 del 14 de abril de 1860 30 Cabe aclarar que, con la Promulgación de la ley de la Conservación de Vida Silvestre de 1994 (D.L. Nº 844
del 14 de marzo de 1994, publicado en el D.O. Nº 96, Tomo 323 de 25 de mayo del mismo año)
quedaron derogadas de forma tácita dichas regulaciones, especialmente aspectos sobre la transmisión de las
especies animales, puesto que ciertas especies gozan de protección Estatal a fin de proteger su conservación en
los ecosistemas naturales, pues algunas de éstas se encuentran amenazadas y en peligro de extinción. 31 Los redactores del CC, se inspiraron en el código civil de Chile, que ya había sido creado en 1857,
influenciado en gran mediada por el Código de Napoleón de 1804; en consecuencia el CC salvadoreño acoge la
misma estructura del código chileno; lo cual también nuestras raíces provienen del referido código francés.
32 FARFÁN MATA, E.B., et. al, Eficacia de los Instrumentos de Gestión Ambiental en El Salvador para la Protección del
Medio Ambiente, tesis, para adquirir el grado de la Licenciatura en Ciencias Jurídicas, en la Universidad de El
Salvador, 1999, pp. 58-59, en el mismo sentido de manera reciente CRUZ CHAVEZ, S. P., et al, Eficacia de los
controles constitucionales que se ejercen ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la
Republica de El Salvador en relación a la protección del medio ambiente, Tesis para adquirir el grado de la
Licenciatura en Ciencias Jurídicas, en la Universidad de El Salvador, dirigida por HENRY ALEXANDER
MEJIA, 2007.
33 D.L. Nº 153 de 11 de noviembre de 1970, publicado en el D.O. Nº 213, Tomo 229 de 23 de noviembre del
mismo año. Esta ley estipuló como excepción las aguas lluvias captadas en embalses artificiales construidos
estableció por medio del art. 3, que los recursos hidráulicos34
como bienes nacionales.
En el año de 1973, se dicta la Ley Forestal35
, las cuales puede decirse que era una ley con
mayor contenido ambiental, su finalidad era regular el aprovechamiento, explotación y protección
de los recurso forestales36
. El art. 9 de la ley crea el Servicio Forestal y de Fauna, como dependencia
del Ministerio de Agricultura y Ganadería, lo cual se le otorgan como atribuciones todas las
concernientes al ramo forestal en la que se destacan, preservar los parques nacionales, las reservas
forestales y las zonas protectoras del suelo37
.
En el mismo año, se promulga el Código Penal, lo cual en los artículos 346, 353 y 355, se
tipifican como delitos las acciones cometidas contra los recursos naturales, entre ellos el suelo,
acciones contra la salud pública, la difusión de enfermedades, además sanciona la omisión de dar
aviso a la autoridad competente en el caso de aparecimiento de cualquier enfermedad, tanto a los
particulares como autoridades administrativas.
Al inicio de la década de los 80, se lleva a cabo un proceso de reforma agraria en nuestro
país, a través de la Ley Básica de la Reforma Agraria38
, que reconoce y garantiza la propiedad
privada en función social, estableciendo entre los requisitos para establecer que un propiedad esté
cumpliendo tal fin, en el art. 1 letra d “que se manejen, conserven y protejan apropiadamente el
suelo, el agua y demás recursos naturales”. Con posterioridad se dicta la Ley de actividades
pesqueras39
, que regula el aprovechamiento de la pesca artesanal, tecnificada, científica, con la
debida autorización de la Dirección General de Recursos Pesqueros (arts. 31, 34, 46 y 47) y el
reglamento40
de la ley en los arts. 25, 28-35, 45,54 y 61 establece las limitaciones al
aprovechamiento a los recursos marinos, tales como: vedas y prohibiciones de la utilización de
instrumentos de pesca que puedan dañar los ecosistemas marinos.
por particulares, luego es ampliada por el reglamento de la ley de 1973 que permite el sin autorización alguna
abrir pozos para llevar aguas dentro de sus fincas para usos comunes. 34 El art. 3 de la Ley de Riego y Avenamiento, establece que son recursos hidr{ulicos “las aguas superficiales y
subterr{neas, ya sean corrientes o detenidas incluyendo los {lveos o causes correspondientes.” 35 D.L. Nº 268 del 8 de febrero de 1973, publicado en el D.O. Nº 50, Tomo 238 de 13 de marzo del mismo año. 36 Algunos artículos debieron ser desarrollados por medio del reglamento general de la ley, lo cual nunca fue
dictado, el único que se dictó fue el desarrollo del art. 30 de la ley, y es Reglamento para el establecimiento de
salineras y explotaciones con fines de acuicultura marina en los bosques salados, emitido por D.E. Nº 14, de 1
de abril de 1986, publicado en el D.O. Nº 29, Tomo 291, del mismo año. 37 FARFÁN MATA, E. B., et. al., op., cit., p. 61 38 Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno Nº 153 de 5 de marzo de 1980, publicado en el D.O. Nº 46,
Tomo 266, del mismo día y año. 39 Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno Nº 799 del 14 de septiembre de 1981, publicado en el D.O.
Nº 169, Tomo 272 del 14 de septiembre del mismo año. 40 Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno N82 del 26 de septiembre de 1983, publicado en D.O Nº 194,
Tomo 281 de 20 de octubre del mismo año.
Con la creación del Código Municipal41
de 1986, le confiere atribuciones a las
municipalidades (art. 4 numeral 5,10 y 22) la promoción de programas de salud, como saneamiento
ambiental, prevención y combate de enfermedades; incremento y protección de los recursos
naturales renovables; la autorización y regulación de animales domésticos y salvajes. Por lo que el
municipio deberá tomar dentro de su circunscripción territorial todas estas medidas necesarias
emitiendo las ordenanzas que fueren necesarias42
.
A principios de la década de los noventa, la problemática ambiental se aborda desde una
perspectiva a nivel centroamericano, y los gobiernos suscriben el Convenio Constitutivo de la
Comisión Centro Americana de Ambiente y Desarrollo, como consecuencia de éste, surge el
compromiso de crear en cada uno de los países un organismo responsable de la protección,
conservación y mejoramiento del medio ambiente, por tanto nuestro país en 199043
, se instituye el
Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), encargado de velar por la coordinación y
seguimiento de la gestión ambiental, así como la elaboración, desarrollo y cumplimiento de la
estrategia nacional del medio ambiente44
.
Para un mejor cumplimiento de sus fines, el CONAMA, en 1994 crea la Secretaría
Nacional del Medio Ambiente, encargada ejercer la política ambiental (conservación y restauración
del medio ambiente) en nuestro país, lo cual tuvo vida hasta, el año de 1997 donde el Consejo de
Ministros, haciendo uso de su potestad reglamentaria reforma el Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo y crea el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales45
. Por tanto todas estas
funciones administrativas de protección del medio ambiente pasan a formar parte al referido
Ministerio.
Un año más tarde, tras cuatro años de discusión en la Asamblea Legislativa, en mayo de
1998, entra en vigencia la LMA, lo cual tiene como propósito normar la gestión ambiental, como
obligación básica del Estado, los municipios y los habitantes en general, así como asegurar la
aplicación de los tratados internacionales, celebrados y suscritos por El Salvador. Además de
afrontar la problemática de la degradación ambiental de forma integral, y define las distintas
atribuciones del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, para salvaguardar el medio
ambiente en El Salvador.
41 D. L. Nº 274 del treinta y uno de enero de 1986, publicado en D.O Nº veintitrés, Tomo doscientos noventa de
cinco de febrero del mismo año. 42 Dentro de este marco se ha desatacado la Ordenanza municipal dictada por el Concejo Municipal de de
Nueva San Salvador (ahora Santa Tecla) la Ordenanza para la protección preservación de los recursos naturales
renovables en 1989 ( Decreto Nº 5 de 12 de mayo de 1989) 43 D.E. Nº 73 del 18 de diciembre de 19990, publicado en el D.O. Nº 8, Tomo 310 del 14 de enero de 1991 44 Esta institución participó en la Declaración de Río, como representa de nuestro país. 45 D.E. N27 del 16 de mayo de 1997, publicado en el D.O. n88, Tomo 335, de la mismo día y año.
En el mes de marzo de 2000 el Presidente de la República haciendo uso de su potestad
reglamentaria, conforme al art. 168 ordinal 14 emite el Reglamento General de la LMA46
, a fin de
garantizar la aplicación y ejecución de la LMA.47
,en mayo del mismo año el Presidente dicta los
Reglamentos siguientes: Reglamentos Especiales de Ejecución de la LMA, los cuales son:
Reglamento Especial sobre el Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono;
Reglamento Especial de Aguas Residuales; Reglamento Especial de Normas Técnicas de calidad
ambiental; Reglamento Especial en Materia de Sustancias, Residuos, y Desechos Peligrosos;
Reglamento Especial Sobre Manejo Integral de los Desechos Sólidos. Finalmente en el año 2004,
decretó el Reglamento Especial sobre la Compensación Ambiental, teniendo como propósito el de
dictar normas que reconozcan formas directas de compensación ambiental, las cuales faciliten el
desarrollo de un sistema de cobros y pagos por servicios ambientales y el marco que corresponde a
las actuaciones de los Agentes Especializados, coadyuvando al apoyo a las actividades productivas
ambientales sanas y mecanismos de financiamiento de la gestión ambiental.
