Justicia Juvenil en Andalucia

5/28/2018 Justicia Juvenil en Andalucia

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DIEZ AOS DEFUNCIONAMIENTO DELA LEY ORGNICA DE

RESPONSABILIDADPENAL DEL MENOR

Justicia Juvenil En Andaluca

CONSEJERA DE JUSTICIA E INTERIOR


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JUSTICIA JUVENIL EN ANDALUCA.

DIEZ AOS DE FUNCIONAMIENTO DE LA

LEY ORGNICA DE RESPONSABILIDAD PENAL DEL MENOR

Responsable

Juan Garca Garca.Director del Grupo del Plan Andaluz de Investigacin HUM-845Universidad de Almera

Investigadores

Flor Zaldvar BasurtoElena Ortega CamposLeticia de la Fuente SnchezBeln Sainz-Cantero Caparrs

Edita

Consejera de Justicia e Interior. Junta de Andaluca.

Maquetacin

Taller de Artes Grficas del C.I.M.I. Sierra Morena de Crdoba


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NDICE

1. Agradecimientos de los autores ______________________________________________________ 5

2. Introduccin ______________________________________________________________________ 7

3. Marco estructural de la justicia juvenil en andaluca ____________________________________ 9

3.1. Evolucin del marco regulatorio y competencial ____________________________________ 93.2. Modelo de gestin en andaluca ________________________________________________ 25

3.2.1. Etapa del desarrollo (2001-2005) ________________________________________ 253.2.2. Etapa de la consolidacin (2006-2010) ___________________________________ 283.2.3. Recursos y programas de intervencin en justicia juvenil en andaluca __________ 31

3.2.3.1. Recursos de medio abierto para la ejecucin de las medidas judiciales 32

3.2.3.2. Recursos de los centros de internamiento para la ejecucin de lasmedidas judiciales ____________________________________________ 353.2.3.3. Actividades e intervenciones en las distintas comunidades espaolas _ 39

3.2.4. Evolucin de la justicia juvenil en andaluca. Medidas educativas e indicadoresbsicos del sistema ____________________________________________________ 423.2.4.1. Medidas educativas impuestas en andaluca _______________________ 433.2.4.2. Indicadores internacionales del sistema de justicia juvenil e infancia en

riesgo _______________________________________________________ 51

4. Caracterizacin de los menores y evolucin de los tipos penales _________________________ 57

4.1. Aproximacin desde la revisin de la investigacin _________________________________ 574.1.1. Estudios generales sobre delincuencia juvenil ______________________________ 574.1.2. Estudios sobre caracterizacin del perfil del menor infractor ___________________ 604.1.3. Estudios que evalan intervenciones realizadas con menores infractores _________ 624.1.4. Estudios que evalan la reincidencia ______________________________________ 63

4.2. Evolucin de la delincuencia juvenil en andaluca. Anlisis de la estadstica oficial ______ 664.2.1. Prevalencia del delito en justicia juvenil ____________________________________ 664.2.2. Tipologa delictiva en justicia juvenil ______________________________________ 704.2.3. Caractersticas sociodemogrficas en justicia juvenil. Edad y gnero ____________ 754.2.4. Los extranjeros en el sistema de justicia juvenil _____________________________ 81

4.2.5. Los delitos emergentes y de especial seguimiento _________________________ 864.2.6. Los jvenes mayores de edad en el sistema de justicia juvenil _________________ 87

5. Aproximacin a la eficacia del sistema de justicia juvenil en andaluca _________________ 89

5.1. Valoracin y medida de la reincidenciadelictiva en justicia juvenil__________________ 895.2. Estudio de la reiteracin delictiva en andaluca ___________________________________ 905.3. Estudio de la reincidencia delictiva en andaluca __________________________________ 93

6. A modo de sntesis _______________________________________________________________ 102

7. Referencias bibliogrficas _________________________________________________________ 109


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AGRADECIMIENTOS DE LOS AUTORES

Este informe ha sido elaborado con la financiacin de la Consejera de Gobernacin y Justicia,mediante un contrato de investigacin con la Universidad de Almera en concreto con el Grupo delPlan Andaluz de Investigacin HUM-845.

No obstante, este proyecto no se hubiese llevado a cabo sin la colaboracin de todas lasdelegaciones de la Consejera financiadora, a las que mostramos nuestra gratitud por el esfuerzorealizado, en especial a la Delegacin de Almera, por permitir centralizar all los datos, y su constantecolaboracin desde el Jefe del Servicio de Justicia, hasta todos los tcnicos, que acogieron a lacolaboradora del proyecto, Sandra Algarra, encargada de la recogida de informacin, sin cuyaparticipacin no se podra entender el apartado 5 de este estudio, y a la que mostramos nuestroagradecimiento.

Tambin ha sido muy importante la colaboracin de la Direccin General, en concreto de lasdos jefaturas de servicio, que ha ido suministrando datos para su anlisis, agradecemos sucolaboracin, especialmente al Servicio de Menores Infractores, con el que hemos mantenido unaestrecha colaboracin.

Los datos aportados por el Gabinete de Estudios de Seguridad Interior del Ministerio delInterior, y el apoyo mostrado por el Secretario de la Subdelegacin del Gobierno en Almera, han sidode gran utilidad, nuestra gratitud a ambas instituciones.

Almera, a 23 de marzo de 2012

Juan Garca Garca (Director)Flor Zaldvar BasurtoLeticia de la Fuente SnchezElena Ortega CamposBeln Sainz-Cantero Caparrs


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JUSTICIA JUVENIL EN ANDALUCIA. DIEZ AOS DE FUNCIONAMIENTO DE LA LORPM

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2. Introduccin

La delincuencia juvenil es actualmente uno de los fenmenos que ms preocupa a lassociedades europeas y uno de los problemas criminolgicos a los que internacionalmente se haprestado una mayor atencin. Las conductas crimingenas protagonizadas por jvenes obtienen unarelevancia social mayor que las realizadas por adultos, generando una percepcin social adversa hacialos menores infractores. La importancia que la sociedad concede al fenmeno de la delincuenciajuvenil requiere que se desarrollen respuestas efectivas que habrn de construirse sobre tres lneas deaccin: prevencin, medidas sancionadoras-educativas, e integracin y reinsercin social de losmenores infractores.

La lucha contra y en prevencin de la delincuencia juvenil debe ser un objetivo al que prestaratencin por parte de los organismos polticos de cada pas, no slo porque afecta a una seccinespecialmente sensible de la poblacin (menores pertenecientes a colectivos en riesgo de exclusinsocial), sino porque prevenir e intervenir hoy con los menores infractores implica, adems de intentar

reinsertarlos socialmente, prevenir la delincuencia adulta de maana.Aunque existen proyectos y polticas europeas creadas con el objetivo de incidir en la

prevencin de la delincuencia juvenil (Estrategia Europea de Empleo, 1997; Agenda Social Europea,2000; Pacto Europeo para la Juventud y la Promocin de la Ciudadana Activa, 2005), as comoacuerdos y resoluciones dirigidas a la juventud de este sector de poblacin, es necesario la creacin ydesarrollo de instrumentos de evaluacin dirigidos por y para el fenmeno especfico de la delincuenciaprotagonizada por menores, que nos proporcionen informacin fidedigna sobre las caractersticasindividuales y grupales de los menores que acceden a Justicia Juvenil (CM/Rec(2008)11).

Las directrices internacionales conceden una gran relevancia a la necesidad de investigar todolo relativo a la delincuencia en el mbito de Menores. En las Reglas Mnimas de las Naciones Unidaspara la Administracin de la Justicia de Menores (1985), conocidas como las Reglas de Beijing, en

particular la regla 30, hace la siguiente reflexin: la utilizacin de la investigacin como base de una

poltica racional de justicia de menores se ha reconocido ampliamente, y constituye un importantemecanismo para lograr que las medidas prcticas tengan en cuenta la evolucin y mejora contnua delSistema de Justicia Juvenil. En la esfera de la delincuencia de menores es especialmente importante lainfluencia recproca entre la investigacin y las polticas en esta materia, ya que debido a los cambiosrpidos del estilo de vida de la juventud y de las formas y dimensiones de la criminalidad de menores,la respuesta de la sociedad y la justicia a la criminalidad y a la delincuencia de menores quedanpronto anticuadas e inadecuadas.

El dictamen del Comit Econmico y Social Europeo en materia de justicia juvenil (2005),alert sobre la necesidad de realizar estudios cuantitativos en el mbito de los menores infractores, conel fin de recopilar y armonizar la informacin existente en la Unin Europea, sobre todo en el estudiode la reincidencia juvenil. Recientemente, se han hecho pblicas las RecomendacionesCM/Rec(2008)11 (adoptadas el 5 de Noviembre de 2008), las cuales deben guiar y regir el mbito deJusticia Juvenil en Europa. Entre las normas a adoptar, nos centraremos en las referentes a laevaluacin e investigacin. En estas, destaca la importancia que se concede a que todas lasdecisiones adoptadas en el mbito de Justicia Juvenil estn basadas en evidencias cientficas sobrequ funciona, con qu menores y en qu circunstancias. Por otra parte, otra recomendacin que

se realiza es el hecho de que las evaluaciones de los procesos en Justicia Juvenil, deben llevarlas a

cabo organismos externos de calidad contrastada (p.e., las universidades). Por ltimo, de entre lasrecomendaciones realizadas, cabe destacar tambin la regla 136, en la que se hace explcita la


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necesidad de investigar sobre el fenmeno de la reincidencia juvenil, actualizacin de tasas, perfil delmenor que reincide y variables que afectan a la reincidencia (factores de riesgo y/o proteccin).

Centrndonos en nuestro pas, la Ley Orgnica Reguladora de la Responsabilidad Penal delMenor (en adelante LORPM) de 12 de enero de 2000, posee un doble planteamiento. Por una parte,responsabilizando al menor, acusndole de un delito en el marco de un proceso penal juvenil considerndole sujeto de sancin- y, por otra parte, haciendo nfasis en el hecho de que el fin delproceso es la insercin exitosa del menor en la sociedad. Estos dos objetivos intentan lograrse con lamedida educativa impuesta al menor, que busca tanto hacer sentir al joven que ha de asumir las

consecuencias del dao que ha causado a la sociedad (responsabilizarle), as como ofrecerle lasoportunidades educativas necesarias para que no reincida.

