La Administración Pública paraguaya una radiografía

Celeste GómezNacida en Asunción en 1981.

Trabajó en el Observatorio Paraguayo de Recursos

Humanos en Salud. Actualmente es Asistente

de investigación en el Observatorio Nacional de

Juventud del Viceministerio de la Juventud.

Verónica LópezNacida en Asunción en 1971. Abogada y escribana, ejerce

como Jefa del Departamento de Normas Internacionales

del Ministerio de Justicia y Trabajo. Además es

docente universitaria y consultora externa en

temas de derecho laboral.

Hugo Javier Pereira CardozoNacido en Concepción

en 1977. Es licenciado en Ciencias de la Educación,

y docente de la carrera «Comunicación para el

desarrollo» en la Universidad Nacional de Concepción.

Alejandro Vial SaavedraSociólogo y Máster por la

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México.

Radicado en Paraguay desde 1992. Trabajó en

destacadas investigaciones y publicaciones sobre

cultura política, sociedad civil, Estado, entre otros.

Coordinador y Tutor de las investigaciones publicadas

en este material.

Carmen Ayala de CuadroNacida en Luque en 1972. Es licenciada en Psicología y Especialista en Ciencias Sociales. Ejerce como Docente Técnico II en el Viceministerio de Educación, MEC. Además es Consultora independiente para organismos del Estado sobre temas de Desarrollo y Gestión de Personas.

María Eugenia FrersNacida en Asunción en 1975. Socióloga, fue asistente de Relaciones Públicas de Petropar. Actualmente es Directora de Gestión y Desarrollo de las Personas de la Secretaría de la Función Pública.

Rosalba Garay27 años, abogada, escribana, Jueza de Paz de Bella Vista (Itapúa). Es además voluntaria en favor de la Niñez y Adolescencia, docente universitaria en la UNA y en la Universidad Católica.

La administración pública paraguaya:

una radiografía

Primera edición • 2012

Este documento representa un compendio de seis investigaciones

en Gestión Pública, desarrolladas durante el año 2010, en el Marco

del Proyecto de Equipo de Investigadores en la Función Pública,

impulsado por la SFP, con el apoyo de geAm y el financiamiento del

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Cada investigador e investigadora es responsable de la información

recabada y de las ideas formuladas. Cabe mencionar, sin embargo,

que el tutor Alejandro Vial tuvo un papel fundamental en la

elaboración y revisión de los contenidos junto con el apoyo de

Carmen Romero (geAm). Lilian Soto y José Tomás Sánchez también

participaron de la revisión final.

La edición de las investigaciones para la publicación fue

responsabilidad de Melisa Martínez, con el apoyo de Alejandro Vial

y Juan H. Díaz, quien también realizó el diseño del material.

La impresión fue realizada por Nempre Producciones.

© Secretaría de la Función Pública

Presidencia de la República del Paraguay

Equipo Directivo

Lilian Soto, Ministra Secretaria Ejecutiva

Katia Gorostiaga, Secretaría General

José Tomás Sánchez, Dirección General de Gabinete

Sully Cabrera, Dirección General de Administración y Finanzas

Valeria Franco, Dirección General de Desarrollo y Gestión del Cambio

Florencia Villalba, Dirección General de Descentralización y Enlace con Gobiernos Locales

Hugo Valiente, Dirección General de Asuntos Jurídicos

María Victoria Ledesma, Dirección General de Formación y Capacitación de Servidores/as Públicos

Humberto Peralta, Dirección General de la Carrera del Servicio Civil

Ana María Ferreira, Dirección General de DD.HH., Igualdad e Inclusión

María Eugenia Frers, Dirección de Gestión y Desarrollo de las Personas

María Rosarina Gamarra, Dirección de Auditoría

Kathia Floris, Dirección de Comunicación Pública

Gloria Benítez Jara, Dirección de Planificación

María Liz Palacios, Dirección de Desarrollo

Graciela Gil, Dirección de Informática

Analía Antola, Dirección de Asesoramiento Técnico Jurídico

Pilar Abente, Dirección de Sumarios Administrativos

Zulma Díaz, Dirección de Concursos Públicos

Oscar Orué, Dirección de Relaciones Laborales y Sindicales

Verónica Heilborn, Dirección de Cooperación

Carlos López, Unidad Coordinadora de Proyectos

secretaría de la función pública

Local 1: Constitución esquina 25 de Mayo

Local 2: Eligio Ayala esquina Rca. Francesa

Tel.: (595 21) 492 109 - 497 308 - 451 925

Asunción, Paraguay

[email protected]

www.sfp.gov.py

Las informaciones,

interpretaciones, opiniones y

conclusiones expresadas en este

documento son responsabilidad

de los autores y no reflejan

necesariamente los puntos de

vista de la SFP, geAm, PNUD

o el Gobierno de Paraguay.

La administración pública paraguaya: una radiografía

Tirada: 1.000 ejemplares.

Asunción, Paraguay

marzo de 2012.


Carmen Ayala

María Eugenia Frers

Rosalba Garay

Celeste Gómez

Verónica López

Hugo Pereira

Alejandro Vial


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Presentación

1 Introducción 1.1 El proceso

1.1.1 La investigación

1.1.2 Las investigaciones que componen el estudio

1.1.3 Principales hallazgos del estudio.

1.1.4 Carencia de univocidad legal entre el Estado y la sociedad civil

1.1.5 Ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo

1.1.6 Deficiente gestión general

1.2 Propuestas y características generales del estudio1.3 Contenidos Temáticos del estudio.

1.3.1 Rol de los fiscalizadores estatales y empresa privada [Verónica López]

1.3.2 La atención primaria de la salud desde la percepción de sus miembros

[Celeste Gómez]

1.3.3 El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella

Vista, Itapúa [Rosalba Garay]

1.3.4 La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción

[Hugo Pereira]

1.3.5 La atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del

MEC [Carmen Ayala]

1.3.6 Clima organizacional en Petropar [María Eugenia Frers]

1.4 Algunas conclusiones finales y generales de los estudios

2 Rol de inspectores y fiscalizadores en la función pública 2.1 Contexto general2.2 Marco histórico2.3 Marco normativo

2.3.1 Marco Político

2.4 Desarrollo del diagnóstico2.4.1 Información suministrada por las instituciones

2.4.2 Ejes del trabajo

2.5 Puntos de mejora sugeridos2.5.1 Dar publicidad a la identidad de los fiscalizadores

2.5.2 Articular los servicios de inspección y fiscalización

2.6 Principales conclusiones y recomendaciones2.6.1 Para las instituciones

2.6.2 Para los funcionarios

2.6.3 Sobre las normas

2.6.4 Reflexiones generales

Contenido


3 La Atención Primaria de la Salud desde la percepción de sus miembros3.1 Introducción

3.1.1 Situación de salud del Paraguay y cambios en la estrategia de atención

3.1.2 Características generales del modelo APS

3.1.3 Antecedentes de estudios realizados.

3.1.4 Hipótesis

3.1.5 Objetivos del presente estudio

3.1.6 Desarrollo del diagnóstico

3.1.7 Temática abordada por la investigación

3.2 Principales hallazgos del diagnóstico3.2.1 Accesibilidad

3.2.2 Esencialidad

3.2.3 Equidad

3.2.4 Sustentabilidad

3.2.5 Participación Ciudadana

3.2.6 Integralidad

3.2.7 Integración

3.2.8 Continuidad y Permanencia

3.2.9 Activo

3.2.10 Trabajo de Equipo

3.2.11 Programación y Evaluación

3.2.12 Docencia e Investigación

3.3 Desarrollo de los puntos de mejora3.3.1 Otras recomendaciones

3.4 Principales conclusiones y proyecciones de la investigación3.5 Anexos

3.5.1 Material secundario

3.5.2 Listado de las personas entrevistadas

4 El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista, Itapúa4.1 Introducción

4.1.1 Algunas características del distrito

4.1.2 Estructura y propuesta de investigación

4.1.3 Marco normativo

4.2 Análisis de datos obtenidos en la investigación4.2.1 Sistema de protección judicial

4.2.2 Sistema de Protección Social

4.2.3 Recursos humanos y financieros

4.3 Correlación de los derechos protegidos con las acciones, políticas públicas y redes aplicadas

4.4 Recomendaciones generales para mejorar el sistema4.4.1 Sistema judicial

4.4.2 Sistema social

4.5 Puntos de mejora4.6 Conclusiones

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5 La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción

5.1 Introducción5.1.1 Hallazgos generales

5.1.2 De la información y limitaciones de gestión

5.1.3 Precaria capacitación de los recursos humanos

5.1.4 Las etapas del trabajo de investigación

5.2 Desarrollo 5.2.1 Muchas acciones con escasa coordinación y sin planificación estratégica.

5.2.2 Presiones políticas y ciudadanas reemplazan la actitud planificadora

5.2.3 Obstáculos generales para la coordinación

5.2.4 Impactos de la descoordinación, sobre infraestructuras edilicias y camineras

5.2.5 El intento por conseguir un centro de datos que acopie información

5.2.6 Breve síntesis del diagnóstico departamental

5.3 La situación de la municipalidad de Concepción 5.3.1 Entre lo inmediato y lo urgente

5.3.2 De la gestión municipal

5.3.3 Resultado de la improvisación; una ciudad colapsada

5.3.4 De cómo las malas prácticas impiden mejorar la gestión en la ciudad

5.3.5 Conclusión sobre el municipio

5.4 Puntos de mejora 5.4.1 Conformación de un Comité Departamental de Coordinación y Ejecución de

la Política de Población

5.4.2 Determinación de la realidad departamental

5.4.3 Creación de un Banco de Informaciones

5.4.4 Medición de gestiones de Gobiernos locales y difusión de resultados

5.5 Conclusiones y recomendaciones 5.6 Anexo

5.6.1 Listado de entrevistados

6 Atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del Mec

6.1 Introducción 6.2 Breves Referencias Conceptuales. 6.3 Desarrollo del Diagnóstico encontrado.

6.3.1 Análisis de los Datos aportados por la Encuesta realizada.

6.3.2 Análisis de los Datos aportados por las Entrevistas Abiertas realizadas.

6.4 Principales propuestas de mejora institucional. 6.4.1 Dirección de Matriculación

6.4.2 Dirección de Concurso

6.4.3 Dirección de Escalafón

6.5 Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigación

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7 Clima organizacional en Petropar7.1 Contexto general

7.1.1 Contextualización histórica, política, financiera y legal

7.1.2 Planes del Gobierno y Petropar

7.1.3 La plataforma de Gobierno de Fernando Lugo

7.1.4 ¿Qué es el clima organizacional?

7.2 Principales hallazgos del diagnóstico7.2.1 Hipótesis

7.2.2 Aproximaciones al tema de investigación

7.3 El proceso de investigación7.3.1 Bitácora de investigación

7.3.2 De las encuestas

7.3.3 De las entrevistas en profundidad

7.4 Puntos de mejora7.4.1 Gestión de personas

7.4.2 Relaciones humanas y sociales

7.4.3 Comunicación

7.5 Conclusiones y recomendaciones7.6 Anexos

7.6.1 Respuestas organizadas por eje temático:

¿Qué haría para mejorar el Clima Organizacional?

7.6.2 Respuestas polarizadas, con desmotivación extrema o que no son pertinentes

7.6.3 Informe de encuesta en Villa Elisa

7.6.4 Cuestionario utilizado con los datos obtenidos

7.6.5 Extractos de las entrevistas en profundidad

7.6.6 Nómina de personas entrevistadas y encuestadas

8 Bibliografía8.1 El rol de los inspectores y fiscalizadores en la función publica8.2 La atención primaria de la salud desde la percepción de sus miembros8.3 El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en

Bella Vista, Itapúa8.3.1 Documentaciones y material secundario

8.4 La gestión pública en el Gobierno Municipal y Departamental de Concepción8.5 Atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del MEC8.6 Clima organizacional en Petropar

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Presentación

El equipo humano de la SFP tiene la satisfacción de poner a disposición de la ciudadanía, funcionarios y funcionarias, autoridades, sector acadé-mico, investigadores e investigadoras, curiosos y curiosas en general, la

publicación La administración pública paraguaya: una radiografía. El material que tienen en manos es el resultado de un proceso de construc-

ción de conocimientos que surgió al interior de instituciones públicas, desde hombres y mujeres que tienen en común el hecho de trabajar para alguna ins-titución del Estado, hacerse preguntas sobre la realidad que les rodea, y ganas de responderlas mediante el rigor de la investigación científica.

Como muchos de los desafíos que se plantean para transformar el sector público y sus capacidades para garantizar derechos ciudadanos, el punto de partida que dio origen al resultado que hoy les presentamos no fue fácil pues se planteaba algo novedoso en un terreno adverso; se trataba de estimular la participación de funcionarios y funcionarias, para que en un breve lapso de tiempo pudieran detectar problemas de gestión en instituciones públicas y proponer medidas concretas de solución, utilizando herramientas metodoló-gicas de las ciencias sociales, que permitieran un resultado con planteamientos concretos y factibles.

A ellos debe sumarse que el proceso se insertaría en un Estado que histó-ricamente ha obviado la importancia de la investigación, así como la riguro-sidad para comprender los problemas que lo aquejan y las soluciones conse-cuentes. El Estado que se investigaría sería, además, aquel que había permitido la persecución impune de pensamientos diferentes o autónomos y levantado muros para impedir la transparencia sobre el funcionamiento interno de la gestión pública.

De ahí que este emprendimiento, como tantos otros que surgen para inten-tar remover los cimientos de un Estado de débil institucionalidad, que arrastra prácticas de oscurantismo y discrecionalidad, lo que buscaba justamente era introducir, como procedimiento de radiografía, alguna luz capaz de generar suficiente contraste para la identificación de elementos que deben ser supera-dos en la búsqueda de ese Estado diferente, que la sociedad paraguaya empieza a vislumbrar.

A su vez, este esfuerzo demostró una vez más la importancia de la coopera-ción interinstitucional e intersectorial para romper las barreras de aislamiento y lograr resultados en materia de gestión. Para todo el proceso de gestación,

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desarrollo y finalización de este proyecto, participaron una institución pública como la SFP, un organismo público internacional como el PNUD, una organi-zación de la sociedad civil como geAm, un profesional proveniente del campo de las ciencias sociales, y funcionarios y funcionarias que creyeron que valía la pena este proceso. Cada quien colaboró con lo suyo para alcanzar el resultado esperado de producir conocimientos desde y para el servicio público.

Nos resta reconocer y agradecer a Verónica López, del Ministerio de Justicia y Trabajo, Celeste Gómez del Ministerio de Salud, Rosalba Garay del Juzgado de Bella Vista Sur, Hugo Pereira de la Universidad Nacional de Concepción, Carmen Ayala del Ministerio de Educación y María Eugenia Frers de Petropar (hoy comisionada a la SFP), porque creyeron en este proyecto, se esforzaron por finalizar sus investigaciones en el tiempo previsto y cumpliendo con los re-quisitos académicos, sin dejar de lado sus labores diarias; a Alejandro Vial, por la dedicación y calidad demostradas en un proyecto innovador y que exigía obtener determinados resultados de investigación sin todas las condiciones óptimas para ello; a Carmen Romero, porque cumplió toda una labor técnica y administrativa para apuntalar la unidad del grupo de investigadores y dar empuje a un nuevo proyecto apoyado por geAm en pro de la democratización de este Estado, a Jorge Abbate, por permitir que geAm apueste a trabajar con nosotros una vez más; y al PNUD, porque permitió nuevamente viabilizar pro-yectos allí donde los presupuestos públicos aún no llegan.

Queda decir que la conclusión de este proceso abre nuevos desafíos a corto y largo plazo. A corto plazo, podemos afirmar que cada una de estas investi-gaciones aporta la identificación de problemas y puntos de mejora concretos, lo cual ya está disponible para las instituciones. A largo plazo, nos animamos a pensar que este innovador ejercicio significó una acción que rompe con me-canismos tradicionales de identificación de problemas y soluciones de la ad-ministración pública, y es un estímulo más para la utilización de los métodos de las ciencias sociales en el terreno poco común del funcionamiento institu-cional público, y de la teoría como herramienta para ver con profundidad por detrás de las apariencias, para derribar el simplismo utilizado para explicar lo complejo, y para contrarrestar el fatalismo que, con la finalidad de impedir cambios, algunos sectores estimulan en la función pública.

Finalmente, es necesario expresar que los trabajos aquí presentados están lejos de ser estudios exhaustivos acerca de los problemas tratados. Pero esta-mos seguros y seguras de que aportan elementos novedosos para la necesaria discusión pública sobre los desafíos que tiene el Estado, y estimula nuevas perspectivas para la observarlos.

Lilian SotoMinistra Secretaria EjecutivaSecretaría de la Función Pública

• Al momento de desarrollarse las investigaciones (2010), los funcionarios y funcionarias se desempeñaban en dichas instituciones.

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Este libro es resultado de un proceso de investigación realizado por seis funcionarios públicos, sobre las prácticas de cada una de sus respectivas reparticiones. Fue llevado a cabo con la supervisión técnica de la Secre-

taría de la Función Pública (SFP), Gestión Ambiental (geAm) y el apoyo finan-ciero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Más que un conjunto de reflexiones especulativas de los investigadores acerca de la administración pública en general, es un diagnóstico válido y con-fiable con respecto a de las principales dificultades y limitaciones que aquejan sus reparticiones específicas, así como también, las medidas necesarias para superar las dificultades detectadas en el diagnóstico.

Una característica del trabajo es que el diagnóstico no estuvo solamen-te enfocado a detectar los aspectos y limitaciones más relevantes, sino que puso énfasis en la caracterización de puntos de mejora concretos, los cuales eventualmente pudieran revertir los principales problemas encontrados en el estudio, colaborando también metodológicamente, en focalizar y precisar las coordenadas del trabajo.

Para abordar el desafío emprendido, se realizó un concurso dirigido al sec-tor público en su conjunto. Por ende, los postulantes que se presentaron a la SFP, trajeron consigo,como parte del proceso, una propuesta concreta para es-tudiar problemáticas ya determinadas y acotadas.

1.1

El proceso

Durante el 2010, la SFP, con el apoyo de geAm y el financiamiento del PNUD, desarrolló un programa de investigación con el objetivo de involucrar a fun-cionarios de distintas entidades de la administración pública, con interés en utilizar metodologías de las ciencias sociales para detectar problemas e iden-tificar soluciones sobre determinados aspectos de sus instituciones. Éstos funcionarios fueron sometidos a un proceso de capacitación en investigación científica, con el fin de elaborar un diagnóstico riguroso y objetivo, procu-rando evitar, además, que la misma pertenencia institucional distorsionara la mirada sobre los problemas y limitaciones que las afectan.

Introducción

Por Alejandro Vial

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Metodológicamente se articuló la capacitación sobre la base de un modelo epistémico flexible, donde más que problemas insolubles, se plantea que cuan-do una ecuación carece de aparente solución, lo que ocurre es que el problema mismo está mal formulado o se encuentra encarado de modo incorrecto, lo que pone el acento en la conciencia crítica en lugar de ponerla en certezas indubitables.

Probablemente debido a ello, una de las cuestiones más complejas, pero al mismo tiempo más gratas de este proceso, ha sido la disposición de los inves-tigadores para poner en suspenso el saber empírico e inmediato donde asen-taban sus conocimientos acerca del objeto de estudio, por una visión más con-ceptual dinámica, objetiva y global, aunque ello cuestionara –como ocurrió en varios casos– su experiencia misma de trabajo, demasiado contaminada por el empirismo vulgar, la contingencia de la casuística y el sentido de pertenencia corporativa a la repartición pública en cuestión.

Para recorrer este singular camino, la capacitación se desarrolló analizando la construcción del conocimiento científico a partir de textos de epistemólo-gos y metodólogos especialmente seleccionados, que la tutoría daba para su lectura cada quincena y que eran sometidos a un análisis reflexivo por parte del equipo en la siguiente reunión.

Y luego, a medida que la construcción del diagnóstico avanzaba, el proceso continuaba con el análisis grupal de cada planteamiento, socializando retos, interrogantes e inconsistencias, hasta lograr rigor y solidez argumental.

1.1.1 La investigación

Fundamentos de la investigaciónLa principal razón que orientó este programa de investigación en la función pública, fue la necesidad de adecuar la realidad estudiada a los desafíos que enfrenta el mundo actual y para los cuales nuestro país no se encuentra pre-parado, desde el punto de vista institucional y/o administrativo. Ahora bien, el fundamento del trabajo se basó en la perspectiva de que es necesario que el Estado se vaya adaptando a los desafíos actuales mediante modelos de ad-ministración sustentables, eficientes, flexibles y con evaluación de resultados. Este cambio requiere conocimiento pertinente, pero sobre todo rigor técnico y profesional, lo cual es opuesto al modelo patrimonial y clientelista con el que se ha manejado el Estado paraguayo durante décadas.

Si bien este nuevo tipo de conocimiento, puede obtenerlo el país mediante transferencias tecnológicas a través de ciertas organizaciones internacionales especializadas, requiere a su vez generar experiencias propias, pues el tipo de saber que es creado in situ, permite desarrollar una masa crítica a partir de cada realidad local, por lo que su efecto debería perdurar una vez concluida la acción puntual. Esto contribuye al progreso de la sociedad en su conjunto, genera múltiples externalidades positivas, y hace más difícil la aplicación de modelos enlatados, que no sirven para resolver adecuadamente los proble-mas característicos y propios de cada administración pública, entre otras cosas porque se limitan, casi siempre, a replicar modelos genéricos1.

Cabe destacar que la recurrencia a moldes enlatados ha sido atávica en la región y es responsable de la repetición de prácticas de escaso potencial crea-dor en América Latina. En el caso paraguayo, la característica tradicional de

1 «Enlatados o modelos propios». Vial, Alejandro. Buenos Aires, Argentina. Fundación Friedrich Ebert, Noviembre - Diciembre de 2005, Revista Nueva Sociedad.

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2 Y de hecho el problema de los permisos para encuestas, entrevistas o incluso para solicitar información institucional, fue una lucha constante a causa de las dificultades con que se encontraron los investigadores, pese a su misma pertenencia a las entidades públicas en cuestión. Cabe deducir lo infinitamente más difícil que hubiera sido obtener los permisos correspondientes para personas ajenas a la repartición pública estudiada.

la administración pública, volcada hacia adentro y con un perfil clientelista y prebendario, antes que técnico-profesional, replica prácticas rutinarias de escaza utilidad para los desafíos que enfrenta el país.

En conclusión, fue debido a la importancia que tiene generar conocimiento propio, es decir, un saber emergente desde la realidad local, que surgió la idea de conformar el equipo de investigadores de la función pública.

Objetivos y características del equipo de InvestigadoresEl punto de partida fue un concurso público, lanzado a comienzos del año 2010, dirigido al conjunto del funcionariado de la administración pública, con el fin de apoyar con una tutoría académica y recursos económicos, proyectos de investigación que surjan desde personas que formen parte de alguna insti-tución pública. Los objetivos generales que se tuvieron en cuenta para confor-mar el equipo, fueron principalmente tres.a) Formación académica, experiencia investigativa y conocimiento de la fun-

ción pública.b) La capacidad eventual que los postulantes pudieran mostrar para la elabo-

ración de artículos –de alrededor de 25 páginas–, que permitieran diagnos-ticar problemáticas concretas en la gestión de 3 campos: normativo, cultu-ral y gestión de políticas.

c) Frente a la problemática diagnosticada por los estudios, proponer puntos de mejora.

Convocatoria a concursoLa convocatoria fue exitosa, si se considera que, pese a la exigua experiencia en emprendimientos similares desde la función pública, 39 funcionaros, va-rones y mujeres, enviaron sus postulaciones, en conjunto con sus hipótesis y propuestas de trabajo.

Inicialmente, buscando conocimiento y solvencia en investigación social, se había pensado convocar a jóvenes investigadores externos a la función pú-blica, para que analizaran con objetividad y rigor algunos de los principales cuellos de botella de las entidades estatales. La idea de seleccionar personas externas a la administración pública presentaba ventajas, tanto en la probable mejor calidad del diagnóstico, como en algo que podía ser un problema serio si el programa se dirigía a funcionarios públicos: la condición de miembros de la administración pública amenazaba la independencia y autonomía de los investigadores y de sus investigaciones.

Capacitación al equipo de funcionarios públicosAhora bien, si pese a lo anterior se prefirió finalmente hacer una convocatoria dirigida a los funcionarios públicos, fue porque –luego de evaluar esta opción– concluimos que, aunque dichos temores planteaban dificultades y limitaciones reales, restaban las siguientes cuestiones que pesaban prioritariamente: a) La experiencia personal respecto a una problemática específica que el fun-

cionario investigaría y que había sentido en carne propia durante mucho tiempo, daría a su trabajo una motivación particular.

b) El conocimiento del medio administrativo y la mayor facilidad que signifi-caría abrir las puertas de la administración pública en el escaso tiempo dis-ponible para el estudio, menor del que hubiera tenido un extraño buscando dificultosamente información, permisos e insumos para el diagnóstico2.

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c) La facilidad que ello podría significar, no sólo para elaborar el diagnósti-co, sino para identificar y eventualmente materializar algunos puntos de mejora.

d) La percepción de que mediante una capacitación y un acompañamiento durante todo el proceso, los funcionarios podrían revertir, al menos en par-te, eventuales deficiencias en investigación y, también, que a través de la elaboración colectiva y participativa de cada diagnóstico, se generaría un aprendizaje sobre los errores y aciertos de todos, elevando la calidad de los trabajos. A esto se sumó el interés de la sfp de promover competencias de investigación en el interior de la administración pública.

Fue entonces, con el fin de paliar posibles déficits en investigación social entre los funcionarios públicos, que la tutoría desarrolló un sistema de lec-turas tomando la metodología de investigación social como eje del trabajo. Además, propició un sistema de reflexión grupal de las lecturas, que aterrizaba en los problemas concretos de cada una de las investigaciones, haciendo más efectiva la interpretación y concreta la aplicación de la metodología de inves-tigación para cada uno de los diagnósticos particulares.

Cabe destacar que la estrategia de fundar el trabajo en la metodología de la investigación científica resultó clave para un diagnóstico riguroso desde la perspectiva de las ciencias sociales, ya que cada funcionario traía una idea más o menos arraigada (aunque no siempre acertada) con relación a cuáles eran los principales problemas que la repartición pública enfrentaba. Estas ideas es-taban al mismo tiempo teñidas de los prejuicios y lugares comunes que la pro-pia experiencia directa y su contingencia, impone sobre el objeto de estudio.

Esto último fue un problema, especialmente durante el primer período del trabajo de investigación, pero afortunadamente no tuvo externalidades negati-vas importantes ya que permitió abordar el trabajo sin grandes contratiempos.

1.1.2 Las investigaciones que componen el estudio

Los participantes que se postularon venían con un propósito definido previa-mente, como producto de su desempeño laboral de años en cada una de las instituciones. En definitiva, buscaban estudiar algo que les molestaba y que-rían contribuir a mejorar.

Ese propósito definido previamente, que arrastraba problemáticas funcio-nales y deseos de plantear mejoras operativas en aquellos aspectos que les pa-recían de deficiente funcionamiento, fue una buena carta de presentación de los postulantes, porque significaba que si bien podían carecer de experiencia investigativa, tenían al menos un objetivo claro al que respondían, el cual se convirtió en estímulo para avanzar a través de un proceso de búsqueda com-plejo, muchas veces árido y plagado de desafíos y dificultades.

La investigación brindó la posibilidad a funcionarios que conocían sus ins-tituciones –y que sentían que estas no estaban cumpliendo con sus objetivos y propósitos– que hicieran un diagnóstico claro, precisando y delimitando aquellas intuiciones suyas para, al mismo tiempo, aventurar los ajustes y me-joras pertinentes.

De manera que además de la capacitación y del diagnóstico –que son apor-tes en sí mismos–, en todos los casos las investigaciones contienen un diseño

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de mejoras factibles de ser implementadas en el corto y mediano plazo por las autoridades de cada una de las entidades investigadas. Ese diseño sumó un atractivo adicional y específico a cada una de las monografías en un sentido particular, que ayudaba a determinar el objeto de estudio, reduciendo especu-laciones, generalidades y ambigüedades.

La tensión entre el funcionario y el investigador El viejo modelo administrativo tradicional –todavía vigente en una importan-te medida– tenía como objetivo básico apuntalar problemas políticos de poder interno mediante la distribución y devolución de favores. Pero la necesidad ac-tual del sistema administrativo que el país requiere para avanzar en su desarro-llo, pasa ahora por los distintos vectores de precio y calidad que caracterizan el sistema económico mundial y lo hacen cada vez más competitivo y brutal, por lo cual, sobrevivir en la competencia global, demanda otro tipo de administra-ción pública, que ya no puede seguir siendo clientelista-prebendaria.

Esto no quiere decir que las características clientelistas históricas de la ad-ministración paraguaya hayan desaparecido. Por el contrario, gozan todavía de buena salud y su deconstrucción tomará tiempo, así como un esfuerzo constante y sistemático. Pero el avance de país obliga a superarlas, por lo cual, pensamos que las demandas ciudadanas –especialmente la de los jóvenes– ha-rán sentir esa necesidad de forma creciente, sobre todo si perciben intentos de restauración reaccionarios.

Significa que la globalización mundial obliga al progreso y desarrollo democrático efectivo del país, lo que supone procesos administrativos más sofisticados que el viejo prebendarismo tradicional –por eso el Estado a me-dias, que suponía el viejo modelo, es ya disfuncional a cualquier desarrollo eficiente y eficaz–, pero si se quiere transformar realmente ese Estado arcaico e ineficiente, se necesita un esfuerzo vigoroso y permanente para desmantelar el arrastre que subsiste de la vieja forma de hacer las cosas y que encuentra todavía múltiples formas de reproducción, apalancamiento y pervivencia.

Es debido a ello que la administración pública paraguaya aparece rezagada, comparada con países de América Latina, en secuencias históricas. Pero además de la baja cualificación que recibe en términos comparativos, es la propia ciudada-nía paraguaya la que reprueba los servicios públicos que recibe, como puede verse en la secuencia de encuestas de cultura política realizadas entre 2001 y 20063.

No obstante, la modernización que está introduciendo la SFP y que pue-de cotejarse, entre otros, en el informe «Dos años de gestión SFP/2008-2010» (septiembre de 2010), es todavía reciente. Si bien va en la dirección correcta, resulta difícil saber si está generando un cambio de prácticas, si ya ha podido entrar en una fase que haga irreversible los cambios, o si el proceso moderni-zador se encuentra todavía en un nivel preliminar, incapaz de generar dinámi-cas propias y auto-sostenidas. Esta inquietud es una preocupación recurrente, nada menor, especialmente por las ingentes dificultades que tiene llegar hasta la ciudadanía misma, a fin de que se empodere la demanda. De hecho, la inquietud resurgió en la reciente presentación del último informe de resultados, «Tres años de gestión, SFP/2008-2011», realizada el miércoles 19 de octubre de 2011.

La necesidad de modernizar la administración pública para que el país pue-da sobrellevar con posibilidades de éxito los ingentes desafíos que representa el mundo global resulta imprescindible y constituye una de las razones que llevó a la SFP a materializar este proceso. Ésta investigación se encuentra en línea con otras acciones en curso, como por ejemplo el establecimiento de un

3 Ver ciclo de encuestas sobre «Cultura política 2001-2006» del CIRD, coordinadas por Alejandro Vial.

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escalafón de categorías de puestos y remuneración, que reduzca el caos actual con las alrededor de 1.500 categorías existentes en el ordenamiento vertical de la administración pública, a tan sólo 40 categorías, una vez completada la modernización.

El problema de fondo es que el modelo prebendario y clientelar forma parte de un sistema global, por lo que su cambio supone una reingeniería del Estado en su conjunto. Esto necesita acciones con fuerte voluntad de transformacio-nes y modernizaciones capaces de sostenerse en el tiempo, más allá de los Gobiernos de turno.

Ahora bien, si la reforma del Estado paraguayo es condición necesaria para modernizar el país, la pregunta sigue siendo, ¿cuál es el riesgo de retroceder a prácticas administrativas de corte prebendario y clientelista, en la medida que los cambios en cuestión, no logren alcanzar el punto de no retorno?

Es una pregunta que carece de respuesta fácil. Al no estar empoderadas estas nuevas prácticas, restablecer el sistema sigue siendo posible, aunque ten-dría –en principio– baja racionalidad socio-económica y costos funcionales elevados. Sin embargo, ello no es garantía de nada. Aunque sea muy probable que la rueda que se echó a andar haya movido un vector estratégico y esté en un punto sin retorno –no tanto o solamente por los sistemas instalados por la SFP, que le resultará difícil eludirlos a una siguiente administración– sino fundamentalmente porque existe una crisis en la representación del Estado tradicional (a nivel regional y mundial); lo que creemos, saltará a la vista desde el nuevo tono de las demandas ciudadanas una vez que el Gobierno actual sea reemplazado –e independientemente de cuál sea el color del nuevo Gobierno que lo reemplace.

Eventuales intentos de restauración y retroceso podrían producir deman-das ciudadanas crecientes, y ahí está el reaseguro de los cambios realizados en la administración pública. Por ello es importante, en este último tramo del Gobierno de Lugo, que la SFP llegue más a la ciudanía, a fin de informar de los avances realizados, profundizando su empoderamiento. Porque pese a las mu-chas cosas de su programa que este Gobierno no ha podido realizar –y que ya probablemente no alcanzará a hacer–, el país ha cambiado muchísimo más de lo que la vieja clase política, sentada cómodamente en sus curules parlamen-tarios, se ha dado cuenta; y ese cambio se está radicando en la propia cultura política y, muy particularmente, en la juventud paraguaya.

Las notables pinturas que conforman la serie «Héroes de la dependencia» y adornan algunas calles del centro de Asunción son apenas un esbozo de lo que puede llegar a ser la nueva actitud política de la juventud paraguaya, lo que ya ha tomado por sorpresa y con inocultable disgusto a la vieja guardia de los partidos políticos con representación parlamentaria, que parecen estar fuera de la nueva realidad ciudadana local y mundial; al igual que lo están los grandes medios que han formado la opinión pública nacional en los últimos veinte años.

Desde la perspectiva de la modernización del Estado, el tipo de administra-ción pública tradicional, prebendaria y clientelar, centrada en el intercambio de favores, significó focalizar hacia adentro las prácticas durante demasiado tiempo. Este tipo de administración, está más preocupada en satisfacer a los jefes, con funcionarios buscando la mera sobrevivencia y el cansino transcu-rrir del paso del tiempo hacia su jubilación, que en el desarrollo del proceso administrativo como tal, o en el progreso del país, como sujeto principal de la gestión pública.

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En la medida que prima la discrecionalidad y la falta de racionalidad, re-vertir éstos hábitos requiere acciones fuertes y sistemáticas durante un tiempo prolongado.

Y es que la práctica clientelista histórica, fue modelando en el funcionario una cultura organizacional limitada a la entidad específica a la que pertenece y a la repetición de procedimientos y rituales, sin coordinación sobre otras entidades, aunque estén colaborando en tareas relacionadas, muchas veces, a una misma política pública. Sólo al cortar esa reproducción mecánica, damos la oportunidad al funcionario para que pueda ver la realidad en su conjunto y, de ese modo, contribuya a ser un potencial agente de cambio, teniendo al país

–y no a su jefe, partido o repartición burocrática– como destinatario principal de sus acciones.

Durante el proceso de investigación que dio origen a este libro, hemos po-dido constatar las luchas entre el molde tradicional del funcionario y el difi-cultoso surgimiento del investigador, equivalente a un funcionario autocrítico, más ciudadano que burócrata y a quien le interesan reales mejoras para el Estado. Un ciudadano, por ejemplo, capaz de situarse entre el temor a decir algo que puede molestar a los jefes –pero que debe ser dicho si se busca una corrección– y la audacia de decirlo apoyado en el rigor del estudio.

1.1.3 Principales hallazgos del estudio.

El equipo desarrolló seis investigaciones. Tres sobre políticas públicas que fue-ron las siguientes: a) la política de fiscalización que realiza el Estado a la empresa privada; b) la política de protección a la niñez y la adolescencia, y; c) la nueva política pública de prevención en salud del MSPBS.

Con respecto a las otras tres investigaciones restantes, dos se abocaron a clima organizacional, y estuvieron focalizadas en la Dirección General del Ta-lento Humano del MEC y en Petropar. Finalmente, el sexto estudio se encuen-tra a mitad de camino entre políticas públicas y clima organizacional. Analizó criterios para la toma de decisiones tanto de la Gobernación como de la Inten-dencia de Concepción.

Desde un principio habíamos pensado que las investigaciones deberían priorizar el tema de la política pública, ya que es ahí donde el Estado ejerce de modo más directo su rol. Sin embargo, y a medida que se iban abriendo las propuestas, descubrimos que había una especial preponderancia entre los concursantes por propuestas sobre clima organizacional4.

En la función pública existen, en general, déficits sobre la carrera del servi-cio civil, las remuneraciones y la profesionalidad técnica de sus integrantes; la preponderancia de propuestas orientadas hacia el tema interno, (como lo es clima organizacional) mostró los rezagos históricos de una forma de adminis-tración pública que no considera al ciudadano como su cliente principal.

En ese sentido resulta conveniente detenerse un momento en los hallazgos generales del proceso de investigación, habida cuenta que pese a las impor-tantes diferencias de cada uno de los estudios, su conjunto nos arroja puntos comunes ilustrativos. Sin perjuicio a la diferencia de realidad temática, en es-pecial la que se da entre política pública y clima organizacional, podemos en-

4 De las 39 propuestas presentadas, entre once y doce

–dependiendo del criterio que se use– apuntaban, directa o indirectamente, al tema del clima organizacional.

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contrar coincidencias en ciertos aspectos generales, que indican dónde están y cuáles son los mayores déficits de la administración pública, tanto al interior de sus aparatos de Estado, como en su interacción con la sociedad civil.

El efecto cascada de los cuatro hallazgos principales y su lógica de articulación funcionalEn los distintos trabajos emergen los siguientes aspectos, en cuanto a déficits de la función pública y la administración del Estado:a) Escasa o nula coordinación de acciones de los entes diagnosticados, tanto

en su función interna, como en su interacción con otras entidades que tie-nen tareas y competencias similares.

b) La inexistencia de una vara común, aplicable a todos por igual (lo que se nota especialmente en la interacción del Estado con la empresa privada), se traduce en notoria desigualdad en la aplicación de la Ley, lo que atenta gravemente contra el Estado de Derecho y desalienta las buenas prácticas de las personas y empresas que cumplen con las Leyes, frente a las que las incumplen.

c) Ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo. Las acciones y prácticas responden, más bien, a criterios reactivos y puntuales, que siempre pueden ser cambiados, lo que deviene en una cer-tidumbre jurídica siempre relativa. Tercer eslabón de la cascada y primer efecto o consecuencia de la falta de coordinación de las acciones y de la ausencia de univocidad legal.

d) Sin coordinación de las acciones no puede haber buena gestión y sin uni-vocidad legal, termina «dando un poco igual todo» en términos de gestión, resultados y mantenimiento de políticas.

Los cuatro aspectos del efecto cascada están altamente imbricados, pues si la administración prebendaria y clientelar está orientada a la satisfacción política de los jefes partidarios, entonces, para qué esforzarse en coordinar y alcanzar objetivos institucionales, o en tener propósitos de mediano y largo plazo para las políticas públicas de país. La falta de coordinación y articulación se debe, en parte, a que las instituciones que debían asumir funciones en deter-minadas áreas, frecuentemente no lo hacen, lo cual es alentado por la falta de univocidad en la aplicación de la Ley, que no sanciona debidamente el incum-plimiento –y pasa a ser un incentivo perverso frente a las buenas prácticas–, determinando así la deficiente gestión general.

En un sentido muy preciso, la carencia de aplicación de la Ley igual para todos, contribuye a diluir responsabilidades en las competencias de las entida-des públicas que no cumplen con lo que está estipulado en la Ley, desalienta la búsqueda de cumplir con las obligaciones y las buenas prácticas que se acercan a ello. Privilegia así las acciones puntuales, sin horizonte de futuro, lo que lleva otra vez –en una suerte de lógica perversa que se muerde la cola– a la deficien-te gestión general del Estado.

Por su parte, la acción política como respuesta reactiva se aplica ante cual-quier emergencia, como la demanda repentina de la ciudadanía por atender sus necesidades inmediatas –como el exceso de aguas de lluvia, las sequías o problemas de salud imprevistos de tipo epidémico u otros. Los esfuerzos se destinan y reorientan solamente a responder ante la nueva urgencia puntual creada, lo que distorsiona roles, funciones y competencias; pero sobre todo, cierra el paso a políticas de alcance país, que suponen largo plazo y univocidad legal, nada de lo cual prevalece.

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Al mismo tiempo, la falta de coordinación está relacionada a que tantas enti-dades o direcciones públicas no asuman sus respectivas competencias, sin que a raíz de su inacción exista alguna sanción –en lo que encontramos otra muestra de falta de univocidad legal. Esto dificulta sobremanera coordinar, gestionar y desarrollar políticas públicas perdurables, generando un efecto de arrastre dis-funcional, de carácter sistémico y global, con externalidades negativas.

Todo esto otorga una suerte de licencia general para incumplir los deberes, especialmente grave en una sociedad donde la cultura política alienta el aserto de que quien se toma en serio sus obligaciones y responsabilidades, termina perdiendo frente a quien las esquiva e incumple.

Las políticas públicas forman parte de un sistema y requieren para su ma-terialización el concurso de todas las entidades y partes que la integran, en definitiva, la comunidad nacional o país.

Entre los diagnósticos de este estudio, tanto la política de apoyo a la niñez y adolescencia, como la política de prevención de salud pública o la tarea de fiscalización que el Estado hace sobre la empresa privada, se enfrentan a serias dificultades de ejecución por la complejidad que supone la articulación de to-das las entidades que participan, y levantan propuestas de mejora, las que –de concretarse– podrían contribuir a una optimización funcional de gran calado en la administración del Estado paraguayo.

1.1.4 Carencia de univocidad legal entre el Estado y la sociedad civil

El hecho que en su aplicación no exista una Ley que sea igual, universal y vinculante para todos, es una de las cuestiones graves, porque introduce in-centivos perversos: estimula la no cooperación por el bien común, promueve la elusión en lugar del cumplimiento de las Leyes –pues los que salen ganando no son los que «se portan bien», sino los que «se avivan» y hacen trampas, como queda de manifiesto en la investigación sobre el rol de los fiscalizadores estatales en la empresa privada–, todo lo cual atenta contra uno de los pilares fundamentales de cualquier comunidad legal y democrática, cuyo saber de sentido común sostiene que «Ley pareja no es dura».

1.1.5 Ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo

Las acciones responden, más que nada, a criterios reactivos y puntuales de «apagar incendios», lo cual se debe al hecho de que pocas instituciones públi-cas parecen abocarse a realizar las tareas que son su responsabilidad y com-petencia principal, sin que ello se traduzca en sanciones y castigos. Al igual que el cumplimiento de las responsabilidades legales, muchas veces tampoco conlleva premios ni alicientes que estimulen esas buenas prácticas.

Esto se traduce en que otras entidades deben encargarse de suplir los re-zagos que se crean, realizando acciones de coyuntura que –aunque no sean su competencia principal– se ven obligadas a encarar para salir al paso de los déficits que deja la inacción de la repartición estatal encargada de la tarea y responder así a las demandas ciudadanas frente a esa emergencia.

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Este es un drama clásico de poderes locales como intendencias y goberna-ciones, que habitualmente están obligados a suplir las falencias estatales, pero también es de ocurrencia habitual en reparticiones internas de ministerios y entidades públicas del Gobierno Nacional. En este contexto, a la administra-ción pública le resulta muy difícil abocarse a tareas de mediano y largo plazo

–que son propias de la construcción de país con un propósito claro–, especial-mente en el tema de la política pública.

1.1.6 Deficiente gestión general

Las limitaciones anteriores traducen un resultado similar: deficiente gestión general. Aunque aquí, al igual que en otras cosas, resulte difícil establecer si es primero «el huevo o la gallina», una de las cuestiones más nefastas de la cultu-ra política paraguaya es la indolencia frente a la responsabilidad y el deber, así como la recurrencia sistemática al incumplimiento de la Ley por la absoluta falta de costo que tiene dejar de materializar las competencias y responsabili-dades asignadas.

Esta indolencia relativa frente a la responsabilidad genera laxitud y com-placencia general con el incumplimiento y la negligencia, porque siempre se encuentran excusas y motivos válidos para justificar la inacción –lo cual conforma una de las características más nefastas tanto del Estado como de la cultura política paraguaya. Ahora bien, en este estudio nos abocamos a un radio de acción más acotado, aunque directamente relacionado con lo ante-dicho, al punto que los hallazgos mencionados, surgen, precisamente, de esta deficiencia.

1.2

Propuestas y características generales del estudio

El texto aborda tres investigaciones sobre políticas públicas, dos trabajos que analizan clima organizacional en la respectiva entidad administrativa del fun-cionario, y una última que describe procesos de toma de decisiones en dos Gobiernos locales, lo que resulta especialmente ilustrativo de los déficits con-signados.

Una de las enseñanzas que este proceso nos deja es que la función pública debe seguir trabajando aceleradamente en los siguientes frentes:a) Profesionalizar y regularizar la carrera de la función pública, empatando

salarios con responsabilidades, competencias y resultados, a fin de que sean la calidad y el resultado obtenido las unidades de medida, en lugar de ads-cripciones partidarias u otras similares.

b) Enfatizar el rol de la función pública como soporte de las políticas públicas del Estado paraguayo, pues sólo aquí se podrán abordar visceralmente los principales déficits del sistema, referidos a la negligencia general, la irres-ponsabilidad y la falta de rigor ante la arbitrariedad.

