L. Morell Ocaña. El régimen urbanístico de las grandes ...CIUDADES Y SU ZONA DE INFLUENCIA POR...

EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LAS GRANDESCIUDADES Y SU ZONA DE INFLUENCIA

P O R

LUIS MORELL OCAÑA

Profesor agregado de Derecho Administrativo

SUMARIO: I. PRELIMINAR: A) Panorámica general del tema metropolitano, enel Derecho positivo español. B) La ordenación de grandes ciudades y de su zonade influencia: 1. De la ordenación de Madrid y sus alrededores, al régimen deárea metropolitana: a) La ordenación urbana de Madrid y sus alrededores, b) Eldesfase de las soluciones promulgadas para la aglomeración madrileña. cJ Áreametropolitana de Madrid. 2. Creación del régimen del .Gran Bilbao». 3. El Plande Valencia y su comarca. 4. La ordenación urbana de Barcelona y su comarca:a) La Ley de 3 de diciembre de 1953. b) Comisión de Urbanismo y Servicios Comu-nes de Barcelona y otros Municipios, c) Constitución del Área Metropolitana deBarcelona.—II. ANÁLISIS DE CONJUNTO DEL RÉGIMEN DE GRANDES CIUDADES Y DE SU ZONA DEINFLUENCIA: A) Delimitación territorial: 1. El criterio formal de delimitación: a) Vin-culación a la extensión del Plan de Ordenación Urbana, b) Extensión sobre tér-minos municipales completos. 2. El criterio material delimitador. 3. Flexibilidad origidez de la delimitación: el problema de la modificación del ámbito territorialde actuación: a) El sistema establecido en los distintos ordenamientos estatutariosb) La aplicabilidad de sistemas contenidos en la legalidad de carácter general.B) Principios de Organización: 1. La estructura colegial: a) La peculiaridad, eneste punto, de la Administración urbanística, b) La adopción de la estructuracolegial en las organizaciones administrativas metropolitanas: razones adiciona-les. 2. La forma institucional adoptada por la organización metropolitana: el pro-blema de su naturaleza jurídica, a) El problema, en el Derecho positivo y en lajurisprudencia. 3. Estructura de dos niveles. 4. Dimensión de potestad y dimensiónempresarial. C> El ámbito de actuación: i. El planteamiento del tema como unacuestión urbanística: a; Las competencias urbanísticas que se les atribuyen. 2. Laposición de los distintos ordenamientos estatutarios frente al tema de los servicioscomunes: a) Las formulaciones iniciales, b) La posterior formación del conceptode servicios públicos de interés comarcal.

I. PRELIMINAR

A) Panorámica general del tema metropolitano en el Derecho positivoespañol

La penetración en los actuales sistemas juridico-públicos del temametropolitano no se ha producido mediante una percepción en bloque

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de la amplia y densa problemática que el mismo plantea, sino que seva llevando a cabo sobre la base de abrir brechas determinadas, porlas que se hacen presentes —en el seno del ordenamiento jurídico—algunos de los problemas capitales que aloja el fenómeno metropoli-tano. Hasta el punto de que una panorámica general del derechocomparado arrojaba, hasta hace bien poco tiempo, una compleja pers-pectiva compuesta de un extenso elenco de medidas sectoriales caren-tes por lo común de una contemplación global de la metrópoli; me-didas que han venido cubriendo los más llamativos impactos que laevolución de la sociedad urbana ha producido en los sistemas jurí-dicos. Ciertamente, el momento presente acusa un cambio profundoen la óptica legislativa de este tema, de suerte que empiezan a pre-conizarse e irse implantando soluciones globales, pues éstas acucianal legislador a la adopción de una ordenación integral.

También en el Derecho español, aun sin poder afirmar todavíaque exista una recepción acabada y global del fenómeno metropoli-tano, han ido surgiendo soluciones jurídico-positivas que pretendenafrontar la problemática peculiar de nuestros grandes conjuntos ur-banos. Más concretamente, hay tres puntos de penetración, en nues-tro Derecho administrativo, de la temática de la metrópoli: l) laaparición de un específico sistema de gobierno para el Municipiocentral, cuando el Gobierno estime de aplicación el régimen de gran-des ciudades; 2) la configuración de un ordenamiento urbanísticoespecífico para las grandes ciudades y su área de influencia; 3) elsurgimiento de sistemas para la solución de problemas concretos,comunes a los núcleos urbanos implicados en el tejido metropolitano:en materia de transportes colectivos abastecimiento de aguas, redescomerciales, viviendas...

Es decir, hay también en nuestra evolución jurídico-positiva me-mentos en que se hace indispensable afrontar la problemática me-tropolitana y la instauración de unas soluciones inmediatas. No obs-tante, insistamos, en estos casos se van a fletar soluciones parcialespara problemas específicos; incluso cuando se adopta la perspectivaurbanística, porque, pese a las concepciones globales que con frecuen-cia van a aparecer en la evolución de este saber de la realidad, enúltimo término las soluciones que desde este ángulo se preconizantienen un carácter sectorial, culminando en un puro planteamientodel aprovechamiento del espacio en su simple dimensión física, y de-

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jando en la penumbra los aspectos económico y social de dicho apro-vechamiento

Por lo que hace al régimen especial de gobierno de las grandesciudades, es evidente que la limitación de las soluciones al interiorde un solo término municipal, cualesquiera que éstas sean, lleva in-exorablemente a una contemplación muy limitada de los problemasque se han de solventar: las soluciones preconizables quedan incar-dinadas en el seno de la organización administrativa de un Munici-pio. Además, de momento se ha limitado a Madrid y Barcelona. Y, enúltimo término, las opciones en que el sistema se mueve se refierena la dosis más o menos alta de potenciación y tecnificación delejecutivo municipal, o la polémica competencial con el Estado enmateria de servicios públicos municipales, o a la instauración de unrégimen financiero en el que encuentra una débil respuesta el déficitprogresivo de la organización administrativa municipal. En una pa-labra, sobre este camino se abren paso soluciones muy concretas paraciertos problemas del Municipio central, núcleo quizá de la zona me-tropolitana, pero no para dicha zona en sí misma considerada.

Por lo que hace a las soluciones urbanísticas, la organización deun régimen peculiar para las grandes ciudades en crecimiento espreocupación que late en nuestro ordenamiento desde los orígenesmismos del sistema jurídico del urbanismo. Basta recordar, al res-pecto, que gran parte de la legalidad decimonónica en esta materiaestá pensada para nuestras grandes poblaciones y la peculiar pro-blemática planteada por su ensanche y reforma interior. La insufi-ciencia de este tipo de soluciones se hará evidente una vez que, enla evolución de las concepciones urbanísticas, haga crisis el plantea-miento puramente aditivo del régimen del ensanche, para dar pasoal planteamiento orgánico; esto es, un haz de previsiones en lasque lo esencial es tomar como punto de partida una visión de con-junto de las necesidades de una ciudad y su contorno. A esta nuevaconcepción responde la legislación que se inicia con el Estatuto mu-nicipal de 1924 y que en la década de los años cuarenta va a plasmaren la instauración de unos específicos regímenes de ordenación ur-bana de nuestras grandes ciudades su cintura y su zona de influen-cia. Ahora, cuando las nuevas Leyes de Régimen Local y del Suelodeben suponer una profunda innovación de estos regímenes, puedeser útil examinar tres principios generales en materia organizativay funcional.

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B) La ordenación de grandes ciudades y de su zona de influencia

1. De la ordenación de Madrid y sus alrededores, al régimen deárea metropolitana

a) La ordenación urbana de Madrid y sus alrededores

En primer lugar, el urbanismo de la posguerra afronta el tema dela reconstrucción de Madrid. Ciertamente, la preocupación inmediata,en el Madrid de la época, es «crear viviendas y dar trabajo», lo quea su vez supone la realización de una serie de obras públicas y pri-vadas, que a la Administración toca estimular o realizar por sí mis-ma. Mas los planificadores del futuro Madrid son perfectamente cons-cientes del momento sencillamente crucial para la evolución urbanís-tica de la capital. Como va a escribirse en aquellos años decisivos,concretamente en 1945,

«Estamos justamente en el momento de precisa, nece-saria y urgente corrección para Madrid, que, como ciu-dad, se halla en ese límite que las teorías del urbanismoseñalan como dimensión de una capital, esto es, la po-blación que gira en torno del millón de habitantes. Yprecisa, por ello, considerar la posibilidad y la conve-niencia de evitar que Madrid se convierta, por agregacio-nes sucesivas impensadas no en un centro urbano per-fectamente relacionado con núcleos orgánicos de pobla-ción rodeados de campo, sino, por el contrario, en unasucesión inacabable de vías y solares, calles y edificiospegados unos a otros, sin interrupción, camino de seruna ciudad monstruo más, como desgraciadamente hoyexisten en otros pueblos, que en parte desean su destruc-ción y no la sienten demasiado, porque ven en ello lamanera más rápida de ir corriendo estos defectos en losque impensadamente habían incurrido por errores deépocas pasadas.»

Realmente, el Plan de ordenación urbana de Madrid y sus alrede-dores se había elaborado por la Junta de Reconstrucción de Madriden 1941. Por primera vez se abordaba la expansión de una gran ciu-dad sobre su comarca circundante, ya que el Plan se extendía sobre

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29 términos municipales. Bajo la presión de un ritmo de crecimientodemográfico que se estimó consistiría en el 20 por 100 decenal —previ-sión que, como se sabe, quedaría muy corta—el Plan atiende a unaserie de propósitos esenciales, de entre los que sus propios redactoresdestacarán los siguientes:

«a) Atención de las funciones de capitalidad: agru-pación de Ministerios, revalorización de la fachada alManzanares, exaltación de valores tradicionales (recintoárabe), otras funciones directivas; b) organización de lascomunicaciones: ferrocarril, carreteras y aire, y especial-mente la disposición de un sistema de accesos, travesíasy circunvalaciones con características de autopistas;c) ordenación industrial: creando núcleos satélites y zo-nas industriales para favorecer el desarrollo industrial,apoyándose las comunicaciones centralizadas, sin detri-mento del desarrollo digno de la ciudad como capital;d) descongestión del centro de la ciudad como medio fun-damental de resolver los problemas del interior ante-poniendo la creación de nuevos centros comerciales a laapertura de grandes vías destructoras de todo ambientetradicional; e) organización de los núcleos residencialesen unidades de vecindad dotadas de servicios colectivosen los que se mejorarán las condiciones de vida y lostipos de edificación, y f) limitación de la ciudad con unprimer anillo verde entre el Manzanares y el arroyo delAbroñigal y limitación de los demás núcleos suburbanosy satélites por zonas verdes, formando un sistema de ani-llos y cuñas.»

Todos estos propósitos concretos son el reflejo de una preocupaciónfundamental que —para decirlo con palabras del que fue director téc-nico de la Junta de Reconstrucción, y después de la Comisaría deOrdenación Urbana de Madrid y sus Alrededores— queda formula-da así:

«Una gran ciudad como ya es Madrid, tiene que dis-poner de una organización urbana completa que garan-tice el rendimiento, la sanidad y la comodidad de sushabitantes.»

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Lo que, en los mentores del Plan, suponía esencialmente estas trescosas:

«Barriadas de viviendas ordenadas, con sus plazas, susservicios, sus monumentos; vías arteriales de tránsito fá-cil que las ponga en comunicación con los centros polí-ticos, comerciales, industriales y el exterior, y un sistemade espacios libres que envuelva la ciudad y penetre enella en profundas cuñas, envolviendo en lo posible cadauno de los barrios y salpicando todos los sectores de lafuente de salud y alegría, que son el árbol y el jardín.»

A estos postulados obedece la Ley de Bases de 25 de noviembrede 1944, cuyo texto articulado se promulga por Decreto de 1 demarzo de 1946, dictándose el Reglamento para el desarrollo orgánicode la Ley de 17 de octubre siguiente. La solución institucional adop-tada es, según habrá ocasión de examinar más detenidamente, lade una estatalización del problema y la organización que para susolución se configura. En efecto, la base 3.a de la Ley de 1944 creaun dispositivo compuesto de una Comisión integrada por represen-tantes de la Administración del Estado y, muy minoritariamente, delAyuntamiento de Madrid y de un comisario general que tendría ca-tegoría administrativa de director general, siendo designado por elConsejo de Ministros a propuesta del de la Gobernación, «de quiendependerá».

b) El desfase de las soluciones promulgadas para la aglomeraciónmadrileña

En el corto período que media entre la inicial solución urbanís-tica madrileña y la década de los sesenta, la evolución de la realidadha desbordado ampliamente los instrumentos de reordenación quefueron creados, y aparece como urgente una reconsideración de losmismos. En esencia, no se ha logrado evitar el acelerado ritmo decrecimiento mononuclear del área madrileña; Madrid no ha trabadoaún relaciones sociales de importancia con los núcleos de poblacióncircundantes. De aquí que pudiera escribirse en 1964:

«La situación de Madrid, en un páramo sin industriani minería, su origen artificioso y esencialmente burocrá-tico, han motivado que la expansión matritense haya en-contrado exclusivamente pequeños núcleos agrícolas que

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podía incorporarse sin dificultad. Las anexiones de térmi-nos adyacentes fueron rigurosamente ampliaciones de bal-díos, secanos y, en el más grave de los casos, subur-bios-dormitorio en embrión. Algunos de esos pueblosanexionados conservan todas sus peculiaridades agríco-las originarias y su relativo apartamiento de la grancapital, a la que en verdad puede decirse que pertenecentan sólo por una ficción administrativa. Otros, en cambio,como Vallecas, se han injertado de pleno en la vida me-tropolitana, con un pujante despertar industrial. Lo queimporta es subrayar cómo ese desarrollo es también frutode Madrid, y no tiene entidad propia ni se concibe conindependencia de la urbe vecina.»

Así, pues, la evolución del contexto urbano madrileño se cifra enun vasto proceso de crecimiento del núcleo principal, que ya alar-gándose como conjunto edificado sin soluciones de continuidad. Con-cretamente, en 1960, la fisonomía urbana de la región madrileña que-da compuesta por una fuerte concentración humana rodeada de unextenso vacío demográfico. Concentración que se cifra en 52.700 ha-bitantes por kilómetro cuadrado en el círculo central (de un radioaproximado de 1,4 km.) y que va decayendo en círculos más amplioshasta llegar a 24 habitantes por kilómetro cuadrado en la última co-rona circular, situada entre los 120 y los 150 kilómetros de radio.

