JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 2 Cautelar Autónoma (7-11-16).pdf · JUZGADO...

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Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional

Poder Judicial de la Nación

JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 2

55209/2016 “INSTITUTO VERIFICADOR DE TRANSPORTE c/

ADMINISTRACION GENERAL DE PUERTOS SE s/ MEDIDA CAUTELAR

(AUTONOMA)”

Buenos Aires, de noviembre de 2016.-

Y VISTOS; CONSIDERANDO:

I. Que a fs. 2/38vta. se presenta el presidente del Instituto

Verificador del Transporte SA (en adelante, IVETRA) solicitando el dictado

de una medida cautelar autónoma que suspenda la Resolución AGP nº

76/2016 -de fecha 29 de agosto de 2016- hasta tanto la Administración

General de Puertos (en adelante, AGP) resuelva el recurso de

reconsideración que interpuso contra dicho acto en sede administrativa.

Señala que IVETRA es el órgano rector del régimen del Transporte

Argentino Protegido (TAP), que consiste en una cobertura integral de

riesgos de contenedores y un control de seguridad de tales elementos, ello

en cumplimiento de una obligación internacional asumida por la República

Argentina.

Refiere que la ley nº 21.967 aprobó e hizo obligatorio para la

República Argentina el Convenio Internacional sobre Seguridad de los

Contenedores (en adelante, CSC). En virtud de ello, la Argentina quedó

obligada, por el art. IV, ap. 1 de dicho convenio, a establecer “…un

procedimiento eficaz de prueba, inspección y aprobación de los

contenedores, de conformidad con los criterios establecidos en el presente

Convenio; no obstante, toda Administración podrá delegar la prueba,

Fecha de firma: 07/11/2016Firmado por: ESTEBAN CARLOS FURNARI, JUEZ DE 1RA,INSTANCIA

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inspección y aprobación de los contenedores en organizaciones

debidamente autorizadas por ella”.

Aduce que un contenedor está expuesto a riesgos en forma

permanente durante el tiempo que circula fuera del control de la naviera,

y la cobertura de tales riesgos se dificulta, pues los contenedores no son

considerados carga ni mercadería, sino una extensión de la bodega. Por un

lado, los interesados toman seguros que cubren el valor de la carga que

contienen, suma que no incluye el valor del contenedor o envase, y por

otra parte, el seguro de transporte terrestre tradicional no ampara al

contenedor como equipo de transporte propiamente dicho, ni ampara

daños, lesiones o muertes de terceros.

Sostiene que, en concordancia con tendencias internacionales,

IVETRA diseñó -con la participación de compañías de seguro de primera

línea, asesores en seguros, la Cámara de Terminales del Puerto de Buenos

Aires y la Cámara de Importadores de la República Argentina (CIRA)- el

Sistema Transporte Argentino Protegido (en adelante, TAP) que cubre la

responsabilidad civil por daños totales y parciales ante terceros por los

daños que pueda generar el contenedor. Asimismo realiza un

relevamiento del estado de las inspecciones de los contenedores. De este

modo, el sistema TAP protege el patrimonio de los importadores,

exportadores, transportistas terrestres y legítimos tenedores de los

contenedores, ante posibles reclamos producidos por el uso de los

equipos, brindado una adecuada protección a los usuarios, trabajadores

que manipulan las unidades y terceros damnificados.

Afirma que la intervención de Bureau Veritas como entidad

certificadora de los contenedores -que releva el estado de los mismos en

materia de seguridad estructural y vigencia de las inspecciones, creando

registros de los resultados obtenidos- es esencial. Expone que en el


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mundo existen únicamente tres certificadoras, siendo Bureau Veritas la

líder mundial en la materia, con el 60% del mercado global.

Enfatiza que de este modo se logró, no sólo darle seguridad a las

operaciones en cuanto al estado de los contenedores, sino también

cumplir con el compromiso asumido por el país en el mencionado

convenio. Precisa que el sistema de cobertura está integrado por dos

empresas asegurados (Sancor y ACE), pero no es exclusivo, en tanto

existen dos compañías que han asociado sus pólizas en la

Superintendencia de Seguros de la Nación y están en condiciones o con

proyectos de otorgarlas.

Refiere que sin perjuicio de que la Argentina no ha dictado una

norma específica para la aplicación del CSC, la obligatoriedad de los

controles establecidos en dicho convenio fueron introducidos en la

normativa portuaria a través de cláusulas contractuales que obligan a las

terminales portuarias a realizar controles y permiten la realización de

inspecciones. En este sentido, indica que el art. 35, párr. 6º, del Pliego de

Bases y Condiciones Generales (en adelante, PBCG) de las Licitaciones

Públicas nº 6/1993 y nº 24/2015 establece los deberes y responsabilidades

de las Concesionarias de Terminal.

Aduce que a la luz de lo previsto en el CSC y en los artículos citados

del PBCG, es evidente que las terminales portuarias deben proveer a las

inspecciones y controles que se han establecido en cumplimiento y

ejecución del mencionado convenio.

Indica que ninguna decisión de la autoridad portuaria puede

revocar los medios de cumplimiento de dicho convenio sin proveer otros

recaudos análogos para el cumplimiento del mismo acuerdo internacional.

En este sentido, expresa que los controles de cobertura y certificación de


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seguridad funcionaban con gran aceptación de todos los actores de la

actividad portuaria, hasta el dictado la Resolución AGP nº 76/2016.

Aclara que el sistema TAP no constituía una imposición a los

transportistas, los que únicamente debían acreditar un seguro sobre la

carga y el transporte, así como una certificación de la seguridad del

contenedor, en cumplimiento del CSC. El transportista es y fue siempre

libre de contratar cualquier seguro, pero debe asegurar obligatoriamente

su carga y contenedor para ingresar o salir del puerto. Lo que ocurre es

que no existe, por el momento, otro seguro omnicomprensivo de todos los

riesgos de los contenedores, que proveyera también una certificación de

seguridad.

Recalca que la Resolución AGP nº 76/2016 alteró sustancialmente el

régimen de aseguramiento de cargas, pues a partir de su dictado las

terminales portuarias han quedado impedidas de exigir la cobertura de

riesgos de cargas y contenedores y, en consecuencia, se ha desmantelado

el régimen de certificación de seguridad de los contenedores.

Aduce que mediante una insólita disposición que la AGP califica de

“hermenéutica”, se le impide desarrollar la actividad aseguradora en el

Puerto de Buenos Aires, con fundamento en consideraciones de hecho y

de derecho absolutamente falaces y carentes razonabilidad.

Afirma que la pretensión de disminuir los costos operativos

reduciendo las inspecciones de seguridad y las coberturas de seguros por

riesgos a terceros no solo resulta inconveniente, sino que también

constituye un grosero e inadmisible despropósito, máxime teniendo en

cuenta que la medida adoptada no fue acompañada de ningún estudio

mínimamente serio que la avale.


