ka tiegislación Fiscal y la Suprema Cor&de Justicia de la Nacíón

Lic. José Angel Gurría Treoiño Secretorio de Hacienda y Crédito Público

Presentación

L a vigencia de la Constitución Política Mexicana es una máxima a la que todos aspiramos. gobernantes y gobernados. por las bondades de su mandato. por la vigencia de sus principios y por la convicción del gobierno de hacer prevalecer el Estado de Derecho.

El derecho se concibe como una normalización imperativa de las relaciones sociales. Regula lo que debe hacerse o no hacerse. Otorga derechos e impone obligaciones. Todas ellas son condiciones necesa- rias para el desarrollo social.

Una de las obligaciones positivas derivadas de nuestra ley funda- mental. es la relativa al pago de contribuciones. que tiene por princi- pio el imperativo de satisfacer el gasto público y como fin último, el de superar nuestras carencias, satisfacer las necesidades mas urgentes y lograr el bienestar de la colectividad.

En este estudio, en breves líneas se sostiene que las contribuciones deben, de manera ineludible, ajustarse a las disposiciones de nuestra Constitución Política. cuyos principios se enuncian, retornando los criterios que han venido construyendo el Poder Judicial de la Fede- ración.

Se realiza un análisis somero de las bases de integración de la politica económica. en cuya conformación participan. con responsabilidad.

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los órganos Ejecutivo y Legislativo, bajo el análisis de la constiruciona- lidad de las leyes y actos que lleva a cabo el órgano Judicial.

Por el hecho de que norman situaciones patrimoniales, las contri- buciones tienen una simiente de carácter económico, basada en la ob- servancia, conocimiento y expresión de los fenómenos de esta naturaleza que inciden en las relaciones sociales y que, por ello, preci- san ser reguladas, por lo que para su desestimación se precisa de su en- tendimiento, estudio, comprensión y alcance.

Finalmente, en el presente estudio se considera que el disentimien- to de los actos del gobierno con los principios enunciados en nuestra Constitución, nunca debe entrañar una base de actuación, porque ello seria tanto como desconocer la existencia del Estado, que a ella se de- be y por ella emana.

Capítulo 1

La legislación fiscal

1. Consideraciones al tema

En el artículo 3 1, fracción IV de la Constitución General de la Repúbli- ca, se encuentra el fundamento de la función impositiva del Estado mexicano, al preverse como obligación de los nacionales, la de contri- buir para el gasto público de la Federación, del Distrito Federal, del Es- tado o del Municipio en que residan.

Ese precepto faculta al Estado para establecer contribuciones fe- derales, locales y municipales y exigir su pago a quienes queden obli- gados a cubrirlas, imponiendo en forma correlativa a los órganos del propio Estado, la obligación de destinar los montos que por concepto de dichas contribuciones se recauden, al gasto público, mismo que de- be ejercerse con sujeción estricta al texto constitucional1 y a las dispo- siciones que de él emanan.

La Constitución General de la República establece en su artículo 74, que el control del ejerci- cio del gasto público lo deberá efectuar un 6rgano distinto y por lo tanto independiente del propio Ejecutivo, a través de la revisión de la cuenta pública. Este órgano es la Cámara de Diputados, que ejerce dicha facultada través de la Contadutia Mayor de Hacienda.

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La facultad de establecer contribuciones corresponde, por impera- tivo de la fracción IV del articulo 31 constitucional, en forma exclusiva a los órganos legislativos salvo en los casos de excepción que expresa- mente establece la Constitución en su artículo 49.

El Poder Legislativo Federal tiene, por disposición del articulo 73, fracción VII de la Carta Magna la facultad de establecer las contribucio- nes necesarias para cubrir el presupuesto; asimismo, se le confirieren facultades exclusivas en esa materia, en la fracción XXIX del propio ar- ticulo.

El establecimiento de contribuciones por parte del órgano legislati- vo. implica tomar un conjunto de decisiones en las que habrán de con- siderarse factores económicos y sociales, así como los principios a los que queda sujeto el Poder Legislativo, estipulados en la fracción IV del artículo 31 constitucional y que son los de legalidad, proporcionali- dad y equidad.

El Poder Ejecutivo es el encargado de formular tanto la Iniciativa de Ley de Ingresos como el Proyecto del Presupuesto de Egresos y, por regla general, es el Presidente de la República quien formula las iniciativas para el establecimiento de contribuciones, su reforma o su derogación. Dichas iniciativas, como lo marca la propia Constitución, quedan sometidas a la consideración, valoración y aprobación, en su caso. del Organo Legislativo Federal.

Para imponer una contribución se debe conocer tanto el contexto económico y social imperante en ese momento, como las bases a las que debe sujetarse dicha contribución y que se encuentran previstas en forma genérica en el texto constitucional y acotadas y precisadas en cuanto a su alcance por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tanto órgano de control de la constitucionalidad de las leyes.

