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JUSTICIA ELECTORAL

MEMORIAPrimer Curso Iberoamericano

Puebla, Puebla/México, 2003

Edición 2004

D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacán,Delegación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480,tels. 5728-2300 y 5728-2400.Compilación: Unidad de Asuntos Internacionales. Coordinaciónde Relaciones con Organismos Electorales.Edición: Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico.Diseño de portada: Pablo Barrón Salazar.Fotografía y diseño de interiores: Miguel Ángel Ortiz Buendía.

El contenido y las opiniones expresadas en los artículos publicados enesta obra son responsabilidad exclusiva de los autores.

Impreso en México ISBN: 970-671-184-8

342.07C288j

Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral[1er. : 2003 : Puebla, Méx.]

Justicia Electoral : Ética, Justicia y Elecciones, PartidosPolíticos : Democracia Interna y Fiscalización : Primer CursoIberoamericano : Memoria, Puebla, Pue., 2003. — México :Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2004.

227 p.

ISBN: 970-671-184-8

1. Derecho electoral — América Latina. 2. Justicia electoral. 3.Ética política. 4. Elecciones — América Latina. 5. Democracia— América Latina. 6. Partidos políticos — América Latina. 7.Financiamiento de los partidos políticos. 8. Fiscalización. I.Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación(México). II. T.

CONTENIDO

Presentación ................................................................................... 7

INAUGURACIÓN Y CLAUSURA

Palabras de Germán López Brun ................................................ 17Palabras de José Merino .............................................................. 21Palabras de José Woldenberg ...................................................... 23Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo ................ 25Palabras de Carlos Arredondo .................................................... 31Palabras de Mariano Azuela Güitrón ......................................... 33Palabras de Alejandro Arturo Necoechea Gómez ..................... 35

CONFERENCIAS MAGISTRALES

Ética, elecciones y democracia .................................................... 39José Woldenberg

Ética y justicia electoral ............................................................... 59José Fernando Ojesto Martínez Porcayo

Ética judicial................................................................................. 75Mariano Azuela Güitrón

La justicia constitucional electoral en el sistemajurídico mexicano ........................................................................ 89

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

ÉTICA, JUSTICIA Y ELECCIONES

Ética justicia y elecciones ........................................................... 105José Luis de la Peza

DEMOCRACIA INTERNA Y FISCALIZACIÓN

La estructura interna y el funcionamiento democráticode los partidos políticos. La experiencia española ................... 117

Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Democracia interna de los partidos políticos en México ......... 137Jacqueline Peschard

La democracia interna de los partidos políticos ....................... 145J. Jesús Orozco Henríquez

El ejercicio de la democracia en la actividad internade los partidos políticos ............................................................. 169

Carlos Urruty

Los principios de proporcionalidad y responsabilidad:Su aplicación por el Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación ......................................................................... 189

Leonel Castillo González

Control de financiamiento de los partidos políticos ................ 217Fernando Neves Da Silva

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PRESENTACIÓN

A finales de los años noventa se suscribió un Convenio General deCooperación entre las autoridades nacionales electorales de Espa-ña, representadas por el Consejo General del Poder Judicial, la JuntaElectoral Central y la Dirección General de Política Interior delMinisterio del Interior, y las autoridades federales electorales deMéxico, a través del Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electo-ral del Poder Judicial de la Federación.

Al día de hoy podemos afirmar que el objetivo inicial que se persi-guió al firmar dicho instrumento se ha cumplido exitosamente, alhaber identificado y promovido acciones tendentes a desarrollarun proceso fluido y sistemático de intercambio de información,conocimientos y experiencias que han facilitado, a cada una de laspartes, la identificación y evaluación de los avances e innovacio-nes técnico-administrativas, procedimentales e instrumentales quefortalecen la práctica institucional en materia electoral.

Una muestra de los resultados derivados de esta cooperación es laejecución de tres eventos de gran trascendencia, que hemos deno-minado Cursos de Formación Judicial Electoral México/España; el pri-mero, celebrado en la Ciudad de México en el 2000; el segundo enla Ciudad de Oaxaca, México, en 2001 y el tercero en Madrid, Es-paña, en 2002.

Justicia Electoral

Presentación8

Dada la calidad de los expositores, la temática abordada, la coberturay entusiasta respuesta por parte de las diversas instituciones partici-pantes, las tres ediciones del Curso mostraron la pertinencia de incidiren la formación judicial electoral. Prueba de lo anterior es el interésque los Cursos despertaron en funcionarios electorales de países deAmérica Latina y del Caribe convirtiendo este espacio en un foro dereflexión, colaboración y cooperación académica e institucional inter-nacional con énfasis hispanomexicano en el cual ya convergen terce-ros países, instituciones y funcionarios de todo el Continente.

Con apoyo en lo anterior, las instituciones coorganizadorascoinsideraron pertinente transformar estos Cursos México/Espa-ña en un Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, a efecto deestrechar y enriquecer la comprensión y práctica interinstitucionalen materia electoral en España e Iberoamérica.

Es así como las contrapartes mexicanas y españolas convinieronen celebrar en la Ciudad de Puebla el Primer Curso Iberoamericanosobre Justicia Electoral, los días 15 y 16 de mayo del 2003. Contaronpara ello, con la generosa hospitalidad de los organismos electora-les de dicha entidad federativa destacando que a tan significativoesfuerzo se sumó el Programa de las Naciones Unidas para el De-sarrollo/México, con lo cual se consolidó el impacto y alcance delevento académico.

Este Primer Curso Iberoamericano buscó enriquecer el conocimientoy profundizar en el aprendizaje comparativo de los avances, especia-lidades técnicas, tendencias jurisprudenciales y los retos que enfrentala justicia constitucional electoral; la democracia en la vida interna delos partidos políticos y la fiscalización de sus recursos con especialénfasis en los aspectos contenciosos, a la vez que el Curso sirviera

Primer Curso Iberoamericano

9Presentación

como un espacio para estrechar los lazos de cooperación entre lospaíses y autoridades electorales participantes del Continente.

El Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral se caracte-rizó por reunir a destacados juristas y académicos, quienes partici-paron en las diversas conferencias magistrales y mesas redondasen las que se privilegió el debate e intercambio de ideas. Las confe-rencias magistrales, cuyo tema central fue Ética judicial, democraciay justicia electoral, estuvieron a cargo de especialistas distinguidoscomo el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de laNación, Mariano Azuela Güitrón, quién abordó el tema de la Éticajudicial; el entonces Consejero Presidente del Instituto Federal Elec-toral, José Woldenberg, participó con el tema Ética, elecciones y de-mocracia; el Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial dela Federación, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, presentóun trabajo sobre la Ética en la justicia electoral; y el Ministro de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, Guillermo Ortiz Mayagoitia,quien disertó sobre Justicia constitucional electoral.

En la primera mesa de trabajo, destinada al tema Ética, justicia yelecciones, se buscó la comparación de experiencias recientes sobreel tema. En esta mesa se contó con la participación del Vocal de laJunta Electoral Central de España y Rector de la Universidad ReyJuan Carlos I de Madrid, Pedro González Trevijano; el Magistradodel Consejo General del Poder Judicial de España, José Merino; elentonces Consejero de la Judicatura Federal, Manuel Barquín y elMagistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación, José Luis de la Peza.

En la segunda mesa de trabajo se abordó el tema Democracia inter-na en los partidos políticos, subrayando los fundamentos teóricos,

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expresiones normativas y el ejercicio jurisdiccional de las formas ymedios de tutela en torno a la vida interna de los partidos políticos.En ella participaron el Letrado de las Cortes Generales de España,Enrique Arnaldo Alcubilla; el Magistrado del Tribunal Supremode España, Pablo Lucas Murillo de la Cueva; el Ministro Presiden-te de la Corte Electoral de Uruguay, Carlos Urruty; la entoncesConsejera Electoral del Instituto Federal Electoral, JacquelinePeschard; el Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación, José de Jesús Orozco Henríquezy el catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Na-cional Autónoma de México, Luis Molina Piñeiro.

La tercera mesa se reservó al tema Fiscalización de los recursos de lospartidos políticos a fin de analizar las condiciones institucionales,normativas y casos relevantes de fiscalización. Participaron el Di-rector del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del InstitutoInteramericano de Derechos Humanos, José Thompson; el Magis-trado del Tribunal Supremo de España, Pablo Lucas Murillo de laCueva; el Letrado de las Cortes Generales de España, EnriqueArnaldo Alcubilla; el entonces Consejero del Instituto Federal Elec-toral, Alonso Lujambio; el Magistrado de la Sala Superior del Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Leonel CastilloGonzález, y el Magistrado del Tribunal Superior Electoral de Bra-sil, Fernando Neves Da Silva.

Es de destacar la participación en el Curso de funcionarios electo-rales y académicos nacionales y del extranjero, así como expertosen la materia, y la presencia de magistrados y consejeros electora-les, estudiantes, representantes de partidos políticos, organismosno gubernamentales y medios de comunicación, tanto de Méxicocomo de otros países, lo cual significó una asistencia promedio de

Primer Curso Iberoamericano

11Presentación

600 personas diarias, integrada en su mayoría por funcionarioselectorales de todo el país, estudiantes y maestros.

La indudable calidad de los expositores y la pertinencia de los te-mas desarrollados hicieron que las instituciones coorganizadoras,a través del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,se comprometieran a publicar esta Memoria con el fin de difundir,aún más, las ponencias allí presentadas.

La obra que se pone al alcance de los estudiosos del tema se encuen-tra dividida en cuatro apartados: el primero está dedicado a las pa-labras protocolarias, y se encuentran los mensajes del Magdo. GermánLópez Brun, el Dr. José Merino, el Mtro. José Woldenberg, el Magdo.J. Fernando Ojesto Martínez Porcayo. el Mtro. Carlos Arredondo, elMin. Mariano Azuela Güitrón, y el Lic. Alejandro Necoechea Gómez.

El segundo apartado comprende como ya se anotó líneas arriba, lasconferencias magistrales que estuvieron a cargo del Min. PresidenteMariano Azuela Güitron, el Mtro. José Woldenberg, el Magdo. José Fer-nando Ojesto Martínez Porcayo y el Min. Guillermo Ortiz Mayagoitia.

El tercer apartado, que se dedica al tema Ética, justicia y elecciones,incluye la ponencia del Magdo. José Luis de la Peza. En el cuartoapartado se incluye las ponencias relativas al tema Democracia internay fiscalización, del Magdo. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, el Dr.Carlos Urruty, la Dra. Jacqueline Peschard, el Magdo. J. de Jesús OrozcoHenríquez, el Magdo. Leonel Castillo González y el Min. FernandoNevez Da Silva.

Es pertinente mencionar que mucho lamentamos que algunas po-nencias presentadas por destacados especialistas no estén inclui-

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das en esta obra, pero por razones que escapan al control de losresponsables de la edición, no fue posible recopilarlas. De cual-quier forma, mucho apreciamos su esfuerzo como expositores enel Curso.

Antes de que los lectores conozcan la abundante experiencia aca-démica e intelectual que se recoge en los trabajos que integran estaobra, es justo reconocer y agradecer a diversos profesionales, aca-démicos, juristas y expertos en la materia electoral que contribuye-ron al éxito del Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral.

En primer término, nuestro reconocimiento a las autoridades elec-torales y educativas del Estado de Puebla: al Magistrado Presiden-te del Tribunal Electoral del Estado, Germán López Brun; alConsejero Presidente del Instituto Electoral del Estado, AlejandroNecoechea Gómez; al Rector de la Benemérita Universidad Autó-noma del Estado, Enrique Doger Guerrero, por ser excelentes anfi-triones y promotores de este espacio de reflexión.

Agradecemos también a los magistrados, funcionarios y académi-cos que aportaron sus conocimientos en el desarrollo del Curso,como es el caso de la Magistrada de la Sala Superior del TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federación, Alfonsina Berta Na-varro Hidalgo; el catedrático de la Facultad de Derecho de la Bene-mérita Universidad del Estado de Puebla, Rodolfo Archundia dela Rosa; el Representante Residente del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo, Thierry Lemaresquier; el Coordinadordel Proyecto de Asistencia Electoral del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo, Nguyen-Huu Dong, y el Gobierno delEstado de Puebla, representado por el Lic. Carlos Arredondo, Se-cretario General de Gobierno, entre otras personalidades.

Primer Curso Iberoamericano

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De igual manera, es de destacar la asistencia del Magistrado delJurado Nacional de Elecciones de la República del Perú, GastónSoto y del Magistrado del Tribunal Supremo Electoral de la Repú-blica de El Salvador, Roberto Oliva, ambos funcionarios de paísesmiembros de la Unión Interamericana de Organismos Electorales(UNIORE), quienes amablemente atendieron a nuestra invitación.

Al mismo tiempo, mucho apreciamos al Instituto Federal Electo-ral, al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y alTribunal Supremo, la Junta Electoral Central y el Ministerio delInterior de España por continuar colaborando con este TribunalElectoral en los esfuerzos institucionales en favor del enriquecimien-to de la democracia y la justicia electoral. No quisiéramos finalizarsin dejar constancia de la labor logística de todo el evento realiza-da por la Coordinación de Asuntos Internacionales del TEPJF, quie-nes, además, se dieron a la tarea de recopilar y organizar el materialy, con el apoyo de la Coordinación de Documentación y ApoyoTécnico de la Institución, darle seguimiento a la edición y repro-ducción de la obra.

Esperamos que el análisis del material contenido en esta Memoriasea provechoso para sus lectores y represente un incentivo queimprima continuidad a la línea de trabajo conjunto que se vieneconsolidando en el ámbito electoral de Iberoamérica. En el hori-zonte se asoma ya el II Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral,a realizarse en el Puerto de Acapulco, Guerrero, en octubre del2004.

Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación

INAUGURACIÓN Y CLAUSURA

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PALABRAS DE GERMÁN GABRIELLÓPEZ BRUN*

Buenos días, distinguidas personalidades que conforman elpresidium, distinguidos asistentes que nos honran con su presencia,es para los integrantes de los órganos electorales del Estado de Pue-bla, así como para la Benemérita Universidad Autónoma de Pueblaun honor ser los anfitriones de este Primer Curso Iberoamericanosobre Justicia Electoral, el cual es resultado de la productiva colabo-ración y empeño compartido entre autoridades electorales de Es-paña y México, así como del interés mostrado y participaciónespontánea de funcionarios electorales de países de América Lati-na y el Caribe, en los tres últimos cursos de Formación Judicial Elec-toral, celebrados en la Ciudad de México, en el Estado de Oaxaca yen Madrid, España.

Este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, ademásde atender como objetivo principal aspectos académicos que se-rán de suma valía para los que participamos en el, será un espa-cio fundamental para reafirmar y estrechar los vínculos decooperación y colaboración interinstitucionales entre las autori-dades y países participantes, los que han mostrado honda pre-

* Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Estado de Puebla.

Justicia Electoral

Palabras de Germán López Brun18

ocupación por la acción cívica a través de la cual se logre refor-zar en cada ciudadano los valores inherentes a la democraciapara definir su posición y actitud frente a los asuntos de interéspúblico y al entorno político en el que expresen sus creencias ysustenten sus expectativas.

El Derecho Electoral requiere para su enriquecimiento de activida-des académicas permanentes, a fin de que todos los que estamosinmersos e interesados en esta novísima disciplina profundicemosen su aprendizaje.

Retroalimentarnos con nuestras respectivas experiencias es for-jar, a partir del conocimiento adquirido, los elementos necesariospara hacer del Derecho Electoral el arma universal e inquebran-table que garantice el sano desarrollo de la vida democrática decualquier país.

Seguros estamos que el método de trabajo previsto para este Cur-so, basado en mesas redondas en las que se privilegiará el debate,será un espacio importante para el análisis y difusión del conoci-miento jurídico y político electoral, que arrojará al final de las jor-nadas un saldo favorable en beneficio de los asistentes, por tanto,debemos resaltar la importancia y papel que los juzgadores electo-rales tienen en la actualidad y, parafraseando al Magistrado Presi-dente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación elDoctor José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, este es el tiempo delos jueces, de los jueces a los que se les permite la creación dentro delpropio marco de las leyes y de las normas y principios rectores. La crea-tividad no puede conducir a la arbitrariedad al juzgar y resolver conflic-tos. Él nos dice que es Tiempo de cambios, tiempo de complejidad,tiempos de conflictos. Tiempos de la Justicia Electoral.

Primer Curso Iberoamericano

19Palabras de Germán López Brun

Asimismo, quiero hacer un reconocimiento al Gobierno del Estadode Puebla, por el apoyo incondicional para que este curso tengacomo sede a esta Ciudad de Puebla, y especialmente al señor Go-bernador Constitucional del Estado de Puebla, el LicenciadoMelquíades Morales Flores, quien como titular del Ejecutivo delEstado se ha distinguido por su colaboración para auspiciar even-tos académicos y participativos de la vida democrática, gracias porsu beneplácito señor gobernador, por conducto del Maestro CarlosArredondo.

Asimismo nuestro agradecimiento a todas las instituciones organi-zadoras, tanto del ámbito Federal como el Local, ya que promoverproyectos de trascendencia, como el que hoy nos reúne, y unificaresfuerzos para lograrlos, no es tarea fácil, se necesita de la volun-tad de hombres y mujeres comprometidos y preocupados por con-tribuir al fortalecimiento de la justicia electoral y de sus respectivasinstituciones.

Sean todos bienvenidos a Puebla, entidad federativa que ha parti-cipado de manera significativa durante su historia en la formacióny consolidación de la democracia mexicana.

Muchas gracias.

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* Magistrado del Consejo General del Poder Judicial de España.

PALABRAS DE JOSÉ MERINO*

Señor Secretario de Gobierno del Estado de Puebla,Señor Ministro Presidente de la Suprema Corte de la Justiciade la Nación,Señor Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación,Señor Consejero Presidente del Consejo General del InstitutoFederal Electoral,Autoridades, Señoras, Señores,

Constituye para mi un honor dirigirme a ustedes en este Primer Cur-so Iberoamericano de la Justicia Electoral. Me van a permitir unas pala-bras improvisadas que aluden al importante momento que van avivir tanto México como España en los próximos meses. Me refiero alas elecciones que ustedes van a tener aquí en el mes de julio y lasque en España tendremos el 25 de mayo. Por lo que respecta a laselecciones del 25 de mayo en España tienen una condición peculiary particular. Es la primera vez en la que solamente van a obtener laposibilidad de adquirir votos de los ciudadanos españoles, aquellospartidos políticos que son en verdad partidos democráticos de acuer-do con la recién aprobada Ley de Partidos Políticos.

Justicia Electoral

Palabras de José Merino22

Como miembro del Consejo General del Poder Judicial de Españatuve la posibilidad de participar en la elaboración del informe paraeste proyecto de ley.

En España hacía falta una ley que dijera que para ser partido nohay que apoyar la violencia, no hay que apoyar la tortura, no hayque apoyar el terror; debe ser una asociación que quiera buscar elbien de los ciudadanos, a través del mismísimo ejercicio de la polí-tica. Y eso en Europa y en la España que estamos viviendo ahora,había que decirlo, por qué había un partido, yo no quiero llamarpartido al Batasuna, al que  en ocasiones amparaba el terror. Gra-cias a esta Ley de Partidos Políticos y a una valiente sentencia dic-tada por la Sala Especial del artículo 61 (LOPJ) del TribunalSupremo, presidida por el Presidente del Tribunal Supremo, y quetuvo unanimidad no sólo en la votación sino en la fundamentaciónjurídica, hoy en España tendremos la suerte de ocurrir el día 25,sabiendo que todos los partidos políticos que van a estar ahí consus papeletas son de verdad partidos democráticos. O sea, tene-mos la misma suerte que tienen ustedes en los Estados UnidosMexicanos. Creo que esto era importante decirlo. Y voy a terminarestas breves palabras con una cita de Alexis de Toqueville, que meha preparado mi buen amigo Enrique Arnaldo, y creo que definemuy bien lo que tiene que ser la democracia, el derecho al voto y elvivir y convivir en un estado de derecho, y dice así: Querer detenerla democracia parecería entonces luchar contra dios mismo.

Muchas gracias Señores.

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* Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral (1996 - 2003).

PALABRAS DE JOSÉ WOLDENBERG*

Muy buenos días a todos. Créanme que es para nosotros, para quie-nes laboramos en el Instituto Federal Electoral, un privilegio y unhonor poder conjugar nuestros esfuerzos para realizar este primerCurso Iberoamericano sobre la Justicia Electoral. Creo que este even-to no podía llegar en un momento más afortunado. México ha vivi-do en los últimos años un proceso de cambio político, que cualquierobservador o medio puede constatar. Pasamos de lo que fue durantemuchos años una fórmula de procesamiento a través de un partidocasi único a la construcción de un auténtico sistema de partidos.Pasamos de unas elecciones sin competencia a elecciones altamentecompetidas. Pasamos de un mundo de la representación básicamentemonocolor a un mundo plural de la representación.

Y todo este cambio fue posible a través de una vía institucional, deuna vía pacífica, de una vía democrática. Y en ese trayecto el hechode que existiera una vía jurisdiccional para desahogar las controver-sias que se presentan en el campo electoral jugó un papel funda-mental. Hoy los problemas de la justicia electoral no son más los delpasado. Tenemos pocos litigios en torno a la validez o no del padrónelectoral, tenemos pocos o nulos litigios sobre los instrumentos y la

Justicia Electoral

Palabras de José Woldenberg24

organización de los procesos electorales. No obstante, el México de-mocrático que ha emergido de las elecciones tiene una nueva agen-da, problemas sobre el financiamiento y la fiscalización a los partidospolíticos, conflictos internos al interior de los partidos políticos recla-man nuevos procesamientos, nuevas elaboraciones, nuevos enfoquesy enhorabuena que un evento como este pueda discutirlos, puedarecrearlos y puedan salir soluciones que eventualmente nos permi-tan un mejor procesamiento de los mismos.

Quiero agradecerles a todos ustedes su presencia en este evento,por supuesto a los ponentes su generosa contribución al éxito deeste Primer Curso Iberoamericano y a las autoridades del Estado dePuebla por permitirnos realizar tan importante evento en esta her-mosísima ciudad. Muchas gracias a todos.

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* Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación(2000 - 2004).

PALABRAS DE JOSÉ FERNANDOOJESTO MARTÍNEZ PORCAYO*

Señor Ministro Don Mariano Azuela Güitron, Presidente dela Suprema Corte de Justicia de la Nación,Mtro. José Woldenberg, Consejero Presidente del ConsejoGeneral del Instituto Federal Electoral,Distinguidos miembros del Presidium, Señoras y Señores.

Permítanme agradecer de manera muy destacada la presencia delseñor Ministro Don Mariano Azuela Güitrón, Presidente de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación; asimismo, quiero dar una bien-venida muy cordial a los representantes de la Corte Electoral delUruguay, del Tribunal Superior Electoral de Brasil, al Director delCentro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), a nuestros cole-gas y amigos españoles, al Magistrado Don José Merino, quien asistecon la representación del Consejo General del Poder Judicial de Es-paña, Magistrado Pablo Lucas Murillo de la Cueva, al Dr. PedroGonzález Trevijano, Rector de la Universidad Juan Carlos I de Ma-drid, al Dr. Enrique Arnaldo Alcubilla, Letrado de las Cortes Gene-rales, a los representantes del PNUD/México, a las autoridades delEstado de Puebla que nos distinguen con su presencia, a los repre-

Justicia Electoral

Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo26

sentantes de las instituciones electorales mexicanas, a los académi-cos y al público en general que nos acompaña esta mañana.

Quiero iniciar estas palabras recordando que hace ya dos años, conmotivo de la inauguración del II Curso de Formación Judicial Electo-ral en la ciudad de Oaxaca, mencioné que el pueblo mexicano tieneuna arraigada vocación democrática y un gran anhelo por consoli-darse como país de instituciones. Ese pronunciamiento continúa vi-gente, prueba de ello es que a partir de hoy, con renovado optimismo,nos reunimos nuevamente, esta vez en la hermosa ciudad de Puebla,por cuyas calles fluyen algunos de los momentos más importantes dela historia patria que han contribuido a conformar el México actual.En efecto, no podemos dejar de recordar ahora la importancia quetuvo la Puebla de los Ángeles durante la Colonia; el papel de estaciudad como el bastión desde el cual se repelió al ejército invasor ypermitió, años más tarde, el triunfo de nuestra vocación republicana.¿Cómo no recordar la gesta heroica de los Hermanos Serdán, pilaresdel movimiento democratizador que inició hace ya casi un siglo? Enfin, podría citar muchos ejemplos más de pasajes históricos de grantrascendencia, pero ustedes coincidirán conmigo que hoy día la con-solidación de la democracia, el fortalecimiento de las instituciones y ladefensa de la legalidad ya no se hace mediante el empleo de las ar-mas. Actualmente, es a través del intercambio de ideas, del debatedocumentado, de la búsqueda de consensos como, día a día, tratamosde fortalecer el estado de derecho.

El hecho de que nos encontremos aquí reunidos nuevamente, no esproducto de la casualidad, el inmejorable marco que nos ofrece laciudad de Puebla, seleccionado para llevar a cabo este Primer Cur-so Iberoamericano sobre Justicia Electoral, viene a representar unanueva etapa de su antecedente inmediato: los tres Cursos de For-

Primer Curso Iberoamericano

27Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo

mación Judicial Electoral que, como todos ustedes recordarán, serealizaron en las ciudades de México en el año 2000, en Oaxaca enel año 2001 y en Madrid, España, el año pasado.

Esta nueva etapa se enmarca, también, en el Convenio General de Co-operación suscrito en octubre de 1999 entre las autoridades nacionaleselectorales de España, representadas por el Consejo General del PoderJudicial, la Junta Electoral Central y la Dirección General de PolíticaInterior del Ministerio del Interior de ese país, y las autoridades electo-rales federales mexicanas, por conducto del Instituto Federal Electoraly el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Este nuevo encuentro representa, en mi opinión, una prueba feha-ciente de que el mencionado Convenio General tiene alcances ili-mitados. De nosotros depende el empleo que queramos dar a esaherramienta maravillosa que hoy por cuarta ocasión da frutos. Sibien ahora lo hace desde una perspectiva más amplia, ya que laspartes firmantes hemos acordado convertir nuestros trabajos enun Foro Iberoamericano, al cual han sido convocados distinguidosespecialistas de otros países americanos que comparten, junto conMéxico y España, nuestra vocación democrática y garantista.

La idea que nos anima es propiciar un amplio intercambio de ex-periencias; que la experiencia adquirida en las tres ocasiones ante-riores, se pueda enriquecer y compartir con otras naciones deLatinoamérica. Este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Elec-toral podría considerarse como el puente entre el anterior formatoy la nueva idea que abrazamos los organizadores: lograr que en unfuturo mediato todos los países de la región participemos en esteesfuerzo que busca contribuir a la superación profesional de losmiembros de los organismos electorales, principalmente.

Justicia Electoral

Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo28

Ante el enorme reto que representa el Derecho Electoral, que re-quiere de un perfeccionamiento constante y de una adecuaciónpermanente a los cambios sociales, estoy convencido de que nohay nada mejor que el estudio sistemático y profundo de cada unode los temas que lo componen. Por ello, queridos amigos, realmen-te me encuentro emocionado ante la riqueza temática que, graciasa ustedes, nos ofrece el programa de actividades.

Para dar inicio cuatro conferencias magistrales sobre Ética Judi-cial; Ética, Elecciones y Democracia; la Ética en la Justicia Electo-ral, y sobre Justicia Constitucional Electoral. Hoy por la tarde unamesa de trabajo sobre el tema Ética, Justicia y Elecciones. El díaviernes, por la mañana, una mesa de trabajo sobre DemocraciaInterna en los Partidos Políticos y, por la tarde, otra sobre la Fisca-lización de los Recursos de los Partidos Políticos. Como podránadvertir los temas han sido cuidadosamente seleccionados y, entodos los casos, se ha logrado que los expositores sean distinguidaspersonalidades y autoridades judiciales y electorales de México,España, Uruguay, Brasil y Costa Rica.

Los temas que abordaremos los próximos días son de una extraor-dinaria actualidad, son materias que provocan inquietud, que in-vitan a la reflexión y que se discuten en todos los foros y todos losniveles. ¿Cómo evitar pensar en la democracia interna de los parti-dos políticos? ¿Quién no tiene presente el tema de la fiscalizaciónde los recursos de los partidos políticos?

En las últimas semanas en México, la atención se ha centrado enestos dos temas con mucha mayor intensidad, habida cuenta quenos encontramos frente al proceso electoral del mes de julio. Porello, resultará muy oportuno escuchar voces autorizadas que nos

Primer Curso Iberoamericano

29Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo

marquen nuevas líneas de estudio. Por ejemplo, creo que estamosante el surgimiento de un nuevo Derecho Administrativo Sancio-nador, principalmente en materia de Derecho Electoral, que impli-ca una delicada responsabilidad, que requiere de un estudiocuidadoso, especialmente por su vinculación cercana con el Dere-cho Penal, donde debemos analizar los principios aplicables quepudieran resultar comunes. Aquí es el espacio y el momento paraque, todos juntos, comencemos a caminar estos nuevos senderos.A ello los invito.

Este año podría ser recordado como el año de los retos y consolida-ciones. Al decir lo anterior no sólo tengo en mente los innumera-bles retos que México tiene como nación, sino que pienso en lo quecada una de las autoridades electorales del país habremos de en-frentar. Nuestra actuación requiere de serenidad y reflexión, deestudio y de análisis y cursos como el que hoy nos convoca, nosbrindan mayores instrumentos para hacer frente a nuestro queha-cer cotidiano. Nuestra actuación será decisiva para lograr la con-solidación de las instituciones democráticas del país, pongamosnuestro mejor esfuerzo para lograrlo.

No quiero finalizar esta breve intervención sin expresar mi sinceroagradecimiento a las instituciones organizadoras, de manera muyespecial y significativa a nuestros amigos del Tribunal Electoral dePuebla; del Instituto Electoral del Estado de Puebla; de la Benemé-rita Universidad Autónoma de Puebla y a todas las autoridadeslocales que han hecho posible la realización de este Primer CursoIberoamericano sobre Justicia Electoral.

Estoy seguro de que todos los participantes haremos el mejor es-fuerzo para que los trabajos por realizar sean todo un éxito.

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* Secretario General de Gobierno del Estado de Puebla.

PALABRAS DE CARLOS ARREDONDO*

Señores que integran este presidium,Señoras y Señores.

A nombre del Gobierno del Estado de Puebla, del Sr. GobernadorConstitucional del mismo Estado, el Lic. Melquíades Morales Flo-res, sean ustedes bienvenidos a esta su casa, a esta su ciudad y aeste su estado.

Nos congratulamos de que Puebla sea la sede de este Primer CursoIberoamericano de Justicia Electoral. Nos congratulamos por dos ra-zones: por la importancia de este curso y por la importancia de lasgrandes personalidades que hoy nos acompañan. He escuchadoque tenemos gente de diferentes partes de América, bienvenidostodos. Puebla es su casa, Puebla es un estado de mucha suerte y demucha fortuna; estoy seguro que si aprovechan su viaje para dis-frutar de nuestra ciudad se van a ir muy contentos y con el ánimode regresar a este lugar.

Los que aquí estamos nos sentimos muy orgullosos. Yo quiero se-ñalar que el Curso que hoy se inicia, representa un gran prestigio

Justicia Electoral

Palabras de Carlos Arredondo32

para el estado de Puebla, sobre todo en los momentos que hoy vivi-mos de cara a un proceso electoral federal que implicará renovarla cámara de diputados del Honorable Congreso de la Unión. Unproceso que con toda seguridad nos dará tranquilidad. La tranqui-lidad de que hoy en la vida jurisdiccional resolvemos cualquiercontroversia, cualquier duda o cualquier cuestionamiento deriva-do del proceso electoral.

Aquí tenemos a los organismos, al Instituto, a los Tribunales, quenos han de dar tranquilidad a los mexicanos y a los poblanos. Sr.Presidente de la Suprema Corte, Sr. Ministro Don Mariano AzuelaGüitrón, Señor Presidente del Tribunal Electoral, Don FernandoOjesto. Señor Presidente del Instituto Federal Electoral, maestroJosé Woldenberg, quiero a nombre del Gobierno del Estado seña-larle que reconocemos que las instituciones que ustedes represen-tan y sobre todo en las personas que aquí en Puebla a nombre delInstituto, del Tribunal y de la Corte, están trabajando, que lo ha-cen magníficamente y que nos dan la gran tranquilidad, la granpaz social que permite la gobernabilidad de este estado. Un reco-nocimiento a ustedes en lo personal, al Instituto, al Tribunal y a laCorte que dignamente representan y un gran reconocimiento aquienes hoy nos acompañan, a quienes estoy viendo en estos mo-mento y con quienes convivimos diariamente, por la gran laborque hacen a favor del Estado de Puebla y a favor de México.

Sean pues bienvenidos y que sea un éxito este Primer Curso Ibero-americano de Justicia Electoral, por que lo que quiere el pueblo mexi-cano es justicia en todos los sentidos.

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* Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

PALABRAS DE MARIANO AZUELA GÜITRON*

Distinguidos miembros del presidium, respetables asistentes a esteacto, en particular magistrados de circuito y jueces de distrito, lo queme hace sentir más en casa. Con la autorización del pleno de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación, asisto a este evento inaugural. Ylo hago con especial satisfacción porque siempre he sido un enamora-do de la democracia. Pero advierto que no es fácil convencer a mu-chas personas que aun la Presidencia puede ser democrática.

Cuando el 2 de enero de este año asumí democráticamente la re-presentación que ostento, afirmé con toda nitidez que de ningunamanera me iba a convertir ni en cabeza ni en titular del poderJudicial de la Federación, que en los órganos jurisdiccionales la ti-tularidad es siempre compartida y en el poder judicial esto es com-partido por los ministros de la Suprema Corte, Consejeros de laJudicatura Federal, Magistrados, Jueces en las distintas áreas enque actúan. Tan titular es un juez como el Presidente de la Supre-ma Corte de Justicia. Y no obstante esta clara manifestación, en los4 meses y medio que llevo con la responsabilidad, he procuradopor todos los medios mostrar que la Presidencia puede ser demo-crática y no autocrática.

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Palabras de Mariano Azuela Güitrón34

Repetidamente leo en medios de información: La Suprema Corte deJusticia de Mariano Azuela; y no Mariano Azuela de la Suprema Cor-te de Justicia; Mariano Azuela titular del Poder Judicial; y no, MarianoAzuela representante de los plenos Suprema Corte y del Consejo dela Judicatura Federal. Por ello, entenderán que asistir a este acto cons-tituye una oportunidad para dar un testimonio de democracia y queno es simplemente, como podría inferirse de la metáfora de estar ena-morado de la democracia, que tiene dosis importantes de sentimien-tos, sino que es un convencimiento racional. Ya lo decía el Mtro.Woldenberg en su intervención: estamos viviendo momentos en quese dan pasos firmes en el desarrollo democrático.

Y dentro de estos pasos firmes tenemos que reconocer que a ellohan contribuido en forma extraordinaria: el Instituto Federal Elec-toral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, peroindiscutible también los antecesores al Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación: el Tribunal de lo Contencioso Electoral yel Tribunal Federal Electoral. Fueron los pasos que se dieron paragradualmente ir entendiendo lo que en estos momentos parece cla-ro, pero que todavía señala retos.

Para mí, la idea fundamental es la gran vinculación existente entrela democracia y el derecho. El derecho da certidumbre a la demo-cracia, y la democracia da seguridad y tranquilidad a los cambios através del derecho. Cuando la democracia funciona, se cierran laspuertas a la violencia, porque quien quiere cambios trascendentalestendrá que utilizar la vía de la democracia, regida por el derecho.

Y por ello, con el entusiasmo racional y emotivo que me lleva aparticipar en este acto, hoy quince de mayo del dos mil tres siendolas diez horas con veintiún minutos declaro solemnemente inau-gurado el Primer Curso Iberoamericano de Justicia Electoral.

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* Consejero Presidente del Instituto Estatal Electoral del Estado de Puebla.

PALABRAS DE ALEJANDRO ARTURONECOECHEA GÓMEZ*

La consolidación de un régimen democrático y de un Estado de De-recho se implican y presuponen recíprocamente, así como laimplementación de procedimientos que resuelvan los problemas quese plantean en torno a la legitimación de los poderes políticos y lalegalidad de los actos y resoluciones de los organismos electorales.

La estrecha vinculación que existe entre la vida social y su expresiónnormativa exige que todo derecho positivo cuente con mecanismos quepermitan adaptar sus disposiciones a los cambios que exija la sociedad.Nada valen los avances que tenga la vida democrática de un país si nose contienen en su sistema normativo las instituciones jurídicas necesa-rias para salvaguardar y hacer valer dichas garantías, si no se brindanlos medios necesarios para acceder a la administración de justicia.

En este sentido, toda sociedad democrática requiere de un conjunto denormas y regulaciones políticas que, además de garantizar los derechosde los ciudadanos, establezcan las reglas de competencia política. Esteconjunto de normas que debe hacer posible garantizar la participaciónde los ciudadanos, es lo que hoy día se llama “Democracia formal”; “lasreglas del juego democrático para definir con claridad quienes puedenparticipar y determinar cómo deben resolverse los conflictos”.

Justicia Electoral

Palabras de Alejandro Arturo Necoechea Gómez36

Queda claro que un sistema normativo con reglas claras es un sis-tema democrático, y en extensión un sistema normativo con reglasclaras es un sistema justo.

Pero una consideración de la justicia no puede prescindir de su vin-culación necesaria con el sistema democrático, si partimos especial-mente de la valorización de la vigencia del estado de derecho.

No es posible una democracia sin una “justicia democrática”. Paraello es preciso enfatizar el logro de la justicia a través del mayoracceso al mundo de aplicación de las leyes a la ciudadanía.

Lo cierto es que la postura que se adopte acerca del tema, de lo quese hace o no en el campo de la justicia, de cómo se usa ese poder dedecir lo justo, o cómo se deja de usar, incide en las democracias.

Hoy día, la justicia se encuentra en los ordenamientos bajo cuyaprotección puede prosperar la búsqueda de la verdad: Hoy día de-bemos velar por la justicia de la libertad, la justicia de la democra-cia: en una palabra, la justicia de la tolerancia.

Sirvan estos espacios para continuar el debate y discusión académi-ca que permita el avance y consolidación de la democracia, que per-mita dar sustento a la regulación de los procesos jurisdiccionales.

Para el Instituto Electoral del Estado ha sido un gran honor parti-cipar al lado de las demás instituciones que conjuntamente colabo-raron en la organización de este evento internacional que hacumplido íntegramente su objeto, acercando experiencias en ma-teria de justicia electoral y convertir esta aula en un foro de re-flexión académica sobre las tendencias del Derecho Electoral.

CONFERENCIAS MAGISTRALES

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* Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral (1996 - 2003).

ÉTICA, ELECCIONES Y DEMOCRACIAJosé WOLDENBERG*

Es para mi un auténtico motivo de orgullo acudir a este PrimerCurso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, organizado conjunta-mente por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacióny el Tribunal Supremo de España, por el Tribunal Electoral y elInstituto Electoral de Puebla, por la Benemérita Universidad Autó-noma de Puebla, por el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo y el Instituto Federal Electoral.

Estoy seguro de que este primer curso iberoamericano sobre justiciaelectoral será de enorme utilidad para estudiar uno de los campos de-cisivos para el buen funcionamiento de todas las democracias y com-parar provechosamente las experiencias a la vez distintas y cercanasde España y México en esta materia. Me complace tener la oportuni-dad de exponer ante ustedes algunas ideas personales en torno a laestrecha relación que vincula la ética, las elecciones y la democracia.