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Refiere que la afirmación de la Resolución AGP nº 76/2016 respecto

a que el régimen de cobertura TAP constituye una práctica monopólica

resulta disparatada y carente de veracidad, según lo ha establecido la

Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (en adelante, CNDC) en

el Dictamen nº 804/2013 -que rechazó la denuncia que había realizado la

Cámara de Exportadores de la República Argentina (CERA) en 2013 con

planteos análogos a los examinados en autos-, luego aprobado por la

Resolución nº 535/2015 de la Secretaría de Comercio, que comparte y

hace propios las consideraciones y recomendaciones efectuadas en el

mencionado dictamen.

Señala que el presupuesto de hecho, esto es, la causa de la

Resolución AGP nº 76/2016, es falsa, pues la sanción de incumplimiento

grave que se instituye en el art. 4º es arbitraria y contraria a derecho. Ello

así en tanto se alude a “…compulsas efectuadas en el mercado

asegurador” que arrojan “costos significativamente inferiores por similar

cobertura” a la del certificado TAP. Sin embargo, tales afirmaciones

contradicen directamente las conclusiones de la CDNC, que ha advertido

que “los seguros contratados individualmente enfrentan un problema de

altos costos de transacción” (párr. 157 del citado dictamen).

Bajo esta comprensión, aduce que la aludida resolución carece de la

debida motivación y no guarda adecuada proporcionalidad con el objeto

del acto. Añade que el objeto se encuentra viciado pues el Estado

argentino no puede violar el principio de progresividad en el cumplimiento

de los tratados y retroceder en su cumplimiento, desarticulando los

mecanismos que permitían cumplir, sin reemplazarlos por otro. Además,

la AGP ha violado el debido proceso adjetivo al sustentar su decisión en la

apreciación de tan sólo un actor del sector portuario y de transporte.

En razón de los vicios descriptos, considera que la Resolución AGP

nº 76/2016 es nula de nulidad absoluta e insanable.


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En este marco, aduce que en autos se verifican los requerimientos

necesarios para considerar suficientemente configurada la verosimilitud

del derecho invocado, y añade que existe peligro en la demora, lo que

determina la viabilidad de la medida cautelar peticionada.

Recalca, asimismo, que la tutela cautelar peticionada no genera la

mínima afectación del interés público, sino que, por el contrario, se verá

beneficiado.

Plantea la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de la ley

26.854.

II. 1. Que a fs. 339/348vta. contesta el traslado conferido en los

términos del art. 4º inc. 1º de la ley 26.854, la Administración General de

Puertos S.E, solicitando la inmediata suspensión de la medida dictada

interinamente. En tal sentido, aduce que el art. 4º de la ley 26.854

establece que la vigencia de las medidas cautelares dictadas

interinamente “…se extenderá hasta el momento de la presentación del

informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción”.

Sostiene que la actora realiza una equívoca interpretación del acto

que impugna atribuyéndole decisiones que no contiene y efectos que no

produce.

Advierte que la cobertura del seguro que ofrece la actora mediante

sistema denominado TAP no resulta ser distinto, especial o que brinde

mayor cobertura a aquella establecida en el pliego licitatorio y que resulta

de obligada contratación para las terminales portuarias. Indica que la nota

distintiva es que el denominado TAP se extiende y brinda cobertura dentro

y fuera de la terminal portuaria, pero esta nota distintiva no afecta las

obligaciones de la AGP ni de las terminales portuarias en materia de

seguros, ya que lo único que puede exigir la AGP -y así lo afirma la

Resolución nº 76-AGPSE-2016-, a las terminales portuarias en materia de

seguros, es la verificación y vigencia de los mismos dentro del ámbito del

Puerto de Buenos Aires, y no más allá del ámbito territorial; recayendo

eventualmente el poder de contralor por lo acontecido fuera de la


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terminal, en otros organismos de control, como ser el caso de la Comisión

Nacional de Regulación del Transporte.

En relación al Convenio Internacional sobre Seguridad de los

Contenedores, manifiesta que el mismo ha sido ratificado por la ley nº

21.967, cuya licitud no cuestiona, si bien aclara que dicha ley no ha sido

reglamentada y el Estado Nacional no cumplimentó la obligación

emergente de dicho convenio.

Afirma que la Resolución AGP nº 76/2016 no prohíbe el servicio

TAP, sino que advierte que el mismo no es obligatorio, dejando expresada

la libertad de contratación de seguros de las mismas características, lo que

incluye el TAP. En definitiva, la resolución no dispone nada sino que se

limita a reafirmar las prescripciones legales contenidas en el pliego.

Expresa que aquella no ha acreditado de manera fehaciente el

cumplimiento de los extremos que permiten a la jurisdicción el

otorgamiento de la medida cautelar. En este sentido, señala que no se

satisfacen los requerimientos necesarios para considerar configurada

la verosimilitud del derecho invocado, lo que determina la inviabilidad

de la medida cautelar peticionada.

Señala que tampoco se encuentra reunido el requisito de no

afectación del interés público, pues si se admitiera la medida cautelar en

forma velada o indirectamente se convalidaría una ilegalidad. Añade que

los costos de la operatoria portuaria inciden sobre la competitividad del

Puerto de Buenos Aires.

2. A fs. 350/363vta. la Administración General de Puertos S.E.

manifiesta que en la realidad diaria del puerto el sistema TAP no se

encuentra vinculado a ningún control efectivo por parte de Bureau Veritas

sobre los contenedores, ya que el certificado se vende por anticipado en

las oficinas del APC.

Aduce que sin perjuicio de que la Resolución AGP nº 76/2016 no

prohíbe ni el TAP ni ningún seguro de contenedores emitido por

compañías aseguradoras cuyas pólizas hayan sido autorizadas por la

Superintendencia de Seguros de la Nación, la realidad es que en sí no es


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necesario, amén de que tampoco estaba normada la obligatoriedad de su

presentación. En esta línea, refiere que en el negocio del transporte

marítimo internacional las responsabilidades están claramente

identificadas, existiendo otros seguros que cubren dicho riesgo, por lo

cual no existe vacío legal alguno.

Sin perjuicio de ello, indica que los contenedores tienen una placa

fijada en su exterior con su fecha de fabricación y con fecha de

vencimiento de vida útil y posibles reparaciones de acuerdo al CSC.

Destaca que en el mercado asegurador existen otras pólizas ofrecidas por

compañías del sector.

En este orden, remarca que ni en la normativa vigente, ni en

materia de seguros ni del pliego de bases y condiciones de la concesión de

las terminales, surge la obligación legal de la contratación de un seguro

para contenedores para su traslado desde y hacia las terminales. Añade

que en el país los contenedores son controlados por organismo específicos

como la Aduana, la Prefectura y el SENASA, entre otros. Asimismo, en

cuanto al CSC, señala que incumbe a la Aduana controlar la placa fijada en

el exterior.