En el año 2002 se promulga la Ley Forestal48
, la cual tiene por objeto establecer
disposiciones que permitan el incremento, manejo y aprovechamiento en forma sostenible de los
recursos forestales y el desarrollo de la industria maderera. Esta ley declara de interés económico el
desarrollo forestal del país desde el establecimiento de la población hasta el aprovechamiento final
y todas sus formas de valor agregado, y busca establecer las condiciones para estimular la
participación del sector privado en la reforestación del territorio nacional con fines productivos,
quedando fuera de esta regulación las Áreas Naturales Protegidas y los Bosques Salados.
Esto en virtud, que a inicios de febrero de 2005 se emite la Ley de Áreas Naturales
Protegidas49
, cuyo objeto es uniformar el régimen legal de administración, manejo e incremento de
las áreas naturales protegidas, con el propósito de conservar la diversidad biológica y asegurar el
funcionamiento de los procesos ecológicos y perpetuando así los sistemas naturales, a través del
46 D. E Nº 17, del 21 de Marzo de 2000, publicado D.O. Nº 73 Tomo 347 del 12 de abril del mismo año. 47 Dentro del desarrollo del derecho ambiental salvadoreño, también se han ratificado tratados internacionales,
los cuales forman parte del ordenamiento ambiental salvadoreño, en donde se destacan, en su orden
cronológico los siguientes: Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas de
los países de América. (1940); ); Convención internacional de protección fitosanitaria (1951); Convención
internacional de las especies amenazadas de fauna y flora silvestre (1973); Convenio de Viena para protección
del ozono (1985); protocolo de Montreal relativo a sustancias agotadoras de la capa de ozono (1987); Convenio
Centro americano para la protección del medio ambiente. (1989); Convenio de Basilea para el control
transfronterizo de desechos peligrosos (1989); Convenio Internacional sobre cooperación prevención y lucha
contra la contaminación por hidrocarburos (1990); Convenio sobre la diversidad biológica (1992); Convenio
Marco de las naciones Unidas sobre el cambio climático (1992), y Protocolo de Kyoto sobre el cambio Climático
(1998). 48 D.L. 852, del 30 de mayo de 2002, Publicada en el D.O No. 110, Tomo No. 355, del 17 de junio de 2002. 49 D.O. Nº 32, Tomo Nº 366, del 15 de febrero de 2005
manejo sostenible para beneficio de los habitantes.
3. La protección Constitucional del Medio Ambiente y el reconocimiento del
Derecho a un medio ambiente sano.
En el desarrollo del constitucionalismo salvadoreño50
la preocupación de proteger el medio
ambiente de manera directa ha sido tardía51
, sin embargo ha sido regulado de manera indirecta, bajo
la tutela del derecho a la salud en las constituciones de 1841 en el art. 62; Constitución Federal de
1821 en el art. 86; Constitución de 1939 con sus reformas de 1944, del mismo modo en las
constituciones de 1950 y de 1962, dispusieron que la salud es un bien público.
Es la Constitución de 198352
, la estipuló por vez primera, en el art.117,53
la obligación
50 Sobre un amplio desarrollo del constitucionalismo salvadoreño: Vid. MENDEZ, J. M., El Constitucionalismo y
la Vida Institucional Centroamericana, en “Seminario de Historia Contempor{nea de Centroamérica”, Ed.
Universitaria, San Salvador 1964, y BERTRAND GALINDO, F., et. al., op. cit., p. 986 51 A pesar que el establecimiento, en marco constitucional del derecho a un ambiente sano, ha sido a finales de
la década de los setenta, donde se encuentran antecedentes en algunas constituciones, que fueron dictadas por
los Estados socialistas, tales como: La constitución de Hungría de 1949 pretendía hacer efectiva el derecho a los
ciudadanos a la protección de su vida, su integridad corporal y su salud (art.57.2) Después incluía entre los
deberes de los ciudadanos el de proteger los valores naturales y culturales del país.( art. 69) .La Constitución
de Polonia de 1952 estableció que los ciudadanos tienen derecho al aprovechamiento de los valores del
ambiente natural y el deber de defenderlo (art. 71) La Constitución de Yugoslavia de 1974 preveía “<que
todos (...) tiene el derecho y el deber de asegurar las condiciones para preservar y desarrollar los valores del
medio ambiente humano creados por la naturaleza<”(art. 87); insistía mas adelante que “... el hombre tiene
derecho a un ambiente salubre...” (art. 192) y “... todos tendrán derecho a conservar la naturaleza y sus bienes,
los objetos naturales de valor y los monumentos culturales...” (art. 193), la constitución de Grecia de 1975,
expresa la configuración estatal de proteger al medio ambiente (art. 24.1), la constitución de Portugal de 1976,
estipulaba “todos tienen derecho a un medio ambiente de vida humano, salubre y ecológicamente equilibrado
y el deber de defenderlo” (art. 66.1) Vid.. LOPEZ RAMON, F., Derechos Fundamentales, subjetivos y colectivos al
medio ambiente, en “REDA”, Madrid, 1997, pp. 349-351. También sobre un análisis detallado de manera
cronológica de la protección constitucional del medio ambiente a nivel comparado, puede consultarse en la
doctrina española por todos: ESCOBAR ROCA, G., La ordenación constitucional del medio ambiente, Ed.,
Dykinson, Madrid, 1995; en el ámbito latinoamericano puede verse para mencionar algunos :MEZZETTI, L.,
“La Constitución ambiental en el derecho público comparado: Modelos normativos, organización
administrativa y situaciones jurídicas subjetivas”, en AA.VV. Lecturas sobre el derecho Al Medio Ambiente, Ed.
Universidad Externado de Colombia, Tomo III, Bogotá 2002, y AMAYA NAVAS, O. D., La Constitución
Ecológica de Colombia: Análisis Comparativo con el Sistema Constitucional Latinoamericano, Ed. Universidad
Externado de Colombia, Bogota 2002 52 Dictada por la Asamblea Constituyente, Decreto Nº 38, fecha 15 de diciembre de 1983, D.O. Nº 234, Tomo
281, publicada el 16 de diciembre del mismo año. 53 En el año 2000 la Asamblea Legislativa salvadoreña ratificó una reforma constitucional del articulo 117, en
aras de adecuarlo a las nuevas exigencias de protección del medio ambiente como lo es el desarrollo sostenible,
compromiso adquirido en la CNUMAD, pero el constituyente tampoco lo determina de forma expresa en el
texto del art. 117, estando en la actualidad de la manera siguiente:
“Es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente,
para garantizar el desarrollo sostenible.
estatal de la protección, conservación y restauración de los recursos naturales, lo cual el
constituyente la separa de la tutela del Derecho a la salud. Del mismo modo, ha establecido, otras
disposiciones, que alguna medida, determinan la protección del medio ambiente, tales como el art.
60 inciso segundo que establece “En todos los centros docentes (…) será obligatoria la enseñanza
de (…) la conservación de los recursos naturales”; el art. 65 “la Salud de los habitantes de la
República constituye un bien público…”; el art. 113 “será fomentadas y protegidas las asociaciones
de tipo económico que tiendan incrementar la riqueza nacional mediante un mejor aprovechamiento
de los recursos naturales…”. Sin embargo, tal como se observa no estipuló de manera expresa el
derecho a un medio ambiente sano54
, tal como lo hizo España, con su constitución en 1978.
No obstante, en 1998 en la sentencia de inconstitucionalidad, del 2 de julio de 1998, del
Decreto Legislativo Nº 432, de catorce de enero de mil novecientos noventa y tres, publicado en el
Diario Oficial Nº 22, Tomo 318, correspondiente al dos de febrero del mismo año, y del Decreto
Legislativo Nº 433, emitido y publicado en las mismas fechas que el anterior; por medio de los
cuales la Asamblea Legislativa establece como zona protectora del suelo y declara como zona de
reserva forestal una porción del inmueble denominado "El Espino", y emite disposiciones relativas
al aprovechamiento, desarrollo y ordenamiento de tal inmueble, la Sala de lo Constitucional, (SC)
expuso, al respecto que si bien nuestra constitución no enuncia expresamente dentro del catalogo de
derechos fundamentales el derecho a un medio ambiente sano, es imprescindible reconocer que las
obligaciones prescritas en el art. 117 y otras disposiciones de la ley suprema no importan un
contenido prestacional a favor de los recursos naturales - lo cual es jurídicamente imposible-, sino
de las personas que conforman la colectividad, es decir quienes satisfacen sus necesidades
materiales, mediante el aprovechamientos de tales recursos naturales.