Parto de una premisa: la ética de la responsabilidad caracterizó la con-ducta de los actores relevantes de la democratización de México y fueuna condición sine qua non para que la transición misma pudiera llegara buen puerto, como efectivamente ocurrió una vez que se aseguraron

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procesos electorales transparentes y se edificó un auténtico sistema departidos. Hoy, culminada la transición, la sociedad mexicana afrontanuevos temas y problemas que, en esencia, son los mismos que se pre-sentan en otras democracias más maduras, pero la ética de la responsa-bilidad, como antaño, sigue siendo un factor decisivo para laconsolidación de una democracia más eficaz, de mayor calidad.

**

Permítanme, entonces, comenzar por esbozar qué es lo que entiendopor ética de la responsabilidad en las condiciones de México. La ética,según la noción de Max Weber, puede desdoblarse en ética de la res-ponsabilidad y en ética de la convicción. Lo pongo en sus palabras:

“Es preciso que veamos con claridad que toda acciónéticamente dirigida puede acoplarse a dos máximas cuyosfundamentos difieren entre sí irremediablemente: es posibleorientarse de acuerdo con la ética de la convicción o confor-me a la ética de la responsabilidad. Naturalmente no es quela ética de la convicción sea igual a la falta de responsabili-dad, ni que la ética de la responsabilidad sea semejante a lafalta de convicción. No se trata de esto en absoluto. Mas,ciertamente, entre un modo de proceder conforme a la máxi-ma de una ética de la convicción, cuyo ordenamiento, reli-giosamente hablando, reza: ‘el cristianismo obra bien y dejalos resultados a la voluntad de Dios’, y el otro de obrar segúnuna máxima de la ética de la responsabilidad, tal como laque ordena tener presente las previsibles ‘consecuencias’ dela propia actuación, existe una enorme diferencia”.1

1 Weber, Max. El político y el científico.- México : Premia, 1980. p. 47.

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41Ética, elecciones y democracia

Es decir, cuando se alude a la ética de la responsabilidad se poneen primer término el compromiso frente a las consecuencias, lasreacciones, que provoca o desata la acción propia. Por eso Weberseñalaba que la ética de la responsabilidad debería de ser, juntocon la existencia de una causa verdadera, inherente a la tarea po-lítica. De nuevo, cito al clásico alemán:

“sólo hay dos pecados mortales en el campo de la política:la carencia de finalidades objetivas y la falta de responsa-bilidad que no siempre, pero sí muy a menuda, coincidecon aquél. La vanidad, la excesiva ambición de aparecer lomás posible en primer plano, es lo que más induce al políti-co a cometer uno de esos dos pecados y hasta los dos almismo tiempo [...] El hecho de carecer de finalidad objeti-va lo hace propenso [al político] a ir tras la apariencia des-lumbrante del poder en vez del poder auténtico. En cuantoa su falta de responsabilidad, ello lo conduce a disfrutardel poder por el poder, sin tener presente su finalidad.”

Quien actúa a partir de la ética de la convicción, propia de la acti-vidad académica, lo hace de cara a aquello que piensa y asumecomo “lo mejor”, ante sí y para sí. Pero no necesariamente de caraa las repercusiones que sus actos puedan tener para el resto. Encambio, la ética de la responsabilidad lleva a moderar la convic-ción. Es decir, la ética de la responsabilidad tiende a asumir dosdimensiones que la pura ética de la convicción no requiere: la exis-tencia de los otros, y las derivaciones, por ello, de una acción.

Permítanme poner un ejemplo que me parece inmejorable paraexponer el asunto, que he tomado de un texto de don Julio MaríaSanguinetti. Cuenta Sanguinetti, que en 1985, al inicio de su perío-

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do como primer presidente uruguayo luego de la dictadura mili-tar, el parlamento, luego de un debate que sobrepasó los muros dedicho cuerpo legislativo, concedió la amnistía “no sólo a los presospolíticos y a los que estaban detenidos sin juicio, sino también a losque fueron perseguidos por cometer atropellos contra la democra-cia antes de 1973: las guerrillas de los Tupamaros”. Sanguinetti noera partidario de la amnistía general y su posición había sido quela misma solo la merecían los primeros y no los segundos que ha-bían cometido “hechos de sangre”. Tenía la capacidad constitu-cional de vetar la disposición legal, no obstante, escribe, “paracuando el parlamento votó abrumadoramente por la amnistía ge-neral volví a pensar el asunto y me di cuenta de que vetar la leyharía sentir excluido a un grupo importante de gente y que en de-finitiva era mejor conceder”.2 Sanguinetti, de acuerdo a su convic-ción interna, individual, debía vetar la ley y oponerse a la amnistíageneral. No obstante, sopesando las derivaciones que acarrearíahacer realidad su certeza, prefirió optar por asumir la responsabi-lidad y modular su convicción.

Asumir ese desdoblamiento de la ética (creo) tiene un enorme sen-tido en procesos de tránsito democratizador y en el funcionamien-to regular de cualquier democracia e incluso (creo) es un requisitopara que los procesos democratizadores lleguen a buen puerto ypara que la democracia pueda reproducirse.

Para quienes viven la política como convicción, quienes creen en loque hacen y postulan, en sus respectivos idearios y programas, y

2 Diamond, Larry y Marc. F. Plattner. “El presente en la transición”.- En: Elresurgimiento global de la democracia.- México : UNAM. Instituto de InvestigacionesSociales, 1996.

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43Ética, elecciones y democracia

que por ello la dimensión de la ética algo les dice, no sobra repararen la ética de la responsabilidad, aquella que supone “luchar siem-pre por asegurarnos de que nuestras acciones no produzcan conse-cuencias que contradigan nuestras buenas intenciones” (Sanguinettiotra vez), tiene una enorme congruencia.

En rigor, la transición a la democracia supone un reajuste de losvalores de la política para que ésta sea compatible con la existenciadel pluralismo y la competencia entre partidos claramente diferen-ciados. Es decir, es necesario construir paso a paso un nuevo vínculoentre ética y política, capaz de reflejar las nuevas aspiraciones de laciudadanía, expresadas en reivindicaciones políticas que se presen-tan asociadas a un fuerte componente moral que suele manifestarsecomo un rechazo a las instituciones o el orden vigente. Por ejemplo,en México el combate contra el fraude electoral y la desconfianzafue un profundo ejercicio de legalidad, de reformas sucesivas, perosobre todo se manifestó como una búsqueda de transparencia y con-tra la corrupción, es decir, como un argumento moral cuya superio-ridad apenas si requería demostrarse. Naturalmente, esos intentoshabrían topado con obstáculos infranqueables si al mismo tiempono se hubiera formado un amplio sentido de tolerancia, la disposi-ción de los actores políticos para construir los nuevos escenarios de-mocráticos, eludiendo aquellos conflictos que dejados a su cursoparecían susceptibles de generar violencia o, cuando menos, un cli-ma de ingobernabilidad. Es decir, si a la voluntad de cambiar no sehubiera unido una ética de la responsabilidad.

En virtud de las particularidades del régimen político dominante a lolargo de la mayor parte del siglo XX, los esfuerzos democratizadoresse concentraron esencialmente en hacer valer el voto ciudadano de-positado en las urnas, en crear y mejorar reglas e instituciones electo-

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rales capaces de representar y reproducir la pluralidad real y poten-cial de una sociedad en proceso de modernización y crecimiento.

Por ello la transición democrática en México tenía que resolver doscuestiones básicas y mutuamente complementarias: a) la consolida-ción y el desarrollo nacional de los partidos políticos y, b) la creaciónde unas leyes y unas instituciones reguladoras de su competencia. Elprimer objetivo consistía en crear un marco que permitiera emerger,sin cortapisas ni restricciones artificiales, la verdadera pluralidadpolítica del país, mientras que el segundo se propuso desterrar lasprácticas fraudulentas que inutilizaban o distorsionaban el voto delos ciudadanos.

En México se vivió un amplio ciclo de reformas electorales, entre 1977y 1996, que se hicieron cargo de seis grandes temas: 1) el régimen delos partidos, 2) la conformación del Poder Legislativo, 3) los órganoselectorales, 4) la impartición de justicia electoral, 5) las condiciones dela competencia electoral, y 6) la reforma política en la capital de Méxi-co. Los cambios constitucionales y legales, fueron construyendo deforma paulatina las reglas y las instituciones que en un primer mo-mento permitieron la incorporación de fuerzas políticas significativasa la arena electoral; después el fortalecimiento de los partidos con laampliación de sus prerrogativas; la gradual autonomización de losórganos electorales frente a los poderes públicos, hasta conseguir suplena independencia; la creación del primer tribunal electoral y pos-teriormente la extensión del control jurisdiccional a todos los aspectosde los procesos electorales; la apertura del Congreso a la pluralidadpolítica hasta el diseño de fórmulas de integración que restaron losmárgenes de sub y sobre-representación; la mejoría en las condicionesde la competencia, así como la extensión de los derechos políticos delos habitantes de la capital del país. La edificación de este marco fue lo

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que hizo posible que México saldara su añeja aspiración de alcanzarla plena democracia política.

Ese cambio fue posible por la disposición al diálogo y al acuerdo; porel reconocimiento de que ningún partido o ideología podía preten-der abrogarse la representatividad de la nación entera; por asumir,entonces, la legitimidad de “los otros”; por una voluntad de apego ala legalidad; por el rechazo a la violencia como vía de cambio políti-co; por la renuncia a privilegios autoritarios y también por la renun-cia al cambio cataclísmico; por la construcción gradual y pacífica deun marco legal fundado en el respeto al voto para encauzar y repro-ducir la vasta pluralidad de la sociedad mexicana, es decir, por laedificación de un auténtico régimen democrático.

Ciertamente, reivindicar la posibilidad de hacer política a partir deotros valores y principios implicaba quebrar inercias institucionales,vencer particularismos y conductas que se tenían como inamovi-bles y peculiares y aceptar nuevos códigos de conducta tanto en elámbito público como en el privado.

De ese modo, las reformas que rigieron los cambios democráticos alo largo de dos décadas se apoyaron en un destacable esfuerzointelectual y ético que finalmente consiguió cambiar mentalidades,inercias y costumbres, remodelar las orientaciones éticas que esta-ban más profundamente arraigadas en la cultura política nacionala lo largo del siglo XX. Dicho de otra manera: la reforma institucionalsería inconcebible sin la reforma moral de la sociedad que la tran-sición propiciaba.

Por supuesto, la instalación y consolidación de un sistema democrá-tico, como ilustra nuestra propia experiencia, obliga a un aprendi-

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zaje continuo de los valores de la participación y la estabilidad, de lapluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, deldespliegue de los intereses propios y la autolimitación, de la contien-da y la cooperación y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva areconocer derechos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de lapluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniqueismospolíticos. Un aprendizaje, además, que conduce a la formación departidos y tendencias políticas conscientes de los alcances y las limi-taciones de la competencia propiamente democrática, en la que na-die puede colocarse por encima de la legalidad, en la que nadie puedepretender tener privilegios contra la mayoría, en la que, incluso, lasmayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no comotodo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente losderechos de las minorías, incluido su derecho a volverse mayoría.3

La paulatina adhesión a los valores del respeto y la tolerancia, hizoposible que las disputas políticas que parecían más irreconciliablescomenzaran a plantearse no ya en la lógica del autoritarismo, entérminos de todo o nada, como una lucha a muerte donde al finalsubsiste un solo vencedor, sino como una contienda civilizada en lacual cada una de las partes mantiene y conserva los mismos dere-chos aun si al final los resultados electorales no le favorecen. Estaactitud, esta valoración de la contienda política dentro de un marcoinstitucional y pacífico, en donde las derrotas y las victorias son tem-porales y no definitivas, en la que ninguna fuerza puede ganar to-dos los espacios de gobierno y representación de una vez y parasiempre, por fortuna ha ido extendiéndose de manera paulatina perosistemática entre el grueso de los actores políticos de México.

3 Salazar, Luis y José Woldenberg. Principios y valores de la democracia.-México : IFE, 1993.

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Es decir, la transición se desplegó cuando los distintos actores sereconocieron como adversarios legítimos y actuaron en consecuen-cia. En otras palabras, poco a poco, fue ganando terreno la tole-rancia, concebida a la manera del gran jurista español Tomás yValiente “como respeto recíproco entre hombres iguales en dere-chos y libertades, pero que no se gustan, bienvenida sea esta formade tolerancia”. Y en efecto, los contrarios se reconocieron comotales, aceptando que en materia electoral es tan importante saberganar como reconocer las propias derrotas.

Valió la pena seguir ese camino, pues ahora la sociedad mexicana,la ciudadanía que puntualmente acude a las urnas tiene una ma-yor conciencia de su propia diversidad y acepta el pluralismo másallá de las instituciones políticas, en la ideología y en la moral, comose demuestra con la emergencia en años recientes de innumerablesorganizaciones civiles de todo tipo y, de manera sustantiva, con laapertura de los medios de comunicación a las más diversas voces yopiniones en un ejercicio amplio de la libertad de prensa.

Como resultado, hoy tenemos mexicanos que ya no encarnan lasactitudes pasivas o autoritarias de otras épocas, que se han vueltoexpertos en el uso de su voto, cada vez más familiarizados con suderecho a la elección y sanción de gobernantes, que cada vez cono-cen y ejercen de forma más amplia sus derechos civiles y políticos.No se trata de cien, ni de mil, sino de millones de personas dispues-tas a influir en la marcha del país pero que, para hacerlo, requierenafinar sus capacidades de intervención en la esfera pública.

Para decirlo en breve: la transformación sustancial de las relacio-nes políticas y el cambio en la naturaleza del poder descansa aho-ra en la decisión soberana de decenas de millones de ciudadanos,

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lo cual implica un cambio ético y cultural de enormes dimensionespues representa la paulatina sustitución de la vieja cultura políticapor otra que ya empieza a ser democrática, aún cuando en estepunto queden importantes cosas por hacer.

La dimensión del cambio no puede ser disimulada. Los mexicanospodemos sentirnos satisfechos de que el cambio político se produjopor un cauce legal, pacífico y civilizado. La experiencia de la tran-sición mexicana es la de una transformación lenta, gradual, legal,sistemáticamente negociada. Su recurso no fue el fusil sino los vo-tos. No la fuerza sino el discurso, la crítica, la movilización. No lasrupturas estructurales sino las reformas.

En efecto, en ese período transformador no bastó con que los acto-res políticos asumieran que actuar conforme a sus respectivas con-vicciones sobraba y bastaba para sentirse bien consigo mismos, yfue necesario que se hicieran cargo de que sus propios actos, di-chos y mensajes —con base a sus convicciones— estaban generan-do reacciones que simple y llanamente no podían omitirse, es decir,que tenían responsabilidad sobre las reacciones que se desencade-naban sobre el conjunto de la vida política.

Gracias a este proceso, en un par de décadas se modificaronsustancialmente las relaciones políticas y cambió la naturaleza del po-der político. No se trató de una mera “liberalización” ni de un cambioacotado al ámbito electoral. Fue un auténtico proceso democratizador,fundado en reglas e instituciones renovadas, fruto del acuerdo co-mún entre las principales fuerzas políticas, que permitieron asegurarelecciones transparentes y competidas, elecciones reales. México pasó,así, de tener una vida política que se procesaba bajo el manto de unaopción partidaria casi única, a un verdadero sistema de partidos. Pau-

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latina y sistemáticamente, estos partidos se han insertado en las deci-siones fundamentales ya no sólo del gobierno sino del Estado mexica-no. Ha sido un cambio que ha tocado prácticamente todos los rinconesdel país y a todos los ámbitos de gobierno y de representación política:cabildos y ayuntamientos, congresos locales, el Congreso de la Unión,gubernaturas, el Distrito Federal y el Ejecutivo Federal.

Pero, por supuesto, en la historia no hay terminales últimas y aho-ra México tiene el desafío de que el régimen democrático construi-do en el último par de décadas comience a enfrentar y dar respuestaeficiente a los problemas que mejoren la calidad de vida de unasociedad que ya es democrática políticamente pero que no ha deja-do de ser extremadamente pobre y desigual.

Justamente porque en el mundo y en México vivimos una situa-ción compleja, pletórica de urgencias y riesgos, de amenazas a lagobernabilidad, de rezagos y desigualdades, pero también de po-tencialidades pospuestas que debemos y podemos aprovechar, esque se hace obligatorio pensar seriamente sobre los pendientes denuestra democracia a fin de hacerla cada vez más pertinente yeficaz, menos frágil y vulnerable. No es una tarea sencilla, puesestamos obligados a consolidar las prácticas políticas democráti-cas recientemente adquiridas, sin dejar de impulsar la moderniza-ción del país, poniendo un dique al crecimiento de las cifrasdramáticas de la pobreza que nos hunden en la injusticia, la irrita-ción y el desánimo. Un país más equitativo tiene que construirseaceptando la complejidad de México, su rica diversidad cultural,social y política, la riqueza de su historia, el valor de la tolerancia yel derecho como instrumento para mantener los conflictos en unplano de civilidad. Justamente porque esos graves problemas nosacosan, es necesario revindicar a la democracia como el único régi-

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men que nos permite inventar un camino para irlos resolviendo o,para decirlo de otra manera, es urgente poner en el primer plano ala política para que ésta sea, como pide Bernard Crick, “una ma-nera de gobernar sociedades plurales sin violencia innecesaria”.

En tiempos electorales es natural que los actores políticos ponganen juego todas sus artes para ganar la voluntad de los ciudadanos,pero muy frecuentemente se emplean medios moralmente inadmi-sibles (aunque sean legales) para alcanzar objetivos legítimos y a lainversa: se usan medios legales para lograr fines que pueden serilegítimos. Afortunadamente tenemos normas para distinguir en-tre unas y otras y, en su caso, castigar a quienes abusan y cometenilícitos. Sin embargo, la conducta ética reclama que el cumplimien-to de la ley se vea acompañado por el principio de responsabili-dad. Y eso vale para todos los actores: El candidato que prometecosas que sabe no podrá realizar; el medio que difunde informa-ciones no probadas, el político que escandaliza con el único propó-sito de llamar la atención pervierte los fines de la lucha electoralpues renuncia a poner en juego sus verdaderas posiciones, sus diag-nósticos y propuestas, sus intereses, y, en esa medida, a recrear lapluralidad que nutre y da vida a la democracia.

Permítanme llamar la atención, de cara a la realidad democrática,acerca de la responsabilidad de los partidos políticos, ya no comoprotagonistas de un proceso democratizador, sino como responsa-bles directos de un Estado democrático.

Tal como he querido explicar, soy de la idea de que México contócon partidos que supieron encauzar y protagonizar la democratiza-ción, y que por ello ahora el país necesita que sus partidos sean aque-llos capaces de hacerse cargo de la compleja vida democrática.

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Nuestra consolidación democrática no avanzará, no podría hacer-lo, si no es por obra y disposición de los propios partidos políticos.En una democracia son ellos, como representantes legítimos de lasociedad, quienes deben adoptar el papel de vanguardia y poner enjuego las visiones de Estado y de país por las que finalmente los ciu-dadanos decidirán optar. Pero no hay construcción que merezca opueda ser emprendida sin diagnósticos, sin proyectos, sin propues-tas serias y rigurosas acerca del país, sus problemas y sus oportuni-dades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se juegaen la calidad de los partidos, de sus políticos, y de sus programaslegislativos y de gobierno. Una vida política sin ideas puede generaruna democracia vacía y vulnerable, y una política sin principios éti-cos conduce al desencanto o al cinismo. Toca a los partidos la res-ponsabilidad de hacer que la política sea una actividad racional yconstructiva. Ellos son los protagonistas principales de la política y aquerer o no, los mentores últimos de la democracia y de la educa-ción cívica. De ellos depende que la política trascienda los cálculosderivados de la urgencia de ganar la mayoría electoral para conver-tirse en una actividad racional, capaz de convocar a la ciudadanía aproteger el “interés general” del que depende la coexistencia civili-zada y respetuosa de una nación. En la democracia es responsabili-dad de los partidos hallar los incentivos que les permitan pactar lasreformas que ellos mismos han diagnosticado como fundamentalespara el desarrollo institucional y económico del país. Por ejemplo,en México los partidos políticos en su conjunto comparten la idea deque es necesaria una amplia reforma fiscal que permita fortalecerlas finanzas públicas, pues el país cuenta con un débil sistema derecaudación fiscal, y sin embargo los partidos políticos no han con-seguido avanzar siquiera en el diseño de dicha reforma. Otros temasque los partidos políticos han identificado como fundamentales parael desarrollo del país y que forman parte de las llamadas “reformas

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estructurales” son: la reforma energética y la reforma laboral. Estosson sólo botones de muestra de una agenda donde es precisa la ela-boración programática de los partidos y su disposición para tradu-cir en leyes los acuerdos interpartidistas, la voluntad superior deconstruir una casa habitable para todos, es decir, la convicción deque son necesarios consensos y auténticas políticas de Estado queestén más allá de la disputa cotidiana que es consustancial a la vidapolítica plural.

Ahora que se ha edificado un auténtico sistema de partidos, sepresenta el reto y la oportunidad de alentar la calidad del debatepúblico y aminorar algunos fenómenos como el abstencionismo, ladespolitización o la apatía, que en rigor expresan el grado de cre-dibilidad en los partidos y las instituciones representativas. Paraello, en el accionar de los partidos es necesario que la búsqueda deltriunfo electoral no sea en sí mismo el fin o la meta única, sino sóloun importante y necesario paso para incidir de mejor forma en elprogreso del bienestar colectivo, así como hacer patente un sentidode responsabilidad en la conducta de los actores políticos.

Dicho en breve: no hay un solo acto de los partidos que sea neutralpara la democracia; desde la forma en que procesan su vida inter-na, pasando por la importancia que le dan a la propuesta y al pro-grama, por las estrategias de campaña y de competencia quedeciden adoptar, hasta su compromiso cotidiano con la legalidady el juego limpio incluso en las contiendas más reñidas, acabansiendo mensajes y actitudes que impactan sobre la calidad del sis-tema de partidos, de la democracia.

Pero si nos tomamos en serio el papel de la ética en la política enuna sociedad masiva, compleja, es obligado atender al sistema cir-

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culatorio por el que fluye la vida pública. Es decir, los medios decomunicación también tienen un compromiso ético frente a la so-ciedad que se informa de la política y valora a la democracia através de la radio y, principalmente, de la televisión.

La cuestión de los medios, por llamarla de alguna manera, tieneuna dimensión universal y está presente en la deliberación de to-das las democracias modernas. Por ello, la preocupación por elpapel de los medios en la democracia no es un tema aleatorio osecundario en la agenda mexicana. De hecho, la reflexión sobre larelación entre medios y política es una tarea imprescindible paraconsolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestraconvivencia democrática.

Bien vistas las cosas, en sociedades cada vez más complejas einterrelacionadas, la política y el ejercicio de la democracia soninconcebibles sin el concurso de los medios de comunicación. Comolo ha escrito el investigador y periodista Raúl Trejo: “Hoy en día,puede decirse, no hay política de masas (es decir, política moder-na) sin medios de comunicación. Pero también es posible asegurarque no hay comunicación de masas distanciada de la política”.

Ello es así porque la revolución en las comunicaciones en la era dela globalización ha obligado a revalorar las relaciones entre infor-mación y política y a redefinir en términos productivos el modocómo se ejerce la libertad de expresión y, en general, el derecho a lainformación. Asimismo, no es un secreto para nadie decir que lapolítica se encuentra cada vez más condicionada por el uso de losnuevos instrumentos y lenguajes mediáticos que ahora están a sudisposición. Podría decirse, sin entrar en detalles, que el debate sedespliega en varios ejes que están cruzados por la urgencia de ha-

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llar nuevos equilibrios entre el poder deseable de los medios y lasinstituciones de la democracia. No son cuestiones de obvia resolu-ción para las que existan recetas universales.

En esta materia no partimos de cero. Como he dicho en otrasocasiones, el trayecto democratizador en México indica que losmedios de comunicación han contribuido a dibujar un país mu-cho más plural y recrean un sistema de partidos que cada vezrefleja mejor el paso hacia la modernidad social: los medios decomunicación masiva se han convertido en un vehículo privile-giado, el único capaz de llevar el mensaje de los partidos simultá-neamente a millones de ciudadanos en un país con la densidaddemográfica, la diversidad e incluso la dispersión de sus pobla-ciones como México. Por eso se han vuelto piezas clave para lademocracia.

Así, mientras la sociedad se fue haciendo reacia a reconocerse enun solo partido, en la unanimidad política, se fue desarrollandotambién un nuevo contexto para los medios: para ser creíbles, paraser leídos, vistos o escuchados, debieron abrirse a la pluralidad real,sin confundir la noticia con las filias o las fobias propias. Por razo-nes de prestigio, de credibilidad y de mercado, los medios debenactuar cada vez más como espacios abiertos y ya no como cotoreservado, proveedor de ventajas exclusivas.

Los medios deben buscar la objetividad pero están diseñados paradar información y crear opinión, sus reflexiones cuentan y su labordesempeña un papel en la vida pública que van más allá de latransmisión neutral de las informaciones. Ciertamente, la infor-mación no inventa los hechos políticos pero el tratamiento que seles da modula su importancia.

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Esa función mediadora, en mi perspectiva, debería reforzarse, noreducirse en virtud de la importancia de la prensa escrita y electró-nica en la determinación de la agenda nacional. Me parece que lomás importante es que las distintas voces se expresen conprofesionalismo en su propio contexto y con el ánimo de servir a lacomunidad. En este punto, vale reiterar que el derecho a la infor-mación parte de la consideración de que no hay libertades ni dere-chos absolutos, no puede haberlos, pues siempre han de estaracotados por las esferas de libertad y por los derechos de otros. Esees, según entiendo, un principio de aplicación universal que valetanto para las instituciones del Estado como para los medios quetienen a su cargo la delicada tarea de decidir conforme a sus pro-pios códigos de ética qué publicar o difundir.

Está claro que los medios no sustituyen a la escuela en su funciónde educar y tampoco suplantan a los partidos, ni a otras institucio-nes en la fijación de los valores éticos de la ciudadanía, pero hayque reconocer que ellos influyen de manera relevante sobre el con-junto de la cultura cívica que finalmente encarna o no los valoresde la democracia. Los medios nos sirven para reconocer cuáles sonlos valores que predominan en la sociedad tal y como se manifies-tan en la vida pública; gracias a su trabajo podemos hacer un cortecotidiano de nuestros principales faltantes.

Si los medios promueven la difusión de discusiones respetuosas,documentadas, elevan la calidad del debate público; su investiga-ción periodística es primordial para conocer al país real en tiemporeal como condición para la consolidación de un contexto demo-crático; gracias a su esfuerzo profesional son visibles hechos que elojo no entrenado confunde o no ve, sobre todo cuando se trata deprácticas o conductas apartadas de la verdad o la legalidad que

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adquieren notoriedad cuando se convierten en noticias. Además,el punto de vista editorial es imprescindible para que la fiscaliza-ción de la vida pública sea un ejercicio plural de crítica y no meromotivo de escándalo. Esa conjunción entre la información y la opi-nión que es propia de los medios resulta una condición imprescin-dible para el buen funcionamiento de las instituciones y el elementomás eficaz para la formación de la ciudadanía.

Hay cuestiones pendientes que afectan a los medios, a las institu-ciones y los actores políticos que no quisiera dejar de mencionar.La primera tiene que ver con una realidad que no se limita a laacción de los medios pero que no puede cambiar sin su concurso.Me refiero concretamente al nivel de nuestra cultura política quese corresponde dramáticamente con muy bajos índices de aprove-chamiento escolar y, en general, con un abatimiento del interés dela sociedad por los asuntos públicos. Los datos obtenidos como re-sultado de dos encuestas realizadas por la Secretaría de Goberna-ción y el Instituto Federal Electoral, no dejan lugar a dudas sobrecuáles son nuestras deficiencias en este punto. Ya es grave que semuestren datos alarmantes respecto al escaso conocimiento de losciudadanos sobre sus derechos, pero el asunto se complica cuandose advierte la muy baja estima que tienen por las instituciones de-mocráticas, en particular por los partidos y las cámaras de repre-sentación popular. No me cabe duda de que esa percepción, nosiempre justa, ayuda muy poco a nuestra convivencia. No se olvi-de que el desencanto con la democracia jamás es el preludio deuna forma más racional de concebir la política sino el camino másdirecto a su deterioro.

Así como en el terreno estrictamente político el reto radica ahoraen consolidar la democracia y no en demostrar que la alternancia

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es posible, en el campo de los medios tenemos por delante el desa-fío de pasar de garantizar la pluralidad a asegurar la calidad y elprofesionalismo informativo. Y no oculto mi deseo de que aquellosprincipios rectores que han guiado por obligación constitucional eltrabajo de la autoridad electoral para asegurar la limpieza y lacredibilidad de las elecciones, puedan ser de alguna forma los mis-mos que orienten el trabajo de los medios: la certeza, la legalidad,la independencia, la imparcialidad y la objetividad.

Creo que es momento de superar una época en la cual la libertadde expresión tenía como piedra de toque las revelaciones políticaso la pretensión de hacer de cada espacio de noticia o debate públi-co un tribunal, a otra en la cual se requiere construir responsable-mente, por así decirlo, una visión que sea capaz de elevar la calidaddel debate público construyendo un contexto de exigencia generalque nos abarque a todos: a la autoridad electoral, a los partidos ysus candidatos, y también a los propios medios.

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He tratado de documentar el valor de la responsabilidad en la po-lítica, trayendo a colación el caso mexicano para concluir con unareflexión más general. La responsabilidad sólo se puede interiorizarsi se asimila en primer lugar, la existencia de los otros, y en segun-do, que las acciones generan respuestas. Y ello a muchos, por des-gracia, les resulta imposible.

En la falta de consideración por los otros gravitan todas las consejasy tradiciones autoritarias. Porque cuando alguien cree que él, supartido, su clase, su credo, su doctrina, su línea editorial, encarnanel bien y los otros no son más que el mal, pensar en los otros no

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puede hacerse más que en términos de enemigos malignos que hayque aplastar, aniquilar, avasallar. ¿Qué consideración pueden en-tonces merecer esos “otros” desechables?, ¿qué responsabilidadtenemos ante ellos?

En suma, esta reivindicación de la ética de la responsabilidad y elreconocimiento de que estuvo presente en un dilatado pero signifi-cativo momento de la vida política mexicana y que es imprescindi-ble para la consolidación democrática tiene pertinencia si, comosuele decirse, la democracia es una construcción que presupone lacorrespondencia de diferentes fuerzas políticas y sociales, ningunade las cuales puede y debe hacer su voluntad singular, sino quetodas ellas están obligadas a considerar a las otras y a no desatarespirales de conflicto que supongan la negación de la coexistenciaen la diversidad.

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* Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación(2000 - 2004).

ÉTICA Y JUSTICIA ELECTORALJosé Fernando OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO*

Mucho se ha escrito sobre la ética y la función jurisdiccional, sinembargo, sigue siendo un tema inagotado sobre el que siempre ha-brá algo que no ha sido dicho. El día de hoy no pretendo reincidiren los lugares comunes, sino compartir con ustedes reflexiones per-sonales que han sido producto de mi experiencia jurisdiccional enmateria electoral, misma que se ha visto enriquecida con mi tareacomo docente en la Facultad de Derecho de la UNAM.

Ética proviene del griego ethos que significa modo de ser o carácteren cuanto forma de vida. La ética, entendida como ciencia del com-portamiento moral de los hombres, es un presupuesto indispensa-ble para el desarrollo de la función jurisdiccional.

La ética ha sido pensada para realizarse en la vida diaria. Es nor-ma para la vida, orienta la conducta práctica, dirige, encauza lasdecisiones libres del hombre.

Siguiendo a González Díaz Lombardo, se entiende a la ética comouna disciplina fundamental de la filosofía que tiene por objeto la

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conducta libre y responsable del hombre orientada a la realizacióndel bien mediante el cumplimiento del deber.

Aquí comienzan las primeras reflexiones: si la Ética es la teoría delbien. ¿Cómo identificar a éste? En todo el proceso de socializacióndel ser humano se le enseña a distinguir entre lo que está bien y loque está mal. Esta distinción no es meramente subjetiva. Se va crean-do en cada sociedad una conciencia colectiva que permite su fácilidentificación. Como siempre, habrá conductas que queden ubica-das en el límite, en lo que sería la zona de penumbra existente, lamayoría de las veces, en todo objeto que se pretende delimitar.

El propio individuo es fuente de la moralidad, de los valores mora-les, de los principios éticos y el creador de los criterios de la evalua-ción moral.

En aras de su libre albedrío, cada individuo podrá realizar inclusoacciones que se consideren indebidas desde el punto de vista ético,pero de acuerdo con la definición antes citada, la libertad se enla-za siempre a la responsabilidad y al cumplimiento del deber.

El problema de qué hacer en cada situación concreta es un problemapráctico moral no teórico-ético. Hoy vamos a tratar de aplicar la teoríaético-moral a la práctica jurisdiccional electoral. Se harán reflexionesaplicables a todo el proceso de administración de justicia y otras sóloválidas, o especialmente relevantes, en el ámbito de la justicia electoral.

Aunque la ética es mayormente exigida al juez, ésta debe prevale-cer también en quienes son parte en el conflicto. En el caso de lamateria electoral, los actores principales son los partidos políticosy los ciudadanos.

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Aunque es extraño que lo digamos nosotros, lo ideal sería que nohubiera conflictos. Las tareas que realiza el Instituto Federal Elec-toral a través de programas de capacitación e información es justola medicina preventiva. Si en cada una de las fases del procesoelectoral los actores políticos se dejan guiar por principios éticos,las probabilidades de conflicto se reducen.

—Alguien dijo que el buen juez es aquél que odia la necesidad deljuicio—. Pero este escenario sólo sería posible en una sociedad per-fecta que sólo ha existido en las repúblicas y sociedades ideales quehan imaginado desde los clásicos de la antigüedad hasta TomásMoro y los socialistas utópicos. La realidad es otra. Toda sociedadque amalgama intereses encontrados, toda organización social queaglutina pasiones humanas tendrá latente siempre la posibilidaddel conflicto.

Por ello, desde tiempos antiguos han existido propuestas y esque-mas prácticos para la solución de los conflictos. En todos los casos,al juez se le ha dejado una posición privilegiada. En algunas cultu-ras el juez es una figura casi divina detentadora de prerrogativassobrehumanas.

La figura del juez ha estado siempre relacionada con la virtud,entendida ésta como una cualidad esencial ligada a la prudencia,a la justicia, a la fortaleza y a la templanza, que desembocan, denuevo, en la disposición constante de actuar bien. Al juez se le vecomo imagen de la equidad y siervo de la misma.

Es la cualidad de la prudencia la que, desde Roma, le dio el nom-bre a nuestra disciplina: la juris prudentia. A la prudencia se liga lamoderación, la sensatez y la razonabilidad. Esta última cualidad

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es la más atendida por la teoría jurídica contemporánea por lo quese refiere a la decisión judicial.

La figura del juez fue mucho más importante en Roma que en laGrecia antigua. En Roma, tanto el jurista como el juez desempe-ñaban roles centrales en un orden político fundado en la tradi-ción que se veía expresado en una serie de normas, procedimientos,fórmulas jurídicas y solemnidades. El jus arcaico tomaba formaen las responsa que el pontífice máximo daba a las preguntas delas partes que lo interrogaban en torno a lo que fuera el derechoen un caso concreto. El juez, en la perfección de su virtud, seequiparaba a un sacerdote.

Más adelante, en la alta edad media, comenzó a cuestionarse la la-bor del juez llegándose al extremo de afirmar que “la justicia no esde este mundo”, que “Juzgar es obra divina que ningún hombre sepuede arrogar, cuando los hombres se adueñan de la justicia la co-rrompen y alteran la balanza”. O que “Juzgar requiere conocimien-to, pero éste no está dado al ser humano que así está condenado adecidir el destino de sus iguales mientras se pierde en la oscuridad”.

En la Utopía de Tomás Moro no se admiten abogados y jueces: cadauno era experto en leyes porque las leyes eran muy pocas. A Moro leparecía injusto someter a los hombres a leyes muy numerosas paraser leídas o muy oscuras para que cualquiera las pudiera entender.Finalmente, lo de Moro fue eso, una utopía imaginada en 1516.

En el lluminismo, el juez comienza a recobrar parte del poder quele fue disminuido. El poder del juez es, sin embargo, un poder limi-tado. El juez es visto como un juez humano. Al juez no le competetanto la eficacia del acto aplicativo de la norma como la legitimi-

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dad del mismo. En esa época, el procedimiento judicial no es mera-mente instrumental, sino que es eminentemente justificativo. Laresolución (la sentencia) es un acto particular de la justicia públicaemitida por un administrador del Estado respecto de un súbdito.

La concepción democrática de la actividad judicial implica la con-jugación de la práctica deliberativa colectiva (que encuentra en laley su expresión más plena). En este último paradigma el juez es elejecutor de la voluntad soberana del pueblo. El poder judicial hasido visto a partir de la época moderna como poder soberano inde-pendiente contrapuesto a los otros.

Si se piensa en la voluntad general como producto de un procesodeliberativo, el juez asume la función de órgano dedicado a con-trolar que la razón de la ley sea reformulada y respetada en elmomento de su aplicación.

La bondad del modelo democrático originario consistió en ver aljuez como tutor y reproductor de la deliberación colectiva y de laargumentación universalizable.

Después de este brevísimo repaso histórico, que da cuenta de laevolución de la tarea del juez como institución, retomemos las cua-lidades a las que hemos venido haciendo referencia y que incidenen la labor de juzgar.

La ética en la función jurisdiccional tiene sentido porque la justiciaes humana. Aunque el juez debe buscar encarnar los valores fun-damentales antes señalados en el cumplimiento de su deber, siem-pre existe la posibilidad de que se equivoque y que no resuelva dela mejor manera.

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Las partes en conflicto pueden también pretender abusar del dere-cho e intentar sorprender a los jueces. Por eso dijimos que aunquela ética se liga normalmente a quien juzga, quien promueve anteun órgano jurisdiccional debe también actuar responsablemente ycon rectitud.

Puede suceder que las partes no planteen con esmero y habilidadsus demandas o logren plantear la litis debidamente, ni localizar lospuntos débiles de la resolución que se impugna. El juez sólo puederesolver a partir de los elementos que las partes le proporcionen, apesar de que, como sucede en materia electoral, el Tribunal estéfacultado para suplir algunas deficiencias técnicas.

Los grandes esfuerzos de capacitación por parte de los partidospolíticos y del propio Tribunal Electoral han hecho que, tanto elCódigo sustantivo, como los diversos medios de impugnación, nosólo se conozcan, sino que se manejen con profesionalismo, perono obstante ello, siempre habrán ciudadanos que no conozcan lasleyes lo suficiente como para saber con exactitud el alcance de susderechos político-electorales y la manera de ejercitarlos al interpo-ner un recurso o un juicio.

Es normal que las partes en un conflicto busquen, cada una, que eljuez le de la razón. Las partes buscan vencer y para ello, tratan deconvencer. Hay una inevitable percepción subjetiva que generadiferencias, confrontaciones y conflicto. Para cada parte, la justi-cia consiste en que el juez le dé la razón.

Cada una de las partes atiende a sus propios intereses, plantea ynarra los hechos desde el lado que le corresponde. La parte siem-pre es parcial. El juez en cambio debe ser imparcial. Debe adoptar

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al inicio una posición equidistante y neutral respecto de las partespara valorar las razones enfrentadas. En el juicio se inicia un diá-logo entre el juez y las partes. Diálogo entendido no sólo comocomunicación, sino como la retroalimentación característica de unjuego dialéctico. Las partes no son sujetos pasivos. Son actores enel proceso.