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1.3

Contenidos Temáticos del estudio

1.3.1 Rol de los fiscalizadores estatales y empresa privada [Verónica López]

En el estudio acerca de la fiscalización que el Estado realiza sobre la empresa privada, la investigadora, quien basó su diagnóstico en entrevistas a trabaja-dores, ciudadanos, empresarios y fiscalizadores estatales, además del uso de datos duros y de información secundaria5, obtuvo los siguientes hallazgos re-levantes:a) Carencia de univocidad legal en la aplicación fiscalizadora del Estado.b) Falta de coordinación y articulación en las tareas que materializan las dis-

tintas entidades fiscalizadoras, lo que disminuye la racionalidad y eficacia de las acciones.

c) Ausencia de información entre instituciones estatales, aún en caso de viola-ciones flagrantes, en ámbitos donde existen organismos públicos especiali-zados en la materia y cuya violación se constata.

d) Corrupción entre fiscalizadores, tanto a nivel personal (coimas) como a nivel del sistema mismo, que desarrolla un verdadero «circuito de oro», que se traduce en la perversa práctica de fiscalizar a las mismas empresas casi siempre, porque no se amplía la base de datos, lo que resulta sumamente in-justo para con las buenas prácticas de los privados que cumplen, y bastante irracional para el Estado en su conjunto.

e) Personas inescrupulosas que se hacen pasar por fiscalizadores utilizando falsa documentación.

f) Facultades asimétricas entre los fiscalizadores de distintos organismos pú-blicos. En ciertos casos y de acuerdo a la diversidad de leyes que se aplican, el fiscalizador es autorizado a actuar sin permiso del dueño de la empresa y, en cambio, a fiscalizadores de otras entidades se les somete al acuerdo del propietario, con lo que deben recurrir a la justicia en caso de desacuerdo. Esto resulta también, bastante injusto y, sobre todo, inoperante.

Los principales puntos de mejora definidos en la investigación son:a) Homologar las normativas y funciones, para moderar la carencia de univo-

cidad legal existente.b) Realizar reuniones periódicas de coordinación entre las distintas entidades

fiscalizadoras del Estado, lo que permitiría conocimientos sistémicos y per-sonales.

c) A su vez, las reuniones periódicas podrían servir para cruzar bases de datos, ampliando el número de empresas a ser fiscalizadas, a fin de evitar el llama-do «circuito de oro».

d) Darle publicidad oficial –con documentos ligados a información on-line ve-rificable de manera abierta– a los fiscalizadores para sincerar la falsificación mediante una nota de la ministra de la SFP solicitando su implementación en cada institución.

e) A mediano plazo, la investigadora propone control cruzado de la informa-ción.

5 Datos duros son aquellos que no proceden de percepciones sino que forman parte de información objetiva sobre resultados verificables. Información secundaria es aquella utilizada por la investigación pero que no fue generada por ella misma, sino por investigaciones o estudios previos existentes en la materia.

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1.3.2 La Atención Primaria de la Salud desde la percepción de sus miembros [Celeste Gómez]

Esta investigación se refiere a la nueva política de salud del MSPBS, una de las pocas políticas públicas que podría llamarse emblemática, del Gobierno de Fernando Lugo. La investigadora centró su trabajo en las Unidades de Salud de la Familia (USF) e identificó diversos aspectos a ser mejorados, entre los cuales sobresale la falta de coordinación y articulación en acciones comunes, las que

–en contraste con la política de salud tradicional– resultan cruciales para el buen funcionamiento de esta política pública y, debido a su propia naturaleza, sin una estricta coordinación entre los diversos estamentos del sistema, deriva inviable y despeña la política pública hacia la entropía6.

De manera que los problemas principales encontrados en el diagnóstico gi-ran en torno a un sistema integrado de servicios de salud, al interior del cual se encuentran las USF y, también, a una limitada implementación de la figura del agente comunitario, pese a la centralidad que tiene para el buen desempeño de esta política pública. La falta de coordinación, que se traduce en fragmenta-ción y centralización, afecta el seguimiento a la atención del «primer contacto» que se brinda, pues se dificulta la posibilidad de guiar al usuario dentro del sistema de salud, lo que le resta al modelo de prevención buena parte de su principal virtud.

La investigación revela que para esta política pública emblemática, en los diecisiete departamentos más la capital del país, se instalaron 270 USF entre noviembre de 2008 y agosto de 2010, y que en el segundo semestre de 2010, se proyectaba instalar 224 USF más, con lo cual, de cumplirse las metas, para co-mienzos del 2011, podría superarse el número de 500 USF instaladas. En otras palabras y pese a los problemas de coordinación, hay un fuerte impulso de instalación del nuevo modelo, aunque no sabemos si esta dinámica continuará cuando finalice el Gobierno de Lugo7.

Otro aspecto relevante es que la presencia del «agente comunitario» resulta clave para el modelo de salud preventivo, pero sólo en 15 de las 270 USF imple-mentadas hasta ahora, existían estos sujetos sociales, lo cual conspira contra el mismo modelo de salud preventivo, dada la enorme utilidad del agente co-munitario.

De las doce dimensiones en función de las cuales se diseñó este modelo de prevención en salud, para los puntos de mejora, la investigadora privilegió cuatro:a) Esencialidad. Se propone un mapeo y listado de instrumentales que logre

paliar la escasez actual de medicamentos y servicios. Sin ello, los pacientes recurrirán al viejo modelo de salud y el nuevo modelo no podrá sustentarse. El mapeo estaría a cargo de la Dirección General de Atención Primaria de Salud, con plazo al primer semestre de 2011.

b) Integralidad. Dotar a las USF de un listado de servicios y especialidades dis-ponibles para el usuario. La acción estaría a cargo de la Dirección General de Servicios y Redes y la investigadora plantea un plazo perentorio, que sería el segundo semestre de 2010.

c) Integración. Generar espacios de intercambio de información mediante reuniones mensuales para la coordinación del sistema. La acción estaría a cargo de la Dirección General de Atención Primaria. También segundo semestre 2010.

6 La investigadora tuvo problemas con los datos duros debido a que, tal vez por lo novel del modelo, la información acerca de lo que hace específicamente la salud preventiva, carece de registro desagregado de sus acciones y todo se integra en casilleros de información común, por lo que cuesta saber qué corresponde a la salud tradicional y qué a la salud preventiva.

7 La sostenibilidad de los cambios, tanto en la administración del Estado como en políticas públicas emblemáticas, dependen del grado de irreversibilidad que alcancen, lo que a su vez se relaciona con el nivel de «empoderamiento» que logren para la comunidad y la sociedad civil. Así que tenemos aquí también, en esta importante política pública preventiva de salud, el relevante interrogante acerca del «punto de no retorno» ya planteado antes, para las transformaciones de reforma en la administración pública.

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d) Docencia e investigación. Territorialización, finalizando censos y mapas te-rritoriales, además de un registro de datos que desagregue las acciones de ambos sistemas de salud. Esto estaría a cargo de las USF, con rango temporal del segundo semestre 2010.

1.3.3 El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista, Itapúa [Rosalba Garay]

En esta investigación, Rosalba Garay analizó la política de protección a la ni-ñez y adolescencia en el distrito de Bella Vista, departamento de Itapúa. Uno de sus hallazgos principales es la existencia de serias dificultades para coordi-nar el sistema de protección, al punto que la hipótesis general de su investiga-ción es que pese a la notoria escasez de recursos, la protección a la niñez y la adolescencia mejoraría sustancialmente su eficacia si se le pudiera dotar de mayores niveles de coordinación a esta política pública.

Otro de sus hallazgos, directamente relacionado a la carencia de univoci-dad legal, es que el sistema de protección está perfecta y completamente dise-ñado, pero en términos operativos y prácticos, no se echan a andar distintas entidades contempladas en la Ley.

Respecto a la centralidad de la coordinación, en los espacios distritales donde la investigación encontró acciones que coordinaban sistemas, la mejora en sus resultados es visible, en opinión de la investigadora, ya que el déficit principal de coordinación se da tanto a nivel departamental como a nivel cen-tral del Estado.

Si ya habíamos planteado en el estudio anterior –de política de prevención en salud–, que su naturaleza supone la coordinación de los distintos sistemas involucrados, mucho más lo es todavía para alcanzar un correcto funciona-miento del modelo de protección a la niñez y la adolescencia. Y esto refuerza lo expuesto anteriormente, en el sentido que si el país quiere salir del atraso y la pobreza, debe implementar políticas públicas eficientes, y que la imple-mentación de dichas políticas obliga a transformar el modelo arcaico de ad-ministración pública, porque tal modelo es completamente inútil frente a las necesidades del mundo actual, que exige políticas públicas de alto nivel de complejidad.

En el específico caso de la política pública de protección a la niñez y ado-lescencia, la coordinación y articulación es crucial porque frente a los dos sis-temas que la componen, tanto el de protección social, como el de protección judicial, confluyen nueve actores. Aquí sobresalen dos entidades por la rele-vancia que tienen para corregir las limitaciones de la política de protección: las Consejerías de la Niñez y la Adolescencia (CODENIS), dependientes del sistema social, y los Juzgados de Paz, del sistema judicial.

Los principales puntos de mejora planteados en la investigación son:a) Impulso y fortalecimiento de las CODENIS, ya que son estratégicas para el

sistema en su conjunto, y en diversos casos no se han implementado toda-vía. Para materializar esta propuesta, la investigadora plantea que la Secre-taría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA), remita notas oficiales a los municipios, haciéndoles ver su responsabilidad legal como órgano ejecutivo local en la aplicación de esta política pública, aún en los casos que no estén constituidas los CODENIS. La SNNA podría enviar publicaciones

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mensuales, destacando los municipios que cumplen con esta tarea, como forma de estimular buenas prácticas.

b) Promover redes de trabajo que apoyen la labor de las CODENIS, facilitando el servicio profesional de las instituciones ya instaladas en la comunidad.

c) Capacitaciones periódicas para los funcionarios de las CODENIS y conve-nios con las universidades regionales para que alumnos presten servicios a las consejerías.

d) Convenios entre instituciones cuyas competencias sean la niñez y la adoles-cencia.

e) Potenciar los Juzgados de Paz, instruyendo y exigiendo a los jueces el cum-plimiento de sus funciones, a través de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niñez, organizados por los propios jueces, por la Corte Suprema de Justicia, por la Secretaría o las CODENIS.

f) Que los Juzgados de Primera Instancia den trato especial a los casos remiti-dos por el Juzgado de Paz, con seguimiento y prosecución de oficio –es de-cir, sin necesidad de pedido de las partes–, habilitando en sus archivos un lugar (casillero) especial, separado de los demás expedientes; y asignar un Defensor Público al niño-adolescente de inmediato, ya que son expedientes urgentes y especiales.

g) Al igual que para las CODENIS, que las carreras de derecho de universidades regionales, incorporen pasantías jurídicas en las entidades jurisdiccionales.

1.3.4 La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción [Hugo Pereira]

El investigador analiza la incidencia de la información en la toma de decisio-nes de estos Gobiernos locales y afirma que al no existir planificación estraté-gica, las gestiones terminan siendo guiadas por las urgencias, la cotidianeidad, los pedidos aislados de los pobladores y las presiones políticas, imponiéndose como norma la realización de obras menores de escaso impacto, pero suficien-tes para justificar a quienes se encuentran al frente de las instituciones ante el electorado.

Apoyado en información empírica, proveniente tanto de datos primarios como secundarios, el investigador pone de manifiesto en su diagnóstico, que tanto en el Gobierno departamental como el municipal de Concepción, la toma de decisiones se hace sin considerar los datos, los estudios y la informa-ción disponible en la materia respectiva.

Esto conlleva que aún cuando se realizan muchas acciones, no se resuelven los grandes problemas que aquejan a la ciudadanía, sino que estos se agravan. Esto debido a que son meras reacciones que «apagan incendios» o responden a demandas de coyuntura de la ciudadanía, especialmente en períodos elec-torales.

Las razones de esta práctica se insertan en la vieja cultura política que pre-siona por resultados inmediatos y puntuales. De lo cual se derivó la forma tra-dicional, aún actual, de reproducir la administración pública, desconfiada de invertir en estudios y diagnósticos para diseñar una hoja de ruta que responda a criterios de mediano y largo plazo.

Como estas prácticas políticas permean todas las instituciones, el «hacer» deficiente, reactivo y puntual, se traduce en que las entidades que tenían que

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materializar determinadas políticas no lo hacen, sin que ello les acarree san-ción alguna, por lo que especialmente los Gobiernos locales se ven forzados a suplir ese «no hacer» de los otros con parches e improvisación, lo que refuerza la práctica política perversa que hace de la irresponsabilidad y el incumpli-miento de competencias y funciones, una suerte de elegía colectiva.

Los principales puntos de mejora planteados en esta investigación son:a) Conformar un Comité Departamental de coordinación y ejecución de una

política de población, con representación de la gobernación y la sociedad civil.

b) Determinación de la realidad departamental a través de estudios sectoriales liderados por la Universidad Nacional de Concepción.

c) Creación de un banco de información que abarque las áreas más relevantes de política pública como salud, educación, medio ambiente, saneamiento, agricultura, transportes e infraestructura.

d) Medición de gestiones de Gobiernos locales y difusión de resultados. El investigador plantea que con el asesoramiento y acompañamiento de la SFP, se someta el resultado de las acciones de los Gobiernos locales a una eva-luación de gestión, utilizando la herramienta Índice de Gestión de Personas (IGP).

1.3.5 La atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec [Carmen Ayala]

En este estudio, que es uno de los dos diagnósticos de clima organizacional trabajado por el equipo, la investigadora basa la conceptualización de su diag-nóstico en el carácter estructuralmente discrecional, clientelista y prebendario que históricamente ha tenido y seguiría teniendo la administración pública.

Debido a este punto de partida, que se relaciona muy directamente a los hallazgos del estudio anterior, la investigadora sitúa las posibilidades de me-jora en aspectos de carácter más bien operativos que de fondo. Considera que los «puntos de mejora» a plantear, solo son transformaciones realizables en el corto plazo, ya que los males endémicos y estructurales, conforman prácticas arraigadas que requieren de mucho tiempo y persistencia para su reversión y mejora.

De sus primeros hallazgos, resalta que existen serios problemas con los da-tos. Al realizar cruzamiento de información no existe correspondencia, ya que por ejemplo, los números de cédula están mal registrados en el sistema que los utiliza. Este simple error técnico genera enormes dificultades, y revertirlo no parece –al menos en principio– tan costoso.

En el tema de la calidad de la atención, el estudio muestra, a partir de la opi-nión dada por los usuarios encuestados, que la Dirección General de Gestión del Talento Humano (DGGTH) presenta muchas deficiencias en aspectos como: baja capacitación del personal, mala atención, demoras, exceso de trámites, información limitada y fragmentada.

La investigadora plantea que, pese a su nivel meramente operativo, con las mejoras planteadas, se pueden lograr mejoras sustantivas en la calidad de atención disminuyendo el número de trámites y los tiempos requeridos para su logro. La mala atención es una creencia generalizada, incluso en opinión de los propios funcionarios entrevistados.

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La fragmentación y dispersión surge como problema reiterado, por lo que centralizar trámites es una demanda general. Algunas de las mejoras sugeridas son de fácil implementación y se concentran en las direcciones de Matricula-ción, de Escalafón y de Concurso; aunque hay también una mención relevante a Mesa de Entrada y Secretaría General.

Los puntos de mejora sugeridos por la investigadora son extremadamente operativos, referidos estrictamente a los déficits de atención detectados por el diagnóstico de la Dirección General, y serían los siguientes:a) Habilitar una Mesa de Entrada única en el MEC y asignar un solo número

de expediente en Secretaría General, para agilizar los trámites.b) Contar con una impresora de carnets en la Dirección de Matriculación

ahorraría costos al MEC y posibilitaría al docente obtener un documento identificatorio, que ayudaría a unificar los datos. Así mismo, se necesita un scanner para el agregado de las fotos digitalizadas al expediente informáti-co de cada docente.

c) Un equipo de fax y línea telefónica en la Dirección de Escalafón aceleraría los trámites cuando los documentos tengan dificultades.

d) Una línea telefónica adicional con acceso a Internet en la Dirección de Con-curso ayudaría a agilizar las documentaciones y resoluciones que son dicta-minadas.

1.3.6 Clima organizacional en Petropar [María Eugenia Frers]

La tesis central de la investigadora es que Petropar sufrió una sistemática des-capitalización y degradación, respecto a la empresa líder que fuera en sus ini-cios. Petropar tuvo que asumir muchas veces el costo de subsidiar al país en su conjunto, al ser obligada por el Poder Ejecutivo de turno a vender por abajo del precio de costo, lo que constituye un ejemplo de la política tradicional y su mala práctica en la administración pública del Estado paraguayo.

La investigadora encontró un alto sentido de pertenencia a la empresa en-tre los funcionarios encuestados y entrevistados, pero también mucho males-tar por la falta de información, verticalismo en la toma de decisiones, ausencia de participación, además de trabas en la gestión, como resultado de frecuentes decisiones erróneas acumuladas durante los últimos años.

En general, lo único que Petropar comunica a sus funcionarios se limita a circulares disciplinarias, disposiciones sobre asuetos y avisos respecto a even-tos. Pero sólo en contados casos se informa sobre los objetivos que la empresa se ha puesto o sobre los resultados y logros institucionales, y menos aún, acer-ca de los valores, objetivos y propósitos de la organización. Esto hace que el compromiso de los funcionarios con la entidad sea limitado, aunque subsista cierto espíritu de cuerpo con la empresa; en especial entre los funcionarios antiguos, al parecer, producto de su emblemático pasado.

El diagnóstico reveló también que las reuniones entre la alta gerencia y los funcionarios son escasas o prácticamente nulas, lo que sumado a la negativa imagen que la empresa tiene en los medios de comunicación social, produce frustración y desgano entre sus funcionarios.

El tema del subsidio sería resultado de una problemática estructural, que supone transformaciones en el sistema de transportes, entre otros, por lo que

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al igual que en el estudio sobre el MEC, los puntos de mejora propuestos tienen un nivel más bien localizado y limitado a cuestiones de carácter interno.

Para abordar los problemas de clima organizacional encontrados en el diagnóstico, la investigadora sugiere puntos de mejora en tres áreas:a) Gestión de personas. Acciones coordinadas entre Petropar y la SFP pro-

mueven que el Departamento de Administración del Personal ejerza un rol estratégico, evalúe las necesidades de incorporaciones, movilidad, capaci-tación y desvinculación. Instalar concursos internos de oposición para el acceso a becas y capacitaciones que dispone la empresa. Incluir en la capa-citación, no solamente temas técnicos, sino talleres motivacionales. Cam-biar el enfoque para incluir una mirada integral que ayude a las personas en su proceso de desarrollo técnico-profesional.

b) Relaciones técnicas y sociales. Que la dirección de la empresa promueva acciones de encuentro entre el personal, planificando y ejecutando activi-dades de esparcimiento, deportivas y artísticas para fomentar la integración entre compañeros. Gestionar con cooperativas, clubes deportivos o institu-ciones educativas, espacios para dichos encuentros, y articular acciones con otras instituciones, como la Secretaría Nacional de Deportes o la Secretaría Nacional de Cultura, ya que existe un área de bienestar del personal y otra de asistencia, que pueden llevar adelante esto.

c) Comunicación. La Oficina de Relaciones Públicas debe cumplir un rol estratégico, analizando qué, cómo y cuándo comunicar. Esto supone la elaboración de un plan comunicacional corporativo. También se deberá contemplar la comunicación interna como un elemento fundamental en el mejoramiento del clima en la organización. En este sentido, debe recibir diariamente información de las diversas dependencias para la emisión de un boletín institucional oficial. La oficina de Relaciones Públicas debe ana-lizar y proponer las informaciones a ser publicadas en la Web institucional.

1.4

Algunas conclusiones finales y generales de los estudios

Pese a la diferente índole temática de los trabajos, tenemos en cada uno de ellos un diagnóstico pertinente acerca de algunas de las principales trabas que arrastran importantes entidades públicas, así como elementos que dan cuenta de la transversalidad general que tiene la mayoría de los problemas detectados. Esto de por sí constituye un excelente punto de partida para que las respectivas autoridades puedan tener una mirada actualizada de su realidad y de las mejo-ras requeridas para la administración del Estado en su conjunto.

A su vez, los puntos de mejora presentados, que con grados de desarrollo también diferenciados, proveen oportunidades prácticas en el corto y media-no plazo, nos sugieren que su implementación podría significar, especialmen-te en algunos casos, optimizar gestiones con costos mínimos para las entida-des públicas en cuestión, lo que tendría beneficios rápidos y notorios para los usuarios y para la ciudadanía en general.

En los estudios desagregados por cada uno de los casos se muestra, además de los llamados puntos de mejora, conclusiones y recomendaciones para en-

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frentar aquellas cuestiones macro, que implican mayor grado de complejidad y suponen más tiempo y consenso en niveles político-estratégicos.

Finalmente, agregar tan solo dos cuestiones. En primer lugar, enfatizar los cuatro principales aspectos de cascada mencionados más arriba (escasa o nula coordinación de acciones; falta de univocidad legal; ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo; y deficiente gestión general), que caracterizan la naturaleza de las prácticas en la administración pública paraguaya y representan el déficit más relevante a ser superado –en el marco de cualquier racionalización del Estado–. Esto nos hace cerrar esta primera parte del trabajo con la siguiente conclusión:

No habrá reforma del Estado efectiva, ni por ende una administración pú-blica moderna, sin corregir estos cuatro aspectos estratégicos, altamente inte-rrelacionados y que contribuyen al atraso del país, reproduciendo el carácter arcaico del Estado paraguayo.

La falta de coordinación y articulación se debe en muchos casos al desempe-ño casi autista de los aparatos de Estado (reproduciendo aquello de «isla rodea-da de tierra», propia del modelo tradicional de dominación) que nunca tuvo en cuenta la necesidad de funcionar como un sistema altamente interrelacionado, y reprodujo un modelo histórico de funcionamiento que no ha sabido guiarse en función de un propósito, con evaluación de metas y resultados.

Porque más que el resultado país, se han priorizado resultados corporativos y ajenos a la función pública como tal, todo lo cual ha levantado históricamen-te un verdadero elogio a la desidia y la irresponsabilidad, distorsionando roles, funciones y competencias entre los aparatos del Estado.

En último término, nuestra sensación –producto de la experiencia vivida– de que pese a todas las importantes limitaciones mencionadas, resulta posible hacer cambios relevantes en la administración pública con el mismo personal existente si nos preocupamos de llegar a ellos y les damos la oportunidad de contar con las herramientas adecuadas para que puedan incidir en una mejo-ría de las cosas que les atañen de modo directo.

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Rol de inspectores y fiscalizadores en la función pública

Por Verónica López

2

2.1

Contexto general

La palabra inspección significa examinar o reconocer una cosa en general. Se suele utilizar como sinónimo de fiscalización, aun cuando esta última acep-ción se refiere a la inspección pública, tanto de las cuentas y actividades de los contribuyentes para ver si pagan correctamente sus impuestos al Estado, o si el sector privado asegura el cumplimiento de las Leyes vigentes para los trabajadores. La palabra «fiscalización» alude al fisco, o sea, en nuestro caso, al Estado paraguayo mismo.

Es así que el funcionario encargado de estas tareas, llamado inspector o fisca-lizador en algunas administraciones, cuenta con la delicada labor de ejercer fun-ciones de control en nombre de los aparatos del Estado. En tal caso, la función central de los inspectores es controlar la aplicación de la legislación paraguaya.

En la administración pública paraguaya existen varios sistemas de ins-pección, en los cuales cada una de las instituciones responsables cuenta con funcionarios encargados de realizar estas tareas. Particularmente en esta in-vestigación, hemos incluido a los ministerios de Industria y Comercio (mic), Justicia y Trabajo (mjt) y de Hacienda (mh), así como a los del Instituto de Previsión Social (ips).

Por razones de tiempo, no hemos investigado específicamente a los otros mi-nisterios e instituciones que también se encargan de tareas similares, tales como los de Salud Pública y Bienestar Social, Migraciones, Municipalidades, la Secre-taría del Medio Ambiente, el Vice Ministerio de Minas y Energía o la Dirección de Contrataciones Públicas. Eso sí, en el proceso de contraste de datos, hemos detectado la importancia de que todos trabajen en forma articulada.

A la Dirección General de Contrataciones Públicas por ejemplo, le sería muy útil contar con los datos cruzados de todas las instituciones. También se-ría muy útil para la Secretaría de Tributación (set) y para las otras institucio-nes, ya que todos los funcionarios jerárquicos entrevistados han manifestado que esta información ayudaría a realizar inspecciones y fiscalizaciones desde sus oficinas, denominadas «de laboratorio», mediante el cruce informático de datos, para evitar que se realicen en forma personal muchas de ellas.

Con esto se busca conocer la situación particular de una empresa oferente, y en caso de que la misma tenga irregularidades, se pueda beneficiar con la contratación a otra empresa que cumpla a cabalidad con las normas legales8.

8 En la actualidad se prohíbe presentar propuestas para contratar, a las personas físicas o jurídicas que se encuentren en mora como deudores del fisco o de la seguridad social, según se desprende del Articulo 40 de la Ley 2051/03 de «Contrataciones Públicas».

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Una recomendación sería que dicha institución exija como pre-requisito tales cumplimientos legales, con lo cual las empresas en estado irregular esta-rían excluidas en forma automática.

De tal forma, la información no se ocuparía solamente de hacer saber si la empresa se encuentre inscripta en dicha institución, sino que se cruzarían datos para cotejar si los datos de cada una de las instituciones (por ejemplo mh, ips, mjt), coinciden en número y fechas de realización.

El papel central del inspector fiscalizador hace que, además de su faceta de supervisión, se convierta muchas veces en soporte fundamental de la mayor parte de las instituciones sociales vigentes9.

En sentido extendido, los fiscalizadores no solo interesan a la administra-ción pública, sino que a la vez están al servicio de todos los ciudadanos ya que con sus labores, verifican el cumplimiento de la Ley, evitan la evasión, contribuyen al combate contra la competencia desleal de las empresas, cuidan a los importadores, los trabajadores, los contribuyentes, los consumidores y los usuarios finales.

En la práctica actual hemos detectado que en nuestro país los inspectores fiscalizadores no actúan de ésta manera en todos los casos. En suma y siguien-do a Hobbes10, sólo cuando actúan de modo correcto, logran que la sociedad internalice el miedo al castigo cuando se incumple la Ley y pueda el cuerpo social funcionar de acuerdo a lo esperado, y conforma la dificultad mayor para que en este país rija el imperio de la Ley y el Estado de Derecho, sin lo cual, la democracia siempre estará amenazada. Este es uno de los problemas más graves que conlleva la carencia de univocidad legal, planteada al inicio del presente texto.

Los diversos sistemas de fiscalización en todas las instituciones cuentan con un cuerpo de inspectores estables y legalmente constituidos. Aunque también varios de ellos son contratados y por tanto no gozan de las condiciones que garantizan la estabilidad en su empleo o la independencia propia de los que ejercen este tipo de funciones, porque los contratos son temporales y muchas veces dependen de ellos para seguir trabajando en la institución.

Aunque en algunas instituciones los inspectores se encuentran debidamen-te remunerados e incentivados, y gozan de viáticos adecuados y movilidad para realizar sus tareas; existen también otras instituciones que no brindan estos importantes beneficios. Para satisfacer las necesidades básicas de sus fa-milias, los inspectores y fiscalizadores se ven obligados a completar el salario ejerciendo actividades paralelas, situación que los expone con mayor facilidad a la tentación de aceptar sobornos a favor de los que están siendo sujetos de la inspección.

En general no existe un escalafón estándar para los inspectores en la fun-ción pública, y esto hace que algunos de ellos migren de una a otra institución, buscando condiciones laborales o incentivos más atractivos.

En cuanto a los requisitos para acceder a los cargos, en algunas institucio-nes se seleccionan los inspectores por concursos técnicos o de méritos con diversos ámbitos y requisitos. ips por ejemplo realizó un concurso incluyendo como requisito cierto nivel académico universitario, y además sometía a los candidatos a exámenes de admisión.

Sin embargo en otras, simplemente se llenan los cargos vacantes con per-sonas nombradas directamente por los superiores sin tener en cuenta sus ca-pacidades y descuidando en muchos casos, la formación de los mismos, las aptitudes y actitudes que debieran tener.

9 Administración del Trabajo: Asegurar la gobernabilidad a través de la aplicación de la Ley en América Latina. María Luz Vega Ruiz. oit. Ginebra. 2009.

10 Hobbes, Thomas. Leviatán. 1651.

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Esta segunda práctica, conocida como «nombramientos directos», ha sido la más extendida dentro de las instituciones las cuales han sido objeto de esta investigación. En muchos casos siguiendo la práctica del clientelismo preben-dario que ha prevalecido por décadas en la administración pública y que es contraria al criterio de autonomía y objetividad profesional.

Debido a esto, los funcionarios que ejercen estas labores no se encuentran debidamente preparados, por lo cual sería ideal que se tengan en cuenta muy seriamente los concursos previos y los exámenes de admisión para su incor-poración a estas delicadas funciones.

En la realidad actual la preparación académica y moral del funcionario va-ría sustancialmente de una institución a otra. De igual modo, varían también la permanencia y antigüedad de los funcionaros en el cargo. En algunos casos, se trata de personas recientemente designadas, y en otros se encuentran per-sonas con muchos años ejerciendo la misma tarea.

Las facultades de los inspectores también varían de acuerdo a lo que la Ley dispone en cada una de las instituciones y a la responsabilidad de control que ejercen cada uno de ellos. Sin embargo todas coinciden en que estos funciona-rios son los encargados de supervisar el cumplimiento de la norma aplicable al caso concreto.

Las diferencias institucionales plantean diversos problemas. En algunas de ellas, los inspectores no necesitan apersonarse para realizar sus labores, puesto que realizan el control mediante el cruce de datos insertos en los documentos, como los funcionarios de Fiscalización de Inconsistencia de la Dirección de Grandes Contribuyentes dependiente de la set.

Sin embargo, en la mayoría de los casos, la tarea de control consiste justa-mente en la verificación in situ del cumplimiento de la normativa. En ese sen-tido, los funcionarios de algunas instituciones tienen facultades para acceder a la inspección por el propio imperio de la Ley que los autoriza a ejercer su labor. En otras, los funcionarios tienen capacidad de acceso limitada y están subordinados al consentimiento que les brinde el propietario o responsable de la empresa o comercio.

Cuando el propietario o su representante obstruyen la labor del funcionario, éstos no pueden realizar el procedimiento de inspección por la imposibilidad de acceder a controlar, y deben procurar una orden judicial para lograr su cometido, lo que alerta y da tiempo a la empresa para prepararse ante la ins-pección inminente.

En este último caso, la situación cambia sustancialmente, ya que cuando los funcionaros finalmente logran acceder a la empresa o comercio, acompa-ñados de la fuerza pública para realizar su labor, la situación, los sujetos o los objetos que se van a inspeccionar ya han sido cambiados o fueron adecuados para aparentar el cumplimiento de las normas. Esta situación se ve facilitada por la demora que produce este tipo de trámites ante la autoridad judicial competente y la inspección que es realizada con esta particularidad no cumple a cabalidad con su función o no refleja la realidad.

A este efecto, algunos organismos internacionales recomiendan que en caso de la negativa al acceso de inspectores y fiscalizadores a la empresa o local comercial, se aplique directamente una significativa multa que sea, en virtud de la presunción de que el obstáculo se debe justamente a la existencia de in-cumplimientos legales.

Otra de las recomendaciones de esta investigación sería adecuar los marcos legales para permitir el acceso de los funcionarios a los comercios o empresas

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que sean objeto de sus respectivas inspecciones. En algunos casos esta práctica ya ha sido objeto de reclamo por parte de Organismos Internacionales.

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la oit (CEACR) en su Informe 2010, ha realizado una observación al Gobier-no de Paraguay con relación al cumplimiento del Convenio Número 81 (Ins-pección de Trabajo), que ha sido ratificado por nuestro país. En el documento se menciona que en la práctica los inspectores del trabajo no tienen el derecho que prevé el Artículo 12, Párrafo 1, Literal a) del Convenio, a entrar libremente en los establecimientos sujetos a su control. En efecto, toda visita está subor-dinada a una orden de misión. En virtud de la disposición del Convenio, el inspector debería estar autorizado a efectuar visitas con la única condición de presentar documentos que justifiquen sus funciones11.

Los procedimientos sancionadores también tienen variables heterogéneas. Si bien es cierto que los inspectores y fiscalizadores tienen facultades de con-trol de normas legales, ésta sería inútil si la autoridad no aplicara sanciones en los casos de incumplimiento de las disposiciones legales, o tomase otras medidas que garanticen el efectivo cumplimiento de las mismas.

En ese sentido, uno de los reclamos realizados por los abogados consulta-dos, muchos de ellos asesores de empresas y sindicatos, era la pluralidad de sis-temas de aplicación de sanciones, en el sentido de tener variedad de procesos y por ende, de plazos, lo cual nos reencuentra nuevamente con el problema ya enunciado y general a la administración pública, de falta de coordinación, ex-ceso de heterogeneidad y desigualdad en la aplicación de las políticas públicas, además de carencia de univocidad legal.

En algunos casos, los procedimientos cuentan con instancias de obligatorio cumplimiento. En otras sin embargo, se pueden omitir ciertos pasos. Todo ello trae consigo una diversidad de sistemas de aplicación de sanciones dentro de la administración pública, que varía de una institución a otra. Incluso los entrevistados han sugerido la unificación de criterios a través de la elaboración de un manual de procedimiento administrativo para todas las instituciones públicas. Este manual sería muy útil por ejemplo, para guiar el procedimiento en los casos que se instruyan sumarios administrativos a las empresas o co-mercios por supuestos incumplimientos legales.

La aplicación de multas y sumarios está prevista en todas las legislaciones de las instituciones investigadas. Las graduaciones de unos y otros también va-rían sustancialmente, haciendo que en muchos casos el sujeto inspeccionado prefiera incluso pagar la multa y seguir incumpliendo con la Ley, que adecuar-se a la misma y respetarla. Esto conforma una situación clásica de incentivos perversos, que desvirtúa totalmente el requisito de la regulación social hobbe-siana planteada al inicio, que demanda, precisamente, la univocidad legal.

Estos incentivos podrían ser mejorados con la adecuación de las normas le-gales, de manera que quienes cumplan la Ley se sientan efectivamente seguros de que esta situación es sumamente conveniente a la hora de evitar el pago de multas. Existen así mismo otras sanciones como la afiliación de oficio en los casos de inspecciones de seguridad social, el cierre temporal del local comer-cial o empresa y el apercibimiento o intimación a regularizar su situación legal en un plazo prudencial.

En el caso de los funcionarios del mh, la Ley 2421/04 dispone un estímulo para el denunciante de cualquier infracción de la Ley 125/92, teniendo derecho hasta el 50% de las multas que se aplicaren y cobraren al transgresor12.

En algunas instituciones es el propio inspector el que, siguiendo el criterio de cuantía establecido en la legislación, aplica la sanción en caso de incumpli-

11 Aplicación de las normas internacionales del trabajo 2010 (I). Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, para la 99ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 2010. oit, Ginebra.

12 Artículo 239 de la Ley 2421/04 «De Reordenamiento Administrativo y De Adecuación Fiscal».

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miento. En otras en cambio, los funcionarios realizan un informe a sus supe-riores sobre lo que han constatado al momento de realizar sus labores y son éstos últimos los responsables de aplicar la sanción. En el segundo caso, los procesos son lentos y acarrean el descreimiento de parte de los inspeccionados en la efectividad del sistema.

Los entrevistados han manifestado que esta última práctica, se traduce bá-sicamente en el procedimiento de que sea el superior jerárquico el que aplique la sanción, como un mecanismo para evitar que los fiscalizadores perciban directamente dinero en concepto de multas, o exponerlos a posibles sobornos. Sin embargo ello no ha dado los resultados esperados.

Por tanto, la recomendación es homologar situaciones, y que el fiscalizador directamente pueda aplicar la sanción, sin que el funcionario tenga autonomía propia para aplicar la multa, sino que ésta siga un esquema estándar de acuer-do a la mayor o menor gravedad de la situación encontrada. No es necesario que el funcionario tenga autonomía propia para aplicar la multa, sino que ésta siga un escalafón en función de la mayor o menor gravedad de la situación encontrada.

La distribución geográfica de las unidades de inspección también es muy desigual. No existe un criterio unificado en las instituciones para ubicar a los funcionarios en determinadas zonas territoriales del país. No existen criterios específicos que tengan que ver con la necesidad de reforzar la inspección en determinadas localidades de acuerdo al impacto más positivo que esta situa-ción acarrearía a la propia Administración Pública, o sobre los beneficios para los ciudadanos y los contribuyentes.

Tampoco existen trabajos y acciones articuladas entre los diferentes ser-vicios de fiscalización, aunque varios entrevistados sugirieron ésta práctica como una buena estrategia para ahorrar recursos financieros y humanos en las labores. Si bien es cierto, todos son funcionarios públicos que ejercen fun-ciones similares, también es cierto que no todos se conocen, y en situaciones específicas les cuesta coordinar sus labores para realizar tareas en forma simul-tánea (cada uno dentro del ámbito de su competencia). Es también cierto que los responsables (jefes y directores) no conocen a todos sus colegas que ejercen estas funciones en otras reparticiones del Estado y, por último, cierto es tam-bién que existe casi una cultura del ocultamiento, donde se asocia el poder a mantener separadas las informaciones en lugar de integrarlas.

En algunos casos particulares, actúan en forma coordinada y existen in-cluso comisiones interinstitucionales creadas con el fin de facilitar el control y aplicación de la Ley dentro del ámbito de las competencias de cada una de ellas. Un ejemplo de buenas prácticas dentro del Estado, que sería bueno re-plicar, es el caso de la Comisión Interinstitucional para el Control y Vigilan-cia de Normas en el Sector Transporte Público de Pasajeros13, y la Comisión Interinstitucional para el Control de Normas Laborales y Migratorias en las Zonas Fronterizas del Territorio Nacional14. Esta última sin funciones desde el año 2002, pero cuya práctica ha sido revitalizada por el Convenio de Acción Interinstitucional entre el mjt, el MI y el IPS15

Lo que no resulta razonable desde ningún punto de vista, es que cada una de las inspecciones (y de las instituciones que representan) actúen en muchos casos como compartimientos estancos dentro del Estado, no compartan la in-formación, ni colaboren mutuamente en los procedimientos, y esta situación traiga aparejado el doble esfuerzo (tanto de recursos materiales como huma-nos) para verificar el cumplimiento de la Ley.

13 Constituida por Decreto No. 7575/95 y modificada por Decretos Nos. 20.715/98 y 12.607/01, que incluye al mjt, ips, mopc, setama y DINATRAM.

14 Creada por Decreto No. 8768/00, que aglutina al mjt, ips y la Dirección General de Migraciones

15 Convenio mjt, MI e ips. De fecha 30 de marzo de 2004, y que tuvo una duración de un año.

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Las instituciones han recibido denuncias de personas cuyos establecimien-tos han sido inspeccionados varias veces por un mismo organismo, aún te-niendo diversos incumplimientos muy visibles, los propios fiscalizadores han manifestado que muy pocas veces informan a las otras instituciones sobre fal-tas o infracciones que son muy notables, lo que demuestra debilidades concre-tas a la hora de derivar casos y de trabajar en forma coordinada.

Lo anterior llega a tal punto, que se ha mencionado que no importa lo que se haga o manifieste en el curso del procedimiento de una inspección, porque esa información nunca llegaría a la otra entidad fiscalizadora pertinente. Esto ha sido efectivamente comprobado, y como muestra citamos dos casos: a) Ciertas empresas que manifiestan tener muchos trabajadores a la hora de

tributar (set), pero tienen números significativamente menores de tra-bajadores registrados en la seguridad social (ips) y aún menores en la autoridad administrativa del trabajo (mjt). Estos datos no son cruzados por las instituciones, lo cual perjudica en primer lugar a los propios tra-bajadores y subsidiariamente se convierte en una práctica de competencia desleal entre empresas, perjudicando a los que cumplen con todas sus obligaciones legales.

b) Inspecciones realizadas en empresas donde existe un número importan-te de trabajadores extranjeros y esta situación no siempre es informada a la Dirección General de Migraciones (dgm), lo cual según la Ley 978/96 puede acarrear sanciones a los propietarios de establecimientos que em-pleen trabajadores en situación irregular16. Como la institución que realiza la inspección no informa a la dgm, las empresas siguen en lo mismo y tam-bién se perjudica a los trabajadores que se encuentran legalmente en el país (además a la mano de obra nacional) y a los empresarios que cumplen con la Ley. Se ha informado que en algunas empresas y lugares de trabajo prefie-ren la mano de obra extranjera (que se encuentra en situación irregular en nuestro país) con el objeto de no abonar los salarios mínimos, ni incluirlos en el sistema de seguridad social.

Estos dos ejemplos, demuestran la fragilidad de los sistemas de control en la administración pública, los cuales podrían mejorarse sustancialmente mediante el trabajo articulado y coordinado de las instituciones. Con esto el Estado actuaría ejerciendo su rol en todos sus procedimientos de verificación de normas.

2.2

Marco histórico

Los inspectores y fiscalizadores figuran en datos muy antiguos de la humani-dad. Históricamente, han sido personas cuyas tareas significaban el control de parte de la autoridad pública, lo que muestra la centralidad que tiene la labor fiscalizadora, independientemente de culturas y épocas.

Nuestro país cuenta con una legislación reciente que regula la función pú-blica (Ley 1626/00). Esta Ley representa avances importantes en relación con la norma anterior (Estatuto del Funcionario Público, Ley 200/70).

16 La Ley de Migraciones Nº 978/ 96. Dispone en su Artículo 62: Está prohibido a los extranjeros que residan ilegalmente en el país trabajar en tareas remuneradas o lucrativas, ya sea por cuenta propia o ajena, con o sin relación de dependencia.

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La norma anterior disponía por ejemplo, que la calidad de funcionario era incompatible con el ejercicio de una industria o comercio relacionado con las actividades de la repartición en que presta servicios17, y en forma general las condiciones para ser nombrado como funcionario público, la carrera admi-nistrativa, la clasificación de los cargos y los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos.

El estatuto, no tenía una mención precisa del cargo de inspector o fisca-lizador, solo se refería a quienes por razones de sus funciones, debían estar presentes en salas y locales de juegos de azar18.

En cuanto a la nueva legislación, una parte importante de las disposiciones de la Ley 1626 fueron llevadas ante la justicia ordinaria por funcionarios en forma individual y colectiva. Si bien es cierto existen algunas decisiones en trámite, la Corte Suprema de Justicia, solo ha resuelto que no se aplica la Ley 1626 a los funcionarios de la Universidad Nacional de Asunción (una). Así mismo, se han otorgado medidas cautelares (con suspensión de los efectos de algunos artículos de la Ley) en los casos de la Municipalidades de Asunción y de Encarnación, del ips, la Contraloría General de la República y el Poder Judicial mediante acciones instauradas por sus sindicatos y funcionarios así como por las propias instituciones.

Uno de los reclamos más frecuentes ha sido que los jubilados no podían ser recontratados por la administración pública, lo cual ha sido resuelto por una nueva Ley del año 2010. En los demás casos, para otras instituciones, la Ley 1626 se aplica con todos sus efectos legales. La Sfp se encuentra dando segui-miento a cada una de las acciones, y actualiza las informaciones de manera a poder contar con datos reales en todas las acciones planteadas por institucio-nes públicas o sus funcionarios.

2.3

Marco normativo

La República del Paraguay tiene como forma de Gobierno la democracia re-presentativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dig-nidad humana19. El Gobierno es ejercido por los poderes del Estado (Legislati-vo, Ejecutivo y Judicial) en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control20.

Dentro de este contexto, al Poder Ejecutivo le corresponde dirigir la ad-ministración general del país, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes21, y para poder hacer efectivo dicho control, el Ejecutivo cuenta con empleados públicos que ejercen funciones de control en nombre del Estado22. Estos son los inspectores, quienes tienen la delicada tarea de fiscalizar a per-sonas físicas o jurídicas de acuerdo a la legislación del organismo en que se encuentran prestando servicios y de conformidad a los procedimientos que las distintas instituciones hayan previsto para cada uno de ellos.

En sentido figurado, estos funcionarios serían como los «ojos avizores» del Estado, para verificar si efectivamente se está cumpliendo la Ley, o si existen irregularidades por parte de las personas y empresas. Dicho control, no se reduce a verificar el cumplimento de las normas, sino que también consiste

17 Ley 200/70 Artículo 40.

18 Ley 200/70 Art. 44.

19 CONSTITUCIóN NACIONAL. Artículo 1 - De la forma del Estado y Gobierno.

20 Ibíd. Artículo 3 - Del poder público

21 Ibíd. Artículo 238 - De los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República.

22 Ley 1626: Artículo 3°.- En esta Ley el funcionario o empleado público son términos equivalentes, con un mismo alcance jurídico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el ejercicio de la función pública.

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en dar respuesta a las denuncias que se formulan ante los órganos de control, y así brindar la tranquilidad a los ciudadanos en relación al respeto de sus derechos.

En la práctica, algunas instituciones realizan inspecciones con mayor fre-cuencia basados en las denuncias recibidas (inspección por denuncia). En otros casos, las autoridades de cada institución organizan inspecciones pro-gramadas en base a ubicación geográfica, o tipología de las empresas (por ejemplo de acuerdo al tamaño de las mismas).

Por último una institución en particular (ips) ha solicitado a sus funciona-rios que verifiquen a las empresas que eran prestadoras de servicios a la insti-tución y ha detectado que, desafortunadamente las mismas no cumplían con sus propios trabajadores respecto a las obligaciones que imponen las Leyes de seguridad social. Esta se considera una buena práctica, digna de ser replicada.

Cada institución tiene de acuerdo a su norma fundacional la obligación de fiscalizar el cumplimiento de las normas dictadas para el logro de sus objeti-vos. Por ello existen diversos tipos de especialización de acuerdo a la función particular que cada inspector y fiscalizador tiene que ejecutar. Están por tanto los inspectores que se dedican a verificar: normas laborales, seguridad social, tributación, los cuales realizan verificación de comercios e industrias. Cada uno de ellos, limitado a los mandatos de las Leyes de su institución respectiva.

La Constitución Nacional se refiere específicamente al control de normas en su Artículo 99, el cual dispone que el cumplimiento de las normas labora-les y de seguridad e higiene en el trabajo queda sujeto a la fiscalización de las autoridades creadas por la Ley, la cual establecerá las sanciones en caso de su violación.

La Carta Magna dispone también que los funcionarios y empleados públi-cos están al servicio del país23, que tienen la obligación de presentar declara-ción de bienes y rentas dentro de los quince días de haber tomado posesión de su cargo, y en igual término al cesar las mismas24 y que son personalmente responsables en los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones.25

Para lograr el cumplimento de estas previsiones, la carta fundamental es-tablece que la Contraloría General de la República (CGR) es la responsable de recepcionar las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, así como la formación de un registro de las mismas y la producción de dictá-menes sobre la correspondencia entre tales declaraciones, prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que los aludidos funcionarios formulen al cesar en ellos26.

En la práctica la CGR solicita efectivamente a las Direcciones de Recursos Humanos de las diferentes Instituciones, que a su vez requieran a los funcio-narios la presentación de sus Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas, que se encuentra a merced de la Dirección de Control de Personal Público.