En consecuencia(…) los limites prescritos a esa actividad, son establecidos a favor de la
persona humana, lo que conlleva ineludiblemente al reconocimiento de que tal derecho a gozar a un
medio ambiente sano, tiene rango constitucional y consecuentemente es obligación del Estado
proteger a las personas en la conservación y defensa del mismo, todo ello porque el derecho a la
vida, analizando en su relación con el principio de dignidad de la persona humana y la concepción
personalista que inspira la constitución salvadoreña, no significa una simple existencia psico-
Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución
de los recursos naturales, en los términos que establezca la ley.
Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.”
54 Véase que la mayoría de constituciones y ordenamientos Europeos, adoptan la denominación “Derecho a un
medio ambiente adecuado”, como sucede con el art. 45 de la constitución española, mientras que los
ordenamientos y jurisprudencia latinoamericana, como la nuestra prefieren la denominación “Derecho a un
medio ambiente sano”, así nos referimos para efectos de nuestro trabajo.
biológica, sino que implica una existencia propia de su calidad humana, en la que obviamente el
entorno ambiental o ecológico desempeña un papel primordial55
.
También en la sentencia de amparo pronunciada el 26 de junio de 200356
, reafirma que el
derecho a un medio ambiente tiene un carácter implícito, dentro del texto constitucional, además
sostiene que es un derecho que nace de las exigencias ético-jurídicas derivadas de la dignidad, la
libertad y la igualdad inherentes a la persona humana. Y que, tanto la doctrina como el derecho
comparado enlazan el derecho al medio ambiente con la dignidad de la persona en el sentido que el
ser humano tiene derecho a habitar y disfrutar su entorno vital en un régimen de armonía entre lo
útil y lo grato y de acuerdo con sus características naturales y culturales. Por tanto es claro que la
finalidad de las medidas protectoras del medio ambiente persigue el libre desarrollo de la
personalidad de los individuos así como el mejoramiento en la calidad de vida.
En el ámbito internacional, precisamente en el sistema de Protección de derecho Humanos,
se tiene el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de
derechos económicos, sociales y culturales, adoptada en San Salvador, el 17 de noviembre de
198857
, estipula en el art. 11 “Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano (…)
Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.
A esto se le agrega el efecto de las Declaraciones Internacionales de Estocolmo58
y de Río, que
reconocen el Derecho a un medio ambiente sano, lo cual hace justiciable a nivel internacional59
. A
nivel de ley secundaria, es la LMA, vigente desde 1998, estipuló el como derecho fundamental,
dándole la dimensión de principio de la Política de Nacional del Medio Ambiente en el art. 2 literal
“a”, que todos los habitantes del país son titulares y gozan de un derecho a un medio ambiente sano
y ecológicamente equilibrado.
3.1. Titulares del Derecho de Medio Ambiente.
Tratándose de un derecho implícito en el Art. 117 Cn., no hace referencia expresa a los
55 Vid. Sentencia de Inconstitucionalidad, Ref. Inc. 5/93 56 Vid sentencia de amparo Ref. 242-2001 57 Ratificado por nuestro país, por el DL. Nº 320 del 30 de marzo de 1995, publicado en el DO Nº 82 del 5 de
mayo del mismo año 58 El principio uno de la Declaración dice: “El hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute
de condiciones de vida adecuadas, en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y
tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.”
59 Como ejemplo emblem{tico se tiene el caso López Ostra” vs. El Estado Español, caso ventilado ante el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, donde determinó responsabilidad millonaria a favor de la familia
López Ostra, y reconoce de manera efectiva el Derecho a un medio ambiente adecuado como Derecho
fundamental.
titulares del derecho. En consecuencia, al no haber determinación en cuanto a los sujetos activos,
debe comprenderse como tales a todas las personas, sean éstas físicas o jurídicas, nacionales o
extranjeras. Ahora bien, la SC, distingue la titularidad en función de la naturaleza mixta del
derecho, es decir como derecho personalísimo y como derecho prestacional:
a) Vertiente de Derecho Personalísimo: aún cuando el disfrute del medio conlleva,
además del goce meramente individual, una dimensión colectiva derivada de su
ejercicio universal, no es posible reconocer titularidad de este derecho a las personas
jurídicas, debido a su naturaleza lo hace indisponible, salvo para las personas físicas
pues éstas son las únicas que pueden protagonizar un goce espiritual y material de los
bienes ambientales.
b) Vertiente de Derecho Prestacional: No obstante, en cuanto a la manifestación de
derecho prestacional, sí podría admitirse titularidad respecto de ciertas personas
jurídicas. Tal es el caso de las entidades ecologistas cuya actividad se encauza
precisamente hacia la protección y preservación del entorno. En tales supuestos, no
debe entenderse que dichas entidades pretenden una concreta defensa del derecho de
determinados sujetos; es decir que el grupo ecologista no se está subrogando ninguna
acción individual ni defendiendo un derecho colectivo que como asociación pueda
disfrutar. Lo que se pretende, en último término, con tales acciones es que los poderes
públicos mejoren la protección dispensada a los bienes ambientales. Finalmente, en
relación con los extranjeros, resulta claro que el ejercicio de este derecho por parte de
los mismos estará razonablemente supeditado a las limitaciones de entrada y
permanencia en el territorio nacional.
3.2. Limites al Derecho de Medio Ambiente.
A primera vista pudiera parecer, que afectando a las dimensiones básicas de las personas,
resultaría contradictorio concebir a los derechos medioambientales como limitados. Pese a ello
todos los derechos nacen limitados porque se ejercen dentro del marco de la sociedad. En materia
de limitación de derechos fundamentales, la doctrina establece diferencias entre límites y
limitaciones. Los límites se refieren al derecho en sí, lo mismo que a la posición en abstracto de la
esfera de acción de un sujeto”, los límites son el orden público, la moral, los derechos de los
terceros.
Las limitaciones en cambio se refieren a la restricción, o sea a una disminución en la
esfera jurídica del sujeto; por tanto, la limitación esta relacionada con un momento dinámico, es
decir, al ejercicio público de las libertades públicas. Las limitaciones deben estar contenidas en la
propia Constitución o bien que esta autorice a la Asamblea Legislativa para imponerla.
Evidentemente las limitaciones conllevan una disminución de las libertades públicas, en cuanto
restringen su ejercicio efectivo bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias60
.
La SC ha señalado en su jurisprudencia los límites al Derecho de Medio Ambiente61
.
Cuando se expresa que el derecho al Medio Ambiente goza del carácter de derecho fundamental,
no significa que este sea de absoluto, es decir carente de limitaciones, pero hay que destacar, que
dado su carácter de derecho fundamental puede limitarse su ejercicio a través de la Constitución o
por ley formal, la SC considera la existencia de límites de carácter interno y externos, siendo los
siguientes:
a) Límites Internos del derecho de Medio Ambiente:
La Sala manifiesta que el reconocimiento constitucional del art. 117 Cn. no ampara
cualquier goce y uso del entorno sino sólo aquel disfrute con vistas a la finalidad concreta
de asegurar el desarrollo de la persona. En consecuencia, no todo uso, sino sólo aquél
dirigido al desarrollo de la persona, está amparado por el art. 117 Cn. El ejercicio del
derecho queda condicionado por su función social, porque es evidente que la adecuación
del objeto del derecho y su finalidad se predican de todas las personas y no de unas pocas.
Todo ejercicio del derecho tiene, en definitiva, que ser compatible con el mantenimiento del
objeto y con su goce, incluso simultáneamente, por parte de todos los titulares del mismo.
Cualquier ejercicio excluyente constituiría abuso del derecho pues se desbordarían los
límites constitucionalmente trazados62
.
b) Límites Externos al Derecho de Medio Ambiente:
Desde el momento que los poderes públicos actúan desplegando una política ambiental, el
resultado de dicha política condiciona el ejercicio del derecho, que siempre debe ser compatible con
la preservación y la mejora de los bienes ambientales63
.
1. Limites externos explícitos: cabe recordar en términos generales que los límites externos
formulados mediante ley formal pueden ser establecidos libremente por la Asamblea
60 Ibidem., p. 709 61 Vid sentencia de amparo de 26 de junio de 2003, Ref. 242-2001 62 Ibidem. 63 Ibidem.
Legislativa, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: a) Que sean establecidas
atendiendo a un criterio constitucional que autorice limitar derechos fundamentales; b) Que no
altere el derecho al Medio Ambiente Art. 246 inc. 1° Cn; c) Que respete el principio de
proporcionalidad.