La LORPM 5/2000 ha aportado cambios importantes en el perfil del menor en Justicia Juvenil,siendo el ms relevante el cambio en la edad penal del menor, que ha pasado de 12-16 aos (L.O.4/92) a 14-18 aos. Este cambio supone enfrentarse a un sector de la juventud mucho ms activo encuanto a delincuencia se refiere, con hbitos y actitudes antisociales ms arraigadas. La capacidad

para delinquir que presentan los adolescentes de este rango de edad (tipo y n de delitos) es superior ala que tienen los adolescentes ms jvenes. Por otro lado, el fenmeno de la inmigracin ha aadidouna gran complejidad (diversidad de idiomas y culturas), a la intervencin con menores infractores. Elhecho de la numerosa presencia de menores extranjeros no acompaados (MENA) en nuestro pas,hace que la relacin con la familia, que es uno de los pilares tradicionales de la tarea educativa, seacomplicado y en ocaciones imposible. A esto hay que aadir los problemas con que se encuentran losmenores infractores para obtener un trabajo cuando terminan el cumplimiento de la medida judicial,siendo el empleo uno de los factores que mejor ayudan a la reinsercin del joven en la sociedad.

Ha transcurrido una dcada desde la entrada en vigor de la Ley Orgnica Reguladora de laResponsabilidad Penal de los Menores, y en este tiempo ha sufrido distintas reformas (L.O. 7/2000,L.O. 9/2000, L.O. 9/2002, L.O. 15/2003 y L.O.8/2006), promovidas con el objetivo de proveer a lanueva ley de las herramientas necesarias para adaptarse a la realidad de los menores que cometenactos delictivos penados. El Consejo General del Poder Judicial realiz un estudio de viabilidad de lanueva Ley a los cinco aos de su implantacin (tal como est recogido en la propia LORPM 5/2000).Sin embargo, la mayora de estas reformas no han estado ligadas a procesos evaluativos, sino msbien, a otro tipo de planteamientos.

En la Comunidad Autnoma Andaluza, a pesar del tiempo transcurrido desde el comienzo desu aplicacin, no conocemos informes pblicos que hayan hecho una valoracin del Sistema deJusticia Juvenil. En otras comunidades autnomas, sin embargo, s se han realizado evaluaciones

puntuales de la ley a demanda de los organismos encargados de la ejecucin de medidas (Cantabria,Madrid, Asturias, Castilla la Mancha, Castilla-Len y Galicia), e incluso evaluaciones peridicas de lamisma (Catalua y Pas Vasco), llegando a constituirse equipos de investigacin permanentesdedicados a ello.

En este momento, cumplidos ya diez aos de implantacin de la Ley de ResponsabilidadPenal del Menor, consideramos que ha transcurrido tiempo suficiente para que, tanto los rganosjudiciales, como la sociedad, se hayan adaptado a la nueva ley, siendo un momento adecuado parareflexionar sobre lo realizado y plantear su evaluacin. En este sentido, creemos necesario realizar unaevaluacin de resultados de la aplicacin de la Ley de Responsabilidad Penal del Menor en Andaluca,para comprobar la adecuacin de los principios y objetivos planteados en la misma.


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3. Marco Estructural de la Justicia Juvenil en Andaluca.

3.1. Evolucin del marco regulatorio y competencial.

La entrada en vigor de la Ley Orgnica 5/2000 de 12 de enero1, reguladora de laResponsabilidad Penal de los Menores, consagr en nuestro ordenamiento el denominado modelo deresponsabilidad o de Justicia, exigido por el Cdigo Penal de 1995 y acorde al Derecho internacionaly al Derecho comparado. As, es una norma sancionadora-educativa, que parte de una consideracindel menor como sujeto responsable, pero tambin como sujeto de un especial estatuto jurdico.Consagra la responsabilidad del menor, al que estima dueo de sus actos, pero la reaccin jurdicaante stos ha de ser necesariamente distinta de la reaccin penal a los actos de los adultos. Demanera que la reaccin jurdica que se adopte ante el ilcito penal cometido por un menor tendr queconsiderar por encima de todo su inters superior y ordenarse a una finalidad educativa yreinsertadota.

Admitido su carcter sancionador, la Ley quiso entonces que la Justicia de Menorescontemplase para ellos, al menos, las mismas garantas procesales que para los adultos. La proteccinltima de estas garantas dependera fundamentalmente del Juez de Menores, aunque tambin delMinisterio Fiscal en su condicin de defensor de la legalidad y de los derechos de los menores. Siendoun juez de garantas, el Juez de Menores se somete por completo al principio acusatorio y de legalidadformal, y a instancias del fiscal, adopta las medidas cautelares, juzga y ejecuta lo juzgado, con elauxilio en todo momento del denominado equipo tcnico que, formado por un educador, un trabajadorsocial y un psiclogo, asume un papel esencial en el proceso. Tambin el abogado del menor. Y todosellos deben orientar su labor a la educacin y reinsercin del menor que ha delinquido.

As, la LORPM 5/2000 pona fin definitivamente al modelo de Justicia Juvenil denominado

tutelar, vigente hasta la LO 4/92 de 5 de junio, Reguladora de la Competencia y Procedimiento delos Juzgados de menores, e incorporaba con ello al Ordenamiento Espaol una nueva concepcin delos menores, de la delincuencia juvenil y la Justicia de Menores. En el modelo de Justicia Juvenil

tutelar o asistencial anterior, basado en una filosofa correccionalista, los menores se consideraban

irresponsables penalmente, por concebirse incapaces de distinguir lo justo de lo injusto. Sobre elloshaba entonces que actuar con medidas teraputicas, dirigidas a corregir sus problemas psicolgicosy sociales, y con el objetivo de reeducar, proteger y reintegrar al menor. Ante la delincuencia juvenilformaban as un todo, las medidas de poltica familiar, poltica social, y poltica criminal.

Tal concepcin de los menores infractores determinaba una Justicia de Menores sin verdaderasgarantas procesales y as, para empezar, los agentes de la Jurisdiccin tutelar de menores no erantcnicos: a quienes intervenan en la Justicia de menores les bastaba con tener 25 aos y una vidaejemplar, y la instruccin y resolucin de los expedientes se haca por el mismo rgano, al considerar

que, siendo su funcin, no la de sancionar, sino la de tratar teraputicamente al menor, la

diversificacin de funciones instructora y de resolucin no se justificaba. Por el contrario, se entendamuy adecuada la identidad del rgano que realizaba ambas funciones pues, de ese modo, conocerabien las circunstancias personales del menor a tratar. De igual modo, laproporcionalidad entre eldelito cometido y la medida no era determinante, ya que la medida, por su finalidad teraputica, haba

1 La ley haba sido promulgada un ao antes, pero el legislador consider necesario asignarle una vacatiode unao a fin de que las Comunidades Autnomas dispusieran de un tiempo imprescindible en que dotarse de los recursosnecesarios, para la ejecucin de las distintas medidas que, con finalidad educativa y siempre en inters del menor,estaban previstas para ser impuestas por los jueces de menores.


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de ajustarse ms a esas circunstancias personales y sociales del menor. Pero de este modo, en ladeterminacin de la medida y su ejecucin, intervena en ocasiones ms la arbitrariedad, que ladiscrecionalidad.

Este modelo, -el tutelar-, pronto se revel insostenible para nuestra Constitucin, como lo erapara el Derecho Comparado, y el Derecho Internacional vinculante para Espaa. El propio TribunalConstitucional en sentencia 36/91,de 14 de febrero, que declar inconstitucional el artculo 15 de laLey de Tribunales Tutelares de Menores de 1948, puso de manifiesto la necesidad de legislar paraincorporar un modelo de Justicia de Menores acorde, entre otros, a la Convencin de los Derechos delNio. Y as, la LO 4/92 de 5 de junio que afectaba a la competencia y procedimiento de Juzgados deMenores anuncia una nueva Justicia Juvenil. Esta norma se public con carcter urgente, y era unareforma insuficiente, pero al menos iniciaba el cambio del modelo tutelar al garantista.

La doctrina del Tribunal Constitucional, especialmente las Sentencias 36/1991, de 14 defebrero, y 60/1995, de 17 de marzo, fueron determinantes en relacin con el deber de respeto a lasgarantas y a los derechos fundamentales que haban de formar el procedimiento seguido ante los

Juzgados de Menores. Tambin al menor tiene derecho a la tutela judicial efectiva sin que en ningncaso pueda producirse indefensin, y a las garantas procesales bsicas (Artculo 24 CE y artculo 22LORPM): a) el derecho a un juez predeterminado por ley; b) a ser informado por el Juez, el MinisterioFiscal o agente de polica de sus derechos; c) el derecho a defensa y asistencia letrada; d) el derecho aser informado de la acusacin; e) el derecho a un proceso pblico sin dilaciones indebidas y con todaslas garantas; f) el derecho a utilizar todos los medios de prueba pertinentes; g) el derecho a nodeclarar contra s mismo; h) el derecho a no confesarse culpable; i) el derecho a la presuncin deinocencia; j) el derecho a ser odo y a intervenir en el proceso.

Habra que esperar, no obstante, a la Ley 5/2000, de 12 de Enero, reguladora de laResponsabilidad Penal de los Menores, para tener un normativa sobre Justicia Juvenil realmenteacorde al Derecho Internacional y Comparado mas avanzado. Una verdadera Justicia Juvenil

orientada al inters del menor y eficaz a su educacin y reinsercin.

El nuevo sistema de menores fruto de la LORPM 5/2000, presentaba de entrada unaimportante descriminalizacin de las conductas realizadas por menores: de un lado, porqueaumentaba la minora de edad penal de 16 hasta 18 aos, aunque distinguiendo dos tramos de edad,14-16 y 16-18, en la previsin de los tratamientos; de otro, se despenalizaban para estas edades losdenominados delitos de bagatela, o de poca trascendencia. Pero en todo caso, el principio deoportunidad permita en cada caso cuestionar la conveniencia del inicio del procedimiento, en atencinal principio favor minoris.

Junto a la descriminalizacin, caracterizan al sistema de la LORPM 5/2000 la denominadadesinstitucionalizacin, centrada en la admisin preferente de medidas alternativas al internamiento.

Y as mismo, la desjudicializacin del conflicto, en tanto que se promueve la justicia reparadora yrelacional en el proceso, al permitir su resolucin con intervencin del perjudicado y por medio de lareparacin, la conciliacin, la realizacin de tareas socio-educativas y la prestacin de servicios-beneficios a la comunidad. As, la desjudicializacin, da entrada a un instrumento fundamental paralos fines educativos del sistema de Justicia de Menores: la relacionalidad. Esta sita al menor frente alas consecuencias de sus actos y los derechos de los dems. Sita al menor frente a la justicia global,y lo dispone a interactuar en ella, con finalidad educativa.