Sin embargo, muchas veces ven su labor dificultada porque algunos fun-cionarios no las presentan y los superiores jerárquicos carecen de mecanis-mos adecuados para sancionar la falta de este documento. Esta es una falencia también mencionada por los responsables de RRHH y de la CGR, ya que al no haber sanciones aplicables, los funcionarios simplemente no presentan sus de-claraciones juradas, lo cual elimina el necesario componente del miedo ante el incumplimiento legal, tan caro a la teoría de Hobbes, como necesario para el término de la impunidad y el afianzamiento del Estado de Derecho, porque viola el necesario componente de univocidad en la aplicación de la Ley.

23 CONSTITUCIóN NACIONAL. Artículo 101 - DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PúBLICOS

24 Ibíd. Artículo 104 - DE LA DECLARACIÓN OBLIGATORIA DE BIENES Y RENTAS.

25 Ibíd. Artículo 106 - DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO PúBLICO

26 Ibíd. Artículo 283 - DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES: del Contralor General de la República

37


En ese sentido se ha mencionado también la frustración y desencanto que sienten los ciudadanos, por la cerrada oposición a cambiar esta situación, ya que cada vez que algún parlamentario ha planteado anteproyectos de Ley que sancionen de modo eficaz la no presentación de la Declaración Jurada de Bie-nes, existe una cerrada oposición y no se consigue el objetivo deseado.

En la concepción del Estado de Derecho, la organización política de la vida social, corresponde al Gobierno, la cual debe estar sujeta a procedimientos regulados por Ley. De acuerdo al orden de prelación de Leyes dispuesto por la propia Carta Magna27, en primer lugar se encuentra la Constitución, en segundo lugar se encuentran los Tratados, Convenios y Acuerdos Internacio-nales aprobados y ratificados por la República, en tercer orden las otras Leyes dictadas por el Congreso (Códigos, Leyes, etc.), y finalmente se encuentran las otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía (Decretos, Ordenanzas, Resoluciones, etc.).

Las normas internacionales por tanto, son sumamente importantes para nuestro país, ya que las mismas tienen un rango jerárquico de singular rele-vancia (inmediatamente a continuación de la Constitución) y por encima de las Leyes nacionales, lo que hace relevante analizar la forma en que impactan sobre nuestro país.

Por ello, el respeto de los Tratados, Convenios y Acuerdos Internacionales, es siempre observado por los organismos internacionales de los cuales nuestro país es miembro. Estos últimos no solamente colaboran con el país, sino que a la vez mediante procesos de evaluación o informes periódicos, controlan si se respetan las normas que el país se ha comprometido a cumplir mediante el proceso de la ratificación o adopción.

En caso de que se detecten incumplimientos los organismos como la onu o la OEA suelen observar al Gobierno Nacional mediante una llamada de aten-ción a la implementación de las normas internacionales en el futuro inmediato. En casos de graves incumplimientos incluso llegan a aplicar cierto tipo de me-didas disuasorias a los países en falta.

En esta investigación hemos recabado que todas las instituciones se relacio-nan con Organismos especializados de la Organización de las Naciones Uni-das (onu), la Organización de Estados Americanos (OEA) y otros.

Sin embargo, el hecho de que los organismos de la onu se relacionen direc-tamente con una institución más que con otra, no evita a que éstas últimas se vinculen con otros organismos dependientes de ella como pnud, UNIFEM, OMS, etc. Tampoco significa que solo la institución vinculada se encuentra obligada a cumplir las normas internacionales, ya que las regulaciones se aplican a todo el país y obligan a su cumplimiento a todo el Estado.

Por ejemplo, en virtud del Programa Nacional de Trabajo Decente (pntd) suscrito con la oit dicho organismo va a realizar acciones directas con el mjt, el mh, la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia y la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, entre otros.

De esta forma y de entre los diversos organismos especializados de la onu que colaboran con las instituciones que han sido objeto de este trabajo, existe una en particular que aborda el tema de la Inspección en forma directa. Tal es el caso de la oit de la cual nuestro país es miembro desde su creación en el año 1919. Este organismo de la onu tiene entre sus funciones elaborar convenios y re-comendaciones que pueden ser ratificados o adoptados por cada país miembro.

Con relación al tema que nos ocupa, existe en particular el Convenio Nú-mero 81 (sobre la inspección del trabajo de 1947), de la oit que forma parte del

27 Ibíd. Artículo 137 - DE LA SUPREMACíA DE LA CONSTITUCIóN

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ordenamiento positivo de nuestro país. Esta norma establece en su Artículo 5 que la «autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros ser-vicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades similares, y también la colaboración de los funcionarios de la ins-pección con los empleadores y trabajadores o sus organizaciones».

Es por ello que al momento de aplicar este convenio internacional nos en-contramos con la realidad de que en nuestro país los diversos sistemas de ins-pección no trabajan de forma coordinada y la colaboración entre los mismos es una práctica poco frecuente. Todo esto trae aparejadas una serie de falen-cias en el sistema de control por parte de los órganos del Estado, así como la duplicidad de tareas y gastos.

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la oit, sugiere a los países que han ratificado el Convenio Numero 81, que impulsen sistemas de cooperación efectiva entre los servicios de inspección de las diferentes instituciones del Estado, incluso con los órganos judiciales.

Ha sido precisamente de esta forma que surgió la idea de realizar este traba-jo. Es evidente la necesidad de articulación entre los inspectores de los diferen-tes servicios, lo cual es práctica usual en la experiencia de los otros países.

Por otro lado, a nivel internacional, el proceso de integración regional, del cual nuestro país es parte integrante por el Tratado de Asunción de 1991 que creó el Mercosur, se encuentra cada vez más fortalecido.

En algunos casos se han establecido procesos de inspección con intercam-bio de información entre inspectores de los 4 países del bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), los cuales han servido para unificar criterios y bases para la implementación de procesos similares en los países, respetando cada uno su legislación interna. Por ejemplo, los inspectores de trabajo de los países del bloque ya han participado de procedimientos de inspección conjun-ta con sus pares en zonas de frontera.

Nuestro país tiene suscrita la Declaración Socio Laboral del Mercosur. Dicho instrumento establece en su Artículo 18 el derecho de todos los tra-bajadores a una protección adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo y el compromiso de los Estados Partes en cuanto al mantenimiento de servicios de inspección que abarquen todo su territorio. También es muy importante para la coordinación regional el Artículo 4 de dicha Declaración, que establece los derechos de los trabajadores migrantes y fronterizos, así como la adopción de normas y procedimientos comunes rela-tivos a la mejora de las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de estos trabajadores.

Es por eso que con relación a la inspección y en aplicación directa de estas normas podemos citar los trabajos del Subgrupo de Trabajo 10 «Relaciones laborales, empleo y seguridad social» del Grupo Mercado Común (GMC) del Mercosur. Aquí se aborda el tema de la inspección del trabajo, ámbito en el cual se han realizado operativos conjuntos en zonas de frontera, para inter-cambiar experiencias de los propios funcionarios.

En ese sentido, se ha avanzado mucho en virtud de la Decisión 32/06 del Consejo del Mercado Común (CMC) del Mercosur sobre condiciones mínimas del procedimiento de Inspección. El CMC aprobó la decisión que considera la necesidad de adoptar a nivel regional procedimientos fiscalizadores homo-géneos que aseguren un eficaz control de las normas laborales nacionales vi-gentes en los cuatro Estados Parte. También fue aprobada la Decisión 33/06,

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donde el CMC considera la necesidad de adoptar a nivel regional requisitos mí-nimos que deberán reunir los inspectores de trabajo, con el objeto de avanzar hacia la definición de estándares homogéneos de aptitud e igualar el control de las normas laborales en los cuatro Estados Parte.

En cada una de las instituciones que han sido objeto de esta investigación existen actualmente prácticas que tienen que ver con la forma coordinada de absorber las labores con sus pares del Mercosur.

Por ejemplo, para lograr la armonización de las normas técnicas nacionales, y de esta manera disminuir las barreras al comercio entre los países miembros del bloque, fue fundada la Asociación Mercosur de Normalización (AMN). El intn, es miembro pleno y fundador de esta asociación civil no gubernamental, sin fines de lucro, reconocida por el GMC como el único organismo responsa-ble por la gestión de normalización voluntaria en el ámbito de Mercosur.

Existen otros convenios como el que aprueba el acuerdo preferencial de co-mercio entre el Mercosur y la República de India (Aprobado por Ley 3317/07), o el acuerdo sobre el reglamento del protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur (Adoptado por Ley 3026/06). También se han establecido: la Ley 912 que aprueba el protocolo de armonización de Normas sobre Propiedad Intelectual en el Mercosur en materia de Marcas, Indicaciones de Procedencia y Denominaciones de Origen; la Ley 1143 que aprueba el protocolo de defensa de la competencia del Mercosurla Ley 1143, sólo por citar algunas.

Existen normas migratorias, control de trabajadores, de servicios, de siste-mas de seguridad social, control de calidad y de productos de importación y de exportación, vigilancia fronteriza, prevención de actividades ilícitas trans-nacionales y otras. Estas muestras representan que el proceso de integración regional nos está llevando a la necesidad de avanzar hacia la coordinación también a nivel nacional. Resultaría ilógico pensar que las instituciones loca-les están mejores coordinadas con sus pares a nivel de Mercosur, que a nivel interno con otras instituciones de nuestro país.

Una muestra muy loable de los esfuerzos es el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur, que ha sido adoptado por Ley, y en virtud del cual ya existen los primeros «jubilados del Mercosur». Personas que han traba-jado en dos o más países miembros del bloque, que han aportado a diferentes cajas de seguridad social durante su vida laboral y llegada la plenitud de sus vidas, tienen derecho a percibir la jubilación correspondiente con el pago bajo el beneficio «prorrata tempore» de lo que han aportado a cada una de ellas. Es una satisfacción que los primeros beneficiados por este Convenio hayan sido paraguayos y extranjeros que trabajaron en nuestro país. Mediante este con-venio, las instituciones encargadas de la seguridad social en cada uno de los países, trabaja de manera coordinada e intercambia información respecto a la situación de los aportes de los trabajadores, para finalmente determinar si les corresponde o no acogerse a los beneficios de la jubilación.

Sobre las normas nacionales existen varias disposiciones que se relacionan a la función de los inspectores y fiscalizadores. Para los funcionarios públicos en particular se aplica la Ley 1626 de la Función Pública la cual dispone taxati-vamente que la persona nombrada mediante acto administrativo para ocupar de manera permanente un cargo incluido o previsto en el Presupuesto General de la Nación sea funcionario público.

A nivel individual, cada institución tiene normas que se aplican a los ins-pectores y fiscalizadores que de ella dependen. Los del mjt se rigen por las Le-yes 213/93 y 496/95 (Código del Trabajo) y la Resolución 159/98, por la cual se

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Aprueba el Manual de Inspección del Trabajo y se dispone su uso obligatorio para los Inspectores, y la nueva resolución del VMTSS que se refiere a las pautas de orientación para Inspecciones y Sumarios Administrativos (Número 1278 del 30 de setiembre de 2011 de la Autoridad Administrativa del Trabajo). El mh se rige por la Ley 125/91 (Reforma Tributaria), Leyes 489/95, 861/95 y 827/96 (Reforma Financiera), Ley 2421/04 y sus complementarias. El mic por la Ley 904/63, y las Leyes 2961/06 que modifican y amplían disposiciones de la Ley 904/63 «que establece las funciones del Ministerio de Industria y Comercio», la Ley 1630 y su modificatoria Ley 2593 «de patente de invenciones», las Leyes 3317/07, 3026/06, como Así mismo la Ley 862/63 reorganizada por Ley 2575/05 del intn y la Ley 937 (De metrología) entre otras. El ips se rige por el Decreto 17.071 (creado por el mismo ips), el Decreto Ley 1860/50 (establece la naturale-za objetivo y funciones del ips) y la Ley 375/56.

Por otro lado, existen entre estas personas en realidad varios «contratados» que realizan tareas de inspección y fiscalización, que si bien es cierto no son formalmente funcionarios según lo define la Ley 1626, sí son servidores públi-cos y en algunos ítems igual los rige la aludida Ley.

2.3.1 Marco Político

Nuestro país ha pasado históricamente por avances paulatinos en su proceso político hasta llegar al estadio que vive actualmente. Desde la concreción de la democracia en el año 1989 se han concatenado eventos que llevaron al Para-guay a un mejor posicionamiento a nivel internacional.

La firma del Tratado de Asunción que dio origen al Mercosur en el año 1991, ha sido un paso importante en la mejora de la imagen de un país que se encuentra interesado en los procesos regionales de integración y pretende ingresar al mundo de la economía globalizada con una visión de bloque.

La adopción de una nueva Constitución Nacional en el año 1992, y de va-rios instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos, han des-embocado en una reforma de la legislación interna. Esto ha demostrado una mejora en conceptos como el respeto por las libertades y las garantías del de-bido proceso.

La modernización del Estado es uno de los temas específicos que ha prio-rizado el Gobierno Nacional. En ese sentido, la Sfp, con el apoyo de la organi-zación no gubernamental GEAM y fondos del pnud, ha diseñado un programa de apoyo a funcionarios que deseen comprometerse con la investigación en gestión pública. El programa busca que, a través de métodos de las ciencias sociales, se detecten problemas en el sector público y se propongan puntos de mejora factibles de ser implementados28.

Es del interés de toda la administración estatal poseer una gama de méto-dos que sirvan para lograr la conformidad de los funcionarios con las metas institucionales29.

Al momento de iniciar este trabajo pretendíamos proponer la homogeni-zación de los sistemas de inspección. En el transcurso de la investigación, y en virtud de los resultados de las entrevistas y la información recibida, per-cibimos que sería de cumplimiento imposible. Posteriormente, se ha decidi-do proponer la coordinación de acciones entre los servicios de inspección y fiscalización de las distintas instituciones del Estado para recomendar otras alternativas de trabajo que faciliten la labor a nivel institucional.

28 Informe de Gestión Sfp 20 meses. Principales resultados entre agosto 2009 y abril 2010.

29 Guttandin y Penner, «Administración y Cultura en Paraguay», del capítulo, «Los funcionarios en la administración pública». Publicación de la gtz. Paraguay, 2005.

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Durante la búsqueda de información, se habían enviado notas a cada una de las instituciones involucradas (mjt, ips, mh, mic). Desafortunadamente no todas respondieron a las consultas realizadas. Al momento de terminar este trabajo el mh había respondido solo parcialmente al pedido de información solicitado para incluir como datos estadísticos en este trabajo, mientras que las demás demoraron estancadas en extensos trámites.

Al momento de realizar las entrevistas a funcionarios clave hemos notado que, en ciertos casos, el temor a suministrar datos sobre sus labores como el de dar nombres. Por ese motivo, y a solicitud de los mismos se han omitido en esta investigación los nombres de las personas entrevistadas en forma indi-vidual. Esto nos obligó a obtener previamente una carta de presentación que acreditaba nuestra condición de investigadores por parte de la Sfp.

Así mismo, algunas personas consultadas han proporcionado información sumamente interesante que se ha incorporado en el diagnóstico encontrado y que se menciona en este trabajo.

2.4

Desarrollo del diagnóstico

2.4.1 Información suministrada por las instituciones

Ilustración 1Las instituciones y sus mecanismos de control

INSTI-TUCIóN

ips

SISTEMA DE CONTROL

Es el instituto encar-gado de administrar el Seguro Social en el Paraguay. Su propósito es proteger la salud de los trabajadores asa-lariados del Paraguay.

LEYES APLICABLES

Fue creado por Decreto Ley 17071/43, modifi-cado por Decreto Ley 1680/50. Elabora sus propias resoluciones y se basan también en la Ley del Trabajo (213/93 y 496/95), Resolucio-nes del Consejo de Administración y otras.

RECIBE DENUNCIAS POR ESTAS VÍAS

Se pueden realizar en el entrepiso del ips, por nota o personalmente. También lo pueden hacer los parientes, es de manera inmediata y confidencial. Web: www.ips.gov.py

ESTIMULO AL DENUNCIANTE

El ips no otorga estí-mulos al denunciante.

USUARIOS

Para todos los funcio-narios en dependencia y sus empleadores.


INSTI-TUCIóN

mic

mjt

mh

SISTEMA DE CONTROL

El mic se encarga del monitoreo de precios de mercaderías, veri-ficación de soportes magnéticos de aduana, fiscalización de etiquetado y rotulado de mercaderías y otros.

El mjt se encarga de fiscalizar para el cum-plimiento y aplicación de las Leyes del trabajo.

El mh se encarga de aplicar la legislación referente a tributos fiscales, su percepción y su fiscalización.

LEYES APLICABLES

Ley 904/63 del mic, la Ley 2961 del 2006 Que modifica y amplía disposiciones de la Ley 904/63 “que Establece las funciones del ministerio de industria y Comercio”, la Ley 1630 y su modificatoria Ley 2593 "de patente de invenciones", otras Leyes, Decretos y Reso-luciones Ministeriales.

Fue creado por Ley 15/48, controla la aplicación de las Leyes 231/93 y 496/95 (Código del Trabajo), decretos y resoluciones que dicta.

Es la más antigua de las Secretarías de Estado. Se rige por el Decreto Ley de 15 de marzo de 1990 y Ley 109/92. la Ley 125/91 (que establece el nuevo régimen tributario) y la Ley 2421/04 (de reordenamiento admi-nistrativo y adecuación fiscal), decretos y reso-luciones ministeriales.

RECIBE DENUNCIAS POR ESTAS VÍAS

Se pueden realizar por vía telefónica, personalmente en la oficina de la Dirección General de Defensa del Consumidor, o vía mail: [email protected]. Web: www.mic.gov.py/snipc

Puede ser realizada personalmente o a través de un sindicato. Si es por escrito se puede presentar por mesa de entrada. Web: www.mjt.gov.py

Se pueden presentar quejas, sugerencias y reclamos. A través de formularios dispuestos por la set. Web: www.set.gov.py

ESTIMULO AL DENUNCIANTE

Al denunciante se les brinda información so-bre sus derechos a, con la entrega de volantes alusivos que contienen información suficiente.

No existe estimulo para los denuncian-tes. Se les orienta sobre sus derechos si la denuncia es personal.

El denunciante tendrá derecho hasta el 50% de las multas que se apliquen y cobren al transgresor de la Ley 125 (Art. 9 de la Ley 2421/04).

USUARIOS

Para todos los consu-midores de servicios, que compran a diario (profesionales, amas de casa, etc.). Asimismo para los industriales, comerciantes y pro-pietarios de patentes.

Para todos los traba-jadores, empleadores, sindicatos y gremios.

'Para contribuyentes del Estado, los con-sumidores y usuarios de éstos en general.

Fuente: Elaboración propia.

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2.4.2 Ejes del trabajo

En el desarrollo de este trabajo hemos enfocado los puntos de mejora y nece-sidad de cambio en 3 ejes; trabajo decente, lucha frontal contra la corrupción y evasión cero.

Estas son políticas de Estado, por lo cual no se trata solamente de una cues-tión aislada, sino que se refiere a los compromisos asumidos en los más altos niveles del Gobierno, y que a la vez, hacen a la imagen integral del país.

A los 3 mencionados se ha incorporado un cuarto eje: la lucha contra la competencia desleal entre las empresas. Este ítem tiene que ver con la visión de los propietarios de empresas y comercios, muchos de los cuales también se constituyen en empleadores. Estos sujetos (personas físicas y jurídicas) coinci-dieron en manifestar que para el logro de los ejes de Gobierno era necesaria no solo la colaboración de los funcionarios públicos, sino también de sus propios colegas empresarios que muchas veces prefieren actuar al margen de la Ley, evadir pagos, propiciar sobornos a los inspectores y mantener un nivel que les permite competir con otras empresas manteniendo precios muy por debajo de lo normal.

La selección de los ejes se ha realizado tomando en cuenta los criterios ma-nifestados por los entrevistados y los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional, así como la importancia que tienen para los organismos internacio-nales de los cuales nuestro país es miembro.

Por su parte, la ciudadanía reclama una mejora en la gestión pública, un mejor trato hacia ellos por parte de los funcionarios y la posibilidad de que sus denuncias, quejas y sugerencias sean correctamente encaminadas y lleguen a cumplir sus objetivos.

Primer eje: Trabajo decenteEl concepto de trabajo decente30 considera el acceso a trabajos productivos y adecuadamente remunerados; socialmente protegidos, con resguardo a los derechos fundamentales en el trabajo, sin discriminación alguna, e incorpora el diálogo social como método fundamental para la formulación de consenso.

Los programas de trabajo decente de la oit son el vehículo principal para ayudar a los Estados miembros. Cada programa identifica las prioridades del programa país, que son claras y específicas y establece los resultados que de-ben cumplirse. Los interlocutores sociales son los socios clave en el proceso del Programa Nacional Trabajo Decente (pntd), desde las consultas iniciales sobre el contenido, pasando por la implementación, hasta la evaluación final del programa31.

El pntd de nuestro país, ha sido suscripto el 23 de febrero de 2009, por el Gobierno Nacional, los principales representantes de gremios de empleadores (FEPRINCO y UIP), las centrales sindicales (CUT-A, CNT, CUT, CPT) y el repre-sentante de la oit. Este programa tiene el propósito de desarrollar en el país un conjunto de políticas y acciones en el ámbito socio-laboral en el marco de las competencias y mandatos de cada uno de sus miembros. Este programa se encuentra en etapa de desarrollo en los diversos temas que lo componen y es otro ejemplo de lo planteado más arriba, en el sentido del fuerte impacto que tienen la problemática internacional y los acuerdos internacionales suscritos por nuestro país en su marcha y curso interno, lo que dicho sea de paso, de-muestra la contundencia de la globalización de nuestros asuntos internos.

30 La primera utilización de la expresión trabajo decente en forma expresa y formal, se da en el año 1999 en la oit. Trabajo decente Memoria del Director General a la 89ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, oit. pág. 15.

31 «Mejora del impacto de las normas internacionales del trabajo mediante la cooperación técnica» , oit, 2008

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Siendo el pntd una iniciativa tripartita, que marca la voluntad de los ac-tores sociales y el Gobierno, de modo a priorizar el diálogo social y la acción conjunta para lograr resultados en materias que corresponden al interés na-cional. Esto constituye una muestra de disposición a enfrentar los desafíos socio-laborales del Paraguay con una visión de país.

Basados en este compromiso y visto lo dispuesto en el pntd de nuestro país, la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT)32 ha detectado que varios de sus inspectores carecen de competencia técnica, transparencia y eficiencia. Sobre el análisis preliminar de estos caracteres, y luego de la recopilación de información realizada, se podría inferir que muchos de los inspectores y fisca-lizadores (sea cual fuere la institución a la que pertenecen) tienen dificultades similares.

Uno de los puntos en que han coincidido los fiscalizadores e inspectores en-trevistados en esta investigación, es en la escasa formación para el desempeño de sus labores que han recibido antes o al momento de ingresar a la función pública. Por otro lado, reclaman la necesidad de capacitación continua en las áreas que les corresponde respectivamente intervenir.

De manera específica entendemos que los inspectores y fiscalizadores pue-den aportar mucho a la implementación de prácticas de trabajo decente en nuestro país, y que para ello deben estar adecuadamente capacitados. Estos deben enfocar sus esfuerzos de manera articulada hacia objetivos que tiendan a la protección a los empleadores, trabajadores y ciudadanos en general.

Este pntd se va a realizar mediante el trabajo coordinado con varias institu-ciones, en particular el mjt, el mh, la Secretaría Nacional de la Niñez y la Ado-lescencia (Snna), la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, los magistrados dependientes del Poder Judicial, entre otras. Cada una de las instituciones articula con la oit la forma en que van a abordar los temas que son de su competencia. Cada institución avanza por separado en la implemen-tación del pntd. Generalmente con la colaboración directa de especialistas de la oit en cada uno de los puntos.

De las entrevistas realizadas a diversos representantes de las instituciones públicas, así como a los actores sociales, hemos detectado que un gran por-centaje de ellos desconoce la vigencia del pntd, y a su vez, ignoran varios de los compromisos asumidos por sus representantes en dicho documento. Esta situación pone en riesgo el efectivo logro de los objetivos trazados en el pntd. Para ello se recomienda la difusión adecuada del pntd particularmente entre las instituciones que se encargan de supervisar el cumplimiento de las Leyes ya que algunos directivos y funcionarios superiores expresaron saber que existe un pntd pero los funcionarios de inferior rango lo desconocen.

Así mismo, al tratarse de un compromiso asumido con organismos interna-cionales debería ponerse énfasis en el hecho de que un trabajo decente para todos no es solamente competencia de una institución (en este caso, el mjt), sino que tal responsabilidad corresponde en forma igualitaria a todas las instituciones.

Éste énfasis particular se aplica a aquellas instituciones que, de una u otra manera, realizan control de situaciones y obligaciones legales de empresas y entidades, situación de trabajadores y empleadores así como de productos en el territorio nacional.

De esta forma, todas las instituciones públicas deberían exigir el cumpli-miento de sus respectivas normas legales mediante la labor que realizan sus inspectores y fiscalizadores, ya que tienen una estrecha relación con las garan-tías laborales para el logro del trabajo decente. 32 Del Código del Trabajo, mjt, 1993.

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En sentido ampliado, la tarea que realiza cada una de las instituciones se vincula con el trabajo, las empresas y los comercios. Es así que los tributos, el aporte a la seguridad social, la prevención de riesgos ocupacionales, el control de normas de comercio y servicios; reflejan el grado de cumplimiento y la for-malidad de las empresas y comercios sujetos de inspección y fiscalización. Por ejemplo, el pago de impuestos fiscales y municipales se encuentra relacionado con el cumplimiento de tributos por parte del propietario de un establecimien-to, que muchas veces es empleador. El control que se realiza a los empleadores a su vez, se vincula con la verificación de presentación y pago de planillas para la seguridad social (de ips) y de registro obrero patronal (del mjt).

Existen también cuestiones de trabajo decente que tienen que ver con la competencia desleal entre empresas por la precarización de la mano de obra, las cuales se encuentran muy relacionadas con los controles que deben realizar varias instituciones a la vez, incluyendo a la set, dncp, entre otros.

Por su parte, la habilitación comercial de la Municipalidad se encuentra re-lacionada con el requisito establecido en normas de seguridad para la empresa así como de protección de salud y seguridad para los trabajadores (normas de higiene y seguridad en el trabajo y Código Penal). Estos comercios a su vez deben cumplir requisitos para su habilitación y el posterior control de sus mercaderías, calidades y precios por parte del mic.

El cumplimento de la Ley de Migraciones, a través del control de situación de migrantes ejercido por la Dirección General de Migraciones (dgm), incum-be también a la prevención de malas condiciones de trabajo de las cuales pue-den ser víctimas los inmigrantes en situación irregular.

Esto a su vez se relaciona con el cumplimiento de normas laborales y even-tualmente penales del mjt y de la Fiscalía. Estas personas pueden ser vícti-mas de redes de trata de personas, explotación laboral y sexual comercial. Este control se relaciona con la prevención de actividades ilícitas transnacionales, y también con la atención a comunidades paraguayas en el extranjero. Las ac-tividades son realizadas por la Mesa Interinstitucional de Prevención de Trata de Personas, creada por Decreto N° 5093/05 del Poder Ejecutivo para ser coor-dinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Así mismo, el control de cumplimiento de normas comerciales (nacionales e internacionales) que realiza el mic, se encuentran muy vinculado a control de recintos aduaneros y además al cumplimiento de los sistemas generalizados de preferencias comerciales (sgpc), y la posible calificación que tengan los produc-tos de nuestro país en el mercado internacional, a través organismos internacio-nales como la Conferencia de la onu sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

De producirse una situación de calificación negativa de nuestros productos de exportación (por incumplimiento de normas) afectaría a todas las empre-sas del país por igual, como sería el caso de una referencia de malas prácticas locales, o incumplimiento de normas laborales, como en los casos de trabajo forzoso u obligatorio, el trabajo infantil, y otros. En este caso afectaría no solo a los productos de exportación de nuestro país, sino que a toda la cadena de producción, incluyendo la elaboración, distribución, y comercialización de los mismos, lo que es otro ejemplo del impacto que tiene la problemática interna-cional en nuestro cotidiano. Esto ha quedado demostrado a mediados del año 2011, cuando la exportación de nuestros productos cárnicos ha sido afectada por una situación vinculada a la detección de un foco de Aftosa en el departa-mento de San Pedro, que desencadenó una serie de consecuencias a nivel local e internacional.

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Es importante para nuestro país superar la precarización laboral. Es ahí donde reside la clave de las inspecciones que se realizan en todas las institu-ciones.

Queda claro entonces que el logro de un trabajo decente para todos y todas no es solo competencia del mjt, sino que está estrechamente relacionado con la labor que realizan los funcionarios de otras instituciones en el marco de los compromisos internacionales asumidos por el país.

Cabe recalcar que todas estas obligaciones hacen que tanto empleadores, trabajadores, y la sociedad civil, tengan garantizados sus derechos. En con-secuencia, la situación del cumplimento de normas legales no es solamente algo que debe ser controlado y vigilado entre todos, sino que también se tiene la obligación de denunciar todos los casos de abuso o de infracciones a las mismas.

Existen casos particulares. Por ejemplo, el Artículo 5 del Código de la Niñez y la Adolescencia dispone que «toda persona que tenga conocimiento de una violación a los derechos y garantías del niño o adolescente, debe comunicarla inmediatamente a la Consejería Municipal por los Derechos del Niño, Niña y Adolescente (codeni) o, en su defecto, al Ministerio Público o al Defensor Público».

Es importante aclarar que esta visión de Estado no se encuentra muy arrai-gada en los funcionarios públicos (incluyendo a quienes tienen altos cargos jerárquicos). Muchos de ellos trabajan para cumplir con su respectiva insti-tución, y creen que su labor es importante solo para ellos o la institución a la que representan, mencionando incluso que el problema de otra institución es solo de aquella.

Es decir, las normas legales de todas las instituciones, se relacionan unas con otras, pero no la actitud de sus funcionarios, ni, (como planteamos a lo largo de este documento), las acciones de política pública.

Para romper este aislamiento y revertirlo es necesario al menos que los su-periores jerárquicos de los departamentos encargados de supervisar el cumpli-miento de normas, funciones y competencias, se reúnan al menos una vez al año para establecer en forma coordinada hojas de ruta que les permitan utili-zar recursos humanos y técnicos de cada una de las instituciones involucradas. Por ejemplo se puede realizar la tarea de inspección, utilizando un solo vehí-culo para trasladar a varios inspectores (de distintas instituciones) a una zona del país y materializar así el procedimiento fiscalizador. De esta manera una institución provee el medio de transporte y otra podría proveer el combustible. De ese modo se evitaría mover varios vehículos para un mismo operativo, lo cual ahorraría gastos al Estado.

Estas reuniones servirían, así mismo, para identificar focos en los cuales es necesario trabajar con mayor detalle, o para actuar en forma conjunta frente a situaciones en las cuales pueden intercambiar información útil entre los di-ferentes servicios de inspección y fiscalización. El ips y la dncp han detectado que los servicios de limpieza y de seguridad privada, tienen variadas denun-cias por incumplimiento de normas de seguridad social, mucha rotación de personal, y serias dificultades al momento de ser controladas. Lo que permite que muchas compitan por Contrataciones Públicas, ofertando costos que sig-nifican a todas luces que no se cumple con todos los derechos y obligaciones de los trabajadores.

Ciertos inspectores como los de la seam y del Vice Ministerio de Minas (dependientes del mopc) han identificado algunos lugares en los que se in-

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cumplen varias normas, implican peligros para el trabajador y para los pobla-dores de la zona, cuyo operativo de verificación y control se puede coordinar entre las instituciones involucradas para ese efecto seam, VMME, mjt, mspbs, etc. Por ejemplo, en las minas de oro de Paso Yobai (departamento de Guaira), han verificado que los trabajadores utilizan en sus labores mercurio, el cual según sus expresiones, luego de ser utilizado vierten a los cauces hídricos. A mediados del año 2011, se ha conformado una comisión de trabajo conjunta liderada por el Vice ministerio de Minas y Energía, con la colaboración del mjt, la una, la seam y el mspbs, que ha realizado la labor inspectiva en esta zona del país y a confirmado gran parte de las afirmaciones mencionadas en esta investigación.

Así mismo, el hecho de que los respectivos directores y jefes de los servi-cios tengan acceso directo, ya sea mediante informes o vía electrónica, a datos que necesitan de otra institución mejoraría los servicios de la institución a la que pertenecen y a la vez serviría para controlar la labor de sus funcionarios dependientes.

Si una empresa no cumple con las normativas en determinado sentido, por ejemplo con set, podría en consecuencia incumplir otras normas similares. De este modo si uno de los inspectores aceptó o solicitó un soborno para in-formar a sus autoridades que todo lo verificado se encuentra conforme a la Ley, esto podría cotejarse por parte de otra persona con el control de datos cruzados. Lo que acarrearía la mejora en los servicios de control.

En ese sentido, los superiores jerárquicos han expresado su interés de me-jorar los sistemas de control hacia sus funcionarios a través de controles cruza-dos para evitar prácticas de pedido de sobornos. Incluso sugieren implemen-tar informes adecuados para determinar quiénes han trabajado más que otros, lo cual eventualmente también permitiría tomar en cuenta el esmero y logro personal laboral de cada uno para otorgar gratificaciones, ascensos u otros incentivos en la carrera administrativa.

Si los informes de inspección de 2 o más instituciones coinciden, sería algo lógico. Pero si son notablemente disímiles, podría ser que el informe de algu-no de ellos haya sido elaborado con la intención de favorecer al inspeccionado a cambio de sobornos u otros favores.

Para el logro de los objetivos trazados por el Gobierno en el pntd es precisa entonces la labor articulada de todos los servicios de inspección y fiscalización, a fin de coordinar el control de las normas legales, las cuales se relacionan estrechamente unas con otras.

Un ejemplo que ha surgido en las manifestaciones de los abogados, es el caso del procedimiento judicial seguido luego del siniestro ocurrido a uno de los locales del supermercado Ycuá Bolaños, donde perdieron la vida cerca de 400 personas. Ocasión en que se ha destacado la importancia que debe dar la empresa a sus trabajadores y al público en general que acude a los locales co-merciales para realizar sus compras, así como la responsable labor que deben cumplir los inspectores al momento de realizar sus procedimientos de control y fiscalización. No solamente sobre la estructura edilicia, sino también sobre las medidas de prevención de accidentes, riesgos ocupacionales, vinculados a normas técnicas de construcción edilicia, seguridad y salud en el trabajo.

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Segundo eje: Evitar la corrupciónEl tema de la corrupción no sólo es relevante por la pérdida de recursos que produce para las naciones y sus sectores más débiles, por el incremento de la ilegitimidad y la consecuente disminución de cohesión en las sociedades que la padecen impactando la gobernabilidad; sino porque contribuye a erosionar el imperio del Estado de Derecho33.

Algunas instituciones han mejorado notablemente la imagen y el trabajo de sus inspectores y fiscalizadores, utilizando medidas de varios tipos: realizando controles cruzados, abonando salarios que les permiten llevar un nivel de vida adecuado, realizando actividades de sensibilización previa antes de ingresar a sus labores.

El ips, por ejemplo, ha realizado un recorrido con los inspectores recién ingresados dentro del hospital central para que perciban personalmente en qué consiste la seguridad social y lo que protegen con su trabajo. Esta práctica ha tenido un impacto muy positivo para las autoridades, los usuarios de la seguridad social y los nuevos funcionarios.

La labor de los inspectores y fiscalizadores en todas las instituciones es de-licada, y por tanto los funcionarios encargados de estas tareas deberían ser suficientes, calificados y adecuadamente motivados.

Los servicios de inspección, por la importancia de las funciones que tienen que desempeñar, así como por el volumen y la complejidad de las disposicio-nes legales que deben controlarse, deberían estar integrados por hombres y mujeres aptos para el desempeño de estas labores. Desafortunadamente no en todos los casos este objetivo se cumple. El mic, por ejemplo, solamente cuenta con funcionarios varones para realizar inspecciones.

Las responsabilidades son tales, que quienes asumen las mismas deben poseer las cualidades técnicas y humanas necesarias e indispensables para el buen desempeño de sus funciones34.

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT35 señaló que la cuantía en ocasiones muy baja de la remuneración de los inspectores del trabajo, sumada a la inexistencia de perspectiva de carrera, podría provocar la deserción de estos hacia otras administraciones mejor con-sideradas o hacia el sector privado.

Cuando los inspectores no reciben una remuneración adecuada a sus res-ponsabilidades se desvaloriza este trabajo. Los inspectores pueden tropezar entonces en el cumplimiento de sus misiones con reacciones de desprecio o de desconsideración que socavan su autoridad. Además, su bajo nivel de vida puede exponerles a la tentación de conceder un trato a favor de determinados empleadores a cambio de una compensación36.

Pero desde luego que una remuneración insuficiente de los inspectores, en los casos que se produzca, no justificaría de ninguna manera situaciones de control irregular de empresas o lugares de trabajo. El ejercicio de sus funcio-nes inviste a los fiscalizadores de potestades de control en nombre del Estado o la institución a la que representan, siendo ésta en muchos casos la única forma de control de cumplimiento de normas legales que se ejerce; y en otras ocasiones, la alternativa final que tiene el denunciante para el reclamo de sus derechos. Por ejemplo, los que tienen remuneraciones más bajas son en gene-ral los de mjt y mic respectivamente, y a la vez son las instituciones con los funcionarios más antiguos.

Desafortunadamente el concepto que tienen nuestros ciudadanos sobre la labor de los inspectores y fiscalizadores en la función pública no es motivo de

33 «Cultura Política, Sociedad Civil y Participación Ciudadana». Alejandro Vial, coordinador. Editorial Grafitec. 2003.

34 Inspección del Trabajo. Informe III (parte 1B), oit; 95° Conferencia Internacional del Trabajo, 2006.

35 Estudio General Sobre la Inspección del Trabajo, párrafo 148, oit, 1985.

36 Estudio General Sobre la Inspección del Trabajo, párrafo 214, oit, 1985

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júbilo alguno. Esto ocurre principalmente porque no se visualizan los benefi-cios del accionar de estos funcionarios, y porque en el pasado cercano, muchos de los que han ejercido estas funciones se han caracterizado por sus altos ín-dices de corrupción.

Algunos ciudadanos creen erróneamente que al realizar una denuncia pue-den percibir algún beneficio económico. Sin embargo, sólo la set puede otor-gar al denunciante un porcentaje de la multa cobrada al infractor, según lo dispone su Ley. En los demás casos el denunciante no se beneficia salvo los casos de afiliación de oficio en inspecciones de seguridad social (ips).

Para el Estado, entonces, debería ser una prioridad mejorar las condiciones de sus inspectores y fiscalizadores (salarios, viáticos y bonificaciones). Se po-drían implementar mejoras en las recaudaciones mediante la implementación del Impuesto a la Renta Personal (IRP, que aun se encuentra pendiente).

En casi todas las entrevistas preliminares realizadas en esta investigación, se ha detectado un descontento, insatisfacción e incluso frustración, con rela-ción a la responsabilidad de estos funcionarios. Por ejemplo se han referido a la escasa preparación de algunos, ya que no todos conocen las normas que se deben aplicar; y también han puntualizado los sobornos que algunos de ellos reciben para acallar el incumplimiento de la Ley.

Sin embargo el problema no es solo de parte de los representantes del Es-tado, sino también de aquellos que ofreciendo sobornos, avalan el incumpli-miento de la Ley, dejando la protección de los denunciantes a merced de otros principios.

Muchos siglos atrás Luciano de Samosata había escrito: «Quioquid mul-tis peccatur, inultum est» (cuando una falta es cometida por muchos, queda impune)37. Esta expresión latina, traída a los tiempos actuales, nos aclara que pueden quedar impunes muchas acciones u omisiones cometidas por los res-ponsables de verificar el cumplimiento de las normas legales en connivencia con los que las tienen que cumplir.

De tal manera que al no existir una sanción efectiva de parte de los órganos del Estado, el cumplimiento de la Ley queda prácticamente relegado a la buena voluntad de los ciudadanos.

Esto ocurre ante la falta de una sanción real. Por ejemplo, a través de con-troles periódicos de parte de la Dirección de Control del Personal Público (DCPP), dependiente de la CGR, por medio del examen de correspondencia, se podría detectar si los ingresos percibidos por los funcionarios se condicen con sus respectivos niveles de vida.

En caso de no corresponder el Ministerio Público podría tener herramien-tas para procesar a los funcionarios por enriquecimiento ilícito, tráfico de in-fluencias, cohecho (pasivo y agravado). Por otro lado, una efectiva base de datos, las mejoras salariales y el control frecuente de la actuación de cada uno de los fiscalizadores, resultaría esencial para la mejora de esta situación.

Un caso de buena práctica ha sido implementado recientemente por el MI. Consiste en que el personal dependiente de la Policía Nacional (PN) presen-te sus declaraciones juradas de bienes con una periodicidad efectiva (cada 3 años). Ello ha surgido como consecuencia de la investigación que el Ministe-rio Público inició a los responsables de la Cooperativa 8 de Marzo.

Así mismo, sería muy oportuno que los funcionarios públicos en general se vean obligados a presentar sus declaraciones juradas con cada ascenso que reciban dentro del ejercicio de sus funciones. Esto podría iniciarse a propuesta de una norma legal propiciada por la Sfp y la CGR.

37 Luciano de Samosata, Escritor y filósofo griego (125-192). Diccionario Mágico de las palabras. Editorial Cardón SACI. Buenos Aires. 1979.

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Un gremio empresarial ha manifestado su inquietud por la falta de segui-miento periódico de los patrimonios de los inspectores y fiscalizadores: cuen-tas bancarias, pólizas de seguros, bienes, inmuebles, rodados, créditos de casas comerciales y financieras que se les ha otorgado cuyas cuotas sean significati-vas, entre otros.

Esta investigación ha verificado que en ciertos casos los funcionarios tienen el descuento o retención del importe casi total de su salario por embargos ju-diciales, deudas contraídas, descuentos autorizados por ellos, sin embargo al momento de realizar las entrevistas personales, los mismos manifestaron que no tenían otros ingresos (aparte de los percibidos en la función pública). No-tablemente, la mayoría de los entrevistados manifestaron estar insatisfechos con el salario que perciben, que los viáticos se abonan con demora y existen en algunos casos faltas de recursos materiales para realizar sus trabajos.

Entonces, cabe preguntarse: ¿Cómo viven estos funcionarios? ¿Cómo pagan sus alimentos, los servicios públicos imprescindibles? ¿Cómo mantienen a sus hijos y cónyuges? ¿Cómo cubren los gastos de salud, educación y vivienda?

Esta realidad nos hace sugerir que se realice un estudio serio de los salarios de los funcionarios y un cruce de datos con la CGR para detectar si ellos tienen otros ingresos, y dado el caso, cuáles son.

Un representante empresarial manifestó que en su empresa se tenía mucha prudencia a la hora de contratar personal para la atención de caja o manejo de dinero. Aunque los trabajadores de la misma no lo sabían, es práctica habi-tual pedir las condiciones de endeudamiento del futuro trabajador, solicitan-do datos a un sistema de información confidencial como INFORCOMF. Porque si la persona se encuentra con problemas financieros y se les da dinero para manejar o administrar las posibilidades de que existan faltantes se elevan ex-ponencialmente.

Siguiendo este ejemplo, se podría sugerir que los funcionarios públicos que van a estar en manejo de sumas de dinero, incluyendo la posible aplicación de sanciones monetarias, tampoco deberían estar tan endeudados, con proble-mas financieros personales o de ingresos, ya que esto los expondría con mayor facilidad a solicitar sobornos.

Por otro lado, la legislación laboral dispone los límites dentro de los cuales se puede embargar el salario de un trabajador dependiente38. En el caso de los funcionarios públicos hemos detectado que carecen de todo control y ellos incluso perciben sumas irrisorias a final de mes. Si tuviera por lo menos el 50% de su salario, se podría equiparar a lo dispuesto para los empleados del sector privado. Otra recomendación es controlar y limitar los embargos y descuentos de salarios de los funcionarios en general.

En el año 2009, el mjt detectó que un banco de plaza que estaba a cargo de los pagos de salarios de ciertos funcionarios de la administración pública, ofrecía como parte de una campaña anticipar a los mismos el importe corres-pondiente a sus aguinaldos, antes incluso de llegar el mes de diciembre. Con lo cual llegado el momento, retenían el importe real de los aguinaldos que depositaba en la entidad el mh. Por ello se recalcó a las autoridades bancarias que el aguinaldo es inembargable, y en caso de haberlo sido, dicho pacto o convenio era nulo, por el principio de irrenunciabilidad de derechos vigente en el Derecho Laboral39.

Esta situación debería ser tomada en cuenta por las autoridades de todas las instituciones públicas. Algunas instituciones cuentan con unidades de in-vestigación interna o de lucha contra la corrupción. Tal es el caso del mh cuya

38 Código del Trabajo. Artículo 245º

39 Código del Trabajo. Artículo 3º

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unidad dio inicio a la evaluación de actividades de los funcionarios. Esto cons-tituye un paso importante en el marco del fortalecimiento de la unidad que tiene como objetivo en el corto plazo la capacitación y evaluación periódica de gestión de los funcionarios40.

Otra de las recomendaciones sería la implementación de este tipo de ofi-cinas en todas las instituciones para lograr la identificación y denuncia de los funcionarios corruptos. Sería muy útil controlar a quienes a su vez controlan a los inspectores y fiscalizadores.

En la aplicación de la Ley es lógico que las sanciones varíen de una institu-ción a otra y de acuerdo a la gravedad de cada incumplimiento. Sin embargo, al no existir un sistema coordinado entre las instituciones que se encargan de controlar el cumplimiento de la Ley esta situación se agrava y facilita la co-rrupción entre los agentes encargados de supervisarla. Otra recomendación es que si las multas por incumplimientos con una norma legal de una institución son irrisorias, sería más práctico sumar todas las irregularidades y por ende las sanciones aplicables de dos o más instituciones, garantizando un efecto más disuasorio para quienes infringen la Ley.

Una de las sugerencias más frecuentes de los entrevistados ha sido que los salarios de los funcionarios encargados de la verificación y control de las nor-mas legales estén acordes con la responsabilidad que tienen, de manera que los fiscalizadores tengan un nivel de vida adecuado y no caigan en la tentación de pedir o recibir sobornos.

Al momento de ser entrevistados, la gran mayoría de los inspectores y fisca-lizadores manifestaron estar disconformes con el salario que perciben y recal-caron lo delicado de sus tareas.