Las partes buscan que se les dé la razón no que el juez encuentre laverdad. Son los científicos y los filósofos los que buscan encontrarla verdad. El juez no trabaja con regla de cálculo ni con fórmulasmatemáticas, sino con argumentos. Argumentos técnicos extraí-dos de categorías teóricas que han sido elaboradas por los juristasa lo largo del tiempo.

El juez busca ante todo resolver un conflicto, revisa la narración delos hechos, valora las pruebas presentadas, pondera con sumo cui-dado las argumentaciones de cada una de las partes y las va sope-sando. Se va convenciendo. Va sumando elementos para llegar auna conclusión. La balanza se va inclinando con el peso de lo pro-bado y la fuerza de las argumentaciones.

A diferencia de los científicos, el juez no debe asumir una posiciónde obsesiva búsqueda de la verdad. Debe recordarse que la narra-ción de los hechos la hace cada parte. Son ellas las que presentanlas pruebas. Las partes se sirven de las mismas para convencer aljuez, no de que poseen la verdad, sino de que tienen la razón y quemerecen que el juez resuelva a su favor la controversia. En algunoscasos, las partes harán todo lo que puedan para ocultar, manipu-lar o eliminar la verdad, sobre todo si saben que la constatación dela verdad determinará que se resuelva en su contra. En circunstan-cias normales y honestas, las dos partes pueden tener la razón.

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Pero las razones de una de las partes pueden parecer al juez másplausibles que la opuesta.

Es lógico que la óptica del enfrentamiento se da para alcanzar lavictoria, no la verdad. Está claro que las partes se sirven de cual-quier cosa para convencer al juez, no para que éste pueda descu-brir cómo, efectivamente, se dieron las cosas, sino para inducirlo ainclinar su decisión hacia un lado en vez del otro.

Los jueces cumplen responsablemente su función si demuestranque los medios probatorios incluidos en el expediente se conside-ran elementos suficientes para probar la existencia de los hechos.La función se cumple dentro de los límites que el orden jurídicoestablece y también de acuerdo con los principios de la ética.

El juez, a partir de lo que va encontrando en el expediente, vatejiendo un hilo argumentativo que lo lleva a armar la resoluciónAsí se construye la verdad procesal, que es siempre una verdadrelativa. El proceso debe concluirse dentro de determinado tiem-po. No puede durar para siempre, mientras que la búsqueda de laverdad científica perdura ad infinitum. La verdad relativa constitu-ye una aproximación con respecto a una hipotética “verdad ver-dadera”, que se desconoce y que sucedió fuera del proceso. En elproceso se trabaja a partir de hipótesis, se razona sobre la base delas hipótesis probadas. Es solamente la sentencia la que va a deter-minar lo que sucedió y lo que no sucedió en el ámbito jurídico y lasconsecuencias derivadas de ello.

No hay que olvidar, asimismo, que no todo depende de las prue-bas, sino de cómo se planteó el caso y de la interpretación que laspartes hacen de la norma, contrastada con el sentido que según el

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juzgador debe tener. Las partes buscan en las normas la soluciónposible que más favorezca a sus intereses pero la determinación dela exacta aplicación al caso sólo depende del juez. El juez tiene enuna mano los hechos (que selecciona y valora) y en otra los textoslegales que también selecciona. A partir de esta selección se elabo-ran las normas particulares subsecuentes.

De acuerdo con lo dicho hasta ahora, podemos afirmar que cuan-do el juez resuelve se guía no sólo por su intuición o deseo de justi-cia, sino por un razonamiento que finalmente es el que le da fuerzaa la resolución. Los considerandos y los resultandos no son másque partes de la cadena argumentativa del razonamiento hecho.Siguiendo a Michele Taruffo “No es necesario que al justificar lasdecisiones, el juez invente de nuevo el universo”. El punto de par-tida del juez son los elementos que le proporcionan las partes. Laresolución va tomando cuerpo después de que se han valorado laspruebas y analizado las posiciones divergentes. Así se forma el ra-zonamiento justificativo de la decisión.

El juez es un creador y aplicador del derecho, pero también unser pensante, volente y comprometido ética y profesionalmentecon su función. La buena o mala actuación de un juez no sólova a depender de factores de carácter ético, es decir, del deseode comportarse de la manera imparcial y comprometida que laética exige. Su actuación también debe estar sustentada en unasólida formación jurídica. A la intuición, agudeza y habilidadesque se van desarrollando con la práctica jurisdiccional, debeacompañar, necesariamente, un conocimiento profundo delDerecho, tanto de los enunciados normativos como de las posi-bilidades interpretativas, esto es, de las maneras de desentrañarsignificados.

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La herramienta es el lenguaje y el lenguaje, aún el normativo, es siem-pre susceptible de interpretación. Pero la razón por la que quien inter-preta sea un juez y no un lingüista es por el conocimiento del contextonormativo social y su trasfondo ético con ayuda de técnicashermenéuticas y heurísticas. El juez no se limita a interpretar textoslegales, sino a operar con normas jurídicas. Desde el momento en quela ley se expresa con palabras hay necesidad de interpretar y de ex-traer significados, siempre pasando del texto al contexto y viceversa.

El juez va encontrando razones justificativas de su decisión. Vaarmando lógicamente su razonamiento. Al final debe presentareste razonamiento a sus pares, cuando se trata de órganos colegia-dos, para la adopción de la decisión final. Aquí también el jueztrata de convencer con argumentos a los otros miembros del órga-no colegiado. Su argumentación ordenada y coherente es funda-mental para que resulte plausible. No se trata sólo de una impresiónsubjetiva sino que debe estar apoyada en la demostración de lasconclusiones a partir de razonamientos lógicos.

Cuando cada uno de los miembros de un cuerpo colegiado asumeuna postura respecto de la resolución de un caso, ha pasado por larealización de una serie de operaciones mentales complejas. Al fi-nal hay un producto: un proyecto de resolución, que en el caso delos cuerpos colegiados se adopta por unanimidad o por mayoría.Los puntos de vista distintos, las posiciones divergentes quedanplasmadas como votos particulares. Eso no significa que cada unoposea una verdad distinta, o que haya una única solución correc-ta, sino sólo que la interpretación de la norma puede ser diferente.Más rígida o más flexible, más literal o con libertad exegética. Tam-bién puede depender del peso que la valoración de las pruebastuvo para el que disiente, según el caso.

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En todo el proceso deliberativo es muy importante la motivaciónde las resoluciones y la convicción personal. Aquí es relevante lapostura que asuma cada juez respecto de una textura abierta ocerrada de los enunciados normativos. Independientemente de laposición que se adopte, la sola posición adoptada implica ya, asun-ción de responsabilidades.

En materia electoral esta responsabilidad puede llegar a tener ma-yor trascendencia en la resolución de algunos juicios y recursospor las repercusiones sociales y políticas que conlleva. No se puededesconocer que en materia electoral siempre están presentes, y enpermanente confrontación, encendidas posturas ideológicas. Entoda lucha por el poder se hace evidente la fuerza de las pasioneshumanas. De ahí la importancia que los miembros del órgano legi-timador por excelencia, que en México es el Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, encarnen las virtudes de templan-za, prudencia, justicia y fortaleza que enumeramos al principio deesta charla. A esto se debe sumar la sensibilidad, la apertura, elcompromiso y la convicción.

La independencia del órgano y de cada uno de sus miembros esfundamental. Al decidir, cada magistrado debe quedar ligado sóloa los dictados de su propia conciencia. La actitud personal queadopte el juez no es una actitud intelectual, sino vital, que debe serasumida de manera consciente.

No todos los casos que llegan al tribunal tienen el mismo grado dedificultad. No todos quedan en la categoría de los llamados porRonald Dworkin “casos difíciles”. La dificultad de los casos puededepender de diversos factores entre los que podemos enunciar, porlo que se refiere a las normas: insuficiencias, contradicciones o

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polisemias, y respecto de los hechos, problemas probatorios. Tam-bién puede ser considerado un caso difícil aquél que se presentacomo el primero en su género. Es distinto el esfuerzo que lleva aten-der situaciones novedosas que aquellas que se van volviendo partede la cotidianeidad.

Cuando, como ha sucedido en el Tribunal Electoral, los criteriosde decisión se van consolidando, se logra mayor estabilidad y,entonces, los casos ya no serían considerados difíciles, sino hastaen tanto se presentaran situaciones novedosas o cambios de con-texto que obligarán a un cambio de criterio. Resolver sobre asun-tos semejantes a los ya planteados se vuelve más sencillo por laexistencia de parámetros de referencia previamente establecidosque crean un suelo más firme; pero no hay que olvidar que ennuestro oficio, no hay resultados garantizados de antemano nisoluciones preestablecidas. Es difícil que se presenten dos casosiguales. Tal vez serán, en ocasiones, a lo sumo, semejantes o aná-logos. Como diría Tomás Ramón Fernández: “La imaginación delos operadores jurídicos que actúan en cualquier sociedad es in-agotable y los retos que puede plantear la sociedad y el derecho,infinitos”.

No se pueden esperar decisiones uniformes, estables y fijas cuandose tiene el compromiso de atender al dinamismo y movilidad de losfactores externos que dan su razón de ser al Derecho. Conservarlargo tiempo los mismos criterios de decisión implicaría que el puntode referencia es una sociedad estática. Es claro que en México hahabido una gran movilidad política en los últimos años y tambiénes claro que el Tribunal Electoral ha respondido a cada momentohistórico a partir de la evolución de las instituciones, como garantede la paz social.

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La legitimidad democrática del poder judicial diversamente a los ór-ganos políticos, no depende de hecho de la representatividad y delrespeto de la voluntad mayoritaria de los representantes, sino de losfactores procesales, es decir, de las fundamentales modalidades delproceso judicial. Se trata de la legitimación por el procedimiento, en laque queda comprendida la legitimidad en virtud de los resultados.

Buenas razones llevan a buenas decisiones. El Tribunal Electoralno es máxima autoridad electoral sólo en función de la previsiónconstitucional formal, sino en función de su legitimidad, mismaque se ha ido adquiriendo a partir de sus resoluciones y el procederde acuerdo con principios éticos.

Los jueces no somos infalibles. La falibilidad es parte esencial de lacondición humana.

Cuando Dworkin habla de tomar los derechos en serio o en Law’sEmpíre presenta a un juez ideal al que le llama Hércules. Al juezHércules le atribuye habilidades, erudición, paciencia y perspica-cia sobrehumanas. Es un juez ideal cuyas cualidades difícilmenteencarne un juez humano.

El propósito de Dworkin es, a través de un recurso teórico, expli-car la forma como los jueces deben actuar. Se trata de un modelode racionalidad decisional con orientación ética. En tanto modelo,no describe de manera real cómo se desarrollan los procesos dedecisión, más bien busca establecer los presupuestos lógicos yteleológicos que encauzan dichos procesos.

Aunque los jueces terrenales no corresponden del todo al modelode Hércules, la posibilidad de equivocarse no debe servir de pre-

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texto para dejar de hacer esfuerzos en torno a la búsqueda de solu-ciones razonables y justas. Por ello, los jueces deben justificar ra-cionalmente sus decisiones dentro de los límites que el sistemajurídico permite y ordena.

El juez Hércules de Dworkin sirve sólo como ideal. Acercarse aél es una tarea que queda para los jueces de carne y hueso. Talvez los logros de Hércules no se consigan de manera aislada,pero sí colectivamente. De ahí la importancia de que los tribu-nales de última instancia sean órganos colegiados. Una deci-sión colegiada tiene menores posibilidades de error, ya quepreviamente a la adopción del criterio, tuvieron que darse unbuen número de encuentros previos cuyo objeto es también con-vencer, pero en sentido distinto a como lo hicieron en su mo-mento las partes.

Se trata de convencer con razones, con la fuerza de los argumen-tos, buscando un consenso que derive en unanimidad o al menos,en un apoyo mayoritario. De cada diálogo previo pueden salirnuevas consideraciones o fortalecerse otras. Las conclusiones sevan afinando en beneficio de quienes participan el el intercambiode ideas. De ahí va a derivar la fuerza y el sustento de la resoluciónfinal.

De acuerdo con algunas teorías contemporáneas de argumenta-ción jurídica, en muchos casos no hay una única solución correcta.La mejor solución será la que se adopte con el voto de la mayoría.Esa será la solución que tome forma en la resolución final. Lo ante-rior significa que las posturas minoritarias no presentan solucionesincorrectas, sino que más bien, son soluciones diferentes que noobtuvieron el apoyo mayoritario.

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En esto no coincide toda la teoría contemporánea, especialmenteel propio Dworkin quién sostiene la tesis de “la única respuestacorrecta”. De acuerdo con su planteamiento; “el sistema jurídicocompuesto de reglas y principios es capaz de ofrecer siempre unaúnica respuesta correcta para cada caso planteado. El juez estáobligado a buscar y encontrar dicha respuesta, pues solo de esemodo es posible sostener que su decisión ha resultado jurídicamenteadecuada y, por lo tanto, justa”.

En lo particular, me adhiero a las corrientes que han demostradoque es posible que, con respecto a un caso particular, se den variasrespuestas posibles. Esta corrección implica que aunque las solu-ciones obtenidas puedan ser distintas o incluso contradictorias, lasmismas se encuentran apoyadas en elementos racionales que lasconvierten en las soluciones más razonables en el contexto en quese emiten.

En un órgano de última instancia, lo que deciden los miembros delcuerpo colegiado es la decisión final, la razón última. Detrás deque el órgano colegiado sea el último que se pronuncie, hay unarazón pragmática. En algún momento hay que poner fin formal alos conflictos y dar soluciones. Alguien tiene que tener la últimapalabra y los medios para hacer cumplir sus resoluciones. Y aun-que uno podría suponer que efectivamente es el juez el último quese pronuncia, no hay que olvidar que la actuación de los juecestambién es susceptible de ser juzgada, no sólo por la vía de lasresponsabilidades que la propia Constitución prevé, sino por laopinión pública.

El juicio que la sociedad emite con respecto a los jueces está siem-pre abierto. La publicidad de las resoluciones es un elemento fun-

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damental para transparentar los argumentos y las motivacionesusadas. La justicia no es ciega. Se deben tener los ojos y la mentemuy abiertos y limpios. Todos los sentidos deben estar puestos enel desarrollo comprometido de una función pública que debe tenercomo último sustento los principios éticos fundamentales.

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* Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

ÉTICA JUDICIALMariano AZUELA GÜITRÓN*

En primer lugar mi gratitud a la magistrada Alfonsina Berta Na-varro por la generosidad de sus palabras. Como decía Don FelipeTena Ramírez, de quien tuve el honor de ser secretario durantecerca de 9 años, cuando se busca la imagen ideal de un juez proba-blemente sólo se encuentre sumando las cualidades de muchos jue-ces y dejando un tanto sin atención sus deficiencias y sus defectos.

Como juez tengo estas características y, por lo mismo, muy lejanoestoy de esta imagen que, amablemente, presentó ante ustedes laMagistrada Alfonsina Navarro. Aceptar un tema de ética judiciales, a primera vista, expresión de audacia porque la ética normal-mente se sitúa en el esquema de la filosofía. Y de la ética judicialsolo debiera poder hablar con autoridad un juez que se aproxima-ra extraordinariamente a ese ideal a que aludía.

De filosofía tengo muy pocos conocimientos. Mi experiencia el año de1960 como Secretario de Estudio y Cuenta, y por lo mismo no tantojuez formal sino apoyo de juez tras bambalinas, es más bien de remor-dimientos por estar muy lejos de lo que en realidad debía cumplirpara llegar a esa aproximación, de lo que es el juez ideal. Soy conciente

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de que conforme con aquel gran principio de que nadie da lo que notiene; si mis palabras se juzgan por los eruditos, seguramente tendránque salir desilusionados porque no habrá en esta disertación, ni mu-chas citas de prestigiados tratadistas nacionales y extranjeros, ni tam-poco la erudición que rebele la profundización de la materia.

Se preguntarán en este momento por qué acepté si por lo pronto yomismo me he descalificado, y la ficta aceptación radica fundamen-talmente en dos motivos: el primero, que en la organización de esteevento participa de manera fundamental el Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, y todo lo que hace el Tribunal Elec-toral es de interés para la Suprema Corte de Justicia y obviamentepara quien la representa. De las personas que conforman este Tri-bunal y que fueron elegidas por el Senado de la República segúnnuestra propuesta, tenemos la tranquilidad de conciencia, que entodos los casos respondían a los mismos perfiles y por lo mismo ga-rantizaban que el papel que en ese momento asumía la SupremaCorte de Justicia de la Nación, para la democracia mexicana, se ha-bía cumplido con toda precisión. Y sería quizás largo el narrar pre-siones que pretendían que se llegara por la concertacesión a ciertaslistas que se estimaban adecuadas. Valga este dato como una de lasjustificaciones de por qué con audacia asumo un tema que científi-camente me resulta muy lejano.

Pero el segundo motivo es de tipo pragmático, y no voy a hablar delo que los grandes investigadores del derecho llegan a descubrir comola ética del juez, porque, perdónenme y lo digo con todo respetohacia quienes piensan de otra manera, para mi la ética del juez se daen la vida y no tanto en los maravillosos libros de texto. De qué sirvefinalmente un maravilloso tratado de ética judicial que esté en losestantes de la biblioteca o que esté en la página de internet de algún

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determinado órgano jurisdiccional, si esa ética no se reproducecotidianamente en todos los jueces que están actuando dentro delsistema de impartición de justicia que se da en un estado determina-do ¿hablará a favor de la buena administración de justicia porquehay maravillosos estudios sobre ética judicial en ese lugar?

O se hablará bien de este sistema cuando a través de las sentencias,a través de los fundamentos y motivos en que se sustentan, se ad-vierta que detrás de estos pronunciamientos hay jueces que reúnenatributos que cumplen con reglas de comportamiento que garanti-zan que no obstante lo discutible, que por su naturaleza puedanser sus decisiones, están presentando la labor seria de una personaconvencida de que las obligaciones que internamente considera queexisten para él, en razón con la función que desempeñan, han sidocumplidas celosamente.

Y ahí es donde debo invitarlos a equilibrar sus aspiraciones en torno alo que con la brevedad que recomienda la programación muy rica queustedes tienen, hablaré sobre la ética del juez. He visto con tranquili-dad que hay otros expositores que probablemente sí los enriquezcancon la sabiduría de los grandes filósofos, de los grandes filósofos delderecho, y les den muchos elementos de su erudición que sirvan deapoyo extraordinario a la comprensión de la ética judicial.

En el mundo plural en que vivimos nos encontramos siempre conel problema de que, aún cuando estemos en presencia de impor-tantes tratadistas, no va a haber unidad en cuanto a sus enfoquesy planteamientos. Ética, moral y derecho ¿Cuántos enfoques de lostratadistas? A la ética algunos le dan el contenido que para otrostiene la moral, otros más, sobre todo en la línea del ius positivismo,estiman que el derecho establece obligaciones y lo demás son re-

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glas que se pueden cumplir, según lo que cada quien estime perti-nente. ¿Cuántas veces, a través de los medios de comunicación,vemos discusiones sobre ciertas conductas de servidores públicos?Y se plantea ¿actuaron bien o actuaron mal?

Y se hacen estos pronunciamientos como expresando intrínseca-mente: lo que forma parte de la ética y la moral es solamente unainvitación amable a que ciertas reglas que se establecen por dife-rentes motivos, puedan cumplir de una manera discrecional. Yquien realiza la conducta en cuestión se siente ampliamente satis-fecho de que a lo mejor se cometió un pecadillo con relación a laética y la moral. Pero, esto de ninguna manera significa que faltó asus obligaciones en el desempeño de su cargo. Quizá es un enfoquedeformante del derecho.

Respetando a quienes vean las cosas de modo distinto, yo consideroque si de una manera existencial tratamos de razonar, de reflexio-nar, de meditar sobre cuál es la situación de una persona que depronto se siente involucrada en la vida de juez, tendremos que verque él se interroga ¿Cuál va a ser la conducta que debo asumir? Yahí es donde uno descubre que, curiosamente, uno tiene las normasdonde se señalan conductas que aún no llegan a ser tipificadas comodelito, en las que uno puede incurrir, y obviamente tendrán lacohercibilidad de estos ordenamientos y se estará sujeto a ser de-nunciado, a ser procesado y a ser sentenciado, sin embargo existen.

A mi me preocupa sinceramente que hemos venido multiplicandolos sistemas de vigilancia, los sistemas coercitivos, los sistemas dealgún modo de uso de poder coactivo, porque parece ser un recono-cimiento implícito de que las obligaciones éticas y morales han lleva-do sólo a esa invitación que con facilidad muchos harán a un lado.

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Y perdónenme, yo estoy convencido de que si queremos caminar fir-memente no sólo en el terreno de la ética judicial, sino en todos losaspectos de la vida social, es imprescindible la convicción de cadapersona con relación a cuáles son los comportamientos que le estánpermitidos y cuáles son los comportamientos que le están prohibidos.Y que esto deriva de reglas que están en el campo del derecho, quetratan de garantizar lo indispensable para que una sociedad funcio-ne, y finalmente, estarán señalandos los caminos que llevarán a esasociedad justa, a esa sociedad equilibrada, por la que tanto hablamosa su favor; magna expresión que se usa frecuentemente: cuando veaslas barbas de tu vecino cortar, pon las tuyas a remojar. Debo decirles queyo estoy absolutamente convencido de que la expresión suena bien,pero el vecino que todavía no corta sus barbas, piensa que al que ya selas cortaron no fue por pillo sino por tonto. Y claro, no digo la palabraque en México hemos consagrado y que a la tontería le da una sofisti-cación que expresa con mayor nitidez, lo que normalmente se ve en elsujeto al que pescaron es algo indebido, y algo indebido que natural-mente tiene que estar consignado en el derecho.

Alrededor de estos aspectos es donde pienso que se da esa ética deljuez, esa ética del juez se va aprendiendo con el juez de distritocon el que uno colabora, con el magistrado de circuito, con el mi-nistro de la Suprema Corte, con el magistrado del Tribunal Electo-ral, que deben tener una serie de atributos a los que me referirédentro de unos momentos, pero que indiscutiblemente,  y lo ade-lanto, deben entender que su función no sólo está en dictar resolu-ciones o participar en la emisión de las mismas; sino que su funciónradica en ir normando su conducta diaria.

Los principios y los valores que lleven con el tiempo a sus subordi-nados a dar testimonio de lo que es el comportamiento ético del

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juez, que aprendieron casi sin darse cuenta del superior que supocon el ejemplo y con sus indicaciones y recomendaciones, en laformulación y en la corrección de proyectos; lo que debe hacersepara estar actuando dentro del comportamiento que se espera deun hombre que cumple con esa función.

El juez no puede dejar de ser hombre, ahora dirían y la jueza no pue-de dejar de ser mujer. Díganlo como quieran para no entrar en pro-blemas que podrían llevarnos ante la Comisión de Derechos Humanos.

Yo sigo con la actitud tradicional de que hay palabras que se usangenéricamente y otras que se usan específicamente, y que no tieneuno por qué estar permanentemente haciendo distinciones. Sobre todocuando, a veces, las distinciones lo obligarían permanentemente a gran-des introducciones tratando de dar por su lado a todos los asistentes.Entre otras razones, porque propio de la naturaleza humana es laindividualidad. Y cada persona es diferente a los demás. ¿Qué hom-bre no puede prescindir, cuando actúan como jueces, de lo que sonaspectos fundamentales en la actuación de un ser humano, que tratade regir su conducta por lo que resulta conveniente en la vida social?

Don Juan Díaz Romero, mi compañero, tiene un hermoso trabajoque se originó en una conferencia que le tituló El ABC de la deonto-logía judicial.

Y dijo Don Juan: Este principio, el de la conducta correcta de losjueces, ve a la vida privada del juez. Cuyo comportamiento debecorresponder a la de una persona de bien. Un legislador, un miem-bro del ejecutivo pueden ser respetados por su fuero y su poder.Un juez suele ser respetado por su conducta proba, ¿quién va arespetarlo con la conducta de un juez borracho, vicioso o corrup-

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to? Sólo la hombría de bien da respetabilidad a sus palabras. En-tiéndase, no se trata de oler a santidad, como decimos, si a esto seaspira tanto mejor pero basta con que el juez sea, como expresa-mos los mexicanos: siempre decente. Lo cual está al alcance detodo ser humano con un poco de buena voluntad.

Es común que nos quejemos de la malevolencia e inseguridad en quevivimos. Las calles son peligrosas, los asaltos proliferan, la gente noconfía en sus dirigentes, la sociedad está en descomposición y cla-mamos porque todo esto se revele ¿Por dónde empezar? Esta pre-gunta, continúa Juan Díaz Romero, fue hecha a Confucio hace másde 2500 años. Maestro: le dijo uno de sus discípulos. Miro por todoslados que en nuestra sociedad hay muchas divisiones. Son demasia-dos los temores, las hostilidades y las sospechas. ¿Cómo cambiaresto para siempre? El maestro contestó: Cuando toda la gente estéeducada, toda hostilidad desaparecerá. El estudiante todavía per-plejo le dijo: Pero, eso ha estado presente durante cientos de años:¿Por dónde debemos comenzar? Entonces el maestro lentamente pusosu mano sobre el corazón. Si queremos que el mundo cambie parabien, debemos empezar por nosotros mismos. No mañana ni comopropósito de año nuevo, sino desde luego, aquí y ahora.

El juez debe ser el espejo de un padre de familia, alejado de viciosy ambiciones propias debe encontrar en el desempeño de su fun-ción la oportunidad de superación, que le permita el honor de le-gar a sus hijos un nombre limpio y honrado. Y de este pensamientoconforme a Romero pueden derivarse algunos de los atributos quegarantizaran esa rectitud de conducta de quien cumple esa tanhermosa y maravillosa función. Hago un paréntesis previo: por lanaturaleza del juez tiene que resolver controversias y por lo mismosiempre habrá quienes cuestionen lo correcto de su fallo. Sin em-

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bargo, eso es natural a su función: ataques, injurias a veces alenta-das por abogados postulantes que ante la situación de haber ofre-cido al cliente al iniciar el asunto que tenía absolutamente toda larazón y que ganaría, tiene que encontrar algunas fórmulas paradespués explicar por qué las cosas salieron distintas a como lashabía pronosticado; y con naturalidad se enloda a los jueces.

En días pasados recibí una carta de un buen amigo que se mueve enel campo empresarial. Hombre preocupado por el bien de México,que incluso, cuando estima que algo puede decir, con naturalidadescribe una carta. Me expresaba muchos puntos interesantes para elmejoramiento del sistema de impartición de justicia. Pero llamó po-derosamente la atención uno de los párrafos. Decía más o menos: Esevidente que los impartidores de justicia son deshonestos, como us-tedes comprenderán, en la carta con la que le respondí, manifestabami total desacuerdo con esa expresión. Sigo convencido, y si ustedessiguieron los datos que sobre mi persona dio la Magistrada AlfonsinaBerta Navarro, desde el año de 1960 he estado involucrado de ma-nera directa en la impartición de justicia; y doy testimonio de que lainmensa mayoría de quienes se entregan en su labor de jueces, lohacen con honestidad y buscan adquirir excelencia profesional di-námica que les permita respaldar la solidez de sus resoluciones.

Desafortunadamente, tenemos que reconocer, y aquí se vincularíala ética del juez con la responsabilidad judicial y con la responsabi-lidad de las instituciones, que es fácil hablar de la institución cuandohay alguien que falla. Ahí es donde para mi resulta verdaderamentedramático que haya jueces, que haya juzgadores a los que les intere-se muy poco el que estén enlodando a todo un sistema de imparticiónde justicia con actitudes y conductas indebidas. Eso, por sí sólo, in-dependientemente de cuáles sean las conductas concretas que se

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realicen de carácter negativo, ya es lo suficientemente deplorablepara que se les condene.

Porque en la opinión pública, desgraciadamente muy inclinada alamarillismo, es mucho más atractivo hablar de una institución po-drida, porque alguno tiene esas características, que destacar en ochocolumnas que hay miles de funcionarios honestos y capaces quecotidianamente están demostrándolo en sus resoluciones. Ahí meresulta muy apropiado lo que decía Don Felipe Tena Ramírez enun estudio interesante sobre la ética del juez: cuando hablaba pre-cisamente de los ataques a los jueces, lo dicho no se enderezacontra la crítica a los funcionarios judiciales, quienes durante todasu vida han hecho de la independencia de criterio la base de sudignidad humana, quienes siempre han respetado en los demás elmismo derecho que ellos tienen para expresar y defender sus ideas,jamás podrán aventurar la especie de que debe suprimirse, ni si-quiera limitarse, la censura a los funcionarios públicos.

Yo admito contra los jueces aun la crítica apasionada y parcial.Pero una lealtad elemental exige que la parte que ataca pública-mente a su juez, se exhiba como parte, nunca como juez. El que seerige en juez de los jueces disfrazando de imparcialidad lo que enrealidad es un alegato de parte o una represalia de vencido, come-te un engaño a la opinión pública ante la que denuncia las reales osupuestas irregularidades de un proceso. Cuando a sus sentenciasesperan el fino soborno del elogio público o la encubierta amenazadel improperio público, los jueces tienen que estar muy alerta paracolocar por encima de uno y de otro su serenidad de juzgador.

Y hoy con esta fuerza de los medios de comunicación social se for-talece este pensamiento de Don Felipe Tena Ramírez. Hoy, que

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estamos a unas semanas de que entre en toda su plenitud la Ley dela Transparencia, tenemos que ser especialmente escrupulosos losjuzgadores de no someter nuestras decisiones a las presiones quecada vez serán más generalizadas y más intensas que se hagan através de las planas de los periódicos. ¡Qué importante que se co-nozcan los proyectos de sentencia!, de ahí pueden seguirse extraor-dinarios beneficios.

Pero qué terrible cuando los proyectos de sentencia se aprovechancomo información confidencial para anunciar lo que va a decidirun tribunal varios días después. Es obvio, propio de la naturalezadel trabajo judicial; es un documento previo, incluso con la res-ponsabilidad de los órganos colegiados, de uno de los magistradoso ministros que está proponiendo una solución.

Pero el sentido de las sesiones es precisamente de debatir con laposibilidad propia de que, incluyendo al ponente, puede finalmen-te cambiar de punto de vista. Hacer entender esto a quienes cu-bren fuentes judiciales, es de especial importancia. Y que se entiendaque un proyecto es un documento de trabajo que invita a la re-flexión y al debate, pero que será precisamente esta técnica la quefinalmente permita que se llegue a una determinada solución.

Que se sepa que mientras el juzgador de un órgano colegiado noemite su voto, no ha expresado su punto de vista en torno el proble-ma. De ahí que uno de los atributos que derivan de éste paréntesissean: la mansedumbre y la serenidad. Ni ser sensible a los elogios quepodrán darse, ni ser temerosos a lo que lleva el atributo de la valentíaante los improperios que se le podrán dedicar. El juez debe tenersentido de pertenencia, no solamente al juzgado, al tribunal de queforma parte, sino de pertenencia al sistema de impartición de justicia.

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Esto implica el respeto a todos los que participan en el sistema deimpartición de justicia. ¿Cuantas veces por sacar adelante, apartede los órganos que participan en el sistema, se ataca con la mayornaturalidad a quienes están en otros campos? Desconociendo quese pertenece al mismo barco y que todos unidos debemos de llevar-lo a feliz puerto. Tan respetable es un juez del fuero común comoun juez de distrito. Tan digno de alabanza es un Ministro de laSuprema Corte como un Magistrado de un Tribunal Superior deun Estado de la República. Cuando se dan estos atributos en uno yotro sitio se estará luchando por salvaguardar los grandes valoresde la judicatura. Se debe tener espíritu de equipo, sobre todo enúltima instancia el trabajo se realiza por órganos colegiados.

Cuando en mis responsabilidades en el Consejo de la JudicaturaFederal advierto Tribunales Colegiados, de tres personas, que noestán en armonía pienso que se debe avanzar en la madurez deesas personas que están en específico. Y la madurez normalmenteradica también en otros atributos, y esos atributos giran alrededordel respeto profundo a los demás. No pretender la uniformidad,no buscar que la relación de los otros sea exactamente como unoquiere, no detenerse en cuestiones intrascendentes que bloquean eldespacho ágil de los asuntos simplemente por destacar que unofue el que se dio cuenta de algún defectillo en el proyecto.

Esto requiere colocar el interés general por encima del interés par-ticular. Espíritu de equipo, saber que se integra un órgano con otras10 personas, como sucede en el caso de la Corte, que se integra unórgano con otro número de personas pero que ello exige que esoque es tan rico de descubrir en las diferencias humanas, más queencontrar fuentes de división y de enfrentamiento, deben descu-brirse oportunidades de enriquecimiento recíproco. Es cuando se

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advierte el sentido de la individualidad y el principio de la igual-dad, cuando se descubre que las deficiencias que uno tiene puedenser suplidas por la suficiencia y la riqueza de los demás.

Pero, sobre esto hay que avanzar, tener sentido de justicia. Y noquisiera entrar al gran problema de la justicia. Es cómodo en unaconferencia utilizar esa frase tan socorrida que muchas veces se dicedel más alto Tribunal de Justicia: Su decisión fue legal pero no fuejusta. Y los críticos deciden lo más complejo, porque decidir la lega-lidad no es tan complicado porque hay normas jurídicas que pue-den examinarse. Pero decidir el problema de justicia y decidirlo enun mundo plural a mí sinceramente me ha llevado al convencimien-to (y doy testimonio de que me considero ius naturalista) que de acuer-do con el ius naturalismo, finalmente, debemos tener a una justiciaque derive de los ordenamientos jurídicos, que es la que puede ver-daderamente llevar a la seguridad jurídica.

Y claro está que el estudio armónico integral de los ordenamientosjurídicos permitirá descubrir los grandes valores que un momentodeterminado, quienes integraron un Poder Constituyente, quienesformaron parte de un Poder Reformador, llegaron a estimar cómodeben salvaguardar los valores fundamentales. Debo seguir, perosiempre aparecería que uno de los atributos que debe tener el juz-gador es su sentido de justicia. ¿Es justo? me pregunto (y ojalá se lopregunten algunos de los presentes), que yo me dedique a estarotorgando amparos para efectos, para quitarme rápidamente asun-tos de encima cuando desde el primer momento estaba yo en posi-bilidad de resolver el punto de esa controversia. ¿No hay laposibilidad de recurrir a jurisprudencias de la Suprema Corte quehablan de la inoperancia del concepto de violación, y que hacenver que resulta totalmente intrascendente pedir que se desahoguen

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pruebas cuando el problema de base es estrictamente jurídico, ysea el resultado que sea el de esas pruebas en nada va a variar?Pero a veces esto es síntoma de que no se tiene sentido de justicia.El sentido es quitarme un asunto de encima y que estadísticamenteesto me permita estar satisfecho.

Como ustedes advertirán, el planteamiento de estos atributos hasido meramente ejemplificativo. Era consciente, cuando advertí queme habían otorgado exclusivamente 40 minutos, que sólo iba a te-ner una ligera aproximación al tema, pero tengo la tranquilidad deque en mayor o menor grado la mayoría de mis interlocutores semueven en la justicia electoral o en algún otro tipo de justicia espe-cializada o de justicia mixta y, por lo mismo, solamente los invita-ría a que en su vida cotidiana, cuando vayan actuando, sepregunten al menos al finalizar cada día: Hoy como hombre, hoycomo juez, es decir, con una función específica de especial impor-tancia, para mi comunidad ¿Puedo sentirme satisfecho? ¿he sabi-do escuchar a los justiciables? ¿los he tratado con respeto yamabilidad? ¿me he preocupado por estudiar con la mayor pro-fundidad cada uno de los asuntos? ¿me he esforzado por partici-par constructivamente en el órgano colegiado? ¿he tratado de queno sean intereses personales sino intereses generales los que guíenmi decisión?

Cuando ustedes vayan haciendo esta labor irán descubriendo que loque yo he ejemplificado lo irán enriqueciendo extraordinariamente.Sólo quiero concluir con una inquietud que también justifica mi pre-sencia. La democracia no se logra de la noche a la mañana, la demo-cracia supone un largo camino y todavía hay un largo trecho querecorrer, porque los peligros siguen existiendo.  Yo apuntaría sola-mente dos de ellos: uno, el abuso y el mal empleo de los medios de

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comunicación que en lugar de contribuir (como lo hacen normalmen-te quienes actúan con ética profesional), en esas formas de comunica-ción buscan el amarillismo y del amarillismo al sensacionalismo, a lamanipulación y, lo más grave a la superficialidad, sólo hay una dis-tancia muy pequeña. Una democracia meramente cuantitativa, no esdemocracia, la democracia supone compromiso consciente y respon-sable de quienes participan en una comunidad.

Esto indiscutiblemente tiene que superarse, y el segundo peligro,vaya paradoja, nunca el hombre en el siglo XX ni de siglos anterio-res llegó a contar con los adelantos técnicos que hoy existen, lossistemas de comunicación y de internet, paradójicamente, digo,tienen el gran peligro de contribuir a la despersonalización, a laignorancia y a la pereza. Quienes antes de los sesentas iniciamosnuestras actividades docentes en el magisterio pedíamos a los alum-nos que nos presentaran sus trabajos a máquina, hoy los maestrostienen que utilizar el procedimiento contrario porque saben queuna presentación con estas características ha significado tan sólooprimir una tecla y es testimonio de que quien lo presenta ignoratotalmente el trabajo que ha realizado.

Este gran desarrollo que nos debe hacer sentir profundamente satisfe-chos, debe ser también contemplado en cuanto a sus peligros. Y porello mi reconocimiento a todos los organizadores de este evento, por-que en el se busca la formación en la justicia electoral. Cuando losmiembros de una comunidad, y sobre todo quienes tienen la respon-sabilidad en la organización y en el juicio sobre las elecciones, seanmuy ricos en esta materia, podremos llegar a estar profundamentesatisfechos porque la democracia ha llegado a mayor plenitud a nues-tro sistema jurídico-político. Si mis palabras los han motivado en ello,quedaré plenamente congratulado.

LA JUSTICIA CONSTITUCIONALELECTORAL EN EL SISTEMA

JURÍDICO MEXICANOGuillermo I. ORTIZ MAYAGOITIA*

SUMARIO: I. Concepto. II. La justicia y la seguridad jurídica.III. Antecedentes de la justicia constitucional electoral.IV. La justicia constitucional electoral en vigor. V. Conclusiones.

I. CONCEPTO

Por razón de método se debe definir qué se entiende por JusticiaConstitucional Electoral, en este sentido, desmembrando el térmi-no en sus partes, “justicia” proviene del latín “justitia”, que derivade “jus”, que significa “justo”. Ulpiano definía la justicia como:“La constante y perpetua voluntad de dar a cada quien lo suyo”.

Ahora bien, lo “constitucional” jurídicamente implica lo que corres-ponde o abarca la Constitución.

Por último, las normas electorales conforme a una Jurispruden-cia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se

* Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La versión escrita deesta ponencia fue redactada por el Doctor Carlos A. Morales Paulín, bajo la direccióny aprobación del sustentante.

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entienden como: “las que establecen el régimen normativo de los pro-cesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque con-tenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoralsustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente condichos procesos o que deban influir en ellos de una manera de otra,como por ejemplo, distritación o redistritación. Creación de órganosadministrativos para fines electorales, organización de las elecciones,financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites delas erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltasadministrativas y sus sanciones”.1

De esta forma, la Justicia Electoral Constitucional puede entender-se como el reconocimiento y salvaguarda de los derechos políticosderivados de la Constitución; dichos derechos van desde el corres-pondiente a la formación de organizaciones políticas hasta el ejer-cicio del voto tanto activo como pasivo.