La consagra, por ltimo, la orientacin preventivo-especial de las medidas que se adoptenen relacin con los menores infractores, medidas que en definitiva han de perseguir la efectivareinsercin y el superior inters del menor. El Derecho Penal de menores persigue nicamente la


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reinsercin y reintegracin del menor en la sociedad y no su castigo. Es por ello que conforme alartculo 7 , el Juez de Menores goza de un amplio abanico de medidas y debe elegir la ms adecuadaen atencin a las necesidades educativas y las circunstancias de cada menor. De entre ellas, debeelegir la medida que, siendo menos lesiva, permita alcanzar los objetivos de reinsercin y reeducacin.La eleccin de la medida y su ejecucin atiende, por tanto, de modo fundamental al perfil del menor,ms que al hecho cometido.

Sin embargo, este modelo de responsabilidad o Justicia sera muy pronto cuestionado.Antes incluso de la entrada en vigor de la Ley, se inicia un proceso de reformas, que, como veremos, ycomo as lo ha venido poniendo de manifiesto la doctrina penalista, civilista y procesalista, termina porafectar sustancialmente el sistema de Justicia Juvenil que se quiso implantar, hasta el punto deabandonar, para muchos, los principios de inters superior del menor y finalidad educativa queinspiraron el modelo. Adems de las reformas que analizaremos, el desarrollo de la Ley por suReglamento, el RD 1774, de 30 de julio, supone as mismo una confirmacin de la tendenciaapuntada.

1 La creacin del subsistema para delitos graves ya antes de la entrada en vigor de laLey.

La primera de las reformas de la se produce con la LO 7/2000, de 22 de diciembre, queno solo afectaba a la Justicia Juvenil, sino que introduca en el Cdigo Penal (artculo 577) un nuevotipo entre los delitos de terrorismo, el terrorismo urbano, callejero o impropio. En este nuevo tipo

quedaban encuadradas las actividades de kale borroka en las que resultaba frecuente la intervencinde menores.

Con la reforma, los menores que cometieren varios delitos, alguno de ellos sancionados conpena de prisin igual o superior a 15 aos, entre los de terrorismo (artculos 571 a 580 CP), podranser condenados a una medida de internamiento en rgimen cerrado de diez aos como mximo, sihubieran cumplido 16, y cinco aos, si fueran menores de esa edad, seguida de cinco aos de libertadvigilada o tres aos segn el grupo de edad. Se introduce tambin para estos delitos la medida deinhabilitacin absoluta por un tiempo superior a la duracin del internamiento impuesto, entre cuatro yquince aos.

La naturaleza exclusivamente retributiva y de prevencin general de estas modificaciones,con nulo valor educativo para el menor, y clara respuesta a las reivindicaciones sociales frente a lalacra etarra, se refuerza con la previsin de que los menores que cometieran delitos de terrorismo apartir de la reforma seran enjuiciados en el Juzgado Central de Menores de Madrid. La ejecucin de ladetencin preventiva, medidas cautelares y definitivas impuestas, quedaba as fuera de la ComunidadAutnoma competente, segn el rgimen general, para encomendarse a la Administracin Central delEstado bajo la supervisin de la Audiencia Nacional.

La Exposicin de Motivos de la LO 7/2000 justific el endurecimiento de la medidas enrelacin con menores terroristas, alegando: no se trata de excepcionar de la aplicacin de la LO5/2000 a estos menores, sino de establecer las mnimas especialidades necesarias para que elenjuiciamiento de las conductas de los menores responsables de delitos terroristas se realice en lascondiciones ms adecuadas a la naturaleza de los supuestos que se enjuician y a la trascendencia de

los mismos para el conjunto de la sociedad. De todo ello resultaba, segn destac la doctrina, que enestos delitos el inters del menor se meda con el inters de la sociedad, que reclama tanto el castigo


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del menor por el delito cometido, como la justificacin de una jurisdiccin especializada en menores ola pacificacin de la alarma social. Ante estos delitos graves cometidos por menores, la naturaleza delDerecho Penal de menores se distorsiona y se acerca al Derecho Penal de adultos.

No obstante, el efecto fundamental de la LO 7/2000, por su generalidad, fue agravar lamedida de internamiento del artculo 7 ante delitos graves, de modo que, como dijera Bueno Ars,con la Reforma de la LO 7/2000 se crea en la un subsistema para los menores responsables dedelitos especialmente graves, en el que se abandonan los principios de inters superior del menor yfinalidad educativa, para regirse por los de prevencin general y defensa social.

Originalmente, en el sistema de reforma de la LORPM 5/2000, uno de los principiosfundamentales en la eleccin y ejecucin de las medidas a imponer a los menores infractores fue la

prioridad de las actuaciones en el propio entorno familiar y social, siempre que no sea perjudicial parael inters del menor (Artculo 6 apartado f). Se daba as preferencia a los recursos normalizados del

mbito comunitario para la ejecucin de las medidas. Este principio sigue, por otra parte, laRecomendacin R (87) 20 de 17 septiembre 1987 del Consejo de Europa sobre las reacciones

sociales a la delincuencia juvenil, que consagra la conveniencia de asegurar que las intervenciones conrespecto a los jvenes delincuentes se realicen con preferencia en el ambiente natural de la vida destos y que respeten su derecho a la educacin y favorezcan su completo desarrollo. EstaRecomendacin termina aconsejando que todas las legislaciones eliminen las medidas privativas delibertad aplicadas a menores, previendo no obstante que en caso de mantenerlas, la duracin sea loms breve posible.

Todos los pases miembros del Consejo de Europa, tambin Espaa, reconocen elinternamiento como ltima opcin para el Juez de Menores, a disponer slo cuando resulteindispensable. Se considera adems, que es preciso diversificar las formas de internamiento paraofrecer la ms adaptada a la edad, dificultades y medio de origen del menor; disponer deestablecimientos educativos de pequeas dimensiones, bien integrados en el medio social, econmicoy cultural; en todas las formas de internamiento, favorecer si es posible las relaciones con la familia,evitando el internamiento demasiado alejado y poco accesible, y en todo caso, la restriccin de lalibertad personal del menor ha de limitarse al mnimo posible y sus modalidades deben ordenarse yejecutarse bajo control judicial. En nuestro sistema, de hecho, slo en algunos casos es obligatorio elrecurso a la medida de internamiento del menor en rgimen cerrado, de modo que el Juez de Menorespuede optar por lo general, por unas u otras medidas (Artculo 10 LORPM).

Pues bien, durante el ao 2000 se producen en nuestro pas varios asesinatos perpetradospor menores que generan gran alarma social: los causados por el llamado asesino de la catana que

con 16 aos quita la vida a sus padres y su hermana mientras dorman, y la muerte a pualadas deuna nia de 16 aos por dos de sus compaeras de instituto en San Fernando (Cdiz). Los medios y laciudadana ponen entonces su atencin sobre las consecuencias previstas para dichos actos en laLORPM, y a todos resulta claramente insuficiente la duracin mxima de la medida de internamientoprevista en la Ley, que aun no haba entrado en vigor: cinco aos de rgimen cerrado seguidos decinco aos de rgimen de libertad vigilada. Y extraaba as mismo que slo estuviera prevista para losmayores de 16 aos en estos casos de extrema gravedad (delitos con violencia o intimidacin a laspersonas, o con grave riesgo de su vida o su integridad fsica).

Con la LO 7/2000, la duracin mxima del internamiento en rgimen cerrado se ampla aocho aos para los mayores de 16 aos, y cuatro para los menores de esa edad, seguida de cinco

aos de libertad vigilada para los primeros y tres para los segundos, siempre que el delito cometido lofuera de asesinato, homicidio, agresin sexual agravada o terrorismo. Por otra parte, la reincidencia se


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suma a los criterios determinantes de la extrema gravedad cuando se trata de adoptar la medida de

internamiento. Finalmente, el menor condenado en los delitos referidos, no podra beneficiarse de lamodificacin, suspensin o sustitucin de la medida impuesta al amparo de los artculos 14, 40 y 51LORPM, hasta que hubiera completado la mitad de la duracin de la medida que se le hubierasealado.

2 La cuestin de la edad de los sometidos a la LORPM: La exclusin de los llamadosjvenes y el debate sobre los menores de 14 aos.

Pero antes de la entrada en vigor de la LORPM se producira aun una reforma: la operadapor la LO 9/2000, de 22 de diciembre, cuya relevancia prctica es mnima, pero que revela ladesconfianza en dicha ley y el modelo educativo de Justicia Juvenil por el que pareca haber apostado.Esta reforma es la que afectaba a la posibilidad de aplicacin de la LORPM a los llamados jvenes,esto es, menores entre 18 y 20 aos y que estaba prevista ya en el Cdigo Penal (artculo 69) antesque en los artculos 1 y 2 de la LORPM.

Las condiciones para que a estos mayores de edad fuera aplicable la LORPM venandeterminadas en el artculo 4: El ilcito penal causado por el joven haba de ser delito menos grave ofalta, y no concurrir en el violencia ni intimidacin, ni grave riesgo para la vida o la integridad de laspersonas. La L7/2000 aadi a la lista de los excluidos, los de terrorismo (Disposicin Adicional 4).Adems, las circunstancias personales y de madurez del joven deban aconsejar su sometimiento a laJusticia Juvenil. En todo caso, quedaban excluidos de esta posibilidad los jvenes que hubieran sidocondenados por sentencia firme por delitos cometidos una vez cumplidos los 18 aos.

La doctrina destac, ya a la promulgacin de la norma, que precisamente por las

condiciones exigidas por el artculo 4, la Ley no haba apostado por la aplicacin de la Justicia Juvenila los llamados jvenes, a diferencia de lo que sucede por ejemplo en Alemania, donde esta

posibilidad depende slo de las circunstancias personales y el grado de madurez del responsable penalque cuenta entre 18 y 20 aos.