La otra cara de la moneda se ha dado cuando los representantes de emplea-dores, trabajadores y asesores (abogados y contadores) también coincidieron en manifestar que muchos de los funcionarios inspectores no están adecua-damente capacitados para realizar sus labores y en consecuencia mal podrían pretender una mejora salarial. Según ellos, con algunas honrosas excepciones dentro de la administración pública, el inspector promedio no es profesional, no realiza sus labores con rigor técnico e incluso desconocen todas o algunas normas que deberían manejar adecuadamente para realizar su trabajo.

Durante la investigación algunos entrevistados también manifestaron que ciertos funcionarios no tenían conocimientos básicos de la Ley cuyo cumpli-miento tienen que verificar. Y en otros casos han entrado en discusiones ab-surdas con los empresarios sobre la aplicación de ciertas normas, o siquiera saben redactar las correspondientes actas de inspección en caso de detectarse infracciones a la Ley.

Otra sugerencia ha sido que se realicen controles periódicos a los inspec-tores y fiscalizadores mediante evaluaciones u otros sistemas, de manera a contar con una visión global que permita identificar a los que realizan bien sus labores como así también a quienes las realizan en forma insatisfactoria. De esta forma, se podría estimular a los buenos funcionarios, generando una satisfacción personal por el trabajo bien realizado.

Para esto, el intercambio efectivo de información entre las instituciones del Estado es determinante. De esta forma el inspector, al momento de realizar sus misiones de trabajo, estaría provisto de datos que le permitirán identificar situa-ciones de incumplimientos o evasión por parte de las empresas o personas. Esto conllevaría la eficacia en las labores de todos los funcionarios, como así también la posibilidad de control a los mismos por parte de sus superiores jerárquicos.

40 Comunicado UII No. 03/2010. Departamento de prensa y difusión. Ministerio de Hacienda.

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En este sentido, esta información a su vez traería una sustancial mejora en las tareas de control por parte de las instituciones del Estado, se evitaría la eva-sión a ciertas y determinadas instituciones, y se podría mejorar la recaudación para el erario público en varias de ellas. En síntesis, el acceso a datos cruzados por las instituciones que deben corroborar el cumplimiento de las Leyes trae-ría más transparencia a las labores de fiscalización y evitaría en gran medida las posibilidades de corrupción.

«La transparencia es estratégica para combatir la corrupción, que es preci-samente uno de los núcleos duros de la pobreza»41.

Tercer eje: No a la evasiónLa evasión, entendida como la acción y efecto de eludir las obligaciones finan-cieras que están contempladas en la Ley, trae consigo consecuencias inmedia-tas para quienes la utilizan como estrategia para conseguir mejores ganancias. Esta omisión, dependiendo del tema que se aplique, ha sido objeto de recla-mos por parte de quienes efectivamente cumplen con todas sus obligaciones legales. Es frecuente que quienes incumplen con los tributos o aportes obliga-torios a la vez esquivan varias otras.

Los incentivos inadecuados explican por qué existe una masiva ilegalidad o evasión. Lo que debe ocurrir para que la legalidad gane terreno es que los controles sean de tal eficacia y eficiencia que se conviertan en masivos e inclu-yentes.

Una recomendación práctica es que en la compra de bienes y servicios para el Estado se tengan muy en cuenta no solo los bajos precios, sino el motivo por el cual esos productos son justamente los más económicos. Según lo detectado, la mayoría de los bienes y servicios más económicos lo son porque la empresa proveedora no tiene garantizado el cumplimento de todas las normas legales, o porque son empresas que se «crean» al momento de presentar la oferta.

El Estado no puede desconocer las garantías mínimas para los trabajadores y los empleadores42. Por tanto, si un trabajador no está inscripto en el sistema de seguridad social o realiza trabajos peligrosos o insalubres, esta situación debe ser corregida por un lado y asegurar el cumplimiento de las normas por el otro. De la misma forma, si se adquieren por ejemplo productos comestibles, los mismos deberían ser objeto de control en cuanto a sus condiciones de salu-bridad, etiquetado y rotulado de productos, entre otros.

El mic por ejemplo se encarga de realizar monitoreos semanales de precios de mercaderías en los supermercados, verificación de soportes magnéticos en los distintos recintos aduaneros del país, acompañamiento y control de com-bustibles en general, fiscalización de etiquetado y rotulado de mercaderías en general (importadas o nacionales), y control en base a denuncias en Defensa del Consumidor (mic).

Un reclamo generalizado por parte de los empresarios que cumplen con sus obligaciones fiscales es que como sus empresas están debidamente registradas e identificadas en las dependencias del Estado, son visitados o inspeccionados con mayor frecuencia que quienes evaden estos cumplimientos, lo cual es un claro estímulo a las malas prácticas. Y este, no puede ser un incentivo más perverso desde el punto de vista de igualdad ante la Ley y de desaliento al Estado de Derecho.

Una propuesta que ha surgido de este estudio es la realización de un censo industrial y empresarial que genere una sola base de datos. Se podría involu-crar a las propias cámaras empresariales en este emprendimiento. Algo similar ha sido realizado por la UIP a finales del año 2010.

41 Vial, Alejandro, coordinador «Cultura Política, Sociedad Civil y Participación Ciudadana». Editorial Grafitec. 2003.

42 Artículo periodístico, «La Ley 2051/98 estaría desfasada», Fuente: Diario ABC color, 6 de Agosto de 2010.

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Un empresario se ha referido incluso, y de forma reiterada, a la existencia de un «circuito de oro» por parte de los fiscalizadores, que hace que las em-presas cuenten en forma cíclica con la visita de estos funcionarios sin afectar jamás a las empresas aledañas.

Otro reclamo muy recurrente de parte de los representantes del sector em-pleador tiene que ver con el hecho de que algunos de sus colegas empresarios evaden ciertos cumplimientos, lo cual acarrea la consecuencia lógica de que los productos o servicios ofertados por los incumplidores sean mucho menos costosos, ganando en el libre mercado la preferencia de los consumidores fi-nales45.

Esta situación, por un lado desalienta el cumplimiento de la Ley por parte de los buenos empresarios, y por la otra logra que los que la incumplen ganen clientes y hasta licitaciones o concursos. La razón es simple, sin potestad abso-luta de la Ley (es decir para todos), no puede funcionar una economía social de mercado real.

El gerente de una conocida imprenta ha manifestado que la empresa que dirige nunca podría ganar una licitación pública porque sus costos reales no pueden competir con otros oferentes ilegales, simplemente porque la firma se encuentra al día con todos sus impuestos y obligaciones legales tanto para con los trabajadores como para el municipio y demás tributos. Este tipo de escenario, es una triste y frecuente realidad que desalienta las buenas prácticas en el país.

Desde el propio Estado, la estructura actual facilita la evasión por falta de controles cruzados en la información de las instituciones públicas, ya que cada una de ellas se encarga única y exclusivamente del control de sus normas y no se preocupa por el incumplimiento de obligaciones que son transversales a todas ellas. Para mejorar esta situación, la labor conjunta de las instituciones y el cruce de información sería fundamental.

Un ejemplo muy frecuente se da en las licitaciones públicas. En la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (dncp) el pedido de datos de cumpli-miento de normas legales se limita a verificar el certificado de cumplimiento tributario y si está inscripto o no en las otras instituciones (ips y mjt), ya que se encuentra prohibido que presenten propuestas en los procedimientos de contratación las personas físicas o jurídicas que se encuentren en mora como deudores del fisco o de la seguridad social44.

En consecuencia las empresas desconocen importantes informaciones que les incumben. Por ejemplo si todos los trabajadores están insertos en el siste-ma de seguro social de ips o solo algunos de ellos, si en las planillas semestra-les del mjt figuran todos los trabajadores, o si se están al día con los impuestos municipales, licencias ambientales o de producción, etc.

Sin embargo la propia Ley de contrataciones públicas prohíbe que el ofe-rente se encuentre en mora con sus obligaciones con el Estado para poder en-trar al concurso, pero al no existir el control cruzado, esto debilita al mínimo la posibilidad de que la Institución convocante y la dncp puedan saber si el oferente cumple con todas las instituciones, o solo con algunas de ellas.

En la actualidad los informes de ips se refieren a si está inscripta la empresa o empleador y si se encuentra al día en sus obligaciones. Pero algunos emplea-dores no incluyen en el seguro social a todos los trabajadores, lo que obvia-mente abarata los costos de los productos o servicios que están ofertando.

La dncp ha firmado convenios de cooperación con ips y el mjt, y se rela-ciona con el mic a través de la Mesa de Consumo y Producción Sustentables

43 En el artículo periodístico: «La Ley 2051/98 estaría desfasada», Fuente: Diario Abc color, 6 de agosto de 2010.

44 La Ley 2051/03 en su Artículo 40.

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(MCPS). Aun así, contar con datos actualizados le sería de mucha utilidad de la Dirección de Verificación Contractual (dvc) de la dncp, que tiene entre sus facultades la verificación, el control y la eventual invalidación del contrato en casos de incumplimientos.

Según los datos recabados en la dncp, varios de los oferentes faltan a la ver-dad al realizar sus propuestas, y como en muchos casos los mismos saben que será difícil comprobar la veracidad de los datos manifestados en los pliegos y a la vez controlarlos siguen incumpliendo con algunas Leyes45.

Con el trabajo coordinado por parte de las instituciones, y el posible acceso (a través de un software) de funcionarios clave de cada institución, se podría tener en la palma de la mano en tiempo récord los datos necesarios para cono-cer la situación actual de las empresas.

La propuesta que han realizado los propios directores y jefes entrevistados es que el control cruzado no se encuentre al alcance de todos los funcionarios, sino solamente de algunos de ellos, de manera que se puedan utilizar los datos solo para el control responsable de cumplimientos de las normas legales.

Con el cruce de información la labor de los inspectores de todas las institu-ciones sería más eficaz, ya que tendrían al mismo tiempo información sobre la empresa u oferente, si es proveedora del Estado o no, y si en ese momento se encuentra realizando servicios o productos pagados con el erario público. En este último caso, y de detectarse que la empresa está brindando productos o servicios al Estado, se podrían aplicar sanciones específicas dispuestas en la propia Ley de Contrataciones Públicas.

Si el inspector, sin importar a que institución pertenezca, contara con esta información al realizar sus tareas, podría incluso informar a sus superiores y a la dncp sobre la situación actual de esa empresa o proveedor, lo cual obligaría a las mismas a estar al día con todas sus obligaciones legales con los diferentes ministerios e instituciones que las controlan.

Otro de los datos relevantes de la dncp ha sido acerca de las empresas que van a licitar ciertos contratos en las cuales se prevén servicios personales que incluyen el cumplimiento de normas de seguridad e higiene en el trabajo. Es-tas deben proveer información sobre las condiciones de la empresa en materia de prevención de riesgos ocupacionales es decir, si la misma cuenta con los elementos de seguridad personal (cascos, guantes, tapabocas, botas, etc.) o de seguridad industrial (extinguidores, mangueras, puertas de salidas de emer-gencia, etc.) o si va a adquirirlos con motivo del trabajo que va a realizar cada empresa debe incluir en su oferta el presupuesto para la adquisición de cada uno de ellos.

Sería absolutamente lamentable que se produzca un accidente grave o en-fermedad profesional a algún trabajador que se encuentra prestando servicios en virtud de una contratación pública, y que dicha situación sea la consecuen-cia de la falta de previsibilidad de las autoridades encargadas de controlar estas garantías. Si la empresa contara con todos estos elementos, se evitarían acci-dentes y enfermedades profesionales que traen aparejados una inversión en sistemas de seguridad social y familiar muy importantes.

La uoc del mjt ha sido la única que manifestó la exigencia de sus superio-res jerárquicos de que particular, pero no únicamente, en los casos de obras de infraestructura y mantenimiento, se tengan muy en cuenta que los oferentes respeten todos los derechos laborales y de seguridad en el trabajo de su perso-nal. Esta exigencia le ha valido varias quejas por parte de los oferentes que se han presentado para contratar.

45 «La Ley 2051/98 estaría desfasada»: Fuente: Diario Abc Color, 6 de agosto de 2010.

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Además, los sistemas de normalización y metrología de empresas y sus pro-ductos (ISO, SIM y otras46) tienen como parte de sus exigencias que la empresa y su cadena de producción no solamente ofrezcan productos de calidad, sino que además las mismas estén cumpliendo con las normas tributarias, labora-les, de seguridad social, de marcas, medioambientales, y que sus productos se encuentren libres de posibles sanciones.

En nuestro país el intn es miembro correspondiente de la International Organization for Standarization (Organización Internacional para la Normali-zación), más conocida por las siglas «ISO». Las relaciones del intn con el Poder Ejecutivo de la Nación se realizan a través del mic.

Cuarto eje: Lucha contra la competencia desleal entre las empresasDurante la investigación los representantes empresariales han manifestado su preocupación por situaciones en las que sus respectivas empresas tienen que competir con otras que no cumplen con las normas legales. En este caso, la incumplidora se ve beneficiada por los bajos costos que significa realizar el mismo trabajo sin respetar las condiciones legales.

Una premisa de los derechos humanos reza que «tratar por igual a desigua-les es sinónimo de discriminación». Por tanto, si una empresa está cumpliendo con la Ley, incluye a sus empleados en el sistema de seguridad social, paga sus tributos (de todo tipo), paga salarios mínimos y no puede competir en precios con otra que no lo hace esta competencia es desleal. Las empresas que no pagan a sus trabajadores el salario mínimo ni los incluyen en el sistema de seguridad social, por ejemplo, tienen costos significativamente inferiores a las que sí lo hacen. Los casos de irregularidades mas denunciados (en la dncp) son los de empresas prestadoras de servicio de limpieza y las de seguridad y vigilancia.

Si las empresas pudieran competir en igualdad de condiciones, esto sig-nificaría que los servicios y productos de las mismas tendrían costos muy si-milares, y el consumidor final tendría la oportunidad de elegir entre varias opciones.

Por esta razón, algunas de las conclusiones y recomendaciones realizadas al final de este trabajo, tienen como objetivo la mejora de este punto. Sin embar-go, en la actualidad el propio Estado muchas veces premia con una compra o una licitación importante a empresas que no cumplen con todas las Leyes.

Los ejemplos que nos han dado los responsables de algunas Unidades Ope-rativas de Contrataciones (uoc) son muy elocuentes:

«Una oferta de impresión de documentos que estaba dirigida a imprentas fue realizada por una empresa que al momento de ser verificada solo contaba con un salón comercial y una computadora con impresora. Al no tener per-sonal, ni gastos mayores de maquinarias incuestionablemente su oferta era la más económica».

«Otra oferta dirigida al rubro de instalación y mantenimientos de equipos de ventiladores debía abarcar a varios edificios ubicados en diferentes puntos del país. Fue realizada por una empresa que tenía solo 3 personas en su lista de personal y una camioneta para los transportes, con lo cual tampoco podían garantizar la realización del servicio en el tiempo y condiciones pactados. Pero su oferta era la más austera».

Evidentemente estas empresas habían ofertado en los concursos los costos más bajos, pero es lógico manifestar que ninguna de ellas «existía» antes del llamado a licitación, sino que fueron creadas al solo efecto de entrar a ella. Sus

46 El intn representa a Paraguay en distintos foros técnicos regionales e internacionales. Tiene la membrecía de ISO, PANT, AMN, CYTED, CODEX, OIML, y el SIM.

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costos eran significativamente bajos porque no tenían las condiciones edili-cias, de instalación, de mantenimiento y de personal adecuadas. En el mismo sentido, no tenían aún costos de salarios, seguro social, impuestos y contri-buciones como otras empresas ya instaladas, formales y cumplidoras de las normas legales.

A nivel internacional la competencia entre empresas es más fuerte aún. Por ello la lucha por lograr mercados propios para la exportación de productos tiene matices particulares.

En el caso de nuestro país, somos beneficiados con una serie de preferen-cias arancelarias sobre los productos de exportación que se aplican en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias Contables (sgpc), que básicamente tenemos con la Unión Europea (ue) y los Estados Unidos (ee.uu.). Por este sistema los países conceden de manera unilateral y sin negociación el ingreso de productos a sus mercados con importantes reducciones arancelarias o libre de aranceles. Esta condición reduce significativamente costos en el mercado internacional.

Sin embargo esta concesión es condicionada a una serie de temas, entre los que cabe citar el cumplimiento de normas laborales (caso ue). Por lo tanto un informe negativo sobre el estado de cumplimiento de normas puede dar pie al retiro de la concesión hecha en el marco del sgpc, como al cumplimiento de otras disposiciones sobre sanidad y verificación de condiciones de productos, como los que realiza el senacsa, y cuyos productos también son exportables.

Este tipo de sanciones puede afectar localmente a todas las empresas por igual. Tanto a las que son cumplidoras de la Ley como a las que no lo son, aca-rreando un perjuicio directo a toda la cadena de producción, desde el produc-tor hasta el exportador final, con el consecuente impacto en toda la economía nacional. Esto perjudicaría a productos, servicios y mano de obra de personas que no han tenido nada que ver con la situación. Tal fue el caso de lo que ha ocurrido a mediados del año 2011, como consecuencia de la aparición de un foco de Aftosa en el departamento de San Pedro. Toda la cadena de produc-ción y exportación se ha visto inmediatamente afectada.

Este análisis nos lleva a la conclusión de que la competencia desleal entre empresas no se da solamente entre aquellas que pagan impuestos y cumplen con la Ley, y las que no lo hacen. Existe toda una gama de condiciones y obli-gaciones que deben ser cumplidas, y cuya falta de acatamiento trae aparejadas ventajas económicas, de acceso, de rendimiento y de otros tipos.

En este sentido, otro de los reclamos realizados por representantes del sec-tor empresarial, tiene que ver con la desigual exigencia al momento de aplicar la Ley. Un representante sindical manifestó que la empresa en la que trabaja cumple con las normas laborales, dialoga con el sindicato, tienen suscrito un contrato colectivo, y en contrapartida en otra empresa que se encuentra en las cercanías, no se respeta ninguna norma legal. Sin embargo la primera era frecuentemente inspeccionada y la segunda no. Según sus manifestaciones, en algunos casos los funcionarios públicos aplican mayor rigor técnico y exigen-cias que en otros, y esto se debe a la desigual condición de la empresa con relación a sus pares.

Tal es el caso de la exigencia de que las empresas tengan los respectivos tra-tamientos de residuos, antes de ser desechados, lo cual debería ser igual para todas, pero se controla a algunas y no a otras. Dicho tratamiento (su instalación y mantenimiento) exigen una inversión a la empresa que se hace responsable de los mismos, lo cual por supuesto se hallará en el costo final del producto.

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Sin embargo existen excepciones. Se ha citado el ejemplo de cierta empresa que arrojaba sus desechos a un cauce hídrico sin realizar el tratamiento pre-vio de sus desperdicios. En consecuencia este cauce se encontraba seriamente contaminado, perjudicando incluso la flora y fauna del ambiente que estaba comprometido.

Al principio los vecinos trataron de que la empresa y sus propietarios se adecuen a las normas legales y no perjudiquen a las otras colindantes, ya que ésta situación ponía en riesgo la salud de los trabajadores y de los propios ve-cinos. Al momento de ponerse en conocimiento de las autoridades esta última situación los denunciantes exigieron que en el procedimiento de investigación se haga partícipes a los inspectores y fiscalizadores del municipio, de la Fisca-lía, del mjt, de ips, de la set y de la Secretaría del Ambiente (seam).

Desafortunadamente esta inspección conjunta no pudo realizarse, según se ha manifestado, por falta de coordinación entre las autoridades encargadas de realizar la tarea. Solo algunas participaron, y el resultado obtenido no ha sido el esperado. Lo que deja al descubierto nuevamente la necesidad de contar con un foro que aglutine a los responsables de cada unidad fiscalizadora, de mane-ra a agilizar los procedimientos de este tipo. Esta clase de casos muestra que no todas las empresas compiten en el libre mercado en igualdad de condiciones.

Otro reclamo de parte de los empleadores y trabajadores entrevistados ha sido que muchas veces al realizar una denuncia a una empresa concreta, el funcionario primeramente se acerca a la empresa denunciante y le solicita sus documentos legales para ver si el denunciante se encuentra en regla y al día, con lo cual por supuesto se desalientan futuras denuncias.

Una manifestación realizada por representantes sindicales ha sido que cier-tos vehículos en que se transportan productos tienen indicaciones específicas, que algunos funcionarios inspectores conocen y los cuales tienen prohibido revisar.

Con lo cual nuevamente cabe recalcar que la labor de los inspectores y fiscalizadores en el control de las normas legales, nos incumbe y afecta a los ciudadanos por igual de un modo u otro, ya que los beneficios de la forma-lización, tributación y cumplimiento de normas, llegan en forma mediata o inmediata a todos.

2.5

Puntos de mejora sugeridos

En este espacio plantearemos aspectos que pueden producir mejoras concre-tas y como materializar las acciones para mejorar el desempeño de los inspec-tores y fiscalizadores dentro de la función pública, en relación con los ejes de la investigación.

A tal efecto se han tomando en cuenta los cuatro ejes de trabajo abordados, así como la posibilidad de que se implementen en las instituciones investiga-das (ips, mic, mjt y mh).

Se recomiendan dos cuestiones en particular. En lo referente a la lucha frontal contra la corrupción se plantea que las identidades de los inspectores y fiscalizadores tengan la mayor difusión posible. De esta manera se pretende

59


disminuir la proliferación de falsos funcionarios o de órdenes de inspección inválidas o adulteradas. En cuanto al abordaje del trabajo decente para todos se sugiere la coordinación de acción entre los funcionarios y las propias insti-tuciones como mecanismo para llegar al efectivo cruce de información que es tan necesario y reclamado por representantes sindicales y empresariales.

2.5.1 Dar publicidad a la identidad de los fiscalizadores

Esta propuesta responde a la existencia de falsos inspectores y fiscalizadores y se relaciona con el eje de lucha frontal contra la corrupción.

La misma se puede implementar inicialmente en las páginas en internet de cada institución, incorporando la nómina de los inspectores y fiscalizadores con sus nombres, apellidos y fotografías de tipo carné.

Estos datos deberían estar disponibles con un link en la página principal. Cuanto más sencillo sea el sistema para acceder a los datos de los funcionarios, más directo será el proceso de consultas y denuncias.

Una de las quejas más frecuentes de parte de los funcionarios, sus superio-res jerárquicos y los propietarios de empresas y comercios, es la existencia de personas que se desempeñan como supuestos fiscalizadores e inspectores, y en realidad no lo son. Algunos de ellos ni siquiera son funcionarios públicos.

Estas personas se presentan en los locales y establecimientos con creden-ciales falsas, tarjetas de presentación simuladas y también tienen aparentes de trabajo e inspección.

Esta situación se da con mayor frecuencia en ciertas zonas o locales, como por ejemplo el Mercado 4 de la ciudad de Asunción y sus alrededores.

Como consecuencia de esta realidad, ocurren estos casos:a) Los falsos inspectores y fiscalizadores generalmente solicitan sobornos para

evitar la supuesta inspección o fiscalización a realizarse en el local, o para realizar trámites de inscripción en los registros de las instituciones (que generalmente son gratuitos).

b) Los verdaderos inspectores pierden credibilidad y cuando efectivamente tienen que realizar alguna labor, esta se ve muy menoscabada por la incre-dulidad de la gente y la falta de respeto hacia la labor inspectiva.

c) Las instituciones a las que representan (ips, mic, mjt, mh) ven debilitadas sus fuerzas en sus funciones de control de cumplimiento de las normas legales, ya que se genera descreimiento por parte de los empresarios y co-merciantes.

d) Así mismo, las instituciones y los ciudadanos no se benefician de impor-tantes sumas de dinero en concepto de multa o de pagos de obligaciones legales y tributarias, ya que este dinero termina en los bolsillos de personas inescrupulosas y no en las arcas del Estado.

e) Los propietarios y administradores de locales comerciales y empresas, son engañados y muchos de ellos terminan haciendo pagos indebidos a los su-puestos funcionarios.

f) Los locales y empresas que cumplen con las normas legales son molestados por estos supuestos funcionarios y recurren a las oficinas administrativas de las instituciones (ips, mic, mjt, mh) en donde son informados de que se trata de una falsa fiscalización. Cuando esto ocurre, la institución utiliza tiempo y recursos financieros para explicar y aclarar a las víctimas de estos

60


falsos procedimientos de inspección que en realidad todo se ha tratado de un engaño.

¿Cómo se propone llevar adelante esta propuesta? Mediante una nota sugiriendo esta implementación de parte de la Secretaría de la Función Pública dirigida a cada una de las instituciones involucradas.

En esta nota se sugiere poner de manifiesto esta propuesta como punto de mejora, mencionar el tema de la lucha contra la corrupción, la existencia de fiscalizadores falsos, y sobre todo, el interés de los propios empresarios y de algunos fiscalizadores en proteger sus empresas y respectivas reputaciones.

Correspondientemente, cada uno de estos grupos de personas está seria-mente preocupado por la proliferación de falsos funcionarios que se aprove-chan de la inexperiencia o falta de información de algunos ciudadanos para propiciar sobornos y otras formas de presión a quienes tienen establecimien-tos de todo tipo.

Esta propuesta se puede efectivizar por instrucciones de los ministros (mh, mjt y mic) a los responsables del departamento de informática de cada insti-tución y el responsable de actualizar la respectiva pagina web.

Así mismo, los superiores de cada institución deberían indicar a sus pro-pias direcciones de recursos humanos, que la misma provea los datos de los inspectores y fiscalizadores, de tal manera que dicha información se incorpore en forma de listado a los responsables de informática.

El espacio informativo que se refiera a los inspectores debería estar en la página inicial del sitio de internet de las instituciones respectivas, de tal forma que cualquier ciudadano pueda fácilmente acceder a la información disponi-ble sin tener que acceder a varias páginas o links sucesivos.

Simplemente debe figurar la nómina de inspectores con sus respectivas fo-tografías, y en caso de necesidad su número de cédula de identidad civil.

Eventualmente, se sugiere que por este mismo medio, cada institución pue-da recibir denuncias, tal como ya lo tienen incorporado algunas instituciones en su página web.

¿Para qué se propone esta acción concreta?Principalmente para disminuir la existencia de falsos fiscalizadores o que otras personas utilicen los nombres de fiscalizadores verdaderos para realizar ins-pecciones.

Así mismo, y para proteger a los funcionarios honestos cuyos nombres a veces son utilizados por otras personas con malas intenciones.

Este es un mecanismo también para proteger a la institución y a sus autori-dades, ya que varios pedidos de sobornos involucran el nombre de altas autori-dades de la misma como una forma de presionar con más fuerza al empresario o gerente de la empresa visitada.

De igual modo, mediante este sistema los funcionarios que eventualmente caigan en mala praxis podrán ser identificados plenamente por los dueños, de manera a realizar la denuncia y seguimiento del caso en forma responsable y coordinada.

La publicación solamente del nombre y apellido, sin fotografías, también ha generado inconvenientes, ya que algunas personas se hacen pasar por otras utilizando esta información. Son las fotografías las que permiten identificar plenamente a los verdaderos funcionarios. Incluso los comerciantes y empre-sarios pueden tener impresa una copia de los datos de los mismos, para que

61


al momento de recibir una inspección, sepan desde el inicio si se trata de una fiscalización e inspección real.

Por su parte, los empresarios y trabajadores, utilizando este mecanismo tendrían la oportunidad de realizar sus reclamos en forma directa a cada ins-titución, en caso de detectarse situaciones irregulares.

2.5.2 Articular los servicios de inspección y fiscalización

Esta acción se encuentra relacionada con el eje de trabajo decente, para lo cual se sugiere que una institución lidere el proceso, convoque a las otras y entre todas propongan acciones articuladas. A tal efecto, es necesario realizar re-uniones de coordinación entre los servicios de inspección del Poder Ejecutivo. Ya existen iniciativas para lograr esta articulación y llegar al intercambio de información, como en el caso de ips, Hacienda (mediante la dncp) y mjt.

Por otro lado este punto existe la posibilidad de contar con la cooperación internacional. Esta propuesta ha surgido de la lectura del Convenio 81 sobre Inspección del Trabajo de la oit, ratificado por nuestro país, el cuyo Artículo 5 dispone que «La autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinen-tes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas que ejerzan actividades similares».

Lo importante de esta coordinación no serían solamente las reuniones, sino el hecho de que los funcionarios dispongan los datos de contacto para interco-municarse directamente y poder agilizar muchos trámites.

Así mismo, estos funcionarios van a poder estudiar la conveniencia de rea-lizar modelos de informes para ser enviados de una institución a otra. Lo que facilitaría el conocimiento inmediato de parte de la otra oficina del Gobierno a la cual interese el tema.

El reclamo más mencionado por los empresarios y representantes sindica-les es la vigencia del denominado «circuito de oro» de los inspectores y fiscali-zadores, que realizan inspecciones en los mismos locales dos o incluso 3 veces al año. Esta práctica perjudica a los empresarios y también a las instituciones encargadas de controlar el cumplimiento de las Leyes vigentes.

En el caso de los empresarios se reclama que siempre sean «los mismos» locales y empresas los que son objeto de inspección. No se controla a otras empresas colindantes o cercanas a la empresa en perjuicio de la imagen y ad-ministración de las instituciones.

Desde la perspectiva de las instituciones, éstas utilizan sus recursos para verificar a las mismas empresa varias veces al año, lo cual por un lado arroja resultados muy similares en todos los procesos de inspección y por otro lado también restringe la capacidad de la institución de verificar otras empresas en el mismo periodo de tiempo, debido a los limitados recursos humanos, eco-nómicos y técnicos.

De igual forma, la implementación de este mecanismo daría respuesta a ciertos reclamos relativos a la competencia desleal entre empresas, ya que el cruce de datos, permitiría a las instituciones acceder a información actualiza-da y a las Autoridades a tomar decisiones futuras en beneficio de los cumpli-dores de la Ley de Contrataciones Públicas47.

47 Art. 40 de la Ley 2051/03 De Contrataciones Públicas.

62


Una vez coordinada esta acción se podría instalar un foro de inspectores, que incluya a los directores o jefes de las distintas dependencias del Estado para coordinar sus labores. Esto podría realizarse a través de Internet.

¿Cómo se propone llevar adelante esta propuesta? Mediante una nota sugiriendo esta implementación de la Secretaría de la Fun-ción Pública a las máximas autoridades de cada una de las instituciones invo-lucradas, poniendo de manifiesto el tema de la lucha contra la corrupción y la mejora de la labor de todos los servicios de fiscalización e inspección.

Así mismo, debería participar un representante de la dncp a los efectos de facilitar los datos necesarios para este sistema.

Se deben tomar como fuente las comisiones interinstitucionales existentes hasta el momento sobre el tema de inspección, como lo es la Comisión Inte-rinstitucional para el Control de Normas en el sector de transporte público de pasajeros (mjt, ips, setama), y la Comisión Interinstitucional para el Control de Normas Migratorias en las Zonas de Frontera (mjt, ips, dgm). Así mismo, se puede mencionar la vigencia del pntd, que engloba a varias instituciones y que ha sido asumido por el Gobierno y los representantes de empleadores y trabajadores. De esta forma también se hace partícipes a los actores sociales en el compromiso de asumir políticas tripartitas con una visión de país.

¿Para qué se propone esta acción concreta?Para que los servicios de inspección de las instituciones se conozcan, sepan los datos de contactos de sus pares, intercambien información sobre cuáles son sus prioridades a la hora de seleccionar empresas o locales a ser inspec-cionados.

Es importante que los directores de cada uno de los servicios de inspección, conozcan personalmente a sus colegas que trabaja en otra institución del Esta-do, y con quien pueden compartir datos de interés para varias instituciones.

De esta forma también se pueden ahorrar recursos financieros y técnicos, ya que si una inspección va a ser realizada en una zona determinada del país, no haría falta enviar varios móviles al lugar, sino coordinar que por ejemplo en el mismo vehículo se puedan trasladar todos los funcionarios involucrados en el tema.

Se puede también coordinar y realizar una reunión con los representantes empresariales y sindicales para que ellos mismos expliquen a los funcionarios su visión de los hechos que deben ser mejorados o como se puede colaborar con ellos.

A partir de esta base, se va a encaminar la propuesta del tan necesario (y reclamado) cruce de datos entre las instituciones involucradas. Primeramente entre las instituciones y posteriormente para uso de la dncp.

La primera reunión puede ser coordinada por el mjt y la Sfp a través de una invitación de sus autoridades jerárquicas (siguiendo lo dispuesto por el Convenio 81 de la oit). La Sfp debería ser la encargada de verificar la im-plementación y seguimiento de estas reuniones y el posterior intercambio de información.

63


2.6

Principales conclusiones y recomendaciones

Relacionado con el punto anterior, en el curso de esta investigación se han realizado otras interesantes propuestas que podrían ser implementadas a me-diano o largo plazo.

Estas acciones futuras, varían sustancialmente de acuerdo a cuál sería la institución que las va a implementar, y desde luego existen algunas recomen-daciones que les serían más útiles a unas que a otras.

Siempre partiendo del tema principal (Inspectores y Fiscalizadores en la función pública), se recomiendan:

2.6.1 Para las instituciones

a) Incluir en todas las instituciones unidades de investigación interna o de lucha contra la corrupción, de manera a evaluar a los funcionarios con sus fortalezas y debilidades de forma periódica. La intención es de investigarlos a fondo, verificar la necesidad de capacitación, y lograr la identificación y denuncia de los funcionarios corruptos.

b) Realizar un nexo entre las instituciones de verificación, los datos que cada una de ellas maneja y la venta de productos y servicios al Estado, mediante un software que puede ser implementado y administrado por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (dncp), para su Dirección de Verifi-cación Contractual (dvc).

c) Recomendar el control cruzado de los servicios con otras instituciones, de manera a facilitar el intercambio de datos. Por ejemplo, a través de la comi-sión de coordinación de inspectores y fiscalizadores sugerida como punto de mejora, para evitar, por ejemplo, los aportes fraudulentos al seguro de servicio doméstico.

d) Generar un sistema de evaluación de desempeño para los inspectores, ba-sado en puntajes definidos por el tamaño de la empresa y el sector de la visita, o al número de inspecciones que han tenido. Esto permitirá tener datos concretos sobre las labores desempeñadas y promover e incentivar a los funcionarios más responsables.

e) Informar periódicamente a los funcionarios el resultado de los procedi-mientos, ya que ellos simplemente fiscalizan y no siempre aplican la san-ción directamente. Sería estimulante para ellos saber si su inspección ha llegado a buen puerto por lo menos cada semestre. Por ejemplo, si se cobró una multa, los montos totales de las mismas, etc.

f) Realizar una campaña de difusión de los mecanismos apropiados de verifi-cación y control, de manera que todos los ciudadanos conozcan el procedi-miento que se les puede aplicar, los derechos que tienen, los eventuales re-clamos que puedan hacer, así como la individualización de las autoridades pertinentes para hacerlo. Estos procedimientos pueden ser incorporados también a la página web de cada institución, y posteriormente se podría publicar a través de la prensa escrita, radial y televisiva.

g) Como un ejemplo a ser replicado sería bueno realizar y publicar en los me-dios (página web, prensa escrita, etc.) una lista de empresarios responsables, para estimular a los demás a adherirse a esta buena práctica.

64


h) Efectuar un control sobre los salarios que perciben los funcionarios para detectar a las personas que se encuentran muy endeudadas o que tienen demandas judiciales por incumplimiento de deberes legales, de manera a determinar realmente cual es el nivel de ingresos de los mismos. La falta de dinero los va a exponer a riesgos mayores a la hora de realizar sus labores, como aceptar o pedir sobornos. Los superiores jerárquicos o la propia CGR podría pedir datos por ejemplo a INFORCOMF, para conocer la situación de sus funcionarios.

i) Controlar y limitar los descuentos de salarios de los funcionarios en el sec-tor público. Si el mismo cobrara mensualmente por lo menos el 50% de su salario, se podría considerar similar a lo dispuesto para los empleados del sector privado. Esta realidad nos hace sugerir que se realice un estudio serio de los salarios de los funcionarios y un cruce de datos con la CGR para detectar si ellos tienen otros ingresos y cuáles son.

j) La Sfp deberá iniciar una campaña de sensibilización sobre los salarios para todos los funcionarios de la administración pública, y en particular solicitar a las máximas autoridades de cada institución que impartan instrucciones a sus direcciones administrativas, a fin de evitar los descuentos sustanciales que superen el 50% del importe total percibido por las personas que traba-jan en este sector.

2.6.2 Para los funcionarios

a) Mejorar los salarios de los funcionarios de los servicios de inspección y fiscalización, mediante un previo concurso de oposición que lo amerite.

b) Que los inspectores puedan ascender mediante un concurso de meritos y aptitudes, el cual se puede implementar con participación de las universi-dades, mediante exámenes técnicos, psicológicos, etc. brindando oportuni-dad a que los mismos sean profesionales o estudiantes universitarios de los últimos años de las facultades afines a esta labor.

c) Mejorar la planta de inspectores y fiscalizadores cualitativa y cuantitativa-mente, ya que el número de inspectores es insuficiente para la cantidad de tareas que realizan, sobre todo en el interior del país.

d) Establecer una graduación o escala de inspectores dentro de cada institu-ción, distribuyendo tareas y responsabilidades, lo cual se recomienda a ni-vel jerárquico y de remuneraciones.

e) Sensibilizar a los inspectores nuevos y antiguos mediante «muestras de la realidad», antes de lanzarlos al campo laboral. Cada institución sabe cual él es grupo meta que protege, y sería bueno que también los inspectores conozcan lo que están protegiendo con su trabajo.

f) Solicitar capacitación a los organismos internacionales, con los cuales las instituciones se relacionan (onu, oit, OISS, etc.)

g) Realizar ciertas inspecciones en laboratorio antes de hacerlas personalmen-te. Esto se lograría mediante el cruce adecuado de datos entre las institu-ciones, y cada una de ellas tendría la posibilidad de tener algún funcionario que pueda realizar esta labor. Si existen muchas personas o pagos registra-dos en una institución y en la otra están reducidos, quiere decir la quizás la empresa no está informando debidamente sobre sus obligaciones.

65


2.6.3 Sobre las normas

a) Que por norma se obligue a los funcionarios públicos en general a pre-sentar sus declaraciones juradas de bienes y rentas con cada ascenso que reciban dentro del ejercicio de sus funciones.

b) Adaptar el marco legal de manera que se obligue a las instituciones a que to-dos los inspectores y fiscalizadores se encuentren nombrados por la máxi-ma autoridad y no sean contratados en forma temporal.

c) Elaborar un manual de procedimientos administrativos dentro de la fun-ción pública para la aplicación de sanciones, cuya función será homogeni-zar los procedimientos y plazos a ser aplicados en las distintas institucio-nes.

d) Realizar recomendaciones sobre la Ley de Tributación porque incita la eva-sión de otras normas como las de ips o el mjt desde el momento que sus disposiciones obligan a presentar factura legal como una forma de reducir ciertos tributos. En este contexto, muchos trabajadores dependientes son obligados a tributar y se realizan contratos civiles para contratarlos. La nor-ma debería exigir factura solo a quienes trabajan de manera independiente o ejercen una profesión con título habilitante, y no a quienes laboran en relación de dependencia.

2.6.4 Reflexiones generales

La labor de los inspectores es delicada y merece la especial atención de parte de las autoridades jerárquicas, los empresarios, los trabajadores y los ciudada-nos en general.

Dentro de la administración pública de cualquier país el trabajo de estos funcionarios siempre es un tema prioritario. Un Gobierno que se jacta de ser serio debería tener personal público que en el ejercicio de sus tareas reflejen esa imagen y que a la vez den resultados positivos e inmediatos.

Es también, por tanto, responsabilidad de la administración pública en ge-neral procurar y facilitar la labor de estos funcionarios, respaldar y encauzar sus procedimientos de manera que las normas legales que cada institución controla y aplica sean efectivamente respetadas.

En la aplicación de las Leyes y la lucha contra la corrupción estamos siendo observados no solo a nivel nacional, sino también a nivel internacional. Y el crecimiento económico de nuestro país, la credibilidad de nuestra gente, la calidad de nuestros productos y las posibilidades de inversión dependen rigu-rosamente de nosotros.

Los seres humanos necesitan control, pero tal como lo plantea Hobbes en su obra, en particular cuando se refiere al cumplimiento de la Ley. Por ello estos funcionarios necesitan y merecen mejores recursos materiales, así como condiciones salariales e incentivos que les permitan vivir dignamente. Los mismos también necesitan proteger con sus labores a los trabajadores, las em-presas respetuosas de la Ley, a los empleadores responsables, y a personas que consumen o utilizan productos y servicios a diario.

Si a nivel país logramos disminuir la corrupción, la informalidad, la evasión y luchamos contra la competencia desleal, el beneficio será inmediato y para

66


todos. Contaremos con empresas serias, que ofrezcan y vendan productos de calidad, con ciudadanos que tengan un trabajo decente, que les permita llevar un nivel de vida digno con sus familias y tendremos índices de producción y tributación más elevados.

No se trata de una fantasía. En nuestro país es posible realizar cosas que hasta hace poco eran impensables.

En ese sentido, cierto empresario puso el ejemplo de la carne vacuna de origen nacional, cuya calidad es reconocida actualmente en los más exigentes mercados internacionales y su producción, distribución y venta, ocupa mucha mano de obra nacional. En sus inicios, nos explicaba, que este proceso fue difícil, porque existían algunos propietarios de ganado que no respetaban ni cumplían las normas mínimas de sanidad y vacunación periódicas para los animales de su propiedad.

Posteriormente, con la labor de importantes referentes y utilizando el me-canismo de la denuncia contra quien no cumplía las normas, todos se vieron obligados a practicarlas, y finalmente los resultados están a la vista. Nadie dis-cute que este producto es excelente y todos los ciudadanos recibimos de una u otra forma, el beneficio de vivir en un país que ha mejorado notoriamente su calidad productiva y el nivel de sus exportaciones.

Si las recaudaciones mejoran, el Gobierno tendrá la posibilidad orientar esos recursos a mejorar la atención y servicios que presta a los ciudadanos, sea en materia de salud, educación, vivienda, u otros.

Por lo tanto, en nuestro país, se pueden hacer bien las cosas cuando existe la voluntad, y gente comprometida a hacerlas. No es una ilusión o algo imposible que solo se puede realizar en países de mayor desarrollo. En Paraguay conta-mos con personas muy capaces que pueden llevar a buen puerto emprendi-mientos sanos que signifiquen mejoras para todos los ciudadanos.

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La Atención Primaria de la Salud desde la percepción de sus miembros

Por Celeste Gómez Romero

3

3.1

Introducción

3.1.1 Situación de salud del Paraguay y cambios en la estrategia de atención

La cobertura de salud en Paraguay presenta niveles muy bajos; las cifras que muestra la Dirección General de Estadística Encuestas y Censos (dgeec) se-ñalan que en 2008, el 15,7% de la población total país poseía seguro médico del ips, el 8,4% otro tipo de seguro médico del sector privado, y que el 75,8% no poseía ningún tipo de seguro médico.

Además de la baja cobertura, de acuerdo al capítulo «Salud», del material «Buenas prácticas y gestión participativa en servicios básicos de calidad»48, los factores que repercuten con fuerza en las poblaciones que se encuentran en situación de pobreza, y que constituyen las razones por las cuales se plantea el cambio de estrategia son:• Red sanitaria desarticulada y sin capacidad de dar respuesta a los proble-

mas de salud de la población paraguaya;• Alta corrupción en el sistema, evidencias de coimas para la adquisición de

fármacos, o medicamentos que no llegan a destino;• Dispersión de los recursos, por falta de coordinación entre los diferentes

sectores y falta de políticas unificadas;• Participación social casi nula, porque ésta carece de capacidad de decisión

y control sobre las gestiones del Estado;• Falta de recursos humanos y físicos a pesar de contar en algunos lugares

con infraestructura adecuada.

Sumada a esta realidad institucional, el gasto, antes de la declaración de eliminación de aranceles por parte del mspbs, constituía el 51,1%. Esta realidad ha sido cambiada en los últimos años como se verifica en la Ilustración 3.

48 CIDSEP: Buenas Prácticas y Gestión Participativa en Servicios Básicos de Calidad, Grafitec S.A., Asunción, 2010.

68


Ilustración 3El gasto de bolsillo antes de la declaración de la eliminación de aranceles del mspbs.


indicador

Gasto Público en Salud / PIB (%)

Gasto Privado en Salud / PIB (%)

Gasto Público en Salud por Persona (Guaraníes Corrientes)

Gasto Público en Salud / Gasto Total Nacional en Salud (%)

2005

2,5

4,9

192.494,9

33,5

2006

2,7

4,7

234.309,9

36,3

2008

3,5

4,2

403.950,0

45,5

2007

2,7

4,4

272.169,0

37,9

2009

3,4

4

444.669,9

45,9

Es visible que la administración actual, al tomar la decisión de cambiar esta realidad con medidas del ámbito administrativo como la declaración de eli-minar los aranceles –conocida como gratuidad– en las consultas, la entrega de medicamentos y realización de análisis laboratoriales, fue reduciendo las barreras económicas para el acceso a la salud, aumentando el gasto público en salud por persona que, de Gs.192.495 en 2005, pasó a Gs. 444.670 en 2009.

Sin lugar a dudas esta medida administrativa tuvo un gran impacto social, pues a partir de ella, según indican los registros de la Dirección General de Información Estratégica en Salud –DIGIES–, en 2008 consultaron 2.053.602 personas, y en 2009 unas 2.541.551, lo que arroja que unos 500.000 paraguayos ingresaron al sistema de salud público.

Sin embargo, las deficiencias del sistema sanitario de nuestro país no ra-dicaban simplemente en las mencionadas anteriormente, sino también en el predominio de una mirada basada en la asistencia brindada en los hospitales como centro del sistema. Su casi nula promoción y prevención fue lo que con-dujo a que la salud sea mejor vista en relación a la cura de la enfermedad que a la búsqueda de mejores estándares de calidad de vida.

Los usuarios llegan a los servicios de salud con un estado avanzado en sus enfermedades, por ello incrementa la morbilidad y mortalidad a causa de en-fermedades prevenibles, en la población infantil por enfermedades infecto-contagiosas, parasitarias, diarreicas y respiratorias agudas49; y en la población adulta, por enfermedades del sistema circulatorio, tumores, diabetes mellitus, enfermedades respiratorias, accidentes, aumento de enfermedades crónicas no transmisibles asociadas generalmente a estilos de vida poco saludables50.