En el significativo análisis realizado por AMANDO DE MIGUEL, JUÁ-

REZ y ALMARCHA, queda en evidencia que la evolución inmediatamenteposterior —entre 1960 y 1965— está marcada por el hecho de que, paraun crecimiento de medio millón de personas, el área madrileña, lacorona que va desde los 1,4 kilómetros hasta 60 kilómetros de radioaumenta vertiginosamente su densidad, a costa del centro de la ciu-dad y de las zonas periféricas en situación tangente con la estructuraurbana en sentido físico.

Se trata, en síntesis, del crecimiento desbordante de la ciudad prin-cipal; crecimiento que no da lugar a un sistema de relaciones socia-les entre la metrópoli y sus núcleos circundantes, sino a una masivaabsorción del espacio inmediato por aquélla. Consecuencias: antetodo, desbordamiento del primitivo esquema de organización urbana,en sus puntos neurálgicos: servicios, vivienda, red viaria... Después,la desagradable paradoja que resulta de la proximidad entre el espa-

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CÍO en trance de agotamiento y el mínimo aprovechamiento del espa-cio circundante; la flagrante contradicción entre un entorno casivacío y un centro neurálgico en trance de no poder cumplir sus fun-ciones económicas, culturales y sociales... por haberlas concentradomonolíticamente en unos pocos kilómetros cuadrados.

Es entonces cuando son dispuestas dos medidas legislativas de im-portancia: un sistema de descongestión industrial, y la revisión delPlan de Ordenación del área y de su estructura administrativa. Vea-mos el primero de ellos, ya que es el único que tiene contactos conel tema que aquí interesa.

c) Área metropolitana de Madrid

El artículo primero de la Ley de 2 de diciembre de 1963, regula-dora del Área Metropolitana de Madrid, nos revela el sometimientodel nuevo estatuto a los rasgos más acusados en la evolución del De-recho metropolitano español: la Comisión de Planeamiento y Coordi-nación es un «organismo autónomo de carácter urbanístico adscritoal Ministerio de la Vivienda, a la que corresponderá promover, acor-dar, orientar, impulsar y velar por la ordenación urbanística de dichaárea y en su caso realizar la gestión correspondiente».

Es decir, el gobierno del área se encomienda a un organismo au-tónomo del Ministerio de la Vivienda, primero, y urbanístico, además.Ahora bien, hay un resquicio abierto hacia problemas que trascien-den el puramente urbanístico: la Comisión coordina y armoniza, des-de la perspectiva del Plan de Ordenación del Área, las acciones queen la misma se realicen por la Administración del Estado que afectenprecisamente a la ordenación urbanística. Desde la misma perspec-tiva, puede plantearse el tema de la coordinación en relación conlos servicios municipales comunes a los Ayuntamientos del Área (ar-tículo 7.°, 1).

Ha de añadirse que las competencias de la Comisión son compe-tencias originariamente estatales, dejando intactas las que con ante-rioridad pertenecían a los municipios integrantes, respecto de los cua-les se le otorga un poder de fiscalización (art. 3.°, 3). Aquí hay unaimportante diferencia con el gobierno de la comarca de Barcelona. Enefecto a la Comisión barcelonesa se le ha dado, desde el punto de vis-ta de las competencias «una orientación más municipal, pues no cabeolvidar que estrictamente municipales son los intereses que se leconfían. Con este contraste, se puede apreciar claramente que lo que,

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ante todo, pretende la Ley de 1963 es unificar en una sola autoridadel ejercicio de todas las competencias urbanísticas estatales sobre elárea, «corresponderá a la Comisión del área ejercer en su territoriolas facultades y atribuciones que en el orden urbanístico, según lalegislación vigente, corresponden al Consejo Nacional de Vivienda,Arquitectura y Urbanismo, a la Comisión Provincial de Servicios Téc-nicos, a la Comisión Central de Saneamiento y a otros organismosanálogos» (art. 6.°).

Pero, además, la unificación queda limitada al planeamiento ycontrol, quedando la ejecución de las obras y prestación de serviciosresidenciada, en general, en los órganos y entidades competentes encada caso. Únicamente queda abierta en el artículo 7.° la posibilidadde que la Comisión instituya órganos especiales de gestión.

2. Creación del régimen del «Gran Bilbao»

La creación de la Corporación administrativa «Gran Bilbao» seproduce por Ley de 1 de marzo de 1946. Su punto de partida es pecu-liar, dentro, no obstante, de la hipótesis general de ordenación urba-nística de una gran ciudad y su zona de influencia. Como declaraZUAZAGOITIA en 1946,

«...el problema urbano de Bilbao no es un problemani de reforma interior ni de anexiones de unos pocos pue-blos circundantes: es un problema de ordenación de unaextensa zona sobre la cual había influido. Sobrepasaba,pues, los límites posibles que el Ayuntamiento por símismo podía acometer... Todos los que hayan recorrido laría saben que, a pesar de las diferencias de términosmunicipales, allí no hay soluciones de continuidad. No esfácil averiguar dónde termina un Municipio y dónde co-mienza otro. Hay una unidad, sobre todo una unidadeconómica, cuyo eje es la ría. Había que establecer, pues,la coordinación necesaria entre todos esos Ayunta-mientos.»

Es decir, se pretende configurar un área comarcal cuya unidadderiva de la influencia de la gran ciudad, cuyo desarrollo ha de ha-cerse con visión de conjunto, y para ello nada mejor que la elabora-ción de un Plan de ordenación urbanística comercial, y la creaciónde la autoridad administrativa correspondiente. Se huirá expresa-

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mente de poner en manos del Ayuntamiento de Bilbao esta nueva or-ganización porque, como declara su alcalde en la citada fecha de 1946.

«Bilbao, a lo largo del tiempo, ha recibido dos grandeslecciones, que debe siempre tener en cuenta: una, la deno ceder en nada frente a las anteiglesias para mantenerla hegemonía sobre la ría; y otra, la de no provocar inú-tilmente la resistencia de esas anteiglesias, siendo la villajusta y comprensiva con ellas. Las anexiones prematurasson siempre una torpeza. Primero, porque Bilbao no hu-biera sabido qué hacer con ellas, y después, se hubieraencontrado con la resistencia decidida de las anteiglesias.Por ello se pensó, y la Ley así lo declara, en crear unaentidad supermunicipal destinada solamente a la realiza-ción del Plan, obligando a todos los Ayuntamientos com-prendidos a quedar sujetos a esa Ley en lo relativo alPlan, con libertad y autonomía absoluta, en cambio, en loconcerniente a las demás cuestiones municipales. Plan-teada así la cuestión, los pueblos de la comarca tienentanto interés como Bilbao en su realización.»

3. El Plan de Valencia y su comarca

Las bases para la ordenación urbana de Valencia y su comarcase aprueban por la Ley de 18 de diciembre de 1946, dando lugar altexto articulado promulgado por Decreto de 14 de octubre de 1949.El Plan abarca 30 municipios, y se formula «para realizar la ordena-ción urbana de Valencia y su comarca» (art. 1.°).

El punto de partida es, aquí también, netamente urbanístico, pesea que la problemática planteada en la zona comprendida por el Planera mucho más densa y compleja.. En efecto, la ordenación del usodel suelo es por supuesto, trascendental, y más aún en una comarcacuya tierra es susceptible de un aprovechamiento agrícola difícil-mente igualable en otros lugares de la geografía española; de ahíque su conversión en suelo urbano tenga unos matices problemáticospeculiares, y recuerde, aunque el supuesto sea distinto, en cierto modola famosa polémica inglesa campo-ciudad de hace unos años. Esteproblema, naturalmente, no pasó desapercibido a los planificadoresde 1946:

«...haría falta robar a la huerta que rodea Valencia,que es la de mayor rendimiento, 3.000 hectáreas para in-

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vertirlas en el desarrollo o ensanche de la capital. Estehecho, al que llegamos en la primera fase de nuestro es-tudio, nos preocupó extraordinariamente. La mayor partede nosotros, que habitábamos en la meseta castellana, rlllegar a Valencia, ver la riqueza ambiente, vivirla decerca, recorrer esos pueblos y comprobar el nivel de vidade sus habitantes, tuvimos la enorme preocupación deque eso desaparecería, de que el crecimiento urbano ab-sorbiera de tal modo esa riqueza agrícola que la pusieraen grave peligro, y pensamos que, de seguir así, se produ-ciría el fenómeno de que la ciudad se devoraba a sí mis-ma al destruir la riqueza que es causa de su vida y de subienestar. Esto nos obligó a meditar sobre los medios deevitar ese fenómeno, y el único medio que vimos paraevitarlo fue el descentralizar Valencia, haciendo que elcrecimiento demográfico no recayera exclusivamente so-bre la capital, como ahora ocurre en su mayor parte, sinoque se distribuyera en todo el conjunto, esto es, ir a unadescentralización de la actividad urbanística de la capi-tal, llevándola, en la medida de lo posible, a los pueblosde la cintura.»

Esta descentralización económica y social de Valencia, propugnadapor sus planificadores, hacía evidente, más aquí que en ningún otro,supuesto, la precisión de desbordar planteamientos puramente urba-nísticos: el gran tema era el de encauzar y dar unidad al sistemade relaciones sociales establecido entre una pluralidad de núcleos depoblación próximos entre sí. Era, pues, un tema de servicios públicoscomunes, algunos tan cruciales para el desenvolvimiento del áreacomo los de transportes y comunicaciones. Después, potenciar debida-damente cada uno de esos núcleos—salvo los muy pequeños y próxi-mos a otros mayores, respecto de los que cabía perfectamente la in-corporación o fusión— para dar a cada uno de ellos una función pre-dominante (industrial, residencial, de servicios, etc.) a asumir en elcontexto general del área. Sin embargo, si bien el plan no soslayólos factores geopolíticos de importancia, en la Ley hay tan sólo mo-destísimas previsiones en torno al tema de los transportes colectivos,quedando al margen los demás problemas inherentes a una previ-sión reflexiva sobre los servicios intermunicipales comunes. De todosmodos, la descentralización urbanística es abordada con energía:

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«Para favorecer este propósito de descentralización,nos encontramos con la circunstancia providencial de laexistencia de dos penetraciones montuosas de estas doscolinas en la huerta: la del Noroeste, con Burjasot y Go-della, y la del Suroeste, con Torrente. El criterio del Planha sido el hacer dos grandes núcleos residenciales enestas dos cuñas, que restan del crecimiento de la capitalunos 150.00 habitantes, y, al mismo tiempo, estimular lacreación o impulso de las actuales zonas industriales en

- los tres grupos industriales de Norte, Sur y Oeste, a finde llevar también a estos pueblos población obrera in-dustrial. De este modo pretendemos que la población deValencia dentro del siglo actual, no sobrepase el millónde habitantes. Esto obliga a un control un poco difícil,delicado, de este conjunto urbanístico, que es el conse-guir Ja especialización de los pueblos. Afortunadamente,esta especialización ya está iniciada... El complemento deesta ordenación es la nueva distribución demográfica. Sepropone que el grupo de pueblos del Norte, hoy con29.000 habitantes, llegue a tener 100.000, y se han pre-visto los ensanches de los pueblos para esta cifra. El gru-po Noroeste, hoy con 40.000 habitantes, se propone quellegue a los 60.000; este grupo está constituido por Mani-ses y Cuart de Poblet. El grupo Suroeste y el del Oeste,con Torrente, con 30.000, que llegue a 85.000. Es intere-sante observar la proporción de superficie que se reservaa usos industriales.»

Por último, el Plan de ordenación establece previsiones relativasa la reordenación interior de la ciudad central. Según VALENTÍN-

GAMAZO,

«El Plan de la cintura de Valencia obliga a reorgani-zar la capital de la forma siguiente: primero, completarsu estructura urbana, capacitándola para un millón dehabitantes en lugar de 450.000, que es hoy su censo depoblación, para lo cual será preciso duplicar su actualsuperficie de 1.500 hectáreas; construir una nueva redviaria no sólo para resolver el problema circulatorio, sinopara enlazar fácilmente con los pueblos de la cintura,

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como antes he dicho; resolver los enlaces ferroviarios,problema que se halla en camino de solución, y dar unanueva estructura orgánica a la ciudad.»

4. La ordenación urbana de Barcelona y su comarca

a) La Ley de 3 de diciembre de 1953

La Ley de 3 de diciembre de 1953 aparece como la culminaciónde una serie de intentos de abordar el desarrollo urbano de Barce-lona que se habían ido sucediendo a lo largo de más de un siglo;ello, una vez superada la configuración medieval de la ciudad, ence-rrada entre sus murallas, cosa que ocurre en 1854, cuando se apruebael Plan Cerda. Como ha escrito UDINA,

«Para comprender el gran salto que dio al romper lasmurallas, baste tener en cuenta de qué modo aumentó supoblación en los últimos cincuenta años del pasado siglo.-Barcelona superó los 160.000 habitantes y alcanzó en 1900el medio millón.»

En la estadística municipal de 1863, Barcelona tiene 184.831 habi-tantes. En 1960, Barcelona tiene una población de 1.557.863 habitantes.A lo largo del siglo considerado, se van a producir distintas planifi-caciones del ensanche de la ciudad, de acuerdo con las concepcionesurbanísticas de la época y las necesidades que a lo largo del tiempose van produciendo. Según MARTORELL PORTAS, el proceso urbanísticode Barcelona tiene tres fases características: la primera va desde1838 hasta el proyecto de Cerda, convertido en proyecto oficial en 1859.La segunda se caracteriza por el uso intensivo de la agregación deMunicipios limítrofes al de Barcelona, y su centro de gravedad es elaño 1903, en el que se convoca un concurso de proyecto de enlaceentre la ciudad y los pueblos agregados que da lugar a un modelo,el de LEÓN JAUSSELY; la tercera fase pertenece ya a la posguerra y de-riva de un primer impulso, consistente en la creación por el Ayun-tamiento en 1945 de una «Comisión Técnica Especial de Urbanismo»,y de la creación estatal de la «Comisión Superior de Ordenación Pro-vincial de Barcelona», por Decreto de 25 de mayo de 1945.

A partir de 1945 se pone en marcha la elaboración de un PlanProvincial de Urbanismo y de un Plan Comarcal para Barcelona y los

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Municipios adyacentes. El primero de ellos se ultima en 1959 y esaprobado por el Ministerio de la Vivienda en 1963. Entre tanto, habíasido elaborado y promulgado el «Plan Comarcal de Ordenación Urba-na de Barcelona», por Ley de 3 de diciembre de 1953. Como escribenMARTORELL PORTAS, FLORENSA FERRER y MARTORELL OTZET,

«El Plan que mereció aprobación en 1953 fue elabora-do en un período en que el clima urbanístico no era pro-picio todavía a soluciones de gran aliento y, por otraparte, el trasvase campo-ciudad no había adquirido lasproporciones que alcanzó poco después.»