Como ha expuesto Barqun, entre la doctrina alemana es mayoritaria la postura quedefiende la mayor eficacia reinsertadora del tratamiento de los jvenes en la Justicia Juvenil, a la queno se considera en todo caso mas benevolente que la de adultos. Esta opcin existe desde 1953 porconsiderarse que el Derecho Penal Juvenil ofrece un abanico de respuestas ms flexible y adecuado altratamiento de la delincuencia en esa franja de edad (18-21), en la que los delincuentes se encuentranaun, en una fase evolutiva. No obstante, en los ltimos aos han surgido tambin voces discrepantesque consideran paradjico que los llamados jvenes se consideren capaces por el Ordenamiento para

participar en elecciones, contratar o crear una sociedad annima, y sin embargo irresponsablespenales por su inmadurez. Lo cierto es que la creciente percepcin pblica en toda Europa de que ladelincuencia en estas edades est aumentando, puede hacernos pensar que la recomendacin deDnkel de que todos los Ordenamientos europeos contemplasen especialmente el tratamiento de losmayores de 18 y menores de 21, tras realizar un estudio comparativo entre las Justicias Juveniles,parece lejos de hacerse realidad.

En el modelo espaol de la LORPM, las condiciones objetivas relativas al hecho delictivocometido, adems de las personales, excluan de partida a un grupo de jvenes a los que esta Justicia

hubiera sido conveniente. De la redaccin del mismo artculo 4 se conclua que los mayores de edadentre 18 y 21 se someteran con carcter general a la Justicia de adultos, y slo excepcionalmente y


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concurriendo las circunstancias apuntadas, a la Justicia de Menores. La misma Circular de la FiscalaGeneral del Estado 1/2000 de 18 de diciembre, adverta a los Fiscales de esta excepcionalidad.

Pues bien, la LO 9/2000, de 22 de diciembre, vino a aplazar dos aos la entrada en vigorde la aplicacin del Derecho Penal Juvenil a los mayores de 18 y menores de 21 basando dichoaplazamiento en que las Comunidades Autnomas haban alegado carencia de los medios materiales yhumanos necesarios al efecto. Este plazo se ampliara por la LO 9/2002, de 10 de diciembre, hasta el1 de enero de 2007. Pero finalmente, la LO 8/2006 de 4 de diciembre dejara sin efecto de mododefinitivo la previsin relativa a los jvenes. Para la doctrina, pesara ms en ello un rechazo social y

una desconfianza del mismo sistema a tratar a los mayores de 18 aos con medidas educativas ycomo sujetos protegidos, que la propia falta de medios para poner en prctica la previsin.

De cualquier forma, este debate doctrinal y administrativo se torna estril desde el punto devista de la realidad de la aplicacin de la norma en las medidas educativas impuestas, y por tanto, enla ejecucin de las mismas que realiza la entidad pblica. De hecho, como pondremos de manifiestoms adelante, la mayora de los jvenes que cumplen medidas de medio abierto en Andaluca y una

parte importante de los que cumplen medidas en internamiento, son mayores de 18 aos, por lo quedesde el punto de vista de la intervencin, se podra decir que la mayora son jvenes mayores deedad, que cometieron los hechos delictivos siendo menores. Conviene destacar por otra parte, que eldebate sobre la edad de los menores responsables se ha centrado en los ltimos aos en torno a laimputabilidad de los menores de 14 aos. Y ello es nuevamente debido al trascender a la opininpblica, a travs de los medios de comunicacin, varios casos de agresiones sexuales cuyos autores yvctimas eran menores de esa edad.

Ha quedado expuesto que en nuestro modelo de Justicia Juvenil preventivo especial es el perfildel menor el que ha de determinar la eleccin de las medidas a imponer y su ejecucin, y el primeraspecto determinante del perfil del menor es su edad, excluyendo la Ley de su aplicacin a losmenores de 14 aos, y distinguiendo dos tramos de edad: 14-16/16-18. Sin embargo, desde laentrada en vigor de LO 5/2000, se cuestionan esos lmites de edad, tanto por pretender continuar eltratamiento preventivo especial con los mayores de 18, como por querer aplicarlos a los menores de14.

Para estos ltimos, el artculo 3 LORPM dispone: Cuando el autor de los hechos mencionados

en los artculos anteriores sea un menor de catorce aos, no se le exigir responsabilidad con arreglo ala presente ley, sino que se le aplicar lo dispuesto en las normas sobre proteccin de menoresprevistas en el Cdigo Civil y dems disposiciones vigentes. El Ministerio Fiscal deber remitir a laentidad pblica de proteccin de menores, testimonio de los particulares que considere precisos

respecto al menor, a fin de valorar su situacin, y dicha entidad habr de promover las medidas deproteccin adecuadas a las circunstancias de aqul, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgnica1/1996, de 15 de enero.

En la prctica, la remisin a los servicios de proteccin de los menores que no han cumplido14 aos cuando cometen un hecho delictivo, ha generado una problemtica en la que se han unido lainconcrecin de las medidas a adoptar, con la sensacin de la opinin pblica de la inactividad de laAdministracin ante hechos delictivos que en ocasiones resultan graves. Ciertamente, algunasFiscalas de Menores y el propio Defensor del Pueblo, han puesto de manifiesto que al quedarparalizadas las actuaciones policiales y judiciales en el momento en que se conoce la edad delimplicado, en muchas ocasiones no queda determinado si el delito se cometi o no, y si el menor fue

responsable y en qu grado de participacin. Esta indeterminacin perjudica al menor, que puede ser


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sujeto a intervencin de los servicios de proteccin sin que est justificado, pero tambin a la vctima,como perjudicado.

En estas circunstancias se ha venido reclamando por algunos sectores, incluso por algunasFiscalas de Menores, la modificacin de la LO 5/2000 en el sentido de someter a la misma a losmenores comprendidos en la franja de edad de 12 a 14 aos. La modificacin no se ha producido yen contra de ella es de destacar el rechazo manifestado al respecto por el Defensor del Pueblo Andaluzen informes de 2006 y 2004, quien aconsej que las Fiscalas de Menores mejoraran los testimoniosde particulares que remiten en estos casos a los servicios de proteccin, y se concretaran las medidasaplicables a estos menores, para evitar las consecuencias indeseables que en la prctica se producen.

De cualquier forma, hay que sealar que las detenciones de menores con edades inferiores a14 aos han descendido, pasando de 2785 en el ao 2000, a un total de 347 en 2007, ltimo aoconocido en el que el Ministerio del Interior public datos al respecto. De hecho, algunos autores hancomentado que este descenso puede ser debido a la menor presin policial sobre esta franja de edad,por considerarse fuera del sistema de justicia juvenil. De otro lado, bien es cierto que habra que

complementar legislativamente la atencin social de estos menores, reforzando tanto la autoridad de laadministracin competente, como la actuacin de los juzgados de familia o similar.

3 La incorporacin de la vctima al proceso de menores ostentando la accin civil y laaccin penal. La eficacia de la mediacin penal a los fines de la Justicia Juvenil.

La tercera reforma a la que se somete la LORPM 5/2000, ya en vigor, se produce con laLO 15/2003, de 25 de noviembre, cuya Disposicin Final Segunda incorpora como novedad a laJusticia de Menores la posibilidad, inicialmente excluida, de que el ofendido o perjudicado participe en

el proceso (artculo 25 LORPM), y la admisin de la acusacin particular (artculo 8 LORPM) frente ala exclusividad del Ministerio Fiscal para llevar adelante la acusacin en la redaccin inicial de la Ley.

Antes de esta reforma, el perjudicado slo poda participar en la pieza separada deresponsabilidad civil, y en su caso, en la conciliacin prevista en el artculo 19 LORPM para obtener lareparacin de los daos que el menor hubiera causado con el hecho ilcito cometido. En ningn caso laaccin penal poda ejercerse por particular, ni a travs de la acusacin particular, ni a travs de laaccin popular. La Exposicin de Motivos de la LORPM era contundente al justificar esa exclusin,afirmando que el inters prioritario para la Sociedad y para el Estado coincida siempre y, en todocaso, con el inters del menor en estos procedimientos. Por eso, una de las modificacionesintroducidas en la Ley 5/2000 que despertaron mas inquietud, incluso en la Fiscala General delEstado, fue la inclusin del perjudicado por el menor y sus acciones en el procedimiento.

Por lo que respecta a la accin civil, La LO 8/2006 reform definitivamente el ttulo VIII dela Ley 5/2000 dedicado a la responsabilidad civil, pero slo en cuanto a aspectos procesales: De losdaos civiles derivados producidos por un hecho delictivo, cuando se causen por un menor, seguiranrespondiendo solidariamente con el menor y en cascada, sus padres, tutores, acogedores y

guardadores legales o de hecho, tal y como se contempla en el Cdigo Penal desde su aprobacin.

La reforma desech entrar, por tanto, en las mltiples cuestiones que se plantean alrespecto de la imputacin de los daos civiles ex delito producidos por un menor, para afectar solo alos aspectos procesales, aunque sustancialmente: sustituy, en efecto, la pieza separada como proceso

civil paralelo al proceso penal, y dispuso para la justicia juvenil un sistema de acumulacin de la


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accin civil a la penal, en trminos similares al proceso de adultos, aunque no absolutamente, ya quese mantiene la pieza separada para la personacin de los perjudicados.

Esta entrada de la vctima en el proceso de menores, preocup, como se ha dicho, a lapropia Fiscala General del Estado, en la medida que dicha reforma pudiera comprometer la celeridady sencillez del procedimiento, elemento determinante del inters superior del menor. Peda as, en suCircular 1/2007 a los fiscales, que velaran para que dicha celeridad sufriera lo menos posible: ()

como pauta general los seores fiscales tratarn de evitar que el superior inters del menor infractor,concretado en un proceso lo mas sencillo posible para que la respuesta al hecho sea inmediata, se veaperturbado por la acumulacin de acciones. Las crticas a la incorporacin de la vctima al

procedimiento, pasaron en seguida a extenderse a la mediacin y, en general, a la denominadadesjudicializacin como caracterstica del modelo de Justicia de Menores de la Ley 5/2000.

Ciertamente, en el mbito penal la mediacin gira fundamentalmente en torno a laconsideracin de la vctima y en el marco de lo que se ha dado en llamar Justicia Restaurativa. As seconcluye a la vista de las iniciativas del Consejo de Europa al respecto desde 1983, en las que se

denuncia que el proceso penal victimiza de nuevo al perjudicado si lo ignora, y se habla por tanto dela necesidad de dar entrada en el proceso a su inters. Desde estas consideraciones, el inters de lavctima podra entonces aparecer en la Justicia Juvenil de intenciones educadoras y reinsertadoras,como un intruso contrapuesto al inters superior del menor.