Por último, aduce que hasta el dictado de la resolución en cuestión,

el certificado TAP era exigido no solo en la terminal de Buenos Aires sino

también en las terminales de Exolgan en Dock Sud y en Zárate, en las

cuales, luego del dictado de la citada resolución, el mismo ha dejado de

ser exigido.

III. Que, con relación a la medida cautelar autónoma pretendida,

cabe señalar que si bien es cierto que como consecuencia directa de la

presunción de legitimidad o legalidad de que están investidos los actos de

los poderes públicos, éstos tienen fuerza ejecutoria y, por lo tanto, las

medidas que interpongan los administrados no suspenden su ejecución,

no es menos cierto que la suspensión siempre será posible por razones de

interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se

alegare fundadamente una nulidad absoluta (art. 12, ley 19.549;


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Hutchinson, T., "Ley Nacional de Procedimientos Administrativos", t. I,

págs. 239/40 y 269/70).

Por otra parte, he de puntualizar que además del fundamento que

surgiría del artículo 12 de LNPA N° 19.549, la admisibilidad de toda medida

cautelar en el terreno judicial está subordinada a la concurrencia de dos

presupuestos esenciales, que son la verosimilitud del derecho invocado y

el peligro en la demora (conf. Podetti, J.R. "Derecho Procesal Civil,

Comercial y Laboral" -Tratado de las medidas Cautelares- t. IV, págs. 69 y

ss.; Sala V, in re: “Giardinieri de Artuso Eladia c/ Mº de Cultura y Educación

s/ medida cautelar - autónoma-”, del 31/10/95).

IV. Que, respecto del primero de los presupuestos indicados

(“fumus bonis iuris”), es dable recordar que el mismo no exige más que la

comprobación de la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por la

parte actora (confr. doctrina de CSJN, Fallos: causa A.674.XXXVII, “Aguas

Argentinas S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa”, del

31/10/02; y causa “Transportes Metropolitanos General San Martín S.A. y

otros c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de certeza e

inconstitucionalidad”, del 23/09/03). Sobre tal requisito, el Alto Tribunal

ha dicho que no se exige de los magistrados “… el examen de certeza

sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud.

Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la

finalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender aquello

que no excede el marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota

su virtualidad” (Fallos: 306:2060; 323:3853; entre muchos otros).

En lo atinente al segundo recaudo (“periculum in mora”)

corresponde destacar que éste constituye la justificación de la existencia

de las medidas cautelares, tratando de evitar que el pronunciamiento

judicial que reconozca el derecho del peticionario llegue demasiado tarde

(conf. Fenochietto, C.E.-Arazi, R., "Código Procesal Civil y Comercial de la

Nación, Comentado y Concordado", t. I, págs. 664/6). El examen de la


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concurrencia del peligro en la demora pide una apreciación atenta de la

realidad comprometida, con el objeto de establecer si las secuelas que

lleguen a producir los hechos que se pretenden evitar pueden restar

eficacia al reconocimiento del derecho en juego, operado por una

posterior sentencia (Fallos: 319:1277; 329:5160). En este sentido, se ha

destacado que ese peligro debe resultar en forma objetiva de los diversos

efectos que podría provocar la aplicación de las disposiciones impugnadas,

entre ellos su gravitación económica (Fallos: 318:30; 325:388; 329:5160).

Aclarado ello, he de resaltar que los presupuestos de admisibilidad

deben hallarse siempre reunidos, sin perjuicio que en su ponderación por

el órgano jurisdiccional jueguen ciertas relaciones entre sí y, por lo tanto,

cuanto mayor sea la verosimilitud del derecho invocado, con menos rigor

debe observarse la apreciación del peligro en la demora; y la verosimilitud

del derecho puede valorarse con menor estrictez cuando éste es palmario

y evidente (confr. Sala V, in re: “Halperín, David Eduardo -Incidente- c/

E.N. - Mº de Economía y Servicios Públicos s/ empleo público” del

13/11/95).

Por último, a los requisitos antes mencionados debe añadirse un

tercero, establecido en el artículo 199 del Código Procesal Civil y Comercial

de la Nación de modo genérico para toda clase de medida cautelar -cual

es, la contracautela- y los demás previstos en la ley 26.854, en tanto

resulten pertinentes.

V. Que, en consecuencia, para acceder a la tutela que se peticiona,

debe previamente determinarse la concurrencia de los recaudos

señalados precedentemente.

1. Primeramente, estimo oportuno efectuar una serie de

precisiones sobre el objeto de autos.


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a. En apretada síntesis, la parte actora solicita el dictado de una

medida cautelar autónoma que suspenda los efectos de la Resolución AGP

nº 76/2016 -de fecha 29 de agosto de 2016- hasta tanto la Administración

General de Puertos (en adelante, AGP) resuelva el recurso de

reconsideración que interpuso contra dicho acto administrativo.

b. Aduce que la aludida resolución, en directa contradicción con las

obligaciones de inspección y certificación que surgen del “Convenio

Internacional sobre la Seguridad de los Contenedores” -aprobado por la

ley 21.967- y disposiciones del Pliego de Bases y Condiciones Generales de

las Licitaciones Públicas nº 6/1993 y nº 24/2015, le impide desarrollar la

actividad aseguradora en el Puerto de Buenos Aires. Enfatiza que en virtud

de lo establecido en el art. IV, ap. 1 del mencionado convenio, la Argentina

quedó obligada a establecer “…un procedimiento eficaz de prueba,

inspección y aprobación de los contenedores, de conformidad con los

criterios establecidos en el presente Convenio”.

c. Resalta que el Estado argentino no puede violar el principio de

progresividad en el cumplimiento de los tratados y retroceder en su

cumplimiento. Por ello, ninguna decisión de la autoridad portuaria puede

revocar los medios de cumplimiento de dicho convenio sin proveer otros

recaudos análogos para el cumplimiento del mismo acuerdo internacional.

d. En este marco, sostiene que la pretensión de disminuir “los

costos operativos del comercio exterior” reduciendo las inspecciones de

seguridad y las coberturas de seguro resulta inconveniente y constituye un

grosero e inadmisible despropósito; máxime, cuando la autoridad de

aplicación ha omitido acompañar un estudio mínimamente serio que avale

el criterio adoptado. Enfatiza que de conformidad a las consideraciones y

recomendaciones vertidas por la Comisión Nacional de Defensa de la

Competencia en el Dictamen nº 804/2013, el argumento de que el sistema


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TAP constituye una práctica monopólica resulta por demás disparatado y

falso.