La imposición de contribuciones tiene como base y antecedente la definición de una política tributaria, misma que aunque es propuesta por el Poder Ejecutivo, debe ser analizada y, en su caso, aprobada por el Poder Legislativo, al ser el órgano que en última instancia determina si habrá de establecerse o no una contribución, los elementos inheren- tes a la misma y la forma en que tendrá que administrarse por parte del

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Poder Ejecutivo Federal, en razón de que es a éste al que corresponde proveer en la esfera de su competencia la exacta aplicación de la ley.

Política Tributaria

Los actos que dentro de sus respectivas atribuciones realizan los diver- sos órganos del Estado, deben atender y respetar las bases constitucio- nales y las leyes derivadas de la propia Constitución.

Dentro de esos actos se incluye el establecimiento de la política tri- butaria nacional. Esta política puede definirse como el conjunto de decisiones respecto a cuáles habrán de ser los hechos o situaciones que den lugar a la obligación de contribuir, a la forma y términos en que debe cubrirse la contribución correspondiente y a la administración de las contribuciones.

La política tributaria comprende dos aspectos: a) el establecimien- to de contribuciones, que corresponde al Poder Legislativo, y b) el de su administración, que corre a cargo del Poder Ejecutivo.

El diseño y aplicación de la política tributaria deberá realizarse en estricto apego a los principios constitucionales, contenidos en la frac- ción IV del artículo 3 1 constitucional y los artículos 25 y 26 de la Cons- titución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Conforme al primero de ellos, el Estado es el rector del desarrollo nacional y quien debe garantizar que dicho desarrollo sea integral y que fortalezca la soberanía de la Nación y el régimen democrático, ase- gurando además, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo, una más justa distribución del ingreso, el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución.

En tales condiciones, el Estado debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional llevando a cabo la regula- ción y fomento de las actividades que demande el interés general, siempre en apego al texto de la Constitución y con la concurrencia de los sectores público, social y privado. El Estado podrá incluso apoyare impulsar a las empresas de los sectores social y privado, de acuerdo

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con las modalidades que dicte el interés público y el uso. en beneficio general. de los recursos productivos.

El artículo 26 constitucional dispone que:

ARTICULO í%--El EStado organizará un sistema de planeación democráti- ca del desarrollo nacional que imprima solidez. dinamismo. permanencia y equidad al crecimiento de la economia para fa independencia y fa democrati- zacion politica. social y cultural de la Nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constituci8r-r determina- rán los objetivos de la planeacion. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desa- rrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoria- mente los programas de la administración pública federal.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de parti- cipación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democráti- ca. y los criterios para la formulación. instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Fe- deral coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federa- tivas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

En el sistema de planeación democratica. el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.

En acatamiento a la obligación que impone el citado precepto al Ejecutivo. se publicó en el Diario Oficial de la Federación de 31 de mayo de 1995 el Plan Nacional de Desarrollo 19952000.

Dicho Plan, que fue remitido al Congreso de la Unión para su exa- men y opinión. tiene cinco objetivos fundamentales:

I.-Fortalecer el ejercicio pleno de la soberania nacional. como valor supre- mo de nuestra nacionalidad y como responsabilidad primera del Estado Mexicano.

Il.-Consolidar un régimen de convivencia social regido plenamente por el Derecho. donde la ley sea aplicada a todos por igual y la justicia sea la vía para la solución de los conflictos.

III.-Construir un pleno desarrollo democr&tico en el que se identifiquen to dos los mexicanos y sea base de certidumbre y confianza para una vida politi- ca pacífica y una intensa participación ciudadana.

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IV.-Avanzar a un desarrollo social que propicie y extienda en todo el país, las oportunidades de superación individual y comunitaria, bajo los principios de equidad y justicia.

V.-Promover un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos.2

El Plan enfatiza la necesidad de hacer del ahorro interno la base fundamental del financiamiento del desarrollo y asigna un papel com- plementario al ahorro externo.

Para fortalecer el ahorro se requiere una política tributaria adecua- da. Al respecto, la captación de ingresos públicos debe ser congruente con el objetivo de estimular el ahorro privado.

De acuerdo con lo anterior, se trata de adoptar un sistema tributa- rio que fomente el ahorro familiar y la reinversión de utilidades en las empresas, sin descuidar la consolidación del ahorro público. Un siste- ma tributario sencillo, en el que el cumplimiento de las obligaciones no estorbe el desempefio eficiente de la actividad productiva, todo ello en un marco conducente a una mayor equidad.

Los recursos que administra el gobierno son de la sociedad. La sociedad debe estar convencida de que sus impuestos y los recursos provenientes de los pre- cios y tarifas públicos son utilizados correctamente y con honradez. El gasto público debe ser ejercido de conformidad con prioridades claras y transpa- rentes, avaladas por la sociedad misma y por sus representantes populares. Asimismo, debe establecerse las reglas y sanciones necesartas para evitar desviaciones y malversaciones de fondos.3

En el propio Plan se recoge el principio constitucional consistente en que el Estado debe obtener ingresos para sufragar el gasto público, al sostenerse que para el financiamiento adecuado y solvente de sus actividades, el gobierno debe recurrir a los impuestos.