Se criticaba adems que la desjudicializacin solo fuera posible ante delitos menos graves, ofaltas en las que no hubiera mediado violencia o intimidacin, no merecedores de reaccin penal paralos crticos, cuando son cometidos por menores. Se conclua entonces que el proceso de conciliacinpromovido en estas ocasiones constituyese mas bien una actuacin en la direccin contraria a ladesjudicializacin: judicializara lo que debera estar descriminalizado. Con la mediacin penal, seafirmaba, en realidad se disponen dos tipos de Justicia de Menores: la que se desarrolla ante el juezpara los delitos graves, y la que se sustancia en conciliaciones para los delitos menos graves que, seinsiste, no deberan producir reaccin penal alguna siendo menores sus autores.

Se puso as mismo de manifiesto que, en no pocas ocasiones, las mediaciones fueranforzadas, particularmente cuando es el abogado del menor quien las determina, para conseguir el findel expediente, lo que sucede incluso cuando el menor no es realmente culpable.

Por ltimo, se denunci que se mantuvieran las acciones que corresponden a las victimaspor responsabilidad civil mientras no considerase reparado completamente el dao, pues provocaraque cuando la reparacin que se articulase en el proceso de menores fuera la simblica, responderael menor dos veces por el mismo dao, si es que se instaba finalmente la reparacin en via civil.

Efectivamente, el artculo 19 habla de reparacin, y se ha venido en llamar indirecta, tambincuando el menor no responde civilmente ante el perjudicado, sino que procura servicios a lacomunidad. En este caso, el perjudicado mantiene su derecho de crdito a la reparacin civil del daoque ha sufrido ex artculo 1902 y, por tanto, conserva sus acciones civiles mientras la deuda dereparar no est satisfecha.

Por todo ello, los crticos de la incorporacin de la vctima al procedimiento, y la orientacinque, segn ellos, ello imprime a la conciliacin penal, afirmaron que tras la reforma producida en estesentido, el inters superior de los menores slo quedaba verdaderamente garantizado en la normativade proteccin de menores. Pero cuando stos cometieran hechos delictivos, su inters se violentabapara satisfacer tambin el de la vctima, a quien habra de repararse el dao. Pero es que incluso, si

los hechos delictivos fueran de cierta entidad, o sus autores fueran reincidentes, el inters de losmenores responsables sera obviado en atencin al inters de la sociedad. As se interpretaba el


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hecho de que en estos casos el internamiento fuera la nica medida contemplada: vendra esta acumplir una finalidad de invisibilizacin y aislamiento del menor, mas que su educacin y reinsercin.

Las crticas apuntadas concentran sin embargo su atencin en aspectos muy concretos, yrealmente no vinculados al hecho mismo de la conciliacin penal y de la incorporacin de la vctimaen los procedimientos. La desjudicializacin no es una alternativa a la descriminalizacin de ladelincuencia de bagatela, sino una alternativa a la sancin de infracciones penales suficientementerelevantes. La mediacin penal se contempla como reaccin alternativa a la medida sancionadora,ante hechos que, se estima, requieren una reaccin penal por el ordenamiento. La cuestin dedeterminar cuales sean los hechos que requieren reaccin penal cuando se cometen por menores, esprevia y anterior a la disposicin de la mediacin como posibilidad de resolucin del conflicto que lainfraccin genera. Es la previa descripcin del conflicto y su verificacin lo que determina que seordene la mediacin penal como alternativa y no al revs.

Si la prctica conduce a ordenar mediaciones penales sobre conflictos que no merecenreaccin, hay que concluir que la prctica, en ese caso, ha dado lugar a una perversin del sistema.

Porque a travs de la mediacin, el sistema no pretende dar una reaccin penal a comportamientosdescriminalizados o por descriminalizar; como no pretende que se declare responsable un menor queno lo ha sido, solo para alcanzar el archivo del expediente a travs del artculo 19. Lo que persigue lamediacin, como todo el resto del procedimiento, es educar al menor y reinsertarlo, e involucra a lavctima y su inters en esa tarea educativa, pero con la necesaria posibilidad de dejar a salvo lalibertad y el derecho a la reparacin efectiva de la vctima, que no es una sancin penal ni una sancincivil, es el crdito vinculado a una obligacin civil derivada de la causacin de un dao injusto (artculo1902 Cdigo Civil).

La mediacin es efectivamente una forma de descongestionar la enorme carga de trabajo denuestros juzgados. Pero es tambin un modo de educar al menor y satisfacer a la vctima, razn por laque este tipo de soluciones es promovida por un buen nmero de instrumentos internacionalessuscritos por Espaa (puntos 6 y 11 de las Reglas de Beijing; artculo 40.3.b. de la Convencin sobrelos Derechos del Nio; el apartado II de la Recomendacin nmero 87 (20) del Comit de Ministrosdel Consejo de Europa; artculo 5 de las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas sobre medidas noprivativas de libertad (Reglas de Tokio), adoptadas por la Asamblea General en su Resolucin 45/110,de 14 de diciembre de 1990, y el punto III.7 de la Recomendacin (2003) 20, de 24 de septiembre,del Comit de Ministros del Consejo de Europa, sobre nuevas vas para el tratamiento de ladelincuencia juvenil y el papel de la justicia juvenil).

Muy al contrario de las crticas mas arriba expuestas, hay que admitir que la mediacin en

el mbito penal contribuye a una Justicia Penal menos retributiva, preocupada por el delincuente, perotambin por la vctima y por la sociedad. As se desprende de la Recomendacin R(99)19 del Consejode Europa, que trata de la mediacin penal, tanto de adultos como de menores, y aconseja a losgobiernos que fomenten la mediacin penal con reparacin de la vctima como autntica solucin delconflicto generado por el delito, gracias a la responsabilizacin que produce en el delincuente, y lasatisfaccin que procura a la vctima. Tambin de la Recomendacin R(87)20 sobre delincuenciajuvenil que aconseja que, respecto de los menores infractores, se eviten las medidas que supongan suinternamiento y promuevan la descriminalizacin, la realizacin de servicios a la comunidad, lamediacin y la reparacin a la vctima.

Adems, la mediacin penal favorece la legitimacin del sistema de Justicia de Menores

ante la sociedad, porque difcilmente entiende sta que no se reaccione ante hechos de trascendenciapenal, aunque sus autores sean menores, pero puede entender, sin duda, que la conciliacin con la


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vctima y la consideracin de la comunidad afectada por sus actos resulte reaccin suficiente al objetode educar al menor y prevenir que reincida. Con la solucin del conflicto a travs de la mediacin-reparacin, no solo se repara a la vctima, tambin se restaura la paz social. Por eso, aunque lareparacin es slo un objetivo de la mediacin, el proceso de mediacin es, en s mismo, reparador.Esto justificara que se denomine reparacin a la conciliacin ex artculo 19 en la que no se repara a

la vctima, pero se acuerdan servicios a la comunidad. Con la mediacin penal juvenil se procuraran,por tanto, tres objetivos compatibles: la responsabilizacin del menor infractor, la reparacin y lasolucin del conflicto. Pero todo ello, siempre, si conviene al supremo inters del menor.

El Defensor del Pueblo acogi muy favorablemente, y desde el principio, la mediacin yreparacin como mecanismos de desjudicializacin en la Justicia de Menores, y recomend quecuando los equipos tcnicos estuvieran suficientemente dotados, los miembros del Ministerio Fiscalderivasen hacia la mediacin y reparacin el mayor nmero posible de casos, siempre que legalmenteello fuese factible.

Los datos estadsticos aportados por la Fiscala General del Estado sealaron que ya en el

ao 2002, de los 30445 expedientes de reforma incoados, en 1164 ocasiones se llegaron areparaciones extrajudiciales en su modalidad de conciliaciones, en 508 casos se alcanzaron solucionespor la va de reparaciones a la vctima, en 1670 ocasiones se puso fin al expediente por medio dereparaciones a favor de la comunidad, y en 287 se solucion el expediente por el compromiso delmenor de realizar una actividad socioeducativa. Adems, en un total de 18.565 casos, el fiscal,conforme a las facultades que le otorga el artculo 18 de la Ley Orgnica 5/2000, acord desistir de laincoacin del procedimiento. Sin embargo, en la prctica, como reflejaba el Informe anual del Defensordel Pueblo de 2003, algunas Comunidades Autnomas se negaban a ejecutar el plan de conciliacin oreparacin aprobado, al no tratarse de resoluciones judiciales.

Nueve aos despus, las Fiscalas de menores suscriben incluso acuerdos para ejecutar lasmedidas de trabajo en beneficio de la comunidad asignadas al menor, como reparacin indirecta deldao causado. Y si Catalua fue la pionera en aplicar este tipo de soluciones extrajudiciales, gracias alos equipos de la Direccin General de Medidas Alternativas y de Justicia Juvenil, hoy estgeneralizada la utilizacin de las posibilidades desjudicializadoras previstas en los artculos 19 y 27.4LORPM. Como veremos ms adelante en este informe, la mediacin se ha extendido como unaalternativa ms dentro del sistema, con una aceptacin considerable.

Pero, volviendo sobre la entrada del perjudicado en el procedimiento como novedadsustancial en la Justicia Juvenil concebida por la LORPM, es preciso insistir en que no se limit sulegitimacin, sin embargo, al ejercicio de la accin civil: con la reforma operada por la LO 15/2003

podran ejercitar la accin penal los ofendidos o perjudicados por el ilcito penal, as como sus padres,sus herederos o sus representantes legales si tambin ellos era menores o incapaces; y con ello,podran conocer lo actuado en el procedimiento, proponer pruebas relativas al delito o falta cometidospor el menor (nunca relativas a sus circunstancias familiares sociales o psicolgicas), pedir al juez laimposicin de las medidas del artculo 7, o plantear recursos. Ostentaran, en suma, las facultades conque el acusador particular cuenta en la Jurisdiccin Penal.

No justific el legislador de 2003 este sustancial cambio en la Justicia de Menores, aunquela doctrina vio en l, tanto el reflejo de corrientes cientficas mayoritarias defensoras de la posicin dela vctima en los procedimientos, como la respuesta nuevamente, a hechos terribles que alarmaron ennuestro pas a toda la sociedad (muerte de la joven discapacitada Sandra Palo, de 22 aos, asesinada

tras ser violada por varios menores, atropellada varias veces, y quemada, aun viva). Sin ninguna duda,fue ste el hecho determinante de la Disposicin Adicional 6 introducida por la reforma. En ella puede


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leerse: evaluada la aplicacin de esta Ley Orgnica, odos el Consejo General del Poder Judicial, elMinisterio Fiscal, las Comunidades Autnomas y los grupos parlamentarios, el Gobierno proceder aimpulsar las medidas orientadas a sancionar con mas firmeza y eficacia los hechos delictivoscometidos por personas que, aun siendo menores, revistan especial gravedad, tales como los previstosen los artculo 138, 139, 179 y 180 del Cdigo Penal. A tal fin, se establecer la posibilidad deprolongar el tiempo de internamiento, su cumplimiento en centros en los que se refuercen las medidasde seguridad impuestas y la posibilidad de su cumplimiento a partir de la mayora de edad en centrospenitenciarios.