II. LA JUSTICIA Y LA SEGURIDAD JURÍDICA

Al derecho le corresponde el difícil papel de constituirse en la cienciaencargada de discernir entre lo justo y lo injusto, en otras palabras, eltelos del derecho es la justicia, así, bien puede afirmarse que la justiciaconstituye el valor supremo del derecho; sin embargo, frente a estevalor supremo surgen otros valores como la seguridad jurídica, enten-dida ésta como el respeto a la persona, sus bienes y derechos, queabarca los mecanismos para la reparación o restitución de éstos.

1 Cfr. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, MATERIA ELECTORAL PARALOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.- En: Semanario Judicial de laFederación y su Gaceta, Novena Época, Tomo: IX, Abril de 1999, p. 255.- Tesis P/J25/99.

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De la revisión del texto constitucional deriva que en él coexistenambos valores, de suerte tal que en el artículo 17 se consagra lagarantía de obtener justicia pronta, completa, gratuita e imparcial;sin embargo, en el propio precepto se señala que la justicia se im-partirá en los plazos y términos que fijen las leyes, aspectos éstosvinculados con la seguridad jurídica.

Difícil resulta empatar la justicia y la seguridad jurídica, en ocasionespuede parecer que el privilegiar la segunda sobre la primera lleve a laconcreción de un acto injusto; de esta forma, cuando las leyes fijanaspectos tales como la legitimación, los plazos, las pruebas que pue-dan admitirse y la forma en que deben desahogarse, entre otros, nohacen sino fijar los criterios tendentes a garantizar el principio de laseguridad jurídica; por ello, cuando un derecho no se ejerce dentrodel plazo que fija la ley, y se declara su preclusión, sin duda ello cons-tituye un acto en el que se sacrifica la justicia en aras de la seguridadjurídica; lo mismo acontece cuando se produce la caducidad de lainstancia, pues la simple inactividad de una de las partes puede darlugar a que no le sea reconocido su derecho que en justicia le corres-ponde, valga el aforismo “el derecho protege al diligente”.

La seguridad jurídica en materia electoral se encuentra recogidaprincipalmente en el artículo 41 constitucional, cuando ordena queen la organización de las elecciones deberá salvaguardarse el prin-cipio de certeza cuya ontología es la misma que le corresponde a laseguridad jurídica.

No cabe duda que el valor certeza es fundamental en la materiaelectoral, pues no puede imaginarse dejar sin reglas la forma y tér-minos en que los ciudadanos ejercerán sus derechos políticos, puesello equivaldría a la indefinición en la manera y plazos para la inte-

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gración de los poderes constituidos, dicho en otras palabras, la in-certidumbre electoral se identifica con la anarquía o ingobernabilidad.

Junto al principio certeza el propio numeral 41 agrega los relativosa la legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, princi-pios que constituyen un pentaedro en el que descansa la funciónelectoral.

III. ANTECEDENTES DE LA JUSTICIACONSTITUCIONAL ELECTORAL

Antes de comentar el estado que guarda hoy por hoy la JusticiaConstitucional Electoral en México, conviene hacer un repaso su-cinto del desarrollo de ésta novel materia.

De esta forma, el desarrollo legislativo y jurisprudencial en Méxi-co, nos revela marcadamente, que a partir de la sentencia recaídaen la revisión del juicio de amparo de fecha 11 de junio de 1878, enla que figuraron como conceptos de violación, la ilegitimidad deltitular del Gobierno del Distrito Federal, prevaleció el criterio delMinistro Ignacio L. Vallarta relativo a que el juicio de amparo re-sultaba improcedente para justipreciar la legitimidad o no de lasautoridades, por lo que desde entonces, el juicio de amparo se re-servó para la defensa de las garantías constitucionales de los go-bernados en estricto sentido, dejando fuera de su ámbito protectora los derechos de naturaleza política.

El precedente del siglo XIX (Tesis Vallarta), por el que se establecíala no revisión judicial de los actos electorales, se reiteró en buenaparte del siglo XX; primero, por vía jurisprudencial como lo revelael siguiente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

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93La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano

“PRERROGATIVAS DEL CIUDADANO. Las prerrogati-vas del ciudadano, entre las cuales está la de ser votado paraservir los cargos de elección popular, son distintas de los dere-chos del hombre, cuya violación es la única que puede darmateria a juicios de garantías”. (Quinta Época, Instancia:Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo:IV, Página: 862).

Este criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se vioreflejado en la Ley de Amparo, la que en su artículo 73, fraccionesVII y VIII, establece la improcedencia del llamado juicio de garan-tías, cuando el acto reclamado verse en contra de resoluciones odeclaraciones de los organismos y autoridades en materia electo-ral, así como en contra de resoluciones del Congreso de la Unión,las Cámaras de éste o de las legislaturas de los estados en los casosde elección de funcionarios.

Fue hasta el año de 1977, que en el marco de la Ley de Organiza-ciones Políticas y Procesos Electorales, se estableció un recurso dereclamación del que conocería la Suprema Corte de Justicia de laNación; sin embargo, la resolución que llegara a dictarse no ten-dría efectos vinculatorios, pues se le reservaba a los Colegios Elec-torales la facultad de resolver en definitiva sobre la impugnaciónpresentada.

La Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, fue sus-tituida por el Código Federal Electoral (publicado en el Diario Ofi-cial de la Federación el 12 de febrero de 1987), en el que se preveíala existencia de un Tribunal de lo Contencioso Electoral; empero,subsistía la facultad de los Colegios Electorales para modificar lassentencias dictadas por dicho Tribunal.

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El 6 de abril de 1990, se publicó la reforma al artículo 41 constitucional,mediante la cual se establecía la existencia de un Tribunal Autónomoen Materia Electoral, cuyas resoluciones serían inatacables, salvo aqué-llas que se dictaren después de la jornada electoral, las que podrían serrevisadas por los entonces Colegios Electorales.

Con motivo de la reforma constitucional mencionada, el 15 de agos-to de 1990, se publica en el Diario Oficial de la Federación, el CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ordenamien-to que al referirse al Tribunal Federal Electoral, lo definió como unórgano jurisdiccional autónomo, encargado de conocer de los recur-sos de apelación y de inconformidad, reiterando así, la previsiónconstitucional, en el sentido de que sus resoluciones serían inatacables,salvo en el caso de aquéllas que dictaran con posterioridad a la jor-nada electoral, las que en todo caso podrían ser modificadas por losColegios Electorales.

El 3 de septiembre de 1993, se reformó el artículo 41 constitu-cional, y para los efectos de la presente, destaca la enmiendaque ordenó que: “El Tribunal Federal Electoral tendrá competenciapara conocer en forma definitiva e inatacable, en los términos de estaConstitución y la Ley, las impugnaciones que se presenten en mate-ria electoral federal”.

De lo anterior, se colige que la previsión normativa mencionada,permitió al entonces Tribunal Federal Electoral, llevar a cabo lainterpretación constitucional en la materia que le resultaba propia.Como acto reflejo de la enmienda constitucional mencionada, el24 de septiembre de 1993, se reformó el Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Electorales, otorgándole a la Sala de Se-gunda Instancia del Tribunal Federal Electoral, la calidad de órgano

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95La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano

terminal para la calificación de las elecciones de Diputados y Se-nadores, desapareciendo los Colegios Electorales respectivos.

IV. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL ELECTORAL EN VIGOR

En el año de 1996, México logró una reforma electoral que ha de-mostrado sus bondades, si tomamos en consideración dos factores:a) El marco normativo emanado de ésta, ha regido los procesoselectorales de 1997 y del año 2000, sin que se suscitaran generali-zados reclamos de inequidad y parcialidad, frecuentes en los pro-cesos electorales precedentes; y aunado a lo anterior, b) El marconormativo emanado de la reforma, no ha sido objeto de revisiónsubstancial alguna, lo que de suyo revela su contenido de amplioespectro. Esto es, que todos o casi todos los supuestos de la comple-ja materia electoral, se encuentran previstos y encausados en lanormatividad respectiva.

En tal sentido, el 22 de agosto de 1996, se publicaron los cambiosconstitucionales de la multicitada reforma electoral, y para los efec-tos de la presente, destacan las enmiendas a los artículos 99 y 105.En el primero de los numerales, se establece la facultad del TribunalElectoral (ahora del Poder Judicial de la Federación), para resolveren los términos de la propia Constitución y de las leyes emanadas deésta, de prácticamente “todos” los “actos” de naturaleza electoral,como son los derivados de la elección de los funcionarios federales,los relativos a los órganos electorales tanto de naturaleza federalcomo estatal, los correspondientes a los derechos políticos de losciudadanos, principalmente. Empero, como deriva del estudio delartículo constitucional de mérito, la actuación del Tribunal Electoral,se endereza en contra de “actos” que no de “leyes” en materia electo-ral, pues en paralelo a la reforma al artículo 99 —como ya se dijo—

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también fue reformado el diverso 105 constitucional, en cuyoantepenúltimo párrafo de la fracción II, se lee taxativamente que:“La única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a laConstitución es la prevista en este artículo”, vía que corresponde a laacción de inconstitucionalidad, de la que privativamente conoce laSuprema Corte de Justicia de la Nación.

En abono a lo anterior, la propia Suprema Corte de Justicia de laNación ha establecido los siguientes criterios jurisprudenciales:

“LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IM-PUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITU-CIONALIDAD. En el artículo 105, fracción II, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, yen su ley reglamentaria, se establece que las leyes electora-les federal y locales deben promulgarse y publicarse cuan-do menos noventa días antes de que inicie el procesoelectoral en que vayan a aplicarse; que durante éste nopueden someterse a modificaciones fundamentales, asícomo el sistema de su impugnación, conforme al cual laúnica vía para plantear la no conformidad de dichas leyescon la Constitución es la acción de inconstitucionalidad,que puede promoverse dentro de los treinta días naturalessiguientes a la fecha de la respectiva publicación y que laúnica autoridad competente para conocer y resolver di-chas acciones es la Suprema Corte de Justicia de la Nación,las que deben tramitarse y resolverse en plazos breves, afin de que el legislador esté en posibilidad de llevar a cabolas modificaciones pertinentes, en caso de que la normaimpugnada sea declarada inconstitucional. Por tanto, elTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no

Primer Curso Iberoamericano

97La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano

puede, en ningún caso, pronunciarse acerca de laconstitucionalidad de leyes electorales, por no serimpugnables ante él con motivo de los actos y resolucionesen los que se hubieran aplicado, porque por un lado, enatención a su naturaleza, en cuanto a que están destinadasa regir un proceso electoral, es imprescindible partir de sufirmeza, ya que de otra forma se vulneraría el equilibrio delproceso electoral, pues no sería lógico que conforme a unsistema de contienda electoral entre partidos políticos, secuestionara la constitucionalidad de una norma relativa aese proceso, con motivo de actos y resoluciones producidosen él; y por el otro, que está fuera de las facultades de esetribunal cotejar la norma electoral frente a la Constitución,aun a pretexto de determinar su posible inaplicación”. (No-vena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de laFederación y su Gaceta, Tomo: XV, Junio de 2002, Tesis: P./J.25/2002, Página: 81).

“TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DELA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARAPRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDADDE LEYES. De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, frac-ción II, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, se desprende, por un lado, que el TribunalElectoral es la máxima autoridad jurisdiccional en mate-ria electoral y es el órgano especializado del Poder Judi-cial de la Federación, cuya competencia es la de garantizarla especialización, objetividad e imparcialidad en el ejer-cicio de esa función jurisdiccional, así como la custodiade los derechos políticos electorales de los ciudadanos, yverificar que los actos y resoluciones que al respecto se

Justicia Electoral

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia98

dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en lapropia Constitución Federal, como en la Ley General delSistema de Medios de Impugnación en Materia Electoraly, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción le corresponde en forma exclusiva conocer de lasacciones de inconstitucionalidad que tengan por objetoplantear la posible contradicción entre una norma gene-ral y la Constitución Federal, siendo dichas acciones laúnica vía para plantear la no conformidad de las leyeselectorales con la propia Ley Fundamental. En congruen-cia con lo anterior, se concluye que la facultad para resol-ver sobre la contradicción de normas electorales y la CartaMagna está claramente limitada por mandato constitu-cional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción, por lo que el Tribunal Electoral sólo puede manifestarserespecto de algún acto o resolución o sobre la interpreta-ción de un precepto constitucional, siempre que ésta nosea para verificar la conformidad de una ley electoral conel propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrarioestaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente nole corresponde”. (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Se-manario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XV, Juniode 2002, Tesis: P./J. 23/2002, Página: 82).

“TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DELA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LAINCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELEC-TORAL O SE APARTA DE UN CRITERIOJURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPRE-MA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPEC-TO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO

Primer Curso Iberoamericano

99La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano

CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMERCASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LACONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, ELARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODERJUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Los preceptos consti-tucional y legal mencionados establecen, respectivamente,que la única vía para plantear la no conformidad de las le-yes electorales con la Constitución es la acción deinconstitucionalidad, de la que conoce y resuelve sólo la Su-prema Corte de Justicia de la Nación; y que la jurispruden-cia del Pleno de ésta, cuando se refiere a la interpretacióndirecta de un precepto de la Constitución, es obligatoria parael Tribunal Electoral. A éste únicamente le corresponde, deconformidad con lo dispuesto en el artículo 99 constitu-cional, resolver sobre la constitucionalidad de actos o reso-luciones emitidos por las autoridades electorales. Por tanto,dicho Tribunal Electoral no está facultado para hacer con-sideraciones ni pronunciarse sobre la constitucionalidadde una norma general electoral, por ser una atribuciónexclusiva de este Alto Tribunal. Ahora bien, si dicho ór-gano jurisdiccional al resolver sobre un asunto sometidoa su consideración aborda cuestiones relativas a laconstitucionalidad de una norma general, así sea con laúnica finalidad de determinar su posible inaplicación, oestablece la interpretación de un precepto constitucionaldistinta a la contenida en una jurisprudencia sustentadapor la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la queya se haya determinado el sentido y alcance respectivos,es evidente que incurre, en el primer caso, en inobservan-cia al mencionado artículo 105, fracción II, de la Consti-tución Federal, y en el segundo, infringe el artículo 235 de

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la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, enconsecuencia, su actuación afecta la seguridad jurídicaque se busca salvaguardar. En tal virtud, las tesis que sehan sustentado por el Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federación o que llegaran a sustentarse sobreinconstitucionalidad de leyes electorales, no constituyenjurisprudencia”. (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuen-te: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo:XV, Junio de 2002, Tesis: P./J. 26/2002, Página: 83).

De esta forma, es fácil colegir, que derivado del sistema de distri-bución competencial que en materia electoral emerge desde la pro-pia Constitución, corresponde al Tribunal Electoral examinar laconstitucionalidad de los actos propios de su materia, y a la Supre-ma Corte de Justicia de la Nación hacer lo propio cuando el exa-men verse sobre leyes electorales.

No debe soslayarse que de conformidad con el artículo 99 consti-tucional:

“Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesissobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución osobre la interpretación de un precepto de esta Constitu-ción, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una soste-nida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte deJusticia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes,podrán denunciar la contradicción, en los términos queseñale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte deJusticia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debeprevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supues-to no afectarán los asuntos ya resueltos.”

Primer Curso Iberoamericano

101La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano

Lo anterior, le confiere a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,el papel de órgano terminal por lo que hace a la interpretación cons-titucional, en los casos en los que se suscite una tesis contradictoriaque sobre ésta se dé entre alguna de las Salas del Tribunal Electoralrespecto de una diversa sostenida por la Suprema Corte.

V. CONCLUSIONES

Frente al valor justicia coexiste la seguridad jurídica, la que enmateria electoral se identifica con el principio de certeza; para ga-rantizar este principio el derecho fija aspectos tales como la legiti-mación, identificación de las acciones y excepciones, pruebas quedeben admitirse y la forma de desahogarse, diversos plazos paralas etapas procesales, etcétera.

En el marco de la certeza electoral la Constitución le reserva alTribunal Electoral la facultad de conocer de los procesos en los quese impugnen actos, en tanto que cuando se impugna una ley elec-toral, esto constituye una materia privativa de conocimiento a car-go de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

A mayor abundamiento, en aras de garantizar el principio de certe-za tratándose de la acción de inconstitucionalidad en materia elec-toral, la propia constitución establece que las leyes electorales deberánpublicarse al menos “noventa días antes de que inicie el proceso electoralen que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificacio-nes legales fundamentales”; por su parte, la ley que rige la acción deinconstitucionalidad establece plazos precisos tanto para la presen-tación del proyecto como el dictado de la sentencia, y esto es así,pues en la práctica no se puede dejar al infinito o en la indetermina-ción temporal, la decisión jurídica sobre la constitucionalidad o no

Justicia Electoral

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia102

de una ley que por su contenido tiene que ver con la forma y térmi-nos en que se integran los poderes constituidos, pues de otro modose estaría en la fronteras de la anarquía o ingobernabilidad.

Refuerza lo anterior el hecho de que la sentencia que recaiga enuna acción de inconstitucionalidad, cuando se obtiene el voto de almenos ocho ministros, tendrá efectos generales, con lo que la nor-ma electoral impugnada no sólo podrá ser desaplicada al actor,con lo cual se garantiza que las normas electorales serán las mis-mas para todos los sujetos intervinientes en la materia.

En cambio cuando lo que se demanda es un acto electoral, la sen-tencia que emita el Tribunal tiene efectos sólo para las partes delproceso, de aquí que no sea dable que a través de las figuras proce-sales (juicio para la protección de los derechos político-electoralesdel ciudadano y juicio de revisión constitucional electoral), sea re-visable la constitucionalidad de una ley, ya que ello implicaría unquebranto al principio de certidumbre, pues si llegado el caso, elTribunal determina la no aplicación de una ley, esta no aplicaciónno alcanza a todos los sujetos intervinientes en un proceso electo-ral, sino sólo a las partes del proceso jurisdiccional.

ÉTICA, JUSTICIA Y ELECCIONES

105

* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación.

ÉTICA, JUSTICIA Y ELECCIONESJosé Luis DE LA PEZA*

Agradezco sinceramente la invitación para participar en este PrimerCurso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, inscrito en el marco delAcuerdo de Cooperación Técnica, suscrito entre las autoridades elec-torales nacionales españolas y las federales mexicanas, Curso quecuenta en esta ocasión con el apoyo del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo en México, el Instituto Electoral del Esta-do de Puebla, el Tribunal Electoral del Estado de Puebla, y la Bene-mérita Universidad Autónoma del mismo Estado.

Como se ha hecho patente, el tema que tendré oportunidad deexponer se titula “Ética, justicia y elecciones”, y sugiere, prima facie,la existencia de una relación entre estos conceptos.

Considero pertinente destacar que detrás de la inteligencia de estavinculación es necesaria, en primer lugar, una premisa antropológica:ciertamente, al hablarse de una calificación o valoración ética de laconducta humana, se presupone una actividad voluntaria, delibe-rada, encaminada hacia la consecución de un fin propuesto comovalioso por la inteligencia.

Justicia Electoral

José Luis de la Peza106

De esta forma, toda antropología que considera las acciones delser humano como imposibles de ser vinculadas con aspectosaxiológicos, conlleva directamente a la negación de la ética.

Baste mencionar, como ejemplos de lo que se está señalando, lasantropologías que suponen que “el hombre es el lobo del hombre”,como se afirma rotundamente en Hobbes; o que es “un ser hipócri-ta, voluble, que no debe retroceder frente a la traición de la palabradada, cuando así lo exige la razón de Estado”, como postula elautor de El príncipe, Nicolás Maquiavelo; o que el verdadero hom-bre es el superhombre, como lo llama Nietzsche, entendiendo portal “el monstruo alegre que ha regresado a la irresponsabilidad dela conciencia del animal depredador”.

Por el contrario, el concepto central de la ética es la libertad, enten-dida como la autodeterminación del sujeto al fin valioso que persi-gue por medio de su conducta.

Éste es el sentido en el que deben tomarse las palabras de Aristóteles,cuando dice que “... toda acción y elección parecen tender a algúnbien; y por ello definieron con toda pulcritud el bien los que dijeronser aquello a que todas las cosas aspiran”.1

Existe, por tanto, una relación de causalidad entre el acto libre y elresultado de la conducta, pues como dice Kant “La libertad es elpoder elaborar uno mismo, en definitiva, los motivos de la volun-tad”;2 es en virtud de esta vinculación que el sujeto es responsablede su conducta.

1 Ética nicomaquea, 1094 a.2 Cit. por Messner, Johannes: Ética general y aplicada.- Madrid : RIALP, 1969, p. 35.

Primer Curso Iberoamericano

107Ética, justicia y elecciones

En síntesis, a partir de este aspecto antropológico que hemos exa-minado sólo en sus líneas más generales, toda consideración éticapresupone la libertad, significando con ello que el ser humano esdueño de sus actos.

Como corolario de esta libertad, los filósofos morales y los huma-nistas han reconocido en la persona una dignidad especial, que ladistingue de cualquier otro ser. Por ello, se encuentran en los clási-cos, elogios a la libertad como cuando Cicerón exclama: “O nomendulce libertatis! O ius eximium nostrae civitatis”!3, o el jurisconsultoPaulo la propone como principio general del derecho, en su regla“Libertas inaestimabilis res esf”.4

Un segundo aspecto que sirve de base para plantear la relaciónexistente entre la ética, la justicia y las elecciones, es la epistemolo-gía de las disciplinas en las que se encuentra ubicado el tratamien-to de los dos últimos conceptos.

Lo que deseo destacar ahora es que tanto el derecho como la polí-tica son disciplinas especializadas y prácticas, y como tales, se en-cuentran vinculadas con aspectos éticos.

En efecto, encontramos disciplinas cuyo objeto se traduce en unconocimiento especulativo, teórico. Tal sería el caso, por ejemplo,de las matemáticas o de la geometría. Puede mencionarse que setrata de disciplinas cuyo método es predominantemente demos-trativo.

3 In Verrem, II, 5,63, 163. 4D.4 D. 50,17,106.

Justicia Electoral

José Luis de la Peza108

Por otro lado, se encuentran las disciplinas que no tienen por fina-lidad la especulación, sino que se encuentran enderezadas a la con-secución de una actividad.

Dentro de este segundo tipo, es necesario introducir una distinciónulterior, pues en algunas ocasiones la actividad está regida porprincipios técnicos, y otras veces, se encuentra involucrada unavaloración ética relativa a los fines y a los medios.

Dicha distinción es conocida a partir de la diferenciación clásicaentre el hacer (facere) y el obrar (agere). Las disciplinas técnicasestán referidas a las cosas que se hacen, es decir, todo la relativo ala industria humana.

Por el contrario, en las disciplinas que están dirigidas hacia la ob-tención de un acto humano que no queda fuera del sujeto, sino quees inmanente al agente, la valoración no puede ser sólo técnica,sino que es fundamentalmente ética, en tanto que se trata de unaoperación prudencial.

En mi opinión, el derecho y la política se inscriben en este tipo dedisciplinas prácticas morales, porque no tienen como finalidad unconocimiento especulativo puro, ni tampoco buscan primordial-mente una perfección técnica, sino que su objeto está definido enatención a la problemática humana que están llamados a resolver.

Es precisamente colocados en este extremo en el que pueden vincular-se las ideas que he desarrollado en esta breve exposición, puesto que sitanto el derecho como la política están referidos a la acción humana,sus postulados y respuestas no pueden contrariar el concepto básicode la ética, que es la libertad.

Primer Curso Iberoamericano

109Ética, justicia y elecciones

Dicho de otro modo, la misión fundamental de la ciencia jurídica yde la ciencia política es lograr el respeto de la persona humana, crean-do las condiciones individuales y circunstancias sociales propiciaspara su perfeccionamiento, a través del ejercicio de su libertad.

Por consiguiente, con relación al tema de esta intervención, el as-pecto de la ética que resulta más fecundo es el de la responsabili-dad, pues ésta no se agota en el ámbito individual, sino que presentatambién una dimensión social.

Recordemos las siguientes palabras de Bertrand Russell, cuando diceque “... sin ética social, las comunidades perecen; sin ética individual,su supervivencia carece de valor. Por consiguiente, la moral cívica y laindividual son igualmente necesarias en un mundo encomiable”.5

En el mismo sentido, Karl Jaspers explica que “Si todos los hombredeben ser libres, la libertad de cada uno es sólo posible en cuantopueda coexistir con la libertad de todos... El hombre es libre en lamedida en que ve a su alrededor la libertad”.6

Pero, ¿cómo puede asegurarse al hombre el ejercicio de su libertad?

La dimensión social de la ética abarca, según el propio Jaspers, dospretensiones humanas fundamentales: “... estar protegido contrala violencia y hacer valer su convicción y su voluntad...”.7

5 Autoridad e individuo. México : FCE, 1995, p. 110.6 Jaspers, Karl. Vom Ursprung und Ziel der Geschichte; 1956; cit. por Verdross,

Alfred: La filosofía del derecho del mundo occidental. Visión panorámica de sus fundamentosy principales problemas.- México : UNAM. Centro de Estudios Filosóficos, 1962. pp.343-348; p. 343.

7 Ibidem.

Justicia Electoral

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Es claro que el primer aspecto se refiere a la instauración del Esta-do de derecho, que significa tanto como asegurar las libertades fun-damentales del individuo, construyendo una sociedad justa, en laque la violencia sea superada por el derecho.

Ahora se comprende cabalmente lo que se decía antes, con rela-ción a que el derecho es una disciplina referida al obrar humano, yestá inscrito, por tanto, en el amplio cuadro de la filosofía moral.

En efecto, si la justicia, como ha sido definida por los romanos es“constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi”,8 es decir,“la constante y perpetua voluntad de dar a cada quien su dere-cho», o de “dar a cada cual lo suyo”, cabe preguntarnos ¿qué es losuyo, qué es lo más propio del hombre, a qué se encuentra máslegitimado si no a exigir el respeto de su condición de persona?

Desde esta perspectiva, se comprende la vinculación de la políticacon la ética, o más aún, por qué puede afirmar Andrés Bello que laética es la vida misma de la sociedad política.9

La tradición filosófica clásica destaca esta relación argumentando,en palabras de Tomás de Aquino, que “... si la ciencia principal esla que trata del objeto más noble y perfecto, necesariamente es lapolítica la principal, la ciencia arquitectónica, digámoslo así, res-pecto de todas las demás ciencias prácticas, al menos en cuanto albien último y perfecto en las cosas humanas. Y por esto se afirma... que la filosofía de las cosas humanas culmina con la política”.10

8 D. 1,1,10.9 Bello, Andrés. Misión de la universidad. Discurso inaugural de la Universidad

de Chile, 17 de septiembre de 1843.- En: El Araucano, oct., 1843.10 Aquino Tomás de. Prefacio a la Política. México : Tradición, 1976. pp. 18-19.

Primer Curso Iberoamericano

111Ética, justicia y elecciones

En atención al segundo cuestionamiento, esto es, el respeto a laconvicción y voluntad individuales, puede decirse que se logra enla medida en que la sociedad es democrática, a tal grado que lalibertad política ha sido identificada a partir de las exposicionesclásicas con la democracia, como puede leerse en Aristóteles:

“La libertad es el principio fundamental de la constitu-ción democrática. Esto es lo que acostumbra decirse, im-plicando ello que sólo en este régimen político pueden loshombres participar de la libertad, y a este fin apunta, se-gún se afirma, toda democracia...

Uno de los caracteres de la libertad es el alternarse en laobediencia y en el mando...”.11

Las elecciones, por lo tanto, se encuentran relacionadas con la éti-ca, pues se ofrecen como respuesta al cuestionamiento sobre la le-gitimidad del poder.

“A la intangibilidad del derecho de la persona humanapertenece el derecho de participar en la vida de la comu-nidad. Así pues, el imperio de la libertad no es posiblemás que por la democracia, es decir, por la posible cola-boración de todos en la formación de la voluntad gene-ral... Todos se hacen valer con el mismo derecho en lasvotaciones electorales... Por virtud de las elecciones, quese repiten en plazos legalmente establecidos, se constitu-ye el gobierno. Por tanto, en las democracias, el gobiernopuede ser derribado, cambiado o reformado por conduc-

11 Política; 6,1.

Justicia Electoral

José Luis de la Peza112

tos legales, sin recurrir a la violencia y así ocurre en larealidad de la vida social”, nos dice Jaspers.12

En la instauración de la democracia se alcanza el máximo respetode la libertad personal, pues, a juicio de un filósofo contemporá-neo como Johannes Messner, se identifica con “... el autogobiernodel pueblo sobre la base de la corresponsabilidad de todos sus miem-bros”,13 presuponiéndose que existe una responsabilidad ética detodos los ciudadanos en la conformación y administración de lacosa común.

Por supuesto, esta corresponsabilidad a la que se está haciendoreferencia conlleva una multiplicidad de exigencias éticas concre-tas, tales como la creación y fomento de una conciencia cívica des-de la infancia; el ejercicio responsable del derecho al sufragio; lacreación de autoridades imparciales que organicen los comicios,así como de otras que juzguen los conflictos que se susciten en lacontienda política; la promulgación de normas constitucionales ylegales que hagan efectivos los valores democráticos; etcetera.

Dentro de dichas exigencias éticas concretas derivadas de la ins-tauración de un sistema democrático fundado en las elecciones,destacamos el derecho al disenso, derivado directamente de la li-bertad humana, pues la democracia no busca el consenso univer-sal y unánime de todos los ciudadanos, sino que la generalidadpueda convivir en justicia con las minorías, según dice Lyotard.14

12 Op. cit., loe. cit.13 Messner: op. c/f.; p. 319.14 Las ideas han sido revisadas en el texto de Muguerza, Javier: “La razón con

minúscula (o por qué somos posmodernos)”.- pp. 424 y ss.- En Historia, lenguaje,sociedad. Homenaje a Emilio Lledó.- Barcelona : Crítica, 1989.

Primer Curso Iberoamericano

113Ética, justicia y elecciones

En síntesis, quiero mencionar que la libertad queda verdaderamenteconvertida en realidad vivencial en la democracia, pues sólo enella la formación de la voluntad se da a través de los procesos enlos que los individuos entablan un diálogo de unos con otros, re-nunciando a la violencia y al capricho como modos de imponersus opiniones, diálogo que supone una actitud responsablementemadura y, consecuentemente, ética.

Reitero mi agradecimiento al Comité organizador por haber sidoinvitado a este foro, y a todos ustedes su atención.

DEMOCRACIA INTERNA Y FISCALIZACIÓN

117

LA ESTRUCTURA INTERNA YEL FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICOS

DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA

Pablo Lucas MURILLO DE LA CUEVA*

I. El artículo 6 de la Constitución española exige que los partidos políti-cos se doten de una estructura interna democrática y que observen ensu funcionamiento pautas democráticas. El origen de esta exigencia sehalla en una enmienda presentada por el Grupo Mixto del Congreso delos Diputados en las Cortes Constituyentes que fue defendida por elprofesor don Enrique Tierno Galván. Su observancia representa unade las principales peculiaridades del derecho de partidos, pues, segúnse ha dicho, esta regla no la exige la Constitución a las asociacionescomunes ni está establecida en todos los ordenamientos.1

* Magistrado del Tribunal Supremo de España.1 En España, la Constitución la exige, también, a los sindicatos y asociaciones

empresariales (artículo 7), a los colegios profesionales (artículo 36) y a lasorganizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de intereses económicos(artículo 52). Por su parte, la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del Derecho deAsociación, la ha impuesto también a las asociaciones ordinarias (artículo 2.5). Porlo que se refiere a otros países, por ejemplo, en Italia, si bien se les exige a lospartidos concurrir con método democrático a la determinación de la políticanacional (artículo 49 de la Constitución de 1947), no se les requiere estar dotadosde una estructura interna democrática. Cfr., al respecto, Giuseppe De Vergottini,Diritto costituzionale.- 3ed.-. Padua : Cedam, 2001, pp. 309 y ss.

Justicia Electoral

Pablo Lucas Murillo de la Cueva118

II. Ahora bien, si desde una perspectiva no técnica, se pueden entendersin dificultad los argumentos que llevaron al constituyente a incorporareste requisito al régimen de los partidos políticos, en cambio, no resultasencillo transformar los planteamientos de principio en normas jurídi-cas precisas y operativas. En efecto, definir qué cosa sea la democraciaintrapartidista es una tarea compleja, del mismo modo que no es fácilestablecer un concepto de democracia, dada la variedad de elementosde diversa naturaleza que implica esa noción y el peso que tienen losprejuicios del intérprete a la hora de establecer conceptos de tanta rele-vancia política.2 Por eso mismo, se comprende que, frecuentemente,más que definiciones categóricas de democracia, se avancen aproxima-ciones atentas a recoger la pluralidad de matices que el término puedeevocar. La riqueza explicativa de ese proceder, sin duda, ayuda a lamejor comprensión de lo que significa. Sin embargo, normalmente sesirve, también, de planteamientos problemáticos e, inevitablemente, dejaámbitos de indeterminación. Evidentemente, esa forma de construir con-ceptos, útil en otros campos, no parece apropiada para despejar lasincógnitas que suscita este mandato constitucional.

En efecto, lo que éste necesita es un entendimiento que compense laimprecisión que le caracteriza, aportando los elementos de certezaque cabe esperar de las reglas que contienen límites al ejercicio de losderechos fundamentales, como sucede en este caso. Pero los avan-ces logrados no han ido todo lo lejos que cabía esperar. Desde luego,se ha coincidido en el acierto que supone exigir a los partidos que, nosolamente sean agentes insustituibles de la dinámica política demo-crática, sino que, también, se ajusten en su vida interna a los postu-

2 Véase sobre el concepto de democracia, Giovanni Sartori. Democrazia edefinizioni. Bolonia : II Mulino, 1957 y ulteriores ediciones. Del mismo autor, cfr.Teoría de la democracia. Madrid : Alianza, 1987.- 2 vols.

Primer Curso Iberoamericano

119La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

lados democráticos básicos.3 Además de razones de coherencia conel régimen político en el que actúan, otros motivos adicionales con-curren a justificar esta opción constitucional. Sobre todo los que serefieren a la necesidad de contrarrestar las tendencias oligárquicasque predominan en las organizaciones partidistas, tal como la cien-cia política ha puesto de manifiesto hace ya tiempo.4

Desde una perspectiva técnica, se ha calificado como una carga alejercicio del derecho a crear partidos la imposición de unas pautasorganizativas y funcionales democráticas,5 pero se ha consideradoaceptable esa modulación de lo que es un derecho fundamental enatención a las funciones que el ordenamiento asigna a los partidospolíticos y a la vista de que la compresión que pueda representarpara la facultad de autoorganización del partido se ve, finalmente,compensada por los derechos de participación que esa estructurainterna democrática ofrece a los afiliados.6

3 Por su parte, la jurisprudencia constitucional considera coherente la regla dela democracia interna con los cometidos que los partidos políticos están llamadosa desempeñar. Cfr. la STC 56/1995, f. j. 3°, para la que los partidos “actoresprivilegiados del juego democrático deben respetar en su vida interna unosprincipios estructurales y funcionales democráticos mínimos al objeto de quepueda manifestarse la voluntad popular y materializarse la participación en losórganos del Estado a los que esos partidos acceden”. En el mismo sentido la STC75/1985. En general, sobre la democracia interna y sobre la forma en la que lapractican los principales partidos políticos españoles, véase Navarro Méndez, JoséIgnacio, Punidos políticos y democracia interna. Madrid : Centro de Estudios Políticosy Constitucionales, 1999.

4 Véase el trabajo de Sánchez de Vega García, Agustín. “Derecho de partidos ydemocracia interna en el ordenamiento español”, en Debate Abierto. Revista deCiencias Sociales. n° 1/1989, pp. 76 ss. Asimismo, cfr. Dietcr Grimm. “Los partidospolíticos”.- págs. 411 ss.- En Manual de Derecho Constitucional. Benda, y otros.- 1VAP.Oñate, 1996, (hay edición posterior).

5 Cfr., STC 56/1995, f.j. 3°.6 Ibidem.

Justicia Electoral

Pablo Lucas Murillo de la Cueva120

Así, la democracia interna se sustancia en

“la exigencia de que los partidos políticos rijan su organi-zación y su funcionamiento internos mediante reglas quepermitan la participación de los afiliados en la gestión ycontrol de los órganos de gobierno y, en suma, (...) me-diante el reconocimiento de unos derechos y atribucionesa los afiliados en orden a conseguir esa participación enla formación de la voluntad del partido”.7

En consecuencia, todos los partidos, para serlo, han de incorporaren sus estatutos estos extremos u otros análogos.

III. Si descendemos a las normas particulares que deben hacer efec-tiva esa democracia interna el panorama cambia. Porque, en efecto,tanto la formulación constitucional, cuanto las previsiones legalesofrecen notables dificultades de concreción. Eso sucedía con el ar-tículo 4 de la Ley 54/1978, vigente hasta el 29 de junio de 2002. Enefecto, el legislador, con esa disposición añadió poco al mandato delartículo 6 del texto fundamental. Si para éste la estructura interna yel funcionamiento de los partidos han de ser democráticos, aquél,tras afirmar que “la organización y funcionamiento de los partidospolíticos deberá ajustarse a principios democráticos” (artículo 4.1),establecía una serie de normas mínimas que debían encontrar sudesarrollo en los estatutos de los partidos. El apartado segundo deesta disposición las enumeraba. Eran las siguientes: a) la asambleageneral del conjunto de los miembros es el órgano supremo del par-tido y puede estar integrada directamente por todos los afiliados opor compromisarios que los representen; b) todos los miembros del

7 Ibidem.

Primer Curso Iberoamericano

121La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

partido tendrán derecho a elegir y a ser elegidos para los cargos delmismo; c) la elección de los integrantes de los órganos directores seproducirá por sufragio libre y secreto; d) todos los miembros del par-tido tienen derecho a acceder a la información sobre sus actividadesy situación económica.

Sin embargo, esta regulación fue considerada insuficiente por ladoctrina y por la jurisprudencia.8 Por otra parte, los restos entonces

8 Por lo que se refiere a la jurisprudencia, la citada STC 56/1995. f.j. 3o, dice quela Ley 54/1978 optó “por establecer unas muy parcas reglas de organización yfuncionamiento democrático y por reconocer unos muy escuetos derechos a losafiliados”. La insuficiencia, en las normas y en la realidad, de la democraciaintrapartidista es un punto común en las obras dedicadas al derecho de partidos.Es interesante, en este sentido, el debate suscitado entre juristas españoles e italianosa ese respecto del que dan cuenta Francisco J. García Roca y Pablo Lucas Murillo dela Cueva, “Democracia interna y control de los partidos políticos”, en Revista deEstudios Políticos, no. 42/1984, pp. 239 ss. Asimismo, véase Ángel Rodríguez Díaz.Transición política y consolidación constitucional de los partidos políticos. Madrid : Centrode Estudios Constitucionales, 1989, págs. 189 ss. Ignacio de Otto y Pardo, Defensa dela Constitución y partidos políticos . Madrid : Centro de Estudios Constitucionales,1985, págs. 61 ss.; 83-S4 y 1 19-120. Es especialmente contundente cuando, a propósitodel artículo 4 de esa ley, dice: “Aún desde el más profundo escepticismo respectode la posibilidad de democracia interna en los partidos —incluso desde elconvencimiento de que ésta ha de ser limitada ya que la condición de militante, adiferencia de la de ciudadano, se acepta libremente y un partido no debe en modoalguno reproducir la pluralidad como la democracia exige que lo haga el Estado—hay que reconocer que la regulación no satisface ni siquiera las exigencias mínimas”(p. 63). Cfr.. además, el estudio de Cesare Pinelli sobre el sistema español en sulibro Disciplina controlli sulla democrazia interna dei partiti. Padua : Cedam, 1984. pp.125 ss.; y las consideraciones de Agustín Sánchez de Vega García. “Derecho departidos y democracia interna ...”, pp. 79 ss. Véase, también, cuánto señalan RobertoBlanco Valdés, “Democracia de partidos y democracia en los partidos”; José LuisCascajo Castro. “Controles sobre los partidos políticos”; José Juan GonzálezEncinar, “Democracia de partidos versus Estado de partidos”, todos ellos en JoséJuan González Encinar (coord.). Derecho de partidos . Madrid : Tecnos, 1992. En finvéase Navarro Méndez. Partidos políticos y democracia interna, cit.. págs.. 321 ss. y 514y ss.