“Para la sociedad, es preferible que se acuda a fuentes eficientes y explícitas de financiamiento que al más injusto e ineficiente de todos los impuestos: el impuesto inflacionario. Pero no basta con que el gobierno financie de mane- ra responsable y transparente su actividad, mediante un sistema fiscal finan- cieramente solvente. El sistema tributario debe también evitar que los

2 Plan Nacional de Desarrollo 1995 -2000. Diario O/ìcio/ de lo Federacibn. 3 Cfr. Plan Nacional. Op. cit. p. 76.

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impuestos se conviertan en obstáculo para la actividad económica y para la generación de empleos productivos y bien remunerados. Por ello debe orien- tarse a estimular la actividad productiva, la inversión y el ahorro. Al diseñar los impuestos debe tomarse en cuenta su efecto sobre el ahorro público y también sobre el ahorro privado.

Asimismo, es preciso que el sistema tributario facilite el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes. Cuando la naturaleza de las contríbucio- nes y el exceso de trámites y gestiones hacen del sistema tributario un obstá- culo insalvable para los negocios y la generación de empleos. se anulan las condiciones para la ampliación de la actividad productiva y se desestimula la iniciativa de los particulares para contribuir a su propio progreso y al del país. Al mismo tiempo. se desincentiva el propio cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.4

Con base en lo anterior se establecen los siguientes criterios en materia de política tributaria:

El sistema tributario debe premiar el esfuerzo productivo. Por ello, es esencial lograr un equilibrio adecuado entre los impuestos que gra- van al consumo directamente y los que gravan la renta, ya que estos úl- timos inciden sobre las decisiones de ahorro e inversión.

l El impuesto sobre la renta de las empresas debe promover, de mejor manera, la reinversión de utilidades. Se buscará ampliar las deducciones de aquellas erogaciones que signifiquen mayor inversión productiva.

l En cuanto a las personas, se buscará que éstas dediquen una proporción más grande de su ingreso disponible al ahorro, en particular el de largo plazo.

l Para mejorar la equidad tributaria se promoverá una mayor pro- gresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta de personas físicas, buscando reducir la carga de los contribuyentes de me- nores ingresos relativos. Para lograrlo, se requiere contar una base gravable amplia y la eliminación de las exenciones injustifi- cadas que distorsionan la asignación de recursos, propician tra- tos inequitativos entre contribuyentes similares y merman la recaudación.

4 Véase Plan Nacional Op. cit. p 76

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l Un aspecto fundamental de equidad tributaria lo constituye la generalidad en la aplicación de las disposiciones fiscales. El cri- terio de generalidad debe normar los criterios y acciones de la administración tributaria.

l Es indispensable otorgar seguridad jurídica plena a los contribu- yentes, eliminar ambigüedades y asegurar sus medios de defen- sa. Se dará transparencia a las diversas resoluciones de carácter general y particular, y se buscará incorporarlas paulatinamente en las disposiciones legales y reglamentarias.

l Las disposiciones fiscales deben simplificarse para reducir los costos administrativos de los contribuyentes e impulsar la activi- dad productiva y el empleo. Una medida que requiere de Previ- sión urgente en este sentido es el cálculo del impuesto sobre la renta de asalariados que hoy día requiere de múltiples y comple- jas operaciones.

l La evasión y elusión fiscales representan una injusticia inacepta- ble para con los contribuyentes cumplidos que debe ser comba- tida y sancionada. Por su parte, las acciones de auditoria fiscal deben ser justas e imparciales. La fiscalización debe realizarse mediante un proceso transparente y general. Para lograrlo, la programación y el seguimiento de los actos de auditoría deberá ser una tarea estrictamente institucional y sistemática.5

En cuanto al marco jurídico vigente en nuestro país, el Plan Nacio- nal de Desarrollo, afirma que los mexicanos siguen aspirando en la ac- tualidad a ser regulados por un marco jurídico que sea eficaz y preserve su seguridad, la de sus bienes y el ejercicio de sus derechos y libertades, los que deben ser garantizados por los órganos del Estado.6

Por lo que se refiere a la administración de justicia, se reafirma que dado que el Estado de Derecho descansa en fa aplicación estricta de la ley, se deben fortalecer las vías jurisdiccionales de control de los actos de autoridad, primordialmente la del juicio de amparo, fortalecimiento que debe implicar la simplificación de los procesos, la supresión de

5 Véase Plan Nacional Op. cit. pp. 76 y 77.

6 C/r. Plan Nacional Op. cit. pp. 17.

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tecnicismos y facilitar el acceso ajuicio haciendo además, que las sen- tencias que dicten tales órganos se cumplan cabalmente.7

La elaboración de leyes justas requiere que el órgano legislativo ac- túe con independencia y de que todos los funcionarios del Poder Ejecu- tivo atiendan las solicitudes de aquél, con respeto, eficacia y oportunidad. Asimismo. el Ejecutivo habrá de ceñirse a los plazos y modalidades que establezca en el ámbito federal, el Congreso de la Unión, en cuanto al envío de las iniciativas de ley a fin de que pueda examinarlas y deliberar de manera suficiente.8

En síntesis. la Política Tributaría Federal, debe cimentarse en tres principios fundamentales:

1. El reconocimiento de la realidad económica y social. para, con base en ella. establecer las contribuciones que deberán cubrir los suje- tos obligados.