2. Límites externos implícitos: debe señalarse que el derecho al Medio Ambiente colinda con el
ejercicio de otros muchos derechos y con intereses y bienes protegidos. Sin embargo, aun
cuando la protección del entorno sea un interés de rango constitucional, su posición en el
universo de bienes jurídicos no puede considerarse de rango superior, y ha de compaginarse, en
la inevitable ponderación con los demás. El reconocimiento del derecho al Medio Ambiente
plantea dos problemas fundamentales: a) El primero es el de las relaciones recíprocas entre el
derecho al Medio Ambiente y otros derechos constitucionales –en especial el de propiedad y el
de libertad económica y; b) El segundo –derivado del anterior – es la necesaria ponderación
entre derechos que habrá de hacerse en los casos concretos por el aplicador del derecho
(entiéndase autoridades jurisdiccionales y no-jurisdiccionales). Asimismo, cabe resaltar también
que corresponde al legislador llevar a cabo una previa y general ponderación que asegure la
fuerza expansiva de los bienes jurídicos en tensión.
4. El Medio Ambiente como objeto del Derecho ambiental.
Unas de las primeras dificultades que ofrece el Derecho Ambiental es la delimitación de su
propio objeto: el medio ambiente. No existe una univoca acepción de la termino del concepto de
“medio ambiente”, ni en la doctrina, ni en los textos legales, ni en la propia actuación de los poderes
públicos; inclusive se han preocupado por establecer su precisión lingüística diferenciándolo con la
denominación de ambiente64
, lo cierto que no existe uniformidad en cuanto al término, por ejemplo
64 En el mismo sentido existe la discusión entorno a su denominación en el idioma español, se suele decir que
lo correcto seria utilizar la palabra “ambiente” y no “medio ambiente”, expresión que suena redundante, sin
embargo no parece existir tal incorrección, por los significados atribuidos por la Real Academia Española, pues
ambas palabras tiene un carácter polisémico, el diccionario Español proporciona nueve significados de la
palabra “ambiente” y cincuenta de la palabra “medio” ha debido contribuir al empleo de la expresión “medio
ambiente” para designar específicamente tal acepción. Por tanto es correcto enumerar la referida expresión
que ha sido tomada con gran plenitud por las diversas legislaciones en el orden mundial. Vid. LOPEZ
RAMON, F. “El derecho Ambiental como derecho de la Función Publica de Protección de los Recursos
Naturales”, en AA.VV, Protección administrativa del medio ambiente, Cuadernos de Derecho Judicial-Consejo
General del Poder Judicial, Madrid, 1994, p. 126. Además el referido autor explica que la palabra medio
ambiente tiene diversas denominaciones de acuerdo a los distintos idiomas, para el caso, en Ingles se
denomina enviroment, en francés environnment, en Alemán umwelt, en Italiano y portugués ambiente y en
la mayoría de leyes en Sudamérica atienden la expresión de ambiente, de hecho se llaman “leyes de
protección del Ambiente”, tal como ocurre en Argentina, Colombia, Uruguay, Venezuela, Panamá,
incluso Costa Rica, en cambio en Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador acogen la
denominación de medio ambiente, lo cual no existe uniformidad en el término, en consecuencia se
concibe de manera indistinta.
La doctrina se divide en autores que realizan definiciones restringidas65
, donde se destaca
el autor español MARTIN MATEO que parte de la concepción de medio ambiente de “res
comunes” y lo define como “aquellos elementos naturales de titularidad común y de características
dinámicas, en definitiva el agua, el aire, vehículo básicos de transmisión, soporte y factores
esenciales para la existencia del hombre en la tierra.”66
. Noción muy estricta porque deja fuera el
elemento suelo, porque lo entiende conectado con los ciclos del agua y del aire o por reconducirlo,
en todo caso a la ordenación del territorio.
En el mismo sentido LARUMBE BIURRUM, sostiene que los elementos que compone el
medio ambiente están caracterizados por las notas de titularidad común y dinamismo, lo cual al
igual que MARTIN MATEO excluye al suelo, sin embargo introduce como perteneciente al
ordenamientos ambiental las materias de ruido, cuya transmisión se produce por el aire. En cambio,
RODRIGUEZ RAMOS, al analizar el concepto de medio ambiente establecido en el art. 45 de la
constitución española, sostiene que significa “recursos naturales”, y estos son “el agua, el aire y el
suelo, la flora y la fauna; las materias primas, tanto energéticas como alimentarías”. Además
manifiesta que el medio ambiente es un objeto del derecho y de un deber personal y colectivo de
disfrute y conservación67
. Por último, QUINTANA LOPEZ, se muestra partidario, siempre de una
concepción restringida, pero reconoce conexiones entre el medio ambiente, con aspectos sociales,
económicos y culturales, pero no debe incluirse en el concepto, porque se vuelve inoperante e
invade perspectivas propias del medio ambiente68
.
Por otra parte, dentro del grupo donde se encuadran las concepciones amplias de lo que
Español medio ambiente. En el mismo sentido sobre la discusión doctrinal de la denominación “medio
ambiente y ambiente”, puede verse al autor mexicano BRAÑES, R., op. cit., pp. 20-21 65 Vid. sobre un amplio abordaje sobre el concepto de medio ambiente de diferentes perspectivas y enfoques, la
obra española de JORDANO FRAGA. J., op. cit., pp. 56 y ss., donde destaca perspectivas doctrinales del
concepto, tanto de forma amplia y restringida, además desarrolla las distintas concepciones en la doctrina
francesa, italiana, norteamericana y española. 66 MARTÍN MATEO, R.,., op., cit., vol. I. p.80 67 Vid. JORDANO FRAGA J. op. cit. p. 59. 68 Ibídem. p. 60, también otros de los autores que se encuentran identificados con esta tendencia doctrinal,
restringida se tienen a DE LA CUETARA MARTINEZ, J. M., Administración local y medio ambiente. Funciones
medios y problemas, en “Revista de Estudios de Vida Local”, num. 207, 1980, p. 415; BALBOA DE PAZ, C.,
Sistema legal de protección al medio ambiente, El consultor, num. 38, 1993, pp. 771-772; y CALVO
CACHORRO, M.,sanciones medioambientales, Ed. Marcial Pons, Madrid 1999, p. 13
debe de entenderse por medio ambiente, se tienen a PEREZ MORENO, ESCRIBANO COLLADO
Y LÓPEZ GONZÁLEZ69
, lo cual manifiestan:“que el medio ambiente está formado por aquellos
recursos y sistemas naturales primarios de los que depende la existencia y el normal
funcionamiento de la naturaleza en su conjunto y que jurídicamente tienen la categoría de bienes
comunes (aire y agua) y por los ecosistemas constituidos por la flora, la fauna e incluso por las
bellezas naturales (paisajes y espacios naturales, en cuanto portadores de ecosistemas que se
pretenden conservar)”70
. De igual manera para el caso SÁNCHEZ-FRIERA GONZÁLEZ dice que
“medio ambiente es todo aquello que le circunda y condiciona la vida de las personas”71
, por su
parte MORENO TRUJILLO lo conceptúa “como el conjunto equilibrado de componentes naturales
que conforman una determinada zona, en un determinado momento que representa el substrato
físico de la actividad de todo ser vivo y es susceptible de modificación por la acción humana”72
. El
ordenamiento jurídico salvadoreño, ha tomado la postura amplia a través de la LMA en el artículo
5, en conceptos y definiciones básicas, contempla, una definición de medio ambiente y dice que es:
"El sistema de elementos bióticos, abióticos, socioeconómicos, culturales y
estéticos que interactúan entre sí, con los individuos y con la comunidad en la
que viven, determinando su relación y sobre vivencia, en tiempo y en espacio."
69 PEREZ MORENO, ESCRIBANO COLLADO, P., Y LÓPEZ GONZALEZ, J. I., Desarrollo legislativo de la
constitución en materia de medio ambiente, en “Revista de Administración Pública”, num. 103, 1984, p. 370 70 El autor argentino LEIVA, F., “Las actuales funciones de la responsabilidad civil en materia ambiental”, en Congreso
Internacional de Derechos de Daños: ponencia número 33, Buenos aires, Octubre de 2002, http://www.aaba.org.ar,
define al medio ambiente de forma amplia y manifiesta que lo conforman los tres aspectos siguientes : a) Ambiente natural,
que a su vez se compone de: i) recurso naturales, que son los elementos de la naturaleza útiles al hombre (atmósfera, tierra
y suelo, aguas, flora, fauna y yacimientos minerales, paisajes naturales, energía primaria); ii) fenómenos naturales, que no
son útiles, pero que pueden tener consecuencias económicas y sociales nocivas respecto de los cuales la legislación puede
contener normas preventivas: terremotos, sequías, inundaciones, ciclones, epidemias, epizootias, plagas vegetales,
incendios de bosques, etc. b) Ambiente cultivado, en el que la acción humana induce la producción de la naturaleza,
producciones agrícola, pecuaria, silvícola y piscícola. c) Ambiente creado o fabricado por el hombre: producción
manufacturera, edificios, productos agroquímicos y farmacéuticos, alimentos, asentamientos humanos, medios de
transporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, etc.). Dentro de esta categoría está incluido el medio ambiente sensorial,
ruidos, olores, sabores (agua clorada), paisajes de belleza estética construidos por el hombre.