Ei Plan Comarcal tiene como principio inspirador la creación deun tejido urbano en forma nuclear, una gran ciudad constituida poruna corona de núcleos, cada uno de los cuales sigue ostentando unapropia personalidad sociológica y jurídicamente hablando. Las cir-cunstancias, pues, eran muy distintas de las que se contemplaron enla ordenación de Madrid y su zona de influencia. En 1953, Barcelonaera ya lo que GUEDDES denominara una conurbación; es decir, unconjunto de comunidades en crecimiento a las que se pretendía im-poner una directriz de desarrollo, sobre la base de limitar hasta unacifra determinada (2.400.000 habitantes) a la ciudad de Barcelona yorientar la expansión de los núcleos urbanos vecinos. Según los auto-res que quedaron citados, el Plan Comarcal está inspirado en los si-guientes principios:

«1. Estudia el crecimiento urbano en forma nuclearevitando la extensión ilimitada de la metrópoli, concibién-dose el futuro de la gran ciudad como racimo de comuni-dades organizadas.

2. Revisa el sistema viario en eJ sentido de propor-cionar mayores anchos donde es posible y aconsejable, yestablece los cinturones que omitió CERDA, preconizó JAUS-

SELY y hubieran tenido también efectividad en el PlanRovira, pese a que sus calles concéntricas eran, en suproyecto, casi todas de igual y precario ancho.

3. Sienta el criterio zonificador que evite la mezco-lanza de la industria y la vivienda y regule las distintascondiciones de volumen y uso que han de exigirse a cada

" ' una de las distintas zonas que se establecen.»

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b) Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona yoíros Municipios

Aunque la Ley de 3 de diciembre de 1953 hunde también susraíces en una preocupación urbanística, ya desde ese primer nrmentó se entrevé un intento de trascender la pura ordenación físicadel suelo y hacer frente a una auténtica ordenación del territorio co-marcal; intento que se abrirá paso, más adelante, poco a poco y muydifícilmente, hacia el planteamiento en común, para todos los Muni-cipios del área, no sólo del problema urbanístico, sino también delde determinados servicios comunes.

Hay, no obstante, que destacar que, pese a todo, la Comisión crea-da se constituye para la aplicación del Plan comarcal de urbanismo;y, por otra parte, la dimensión territorial del área, muy reducida si setiene en>cuenta que sus 498 kilómetros cuadrados resultan ser notoria-mente inferiores a los .607 del simple término municipal de Madrid. Ensu interior y sometidos a la comisión, quedaron el Municipio de Barce-lona y 27 más.

El giro hacia un más amplio planteamiento funcional se encuen-tra, como es sabido, en la Ley de Régimen Especial de Barcelona, de13 de mayo de 1960; en ella, según expresa la exposición de motivos.

«se ha preferido ampliar las facultades de dicha Comisióny añadir a su función, típicamente urbanística, otra pla-nificadora y ejecutiva sobre los elemntos comunes a Ircomarca».

Aparece, pues, la «Comisión de Urbanismo y Servicios Comunesde Barcelona y otros Municipios». Naturalmente, y de acuerdo conel patrón sentado desde el principio, la Comisión es un organismoautónomo adscrito al Ministerio de la Vivienda.

c) Constitución del Área Metropolitana de Barcelona

Finalmente, el Decreto-ley 5/1974, de 24 de agosto, crea la EntidadMunicipal Metropolitana de Barcelona. Con ello, se abre paso una nue-va fórmula organizativa; por ello, su análisis debe quedar reservadopara un estudio posterior.

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POBLACIÓN DE LOS MUNICIPIOS COMPRENDIDOS EN EL ÁREA METROPOLITANA DE MADRID, SEGÚN LOS CENSOSDE LOS AÑOS

MUNICIPIOS

MadridAlrobendasSan Sebastián de los ReyesParacuellos del JaramaTorrejón de ArdozSan Fernando de HenaresCostadaRibas del JaramaGe taleLeganésAlcorcónVillaviciosa de OdónBoadilla del MontePozuelo de AlarcónMajadahondaVillanueva del PardilloVillanueva de la CañadaBrúñeteMejorada del CampoVelilla de San AntonioPintoColmenar ViejoLas Rozas de Madrid .

TOTAL

1900

539.8351 3471.130

6651.888

851245445

4 4444.148

6571.569

7781.873

806474668

1 4531.025

5812.6695 2551.041

565.847

1910

599.8071 4161.261

7532.057

931309318

4 8635.815

7481.494

6592.4361.061

478844

1 6621.071

6502.7565 7531.076

638.228

1920

750.8961 3501.358

7822.079

863312785

S3364 362

8201.370

6602.6771.053

509895

1 5561.275

7012.4116 4021.174

789.630

1930

952.8321 6481.439

8072.4321.000

509777

8 2805.050

8091.389

6274.0641.224

5251.0331 4301.553

9492.7607 9991.532

1.143.422

19-10

1 088 6471 8961.775

7412.7182.209

717889

9 9955 211

6141.510

6082.517

931179217678

1.783909

3.2587 9511.196

1.136.449

1Ü50

1 618.4351 8621.8091.4544.0171.449

899903

12 2545.860

7591.621

9055.1051.153

509"00877

1.853815

3.4638 2391.616

1.676.357

1960

2 259 9314 7783.3501.481

10.7944.0333 6951 207

21 8958 5393 3562.2151.1109.4123.042

488592897

2.3401.0365 3608 3753 185

2.361.111

1970

3 146 07125 00015.447.2.106

21.1179.938

13 4121 007

69 42457 53746 04»-3.tlt1.838

16.7845.114

615607956

3.4981.4909 761

12 9105 413

3.469.211

FUENTE: Reseña Estadística de la provincia de Madrid. Presidencia del Gobierno. Instituto Nacional de Estadística. Madrid. 1958; poblaciones dederecho y de hecho de los Municipios de la nación. Madrid, 1962 y 1971.

POBLACIÓN DE HECHO DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRAN LA CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA «GRAN BILBAO-,SEGÚN LOS CENSOS DE LOS AÑOS

MUNICIPIOS

Bilbao (1)Abanto y CiérvanaArrigorriagaBaracaldoBasauriBerangoEchévarriGaldácanoGuecho .LarrabezúaLe j ona .Lujua (1)PortugaleteSan Salvador del ValleSanturce (antiguo) (2)Santurce-OrtuellaSanta María de LezamaSestaoSondica (1)Zamudio-Derio (I)Zarátamo

TOTAL

1900

99 6358.8531.986

15.0132.056

716637

2.8255 4421 4241 846

9645 1826 748

7 7811.060

10 833783

1.463516

175 763

1910

113 4739.8482.714

19 2493.539

821835

3.9817 3591 4732 3471 1295 6636 3903.3705 4691.201

11 820915

1.562580

203 738

1920

141 8729.5433.641

26 9065.199

9561.1224.886

11 3991 5193 2491 2487 6296 9644.6465 5531.270

15 5791 0311.868

789

256 869

1930

161 9879.8783.962

34 2099.4441.3591.2486.709

16 85Í*1 6545 0961.707

10 1698.2288.0746.3931.465

18.3351.8892.719

983

312.367

1940

195 1868.9933.989

36 16510.605

1.4751 3647.101

17 7951 7485 2552 522

10 6127 4468.4665 4701.399

18 6251 9142.9011 074

350 105

1950

229 3349.3304.646

42 24011.6371.66415297.733

19 3091 7455 7652 180

12 2118 444

10.2245 6421.501

19 9692 1022.9491.142

401 296

1960

297 94211.5138.142

77.80223.030

1.8124.148

10.43122 951

1 6987 5532.615

22 5849.477

25.57024.992

1.49424.9922.9152.0271.856

585.544

1970

410 49010.0029.820

108 75741.7942.8774.452

18.77039 153

1 83310 571

45 58411.33346.1948.0211.612

37.312

2.089

810.664

(1) Por Decreto de 31 de marzo de 1966 se incorporan los Municipios de Lujua, Sondica y Zamudio-Derio al de Bilbao(2) Segregados del Municipio de Santurce-Ortuella.FUENTE: Resaña Estadística de la provincia de Vizcaya. Presidencia del Gobierno INE. Madrid. 1960. Poblaciones de derecho y hecho de los Mu-

nicipios de la nación. Madrid, 1962 y 1971.

POBLACIÓN DE HECHO DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRAN LA CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA «GRAN VALENCIA»SEGÚN LOS CENSOS DE LOS AÑOS

MUNICIPIOS

Alacuás 2.370Albalat deis Sorells 1.198Alboraya 4.700Aldaya 2.906Alfafar 2.552Alfara del Patriarca 1.342Almácera 1.675Benetúser 996Bonrepós y Mirambell 643Burjasot 4.009Catarroja 7.043Cuart de Poblet 1.814Chirivella 1.429Foyos 1.548Godella 2.200Lugar Nuevo de la Corona 256Manises 3.577Masanasa 3.229Meliana 2.696Mislata 1.411Moneada 3.589Paiporta 2.296Paterna 3.509Picana 1.293Rocafort 526Sedavi 1.827Tabernes Blanques 607Torrente 8.561Valencia 213.550Vinalesa 1.272

TOTAL

1900

284 624

2.6721.5004.8073.23b2.9341.5751.9561.216

7275.1017.9772.2631.6552.1262.697

2314.0763.3363.1991.7294.3562.5063.7811.472

7171.988

7849.490

233.3481.463

315.048

1920

27651.6345.7123.4233.2411.8102.2611.421

8206.5328.3082.6441.7272.3762.861

2175.0103.3423.3922.5804.4142.7465.0421.684

8312.009

9609.952

251.2581.681

342.753

1930

3.2761.6936.1243.9743.5312.2302.3352.5171.0108.5389.0563.1522.4132.9093.345

2266.6674.2724.0024.9625.1813.0746.3532.288

9692.5501.663

10.443320.195

1.866

430.814

3.7531.8356.7494.5703.9832.2722.6253.4361.361

11.23510.4373.9932.9813.0174.574

2207.7114.8364.5306.6385.8843.182

10.0082.7891.2672.7672.115

13.586450.756

1.872

582.981

1950

4.3321.8516.8856.3824.1262.3492.7293.9541.308

12.13411.2045.4084.7073.3214.702

1879.1735.0234.6596.9707.2793.574

11.7243.0111.2992.9872.182

15.974509.075

2.161

660.672

8.1162.4478.0739.5794.3942.5082.9655.9071.614

17.62411.68010.5719.2503.5655.117

20413.0975.0535.173

10.9318.6674.054

16.9514.6201.5503.5443.270

24.042505.066

2.062

711.693

1970

19.6393.0639.126

16.15713.0932.7774.713

10.0621.754

23.28315.70320.52920.0634.3415.702

14419.9456.0107.122

20.02013.66311.22422.944

5.3892.2005.4504.264

39.724653.690

2.210

983.704

POBLACIÓN DE LOS MUNICIPIOS COMPRENDIDOS EN EL PLAN COMARCAL DE BARCELONA,SEGÚN LOS CENSOS DE LOS AÑOS

MUNICIPIOS (1)

BarcelonaBadalonaCastelldefelsCornelia .EsplugasGavá .Hospitalet de LlobregatMolíns de ReyMoneada y ReixachMongat (2)Palle j áPapiolPrat de LlobregatRipolletSan Adrián del BesosSan Baudilio de LlobregaíSan Cugat del VallesSan Clemente de LlobregatSan Feliú de LlobregatSan Juan DespíSan Justo DesvernSan Vicente deis Horts ..Santa Coloma de CervellóSanta Coloma de GramanetTianaViladecánsSardañola

TOTAL .

1900

533.00019.240

2892.1971.0571.8254.9482.9361.710

656912

2.8041.501

4185.3112.120

9843.3141.1721.1011.809

5421.5102.1301.194

928

595.608

1910

587.41120.957

3412 4961 4701 9846.9053.3271.949

637994

2.9771.567

4945.3772.3681.0323.8521.3541.1921.888

6011.8692.6471.2441.032

657.973

1920

710.33529.365

3653 7321 5042 385

12.3603.9622.810

6921.0443.5911.9631.073

. 6.5532.8741.0414.4061.5241.3861.935

7842.7283.1391.5511.351

804.453

1930

1.005.56544.291

7977 0313 2185 054

37.6506.2756.513

1.0221.0276.6943.3246.5158.8675.1901.1256.3431.0232.3282.9191.191

12.9303.8052.9903.026

1.187.513

1940

1.081.17548.2842.0138 2143 5486 110

51.2496.5896.6492.4111.0121.0988.9413.7028.342

10.3105.9041.2316.5712.0242.7382.9061.233

17.3181.8223.8033.496

1.298.693

1950

1.280.17961.6542.039

11 4734 3186 860

71.5808.0248.6562.9111.0651.159

10.4013.736

10.22710.8116.992

9917.3272.2742.9313.2951.227

15.P811.5964.2944.007

1.545.307

1960

1.557.86392.257

3.92024.71412.39315.725

122.81310.J9113.2953.7282.2302.036

14.1315.262

15.80119.96811.8841.281

10.2014.7716.4015.7501.582

32.5902.1987.5086.455

2.006.948

1970

1.745.142162.888

13.21977.31429.47424.213

241.97814.45622.4625.0204.0812.620

36.36320.19724.45250.05120.669

1.96621.75116.0559.226

14.5091.944

106.7112.608

24.48319.945

2.713.797

(1) En la Ley de 1953, aprobatoria del Plan Comarcal, figura I.cs Botigues de Sitges. que es un barrio del Municipio de Sitges. y. aunque figuraincluido dentro del territorio del Plan Comarcal de Barcelona, no forma término municipal independiente.