2. Lograr que las contribuciones que se establecen. constituyan un verdadero medio para proveer al Estado de los recursos necesarios pa- ra sufragar el gasto público y lograr una distribución equitativa de la ri- queza.

3. Establecer las contribuciones con estricto y puntual cumpli- miento de los principios constitucionales y administrarlas con sujeción absoluta al marco legal.

Capítulo II

La simiente económica de las disposiciones fiscales

1. Consideraciones al tema

Las disposiciones legales deben incorporar en su regulación a todos los fenómenos económicos y sociales que son advertidos. obsetva- dos e inclusive reconocidos de manera generalizada para hacer deri- var de tales acontecimientos consecuencias jurídicas.

7 C/r Plan Nacional Op. cit pp 26.

S Cjr Plan Nacional Op. CII. pp 36

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Partiendo de la innegable premisa de que las disposiciones legales de carácter fiscal deben tener fundamento económico, pues parten de la existencia de relaciones patrimoniales, corresponde al Derecho identificar esa simiente, plasmarla en un ordenamiento legislativo y asignarle el efecto que sea susceptible de producir.

La injusticia y la insuficiencia de recursos podrían hacerse presen- tes si la observación y el análisis de los fenómenos económicos no se orientan a una correcta evaluacibn y regulación jurídica.

La comprensión de la dinámica de la economía para avanar en la perspectiva de su normación jurídica, es una tarea que involucra a to- dos los órganos del Estado, pues el Ejecutivo propone un ordenamien- to para hacerse cargo de un fenómeno económico que en su concepto debe ser normado conforme a nuestro orden jurídico, el Legislativo puede sancionar y expedir formalmente el ordenamiento que regule el acontecimiento y, finalmente, al Poder Judicial de la Federación co- rresponderá determinar, en caso de una situación de controversia, si la regulación jurídica identificó, recogió y asignó consecuencias justas al fenómeno económico plasmado en una norma fiscal, ajustándose a los preceptos constitucionales.

Desconocer el aspecto económico que incorpora una contribu- ción, no identificarlo y estudiarlo incorrectamente, no describir dicho aspecto o no poder expresarle en forma adecuada, así como juzgarlo sin conocer la verdad de sus bases, son planteamientos que obligan a retornar la razón de la ley en los procesos de su formación y juicio.

2. La evolución de los indicadores económicos, base de las disposiciones fiscales

En materia fiscal, las manifestaciones económicas no pueden ni deben pasar inadvertidas, pues si las normas respectivas fueran omisas y la consecuencia prevista en una norma residual no fuera la corres- pondiente, si se asignara una indebida consecuencia a un aconteci- miento económico, podría caerse en lo injusto y, consecuentemente, en un pronunciamiento de inconstitucionalidad por parte del Poder Judicial de la Federación.

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las leyes fiscales en la actualidad regulan ya indicadores económi- cos que permiten revelar, con precisión relativa, algunos aspectos de la economía como lo son: la inflación 0 el componente inflacionario de créditos y deudas de los contribuyentes, que se advierte con la actuali- zación que se calcula con base en el Indice Nacional de Precios al Con- sumidor; el costo financiero de préstamos, para cuyo efecto la legislación acude a Certificados de la Tesorería; el valor de acciones, que puede obtenerse con el Indice Nacional de Precios y Cotizaciones, entre otros indicadores.

La integración de estos indicadores en las normas fiscales, sólo tie- ne por objeto revelar aspectos de la economía que precisan ser regula- dos. para sostener, de manera real y atendiendo a nuestro escenario y entorno, las bases en que se soporta la captación de los recursos que son necesarios para los fines intrínsecos del Estado.

3. Los elementos objetivos de la economía y su consideración jurídica

El valor intrínseco de las normas económicas que han sido establecidas legalmente, se encuentra determinado por la verdad que entraban pa- ra revelar un fenómeno económico y atribuirle una consecuencia juri- dica que sea justa. De esta manera, será en la medida en que la ley regule un fenómeno económico real, el mayor o menor valor que deba reconocérsela o, en su caso. negársele para normar la realidad social.

El criterio valorativo de una verdad económica, en nuestro orden constitucional, debe atender, además de la necesaria observancia de los principios constitucionales que han quedado serialados y evaluados por la prudencia de los Jueces, a la capacidad de identificar y describir un acontecimiento económico y de asignarle la correspondiente con- secuencia, que se encuentre justificada desde el punto de vista social.

En este contexto, no debería asignarse un valor intrínseco a una disposición legal si la misma no recoge, con oportunidad y precisión, un acontecimiento económico, como tampoco tendría valor, desde ningún punto de vista, si la consecuencia que se atribuye al fenómeno es omisa 0 excesiva.

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Se estima que si nuestro orden jurídico no reconoce un fenómeno económico oportuna y adecuadamente, ello puede dar lugar al estan- camiento, a la involución e inclusive a la injusticia, además de que el Derecho perdería eficacia si no es capaz de reconocer y regular una si- tuación social.