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en vigor de la Ley 21/1976, en particular los de su artículo 3, aun-que ofrecían alguna precisión adicional, no bastaban para cambiarel panorama descrito. Así, entre los derechos de los afiliados quehan de regular los estatutos [apartado 2,f)], incluía, en lo que ahorainteresa, los siguientes: a) el de impulsar el cumplimiento de los finesdel partido presentando iniciativas; b) el de manifestar su opinión yexpresar sus sugerencias y quejas ante los órganos rectores. En fin,ese mismo artículo, esta vez en el apartado 2 g), demandaba unaprevisión estatutaria del régimen disciplinario y de las causas por lasque se pierde la condición de miembro del partido, entre las quehabrían de figurar la decisión motivada de los órganos rectores rati-ficada por la Asamblea General y la renuncia escrita.

IV. Parece que, aun no siendo despreciables estos elementos,9 de-bían ser completados con algunos más de indudable relieve. Así, seseñaló la conveniencia de explicitar el principio mayoritario comocriterio de decisión, la necesidad de introducir algunos contenidosgarantistas en el procedimiento disciplinario y, en especial, en el con-ducente a la expulsión de los afiliados. A este respecto, se insistióacertadamente en que la ley debería exigir que los estatutos de lospartidos contemplaran la existencia de una comisión arbitral o deconflictos, dotada de una mínima independencia e imparcialidad.A ella le correspondería dirimir las controversias más importantessurgidas en la vida interna del partido en torno a los derechos ydeberes de los afiliados y, en particular, las de carácter disciplina-rio. Asimismo, los estatutos deberían asegurar el respeto, en lasustanciación de los expedientes de esa naturaleza, de las garan-tías que, para los procedimientos de tipo sancionador, derivan del

9 Véase el juicio que, desde una perspectiva comparada, hace Pinelli, Disciplinee controlli sulla “democrazia interna” dei partiti, cit., pp. 165 ss.

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123La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

artículo 24 de la Constitución.10 Igualmente, parece que deberíansuperarse los estrechos límites en que las normas provenientes de 1976constreñían la libertad de expresión de los afiliados para que ésta, deconformidad con la Constitución, fuese plena dentro y fuera del par-tido. También era preciso garantizar el voto individual e indelegablede los afiliados y de sus representantes, en los casos en que los estatu-tos preveían una participación indirecta de los miembros del partidoen sus órganos supremos. En fin, otro extremo sobre el que se conside-raba que debía requerir un pronunciamiento estatutario era sobre laforma de participación de los afiliados en la designación de los candi-datos del partido en los distintos procesos electorales. 11

10 Véase Pinelli, loe. ult. cit. y Sánchez de Vega “Derecho de partidos ydemocracia interna ...”, cit., p. 85. Además, cfr. Miguel Satrústegui Gil-Delgado,“La reforma legal de los partidos políticos”.- págs. 93 ss.- en: Revista Española deDerecho Constitucional, n° 46, 1996. Sobre la vinculación de los órganos del partidopor las garantías derivadas del artículo 24 de la Constitución, véase Roberto BlancoValdés. Los partidos políticos. Madrid : Tecnos, 1990, pp. 169 ss., donde comenta lajurisprudencia de los tribunales ordinarios sobre esta cuestión.

11 La decisión del Partido Socialista Obrero Español, adoptada en 1998, deestablecer el denominado sistema de primarias para designar sus candidatos a loscargos públicos electivos ha abierto un intenso debate sobre esta cuestión y engeneral sobre la democracia intrapartidista. Véase, al respecto Octavio SalazarBenitez. El candidato en el actual sistema de democracia representativa. Comares, Granada,1999, pp. 343 ss. Además, el debate sostenido en torno a esa cuestión, a partir deuna ponencia de Alejandro Saiz Arnaiz por éste profesor y por Gabriel CisnerosLaborda; Juan Fernando López Aguilar, Pablo Lucas Murillo de la Cueva y MiguelÁngel Presno Linera, bajo el título “Cara y Cruz de las elecciones primarias”, en elAnuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, n° 12-13, Murcia, 2000-2001, pags.177 y ss. Asimismo, Navarro Méndez, Partidos políticos y “democracia interna”, cit.,pp. 437 ss. Por lo demás, el catálogo podría ampliarse a otros extremos, como losque sugiere De Otto y Pardo. Defensa de la Constitución y partidos políticos, cit., p. 63:“determinación de las competencias de la Asamblea General para adoptar lasdecisiones fundamentales; periodicidad de la elección de los “cargos” y “órganosdirectores”; responsabilidad de los mismos; necesidad de confianza de la Asamblea;revocabilidad; colegialidad de los órganos de dirección; posibilidad de presentarcandidaturas sin el consentimiento de éstos (...), articulación de los órganos desdela base hasta la cúspide, etc.”

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Seguramente, la predeterminación legal de un estatuto tipo dota-do de la suficiente precisión en todos estos aspectos es una maneramás eficaz de introducir en el ordenamiento partidista la garantíade unos niveles de participación de los miembros más satisfacto-rios que los existentes hasta ahora y un remedio capaz de corregiro, al menos, mitigar los excesos oligárquicos. Al mismo tiempo, lamayor densidad normativa de sus derechos estatutarios, es decir,la ampliación de los cauces de participación a su alcance y de lasgarantías de su posición, redundarían en mejores posibilidades defiscalización jurisdiccional de su respeto individual y del funciona-miento democrático del partido en su conjunto.

Por lo demás, esa exigencia legislativa, encaminada a actuar laprevisión del artículo 6 de la Constitución, no tiene por qué poneren cuestión la libertad de creación de los partidos políticos, ni laautonomía organizativa y funcional que les es propia. En este sen-tido, el establecimiento previo por la ley de los rasgos estructuralesque han de adoptar no afecta ni a los fines ni al modo de perseguir-los que deseen los afiliados. Solamente incide en la manera en queel partido formará su voluntad interna y es coherente con la Cons-titución que una institución que expresa el pluralismo político, con-curre a la formación y manifestación de la voluntad popular y esinstrumento fundamental de la participación política de los ciuda-danos, adopte sus decisiones en forma democrática. Se trata, enconsecuencia, de una intervención estatal compatible con la posi-ción que el ordenamiento asigna a los partidos políticos.

V. Todo esto lo tuvo presente el legislador español cuando acometió laelaboración de la vigente Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, dePartidos Políticos, que desarrolla, por fin, el artículo 6 de la Constitu-ción. Esta Ley, muy polémica por las circunstancias que determina-

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125La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

ron su elaboración y aprobación —el Pacto por las Libertades y con-tra el Terrorismo, suscrito por el Partido Popular y el Partido Socialis-ta Obrero Español— y por la forma en que ha regulado la disoluciónde los partidos por actuaciones reiteradas y graves que vulneren losprincipios democráticos o persigan deteriorar o destruir el régimen delibertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, se ha ocu-pado con más detalle que la de 1978 de la estructura interna partidis-ta. Y lo ha hecho siguiendo las indicaciones que se venían formulandodesde la doctrina y desde la jurisprudencia. En este sentido, suponeun claro progreso respecto de la situación anterior. No obstante, elavance es limitado, pues no se pronuncia sobre las cuestiones queahora están en discusión, limitándose a formalizar lo que ya se habíaadmitido pacíficamente en la práctica.

Así, el artículo 7, dedicado a la “Organización y funcionamiento”,dispone:

“1. La estructura interna y el funcionamiento de los par-tidos políticos deberán ser democráticos.

2. Sin perjuicio de su capacidad organizativa interna, lospartidos deberán tener una asamblea general del conjun-to de sus miembros, que podrán actuar directamente opor medio de compromisario, y a la que corresponderá,en todo caso, en cuanto órgano superior de gobierno delpartido, la adopción de los acuerdos más importantes delmismo, incluida su disolución.

3. Los órganos directivos de los partidos se determinaránen los estatutos y deberán ser provistos mediante sufragiolibre y secreto.

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4. Los estatutos o los reglamentos internos que los desa-rrollen, deberán fijar para los órganos colegiados un pla-zo de convocatoria de las reuniones suficiente parapreparar los asuntos a debate, el número de miembrosrequerido para la inclusión de asuntos en el orden del día,unas reglas de deliberación que permitan el contraste depareceres y la mayoría requerida para la adopción deacuerdos. Esta última será, por regla general, la mayoríasimple de presentes o representados.

5. Los estatutos deberán prever, asimismo, procedimien-tos de control democrático de los dirigentes elegidos.”

Y, luego, el artículo 8, dedicado a los “Derechos y deberes de losafiliados”, establece:

“1. Los miembros de los partidos políticos deben ser per-sonas físicas, mayores de edad, y no tener limitada ni res-tringida su capacidad de obrar. Todos tendrán igualesderechos y deberes.

2. Los estatutos contendrán una relación detallada de losderechos de los afiliados, incluyendo, en todo caso, lossiguientes:

a) A participar en la actividades del partido y en los ór-ganos del gobierno y representación, a ejercer el derechode voto, así como a asistir a la Asamblea General, deacuerdo con los estatutos.

b) A ser electores y elegibles para los cargos del mismo.

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127La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

c) A ser informados acerca de la composición de los ór-ganos directivos y de administración o sobre las decisio-nes adoptadas por los órganos directivos, sobre lasactividades realizadas y sobre la situación económica.

d) A impugnar los acuerdos de los órganos del partidoque estimen contrarios a la Ley o a los estatutos.

3. La expulsión y el resto de medidas sancionadoras queimpliquen privación de derechos a los afiliados sólo podránimponerse mediante procedimientos contradictorios, en losque se garantice a los afectados el derecho a ser informadosde los hechos que den lugar a tales medidas, el derecho a seroídos con carácter previo a la adopción de las mismas, elderecho a que el acuerdo que imponga la sanción sea moti-vado, y el derecho a formular, en su caso, recurso interno.

4. Los afiliados a un partido político cumplirán las obli-gaciones que resulten de las disposiciones estatutarias y,en todo caso, las siguientes:

a) Compartir las finalidades del partido y colaborar parala persecución de las mismas.

b) Respetar lo dispuesto en los estatutos y en las leyes.

c) Acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptadospor los órganos directivos del partido.

d) Abonar las cuotas y otras aportaciones que, con arre-glo a los estatutos puedan corresponder a cada uno.”

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VI. Está claro que el marco jurídico es ahora más preciso, lo que,ciertamente, no sólo se traduce en sometimiento de la actividadpartidista a Derecho, sino también en garantías para los miembrosde los partidos, especialmente aquéllos que no pertenecen a lamayoría que los gobierna. Asimismo, es claro que los tribunales dejusticia disponen de más y más precisos parámetros para asegurarque los partidos, efectivamente, respetan las exigencias democráti-cas que la Constitución impone. No obstante, siguen en pié algu-nos problemas que ya se apuntaron bajo la Ley de 1978 y hanaparecido algunos nuevos. Entre los primeros está la cuestión de laforma de efectuar el control sobre la observancia de estos requisi-tos de la democracia interna,12 pues las dudas de constitucionalidadhan sido resueltas recientemente por la Sentencia del TribunalConstitucional 48/2003, de 12 de mayo.

12 En el proceso constituyente no se debatió, al discutirse el Título IX de laConstitución, sobre la conveniencia de atribuir el control de la constitucionalidadde los partidos políticos al Tribunal Constitucional. Es interesante, a este respecto,la enmienda n° 216 que presentó al Proyecto de Ley Orgánica del TribunalConstitucional el diputado D. Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón para atribuirleel control de la democracia interna de los partidos. Cfr. Tribunal Constitucional.Trabajos Parlamentarios. Madrid : Cortes Generales, 1980, pp. 97-99. En particular,proponía introducir un recurso —para cuya interposición estarían legitimados elMinisterio Fiscal y un número de afiliados que supusieran, al menos, el 10 porciento del total— que tendría por objeto ”la modificación de los Estatutos o lasnormas internas del partido que no se ajusten a las exigencias de su ley reguladora,o la adopción de aquellas medidas de régimen interior que garanticen el efectivogobierno democrático del partido con el máximo respeto a las opciones ideológicas,políticas y electorales de la mayoría de sus miembros”. La sentencia, cuando fuesedeclaratoria del carácter antidemocrático de la organización del partido o de sufuncionamiento, tendría ”por efecto la inmediata modificación de los Estatutos oinmediata adopción de medidas en el sentido previsto en aquélla”. Aceptada porla ponencia (cfr., ibidem. pp. 125, 144-145, 151 y 167-168), la enmienda desaparecióen el trámite del proyecto ante la Comisión Constitucional del Congreso de losDiputados. Pinelli, Discipline c controlli sulla ”democrazia interna” dei partiti, cit., p.182-183, se hace eco de esta iniciativa.

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129La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

Así, el establecimiento de una organización respetuosa con las exi-gencias es —y era— una condición sine qua non para la existenciajurídica del partido. Por tanto, la primera dificultad estriba en si sudesconocimiento autorizará la denegación de la inscripción registralque, conforme a la legislación española, determina la adquisición depersonalidad jurídica del partido. Y la duda surge porque, según hadicho desde el primer momento el Tribunal Constitucional, la verifi-cación que ha de hacer el Registro de Partidos Políticos es meramen-te formal o extema.13 Y es que, en efecto, un partido que se organizaraen forma incompatible con los requerimientos de la ley antes men-cionados no sería democrático. No sería, en propiedad, un partidopolítico, ya que nuestro ordenamiento jurídico solamente tiene portales a los que se han dotado de una configuración de tal naturale-za. En consecuencia, podría sostenerse que no procedería inscribirlolo cual tendría unas consecuencias prácticas muy importantes, pueses la constancia en el Registro la que abre el paso al protagonismo enlas elecciones y a la financiación estatal ordinaria.14

13 Antes por el artículo 3 de la Ley 54/1978, ahora por los artículos 4 y 5 de laLey Orgánica 2/2002. Sobre el asunto, cuyos términos de debate no han variado,cfr. Javier Jiménez Campo, “Diez tesis sobre la posición de los partidos políticosen el ordenamiento constitucional español”, en Régimen Jurídico de los punidospolíticos. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1994. págs. 39-40.Obviamente, la denegación de la inscripción es recurrible en la vía contencioso-administrativa, tanto a través del procedimiento preferente y sumario de protecciónde los derechos fundamentales, cuanto —mientras no se modifiquen las normasvigentes— mediante el recurso contencioso-administrativo ordinario (artículo 6.5de la Ley Orgánica 2/2002).

14 Dado que la Administración Electoral sólo reconoce a tales efectos a lospartidos inscritos. Por lo demás, la financiación pública ordinaria solamentecorresponde a los partidos que, además de estar inscritos como tales, reúnan losrequisitos previstos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1987. Véase la doctrina dela Junta Electoral Central sobre el particular en Enrique Arnaldo Alcubilla y ManuelDelgado Iríbarren, Código Electoral. El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid,1999, pags. 216 ss. La Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la

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La jurisprudencia constitucional, al interpretar restrictivamente lasatribuciones administrativas en la fase de creación del partido políti-co, en coherencia con el principio de libertad que sienta en este puntoel artículo 6 del texto fundamental, ha sentado unas bases desde lasque cabe concluir que, sólo en los casos en los que de la documenta-ción presentada se desprenda de forma manifiesta el carácter no de-mocrático del partido que se pretende crear, sería procedente denegarsu inscripción.

Ahora bien, en esos supuestos podría darse una curiosa situación.Me refiero a que la denegación de la inscripción de un partido porcarecer de estructura democrática interna, ciertamente, no impideque esa formación nazca jurídicamente como una asociación,15 ni

democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales, ha introducidonormas en la LOREG y en la citada Ley Orgánica 3/1987, de financiación de lospartidos políticos, para evitar toda forma de sostenimiento económico público decandidaturas o partidos que incurran en las causas de ilegalización previstas en laLey Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos.

15 Esto ya se apuntó bajo la Ley anterior. Así, se sostuvo que la inobservancia de lademocracia interna en la creación de los partidos y sindicatos tenía como únicaconsecuencia el que no adquirieran la condición de tales. Al no contar con ese elementoorganizativo esencial sólo se habría dado vida a una asociación que no goza de laposición propia de los partidos o sindicatos. Cfr. Germán Fernández Farreres,Asociaciones y Constitución. Madrid : Civitas, 1987, pags. 198 ss. A su juicio, lo que“caracteriza y singulariza a un partido político o a un sindicato o, en general a una‘asociación de configuración legal —dada la tipicidad de las mismas que elordenamiento prevé— es precisamente una concreta y determinada configuración,de manera que esas modalidades asociativas o se constituyen con arreglo a derecho o,en caso contrario, no podrán tener la consideración jurídica de partidos, sindicatos, etc.,ni, por tanto, podrán acceder o concurrir a elecciones, disfrutar de las posibles cantidadesque el estado pueda disponer para financiar parcial o totalmente sus actividades o, endefinitiva, participar en cualesquiera otras funciones o situaciones que puedanpreverse”. Naturalmente, bajo la legislación anterior sobre el derecho de asociación,la posibilidad de existencia de las que no se rigieran internamente por procedimientosdemocráticos, no estaba limitada temporalmente como ahora, pues, con la regulaciónvigente, tal hipótesis solamente puede darse de forma transitoria.

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131La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

que pueda realizar, desde esa posición, en tanto no sea judicial-mente disuelta, actividad política16, aunque, como es evidente, sinprivilegio alguno respecto a las demás asociaciones comunes y sinacceder a las ventajas reservadas a los partidos. Con lo cual sepuede plantear algunas dificultades singulares. Y es que, aunquetambién las asociaciones deben ser democráticas porque así lo exi-ge la Ley Orgánica desde 2002 las regula, sucede sin embargo quesu nacimiento no depende de su inscripción registral. De acuerdo,con lo previsto en el artículo 22 de la Constitución, tal inscripciónsolamente sirve a los efectos de dar publicidad a la existencia de laasociación. Así, pues, si llegara a rechazarse, por no tener una es-tructura democrática, la creación de un partido, sus promotorespodrían darle vida como asociación por un mero acuerdo entreellos (artículo 5 de la Ley Orgánica 1/2002). De esa manera crea-rían una entidad que, solo por resolución judicial, adoptada por lajurisdicción civil (artículo 40 de la Ley Orgánica 1/2002) podríaser disuelta, cosa que, por lo demás, sucedería en un momentoposterior que, vistos los tiempos de la Administración de Justicia,no estaría cercano.

Por otro lado, sigue en pié el problema principal que viene deter-minado por el hecho de que los riesgos para la democracia internade los partidos no vienen tanto de las previsiones de las normasestatutarias cuanto de su aplicación práctica. Y es que la realidaddel funcionamiento interno de los partidos ofrece abundantes mues-tras de ignorancia y de desnaturalización de los elementosparticipativos que, a partir de la Constitución y de la Ley, han deser observados en ella. La experiencia española pone en relieve que

16 Véase De Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, cit., p. 95.

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el ordenamiento interno de los partidos políticos, desde luego el detodos los relevantes, contiene una regulación perfectamente acep-table desde el punto de vista democrático. Sin embargo, la vidademocrática entendida como libre juego político, en su contexto dedebate abierto y plenamente respetuoso entre las distintas sensibi-lidades o tendencias existentes en la organización, suele ser la ex-cepción y no la regla. Y, frente a esa realidad, cautelas como lasprevistas por el legislador para el momento de la creación del par-tido político no son especialmente operativas.17

VII. Tampoco será fácil actuar para exigir el respeto a los caucesdemocráticos internos en partidos ya constituidos. En primer lu-gar, por la dificultad que entraña determinar en qué casos se “vul-nera de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de unaestructura interna y un funcionamiento democrático”, que es lacausa de disolución prevista en la Ley 6/2002 en su artículo 10.2b). En segundo lugar, por la gravedad de la consecuencia de eseprecepto de Ley de partidos Políticos anuda a la verificación de talsupuesto: la suspensión y disolución acordada por la autoridadjudicial competente, que será, ahora, la Sala especial del TribunalSupremo y no la Jurisdicción Civil como sucedía antes.

17 En efecto, difícilmente se dará en la práctica un supuesto en el que lospromotores presenten unos estatutos contrarios a la ley en este punto.Habitualmente cuidarán de recoger en ellos los requisitos legales, aunque,después, sorteen de diversas maneras su observancia. Por esta razón decía DeOtto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos , cit. P. 90, que el controlprevio meramente formal encomendado al registro es inútil. También afirmabasu inconstitucionalidad, aunque esa consecuencia no derivara de la inutilidadsino del, a su juicio, constitucionalmente inadecuado sistema de control previstopor el legislador. En general, sobre las limitaciones que, desde esta perspectiva,caracterizan el régimen jurídico de los partidos. Cfr. Cascajo Castro, “Controlessobre los partidos políticos”, cit., pp. 193 ss.

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133La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

Llama la atención, en este sentido, que frente al detalle con el queel legislador se ha preocupado en el artículo 9 de la Ley Orgánica6/2002, de predeterminar qué ha de entenderse por actividad ex-terna no democrática, a los efectos de activar la causa de disolu-ción prevista en el artículo 10.2 c), en cambio, ha sido muy parcoen lo relativo a la falta de la democracia interna constitucional-mente exigible. Ciertamente, la apreciación de la contradicción dela organización del partido con los principios democráticos puedeofrecer menos dificultades en la medida en que se identifique esademocracia con el establecimiento y el respeto formal de los ele-mentos exigidos por el artículo 7 de la Ley Orgánica 6/2002 másarriba reproducido. Bastará entonces con comprobar si los estatu-tos han asumido la estructura exigida por las normas legales, si losórganos que deben expresar la voluntad de la organización la hanproducido formalmente conforme a lo dispuesto por aquellos o silos derechos que se reconocen a los afiliados han sido o no respeta-dos. Así, el control de la democracia interna se traduciría en elcontrol formal de la organización consagrada, de acuerdo con laley, por los estatutos.18

En cambio, el logro no sólo del respeto a las formas sino de unaverdadera práctica democrática en los partidos políticos, esto es elpleno respeto al pluralismo que en ellos exista y el establecimientode una vida interna en la que los afiliados ejerzan con naturalidadsu libertad y sus derechos, es un objetivo más ambicioso que difícil-

18 Agustín Sánchez de Vega García “Derecho de partidos y democracia interna...”, cit., p. 88, tras considerar admisible el control registral del cumplimientoformal del mandato constitucional sobre la democracia interna, añade: “lo que sepretende con el registro es establecer la garantía de que al menos, en sus Estatutos,la estructura interna del partido responde y respeta el principio democrático talcomo ha sido concebido por el legislador”.

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mente podrá conseguirse sólo con instrumentos jurídicos, dada latendencia de las direcciones partidistas a imponer un funciona-miento interno en el que predominen los impulsos desde arribahacia abajo, en lugar de favorecer el circuito opuesto. En este pun-to, son factores de cultura política los determinantes, aunque, sinduda, las garantías jurídicas operarán como factores coadyuvantesde gran importancia.

VIII. En cualquier caso, es evidente el progreso que se ha produ-cido en este terreno Así, la positivación más completa de pautasorganizativas y funcionales que miran a asegurar los derechosde los afiliados, los cuales tienen ya un reconocimiento más in-tenso, no sólo hace posible la defensa jurídica de esos elemen-tos, sino que, a medida que las normas que la han concretadosean objeto de consideración por la jurisprudencia, darán pasoa nuevos avances.

Luego, en otro plano, pero siempre desde la perspectiva dedinamizar la dimensión democrática y participativa de los propiospartidos políticos, y en estrecha conexión con la preocupación pordotarles de un ordenamiento más ajustado a los planteamientosconstitucionales, tenemos otras novedades. Por un lado, la expe-riencia reciente nos muestra los esfuerzos realizados por algunospartidos por fortalecer la intervención de sus afiliados e, incluso,simpatizantes en el proceso de designación de los candidatos a loscargos públicos representativos o para promover la renovación delos dirigentes. Por el otro, hay que hacer constar las iniciativas en-caminadas a realizar más plenamente la igualdad entre hombres ymujeres mediante la exigencia, consignada en la legislación electo-ral, de que las candidaturas de lista incluya el mismo número deunos y otras o una cifra sustancialmente igual.

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135La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos

En el primer caso, ha sido el Partido Socialista Obrero Español el queen 1998 ha tomado la iniciativa de establecer una suerte de eleccio-nes primarias a tal efecto. Con independencia del resultado que arrojóen su puesta en práctica, puede afirmarse que ha servido pararevitalizar a esa formación política, en un momento especialmentedelicado para ella, y para plantear el debate general sobre la cues-tión. Por su parte, en el Partido Popular ha de destacarse la decisiónde su Presidente, a la que no estaba obligado por las normasestatutarias, de limitar a dos legislaturas su permanencia en la Presi-dencia del Gobierno. Es verdad que se trata de un gesto que no afec-ta directamente a la vida interna de su organización política y queno es pacifica la opinión sobre la bondad de limitar la permanenciaen cargos públicos representativos, con todo no puede negarse laincidencia que tiene, también, en el ámbito interno, así como los efec-tos que ha producido en la opinión pública, desde el momento enque la preocupación por evitar la permanencia de las mismas perso-nas en el poder político cuenta con importantes argumentos a sufavor.

Sobre lo segundo, las Cortes de Castilla-La Mancha y el Parlamentode Baleares han aprobado en 2002 sendas Leyes con ese objetivo,19

las cuales, habiendo sido recurridas por Presidente del Gobierno anteel Tribunal Constitucional, con invocación del artículo 161.2 de laConstitución, se encuentran en este momento suspendidas.

19 Se trata de la Ley 6/2002, de 21 de junio, del Parlamento de las Islas Balearesy de la Ley 11/2002, de 27 de junio, de las Cortes de Castilla-La Mancha. Sobre estacuestión, cfr. Octavio Salazar Benítez, Las cuotas electorales femeninas: una exigenciadel principio de igualdad sustancial. Diputación de Córdoba, Córdoba, 2001, quien serefiere, también, al debate abierto en otros países a este respecto y, en particular,al habido en Francia e Italia, saldado con la declaración de inconstitucionalidad dela imposición a través de la ley de esas cuotas en el último país, mientras que en elprimero han sido finalmente aceptadas.

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9. Estas novedades no agotan el catálogo de cuestiones debatidasen torno a la democracia en los partidos políticos. Además, estánlas que se refieren a la búsqueda de formas de participación de lossimpatizantes en los procesos internos y cuanto tiene que ver conlas nuevas formas de hacer política que permite Internet. En reali-dad, las posibilidades de relación ofrecidas por la red abren unosescenarios todavía no suficientemente explorados aunque cabevaticinar que pueden suponer cambios de gran importancia en lamanera de ejercer la actividad política y, concretamente, en el modomediante el que los partidos reciben de los ciudadanos sus deman-das e inquietudes y les dan respuesta con propuestas e iniciativas.Hasta ahora, Internet sólo es un medio más de información y co-municación pero no habrá que esperar mucho tiempo para queempecemos a percibir qué es lo que permite llevar a cabo.

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* Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral (1996 - 2003).1 El análisis de los partidos políticos en tanto organizaciones reconoce dos

áreas fundamentales: l) los procesos internos y 2) los procesos externos. Véase,Wilson, James Q., Political Organizations.- New Jersey : Princeton UniversityPress, 1995.

DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOSPOLÍTICOS EN MÉXICO

Jacqueline PESCHARD*

Durante los últimos 25 años en que el reclamo democrático enMéxico estuvo centrado en el expediente electoral, el tema de lospartidos políticos giró alrededor de los procesos externos,1 es decir,el debate privilegió los asuntos relativos al sistema de partidos y alas condiciones equitativas de la competencia. Las principales pre-ocupaciones de ciudadanos y actores políticos en el curso de lalarga y accidentada transición a la democracia estuvieron ubica-das en cómo construir un sistema electoral confiable y transparen-te y un sistema de partidos plural y competitivo.

Hoy, que existen reglas claras de competencia política, instituciones elec-torales que velan por la aplicación puntual de dichas normas y partidospolíticos que acatan las disposiciones legales, al igual que las decisionesque sobre los distintos litigios electorales adopta la autoridad, los alcan-ces y los contenidos del reclamo democrático se han ampliado, cubrien-do ahora el tema de la vida interna de los partidos políticos.

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Jacqueline Peschard138

En efecto, una vez que los objetivos de la transición se lograron enel plano federal de manera nítida a partir de 1997, y en buenamedida como producto de la reforma electoral de 1996, el tema delos procesos internos de los partidos políticos empezó a cobrar im-portancia. El hecho de que los partidos políticos tengan en la ac-tualidad acceso efectivo a cargos de representación y de gobiernohizo que el asunto de la dinámica de la organización interna de losinstitutos políticos cobrara centralidad.

Desde principios del siglo XX, ya Michels señalaba cómo los parti-dos políticos tienden a ser estructuras fuertemente centralizadas yjerárquicas, en la medida que tanto la función electoral como laparlamentaria que desempeñan han reclamado privilegiar la uni-dad como herramienta fundamental de gobierno interno, es decir,de la posibilidad de mantener clara su orientación y sus objetivos,y así evitar escisiones o desprendimientos.

Si en México, durante la época de la hegemonía, estructurasverticales y fuertemente centralizadas resultaron funcionalespara la operación de los partidos políticos, ello obedeció a queen, el caso del hegemónico, el mantenimiento de la disciplinainterna era factible en la medida que no existían alternativasreales de acceso al poder, por lo que para los priístas apegarse alas reglas definidas por las cúpulas del partido resultaba másredituable que oponerse o rebelarse en contra de ellas y, conse-cuentemente, apartarse de las filas del partido. Adicionalmente,el hecho de que el Presidente de la República fuera el líder in-discutible y el gran eje articulador de corrientes y grupos inter-nos daba agilidad y estabilidad a los procesos internos,particularmente a aquellos relativos al nombramiento de diri-gentes y de candidatos.

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139Democracia interna de los partidos políticos en México

En el caso de los partidos de oposición, el hecho de que las posibilida-des efectivas de triunfo fueran remotas hacía que su objetivo primor-dial fuera buscar la derrota, o cuando menos el debilitamiento delpartido hegemónico. La función básicamente testimonial que cum-plían los partidos opositores y la existencia de un enemigo claramenteidentificado promovía su cohesión interna alrededor de sus principiosdoctrinarios y sus grandes líneas programáticas. De ahí que la dispu-ta por las candidaturas fuera, en general, poco intensa, y no generaramayores conflictos entre los distintos grupos o tendencias, ni tampocoexistieran cuestionamientos en torno a las reglas del funcionamientointerno de los partidos políticos. Aun en el caso de partidos con es-tructuras más desconcentradas, es decir, partidos fundados y confor-mados a partir de una diversidad de organizaciones y corrientes, comoel PRD la existencia de una estructura y un liderazgo fuertementecentralizado resultaba, en ese contexto, particularmente funcional paramantener la cohesión y disciplina del partido.

Con la consumación de la transición a la democracia, expresadacon claridad en la alternancia en el poder, las tendencias, corrienteso fracciones dentro de los partidos políticos cobraron mayor visibili-dad y el precio de su disciplina y adhesión a los dictados de las direc-tivas centralizadas de los partidos se elevó significativamente. Lacompetencia entre las distintas corrientes para alcanzar mejoresposiciones dentro de los partidos se acrecentó, en la medida que elacceso al poder estaba ya abierto. El reclamo democrático se trasla-dó al seno de los propios partidos. Como bien ha señalado GiovanniSartori, “cuanto más competitiva es la situación entre partidos, ma-yor será la fraccionalización intrapartidaria”.2

2 Sartori, Giovanni. Partidos y sistemas de partidos.- Madrid : Alianza, 1980,p. 119.

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Dentro del PRI, el hecho de que ya no tuviera garantizado el triunfode todas todas, devino un incentivo para la desobediencia, y el des-prendimiento, lo cual, sumado a la competencia política existente, alen-taba la huida de dirigentes y militantes priístas y la búsqueda de refugioen otros partidos políticos. En los partidos tradicionalmente de oposi-ción, el incremento de sus triunfos, sobre todo a partir de 1994, des-pertó las ambiciones políticas, otrora adormecidas de sus miembros ygrupos internos, dando lugar a tensiones y conflictos, tanto entre susdistintas fracciones, como entre éstas y los grupos dirigentes.

Todo esto ha enfrentado a los partidos políticos al reto de definirprocedimientos adecuados para procesar su diversidad interna enaras de preservar la unidad de sus institutos políticos.

El tema de la democracia interna ha cobrado relevancia política, alpunto que mientras que en el 2000, de las 358 quejas que recibió elIFE de los partidos políticos, sólo el 15.4% se refirieron a vida inter-na, es decir, a impugnar decisiones de las directivas del propiopartido, entre 2001 y 2003, de las 166 quejas que se han recibidohasta el momento, el 81% versan sobre pugnas internos.

Si en el pasado, los recursos de impugnación que recibía el IFE sereferían en su gran mayoría a posibles violaciones constitucionalesy/o legales de partidos adversarios, hoy, predominan los relativosa presuntas infracciones a las disposiciones y procedimientos in-ternos de los partidos políticos.

En este contexto, el reclamo democratizador ha extendido su agenda,ya que no solamente implica la lucha por el goce efectivo de los dere-chos políticos para todos los ciudadanos, sin exclusión alguna, sino latraducción de dicho principio a los miembros de los partidos políticos.

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141Democracia interna de los partidos políticos en México

¿En qué consiste este reclamo democrático post-transición?

En la búsqueda de nuevos espacios dentro de las estructuras de lospartidos políticos tanto para que los miembros participen en la delibe-ración de los asuntos internos y para que tengan injerencia en la tomade decisiones, como para que puedan competir por cargos directivos ycandidaturas. Esta demanda ha implicado reformas a los ordenamientosinternos de los partidos políticos en tres grandes sentidos:

1) Para incluir como fórmula de selección de dirigentes ycandidatos la consulta directa a militantes o ciudadanos(especie de primaria) que anteriormente solamente esta-ba contemplada en los estatutos del PRD y que desde 1999la incorporaron el PRI y el PAN.

2) Para que las instancias encargadas de dirimir contro-versias internas en los partidos políticos (Comisiones deGarantía y Vigilancia, de Honor y Justicia, etc.) cuentencon facultades suficientes para garantizar el respeto a losderechos de los militantes.

3) Para abrir espacios para el acceso a las candidaturas porparte de los grupos tradicionalmente marginados como elde las mujeres, lo cual devino obligatorio para los partidospolíticos, primero, gracias a la reforma electoral de 1996que dispuso que los partidos contemplaran en sus estatu-tos una cuota de 30% para las mujeres, y, posteriormente,a la reforma del 2002 que perfeccionó dicha acción afirma-tiva, al disponer que los candidatos propietarios de los par-tidos políticos en cada uno de los principios de representacióncuenten al menos con 30% de candidatos de género distin-

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to, adicionalmente a que en las listas de representación pro-porcional, se intercale al menos una mujer en cada uno delos primeros tres segmentos de tres.

La consecuencia de que ahora existan reglas de selección de dirigen-tes y candidatos más descentralizadas y democráticas, es que lospartidos se han visto obligados a comprometerse más con la idea dela rendición de cuentas, ya que, por una parte, dichas reglas hantransparentado la lucha entre grupos y fracciones de los partidospolíticos, lo cual los ha obligado a responsabilizarse más de sus ac-tos, discursos, y posiciones, y por otra, ha generado un mayor con-texto de exigencia en cuanto a su relación con la ciudadanía.

En lo que se refiere a la apertura de espacios para la incorporaciónde grupos tradicionalmente excluidos de los cuadros directivos delos partidos políticos, no cabe duda que la aprobación de la llamada“cuota de género”, aplicada por primera vez en las elecciones deeste año, tuvo un efecto positivo, ya que el porcentaje de mujerespropietarias registradas como candidatas de mayoría-independien-temente del proceso de selección utilizado (voto directo o indirecto)-alcanzó el 29.6%, mientras que en el 2000 solamente fue del 17.7%.Adicionalmente, las listas de candidatos plurinominales propieta-rios registraron en promedio un 46% de mujeres, y cuatro de losonce partidos tuvieron 50% o más de candidatas.

Estas cifras reflejan el nivel de socialización que ha alcanzado el temade la representación justa de las mujeres y la utilidad de los mecanis-mos de acción positiva para acercarse a la democracia paritaria.

No cabe duda que para fomentar y hacer efectiva la democraciainterna de los partidos políticos, el trabajo de los militantes es fun-

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143Democracia interna de los partidos políticos en México

damental y prioritario, incluso de cara a la posibilidad de avanzaren la promulgación de una Ley de Partidos que, además de impli-car la regulación estatal de la vida de los Partidos establezca unaserie de principios rectores de democracia intrapartidaria.3

Esta posibilidad consagraría el concepto de los partidos políticoscomo entidades de interés público, a la vez que definiría con preci-sión los compromisos de las directivas partidarias para que los de-rechos de los militantes, abonando en la institucionalización dedichos institutos políticos.

Por lo pronto, velar por la democracia interna de los partidos polí-ticos es obligación de las autoridades electorales en los ámbitos desu competencia específica. De tal suerte, el Instituto Federal Elec-toral tiene la facultad de certificar que los documentos básicos delos partidos políticos se apeguen a la Constitución y a la ley —sólocon esta certificación pueden entrar en vigor—. Derivado de loanterior, el Consejo General del IFE ha dispuesto que los reglamen-tos internos que emiten los partidos políticos para regular diferen-tes actividades como, por ejemplo, el reglamento de elecciones debehacerse del conocimiento de dicha autoridad para que esta puedaeventualmente identificar si los procesos internos se ciñeron a to-das las disposiciones establecidas y no solamente a los estatutos.

Adicionalmente, los partidos políticos están obligados a registrar yactualizar permanentemente los nombres de sus dirigentes naciona-

3 Un ejemplo de este tipo de regulación estatal es la Ley de Partidos en Alemaniade 1967. Véase, Katz S. Richard y Peter Mair (eds.) How parties Organize. Change andAdoptation in Party Organizations in Western Democracies.- Londres : Sage Publications,1994, p. 10.

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les y estatales ante la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Parti-dos Políticos del IFE. A partir de una resolución del Tribunal Electo-ral del Poder Judicial de la Federación, dicho registro debe vigilarque los nombramientos que realizaron puntualmente de acuerdocon los estatutos y reglamentos de los partidos políticos.

La violación a alguno de los ordenamientos internos puede darlugar a la presentación de una queja por parte de algún militanteen contra de su partido político. El IFE está facultado por ley parasustanciar el procedimiento y realizar una investigación para de-terminar si existió la falta, en cuyo caso, impondrá una de las san-ciones previstas en el artículo 269 del COFIPE. Si el militanteconsidera que la irregularidad cometida por el partido político loafecta en sus derechos ciudadanos, puede a partir de una tesis dejurisprudencia del TEPJF recurrir al juicio para la protección de losderechos políticos directamente ante el Tribunal Electoral, a fin delograr la restitución de dichos derechos.4

En suma, los ordenamientos del código electoral permiten asegu-rar que los actos de los partidos políticos se ciñan a la Constitucióny a la ley, sin embargo, éstos son todavía muy generales en lo que ademocracia interna se refiere. La acción de la máxima autoridadjurisdiccional en materia electoral ha permitido avanzar en la pre-cisión de las reglas democráticas en la vida interna de los partidospolíticos al establecer qué debe entenderse por fórmula democráti-ca de selección de sus candidatos, o las características específicasde los órganos internos de garantías y vigilancia. De esta manera,la actividad jurisdiccional ha llenado lagunas del código electoral.