71 SÁNCHEZ-FRIERA GONZALEZ, M del C., Responsabilidad Civil del Empresario por deterioro del medio
ambiente, Ed. Bosch, Barcelona 1994, p. 18. también en la Conferencia de Estocolmo de 1972, se llegó a una
definición también de forma amplia de medio ambiente:“como aquel conjunto de elementos físicos, químicos,
biológicos y de factores sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, a corto o largo plazo, sobre los seres
vivientes y las actividades humanas” 72 MORENO TRUJILLO, E. La Protección jurídica-privada del medio ambiente y la responsabilidad de su deterioro, Ed.,
Bosch, Barcelona 1991. p. 20, además entre otros sobre los que han definido al medio ambiente de forma
amplia vid.: LOPEZ MENUDO, F., Planteamiento constitucional del medio ambiente. Distribución de competencias
Estado-Comunidades Autónomas, Cuadernos de Derecho Judicial, num. 28, 1994, p. 15; ORTEGA ALVAREZ,
L.,“El concepto de medio ambiente”, en AA.VV., dirigida por él mismo, Lecciones de derecho del medio ambiente,
segunda edición, Ed. Lex nova, Valladolid, 2000, p. 47; VELASCO CABALLERO, F., El medio ambiente en la
constitución: ¿Derecho público subjetivo y/o principio rector?, en “Revista Andaluza de Administración Pública”,
num. 19, 1994, p.77
Para la LMA el medio ambiente lo constituye el medio ambiente, los elementos que
conforman el medio ambiente natural como el agua, aire, suelo,(elementos abióticos), y la flora y
fauna, (elementos bióticos), sino también el medio ambiente construido por los seres humanos
como edificios, vías de comunicación, entre otros y el medio ambiente social compuesto por los
sistemas sociales, culturales (donde puede incluirse los monumentos y el patrimonio cultural),
económicos y políticos, los cuales, estos dos últimos constituyen el medio ambiente artificial, que
ha sido creado para la satisfacción de las necesidades humanas fundadas para su existencia, en un
determinado tiempo y espacio73
.
Por tanto, si bien existen algunas puntualidades conceptuales, de la definición de medio
ambiente, a pesar de ello, se puede determinar la problemática de un concepto uniforme por parte de
la doctrina en general en lo que se puede llegar a entender como medio ambiente. En las distintas
definiciones que hemos plasmado, para algunos autores el medio ambiente lo compone la flora,
fauna, y otros elementos del medio natural (concepto restrictivo); una posición contraria señala que
debe comprender también lo artificial y cultural (concepto amplio). Por tanto, consideramos el
concepto de medio ambiente debe concebirse de manera precisa, a fin de que el ordenamiento
jurídico tutele de forma adecuada todos los componentes naturales (vivos, inertes y creados por el
hombre), esto en razón de las nuevas y complejas amenazas que se ciernen sobre nuestro hábitat y
que puede desatar daños al medio ambiente74
.
Además, cabe mencionar las definiciones de medio ambiente generalmente, suelen partir de
una posición antropocentrista75
,(es decir, una concepción que concibe el medio ambiente en función
73 El Tribunal Constitucional Español ha referido que el concepto jurídico de medio ambiente se incorpora,
además de los recursos naturales, otros elementos que no son de la naturaleza, sino la historia, los
monumentos, el paisaje, constituyendo este último una noción estética, cuyo ingredientes son naturales
(sentencia 102/1995 de 26 de junio sobre la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y
Fauna Silvestre), citada por LOZANO CUTANDA. B, op. cit., p.75 74 DE MIGUEL PERALES, C., Derecho español del medio ambiente, segunda edición, Ed. Civitas-Thomsom
company, Madrid, 2002, p. 28, concluye que tratándose del concepto de medio ambiente de difícil precisión
debemos decantarnos por un concepto razonable, ni demasiado amplio (que nos llevaría decir que todo es
medio ambiente, desde la sociología, hasta la sanidad, pasando por la arqueología, la arquitectura o la
psicología), ni demasiado estricto ( que supondría excluir campos claramente ambientales, como las inmisiones
entre vecinos). Quizá el concepto más satisfactorio excluir aspectos como el patrimonio histórico, y matizar el
paisaje, aunque per se no como elemento protegible del medio ambiente, sino en la medida en que otros
elementos ambientales (flora, fauna agua, clima) se vean afectados. 75 El autor español LOPERENA ROTA, D. Los principios de derecho ambiental, Ed., Civitas, Alicante, 1998, p. 25,
justifica la perspectiva antropocéntrica, al sostener que el derecho es un producto cultural, que no puede
reconocer subjetividad jurídica fuera de la comunidad, por tanto no puede reconocerse jurídicamente la
posibilidad de ejercitar acciones legales para la tutela de los derechos reconocidos por el mismo orden jurídico,
sin la intervención humana.
del los seres humanos)76
; esto ha venido evolucionando, en virtud que se entiende como ecosistema,
que como todo un sistema que constituye una totalidad organizada en la que los distintos
subsistemas que lo integran: vegetal, animal, hidrológico y mineral, se hallan íntimamente
relacionados, por tanto, de manera que cualquier decisión que afecta a uno de los subsistemas
repercute sobre los restantes, todos los cuales se encuentran en equilibrio recíproco y dinámico77
.
En este sentido, se ha venido modificando así, tal concepción, y se entiende al ser humano
como parte integral de ese conjunto, por tanto en esa medida los seres humanos dejan de ser el eje
central sobre el cual, gira el concepto de medio ambiente y se convierte en un elemento más del
mismo, sin embargo SÁNCHEZ SÁENZ va mas allá, y propugna por un naturocentrísmo, al
afirmar que la naturaleza es el menos humano de los bienes: Es por ello que la preocupación no
debe de estar cifrada en los efectos económicos de la actividad humana, sino en las repercusiones
ambientales, que consecuencia van ocasionar daños a la calidad de vida de todas las especies,
76 Sin embargo puede verse en la doctrina española STS 11-3-1992, al interpretar el art. 45 de la constitución de
España, que ha optado por un concepto de medio ambiente moderadamente antropocéntrico en cuanto
primariamente se adecua al desarrollo de las personas y se relaciona con la calidad de vida a través de la
utilización racional de los recursos naturales y se añade como parte integrante del mismo la defensa y
restauración del medio ambiente. Por otra parte, al abarcar la protección a todos los recursos naturales, es claro
que se refiera al agua y al suelo, no sólo aisladamente considerados, sino en su conjunto, formando el
ecosistema. También la STS 18-4-1990 que considera al medio ambiente como integrante de la noción de la
calidad de vida y que el daño ambiental va afectar seriamente a la calidad de vida de los vecinos, y la STS 30-
11 -1990 en la que el tribunal indica que el derecho a la calidad de vida y al medio ambiente como una defensa
de la salud y de la vida de los habitantes. Sentencias citadas por CONDE ANTEQUERA, J., op. cit., p. 14 77 En las Declaraciones de Estocolmo y de Río toman un enfoque Antropocéntrico, el primer principio de la
segunda declaración es clara y manifiesta que “<los seres humanos constituyen el centro de las
preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible, tienen derecho a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza. Esto podría cambiar para el futuro si se toman en cuenta la propuestas como las de
la Asociación para la protección de animales Great Ape Project que reclama el reconocimiento de algunos
derechos a los primates, y que ha conllevado en Nueva Zelanda a revisar su legislación, para que en el
parlamento de este país esté considerando otorgarle derechos a cuatro especies de simios tales como:
chimpancés, gorilas, orangutanes y bonobos, como los derechos a la vida y la libertad. Esta asociación se basa
en las ideas sostenidas por pensadores bióticos como el australiano Peter Singer quien contribuyó a la
fundación del movimiento para la defensa de los derechos de los animales con su libro Liberación animal. La
defensa de los simios se apoya en la proximidad genética con los seres humanos. Además, en 1977 la Liga
Internacional de los derechos de los animales, adoptó la Declaración Universal de los Derechos de los
animales, y que luego en 1978 fue aprobada por la UNESCO, en la que los principios de protección se
configuran como “derechos” y se equiparan como derechos humanos. Esta declaración comienza proclamando
en su artículo 1º que “todos los animales nacen iguales ante la vida y tienen los mismos derechos a la
existencia” y después de los catorce artículos establece un catalogo de derechos de los animales y de
consiguientes obligaciones de los hombres para con ellos (como el derecho al respeto, a recibir atención y
cuidado, a no ser sometidos a malos tratos y, si es necesaria su muerte, a que sea “instant{nea, indolora y no
generadora de angustia”; el derecho de todo animal perteneciente a una especie salvaje a vivir libre en su
propio ambiente natural; o el derecho de los animales de trabajo a alimentación reparadora y al reposo). La
Declaración define como biocidio, es decir, es decir crimen contra la vida, toda muerte de todo animal, sin
necesidad, y como genocidio, es decir un crimen contra la especie, todo acto que implique la muerte de un
gran numero de animales salvajes, y que todos los derechos de los animales deben ser defendidos igual como
se defienden los de los seres humanos. Vid. LOZANO CUTANDA, B., op. cit,. pp. 76 77
incluyendo los seres humanos78
.