4. La interrelación entre el Derecho y la Economía

Si existe un vínculo indisoluble entre la norma jurídico tributario y la Economía, en tanto que la primera recoge, expresa y asigna conse- cuencias a los eventos que advierte y analiza la segunda, es conclusión obligada asumir la interrelación entre el Derecho y la Economía, no bajo un criterio de sumisión sino de correspondencia.

La ciencia económica aporta al Derecho los elementos necesarios para identificar una fuente de riqueza, sus expectativas de evolución, los efectos sobre el patrimonio del gobernado y las condiciones de im- posición, entre otros factores; mientras que el Derecho, al asumir esa información, regula dichos aspectos y les otorga vigencia y obligato- riedad.

En esa tesitura, mal haría en afirmarse la existencia de una preemi- nencia o subordinación, porque sin la Economía, no se tendrían bases sólidas de imposición; sin el Derecho, no podría existir un deber que cumplir, ni la remota posibilidad de recaudación.

Así las cosas, el juicio de valor de una norma jurídica de carácter tri- butario, debe considerar que la comprensión de la dinámica de la Eco- nomía es necesaria para avanzar en la de su normación jurídica.

La Suprema Corte de Justicia, órgano de control de la constitucionalidad de las leyes fiscales

1. Consideraciones preliminares

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos señala que el Supremo Poder de la Federación, se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

REVISTA DEL ufsmo 133

El mismo precepto dispone que el ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita en una Suprema Corte de Justicia, en un Tri- bunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, en Juzgados de Distrito, y en un Consejo de la Judicatura Federal.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compone de once Ministros y funciona en Pleno o en Salas.

Las Sesiones de Pleno y de las Salas deben ser públicas en los tér- minos de lo que disponga la ley, debiendo ser secretas únicamente cuando se trate de casos en los que así lo exijan la moral o el interés pú- blico.

Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia duran en su cargo 15 años y sólo pueden ser removidos a través de juicio político. cuan- do en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o del buen despacho (artículos 108 y 109 constitucionales). Tienen al venci- miento de su período. derecho a un haber por retiro.

Los nombramientos de los Ministros, en términos de lo dispuesto por el artículo 95 de la Constitución General deben recaer preferente- mente en personas que hayan servido con eficiencia. capacidad y pro- bidad en la impartición de justicia o se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejerci- cio de la actividad jurídica.

El nombramiento de los Ministros se lleva a cabo por el Senado de la República a propuesta del Titular del Poder Ejecutivo Federal, que debe someter a la consideración de aquél una terna.

Uno de los Ministros es electo por el Pleno como Presidente de la Suprema Corte de Justicia, cargo que ocupará cuatro años.

Dentro de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación queda comprendido el conocimiento del recurso de revisión que se interponga en contra de sentencias que pronuncia en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales de Circuito. en aquellos casos en que se hayan impugnado en amparo. por considerarlos directamente violatorios del la Constitución. leyes federales o locales. tratados inter-

134 JOSE ANGEL CURRU TREvlNo

nacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República o por Gobernadores de los Estados o por el Jefe del Distrito Federal siempre que en el recurso subsista el problema de constitucionalidad, así como cuando el recurso de revisión verse respecto de leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, se trate de leyes o actos de autoridades locales que invadan la esfera de compe- tencia de la autoridad federal.

Igualmente, la Suprema Corte de Justicia conocerá de amparos en revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten, pudiendo ser de oficio o a petición fundada de algún Tribunal Colegiado de Cir- cuito o del Procurador General de la República.

La impugnación en amparo de leyes federales, locales, tratados in- ternacionales y reglamentos, debe promoverse ante el Juez de Distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que los actos que se re- clamen por considerarlos violatorios de las garantías individuales o por estimarse que a través de ellos se vulnera o restringe la soberanía de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, o bien estos úl- timos invaden la esfera de competencia de la autoridad federal.

Requisitos constitucionales de las leyes Fiscales

El artículo 31, fracción IV de la Constitución General de la República, se ha dicho ya, establece la obligación para los mexicanos, de contri- buir al gasto público, sea federal, local o municipal.

La citada obligación, debe quedar establecida en las leyes, lo que significa que la imposición de contribuciones queda a cargo, conforme a la Constitución General de la República, del Poder Legislativo. Sin embargo, los límites del ejercicio de esa facultad han sido acotados por la propia fracción IV del artículo 31 constitucional. Dichos límites se contienen en los siguientes principios:

1. El principio de legalidad,

2. El principio de proporcionalidad; y,

3. El principio de equidad.

REvlsTA DEL INS- 135

Tales principios han sido desarrollados, conceptuados y precisa- dos en cuanto a sus alcances por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del establecimiento de tesis jurisprudenciales o de pre- cedentes, en ejercicio de la facultad que le otorgan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Amparo para es- tablecer jurisprudencia obligatoria sobre interpretación de la Constitu- ción, leyes federales o locales, tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano y reglamentos.