4 Esta definición es producto de la resolución del TEPJF (SUP/JDC-805/2002)del 27 de febrero de 2003.

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* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación.

LA DEMOCRACIA INTERNA DELOS PARTIDOS POLÍTICOS

J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ*

SUMARIO: I. Estado constitucional democrático de derecho ygarantía jurisdiccional de la democracia interna de lospartidos políticos. II. Régimen mexicano para la tutela judicialde la democracia interna de los partidos políticos yposibilidades de reforma. III. Criterios relevantes del TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federación sobre el tema.

El propósito de mi intervención es proporcionar un panorama sobrela garantía judicial del derecho político-electoral de asociación de losciudadanos mexicanos, cuya vertiente de afiliación incluye la demo-cracia interna del correspondiente partido político, así como comen-tar una iniciativa legislativa reciente para reformar el Código Federalde Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General del Sis-tema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, con el objetivoexplícito de impedir que el Instituto Federal Electoral y el TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federación interpreten los estatutosde los partidos políticos o conozcan de asuntos relacionados con laselección de sus dirigentes y candidatos, o bien, con el régimen disci-plinario de sus afiliados.

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Es claro que mi intervención es a título estrictamente personal ydesde una perspectiva exclusivamente académica. Sobra decir quelo que finalmente establezca el marco constitucional y legal debeser —y así lo garantizará el Tribunal Electoral del Poder Judicial dela Federación— cabalmente observado tanto por autoridades ju-risdiccionales y administrativas electorales como por los ciudada-nos y demás actores políticos.

I. ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO DE DERECHO YGARANTÍA JURISDICCIONAL DE LA DEMOCRACIA

INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

La importante función que los partidos políticos están llamados a des-empeñar en el Estado constitucional democrático de derecho ha pro-piciado, a partir principalmente de la finalización de la Segunda GuerraMundial,1 que en la mayoría de los ordenamientos constitucionales seles reconozca e, incluso, en varios de éstos se asegure que los partidoscuenten con un mínimo de elementos materiales de origen públicopara el cumplimiento de sus fines y se prevea que su estructura yfuncionamiento interno deben apegarse al principio democrático.

1 Durante casi todo el siglo XIX se consideró que la actividad electoral internade los partidos políticos no debía ser regulada por normas extrañas a las dictadaspor los propios partidos, a los que generalmente se les atribuía un carácter privado.En el movimiento constitucional europeo posterior a la Primera Guerra Mundialfue ganando terreno la idea de regular legalmente los procesos electorales internosde los partidos políticos, si bien sólo la Constitución de la República deChecoslovaquia (1920) lo previó expresamente. Por su parte, la legislación yjurisprudencia de los Estados Unidos de América, esta última desde 1921, preveíanla posibilidad de regular legalmente y controlar jurisdiccionalmente lascorrespondientes elecciones primarias de los partidos políticos para la selecciónde sus candidatos (vid., Héctor Gros Espiell, La Corte Electoral del Uruguay, IIDH-CAPEL, San José, 1990, pp. 41 ss).

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147La democracia interna de los partidos políticos

La democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidospolíticos. Sin la existencia de partidos no puede haber democraciaauténtica o, lo que es igual, democracia pluralista. Sin unos parti-dos estables, es decir, socialmente arraigados y con el grado sufi-ciente de cohesión o disciplina interna, no cabe que la democraciasea una forma de organización política eficaz ni, mucho menos,perdurable. En este sentido, por ejemplo, aunque para Kelsen lademocracia es fundamentalmente una cuestión procedimental,2 ésteya señalaba que la democracia no es concebible sin la existencia departidos políticos; en sus palabras: “La democracia moderna des-cansa sobre los partidos políticos, cuya significación crece con elfortalecimiento progresivo del principio democrático”.3

El relevante papel que los partidos políticos desempeñan en las mo-dernas democracias pluralistas (y que constitucionalmente tienenreconocido, como es el de promover la participación del pueblo en lavida democrática, contribuir a la integración de la representaciónnacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio delpoder público, atribuyéndoseles en algunos países la naturaleza ju-rídica de “entidades de interés público”, o bien, funciones cuasi-pú-blicas como “sujetos auxiliares del Estado” en el ámbito electoral, yotorgándoseles el monopolio o cuasi-monopolio para la postulaciónde candidaturas para los cargos públicos de elección popular), justi-fica que el Estado les proporcione, de manera equitativa, elementosy recursos para llevar a cabo sus actividades (a través de ayuda fi-

2 Cfr., Hans Kelsen, “Los fundamentos de la democracia”, en Escritos sobre lademocracia y el socialismo, Madrid, Debate, 1988, p. 210 [“… la democracia (es) antetodo una cuestión de procedimiento, de método específico de creación y aplicacióndel ordenamiento social que constituye la comunidad; éste es el criterio distintivode ese sistema político al que se llama propiamente democracia”].

3 Idem, Esencia y valor de la democracia, tr. de Rafael Luengo Tapia y Luis LegazLacambra, México, Colofón, 1992, pp. 35-36.

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nanciera directa o la posibilidad de acceder en forma gratuita a losmedios públicos de comunicación social), y exige, al mismo tiempo,que se extreme la obligación (también impuesta por las constitucio-nes y/o las leyes) de que su estructura interna y su funcionamientosean democráticos, con lo cual se pretende asegurar el efectivo cum-plimiento de los fines y funciones que éstos tienen constitucional ylegalmente encomendados y, en último término, contribuir a garan-tizar el funcionamiento democrático del Estado.

Al respecto, pese a las dificultades y a la casi irresistible tendenciaoligárquica que se da en el seno de cualquier partido —recuérdese lallamada “ley de hierro de la oligarquía” a que se refiere Michels—,4 pro-bablemente la salida de la crisis de legitimidad que hoy afecta a lospartidos políticos dependa, en no escasa medida y como advierteManuel Aragón, de la capacidad de éstos para dotarse de una razo-nable democracia interna.5 “La patología de los partidos afecta el fun-cionamiento de los órganos del poder. Por esta razón —sostiene DiegoValadés— la regulación de los partidos propende a incorporar nor-mas que garanticen su democracia interna y su probidad pública”.6

De este modo, la exigencia de democracia interna de los partidospolíticos tiene por objeto impedir que un eventual déficit democráti-co o funcionamiento autocrático de estas organizaciones se traduz-ca en una consecuente merma en el mecanismo de la representaciónpolítica y ponga en peligro el correcto funcionamiento del Estado

4 Vid., Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendenciasoligárquicas de la democracia moderna̧ tr. Enrique Molina de Vedia, t. 2, 4ª reimp.,Buenos Aires, Amorrotu Editores, 1991, pp. 164-180.

5 Cfr., Manuel Aragón, Constitución y control del poder. Introducción a una teoríaconstitucional del control, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999, pp. 139-142.

6 Cfr., Diego Valadés, El control del poder, México, UNAM, 1998, p. 65.

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149La democracia interna de los partidos políticos

democrático.7 Al respecto, resulta oportuno traer a colación lo sus-tentado por el Tribunal Constitucional de España en la STC 56/1995:

[E]l mandato constitucional conforme al cual la organi-zación y el funcionamiento de los partidos debe respon-der a los principios democráticos constituye, en primerlugar, una carga impuesta a los propios partidos con la que sepretende asegurar el efectivo cumplimiento de las funcionesque éstos tienen constitucional y legalmente encomendadas y,en último término, contribuir a garantizar el funcionamientodemocrático del Estado, [pues] difícilmente pueden los par-tidos ser cauces de manifestación de la voluntad populare instrumentos de una participación en la gestión y con-trol del Estado si sus estructuras y su funcionamiento sonautocráticos, [de forma que] los actores privilegiados deljuego democrático deben respetar en su vida interna unosprincipios estructurales y funcionales democráticos míni-mos al objeto de que pueda “manifestarse la voluntad po-pular y materializarse la participación” en los órganosdel Estado a los que esos partidos acceden (STC 75/1985).

Aun cuando las razones anteriores tenderían a justificar la exigen-cia de democracia interna de los partidos políticos en todo Estadoconstitucional democrático de derecho, como una obligación o “li-mitación” no aplicable a las asociaciones en general, persistiría laduda acerca del alcance o grado en que los órganos (administrati-

7 Cfr., José Ignacio Navarro Méndez, “La aportación de la justicia constitucionala la definición de modelo de partido en España”, en La justicia constitucional en elEstado democrático, Eduardo Espín Templado y F. Javier Díaz Revorio (coords.),Valencia, Cortes de Castilla-La Mancha y Tirant lo Blanch, 2000, pp. 312-313.

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vos y/o jurisdiccionales) del Estado estarían legitimados para “in-vadir” la esfera interna de estas organizaciones a fin de garantizarsu funcionamiento democrático, pues, pese a las relevantes funcio-nes cuasi-públicas o de interés público asignadas a los partidos yque los hace sujetos de las prerrogativas y subvenciones estatalesmencionadas, no pierden su carácter asociativo y, por tanto, elprincipio básico de su actuación sigue siendo el de libertad, inclui-da la de autoorganización.8

En cuanto al alcance de la exigencia de democracia interna de lospartidos políticos, la propia STC 56/1995 del Tribunal Constitu-cional de España ofrece la aproximación a un concepto “mínimo”de democracia interna, en los términos siguientes:

[L]a democracia interna se plasma, pues, en la exigenciade que los partidos políticos rijan su organización y funcio-namiento internos mediante reglas que permitan la participa-ción de los afiliados en la gestión y control de los órganos degobierno y, en suma, y esto es aquí relevante, mediante elreconocimiento de unos derechos y atribuciones a los afilia-dos en orden a conseguir esa participación en la formación dela voluntad del partido.

Como señala Ferrajoli, toda concepción adecuada de la democra-cia debe dar cuenta tanto de una dimensión formal como de unadimensión sustancial. La democracia no es simplemente una cues-tión de reglas y procedimientos (el “cómo” tomar ciertas decisio-nes), sino centralmente tiene que ver con “el qué” de las decisiones,lo que supone —entre otros principios del modelo de Estado cons-

8 Cfr., ibidem.

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151La democracia interna de los partidos políticos

titucional democrático de derecho— un respeto irrestricto y unaexpansión de los derechos fundamentales.9

En este sentido, la anterior noción mínima de democracia interna delos partidos políticos sustentada por el Tribunal Constitucional de Es-paña, da cuenta de dos manifestaciones básicas: La primera, de ca-rácter formal o procedimental, relacionada con la forma como sedistribuye el poder dentro del partido y el grado de participación delos afiliados en la gestión y el eventual control de su ejercicio; la segun-da, de carácter material o sustancial, referida al respeto de un conjun-to de derechos “fundamentales” de los afiliados para conseguirparticipar en la formación de la voluntad partidaria, lo cual se tradu-ce en un derecho subjetivo de los afiliados respecto o frente al propiopartido, con el objeto de asegurar su participación en la toma de deci-siones y en el control del funcionamiento interno de los mismos. 10

En términos generales, el reto para todo ordenamiento (constitu-cional o legal) que pretenda regular la democracia interna de lospartidos políticos y, de manera especial, de cualquier órgano juris-diccional al que le competa garantizarla, es lograr un equilibrio oarmonización entre dos principios o valores fundamentales apa-rentemente contrapuestos, como es el derecho de los afiliados a laparticipación democrática en la formación de la voluntad partidaria y elderecho de los partidos políticos a la libre autoorganización, en cuyorespeto se debe preservar la existencia de un ámbito libre deinterferencias de los órganos del poder público en la organización

9 Cfr., Luigi Ferrajoli, “Sobre la definición de ‘democracia’. Una discusión conMichelangelo Bovero”, en Teoría de la democracia. Dos perspectivas comparadas, México,IFE-Temas de la democracia, Conferencias magistrales, núm. 13, 2001, p. 15.

10 Cfr., Navarro Méndez, op. cit. (supra, nota 7), pp. 313-314.

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y el funcionamiento interno de los partidos, en el entendido deque, a diferencia de lo que ocurre con otros tipos de asociación,11

en el caso de los partidos políticos ese derecho de autoorganizacióntiene un límite [también previsto en la Constitución y/o la ley] con-sistente en el derecho de los propios afiliados a participar demo-cráticamente en su organización y funcionamiento.12

Parafraseando a Ricardo Guastini,13 es mi convicción de que mien-tras las disposiciones constitucionales que confieren poderes a losórganos del Estado deben ser objeto de una interpretación restric-tiva, las disposiciones constitucionales que consagran derechos fun-damentales deben ser objeto de una interpretación extensiva.

La tendencia a fortalecer la tutela judicial efectiva de los derechospolítico-electorales fundamentales, particularmente de asociacióny afiliación, se inscribe —en mi concepto— dentro de la expansiónde lo que Ferrajoli denomina el constitucionalismo garantista.14 Elconstitucionalismo no sólo es una preciada herencia de las genera-ciones pasadas que han luchado por el derecho sino —sostieneFerrajoli— un “programa para el futuro”.15 Ello en un doble senti-do: Por una parte, reclama la tutela efectiva de los derechos funda-

11 Aun cuando la libertad de organización de las personas morales (dentro delrespectivo marco constitucional y legal) es consustancial al tratarse del derechofundamental de asociación, cabe advertir que varios ordenamientos de la región(a nivel constitucional o legal, por ejemplo, Argentina, Colombia, España,Honduras, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Uruguay) ponenénfasis sobre tal libertad de los partidos políticos.

12 Cfr., ibidem, p. 315.13 Cfr., Ricardo Guastini, Estudios sobre la interpretación jurídica, México, UNAM-

Porrúa, p. 121.14 Cfr., Luigi Ferrajoli, “Juspositivismo crítico y democracia constitucional”, en

Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, ITAM, núm. 16, abril 2002, pp. 16-17.15 Cfr., ibidem.

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153La democracia interna de los partidos políticos

mentales mediante las técnicas garantistas adecuadas y, por otra,el que la democracia constitucional sea un paradigma en ciernes,exige que la garantía deba extenderse, entre otras direcciones, frentea todos los poderes, no sólo los poderes públicos sino frente a otros“poderes” no públicos, como los partidos políticos (e, incluso, losparticulares), que, dada su situación de predominio, pueden vul-nerar los derechos fundamentales de sus afiliados o militantes.

En este sentido, no sólo cabe ejercer un control jurisdiccional indirectode los actos internos de los partidos políticos para asegurar su apegoal principio democrático, a través de la impugnación que se haga dealgún acto de autoridad administrativa que se base en el respectivoacto partidario o le otorgue eficacia jurídica al mismo, sino, eventual-mente y en aquellos países cuyo orden jurídico así lo contemple, uncontrol jurisdiccional directo mediante la impugnación que se hagarespecto de determinado acto partidario que se estime violatorio delos derechos político-electorales de alguno de sus afiliados.

En efecto, atendiendo también a la doctrina alemana y austríacade “la eficacia de los derechos fundamentales en el tráfico jurídicoprivado”,16 la protección jurisdiccional frente a entidades, gruposo individuos particulares distintos a los órganos del poder públicose justifica más cuando se trata de partidos políticos, no sólo por lareferida función constitucional relevante que desempeñan y sucarácter cuasi-público en el ámbito electoral o, incluso, la naturale-za de entidades de interés público que se les reconoce en diversospaíses (como México), sino por su posición preponderante o depredominio frente a los ciudadanos, cuya eventual inmunidad al

16 Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán y lostrabajos de Stern y Alexy, por ejemplo.

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control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de susactos sería también injustificada, pues podría hacer nugatorio elejercicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos,máxime el monopolio o cuasi-monopolio que en los países de laregión se les ha conferido para la postulación de candidatos a car-gos de elección popular.

Asimismo, debe tenerse presente que, de acuerdo con lo dispuestoen el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Con-vención Americana sobre Derechos Humanos, ninguna disposi-ción de dichos instrumentos de derecho internacional público puedeser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a unEstado, grupo o individuo para emprender actividades o realizaractos encaminados a la destrucción o limitación de cualquiera delos derechos y libertades reconocidos en los mismos (como lo sonlos derechos fundamentales de carácter político-electoral), o a sulimitación en mayor medida que la prevista en tales instrumentos,además de que éstos establecen el derecho de toda persona a unrecurso judicial ante un tribunal independiente e imparcial esta-blecido con anterioridad al hecho.

De esta manera, se puede apreciar cómo desde dichos instrumen-tos internacionales se extiende la obligación de respetar los dere-chos humanos a los grupos —donde quedarían comprendidos lospartidos políticos— o individuos particulares, la cual originalmen-te pesa sobre los Estados partes. Esto es, el disfrute o eficacia en elejercicio de los derechos humanos, no puede hacerse depender de,o subordinarse a, las actividades o actos que lleven a cabo o pre-tendan efectuar los partidos políticos o particulares, como cierta-mente se destaca en la citada doctrina de “la eficacia de los derechosfundamentales en el tráfico jurídico privado”.

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155La democracia interna de los partidos políticos

Someter al imperio del derecho a quienes ejercen el poder políticoy garantizar, así, los derechos fundamentales, constituye uno delos principales objetivos del Estado constitucional democrático dederecho. Como advierte Manuel Atienza, en una sociedad demo-crática “es el poder el que se somete a la razón, y no la razón alpoder”.17 En todo caso, cabe tener presente que uno de los mayo-res desafíos del constitucionalismo —como lo destaca EduardoGarcía de Enterría—18 es reducir, al mínimo, las inmunidades alcontrol jurisdiccional del poder, toda vez que —como lo pone derelieve Guillermo O’Donnell—19 entre los déficit más graves de lalegalidad en América Latina se encuentra la existencia de poderesfácticos por encima de la ley, que, desde luego, deben erradicarse.En este sentido, si los partidos políticos ejercen un poder políticoreal susceptible de violar derechos fundamentales político-electo-rales de los ciudadanos —particularmente de sus afiliados—, conriesgo de que tal violación devenga en irreparable si no es combati-da oportunamente, no habría justificación alguna para excluir losactos internos partidarios del control jurisdiccional en cuanto suconstitucionalidad y legalidad.

No parece discutible, pues, que los tribunales (ya sea los de carác-ter constitucional o, según la competencia asignada en los diversospaíses, los ordinarios o los electorales) puedan verificar si la actua-ción de los órganos de los partidos es conforme con sus estatutos.Si las organizaciones se dan unas reglas, las más importantes apro-

17 Manuel Atienza, El sentido del derecho, Barcelona, Ariel, 2001, p. 310.18 Vid., Eduardo García de Enterría, La lucha contra las inmunidades del poder,

Madrid, Civitas, 1995, 99 pp.19 Vid., Guillermo A. O’Donnell, The (un)Rule of Law and the Underprivileged in

Latin America, Juan E. Méndez et al (eds.), Notre Dame, Indiana, University of NotreDame Press, Helen Kellogg Institute for International Stdies, 1999, 368 pp.

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badas por su órgano supremo, la primera obligación que se impo-nen es la de cumplirlas, y el afiliado interesado que aprecie quehan sido ignoradas podrá, tras agotar, en su caso, oportunamentelas instancias internas del propio partido, ejercer una acción antelos órganos jurisdiccionales competentes.

II. RÉGIMEN MEXICANO PARA LA TUTELA JUDICIAL DE LADEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y

POSIBILIDADES DE REFORMA

Una de las características fundamentales de la relevante reformaconstitucional y legal de 1996 en la materia electoral fue precisa-mente la de establecer instrumentos procesales de control judicialde la constitucionalidad de leyes y actos electorales, a fin de garan-tizar la protección de los derechos político-electorales de los ciuda-danos, modificando así la tradición de más de un siglo que habíapropiciado que tanto las leyes como los correspondientes procedi-mientos comiciales en nuestro país estuvieran al margen de estetipo de control y que los ciudadanos no contaran con procedimien-tos constitucionales específicos para la defensa de sus derechospolítico-electorales fundamentales.20

Una de las diferencias sustanciales entre el contencioso electoralpredominantemente político que nos rigió durante 175 años —conla salvedad de los primeros años del último tercio del siglo XIX enque los tribunales de amparo desarrollaron la doctrina de la “in-competencia de origen”, hasta 1881 en que la Suprema Corte la

20 Vid., Carlos Arenas Bátiz, Raúl Ávila Ortiz, Jesús Orozco Henríquez y JuanCarlos Silva Adaya, El sistema mexicano de justicia electoral, México, Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación, 2000, pp. 30 ss.

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157La democracia interna de los partidos políticos

abandonó para sostener que los derechos políticos, al no ser garan-tías individuales, no eran susceptibles de protección a través deljuicio de amparo— y el contencioso electoral plenamentejudicializado establecido hace poco más de seis años, en el que elTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación desempeñauna función central (sin desconocer las importantes contribucio-nes a la democratización electoral mexicana del Instituto FederalElectoral, así como del Tribunal Federal Electoral y el Tribunal delo Contencioso Electoral que le antecedieron e, incluso, de los di-versos consejos, institutos y tribunales electorales de las entidadesfederativas), radica en que los criterios conforme con los cuales seresuelven los conflictos ya no son más la negociación y la oportuni-dad política, que se daban al seno de los correspondientes colegioselectorales, sino, estrictamente, los principios de constitucionalidady legalidad, por parte de un Tribunal Electoral independiente eimparcial, con el objeto de salvaguardar y dar plena vigencia alEstado de derecho.

De especial importancia en la evolución del régimen constitucionalelectoral mexicano fue la incorporación en el año de 1996 de au-ténticas garantías constitucionales, no sólo en favor de los parti-dos políticos, a través de la acción de inconstitucionalidad contraleyes electorales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación yde los medios de impugnación contra actos y resoluciones electo-rales bajo la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación, sino de los ciudadanos, mediante el juicio para laprotección de los derechos político-electorales del ciudadano quecorresponde resolver a este último órgano jurisdiccional, por lo quecualquier iniciativa legislativa que pretenda suprimir o limitar laprocedencia del mencionado juicio implicaría una desafortunadainvolución del sistema de justicia electoral mexicano, que dejaría

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de tener un carácter integral, a pesar de haber sido uno de los ob-jetivos explícitos del órgano revisor de la Constitución al promoverla citada reforma de 1996.

En este sentido, si bien de la interpretación sistemática y funcionalde lo dispuesto, entre otros preceptos, en los artículos 9º; 35, frac-ción III, y 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos, así como 25, 26 y 27 delCódigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta-blecen el derecho de los partidos políticos a su libre auto-organización,cabe advertir que, en congruencia con el importante papel que lospartidos desempeñan en un Estado constitucional democrático dederecho, la propia Constitución y la ley electoral sujetan a los pro-pios partidos a ciertas bases, entre las que se encuentra la relativa aque su estructura y funcionamiento internos sean democráticos.

Así, por ejemplo, el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del menciona-do código electoral federal expresamente establece la obligación delos partidos de “Conducir sus actividades dentro de los cauces le-gales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principiosdel Estado democrático, respetando... los derechos de los ciudada-nos”, en tanto que el 27 del mismo ordenamiento establece que losestatutos deben contener, entre otros aspectos, los procedimientosdemocráticos para la integración y renovación de los órganos di-rectivos, así como para la postulación democrática de sus candida-tos y las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan susdisposiciones internas y los correspondientes medios y procedimien-tos de defensa.

A pesar de la potestad de los partidos políticos para dotarse libre-mente de su propia organización, teniendo en cuenta que el mis-

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159La democracia interna de los partidos políticos

mo ordenamiento constitucional y electoral exige que su estructu-ra y funcionamiento sean democráticos, cabe hablar de un derechode los afiliados a participar en la formación de la voluntad partidaria, almenos, en los ámbitos previstos legalmente y en aquellos otros quelos respectivos estatutos establezcan.

Asimismo, este derecho de los afiliados a participar en la formación dela voluntad partidaria, como parte del derecho político-electoral fun-damental de asociación de los ciudadanos mexicanos, es suscepti-ble de protección judicial, atendiendo a lo previsto, entre otrospreceptos, en los artículos 17; 35, fracción III, y 41, párrafo segun-do, fracciones I y IV, así como 99, párrafo cuarto, fracción V, de laConstitución federal, por lo que el derecho a la libre auto-organi-zación de los partidos políticos no significa ni supone que la activi-dad interna de los mismos está fuera de todo control por parte delos órganos judiciales, pues también debe asegurarse el derecho auna tutela judicial efectiva del derecho fundamental de los afiliados aparticipar en la formación de la voluntad partidaria.

Incluso, la protección judicial también frente a entidades, grupos oindividuos particulares distintos a los órganos del poder público sejustifica más cuando se trata de los partidos políticos, no sólo por-que en México —como en otros países— tienen la naturaleza deentidades de interés público sino por su posición preponderante ode predominio frente a los ciudadanos, cuya eventual inmunidadal control de la constitucionalidad y legalidad de sus actos seríatambién injustificada, pues podría hacer nugatorio el ejercicio delos derechos político-electorales fundamentales de los ciudadanos,máxime que en nuestro país, el legislador ha establecido, en gene-ral, que corresponde exclusivamente a los partidos políticos el de-recho a postular candidatos a cargos de elección popular.

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De ahí la relevancia del juicio para la protección de los derechospolítico-electorales del ciudadano, establecido a través de la re-forma de 1996, cuyo conocimiento, sustanciación y resolución escompetencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-ración.

III. CRITERIOS RELEVANTES DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODERJUDICIAL DE LA FEDERACIÓN SOBRE EL TEMA

Como he intentado mostrar en otras intervenciones académicas,en el ejercicio de su función jurisdiccional, el Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación ha desempeñado una funcióngarantista y antiformalista, en beneficio de los derechos fundamen-tales de los justiciables, la seguridad jurídica y la celebración deelecciones libres y auténticas, estableciendo relevantes criteriosjurisprudenciales, entre otros, en favor del acceso a la justicia elec-toral de ciudadanos, organizaciones políticas y comunidades indí-genas; el control efectivo de la constitucionalidad y legalidad delos actos electorales; el fortalecimiento del sistema de partidos polí-ticos; la consolidación de las atribuciones de las autoridades elec-torales para el cabal desempeño de sus funciones, así como laprotección amplia de los derechos político-electorales de los ciuda-danos, incluida la democracia interna de los partidos políticos.

Reiteradamente y dentro del marco constitucional, el Tribunal Elec-toral ha protegido y expandido los derechos fundamentales de ca-rácter político-electoral de los ciudadanos, rechazando posicionesreduccionistas acerca de los derechos fundamentales y, en su lu-gar, favoreciendo interpretaciones de las normas que potencien elalcance y disfrute de tales derechos.

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161La democracia interna de los partidos políticos

Aun cuando nuestra Constitución establece la relevancia de los par-tidos políticos en nuestro régimen democrático representativo, noprevé expresamente la exigencia de que los partidos políticos seestructuren internamente y funcionen de forma democrática —a di-ferencia de lo que ocurre en Costa Rica y España, por ejemplo—, sinembargo, como se mencionó, es el Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales el que establece dichos aspectos.

En general, la unanimidad de la Sala Superior ha sostenido que eljuicio para la protección de los derechos político-electorales del ciu-dadano es un medio indirecto idóneo para promover la democraciainterna de los partidos políticos, a través de la tutela de los derechosde los ciudadanos a votar y ser votados en las elecciones, así comode asociarse y afiliarse libre e individualmente a los partidos políti-cos, como ha ocurrido con motivo de la impugnación de los actos delas autoridades electorales en el ejercicio de sus atribuciones.

En este sentido, por ejemplo, el Tribunal Electoral ha consideradoprocedente el mencionado juicio de protección cuando algún afilia-do de un partido político impugne el acto de registro de uno o varioscandidatos por parte de la autoridad electoral, en el entendido deque si se demuestra que los mismos no fueron elegidos o selecciona-dos conforme con el procedimiento estatutario interno de su parti-do, el respectivo acto de la autoridad electoral debe revocarse porser producto de un error propiciado por la solicitud del representan-te partidario.

En este misma dirección, a fin de asegurar que se dé efectividad alos procedimientos internos para la designación de dirigencias delos partidos políticos, así como garantizar el cumplimiento de lanormativa partidaria interna, la Sala Superior ha considerado que

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la autoridad electoral encargada del registro de los integrantes delos órganos directivos de los partidos políticos, posee atribucionestambién para verificar previamente que el partido político intere-sado haya dado cumplimiento al procedimiento establecido en susestatutos para llevar a cabo la designación de sus dirigentes, a finde que, una vez realizado esto, se proceda al registro en los librosrespectivos y no se convierta en una mera registradora de actos,contando los afiliados del propio partido con legitimación e interésjurídico para impugnar el acto registral respectivo.

Al respecto, cabe destacar las resoluciones del Tribunal Electoralmediante las cuales se determinó que los registros a cargo de laDirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Insti-tuto Federal Electoral acerca de los documentos básicos y cuadrosdirigentes de los partidos políticos, así como de los procedimientosque sustenten su designación o elección, tienen el carácter de pú-blicos, por lo que el acceso a los mismos debe estar abierto a losciudadanos peticionarios (en general y no sólo a los afiliados delrespectivo partido), en virtud de que la información anotada estárelacionada con entidades de interés público y el registro lo llevaun organismo público autónomo sin que legalmente se prevea quela respectiva información tenga carácter confidencial. Ello debe serasí no sólo para garantizar el derecho constitucional a la informacióndel ciudadano sino para que éste se encuentre en aptitud de ejercerlibremente su derecho político-electoral de asociación en su ver-tiente de afiliación.21 Es importante resaltar también que el citadocriterio garante del derecho de información política-electoral, seestableció pioneramente por la Sala Superior antes de la expedi-

21 Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-117/2001, SUP-JDC-127/2001 y SUP-JDC-128/2001.

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ción de la reciente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In-formación Gubernamental y en aplicación directa del artículo 6ªconstitucional.

En este sentido, el juicio para la protección de los derechos políti-co-electorales del ciudadano no sólo se ha considerado procedentecuando se alegan presuntas violaciones directas a los derechos devotar y ser votado, así como de asociación política y afiliación políti-co-electoral, sino cuando se aducen presuntas violaciones a otrosderechos fundamentales que se encuentren estrechamente vincula-dos con el ejercicio de los mencionados derechos político-electorales,como podrían ser los derechos de petición, de información, de re-unión o de libre expresión de las ideas, cuya protección sea indis-pensable a fin de no hacer nugatorio cualquiera de aquellos derechospolítico-electorales, garantizando así el derecho constitucional a laimpartición de justicia completa y a la tutela judicial efectiva.

Es igualmente relevante mencionar que la Sala Superior del TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federación ha tendido a interpretarla normativa electoral de las diversas entidades federativas de formatal que, conforme con lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inci-so d), de la Constitución federal, se estime, de ser jurídicamente via-ble, que también existen medios de impugnación ordinarios localespara la defensa de los derechos político-electorales del ciudadano, demanera que no sólo sea la instancia federal la que tutele tales dere-chos, sino también los órganos jurisdiccionales estatales y del DistritoFederal,22 en pleno acatamiento de un federalismo judicial electoral

22 Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-772/2002 y SUP-JRC-020/2003, aprobadas el dieciséis de agosto de dos mil dos y el doce de marzo dedos mil tres, respectivamente.

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Por otra parte, la mayoría del propio órgano jurisdiccional electo-ral federal, a fines de febrero del año en curso, estableció que elmedio idóneo para impugnar una resolución del Consejo Generaldel Instituto Federal Electoral recaída en un procedimiento admi-nistrativo sancionador electoral instaurado con motivo de una que-ja planteada por un ciudadano afiliado al partido político en contradel cual se siga dicho procedimiento, es el recurso de apelaciónmas no el juicio para la protección de los derechos político-electo-rales del ciudadano.23

Lo anterior implicó, por una parte, que se abandonara el criterioanterior de una mayoría distinta de la Sala Superior en el que sesostenía que el procedimiento administrativo sancionador electo-ral previsto en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales podría tener como uno de sus efectosrestituir al ciudadano quejoso en sus derechos político-electoralesviolados (en tanto que el mismo, según se estableció en el nuevocriterio, se debe circunscribir a determinar si se acredita o no lacomisión de una infracción administrativa y, en su caso, imponerla sanción correspondiente) 24 y, por la otra, que se anunciara queel juicio para la protección de los derechos político-electorales delciudadano podría ser procedente para combatir directamente cier-tos actos de partidos políticos, cuando algún afiliado a determina-do partido pretendiese ser restituido en el goce o ejercicio de su

23 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-805/2002, resuelta elveintisiete de febrero de dos mil tres.

24 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-021/2000, resuelta el treintade enero de dos mil uno, en la que el suscrito formuló voto particular por disentirdel sentido de la resolución, toda vez que, en mi opinión, el único mecanismo pararestituir en el goce del derecho violado es el juicio para la protección de losderechos político-electorales del ciudadano.

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derecho político-electoral fundamental supuestamente violado através de la posible infracción legal o estatutaria cometida por elpropio partido político.

Precisamente, en una ejecutoria más reciente,25 la mayoría de laSala Superior resolvió interrumpir la jurisprudencia bajo el rubro“JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTI-CO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTECONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS”, al revalorar loselementos existentes en la legislación aplicable del sistema de me-dios de impugnación en materia electoral y sostener que, segúnuna interpretación preponderantemente sistemática y funcional,así como conforme con la Constitución federal, de acuerdo con elartículo 12, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema deMedios de Impugnación en Materia Electoral, los partidos políti-cos pueden ser sujetos pasivos o parte demandada en el juicio parala protección de los derechos político-electorales del ciudadano,por lo que éste es jurídicamente procedente contra actos o resolu-ciones definitivos de los partidos políticos que sean susceptibles devulnerar irreparablemente los derechos político-electorales de susafiliados, cuando no existan otros medios específicos para conse-guir la restitución oportuna y directa de esos derechos, en el enten-dido de que este nuevo criterio, con posterioridad, se transformóen jurisprudencia.

Conviene también resaltar que, según otra tesis jurisprudencial,con base en una interpretación sistemática y funcional de la nor-mativa aplicable, en particular, la exigencia legal de que los estatu-

25 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-084/2003, resuelta elveintiocho de marzo de dos mil tres.

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tos de los partidos políticos prevean medios internos de defensa delos derechos político-electorales de sus afiliados, se estableció que,antes de acudir a una instancia administrativa o jurisdiccional enbusca de desagravio, el afiliado presuntamente afectado debieraagotar las instancias internas partidarias, en la inteligencia de quesi pretendiera tanto la imposición de una sanción como la restitu-ción en el goce de su derecho político-electoral, una vez agotadastales instancias internas, primero debe promover el juicio para laprotección de los derechos político-electorales del ciudadano enbusca de su restitución y, una vez resuelto este último, incoar elrespectivo procedimiento administrativo sancionador electoral.

Pues bien, para concluir sólo resta mencionar que el contenido dela iniciativa legislativa a la que hice referencia al inicio de mi inter-vención, la cual pretende impedir o restringir el control jurisdiccio-nal de los actos y resoluciones partidarios no sólo iría en contra dela evolución histórica de la protección judicial de los derechos po-lítico-electorales de los ciudadanos mexicanos que, después de casiciento veinte años, apenas hace poco más de seis, estableció me-dios procesales de defensa constitucional de tales derechos; al igualque de las exigencias teóricas y jurídicas del Estado constitucionaldemocrático de derecho que consagran nuestro ordenamiento cons-titucional y diversos instrumentos internacionales de derechos hu-manos suscritos y ratificados por México, así como de la tendenciaque se observa en el derecho comparado, según han dado cuentaquienes me antecedieron en el uso de la palabra, sino, incluso, des-de la perspectiva de la ciencia política, una reforma en tal sentido,lejos de fortalecer a los partidos políticos, se estima que podría acen-tuar una crisis de los mismos, además de que podría propiciar lageneración de conflictos postelectorales —como los que prolifera-ban antes del establecimiento de tribunales electorales en nuestro

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167La democracia interna de los partidos políticos

país— e, incluso, preelectorales, con el riesgo de que generen vio-lencia ante la ausencia de canales institucionales para su resolu-ción. Y es bien sabido que la violencia es la antítesis del derecho.

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues, através de sus ejecutorias, tesis relevantes y tesis jurisprudenciales,ha ido conformando una doctrina judicial que se ha caracteriza-do, principalmente, por una función garantista, en última instan-cia, de los derechos fundamentales de carácter político-electoral,así como por hacer cumplir los principios de constitucionalidad ylegalidad de los actos y resoluciones electorales, a fin de robuste-cer, aún más, su función de generar mayor certeza y seguridadjurídicas y, a través de la garantía judicial de la democracia inter-na de los partidos políticos, conseguir la plena realización de unEstado constitucional democrático de derecho.

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* Presidente de la Corte Electoral de la República Oriental del Uruguay.

EL EJERCICIO DE LA DEMOCRACIA ENLA ACTIVIDAD INTERNA DE

LOS PARTIDOS POLÍTICOSCarlos A. URRUTY*

SUMARIO: I. Importancia del tema. II. Evolución en laconsideración del tema por la doctrina y la legislación. III. Elcontenido de la democratización interna. IV. Los partidospolíticos en la normativa uruguaya. V. Conclusión.

I. IMPORTANCIA DEL TEMA

El tema relacionado con la democratización interna de los parti-dos no ha merecido una adecuada regulación en la legislación dela mayoría de los países latinoamericanos y ha sido poco desarrolladoa nivel de estudios doctrinarios sistemáticos. Reviste, sin embargo unagran importancia. En efecto, la aparición y el desenvolvimiento delos partidos políticos, que llegan a adquirir en la mayoría de losEstados la exclusividad en la postulación de candidaturas, deter-mina que entre elector y elegido se erija una nueva entidad quelimita de manera considerable la libertad de elegir. Para que el can-didato pueda ser votado por sus electores, debe ser previamente

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seleccionado como candidato por su partido. Adquiere, entonces,enorme importancia el contralor del procedimiento mediante el cualse lleva a cabo esta selección interna. Se plantea la cuestión de de-cidir si esa selección interna debe o no ser regulada jurídicamentecon el mismo criterio que preside el contralor de los actos electora-les nacionales.

Si nos encontramos, además, en presencia de un régimen elec-toral basado en el sistema de lista cerrada y bloqueada, que nodeja, por tanto, al elector ninguna posibilidad de sustituir o aña-dir nombres en la lista por la cual está votando, aparece en todasu dimensión la trascendencia que tiene la vigencia de un siste-ma normativo que asegure que, en la postulación de los candi-datos imperen, también, procedimientos democráticos. De pocosirve extremar las garantías que aseguren la pureza del sufragioy la libertad del elector, si esa libertad no va acompañada denormas que aseguren que en la selección de los candidatos porlos cuales puede inclinarse el elector, se han observado, tam-bién, procedimientos democráticos. Si no existen actos electora-les internos o, en caso de existir, si están viciados por el fraude ola violencia, ese vicio de origen no se subsana por el hecho deque la elección de los candidatos que cada partido presenta alcuerpo electoral esté rodeada de garantías y sea debidamentecontrolada.

Es tal la importancia de esta actividad de los partidos que el procedi-miento electoral se ha dividido prácticamente en dos fases distintas:la de la elección partidaria interna y la de la elección propiamentedicha.

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II. EVOLUCIÓN EN LA CONSIDERACIÓN DEL TEMAPOR LA DOCTRINA Y LA LEGISLACIÓN1

Durante casi todo el siglo XIX se consideró que la actividad electo-ral interna de los partidos políticos no debía ser reglamentada pornormas extrañas a las dictadas por los propios partidos.