De lo anterior partió la necesidad de cambiar el enfoque y dar un giro hacia una estrategia basada en la Atención Primaria de la Salud (aps), poniendo en marcha un cambio de modelo. Esta decisión responde a la necesidad de romper el esquema de exclusión de los grupos más vulnerables de nuestra po-blación. Prioriza su instalación sobre criterios de territorio, de la mano de un equipo de profesionales, con actividades de promoción, prevención y atención sanitaria.

El enfoque que guió principalmente la prestación de servicios en nuestro sistema de salud, tomaba la figura del hospital como centro. Esta mirada con-dujo a dejar de lado elementos básicos de promoción y prevención.

49 OPS: Perfil de los sistemas de salud Paraguay. Washington, D.C.: OPS, 2008.

50 Bioestadística mspbs, 2007 en CIDSEP: «Buenas Prácticas y Gestión Participativa en Servicios Básicos de Calidad», 2010.

69


Diana Rodríguez, actual directora de la Dirección General de Promoción de la Salud (dgps) expresaba en un documento de trabajo que tal vez «una ra-zón aparente por la que no se iniciaba conscientemente este proceso de cambio, sería porque no es posible hacer que las personas sean más responsables en relación a su auto cuidado, que reflexionen sobre las condicionantes sociales, ambientales y políticas que afectan su salud e intervengan sobre ellos a través del diálogo, la concertación y la negociación.

Para cambiar la situación de bajos niveles de cobertura y acceso, altos cos-tos para el ciudadano junto al modelo asistencialista, parcial y desintegrado, el mspbs inició en diciembre de 2008 la puesta en marcha de las primeras Unidades de Salud de la Familia (usf) cuyo enfoque se encuentra basado en la aps. Todos sus elementos la han ubicado entre los programas emblemáticos del Gobierno, a partir del Plan de Desarrollo Social 2010-2020, que fuera ela-borado por el Gabinete Social.

Hasta mediados de 2010, tiempo de realización de esta investigación, se ha-bían instalado un total de 276 usf en 144 distritos con mayores índices de po-breza de las 18 Regiones Sanitarias, cubriendo aproximadamente a 1.104.000 personas, equivalente a un 19% de la población paraguaya. Para finales de 2010, se había superado la meta de instalación de 500 usf, y en diciembre de 2011, se llegó a la suma de 705 usf, en 234 distritos, del país, lo que cubre a 2.464.500, es decir, el 39,2% de la población total del país.

3.1.2 Características generales del modelo aps

La conferencia de Alma Ata51 definió la aps como: «La asistencia esencial, ba-sada en métodos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y social-mente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación, a un costo que la comunidad y el país puedan soportar, en todas las etapas de su desarrollo, con espíritu de responsabilidad y determinación».

Los principios que guían las «Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad, del Gobierno Paraguayo 2008-2013», que son observados en la implementación de la estrategia de aps, son los siguientes52:• Universalidad, entendida como el derecho a la salud de todas las personas

que habitan el Paraguay.• Equidad, reconocimiento de que las personas tenemos necesidades distin-

tas porque nos diferenciamos por condiciones sociales, edad, género, etnia, otros.

• Integralidad, concepción que considera a la persona como una totalidad, por lo que se deben dar respuestas globales a sus necesidades, desde las más simples hasta las más complejas, en un espacio de relación con el medio ambiente, educación, vivienda y trabajo.

Participación Social, como el ejercicio del poder de cada uno para trans-formar la esfera de lo público en función del bien común, que posibilita a las personas construir una mejor calidad de vida.

Además, el Decreto Nº 21.376, Art. 20, numeral 7 que autoriza al mspbs a «dictar Resoluciones que regulen la actividad en los diversos programas y ser-vicios, reglamente su organización y determine sus funciones»; y las resolucio-

51 La Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de la Salud de Alma Ata, realizada en Kazajstán y organizada por la OMS/OPS y UNICEF, con patrocinio de la entonces URSS, en su declaración del 12 de setiembre de 1978. http://whqlibdoc.who.int/publications/9243541358.pdf

52 Constitución Nacional, artículos 3, 68 y 69; la Ley Nº 1032/96 «crea el Sistema Nacional de Salud»; y, la Resolución S.G. Nº 131, de fecha 26 de setiembre de 2008, por la cual se aprueban las «Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad del Gobierno Paraguayo 2008/2013».

70


nes SG Nº 101 de fecha 17 de setiembre de 2008 «por la cual se crea la Dirección General de Atención Primaria de Salud, en dependencia de la Subsecretaría de Salud del mspbs».

Por otra parte, el Gobierno Nacional también ha incorporado entre sus programas, en el marco de la Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Social 2010-2020 a las usf con el objetivo de pasar de 12 usf en 2008, a 1329 usf en 2013.

Específicamente, el equipo del mspbs, entiende la APS53, como una «estrate-gia que concibe integralmente el proceso salud-enfermedad, de atención a las personas y comunidades a lo largo de la vida. Al tiempo de proveer servicios de salud, afronta las causas últimas, sean sociales, económicas, políticas y am-bientales, de la ausencia de salud».

Tiene como fin acercar el sistema de salud a las familias y sus comunidades, en el marco de los derechos humanos, y considera al sujeto en su singularidad, complejidad, integralidad e inserción socio-cultural, buscando la promoción de su salud, prevención y tratamiento de enfermedades.

Sus características son54:• Abordar la salud y calidad de vida como derecho humano fundamental, por

lo tanto es universal y la responsabilidad del Estado.• Funcionar en un territorio determinado.• Representar el primer contacto de los individuos, familia y la comunidad

con el sistema nacional de salud.• Constituir el inicio de un proceso de permanente asistencia sanitaria.• Estar basada en el trabajo en equipo.• Utilizar tecnología de vanguardia.• Ser programada y evaluable.• Buscar dar respuesta a las necesidades sociales de manera integral, equita-

tiva y justa, articulando y coordinando intervenciones con otros sectores e instituciones.

• Entender el Sistema de salud como parte del desarrollo social y económico en general.

• Estimular la participación de la comunidad y el control social.

A partir de estas características, se decidió abordar la implementación de las usf, para conocer su funcionamiento efectivo en el marco de un sistema cuyas estructuras aún no han podido ser modificadas, que como se había indicado más arriba, presenta una alta «fragmentación y casi nula coordinación de los servicios de salud, que actúan aisladamente, sin articulación. Este fenómeno surge por la prevalencia de intereses políticos y clientelares que permanecie-ron en la organización y gestión del sistema de salud»55.

3.1.3 Antecedentes de estudios realizados

Un estudio cuantitativo sobre este tema, fue llevado a cabo por la ONG Kuña Aty, sobre percepción de los servicios de las usf del Bañado Sur, realizadas en el marco del Convenio 07-CO1-053, Fundación Kuña Aty / aecid / Cruz Roja Española, en setiembre de 2009.

De las usf seleccionadas para el presente estudio, las encuestas realizadas en territorio geográfico, dieron como resultado un total de 840 personas en-

53 mspbs-DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf), Asunción, Marzo 2009.

54 DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia, 2009.

55 mspbs: Organización de Redes Integradas de Servicios de Salud en Paraguay, Presentación realizada en el Hotel del Paraguay, Asunción, Junio, 2010.

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cuestadas, de los cuales el 83,5% expresó estar satisfecho con la atención, el 11,5% indicó que la atención era regular, el 3,9% manifestó no estar satisfecho, y el 1,1% no respondió.

Un estudio realizado por alumnos de medicina de la Facultad de Ciencias de la Salud, de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción», basa-das en una encuesta realizada a 1.01756 personas en edad promedio de 41 años, y un rango entre 11 y 93 años, en la zona del Bañado Sur en setiembre de 2009, concluyó que un alto porcentaje (70%) las personas no conocían las aps y usf; y que el Hospital Barrio constituía hasta ese momento, el principal servicio de salud en donde resuelven sus necesidades de salud.

A partir de ambas investigaciones, se podría deducir que durante la im-plementación de las usf, las personas que recibían servicios y visitas de los agentes comunitarios, se mostraron muy satisfechos, aunque la estrategia aún no estaba muy difundida en el territorio.

3.1.4 Hipótesis

Debido a la fragmentación de los servicios de salud, los miembros de las uni-dades reclaman la presencia de más profesionales y servicios laboratoriales en sus locales. La atención en las usf que deben otorgar atención de primer contacto, identificando y derivando en caso de necesitar de diagnósticos más complejos, sólo funcionaría correctamente en un esquema de coordinación efectiva de la red de servicios.

3.1.5 Objetivos del presente estudio

Objetivo generalCorroborar si aplica efectivamente a nivel de las usf, la estrategia de aps, de tal forma demuestre si el impacto previsto a partir de las dimensiones buscadas en su funcionamiento está siendo logrado, o de lo contrario, si el diseño de la estrategia encuentra dificultades para su aplicación en el terreno.

Objetivos EspecíficosObtener un acercamiento inicial, recopilando informaciones que permitan decidir si es necesario incorporar acciones preventivas o correctivas, con el objeto de garantizar el cumplimiento de los objetivos.

Identificar los niveles de implementación de la estrategia de aps, en el pe-ríodo que comprende los meses de abril y julio de 2010.

Los objetivos se plantean ante el anuncio de las autoridades sanitarias de emprender en los próximos años de esta administración, la transformación del sistema de salud, que lo tornaría en una Red Integrada de Servicios de Salud (riss).

La riss buscaría convertirse en una estructura articulada cuya población a cargo estén definidos; con una extensa red de establecimientos de salud, con atención de primer, prestación de servicios especializados en lugares apropia-do, mecanismos de coordinación asistencial que brinda una atención centrada, con participación social amplia, gestión integrada de los sistemas de apoyo

56 El 74,2% (755/1017) fue del sexo femenino y el 25,8% (262/1017) del masculino.

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administrativo, clínico y logístico, recursos humanos suficientes, comprome-tidos y valorados por la red, con financiamiento adecuado e incentivos finan-cieros57.

En este marco, una usf «es la estructura que desarrolla una parte importan-te de la estrategia de la aps de forma coordinada, integral, continua y perma-nente con base al trabajo en equipo de los profesionales que actúan en él»58.

Canalizar la circulación de las personas en el caso de que éstas lleguen a necesitar atención más compleja y especializada.

A partir de la visión de sus miembros y de un territorio social de responsa-bilidad llegar a las comunidades más vulnerables.

3.1.6 Desarrollo del diagnóstico

La estrategia de aps se encuentra bajo la rectoría de la Dirección General de Atención Primaria de la Salud (DGAPS), que se encarga de planificar la ins-talación y los recursos humanos de las usf. Una vez instaladas, el control y monitoreo queda bajo la responsabilidad de un coordinador por cada región sanitaria.

Desde noviembre de 2008 a agosto de 2010, se han instalado 270 usf en los diecisiete departamentos y en la capital del país. En el segundo semestre de 2010, se proyecta instalar unas 224 usf más, lo que para finales de este año significaría alcanzar más de 500 usf instaladas. Cabe destacar, que de acuerdo a las Políticas de Calidad de Vida y Salud con Equidad y el Manual de Funcio-namiento de las usf, cada una posee responsabilidad sanitaria y social sobre una comunidad definida demográfica y geográficamente de alrededor de 3.500 personas, lo que en términos óptimos significaría cubrir aproximadamente a 1.715.000 personas.

Cada Equipo de Salud de la Familia debería estar constituido por: un Mé-dico, un Licenciado en Enfermería u Obstetricia, un Técnico o Auxiliar en Enfermería, un Auxiliar Administrativo, cinco Agentes comunitarios de Salud, y un Odontólogo por cada 2 UAPS.

A partir de la ampliación presupuestaria otorgada por el Parlamento al ms-pbs, se prevé la instalación de más usf, donde para el Departamento Central, se incluirá la contratación de agentes comunitarios, y dado el aumento del mínimo salarial, en el modelo a seguir a futuro se prevé la presencia de tres agentes.

Ilustración 4Costo Estimado para cada Unidad de Salud Familiar.

Fuente: DGAPS-Agosto 2009.

recursos humanosMédicos, Lic. y Auxiliares de Enfermería3 Agentes comunitariosMantenimiento en generalMedicamentosMueblesInstrumentalesMantenimiento y ampliación

total17.300.000

4.000.0001.000.0008.000.000

30.000.00025.000.000

150.000.000

tiempoMensualMensualMensualMensualUna vezUna vezUna vez

57 mspbs-DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf), Asunción, Marzo 2009.

58 Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf). DGAPS, Asunción, 2009.

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Criterio seguido para la selección de las usfPara el presente trabajo, si bien sólo se pudo contar con un limitado número de usf para las visitas, consideramos que las usf seleccionadas poseen carac-terísticas que podrían verificarse en forma general, a lo largo del territorio del país, lo que nos permite obtener datos interesantes con un panorama global sobre las regularidades que se presentan en la puesta en marcha del nuevo mo-delo de salud, abordado desde nuestra estrategia cualitativa de investigación.

En primer término, fueron seleccionadas las usf de Asunción por ser las primeras, instaladas en noviembre de 2008 y con el esquema completo de pro-fesionales. Por otra parte, los criterios utilizados para la selección de las usf en el Departamento Central, se basaron en la ubicación y composición de los mismos, ya sean urbanos o rurales.

Así, la usf de Marquetalia fue seleccionada por estar en una zona urbana con el equipo de profesionales completo; la usf de Guadalupe, Mariano Roque Alonso, con un equipo de profesionales acompañado por promotoras volunta-rias, la usf de Valle Pucú, Areguá, con un equipo de profesionales compuesto solo por un Médico, una Licenciada en Enfermería y un Auxiliar en Enferme-ría, y la usf de Cumbarity, Villeta, por ser una unidad ubicada en zona rural con equipo compuesto sólo con un Médico, un Licenciado en Obstetricia, y un Auxiliar en Enfermería.

Las usf situadas en Amambay y Canindeyú fueron seleccionadas para te-ner una visión distinta a las demás, por ser unidades situadas en territorios fronterizos que fueron instaladas a principios de este año.

Por cuestiones administrativas relacionadas a la carga de los registros de consultas y otras actividades realizadas por los Equipos de Salud de la Familia, para evitar confusiones respecto a la terminología, se ha denominando a los Equipos con las siglas de usf, que en principio se referían únicamente a la estructura física y funcional. En este estudio, igualmente, tomaremos dichas siglas para designar tanto a dicha estructura como al Equipo.

3.1.7 Temática abordada por la investigaciónLas dimensiones que serán consideradas para la evaluación de la puesta en marcha de las Unidades usf, fueron tomadas de la literatura existente en la materia, del Manual de Funcionamiento de las usf del mspbs y son las si-guientes: • Accesibilidad: Es entendido en su acepción geográfica. La atención de la

salud debe quedar cerca de la población. Ese acceso y esa cercanía deben darse también desde el punto de vista económico y cultural.

• Esencialidad: Desde Alma Ata, el criterio de esencialidad permite discrimi-nar entre recursos, tecnologías, y/o procesos según su capacidad de impac-tar en el resultado «salud de una población».

• Equidad: la distribución equitativa de recursos es aquella que destina según necesidad del que recibe. Implica decidir con un criterio de «A cada cual según su necesidad».

• Sustentabilidad: se refiere a que la organización de un Sistema de Salud debe conllevar costos que sean soportables por la comunidad.

• Participación Ciudadana: la atención a la salud es una de las actividades de servicio en las que mayor asimetría de conocimiento existe entre el provee-dor (médico, enfermero, etc.) y el usuario. La participación comunitaria en

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salud consiste en que la comunidad en forma directa o a través de sus repre-sentantes tenga conocimiento, opinión y poder de decisión en las políticas a instrumentar.

• Integralidad: considera al ser humano como un todo. Se disuelven los lími-tes entre problemas médicos y no médicos. Ahora, los problemas de salud los define la persona, no el libro de medicina y como consecuencia de ello se consigue prestar atención y dar repuesta a los llamados problemas de baja definición o alta incertidumbre.

• Integración: Se busca la integración efectiva de todos los elementos que constituyen el sistema de salud. No hay un lugar más importante que otro, por lo tanto la comunicación y colaboración deben ser tenidas en cuenta tanto como el equipamiento, la infraestructura, los presupuestos o los re-cursos humanos. También se refiere a la integración del sistema de salud hacia afuera. Esta integración debe darse con otros sectores y también con la sociedad.

• Continuidad y Permanencia: la atención de la salud debe acompañar al in-dividuo y sus necesidades cambiantes a lo largo de su vida, en los distintos ámbitos en los que se desempeña (escuela, hogar, trabajo, etc.) y en cual-quier circunstancia (demanda programada, demanda espontánea, urgencia, internación, etc.).

• Activo: salir a la búsqueda de los problemas relacionados con la salud aun cuando no sean sentidos, en forma proactiva y también de colaboración con otros sectores sociales.

• Trabajo de Equipo: la atención de problemas indiferenciados, con alto gra-do de incertidumbre y escasa intervención de tecnologías pesadas implica necesariamente un enfoque interdisciplinario. El equipo de salud se cons-tituye así en el dispositivo tecnológico principal en el primer nivel de aten-ción.

• Programación y Evaluación: la aps puede ser entendida como una respues-ta racional a las necesidades de salud de la comunidad. Esta racionalidad se expresa en la programación de acciones, sigue con la evaluación y la reprogramación. De esta manera, las acciones se mejoran, se descartan las de baja efectividad y se seleccionan las que tienen efectividad probada.

• Docencia e Investigación: deben desarrollarse programas de enseñanza que ayuden a profesionales y futuros profesionales a pensar en términos estraté-gicos y visualizar su función dentro de un sistema que tiene como objetivo la atención activa de la salud de la gente, no solamente la detección y trata-miento de la enfermedad.

Actores y roles cubiertos por la investigaciónPara el presente trabajo se seleccionaron las usf que se ven en la ilustración 5. En la ilustración 6 se listan los actores clave contactados para la investigación.


Ilustración 5usf seleccionadas para la investigación

Ilustración 6Actores clave contactados para la investigación

Departamento/DistritoAsunciónAsunciónCentral–San LorenzoCentral–Mariano R. AlonsoCentral–AreguáCentral–VilletaAmambay–Pedro Juan CaballeroAmambay–San RoqueCanindeyú Canindeyú-Corpus Cristi

DenominaciónSan Felipe – CAMSATSanta AñaMarquetaliaGuadalpueValle PucúCumbarityCerro CoraíBella VistaYbyra RovanaCorpus Cristi

MedioUrbanoUrbanoUrbanoUrbanoUrbanoRuralUrbanoRural – Zona de FronteraRuralRural – Zona de Frontera

Tipo de EquipoCompletoCompletoCompletoIncompleto/promotoras voluntariasIncompletoIncompletoIncompletoIncompleto, sin médicoIncompletoIncompleto

Fuente: DGAPS-Agosto 2009.

recursos humanosMédico

Lic. en EnfermeríaAuxiliar en Enfermería

Agentes Comunitarios de Salud (ACS)/Promotoras VoluntariasTOTAL

total998

1541

amambay121

No tiene4

canindeyú211

No tiene4

asunción2228

14

central4447

19Fuente: DGAPS-Agosto 2009.

Sólo en las doce usf de Asunción y una de Central, en Marquetalia, San Lo-renzo, se cuenta con la presencia de agentes comunitarios. En Mariano Roque Alonso, se ha intentado llevar adelante otro esquema que consiste en la firma de un Acuerdo de Compromiso con personas de la comunidad, que anterior-mente se desempeñaban como promotoras de salud, para que ahora se desem-peñen, sin cobro de honorarios, en el rol de agente comunitaria. Más adelante se profundizará sobre el impacto de su presencia en los territorios.

De las unidades consideradas, sólo la de Marquetalia, San Lorenzo cuenta con un odontólogo.

Técnicas y herramientas metodológicas utilizadasPara abordar la investigación y realizar la recolección de datos se ha elaborado un cuestionario único para profesionales de salud (médico, Lic. en enfermería, auxiliar en enfermería) y agentes comunitarios, con 53 preguntas, aplicado en entrevistas personales, donde se solicitó una previa descripción de las tareas y funciones cotidianas realizadas por los miembros de las usf, con el fin de recolectar toda opinión e información necesaria para contrastar la puesta en marcha en el terreno con el modelo teórico planteado desde el nivel central para la implementación de esta estrategia.

Cada entrevista duró alrededor de 45 minutos, por lo que al tratarse de profesionales de salud, el cuestionario ha resultado en muchas ocasiones muy prolongado, debiendo interrumpir la entrevista, para dar paso al cumplimien-to de sus funciones.

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Las entrevistas fueron realizadas personalmente por la investigadora y las mismas fueron transcriptas en su totalidad para salvaguardar las opiniones emitidas por los entrevistados.

3.2 Principales hallazgos del diagnóstico

3.2.1 Accesibilidad

Los criterios tomados en cuenta por la DGAPS para la instalación de usf han girado en torno a la densidad poblacional, posibilidades de acceso por parte de la población, capacidades ya instaladas por parte del mspbs y otras insti-tuciones que posean instalaciones de salud, como son las Gobernaciones y Municipalidades.

Para la accesibilidad son considerados criterios geográficos, económicos, administrativos y discriminantes.

GeográficaSi bien la mayoría de los locales donde funcionan actualmente las usf, cons-tituían anteriormente puestos de salud o dispensarios, de las 270 usf, unas 22 fueron recientemente construidas y equipadas. Esto, sumado a la incorpora-ción de más profesionales de salud en dichos locales, con un horario continua-do de ocho horas, ha permitido un mayor acceso al sistema sanitario para los pobladores de tales zonas.

Los criterios considerados para la instalación de una usf son la densidad demográfica, accesibilidad y la capacidad instalada en infraestructura. Res-pecto a las usf de Asunción, la accesibilidad geográfica está garantizada ya que las mismas son instaladas en zonas de alta densidad poblacional y están compuesta por el equipo completo de profesionales.

El problema observado por los profesionales y agentes se refiere a la dificul-tad que representa para algunos pacientes el llegar a los centros u hospitales donde se realizan estudios más complejos. Por esta razón, en algunas de estas usf se toman muestras laboratoriales y las mismas son acercadas al laboratorio de la XVIII Región Sanitaria. Este servicio fue disminuido en cantidad, puesto que el traslado de las muestras corre por cuenta de las agentes, y en las usf no disponen de rubros de pasajes o combustible.

Tanto en las usf de Asunción, como en Central e Interior, ha sido reiterada la mención de una mayor afluencia de personas de distintas partes del país. En la mayoría de los casos ha significado una mayor afluencia de usuarios de la zona, quienes recuperaron la confianza en el subsistema público de salud. Anteriormente por la baja determinación o la presencia poco constante de los profesionales, no asistían a estos puestos, donde hoy se encuentran las usf, sino más bien a los Hospitales Distritales o Regionales:

«Tenemos muchos pacientes que consultaron hace mucho tiempo y que de-jaron de consultar, pero ahora creen más en este servicio». Lic. en Obstetricia usf Interior.

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Se verifica un porcentaje relevante de usuarios provenientes de otros pun-tos del país, que son llamados «fuera de zona», incluso de otras nacionalidades. Estas personas reciben la misma asistencia que una que vive en los territorios sociales de responsabilidad de la usf, con la única diferencia que el tratamiento al cual debe someterse no es seguido por sus miembros de forma continuada:

«Casi el 40% de los pacientes es de fuera de zona». Auxiliar en Enfermería usf Central.

«Hasta del Chaco tenemos pacientes, de San Pedro de Ycuamandiyu, Cara-guatay». Lic. en Enfermería usf Central

La accesibilidad también está garantizada cuando las personas encuentran solución en sus mismas comunidades. Así, pacientes que debían trasladarse hasta Asunción recibirían atención y seguimiento en su misma comunidad:

«Un señor con cáncer que se trataba en Asunción, ahora lo tratamos aquí». Lic. en Obstetricia usf Interior.

Si bien las usf de Central y de los demás departamentos no cuentan con agentes comunitarios, los profesionales igualmente tratan de suplir esa fun-ción designando un día a la semana para las visitas domiciliarias. Estas visitas no tienen la misma frecuencia que las realizadas por agentes comunitarios, y en muchos casos, las distancias representan una verdadera dificultad para llegar a las comunidades, ya que la asignación poblacional de cada usf es de 3.500 personas, abarcar dicha cantidad en zonas rurales y se traduce en varios kilómetros pero no cuentan con movilidad:

«A los que están cerca estamos visitando continuamente. Pero aquellos que están lejos, y estén en el territorio, es imposible a pie. Pero nos llaman o les llamamos». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

EconómicaPor medio de la resolución ministerial del 12 de setiembre de 2008, que eli-mina el cobro de aranceles por consultas, curaciones e internaciones en los servicios del mspbs, incluiría a las unidades que estarían instalándose un par de meses más adelante.

En cuanto a la accesibilidad económica, agentes comunitarios de las usf de Asunción y Central, por ser miembros de la comunidad, notan que se rompe una barrera para los pobladores que anteriormente dependían únicamente de la solidaridad que encontraban por parte de sus vecinos:

«Si una persona se enfermaba, teníamos que ver la consulta, los análisis, los gastos de internación, si se operaba. Hacíamos rifas, polladas, visitas casa por casa para juntar dinero». Agente Comunitaria usf Asunción.

Ya que la atención primaria de la salud cuenta con elementos de tecnología obsoleta, es preciso que se trabaje en la articulación y en el marco de una red de servicios, para canalizar a los pacientes a otros niveles de complejidad. La dificultad se encuentra ante personas de escasos recursos y aumenta si se trata miembros de comunidades indígenas.

«Sí, ellos [indígenas] acuden mucho y con ellos nos cuesta más en el caso de que se tengan que trasladar. Los paraguayos tienen más recursos, pero ellos no tienen, para su pasaje, para quedarse en otro lugar». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

Aunque la eliminación de aranceles a los medicamentos constituye un avance, la no disponibilidad completa del stock es criticada por usuarios y vista como un problema por los profesionales. Esto muchas veces no permite la culminación de un tratamiento.

78


«Estamos en una zona donde se necesita mucho más de lo que el ministerio provee. Entonces si aquí no encuentran, ellos ya no compran y no hacen el tratamiento adecuado». Auxiliar de Farmacia usf Asunción.

En la primera etapa de instalación de las usf entre noviembre de 2008 y noviembre 2009, el abastecimiento de insumos y medicamentos estaba bajo la responsabilidad de la dirección general de aps. En el 2010, esta función pasó a depender de la Dirección General de Insumos Estratégicos, la cual en principio distribuye a las distintas Regiones Sanitarias, las cuales son a su vez las encargadas de abastecer de medicamentos e insumos a los centros, puestos y usf de sus territorios. A partir de este cambio de funciones, los miembros de las usf empiezan a notar una leve disminución en la provisión. Argumentan que esto ha ocurrido ya que consideran a las usf al mismo nivel de Puesto de Salud, los que anteriormente tenían menor afluencia de pacientes.

La política de provisión de medicamentos debe acompañar a la estrategia, de lo contrario, si solamente los servicios de salud de mayor envergadura son provistos con un mayor stock, se estaría dirigiendo los mismos a las personas, dado que percibirán que sólo en éstos pueden obtener los medicamentos.

AdministrativaEn el ámbito administrativo, podemos identificar cuestiones desde el cumpli-miento de horarios, y procedimientos para entrega de insumos, medicamen-tos y cuestiones arancelarias.

HorarioRespecto al horario de apertura de las usf, los profesionales si bien entienden que esta es una estrategia que gira en torno a la promoción, la prevención y el tratamiento de enfermedades de primer contacto, por la aún gran afluencia de personas, dada la existencia de necesidades ya instaladas, ven como una limitante el horario de 7:30 a 15:30, que fue establecido para el cumplimiento de funciones dentro de las usf.

En aquellas usf donde concurre un gran número de personas, se brindan turnos de mañana y de tarde como se ha observado en Asunción y en Central. En estos casos, se entregan entre 15 y 20 números, por cada turno, tanto para consultas con el médico, la licenciada y la auxiliar en enfermería, lo que lo que hace posible recibir hasta cerca de cien personas por día. Sin embargo, en donde no hay tanta afluencia, se atiende por orden de llegada, normalmente son lugares donde la cantidad oscila entre treinta y cuarenta pacientes.

Por parte de los usuarios podría haber una falta de comprensión sobre el cambio de enfoque que se trata de brindar en las unidades, puesto que los miembros de las mismas mencionan solicitar la realización de guardias.

Sólo en un caso se ha verificado en cuanto al incumplimiento de los médi-cos en las tareas dentro de las unidades siendo el horario de ocho horas, como es en el caso de Amambay, donde los médicos de familia que anteriormente hacían consultorio en el hospital regional, continúan brindando este servicio:

«El doctor hace consultorio tres veces por semana por las tardes en el Hos-pital Regional». Lic. en Obstetricia usf Interior.

ProcedimientosLa necesidad de seguir difundiendo la gratuidad en las consultas y medica-mentos es fundamental para que la ciudadanía sepa que puede acceder a los mismos sin el cobro de ningún arancel.

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En algunas usf se solicita que la receta pertenezca al servicio para hacer en-trega de los medicamentos, adjuntando la presentación de cédula de identidad. Ante este primer requisito no se ponen trabas porque algún personal de salud autorizado para prescripción de medicamentos otorga una receta con mem-brete del servicio y el medicamento solicitado. Algunas personas aún no cuen-tan con cedula de identidad lo cual no impide su acceso a los medicamentos. Todos los usuarios firman unas planillas, las cuales son utilizadas para realizar la rendición de cuentas sobre lo utilizado en el mes, y sobre lo cual se calculan las provisiones a ser solicitadas.

En algunos puntos del país, las planillas de consigna no son entregadas a tiempo, lo que dificultaría tener registros exactos del movimiento de medica-mentos en las usf para prever futuras dotaciones.

DiscriminaciónLos profesionales mencionaron las discriminaciones políticas típicas que se construyen sobre caudillismos. Éstos notan que pueden tomar distancia de los liderazgos locales, buscando la inclusión de todos los grupos. Además plantean que se ha tenido que llamar la atención a los agentes comunitarios, quienes en un principio se basaban en este esquema tradicional. Es un tema sensible abordado en las capacitaciones y reuniones donde participan miembros de las usf. Al no privilegiar intereses partidarios se rompería una de las fuentes más utilizadas por los políticos tradicionales, quienes han visto en la salud, una de las dádivas que genera alta adhesión en el marco de relaciones clientelares:

«De repente las agentes estaban en ese tema; “atendele a ese porque don fulano le envía”. “¿Por qué?” “Porque ese es el presidente”. Y yo le decía; “Vos sos agente comunitario del ministerio. Acá hay un sistema que es común para todos y todos se tienen que adaptar”». Auxiliar en Enfermería usf Central.

En relación a la eliminación de barreras que anteriormente constituían una discriminación, y principalmente por tratarse Paraguay un país donde se da el fenómeno de la diglosia, más que del bilingüismo por gozar el castellano de una situación de prestigio frente al idioma guaraní, la reivindicación de éste como el más utilizado por los paraguayos y paraguayas, desde los espacios oficiales, y en particular, por parte del sistema sanitario, constituye un paso más hacia la igualdad:

«Tenemos que transmitir a nuestro pueblo en su idioma, porque o si no, pierden su interés». Agente Comunitaria usf Asunción.

Incluso los profesionales médicos, que en un número considerable se tratan de personas extranjeras, realizan un esfuerzo para comunicarse en guaraní o recurrir a los demás profesionales de la usf para llevar a cabo un intercambio fluido con las personas.

[Hablo guaraní] «Vaí vaí». Médico usf Central.En las zonas fronterizas, además de no existir trabas para los extranjeros en

el acceso a las consultas y medicamentos, los miembros de las usf realizan el esfuerzo de comunicarse con los extranjeros en su mismo lenguaje, en caso de no comprender el castellano o guaraní:

«Yo no tengo problema con los Brasileros porque manejo portugués». Auxiliar en Enfermería Interior.

Otras barreras discriminantes pueden referirse a cuestiones religiosas, étnicas o inclusive hasta de edad. En ese sentido, algunos profesionales han comentado encontrarse con personas de otras religiones o etnias y no haber sabido en un principio cómo dirigirse a las mismas:

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«Yo no entiendo tanto el tema, porque tuve un paciente que me dijo “eso mi religión no me permite”, pero no fui curioso para averiguar más». Médico usf Interior.

«Al principio nos costó un poco porque no sabíamos que primero teníamos que hablar con el cacique. Primero junto a él, y luego ya hicimos el censo». Lic. en Enfermería Interior.

El acceso a la salud por parte de comunidades indígenas es reforzado con Móviles de Salud Indígena, que se encuentran en los departamentos de Con-cepción, Alto Paraná, Amambay, Presidente Hayes, Boquerón, Alto Paraguay, que con un equipo de profesionales se trasladan hasta las comunidades de dichos departamentos.

Ahora las personas de la tercera edad reciben la visita de los profesionales de las usf, lo que es bien visto por las comunidades.

Concluyendo, la presencia de las unidades de salud logra cumplir con el cometido de brindar accesibilidad. Además de dirigirse con una mirada a lo largo del ciclo de vida de las personas, de distintos estratos sociales, culturales y económicos, las estadísticas muestran el impacto en el terreno59.

En el año 2008, las personas que consultaron en 12 usf alcanzaron a 10.880 personas, lo que significó un 0,5% del total de personas que consultaron a nivel país ese año. En el 2009, con información de 164 usf, consultaron 294.574 per-sonas, lo que significó el 11,6% de personas que consultaron a nivel país.

En consecuencia, se puede indicar que del 2008 al 2009 se registró un in-cremento en la instalación de unidades de 1.366,7%, que significó en un incre-mento de consultas en un 2.991,8%.

Fuente: Bioestadística mspbs 2009.

Ilustración 7Comparación de personas atendidas y consultas realizadas - usf 2008/2009

indicadoresTotal Paraguay

Total USFPorcentaje cubierto por las USF

Cantidad de USF instaladasPromedio simple de atención por cada USF

consultas6.862.2781.157.657

16,90%164

7.059

consultas5.204.890

37.4430,70%

123.120

personas2.535.568

294.57811,60%

164--

personas2.045.393

10.8800,50%

12--

20092008

59 Datos elaborados por la DGAPS, Agosto 2010.

3.2.2 Esencialidad

El criterio de esencialidad permite discriminar entre recursos, tecnologías, y procesos según su capacidad de impactar en el resultado «salud de una pobla-ción», es decir, determinados instrumentos y medicamentos pueden hacer la diferencia, puesto que hasta un 80% de los problemas podrían ser resueltos en las unidades. En consecuencia, se considera esencial contar con instrumentos e insumos básicos que den respuesta efectiva en este primer nivel de atención.

Insumos, instrumentales, equipos y estructuraLos reclamos más frecuentes son la infraestructura y el espacio donde se des-empeñan, no sólo para mayor comodidad, sino seguridad. En algunos lugares

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se presenta el problema de provisión de agua, lo que es fundamental a la hora de instalar las unidades:

«Ahora nos faltan más consultorios porque a la tarde tengo dos clínicos que vienen». Médico usf Asunción.

«Aquí no tenemos un lugar para poner el compresor, los mismos habitantes me dicen que no ponga afuera porque se va a robar». Odontólogo usf Cen-tral.

En las usf visitadas en el interior, se requiere de mejor organización del espacio, puesto que en algunos casos las instalaciones han sido recientemente construidas, previendo espacios para las distintas actividades:

«Yo tengo que estar en Planificación, pero estoy haciendo farmacia porque no tengo un escritorio». Licenciada en Enfermería usf Interior.

Para conseguir equipar las usf han recibido apoyo desde la Dirección Ge-neral de Insumos Estratégicos de la comunidad, como de la gestión que han realizado los miembros del equipo. Principalmente, y casi de forma unánime, el reclamo gira en torno a instrumentos para urgencias, curaciones y equipos de nebulizaciones:

«Nebulizador no tenemos. Se quemó uno y entre todos estamos poniendo dinero». Médico usf Asunción.

«Falta oxígeno». Médico usf Central.«Cuando llegamos aquí ningún aparato de presión había, tuvimos que hacer

con la comunidad una colecta». Lic. en Obstetricia usf Central.«Los instrumentales que yo tengo son muy viejos. Las pinzas que yo uso no

sujetan bien». Médico usf Amambay.

MedicamentosEn materia de medicamentos, el mspbs como nueva política busca recuperar su posición y ha elaborado la Lista Nacional de Medicamentos Esenciales, lo cual permitió definir y priorizar los medicamentos básicos necesarios.

Según las complejidades de los servicios, se establecieron 441 tipos de me-dicamentos para los hospitales especializados, 332 para hospitales no especia-lizados, 238 para centros de salud y 121 para puestos de salud60 entre estos últimos se encuentran las usf.

A esta política de definición de tipos de medicamentos, lo acompaña un sistema de logística con compra de camiones para las regiones sanitarias, ca-mionetas para los hospitales especializados, y otros.

Sin embargo, en las unidades han indicado que reciben lo básico, si bien notan que en los últimos meses ha disminuido en cantidad. Los profesionales encuentran problemas al no contar con medicamentos más complejos para que los usuarios completen sus tratamientos, por lo que se indaga si el paciente cuenta con seguro médico del ips o recurren a las muestras médicas que los profesionales puedan obtener de otras fuentes:

«El problema es la falta de medicamentos para completar el tratamiento pero tratamos de conseguir muestras médicas». Médico usf Asunción.

«En cuanto a los anti-hipertensivos no tenemos problemas, solo que hay al-gunos pacientes que de repente ya no les actúan los tradicionales, entonces de alguna manera recurrieron al ips o algún otro servicio». Médico usf Central.

En general, se cuentan con elementos, pero faltan instrumentales para brindar mejor servicio como una puerta de entrada de primer contacto, sin la necesidad de tener que derivar pacientes a otros servicios de salud. 60 Rendición de Cuentas

mspbs, Agosto 2009.

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3.2.3 Equidad

Esta dimensión es aquella que entiende que la distribución de recursos se debe dar según la necesidad del que recibe. Esto se traduce en el funcionamiento de las usf considerando a aquellas personas que cuentan con algún seguro médico para que las mismas recurran a dichos servicios, sin dejar de realizar controles en el seguimiento de sus tratamientos:

«Tenemos gente en nuestro micro territorio que tiene seguro y va a otro lado para el tratamiento, pero controlamos que tomen sus medicamentos». Agente Comunitaria usf Asunción.

«Nosotros buscamos a la gente que más necesita. Si es gente de ips, la deri-vamos. Les hacemos las indicaciones y les pedimos que trate de conseguir a ips, y que se deje a los que necesitan». Médica usf Asunción.

«A una chica le encontramos el papiloma virus. La mandamos al privado porque ella puede, le hicieron la colposcopia, tenía esta capacidad de gestio-nar». Médico usf Central.

Priorizando casos de urgencias y atención a adultos mayores:«Siempre la prioridad son las Urgencias y las personas de edad». Médico

usf Central.«A veces falta porque la demanda de parte de los pacientes es grande cuan-

do es gratis. Entonces, racionalizamos medicamentos para casos urgentes». Lic. en Enfermería usf Asunción.

«Si vienen 20 personas, sacaron su turno y están esperando, es una injusti-cia que alguien venga y quiera exigir que se le atienda primero». Auxiliar en Enfermería usf Areguá.

Dada la responsabilidad en función al territorio asignado, el seguimien-to continuo a las personas permite identificar qué tipo de recursos disponen, para guiarlos en el acceso a la resolución de sus problemas.

3.2.4 Sustentabilidad

La sustentabilidad radica en la posibilidad de conllevar los gastos del sistema de salud por la comunidad, tanto por las instituciones públicas como por ac-tores de la sociedad. Desde el punto de vista de los miembros de las usf, estos gastos son compartidos tanto por el mspbs, otras instituciones públicas, los mismos miembros de las usf y la comunidad.

La posibilidad de que la estrategia de atención primaria sea sustentable para el Ministerio, por una parte han señalado que consideran que sí es posi-ble pero que han visto una disminución en la provisión de insumos:

«Si es que hay prevención evidentemente el ministerio ahorra, porque las complicaciones son las que salen más cara a que le des tratamiento previo». Médico usf Asunción.

«Creo que tiene que ser sustentable para el ministerio. Para la gente esto es una maravilla porque se llega a la gente casa por casa». Médico usf Asunción.

«Habrá documentos de que la salud mejora. En el barrio ya no tenemos internados por deshidratación, por neumonía». Auxiliar en Enfermería usf Asunción.

«No sé» (si es sustentable para el mspbs). Médico usf Central.

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Mayor apoyo es reclamado por parte de las regiones sanitarias para la sus-tentabilidad:

«Si hay apoyo, interés de las autoridades regionales como distritales creo que va a funcionar, pero ellos abandonan mucho». Licenciada en Enfermería usf Interior.

Los miembros de las usf expresan estar aportando todo aquello no cubier-to por los rubros ministeriales:

«Estamos brindando el servicio de extracción de sangre pero como el mi-nisterio no está pagando el pago del envío, nosotras tenemos que pagar los pasajes». Agente Comunitaria usf Asunción.

«Hay cosas que podemos sacar de nuestro bolsillo y poner. Hilos de sutura, muestras gratuitas de medicamentos». Médico usf Interior.

Los recursos económicos han sido previstos para la dotación de insumos destinados a las Unidades; anteriormente, esta tarea estaba centralizada en la DGAPS, lo que hizo en primer momento fue brindar la atención que se debía implementando como estrategia inicial. Sin embargo, al pasar a la Dirección General de Insumos Estratégicos, haciendo entrega de insumos a las Regiones Sanitarias, son éstas las responsables de proveer de dichos elementos a todos los servicios de su departamento respectivo, incluidas las Unidades. Es aquí donde se debería priorizar con las autoridades regionales, la dotación a estas primeras entradas al sistema de salud.

La comunidad y otras instituciones locales son actores clave en el manteni-miento de las usf:

«Las comisiones vecinales quieren hacer actividades para solventar los gas-tos de la institución, para pagar la luz, los servicios básicos». Auxiliar de Far-macia usf Asunción.

«Hacemos actividades o pedimos ayuda a la Municipalidad para pagar la luz, por ejemplo. Una vez hicimos Bingo». Licenciada en Obstetricia usf In-terior.

«La gente considera esto como parte de ellos, ellos saben que tienen su mé-dico, su enfermera, su auxiliar y sus agentes». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

«La comunidad comienza a acoger esto, no hay quien le quite más esto». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

«La ministra nos puede decir que nos vayamos a otra parte, pero ellos nos dijeron que no nos vamos a mover de acá porque vamos a juntar firmas, que hemos traído muchos beneficios para la comunidad y quieren que nos quede-mos». Licenciada en Obstetricia usf Central.

De acuerdo a la definición de sustentabilidad utilizada en esta dimensión, la misma se refiere a la posibilidad de conllevar los costos de la implementa-ción de la estrategia tanto por el sistema de salud como por la sociedad. En este sentido, la prevención produce en el largo plazo ahorros significativos en los presupuestos estatales. Sin embargo, en Paraguay el sector salud representa tan sólo el 1,0% del PIB en 2003 a 1,5% en el año 200861. En el 2009, la asignación presupuestaria destinada a salud fue de 1 billón 791.154 millones de guaraníes, registrándose un mínimo aumento para el ejercicio presupuestario de 201062.

El ahorro para la ciudadanía ha rondado los Gs. 8.000 millones, lo que el mspbs ha podido afrontar con ahorros en otros rubros, como ha sido la gestión transparente en la compra de oxígeno que significó un ahorro de Gs. 24.000 millones. En consecuencia, desde el Estado, la sostenibilidad de la im-plementación de la estrategia de atención primaria conlleva un crecimiento en

61 Observatorio Fiscal: Gasto Social o Inversión, Cartilla Oficial Nº 5, CADEP-aecid, Asunción, 2009.

62 Presentación Rendición de Cuentas mspbs, Asunción, 2009.

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la inversión social, además de garantizar mayor accesibilidad, eliminación de inequidades y mejores niveles de calidad de vida, esto significaría a largo plazo un ahorro al evitarse en mayor número las complicaciones, e implicar éstas utilización de tecnología de alta complejidad.

3.2.5 Participación Ciudadana

La participación social en el marco de la estrategia de atención primaria en salud busca que las personas de la comunidad reconozcan los factores y deter-minantes sociales que rodean a un estado de salud y calidad de vida. A través de un activo involucramiento, en la definición de las mejores soluciones, acor-des a la realidad local, es lo que se pretende alcanzar a través de la generación de espacios de intercambios entre los actores estatales y los miembros de la comunidad.

De esta forma, se rompe con el tradicional esquema asistencialista para dar un verdadero protagonismo a los beneficiarios. Esto muchas veces depende de la capacidad organizativa de la comunidad y las capacidades de los miembros de las usf para abrir esos espacios de diálogo.

En el caso de una de las usf en Asunción, esta simbiosis entre organización social y Estado, se ha dado de forma coordinada, puesto que la instalación de la Unidad se ha generado en el marco de un convenio con la organización Centro de Ayuda Mutua y Salud para Todos (CAMSAT), que viene trabajando hace ya 20 años el tema de salud comunitaria. Esta ONG brinda sus instalacio-nes, poniendo el mspbs tanto recursos humanos, medicamentos e insumos.

Incluso, la mayoría de las agentes comunitarias tuvo alguna experiencia en salud gracias a esta organización, por lo que reúnen tanto conocimiento en el área como experiencia en trabajo comunitario.

Por otra parte, algunas unidades han presentado los datos del trabajo reali-zado a la comunidad, en el marco de asambleas comunitarias, principalmente en el Departamento Central, donde por una ordenanza departamental emana-da por la Gobernación, las unidades han tenido un protagonismo importante en la constitución de las mismas, convocando a la comunidad e incentivándo-los en la organización. En este sentido, estos espacios han sido utilizados como canales de presentación de la gestión realizada por las usf:

«La semana pasada realizamos una asamblea comunitaria para devolver a la comunidad un informe de todo lo que hicimos el año pasado, con mucha participación». Auxiliar en Enfermería usf Asunción.

«Hicimos la presentación de los datos a los miembros del Sub Consejo. Esa presentación de informe de nuestra gestión también se ha hecho por la radio. Lo que no hemos podido lograr es hacer una asamblea grande, en la plaza». Médico usf Central.

Otras usf, esperando contar con estos espacios formales, no han podido iniciar este contacto comunitario, ya que no en todos los lugares los Consejos Locales de Salud funcionan adecuadamente, dependiendo muchas veces de la voluntad de las autoridades locales.

«Cuando yo llegué había indagado sobre un el Consejo Local de Salud, me dijeron que hay. Le pregunté al Intendente si funcionaba, y me dijo que todavía no estaba funcionando». Médico usf Interior.