(2) Segregado del Municipio de Tiana

ÍNDICES DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN DE HECHO DE LOS MUNICIPIOS COMPRENDIDOSEN EL ÁREA METROPOLITANA DE MADRID

Cifras relativas. Números índices base 1900 = 100

MUNICIPIOS

Madrid 100,00Alcobendas 100,00San Sebastián de los Reyes 100,00Paracuellos del Jarama 100,00Torrejón de Ardoz 100,00San Fernando de Henares 100,00Coslada 100,00Ribas del Jarama 100,00Getafe 100,00Leganés 100,00Alcorcón 100,00Villaviciosa de Odón 100,00Boadilla del Monte 100,00Pozuelo de Alarcón 100,00Majadahonda 100,00Villanueva del Pardillo 100,00Villanueva de la Cañada 100,00Brúñete 100,00Mejorada del Campo 100,00Velilla de San Antonio 100,00Pinto 100,00Colmenar Viejo 100,00Las Rozas de Madrid 100,00

TOTAL

1900

100,00

1910

111,11105,12111,59113,23108,95109,40126,1271,46

109,43140,19113,8595,2284,70

130,06131,64100,84126,35114,38104,49111,88103,26109,48103,36

112,79

1920

139,10100,22120,18117,59110,12101,41127,35176,40120,07105,16124,8187,3284,83142,93130,65107,38133,98107,09124,39120,6590,33121,83112,78

139,55

1M0

176,50122,35127,35121,35128,81117,51207,76174,61186,32121,75123,1488,5380,59

216,98151,86110,76154,6498,42

151,51163,34103,41152,22147,17

202,07

1940

201,66140,76157,08111,43143,96259,58292,65199,78209,16125,6393,4596,2478,15

134,38115,5137,7632,4846,66

173,95156,45122,07151,30114,89

200,84

1950

299,80138,23160,09218,65212,76170,27366,94202,92275,74141,27115,53103,31116,32272,56143,05107,3874,8560,36

180,78140,28129,75156.78155,24

296,26

1960

416,63354,71296,46222,71571,72473,91

1.508,16271,24492,69205,86510,81141,17142,67502,51377,42102,9588,6261,73

228,29178,31200,82159,37305,96

417,27

1970

582,781.855,981.366,99

316,691.118,491.167,805.474,29

226,291.562,201.387,107.008,83

198,73236,25896,10634,49129,7590,8765,79

341,27256,45365,72245,67519,98

613,10

ÍNDICES DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN DE HECHO DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRANLA CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA «GRAN BILBAO»


MUNICIPIOS

Bilbao (1) 100,00Abanto y Ciérvana 100,00Arrigorriaga 100,00Baracaldo 100,00Basauri 100,00Berango 100,00Echévarri 100,00Galdácano 100,00Guecho 100,00Larrabezúa 100,00Lejona • 100,00Lujua (1) 100,00Portugalete 100,00San Salvador del Valle 100,00Santurce (antiguo) (2) —Santurce-Ortuella 100,00Santa María de Lezama 100,00Sestao 100,00Sondica (1) 100,00Zamudio-Derio (1) 100^00Zaratamo 100,00

TOTAL 100,00

1910

113,89111,24136,66128,22172,13114,66131,08140,92135,23103,44127,14117,12109,2894,69

70,29113,30109,11116,86106,77112,40

115,92

142,39107,79183,33179,22252,87133,52176,14172,96209,46106,67176,00129,46147,22103,20

71,37119,81143,81131,67127,68152,91

146,14

162,58111,58199,50227,86459,34189,80195,92237,49309,79116,15276,06177,07196,24121,93

82,16138,21169,25241,25185,85190,50

177,72

1940

195,90101,58200,86240,89515,81206,01214,13251,36326,99122,75284,67261,62204,79110,34

70,30131,98171,93244,44198,29208,14

199,19

230,07105,39233,94281,36566,00232,40240,03273,73354,81122,54312,30226,14235,64125,13

72,51141,60184,33268,45201,57221,32

228,32

1960

299,03130,05409,97518,23

1.120,14253,07651,18369,24421,74119,24409,15271,27435,82140,44

321,19140,94230,70372,29138,55359,69

333,14

411,99112,98494,46724,42

2.032,78401,82698,90664,42719,46128,72572,64

879,66167,95

103,08152,08344,43

404,84

461,23

(1) Por Decreto de 31 de marzo de 1966 se incorporan los Municipios de Lujua, Sondica y Zamudio-Derio al de Bilbao.<2> Segregados del Municipio de Santurce-Ortuella.

ÍNDICES DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN DE HECHO DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRANLA CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA «GRAN VALENCIA»


MUNICIPIOS 1910 1920 1930 1960 1970

Alacuás 100,00Albalat deis Sorells 100,00Alboraya looiooAldaya 100,00Alfafar 100,00Alfara del Patriarca 100,00Almácera looiooBenetúser 100,00Bonrepós y Mirambell 100,00Burjasot 100,00Catarroja 100,00Cuart de Poblet 100,00Chirivella 100,00Foyos 100,00Godella 100,00Lugar Nuevo de la Corona 100,00Manises 100,00Masanasa 100,00Meliana 100,00Mislata 100,00Moneada 100,00Paiporta 100,00Paterna 100,00Picana 100,00Rocafort 100,00Sedaví 100,00Tabernes Blanqucs 100,00Torrente 100,00Valencia 100,00Vinalesa 100,00

TOTAL 100,00

112,74125,21102,28111,36114,97117,36116,78122,09113,06127,24113,26124,75115,82137,34122,5990,23113,95103,31118,66122,54121,37109,15107,75113,84136,31108,81129,16110,85109,27115,02

110,69

116,67136,39121,53117,79127,00134,87134,98142,67127,53162,93117,96145,76120,85153,49130,0584,77140,06103,50125,82182,85 .122,99119,60143,69130,24157,98109,96158,15116,25117,66132,15

120,42

138,23141,32130,30136,75138,36166,17139,40252,71157,08212,97128,58173,76168,86187,92152,0588,28186,39132,30148,44351,67144,36133,88181,05176,95184,22139,57273,97121,98149,94146,70

151,36

158,35153,17143,60157,26156,07169,30156,72344,98211,66280,24148,19220,12208,61194,90207,9185,94

215,57149,77168,03470,45163,95138,59285,21215,70240,87151,45348,43158,70211,08147,17

204,82

182,78154,51146,49219,61161,68175,04162,93396,99203,42302,67159,08298,13329,39214,53213,7373,05

256,44155,56172,81493,98202,81155,66334,11232,87246,96163,49359,47186,59238,39169,89

232,12

342,45204,26171,77329,63172,18186,89177,01593,07251,01439,61165,84582.75647,31230,30232,5979,69

366,14156,49191,88774,70241,49176,57483,07357,31294,68193,98538,71280,83236,51162,11

250,05

828,65255,68194,17555,99513,05206,93281,37

1.010,24272,78580,77222,96

1.131,701.403,99280,43259,1856,25

557,59186,13264,17

1.418,85380,69488,85653,86416,78418,25298,30702,47464,01306,11173,74

345,62

ÍNDICES DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN DE HECHO DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRANEL PLAN COMARCAL DE BARCELONA


MUNICIPIOS 11)

Barcelona 100,00Badalona 100,00Castelldefels 100,00Cornelia looiooEsplugas 100,00Gavá 100,00Hospitalet de Llobregat 100,00Molíns de Rey íooiooMoneada y Reixach 100,00Mongat (2) —Pallejá 100,00Papiol 100,00Prat de Llobregat 100,00Ripollet 100,00San Adrián del Besos 100,00San Baudilio de Llobregat 100,00San Cugat del Valles 100,00San Clemente de Llobregat 100,00San Feüú de Llobregat 100,00San Juan Despí 100,00San Justo Desvern 100,00San Vicente deis Horts 100,00Santa Coloma de Cervelló 100,00Santa Coloma de Gramanet 100,00Tiana (3) 100,00Viladecáns 100,00Sardañola 100,00

TOTAL 100,00

1910

110,20108,92117,99113,61139,07108,71139,55113,31113,98

97,10108,99106,17104,40118,18101,24111,70104,88116,23115,53108,27104,37110,89123,77124,27104,19111,21-

110,47

133,27152,62126,30169,87142,29130,68249,80134,95164,32

105,49114,47128,07130,78256,70123,39135,57105,79132,95130,03125,89106,97144,65180,66147,37129,90145,58

135,06

1930

188,66230,20275,78320,03304,45276,93760,91213,73380,88

155,79112,61238,73221,45

1.558,61166,96244,81114,33191,4087,29

211,44161,36219,74856,29178,64250,42326,08

199,38

1940

202,85250,96696,54373,87335,67334,79

1.035,75224,42388,83

154,27120,39318,87246,64

1.995,69194,13278,49125,10198,28172,70248,68160,64227,49

1.146,8985,54

318,51376,72

218,04

1950

240,18320,45705,54522,21408,51375,89

1.446,65273,30506,20

162,35127,08370,93248,90

2.446,65203,56329,81100,71221,09194,03266,21182,14226,38

1.011,9974,93

359,63431,79

259,45

292,28479,51

1.356,401.124,901.172,47

861,642.482,07

347,10777,49

339,94223,25503,96350,57

3.780,14375,97560,57130,18307,82407,08581,38317,86291,88

2.158,28103,19628,81695,58

336,96

1970

327,42846,61

4.574,053.519,072.788,461.326,744.890,42

492,371.313,57

622,10287,28

1.296,831.345,575.849,76.

942,40974,95199,80656,34

1.369,88837,97802,05358,67

7.066,95122,44

2.050,502.149,25

455,63

(1) En la Ley de 1953, aprobatoria del Plan Comarcal, figura Les Botigues de Sitgcs, que es un barrio del Municipio de Sitges, y, aunque f iguraincluido dentro del territorio del Plan Comarcal de Barcelona, no forma término municipal independiente.

(2) Segregado del Municipio do Tiana.(3) Le fue segregado el Municipio de Mongat.

LUIS MORELL OCAÑA

II. ANÁLISIS DE CONJUNTO DEL RÉGIMEN DE GRANDES CIUDADES

Y DE SU ZONA DE INFLUENCIA

A) Delimitación territorial

1. El criterio formal de delimitación

a) Vinculación a la extensión del Plan de Ordenación Urbana

Naturalmente, el problema de la delimitación territorial es abor-dado por la legalidad en vigor de acuerdo con las coordenadas bási-cas del sistema: se trata de hacer pasar a la realidad un Plan deOrdenación Urbana; en consecuencia, el área de gobierno de estasentidades ha de coincidir con el espacio abarcado por el Plan.

Este criterio se evidencia, en primer lugar, en el artículo 4.° deltexto articulado de l de marzo de 1946, relativo al «Gran Bilbao»:

«La Entidad "Gran Bilbao" estará integrada por to-dos los Municipios comprendidos en el Plan de Ordena-ción Urbanística y Comarcal de Bilbao y su zona de in-fluencia.»

Precepto que se repite en el artículo l.° del Reglamento sobre Or-ganización y Funcionamiento de la Corporación administrativa «GranBilbao», promulgado por Decreto de 23 de mayo de 1947, al dispo-nerse que la jurisdicción de la Entidad «se extiende a todos los Ayun-tamientos comprendidos en el Plan». Y es también, prácticamente, elsistema seguido para la delimitación del ámbito territorial de la «GranValencia»:

«La ordenación urbanística de Valencia y su Comarca,conforme al artículo anterior y el Plan general aprobado,comprende los siguientes términos municipales...» (ar-tículo 2° del texto articulado de 14 de octubre de 1949).

Si a idéntica conclusión se llega conectando los preceptos conteni-dos l." y 3.° de la Ley de 3 de diciembre de 1953, expresiva es a esterespecto la exposición de motivos de la Ley del Área Metropolitanade Madrid de 2 de diciembre de 1953:

«La sustantividad del área resulta, sin más, de la uni-dad del Plan redactado para la misma.»

114


b) Extensión sobre términos municipales completos

En segundo lugar, las distintas normas estatutarias contienen elcriterio de extender la correspondiente organización sobre términosmunicipales completos; ello es estimado como muy conveniente, yeque de otro modo podría originarse una confusión y una inseguridadgrandes, en la práctica. Criterio que ha sido después respetado en lasadiciones que se han verificado a las distintas áreas, pues las mis-mas se han verificado de acuerdo con este criterio.

2. El criterio material delimitador

Ante todo, la ordenación que se comenta ha surgido para encau-zar la expansión de una gran ciudad; expansión que se va vertiendode modo desordenado sobre el espacio circundante. De este modo, elespacio a ordenar resulta, precisamente, de la identificación de lazona sobre la que la gran ciudad va proyectando una influenciaurbana; influencia que se pretende, justamente, encauzar y uncir alPlan, de acuerdo con una pauta de racionalidad, de suerte que elcrecimiento urbano del área se desarrolle de acuerdo con las previ-siones establecidas.

En los cuadros adjuntos se refleja la extensión superficial de cadauno de estos regímenes de grandes ciudades y su área circundante,comparándolos después con la superficie de la provincia correspon-diente. Resta añadir que, prácticamente en todos los casos, el vocabloempleado para denominar la fracción territorial abarcada es el decomarca; y ello incluso en el Plan elaborado en 1961 para Madrid,aunque luego en la elaboración definitiva del Área Metropolitana ysu Plan (1963) se nos advierta que por primera vez se aborda el temacon una óptica regional.

3. Flexibilidad o rigidez de la delimitación: el problema de la mo-dificación del ámbito territorial de actuación

a) El sistema establecido en los distintos ordenamientos estatu-tarios

Ahora bien, tratándose de grandes conjuntos urbanos, una de cu-yas esenciales características es el de su dinámica expansiva, la rigi-dez o flexibilidad del sistema de delimitación adquiere una gran im-portancia, ya que puede aparecer indispensable en determinados mo-mentos la ampliación de la base territorial de la organización.

115

l u i é MORELL ÓCAÑA

Én éste aspecto, el criterio varía ostensiblemente desde las pri-meras ordenaciones metropolitanas a las últimas. En efecto, en lasde Bilbao y Valencia la delimitación se hace de modo rígido, en elsentido de que se enumeran los términos municipales correspondien-tes a los Ayuntamientos comprendidos en el Plan, y no se prevé pro-cedimiento alguno de alteración, lo que implica en la práctica queTamisma no podrá llevarse a cabo si no es mediante una alteración delpropio Plan de ordenación.

Es más, se prevé la posibilidad de alteraciones en el Plan General,pero tan sólo en los proyectos parciales que le desarrollen y a peti-ción de los Ayuntamientos interesados. En principio, pues, la altera-ción de la delimitación realizada solamente podría provenir por normade rango idéntico a la configuradora de estas ordenaciones estable-cidas.