2. Así planteada la cuestión, corresponde verificar si en el sub

examine se configura la verosimilitud del derecho invocado por la actora.

a. A tal fin, es menester señalar que la Resolución AGP nº 76/2016

-en cuanto aquí interesa- impide a las concesionarias de las Terminales de

Puerto Nuevo y de Puerto Buenos Aires exigir “la cobertura prevista en el

certificado denominado “Transporte Argentino Protegido” (TAP) a efectos

de permitir el ingreso y egreso a sus instalaciones de los transportes y

contenedores transportados por los mismos” (art. 1º).

Seguidamente, expresa que “Los exportadores, importadores,

transportistas, tenedores de contenedores, y todo otro sujeto interviniente

en el mercado podrán tomar seguros que incluyan coberturas del tipo de la

indicada en el anterior, a su libre elección, sin que ello implique un recaudo

condicionante del ingreso o egreso de los contenedores a las Terminales de

Puerto Nuevo – Puerto Buenos Aires” (art. 2º).

b.1. Ello así, es dable poner de relieve que mediante la ley nº

21.967 (publicada en el B.O. de fecha 06/04/1979) se aprobó el “Convenio

Internacional sobre la Seguridad de los Contenedores”, suscripto en la

ciudad de Ginebra (con fecha 02/12/1972), en el marco de la Organización

Consultiva Marítima Intergubernamental.

A través del mencionado convenio, las Partes Contratantes “…

reconociendo la necesidad de mantener un alto nivel de seguridad en la

vida humana en la manipulación, el apilamiento y el transporte de

contenedores. Conscientes de la necesidad de facilitar el transporte

internacional de contenedores. Reconociendo, a este respecto, que


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convendría formalizar normas internacionales comunes de seguridad.

Considerando que la concertación de un Convenio es el mejor medio de

alcanzar el fin propuesto. Han decidido formalizar las normas

estructurales necesarias para que la manipulación, el apilamiento y el

transporte de contenedores, en el curso de las operaciones normales, se

realicen en condiciones de seguridad” (v. Preámbulo).

En su artículo I aquéllas se comprometieron a dar cumplimiento a

las disposiciones del Convenio y en su artículo IV.1 se estipuló que para

dar cumplimiento a las disposiciones del Anexo I -donde se fijan las

“Reglas para la Prueba, Inspección, Aprobación y Conservación de los

Contenedores- “…cada Administración establecerá un procedimiento

eficaz de prueba, inspección y aprobación de los contenedores, de

conformidad con los criterios establecidos…”.

b.2. En este contexto, es dable recordar que los tratados tienen

jerarquía superior a las leyes (conf. art. 75, inc. 22 de la Constitución

Nacional). Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene

dicho que un tratado es un acto emanado del acuerdo de dos naciones,

por lo que tiene que primar sobre las normas que en la materia consagra

el derecho interno y que son el acto de una sola parte (Fallos: 35:207;

319:1464).

Sentado lo expuesto, es menester distinguir la naturaleza operativa

(“self-executing”) o programática (“non self-executing”) que puede tener

una norma. Un tratado es operativo cuando está dirigida a una situación

de la realidad en la que puede operar inmediatamente, sin necesidad de

instituciones que deba establecer el Congreso (Fallos: 315:1492). Por el

contrario, un tratado programático requiere de ley para que se cumplan

sus previsiones en el derecho interno (conf. BIDART CAMPOS, Germán J.,

Manual de la Constitución Reformada, Ediar, Buenos Aires, 2000, t. I, pto.

38).

Desde esta óptica, teniendo en consideración que el art. IV.1 del

Convenio estipula que “…cada Administración establecerá un

procedimiento eficaz de prueba, inspección y aprobación de los


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contenedores, de conformidad con los criterios establecidos en el presente

Convenio”, cabe colegir -a priori- el carácter programático del mismo.

b.3. Sin perjuicio de ello, ha de precisarse que aun cuando un

tratado sea de naturaleza programática, éste obliga internacionalmente al

Estado. Sobre el punto, el Alto Tribunal ha precisado que la violación de

un tratado internacional puede acaecer tanto por el establecimiento de

normas internas que prescriban una conducta manifiestamente contraria,

cuanto por la omisión de establecer disposiciones que hagan posible su

cumplimiento. Ambas situaciones resultarían contradictorias con la previa

ratificación internacional del tratado; dicho de otro modo, significaría el

incumplimiento o repulsa del tratado, con las consecuencias perjudiciales

que de ello pudieran derivarse (cfr. Fallos: 315:1492, considerando 16º;

322:2701, disidencia de los doctores Petracchi y Bossert, considerando 7º).

Asimismo, es menester recordar que la Suprema Corte ha concluido

que “…cuando el país ratifica un tratado internacional se obliga

internacionalmente a que sus órganos administrativos y jurisdiccionales

lo apliquen a los supuestos que el tratado contemple, máxime si éstos

están descriptos con una concreción tal que permita su aplicación

inmediata. Por ello, la prescindencia de las normas internacionales por los

órganos internos pertinentes puede originar responsabilidad internacional

del Estado argentino” (Fallos: 318:2639, considerando 6º; idem Sala IV de

la Cámara del fuero, “Tía S.A. (T.F. 9300-A) c/D.G.A.” de fecha 12/10/00 y

causa nº 1.655/00 “R.B.K. Argentina S.A. (T.F. 9434-A) c/D.G.A.”, sentencia

de fecha 03/10/00).

En la misma línea, es dable destacar el principio de buena fe que

debe regir la actuación del Estado Nacional en orden al fiel cumplimiento

de las obligaciones emanadas de los tratados y demás fuentes del

derecho internacional (Fallos: 319:1464, considerando 6º; Convención de

Viena, art. 26). En sentido concordante, el Alto Tribunal ha sostenido que

los tribunales deben velar porque la buena fe que rige la actuación del

Estado Nacional en el orden internacional para el fiel cumplimiento de las

obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho


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internacional no se vea afectada a causa de actos u omisiones de sus

órganos internos (Fallos: 321: 3555, voto de los doctores Boggiano y

Bossert, considerando 15º).

b.4. En razón de lo hasta aquí expresado, considero -en este estado

larval del proceso- que el hecho de que el Convenio Internacional sobre

Seguridad de los Contenedores sea de naturaleza programática, no

implicaría que el Estado Nacional no deba promover las medidas

necesarias a fin de conferirles operatividad dentro de un plazo prudencial;

el cual se encontraría holgadamente vencido.

En efecto, el aludido Convenio fue suscripto en el año 1972 y

aprobado por ley en el año 1979, habiendo transcurrido más de 40 años

desde su suscripción sin que el Estado hubiere adoptado las medidas

tendientes a darle cumplimiento; máxime, cuando el Convenio tiene como

propósito “…mantener un alto nivel de seguridad en la vida humana en

la manipulación, el apilamiento y el transporte de contenedores” (v.

considerandos del Convenio).

c.1. Por otra parte, en los considerandos de la resolución

cuestionada se alude a la necesidad de adoptar medidas “…que tiendan a

reducir los costos operativos del comercio exterior y que conlleven a

aumentar competitividad de la producción nacional”, en atención al “…al

elevado costo del certificado denominado Transporte Argentino Protegido

(TAP).