El tenor literal de esta Disposicin Adicional ordenaba en principio que se sometiera aevaluacin la eficacia de la LORPM por las instituciones implicadas en su aplicacin y eventualmodificacin. Pero en ella misma se adelanta el resultado de la evaluacin, al prever la obligacin delGobierno de impulsar medidas que aumentasen la privacin de libertad y agravasen las condiciones desu cumplimiento cuando correspondiesen a delitos graves. Se ponen las bases, de este modo, a unadefinitiva sustitucin del modelo de Justicia por el de control del riesgo. El cambio de gobierno en

2004, no produjo un cambio en esta poltica general, expresada por la Disposicin Adicional 6 de lareforma de 2003.

4 Del Modelo de Justicia al del control del riesgo. La prevencin general en la LORPM.

En efecto, tal y como reconoce su Exposicin de Motivos, en cumplimiento de dichaDisposicin Adicional, se aprueba la LO 8/2006 de 4 de diciembre, que efectivamente aumenta laduracin de la medida de internamiento cuando se trate de delitos graves o menos graves en que hayamediado violencia o intimidacin, grave riesgo para la vida o la integridad fsica, se hayan cometido en

grupo o al servicio de una organizacin delictiva. En estos casos se aumenta la duracin mxima a 6aos de internamiento, seguidos de cinco de libertad vigilada. Cuando se trate de los delitos tipificadosen los artculos 138, 139, 179, 180 y 571 a 580 CP, o cualquier otro castigado con pena de prisinigual o superior a quince aos, el aumento a seis aos de internamiento slo puede afectar a losmayores de 16 aos. Para los menores de 16, el internamiento mximo se aumentaba a cinco aos decuatro que estaban previstos, salvo que el menor fuera responsable de varias infracciones, en cuyocaso el plazo aumentaba a seis aos y a diez para los mayores de 16 aos. Tambin se aumenta laduracin mxima de las medidas cautelares de internamiento a seis meses (frente a los tresanteriores), prorrogables otros tres. Se introduce por otra parte, una nueva medida en el artculo 7: Lade alejamiento. Y esta prohibicin al menor, de aproximarse o comunicarse con la vctima, sus

familiares o quien determine el juez, se incorpora tambin a las medidas cautelares que puedenadoptarse durante el procedimiento, segn el artculo 28.

En cuanto a la vctima, se consagra expresamente en el artculo 25 su derecho a serinformada en todo momento de todas las resoluciones que afecten a sus intereses, se haya personadoo no en el procedimiento, y se contempla el enjuiciamiento simultneo de la responsabilidad penal ycivil por los mismos hechos, manteniendo una pieza separada slo para la personacin delperjudicado.

Tal y como prevea as mismo la Disposicin Adicional, abandonando el criterio del antiguoartculo 15- que slo dispona el traslado de los internados en centros de reforma cuando cumplan 23aos y tenan pendiente el cumplimiento del internamiento-, a partir de la reforma de 2006, el Juez deMenores decidira en cada caso, y atendiendo a la naturaleza del delito y peligrosidad del responsable,si, alcanzada la mayora de edad, los menores condenados a internamiento continuaran su


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cumplimiento en el centro de reforma o en un centro penitenciario de adultos (art. 14 LORPM). Porotra parte, la reforma suprime definitivamente la previsin inicialmente aplazada en su puesta enprctica, sobre la posible aplicacin a los jvenes entre 18 y 20 aos.

Por ltimo, la reforma de 2006 aument tambin los plazos de prescripcin de los delitoscometidos por menores, cuando se tratara de los contemplados en los artculos 138, 139, 179, 180 y571 a 580 CP, o cualquier otro sancionado con pena de prisin igual o superior a quince aos, puesde ser de cinco aos antes de la reforma, se equiparaban a los previstos en el Cdigo penal, paracuando esos hechos eran cometidos por adultos.

El Ministro de Justicia justific la agravacin de las sanciones introducidas en la LORPMpor entender que la valoracin de la eficacia de la Ley en ese momento respecto a los delitos msgraves, aconsejaba una mayor firmeza en la reeducacin del menor. Insista no obstante, en que losprincipios de prioridad del inters del menor, su condicin de sujeto protegido y la finalidad deeducacin y reinsercin, continuaban inspirando al legislador de 2006 en su tratamiento de ladelincuencia juvenil. La doctrina cuestion sin embargo estas afirmaciones y puso de manifiesto que,

por el contrario, asistamos en Espaa a un fenmeno que recorra toda Europa y se reflejaba en todoel Derecho Comparado: el acercamiento de la Justicia Juvenil a la de adultos especialmente en loscasos mas graves y en la franja de edad 16-17 aos (ver tabla 1). Este acercamiento se harfinalmente evidente en nuestro sistema con la aprobacin del Reglamento de la LORPM 5/2000.

Tabla 1. Aplicacin de medidas en funcin de la edad. Comparacin entre la LORPM, de 12 de enero de

2000, y la LO 8/2006, de Reforma, de 5 de diciembre de 2006.

Edad-Ley/Delito

14-16 aosLORPM

14-16 aosLO 8/2006

17-18 aosLORPM

17-18 aosLO 8/2006

Con violencia ointimidacino con grave riesgo

2 aos mximo.Puede aplicarse

rgimencerrado

3 aos mximo.Puede aplicarsergimen cerrado

Hasta 5 aos.Puede imponersergimen cerrado

Hasta 6 aos.Puede imponersergimen cerrado

Extrema gravedad

2 aos mximo.Puede aplicarsergimencerrado

3 aos mximo.Puede aplicarsergimen cerrado

Rgimen cerradode 1 a 5 aos.Periodo de seguridadhasta transcurrido 1ao de cumplimiento.

Rgimen cerradode 1 a 6 aos.Periodo de seguridadhasta transcurrido 1ao de cumplimiento

Asesinato, violacin,

terrorismo

Necesariamentergimen cerrado de 1a 4 aos.

En concursos dedelitoshasta 5 aos

Necesariamentergimen cerrado de1a 5 aos.

En concurso dedelitos hasta 6 aos

Necesariamentergimen cerrado de 1a 8 aos.Periodo de seguridadla mitad de la

medida. En concursode delitos(necesariamente unode ellos terrorismo)hasta 10 aos

Necesariamentergimen cerrado de 1a 8 aos. Periodo deseguridad la mitad de

la medida. Enconcurso de delitoshasta 10 aos

Delitos graves odelitosactuando en banda,organizacin oasociacin

3 aos mximo.Puede aplicarsergimencerrado

Hasta 6 aos. Puedeimponerse rgimencerrado. En caso deextrema gravedadnecesariamentergimen cerrado de 1a 6 aos

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Consejera de Justicia y Administracin Pblica (2007).Mejora Continua en Centros de Internamiento de Menores. Sevilla: Junta de Andaluca.


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5 El desarrollo de la Ley a travs del Reglamento. La doble competencia judicial y administrativay la necesidad de armonizar las normativas y los recursos en materia de reforma de menores.

La LORPM reclam desde su nacimiento, la inminente y necesaria redaccin de un Reglamento quecompletara todo lo que haba previsto sucintamente. Muestra de ello son las numerosas remisiones

que a lo largo de su articulado hace a los Reglamentos que la desarrollen. El RD 1774/2004 de 30de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la LORPM vino a desarrollar la LORPM en tresaspectos estrechamente relacionados con la condicin de sujeto protegido del menor responsablepenal: Las normas relativas a la ejecucin de las medidas cautelares y definitivas previstas en el art. 7LORPM, el rgimen disciplinario de los llamados centros de reforma de menores, y el rgimen deactuacin del Equipo Tcnico y la Polica Judicial, en el procedimiento penal y en el programa deejecucin de las medidas impuestas por el juez.

La doctrina penalista destac ya en su momento que en el anlisis del captulo III sobre lasreglas especficas para la ejecucin de las medidas privativas de libertad y el rgimen disciplinario delos centros, poda advertirse un inquietante paralelismo entre estas normas del Reglamento y la LeyOrgnica General Penitenciaria, con preceptos literalmente idnticos. Se pregunt entonces la doctrinasi el inters prioritario del menor responsable penal y su condicin de sujeto protegido, principiosesenciales en la Justicia Juvenil y ausentes de la Justicia de mayores para el mayor responsable penal,no habran sido intencionalmente preteridos en el Reglamento en aras de la seguridad y el orden, elfomento de la responsabilidad, y del autocontrol de los internados en centros de reforma. Para algunospenalistas, el Reglamento de la Ley ocultaba, si duda, un nuevo impulso al abandono de los pilares delmodelo de Justicia Juvenil que haba querido implantar el legislador en la LO 5/2000.

La LORPM y el RLORPM configuran, as, un modelo normativo en todo el territorio espaol queofrece solucin a las posibles dificultades interpretativas y a los problemas jurdicos que puedan

plantearse en relacin con la ejecucin de medidas para menores infractores. La LORPM y suReglamento se crearon al amparo del artculo 149.1.6 CE que ofrece competencia exclusiva al Estadoen materia de legislacin penal. Sin embargo, el marco jurdico de la Justicia Penal Juvenil espaolano queda ah: para la ejecucin de las medidas en cada Comunidad Autnoma hay que tener encuenta lo dispuesto en la normativa autonmica habilitada al amparo de la Disposicin Final Sptimade la LORPM, apartado 2: Durante el plazo mencionado en el apartado anterior, las Comunidades

Autnomas con competencia respecto a la proteccin y reforma de menores, adaptarn su normativapara la adecuada ejecucin de las funciones que les otorga la presente Ley. Cuando se trata deejecutar las medidas penales impuestas a un menor responsable, se puede hablar entonces de doscompetencias en materia de ejecucin de medidas, por un lado, la competencia administrativa, y porotro, la competencia judicial.

En lo que se refiere a la competencia administrativa, el artculo 45.1 LORPM diceexpresamente que: La ejecucin de las medidas adoptadas por los Jueces de Menores en sus

sentencias firmes es competencia de las Comunidades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta yMelilla, con arreglo a la disposicin final vigsima segunda de la Ley Orgnica 1/1996, de 15 deenero, de Proteccin Jurdica del Menor. Lo mismo hace el artculo 8.1 apartado b) del Reglamento.