Por el contrario, las ordenaciones de Barcelona y de Madrid, esdecir, las más recientes, prevén el supuesto de alteración del espacioabarcado por el Plan, sin necesidad de recurrir al mismo nivel nor-mativo en que el Plan y la Entidad creadas quedan situados. Hayque aclarar, no obstante, que el artículo 3.° de la Ley de 3 de diciem-bre de 1953, aprobatoria del Plan Comarcal de Barcelona, había se-guido el sistema de las Leyes anteriores, estipulando en su artículo 3.°ios términos municipales a que el propio Plan se extiende. No obstan-te, el artículo 30-3 de la Ley Especial para el Municipio de Barcelo-na abre una brecha hacia el sistema flexible al disponer que lajurisdicción de la Comisión de Urbanismo y de Servicios Comunesde Barcelona y otros Municipios,

«se extenderá a todos los términos municipales com-prendidos en la Ley de 3 de diciembre de 1953 y a lostérminos municipales de los demás Municipios limítro-fes que se incorporen a la comarca, bien a petición deaquellos que deseen formar parte de la misma, o biena iniciativa de la propia Comisión, previa audiencia, eneste caso, del Ayuntamiento de que se trate y del Con-sejo de Estado. El Ministerio de la Gobernación, previaconsulta al de la Vivienda, acordará o no dicha incor-poración.»

El Reglamento de organización del Municipio de Barcelona, pro-mulgado por Decreto 4026/1964, de 3 de diciembre, desarrolla el

116


precepto anterior, sistematizando los diversos supuestos de amplia-ción del área mediante la incorporación de otros Municipios. El sis-tema es, pues, prever futuras expansiones sin necesidad de recurrira preceptos de rango normativo equivalente a la Ley constitutiva ysobre la base de incorporaciones de términos municipales completos.

En el artículo 2.° de la Ley del Área Metropolitana de Madrid sededica el párrafo primero a la enumeración de los términos munici-pales que en la actualidad abarca el Plan, y el párrafo segundo alprocedimiento de alteración que describe en los términos siguientes.

«El Gobierno, por Decreto, previa audiencia de losAyuntamientos interesados, podrá modificar el ÁreaMetropolitana e incluir en ella términos municipalescolindantes en los que se den circunstancias análogasa las que concurren en los anteriores.»

Es de resaltar que en Madrid la incorporación de nuevos Muni-cipios es también acordada, de oficio o a instancia de las Entidadesinteresadas, por la Administración del Estado; concretamente, porDecreto acordado en Consejo de Ministros a propuesta del de laVivienda.

b) La aplicabilidad de sistemas contenidos en la legalidad decarácter general

Ahora bien, en determinadas ocasiones, quizá pudiera ser de apli-cación el sistema de anexión de Municipios previsto con caráctergeneral en la Ley de Régimen Local: nada impide, en efecto, que unMunicipio de la línea fronteriza de la organización incorpore a otrolimítrofe, si bien situado en la margen exterior del territorio abar-cado por el Plan. De este modo, la población y el término delMunicipio extinguido caerían indudablemente bajo la esfera de ac-tuación de la correspondiente organización metropolitana. E idénticoefecto se produciría en los casos de fusión entre los dos hipotéticosMunicipios considerados, y en el de agregación al primero de unaporción territorial del segundo.

Los supuestos contrarios es decir, que un Municipio cuyo térmi-no está comprendido en el Plan pasara a incorporarse —o una por-ción de su término, mediante agregación— a otro no comprendidopor el Plan, nos parece que no podrían llevarse a cabo en tanto nose derogaran estos ordenamientos estatutarios de las grandes ciuda-

117

LUIS MORELL OCAÑA

des y su zona de influencia, dado que se colocan como Derechoespecial frente al de carácter general contenido en la Ley de Régi-men Local —que es el que autoriza y regula estas hipótesis de modi-ficación territorial—. Y, por tanto, impiden el peso normal de lasreglas de carácter general en la esfera propia.

Con todo, el método más simple y obligado de revisión del ámbi-to territorial de la organización nos viene dado por el artículo 37de la Ley del Suelo, que dispone que

«1. Los planes generales de ordenación serán revi-sados cada quince años.

2. Cuando las circunstancias lo exigieren, el Con-sejo Nacional de Urbanismo podrá anticipar la revisiónde oficio o a instancia de las Corporaciones intere-sadas.»

Más aún, esta segunda hipótesis de revisión anticipada del Plan esla que con alguna frecuencia se ha presentado en el régimen de nues-tras grandes ciudades y sus zonas de influencia.

Así, por ejemplo, el Decreto de 27 de mayo de 1959, al aprobarel Plan de Urgencia Social de Vizcaya, estableció en su artículo 14que la Corporación administrativa «Gran Bilbao» procedería a larevisión inmediata del Plan de Ordenación urbanística y comarcal.

EXTENSIÓN SUPERFICIAL DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRANEL ÁREA METROPOLITANA DE MADRID

MUNICIPIOS

MadridAlrohendasSan Sebastián de los

Paracuellós del Jarama.Torreión de Ardoz ...San Fernando de Hena-

resCosladaRibas del JaramaGetaf eLeganés

Villaviciosa de Odón

Superficieen Km¡

577,8944,11

59,3943,4932,49

39 2911 7367 3478 7443 24

67 82

MUNICIPIOS

Boadilla del MontePozuelo de AlarcónMajadahondaVill&nueva del PardilloVillanueva de la Ca-

ñadaBrúñeteMejorada del CampoVelilla de San AnfonioPintoColmenar ViejoLas Rozas de Madrid

TOTAL

Superficieen Km-'

46 84

37 7726 20

•34 OÍ

48 9517 7214 1362 24

218 1958 83

1 706 56

FUENTE; Reseña estadística de la provincia de Madrid. Presidencia del Gobierno. INE.Madrid, 1958

118

El. RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LAS GRANDES CIUDADES Y SU ZONA DE INFLUENCIA

EXTENSIÓN SUPERFICIAL DE LOS MUNICIPIOS COMPRENDIDOSEN EL PLAN COMARCAL DE BARCELONA

MUNICIPIOS

BarcelonaBada lona . . .CastelldefelsCorneliaRcnlucácGaváHospitalet de Llobregat.Molíns de ReyMoneada y Reixach ....MoncatPallejá ...PapiolPrat de LlobregatRipollet

San Baudilio de Llobre-gat

Superficieen Km-

91 4122 4712,416 904 60

30,9021,9816 0023 342 838 4 18,83

32,234,39o 07

21 94

MUNICIPIOS

San Cuírat del VallesSan Clemente de Lio-

bregatSan Feliú de IHobrecat

San Justo DesvernSan Vicente deis Horts.Santa Coloma de Cer-

vello . ...Santa Coloma de Gra-

manetTiana . . .ViladecánsSardañola

TOTAL

Superficieen Km!

48 32

10 7311 795 637 859,14

7,52

7 057,90

20,1131,29

512,14

FUENTE: Reseña estadística de la provincia de Barcelona. Presidencia del Gobierno. INE.Madrid. 1957.

EXTENSIÓN SUPERFICIAL DE LOS MUNICIPIOS QUE COMPONENLA CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA «GRAN VALENCIA.

MUNICIPIOS

AlacuásAlbalat del SorellsAlboravaAldayaAlfafarAlfara del Patriarca ..Almácera ....BenetúserBonrepós y Mirambell.BurjasotCatarroiaCuart de PobletChirivellaFoyosGodellaLugar Nuevo de la Co-

rona

Superficieen Km!

5 994,89

' 8 2715,2010,351,892 850,761,063,48

\¿ B9

1&.785,216 4 1841

0 01

MUNICIPIOS

MasanasaMelianaMislataMoneadaPaiportaPaternaPicana . .RocafortSedavi

TorrenteValenciaVinalesa

TOTAL

Superficieen Km!

19 095 364 781 95

15 593 57

41 957 712 521 930 79

69 38134 66

1 55

419 28

FUENTE: Reseña estadística de la provincia de Valencia Presidencia del Gobierno. INE.Madrid. Í957.

119

LUIS MORELL OCAÑA

EXTENSIÓN SUPERFICIAL DE LOS MUNICIPIOS QUE INTEGRANLA CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA «GRAN BILBAO»

MUNICIPIOS

BilbaoAbanto y CiérvanaArrigorriagaBaracaldoBasauri ...BerangoEchévarriGaldácano .GuechoLarrabezúaLejonaLujua ....

Superficieen Kmí

59 4726,1016,4b45,29

7,168,873 38

32 2011 6420 53

8 6015 28

MUNICIPIOS

PortusraleteSan Salvador del Valle.Santurce (antiguo)Santúrce-OrtuellaSanta María de Leza-

maSestaoSondicaZamudio-DerioZ&rátarno

TOTAL

Superficieen Kmí

3 1013,066 777 65

16 793 706,39 •

28,279,99

350 70

.FUENTE: Reseña estadística de la provincia de Vizcaya. Presidencia del Gobierno. INE.Madrid, 1960.

CUADRO COMPARATIVO ENTRE LA EXTENSIÓN SUPERFICIALY LA POBLACIÓN DE HECHO DE LA COMARCA Y LA PROVINCIA

Barcelona .

Bilbao

Madrid

Valencia

EXTENSIÓN EN KM2

Comarca

512,14

350,70

t.706,56

419,28

Provincia

7.733

2.221

7.995

10.763

Porcentaje

6,62

15,79

21,35

3,90

POBLACIÓN DE HECHO.CENSO 1970

Comarca

2.713.797

810.664

3.469.211

983.704

Provincia

3929.194

1.043.310

3.792.561

1.767.327

Porcentaje

69,07

77,70

9|,47

55,66

B) Principios de organización

1. La estructura colegial

a) La peculiaridad, en este punto, de la Administración urba-nística

El primer rasgo característico de la organización de nuestras ÁreasMetropolitanas es el de la estructura colegial de los órganos direc-tivos. Rasgo que aparece adoptado con extraordinaria frecuencia enla Administración urbanística de la época, y que ha sido objeto dediversas explicaciones; así para Heredero, la colegialidad quizá estribe

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«en un mero paralelismo mimético con respecto a las es-tructuras colegiales de la Administración sanitaria. Pudoinfluir en ello también el hecho de que los órganos de laAdministración sanitaria fueran el embrión de la Admi-nistración urbanística. Un primer paso en el desenvolvi-miento fue la creación de la Comisión Central de Urba-nismo por el artículo 155 de la Ley de Régimen Local conla misma competencia que la Comisión Central de Sani-dad Local... el lesgislador no supo desligarse de este mi-metismo colegial. Fue la creación del Ministerio de laVivienda, con sus.diversas repercusiones orgánicas lo quequebrantaría el paralelismo de la estructura sanitaria yla urbanística».

Ciertamente, puede haber existido ese mimetismo, más aun cuan-do los avances de la técnica sanitaria significaron, sobre todo en elprimer cuarto de nuestro siglo, factor de desarrollo del urbanismoespañol; mas el recurso a la ectuctura colegial parece una decisiónconsciente, adoptada a la vista de un problema de largo alcance queno ha dejado ni dejará de presentarse a las Administraciones con-temporáneas, organizadas de ordinario de acuerdo con la técnica de-partamental.

En efecto, la Administración contemporánea se departamentalizacon arreglo a los grandes temas que la preocupan, mas el problemasurge cuando una cuestión nueva atrae su atención y exige una insti-tucionalización, la creación de unos órganos en los que en adelanteresidenciar la misma. Por lo común, la nueva cuestión tiene comoúnico rasgo novedoso su planteamiento integral, la visión completay orgánica de la misma, frente al tratamiento fragmentario e incom-pleto que hasta entonces le haya venido- dando la organización ad-ministrativa; y ese nuevo planteamiento integral exige que los seg-mentos del círculo de problemas que la nueva cuestión abarca nocontinúen residenciados en una pluralidad de órganos administrati-vos ya existentes. En una palabra, la nueva cuestión exige a la or-ganización concentrar las fragmtntarias competencias pulverizadasentre los diversos órganos administrativos y atribuirlas todas a unode ellos, en ocasiones de nueva creación.

Ahora bien, al institucionalizarse el urbanismo, el legislador pa-rece haber claramente comprendido que la materia ha de solventarse,en el plano de la organización, atendiendo de modo predominante al

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LUIS MORELL OCANA

problema de la dirección colectiva; en tanto en cuanto el urbanismolleva consigo una política de ordenación territorial, en cualquiera desus aiveles, exige que la misma sea formulada y ejecutada medianteorganismos en cuyo seno queden incardinadas representaciones delos distintos sectores de la organización administrativa interesados enla concepción y ejecución de dicha política. De aquí que la autoridadurbanística quede configurada mediante una composición colegial,buscándose en ella la cobertura al problema de la dirección colectiva.El hecho de que, a partir de 1957. se cree el Ministerio de la Vivienday este rasgo quede abandonado no significa nada a nuestros efectos,puesto que con posterioridad la Ley del Área metropolitana de Ma-drid insiste en la estructura colegial y razona su conveniencia en elinforme que acompañaba al Anteproyecto de Ley, en el que se afirma:

«Se pretende que a través del mismo órgano se unifi-quen también, coordinándose y funcionalizándose en elcriterio común del Plan, toda la pluralidad de accioneslocales provenientes de la Administración estatal direc-ta..., toda esta actividad estatal actualmente dispersa vaa quedar localizada en un organismo configurado envista de un tratamiento unificado y sistemático del Área.»

b) La adopción de la estructura colegial en las organizacionesadministrativas metropolitanas: razones adicionales

Además, en el caso de las organizaciones metropolitanas hay unaimportante razón adicional: se trata de articular las competencias quecorrespondan a la Administración central y a la local. La ejecucióndel Plan de ordenación urbanística es concebida como una funcióncompartida entre el Estado y las Entidades locales. De aquí que sebusque un mecanismo articulador de la máxima funcionalidad, in-corporando al proceso de las decisiones a un cierto número de repre-sentantes de las Corporaciones locales afectadas. El equilibrio entrela representación estatal y local, en el seno de los órganos metropo-litanos, varía de un caso a otro, el supuesto más favorable es, desdeluego, el de la Ley del Área Metropolitana madrileña, pues la auto-ridad metropolitana se constituye —según se acaba de afirmar— acosta de la unificación de diversas competencias estatales, pero res-petando en su integridad las competencias de los Entes locales inte-resados, a los que les sitúa en la posición de ejecutores de la política

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de ordenación territorial formulada por el Plan. Como ha escritoPÉREZ OLEA.

«En la tenaz disputa, a veces franca y más a menudosoterrada y artera, que entre los partisanos del enfeuda-miento competencial y los defensores de la unidad en laordenación y planeamiento como único medio de promo-ción efectiva del interés público está planteada entrenosotros (siguiendo, por demás, un proceso repetitivo demúltiples experiencias ajenas), la sana orientación de laLey del Área Metropolitana supone un triunfo de los se-gundos demasiado importante para no airearlo con jú-bilo.»