La facultad mencionada, habrá de ejercerse en los términos que prevé la Ley de Amparo, la que por otra parte fija los supuestos en los cuales habrá de considerarse que los criterios sostenidos por el Poder Judicial de la Federación, constituyen jurisprudencia, así como los re- quisitos para su interrupción y modificación.

El principio de legalidad

El principio de legalidad en materia contributiva se sustenta en la ex- presión de la Constitución en el sentido de que debe contribuirse al gasto público conforme lo dispongan las leyes. De ahí, que se haya re- conocido que es el Poder Legislativo, el órgano competente para im- poner contribuciones, salvo en los casos de excepción que se mencionan en el artículo 49 de la Constitución.

Para que se cumpla el principio de legalidad, no basta que el Poder Legislativo enuncie en un ordenamiento la denominación de una de- terminada contribución e incluso que en la propia Ley se contengan las razones que hubieran podido llevara establecerla.

Ello es así, porque al precisar los alcances de ese principio, la Su- prema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido en Jurisprudencia, que el órgano legislativo está obligado a precisar en la ley los elemen- tos fundamentales de cada una las contribuciones que apruebe.9

9 -LEGALIDAD TRIBUTARlA-DICHA GAR4NTlA NO EXIGE QUE EL LEGISLADOR ES TE OBUGADO A DEFINIR TODOS LOS TERMINOS Y PALABRAS USADAS EN LA LEY-. SemanarioJudicial de la Fedemcibn y su Gocefa. t. III. Febrero 1996. p&g. 169. No- vena Epoca. Tesis JurisprudenciaI del Pleno de la Suprema Corte de Justkia de la Nación.

136 JOSE ANGEL CURRIA TREVIÑO

Esos elementos conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte, son el sujeto, el objeto, la base, la tasa, cuota o tarifa y la forma y época de pago.

Para fijar dichos elementos, el Poder Ejecutivo en ejercicio de su facultad de iniciar leyes y, en su caso, el Poder Legislativo, cuando de- termine -también en el ejercicio de sus facultades- establecer una nueva contribución o modificar una preexistente, habrán de atender necesariamente a los fenómenos económicos que se presenten a nivel nacional, así como a la condición económica real de los grupos socia- les, que de aprobarse la contribución quedarán obligados a su pago. De no ser así, se corre el riesgo de que dichos elementos se establezcan en contravención al principio de legalidad; en algunos casos por falta de precisión del objeto o de cualquiera otro de los elementos de la con- tribución.

Tal sería el caso, por ejemplo, de que se pretendiera establecer una contribución de mejoras sin que se hubiese realizado una obra pública o que a pesar de haberla realizado, ésta no beneficiara directamente al grupo de gobernados cuyo patrimonio resultaría afectado por el pago de la misma.

Para fijar el objeto de la contribución debe atenderse a la realidad de los grupos sociales que quedarían obligados a cubrirla. Por otra par- te, el procedimiento para el cálculo de la contribución debe definirse con claridad y precisión, de tal manera que las autoridades administra- tivas no tengan sino que sujetarse al mismo para evitar que se incurra en arbitrariedades.

Principio de proporcionalidad

Las contribuciones que deben cubrir los particulares quedan sujetas también al cumplimiento del principio de proporcionalidad. Este prin- cipio se sustenta en un conjunto de imperativos que se traducen en que la contribución habrá de recaer necesariamente en una cierta capaci- dad económica, ya que es ésta la que revela la existencia de una ca- pacidad contributiva real.

Para determinar si la contribución recae sobre una capacidad con- tributiva real debe verificarse que efectivamente los grupos a los que se

REVISTA DEL IHsmuTO 137

dirige tengan capacidad económica y que en esa virtud el objeto de la contribución recaiga directamente sobre esa capacidad económica. sin que pueda considerarse inmerso dentro del término capacidad eco- nómica el patrimonio integro de los gobernados, sino la parte que de él quede vinculada al hecho que pretende gravarse.

Hay casos en los que la situación económica imperante en el país lleva a decidir que a pesar de existir supuestos que revelan la existencia de capacidad contributiva. no ha lugar al establecimiento de contribu- ciones sobre los mismos.

Aún más. recientemente han surgido casos en los que a pesar de que una contribución prevista en la ley atiende los principios de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. en materia tri- butaria habrá de dejar de exigirse o ser disminuida.

Tal es el caso de la contribución a cargo de los trabajadores que ob- tienen como prestación laboral préstamos de sus patrones a tasas pre- ferenciales; y de dar lugar a que se grave el diferencial existente entre éstas y las tasas de mercado. ya que este diferencial implica la exis- tencia de una cierta capacidad contributiva.

Sin embargo. y dado que dicha capacidad por lo menos en las cir- cunstancias actuales no representa para esos grupos un recurso real y efectivo. se ha previsto en la Ley de Ingresos para el presente ejercicio fiscal y además se ha decidido en ejercicios anteriores. a través de Decretos del Ejecutivo Federal. disminuir el monto de la contribución a cargo de dichos sujetos. En este caso, el impacto negativo de dicha re- ducción ha sido asumido tanto por los patrones, como por el Estado.