Como excepcin corresponde al Estado, y no a las Comunidades Autnomas, la ejecucin de lasmedidas cautelares de internamiento o medidas adoptadas en sentencia firme que acuerden elJuzgado Central de Menores o la sala correspondiente de la Audiencia Nacional, sin perjuicio de los

convenios que pueda establecer con las Comunidades Autnomas y las Ciudades de Ceuta y Melillapara dicha finalidad. Es as, porque la competencia para conocer de los delitos de terrorismo previstos


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en los LORPM (artculos 571 a 580 del Cdigo Penal), corresponder al Juzgado Central de Menoresde la Audiencia Nacional, de acuerdo con Disposicin Adicional Cuarta de la LORPM.

Para garantizar el correcto ejercicio de su labor de ejecucin, la Ley reconoce a lasComunidades Autnomas, de conformidad con sus normas de organizacin, la capacidad para la

creacin, direccin, organizacin y gestin de los servicios, instituciones y programas adecuados. Estoha provocado la diversidad de modelos organizativos diseados por las distintas ComunidadesAutnomas, sin que existan criterios mnimos comunes a nivel nacional. A ello ha ayudado adems lafacultad, ejercida por la mayora de las Comunidades Autnomas, de establecer convenios o acuerdosde colaboracin con otras entidades pblicas y privadas para que estas ejecuten las medidas yquedan bajo su directa supervisin (artculo 45.3 LORPM).

El panorama es por tanto muy heterogneo, pues el desarrollo institucional de las ComunidadesAutnomas2es diferente y depende de su opcin poltica y de los recursos con los que cuente cadauna. Esta situacin ha sido lgicamente objeto de reproche y denuncia por parte del Defensor delPueblo y de otras instituciones, en su celo por la igualdad de trato de todos los menores que se hallenen territorio nacional. La primera muestra de la falta de homogeneidad en la organizacin por lasComunidades Autnomas de las entidades pblicas de reforma es que mientras unas se mantienendentro de los servicios sociales y de infancia, otras han pasado a depender de los servicios de justicia.

En lo que se refiere a la competencia judicial en la ejecucin de medidas, a sabiendas delimportante papel que desempean las entidades pblicas, el Juez de Menores tambin tieneencomendada una funcin esencial, como es la del control judicial de la ejecucin de cada medida. Laentidad pblica competente para la ejecucin es la del lugar donde el Juez de Menores hubiera dictadosentencia y corresponder al mismo Juez que dict sentencia llevar el control judicial de la ejecucin,realizando al respecto una serie de funciones, que enumera la LORPM pero que no son numerus

clausus: (Artculo 44.2 de la LORPM): a) Adoptar todas las decisiones que sean necesarias paraproceder a la ejecucin efectiva de las medidas impuestas. b) Resolver las propuestas de revisin delas medidas. c) Aprobar los programas de ejecucin de las medidas. d) Conocer de la evolucin de losmenores durante el cumplimiento de las medidas a travs de los informes de seguimiento de lasmismas. e) Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones dictadas para la ejecucinde las medidas, conforme establece el artculo 52 de la LORPM. f) Acordar lo que proceda en relacina las peticiones o quejas que puedan plantear los menores sancionados sobre el rgimen, eltratamiento o cualquier otra circunstancia que pueda afectar a sus derechos fundamentales g) Realizarregularmente visitas a los centros y entrevistas con los menores. h) Formular a la entidad pblica deproteccin o reforma de menores correspondiente las propuestas y recomendaciones que considereoportunas en relacin con la organizacin y el rgimen de ejecucin de las medidas. i) Adoptar lasresoluciones que, en relacin con el rgimen disciplinario, les atribuye el artculo 60 de la LORPM.

Cuando hay que ejecutar varias medidas procedentes de distintos Jueces de Menores, la Leydistingue si se trata o no de diversos procedimientos fruto de infracciones conexas, de una infraccincontinuada o de un hecho que constituye dos o ms infracciones. En este caso, el Juez competente del

2 En Andaluca, resultan de aplicacin al respecto y han de considerarse especialmente, la LeyOrgnica 2/2007, de 19 de Marzo, de Reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca; la Ley 1/1998,de 20 de Abril, de los Derechos y la Atencin al Menor; el Decreto 42/2002, de 12 de Febrero, deDesamparo, Tutela y Guarda Administrativa; Decreto 282/2002, de 12 de Noviembre, de Acogimiento

Familiar y Adopcin; y otras Disposiciones normativas de rango inferior (Ordenes de Consejera), que seanalizarn ms adelante.


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control de la ejecucin ser el ltimo Juez sentenciador, de acuerdo con el artculo 11.1 LORPM.Ahora bien, si no fuese as, el Juez encargado del control ser el que dict sentencia firme en primerlugar (artculos 12 y 47 de la LORPM.). El hecho es que, a diferencia de lo que ocurre con el Juezcompetente para enjuiciamiento del menor, en lo que respecta al rgano judicial competente para elcontrol de la ejecucin de la medida, no se tiene en cuenta el domicilio habitual del menor. Y ellogenera severos problemas y aumenta las dificultades para que el Juez pueda llevar un correcto yadecuado seguimiento de la evolucin del menor en aquellos casos en los que el entorno ms cercanodel menor y, por tanto, donde cumple la medida de internamiento, se encuentre alejado del Juzgadoque se encarga del control.

En todo caso, la doble competencia administrativa y judicial requiere una constantecoordinacin entre la Comunidad Autnoma ejecutora y el Juez de Menores. As, concretamente y porlo que respecta a la medida de internamiento, el Juez de Menores ha de determinar en sentencia laduracin de los perodos de cumplimiento, de acuerdo al artculo 7.2 LORPM. Pero tambin seencarga de establecer el rgimen que mejor se adapte al menor en relacin con el hecho delictivo

cometido y, en especial, con sus carencias y caractersticas personales. Desde algn sector sepretenda la modificacin de la LORPM al entender que si bien corresponde al Juez la imposicin de lamedida de internamiento, debera corresponder a la entidad pblica, bajo control judicial, la facultadde sealar el rgimen de cumplimiento a seguir, fijndolo en programa individualizado de ejecucin enatencin a la evolucin del menor. Esta modificacin no se ha producido, de manera que los menoresque cumplan medidas de internamiento lo harn en el rgimen acordado en resolucin motivada por eljuez de menores, de acuerdo con lo establecido en los prrafos a), b) y c) del artculo 7.1 LORPM.

Una vez dictada sentencia firme, las medidas privativas de libertad que se impongan deconformidad con la LORPM se ejecutarn en centros especficos para menores infractores. Estos

centros sern forzosamente distintos de los previstos en la legislacin penitenciaria para la ejecucinde las condenas penales y medidas cautelares privativas de libertad impuestas a los mayores de edadpenal (Artculo 54.1 LORPM.). Pues bien, los Jueces de Menores carecen de competencia paradesignar el centro especfico en el que el menor deber cumplir la medida. Tal competencia esatribuida a las entidades pblicas en el ejercicio de las facultades recogidas en el artculo 45.1 de laLORPM para la organizacin y gestin de sus servicios, instituciones y programas. Para la designacindel centro, de conformidad con el artculo 10.1 RLORPM, la entidad pblica competente debe recibirantes la sentencia ejecutoria, el testimonio de particulares del Juzgado de Menores y los informestcnicos que obren en la causa. Una vez recibidos todos estos documentos, puede designar de formainmediata el centro que considere ms adecuado de entre los ms cercanos al domicilio del menor en

los que existan plazas disponibles correspondientes al rgimen o al tipo de internamiento impuesto.Sin embargo, se requiere la previa aprobacin judicial del centro propuesto cuando el ingreso sea enun centro sociosanitario (artculo 54.2 LORPM) o, en inters del menor, en un centro de otraComunidad Autnoma o que se encuentre alejado de su domicilio y de su entorno social y familiar,aun existiendo plazas en un centro ms cercano.

La proximidad al domicilio familiar es un criterio a tener en cuenta, pero resulta siempresubsidiario a la eleccin del ms adecuado para la ejecucin de la medida, y finalmente est sometidoen la prctica a la disponibilidad de plazas existentes. Es frecuente, en efecto, que el ingreso de unmenor en, segn qu centro, dependa de la existencia de plazas disponibles, ya sea porque las

Comunidades Autnomas no cuenten con suficientes centros o porque stos estn saturados. Enrelacin con este problema, el Reglamento ofrece una solucin no prevista en la LORPM ya que sta


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ltima establece que el ingreso de un menor en un centro no cercano a su domicilio slo se podrjustificar en inters del menor de ser alejado de su entorno familiar y social. Sin embargo, elReglamento ofrece la posibilidad de que, previa autorizacin judicial, el menor pueda cumplir lamedida en un centro de otra Comunidad Autnoma si se produce insuficiencia temporal de plazas. Talposibilidad se ha justificado afirmando que el menor no tendr que soportar los efectos negativos deldistanciamiento entre el hecho cometido y la respuesta judicial de cara, sobre todo, a su prontareinsercin y resocializacin. Y es que realmente el retraso en la ejecucin de la medida da lugar ams problemas que ventajas, en particular el del riesgo de pasar al sistema penitenciario por alcanzarla edad lmite (artculos 14 y 47 de la LORPM).

Cada ao es posible observar, en los informes del Defensor del Pueblo Andaluz, quejas dediversa ndole referidas a la ejecucin, en nuestra Comunidad Autnoma, de medidas judicialesimpuestas a menores. En particular respecto de los traslados de menores detenidos y de losinternamientos. Las recomendaciones del Defensor del Pueblo Andaluz van dirigidas casi siempre asubsanar la falta de recursos idneos y a reforzar las garantas jurdicas para el menor en el proceso de

ejecucin. Las mejoras que se lleven a cabo al respecto, deberan siempre considerar que, como haquedado expuesto, nuestro modelo, es un modelo que debe centrarse en la prevencin especial yorientarse a evitar que ese menor infractor vuelva a delinquir. Aun admitiendo que el actual sea ya unmodelo de Justicia Juvenil de control del riesgo, el proceso de menores, la eleccin de medidas aejecutar, y su ejecucin, deberan respetar siempre el inters superior del menor, valorado con criteriostcnicos y no formalistas, y verificarse por equipos de profesionales especializados, sin perjuicio de suadecuacin a los principios garantistas generales. Especialmente, el reconocimiento expreso de todaslas garantas que se derivan del respeto de los derechos constitucionales y de las especiales exigenciasdel inters del menor, tambin en la adopcin y ejecucin de medidas. La flexibilidad en la adopcin yejecucin de las medidas aconsejadas por las circunstancias del caso concreto. El principio de

intervencin mnima y oportunidad. El respeto a la competencia de las entidades autonmicasrelacionadas con la reforma y proteccin de menores para la ejecucin de las medidas impuestas en lasentencia y el control judicial de esta ejecucin.