En último término, la estructura colegial adoptada es obligadadado el carácter intermunicipal de los problemas fundamentales quehan de abordarse,- la pluralidad de Municipios a que el Plan se ex-tiende puede de este modo tener una representación en el órganoque encarna la autoridad urbanística del'área acotada. No obstante,se observa un fuerte desequilibrio entre la representación otorgadaal Municipio central y la que corresponde a los demás Municipiosafectados. Ciertamente, todo el planteamiento, a nivel jurídico-posi-tivo del tema de las áreas metropolitanas ha surgido a impulso delas necesidades de expansión, precisamente del Municipio central. Conel tiempo, se hará imprescindible la búsqueda de un equilibrio re-presentativo diferente, ya que, según se sabe, la evolución de las áreasmetropolitanas tiende a configurarlas, en multitud de casos, en formade nebulosa o plurinuclear; y, de todos modos, superada una primeraetapa evolutiva, prácticamente en todas las áreas el predominio eco-nómico y cultural del centro ha de ser compensado desplazando elcentro de gravedad de los problemas metropolitanos hacia la peri-feria. De aquí la conveniencia de atemperar a este rasgo evolutivolas distintas representaciones municipales.

2. La forma institucional adoptada por la organización metropo-litana: el problema de su naturaleza jurídica

a) El problema, en el Derecho positivo y en la jurisprudencia

Es común la afirmación en los correspondientes textos legales deque la ejecución del respectivo Plan de ordenación urbana correrá a

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LUIS MOBELL OCANA

cargo de una «Corporación administrativa». Así, en la base III de laLey de 17 de julio de 1945, relativa al Gran Bilbao; igualmente, en labase III de la Ley de 18 de diciembre de 1946, sobre ordenación urba-na de Valencia y sus alrededores. La Ley de 3 de diciembre de 1953caracteriza a la Comisión de Urbanismo de Barcelona como «Corpora-ción de derecho público» (art. l.°), y la Ley del Área Metropolitanade Madrid califica a la COPLACO como «Organismo autónomo decarácter urbanístico» (art. l.°). El artículo 30 de la Ley Especial delMunicipio de Barcelona vuelve a insistir en la definición del orga-nismo comarcal como «Corporación de derecho público».

Así, pues, no mucha luz arrojan los diversos estatutos particularesde estas organizaciones. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 con-tiene algunas prescripciones que pueden aclarar el pensamiento legalsobre la naturaleza jurídica de estas organizaciones. En primer lu-gar, el artículo 204-5, cuando aclara que la mancomunidad o agru-pación forzosa constituida por razones urbanísticas «conservará sunaturaleza de organismo de Administración local, aunque tuvierasubvención y representación del Estado». Por otra parte, la disposi-ción transitoria cuarta contempla expresamente a estos organismos,y dispone:

«1. La Comisaría General para la Ordenación Ur-bana de Madrid y sus alrededores, la Comisión de Ur-banismo de Barcelona y los organismos denominadosCorporación administrativa del Gran Bilbao y del GranValencia ejercerán las funciones que sus leyes les se-ñale en su respectiva comarca.

2. Los organismos expresados de Barcelona, Bilbao yValencia ostentarán las facultades que corresponderíana la agrupación forzosa de los Municipios afectadospara el ejercicio de sus funciones en el orden urbanís-tico.

3. El ministro de la Gobernación dictará las nor-mas de adaptación a la presente Ley que fueren perti-nentes.

4. Con independencia se formarán las ComisionesProvinciales de Urbanismo.»

Es decir, por una parte, parece haber una asimilación de los or-ganismos comarcales de Barcelona, Bilbao y Valencia a la agrupaciónforzosa de Municipios; por otra, se establece una independencia entre

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la organización urbanística en el nivel provincial y estas Corporacio-nes administrativas. De esta asimilación a la naturaleza de Adminis-tración local de estas entidades hay también otra manifestación le-gislativa en la Ley Especial del Municipio de Barcelona. Es expresivo,en efecto, el razonamiento contenido en el preámbulo del Decreto1166/1960, de mayo, por el que se aprueba el texto articulado de laLey especial para el Municipio de Barcelona:

«A esta misma necesidad obedeció la Ley de 3 de di-ciembre de 1953, que creó la Comisión de Urbanismo deBarcelona, para dar unidad a la proyección urbanísticade toda aquella amplia zona de influencia. Ahora se hapreferido ampliar las facultades de dicha Comisión y aña-dir a su función, típicamente urbanística, otra planifica-dora y ejecutiva sobre los elementos comunes de lacomarca, utilizando el expresado órgano ya existente,aunque con una orientación más municipal, pues no cabeolvidar que estrictamente municipales son los interesesque se le confían. Asimismo, teniendo en cuenta que in-teresa que las funciones estatales complementarias de lasmunicipalidades se coordinen entre sí, se mantiene en laComisión la representación de los Departamentos del Es-tado interesados, con lo que se confía obtener logros im-portantes en la resolución de los problemas cuya soluciónse le encomienda.»

La creación del Ministerio de la Vivienda significa un reforza-miento de la línea estatalizadora de estas Corporaciones urbanísticas,a partir de 1957. En este sentido, el Reglamento orgánico del Minis-terio, promulgado por Decreto de 23 de septiembre de 1959, encuadralas Corporaciones urbanísticas dentro de la Dirección General de Ur-banismo, con el carácter de organismos autónomos. La exposición demotivos lo expresa de modo patente:

«Finalmente, se ha creído conveniente conservar, dadala importancia de su función, encuadrados dentro de laDirección General correspondiente, los Organismos encar-gados de la ordenación urbana de las grandes ciudades,como Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao.»

El artículo 35 de dicho Reglamento establece los rasgos caracterís-ticos de su configuración del modo siguiente:

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LUIS MORELL OCAÑA

«La Comisaría General para la Ordenación Urbana deMadrid y sus Alrededores, la Comisión de Urbanismo deBarcelona y las Corporaciones Administrativas Gran Va-lencia y Gran Bilbao son Organismos autónomos adscritosa la Dirección General de Urbanismo, correspondiendo aésta el velar por el cumplimiento de las funciones asigna-das al Departamento en relación con esta clase de Orga-nismos, en la forma que determina la Ley de EntidadesEstatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958.

En cuanto a su actuación urbanística, las menciona-das Entidades y Corporaciones, como organismos pro-pios de la Administración Urbanística del Estado, estarádeterminada por lo dispuesto en su legislación especí-fica, por la Ley de 12 de mayo de 1956 (citada) y por elReglamento que se dicte, para su aplicación.

La Dirección General de Urbanismo asesorará perma-nentemente a estos Organismos, colaborando con ellos,a través de la cual la superioridad conocerá de los do-cumentos técnicos y presupuestarios que remitan para suaprobación, previo informe de la misma.»

Curiosamente, el Decreto de 14 de junio de 1962, por el que seclasifican los Organismos autónomos, se refiere a los Organismos deMadrid y de Barcelona, pero no recoge las Corporaciones Gran Bil-bao y Gran Valencia. Y, por otra parte, el Decreto 63/1968, de 18 deenero, por el que se reorganiza el Ministerio de la Vivienda, men-ciona entre los Organismos autónomos que «se encuentran adscritos alMinisterio para el debido cumplimiento de sus fines» a la COPLACOy a la Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona,insistiendo también en desconocer este carácter en las Corporacionesde Valencia y Bilbao. El capítulo VII de este Decreto, que se refierea «los Organismos autónomos del Departamento», dedica un artículoa la COPLACO solamente. Omisiones que resultan tanto más signifi-cativas cuanto que la disposición final segunda deroga expresamenteel Decreto de 23 de septiembre de 1959.

Si ahora recapitulamos, podremos observar la tendencia de la Ad-ministración del Estado a desconocer el carácter de Organismos autó-nomos que, en un momento determinado de su evolución, se les asig-nara al Gran Valencia y Gran Bilbao, y, por el contrario, la reafirma-ción del mencionado carácter cuando se trata de las organizaciones

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El. RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LAS GRANDES CIUDADES Y SU ZONA DE INFLUENCIA

madrileña y barcelonesa, si bien mucho más atenuadamente en lasegunda. Y no deja de llamar la atención el paralelo existente entreel distinto énfasis puesto por el legislador en cada caso y las diversasdosis de representaciones municipales que existen en estos Organis-mos: en efecto, según puede observarse, en el caso de Madrid es abru-madora la mayoría de representantes de la Administración centralen los órganos de gobierno, en tanto que en Barcelona, Valencia yBilbao, la mayoría es a favor de la representación local.

La jurisprudencia ha tenido algunas ocasiones de pronunciarsesobre el tema. Así, en las Sentencias de 18 de enero, 24 y 28 de febre-ro, 28 de marzo y 13 de octubre, todas ellas de 1966, se plantea lacuestión de si los planes de urbanización elaborados por la Gerenciade Urbanización del Ministerio de la Vivienda deben someterse a laaprobación del Consejo General de la Corporación Gran Valencia,inclinándose el Tribunal en todas ellas por la negativa, en base aque «no cabe someter la actuación de un órgano estatal al controlde otro de tipo local»: Merece la pena seguir el razonamiento juris-prudencial, aunque no aporte un criterio definitivo, precisamente porla indeterminación en que queda la cuestión de la naturaleza jurídicade estas «Corporaciones administrativas». Veamos las siguientes sen-tencias:

«Si el artículo 10 de la Ley de 14 de octubre de 1949tenía por objeto puntualizar la competencia del Con-sejo General de Gran Valencia —como otros inmediatosse refieren a idénticos extremos de otros órganos, comola Comisión Ejecutiva y su presidente—, la facultad quele atribuye de aprobar proyectos parciales se contraeexclusivamente a aquellos casos en que, según la pro-pia Ley, deba corresponderle tal función y ya es vistoque según su artículo 15, sólo le incumbe cuando setrate de proyectos confeccionados por Ayuntamientos—apartado a)—, sin que tal exigencia se plantee en lossupuestos restantes que se estatuyen en el mismo; inter-pretación lógica y de razón, si se tiene en cuenta que—aparte de ser el mencionado artículo 15 reproducciónliteral de la base Vi de la Ley de 18 de diciembre de1946—, no cabe someter la actuación de un órgano estatalal control de otro de tipo local, y menos cuando la ci-tada base añade, al contrario, el que sean recurribles

127

LUIS MOKELL OCAÑA

ante determinados Departamentos ministeriales los acuer-dos que adopte el referido Consejo General en esta ma-teria de redacción de Planes parciales, bien hayan sidoconfeccionados por él o por los Ayuntamientos interesa-dos; y, finalmente, por cuanto que la base V de la Leyde 1946, de superior rango que la de 14 de octubre de1949 —pues ésta fue aprobada por Decreto, en virtud deuna autorización dada por aquélla y no puede ir contralo dispuesto en la misma—, al determinar cuál sea lacompetencia del Consejo General, en ningún caso leatribuye la posibilidad de decidir sobre Los proyectosparciales, sino solamente en su apartado f), el "propo-ner las modificaciones del Plan general e informar oproponer, en su caso, los proyectos parciales que pasa-rán a la aprobación superior...", término imperativo queimpone la definitiva sanción por órgano estatal.» (Sen-tencia de 18 de enero de 1966, Sala 5.a. Ponente: donManuel Cerviá Cabrera.)

«Que ni la Ley de Bases de 18 de diciembre de 1946,ni su texto articulado de 14 de octubre de 1949 autori-zan a estimar facultad privativa de los Órganos de laCorporación Administrativa Gran Valencia la aproba-ción de todos los proyectos parciales de desarrollo y losde ejecución del Plan general siempre que no se opon-gan al mismo, pues, a más de que el artículo 15 del úl-timo texto hace referencia específica a la formación deproyectos parciales por los Ayuntamientos interesados,no cabe perder de vista que, conforme a la base V de laLey primeramente invocada, corresponde también a lamentada Corporación proponer las modificaciones delPlan general e informar o proponer, en su caso, los pro-yectos parciales que pasarán a la aprobación superior,lo que deja prevista la intervención en esas funcionesde otros Órganos de mayor rango administrativo comola Comisión Central de Urbanismo, que no cabe presu-mir subordinados a la competencia de la repetida Cor-poración, porque ello implicaría subvertir el orden je-rárquico establecido en la Administración pública y nofigura sancionado, en manera alguna, mediante el Or-denamiento jurídico vigente.» (Sentencia de 28 de mar-

128


zo de 1966, Sala 5.a Ponente: don Ambrosio López Gi-ménez.)

«De la normativa rectora de la entidad "Gran Va-lencia", no puede derivarse la exclusividad de la mismapara efectuar delimitaciones de polígonos con fines ur-banísticos y realizar expropiaciones en Valencia, ni me-nos que el Ministerio de la Vivienda, órgano estatal,haya de someter sus proyectos al visado y aprobaciónde dicho órgano administrativo comarcal, ya que si bien"Gran Valencia", por su legitimación específica, puedeactuar urbanísticamente delimitando polígonos y proce-diendo a su expropiación dentro de las Leyes y en suterritorio, no es menos cierto que el Ministerio de la Vi-vienda, a través de sus Organismos y especialmente dela Gerencia de Urbanización, está plenamente capacita-do para actuar en todo el territorio nacional, sin inter-ferencia de entidades locales, ni otra intervención deéstas que la parte que puedan tomar como particular-mente interesados en los expedientes, si la expropiaciónafectase a sus bienes propios, o el trámite de audienciaque por la Ley ha de concederse a los Ayuntamientos:facultades y competencia del Ministerio de la Viviendaampliamente desarrolladas en la Ley del Suelo, especial-mente en sus artículos 121 y 131. Ley posterior a lacreadora del "Gran Valencia", que ha de prevalecer so-bre ésta en caso de cualquier posible antinomia.» (Sen-tencia de 13 de octubre de 1966, Sala 5.a Ponente: donGinés Parra Jiménez.)

La frase que puede aquí darnos la clave del pensamiento del juz-gador es aquella en la que se afirma que «no cabe someter la actua-ción de un órgano estatal al control de otro de tipo local»; esto es,la Gerencia de Urbanización —que era la entidad actuante, en estecaso, en el área de la Gran Valencia—entidad estatal, no puede sersu gestión fiscalizada por una entidad de carácter local. Si esto eslo que un tanto extensivamente —pues interpretamos la voz «órgano»que se emplea, como sinónima de «entidad»—, se puede deducir, másclaro aparece lo mismo en la Sentencia de 13 de octubre de 1966, yaque en ella se afirma rotundamente que ni el Ministerio de la Vi-vienda ni sus Organismos deben ser interferidos por entidades locales.

129REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA. 7 9 . — 9

LUIS MORELL OCAÑA

Razonamiento, sin embargo, que no refleja con idéntica nitidez laSentencia de 8 de abril del mismo año de 1966, en la que la dicotomíainstitucional—sobre la que opera el razonamiento clarificador de lascompetencias en conflicto—se traza desde la perspectiva órganos decarácter general (por operar sobre todo el territorio), órganos de ca-rácter especial:

•Que niegan, además, las recurrentes la competenciade la Gerencia de Urbanización, pues entienden que toComisión de Urbanismo de Barcelona es el máximo órga-no gestor en la materia por lo que concierne a dicha re-gión, mas debe tenerse en cuenta que este Tribunal —so-bre todo en las Sentencias de 24 de febrero de 1966 y7 de febrero de 1967—claramente dejó sentado que lasfacultades de los Organismos especiales creados con ante-rioridad a la Ley del Suelo (para Madrid, Barcelona, Va-lencia y Bilbao) no limitan las de la Gerencia de Urbani-zación, pues es indudable que la última constituye el ins-trumento ejecutor de las facultades conferidas a la Di-rección General de Urbanismo y al INV, y, en últimotérmino, de las del Ministerio respectivo de que dependentales Organismos especiales, y que la competencia de latal Gerencia se extiende a todo el territorio nacional, conlo cual dicho está que tales Organismos nacionales pue-den actuar no sólo coordinadamente, sino también conarreglo a las previsiones contenidas en el número 4 delartículo 102 de la Ley del Suelo.»

El razonamiento jurisprudencial sugiere, aunque en este caso noafirma tan rotundamente, una tesis idéntica a la mantenida por lasSentencias mencionadas con anterioridad. Otro matiz aporta, refirién-dose a la Corporación Gran Valencia, la Sentencia de 7 de febrerode 1967, en la que se insiste en el ya mencionado argumento de queno cabe someter la actuación de un órgano estatal al control de otrode tipo local, añadiendo:

«Se alega la infracción del artículo 32 de la Ley delSuelo según cuyo texto y con relación al Plan o Pro-yecto "se abrirá otro período de igual duración para daraudiencia a las Corporaciones locales a cuyo territorioafectaren", precepto que se estima infringido al no con-

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ceder la expresada audiencia a la Corporación GranValencia, ya que no puede desconocerse que, aunquehubiese sido posiblemente más correcto y conforme alespíritu de la Ley de 14 de octubre de 1949, oír a estaCorporación, el mandato del artículo 32 de la L. S. Quesólo habla de Corporaciones locales, aparece cumplido alhaberse conferido la mencionada audiencia al Ayunta-miento de Valencia.»

Aquí, en cambio, el juzgador distingue de modo patente entre Cor-poraciones locales, a las que el artículo 32 de la Ley del Suelo confiere la facultad de ser oídas en el expediente, y Corporación «GranValencia», de suerte que el hecho de no haberle dado audiencia aesta última, si bien no está del todo conforme con la Ley de 14 deoctubre de 1949, no infringe el artículo citado de la Ley del Suelo,«que sólo habla de Corporaciones locales».

Si en el plano jurídico formal, y en su interpretación jurispruden-cial, no está clara y tajantemente resuelto por el ordenamiento vigenteen el sentido de considerar a las organizaciones metropolitanas comoOrganismos autónomos del Ministerio de la Vivienda, la doctrina, ala vista, bien de la composición de sus órganos, bien de la funciónque cumplen, ha pretendido profundizar más el tema, suponiendo encierto modo insatisfactoria la caracterización de las mismas comoEntidades estatales autónomas. En este sentido, la tesis de Garcíade Linterna, para quien lo primero que hay que preguntarse es

«si en realidad son meros Entes institucionales de natu-raleza urbanística o si no serán más bien auténticosEntes locales».

Pesa también de modo indudable en este planteamiento el carác-ter global, más allá de la pura distribución del espacio físico, de lagestión que estos entes realizan, y de ahí que el autor citado hayapodido afirmar que «se puede decir que estos Entes urbanísticos sonprácticamente Entes locales de segundo grado». Para otros autores, eldato de su composición es fundamental para considerarles, en elplano material, como Entes de naturaleza mixta, estatal y municipal.El proceso reciente, aun en sus inicios, de devolución al Régimen lo-cal de, al menos, algunos de sus caracteres decisivos, tiende, por otraparte, a desestatalizar el gobierno de las áreas metropolitanas y, engeneral, de los Entes locales. Si este proceso se consuma, entonces se

131

LUIS MORELL OCANA

verá bien claro que los regímenes urbanísticos de las grandes ciu-dades y sus zonas de influencia han supuesto, ante todo, una subro-gación de la Administración del Estado en campos genuinamentepropios de la Administración local. Desde luego, sólo el proceso dedesaparición real de esta última pudo hacer dudar de que las «Cor-poraciones» que aquí se estudian no sean Entes específicamente es-tatales.

ÓRGANO PLENARIO

A) REPRESENTANTE DE LA ADMINISTRA-

CIÓN DEL ESTADO

Gobernador CivilGobernación 3Ejército 1Hacienda lObras Públicas 4Educación y Ciencia 1TrabajoAgriculturaIndustriaAireInformación y Turismo 1ViviendaComisaría del Plan 1

B) REPRESENTANTES DE LA DIPUTACIÓN

El Presidente x

Diputados

C) REPRESENTANTES DE LOS AYUNTA-

MIENTOS INTEGRANTES

a) Ayuntamiento capital:Alcalde xOtros representantes 3

b) Restantes Ayuntamientos. 2

D) DESIGNACIÓN A TITULO DE EXPERTOS

(POR EL PROPIO ÓRGANO)

Técnico jurídicoTécnico financiero x

E) OTRAS INSTITUCIONES

Colegio de Arquitectos (De-cano)

Cámara Prop iedad Urbana(Presidente) 1

Organización Sindical 1

Madrid Barcelona Valencia Bilbao

1112

X55

132

COMISIÓN EJECUTIVA

A ) REPRESENTANTES ADMINISTRACIÓNDEL ESTADO

Gobernación 1Obras PúblicasIndustria , lVivienda 2

B) REPRESENTANTES DE DIPUTACIÓN .. .

C) REPRESENTANTES AYUNTAMIENTOSINTEGRADOS

a) Ayuntamiento de la capital:AlcaldeOtros representantes

b) Restantes Ayuntamientos.

D) REPRESENTANTES DE OTROS ORGA-NISMOS

Colegio de Arquitectos1 (De-cano)

E) POR COOPTACIÓN 2

F) OTROS MIEMBROS

Gerente Municipal de Urba-nismo x

Madrid Barcelona

X23

Valencia Bilbao

X. 3

PRESIDENTE

A) DEL ÓRGANO PLENARIO

B) DE LA COMISIÓN EJECUTIVA

DESIGNADO POR

Madrid

Delega-do del

Gobierno

Delega-do del

Gobierno

Barcelona

Gober-nadorCivil

Alcaldede Bar-celona

Valencia

Gober-nadorCivil

Alcaldede Va-lencia

Bilbao

Gober-nadorCivil

Alcaldede Bil-

hao

VICEPRESIDENTEDE LA CORPORACIÓN

Alcaldede

Madrid

COPLA-CO

Alcaldede Bar-celona

Alcaldede Va-lencia

SECRETARIO

M. Go-berna-ción

El Con-sejo

General

Alcaldede Bil-

bao

Es el Se-cretario

delAyunta-mientode Bil-

bao

LUIS MORELL OCAÑA

3. Estructura de dos niveles

En último término, la organización administrativa de nuestrasgrandes ciudades y su zona circundante queda configurada como unaestructura de dos niveles: el comarcal y el propiamente municipal. Elnivel comarcal aparece esencialmente orientado hacia las funcionesde planificación, dirección, inspección y control; y el municipal esdestinado primordialmente a la ejecución del proceso de urbanizaciónen curso.

De aquí que el primero aparezca dotado de poderes aprobatoriosde planes y reglamentos, en líneas generales, concibiéndose sólo concarácter subsidiario la función de acometer por sí mismo actividadesde ejecución material de la planificación aprobada. Ahora bien, unavez promulgada la Ley del Suelo, la disposición transitoria cuartade la misma ordenó que, con independencia de estas organizacionescomarcales, se constituyeran las Comisiones provinciales de Urbanis-mo, y que las mencionadas organizaciones asumieran las facultadesque corresponden a las agrupaciones forzosas de Municipios en ma-teria urbanística. Es indudable que esta actitud legislativa no signi-ficó, precisamente, un fortalecimiento de estas Corporaciones admi-nistrativas, sino prácticamente todo lo contrario.

Con posterioridad, la fase de renovación de las estructuras co-marcales—a la que nos referiremos más adelante—operada en Ma-drid y Barcelona, tiende a buscar ámbitos nuevos de actuación. Ám-bitos que, respectivamente, van a encontrarse en la concentración enel organismo de las facultades urbanísticas estatales (Madrid) o enla potenciación de la esfera de actuación de carácter no urbanístico,mediante el robustecimiento de la figura de los «servicios públicos deinterés comarcal». En la actualidad, pues, hay que considerar comomodalidades distintas entre sí las de Bilbao y Valencia, por unaparte; Barcelona, por otra, y, en último término, Madrid.

En el nivel propiamente municipal quedan incardinadas dos im-portantes tareas: la de gestión urbanística propiamente tal, en elplano de la ejecución, y el grueso de poderes de policía del suelo (li-cencias). Precisamente, esta disociación entre el ejercicio de las fun-ciones de planificación y policía es el blanco de crítica de GONZÁLEZ

BERENGUEH, para quien es la misma la que deja en el aire la verda-dera misión de la organización comarcal, al no poder ésta controlaren manera alguna el acto de licencia municipal, preconizando la ab-soluta necesidad de este control.

134


Ahora bien, dentro de este nivel municipal aparece netamente des-tacada, casi siempre, la posición del Municipio central. Ante todo,porque el Plan de Ordenación Urbana ha sido elaborado para encau-zar su proceso de expansión sobre el espacio comarcal circundante.Pero también porque se le concede una singular primacía en algunosaspectos verdaderamente claves. Así, los Municipios de Bilbao y Va-lencia tienen preferencia sobre los demás para la implantación delservicio público de transportes colectivos, y la Gerencia Municipal deUrbanismo de Madrid puede actuar a lo largo y ancho de toda elárea sometida al Plan metropolitano.

4. Dimensión de potestad y dimensión empresarial

En conexión con el epígrafe anterior, hay que contemplar nuestrasorganizaciones comarcales desde esta óptica, peculiar del urbanismo,que es la dicotomía actuación autoritaria-actuación empresarial. Am-bos aspectos, en efecto, estáa-^ntimamente engarzados en el urbanis-mo contemporáneo, de suerte que en él no puede ya quedar limitadala Administración a esa actitud de corte clásico que la acantonaba—al menos en esta materia— a la pura actitud de control de la acti-vidad particular.

En el esquema estatal que se pone en marcha en los comienzosdel siglo xix, la Administración tiene, en efecto, un contenido y unamisión esencialmente vigilante de las actividades sociales, que sonentregadas al libre juego de la iniciativa privada; en este esquema,las intervenciones de la Administración quedan resumidas a los casosen que es necesaria su presencia porque ese libre juego ha sido per-turbado: son intervenciones policiales, que giran esencialmente entorno al concepto de orden público. Mas adelante, surgirá una activi-dad social del Estado, montando algunos servicios asistenciales, porcausa de que el Estado se subroga en el lugar de otras institucionessociales que llevaban a cabo tales funciones de asistencia. Así surgenla beneficencia pública y los servicios docentes. Otro paso adelantese dará cuando la intervención administrativa se adentre en el cam-po económico, con ánimo de lograr un orden social más justo o dehacer frente a las crisis económicas. En último término, y ya casi ennuestros días, surgirá una auténtica actividad empresarial de la Ad-ministración.

Ahora bien, hay sectores enteros en los que la actividad empre-sarial de la Administración ha tardado demasiado en aparecer, o aún

135

LUIS MORELL OCANA

no ha aparecido con la intensidad debida; en estos sectores, la Admi-nistración sigue conservando su corte autoritario tradicional, con elque resulta prácticamente imposible hacer frente a las necesidadessociales sentidas. Y se da la gran paradoja de que estos sectores sonlos que más directamente caen bajo la responsabilidad de las Corpo-raciones locales. Este es el caso de la actividad urbanística. Pues bien,nuestras organizaciones urbanísticas de nivel comarcal se han asen-tado en nuestro ordenamiento en una época en que éste aún hacíagravitar, de modo casi exclusivo, el peso del proceso urbanizador so-,bre la iniciativa particular. De este modo, tanto en el nivel propia-mente comarcal como en el municipal, el entorno funcional de laorganización, administrativa ha sido dibujado de acuerdo con los másclásicos trazos; de esta suerte, la Administración aparece colocada enuna posición prácticamente externa al proceso de urbanización: vigi-lándolo, encauzándolo, pero sin asumir directamente su realización,salvo en los supuestos de verdadera ev\ "'ción.

El problema no es tan sólo, por supuesto, contar con unos órganoso sectores de la organización con una especial preparación técnicapara afrontar la compleja problemática del urbanismo en los grandesconjuntos urbanos, sino también el de poder pasar a la acción di-recta. Aunque hay que reconocer que un aspecto condiciona al otro;es decir, contando con una estructura adecuada, y siempre que elordenamiento lo permita o aun lo estimule, se puede pasar a unagestión de carácter empresarial que el urbanismo precisa, con hartafrecuencia, de la propia Administración.

En este sentido, Madrid y Barcelona han logrado separarse delmodelo primitivo, constituyendo las instituciones precisas para queese paso a la ejecución directa no se pueda considerar algo anóma-lo, excepcional, en el seno de la organización.

C) El ámbito de actuación

1. El planteamiento del tema como una cuestión urbanística

a) Las competencias urbanísticas que se les atribuyen

La normativa que aparece en la década de los años cuarenta res-ponde a la estrategia peculiar del ordenamiento en el tema de laordenación urbana y, hasta cierto punto, puede estimarse como lasecuencia final de casi un siglo de ordenación jurídica del urbanismo.

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En efecto, es una constante del ordenamiento del urbanismo, casihasta nuestros días, la de ordenar la expansión de las ciudades. Eltema de los ensanches ha dado, justamente, lugar a la aparición deuna buena parte del sistema jurídico del urbanismo.