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Esto es un problema identificado por el mspbs que se ha notado que los Consejos Locales de Salud, por su conformación, terminan representando más a autoridades electas o administrativas, con poca injerencia de organiza-ciones sociales. En el marco de esta problemática, con la Asesoría de Partici-pación Protagónica del Gabinete Civil, el ministerio se encuentra trabajando en propuestas que puedan desde los territorios de las unidades, permitir la participación comunitaria. Estos espacios son ideales para facilitar por medio de la convivencia, la búsqueda de soluciones a los problemas que aquejan a los barrios y compañías del país.

Por otra parte, no en todos los lugares la problemática de salud es la prio-ridad para la comunidad. Tal vez porque ven que con la instalación de un equipo estable como es la usf, buscan paliar otros problemas que también son transversales a esta temática. No por eso los miembros de las Unidades se desentienden del tema, sino más bien buscan colaborar con la comunidad para lograr dichos objetivos:

«La preocupación de la comunidad es el camino [...]. Vamos a tratar de armar una Comisión General para ayudarles para arreglar el camino». Licen-ciada en Obstetricia usf Interior.

Por más que la directiva se esfuerce en buscar la participación social de la comunidad, no siempre los territorios se encuentran en apertura. En algunos casos, ciertos conflictos suscitados al momento de la instalación de las usf ha conducido a que no se logre una relación armoniosa entre la comunidad y los miembros de las unidades, como fue en el caso de Guadalupe:

«Me dijeron que para evitar distintas corrientes ideológicas e intereses de toda índole, era mejor que no [se ponga una gruta de una imagen religiosa en el predio de la usf]. Pero forzadamente ellos rompieron la valla. No se pasó a mayores pero a partir de ahí hubo ese cierto resquebrajamiento». Médico usf Central.

«En este lugar la gente espera más ayuda de la que ellos quieren dar». Licen-ciada en Enfermería usf Asunción.

Otras realidades han hecho buscar distintas estrategias a los miembros de las usf, es decir, contactar con las comunidades que utilizan el subsistema pú-blico de salud:

«Casi todos son estancieros que usan más hospitales privados. Ahora es-tamos intentando formar otro equipo, con los promotores indígenas, y van a tener contacto con las comunidades». Lic. de Enfermería usf Interior.

En esta fase inicial de instalación de las usf, los miembros de las mismas ven a estos espacios de participación más como una forma en que la comuni-dad se ejerza como órgano de control, no aún para la elaboración de Planes de Salud en forma conjunta:

«aps tiene un componente comunitario, para que la gente sea como un con-trolador». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

«En la comunidad presentamos el trabajo que se hizo en un año, todo lo que se logró y todo lo que falta. También se presentan a las comisiones, y en ese momento se hace participar a la gente, saber lo que ellos opinan». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

Por otra parte, la presencia de radios comunitarias ha sido de suma impor-tancia para dar difusión a las actividades de las usf, así como para realizar pro-moción de la salud, con espacios donde los miembros de las usf acuden para dar consejos de salud, sobre posibles brotes epidemiológicos (dengue, AH1N1),

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difundir campañas de vacunación. Incluso, en zonas rurales donde no hay ra-dios comunitarias, pero sí comerciales, han encontrado apertura para dar a conocer a la comunidad la presencia del equipo:

«El programa está a cargo de un líder de la comunidad, durante una hora, y nos da un espacio. En esa hora alguien tiene que ir a acompañarle a él». Licen-ciada en Enfermería usf Asunción

«Tenemos un programa radial todos los martes que se llama ‘Salud en la comunidad’, y en cada martes damos un tema distinto». Médico usf Central.

«Hay una buena promoción del equipo porque estamos en contacto con los locutores de la radio de acá, y estamos en contacto con la comunidad así». Médico usf Interior.

Este modelo de participación comunitaria, para lograr tener éxito, debe buscar la mayor amplitud posible, para hacer comprender a los vecinos que son espacios neutrales, invitando más allá de los líderes tradicionales y hacer entender a la población toda con esta estrategia:

«Si se les invita a una asamblea comunitaria piensan que es solamente por política, y nosotros pregonamos que la salud no tiene partido». Agente Comu-nitaria usf Asunción.

«Vienen los que están más comprometidos con una organización, pero también viene gente de la comunidad, porque conocen el trabajo». Agente Comunitaria usf Asunción.

Cuando ha sido posible generar estos espacios de intercambio, ha servido para el acercamiento a otras instituciones públicas, para la coordinación de acciones:

«Invité a la comisaría, a la Fiscalía, a la Municipalidad, a representantes de la Secretaría de la Mujer, de una organización que también está trabajando con las mujeres, al presidente del centro cultural juvenil. Gente del Ministerio». Agente Comunitaria usf Asunción.

«Los alumnos, el director y las profesoras nos ayudan». Auxiliar en Enfer-mería usf Interior.

De todas formas, un acompañamiento por parte de los funcionarios del ministerio es solicitado para llevar con éxito esta tarea:

«Sí, creo que vamos a necesitar ayuda» [para acercarnos a la comunidad]. Licenciada en Enfermería usf Interior.

Si bien pareciera que la participación social se reduce a la presentación de informes anuales y de otro tipo, con la presencia eventual de representantes de otras instituciones estatales y organizaciones comunitarias. En aquellos luga-res donde se da un acompañamiento continúo y donde se buscan estrategias de intervención que puedan colaborar a la resolución de los problemas que afectan a la comunidad.

Se están implementado proyectos que de ser exitosos constituirían verda-deros ejemplos de cooperación entre agentes estatales y comunitarios, como es el caso de la «Mesa del Chespi» (nombre con el cual se denomina al crack), conformada por agentes comunitarias, la institución el Ombligo de Ingrid, el Programa de Atención Integral a Niños y Adolescentes en Calle (PAINAC), la Pastoral Juvenil, entre otros, para realizar un acompañamiento a consumido-res de este derivado de la cocaína, con un enfoque integral comunitario y no represivo, como suelen ser las respuestas más usuales.

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3.2.6 Integralidad

Desde el paradigma bio-psico-social, se desea entender la búsqueda de la ca-lidad de vida, analizando factores ambientales, sociales, políticos, económicos, culturales de las poblaciones y las personas.

Mediante consultas que profundizan más en el estado de salud de las perso-nas, la realización de charlas de promoción y prevención, son los componentes que brindan una atención más integral, indagando también en los determi-nantes sociales de la salud:

«Si alguien viene por un simple resfriado, se ve si una mujer se realizó el PAP del año. Si un niño va a consultar, vemos su vacunación para completar su esquema». Auxiliar en Enfermería usf Asunción.

«Se integra todo, el factor económico, social de la comunidad. No es sólo la medicina. Hasta de psicólogo o psiquiatra tenemos que actuar». Médico usf Interior.

«No solamente hablo con el paciente sobre su dolencia sino su ambiente». Médico usf Interior.

Así mismo, la implementación de los Programas de Salud (Diabetes, Tu-berculosis, Programa Ampliado de Inmunizaciones PAI, otros) se ha realiza-do de forma vertical, es decir, los programas bajaban a los servicios de salud como compartimentos estancos, donde los funcionarios eran los dueños de los programas, y nadie más en el servicio podría brindarlos. En caso de que alguien se ausente, las personas que acudían a los servicios de salud dejaban de obtenerlos.

En este sentido, las usf se han convertido en el espacio ideal de implemen-tación de los programas, puesto que sus miembros asisten a las capacitaciones y se forman para brindarlos, de esta forma se asegura la implementación con-tinua y permanente de los mismos:

«Aquí se da una atención integral, todo lo que se puede ver. En la pre-con-sulta ya se realiza a los niños Crecimiento y Desarrollo, a los adultos se toma la presión». Médica usf Asunción.

«Tenemos nuestros clubes de diabéticos, hipertensos. Se hacen las charlas en las escuelas y en los colegios, cuestiones de prevención de VIH, enfermeda-des de transmisión sexual». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

«El equipo de aps se encarga de todos los programas. Si viene un niño se le ve Crecimiento y Desarrollo, si viene con la madre le vemos el PAP. Se da una consulta integral». Médico usf Central.

Este modelo rompe con el esquema tradicional asistencialista, lo que colisiona en un principio con las expectativas de las personas, quienes tienen que pasar por un proceso de re-aprendizaje respecto al nuevo modelo de atención, para com-prender la importancia y el alcance de recibir una atención integral y no parcial:

«La gente está acostumbrada al asistencialismo, entrar, ver qué te pasa, se escribe la receta y ya está. Acá nosotros hacemos una atención integral, decían que demasiado tardan en atendernos. Ahora están contentos porque dicen: este doctor me inspección de cabeza a los pies, o la licenciada». Licenciada en Enfermería usf Central.

«Cuando empezamos recién estaban muy acostumbrados a que las consul-tas duren solamente 5 minutos. Yo vine e hice consultas de 15 minutos o más, dependiendo del caso que se presente, la enfermera me contaba que la gente se apuraba». Médico usf Interior.

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Los miembros de las usf comprenden que su labor como promotores de salud trasciende las paredes de las Unidades y que hay elementos ambientales que hacen a la salud de las personas, sobre los cuales muestran preocupación y necesitan del actuar de instituciones encargadas de otros factores, sin los cuales su tarea no es completa:

«Acá no entra el camión de basura. Nosotros desparasitamos a la gente, ha-cemos charlas, pero de qué nos sirve si las personas están rodeadas de basura». Licenciada en Enfermería usf Central

Este último aspecto tiene relación con la siguiente dimensión que debe ser desarrollada para que las Unidades de Salud de la Familia puedan realizar efectivamente su tarea, en el marco de una red integrada.

Finalmente, encontrar en las usf, el espacio natural de implementación in-tegrada de los programas de salud, para evitar que los mismos sean aplicados de manera vertical, es lo se ha estado tratando de alcanzar con la colaboración entre todos los miembros de las unidades en la implementación del Programa Ampliado de Inmunizaciones. Dicha integralidad se busca con la iniciativa impulsada por el Centro de Ayuda Mutua Salud para Todos (CAMSAT), con la puesta en marcha del Programa Nacional de Prevención, Detección Precoz y Tratamiento del Cáncer de Cuello Uterino, Renacer II, que se desarrolla en las unidades del área del Bañado Sur, cuyo objetivo es garantizar la integralidad en la atención a las pacientes desde la atención especializada de alta compleji-dad hasta los servicios de promoción y prevención.

3.2.7 Integración

Con esta dimensión se busca señalar la importancia de la colaboración y co-ordinación entre los recursos humanos, que deben trabajar con mirada multi-disciplinaria, a su vez se refiere a la integración del sistema de salud hacia fuera con otros sectores y con la sociedad.

Recursos HumanosLa dotación de recursos humanos a las usf representa, para la población gran importancia, ya que para muchas comunidades, la presencia de profesionales de salud se da por primera vez o de forma continuada. Su selección se realiza por medio de concursos, cuyo procedimiento y reglamentos de selección fue-ron validados por la Secretaría de la Función Pública.

Los profesionales de salud pasan por evaluaciones de documentación, exá-menes sobre temas generales en medicina, test psicotécnicos y entrevistas. Se ha mencionado que anteriormente el conocimiento del idioma guaraní no era con-siderado como fundamental para obtener un trabajo, pero en este caso sí lo fue.

Actualmente en las Unidades se cuenta con 255 médicos (7 vacantes), 259 licenciadas en enfermería (3 vacantes), y otras 259 auxiliares en enfermería (3 vacantes). Los agentes comunitarios se encuentran en 13 usf, por lo que constituyen 65 personas trabajando en las comunidades con enfoque de la aps. Tanto los profesionales de salud como los agentes comunitarios se encuentran en calidad de contratados y sin goce de otro tipo de prestaciones o beneficios, ya sea seguro médico o pensión jubilatoria.

Los médicos perciben un sueldo mensual de Gs. 9.000.000; las licenciadas en enfermería Gs. 4.000.000; los auxiliares en enfermería 2.500.000 Gs. y las

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agentes comunitarias un sueldo mensual de Gs. 1.300.000. Sin embargo, algu-nos profesionales médicos han mencionado que se cobra un rubro por des-arraigo, lo que ocasiona algunas diferencias respecto a sus ingresos, e incluso en algunos casos han mencionado que los sueldos de los médicos varían entre Gs 5.800.000 y Gs. 7.000.000, ocasionado esta diferencia un leve queja entre los que cobran menos.

Entre los médicos, algunos han mencionado tener una especialización en Medicina Familiar, no fue así en todos los casos. Esto tal vez es producto de aquella visión hospitalo-céntrica más dirigida a la súper-especialización que a la medicina de atención primaria. Ante esta realidad, el Instituto Nacional de Salud, dependiente del mspbs, con el apoyo del Centro de Investigación y Recursos para el Desarrollo, brindará a unos 150 médicos que trabajan en las usf, la oportunidad de participar en el primer posgrado virtual en Medicina Familiar que se realiza en el país.

En relación a la selección de agentes comunitarias, se ha recurrido a las orga-nizaciones locales para difundir la oportunidad de formar parte de las Unidades. Si bien uno de los criterios para su contratación era el que fuesen personas con experiencia en trabajo comunitario, para evitar que este proceso sea visto como una forma de cuoteo político, se priorizó la contratación de personas de la co-munidad que posean conocimientos en enfermería o promotores de salud.

Este prejuicio respecto a las posibilidades de partidismo de los agentes co-munitarios es lo que básicamente ha primado en la no aprobación de rubros en el Presupuesto General de Gastos de la Nación para realizar contrataciones de este miembro clave de las usf.

Los agentes comunitarios mencionaron que las personas de las comunida-des consideraron en primer lugar los mismos se acercaban a sus hogares para realizar el censo con objetivos políticos, los agentes han sido muy específicos en dejar en claro su función y tarea en el ámbito de la salud comunitaria.

Si eventualmente ha sido mencionado el impulso que el Gobierno cubano ha dado a esta estrategia por algunos sectores políticos con la intención de vin-cularlo con una propuesta de carácter comunista como excusa para no incor-porarlos como funcionarios públicos, los resultados en productividad que han demostrado tener los agentes en la vigilancia sanitaria ejercida en sus territo-rios, está probando la efectividad de su labor, razón por la cual, actualmente para el presupuesto 2011 hay expectativas de ampliar la figura de los agentes comunitarias a más usf, específicamente en el Departamento de Central.

Como se había mencionado, sólo en las usf de Asunción y en una del De-partamento de Central cuentan con el esquema completo, que incluye agentes comunitarios. Solo el refuerzo de personal para farmacia, administrativo y de servicios generales es reclamado por los miembros de las mismas, ya que in-cluso en estas Unidades ya se encontraban trabajando otros profesionales:

«A la tarde ya no tengo quien cuide la Farmacia, y turno a los agentes, o pongo a la limpiadora». Médico usf Asunción.

«Falta un funcionario administrativo porque la auxiliar está haciendo todos los papeles». Médico usf Central.

El reclamo de estadísticos en las usf no es menor, dado el volumen de infor-mación que actualmente se le está requiriendo, además del trabajo que implica para las unidades que no cuentan con agentes, el tener que realizar tanto tareas de promoción, como de prevención, asistenciales y de análisis de territorio.

Por otra parte, en algunos lugares de Central, se ha intentado completar los equipos recurriendo a la ayuda voluntaria de personas que se desempeñaban

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La administración pública por dentro: una radiografía

como promotoras de salud, por medio de la firma de un acuerdo de compro-miso. Sin embargo por tratarse de personas de escasos recursos, que deben realizar otras actividades para mantener sus hogares, no pueden cumplir con una de las cláusulas del acuerdo que indica que realizarán un trabajo sostenido de acuerdo a las indicaciones del coordinador de la usf, por lo que los profe-sionales las llaman sólo para trabajos específicos:

«Cuando ellos quieren que nosotras hagamos un trabajo, nos llaman sólo para eso». Promotora Voluntaria usf Central.

La ausencia de agentes comunitarios, se siente en las otras usf, si bien los profesionales dedican un tiempo específico para realizar los censos y las visitas domiciliarias, deben interrumpir sus tareas asistenciales, que aún ven necesa-rias realizar. Incluso, hay unidades en las que aún no se cuenta con presencia de médicos, por lo que licenciadas y auxiliares en enfermería realizan la asis-tencia que les posibilita su formación profesional:

«De haber tenido los agentes comunitarios ya estaría hecho el mapa, las presentaciones». Médico usf Central.

«Faltan los agentes comunitarios». Médico usf Interior.Además de los agentes comunitarios y funcionarios administrativos, como

estadígrafos, los miembros de las unidades han mencionado que la presencia de profesionales de salud mental coadyuvaría a su labor. Si bien, los médicos de familia tienen capacidades para dar un diagnóstico inicial respecto a enfer-medades mentales, el apoyo de estos profesionales, con enfoque en atención primaria, sería de mucha utilidad.

Respecto a las funciones que cumplen los profesionales y miembros de las usf, las mismas se detallan a continuación63.

63 MSPBS: Organización de Redes Integradas de Servicios de Salud en Paraguay, Presentación realizada en el Hotel del Paraguay, Asunción, Junio, 2010.

Miembros funciones cumplimientoAsunción Central Interior

Agentes Comunitarios de Salud

Participar de reuniones del Equipo de las usf para coordinación de las tareas, informe y evaluación.

Vincular a la población con el Equipo de las usf para su atención.

Censar a todas las personas de su micro territorio manteniendo el censo actualizado.

Trabajar con adscripción de población en base geográfica bien definida o micro territorios.

Sí; se observaron excepciones con las promotoras voluntarias

Sí.

Sí.

Sí, tarea completada.

Sí. Finalizaron la elaboración del mapa territorial.

Sí.

Sí, tarea completada.

Sí; aún no fue definido el micro territorio de las promotoras voluntarias.

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–

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–




Estar en contacto con las familias/población, realizando acciones educativas de la promoción de la salud y calidad de vida.

Registrar datos necesarios en planillas y mapas de los hallazgos.

Diálogo permanente con líderes y referentes de la comunidad.

Acompañar, por medio de visitas domiciliarias a todas las familias e individuos bajo su responsabilidad, por lo menos una vez al mes o de acuerdo con las necesidades definidas.

Detección de situaciones de riesgo e identificación de población fragilizada.

Identificación de signos y síntomas de alarma para la salud individual y colectiva.

Identificación de condicionantes críticos para la salud comunitaria.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí, las agentes indicaron visitar a las familias una vez al menos como mínimo.

Sí, las agentes consideran poseer una excelente y buena capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas.



Sí.

Sí.

Sí.

Sí, las agentes indicaron visitar a las familias una vez al menos como mínimo.

Sí, aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente, buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas.



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–

–

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Licenciado/a en Enfermería u Obstetricia

Orientar a las familias, sobre los servicios de salud disponibles tanto en las usf como en otros servicios de la red.

Realizar asistencia integral de las personas y familias en las usf, en los domicilios y demás espacios comunitarios.

Participar de las capacitaciones.

Participar con la comunidad de la planificación de acciones comunitarias.

Apoyar las actividades comunitarias de promoción de la salud y prevención de enfermedades.

Cumplir con las atribuciones definidas para las usf en relación a la prevención y control de enfermedades re emergentes.

Llevar un registro e informe diario de sus actividades.

Las agentes comunitarias han indicado en la mayoría de los casos que esta tarea compete a los profesionales de salud.

Sí, las enfermeras han indicado realizar consultas clínicas en dichos espacios, excepto en una usf donde indicó esperar que los pacientes se acerquen al local.

Las agentes comunitarias han indicado en la mayoría de los casos que esta tarea compete a los profesionales de salud.

Sí, las enfermeras han indicado realizar consultas clínicas en dichos espacios.

Sí.

No. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayoría de los casos la participación de la comunidad es para dar a conocer datos, más que tareas en conjunto.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí.



Sí.

No.

–

No, las enfermeras han indicado realizar consultas clínicas en dichos espacios, excepto en una usf donde indicó esperar que los pacientes se acerquen al local.

–

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Licenciado/a en Enfermería u Obstetricia

Auxiliar de Enfermería

Realizar consultas de enfermería u obstetricia de pacientes.

Participar de las actividades de asistencia básica, realizando procedimientos reglamentados en el ejercicio de su profesión y del protocolo de la usf, cuando sea necesario, en los domicilios o demás espacios comunitarios.

Solicitud de exámenes complementarios y prescripción de medicaciones según las disposiciones legales para su profesión según normativas técnicas establecidas por el MSPBS

Planear, gerenciar, coordinar y evaluar las actividades de los/as Agentes comunitarios/as y del Equipo de Enfermería.

Supervisar, coordinar y realizar actividades de educación permanente del auxiliar de enfermería y ACS.

Contribuir y participar de las actividades de Educación Permanente del ESF.

Participar del gerenciamiento de los insumos necesarios para el adecuado funcionamiento de las usf.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí. En una usf la auxiliar en enfermería indicó realizar esta tarea.

No.

Sí. Tienen un rol más bien en la participación.

Sí. En una usf la auxiliar en enfermería indicó realizar esta tarea.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí. Tienen un rol activo en la contribución y participación.

Sí, pero en algunas ocasiones las auxiliares se ocupan de esta tarea.

No. Por falta de disponibilidad de instrumentos y lugar no se puede realizar en una de las usf del Interior.

Sí.

Sí. Por falta de disponibilidad de instrumentos y lugar no se puede realizar en una de las usf del Interior.

No. No hay agentes comunitarios en el interior del país.

No.

No. Participan esporádicamente de acuerdo a las posibilidades de capacitación.

Sí.



Auxiliar de Enfermería

Médico/a

Realizar acciones de educación en salud, a grupos específicos y a familias en situación de riesgo, conforme a la planificación.

Realizar asistencia integral, promoción de la salud y calidad de vida, con actividades preventivas, educativas, de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, y vigilancia de la salud de los individuos y las familias en todas las etapas del ciclo vital.

Realizar consultas clínicas y procedimientos en las usf, en los domicilios y demás espacios comunitarios según se requiera.

Realizar actividades de demanda espontánea y programada en la clínica médica, pediatría, gineco-obstetricia, cirugías ambulatorias, pequeñas urgencias clínico-quirúrgicas y procedimientos para fines diagnósticos.

Participar del gerenciamiento de los insumos.

Llevar registro de las actividades y realizar informe.

No. Sí.

Sí, a excepción de rehabilitación.

Sí.

Sí.


Sí. Además de las consultas en las USFs, principalmente en escuelas de la comunidad.

Sí. A excepción de cirugías ambulatorias en algunas USFs por falta de instrumentales.


Sí. Además de las consultas en las USFs, principalmente en escuelas de la comunidad.

Sí. A excepción de cirugías ambulatorias en algunas USFs por falta de instrumentales.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí.

Sí.

No. Recién a partir de la introducción sobre aps.

No.



Médico/a Encaminar a los usuarios a otros servicios de la Red como urgencias, policlínicas de especialidades u otros, respetando flujos de referencia-contra referencia locales, propuesto por la referencia.

Indicar las necesidades de internación hospitalaria o domiciliaria, manteniendo la responsabilidad del acompañante del usuario.

Contribuir y participar de las actividades de Educación Permanente con los ACS, Auxiliares de Enfermería, Lic. en Enfermería.

Participar del gerenciamiento de los insumos.

Ejecutar los protocolos de atención y normas aprobadas por el MSPBS. Modificar las rutinas médicas, una vez que existan indicaciones clínicas y evidencias científicas.

Sí, con dificultad.

Sí, pero no pueden realizarlo con seguridad puesto que no pueden contactar con los servicios.

Sí.

Sí.

Sí.



No.

Sí.

Sí.



No.

Sí.

Sí.

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Coordinación de los servicios de salud Debido a la fragmentación de los servicios de salud, los miembros de las uni-dades reclaman la presencia de más profesionales y servicios laboratoriales en sus mismos locales. La atención en las usf, que deben otorgar atención de primer contacto, identificando y derivando en caso de necesitar diagnósticos más complejos, sólo funcionaría correctamente en un esquema de coordina-ción efectiva de la red de servicios:

«Tenemos que llegar con más oferta de servicios de salud. Falta la parte odontológica, la parte médica ya estamos, pero necesitamos más gente. Falta laboratorio». Médico usf Asunción.

«No les podés nomás derivar al Hospital de Barrio Obrero porque no sabe-mos cómo va a estar. Llamamos dependiendo del caso que sea». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

Si bien un principio, la resolución ministerial por la cual se declaraba la gratuidad de los servicios, indicaba que con la presentación de una receta per-teneciente al subsistema público era posible acceder a consultas especializadas, análisis laboratoriales y otros estudios. Esto en la práctica condujo a que los hospitales, por la gran demanda recibida, soliciten nuevamente a los usua-rios una consulta previa con los profesionales para acceder a análisis u otros estudios. En algunos lugares, desde las usf han insistido en exonerar de esta «doble consulta», y que la receta con la que acuden las personas desde las Uni-dades ya les valga para acceder los demás servicios requeridos:

«Ayer me encontré con la sorpresa de que no tenía que ir a las cajas, sino que con el membrete de acá y necesitaba de urgencia e hicieron». Agente Co-munitaria usf Asunción.

«Le decían que no necesitan ir con su orden de San Felipe CAMSAT, que te-nían nomás que ir con una orden de ahí. Pero ahora se dan cuenta que estamos tratando de hacer bien las cosas, de mandarle las cosas que acá no podemos solucionar». Agente Comunitaria usf Asunción.

Sin embargo, en otros lugares aún se les requiere una receta del hospital:«Ahora nos estamos acercando a San Lorenzo, pero coordinado no. Porque

a veces cuando mando para una ecografía, si no es paciente de ahí no se le pue-de hacer. Tienen que consultar ahí para que se les pueda hacer». Licenciada en Enfermería usf Central.

Otro elemento que hace a un trabajo integrado es la capacidad de referir y contra-referir, es decir, trabajar en red derivando a los pacientes de acuerdo a las especialidades y otros estudios que puedan precisar. En este sentido, se presentan cuatro situaciones:

-En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente res-pecto a cuál es su centro u hospital de cabecera y dependiendo de los casos los remiten (el caso de las unidades de Asunción, respecto al Hospital de Barrio Obrero y el Centro de Salud Capellanes).

-En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cuál es su centro u hospital de cabecera, pero reconocen que toda la oferta precisada es brindada en ellos, por lo cual terminan remitiendo a otros servicios (el caso de las unidades de Central, donde la de Valle Pucú remite al Hospital de Luque ante la baja determinación del Hospital de Areguá, Marquetalia, remitiendo al Centro de Salud Calle’i o al Hospital de Ñemby; o Ybyrá Rovana, remitiendo al Hospital Regional de Saltos en lugar del Hospital Distrital de Curuguaty).

-En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente res-pecto a cuál es su centro u hospital de cabecera, y sabiendo que dicho servicio

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no cuenta con lo demandado, tampoco pueden derivar a otro servicio cercano ante rechazos verificados (el caso de las unidades de Guadalupe, donde sabien-do que el Hospital de Mariano Roque Alonso no tiene toda la oferta precisada, y conociendo de la disponibilidad en el Hospital de Loma Pyta, lo hacen sin seguridad de que sus pacientes sean aceptados, o Bella Vista en Amambay, remitiendo al Hospital Regional de Pedro Juan Caballero ante los reiterados rechazos recibidos por el Hospital Distrital de Bella Vista).

-En la que los miembros de las unidades no han sido instruidos claramente respecto a cuál es su centro u hospital de cabecera (el caso de unidades de Canindeyú, donde se han encontrado contradicciones respecto a si el Hospital Regional de Saltos o el Centro de Salud de Katueté les corresponden o no).

Tenemos que considerar que en las usf se encuentran extranjeros así como otros profesionales que por primera vez están ingresando al subsistema pú-blico de salud. Entonces, como existe una heterogeneidad en la cartera de servicios por parte de los centros y hospitales, si hay directivas realizadas des-de la administración central sobre cómo derivar y a qué centros hacerlo, los profesionales de las usf realizan estos procedimientos basados en sus propios conocimientos:

«Discriminamos qué paciente va a ir a Calle’i y quién a Ñemby, dependien-do de lo que tiene. Inclusive enviamos al Hospital del Cáncer». Médico usf Central.

«Hay estudios que yo sé que no se hacen en Mariano [Roque Alonso], pero sé que otros estudios que se hacen en Loma Pyta, pero hay veces que en Loma no quieren aceptarlos». Médico de usf Central.

«Nos dijeron que sí o sí teníamos que derivar a Bella Vista para que luego la gente vaya al Hospital Regional. Pero en el caso de una embarazada que iba a tener prematuro, yo sabía que Bella Vista no tiene incubadoras». Licenciada en Enfermería usf Interior.

En Asunción, gracias a un intercambio entre directores de Hospitales, Cen-tros de Salud y Unidades de Salud de la Familia, estas asperezas están siendo limadas y se está logrando un trabajo, si no del todo coordinado, al menos bastante fluido.

También para que la estrategia de atención primaria de la salud pueda brin-dar soluciones efectivas a los problemas de salud de las personas, debe contar con las posibilidades de realizar traslados si necesitan otros tipos de análisis o estudios, incluso en situaciones de urgencias.

Las USFs de Asunción y Central encuentran respuesta en el servicio de SEME-Servicios de Emergencias Médicas Extra Hospitalarias; sin embargo, en otros casos, se recurre a la Policía Nacional de la cual se accede a sus patru-lleras, o los mismos miembros mencionan que prestan sus propios vehículos para brindar este servicio.

En las usf del interior, se recurre a la Municipalidad, para conseguir algún móvil, combustible o en el peor de los casos, no hay ninguna posibilidad de brindar un servicio de transporte a los pacientes.

Así vemos que la integración debe empezar desde el mismo mspbs con to-dos sus servicios, ya que la estrategia utilizada para la implementación de las primeras usf fue la centralización de dicha acción en la Dirección General de Atención Primaria de la Salud, las Unidades dependían en mayor medida de la misma, actualmente, con la delegación de responsabilidades de control y monitoreo a las Regiones Sanitarias, los profesionales de las usf van respal-dándose en mayor medida sobre éstas últimas.

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La coordinación entre Unidades también debería ser fomentada. Entre ellas, se está dando la comunicación entre sus miembros en capacitaciones, acciones en casos de brotes epidemiológicos; pero en otras, debido a las distancias es menos frecuente el contacto.

Por otra parte la integración no sólo debe darse dentro del subsistema de salud, sino la coordinación con otras instituciones estatales para brindar res-puestas integrales. La Dirección General de Promoción de la Salud ha encon-trado una manera más de llegar al terreno con el Programa Escuela Saludable, a través de las unidades. Las actividades se centran en la realización de charlas y vacunaciones en las escuelas.

El programa emblemático del Plan de Desarrollo Social del Gobierno Na-cional, como es el de Tekoporâ, ejecutado por la Secretaría de Acción Social, brinda apoyo económico a familias en los distritos más pobres del país. Las USFs se han encontrado con la presencia de agentes del programa en los te-rritorios. En Asunción y Central se ha notado una buena colaboración entre ambos programas emblemáticos, en la que se precisa contar con datos sobre el estado de salud de las familias beneficiadas. Sin embargo, en otros distritos del interior del país, los miembros de las unidades de Amambay perciben que ambas instituciones van cada una por su lado.

Un fenómeno que ha llamado la atención a los miembros de las unidades ha sido el abandono de los métodos de planificación familiar.

Por otra parte, otra relación que podría ser mejor explotada es la de las USFs y la Junta de Saneamiento, organizaciones sin fines de lucro que reciben asistencia técnica y financiamiento del Servicio Nacional de Saneamiento Am-biental (SENASA), dependiente del mspbs. Existen alrededor de 2.000 Juntas de Saneamiento y en el Departamento de Central se ha mencionado que se recibió colaboración por parte de ellas, aunque hasta el momento ha sido mí-nima:

«La Junta de Saneamiento nos ha ayudado, nos brindan apoyo económico para las fotocopias». Médico usf Central.

La presencia de otras instituciones, como las municipalidades, en activida-des de mingas y bloqueos en épocas de brotes epidemiológicos son fundamen-tales para realizar con éxito estas acciones, no dándose esto de forma acertada en los territorios donde se encuentran las unidades, lo que debería revertirse a partir de los Gobiernos locales es compartir con las demás jurisdicciones territoriales responsabilidades en materia de salud.

«Hicimos los bloqueos durante la epidemia de dengue pero tuvimos muy poco apoyo de otras instituciones, la gente salió pero la municipalidad jamás apareció». Agente Comunitaria usf Asunción.

Finalmente, cabe mencionar que en el marco de la transformación del sub-sistema público de salud, a partir del funcionamiento efectivo de una red in-tegrada de servicios de salud, debe considerar la creación de incentivos para que la población vea a las Unidades de Salud como aquella primera puerta de entrada al sistema, a la cual acudir antes de pasar a otros niveles de atención. De lo contrario, el trabajo con criterios de responsabilidad y territorialidad no podrá ser logrado en su plenitud.

«La gente que está arriba y le queda más cerca, van ahí, especialmente para urgencias». Agente Comunitaria usf Asunción.

Si este camino emprendido no acompaña a la instalación de estas primeras puertas de entrada al sistema, se podría estar creando una sobre expectativa en las personas, que viendo que profesionales de salud han diagnosticado alguna

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dolencia, no pueda obtener una resolución completa su problema, por trope-zar con dificultades en otros niveles de atención:

«Vimos que un hombre tenía una úlcera en la cara. Tuvimos sospecha de que era leishmaniasis. Lo enviamos a LACIMET y nos dijeron que en unos cuantos meses recién venga porque la gente estaba de vacaciones». Médico usf Central.

Un caso como este podría hacer perder nuevamente la confianza que se ha empezado a reconstruir con los ciudadanos y ciudadanas.

Un Plan Piloto que se pondrá en marcha en Asunción es el de Tele Medi-cina. Consiste en la vigilancia sanitaria comunitaria a través de llamadas tele-fónicas, que instalará equipos de comunicación donde podrán conectarse a la Dirección General de Vigilancia de la Salud, al Hospital de Barrio Obrero y las Unidades de Salud de la Familia, con la habilitación de un número telefónico gratuito para los usuarios.

Mediante este sistema podrán conocer a qué servicio de salud recurrir, pero también ayudará a que tales servicios puedan pasar a responsabilidad de las USFs, tomando los datos de las personas e identificándolos para luego realizar el seguimiento. Las unidades recibirían un reporte todos los días. Se enfocaría a la identificación de casos febriles en su primera etapa de implementación.

Por otra parte, la integración de los servicios tiene relación con la asig-nación de recursos humanos en salud y tecnología, proyectos como el de la Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agrafia (CEPRA), al cual se ha ad-herido el MPSBS buscando asegurar en los Hospitales Regionales la presencia permanente de profesionales del área clínica, pediátrica, ginecológica, cirugía y anestesiología.

En diciembre de 2011, el Servicio de Emergencias Médicas Extra hospitala-rias (SEME), implementa a modo de prueba una base repetidora en Caacupé, que consiste en una ambulancia equipada con computadoras que cuentan con software de cartografía digital vía Google Maps para que el personal pueda trasladarse en forma más inmediata hasta la persona que requiere asistencia. Este sistema posibilita la comunicación, inclusive en el Chaco paraguayo con la central de SEME. Este implemento cuesta aproximadamente 160 millones de guaraníes.

Concluyendo, la dotación en recursos humanos muestra tener un impacto importante, realizándose la mayoría de las funciones previstas, percibiendo que podrían brindar mejor sus conocimientos si dispusieran de instrumenta-les básicos y una mejor coordinación con los servicios del subsistema público. Una mejor racionalización en cuanto al equipamiento de las unidades junto con la puesta en marcha de la reforma de la red integrada de servicios de salud completaría el esquema para dar un cumplimiento exitoso a esta dimensión.

3.2.8 Continuidad y Permanencia

Parte del paradigma que plantea la estrategia de atención primaria, es estar a lo largo de los ciclos de vida de las personas. En este sentido, debe estar pre-sente en los distintos ámbitos donde éstas se desempeñan, ya sea la escuela, el trabajo u el hogar.

Por la mirada integral que se imprime a la atención brindada, los profesio-nales de las USFs tienen la mirada sobre todos los miembros de la familia, des-

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de niños, jóvenes, adultos y de la tercera edad, esto se logra realizar de forma continuada principalmente en aquellos lugares con agentes comunitarios:

«A los niños con desnutrición le vemos la dieta y les vemos cada 15 días». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

«También controlamos a las embarazadas, si están al día con su vacunación, con el control pre natal». Agente Comunitaria usf Asunción.

«Con los abuelitos abandonados, una vez vamos con la médica y después le hacemos el seguimiento, porque nosotras tenemos que darle los medicamen-tos». Agente Comunitaria usf Asunción.

En lugares donde se cuenta con el apoyo de agentes comunitarias, el segui-miento es realizado por las mismas, lo que permite a los profesionales de la salud estar al tanto de la evolución de los pacientes:

«Teníamos varios internados y los agentes van a ver la evolución de los pa-cientes [al HBO]». Auxiliar en Enfermería usf Asunción.

«Identificamos que se va acercando la fecha en que se va a terminar la me-dicación de un paciente y les indicamos a las agentes sobre esto para que se acerquen al paciente». Auxiliar en Enfermería usf Central.

Se observa que este seguimiento se dificulta en el interior del país, pudién-dose visitar de forma programada a aquellas personas que se encuentran cer-canas a las unidades:

«Sí, vienen acá para su control. A veces nosotros nos vamos a ver cómo están, los martes y jueves nos vamos a hacer una visita, a los que están más cerca». Licenciada en Enfermería usf Interior.

En caso de que las distancias sean considerables, esto depende de las no-ticias que reciban los profesionales, a través de familiares, o cuando la perso-na retorna a consultar a la usf. Incluso, cuando se logra identificar algunas personas con patologías a través del censo, por las distancias, no se logra dar seguimiento:

«De los que identificamos en el censo sólo cuatro personas logramos que vengan a hacerse su tratamiento, porque todos están lejos». Licenciada en En-fermería usf Interior.

«Con una embarazada pudimos hacer el seguimiento. La otra tuvo con una empírica, porque vive lejos. A los 18 días vino para pesar a su bebé». Licencia-da en Enfermería usf Interior.

«Un caso tuve que derivar al Hospital Regional porque era un caso sospecho-so de dengue hemorrágico, ahora no sé qué pasó de él». Médico usf Interior.

Los miembros de las unidades han estado presentes principalmente en las escuelas, realizando charlas educativas y vacunaciones; así como en los hoga-res, donde hay agentes comunitarios que realizan visitas casa por casa.

«Estamos yendo a las escuelas llevando varios programas». Licenciada en Enfermería usf Central.

«Fijamos la hora de ir a la escuela, a la radio, las visitas domiciliarias». Li-cenciada en Obstetricia usf Central.

En cualquier circunstancia: demanda programada, demanda espontánea, urgencia, internación:

«En el censo se captaba un paciente encamado que ya no podía venir acá, entonces a partir de cierta hora cerraba el consultorio y asumía un horario de visita domiciliaria». Médico usf Central.

«Consultas dentro y fuera de la usf. Si hay una urgencia vamos a la casa. Una vez a la semana están fijadas las visitas por parte del médico a pacientes crónicos y encamados». Auxiliar en Enfermería usf Asunción.

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3.2.9Activo

Esta dimensión está relacionada con la toma de iniciativas para la búsqueda de problemas sanitarios para que no se presenten de forma evidente. Al respecto, los miembros de las unidades han mostrado este tipo de acciones ante brotes epidemiológicos:

«Sí, en seguida si hay casos sospechosos van a hacer una visita». Médico usf Central.

«En cada unidad realizamos visitas domiciliarias, charlas, vacunaciones, atención de enfermedades, bloqueos de patologías contagiosas ante sospe-chas». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

Esta característica de las usf vista por sus propios miembros, se refiere principalmente a las visitas periódicas que realizan los agentes comunitarias, con el objetivo de darse a conocer a la comunidad, incluso si deben realizarlas fuera del horario establecido, para poder censar y visitar a todas las personas de su micro-territorio:

«Las chicas se mueven mucho, hacen sus visitas, conocen a sus pacientes, que les falta que no. La gente llama, porque ellas se hacen conocer». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

«Hay gente que está en su casa después de las 3 de la tarde. Los sábados o domingo se tienen que ir las agentes, tienen que completar sus planillas». Li-cenciada en Enfermería usf Asunción.

Ante la ausencia de agentes comunitarias que puedan realizar un segui-miento continuado en el territorio de responsabilidad, los miembros de las unidades buscan generar acciones creativas que puedan crear un vínculo y una visita continúa por parte de los pacientes a quienes realizan seguimiento:

«Los antihipertensivos no los damos para un mes, sino semanalmente, para que estén obligados a venir a controlar la presión, sin necesidad de que pasen a hacer consulta conmigo, salvo que lo necesiten». Médico usf Central

Sin embargo, esta dimensión es considerada más bien el plano de las tareas asistenciales, sean brindadas estas en consultorio o en atenciones comunita-rias, que son realizadas en casas de vecinos:

«Mientras la médica está atendiendo la consulta médica, la enfermera hace PAP, ginecología, planificación. La Auxiliar hace vacunación y las charlas. Los agentes comunitarios se van a traer la gente». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

Ir más allá de lo que se llega a brindar una atención en consultorio o dentro del territorio, es muestra de un compromiso de los profesionales hacia el mé-todo de trabajo y la nueva estrategia, que podría perderse si no se encuentran los canales adecuados para seguir incentivando. Aquí un caso de profesionales de la salud, que ante la desarticulación del sistema no escatimaron esfuerzos para lograr obtener una solución efectiva:

«Una embarazada indígena de 8 meses, llegó a las 11 de la mañana y al con-trolar tenía 4 de dilatación. Le dije que tenía que ir al Hospital y el marido nos dijo que sí o sí teníamos que ir con él. Primero nos fuimos a Katuete, y sólo una auxiliar estaba, después a Puente Kyha, y después llegamos a Saltos. Por suerte salió todo bien y nos alegramos mucho». Licenciada en Obstetricia usf Interior.

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3.2.10 Trabajo de Equipo

Entendiendo que las USFs disponen de elementos básicos que no hacen al uso de tecnologías pesadas, una visión interdisciplinaria en el terreno es lo que permitiría el oportuno diagnóstico de las patologías presentes en las personas que recurren a las mismas, por lo cual el trabajo en equipo es esencial en la gestión de los miembros de las Unidades.

En este sentido, los espacios de evaluación y mejoramiento de la gestión del trabajo es de suma importancia, ya que los mismos deberán realizarse de ma-nera sistemática, generando el ambiente de camaradería necesario para poder recibir sugerencias y críticas respecto a aspectos que deben ser mejorados, por medio de un trabajo horizontal, donde todos los miembros asuman respon-sabilidad sobre los objetivos que deben ser alcanzados, haciendo a cada uno partícipe del funcionamiento de la unidad y la búsqueda de soluciones.

La división de tareas y el cumplimiento responsable de las mismas, puede ser realizado donde cada uno está al tanto de sus funciones:

«Tenemos un organigrama. Tenemos cosas que cumplir, por mes. Cada uno tiene su tarea». Licenciada en Enfermería usf Asunción.

El Manual de Funcionamiento de las unidades sugiere la realización de re-uniones del Equipo de las usf para la coordinación de las tareas e informes donde pueden realizarse ajustes a la tarea cotidiana. Las mismas, son realizadas semanalmente en aquellos lugares donde la práctica está más estructurada:

«Con las reuniones que tenemos los viernes. Podemos decir: “esto no me gusta”, “esto no lo estás haciendo bien”. Son críticas constructivas». Auxiliar en Enfermería usf Asunción.

La coordinación de tareas es fundamental para realizar un seguimiento continuo sobre la población de responsabilidad. Una comunicación fluida en-tre los miembros garantiza intercambiar información sobre la población y dar relevancia a todas las funciones:

«Comunico a mis compañeras, mirá fulano se mudó a tu micro, mirale na un poco. Entonces, se va a su vivienda». Agente Comunitaria usf Asunción.

«La médica realiza las derivaciones y después avisa a las agentes comunita-rias». Agente Comunitaria usf Asunción.

Por otra parte, la falta de definición de roles y funciones específicas que de-ben ser cumplidas por los miembros de las usf, conlleva a que algunos sientan que la mayor parte de las tareas cae bajo su responsabilidad:

«Yo me encargo de casi todo. No tenemos funciones específicas». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

«Acá cada uno es jefe de cada cosa, definir bien los roles, que cada uno sepa qué tiene que hacer». Médico usf Interior.

La comunicación interna en general es buena en la mayoría de las unida-des consideradas, sólo se verifican problemas en aquellas que no cuentan con ambiente tranquilo en el trabajo con grupos de funcionarios que ya estaban realizando actividades asistencias en los puestos de salud, que posteriormente fueron transformados a unidades de salud de la familia. Pero esto no ha sido así en todos los casos, dado que en algunos lugares sí se ha dado la colabora-ción entre funcionarios, especialmente en relación a las auxiliares de enferme-ría y encargadas del Programa Ampliado de Inmunizaciones, realizando las vacunaciones y censo en forma conjunta.

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«Nos distribuimos el trabajo, tenemos personal de PAI, funcionarios del Consejo de Salud. Los censos salimos a hacer dos veces a la semana, y visitas a las escuelas y colegios». Licenciada en Enfermería Central.

«Salgo a vacunar con las otras enfermeras, me quedo en la Farmacia, sali-mos a hacer charlas en las escuelas, salimos con la gente de SENEPA». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

El trabajo en equipo y la horizontalidad en las relaciones, genera un am-biente de compañerismo no muy usual en servicios de salud, donde la vertica-lidad en función al grado de formación suele pesar en la cadena de decisiones, en algunos lugares la figura del médico sigue siendo importante para la reali-zación de acciones.

Otras figuras del equipo van apoderándose de las actividades, logrando un ambiente de trabajo de gran satisfacción para los miembros de las unidades:

«Todos somos iguales, todos trabajamos en conjunto». Licenciada en En-fermería usf Central.

«Negociaron los chicos [con una empresa local], yo hubiera pedido otras cosas, pero yo acepto las reglas de juego». Médico usf Central.

«Del doctor siempre sale la decisión. Siempre le vemos a él como jefe, y el pone las ideas y nosotras cumplimos». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

Cuando la proximidad entre Unidades logra reunirlos para realizar reuniones conjuntas, esto enriquece sustancialmente la visión sobre el territorio social de responsabilidad y se comparten experiencias que ayudan a conocer, comprender mejor la cotidianeidad de las personas y enfrentar conjuntamente las dificulta-des encontradas tanto en estrategias de atención como de llegada al territorio:

«Como hay dos equipos en el Bañado una vez por semana hacemos una reunión del ESF San Felipe, y cada 15 días con los dos equipos coordinamos acciones». Agente Comunitaria usf Asunción.