Sin embargo -en aparente contradicción con ello- se expidió la

Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) en el Dictamen

n° 804/13 -mediante el cual se propició el rechazo de la denuncia realizada

el día 11/08/2011 por la Cámara de Exportadores de la República

Argentina (en adelante, CERA)- luego receptado por la Resolución n° 535,

del 25/11/2015, de la Secretaría de Comercio de la Nación, haciendo

propias las consideraciones y recomendaciones vertidas en aquél.

Se concluye allí que “…la implementación del Sistema TAP no

disminuiría los volúmenes comercializados ni generaría distorsión de la

competencia en el mercado; no implica mayor costo para los


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exportadores e importadores, sino por el contrario, disminuye costos de

transacción e información, así como los riesgos, generando mayores

eficiencias” (párrafo 171).

En el mismo orden de ideas, el Informe obrante a fs. 156/243 da

cuenta que “…ocurren muchos accidentes a causa del pobre

mantenimiento e inspecciones incorrectas, a veces con resultados

catastróficos (…) un contenedor está expuesto a riesgos en forma

permanente durante el tiempo que circula fuera del control de la

naviera. Por una parte los interesados toman seguros que cubren el valor

de la carga que contienen, esta suma no incluye el valor del contenedor o

envase. Por otro lado, el seguro de transporte terrestre tradicional, no

ampara el contenedor como equipo propiamente dicho, ni ampara

daños, lesiones o muertes de terceros, producidas por el contenedor (…)

El Sistema TAP protege el patrimonio de los importadores, exportadores,

transportistas terrestres y legítimos tenedores de los contenedores, ante

posibles reclamos producidos por el uso de los equipos. Asimismo, brinda

una adecuada protección a los usuarios, trabajadores que manipulan las

unidades y terceros damnificados” (en idéntico sentido, v. fs. 270/271,

244/250, 251/252, 318 y 319).

Se indica allí que “el control de la estructura del contenedor,

elemento que pone en riesgo la vida de los trabajadores, es exigido por

el Convenio Internacional sobre Seguridad de los Contenedores al que

adhiere Argentina a través de la sanción de la ley n° 21.967” (v. informe

citado a fs. 172); y expone los siguientes datos estadísticos:

“CONTENEDORES DAÑADOS O CON REPARACION NO CONFORMES: un

3,52% de los contenedores necesitan reparación; CON DAÑO

ESTRUCTURAL: un 1,46% de los contenedores tienen daños estructurales

que pueden poner en peligro la vida de las personas que manipulan y

trabajan con contenedores, según las especificaciones del mencionado

convenio” (v. esp. Informe cit., acáp. “INSPECCIONES - CONCLUSIONES DE

LOS RESULTADOS” a fs. 202 y fs. 244/250).


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c.2. En función de los extremos fácticos, jurídicos y normativos

reseñados precedentemente, en el incipiente estado de la causa, se

advierte que la pretensión de “…reducir los costos operativos del comercio

exterior” a que alude la cuestionada resolución en sus considerandos (v.

esp. fs. 290/294) no justificaría la disminución de las debidas inspecciones

en materia de seguridad -con el consecuente aumento del peligro para la

vida humana de los usuarios, trabajadores y transportistas que manipulan

habitualmente los contenedores en cuestión e, incluso, de terceros- y de

una cobertura de seguro adecuada y suficiente ante eventuales siniestros.

d. En las circunstancias descriptas, debo poner de relieve que la

jurisprudencia ha sostenido que si el acto está viciado en su

proporcionalidad o razonabilidad, el vicio que porta es el de nulidad

absoluta (cfr. arts. 7°, inc. f, y 14, inc. b, de la ley 19.549, LPA), por lo

que corresponde su anulación (cfr. Sala I del fuero, causa nº 10.620/93

“Cáceres Jorge Ramón c/ E.N. -Min. del Int. Pol.Fed. Arg. s/Retiro militar

y fuerzas de seguridad (A)”, de fecha 25/02/00).

A este respecto, es dable destacar que el principio de razonabilidad

-derivado de los artículos 28 y 33 de nuestra Carta Magna- importa,

dentro de nuestro sistema constitucional, la exclusión de toda

arbitrariedad o irrazonabilidad en el ejercicio de las prerrogativas de los

poderes públicos. Ello quiere decir que existe un patrón, un criterio, un

standard jurídico, que obliga a dar a la ley -y a los actos estatales de ella

derivados inmediata o mediatamente- un contenido razonable, justo,

valioso, de modo que alguien puede ser obligado a hacer lo que manda la

ley o privado de hacer lo que la ley prohíbe, siempre que el contenido de

esa ley sea razonable, sea justo, sea válido (conf. Bidart Campos, "Derecho

Constitucional", t. II págs. 118/119 y Sala IV, in re: “Frigorífico Paso de Los

Libres S.A. (T.F. 12.019-I) c/ D.G.I.” Causa nº 4108/95, sentencia del

31/10/95).

Es que toda decisión administrativa que afecte derechos de los

particulares debe resultar de la derivación razonada de sus antecedentes,

de modo tal que se encuentren a resguardo las garantías constitucionales


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en juego, como lo son -entre otras- las tuteladas por los arts. 16, 17 y 18

de la Constitución Nacional (cfr. Sala I del Fuero, in re: “Jugos del Sur S.A.",

5/3/98 y Sala IV, "S.A.D.E.S.A.", 7/5/96 y, asimismo, Sala III, in re: causa nº

18.978/04 “Peralta Carlos Luis c/ E.N. -PJN- C. Magistratura- resol 122/04

(Ex 38/03) Concurso 93 s/ amparo ley 16986”, sentencia del 26/04/06).

e. Desde otro ángulo, en los considerandos de la resolución

cuestionada también se afirma que el sistema TAP “…se erige en una

práctica monopólica que, desplazando indebidamente a otros agentes del

mercado asegurador, distorsiona los valores constatados e impide la sana

competencia” (v. considerando 7º).

No obstante, tal afirmación pareciera desvanecerse al contrastarse

con las conclusiones a las que arribara la Comisión Nacional de Defensa de

la Competencia, en el ya citado Dictamen n° 804/2013, ante la denuncia

efectuada por la CERA formulando planteos análogos a los allí

examinados.