La doctrina, la jurisprudencia y la legislación norteamericana afir-maron tempranamente el deber de controlar los actos electoralesinternos de los partidos políticos. Esto llevó a la jurisprudencia aafirmar en 1921 que el poder de las Cámaras para juzgar eleccio-nes se extiende a una investigación de gastos hechos para influirsobre las designaciones de una elección primaria.

En el movimiento constitucional europeo de la primera posguerrafue ganando terreno la idea de regular jurídicamente los procesoselectorales internos de los partidos políticos. Sin embargo, sólo laConstitución checoeslovaca dejó abierto el camino para que la leyinterviniera en dichos procesos.

Las constituciones de la segunda postguerra no afirmaron, en ge-neral, bases jurídicas que permitieran el contralor de los actos elec-torales internos de los partidos. La Constitución de la RepúblicaFederal de Alemania de mayo de 1949 establece que la organiza-ción interna de los partidos deberá responder a los principios de-mocráticos. De este modo afirma el criterio, cuyo desarrollo quedalibrado a la ley, de que la organización partidaria debe respondera los principios democráticos, siendo posible que la ley llegue a

1 Seguiremos en el desarrollo de este punto el estudio realizado por HéctorGros Espiell (La Corte Electoral del Uruguay IIDH-Capel, p. 41 y ss).

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establecer un régimen de contralor de los actos electorales internosde los partidos.

En el derecho constitucional latinoamericano ha encontradoeco la tendencia a controlar los actos electorales internos de lospartidos.

La Constitución cubana de 1940 estableció, entre las atribucionesdel Tribunal Superior Electoral, la de intervenir y controlar los ac-tos de nominación de candidatos de los partidos.

El Estatuto Orgánico de los Partidos Políticos aprobado en la Ar-gentina en 1945, se inspiraba en general en la tendencia indica-da. Organizaba juzgados federales electorales a los que asignabacompetencia para controlar la elección, escrutinio y proclama-ción de las autoridades partidarias y de los candidatos a cargoselectivos.

Estos dos casos y el de Uruguay, que analizaremos más adelante,constituyen los intentos más serios de regular jurídicamente la vidainterna de los partidos. En general, el examen del derecho compa-rado nos muestra que los actos electorales internos de los partidospolíticos carecen, en la gran mayoría de los estados, de toda formade contralor por parte de órganos extra partidarios.

III. EL CONTENIDO DE LA DEMOCRATIZACIÓN INTERNA

Cuando hablamos de democratización interna de los partidos po-líticos nos referimos al conjunto de normas y procedimientos queprocuran otorgar garantías y hacer más amplia la participación delos adherentes y afiliados a un partido político en la selección de

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173El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos

las autoridades partidarias, en la determinación del programa deacción y de gobierno del partido y en la designación de los candi-datos que el partido ha de postular para la elección de los distintoscargos electivos y que aseguran la posibilidad de que la actividadinterna del partido sea controlada por órganos ajenos al mismo.

a) La elección de autoridades partidarias

En las Cartas Orgánicas o Estatutos de los Partidos Políticos se con-templa, casi sin excepción, la existencia, además de otros órganospartidarios, de un órgano deliberante o Convención y de un órga-no ejecutivo, a los cuales se encomienda la potestad de adoptar lasdecisiones que comprometen la línea de acción del partido. Confrecuencia se aprecia el intento de asegurar la dirección de los par-tidos a cúpulas que no reflejan, en la mayoría de los casos, la vo-luntad mayoritaria de sus adherentes. Se procura lograrlo, enalgunos casos, prolongando indebidamente el mandato de las au-toridades provisorias designadas al fundarse el partido, que se in-tenta transformar en permanentes. En otros casos se recurre aprocedimientos que contemplan en la selección de autoridades sóloa determinadas fracciones del partido o se establecen exigenciasmuy severas para acceder a los cargos partidarios. Tales, por ejem-plo, la de haber desempeñado anteriormente cargos de gobiernoen representación del partido o tener una importante antigüedadcomo afiliado. De este modo, se margina del acceso a la direccióndel partido a las nuevas generaciones y se asegura su conducción acúpulas que se eternizan en su control interno. La democratiza-ción procura hacer más flexibles esas exigencias acompañándolasde mecanismos de selección que permitan que cualquiera de losadherentes pueda proponer al electorado del partido su candida-tura a ocupar los cargos de gobierno partidario.

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b) La determinación de los objetivos del partido y del plande gobierno para el caso de alcanzar el poder

Este punto está íntimamente vinculado con el de la elección de auto-ridades. Parece claro que en la determinación del plan de acción delpartido y en el establecimiento de su programa de gobierno ha depredominar la línea ideológico programática de la fracción que hatriunfado en la elección de sus autoridades. Esta es la razón por lacual, normalmente, la Convención encargada de preparar el pro-grama de gobierno del partido se lleva a cabo después de las prima-rias. Con frecuencia los delegados ante la Convención terminan poraceptar el programa del candidato vencedor en dichas elecciones.

La forma más democrática de establecer el plan de acción y el pro-grama de gobierno del partido es encomendárselo a su órgano de-liberante o Convención en el que están representadas las diferentesfracciones que lo integran.

c) La selección de los candidatos del partido alos distintos cargos de gobierno electivos

Existen tres sistemas que procuran contribuir a lograr la democra-tización interna de los partidos políticos con referencia a la selec-ción de sus candidatos a cargos de elección popular. 1) lasConvenciones o Asambleas; 2) las elecciones primarias; 3) la cele-bración simultánea de las elecciones primarias con la elección na-cional que es posibilitada por el sistema del doble voto simultáneo.

1. Las Convenciones o Asambleas. En este sistema los candidatos delpartido son elegidos por delegados de sus distintos sectores políti-cos representados en la Convención. La forma de elegir esos dele-

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gados varía. En algunos casos se lleva a cabo mediante votacionescerradas entre los distintos grupos de interés que conformanel partido. En otros mediante votaciones sucesivas desde nivelesdistritales hasta el nivel nacional. Se contempla en otros casos laexistencia de convenciones con competencia para dirigir la actua-ción del partido en circunscripciones territoriales menores y se atri-buye a esas convenciones territoriales la facultad de elegir loscandidatos del partido a cargos departamentales o locales y de unaconvención nacional con competencia para elegir los candidatos acargos nacionales. Se ha señalado como defecto de este sistema deselección de candidaturas que muchas veces el candidato elegidono es el que cuenta con el respaldo de los electores del partido sinoel que ha logrado el apoyo de los miembros de la Convención pac-tando con ellos o por la imposición de los dirigentes del partido.

2. Las elecciones Primarias. Para eliminar el defecto anterior se ha recu-rrido a la elección directa de los candidatos por parte de los adherentesal partido. Se nos presentan dos formas de elección primaria: las pri-marias abiertas y las primarias cerradas. En las primeras el elector pue-de participar en la elección de cualquier partido sin estar obligado adeclarar a qué partido pertenece. En las primarias cerradas debe haceresa declaración y solicitar la papeleta del partido al que declaró perte-necer. Las primarias abiertas presentan el grave defecto de permitirque en la interna de un partido participen militantes de otro con lafinalidad de favorecer la elección de los candidatos más débiles. Seexige en algunos casos para que el candidato electo en las primariaspueda ser proclamado por el partido que haya obtenido en las mismasuna mayoría especial. Si tal cosa no ocurre se otorga competencia a laConvención del partido para elegir el candidato (convención post-pri-maria) o se lleva a cabo una segunda elección primaria en la que sólopueden participar los dos candidatos más votados en la anterior.

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3. La simultaneidad de las primarias con la elección nacional. El sistemaelectoral uruguayo. En la base del sistema electoral uruguayo, im-pregnándolo totalmente, se encuentra el principio del doble votosimultáneo. ¿En qué consiste? En considerar que la elección, antesque una pugna entre candidatos y por encima de ella, es una com-petencia entre partidos políticos. Con base en ello se entiende queel elector, al emitir el sufragio, está expresando primordialmente supreferencia por un partido político frente a los demás que concu-rren a la elección y sólo secundariamente, su voluntad de elegir adeterminados candidatos de ese partido (los que figuran en la listaimpresa por la cual está sufragando). Eso explica la exigencia deque la lista de candidatos esté precedida del lema (nombre) delpartido, lo que ha llevado a calificar el sistema, en forma equivoca-da, como el de la “ley de lemas”. El elector emite un solo voto. Peroese voto tiene un doble efecto: favorece en primer lugar al partidopor el cual el votante está sufragando. Beneficia en segundo térmi-no a los candidatos del partido en favor de los cuales el electorexpresa su preferencia.

El sistema del doble voto simultáneo permite a cada uno de los par-tidos políticos proponer al cuerpo electoral pluralidad de listas decandidatos a los mismos cargos electivos sin que esa pluralidad pro-voque como consecuencia retacear el número de cargos que al par-tido han de corresponder en la elección. Y ello porque al momentode adjudicar los cargos que están en juego, para determinar los quecorresponden a cada partido, se acumulan, es decir, se suman, to-dos los que puedan haber obtenido las listas de candidatos que con-currieron a la elección bajo un mismo lema partidario. En esa etapade adjudicación, la primer operación a realizar es determinar cuan-tos escaños corresponden a cada partido en proporción a la sumade los votos obtenidos por las distintas listas que el partido ofreció a

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177El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos

la ciudadanía. Determinado el número de cargos que obtuvo el par-tido se distribuyen entre las diversas listas del mismo, también enforma proporcional a los votos obtenidos por cada una de ellas.

La posibilidad que cada partido tiene de concurrir a la elección conpluralidad de listas para los mismos cargos ofrece a las diferentesagrupaciones que lo integran una amplia libertad para la postulaciónde candidaturas, no dependiendo para hacerlo de la cúpula parti-daria. Le basta a una agrupación política con obtener de la autori-dad partidaria su reconocimiento y por ende el derecho a usar ellema partidario (nombre del partido), para adquirir, conjuntamentecon ese derecho, el de postular sus propias candidaturas a los órga-nos electivos nacionales o departamentales. Ese derecho sólo se velimitado, a partir de la reforma constitucional de 1996, con referen-cia a la candidatura a la Presidencia de la República, porque dichareforma impuso el candidato único por partido político.

La aplicación del principio del doble voto simultáneo y la pluralidadde listas por partido para los mismos cargos que el mismo permite,termina haciendo coincidir en un mismo acto lo que en otros siste-mas se desdobla en elecciones primarias y generales. En otros siste-mas, de los cuales el más conocido es el norteamericano, se realizauna elección primaria entre las distintas fracciones de un partidotendente a determinar el candidato único que el partido ha de pos-tular en la elección nacional. En el régimen uruguayo cada partidosomete a consideración de la ciudadanía una pluralidad de candi-daturas para los mismos cargos. El elector, en el mismo acto en queexpresa su voluntad a favor de un partido para la integración de losdiferentes órganos electivos, dirime, simultáneamente, el pleito in-terno entre los diversos candidatos del partido que aspiran a ocuparlos cargos electivos que al partido puedan corresponder.

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IV. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA NORMATIVA URUGUAYA

a) El análisis histórico

El proceso electoral uruguayo tiene a los Partidos Políticos comoprotagonistas necesarios. No se admiten en Uruguay las candida-turas independientes.

En la historia institucional del país asistimos a una creciente regu-lación de la vida partidaria que culmina con la reforma constitu-cional plebiscitada afirmativamente en diciembre de 1996.

1) Aunque actúan en Uruguay desde el comienzo de su historiacomo país independiente, durante el siglo XIX las normas constitu-cionales no contienen referencia alguna a los Partidos Políticos. Eltexto constitucional de 1830 los ignora.

2) Merece señalarse como innovación trascendente la sanción dela ley de 11 de julio de 1910 que introduce el doble voto simultá-neo, que como dijimos anteriormente constituye la base, hasta eldía de hoy, del sistema electoral uruguayo.

3) Las reformas constitucionales que se aprueban con posterioridad—en 1917, 1934, 1942 y 1952— aunque se abstienen de regular lavida intema de los partidos políticos, presuponen su existencia alestablecer la organización institucional del Estado. Contienen nor-mas expresas que procuran dejar en manos de los partidos políticosla integración del Poder Ejecutivo y de ambas Cámaras del PoderLegislativo. En esa tendencia se destaca especialmente la Constitu-ción de 1952 que introduce el sistema colegiado de gobierno para elPoder Ejecutivo y predetermina la cuota que en la integración de ese

Primer Curso Iberoamericano

179El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos

órgano colegiado corresponde a los dos partidos mayoritarios. Alrespecto establece que, de los nueve miembros de que se componía elConsejo Nacional de Gobierno, órgano jerarca del Poder Ejecutvioque sustituía al Presidente de la República, corresponderían seis alpartido mayoritario y tres al que le siguiera en número de votos.

4) En la reforma introducida en 1967 aparecen por primera vez enla Constitución normas que tienen relación con la vida interna delos Partidos Políticos. En el artículo que consagra las bases del sufra-gio se incorpora un numeral que, luego de establecer que el Estadodebe velar por asegurar a los partidos la más amplia libertad, agregaque éstos deben ejercer efectivamente la democracia interna en la elecciónde sus autoridades y dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas yPrograma de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlosampliamente. La inclusión de esta norma permite a Gros Espiell2 sos-tener, con razón, que implica la exigencia obvia de que los partidostengan autoridades electivas, que el mandato de éstas sea por untérmino razonable, que el acto electoral sea libre y que esté sujeto aun efectivo contralor. Concluye que si un partido no tiene autorida-des electas democráticamente los órganos de la justicia electoral pue-den, sin necesidad de nueva previsión legal expresa, negarse aregistrar la denominación partidarias y los nombres de las personasque componen sus autoridades ejecutivas nacionales y locales.

5) Llegamos así a la reforma constitucional plebiscitada en diciem-bre de 1996. En ella se incorporan a la Constitución normas enmateria de elecciones internas de los partidos políticos que modifi-can radicalmente el régimen vigente con anterioridad. Para quepueda entenderse el alcance de esas modificaciones debo explicar

2 Ob. cit., p. 332.

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cómo se organizaban los partidos políticos y se postulaban las can-didaturas antes de la reforma constitucional de 1996.

b) La organización interna de los partidos políticosantes de la reforma constitucional de 1996

Desde el retorno a la institucionalidad democrática, logrado a partirde 1985, Uruguay carece de ley de Partidos Políticos. Durante elrégimen de facto se sancionó una norma que regulaba la fundación,constitución, organización, funcionamiento y extinción de los Parti-dos Políticos. El Parlamento elegido en noviembre de 1984, luego deevaluar las normas jurídicas sancionadas por los órganos creadospor el régimen de facto a efectos de determinar cuáles debían man-tenerse y cuáles derogarse, decidió derogar la ley orgánica de Parti-dos Políticos con el compromiso de aprobar en breve término unaley sustitutiva. Hasta este momento esa ley no se ha dictado. La inexis-tencia de una ley de Partidos Políticos provocaba, antes de la refor-ma constitucional de 1996, que su organización quedara librada a loque estableciera su propio Estatuto. En lo referente a la elección desus autoridades y a la postulación de candidaturas el régimenimperante era el siguiente:

1) Cada Partido Político se daba, mediante la aprobación de supropia Carta Orgánica, la estructura que consideraba más conve-niente, con la única limitación derivada del texto constitucionalincorporado en la reforma de 1966, señalado precedentemente, quele obligaba a ejercer efectivamente la democracia interna en la elec-ción de sus autoridades.

El Tribunal Electoral Nacional —la Corte Electoral— ninguna com-petencia tenía para intervenir en la organización interna del parti-

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181El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos

do ni en el juzgamiento de sus elecciones internas. De acuerdo a loprevisto en las diferentes Cartas Orgánicas, algunos de los Parti-dos elegían sus órganos deliberantes (Asambleas o Convenciones)en forma tácita y concomitante con las elecciones nacionales y enbase a los votos obtenidos por las diversas listas a la Cámara deRepresentantes, en tanto otros llevaban a cabo elecciones internas,previas a la elección nacional, con el fin de elegir las autoridadespartidarias, elecciones internas que, como señalé, eran organiza-das y juzgadas por los propios órganos partidarios.

2) Se reconocía a las autoridades partidarias la facultad discrecionalde administrar el lema partidario. ¿Qué contenido tiene esta facul-tad? Lema partidario, según la definición legal, es el nombre delPartido Político. Administrar el lema partidario implica decidirdiscrecionalmente si se reconoce o no a una agrupación partidariael derecho a funcionar dentro del partido y participar en la eleccióndentro del mismo, lo cual adquiere enorme trascendencia si se tienepresente el sistema del doble voto simultáneo que permite al partidopresentar multiplicidad de candidaturas para los mismos cargos.

3) En lo que tiene relación con la postulación de candidaturas, cadaagrupación política reconocida por la respectiva autoridad partida-ria, tenía plena libertad y discrecionalidad para elegir sus candida-tos a ambas Cámaras del Poder Legislativo, a la Intendencia y JuntaDepartamental, e incluso, a la Presidencia y Vice-Presidencia de laRepública con la única limitación que podía auto-imponerse el Par-tido por así establecerlo su propia Carta Orgánica. No existía nin-gún tipo de contralor impuesto por el Estado y encomendado alTribunal Electoral sobre el procedimiento que el Partido o la Agru-pación reconocida por el Partido debía observar para seleccionar loscandidatos a incluir en la lista que procuraba registrar.

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c) La organización interna de los partidos políticosa partir de la reforma constitucional de 1996

La reforma constitucional de 1996 modificó el régimen de eleccióndel Poder Ejecutivo y estableció la candidatura única por PartidoPolítico a la Presidencia de la República. De acuerdo al texto cons-titucional esa candidatura única debe emanar de elecciones inter-nas cuya reglamentación se encomendó al legislador, exigiéndose,a tal efecto, un quorum de dos tercios del total de componentes decada Cámara. El constituyente contempló por vía de Disposicio-nes Transitorias las bases a las cuales debían ajustarse esas eleccio-nes, llamadas internas, antes de que se dictara la referida ley.

La ley reglamentaria se sancionó en diciembre de 1998. La CorteElectoral completó, por vía de reglamentación que dictó en enerode 1999, aspectos de la elección que la ley no había contemplado.Como resultado de este proceso normativo, las bases de estas elec-ciones de los Partidos Políticos, llamadas internas, son las que seexpresan a continuación:

1) Deben realizarse, en forma simultánea, el último domingo del mes deabril del año en que se celebran las elecciones nacionales por todos losPartidos Políticos que concurran a estas últimas. La consecuencia im-portante que se extrae de este precepto es que no puede participar en laelección nacional un partido político que no se haya presentado en laselecciones primarias simultáneas de abril. La simultaneidad impide queel elector, que con su voto está incidiendo en la elección de autoridadesy de candidatos de un partido, pueda hacerlo también en otro.

2) Esas elecciones son organizadas y juzgadas por la Corte Electoraly no por cada partido político. Es al Tribunal Electoral a quien co-

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183El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos

rresponde instalar las Mesas Receptoras de Votos, escrutar los votosemitidos y proclamar el resultado de la elección dentro de cada par-tido. Al sancionar la Ley reglamentaria del texto constitucional ellegislador atribuyó expresamente a la Corte Electoral el conocimien-to de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electoralesreferentes a las elecciones internas de los partidos políticos, la erigióen juez de dichos actos y procedimientos y le confirió la calidad dejuez de alzada de las decisiones adoptadas por los órganos partida-rios en materias relacionadas con las elecciones internas. Atribuyó,asímismo, a la Corte Electoral, el contralor de la integración de lasconvenciones partidarias, nacionales y departamentales, y de susprocedimientos y votaciones, cuando dichas convenciones deban pro-ceder a elegir los candidatos a la Presidencia o Vice-Presidencia dela República o a las Intendencias Municipales.

3) Participan en la elección todos los inscritos en el Registro CívicoNacional. Se ha optado en esta materia por una solución que sedestaca por su singularidad respecto a lo que es corriente observaren el derecho comparado. No se requiere, para que un ciudadanopueda intervenir en la elección de autoridades de un partido polí-tico o del candidato a la Presidencia de la República de ese partido,que tenga la condición de afiliado al mismo. Al ingresar al recintode votación y dentro del cuarto secreto, el elector decide, en formasecreta, en qué elección de las diversas que se están llevando a caboen forma simultánea, ha de incidir su voto. Es obvio que sólo pue-de participar en una de ellas. Si al emitir su voto incluyera listas demás de un partido político, su manifestación de voluntad se anula.

4) El sufragio se emite en forma secreta y no obligatoria. Al dictarla ley reglamentaria el legislador optó por la no obligatoriedad delvoto en estas elecciones. En Uruguay, la obligatoriedad del voto

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constituye una de las garantías del sufragio en materia de eleccio-nes nacionales y departamentales, de plebiscito y referendum. Con-sidero que el no mantener esa obligatoriedad para estas elecciones,llamadas internas, es una inconsecuencia porque, si bien se anali-zan, estas elecciones que el constituyente ordena efectuar el últimodomingo del mes de abril del año en que deben celebrarse las elec-ciones nacionales constituyen la primera etapa del proceso electo-ral nacional y, también, del proceso electoral departamental.Aunque se las denomine internas, son verdaderas elecciones pri-marias que, por su singularidad, carecen de precedentes en el de-recho comparado, y como tales deberían estar regidas por lasmismas reglas establecidas para el resto del proceso electoral.

5) Se establece que en un único acto se expresará el voto por el ciu-dadano a nominar como candidato único del Partido a la Presiden-cia de la República y por las nóminas de convenciones nacionales ydepartamentales de ese Partido que se eligen por el sistema de repre-sentación proporcional. La Disposición Transitoria de la Constitu-ción preceptuaba la hoja única de votación para todas estascandidaturas. Al dictar la ley reglamentaria el legislador varió estasolución y, en su lugar, estableció que se votarían en hojas separa-das: por un lado, el candidato único a la Presidencia de la Repúblicay los candidatos a las Convenciones Nacionales y, por otro lado, loscandidatos a las Convenciones departamentales. La ley reglamenta-ria fijó en 500 el número de miembros titulares de las ConvencionesNacionales de cada partido, con igual número de suplentes, estable-ció que su mandato se extendería por el término de 5 años ypreceptuó que serían elegidos en circunscripciones departamenta-les, al igual que los Diputados o integrantes de la Cámara de Repre-sentantes. Respecto a las Convenciones Departamentales establecióque estarían compuestas por un número de miembros igual al cuá-

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185El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos

druple de los que les corresponda al departamento en la Conven-ción Nacional con un mínimo de cincuenta y un máximo de dos-cientos cincuenta integrantes.

6) La Disposición Transitoria Letra W de la Constitución exige paraque un ciudadano pueda resultar electo directamente en la elec-ción interna o primaria como candidato único de su partido a laPresidencia de la República, que haya obtenido la mayoría absolu-ta de los votos válidos de su partido o que haya superado el cua-renta por ciento de esos votos válidos y aventajado al segundocandidato por no menos del diez por ciento de los referidos votos.En caso de no obtenerse ninguna de esas mayorías, el constituyen-te atribuyó competencia para postular el candidato único a la Pre-sidencia de un partido a la Convención Nacional surgida de laelección interna. Esta debe decidir por mayoría absoluta de susintegrantes, en votación nominal y pública controlada por la CorteElectoral. El legislador estableció que la Convención Nacional delpartido, con la misma mayoría, sería el órgano partidario compe-tente para elegir el candidato único a la Vice-Presidencia de la Re-pública.

7) Respecto a las candidaturas a la Intendencia, la Constituciónestablece que los partidos políticos seleccionarán sus candidatosmediante elecciones internas que reglamentará la ley sancionadapor el voto de los dos tercios de componentes de cada Cámara.Mientras esa ley no se dicte, la Disposición Transitoria Letra Z dis-pone que los candidatos de cada partido serán nominados por suconvención departamental electa en el mismo acto que la conven-ción nacional. Se establece que será nominado quien haya sido másvotado por los integrantes del órgano elector y también, quien losiguiere en número de votos siempre que superare el treinta por

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Carlos Urruty186

ciento de los sufragios emitidos. La Constitución prevé, así mismo,que la ley por dos tercios de votos pueda establecer la candidaturaúnica por cada partido para las Intendencias.

8) EI constituyente previó, también en disposición transitoria, quequien se presenta como candidato a cualquier cargo en las eleccio-nes internas sólo puede hacerlo por un partido político y quedainhabilitado para presentarse como candidato a cualquier cargopor otro partido en las inmediatas elecciones nacionales y departa-mentales, que por otra disposición incluida en la reforma constitu-cional aparecen separadas en el tiempo en cuanto a su realización.

V. CONCLUSIÓN

Como resultado de la reforma constitucional de 1996 cabe concluirque en lo referente a la postulación de candidaturas a los órganoslegislativos nacionales y departamentales el régimen no ha variado.Con vistas a la elección de Cámara de Senadores, Cámara de Repre-sentantes y Juntas Departamentales las agrupaciones políticas reco-nocidas por las respectivas autoridades partidarias mantienen lalibertad y discrecionalidad para postular a sus propios candidatossin que en el procedimiento para su selección deban intervenir losórganos partidarios ni el Tribunal Electoral y sus dependencias.

No ocurre lo mismo, como se ha visto, en lo que respecta a las candi-daturas a la Presidencia y Vice-Presidencia de la República y en cuan-to a los candidatos a la Intendencia. Para estos órganos los candidatosdeben emerger, o directamente de la elección en la que interviene elcuerpo electoral nacional, o indirectamente de las convenciones na-cionales y departamentales surgidas de esa misma elección. Por esarazón, reitero, que esa elección previa, que el constituyente obliga a

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realizar en el mes de abril del año en que se celebran las eleccionesnacionales, aunque denominadas internas por el texto constitucional,son verdaderas elecciones primarias que dan comienzo tanto al pro-ceso electoral nacional como al departamental.

Para concluir esta exposición quiero traer a colación dos citas quemenciona Gros Espiell al final del capítulo dedicado a los partidospolíticos. Una pertenece a mi recordado Profesor de Derecho Cons-titucional Aníbal Barbagelata quien, en un trabajo sobre Estatutode los partidos políticos publicado en 1967, recordaba que si hacecincuenta años Aréchaga pudo decir enfáticamente que “la grancuestión de los gobiernos representativos era la cuestión electoral”,media centuria después cabe expresar que la gran cuestión de losgobiernos democráticos es y habrá de seguir siendo por un largotérmino la cuestión de los partidos políticos. La otra es de autoríade Georges Vedel quien afirmó que “una democracia no puedevivir sin partidos organizados, pero puede morir por la acción delos partidos” y, me permito agregar, por la omisión de los partidos.

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* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación. El autor agradece la participación del Mtro. Jaime del Río Salcedo, secretariode estudio y cuenta, adscrito a su ponencia, en la investigación y elaboración de estetrabajo, así como su exposición en el Primer Curso Iberoamericano de Justicia Electoral.

LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD YRESPONSABILIDAD: SU APLICACIÓN

POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODERJUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

(A propósito de las sentencias pronunciadas en los recursos deapelación 50/2001 y 18/2003, denominados por la opinión públi-ca como “Amigos de Fox” y “Pemexgate”, respectivamente)

Leonel CASTILLO GONZÁLEZ*

SUMARIO: Introducción. I. Breve marco conceptual. II.Consideraciones básicas sobre la aplicación de los principiosdel derecho penal al derecho administrativo sancionador.III. El principio de proporcionalidad. IV. El principio deresponsabilidad. Bibliografía.

INTRODUCCIÓN

Hasta hace poco tiempo casi no se hablaba del derecho adminis-trativo sancionador electoral, el cual ha transitado entre dos ra-mas tradicionales del derecho con un amplio desarrollo doctrinal:

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penal y administrativa, a las que se han incorporado característi-cas específicas o propias de un novísimo derecho: el electoral.

Esta circunstancia admite, en mi opinión, una lectura positiva, yaque no sólo ha supuesto el reconocimiento al más alto nivel norma-tivo1 necesaria judicialización de las cuestiones electorales,2 sino tam-bién un importante avance en la sistematización y fundamentaciónde la naturaleza, alcances y límites de la potestad sancionadora delEstado, respecto de los actos u omisiones de los partidos y agrupa-ciones políticas, en el cual el Tribunal Electoral del Poder Judicial dela Federación ha sido indiscutible, si no es que único, protagonista.

Así, el derecho administrativo sancionador, al igual que el derechopenal, ha adquirido carta de naturalización en el sistema jurídicomexicano, al ser concebidos como dos ramas de un ius puniendiúnico y superior del Estado, que se rige por unos principiossustancialmente homogéneos.

Los principios que rigen al derecho administrativo sancionador noson una traslación, sin más, de los elaborados en la dogmática pe-nal, pues tienen matices propios. Tales principios, en materia elec-toral, se han ido delineando de forma progresiva a través de las

1 Entre los aspectos más destacables de las reformas constitucionales de 1996,se encuentran los siguientes: 1. Se incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicialde la Federación con el carácter de órgano especializado y máxima autoridadjurisdiccional en la materia; 2. Se termina con la calificación política de las elecciones,ya que desaparece el colegio electoral para la elección presidencial,correspondiendo a la Sala Superior la calificación y declaración de presidenteelecto, y 3. Se crea un sistema de medios de impugnación para el controlconstitucional y legal de todos los actos y resoluciones de las autoridadeselectorales, tanto federales como locales.

2 Es decir, la consolidación del contencioso jurisdiccional en materia electoral.

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191Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

sentencias de la Sala Superior, para ser finalmente asumidos por elInstituto Federal Electoral como parámetros referenciales de supotestad sancionadora.

En el presente trabajo se analizarán algunos principios sustancialesdel derecho administrativo sancionador electoral, a partir de dos im-portantes ejecutorias del Tribunal, en las cuales la doctrina extranje-ra3 se ha tenido siempre a la vista. Lo que el lector, ciertamente, echaráde menos será la bibliografía nacional, lo que encuentra explicación,muy probablemente, en que esta especie del derecho punitivo estatalha merecido poca atención por parte de los académicos, no obstanteque sus aportaciones permitirían resolver las dificultades teóricas yprácticas que todavía existen o que pueden ir surgiendo.

Conviene advertir también al amable lector qué es lo que no va aencontrarse en este artículo, por ejemplo, referencias históricas,aunque confieso que esa renuncia ha sido dolorosa, puesto quesiempre me ha gustado escarbar en los antecedentes de las institu-ciones jurídicas, seguro de encontrar en ellos su génesis y evolu-ción, esto es, la razón de ser de las cosas, con el objeto de tener unavisión general que permita un entendimiento y aplicación correctaen casos presentes; empero, no ha sido posible, en parte, para nodesbordar la extensión del trabajo.

Hay, sin embargo, otras ausencias, verbigracia, una referencia doc-trinal exhaustiva de los principios del derecho administrativo san-cionador electoral que son objeto de estudio, pues el artículo se haelaborado, esencialmente, sobre los fallos de la Sala Superior, que

3 Vid., por todos, Nieto Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Madrid :Tecnos, 2000.

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por cierto, son fruto de la experiencia y la reflexión permanente dequienes forman parte de ella.

El bloque temático central se encuentra en la aplicación concreta delos principios de proporcionalidad y responsabilidad (de los parti-dos políticos, en cuanto personas jurídicas), por parte del TribunalElectoral, a propósito de las ejecutorias pronunciadas en los recur-sos de apelación números 50/2001 y 18/2003, conocidos en la opi-nión pública como los casos “Amigos de Fox” y “Pemexgate”,respectivamente.

I. BREVE MARCO CONCEPTUAL

La facultad de reprimir conductas consideradas ilícitas, que vulne-ran el orden jurídico, es connatural a la organización del Estado,al cual el Constituyente le encomendó las actividades necesariaspara lograr el bienestar común, con las limitaciones correspondien-tes, entre las cuales destacan, primordialmente, el respeto a losderechos humanos y las normas fundamentales con las que se cons-truye el Estado de Derecho.4

4 Luigi Ferrajoli sostiene que con la expresión “Estado de Derecho” se entienden,habitualmente, dos cosas diferentes que es oportuno distinguir con rigor. En sentidolato o formal, “Estado de Derecho” designa cualquier ordenamiento en el que lospoderes públicos son conferidos por la ley y ejercidos en las formas y con losprocedimientos legalmente establecidos. En un segundo sentido, fuerte o sustancial,“Estado de Derecho” designa, en cambio, sólo aquellos ordenamientos en los quelos poderes públicos están, además sujetos a la ley (y, por tanto, limitados o vinculadosa ella), no sólo en lo relativo a las formas, sino también en los contenidos. En estesignificado más restringido, son Estados de Derecho aquellos ordenamientos en losque todos los poderes están vinculados al respeto de principios sustanciales,establecidos por las normas constitucionales, como la división de poderes y losderechos fundamentales. Cfr. “Pasado y Futuro del Estado de Derecho” enNeoconstitucionalismo(s), edición de Miguel Carbonell, Madrid : Trotta, 2003, p. 13.

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193Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

Existe una tesis en absoluto dominante, en el sentido de que la po-testad sancionadora de la administración forma parte, junto a lapotestad penal de los tribunales, de un ius puniendi superior delEstado, que además es único, de tal manera que aquéllas son sim-ples manifestaciones concretas de éste. Pero esta coexistencia no esni en concurrencia perfecta ni equivalente.

La división del derecho punitivo del Estado en una potestad san-cionadora jurisdiccional y otra administrativa, tiene su razón deser en lo siguiente:

a. Los bienes jurídicos y valores que se protegen.b. La variedad de las conductas, yc. Los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada.

Aunque ambas potestades coinciden, fundamentalmente, en que tie-nen por finalidad alcanzar y preservar el bien común y la paz social.

El poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal oen el del derecho administrativo sancionador, tiene como objetivoinmediato y directo prevenir la comisión de ilícitos (considerados ensentido amplio), ya sea en forma especial, referida al autor indivi-dual, o general, dirigida a toda la comunidad, para disuadir y evitarsu proliferación futura.5 Por esto, es válido sostener que los princi-

5 Francisco García Gómez de Mercado afirma que lo importante es la preservacióndel Estado de Derecho, no tanto sancionar el incumplimiento de las leyes en sí mismo,pues la imposición concreta de sanciones, no es el fin, sino el medio de conseguir loprimero, a través de la llamada prevención general, es decir, que el conjunto de losciudadanos cumplan las leyes ante la amenaza de una posible sanción y, en particular,de la denominada prevención especial, esto es, que el sujeto sancionado no vuelva ainfringir la ley, ya sea por el temor a ser sancionado, o incluso porque la sanciónimpida una nueva infracción. Cfr. Sanciones Administrativas, Granada, 2002.

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pios desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivopreventivo, son aplicables al derecho administrativo sancionador.6

Lo anterior no significa que se deba aplicar al derecho administra-tivo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben ex-traer los principios desarrollados por la dogmática penal yadecuarlos, en lo que sean útiles y pertinentes, a la imposición desanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particula-ridades de éstas; lo que significa que no siempre, ni todos los prin-cipios penales son aplicables, sin más, a los ilícitos administrativos,sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las infraccionesy el debido cumplimiento de los fines de la administración.7

En efecto, en cada caso concreto se debe operar con cautela cuando sepretenden trasladar principios extraídos de la dogmática penal. Estaoperación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicaciónde dichos principios al derecho administrativo sancionador sólo es po-sible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.8

Por tanto, en la construcción del derecho administrativo sanciona-dor, y dentro de él, en su vertiente electoral, debe acudirse, necesa-riamente, a los principios y valores contenidos en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes y reglamentos

6 Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación estableció la tesis relevante identificada con el rubro “DERECHOADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOSPRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL”,la cual se encuentra publicada en las páginas 379 y 380 de la Compilación Oficialde Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002.

7 Nieto, op. cit. p. 167 y ss.8 La experiencia ha demostrado que las matizaciones de adaptación llevadas a

cabo mecánicamente son tan difíciles como inseguras.

Primer Curso Iberoamericano

195Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

electorales, así como al derecho administrativo. En esta tarea, elderecho penal es, ya no sólo útil, sino imprescindible, como puntode referencia, como pauta técnica y medida de las garantías quedeben tenerse presentes siempre.9

II. CONSIDERACIONES BÁSICAS SOBRE LA APLICACIÓNDE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL ALDERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Ya se dijo que no existe discusión respecto a si los principios del derechopenal se aplican o no al administrativo sancionador, puesto que así seacepta unánimemente, tanto por la doctrina como por los tribunales.

La principal dificultad, en mi concepto, se encuentra en la deter-minación de qué principios resultan aplicables y, sobre todo, hastaqué punto van a hacerlo.

Esta circunstancia obliga a establecer de antemano la siguienteprecisión: no se trata de aplicar al derecho administrativo sancio-nador las normas penales,10 sino exclusivamente aquellos princi-pios desarrollados por la dogmática penal.11

9 Aspiro a que estas orientaciones puedan ser útiles para los investigadores y laspersonas interesadas en la materia, ni qué decir de quienes desarrollan una actividadjurisdiccional directamente relacionada con ella, además de ayudar, en todo caso, alproceso de creación del derecho administrativo sancionador electoral mexicano.

10 Considero que las normas del derecho penal pueden tener aplicación aladministrativo sancionador en casos verdaderamente excepcionales, tales como:a) la declaración expresa de supletoriedad y b) la remisión expresa de la normaadministrativa. En este mismo sentido, véase Nieto, op cit. p.167 [el citado autoragrega, además, la analogía no in peius].

11 No se hace referencia a todos y cada uno de los principios desarrollados por elderecho penal, sino solamente de algunos declarados por la Constitución comofundamentales o considerados básicos o inspiradores por la doctrina generalmente aceptada.

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Leonel Castillo González196

Antes de intentar hacer una lista de los principios que concretamentepueden ser aplicados en la materia (que nunca debe considerarse ex-haustiva), cabe preguntarse ¿por qué se da prevalencia a los princi-pios del derecho penal que se extienden a los del derecho administrativosancionador?, si se toma en cuenta que ambas disciplinas jurídicasson manifestaciones iguales y paralelas del ius puniendi estatal.12

Existen tres razones que sustentan la prevalencia en la aplicación delos principios del derecho penal sobre el administrativo sancionador:

I. Cronológica. El derecho penal tiene consolidados susprincipios fundamentales, como consecuencia de unimportante desarrollo doctrinal y legal, lo que no sucedecon el derecho administrativo sancionador, por lo que eslógico que el segundo aproveche la experiencia del primero.

II. Constitucional. Los principios básicos del derecho penal hansido y siguen siendo progresistas, en cuanto suponen unagarantía de los derechos fundamentales de los individuos, loque sin duda representa uno de los pilares fundamentales delactual Estado social y democrático de Derecho.

III. Dogmática. A pesar de que el derecho penal y eladministrativo sancionador forman parte del derechopunitivo estatal, éste se identificaba de forma exclusiva

12 A mi modo de ver, la trasposición de los principios del derecho penal aladministrativo sancionador puede llevarse a cabo en ambas direcciones, como enun mecanismo de vasos comunicantes, y el hecho de que no se haya aplicado nuncaen la práctica encuentra una sencilla explicación, en que el derecho administrativosancionador carece de principios que, hasta ahora, puedan trasladarse a la materiapenal. De ahí que esta cuestión no se haya planteado por la doctrina, ni haya sidomotivo de pronunciamiento por los tribunales en la práctica jurisdiccional.

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197Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

con el primero, por lo que tales principios son los únicosque se consideraban como una expresión del ius puniendi.

Los principios del derecho penal que se estiman aplicables al ad-ministrativo sancionador son: tipicidad, proporcionalidad, respon-sabilidad, irretroactividad de las normas sancionadoras, non bis inidem, in dubio pro reo, y non reformatio in peius.