No obstante, la legalidad que se analiza pretende lograr una vi-sión de conjunto del problema de las grandes ciudades y, a continua-ción, planear la expansión de la misma sobre la comarca circundante.La nueva concepción se centra, pues, en una previsión relativa a ladistribución progresiva de las funciones de la ciudad sobre el espacioabarcado por el plan. De aquí que se trate de una normativa que con-templa el problema de la reordenación urbana de la gran ciudadsobre su cintura o su zona de influencia. En este sentido, es expre-sivo el párrafo 5.° del artículo 1.° de la Ley de 1 de marzo de 1946,por el que se regula la ordenación urbana de Madrid y sus alrede-dores. Tras establecer que «queda aprobado el Plan general de orde-nación urbana de Madrid, su cintura y su zona de influencia», sedispone que dicho Plan define:

«a) La división de la ciudad en zonas en que seseñala el destino que ha de darse a cada una, segúnlas necesidades del programa urbano.

b) El sistema de espacios libres a mantener, crearo modificar, con sus características fundamentales.

c) La situación de los elementos urbanos, represen-tativos, así como de los edificios e instalaciones de in-terés público.

d) Los elementos y características esenciales de lared de comunicaciones —ferrocarriles, caminos, aeropuer-tos— y conservar, modificar o crear.

e) Los límites del casco urbano, fuera del cual nose permita la edificación, sino en condiciones muy res-tringidas.»

Veamos, en esquema, cuáles son las competencias urbanísticasatribuidas a los órganos de gobierno de estas Corporaciones.

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LUIS MORELL OCAÑA

ORGANIZACIÓN METROPOLITANA

Competencias urbanísticas

PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA

Elaboración de sus revisiones- ymodificaciones x

PLANES PARCIALES

Aprobación definitiva xAprobación no definitivaElaboración, en vista de un inte-

rés supramunicipalElaboración, en defecto del Ayun-

tamiento interesadoEjecución de los mismos

PLANES ESPECIALES

Elaboración

PROYECTOS DE URBANIZACIÓN

Aprobación x

Aprobación y remisión para apro-bación definitiva

Elaboración subsidiaria en defec-to del Ayuntamiento interesado x

Ejecución

PROGRAMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA

MUNICIPAL

Aprobación xSeñalamiento del plazo a los

Ayuntamientos para su elabo-ración x

Aprobación de la Memoria anualsobre su desarrollo x

Elaboración subsidiaria del pro-grama

ORDENANZAS SOBRE USO DEL SUELO YEDIFICACIÓN

Aprobación definitiva xAprobación y remisión para ulte-

rior aprobaciónElaboración subsidiaria x

REALIZACIÓN DE OBRAS DE CARÁCTER UR-BANÍSTICO

Como una competencia directa ...Como competencia subrogatoria,

en caso de pasividad municipal.

Madrid Barcelona

X (2)

X

x (5)

x (6)x

— l

Valencia

X (3)

X (7)x

Bilbao

X (4)

X (8)X

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POTESTAD EXPROPIATORIA

CONTROL DE LA ACTIVIDAD PARTICULAR,

POR RAZONES URBANÍSTICAS

Poderes de inspección, en general.Aprobación de licencias munici-

pales para usos provisionalesque no dificulten la ejecucióndel Plan

Parcelaciones y reparcelacionesen zonas urbanizadas o urbani-zables.- previo acuerdo favora-ble del organismo comarcal ...

Poderes directos de sanciónPoder de subrogarse en la facul-

tad de sanción de los Ayunta-mientos, en los supuestos1 de pa-sividad municipal

Potestad de paralización y derri-bo de obras ilegales

Actividades clasificadas:EmplazamientoTraslado forzoso

CONTROL Y COORDINACIÓN, POR RAZONESURBANÍSTICAS, DE LAS OBRAS PÚBLICASEN EL TERRITORIO DEL ÁREA

Aprobación de las obras de pri-mer establecimiento, con previ-sión de un sistema de resolverlas discrepancias con el orga-nismo nue las realiza

Existencia de un precepto especí-ficamente invocable, que esta-blece que las obras públicas seacomodarán al plan de ordena-ción urbana

Madrid

*

X

X

X

X

XX

X

x

Barcelona

X

X

X

X

X

X

—

X

Valencia

X

X

X

X

X

—

X

Bilbao

X

X

X

X

X

X

X

(1) Si se t ra ta de Municipios que no son capitales de provincia o cuya población nopasa de los 53.000 habi tantes .

12) En los supuestos nc aludidos en la nota anter ior .13) No se discrimina, según el tipo de Municipios, como en Barcelona (art. 10 del texto

articulado de 14 do octubre de 1949).(4) Ocurre igual que en la comarca de Valencia (art. 22 del Reglamento de 22 de

mayo de 1947).(5) y (6) Siguen el mismo régimen que los Planes parciales, al estar incluidas en ellos

(arts. 48 y 49 de! Reglamento de 22 de octubre de 1954).Í7) Este régimen se refiere tan sólo a las «Ordenanzas especiales de urbanización», que

formarán parte de los Proyectos parciales cuando -se estime que son insuficientes las vigentesen la zona afectada- (art. 16, e). del texto articulado de 14 de octubre de 1949). Siguen,por tanto, el mismo régimen aprobatorio provisto para dichos Proyectos parciales.

M) El sistema es idéntico al de Valencia (art. 13, e), del texto articulado de 1 de marzode 1946)

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2. La posición de los distintos ordenamientos estatutarios frenteal tema de los servicios públicos comunes

a) Las formulaciones iniciales

Como ha sido expuesto, el planteamiento legal del tema de lasgrandes ciudades y su zona de influencia se limitaba de modo cons-ciente a la temática derivada de la distribución y aprovechamientodel espacio físico. Lo que implicaba una real marginación de otrasfinalidades colectivas, afectantes al área como unidad de vida social.No obstante, se encuentran en la primera etapa de estos regímenestres tipos de previsiones, en torno al tema de los servicios públicoscomunes:

1." Un sistema de vinculación al Plan de las decisiones que laAdministración adopte sobre la ubicación espacial de sus obras yservicios en el interior del área delimitada.

2° El recurso a la Mancomunidad de Municipios, para el mon-taje y prestación de servicios comunes.

3.° El otorgamiento de poderes especiales al Municipio central,en materia de transportes colectivos.

La primera de ellas queda, en realidad, limitada a la siguientey escueta prohibición:

«Las obras públicas deberán acomodarse al Planaprobado.» (Art. 14 in fine del texto articulado de Bilbao,artículo 20 del de Valencia.)

Es decir, las actividades administrativas, cualquiera que sea sucarácter y su funcionalidad organizatoria desde el punto de vistadel equipamiento urbano, son tan sólo contempladas desde el puntode vista de su proyección física. Lo que pone una vez más de relieveque estas organizaciones comarcales tienen tan sólo competenciasrelativas al respecto de la distribución del espacio físico.

En la Ley del Área Metropolitana de Madrid, aun dentro de laóptica de la pura distribución del espacio físico, se otorgan ciertospoderes a la COPLACO, puesto que el artículo 28 del Reglamento dedicha Ley establece, en primer lugar, que

«el Pleno de la Comisión aprobará un plan coordinadode establecimientos y prestaciones de servicios públicos

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EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LAS GRANDES CIUDADES Y SU 20NA DE INFLUENCIA

en su territorio cualquiera que sea el organismo encar-gado de su creación y gestión.»

Lo que implica unos ciertos poderes directivos sobre la planifica-ción del equipamiento y dotación de servicios de todo el Área. Porotra parte, según el artículo 8.° de la Ley, los proyectos de obras deprimer establecimiento a realizar dentro del Área Metropolitana porlos Departamentos ministeriales u organismos que de ellos dependan,habrán de ser informados favorablemente por la Comisión del Área;en su defecto, se exige previo acuerdo del Consejo de Ministros parala fiscalización del gasto correspondiente a las citadas obras.

En segundo lugar, los ordenamientos estatutarios de la primeraépoca, recurren al sistema de las Mancomunidades intermunicipalescomo institución mediante la cual puede llevarse a cabo el montajey prestación de servicios públicos comunes. Prácticamente, el sistemade mancomunación que se prevé no se separa del que prevé concarácter general el Derecho local, puesto que se exige el previo dic-tamen del Consejo de Estado y la aprobación por el Consejo deMinistros del acuerdo constitutivo de la Mancomunidad (art. 4.° dela Ley de 1 de marzo de 1946, de Ordenación Urbana de Madrid;artículo 8.° del texto articulado del «Gran Bilbao», en el que se exigeprevio informe favorable del Consejo general de la corporación ad-ministrativa; art. 17 del texto articulado del «Gran Valencia», queexige también idéntico informe).

La tercera previsión inicial importante se refiere al tema de lostransportes colectivos, colocando en una situación de predominio ju-rídico al Municipio central, en el sentido de que se le otorga unapreferencia para la organización de estos servicios públicos. Así, labase 9.a de la Ley de 18 de diciembre de 1946 estableció:

«Se reconoce preferencia al Ayuntamiento de Valen-cia para dentro de la zona a que afecta el Plan comar-cal y con referencia a los servicios de transportes colec-tivos municipalizados.

Primero.—Crear y explotar los referidos servicios porgestión directa, municipalización o concesión.

Segundo.—Anticipar la revisión de líneas concedidas,previas las indemnizaciones que correspondan al Esta-do o empresas a fin de municipalizar el servicio.

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LUIS MOHELL OCANA

Tercero.—Beneficiarse de las subvenciones que seanprocedentes con arreglo a las Leyes generales.

Cuarto.—La inspección técnica de la construcción,conservación y explotación de las líneas bajo la supe-rior vigilancia de los correspondientes organismos esta-tales.

Quinto.—La expropiación de zonas laterales de in-fluencia a lo largo de las vías de comunicación que seestablezcan, debiendo dichas zonas estar determinadasen los proyectos respectivos.»

En el texto articulado del «Gran Bilbao», se establece, en el ar-tículo 16, una previsión enteramente análoga, y en la Ley de Orde-nación Urbana de Madrid (art. 15), la previsión fue distinta, puestoque se dispone lo siguiente:

«El Ayuntamiento de Madrid y Ayuntamientos noanexionados tendrán la facultad de establecer y explo-tar por gestión directa o concesión, dentro de las víasmunicipales respectivas, en los servicios interiores detransportes, tales como tranvías, autobuses, trolebuses,metropolitano y demás análogos, cualquiera que sea elmedio de tracción y establecimiento.

Las discrepancias que pudieran surgir entre las refe-ridas corporaciones con motivo del ejercicio de dichasfacultades, así como en la coordinación de estos serviciosentre distintos términos municipales serán resueltos porla Comisión de Urbanismo.»

La importancia de este sistema, salvo en el caso de Madrid enque prácticamente nada se resolvía, se pone de relieve si se tieneen cuenta que la Ley de 27 de diciembre de 1947, en su artículo l.°,limita los poderes municipales a la extensión territorial del cascourbano, cuando se trata de transportes de viajeros «realiza en vehícu-los automóviles que circulen sin camino de rodadura fijo o sin me-dios fijos de captación de energía». La antítesis de criterios estáresuelta, concretamente en favor del Ayuntamiento de Bilbao, en elsentido de una preferencia sobre los restantes Municipios por laSentencia de 22 de octubre de 1970 de la Sala 3.a cuando afirma que

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«por ser la Ley de 1 de marzo de 1946 Ley especial, suspreceptos no han podido ser derogados ni por la Ley nipor el Reglamento de Ordenación de los Transportesde 1947, que aun siendo posteriores, tienen caráctergeneral».

Superpuesta a esta competencia del Municipio central sobre lostransportes colectivos, se establece para Bilbao, Valencia y Barce-lona una competencia del Consejo General, en el sentido de que suautorización es requisito previo a la implantación de los mismos.El ámbito de este poder de autorización es, no obstante, distinto encada caso. Así, para la «Gran Valencia», el requisito de autorizaciónse establece

«salvo lo reservado a la competencia de los Ayunta-mientos por la Ley municipal y el Reglamento de Obrasy Servicios Municipales y las facultades que competenal Ministerio de Obras Públicas» (art. 10, g), del textoarticulado).

Limitación que no se recoge en el texto articulado del «GranBilbao» (art. 5, l). Los casos de Madrid y Barcelona tienen en la ac-tualidad un planteamiento distinto ya que se superpone al respectivoordenamiento estatutario una específica ordenación de los transpor-tes colectivos, a la que más adelante nos referiremos.

b) La posterior formación del concepto de servicios públicos deinterés comarcal

La Ley de 3 de diciembre de 1953, para la comarca de Barcelona,inicia una más amplia vía hacia la introducción, en el entorno fun-cional de estas organizaciones, del tema de los servicios públicos co-munes. En efecto, el artículo 6.° de la misma atribuye a la Comisióncompetencia para

«establecer los servicios públicos de interés comarcal».

Cierto que el Reglamento de 22 de octubre de 1954 no ponía énfa-sis alguno en este tema, limitándose casi exclusivamente a otorgar ala Comisión el poder de autorización sobre el establecimiento y explo-tación de los «servicios públicos de interés comarcal... que afecten

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LUIS MORELL OCAÑA

a más de un término municipal». Pero por la brecha primitivamenteabierta penetrará, ya decididamente el Decreto de 23 de mayo de 1960,por el que se aprueba la Ley Especial del Municipio de Barcelona.Más concretamente en el Reglamento de Organización y Administra-ción municipal, promulgado por Decreto de 3 de diciembre de 1964,en cuyo artículo 45, 4.°, se atribuye a la Comisión de Urbanismo yServicios Comunes de Barcelona y otros Municipios:

«El establecimiento, dirección, prestación e inspecciónde los servicios públicos de interés comarcal, entre loscuales podrán incluirse los siguientes:

a) Transportes.

b) Abastecimiento de aguas.c) Evacuación de aguas residuales.

d) Suministro de energía eléctrica y gas.e) Fomento de la vivienda.f) Destrucción y tratamiento de basuras.g) Cementerios y servicios fúnebres.h) Extinción de incendios.

i) Matadero y mercado cenuales.j) Los que deban prestarse en vias públicas o instala-

ciones que tengan carácter comarcal, según las nor-mas anteriores, y

fe.) Cualesquiera otros análogos o complementarios quese extiendan, con unidad de explotación o de des-tino, a varios Municipios de la comarca, aunque susinstalaciones radiquen en un solo término muni-cipal.»

En cambio, en la Ley Especial del Municipio de Madrid (textoarticulado de 11 de julio de 1960) sólo encontramos, al respecto, lodispuesto en el artículo 3.°, 3, que dice así:

«Por disposición de rango adecuado se determinarála zona cuyas Corporaciones locales deban actuar enrelación con la gestión municipal del Ayuntamiento deMadrid en forma coordinada para la mejor administra-ción y financiación de los servicios e intereses comunes.»

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