Se expuso en aquella oportunidad que “…los seguros contenidos en

el certificado TAP pueden contratarse en forma independiente de los

servicios portuarios, pero no resulta tan evidente que las compañías de

seguros por sí solas puedan eficientemente verificar y garantizar las

condiciones operativas de los contenedores, ni verificar que el contenedor

que sufrió el eventual siniestro sea el que efectivamente se encuentre

cubierto por la póliza que esta emitió…” (párrafo 157).

Asimismo, se indicó que “… más que la acción de un monopolista

que intenta expandir su poder a un segmento del mercado, este parece

ser un caso en el que distintos agentes económicos e instituciones

ligados a una cierta actividad (…) diseñan un sistema de autorregulación

razonablemente seguro y eficiente que contempla no solamente la

cobertura de riesgos a través de pólizas flotantes contratadas en forma

centralizada, sino también orientado a la prevención de los siniestros,

mediante el control de las condiciones de los contenedores” (párrafo

169).


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Luego, se entendió que “El sistema TAP no parece haber sido

ideado para extender el poder de mercado a un pequeño segmento del

mercado de seguros, perjudicando a transportistas, importadores y

exportadores, sino que por el contrario parece apuntar a reducir y cubrir

riesgos, prevenir siniestros y generar certidumbre sobre los derechos y

obligaciones de todos los actores que intervienen en el proceso, todo lo

cual no puede menos que generar un beneficio para el interés económico

general” (párrafo 170).

Se sigue de ello, en el estrecho marco cognoscitivo de este tipo de

procesos, que las consideraciones vertidas por la Comisión Nacional de

Defensa de la Competencia en el Dictamen n° 804/2013 parecen

contradecir en forma directa los presupuestos de hecho de la Resolución

nº AGP nº 76/2013 reseñados ut supra, por lo que -a priori- cabe colegir

que el acto cuestionado carecería de causa y motivación suficiente, lo que

determinaría su nulidad (cfr. arts. 7, incs. b, d y e, y 14, inc. b, de la Ley

Nacional de Procedimientos Administrativos nº 19.549).

f. En este orden de ideas, es dable recordar que la causa de los

actos administrativos constituye uno de sus requisitos esenciales y así lo

prescribe expresamente el art. 7º de la Ley Nacional de Procedimientos

Administrativos cuando exige, con carácter necesario, que ellos se

sustenten en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el

derecho aplicable (cfr. Sala II de la Cámara del fuero, in re: “Laurenncena,

José Miguel c/ Estado Nacional s/ empleo público", sent. del 05/11/96), y

que la legalidad de la decisión implica la validez de sus elementos

constitutivos, entre los cuales, figura el de los antecedentes fácticos o

causa (cfr. Sala V del fuero, in re: “Matsuo Muneo y otro c/ PNA - Res.

DPSJ JSI Nº173A/94”, sent. del 23/8/95; y Sala I “Kohn Loncarica, Alfredo

Guillermo c/ Poder Legislativo Nacional -Biblioteca del Congreso de la

Nación- s/empleo público”, causa nº 7.440/91, del 20/02/98). Por ello, la

ausencia de causa y motivación suficiente como la violación de los

procedimientos esenciales determinan la nulidad de las resoluciones

impugnadas (cfr. Sala I de la Cámara del fuero, causa nº 16.717/97 “Nefes


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Mirta Noemí c/ Jefe de Gabinete de Ministros s/ empleo público”,

sentencia de fecha 10/04/07; y Sala V, in re: “Rioboo Delia Beatriz c/ Mº

del Interior -P.E.N.-“ causa nº 28.145/96, sentencia de fecha 18/11/96).

Se tiene dicho que toda decisión administrativa que afecte derechos

de los particulares debe responder a una motivación suficiente y resultar la

derivación razonada de sus antecedentes, de modo tal que se encuentren

cabalmente a resguardo las garantías constitucionales en juego, como son

entre otras las tuteladas por los arts. 16, 17 y 18 de la C.N. (cfr. Sala I del

fuero, in re: “Díaz”, del 9/6/88; Sala IV, in re: "S.A.D.E.S.A.", sentencia de

fecha 07/05/96), puesto que se trata de una exigencia que por imperio

legal es establecida como elemento condición para la real vigencia del

principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos (cfr.

Sala IV, in re: "S.A.D.E.S.A.", cit). Es más, se ha sostenido que aparte de la

observancia del principio cardinal de legalidad administrativa, la

motivación traduce una exigencia fundada en conferir una mayor

protección a los derechos individuales, por lo que su cumplimiento

depende de que el administrado pueda conocer de una manera efectiva y

expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto (cfr.

Cám.Civil, Sala B, in re: “Verzello", del 29/12/94), máxime cuando se trata

de poner fin a una situación creada (cfr. Sala III del fuero, in re: "Colombo

Murúa", del 19/11/87, y "Guarrochena Crespo", del 5/4/88; y Sala I, en

autos “Edelmann Wilfredo c/ Gobierno Nac. (Mº de Defensa -Cdo. en Jefe

del Ejército) s/ personal militar y civil de las FFAA. y de Seg.” Causa n°

31.228/96, sentencia de fecha 11/04/97).

g. Bajo esta comprensión, cabe colegir que -a priori- la Resolución

AGP nº 76/2016 se encontraría viciada por ausencia de sus elementos

esenciales causa y motivación suficiente -arts. 7, incs. b), d) y e) y 14 de la

LNPA-, y de igual manera, por violación al principio de proporcionalidad

-art. 7°, inc. f) de la LNPA- habida cuenta la falta de adecuación entre los

fines enunciados y el objeto del acto, es decir las medidas que ordena,

lo que determinaría su nulidad absoluta (v. esp. el Convenio Internacional

sobre Seguridad Contenedores, el Dictamen nº 804/2013 de la Comisión


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Nacional de Defensa de la Competencia obrante a fs. 259/289, que fuera

aprobado por la Resolución n° 535, del 25 de noviembre de 2015, de la

Secretaría de Comercio obrante a fs. 256/258, el informe “INSPECCION DE

CONTENEDORES” obrante a fs. 156/243 y las notas publicadas en el diario

La Nación obrantes a fs. 244/250 y 251/252 y las notas obrantes a fs. 314,

315, 312, 318, 319 y 320).

Y en este entendimiento, no resulta ocioso recordar que las

prerrogativas que por naturaleza corresponden a la autoridad estatal, no

pueden ser ejercidas sino bajo la observancia estricta del principio

cardinal de legalidad (cfr. Sala I del fuero, in re: “Edenor S.A. c/ E.N.