Concluyendo, el trabajo en equipo entre los miembros de las unidades ha sido posible en prácticamente su totalidad, presentando casos excepcionales. Lo que parece manifestarse son dificultades entre el trabajo en equipo con funcionarios que ya se encontraban anteriormente en los puestos, lo que po-dría solucionarse con la inclusión de los mismos en capacitaciones sobre la estrategia y reuniones de coordinación.

3.2.11 Programación y EvaluaciónLa aps al buscar constituirse en una respuesta racional a las necesidades de salud de la comunidad exige programación de acciones, evaluación y repro-gramación.

En cuanto a programación, los equipos de las Unidades han destinado días específicos a determinadas actividades, ya sea asistenciales o de promoción, brindando a la comunidad las informaciones correspondientes:

«Siempre programamos. Tenemos estandarizadas las salidas los martes y jueves, pero si no vamos a hacer, volvemos a planear». Médico usf Interior.

«Tenemos tres días fijos que hacemos consultorio, que son lunes, miércoles y viernes, y los días martes y jueves hacemos el censo y extramuros». Médico usf Interior.

Lo fundamental es la capacidad de priorizar acciones, especialmente en momentos en que surgen brotes epidemiológicos las cuales exigen aunar ma-yores esfuerzos en torno al combate de los focos:

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«Cada 15 días tenemos reuniones donde vemos qué es lo que falta, qué de-bemos priorizar, de acuerdo a la etapa que estamos como es la epidemia de dengue que nos obliga a saber priorizar». Licenciada en Enfermería usf Asun-ción.

Sin embargo, en otras usf este encuentro de programación se da de manera menos formal, a modo de charlas y en medio de actividades que se desarrollan en el día y las actividades se dan de manera más espontánea:

«Es un poco difícil pero no imposible [programar las actividades]. Pero llegado el momento tenemos que encontrar un hábito también». Médico usf Central.

«Internamente hablamos a diario, vemos hoy lo que vamos a hacer maña-na». Médico usf Central.

Luego de la programación, la evaluación, que debe ser entendida como un proceso dinámico y continuo, es de suma importancia para que las Unida-des tener una noción acerca del impacto de sus acciones en el territorio. Ésta es realizada tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativa, con la realización de reuniones de los miembros, que comparten sobre los puntos fuertes y débiles de sus gestiones, así como la elaboración de informes sobre la productividad conseguida por las usf, que son enviadas a las coordinaciones regionales, los hospitales de referencia y el nivel central:

«Todos los meses enviamos un informe mensual por agente, médica, licen-ciada y auxiliar. Las visitas, bloqueos y capacitaciones, vamos informando». Agente Comunitaria usf Asunción.

«Con el Hospital de Areguá nos reunimos trimestralmente para el Control de Gestión, donde se hace el balance de lo que se hizo en el balance». Médico usf Central.

El monitoreo constante también cobra importancia, para realizar sobre la marcha correcciones e incentivar al cumplimiento efectivo de las tareas:

«Los agentes todos los días tienen que hacer su visita programada. Diez casas por cuadra. La Lic. en Enfermería monitorea el cumplimiento y ella en ciertas horas de la semana chequea que esas visitas hayan sido realizadas». Mé-dica usf Asunción.

También como en la programación, algunas evaluaciones suelen ser rea-lizadas de manera informal, lo que no resta importancia a la revisión sobre sus acciones realizadas, por parte de los profesionales de las usf, ya sean de manera diaria, semanal o mensual:

[La evaluación] «Es una charla». Médico usf Central. «Antes así nomás [nos reuníamos], pero a partir del curso introductorio

todo estamos haciendo con documentos». Licenciada en Enfermería usf In-terior.

Finalmente, para el logro de las metas fijadas, la reprogramación de las ta-reas pendientes, es importante incorporar como práctica, lo que generalmente afecta a las agentes comunitarias quienes tienen asignadas metas mensuales:

«Si no pudimos hacer las visitas, por ejemplo por el tema del dengue, re-programamos. En una de las zonas estuvo rebasado». Agente Comunitaria usf Asunción.

La programación y evaluación es una actividad que ha estado presente en las unidades, pero debería ser enfatizada para que la misma sea realizada en forma sistemática y realizar mejoras en las acciones llevadas a cabo por las unidades.

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3.2.12 Docencia e Investigación

La educación permanente dirigida a los profesionales es fundamental, espe-cialmente aquellos relacionados a la medicina familiar y salud pública, para que se puedan mejorar las estrategias de intervención de los equipos:

Desde la DGAPS, se ha establecido que los equipos se dediquen un día a las capacitaciones. En este sentido, las unidades de Asunción han mantenido ese espacio de manera continuada:

«Estamos teniendo los miércoles capacitaciones en el Ministerio». Licencia-da en Enfermería usf Asunción.

En las del Departamento de Central, si bien también siguen recibiendo ca-pacitaciones, algunas unidades perciben que al momento de la instalación esto se dio con más frecuencia, por lo que han destinado ese día para la realización de reuniones para la evaluación y programación:

«Sería mejor si lo hacemos de forma regular». Auxiliar en Enfermería usf Central.

En esta tarea de educar a los miembros de las usf, de acuerdo al Manual de Funciones, el médico como la licenciada en enfermería deben jugar un rol im-portante al respecto. Esta capacitación viene principalmente del médico, que dedica momentos para capacitar a los agentes principalmente:

«Tenemos capacidad de enseñar para la prevención, tenemos apoyo de los médicos». Agente Comunitaria usf Asunción.

«Los jueves capacito y también solicitamos personal para capacitar. Hace-mos un certificado que entregamos a los agentes para que se motiven». Médico usf Asunción.

Justamente, uno de los elementos clave para la elaboración de estrategias son los censos que permiten realizar los mapas del territorio, detectando con estas herramientas las patologías prevalentes y determinantes sociales de la comunidad para así encarar las acciones con promoción, prevención y asis-tencia:

«Acá hay una curtiembre y hay gente que se constituyó bajo el tendido eléc-trico de alta tensión y eso influye bastante, tenemos algunas sospechas pero no una conclusión porque recién estamos conociendo a nuestra población». Auxiliar en Enfermería usf Central.

Como de alguna manera se ha ido insinuando en el texto, en los territo-rios más urbanizados, este proceso de censado ha culminado han alcanzado la meta asignada para cada unidad:

«Nos ha permitido conocer las condiciones de vida en las que vive la gente». Médico usf Central.

«De los datos que obtuvimos captamos hipertensos. Entonces, hacemos una charla comunitaria». Licenciada en Obstetricia usf Interior.

En los territorios rurales, las distancias constituyen un obstáculo, por no contar en la mayoría de los casos con medios para la movilización:

«El censo está a la mitad. El mapa el 10% seguramente está completo». Auxi-liar en Enfermería usf Interior.

«No estamos usando esos datos porque no hicimos todo lo que nos toca». Auxiliar en Enfermería usf Interior.

Por otra parte, si bien el impacto del trabajo de las unidades es sin lugar a dudas de carácter cualitativo, ya que se busca generar hábitos saludables en el estilo de vida de las personas.

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Una herramienta fundamental para la constatación del rendimiento del trabajo lo constituyen las estadísticas de las actividades realizadas. El llenado de planillas ha sido uno de los temas dentro de las capacitaciones a agentes y profesionales de las unidades.

En este sentido, las unidades han notado que los niveles de cobertura que han realizado en sus territorios figuran por debajo de lo que han consignado en sus informes. Esto debido a que aún no se han ejecutado los cambios de código de carga de las consultas que son recabadas por la Dirección General de Información Estratégica en Salud, lo cual debería ser subsanado para no perder datos duros sobre el impacto inicial de esta estrategia.

Concluyendo, sería de suma importancia reforzar las capacitaciones diri-gidas a las unidades del Departamento Central e Interior, dotar de medios a las mismas para completar los datos primarios para conocer sus comunidades y sacar conclusiones que tiendan a mejorar la estrategia de intervención y de promoción de la salud.

3.3

Desarrollo de los puntos de mejora

A partir de las dimensiones estudiadas sobre el impacto efectivo de la estrate-gia de atención primaria de salud en Asunción, cuatro distritos de Central y cuatro del interior del país se consideran oportunos para presentar una serie de recomendaciones y puntos de mejora que podrían resultar de utilidad para el proceso de aplicación de la estrategia y optimizar el trabajo en las usf eva-luadas.

Debido a su importancia y viabilidad, centramos los puntos de mejora, en las dimensiones de esencialidad, integralidad, integración, y docencia e inves-tigación.


Dimensión Problemática Procedimientos y Mecanismos Actores Encargados Plazos

Esencialidad

Integralidad

Integración

Sin una buena dotación de instrumentales que podrían coadyuvar a solucionar en un 80% los problemas que llegan a las USFs y sin una provisión adecuada de medicamentos, los pacientes recurrirían como de costumbre a los demás niveles de atención.

La fragmentación de los servicios de salud, sumada a la heterogeneidad en la cartera de servicios ofertados, resulta un obstáculo para los miembros de las USFs para la referencia y contra referencia.

La falta de una cohesión entre los servicios de salud constituye un problema para los profesionales de las USFs que no pueden cumplir a cabalidad su función de «primera puerta» dentro del sistema, al no poder guiar a los pacientes de manera efectiva a otros niveles de atención.

▸ Mapeo de dotación de instrumentales y equipamiento de las USFs.▸ Priorización de USFs a ser provistas de instrumentales. ▸ Listado de instrumentales y equipos básicos: primeros auxilios y la atención materno-infantil, a saber: balón de oxígeno, manómetro, cajas de cirugía menor, balanza pediátrica, aparato de toma de presión.

Listados de servicios y especialidades Dotar a las usf de listados de servicios y especialidades que pueden encontrar en el Hospital de referencia o que se encuentren en su área de influencia. En principio, las referencias deberían ser realizadas a los hospitales cabeceras, pero en éstos no siempre se cuentan con todas las especialidades, por lo cual se debería identificar aquellos más cercanos a los cuales las USFs pueden referir, para especialidades como: oftalmología, otorrinolaringología, endocrinología, traumatología, entre otros.

Círculos de Integración Generar espacios institucionales de intercambio de información y experiencias entre los hospitales y centros de referencia y las unidades de salud de la familia, a fin de lograr la integración de sus miembros, para ir borrando las diferencias que han surgido por la implementación de una nueva estrategia en el seno de otras prácticas que fueron consolidadas durante largos años.Podrían realizarse con frecuencia mensual en las instalaciones de las Regiones Sanitarias, para que las mismas afiancen su rol de control y monitoreo de las USFs.

▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud▸ Dirección General de Insumos Estratégicos▸ Regiones Sanitarias

▸ Dirección General de Servicios y Redes▸ Regiones Sanitarias▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud

▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud▸ Regiones Sanitarias

1º Semestre 2011

2º Semestre 2010

1º Semestre 2010


Integración

Docencia e Investigación


La imposibilidad de poder realizar los traslados muchas veces constituye un problema para la accesibilidad. En este sentido, la integración de los servicios a través de una red de móviles podría facilitar el acceso a estudios, análisis y consultas.

Sin datos totales sobre la población asignada en micro territorios no podrá realizarse las acciones de promoción y prevención y asignación de recursos para la cobertura de la misma.

Sin datos totales sobre la población asignada en micro territorios no podrá realizarse las acciones de promoción y prevención y asignación de recursos para la cobertura de la misma.

Red de TransporteSistema transporte que permita realizar visitas programadas de control y seguimiento, y realización de análisis y otros estudios, que ingrese a las compañías y asentamientos más alejados de los servicios de salud. Interesante desarrollar el cómo, los tiempos estimados, los actores potencialmente involucrados, su costo eventual, las frecuencias del recorrido, etc.Esta experiencia ya se desarrolla en el Departamento de Guairá, emprendimiento iniciado por la Dirección de la IV Región Sanitaria, donde se ha racionalizado la utilización de los móviles con los que cuenta la Región, los cuales fungen como Móviles de Salud que recorre las comunidades y compañías de forma programada, a fin de brindar esta oportunidad a personas a quienes les resulta complicado el acceso a los servicios.

TerritorializaciónFinalizar la realización de los censos y mapas territoriales.

TerritorializaciónFinalizar la realización de los censos y mapas territoriales.

▸ Directores Regionales▸ Jefes de Transporte▸ Unidades de Salud de la Familia

▸ usf

▸ usf

1º Semestre 2010

2º Semestre 2010

2º Semestre 2010




La falta de acceso preciso sobre la cobertura y productiva de las USFs impedirá conocer con precisión sobre el impacto de las mismas.

Se ha verificado la baja participación de las licenciadas en enfermería en la formación permanente de las auxiliares en enfermería, en Central e Interior, elemento que estaba previsto en el Manual de Funciones.

Registro de DatosDesagregar datos de los pacientes de «fuera de zona», identificando los distritos de los cuales provienen, lo que serviría para poner en marcha la red integrada de servicios de salud, de modo a crear incentivos que lleven a las personas a optar por sus Unidades de Salud de la Familia.

Fortalecer el rol de formación por parte de las licenciadas en enfermería hacia las auxiliares y agentes comunitarios, a partir de capacitaciones dirigidas a las mismas, para que actúen en cascada con los demás miembros de las USFs.

▸ Dirección General de Información Estratégica en Salud▸ Dirección General de Atención Primaria de Salud▸ Regiones Sanitarias

▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud▸ Dirección General de Promoción de la Salud

2º Semestre 2010

2º Semestre 2010


La instancia encargada de la implementación de la estrategia de aps es la Di-rección General de Promoción de la Salud, por lo tanto, es la ideal para liderar la introducción de mejoras en coordinación con aquellas involucradas dentro del organigrama del mspbs.

3.3.1 Otras recomendaciones

Cobertura con agentes comunitarios y funcionarios administrativos (estadí-grafo). Esto está contemplado en el modelo prefigurado por la Dirección de Atención Primaria de la Salud, puesto que ambos recursos humanos son de suma importancia para realizar la vigilancia en el territorio y para levantar los datos de las coberturas realizadas. La incorporación de estas dos figuras ayudará en las tareas de los profesionales de la salud, quienes ampliarían de esta manera sus actividades de asistencia y de seguimiento con visitas domi-ciliarias, entre otros.

Incorporación de profesionales de la salud mental con enfoque de atención primaria ayudaría a la tarea de las unidades de salud de la familia.

Enfocar la participación social más allá de un mecanismo de control de la gestión, sino también en la resolución conjunta de los problemas comunitarios de salud, identificando factores ambientales y sociales que podrían poner en riesgo la salud de la comunidad.

110


3.4

Principales conclusiones y proyecciones de la investigación

La implementación de la estrategia de aps implica grandes desafíos para el sistema de salud del Paraguay. Ante todo, rompe con el esquema tradicional de atención y pone en la agenda pública la importancia de iniciar en nuestro país la educación para la salud y calidad de vida.

Igualmente, al otorgar servicios de forma equitativa a toda la población, posibilitando el acceso universal y gratuito, podría incluso tener efectos im-portantes en la misma cultura política, que como es sabido, ha utilizado al sistema sanitario como uno de sus elementos más importantes para el reparto de prebendas y favores personales.

En otros países, su impacto se ha visto con números que hablan de una reducción de visitas a centros hospitalarios o de guardia, como ha sido el caso cubano, país pregonero de esta estrategia, donde entre 1985 y 1992 se registró un 30 % de reducción en las admisiones en los hospitales y el 20 % de disminu-ción en las visitas a los cuerpos de guardia para atención ambulatoria64.

Es largo aún el camino, puesto que las USFs están siendo instaladas sin la presencia de agentes comunitarios, que son clave para realizar una vigilancia y control permanente con una frecuencia que pueda considerarse relevante para el cambio de hábitos y aptitudes en materia de salud. Los profesionales presen-tes, de todas formas significan para muchos territorios, la presencia personas que puedan brindarles una atención que antes no les era cercana ni posible.

La integración a una red coordinada, posibilitará la prestación de respuestas efectivas, por lo que es imperativo corregir la segmentación dentro del mismo sistema público sanitario, para no repetir experiencias como la chilena, donde la legislación en esta materia terminó separando las estructuras directivas y administrativas de entre los servicios, y donde las unidades de primer contac-to fueron limitados en recursos, respecto a los hospitales65.

Es preciso seguir estudiando la implementación de esta nueva estrategia, desde la visión misma de los usuarios, así como de manera directa, su vin-culación con el sistema de salud tradicional, para obtener un escenario más acertado sobre su alcance.

Entre los desafíos que el mspbs se encuentra encarando desde este año, con la puesta en marcha del Plan Piloto de desarrollo de la Red Integrada de Servi-cios de Salud, en el distrito de Asunción y el Departamento Central.

64 Cuba. Ministerio de Salud Pública. Informe Anual, 1993. Datos estadísticos. La Habana, MINSAP, 1993.

65 Montoya-Aquilar, C.: Atención primaria de salud. Alma Ata otra vez y la experiencia de Chile en Cuadernos Médicos Sociales; Vol. 48; Nº 3; Santiago de Chile, 2008.

111


3.5.2 Listado de las personas entrevistadas

• María del Carmen Gómez - Directora General de Atención Primaria de la Salud

• Nicolás Tanaka - Director de Atención de la Familia, Dirección General de Atención Primaria de la Salud.

• Stella Velázquez - Coordinadora de Atención Primaria de la Salud, XVIII Región Sanitaria (Asunción).

• Gladys Larrieur - Coordinadora de Atención Primaria de la Salud, XI Re-gión Sanitaria (Departamento de Central).

• Mariano Nívoli - Médico de Familia - Coordinador de usf - XIII Región Sanitaria, Amambay.

3.5

Anexos

3.5.1 Material secundario

Fuente: Declaración de Alma Ata

Ilustración 8Unidades de Salud de la Familia instaladas a julio de 2010

IIIIIIIVVVIVIIVIIIIXXXIXIIXIIIXIVXVXVIXVIIXVIII

51513

599

1310131513

9374431

1919151613211614201534101515

543

12

ConcepciónSan PedroCordilleraGuairáCaaguazúCaazapáItapúaMisionesParaguaríAlto ParanáCentralÑeembucúAmambayCanindeyúPte. HayesAlto ParaguayBoquerónCapital

región sanitaria distritosdepartamento usf

112


• Sra. Olga Vera - Coordinadora usf - XIV Región Sanitaria, Canindeyú.• G. D. - Auxiliar en Enfermería - Coordinadora de usf San Felipe CAMSAT,

Asunción.• C. G. - Médica de Familia - usf San Felipe CAMSAT, Asunción.• C. G. - Auxiliar de Farmacia usf San Felipe CAMSAT, Asunción.• G. G. - Licenciada en Enfermería usf San Felipe CAMSAT, Asunción. • G. B. - Agente Comunitaria usf San Felipe CAMSAT, Asunción.• G. A. - Agente Comunitaria usf San Felipe CAMSAT, Asunción.• C. O. - Agente Comunitario usf San Felipe CAMSAT, Asunción.• P. C. - Médica de Familia - Coordinadora de usf Santa Ana, Asunción.• L. S. - Auxiliar en Enfermería usf Santa Ana, Asunción.• L. C. - Agente Comunitaria ESF Santa Rosa (en usf Santa Ana), Asunción• R. - Auxiliar en Farmacia - usf Santa Ana, Asunción.• G. M. - Licenciada en Enfermería - usf Santa Ana, Asunción.• L. M. - Agente Comunitaria ESF Santa Rosa (en usf Santa Ana), Asunción.• B. A. - Agente Comunitaria ESF Divino Niño (en usf Santa Ana), Asunción.• E. L. - Médico de Familia - usf Marquetalia, San Lorenzo.• D. S. - Odontóloga usf Marquetalia, San Lorenzo• S. - Licenciada en Obstetricia - usf Marquetalia, San Lorenzo.• L. D. - Auxiliar en Enfermería - usf Marquetalia, San Lorenzo.• E. D. - Agente Comunitaria - usf Marquetalia, San Lorenzo.• C. S. - Agente Comunitaria - usf Marquetalia, San Lorenzo.• G. G. - Técnica Superior en Enfermería - Agente Comunitaria usf Marque-

talia, San Lorenzo. • F. O. - Agente Comunitaria - usf Marquetalia, San Lorenzo.• C. - Médico de Familia - usf Guadalupe, M. Roque Alonso.• P. - Licenciada en Enfermería usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso.• R. - Auxiliar en Enfermería usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso.• M. - Agente Comunitaria - usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso.• L. - Agente Comunitaria - usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso.• M. L. - Médico de Familia - Coordinador usf Valle Pucú, Areguá.• D. - Licenciada en Obstetricia - usf Valle Pucú, Areguá. • E. R. - Auxiliar en Enfermería - usf Valle Pucú, Areguá.• J. A. - Licenciada en Enfermería - usf San Roque, Bella Vista - Amambay.• S. N. - Auxiliar en Enfermería - usf San Roque, Bella Vista - Amambay.• M. P. - Médico - usf Cerro Cora’í - Amambay.• J. D. - Licenciada en Obstetricia - usf Cerro Cora’í - Amambay.• G. O. - Médico - Coordinador usf Cruce Ybyra Rovana - Canindeyú.• S. P. - Licenciada en Obstetricia - usf Cruce Ybyra Rovana - Canindeyú.• S. S. - Auxiliar en Enfermería - usf Cruce Ybyra Rovana - Canindeyú.• G. E. - Médico - usf Corpus Christi - Canindeyú.• G. R. - Licenciada en Enfermería - usf Corpus Christi - Canindeyú.• R. - Auxiliar en Enfermería - usf Corpus Christi - Canindeyú.

113


El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista, Itapúa

Por Rosalba Garay

4

4.1

Introducción

El objeto de esta investigación es dar a conocer de qué manera se maneja el sis-tema de protección de la niñez y la adolescencia, conformado por tres niveles territoriales: nacional, departamental y distrital. El estudio específicamente se centra en el distrito de Bella Vista, departamento de Itapúa.

4.1.1 Algunas características del distrito

Bella Vista está ubicada en el departamento de Itapúa a 47 kilómetros de En-carnación, la capital departamental y a 410 kilómetros de Asunción, la capital nacional. Se accede a través de la Ruta VI Juan León Mallorquín y es fronteriza con la ciudad de Corpus, Argentina, estando ambas separadas por el Río Pa-raná66.

La Asociación de Municipalidades de Colonias Unidas (AMCU) está confor-mada por los distritos de Obligado y Hohenau y Bella Vista.

Tiene una superficie de 30.000 hectáreas. El área urbana y sub urbana abar-ca solo 700 hectáreas, por lo que la mayor parte de su territorio es rural, con suelo de alta calidad y productividad. Actualmente cuenta con 10.738 habitan-tes67. La mayor parte se encuentra asentada en la zona rural y tiene ascenden-cia alemana, por lo que además del español y el idioma guaraní, se habla el alemán como lengua materna.

Es denominada la capital de la yerba mate debido a que es la zona del país con mayor producción e industrialización, siendo este uno de sus principales recursos económicos. Su suelo fértil hace que la producción de soja también sea explotada, así como la ganadería.

Las industrias de yerba mate generan en Bella Vista 569 empleos. El 30% de los empleados cuentan con preparación previa en algún oficio o profesión y los restantes, no calificados realizan tareas en campos y fábricas, sea como estibadores, envasadores, etc. En las épocas de zafra se contratan cincuenta empleados temporales aproximadamente68. Según el censo del año 2002 la po-blación económicamente activa estaba conformada por 3.395 personas.

En este distrito, el ingreso promedio es de 1.164.553 guaraníes por familia, 258.536 guaraníes por persona. La pobreza alcanza a un 34,3% de su población

66 Informaciones obtenidas de documentos de la Municipalidad de Bella Vista.

67 Proyecciones de la Dirección General de Estadísticas y Censos, según el censo del año 2002.

68 Datos obtenidos de las industrias más grandes de Bella Vista. Yerbatera Pajarito, Selecta y Oleaginosa Raatz.

114


y Bella Vista ocupa el número 198 en el orden de pobreza entre los 235 distritos del país, lo que le ubica en un rango superior a la media en la escala de pobreza nacional69. Además, está dentro de los diez distritos con mayor desigualdad entre personas pobres y ricas70.

4.1.2 Estructura y propuesta de investigación

La hipótesis es que el trabajo entre las instituciones de protección a la niñez y adolescencia es descoordinado, por lo tanto la investigación sugiere un trabajo sistematizado entre las instituciones abocadas a atender a este sector para me-jorar la protección integral de la infancia en todo el municipio.

Si bien existe escasez y limitación de recursos, lo que se intenta demostrar es que con las instituciones, recursos humanos y financieros existentes, es po-sible dar protección efectiva a la niñez y la adolescencia.

Para analizar esta realidad se determinaron los siguientes ejes: institucio-nalidad, recursos humanos, recursos financieros, acciones, políticas públicas y redes en ejecución; y su relación con los derechos protegidos. Dichos ejes fueron utilizados para dirigir las entrevistas realizadas y fueron elegidos a fin de determinar donde radican los principales problemas.

Las técnicas utilizadas para recabar datos fueron las entrevistas abiertas a los principales operadores del sistema, además del análisis de documentos normativos, presupuestarios y organizativos de cada institución.

Se estudió primero el marco normativo en el que se regula el sistema de protección y como espera la Ley que el sistema funcione. Luego se realizó una comparación con el funcionamiento real y actual que tienen las instituciones, sus deficiencias o buenas prácticas.

4.1.3 Marco normativo

Es importante visualizar los dos sistemas de protección: el social y el judicial, con los diferentes organismos creados para la protección en la Ley 1680/01 «Código de la Niñez y la Adolescencia». Lo que se intenta mostrar en la ilus-tración 9 es la existencia de dos sistemas diferentes e independientes, pero que según lo dispone el Artículo 3 de la Constitución Nacional, deben actuar con independencia, coordinación y recíproco control.

La novedad en la protección es el sistema social, pues es creado recién a través de la Ley 1680. Por tanto el funcionamiento de sus organismos y la coor-dinación con el sistema judicial todavía tiene ciertas falencias, las cuales serán desarrolladas en esta investigación. Los niveles y relaciones entre sus institu-ciones están reguladas por la Ley y son explicados en la ilustración 9.

69 «Pobreza y desigualdad de ingresos a nivel distrital» Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (dgeec).Año 2004. Pág. 54

70 Cuadro 2. Paraguay: los distritos más pobres y desiguales. «Pobreza y desigualdad de ingresos a nivel distrital» Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (dgeec).Año 2004. Pág.19

115



Ilustración 9Relación entre el sistema judicial y la Ley

Órganos Ejecutivos Permanentes: aplican las políticas públicas y realizan acciones para la protección efectiva.• Secretaría de la Niñez y la Adolescencia

(Rango Ministerial)• Consejería Municipal por los Derechos

del Niño/a y Adolescente (CODENI)

Órganos Consultivos No Permanentes: crean las políticas públicas• Consejos de la Niñez y la Adolescencia 1)

Nacional, 2) Departamental, 3) y Municipal

• Corte Suprema de Justicia• Tribunales de Apelación de la Niñez y la Adolescencia• Juzgados de la Niñez y la Adolescencia• Defensorías de la Niñez y la Adolescencia• Fiscalías • Juzgados de Paz

Sistema de Protección Social dependiente del Poder Ejecutivo (Artículos 37/51)

Sistema de Protección Judicial dependiente del Poder Judicial (Artículos 158/165)

Sistema de protección judicialEn el sistema de protección judicial, la jurisdicción es especializada pues es necesario contar con idoneidad para desempeñarse en tales cargos. La idonei-dad en el tema de los derechos de la niñez y la adolescencia es evaluada en el proceso de selección de magistrados que se realiza en dos fases. Primero, ante el Consejo de la Magistratura se eligen los tres mejores puntajes que se obtie-nen luego de calificar el currículo de cada postulante, además de una prueba escrita sobre temas generales y, otra específica sobre niñez y adolescencia, y también una entrevista oral. De esa terna propuesta por el Consejo de la Ma-gistratura, la Corte Suprema de Justicia se encarga de designar al magistrado en cuestión.

Los magistrados deben contar con equipos multidisciplinarios que colabo-ran en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales.

Los jueces de paz pueden toman medidas urgentes, siempre y cuando en la localidad no existan juzgados especializados en tales casos. Las medidas deberán ser comunicadas al juzgado correspondiente dentro de las 48 horas, conforme lo dispone el Artículo 70 del Código de la Niñez y la Adolescencia.

Tal potestad otorgada a los jueces de paz, forma parte de la política pública de descentralización en la protección y promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia.

El sistema judicial actúa solo en los casos específicamente establecidos en la Ley y como última opción, para que la protección no sea siempre judicial y evitando que el niño o adolescente sufra esos procesos innecesarios.

Sistema de protección socialEl sistema de protección social, dependiente del Poder Ejecutivo, tiene como función principal preparar y supervisar la ejecución de la política nacional destinada a garantizar la plena vigencia de los derechos del niño/a y adoles-cente. Para esto deberá regular e integrar los programas y acciones a nivel na-cional, departamental y municipal.

116


La idea de un sistema implica el trabajo en forma conjunta, bajo direccio-nes generales organizadas hacia objetivos comunes. Es así que tales órganos operan en grado decreciente, yendo desde lo nacional a lo departamental, para llegar finalmente al nivel municipal, incluyendo también en el sistema de las organizaciones de barrios, que son agentes que permiten que el sistema de protección sea individual y efectivo.

Órganos ejecutivos y permanentesSon los encargados de ejecutar, cumplir y efectivizar las políticas públicas. Cuentan con un plantel de funcionarios especializados y dedicados al cumpli-miento de tales tareas.

A nivel nacional, se encuentra la Secretaría Nacional de la Niñez y la Ado-lescencia (Snna). Tiene rango ministerial dependiente del Poder Ejecutivo; quiere decir, que la persona nombrada como Secretario de la Niñez y la Ado-lescencia forma parte del gabinete presidencial.

Una de las principales funciones del Secretario es presidir el Consejo Na-cional de la Niñez y la Adolescencia, entre otras cuestiones administrativas. La Snna debe cumplir con las políticas elaboradas por el sistema, poner en eje-cución los planes y programas, facilitar el relacionamiento y la coordinación entre los distintos consejos que integrarán el sistema. Es el órgano encargado de organizar y monitorear el funcionamiento del sistema71

Los otros órganos ejecutivos y permanentes se desarrollan a nivel munici-pal y se denominan Consejerías municipales por los derechos del niño, niña y adolescente (codeni).

Su finalidad es prestar servicio permanente y gratuito para la protección, promoción y defensa de los derechos del niño y del adolescente, siempre que su actuación no sea jurisdiccional. Es decir, la codeni solo puede actuar en los casos donde los órganos jurisdiccionales aún no han intervenido.

Cada codeni está a cargo de un director y es integrada por profesionales abogados, psicólogos, trabajadores sociales y de otras disciplinas. Depende de la municipalidad de cada comunidad y funciona conforme a las necesidades, disponibilidad de recursos humanos y materiales.

Sus atribuciones se basan en la atención directa a la niñez y la adolescencia, pues es el órgano de acompañamiento efectivo en cada municipio. Así tam-bién, deben aplicar las medidas de protección y apoyo legisladas en el Código de la Niñez y la Adolescencia.72

Órganos consultivos y no permanentesEstos son organismos que abarcan niveles nacionales, departamentales y mu-nicipales. Su función es coordinar actividades y controlar el cumplimiento de las políticas públicas. Están conformados por representantes ciudadanos y au-toridades que trabajan por los derechos del niño/a y adolescente.

No funcionan en forma permanente, en el sentido que solo tienen sesiones en forma eventual de acuerdo a las necesidades y conforme a cada reglamen-to. Sus miembros no perciben remuneración alguna por el ejercicio de esta función.

El funcionamiento de tales órganos es esencial para la conformación del sistema, pues es el que reúne a representantes de todos los estamentos, pero deberían coordinar las acciones a través de políticas públicas integrales que involucren a las instituciones que representan.

71 Artículos 40 y 41 del Código de la Niñez y la Adolescencia

72 Artículo 50 del Código de la Niñez y la Adolescencia

117


Consejo Nacional de la Niñez y la AdolescenciaEstá conformado por representantes de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio Pú-blico, el Ministerio de la Defensa Pública, los Consejos Departamentales y los organismos no gubernamentales. Su función principal es crear y controlar la política pública nacional de protección de la infancia.

Consejo Departamental de la Niñez y la AdolescenciaEstá integrado por representantes del Gobernador, la Junta Departamental, los respectivos Secretarios Departamentales de Salud y Educación, las orga-nizaciones no gubernamentales de bien público y sin fines de lucro del de-partamento, las organizaciones de niños del departamento y de los Consejos Municipales. Este Consejo debe adecuar la política nacional de protección a la infancia a la realidad departamental.

Consejo Municipal de la Niñez y la AdolescenciaIntegrado por representantes del Intendente, la Junta Municipal, las ONG, las comisiones vecinales, las organizaciones de niños. Sus funciones principales son orientar prioritariamente sus gestiones desarrollando programas de aten-ción directa y de promoción integral de los derechos del niño y adolescente en su municipio, coordinar los programas, acciones emprendidas por las ins-tituciones públicas y con las instituciones privadas orientadas a los niños y adolescentes.

4.2

Análisis de datos obtenidos en la investigación

4.2.1 Sistema de protección judicial

Institucionalidad y funcionamientoEl único órgano de protección judicial instalado en Bella Vista es el Juzgado de Paz. Las dos unidades fiscales penales más cercanas están a diez kilómetros aproximadamente, en la ciudad de Hohenau.

En todo el departamento de Itapúa hay una sola unidad fiscal en lo civil, comercial, laboral y de niñez y adolescencia, que tiene su sede en Encarnación. Dos juzgados, un tribunal de apelación y tres Defensorías de la niñez y la ado-lescencia funcionan en dicha ciudad. El sistema nacional se cierra con la Corte Suprema de Justicia con sede en Asunción.

Una gran falencia que sufrió el sistema judicial de Itapúa fue la falta de nombramiento de Juez Penal de la adolescencia, que se encontró vacante por cuatro años, demostrando la lentitud en los procesos de nombramiento de Magistrados. El Consejo de la Magistratura recién conformó la terna de can-didatos por resolución de fecha 15 de febrero de 2010, luego de los exámenes de rigor, sin que hasta hoy, la Corte Suprema de Justicia haya designado a la persona que ocupará el cargo.

118


En Itapúa tampoco existe una Fiscalía especializada en niñez y adolescen-cia, atendiendo así el fiscal en cuestiones civiles, comerciales y laborales tam-bién los casos de niños y adolescentes. Tal Fiscalía, así como los Juzgados de Primera Instancia, Tribunales y Defensorías se centran en Encarnación.

Todo esto representa un problema para los ciudadanos de Bella Vista, pues debido a la distancia los costos son mucho más elevados, no solo los econó-micos, sino también los costos en tiempo invertido, así como los problemas que pueden acarrear en un juicio la dificultad de acceso a los expedientes. La situación se agudiza para aquellas personas de escasos recursos del distrito y para los ciudadanos de otros distritos más alejados por falta de caminos tran-sitables y medios de transporte colectivos adecuados.

En muchos casos, el reclamo judicial se hace imposible y totalmente in-accesible. Los que pueden llegar a los órganos jurisdiccionales tienen acceso parcial a la justicia, pues los afectados, litigan en desigualdad al no disponer de los medios suficientes para impulsar adecuadamente el proceso. Muchas veces ni siquiera tienen dinero para asistir a audiencias ante los juzgados o enviar documentos.

El Juzgado de Paz adquiere importancia dentro del sistema, pues es el órgano judicial más accesible, ya que se encuentra instalado en cada distrito del depar-tamento de Itapúa. Los Juzgados de Paz actúan como juzgados de la niñez y ado-lescencia en casos de urgencias, donde no está instalado un Juzgado de Primera Instancia, pero deben comunicar al Juzgado de Primera Instancia más cercano dentro de las 48 horas para que confirme, modifique o revoque la medida.

Sin embargo, a pesar de que la Ley que autoriza a tomar tales medidas está vigente hace diez años, los Juzgados de Paz todavía no asumen su rol dentro de la protección de la niñez y la adolescencia. En Itapúa, esto queda demostrado a través de la entrevista realizada a la Jueza de Primera Instancia de la niñez y adolescencia, donde la misma manifestó que, de los treinta distritos de Itapúa, solo recibe medidas dictadas por los Juzgados de Paz de Pirapó, Jesús, Coronel Bogado y Bella Vista.

En Bella Vista desde el 2009 hasta junio de 2010 se han dictado medidas sobre 10 asistencias alimenticias, 6 guardas provisorias, 2 maltratos, 1 abuso sexual y 1 caso de entrega ilegal de una niña recién nacida. No existen constan-cias anteriores de juicios de niñez y adolescencia tramitados ante ese Juzgado.

Hasta ahora, en todos los casos, las medidas tomadas por el Juzgado de Paz fueron remitidas dentro de las 24 horas al Juzgado de Primera Instancia, confirmadas y en algunos casos se prosiguió con el trámite.

El motivo por el cual se solicita un trato especial, es que los demás juicios tramitados ante Juzgados de Primera Instancia son impulsados por abogados, quienes controlan el desarrollo del juicio. Sin embargo, los remitidos por los Juzgados de Paz, normalmente, no tienen intervención de abogados.

Por tanto en los Juzgados de Primera Instancia, los funcionarios deben ve-lar para que un defensor público tenga participación inmediata y representar a los niños, niñas o adolescentes involucrados. En la mayoría de los casos re-mitidos por el Juzgado de Paz de Bella Vista al Juzgado de Primera Instancia, se tardó más de dos meses para que la Defensoría Pública tome intervención debido a que el expediente no fue enviado. Solo después del constante control y seguimiento que el Juzgado de Paz realizó, se pudo cumplir con la interven-ción de la Defensoría.

Los casos de asistencia alimenticia se dieron a través de acuerdos conci-liatorios con los progenitores, donde previamente el padre es citado por el

119


Juzgado de Paz a fin de advertirle sobre las prescripciones legales referentes a las obligaciones alimentarias y en caso de que lleguen a un acuerdo se remite al Juzgado de la Niñez y la Adolescencia, a fin de que se confirme la medida, o siga el procedimiento normal.

También en juicios de violencia doméstica se tomaron medidas de protec-ción a niños y adolescentes, como la asistencia alimenticia, el régimen de re-lacionamiento con su padre o la prohibición a algunos de los progenitores de acercarse a sus hijos por ser perjudiciales.

Con relación al caso de entrega ilegal de niños por parte de sus padres bio-lógicos a otras personas, el Juzgado de Paz, al tener conocimiento cita a los in-volucrados, toma audiencia a los mismos y remite inmediatamente al Juzgado de Primera Instancia para que éste dé intervención al Centro de Adopciones.

Actualmente, la Ley N° 4295/2011 de Maltrato infantil regula el procedi-miento especial en tales casos y ratifica la función de los Juzgados de Paz para aplicar medidas de protección urgentes.

Es así que la actuación del Juzgado de Paz como órgano más accesible a la comunidad es importante y por tanto resulta necesario dar a conocer, instruir y exigir el cumplimiento de sus funciones como representantes especializados en sus comunidades. Esto debería hacerse a través de cursos y talleres con es-pecialistas en derecho de la niñez, organizados por los propios jueces a través de las asociaciones de magistrados, por la Corte Suprema de Justicia, por la Snna o las codeni.

Además los organismos de control dentro del sistema judicial deberían fis-calizar efectivamente que los jueces cumplan con sus funciones. Para esto cada juzgado presenta informes mensuales sobre sus actuaciones.

Los Juzgados de Paz están obligados a presentar un informe mensual ante la Presidencia de cada Circunscripción sobre sus actuaciones a fin de controlar sus desempeños. Tales informes quedan archivados sin que nadie los revise. La Presidencia debe revisarlos por lo menos trimestralmente para que los infor-mes cumplan el objetivo esperado.

La sociedad civil, a través de las asociaciones, organizaciones no guberna-mentales e incluso cada ciudadano, también debe presionar y controlar que los jueces de su comunidad y todas las autoridades cumplan sus funciones.

La participación ciudadana individual se da en Bella Vista a través de los medios de prensa. Normalmente, el ciudadano afectado acude a la radio a presentar sus quejas contra las instituciones que no cumplen a cabalidad sus funciones.

Para formalizar la denuncia por mal desempeño de jueces cualquier perso-na individual o jurídica afectada puede presentar una denuncia ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Para esto podría estar apoyada por orga-nizaciones civiles.

Normalmente, solo se comisiona a los Juzgados de Paz la realización de notificaciones y en muy pocos casos se le delega tomar audiencias testificales, conciliaciones, etc. Es importante utilizar y explotar esta herramienta, pues hace que los procedimientos sean más accesibles y menos graves para los jus-ticiables de la comunidad, quienes no deberán trasladarse hasta el asiento del Juzgado de Primera Instancia.

Los casos más comunes tratados en los juzgados de la niñez y la adolescen-cia son los reconocimientos de filiación y la solicitud de asistencia alimenticia en contra de los padres. En el año 2009, en el Juzgado de Primera Instancia del Primer Turno de Itapúa, 112 niños, niñas y adolescentes reclamaron sobre

120


su reconocimiento de filiación y 495 su asistencia alimenticia73. Números que reflejan la alta irresponsabilidad paterna, principalmente con la obligación ali-mentaria.

Tales cifras son una constante en todas las instituciones, ya que también en el Juzgado de Paz, en la codeni y en la Defensoría Pública el mayor número de casos consultados y tramitados son sobre asistencia alimenticia.

Dicha obligación no es solo natural, sino que la Ley también la prescribe y la toma como preferencial. Es así que la misma Constitución dispone que na-die pueda ser privado de su libertad por deudas, salvo que la deuda provenga de una obligación alimentaria (Artículo 13) y el Código Penal que sanciona tal delito hasta con 5 años de pena privativa de libertad o multa (Artículo 225).

La Jurisdicción especializada también interviene en los casos que por opo-sición de las instituciones o la misma familia, se niega la protección de algún derecho al niño.

Recursos humanos y financierosCon relación a los recursos humanos con que se desempeñan los órganos men-cionados, los mismos cuentan con la cantidad básica y normal de funcionarios nombrados y contratados. Es decir, cuentan además con practicantes no remu-nerados que son alumnos que realizan sus prácticas profesionales en la Institu-ción. Con relación a estos, sería interesante instaurar como requisito curricular para los alumnos de derecho una pasantía rural para dar asistencia jurídica.

La entidad menos favorecida es la Defensoría Pública. Las dos defensoras entrevistadas manifestaron tener menos funcionarios que lo establecido, lo cual se debe a que los funcionarios son nombrados y luego trasladados a otra dependencia judicial, situación que afecta al funcionamiento de la institución.

Normalmente los funcionarios son trasladados a cumplir sus funciones en los juzgados y tribunales. Si bien el nombramiento de funcionarios está a cargo de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Administración de cada circunscripción tiene la potestad de realizar cambios internos.

Aunque tales cambios deberían realizarse para el mejor funcionamiento de las oficinas, en algunos casos se realizan por motivos personales de jueces o funcionarios, y terminan afectando el funcionamiento normal de reparticio-nes como la Defensoría.

La falta de capacitación especializada a los funcionarios es un grave déficit. Si bien hubo varias capacitaciones en los primeros años de la implementación del Código de la Niñez y la Adolescencia, los funcionarios que participaron de tales cursos ya no se desempeñan en las dependencias en estudio. Por lo que es necesario implementar sistemas de capacitación constantes y buscar que los funcionarios que prestan servicios en la justicia especializada sigan su carrera judicial en la misma rama y sean verdaderos especialistas en el tema.

Los funcionarios deben estar capacitados para tener un trato especial con niños, niñas, adolescentes y los familiares de los mismos. Para esto deberían ser orientados por psicólogos y asistentes sociales. Los cursos también debe-rían centrarse en las reglas y principios especiales que rigen el fuero de niñez y adolescencia.

Las capacitaciones deberían ser organizadas por la Corte Suprema de Jus-ticia, los magistrados locales o las mismas asociaciones de funcionarios, en lugares accesibles para ellos, como el local del Juzgado o el salón auditorio de los tribunales.

73 Libro de Entrada. Año 2009. Juzgado de Niñez y Adolescencia de Itapúa 1º Turno.

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Con relación a los recursos económicos, éstos son administrados por la Corte Suprema de Justicia, por la Fiscalía General y Defensoría General, en su caso. La mayoría de los estamentos mencionados cuenta con recursos sufi-cientes para el desempeño de sus funciones. Una vez más, la escasez se siente en la Defensoría Pública.

Según las manifestaciones de las defensoras entrevistadas, además de su salario y el alquiler del local, solo reciben hojas blancas, papel carbónico y bolígrafos dos o tres veces al año. No tienen rubros para hacer fotocopias, para diligenciar pruebas, entre otros, dificultando enormemente su labor.

La mayoría de los juicios de filiación quedan paralizados por no contar con los recursos económicos para el diligenciamiento de la prueba científica de ADN. Otros, se paralizan porque los justiciables no tienen dinero para ha-cer fotocopias del expediente, necesarias para adjuntar con el traslado de una demanda, excepción o incidente. Para mejorar esto es necesario que el presu-puesto de la Defensoría General sea mejor distribuido entre las defensorías del interior del país.

4.2.2 Sistema de Protección Social

Institucionalidad y funcionamientoLa Consejería Municipal por los derechos de la Niñez y la Adolescencia (co-deni), dependiente de la Intendencia, fue creada en Bella Vista en el año 2004, desde ese entonces hasta ahora, presta servicios a través de una sola funciona-ria, quien a la vez es encargada de la «Secretaría de la Mujer» y de «Recursos Humanos» de la Municipalidad.

El Consejo Municipal de Bella Vista fue conformado en julio de 2009, está presidido por la representante del intendente y la vicepresidencia es ejercida por el representante de las ONG que trabajan en la zona. Además está confor-mado por los representantes del Consejo de Salud, el Consejo de Educación, dos representantes de comisiones barriales que fueron electos entre sus pares y dos adolescentes. El Consejo no cuenta aún con reglamente aprobado.

El Consejo Departamental de la Niñez y la Adolescencia de Itapúa fue con-formado y aprobó su reglamento en el año 2004, un año después cesó en sus funciones por falta de participación. En el año 2009 fue reactivado y actual-mente está presidido por la representante de una ONG, la vicepresidenta es la Secretaría de la Niñez y la Adolescencia de la Gobernación y lo conforman también representantes de la Secretaría de Educación y Salud de la Goberna-ción, entre otros ciudadanos. Se reúnen en la ciudad de Encarnación.