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3.2. Modelo de Gestin en Andaluca.

3.2.1. Etapa del desarrollo (2001-2005).

Desde la reforma en Espaa del sistema tutelar de menores que produjo la Ley 4/1992, se fuegestando un avance progresivo sobre la gestin de las medidas judiciales en las diferentesComunidades Autnomas. En concreto, en 1993, la Direccin General de Atencin al Nio de laConsejera de Asuntos Sociales de la Junta de Andaluca, daba cuenta de ello en una publicacintitulada La Atencin a la Infancia en Andaluca, en la que se establecen los dos grandes bloques de

medidas, las de medio abierto y las de centro de internamiento. Desde un primer momento, lasmedidas de medio abierto se asumen por las entidades colaboradoras, y las medidas de internamiento,por los centros pblicos, concertando en muchos casos con otras entidades los centros de nuevacreacin. Dicho modelo se extendi hasta la entrada en vigor en 2001 de la citada LORPM, que sibien mantiene la esencia de las medidas, modifica una serie de circunstancias jurdicas y procesales

que hemos comentado, y que obligan a un replanteamiento en la gestin de dichas medidas judiciales.Es interesante resaltar como la definicin de este nuevo proceder se apunt con mayor o menor aciertoen el debate parlamentario de la LORPM, que se produjo en el ao 1999 en la Comisin de Justicia eInterior del Congreso de los Diputados, en lo que se refiere Andaluca, intervino el entonces Consejerode de Asuntos Sociales, Sr. Prez Saldaa, donde realiz un exposicin completa de lo que supondrael nuevo marco, y en que 13 aos despus algunas de sus estimaciones, como por ejemplo, laevolucin de las medidas de internamiento, son coincidentes con las actuales3.

El modelo de gestin de esas medidas judiciales (Montero, 2008) varia en funcin de variosparmetros. Por una parte, de la ubicacin de los sistemas de justicia juvenil, bien en el mbito de losservicios sociales, o bien en los de justicia. Por otra, existen diferencias en el modelo de gestin de los

recursos, que no es comn a todo el estado, y que genera diferencias entre comunidades; y por ltimo,tambin se plantean diferencias importantes en cuanto a la gestin y tipos de centros de medidasjudiciales.

La ejecucin de las medidas judiciales previstas en la LORPM comenz a andar en Andalucaen 2001, desde una unidad administrativa dependiente de la Direccin General de Infancia y Familiade la extinta Consejera de Servicios Sociales. Meses ms tarde, con la promulgacin del Decreto223/2001, de 2 de octubre, se crea la Direccin General de Reforma Juvenil, contemplndose en laestructura de la Consejera de Servicios Sociales. Aos ms tarde, en virtud de lo dispuesto en elDecreto 11/2004, de 24 de abril, sobre reestructuracin de Consejeras, pas a depender de laConsejera de Justicia y Administracin Pblica. Asimismo, conforme al Decreto 200/2004, de 11 demayo, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera en la redaccin dada por elDecreto 132/2005, de 24 de mayo, se encuadra dentro de la Secretara General de Modernizacin dela Justicia.

As, culmina un proceso de trnsito desde Servicios Sociales a Justicia, modelo seguido porotras Comunidades Autnomas. Esta organizacin tuvo un reflejo en las diferentes leyes depresupuestos que han venido recogiendo el esfuerzo econmico de la Comunidad Autnoma Andaluzaen la creacin y adecuacin de Centros y Servicios de Justicia Juvenil, reflejndose en cada una de lareferidas leyes en el programa presupuestario 31N de Atencin a Menores Infractores, teniendo en

3 Las intervenciones completas, as como el debate posterior, pueden consultarse en el Diario deSesiones del Congreso de los Diputados n 650, referido a la Comisin de Justicia en Interior en la VILegislaturahttp://www.congreso.es/public_oficiales/L6/CONG/DS/CO/CO_650.PDF
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cuenta que en el ejercicio presupuestario 2001 las competencias sobre la ejecucin de medidasejecutadas por los Jueces de Menores no tuvieron una partida especfica como programa. En la figura1, se presenta el presupuesto anual de atencin a menores infractores. Como se puede observar, destaca elaumento de 2005, coincidiendo con su paso a la Consejera de Justicia y Administracin Pblica.

Figura 1. Presupuesto anual de atencin a menores infractores.

Por lo que respecta a las cuestiones relacionadas con la gestin de las medidas, al final de 2005 laestructura de la Direccin General era la que se muestra en el Grfico 2, asumiendo las siguientesfunciones:

Organizacin, direccin y gestin de centros y servicios para la ejecucin de lasmedidas judiciales.

Creacin, direccin, coordinacin y supervisin de programas enrelacin con menores y jvenes sometidos a medidas judiciales.

Gestin de los convenios o acuerdos de colaboracin necesarios conotras entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro, para la ejecucin de medidasjudiciales.

Elaboracin de informes, propuestas y comparecencias ante elMinisterio Fiscal y los rganos judiciales, en relacin con la situacinpersonal de jvenes y menores.

Ejercicio de las competencias que las disposiciones vigentes atribuyan a lasAdministraciones Pblicas en la materia.

Presupuesto 31N. Atencin Menores Infractores

2002 28.596.106

2003 37.418.599

2004 37.725.456

2005 68.346.119

29

37 38

68

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Millonesdeeuros


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Figura 2. Organigrama de la Direccin General de Reforma Juvenil (DGRJ) en 2005. Fuente: Memoria de

actuaciones de 2005 (DGRJ).

En esta estructura se consagra la separacin entre la gestin y supervisin de las medidas demedio abierto, y las medidas de internamiento, lo que tendr importantes consecuencias en el modelode gestin y supervisin. En el caso de las primeras, durante este periodo destaca la Orden de 16 deoctubre de 2002, por la que se regula la Colaboracin con Entidades Privadas para el Desarrollo deProgramas y Recursos en Apoyo a la Ejecucin de Medidas Judiciales Alternativas a las Privativas deLibertad sobre Menores Infractores. Con esta Orden se regulan los convenios de colaboracin entre laConsejera y las organizaciones privadas sin nimo de lucro para la ejecucin de las medidas de medioabierto dictadas por los Jueces de Menores. De esta manera, se adapta a la LORPM lo que ya se venahaciendo de hecho desde la entrada en vigor de la reforma del sistema tutelar de menores en 1992.

El tercer y ltimo pilar del modelo de gestin, se centra en los aspectos relacionados con loscentros de internamiento. Durante este perodo, la normativa de autorizacin y acreditacin de loscentros de internamiento de menores infractores andaluces se ajustan a lo dispuesto en el Decreto87/1996, de 20 de febrero (modificado por Decreto 102/2000, de 15 de marzo), sobre autorizacin,registro, acreditacin e inspeccin de entidades y centros; y la Orden de 28 de julio de 2000, conjuntade las Consejeras de la Presidencia y de Asuntos Sociales, por la que se regulan los requisitos

materiales y funcionales de los Servicios y Centros de Servicios Sociales de Andaluca. De esta forma,siguiendo la taxonoma de Montero (2008), se va pasando de un modelo de centros de gestinpblica, entendiendo por tales aquellos en que su direccin y los servicios que se prestan a losmenores se llevan a cabo a travs de personal dependiente de la administracin, a un modelo decentros de gestin privada, que son aquellos en que tanto la direccin de los mismos, como losservicios que se prestan a los menores, se llevan a cabo por personal que no depende de laadministracin. Optando, en general, porque la titularidad del centro sea pblica y no privada, y noutilizando prcticamente los centros de gestin mixta, que seran aquellos en que la direccincorresponde a personal dependiente de la administracin, mientras que los servicios que se prestan alos menores se llevan a cabo total o parcialmente por personal que no depende de la administracin.

La estructura de este modelo en este perodo se completa con la publicacin del Real Decreto1.774/2004 de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la LORPM, que regula y


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homogeneiza el desarrollo de la diversidad de medidas judiciales y se establecen las reglas comunes yespecficas para llevar a cabo las medidas no privativas de libertad y las medidas privativas delibertad. A su vez, tuvo como desarrollo inmediato por parte de la Direccin General de ReformaJuvenil andaluza, la puesta en marcha y actualizacin del sistema de control de los centros deinternamiento, con diferentes resoluciones, como la resolucin del 26 de abril de 2005 por la que sedictan normas sobre organizacin y gestin de servicios en los Centros de Internamiento de MenoresInfractores de Andaluca, la de 26 de abril de 2005 sobre permisos y salidas de menores internos, laresoluciones de 1 de diciembre de 2005 sobre rgimen disciplinario en los centros de reforma, sobrevigilancia y seguridad y medios de contencin, comunicaciones y visitas de los menores internos.

3.2.2. Etapa de la consolidacin (2006-2010).

Como hemos comentado, en Andaluca el trnsito de las competencias administrativas enejecucin de medidas penales sobre menores se produce de la Consejera para la Igualdad y BienestarSocial a la Consejera de Justicia en 2004. El Decreto 132/2010, de 13 de Abril, por el que seestablece la estructura orgnica de la Consejera de Gobernacin y Justicia, atribuy finalmente laejecucin de las medidas adoptadas por los Juzgados de Menores en sus sentencias firmes a laDireccin General de Justicia Juvenil y Servicios Judiciales. A dicha Direccin General se leencomiendan las competencias que venan desarrollando sus antecesoras, concretamente: a) Laejecucin de las medidas adoptadas por los rganos judiciales, en aplicacin de la legislacin sobreresponsabilidad penal de los menores, excepto las que supongan la aplicacin de proteccin demenores; b) La organizacin, direccin y gestin de centros y servicios para la ejecucin de las

medidas judiciales; c) La creacin, direccin, coordinacin y supervisin de programas en relacin conmenores y jvenes sometidos a medidas judiciales; d) La gestin necesaria para la ejecucin demedidas judiciales; e) La elaboracin de informes, propuestas y comparecencias ante el MinisterioFiscal y los rganos judiciales, en relacin con la situacin personal de los jvenes y

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