-Secretaría de Energía-", del 05/09/95; y “Ponchón Jesús Antonio c/ Policía

Federal Argentina s/ proceso de conocimiento”, causa nº 40.331/95 del

18/05/99). Es que el Estado Nacional, a través de sus distintos órganos

y entidades se encuentra sujeto al principio cardinal de legalidad, el que

involucra el sometimiento de los gobernantes al ordenamiento jurídico y

el respeto de los derechos y garantías de los ciudadanos (Fallos:

307:1083, cit. por la Sala IV en la causa nº 9.863/08 “Montanaro

Domingo Esteban c/ EN -Consejo de la Magistratura Concurso”, del

09/10/08).

h. En virtud de lo precedentemente expuesto, se encuentra a mi

juicio prima facie configurado el recaudo de la verosimilitud en el derecho

y en la ilegitimidad invocada por la peticionante, por existir indicios serios

y graves al respecto; valorados no desde la certeza absoluta y definitiva de

su existencia, sino -simplemente- desde la apariencia que resulta del

análisis efectuado y puesto que la presunción de legitimidad de que en

principio goza el accionar administrativo cede cuando éste se manifiesta

como arbitrario o ilegítimo.

Ello desde que si bien la suspensión de los efectos de los actos

administrativos comporta un remedio de suyo excepcional, se permite

enjuiciar su corrección antes de que su ejecución haga inútil el resultado

del planteo (conf. Parada, R. "Derecho Administrativo", T. I, pág. 174, 7ª

edición, Marcial Pons, Madrid, 1995).


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i. En efecto, es dable recordar que cuando, como sucede en el caso

de autos, la tutela preventiva se sustenta -entre otros aspectos- en el

comportamiento de la Administración, su procedencia está determinada

por la existencia de cuestionamientos sobre bases prima facie verosímiles,

acerca de la legitimidad de aquellos dispositivos cuya objeción se formula

(C.S.J.N., Fallos: 250:154; 251:336 y 307:1702), y cuando se advierta la

existencia de un daño inminente y grave a consecuencia de actos que

lucen en apariencia arbitrarios (conf. C.S.J.N, fallo del 25/02/1992, Rec. de

Hecho in re: "Asoc. Pers. Sup. S.E.G.B.A. c/ Ministerio de Trabajo").

3. Sentado lo expuesto, corresponde verificar seguidamente la

existencia del alegado peligro en la demora, en tanto éste constituye el

segundo de los requisitos enunciados ut supra para la procedencia de la

medida peticionada.

a. Sobre la materia se ha indicado que el peligro en la demora se

advierte en forma objetiva si se consideran los diversos efectos que podría

provocar la aplicación de las disposiciones impugnadas (CSJN, Fallos:

314:1312; 330:2610).

b. Para tenerlo por acreditado resulta suficiente reparar en que si

se no se accediera a la tutela requerida podría materializarse la

desprotección de los usuarios, trabajadores y transportistas que

manipulan habitualmente los contenedores en cuestión, como así también

de terceros, quienes eventualmente podrían resultar damnificados por la

ausencia de los debidos controles en materia de seguridad y de una

cobertura de seguro suficiente ante un potencial siniestro.

En este sentido, ha de recordarse que, de conformidad al Informe

obrante a fs. 156/243, “…ocurren muchos accidentes a causas del pobre

mantenimiento e inspecciones incorrectas, a veces con resultados

catastróficos (…) un contenedor está expuesto a riesgos en forma

permanente durante el tiempo que circula fuera del control de la naviera.

Por una parte los interesados toman seguros que cubren el valor de la

carga que contienen, esta suma no incluye el valor del contenedor o


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envase. Por otro lado, el seguro de transporte terrestre tradicional, no

ampara el contenedor como equipo propiamente dicho, ni ampara daños,

lesiones o muertes de terceros, producidas por el contenedor”.

En idéntico orden de ideas, se ha destacado que “…el control de la

estructura del contenedor, elemento que pone en riesgo la vida de los

trabajadores, es exigido por el Convenio Internacional sobre Seguridad de

los Contenedores al que adhiere Argentina a través de la sanción de la ley

n° 21.967 (v. asimismo nota publicada en el diario La Nación, edición del

1º de septiembre de 2016 a fs. 244/250 y las constancias de fs. 314, 315,

317, 318, 319 y 320).

c. Por consiguiente, estimo que -tal como surge del desarrollo que

antecede- en el sub discussio no sólo se encuentra suficientemente

acreditado el recaudo referido al peligro en la demora en el

reconocimiento del derecho, sino también la irreparabilidad del daño que

pudiere generarse si no se acogiera la pretensión cautelar.

VI. Que, debe añadirse que en el caso bajo estudio no se observa

que con el otorgamiento de la asistencia cautelar requerida pudiera en

modo alguno afectarse al interés público, aspecto este último que debe

ineludiblemente ser evaluado al momento de considerarse la admisión de

una medida cautelar que comprenda a la Administración Pública (cfr.

doctr. CSJN, Fallos: 307:2267)- sino que, muy por el contrario, éste habrá

de verse ciertamente beneficiado.

En efecto, no debe permitirse la aplicación de una determinada

norma cuando -como en el caso de autos- existen fuertes y graves indicios

de ilegalidad. Tampoco puede admitirse un interés público preponderante

en la ejecución inmediata de un precepto que con probabilidad se revela

ilegítimo (v. CSJN, Fallos: 321:1480, voto del Ministro Vázquez; este

Juzgado, in re: “Rizzo, Jorge Gabriel y otro c/ EN - PEN - Ley 26.855 s/

Amparo Ley 16.986”, causa n° 21.897/2013, resol. del 06/06/2013).

Adviértase que el Estado Nacional, a través de sus distintos

órganos y entidades se encuentra sujeto al principio de legalidad, como


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consecuencia de los principios y valores emergentes del Estado de

Derecho, el que involucra el sometimiento de las autoridades públicas al

ordenamiento jurídico y el respeto de los derechos y garantías de los

ciudadanos (art. 31 de la Constitución Nacional y Fallos: 307:1083; y,

asimismo, Sala IV, causa n° 9.863/08 “Montanaro Domingo Esteban c/ EN-

Consejo de la Magistratura Concurso”, del 09/10/08, y causa n° 14.670/09

"Figueroa Arturo Juan c/ EN -Consejo Magistratura Resol. 63/09 (Concurso

74/01) s/ amparo ley 16.986", del 13/04/10).

Así, la medida peticionada no sólo ha de velar por el interés

particular de la actora, sino especialmente por el de los usuarios,

trabajadores y transportistas que manipulan habitualmente los

contenedores en cuestión y de los terceros eventualmente damnificados,

que podrían resultar afectados por la ausencia de los debidos controles en

materia de seguridad y de una cobertura de seguro suficiente ante un

potencial siniestro.

VII. Que, no obstante lo expuesto y la decisión que habrá de

adoptarse, considero apropiado efectuar una serie de precisiones

adicionales.

1. En primer término, pongo de relieve que la concesión de la tutela

requerida no implica en modo alguno admitir -al menos en esta etapa

inicial del proceso- la presencia de “…una delegación no escrita de

facultades, pero convalidadas por innumerables actos, de una obligación

propia del Estado Nacional como estado parte del Convenio CSC” en favor

de la actora (v. fs. 10).