Las ultimas tendencias de la legislación ambiental apuntan a considerar la protección del
medio ambiente como objetivo en si mismo considerado. La tutela ambiental, pasa ser una mera
condición para la protección de otros bienes jurídicos a convertirse en un bien que, por su carácter
colectivo y su valor no disponible reclama protección autónomamente, en cuanto elemento
imprescindible para el desarrollo y el aumento de la calidad de vida. De ahí, la mayoría de
definiciones del Derecho Ambiental, (aunque también existe un sector de la doctrina que lo definen
desde una óptica antropocentrista), delimitan su objeto en la protección, conservación y restauración
del medio ambiente, (incluyendo a los seres humanos como parte del ecosistema), a través de
diferentes técnicas que serán ejecutadas y supervisadas por los poderes públicos, sobre todo porque
priman los intereses colectivos, sobre los privados.
5. Los caracteres del Derecho ambiental.
En los apartados anteriores, hemos dejado claro que, el Derecho ambiental tiene como
objeto el medio ambiente, y que incide sobre las conductas individuales y sociales para prevenir y
remediar las perturbaciones que alteran su equilibrio, presenta una serie de características, que lo
particularizan. Entre estas características, destacamos las siguientes:
a. Plurisdisciplinariedad. El Derecho ambiental se caracteriza por ser un Derecho
multidisciplinar, bajo cuyo paraguas de cobertura conviven, además del Derecho Público-
claramente predominante- y del Derecho privado, otras ciencias de carácter no jurídico
como la física y la biología. Como señala LOPERENA ROTA, “la verdadera singularidad
del Derecho ambiental está en que las normas que le dan soporte pertenecen
simultáneamente a otros ordenamientos de los que no se separan para constituir el Derecho
ambiental79
”, de ahí la dispersión de la legislación ambiental.
b. Supranacional o universalista. El rasgo esencial del Derecho ambiental es el rol de los
factores cuyos efectos sobrepasan las fronteras de los Estados y destacan la importancia de
la cooperación internacional. Por tanto, tiene una vocación planetaria, dado que por su
objeto no tiene fronteras. Esto en virtud que, ni el mar, ni aire, ni la flora y la fauna salvaje
conocen de límites, las poluciones que pasan de un medio al otro, no pueden ser
78 SANCHEZ SAEZ, A. J., La restitutio in pristinum “como mecanismo deseable para la reparación de los daños
causados al medio ambiente, en “Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental” num. 3,
Universidad de Sevilla. http: www.sica.es/aliens/gimadus 79 LOPERNA ROTA, D., Los principios del Derecho Ambiental, Ed. Civitas, Madrid, 1998, p. 32
combatidas, sino es sobre la base de la cooperación Supraestatal, como prueba de lo
anterior se tiene el tratamiento de los daños ambientales en las zonas costeras marinas, por
vertidos de hidrocarburos, que afectan a diversos países. Del mismo modo, la problemática
del cambio climático, que hoy en día afecta a todo el orden mundial, la única forma de
tratar el problema es sobre la base de una conciencia global y un actuar local.
c. Predominio de los intereses colectivos. No puede ocultarse la dimensión colectiva del
Derecho ambiental, consecuencia del carácter supraindividual de su objeto jurídico: el
medio ambiente. Esta dimensión comunitaria justifica el protagonismo de los poderes
públicos como garantes de la tutela ambiental y la presencia constante de las
administraciones públicas en las relaciones jurídicas ambientales.
d. Énfasis preventivo. Le denominamos así, porque no negamos la existencia y necesidad de
instrumentos sancionadores dentro de la tutela ambiental. Pero el objetivo del Derecho
ambiental es fundamentalmente preventivo, a fin de minimizar los daños ambientales, por
tanto las administraciones debe de tomar las medidas de cautela, para que no se concreticen
los daños ambientales, sobre todo por la problemática de la reparabilidad de los daños al
medio ambiente y individualización del sujeto contaminante.
e. La vinculación a los elementos científicos y técnicos. El Derecho Ambiental esta
fuertemente vinculado con los datos científicos y técnicos, por lo que necesita del auxilio de
diversas técnicas. El conocimiento de estos datos le permite fijar la frontera de las
conductas jurídicamente admisibles, y establecer estándares de contaminación, así como
niveles de inmisión y de emisión, a fin de probar los daños ambientales.
6. Los principios generales del Derecho ambiental.
El Derecho ambiental, se aglutina en torno a una serie de principios que los individualizan
y lo diferencian de otros sistemas normativos. Estos principios han sido reconocidos en el Derecho
Internacional ambiental, a través de las Declaraciones de Estocolmo y de Río, en primicia su valor, ha
sido considerado como Derecho suave (soft law), su fuerza normativa la obtenido de manera
paulatina, en la medida que la mayoría de países, tales principios, los han plasmado en los tratados
internacionales, en sus constituciones, a nivel jurisprudencial y leyes ambientales, generalmente como
principios de la Política Nacional de Medio, tal como ocurre en nuestro país. Dentro de estos
principios tenemos los siguientes:
6.1. Principio de cooperación.
Si el principio básico por el que se gobierna el derecho ambiental, especialmente el
internacional, es la soberanía plena de los Estados sobre su territorio, la duda que surge es cómo
resolver los problemas ambientales que son comunes, bien porque tengan un carácter
transfronterizo, global, o porque afecten a bienes comunes. Conscientes de esa limitación los
Estados asumen, partiendo de esa plena soberanía, una nueva limitación que es el principio de
cooperación en problemas ambientales. La aparición de este principio se relaciona de forma directa
con el proceso de la reunión de Estocolmo. Así el principio 22 de la Declaración de Estocolmo de
1972, recoge la necesidad de cooperación de los Estados para desarrollar el derecho ambiental y el
principio 24 vuelve a recoger este principio de la siguiente manera: “Todos los países, grandes o
pequeños, deben ocuparse con espíritu de cooperación y en pie de igualdad de las cuestiones
internacionales relativas a la protección y mejoramiento del medio ambiente. Es indispensable
cooperar, mediante acuerdos multilaterales o bilaterales o por otros medios apropiados, para
controlar, evitar, reducir y eliminar eficazmente los efectos perjudiciales que las actividades que se
realicen en cualquier esfera puedan tener para el medio ambiente, teniendo en cuenta debidamente
la soberanía y los intereses de todos los Estados.”
La Declaración de Río recoge nuevamente el principio aunque en este caso con una
redacción distinta y más sucinta: “Los Estados y las personas deberán cooperar de buena fe y con
espíritu de solidaridad en la aplicación de los principios consagrados en esta Declaración y en el
ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible.”
No es extraño que cada Convenio multilateral ambiental recoja, mediante una expresión u
otra, este principio ya que, de hecho, cada Tratado ambiental en sí es expresión concreta del mismo
(basándonos exclusivamente en la soberanía plena de los Estados, sin cooperación, los Tratados
ambientales no existirían). Para el caso, este principio es recogido en el capitulo XVII del TLC
entre Centroamérica y los Estados Unidos de América, ratificado por nuestro país. El principio
aparece igualmente apoyado no sólo por textos internacionales sino también por la práctica de los
tribunales en todos los casos de derecho ambiental internacional que ya hemos mencionado y al que
podemos añadir el caso Gabcikovo-Nagymaros [Hungría v. Eslovaquia (1997) Informe ICJ 78].
6.2. Principio de prevención.
El principio de prevención es otro de los principios clásicos del derecho ambiental y es la
aplicación del dicho de “más vale prevenir que curar”, esto es, la obligación de prevenir daños al
medio ambiente a través de reducir, limitar o controlar las actividades que puedan causar dichos
daños. El principio de prevención reclama, por tanto, la intervención de los Estados en materia
ambiental antes de que el daño se produzca, ya nos hemos referido que es lo que caracteriza al
Derecho Ambiental. Este principio refleja la dificultad, el costo elevado, y en numerosas ocasiones
la imposibilidad, en materia ambiental, de reparar el daño una vez que éste se ha producido. Es una
novedad del ámbito ambiental en el sentido de que el derecho clásico permitía la realización de
actividades mientras no se produjera un daño. La necesidad de un daño para paralizar una actividad
se demostraba desastrosa en lo referente a la protección ambiental, ya que normalmente es
imposible la reparación del daño ambiental o la devolución del medio ambiente al estado previo al
daño causado.