Asimismo, existen situaciones de emergencia en las que debe ac- tuarse con celeridad. pues de otra suerte puede agotarse el patrimonio de los gobernados con graves perjuicios que a la larga no podrían repa- rarse y que además empeorarían la situación económica nacional.

Dentro de un régimen de derecho. como el nuestro. que se susten- ta en el principio de que el poder debe ser ejercido por tres órganos di- versos para equilibrar su ejercicio. habrán de respetarse las facultades que a cada uno de ellos otorga la Constitución.

138 JOSE ANGEL GURRIA ll?EVliJO

Sin embargo, también debe atenderse al hecho de que existen ca- sos en los que no resulta posible que el órgano constitucionalmente fa- cultado autorice la modificación de las disposiciones fiscales, a pesar de que con ellas se pretenda beneficiar al gobernado.

Lo anterior porque el Congreso de la Unión es un cuerpo Colegia- do cuyas sesiones se realizan en períodos constitucionalmente defini- dos y si bien es factible convocar a sesiones extraordinarias, el lapso que transcurre para la realización de un periodo extraordinario, puede desembocar en situaciones posteriores que resulte más difícil re- mediar.

Principio de equidad

El principio de equidad, de acuerdo con lo que ha sostenido el Poder Judicial Federal a través de la H. Suprema Corte de Justicia de la Na- ción, consiste en que los sujetos de una contribución que se encuen- tren en idéntica situación deben quedar gravados en igualdad de circunstancias.

Sin embargo, el hecho de que el legislador decida eximir el pago de alguna contribución a determinados grupos de sujetos, no constituye una base suficiente para considerar que hay una situación de inequi- dad, ya que el legislador por razones económicas, sociales y aun políti- cas, puede liberar del pago de la contribución a determinados grupos de personas.

Análisis de la constitucionalidad de las Leyes fiscales por la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación

La H. Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce, al resolver el re- curso de revisión que prevé el artículo 84, fracciones I a III de la Ley de Amparo, correlativo de la fracción VIII del diverso 107 constitucional de los recursos de revisión que se interpongan tanto por los particula- res como por las autoridades fiscales en contra de sentencias que ha- yan sido dictadas ya sea por Juzgados de Distrito o Tribunales Colegiados de Circuito en los que se hubiese controvertido la constitu- cionalidad de leyes o tratados, reglamentos y disposiciones generales, de carácter fiscal, entre otras materias.

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Tratándose de las autoridades dicho recurso sólo puede intetpo- netse por el titular de los órganos del Estado a los que se encomiende la promulgación de la ley de que se trate o por quienes los representen en términos de la Ley de Amparo.

En el caso de impugnación de leyes conoce el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Tratándose de reglamentos o disposiciones de carácter general, conocen las Salas de ese alto Tribunal, mismas que también deben te- solver el recurso en aquellos casos en los que tratándose de leyes exista jurisprudencia sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Pata analizar la constitucionalidad de las leyes y ordenamientos de carácter fiscal. la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno o en Salas, habrá de considerar en primer término, tal y co- mo lo ha sostenido en diversas tesis. si el recurso efectivamente con- trovierte las consideraciones en las que el órgano jurisdiccional de primera instancia sustenta su fallo; lo que significa que los quejosos no pueden replantear sus conceptos de violación y las autoridades no tie- nen por qué repetir en la revisión los argumentos que hubiesen hecho valer en sus informes justificados pata sustentar la constitucionalidad de la norma general correspondiente.

De set así, los agravios del recurso serán considerados insuficíen- tes e infundados por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Desde luego. puede darse el caso de que el órgano jurisdiccional que conoció en primera instancia del asunto, haya omitido el análisis de alguno o algunos de los argumentos hechos valer por el quejoso o por las autoridades responsables, en su caso.

De darse dicho supuesto, se puede exponer la falta de análisis de tales argumentos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mis- ma que desde luego habrá de valorarlos, cuando después de analizar los agravios hechos valer en el recurso concluya que son inoperantes.

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El análisis de la constitucionalidad de las leyes fiscales por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, implica determinar si la norma o normas de que se trate cumplen efectivamente con los princi- pios de legalidad, proporcionalidad y equidad y, en su caso, si la dispo- sición respectiva es acorde a las garantías individuales.

Sin embargo, el examen del cumplimiento de las disposiciones constitucionales no debe implicar la sola valoración de la norma frente a tales principios, sino que en nuestro concepto debe comprender el conocimiento y reflexión previa por parte del juzgador, de la realidad económica, social y política imperante en el momento del estableci- miento de la norma.

Una contribución, como lo prevé la fracción IV de la Constitución, tiene como fin primordial la obtención de ingresos para sufragar el gasto público; lo que significa que su propósito es eminentemente re- caudatorio.

Dicha finalidad no habrá de rebasar los principios rectores que en materia impositiva prevé el marco constitucional; especialmente el principio de proporcionalidad, conforme al que se exige al legislador que apruebe contribuciones sólo si los hechos, situaciones o actos que decida gravar revelan la existencia de una capacidad contributiva que pudiera dar origen a la obligación de pago de un gravamen.