Esto no resultaría posible en la medida que la delegación -como

transferencia por parte de las autoridades administrativas del ejercicio de

funciones de las que son titulares- es un instituto excepcional dentro del

orden jurídico y no constituye un instituto o principio general dentro del

derecho público, siendo por ello que para su procedencia se requiere una

norma que la autorice expresamente, no procediendo en el supuesto de


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silencio de la norma (cfr. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho

Administrativo", Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, 1995, T. I, p. 599).

Así, el acto de delegación debe especificar concretamente la

competencia cuyo ejercicio se le permite al delegado, es decir, qué actos o

categoría de actos puede dictar, etc. (cfr. Hutchinson, Tomás,

"Procedimiento Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires. Comentario

del Decreto 1510/97 - Jurisprudencia Aplicable", pág. 15; y "Ley Nacional

de Procedimientos Administrativos. Comentada, Anotada y Concordada",

págs. 102/104.)

No obstante, tampoco es dable soslayar la existencia del Convenio

Internacional sobre la Seguridad de los Contenedores (CSC), el

compromiso estatal asumido en orden a su cumplimiento y su

preeminencia sobre el derecho interno.

Por consiguiente, en las circunstancias descriptas, se considera que

aun cuando el denominado sistema TAP no podría considerarse el

resultado de una suerte de delegación implícita, pareciera preferible y más

conveniente permitir la realización de los debidos controles sobre la

seguridad de los contenedores (que, en el caso, serían llevados a cabo por

Bureau Veritas a través de la accionante), antes que impedirlos. Máxime,

frente a las cláusulas contractuales que permitirían a las terminales

portuarias la realización de distintos controles e inspecciones (v. esp. arts.

35, párrafo sexto, y 46 del Pliego de Bases y Condiciones Generales de las

Licitaciones Públicas nº 6/1993 y nº 24/2015 a fs. 7, 80 y 83).

2. Luego, aclaro que si bien en el supuesto de comprobarse la

veracidad de las enunciaciones efectuadas por la AGP S.E. -en forma

extemporánea- a fs. 362/363 vta. podría eventualmente arribarse a un

resultado distinto, lo cierto es que ellas no resultan ser más que simples

manifestaciones carentes de debida fundamentación y respaldo.

En efecto, la presentante ni siquiera intenta acreditar en modo

alguno: a) la denunciada ausencia de inspectores pertenecientes a Bureau

Veritas en las terminales portuarias; b) la existencia de otros seguros que

cubran el mismo riesgo, ya sea que fueran tomados por la compañía


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naviera o por el transportista; c) la vinculación de otras pólizas más

económicas a específicos controles de seguridad; d) la superposición de

seguros; e) la efectiva realización de controles en materia de seguridad

por parte de otros organismos; y, f) la certificación del correcto estado de

mantenimiento de cada contenedor en las placas fijadas en su exterior;

entre otras afirmaciones de similar índole.

Obsérvese, asimismo, que genéricamente se hace referencia a la

realidad diaria de nuestro puerto, a una cadena de responsabilidades

claramente identificadas en el negocio marítimo, a la obligación legal de

contratar otros seguros y a permanentes controles de los contenedores

durante su rotación, sin la mención de una sola norma de orden nacional o

internacional (sea un tratado, una ley o un reglamento; y a excepción del

convenio “SOLAS” relativo al peso de los contenedores) que lo avale.

VIII. Que, en razón de todo lo expuesto, habré de disponer

cautelarmente la suspensión de los efectos de la Resolución AGP n°

76/2016 hasta tanto la Administración General de Puertos resuelva el

recurso de reconsideración interpuesto por IVETRA SA en sede

administrativa (v. fs. 297/313vta.).

Recuérdese que cuando la tutela es otorgada hasta tanto se

resuelva la presentación efectuada en sede administrativa, la vigencia de

la medida está supeditada a la exclusiva diligencia y celeridad de la

Administración en dar respuesta a la petición; circunstancia que determina

que pueda flexibilizarse el criterio normalmente restrictivo con que debe

juzgarse la procedencia de toda medida cautelar en que esté de por medio

un obrar estatal que goza de presunción de legitimidad (conf. Cám. Nac.

Apel. Cont. Adm. Fed., Sala V, in re: “SES Sistemas Electrónicos S.A. c/

Estado Nacional”, resol. 24/04/2008).

En efecto, dado que el remedio otorgado tiene una vigencia

temporal, es decir, es concedido hasta tanto recaiga resolución en la

petición administrativa formulada por el actor, es la propia Administración

quien está en condiciones de concluir con el agravio que pudiera invocar a


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través de su propia actividad encaminada a resolver el mencionado

planteo (conf. Cám. Nac. Apel. Cont. Adm. Fed., Sala II, in re: “Segre, Oscar

Roque c/ UTN Resol 975/04 s/ Medida Cautelar (Autónoma) – Inc Med”,

resol. 08-02-2011)

Así, esta decisión aparece -pues- como una medida razonable y

prudente, de vigencia temporal limitada, acorde con las constancias de

autos (cfr. doctr. Cám. Nac. Apelac. Civ. y Com. Fed., Sala II, in re:

“Deutsche Bank Argentina SA c/ ISSB s/ Medidas Cautelares”, Causa Nº

20.717/1996, resol. del 05-03-1997).

IX. Que, finalmente, respecto de la contracautela que debe otorgar

la peticionaria de la presente, en atención a la naturaleza de la cuestión

sub examine y toda vez que en la práctica no será ella la única beneficiaria

de la tutela conferida, sino también los usuarios y terceros que podrían

resultar afectados por la ausencia de los controles de seguridad de los

contenedores y de una cobertura de seguro, considero apropiado fijar una

caución real equivalente a PESOS UN MILLÓN ($ 1.000.000.-). Ésta podrá

ser prestada mediante el depósito de dinero en efectivo (en una cuenta a

abrirse a la orden del Tribunal); la entrega de valores, títulos o bonos de

deuda pública del Estado; la presentación de un póliza de seguro de

caución o aval bancario; el embargo de bienes registrables; y/o cualquier

otro medio que resulte suficiente.

Por todo ello, RESUELVO:

Disponer cautelarmente la suspensión de los efectos de la

Resolución AGP n° 76/2016 (fechada 29 de agosto de 2016), hasta tanto se

resuelva el recurso de reconsideración deducido en sede administrativa

(cuya copia obra a fs. 297/313 vta.); o bien, se cumpla el plazo máximo

previsto en el artículo 5º, primer párrafo, de la ley 26.854.

Regístrese y -previa caución que deberá acreditarse por el monto y

en la forma prevista en el considerando IX- notifíquese -con habilitación de

días y horas inhábiles- a la demandada y a las terminales portuarias.


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