TipicidadPrincipios de carácter sustantivo

Responsabilidad

ProporcionalidadIrretroactividad

Principios de carácter adjetivo Non bis in idemIn dubio pro reoNon reformatio in peius

Otra cuestión esencial por resolver es el alcance con que tales prin-cipios han de aplicarse a los casos concretos.

Ya se afirmó, con gran énfasis, que no es posible una aplicación au-tomática y absoluta de un ámbito a otro, sino que requiere de ciertasmatizaciones que dimanan de sus propias características o singula-ridades, esto es, ponderándose los aspectos que los diferencian.13

13 Se ha avanzado bastante en la recepción de los principios del orden penal por elderecho administrativo sancionador, no obstante son muchas las cuestiones novedosasque se presentan. De ahí que los órganos jurisdiccionales tienen que ir buscando elsignificado que se esconde debajo de la letra de los textos normativos, a fin de garantizarlos derechos fundamentales, el patrimonio jurídico de los partidos y agrupaciones políticas,al mismo tiempo que la eficacia de las actuaciones de la autoridad administrativa electoral.

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Lo anterior no es un mero desiderátum teórico, sino que así es lo querealmente sucede [aplicación con matices], como se demostrarácumplidamente en párrafos subsecuentes de este trabajo: ni la le-galidad, ni la tipificación, ni la culpabilidad, ni el non bis in idemtienen el mismo alcance en el derecho penal que en el administra-tivo sancionador. Se reitera, lo difícil será graduar, en cada casoconcreto, la diferente intensidad de tales matices, para lo que noparece existir un criterio general que pueda servir como soluciónuniversal, aunque la unidad del sistema garantiza unahomogeneización mínima.

Vistas así las cosas, estimo que las anteriores consideraciones pro-porcionan, al menos, una pauta interpretativa que puede resultarútil a la hora de examinar, para cada supuesto de hecho, los prin-cipios del derecho administrativo sancionador electoral que se estáimportando, desde hace buen tiempo, de la dogmática penal.

III. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

El principio de proporcionalidad, en sentido estricto, es uno de lostres requisitos intrínsecos del principio de prohibición de exceso oproporcionalidad en sentido amplio14 que juntamente con la idonei-dad y la necesidad resultan aplicables al derecho sancionador (pe-nal o administrativo), tanto sustantiva como procesalmente y, porello, sin entrar en su estudio pormenorizado, se hará referenciaexclusivamente al ámbito de la averiguación de los hechos, conremisión expresa a las consideraciones de la sentencia emitida por

14 Cfr. González-Cuellar Serrano, Nicolás, Proporcionalidad y DerechosFundamentales en el proceso penal, Colex, Madrid, 1990, p. 225 a 227. En el mismosentido véase González Beilfuss, Markus, El Principio de Proporcionalidad en laJurisprudencia del Tribunal Constitucional, Aranzadi, Navarra, 2003.

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199Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-deración, el siete de mayo de dos mil dos, al resolver el recurso deapelación número SUP-RAP-050/2001, conocido como el caso“Amigos de Fox”.

Dicho principio, encuentra sustento constitucional en los artículos 14y 16 de la Carta Magna, que garantizan la libertad, dignidad yprivacidad, al imponer a toda autoridad la obligación de respetarlos,y la exigencia de fundar y motivar debidamente las determinacionesen que se requiera causar una molestia en ellas a los gobernados, puesla restricción eventual y permitida del ejercicio de dichos derechosfundamentales es un acto grave, que necesita encontrar una especialcausalización, mediante la expresión del hecho o conjunto de hechosque justifiquen la restricción, y que han de explicitarse con el fin deque los ciudadanos conozcan las razones o intereses por los cuales seles molesta en su derecho en esas circunstancias. 15

Así, en los procedimientos de investigación, la proporcionalidadimplica la ponderación de bienes o valores constitucionalmente pro-tegidos, según las circunstancias del caso concreto, a fin de determi-nar si el sacrificio de los intereses individuales de una persona física

15 Al respecto la Sala Superior estableció la tesis de jurisprudencia identificadacon el rubro “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADORELECTORAL. DEBE REALIZARSE CONFORME A LOS CRITERIOS DE IDONEIDAD,NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD”, la cual se puede consultar en laCompilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002, p. 174 y 175.Cabe señalar que en el incidente número VI del recurso de apelación SUP-RAP-050/2001, se sostuvo que no se tenían las bases necesarias e indispensables paraque el Instituto Federal Electoral solicitara a la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico información sobre una determinada persona jurídica, al parecer relacionadacon los “Amigos de Fox”, toda vez que en el requerimiento respectivo no se poníade manifiesto vínculo alguno con los hechos denunciados ni con los elementos deprueba aportados inicialmente; es decir, no se precisaba la vinculación indiciaria.

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o moral que comporta la ingerencia, guarda una relación razonablecon la importancia del interés general que se trata de salvaguardar.

Las notas esenciales que caracterizan los criterios de idoneidad ynecesidad son las siguientes:

La idoneidad implica, necesariamente, que la autoridad pondere,de forma racional, si determinadas diligencias conducen o no aresultados previsiblemente objetivos y ciertos, indicando si con ellasse logrará un fin probatorio o si se acercará a él o lo facilitará. Serefleja también en la intención de la autoridad por la forma en quesolicita la información, por ejemplo, si lo hace omitiendo datos opidiendo más de los objetivamente necesarios y si prevé el manejoque hará de la información que se obtenga.

La observancia del criterio de necesidad exige de la autoridad adminis-trativa electoral que, ante la posibilidad de realizar varias diligenciasaptas para la obtención de elementos de prueba, elija la medida queafecte en menor grado los derechos y libertades de los ciudadanos.

Parece, pues imprescindible verificar la racionalidad y el impactoen los derechos fundamentales de las personas, desde una ópticagarantista de los medios que utiliza la autoridad administrativaelectoral para la averiguación de hechos relacionados con la fisca-lización de los recursos de los partidos políticos.16

Este planteamiento exige una reflexión adicional: el derecho admi-nistrativo sancionador debe hacer presencia sólo cuando sea es-

16 Puede decirse, de modo muy enfático, que la necesidad de limitar con rigorel ius puniendi es un claro reto del garantismo.

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201Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

trictamente necesario, nada más. En el ámbito de la averiguaciónde hechos debe operar el principio de intervención mínima de laautoridad en esfera jurídica de los gobernados.

Del contexto de las consideraciones de la ejecutoria de siete demayo de dos mil dos, emitida en el expediente SUP-RAP-50/2001, a la que se ha hecho referencia con anterioridad, en don-de se precisaron los lineamientos generales de la investigación,así como los actos que, en el caso concreto debían desplegarseen la labor indagatoria (dentro del procedimiento administrati-vo para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicaciónde los recursos derivados del financiamiento de los partidospolíticos) que hiciera el Instituto Federal Electoral, se destacó losiguiente:

1. Para iniciar una investigación, los hechos deben revestir, ab initio,la calidad de ilícitos, con una referencia general de las circunstan-cias espaciales y temporales en que ocurrieron, que permitan con-siderar creíble la versión del denunciante, así como estar apoyadosen algún principio de prueba o elemento de valor indiciario. De locontrario se corre el riesgo de que la investigación se convierta enun proceso insustancial, abusivo y sin objeto concreto, y dar pautaa una pesquisa general proscrita desde la Constitución de 1857.

Así, cabe distinguir dos hipótesis:

a) Existe prueba de los hechos narrados, pero no tipificanningún ilícito.

b) La posible ilicitud de los hechos denunciados, pero sinestar apoyados en mínimos elementos indiciarios.

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Leonel Castillo González202

2. Según lo prescriben las normas legales y reglamentarias, el SecretarioTécnico de la Comisión de Fiscalización en la investigación de los he-chos denunciados posee amplias facultades, las cuales no se limitan avalorar las pruebas exhibidas por el denunciante, ni a recabar las queposean los órganos del Instituto Federal Electoral, sino que tiene la obli-gación de agotar todas las medidas necesarias para el esclarecimientode los hechos, debidamente valoradas por el mencionado secretario,entre las legalmente existentes o permitidas.17 No obstante, tales facul-tades encuentran su límite en los indicios que se desprenden, por levesque sean, de los elementos de prueba aportados por el denunciante.

Lo anterior puede dar lugar a los siguientes supuestos:

a) Si el resultado de tales investigaciones no arroja laverificación de hecho alguno o los elementos se desvanecen,destruyen o desvirtúan, no se justifica instrumentar nuevasmedidas tendientes a generar principios de prueba enrelación con esos u otros hechos.

b) Si se verifican ciertos hechos enunciados, debe sopesarseel posible vínculo de inmediatez entre los indicios inicialesy los nuevos que resulten (cadena de indicios), lo quepermitirá decretar nuevas diligencias.

3. En el desarrollo de las investigaciones iniciales se deben privile-giar y agotar las diligencias en que no sea necesario afectar a terce-

17 Vid., tesis de jurisprudencia “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSANCIONADOR ELECTORAL PARA LA ATENCIÓN DE QUEJAS SOBRE ELORIGEN Y APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DELFINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ES ESENCIALMENTEINQUISITIVO”, en Compilación... op. cit. p. 176 y 177.

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203Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

ros, ni siquiera en grado de molestia, o si es indispensable, con lamínima molestia posible,18 verbigracia:

a) Si el acopio de datos puede recabarse legalmente dedeterminadas autoridades no debe solicitarse, de primeramano, a los gobernados.

b) Tratándose de una información preliminar de parte deuna persona, debe pedírsele por escrito y no citarla deinmediato a comparecer.

Las normas generales que debe observar la autoridad administra-tiva electoral en la investigación de los hechos en que se sustentenlas quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados delfinanciamiento de los partidos políticos se recogen en la tesis dejurisprudencia de la Sala Superior publicada en las páginas 177 a179 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes1997-2002, identificada con el rubro “PROCEDIMIENTO ADMI-NISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL RELACIONADOCON LA FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTI-DOS POLÍTICOS. NORMAS GENERALES PARA LA ACTIVIDADINVESTIGADORA”.

IV. EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD

La evolución de la responsabilidad en el derecho administrativosancionador es la historia de su progresiva y, hoy en día, general

18 Cfr. tesis de jurisprudencia “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSANCIONADOR ELECTORAL. DEBEN PRIVILEGIARSE LAS DILIGENCIAS QUENO AFECTEN A LOS GOBERNADOS”, en Compilación... op. cit. p. 175 y 176.

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aceptación,19 que corre, además, paralela a la de la culpabilidad delas personas jurídicas en derecho penal.

Ciertamente, un requisito indispensable para que una conductapueda ser castigada tanto en la esfera penal como en la adminis-trativa, en cuanto ambas son manifestaciones del ius puniendi delEstado, es que tal conducta sea culpable, es decir, atribuible a lapersona a título de dolo o culpa, sin intervención de circunstanciasque eliminen tal culpabilidad. En otras palabras, la infracción ad-ministrativa, como un ilícito culpable, requiere ser sancionado siexiste dolo o culpa,20 circunstancia que excluye la imposición deuna sanción por el mero resultado y sin atender a la conducta delsujeto (con lo cual se excluye cualquier forma de responsabilidadobjetiva).21

Para la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación, esta cuestión no ofrece ya la menor duda, como lo des-

19 Vid., por todos, Nieto, op. cit. p. 339.20 La contravención administrativa se comete no sólo cuando se conoce y

quiere el resultado antijurídico, sino también cuando pudiendo ser previsto no esimpedido por el sujeto obligado a que no se produzca, a través de una diferenteconducta del mismo.

21 Toda sanción requiere, para ser conforme a derecho, que en la conducta delsujeto pasivo (de la sanción y activo de la infracción) se den los elementos esencialesde dolo o culpa, pues la potestad sancionadora de la administración goza de lamisma naturaleza que la potestad penal, por lo que, en consecuencia, las directricesestructurales del ilícito administrativo tienden también, como en los delitos delorden penal, a conseguir la individualización de la responsabilidad, con lo cualqueda vedado cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva. Porconsiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con quela conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable,es decir, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por dolo oculpa (imprudencia o negligencia).

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205Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

cribe la sentencia de trece de julio de dos mil uno, emitida en elrecurso de apelación número 29/2001, que en la parte conducentese transcribe:

“[...]

Ciertamente, el Título Quinto del Libro Quinto del CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales, quecomprende de los artículos 264 a 272, establece unconjunto de normas que regula las faltas administrativas,las sanciones aplicables, entre otros, a los partidos políticos,y los órganos encargados de su imposición o ejecución.

La responsabilidad administrativa se entiende como laimputación o atribuibilidad de un hecho predeterminadoy sancionado normativamente, en la medida en que lasanción de las infracciones administrativas es una de lasmanifestaciones del ius puniendi del Estado (derechosancionador administrativo).

Así las cosas, al formar parte la responsabilidadadministrativa del derecho sancionador, no puedeatribuírsele exclusivamente un carácter objetivo, es decir,como aquella responsabilidad que se actualiza y finca enatención únicamente a los hechos y consecuenciasmateriales y los efectos perniciosos de las faltas oinfracciones cometidas, sino que también se debe tomaren consideración la conducta y la situación personal delinfractor en la comisión de la falta, con el objeto dedeterminar y graduar la sanción correspondiente(imputación subjetiva).

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En otras palabras, la sanción de las infraccionesadministrativas no se imponen, en forma exclusiva, enatención a la situación objetiva y a su resultado, sinotambién en concurrencia con la culpabilidad del autor delos hechos infraccionales (elemento subjetivo), requisitoesencial para la graduación de la sanción aplicable.

Todo lo anterior debe servir para una interpretaciónsistemática y funcional de los artículos 270, apartado 5,del Código Federal de Instituciones y ProcedimientosElectorales, y 10.1 del Reglamento que establece losLineamientos Aplicables en la Integración de losExpedientes y la Substanciación del Procedimiento parala Atención de las Quejas sobre el Origen y Aplicación delos Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidosy Agrupaciones Políticas, la cual conduce a establecer quela referencia a las “circunstancias” que debe considerarel Consejo General para fijar la sanción que correspondaal partido político por la infracción cometida, comprendetanto a las de carácter objetivo como a las de índolesubjetiva que rodean a la contravención de la normaadministrativa.

Esto es, en la responsabilidad administrativa se combinanla gravedad de los hechos y sus consecuencias, con lascircunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución quelos rodearon, así como el enlace personal o subjetivo entreel autor y su acción (el grado de intencionalidad onegligencia, así como si se trata de reincidencia), comopresupuestos para la imposición de una sanción.

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207Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

Bajo este contexto, una vez acreditada la infraccióncometida por un partido político y su imputación subjetiva,la autoridad electoral debe, en primer lugar, determinarsi la falta fue levísima, leve o grave, y en este últimosupuesto precisar si se trata de una gravedad ordinaria,especial o mayor, para saber si alcanza o no el grado de“particularmente grave”, así como dilucidar si se está enpresencia de una infracción sistemática, y con todo esto,debe proceder a localizar la clase de sanción quelegalmente corresponda entre las previstas por el artículo269 del Código Federal de Instituciones y ProcedimientosElectorales, en el caso de las infracciones de partidos oagrupaciones políticas, que son multa, reducción deministraciones del financiamiento público hasta el 50%por cierto tiempo, supresión total de las mismas por unperiodo determinado, suspensión de su registro, ocancelación del mismo.

Posteriormente, se debe proceder a graduar oindividualizar la sanción que corresponde dentro de losmárgenes admisibles por la ley...”22

Aceptada la exigencia de la responsabilidad -culpabilidad en ma-teria penal, en estricto sentido-, ésta opera como última fase y cie-rre del proceso sancionador, ya que al analizar una resoluciónadministrativa relativa a la imposición de una sanción, se ha departir del análisis del hecho o acto impugnado, de su naturaleza o

22 Después de dictarse la sentencia se modificó el artículo 269 del CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para incluir como sanciónaplicable a los partidos políticos la amonestación pública. Cfr. Decreto publicadoen el Diario Oficial de la Federación de 24 de junio de 2002.

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Leonel Castillo González208

alcance, para determinar si la conducta imputada al sujeto es o nosubsumible en alguno de los tipos de infracción administrativa pre-vistos en la norma, que sirve de basamento para la estimación de latransgresión que se persigue y, en su caso, sanciona; de tal formaque la legalidad de la sanción se encuentra condicionada por latipificación de la falta y por la prueba inequívoca y concluyente deque la persona sancionada es la responsable de aquella.

En el derecho administrativo sancionador predominan las llama-das infracciones formales, constituidas por una simple omisión o co-misión antijurídica que no precisa ir acompañada de un resultadolesivo.23 Y tanto es así que semánticamente es ese dato del incum-plimiento —literalmente: infracción— el que da el nombre a la fi-gura, con la que se identifica.

Parafraseando a Alejandro Nieto24 la prueba de fuego es el caso delas personas jurídicas, toda vez que somete a una dura prueba eldogma actual de la exigencia de la culpabilidad, puesto que estaspersonas, en cuanto no son físicas, no son susceptibles de imputa-ción, reservada por su propia naturaleza a los seres humanos.25

Para intentar aclarar esto, a continuación se hará una exposiciónde las principales consideraciones que sobre este punto se formula-

23 De esta forma, el incumplimiento de un mandato o prohibición ya es, por símismo, una infracción administrativa. Si a este incumplimiento sigue luego unalesión, la consecuencia será una responsabilidad con consecuencias resarcitorias.

24 Op cit. p. 352 y ss.25 La consecuencia lógica sería la exclusión de las personas jurídicas de la

responsabilidad administrativa sancionadora, no obstante, un sector dominantede la doctrina admite, sin vacilar, su capacidad para ser sujetos activos deinfracciones administrativas y sujetos pasivos de las sanciones correspondientes.

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209Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

ron en el engrose del acuerdo de la Sala Superior del Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la se-sión pública celebrada el trece de mayo de dos mil tres, donde seresolvió el recurso de apelación identificado con el número de ex-pediente SUP-RAP-018/2003, interpuesto por el Partido Revolu-cionario Institucional en contra de la resolución emitida por elConsejo General del Instituto Federal Electoral, el catorce de mar-zo del presente año, en el procedimiento sancionatorio incoado ensu contra, conocido comúnmente como “Pemexgate”.26

En el mencionado recurso, el partido impugnante formuló un gru-po de agravios en los que planteaba la imposibilidad de que lasconductas de ciertos individuos pudieran generar responsabilidada un partido político, por la cual debiera ser sancionado.

Ante esa circunstancia la Sala Superior dio respuesta a lasinterrogantes de en qué casos y de qué manera una persona moral

26 Los antecedentes del asunto pueden resumirse de la siguiente manera: 1. Elveintitrés de enero de dos mil dos, el Partido de la Revolución Democráticadenunció, ante el Instituto Federal Electoral, la comisión de presuntasirregularidades en el financiamiento recibido por el Partido RevolucionarioInstitucional durante el año dos mil, a partir de la recepción de cuantiosos recursosdel Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, que no sereportaron en el informe anual. 2. La Comisión de Fiscalización del InstitutoFederal Electoral integró el expediente Q-CFRPAP01/02 Partido de la RevoluciónDemocrática contra el Partido Revolucionario Institucional, para averiguar y, ensu caso, sancionar esa conducta. 3. El catorce de marzo de dos mil tres, el ConsejoGeneral del Instituto Federal Electoral determinó sancionar al PartidoRevolucionario Institucional con una multa de mil millones de pesos. 4. El dieciochode marzo de dos mil tres, el Partido Revolucionario Institucional interpuso recursode apelación en contra de la resolución, el cual se radicó, en esta Sala Superior, conel número de expediente SUP-RAP-018/2003. 5. El trece de mayo siguiente se dictósentencia en la apelación, donde se confirmó la multa, por mayoría de cuatrovotos contra tres, rechazando así el proyecto que proponía la revocación.

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Leonel Castillo González210

es responsable de una conducta ilícita, esto es, si resulta aplicable ono el principio societas delinquere et punire non potest.

Ese órgano jurisdiccional sostuvo que, en concordancia con lamoderna doctrina desarrollada tanto en el derecho penal (respetoabsoluto de la norma, riesgo creado, deber de cuidado, imputaciónobjetiva, etc.) como en el derecho administrativo sancionador (cul-pa in vigilando o culpa in eligendo), la legislación electoral mexica-na reconoce a los partidos políticos como entes capaces de cometerinfracciones a las disposiciones electorales, a través de personasfísicas, concretamente en relación con el origen, uso y destino desus recursos y que, por tanto tienen responsabilidad que los haceacreedores a la imposición de una sanción.

Las bases normativas que sustentan esa determinación son:

I. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 41, fracciones II y III, ambas en su último párrafo, es ladisposición rectora de las funciones fiscalizadoras y sancionado-ras del Instituto Federal Electoral, reservándose al legislador ordi-nario la regulación de dichas atribuciones para hacerlas efectivas.

Dicho precepto prevé que la ley señalará las sanciones que debanimponerse por el incumplimiento de las disposiciones aplicables alos partidos políticos.

II. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

El artículo 38, apartado 1, inciso a), establece la obligación de lospartidos políticos de conducir sus actividades dentro de los cauces

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211Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principiosdel Estado Democrático, entre cuyos elementos destaca el respetoabsoluto a la ley (Estado de Derecho).

En dicho precepto se recogen dos principios que sustentan la res-ponsabilidad de un partido político:

1. El respeto absoluto a la norma legal, porque basta la simpletrasgresión de la ley, por parte del partido, para que se produzcasu responsabilidad.

Lo anterior es acorde con lo establecido por el artículo 269, aparta-do 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electo-rales, que prevé que el partido político nacional será sancionadopor violación a esa obligación de respeto a la ley (con independen-cia de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miem-bros y simpatizantes).

En ese mismo sentido, el artículo 39, apartado 2, del código invo-cado, prevé que las sanciones administrativas se aplicarán por elConsejo General del Instituto con independencia de las responsa-bilidades civil o penal que, en su caso pudieran exigirse en los tér-minos de la ley a los partidos políticos, las agrupaciones políticas,dirigentes y candidatos.

2. La posición de garante del partido político respecto de la conduc-ta de sus militantes (categoría en la que se incluyen los dirigentes ysimpatizantes que se encuentran en el ámbito de poder y de accióndel partido político, esto es, aquellos que materialmente participenen sus actividades y por tanto el control de sus actos sea factible porparte de los dirigentes partidistas, como sería el caso, por ejemplo,

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de personas no vinculadas formalmente con el partido pero queparticipan en el desarrollo de una asamblea o en el programa de unmitin). La figura de la posición de garante permite explicar satisfac-toriamente la responsabilidad del partido político, en cuanto queéste debe garantizar que la conducta de sus militantes se ajuste a losprincipios del Estado Democrático, de tal manera que las infraccio-nes por ellos cometidas constituyen el correlativo incumplimientode la obligación de garante (partido político), que determina su res-ponsabilidad, ya sea por aceptar, o al menos tolerar, las conductasilícitas (dolo), o por desatenderlas (culpa).

Esa posición de garante no se circunscribe a la conducta de losmilitantes, sino también abarca la de sus trabajadores o cualquierotra persona que lleve a cabo acciones u omisiones que tengan con-secuencias en el ámbito de acción de los partidos políticos (funcio-nes y/o fines), sobre la base de una infracción al deber de vigilanciasobre tales sujetos, conocido en el campo del derecho administrati-vo sancionador como culpa in vigilando.

Primer Curso Iberoamericano

213Los principios de proporcionalidad y responsabilidad

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217

CONTROL DE FINANCIAMIENTO DE LOSPARTIDOS POLÍTICOS

Fernando NEVES DA SILVA*

En primer lugar deseo, en mi nombre y en nombre del TribunalSuperior Electoral de Brasil, agradecer la oportunidad de partici-par en este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral.

Es realmente una gran satisfacción poder compartir con tantos ytan importantes compañeros la experiencia brasileña del sistemade seguimiento de las cuentas de los partidos políticos.

Empiezo destacando algunos datos de mi país, apenas para recordarel tamaño de nuestros problemas. Nuestro territorio tiene más de ochomillones y medio de kilómetros cuadrados, nuestra población es decasi ciento ochenta millones de habitantes y teníamos en la eleccióndel año pasado más de ciento quince millones de electores.

Informo, además, que la Justicia Electoral en Brasil está estructuradaen tres instancias. Tenemos el Tribunal Superior Electoral, con ju-risdicción en todo el territorio y al cual le corresponde decir la últi-ma palabra tanto en relación a la organización de las eleccionescomo en la solución de los conflictos jurídicos electorales, o sea,ejercemos funciones jurisdiccionales y funciones administrativas.

* Ministro del Tribunal Superior Electoral de Brasil.

Justicia Electoral

Fernando Neves Da Silva218

A continuación, tenemos veintisiete tribunales regionales, locali-zados uno en cada Estado y en el Distrito Federal. En la primerainstancia, actúan los jueces electorales: son dos mil, ochocientosochenta y seis en todo el país.

En 1986, dimos el primer paso para la automatización del procesoelectoral, registrando nuevamente a los electores. En las eleccionespresidenciales de 1989, empleamos sistemas informatizados en elconteo de los votos en seis estados. En el plebiscito nacional de1993, ese sistema fue utilizado en todo el país. En 1994, toda laJusticia Electoral fue informatizada y se creó la red de comunica-ción de datos, ampliando la utilización del sistema de conteo.

En 1996, empezamos a implantar el voto en urnas electrónicas,habiendo sido utilizadas cerca de setenta y cinco mil urnas, locali-zadas en las capitales de los estados y en las ciudades con más dedoscientos mil electores. Cerca del 32% del electorado votó pormedio de ese sistema. En 1998, alcanzamos el 56.61% del electora-do, habiendo sido utilizado ese sistema en todas las ciudades conmás de 40 mil electores.

Finalmente, en las elecciones municipales de 2000, el 100% del elec-torado contó con urnas electrónicas, ocurriendo lo mismo en laselecciones generales de octubre del año pasado, donde estuvieronen disputa seis cargos: Presidente de la República, Gobernador,Senador, Diputado Federal y Diputado de Estado.

Simultáneamente a la implantación de la urna electrónica, desa-rrollamos y perfeccionamos otros diversos sistemas informatizados,entre ellos los de registro de candidatos, sorteo de paneles de pro-paganda electoral, división del tiempo destinado a la propaganda

Primer Curso Iberoamericano

219Control de financiamiento de los partidos políticos

electoral gratuita en la radio y en la televisión, seguimiento de lascuentas de campañas electorales.

En estas últimas elecciones tuvimos exactamente dieciocho mil,ochocientos y ochenta y dos candidatos. Tuvimos, también, sete-cientos cincuenta y dos comités financieros, que se encargan delmovimiento financiero de los partidos políticos relacionado con elproceso electoral.

La Constitución Brasileña, en su artículo 17, garantiza la libre crea-ción de los partidos políticos, pero los obliga a rendir cuentas a laJusticia Electoral sobre sus ingresos y gastos. La Ley 9.096, de 1995,regula esa obligación.

Antes de esas normas, los grupos partidistas rendían sus cuentasal Tribunal de Cuentas de la Unión, órgano auxiliar del PoderLegislativo.

Reglamentando la referida Ley 9.096/95, el Tribunal Superior Electo-ral editó la Resolución n° 19.768, definiendo quién rinde cuentas (Di-rección Nacional, Regional y Municipal), a quién deben ser rendidas(al Tribunal Superior, a los tribunales regionales y a los jueces electo-rales, respectivamente) y de qué se debe rendir cuentas (recursos reci-bidos del Fondo Partidista, ingresos privados, inclusive contribucionesy donaciones, y gastos, siendo que esas sólo pueden ser contraídas siestuvieran directamente relacionadas con la actividad partidista).

El Fondo Partidista es formalmente compuesto por donaciones depersonas físicas y jurídicas (de las cuales no tengo ninguna noticia,incluso porque quien quiere donar lo hace para determinado par-tido político y no de forma genérica), por recursos de la Unión

Justicia Electoral

Fernando Neves Da Silva220

(actualmente esa participación es calculada en la proporción deR$ 0.63 sobre el número de electores del año anterior) y por el re-sultado del pago de multas electorales.

Para este ejercicio, el presupuesto destacó para el Fondo Partidista lacantidad de R$ 113.868.009.00, pues fue aprobada una enmiendaque añadió al valor inicial una parcela de R$ 44.000.000.00. Al totalserán sumados, además, los valores referentes a las multas electorales.

Están tramitando en el Congreso Nacional proyectos de ley queregulan el financiamiento público exclusivo para campaña electo-ral, alternando, en la media, el valor de R$ 0.63 para R$ 7.00 sien-do aprobado este sistema, en valores estimados, el fondo partidistapasaría para R$ 800.000.000.00.

Tengo serias dudas si, en caso de que sea aprobada esa modalidadde financiamiento, los partidos y los candidatos no recibirán otrasdonaciones, que, entonces, serán hechas sin ningún control.

Actualmente, existen 29 Direcciones Nacionales de Partidos Políti-cos registradas en el Tribunal Superior Electoral que rinden cuentasanualmente (hasta el día 30 de abril). Existen, además, 783 direccio-nes regionales, que presentan sus cuentas a los tribunales regionalesy 164.082 direcciones municipales, que entregan sus cuentas a losJueces Electorales.

Vean ustedes que tenemos una cantidad significativa de procesosrelacionados con la actividad normal de los órganos partidistas.

Además de esos, tenemos las rendiciones de cuentas referentes alas campañas electorales, que merecen un tratamiento especial, ya

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que están directamente relacionadas con el proceso de selección delas personas que, representando a la sociedad, participarán en laformulación de políticas y en la ejecución de esas soluciones.

Entre los diversos problemas que siempre preocupan a la justiciaelectoral brasileña está, precisamente, el de garantizar una mayorefectividad a la obligación de los candidatos y partidos políticos derendir cuentas de los valores recaudados para sus campañas elec-torales y de los gastos de esa campaña.

El sistema que está vigente en Brasil es el de financiamiento mix-to. Aparte de los recursos que los partidos políticos reciben deltesoro público, entre los cuales debe ser incluido el espacio gra-tuito para propaganda electoral —que tiene un valor bastanteconsiderable, ya que son dos horas y diez minutos, de lunes asábado, en cada emisora de radio y de televisión, y treinta minu-tos los domingos, durante cuarenta y cinco días y, todavía, sihubiera segunda vuelta, otros setenta minutos por día entre lapublicación del resultado de la primera vuelta y la antevísperadel día de la nueva votación, generalmente dos semanas— lospartidos y los candidatos pueden recibir, respetando ciertos lími-tes, donaciones de personas naturales y jurídicas, con algunaspocas excepciones, como, por ejemplo, de entidad o gobierno ex-tranjero, de órganos de administración pública directa o indirec-ta, inclusive de las fundaciones a cargo del poder público y de losconcesionarios o unidades de servicio público, o de entidades declase o sindical.

Todos los valores recaudados, inclusive los que provengan de lacomercialización de bienes o servicios o inclusive del propio candi-dato, así como la utilización de todos esos recursos, deben ser in-

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formados al órgano de justicia electoral correspondiente a la elec-ción que se realiza, es decir, si la elección es municipal las informa-ciones son brindadas al juez electoral, si la elección es en los estadosesas informaciones son enviadas al Tribunal Regional Electoral yen el caso de que se trate de elección presidencial las mismas sondirigidas al Tribunal Superior Electoral.

La evaluación de todas estas informaciones debe realizarse en unespacio de tiempo relativamente pequeño, aproximadamente unmes, ya que las cuentas deben ser juzgadas antes de que los candi-datos electos reciban los certificados que les permiten asumir suscargos, lo que no es fácil, debido a que muchos de ellos, por error opor mala fe, pueden presentar informaciones insuficientes.

En las últimas elecciones el Tribunal Superior Electoral publicó unaserie de normas complementarias con el objetivo de garantizar unamayor efectividad en esas obligaciones y apartar la idea de que“los candidatos juegan a rendir cuentas y la Justicia finge que lasevalúa”, lo que no corresponde a la realidad.

Una de las principales innovaciones fue la realización de un con-venio con la Secretaría de la Recaudación Federal, que es el órganoencargado de dar seguimiento a la vida fiscal de los brasileños, deforma tal que permita una mejor comparación del origen de losrecursos particulares recibidos para las campañas electorales y ve-rificar si fueron respetados los límites para donaciones.

Todos los candidatos y los partidos deben abrir cuentas bancariasespecíficas para el tránsito de los recursos relativos a las campañaselectorales, que sólo pueden comenzar a recaudarse después de laapertura de esas cuentas y del registro, ante el órgano competente

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de la justicia electoral, de los candidatos y de los comités financie-ros responsables por tales actividades.

A cada donación le corresponde la emisión de un recibo electoral,pero antes del inicio de la recaudación cada candidato y comité finan-ciero recibe determinada cantidad de recibos, empadronados y nu-merados, sistema que permite dar seguimiento al uso de estos recibos.

La utilización de recursos de origen prohibido constituye una irre-gularidad irremediable, aún cuando estos valores sean repuestospor el candidato y devueltos al donador. Con esto, no sólo perma-nece la prohibición de la utilización de recursos de determinadosorígenes en campañas electorales, sino también se evita que ellosfinancien campañas como si fueran préstamos. Esta irregularidad,si ocurre, será considerada como motivo de juzgamiento y podrá,si fuera necesario, llevar a la desaprobación de las cuentas.

Tratamos de disminuir la dificultad, que siempre existió y siempreva a existir, de saber si determinado comprobante de gasto real-mente corresponde a lo que fue pagado, con dos providencias.

Una, la recogida previa de informaciones sobre el costo real de lasobligaciones rutinarias de las campañas electorales (personal, trans-porte, alquiler de inmuebles, muebles y equipos, material de pro-paganda, investigaciones de intención de voto, los valorizadosresponsables del marketing y la asistencia jurídica, hoy infelizmenterelegada a un segundo plano) y su catalogación en archivosinformatizados para permitir una fácil consulta y comparación.

Otra, permitiendo que la evaluación de todas las cuentas rendidassea seguida por representantes de los partidos adversarios y del

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Ministerio Público Electoral, que podrán indicar eventuales defi-ciencias o irregularidades.

También es importante observar que el Tribunal tiene el cuidado decomunicar de forma muy clara que todas las informaciones conteni-das en las rendiciones de cuentas de los comités financieros o de loscandidatos, así como la relación de los bienes que estos últimos po-seían antes del inicio de la campaña, son públicas, o sea, que a ellaspueden tener acceso todos los interesados que, evidentemente, paga-rán el costo de las copias que soliciten y responderán, si fuera necesa-rio, por la utilización indebida de las informaciones obtenidas.

Tenemos que tener siempre presente que la transparencia es fun-damental. Quien decide disputar cargos públicos, ser electo paraguiar los destinos del país, para participar en el proceso de elabo-ración de las normas que definirán y guiarán conductas públicas ylas prioridades del Estado, debe renunciar a parte de su privacidad.El candidato debe mostrar a la sociedad quiénes financian su cam-paña, donde fue a buscar dinero, ayuda o apoyo para disputar laselecciones.

Con tales ideas o ideales está comprometido. Estas informacionespermiten que los electores conozcan el camino que el candidato, sies electo, podrá seguir.

Otro punto que merece especial atención es el que se refiere a lossaldos, positivos o negativos, de las campañas electorales. Quedóestablecido que habiendo saldo positivo estos valores deben ser trans-feridos para el partido político al cual el candidato está afiliado,que a su vez deberá utilizar tales recursos en la creación o mante-nimiento de instituto o fundación de investigación o de enseñanza

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y educación política. Si los saldos fueran negativos, si algún candi-dato termina su campaña con deudas, el gremio partidista podráasumir esa obligación.

Si el candidato por cualquier razón se aparta de la disputa, a pesarde ello está obligado a entregar sus cuentas a la justicia electoral.En caso de muerte, las cuentas son prestadas por el administradorde la campaña o, en lo posible, por la dirección del partido político.

Para todos estos procedimientos fueron creadas rutinas propias ycomputadorizadas. Las cuentas son rendidas a la justicia electoralen formularios específicos, dentro de un programa informático. Losdocumentos son guardados para eventuales comparaciones, perotodas las informaciones son entregadas en medio magnético.

La utilización de la informática en el seguimiento de las rendicio-nes de cuentas permitió una mayor agilidad y facilitó la compro-bación y el intercambio de informaciones no sólo ante los órganosde la administración pública, sino también de entidades particula-res, especialmente ante los prestadores de servicios para campa-ñas electorales.

Las evaluaciones son realizadas, en un primer momento, por téc-nicos de la Justicia Electoral, siendo posible la requisición, si es ne-cesario, de técnicos de tribunales de cuentas, para ayudar.

Los procedimientos están empadronados en todo el país, lo quesignifica que los criterios utilizados son los mismos, independiente-mente de la región geográfica o de la elección en disputa. En segui-da, formados e informados los procesos, las rendiciones de cuentasson juzgadas por la autoridad judicial electoral competente.

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El gran problema que todavía no resolvimos y que depende de lavoluntad política del Congreso Nacional es el efecto inmediato dela decisión que rechaza cuentas de campaña por irregularidadesirremediables. Actualmente, esa decisión no impide que el candi-dato electo ejerza su mandato. Ella apenas sirve como subsidio paraotra acción judicial, ésta sí con fuerza para apartar del cargo pú-blico a quien no cumplió las reglas relativas a la recaudación yaplicación de recursos para campañas electorales. Si por un ladoesa situación permite una mejor defensa por parte de quien correel riesgo de ser apartado del cargo, por otro permite el ejercicio deese cargo por algún tiempo. Y muchas veces las acciones no tienenuna rápida solución.

Sé y todos sabemos que el control del financiamiento de los Parti-dos Políticos y principalmente de sus campañas electorales es unfactor fundamental en el desarrollo y en el perfeccionamiento delas democracias.

Por eso, nuestra preocupación con el perfeccionamiento de esosmecanismos, fundamentales para la transparencia que debe exis-tir siempre es necesaria para apartar la influencia ilegítima, el abu-so del poder económico o político, disminuir la desigualdad entrelos candidatos, reducir costos de campañas, impedir la utilizaciónde recursos procedentes de fuentes anónimas o ilegítimas, como esel caso del dinero que proviene de la corrupción o del narcotráfico.Esos problemas no son un privilegio o una exclusividad de ningúnpaís o región. Lo que puede variar son los instrumentos que apar-tan la impunidad. En Brasil estamos preocupados con el asunto ytratando, cada día, de perfeccionar esas reglas y, principalmente,de aplicarlas, pues no basta que ellas existan, es necesario que ellassean respetadas y cumplidas.

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Ese es el camino que estamos tratando de seguir. Aún hay muchopor recorrer. El trabajo es constante, y cada resultado positivo debeser recibido como un incentivo para el desafío siguiente.

En líneas generales, estas son las informaciones que, en nombre delTribunal Superior Electoral de Brasil, someto a la consideración delos participantes en este Seminario Internacional, de suma impor-tancia para todos los que, como nosotros, se preocupan con la lisu-ra de las disputas electorales y con la eficacia de los comandoslegales.

Agradezco la atención y me coloco a total disposición de ustedespara cualquier aclaración y, principalmente, para intercambiarexperiencias sobre ese palpitante tema.

Como siempre digo, la participación de Brasil en estos encuentroses muy importante para nosotros, en la medida en que podamosreunir informaciones y enseñanzas que contribuyan al perfeccio-namiento de nuestras normas electorales y, en consecuencia, parael fortalecimiento de la Democracia.

Esta obra se terminó de imprimir en octubre de 2004en la Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico

del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,ubicada en el edificio C de Carlota Armero núm. 5000,

Col. CTM Culhuacán, C.P. 04480, México, D.F.

Su tiraje fue de 1,000 ejemplares