Si se atiende a que las contribuciones sólo pueden establecerse so- bre la existencia de una capacidad contributiva, es menester que el Po- der Legislativo previamente considere también la realidad económica imperante en el momento en que determine el establecimiento de un gravamen, pues sólo así habrá de considerarse que las disposiciones que aprueba recogen y regulan dicha realidad.

La realidad económica y social vigente al momento de establecer la contribución, debe ser valorada por nuestro más alto Tribunal, pues ello le permitirá conocer el porqué del establecimiento de una nueva contribución, del incremento de una ya existente o de la incorporación de nuevos supuestos para la causación de un gravamen.

Es cierto que en pocas ocasiones las Exposiciones de Motivos de la Iniciativa de Leyes Fiscales explican las razones que llevan a proponer

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el establecimiento o modificación de una contribución. por lo que, en este caso. habrá de ser la autoridad la que allegue de dichos elementos al órgano jurisdiccional y formule razonamientos suficientes que tien- dan a demostrar que efectivamente resultaba necesaria la inclusión de un nuevo gravamen o el incremento de uno que hubiese sido estableci- do de manera previa y que además el mismo se estableció con apego al marco constitucional.

Al examinar la constitucionalidad de una contribución. habrá de considerarse el momento en que se expidió. para conocer la situación económica del país en dicho momento y la necesidad del Estado de ob- tener ingresos.

Por su importancia. a continuación se hará referencia al fenómeno inflacionario como ejemplo de un factor que puede afectar la capaci- dad del Estado para percibir ingresos tributarios.

La inflación provoca una disminución en términos reales de los in- gresos del Estado. En consecuencia. el Estado ve mermada su capaci- dad para cumplir sus metas y programas.

Ante una circunstancia como ésta. pueden y deben proponerse al Poder Legislativo. las modificaciones que se consideren necesarias a los ordenamientos respectivos, a fin de tratar de contrarrestar los efec- tos negativos de la inflación sobre el ingreso y el gasto.

Por lo anterior. las contribuciones. además de analizarse frente a los principios de legalidad. proporcionalidad y equidaci, deben incor- porar los fenómenos económicos prevalecientes en la época en que se establecieron y la necesidad de que. sin transgredir el marco constitu- cional. el Estado cuente con los recursos suficientes para atender las necesidades de la colectividad. recursos cuyo ejercicio por parte de la auto- ridad administrativa debe ser estrictamente controlado, para incluso dar a conocer a los contribuyentes, cómo y en qué se gastan las canti- dades que aportan.

Para tratar de evitar en la medida de lo posible. que el ingreso que obtenga el Estado se vea reducido en términos reales en el transcurso del tiempo. el legislador ha establecido diversos procedimientos fisca- les. como son entre otros. los relativos a la actualización de créditos

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fiscales, el reconocimiento de los efectos de la inflación tanto en las uti- lidades de los contribuyentes como en sus pérdidas, la aplicación de factores para la actualización de derechos, etcétera.

En otro orden de ideas, no puede desconocerse que los contribu- yentes sienten desconfianza en cuanto a la aplicación real del monto de sus contribuciones al gasto público y que además, en nuestro país todavía se carece de la convicción de que debe contribuirse para sufra- gar el gasto público, lo que ha generado un círculo vicioso, pues la des- confianza del contribuyente y la consecuente resistencia al pago de contribuciones, lo llevan a buscar procedimientos para evitar su pago, lo que en no pocas ocasiones hace que se proponga al legislador el es- tablecimiento de nuevos supuestos de causación para tratar de evitar por lo menos a futuro, que se deje de cubrir el gravamen, lo que hace que las leyes fiscales se vuelvan casuistas y complicadas.

Por ello, se requiere la valoración de la constitucionalidad de las le- yes fiscales, frente a los principios que prevé nuestra ley fundamental, pero también atendiendo a las razones de su establecimiento y a los fe- nómenos sociales, económicos y políticos que les dan causa.

Asimismo, es deber de la autoridad encargada de formular los pro- yectos de Iniciativa, que habrán de someterse a la consideración del Ti- tular del Poder Ejecutivo Federal, considerar y atender, previamente a la formulación de sus propuestas, las opiniones de quienes son exper- tos en el manejo de las situaciones que habrán de ser consideradas co- mo supuestos de causación de un gravamen.

Ello, porque ante la necesidad del Estado de contar con ingresos suficientes para sufragar el gasto público, debe buscarse al formular un proyecto de iniciativa, tanto el conocimiento del monto, que por con- cepto de la contribución que se proponga, habrá de recaudar el Estado, como tener la seguridad de que dicho monto efectivamente habrá de percibirse, por lo que debe darse participación a especialistas en las di- versas ramas del conocimiento técnico, científico y jurídico, de tal ma- nera que se logre el objetivo de recaudar, sobre situaciones que impliquen la existencia de capacidad contributiva, con un fiel y exacto cumplimiento de marco constitucional.