El principio de prevención aparece implícitamente en los casos Trail Smelter y Lac Lanoux,
y se encuentra ampliamente apoyado en diferentes instrumentos internacionales tales como:
Declaración de Estocolmo de 1972, el Borrador de Principios del PNUMA (1978), la Carta
Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992, entre otros. En este sentido, el
principio 11 de la Declaración de Río, por ejemplo, exige a los Estados el establecimiento efectivo
de legislación ambiental.
El principio de prevención ha sido igualmente incluido en tratados con un ámbito más
amplio que el puramente ambiental tales como el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la
Convención de Lomé de 1989 o, más recientemente en 2001, el Tratado por el que se establece la
Comunidad de Estados de África del Este. También aparece expresamente en el artículo 174.2 del
Tratado de la Unión Europea. En el ordenamiento salvadoreño establece en la LMA en el art. 2
como principio de la Política Nacional del Medio Ambiente literal: e) En la gestión de protección
del medio ambiente, prevalecerá el principio de prevención y precaución.
Una aplicación práctica del principio de prevención es el instrumento que conocemos como
Evaluación de Impacto Ambiental. Este instrumento, cuyo origen se remonta a 1969 con su
inclusión en la Ley Nacional de Medio Ambiente de Estados Unidos (Nacional Environmental
Policy Act, NEPA), ha pasado a ser una de las más importantes herramientas de gestión ambiental
en las legislaciones nacionales, así como en los instrumentos internacionales. En la actualidad, el
ámbito de este instrumento, que anteriormente se limitaba a obras o actividades que pudieran
afectar el medio ambiente, se ha ampliado notablemente con la introducción de la Evaluación
Ambiental Estratégica o Evaluación Ambiental de Planes y Programas. Así lo concibe nuestra LMA
en los artículos 16 y ss., previo al otorgamiento de un permiso ambiental de parte del Ministerio de
Medio Ambiente.
Como ha señalado MORELLO Y CAFERATTA80
, este principio, es de preferencia esencial
de la acción ambiental, en la fuente misma origen de la contaminación, son los que han servido para
una de las grandes expansiones del ámbito regulatorio del Derecho ambiental: la posibilidad de
regular actividades económicas que, aunque en sí mismas no son contaminantes ni producen daños
al medio ambiente, sin embargo es irremediable que los produzcan posteriormente a medida que
otros agentes completan el ciclo de esa actividad económica. Así, por ejemplo, se sabe que los
envases se van a convertir en residuos en cuanto se haga uso del producto concreto que por razones
de higiene, estética, seguridad, advertencias al consumidor o comodidad, viene normalmente
envasado. La puesta en el mercado de estos productos es una actividad económica que en sí misma
no produce daño ambiental alguno. Pero es inevitable que el consumidor final separe el producto de
su envase y éste, por definición, si tiene algún uso, nada tiene que ver con el uso del producto que
es lo que el consumidor compra y usa/consume.
Por ello, el Derecho ambiental puede regular las actividades económicas mismas de
producción o comercialización de productos envasados imponiendo normas económicas a los
sistemas de producción o comercialización con el objeto de responsabilizar a quienes ponen en el
mercado los envases (productores, importadores, distribuidores…) de la recogida de los mismos una
vez éstos son separados del producto por el consumidor final. Sólo imputando al productor la
responsabilidad se consiguen sistemas eficaces para controlar a quien realmente impacta en el
medio (el consumidor final) por lo que, al extender la regulación a los procesos industriales,
comerciales y económicos en general, se previene la contaminación al retornar los envases y
residuos de envases al productor quien es obligado a valorizarlos o eliminarlos en determinado
porcentaje si no quiere ver su producción recortada (o alternativamente, debe montar por sí solo o
asociado a otros empresarios a través de un sistema integrado u organizado de gestión, otro sistema
distinto de recogida y tratamiento).
También, como ha señalado numerosas veces la Comisión Europea, el sistema de
responsabilidad civil por daños ambientales en gran parte previene el daño (y, por supuesto, la
restauración de los ecosistemas) al crear un mercado (el de seguros) en el que los costos (la prima
del seguro) serán más altos cuantos más riesgos o siniestros se asuman o tengan lugar, por lo que la
responsabilidad civil ambiental, como instituto, actúa a la vez como preventivo de la reparación del
daño y como incentivador de conductas preventivas de su causación. . Su aparición en
numerosísimos instrumentos jurídicos, tanto internacionales como nacionales, así como la extensa
práctica de los Estados, confirman sin lugar a dudas su calidad de principio general del Derecho
80 MORELLO, A., y CAFFERATTA, N. A., Visión Procesal de cuestiones ambientales, Rubinzal Culzoni Editores,
Buenos Aires, 1994, pp. 43-68
Ambiental.
6.3. Principio de desarrollo sostenible.
El principio de desarrollo sostenible es uno de los principios más recientes. Curiosamente
podemos decir que el concepto de desarrollo sostenible es reciente mientras que sus elementos no lo
son tanto, siendo quizás una de las mayores virtudes del mismo haber combinado todos esos
diferentes elementos. La cristalización del término desarrollo sostenible aparece asociada de forma
inseparable al llamado Informe Brundtland (1987) (Informe de la Comisión Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo: “Nuestro Futuro Común”) que lo definió como “el desarrollo que cubre las
necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de cubrir sus
propias necesidades”. La LMA establece como objeto del Estado en el art. 1 “propiciar el uso
sostenible de los recursos naturales que permitan mejorar la calidad de vida de las presentes y
futuras generaciones”. Por su parte la Ley del Medio Ambiente Salvadoreña LMA en el art. 5 define
el desarrollo sostenible como “… el mejoramiento de la calidad de vida de las presentes
generaciones, con desarrollo económico, democracia política equidad y equilibrio ecológico, sin
menoscabo de la calidad de vida de las generaciones venideras”, en cambio la Alianza
Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, lo define como un “ Proceso de cambio progresivo
de la calidad de vida del ser humano, que coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo,
por medio del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los medios de
producción y de los patrones de consumo que sustentan el equilibrio ecológico (…) este proceso
implica el respeto de la diversidad étnica y cultural regional (…) sin comprometer y garantizando
la calidad de vida de las generaciones futuras” celebrada en Guácimo Limón, ciudad de Costa Rica
el 20 de agosto de 1994, a la que concurrieron todos los mandatarios de Centroamérica, Panamá y
Belice.
El principio de desarrollo sostenible es una combinación de diversos elementos o
principios81
: la integración de la protección ambiental y el desarrollo económico (principio de
integración); la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones
futuras (equidad intergeneracional); el objetivo de explotar los recursos naturales de forma
sostenible (uso sostenible); y, por último, el uso equitativo de los recursos (equidad
intrageneracional). En definitiva el desarrollo sostenible constituye el punto de equilibrio entre el
crecimiento económico por una parte y la protección ambiental por otra, que ha de inspirar la
intervención pública en este ámbito.
81 Vid. LOZANO CUTANDA, B., op. cit. pp. 45-47.
6.4. El principio precautorio.
El principio de precaución82
, es uno de los principios fundamentales del derecho ambiental
proviene de la normativa de la República Federal Alemana en los años 7083
. A pesar de que son
numerosos los Convenios ambientales de la década de los 80 y 9084
que emplean la referencia a
medidas de precaución, encontramos una primera definición del concepto hasta el principio 15 de la
Declaración de Río de 1992 que dice: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse
como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir
la degradación del medio ambiente”.La Ley del Medio Ambiente de nuestro país, promulgada en
mayo de 1998, lo acogió en el art. 2 letra “e” como principio de la Política Nacional del Medio
Ambiente.
Este principio intenta facilitar la respuesta del Derecho ambiental, ante situaciones de
incertidumbre, principalmente científica. Las normas clásicas de nuestros sistemas tanto científicos
como jurídicos de gestionar el riesgo parecen de repente, completamente inadecuadas para dar
respuesta a numerosos problemas ambientales. Es cierto que el conocimiento científico se ha
desarrollado de forma notable en la última mitad del siglo XX, pero dicho conocimiento ha ido
acompañado de un aumento exponencial de distintas actividades humanas nocivas al medio
ambiente. Nuestra capacidad de alterar el medio con consecuencias irreparables es mucho mayor en
la actualidad que hace 50 o 60 años, se puede decir que vivimos en una “Sociedad de Riesgo”.
Como muestra de lo anterior nos encontramos ante de daños dramáticos, tales como: la
destrucción de la capa de ozono y la desaparición de determinadas especies que contribuyen a
mantener el equilibrio de los ecosistemas y en consecuencia la calidad de vida humana. Ante esa
necesidad de no poder esperar a que el daño se produzca para intentar resolver el problema, puesto
que la capacidad de destrucción es mucho mayor, que la de regeneración, surge el principio de
precaución, que podría ser una herramienta de prevención de futuros daños al medio ambiente.
Por tanto, es una especie de reacción a la vieja aplicación de que mientas no exista certeza
científica con respecto a un daño ambiental no se debe llevar a cabo acción alguna. En el terreno
82 El art. 130 R del Tratado de Maastrich de la Unión Europea le denomina principio de cautela. 83 Vid. por todos: MORELLO, A., y CAFFERATTA, N. A., op. cit. pp. 68-70. 84 Como ejemplo se tienen: el art. 206 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, art. 3
del Convenio Marco sobre el Cambio Climático de 1992, y posteriormente en el siglo 21 lo introduce el
Protocolo de Bioseguridad de Cartagena suscrito en Montreal en el 2000.
jurídico es también una contraposición a los esquemas clásicos de la responsabilidad civil, que el
ámbito ambiental se le suma el aspecto preventivo. Para que pueda alegarse el principio de
precaución, ESTEVE PARDO85
establece del todo necesaria la concurrencia de dos presupuestos: el
primero, debe de darse una situación de incertidumbre y el segundo, ha de advertirse en esa
situación un riesgo grave para el medio ambiente.
En todo caso, la incerteza puede darse de manera originaria y sobrevenida. La primera es
cuando envuelve a tecnologías y actividades novedosas cuyos efectos todavía no se conoce con total
certidumbre. Mientras que la segunda, se genera en cambio, cuando procesos y productos que se
creían inocuos, o con unos efectos negativos bien conocidos y dimensionados, muestran en un
momento dado sus riesgos a luz de nuevos avances del conocimiento científico o de la propia
experiencia de su utilización. La situación de riesgo debe ser debidamente acreditada y sobre todo
por la autoridad pública que pretende adoptar una decisión en base al principio de precaución. En
este sentido, es necesario que la administraciones públicas (Ministerio del Medio Ambiente y
Municipalidades), que por mandato del art. 117 de la Constitución de la República tienen la
atribución de velar por la protección del medio ambiente; antes de ejecutar o autorizar cualquier
proyecto, sino se tiene la certeza de las consecuencias ambientales, de acuerdo a los resultados
obtenidos por el estudio de impacto ambiental, sería mejor no realizarlo, a fin de aplicar el aforismo
“más vale prevenir que curar”.
6.5. Principio “quien contamina paga”
De acuerdo a este principio, los costes de la contaminación han de imputarse al agente
causante de la misma, que debe sufragar las medidas de prevención lucha contra la contaminación
sin recibir, en principio ningún tipo de ayuda financiera compensatoria. Se deriva de la teoría
económica que ve la contaminación y los daños producidos al medio ambiente como una
externalidad del sistema productivo que históricamente asumía la sociedad. Para evitar esa
externalidades el principio “quien contamina paga” predica que el coste ambiental no pueda
suponer una ventaja competitiva en el mercado, por tanto, cada actividad empresarial debe de
asumir todas las consecuencias ambientales, y no por la sociedad como grupo.
Su aparición se vincula a varias recomendaciones de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE) de principios de la década de 1970. Así, aparece recogido en las
Recomendaciones sobre este principio en 1972 y 1974 (Recomendación del Consejo de la OCDE C
(72) 128 (1972) y C (74)223 (1974), en las que se reafirma la necesaria internalización de los costes
85 ESTEVE PARDO, J., Derecho del medio ambiente, Ed. Marcial Pons, Barcelona 2005, pp. 64-65
ambientales y el no acompañamiento de estas medidas de internalización con subsidios externos.
Más recientemente, en su recomendación de 1989 relativa a la aplicación del principio de quien
contamina paga a la contaminación accidental extiende estos costes a los de preparación y
planificación para situaciones de emergencia (situaciones que tal vez nunca lleguen a producirse)
que deban ser llevados a cabo por las administraciones públicas para responder a dichas
emergencias.
Además de la OCDE este principio se vincula normalmente al contexto de la Comunidad
Europea. En el caso europeo, además de su pronta aparición en textos comunitarios que se remonta
al primer programa de acción ambiental de 1973, forma parte, desde 1986 con la reforma operada a
través del Acta Única Europea, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Desde entonces
ha habido numerosas recomendaciones y otros actos comunitarios que han invocado este principio,
destacando, entre los más recientes, las Directrices Comunitarias de 2001 sobre Ayudas de Estado
para la Protección del Medio Ambiente.
El significado concreto del principio, así como su aplicación a casos y situaciones
concretas, sigue estando abierto a la interpretación, especialmente cuando hablamos de naturaleza y
de los costes que incluye. Lo que si parece fuera de duda es el amplio apoyo que recibe y su
relación con las normativas de responsabilidad por daños ambientales, tanto civil como estatal. La
Declaración de Río de 1992, es el texto global que recoge el principio. El principio 16 de la misma
lo recoge de la siguiente manera:“Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la
internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta
el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación,
teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales.”A pesar de ese amplio apoyo y de su reconocimiento de forma explícita en el
principio 16, es dudoso su carácter de regla de derecho consuetudinario salvo, como acabamos de
ver, en los países miembros de la Comunidad Europea o de la OCDE, aunque al contrario de lo que
ocurre con el principio de precaución, éste sí que es una de las bases esenciales del Derecho
norteamericano.
En la LMA lo reconoce como parte de la Política Nacional del Medio Ambiente, en el art. 2
literal f) y dice: “La contaminación del medio ambiente o alguno de sus elementos, que impida o
deteriore sus procesos esenciales, conllevará como obligación la restauración o compensación del
daño causado debiendo indemnizar al Estado o a cualquier persona natural o jurídica afectada en
su caso, conforme a la presente ley”. En el mismo sentido en los artículos 85 y ss donde se estipula
los procedimientos administrativos sancionadores y judiciales, a fin de resarcir los daños al medio
ambiente a las personas afectadas o al Estado.
7. Instrumentos jurídicos al servicio de la protección del medio ambiente.
El Derecho ambiental dispone de una de amplia gama de instrumentos jurídicos para la
consecución de los objetivos de protección ambiental que se plantea como meta. Si bien algunos de
ellos, son específicamente ambientales, la gran mayoría provienen de otras ramas del Derecho. Para
efectos didácticos y con el objeto de ofrecer un panorama sistematizado, podríamos agrupar el
amplio elenco de instrumentos en dos grandes grupos, en atención a la función que desempeñan: los
de carácter preventivo y los de carácter represivos y reparadores.
7.1. Instrumentos preventivos.
Estos instrumentos constituyen una manifestación del principio de acción preventiva,
apuntado con anterioridad, tienen como finalidad evitar o minimizar los daños al medio ambiente.
Dentro de tales instrumentos, ocupa un lugar destacado la autorización administrativa, que
constituye uno de los ejes técnicos-jurídicos del Derecho ambiental. El sometimiento a autorización
administrativa previa de las clasificaciones potencialmente contaminantes del medio ambiente ha
sido una constante en las legislaciones ambientales, por tratarse de un mecanismo que permite a la
administración la realización de un control a priori y a posteriori sobre la instalación o
establecimiento de las actividades. A esto se le agrega la técnica obligatoria dentro del
procedimiento administrativo la “evaluación de impacto ambiental”, que conforme a al resultado,
pueda la administración tomar la decisión de otorgar dicho permiso ambiental. Junto a la
autorización administrativa, deben mencionarse las prohibiciones y limitaciones administrativas por
parte de la legislación ambiental y la fijación de estándares ambientales, a través de los cuales se
fijan los niveles permisibles de contaminación.
Constituyen también una manifestación del principio de acción preventiva las declaraciones
administrativas con efectos jurídicos, entre ellas se destacan la declaración de dominio público de
algunos recursos naturales, con la finalidad excluirlos del tráfico jurídico y someterlos a un régimen
de control y protección más intenso; igualmente ocurre con la declaratoria legislativa de áreas
naturales protegidas, que gozan de especiales valores ecológicos, paisajísticos, culturales, etc., que
constituirá una limitación, a fin de instaurar asentamientos humanos.
Finalmente debemos destacar las técnicas de incentivo o fomento económico, entre los cuales
encontramos los tributos ambientales y otros beneficios fiscales, las subvenciones y ayudas públicas
y otros instrumentos novedosos como eco etiquetado, donde la administración certifica que
determinados productos son elaborados respetando estándares ambiéntales a fin de prevenir la
contaminación, este distintivo además de suministrar a los consumidores una mejor información
sobre las repercusiones ambientales de un sistema productivo o de un producto, otorga a la empresa
importantes beneficios publicitarios.
7.2. Instrumentos represivos y reparadores.
Resulta necesario establecer un catálogo de técnicas de carácter represivo que permita la
enérgica persecución y sanción de aquellas conductas que contraríen a la normativa aplicable.
Dentro de este rubro se ubica la responsabilidad civil por daños ambientales, la responsabilidad
penal y la responsabilidad administrativa, cuyo objeto último es la represión de las conductas
trasgresoras y la reparación del daño. No debe de ocultarse, que estos instrumentos también en
última instancia una finalidad preventiva por el efecto disuasorio que provoca en el agente
potencialmente contaminador.
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