Podemos decir que institucionalmente el sistema de protección social está completo, es decir, que todas las instituciones están creadas. Esto no es común, pues pese a que desde el 2001 la Ley exige el funcionamiento de estos organis-mos, la puesta en marcha sigue con retrasos.

Entre los municipios de todo el país, solo 192 cuentan con la codeni insta-lada y entre ellas no son más de 30 las que realizan un trabajo articulado. Solo existen tres consejos departamentales creados, ellos son el de Itapúa, Paraguarí y Central74.

Es así, que recién en el año 2009 se logró que todos los distritos de Itapúa cuenten con una codeni (órgano ejecutivo). Y hasta ahora el Consejo Munici-pal (órgano consultivo) de Bella Vista, recientemente conformado, es el único en funcionamiento en todo el departamento.

74 Entrevista a Celeste Houdín de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia publicada en el diario Abc el domingo 20 de junio de 2010, Pág. 56.

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Pero la falta de creación de las instituciones no es el único problema. El principal inconveniente es que a pesar de estar creadas, su funcionamiento es aún parcial y la mayoría de las veces inefectivo.

La idea de sistema no se visualiza aun, las instituciones trabajan en forma independiente, sin coordinación entre ellas, causando perjuicios a los usuarios. Puesto que, en vez de que los ciudadanos encuentren respuestas ante cualquier organismo al que acudan, terminan recorriendo varias instituciones sin llegar a obtener respuestas a sus reclamos y mucho menos soluciones integrales.

Los avances que se observaron en este aspecto dentro de Bella Vista es que entre algunas instituciones locales, como ser la codeni, la Policía Nacional, el Juzgado de Paz, el Centro de Salud y el Registro Civil se instalaron redes de trabajo, acciones conjuntas y reuniones periódicas. Sin embargo, es solo un inicio que debe ser fortalecido.

El trabajo coordinado debe ser institucionalizado, las redes deben seguir su funcionamiento por más que los operadores cambien. Para esto podrían crearse reglamentos internos en cada institución, convenios o cartas de com-promiso que hagan obligatoria la participación, establezcan estímulos para quienes se desempeñen correctamente en tales funciones y sanciones a quie-nes no cumplan.

Lo que puede hacerse desde las bases, es que los operadores involucrados controlen la participación de los demás y en caso de incumplimiento se comu-nique a los superiores jerárquicos la falta de cooperación o incumplimiento de sus funciones.

4.2.3 Recursos humanos y financieros

La tarea encomendada por la Ley a la codeni es muy amplia, pues debe en-cargarse de dar protección integral a la niñez y la adolescencia aquejada por problemas sociales. En un distrito en donde el 34% de su población es pobre, sabemos que tales problemas son inconmensurables, y más aún en otros dis-tritos en donde la pobreza y los problemas sociales se extienden.

Para salvar la falta de recursos humanos contratados, la codeni de Bella Vista cuenta con pasantes, que son estudiantes de los últimos años de distintas carreras tales como psicología, asistencia social, derecho, etc. Esto lo hacen a través de acuerdos con las respectivas universidades. Dando así una ayuda efectiva e invalorable para la comunidad.

Al entrevistar a algunas pasantes, una de ellas, estudiante de psicología ex-presó: «la experiencia es muy positiva, nos sirve para tener experiencia pro-fesional, vemos casos que nunca nos imaginamos en la universidad. También nos sirve para dar a conocer el nivel de nuestro trabajo y para cumplir las horas de práctica profesional en nuestra carrera».

Otra pasante manifestó sobre las prácticas: «nos hace dar cuenta la dife-rencia de lo que estudiamos y la realidad que se vive. Nuestros compañeros quedaron asombrados cuando expusimos todo lo que hacemos en Bella Vista, la mayoría hace sus prácticas atendiendo pacientes en las oficinas, no recorren los barrios, ni van a la radio como nosotras hacemos aquí».

Otro problema que enfrentan las codeni es la falta de recursos económi-cos. Las conserjerías son solventadas por el municipio al que corresponden y dependen de la voluntad política de la intendencia con relación a la protección de la niñez y la adolescencia.

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La Municipalidad de Encarnación invierte casi mil millones de guaraníes anuales en cuestiones referidas directamente a niños y adolescentes, ya sea para el funcionamiento de la codeni, guarderías, hogares de abrigo, etc., de-mostrando un cambio de política en relación a Gobiernos municipales ante-riores y una atención preferencial a la protección de la niñez y la adolescencia.

En Bella Vista, también hubo un avance respecto al punto referido, pues por primera vez se incluyó en el presupuesto anual un rubro específico para acciones concretas de protección de niñez y adolescencia75. A esto se suman los rubros acostumbrados por el municipio para sueldo de funcionaria, local, transporte, útiles y lo invertido en niñez y adolescencia dentro del área de salud y educación.

El accionar de la Snna dentro del distrito es nulo, no hay comunicación ni coordinación con la misma. Esto trae como resultado que dentro del distrito no se conocen cuáles son los planes, las acciones y programas que se llevan a cabo a nivel nacional, no se cuenta con ningún tipo de apoyo de la institución como capacitaciones, materiales de difusión de derechos y asistencia profesional.

Los órganos nacionales no conocen la problemática y necesidades de la zona, por tanto, las mismas no son tenidas en cuenta para la creación y aplica-ción de políticas públicas. Para modificar esto, es necesario que los Gobiernos municipales busquen vías de comunicación con los organismos departamen-tales y municipales, que exista de parte de éstos últimos la suficiente apertura como para dar intervención y apoyo a los organismos municipales.

Con motivo de la presente investigación se realizaron ciertos contactos con la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia, en la cual demostraron gran apertura e interés en realizar acciones conjuntas. Es así que aprobaron la realización de un conversatorio conversación entre los miembros de dicha institución, los miembros de la codeni y los Consejos Municipales de Colo-nias Unidas a fin de coordinar actividades. Hasta la fecha sigue pendiente de realización.

La falta de funcionamiento de los ConsejosLa falta de comunicación se siente aún más con relación a los órganos consul-tivos, es decir los Consejos Nacionales, Departamentales y Municipales, entre quienes no hay interrelación y ni siquiera se cumple con los postulados de la Ley en que un representante del Consejo Municipal participe del Consejo Departamental.

Los Consejos no cumplen con su rol específico de crear y coordinar políti-cas públicas generales que se vayan adaptando y aplicando a todos los niveles a través de programas nacionales, departamentales y municipales.

Uno de los problemas por los cuales los Consejos, principalmente el Depar-tamental y Municipal, no son efectivos en el cumplimiento de sus funciones es la falta de representación. El espíritu de la conformación de los Consejos es que los representantes de los grupos afectados en la protección de la niñez y la adolescencia se reúnan para aportar características, necesidades y recomen-daciones provenientes de su sector de trabajo y así se puedan crear políticas públicas y programas adecuados a todos los sectores. Por otro lado, deben informar al Consejo sobre el cumplimiento y efectividad de la aplicación de los programas en sus instituciones.

Sin embargo, tal representatividad no se cumple. Las personas que asisten a las reuniones del Consejo no aportan la voz del conjunto de personas y orga-nismos a los que supuestamente representan.

75 Ordenanza Municipal Nº 48/2009. Anexo Presupuestario Nº 8360119.

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Es así, que los representantes de comisiones barriales del Consejo Muni-cipal de Bella Vista, fueron electos en asamblea general entre sus pares, pero posteriormente no volvieron a reunirse en asamblea como para presentar pro-puestas, reclamos o decisiones ante el Consejo a través de sus representantes.

Las adolescentes que conforman el mismo Consejo tampoco gozan de re-presentatividad, pues no fueron electas por sus pares, sino que asignadas por su propio interés y los trabajos con movimientos juveniles que venían reali-zando. Es necesario fomentar más el derecho de asociación y participación de niños y adolescentes, pues no tienen suficiente formación sobre las formas de ejercer la representatividad necesaria para participar efectivamente en la protección de sus derechos.

Como punto de mejora se puede proponer la formación cívica para los ado-lescentes y comisiones barriales cuya organización debería estar a cargo de la codeni. La formación se basaría en el ejercicio del derecho a la participación y el cumplimiento de la obligación de participar en los Consejos conforme lo dispone la Ley, la elección de representantes, la canalización de reclamos y pedidos, y la organización de reuniones periódicas que promuevan la partici-pación.

Con los adolescentes de Bella Vista se implementa la participación cívica a través de sus comisiones de grado. En las charlas que se realizan en los co-legios, se promueve que los adolescentes den propuestas de mejoras, que son depositadas en un buzón habilitado al efecto y el presidente de cada grado debe remitirlas al Consejo de la Niñez y la Adolescencia. Una propuesta in-teresante sería que la codeni acuerde con las escuelas y colegios la inclusión de la educación cívica y la promoción de la participación en el Consejo de la Niñez y la Adolescencia.

Otro problema es la falta de presencia real de los miembros de los Consejos. Debido a que no participan de las reuniones, no aportan las informaciones necesarias y no se involucran con su rol. En muchos casos sucede que al ser un puesto sin remuneración y sin un control obligatorio de participación, los miembros no se comprometen suficientemente. Ser miembro de los Consejos tendría que dar algún tipo de valor ciudadano, visibilidad pública o cualquier otro mérito ciudadano que le ayude al «participante» a ser reconocido y valo-rado por la comunidad.

Los partidos y agrupaciones políticas debieran otorgar un cupo en sus listas electorales para concejalías a los miembros que integren estos Consejos du-rante cierto número de años. Es necesario que los partidos políticos, de donde saldrán los representantes del pueblo para ocupar cargos públicos, asuman la importancia que tiene la protección de la infancia. Así mismo, la ciudadanía al momento de votar en los actos electorales tendría que tener en cuenta qué candidatos dan preponderancia a este tema central y cómo propone dar pro-tección a la niñez y la adolescencia desde el cargo que está en pugna. Es así que lo que se busca es integrar un poco más la praxis de los partidos políticos con las acciones de participación ciudadana.

En la reunión del Consejo Departamental en la que participé como inves-tigadora, pude corroborar que las personas que participan y se involucran efectivamente no son los representantes de las autoridades o de grupos en-cargados de la protección, sino que son personas civiles de buena voluntad con intensión de ayudar a la niñez y la adolescencia. Eso es bueno y meritorio pero digno de una comisión de ayuda, no de un Consejo establecido en la Ley encargado de crear y aplicar políticas públicas generales.

76 Un ejemplo de este tipo de reclamos es la denuncia de organismos sociales ante el Senado contra el Consejo de la Magistratura por Incumplimiento de sus funciones

.Página 10, Diario Ultima Hora del 18 de mayo de 2010.

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Una forma de reclamar la participación de las autoridades e instituciones en los consejos es remitir notas de pedido de participación, aclarando que es una obligación legal y que en caso de incumplimiento la autoridad es suscep-tible de ser denunciada y sancionada76.

Así también podría darse el estímulo a la participación a través de reco-nocimientos públicos, premios honoríficos al mejor desempeño e incluso el ingreso a listas para cargos electivos en forma obligatoria.

Falta de creación de políticas públicas y programas coordinadosOtro grave problema es la falta de comprensión a cabalidad de la función real de los Consejos. Esto sumado a la falta de representatividad hace que los Con-sejos terminen realizando acciones concretas y específicas de ayuda individual y no políticas públicas ni programas coordinados entre todas las instituciones de protección. Frente a esta falencia, la Snna tendría que encargarse de difun-dir y exigir el cumplimiento de las funciones de los Consejos.

Los planes de acción nacionales deben ser adaptados al ámbito departa-mental y municipal, pero eso no se cumple debido a que no hay coordinación entre las instituciones. Una propuesta de mejora sería que los consejos mu-nicipales se movilicen para participar más efectivamente de los planes nacio-nales y buscar mecanismos de comunicación e interacción con ellos, porque hasta ahora ni siquiera tienen conocimiento acerca de los programas y planes nacionales.

En las reuniones que participé como investigadora, tanto del Consejo Mu-nicipal como el Departamental, se notó la falta de utilización de datos concre-tos, estadísticas, censos u otras herramientas para la toma de decisiones.

En el Consejo Departamental, que tiene como objetivo actual la protección de los/as adolescentes privados de su libertad, en su primera reunión del año 2010 se decidió visitar personalmente el centro de rehabilitación en el que se encuentran adolescentes que cometieron delitos para recabar datos sobre el nivel de protección de derechos. Esta acción es muy loable, pero no es de las que se espera de un Consejo de la Niñez y la Adolescencia, que en todo caso debería solicitar la remisión de los datos existentes y exigir a los responsables del centro de rehabilitación que mantengan en forma permanente una base de datos adecuada y actualizada sobre el nivel de protección de los derechos de adolescentes recluidos.

En conclusión, el sistema social aun no está en verdadero funcionamiento, las instituciones existen, pero el sistema no, salvo en un nivel normativo. Esto se debe a varios motivos desarrollados en la exposición, pero principalmente a la debilidad de los Consejos que, como mencionamos en el marco normati-vo, en teoría son los órganos encargados de aglutinar a todos los actores de la protección y producir políticas públicas, mientras que en la realidad no está conformado por representantes adecuados, no crea políticas públicas, ni tiene capacidad para hacer cumplir sus decisiones.

Así también existe una gran debilidad de las codeni, que al ser los órganos encargados de hacer, ejecutar, dar protección efectiva y ser accesibles para la infancia de la comunidad, necesitan de estructuras y medios adecuados para hacerlo.


4.3 Correlación de los derechos protegidos con las acciones, políticas públicas y redes aplicadas

En la ilustración 10 se visualizan los derechos protegidos y las instituciones encargadas de velar por ellos, para luego analizar cómo lo hacen, cuáles son los resultados, las falencias y los posibles puntos de mejora.


Ilustración 10Derechos protegidos; ¿normativa o fácticamente?

Sistema judicialSistema socialCentros educativosCentros de saludRegistro CivilPolicía NacionalSociedad Civil

x xx

x

xx

x

xx

xx

x

xxxx

xxx

x

instituciones derecho a:

Familia Salud

Protección contra la explotación, maltrato

y abandonoIdentidad Educación

Cultura, deporte y medio

ambiente sano

Derecho a la familiaLa familia es la institución más importante de protección a niños, niñas y ado-lescentes, en tal sentido que la Constitución Nacional en su Artículo 54 esta-blece: «La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de garantizar al niño su desarrollo armónico e integral.»

Es así que la Carta Magna establece el orden a que son llamados a responder por la protección de la niñez y la adolescencia. El Estado a través de sus institu-ciones, es protector subsidiario, ya que son las familias los principales agentes de protección, por tanto cuando la familia está imposibilitada (normalmente por la situación económica y otros factores) es que el Estado debe dar apoyo sustentable a la familia para que sean capaces de cumplir su función.

Con relación a tal punto la codeni y el Consejo Municipal de Bella Vista tienen como norte para la protección de la niñez y la adolescencia el fortale-cimiento de las familias. En todos los casos en donde interviene trata con la mayor parte de la familia. La ayuda que prestan y el seguimiento de los casos van orientados a toda la familia, teniendo bien claro que el problema y la solu-ción no están en el niño o la niña, sino en su entorno.

Otro punto tenido en cuenta para la protección, tanto en la codeni como en el Juzgado de Paz y de Primera Instancia, es que la separación de la familia solo puede darse en último caso, cuando la familia es nociva para el niño/a y se agotaron todos los recursos para tratar de superar el problema.

Sin embargo, fuera del sistema de protección existen muchos casos de niños, niñas y adolescentes que van a vivir con otras personas que no son familiares biológicos para realizar tareas en el hogar o en el campo a cambio de subven-cionar sus gastos de vivienda, vestido y colegio, es decir, lo que normalmente se llama criadazgo77.

77 Niños de entre 5 y 17 años que viven y trabajan como domésticos en el domicilio de un tercero a cambio de alojamiento, alimentación y una educación de base. Conferencia Internacional del Trabajo, Actas Provisionales 18, segunda parte, 100ª Reunión, Ginebra, junio de 2011.

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La codeni intenta erradicar esta práctica a través de la concienciación que se realiza en programas radiales, barrios y escuelas. Por otro lado, se reali-zan intervenciones y seguimiento a familias afectadas por esta problemática, se visita la vivienda, se entrevistan a las personas involucradas, se intenta el restablecimiento de la convivencia con la familia biológica y se controla la evolución del proceso.

No hay duda que la familia es la primera encargada de proteger a los niños, niñas y adolescentes del maltrato, abuso y abandono. Sin embargo, en muchos casos, por la situación de pobreza, ignorancia y falta de apoyo del Estado esta primera institución encargada de dar protección es la más ausente.

Derecho a la identidadLa mayoría de los operadores entrevistados en esta investigación piensan que el derecho a la identidad es uno de los más quebrantados, después de la vulne-ración general de derechos que sufren los niños en calle y abandonados.

No existen datos exactos de la cantidad de niños, niñas y adolescentes que no cuentan con documentos de identidad, ya sea certificado de nacido vivo, certificado de nacimiento, cédula de identidad y pasaporte. Es una preocu-pación general, pero no hay fuentes precisas para determinar el número de indocumentados y el problema principal se da en niños y niñas que nacen en domicilios particulares con parteras empíricas que no denuncian el nacimien-to a las autoridades sanitarias.

En el censo organizado por el Centro de Salud de Bella Vista en el año 2008, se supo que de 5.469 personas censadas, 151 personas estaban indocumentadas. Si bien no está discriminada la información en el sentido de si las personas indocumentadas son niños o adultos, la indocumentación afecta siempre a los niños, pues si un adulto no documentado tiene hijos, no podrá obtener directamente los documentos de éstos.

Los niños y niñas nacidos en centros de salud, hospitales, sanatorios y otros organismos encargados de la salud cuentan con certificado de nacido vivo, pues la expedición de los mismos se encuentra organizada y se expide normalmente, sin costo alguno.

La obtención de certificado de nacimiento también es accesible, pues hay oficinas de Registro Civil en todos los distritos de Itapúa. La inscripción y la primera expedición del certificado de nacimiento son gratuitas. Sin embargo, aún así hay muchos niños y niñas que no cuentan con el certificado, sea por la indocumentación de sus padres o por simple irresponsabilidad de los fami-liares.

La Directora Regional del Registro Civil de Itapúa y la Encargada de la Ofi-cina del Registro Civil de Bella Vista, manifestaron que perciben la falta de interés de los padres en obtener los documentos de identidad de sus hijos. Eso puede deberse a la ignorancia sobre la importancia de la documentación. No comprenden lo imprescindible que es contar con documentos, recién hasta cuando necesitan viajar, hacer un trámite administrativo o judicial ante las autoridades, donde ven la necesidad de contar con documentos de identidad.

Para salvar esta deficiencia, la codeni de Bella Vista realiza campañas de concienciación en las escuelas, barrios y en medios de comunicación radial a fin de difundir la importancia fundamental de que la niñez y en general toda persona, esté debidamente documentada.

También realiza campañas de documentación en conjunto con la Encar-gada del Registro Civil. En ejecución de dicho plan se realizan inscripciones

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en localidades y barrios alejados, para tratar de hacer más accesible el servi-cio. Con el objetivo atraer la asistencia de los niños y niñas se realizan juegos, shows con payasos, pintatas, y entre tanto se les enseña sobre sus derechos y obligaciones, sus padres tramitan la documentación gracias a la presencia de la encargada del registro civil y se procede a la vacunación a cargo de los representantes del centro de salud.

El Centro de Salud de Bella Vista también trabaja en forma coordinada con el Registro Civil, pues exigen que los niños y niñas recién nacidos estén inscriptos en el Registro Civil antes de ser dados de alta. Esto es fácil de llevar a cabo por la cercanía física entre las sedes de ambos organismos.

En el Hospital Regional de Encarnación, también se daba tal exigencia, cuando estaba habilitada dentro del Hospital una oficina del Registro Civil dedicada solamente a inscribir nacimientos y defunciones, sin embargo, por problemas administrativos fue clausurada. En la entrevista con la Directora Regional del Registro Civil, la misma manifestó que está gestionando la re-apertura de tal oficina y que sería muy útil que los organismos que trabajan por la niñez y la adolescencia se unan a dicho pedido para así tener más fuerza y conseguir el objetivo.

Otro grave problema es la falta de documentación de los padres, pues cuando alguno de ellos no cuenta con certificado de nacimiento y cédula de identidad, se le niega la inscripción al niño o niña, y solo puede realizarse judicialmente o esperar que los padres obtengan su documentación, que nor-malmente lleva varios meses, pues la cédula de identidad no es de rápida ob-tención, principalmente en el interior del país.

Algo llamativo es la prohibición de inscribir a niños cuyos padres son menores de 18 ó 16 años, pues las entrevistadas no coincidían en la edad y ninguna de ellas tenía algún documento, reglamento o resolución que avale tal prohibición. Es decir, que el niño que se encuentra en esta situación debe permanecer sin identidad hasta que sus padres cumplan la mayoría de edad o tramiten judicialmente su inscripción.

El Código de la Niñez y la Adolescencia asegura el derecho a la identidad, a estar inscripto en los registros públicos (Artículo 18) y tal derecho no pue-de serle vedado a algunos niños por ningún motivo y mucho menos porque sus padres son adolescentes. Es por eso que las reglamentaciones del Registro Civil deben ser revisadas y concordadas con la legislación actual en niñez y adolescencia.

La cédula de identidad es una falencia aun mayor, pues en gran parte de los casos atendidos en los Juzgados, en la codeni y en los colegios los niños no cuentan con ella. En Bella Vista no hay oficina de identificaciones de la Policía Nacional, pero sí existe en la ciudad de Obligado. La primera expedición tam-bién es gratuita, el problema es la tardanza en la entrega del documento, que en la mayoría de los casos lleva tres meses como mínimo.

Muy pocos son los que cuentan con pasaportes pues solo lo tramitan cuan-do están obligados a su uso para aquellos niños y niñas que van a viajar al exterior. Es de muy difícil acceso por su costo y por la centralización de los trámites en la capital del país.

Derecho a la salud En Bella Vista funciona el Consejo Municipal de Salud desde 1996. Dando cumplimiento a la Ley Nº 1032 «Del Sistema Nacional de Salud», su función principal es hacer el plan local de salud y administrar el presupuesto.

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En el distrito existe un centro de salud en el área urbana y 3 puestos de salud en las áreas rurales (en Vacay Km. 20, Acacarayá Km. 3 y Santa Clara).

El presupuesto para este año es de 530.000.000 guaraníes, los que aportan son el Ministerio de Salud y el Municipio. La mayor parte de lo aportado por la comuna va para sueldos porque tienen muy pocos rubros del Ministerio de Salud. Del presupuesto general se utiliza directamente para niñez y adolescen-cia 5.000.000 de guaraníes aproximadamente, más los insumos que ya vienen del ministerio como ser las vacunas, y los test del piecito para diagnosticar retardo mental.

Cuentan con una ambulancia moderna, en buen estado para traslados en casos necesarios y derivaciones a Encarnación, Asunción y Posadas, Argenti-na78.

Políticas de promoción y prevenciónEl director del centro de salud es especialista en medicina familiar y salud comunitaria, cumple sus funciones desde el año 2007, y desde que asumió el cargo enfocó el trabajo a través de políticas de prevención y promoción, es así que crearon los tres puestos de salud en zonas rurales y se implementan cuatro visitas mensuales a otras zonas para prestar atención extra-muros.

En el año 2008 estuvo a su cargo la organización de un censo de las zonas rurales, a fin de conocer datos exactos acerca de la cantidad de personas en edad de recibir vacunación, cantidad de embarazadas, de mujeres en edad fér-til, de personas que sufren enfermedades respiratorias, entre otros datos útiles para la aplicación de programas de salud.

El Censo fue realizado con el apoyo del Consejo de Salud, que aportó la suma de un millón de guaraníes y los alumnos del colegio nacional Lauro Raatz, quienes actuaron de censistas. En dicho censo, que abarcó las zonas rurales, fueron censadas 5.469 personas, de las cuales 251 eran niños menores de dos años.

Los funcionarios de salud realizan campañas de vacunación en todo el dis-trito, utilizando como técnica el recorrido casa por casa y el control exhaustivo de la tarjeta de vacunación de los niños. A la vez informan a los ciudadanos la importancia de contar con los documentos de salud, como ser la tarjeta de va-cunación e historial clínico de niños, niñas y adolescentes, y que en cada visita al centro médico tales documentos serán exigidos y controlados.

Así mismo, el director explicó que cada vez que los niños y adolescentes llegan a consultar sobre cualquier cuestión, se les realiza un control general de su estado de salud, se deja constancia de su historial clínico y en caso de ser necesario se les ofrece desparasitación y vitaminas gratuitamente.

En abril de este año han realizado una campaña de prevención de parasito-sis intestinal en niños de la localidad de Bella Vista y zonas aledañas. Fueron beneficiados en forma directa 950 niños del 1º, 2º y 3º grado del nivel primario de 11 escuelas públicas y en forma indirecta 2.850 personas. En dicha actividad se realizó educación y tratamiento antiparasitario y suplementación con sulfa-to ferroso (hierro), en forma totalmente gratuita79.

Salud sexual y reproductiva en adolescentesDesde el año 2007 se lleva a cabo en Bella Vista un proyecto de prevención de embarazos no planificados, a través de la realización de atenciones médicas extramurales en 5 compañías del interior del distrito de mayor densidad po-blacional. Una vez por mes se brinda información sobre planificación familiar

78 Datos recabados durante la entrevista al Director del Centro de Salud. Dr. Miguel Farías.

79 http://www.uni.edu.py/noticias/news.php?noticia=1051.

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a las mujeres en edad fértil y se provee en forma continua y permanente de los diferentes métodos de planificación. Además se incluye en el programa de planificación familiar del centro de salud local a todas las mujeres que hayan iniciado sus relaciones sexuales, que no utilizan ningún método anticoncepti-vo y deseen hacerlo.

A través de tal programa, hasta el año 2009, se logró reducir el 30% de embarazos no planificados de 185 a 128 y aumentar el 110% de mujeres que utilizan el programa de planificación familiar, de 576 en el año 2007 a 1.230 en el año 200980.

Otro resultado que arrojó la realización de tal proyecto es que no ha dis-minuido el número de embarazos no planificados en las menores de 18 años que no tienen aún pareja estable. Existe un promedio de 60 embarazos en adolescentes el cual se mantiene, a pesar de haber disminuido el número de embarazos en total y haber aumentado la cantidad de usuarias de planifica-ción familiar.

Es por eso que actualmente se realiza un nuevo programa dirigido direc-tamente a adolescentes en el que se intenta reducir el número de embarazos precoces. Tiene los mismos objetivos y mecanismos que el programa anterior, incluyendo charlas a los padres y adolescentes sobre las relaciones sexuales sin protección, embarazo precoz, infecciones de transmisión sexual y efectos psicosociales del embarazo precoz.

Las campañas de educación sexual en los colegios y el establecimiento de servicios diferenciados de orientación sexual y reproductiva para adolescentes, se realizan prohibiéndose expresamente todo trato discriminatorio en razón de sexo, edad, raza, estado civil, credo, instrucción, condición económica o cultural81.

La planificación familiar es un derecho de toda persona y a la vez una nece-sidad, pues permite a las mujeres, parejas o familias organizar su vida y decidir cuando están preparadas y son capaces de traer al mundo niños y niñas, facili-tando así que los derechos de éstos sean cumplidos, pues se supone que toman la decisión de tener hijos en forma responsable.

Derecho a la educaciónLa educación formal en Bella Vista se da a través de 2 colegios públicos: uno de ellos es un colegio agrícola y 1 privado. Existen 19 escuelas primarias públicas y 2 privadas. Cuentan con 113 docentes en entes públicos y 40 en privados. Hasta diciembre de 2009 se registraron 1.918 alumnos82.

Exceptuando los salarios de docentes de entes públicos y otros rubros que son abonados directamente por el Ministerio de Educación, el Consejo de Educación de Bella Vista maneja un presupuesto anual de 402.000.000 de guaraníes.

Con ese presupuesto refuerzan la merienda y el kit escolar que llega del Ministerio de Educación y Cultura, dan servicio gratuito de transporte para que niños de escasos recursos y de compañías más alejadas puedan llegar a los centros educativos. Así también se dan clases gratuitas de guitarra popular, clásica, violín, chelo, lenguaje musical, arpa paraguaya, danza y fútbol, tanto en el centro del distrito como en las compañías.

La codeni trabaja conjuntamente con los docentes quienes informan los casos de niños indocumentados, los que abandonan el sistema escolar, los que son maltratados, etc. Con relación a los primeros, se realizan los trámites de documentación, en el segundo caso se llama a los padres de los mismos y se le

80 Datos extraídos del Proyecto Social «Disminuir a cero el número de embarazos no deseados en el distrito de Bella Vista Sur, departamento de Itapúa» a cargo del Dr. Miguel Farías, Director del Centro de Salud de Bella Vista. Pág. 13.

81 Objetivos específicos del Proyecto Social «Prevenir el embarazo en adolescentes en el distrito de Bella Vista Sur, departamento de Itapúa» a cargo del Dr. Miguel Farías, Director del Centro de Salud de Bella Vista. Pág. 11.

82 Datos relevados en la entrevista a la Encargada Municipal de Educación y planillas de datos obtenidas de la Unidad Departamental de Estadísticas. Sede I.

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advierte de la obligación de escolarizar a sus hijos y en el tercer caso, se inicia el proceso judicial de maltrato y se aplican medidas de protección.

Así mismo, la codeni organiza charlas educativas en las aulas con los alum-nos y en las reuniones de padres sobre los derechos y obligaciones de niños y adolescentes, con representantes del centro de salud, de la Policía Nacional, del Juzgado de Paz, psicólogas, entre otros.

En algunas escuelas visitadas, las clases se desarrollan en plurigrados, es decir, que una maestra atiende simultáneamente a alumnos de distintos nive-les o grados, lo que afecta la enseñanza, pues es más difícil impartir clases en esas condiciones.

Al ser una zona rural, el acceso a materiales pedagógicos modernos y tec-nológicos también se dificulta. Otra situación que se da en la región es que en caso de inclemencias del tiempo las clases se suspenden, pues es difícil que los alumnos lleguen por la condición de los caminos y la falta de medios de transporte adecuados.

Al visitar a las escuelas rurales y hablar con los maestros, estos manifestaron que varios niños, si bien asisten al colegio, no tienen un rendimiento regular por la situación vivida en sus familias, ya sea por problemas de pobreza, alco-holismo, violencia, etc.

Es así, que si el problema es la pobreza o el alcoholismo las familias son visitadas, entrevistadas y se les da acompañamiento psicológico, se les ayuda a conseguir trabajo o se les da asistencia material de acuerdo al caso. Cuando el problema es la violencia, los casos son remitidos al Juzgado de Paz, se da el trámite del juicio de violencia doméstica y se adoptan medidas de protección como ser la exclusión del hogar del violento, la prohibición de consumir alco-hol y el tratamiento psicológico.

De los datos obtenidos del Ministerio de Educación se puede notar que de 2.229 matriculados en el año 2006, del primer grado de la escolar básica al tercero de la media, 108 alumnos repitieron el grado, representando el 4,8 % de la totalidad83.

Derecho a la protección en contra de explotación, abuso y abandonoDesde el año 2009 en Bella Vista se han realizado solo dos denuncias de vio-lencia doméstica que tenían como víctimas directas a niñas. En ambos casos los supuestos victimarios son sus respectivos padres. En uno de ellos se orde-nó la prohibición al padre de acercarse a su hija hasta que la Fiscalía resuelva el caso penal iniciado por los mismos hechos; y en el segundo, se ordenó el tra-tamiento psicológico familiar y seguimiento, pues el hecho era leve y además el padre era la única persona adulta que podía hacerse cargo de sus hijos, por tanto la separación del grupo familiar todavía no fue ordenada.

En todos los demás casos de denuncia de violencia familiar la víctima directa es la madre e indirectamente, los niños y adolescentes que viven en un grupo fa-miliar. Todos los afectados necesitan de algún tipo de protección, es por eso, que en tales casos, además de dictar las medidas de protección que correspondan a la víctima directa, se ordena el tratamiento psicológico de los niños, la asistencia alimenticia o el régimen de relacionamiento con sus familiares.

Así también se remitieron dos casos sobre abuso sexual a la Fiscalía a fin de que inicie las investigaciones, sin embargo en uno de ellos hasta la fecha no existe imputación.

Como mencionamos en el último punto del apartado anterior, las maes-tras y los vecinos suelen también denunciar casos de abandono material sea

83 Datos proporcionados por la Unidad Departamental de Estadística Sede I. Supervisión de Itapúa. Ministerio de Educación.

132


a causa de la pobreza o el alcoholismo. La primera en intervenir es la codeni, quien se presenta en el lugar para ver la situación de la familia, se le ofrece los auxilios que están a su alcance, sea bienes no perecederos, frazadas, conexión para algún trabajo, que son proveídos por la Intendencia a través de la Secreta-ría de Acción Social o donaciones de la comunidad. Se advierte a los padres de los deberes incluidos en la patria potestad y se les visita periódicamente para ver su desenvolvimiento.

Si bien en Bella Vista no existían niños en calle, actualmente, con el in-cremento de la actividad turística niños de otras ciudades, principalmente de comunidades indígenas se instalan frente a centros comerciales para pedir di-nero o comida.

Ante estos casos la codeni investiga sobre el origen de los niños, sus datos personales, de sus padres o representantes, su domicilio y se contacta directa-mente con las familias intentando ayudar a las mismas para que puedan dar a sus hijos mejores condiciones y no necesiten salir a las calles.

Sin embargo, con los niños indígenas la situación es más complicada pues vienen de comunidades asentadas en distritos muy alejados y de difícil acceso, además las intervenciones que se realizan con ellos deben ser supervisadas y controladas por las autoridades departamentales de protección a los indígenas para que se les otorgue la ayuda sin afectar su identidad cultural.

Para esto se realizaron reuniones con los encargados departamentales de la Secretaría de los Pueblos Indígenas intentando coordinar acciones, sin em-bargo, los mismos han manifestado que se han reunido con los caciques de las comunidades para buscar soluciones sin que hasta ahora se haya realizado alguna acción concreta.

En muchos casos el derecho a la cultura, al deporte y al ambiente sano aun no se visualiza como algo que necesita protección, se sigue con el viejo paradigma de dar protección básica y mínima. En la mayoría de los casos que asisten a pedir protección ante las instituciones, los casos son muy delicados y con necesidades básicas, por tanto se dejan de lado estos derechos o no se le da la debida preponderancia.

La codeni de Bella Vista tiene aprobado un proyecto sobre tales derechos y actualmente se encuentra en ejecución. Hasta ahora ha organizado una sesión de pintura para niños y otra para adolescentes, los primeros dejaron plasma-das sus obras en el estacionamiento de la municipalidad y los segundos en los muros exteriores del Centro de Salud. En ambos casos los temas principales son la protección del medio ambiente en Bella Vista. En las dos oportunidades hubo participación masiva de niños y adolescentes, repartiendo premios a las mejores obras artísticas.

Así también, en Bella Vista hay casi 100 niños y adolescentes inscriptos en las clases de danzas, violín, chelo, guitarra popular, guitarra clásica, lenguaje musical, arpa paraguaya, taller de dibujo y pintura y fútbol, en todos los casos el acceso es gratuito o a muy bajo costo y con inclusión de materiales. Es tam-bién accesible pues algunos cursos son dictados en compañías alejadas.

Con relación a la protección del ambiente sano, en las escuelas, los niños y adolescentes son preparados para ser agentes efectivos de protección del am-biente, incluso participan en campañas de concienciación y prevención, reco-rriendo las casas para difundir la información. Es así, que la escuela agrícola fue premiada por el Consejo de Salud Local por su participación en la lucha contra el dengue.

Para los festejos del día del niño y de la juventud se realizan concursos lite-rarios y artísticos. Así como exhibiciones teatrales, de cine y danza, además de

133


los festejos realizados en escuelas, barrios y localidades que no pueden llegar hasta los festejos centrales.

Es así, que por más que existan necesidades extremas y que a veces parecen más urgentes, no se pueden dejar de lado la recreación, la cultura, el deporte y el medio ambiente sano que todo niño necesita para desarrollarse normal-mente y no olvidemos que dichos derechos tienen el mismo rango que todos los demás.

4.4

Recomendaciones generales para mejorar el sistema

4.4.1 Sistema judicial

Llenar las vacancias del Poder Judicial en plazos adecuados. Para eso, tanto el Consejo de la Magistratura como la Corte Suprema de Justicia, deberán cumplir sus funciones referentes a dicha cuestión. Las organizaciones civiles pueden exigir el cumplimiento de tales funciones, ya sea a través de notas diri-gidas a dichos organismos o denuncias por incumplimiento de sus funciones. Podría utilizarse como ejemplo la denuncia presentada ante el Presidente del Senado por el Centro de Estudios Judiciales (CEJ), el Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) y el Instituto de Estudios para la Consoli-dación del Estado de Derecho (ICED) en contra del Consejo de la Magistratura por haber decidido dejar de dictar ternas de candidatos para llenar vacancias dentro del Poder Judicial84.

Potenciar la función de los Juzgados de Paz como representantes de los Juzgados de Primera Instancia de la niñez, para que tomen las medidas urgen-tes y hagan más accesible la justicia. En este punto es necesario dar a conocer, instruir y exigir a los jueces de paz el cumplimiento de sus funciones como representantes de los jueces especializados en sus comunidades.

Esto debería hacerse a través de cursos y talleres con especialistas en dere-cho de la niñez, organizados por los propios jueces a través de las asociacio-nes de magistrados, por la Corte Suprema de Justicia, por la Secretaría o los Consejos de la Niñez y la Adolescencia. Además los organismos de control dentro del sistema judicial, como son la Superintendencia o la Presidencia de cada Circunscripción Judicial, deberían controlar efectivamente que los jueces cumplan con sus funciones, para esto cada juzgado presenta informes mensuales sobre sus actuaciones. El control también podría ser ejercido por organismos civiles.

Los Juzgados de Primera Instancia deben dar un trato especial a los casos remitidos por el Juzgado de Paz, en el sentido de darles seguimiento y prose-cución de oficio. Es decir que deben darle trámite sin necesidad de pedido de las partes o de otras instituciones. Para esto podrían habilitar dentro de sus archivos un lugar (casillero) especial, separado de los demás expedientes a fin de facilitar a los funcionarios el control de tales expedientes.

Así mismo, es importante asignar un Defensor Público para el niño y ado-lescente de forma inmediata para esto el Juez de Primera instancia que recibe

84 Información obtenida del diario Última Hora, página 10, del 18 de Mayo de 2010.

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el expediente debe ordenarlo como primera medida y los funcionarios de di-cho juzgado deben remitirlo a la Defensoría sin demora, teniendo presente que son expedientes urgentes y especiales.

Instaurar como requisito curricular para los alumnos de derecho de todas las universidades del país una pasantía rural para dar asistencia jurídica en zo-nas de difícil acceso a los órganos jurisdiccionales. Esto sería posible mediante convenios entre las instituciones educativas y la Secretaría de la Niñez y la Adolescencia y la Corte Suprema de Justicia85.

Implementar sistemas de capacitación constantes y buscar que los fun-cionarios que prestan servicios en la justicia especializada, sigan su carrera judicial en la misma rama y sean verdaderos especialistas en el tema. Las ca-pacitaciones deberían ser organizadas por la Corte Suprema de Justicia, los magistrados locales o las mismas asociaciones de funcionarios, en lugares ac-cesibles a los mismos, como ser el mismo local del Juzgado o el salón auditorio de los tribunales. Y en horarios adecuados, de ser posible consensuados o por lo menos, tratando de evitar excesivas molestias, por ejemplo, podría ser de 13:30 a 15:00 horas, para dar continuidad a la jornada laboral y evitar traslados innecesarios.

4.4.2 Sistema social

Mejorar el funcionamiento de los Consejos Nacionales, Departamentales y Municipales, a través de la acción de la Snna y las encargadas de codeni respectivamente, para que los consejos de la niñez nacionales y municipales estén conformados por los representantes de las instituciones tal como la Ley lo dispone y controlar que ejerzan verdadera representación. Una forma de reclamar la participación de las autoridades e instituciones en los consejos es remitir notas de pedido de participación, aclarando que es una obligación legal y que en caso de incumplimiento la autoridad es susceptible de ser de-nunciada y sancionada.

También podría darse el estímulo a la participación en los consejos a través de reconocimientos públicos, premios honoríficos al mejor desempeño e in-cluso, el ingreso a listas para cargos electivos en forma obligatoria.

Formación cívica para los adolescentes y comisiones barriales cuya orga-nización debería estar a cargo de la codeni. La formación se basaría en el ejercicio del derecho a la participación y el cumplimiento de la obligación de participar en los consejos de la niñez conforme lo dispone la Ley, la elección de representantes, la canalización de reclamos y pedidos a través de sus repre-sentantes, la organización de reuniones periódicas que promuevan la partici-pación.

Con los adolescentes de Bella Vista se implementa la participación cívica a través de sus comisiones de grado. En las charlas que se realizan en los co-legios se promueve que los adolescentes den propuestas de mejoras, que son depositadas en un buzón habilitado al efecto y el presidente de cada grado debe remitirlas al Consejo de la Niñez y la Adolescencia. Una propuesta in-teresante sería que la codeni acuerde con las escuelas y colegios la inclusión de la educación cívica y la promoción de la participación en el Consejo de la Niñez y la Adolescencia.

85 Tema desarrollado en el apartado número seis del punto de mejora.

135


4.5

Puntos de mejora

Impulso y fortalecimiento al funcionamiento de las codeni. Debido a que es el órgano ejecutivo más cercano a la infancia de cada comunidad, su función es central. Está encargada de velar y hacer cumplir los derechos de la niñez y la adolescencia de su municipio, haciendo efectiva la política de descentraliza-ción y fácil acceso a la protección.

La Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia deberá remitir notas ofi-ciales a los municipios del país haciéndoles saber lo prescripto por la Ley refe-rente a la conformación de la codeni (órgano ejecutivo), aclarando que a falta de conformación de tales organismos la Intendencia igualmente debe cumplir la función de la codeni velando por la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia.

En la misma carta debería advertir que el incumplimiento de la protección por parte de los organismos del Estado puede hacer incurrir en responsabili-dad internacional a nuestro país, y que a la vez el Gobierno puede pedir in-demnizaciones a los funcionarios que son responsables directos.

En ese mismo sentido la Snna podría enviar publicaciones periódicas a las intendencias, destacando aquellas que cumplen mejor con su función.

Es importante visualizar la protección de la infancia como un punto im-portante que debe ser tenido en cuenta dentro de las plataformas de Gobierno municipales, principalmente en épocas electorales en donde se proyectan los planes, para lo cual, organismos de la sociedad civil interpelarán a los candi-datos a intendentes sobre tales puntos.

Promover la creación de redes de trabajo que apoyen la labor de la codeni y que sirvan para suplir la falta de un grupo multidisciplinario de profesio-nales contratados, posibilitando utilizar los servicios de los profesionales de las instituciones ya instaladas en la comunidad como ser el Centro de Salud (doctores, obstetras, enfermeros), Juzgado de Paz, Fiscalías (abogados), Poli-cía Nacional (personal de seguridad), Registro Civil (personal administrativo), centros educativos (educadores, psicopedagogos), organizaciones civiles (psi-cólogos, asistentes sociales).

En Bella Vista ya participan las instituciones públicas citadas y la ONG que trabaja con niños, niñas y adolescentes denominada Aldea SOS, las comisiones de barrios, algunas comisiones de padres de escuelas, grupos religiosos (de diferentes religiones).

La organización de las redes puede provenir directamente de la Snna en los lugares donde no está instalada la codeni o mejor aún, a través de la codeni en las comunidades que cuentan con ella, como es el caso de Bella Vista, en donde la red es organizada por la encargada de este organismo.

Para promocionar las redes la Secretaría debe sugerir, vía escrita o telefóni-ca, a los encargados de codeni que las creen. En caso de ser necesario brindar la capacitación necesaria al encargado/a de las codeni para la formación de las redes y por último, dar el apoyo institucional para tal labor.

Promover la firma de convenios entre las instituciones citadas en el punto anterior y todas aquellas que trabajan por la niñez y la adolescencia para que las redes tengan estabilidad y se pueda exigir su cumplimiento por más que los operadores dentro de las instituciones cambien.

136


Dichos convenios deben prever:• Las instituciones involucradas en la red, pertenecientes tanto al Estado

como a la sociedad civil relacionadas con la protección de la niñez y la adolescencia.

• Los funcionarios responsables de coordinar la red dentro de la institución a la que pertenece. Los mismos deberán informar a la institución los pla-nes conjuntos con las demás instituciones, organizar el cumplimiento de dichos planes en lo referente a su institución, participar de las reuniones periódicas, comunicar a los demás integrantes de la red sobre los inconve-nientes e imposibilidades para el cumplimiento de los planes.

• Las formas de comunicación entre las instituciones que forman parte del sistema. Que pueden ser vía telefónica, internet, por escrito a través de no-tas, circulares o reuniones presenciales periódicas.

• El plazo de vigencia, recomendado de dos años a cuatro años.• La forma de modificación y renovación del convenio: por consenso o ma-

yoría calificada.• Los mecanismos de control del funcionamiento: interpelación entre los

miembros de la red y denuncia ante los superiores jerárquicos de cada ins-titución.

• Proponer la inclusión de ciertos puntos dentro de los reglamentos internos de las instituciones involucradas de acuerdo a los mecanismos internos de cada organismo o a través de resoluciones de las autoridades de cada ins-titución que regulen específicamente el tema. Lo que debe incluirse es: a) participación obligatoria de representantes de la institución en la red de trabajo, estableciendo estímulos para quienes desempeñen correctamente sus funciones dentro de la red (recibir créditos para ascensos; en caso que tengan presupuestados plus o premios, estos pueden depender de su par-ticipación efectiva en las redes); b) sanciones a quienes no participan en la red y no cumplan correctamente sus funciones en la red (descuento de salario por falta de participación, sumario en caso de mal desempeño).

• Instar a los encargados de las codeni a concretar la firma de convenios con Universidades regionales para que los estudiantes de los últimos años de las diferentes carreras (psicología, sociología, asistencia social, abogacía, etc.) presten servicios en la codeni como parte de su práctica profesional curri-cular. Tales convenios deben regular: a) las instituciones involucradas; b) las tareas que pueden cumplir los alumnos; c) el plazo de las prácticas y los ho-rarios que van a cumplir; d) la forma de control de las prácticas; e) el valor que tendrá la práctica para los alumnos dentro de su currículum. Todo esto dependerá del acuerdo a que se llegue con las instituciones educativas.

Organizar capacitaciones periódicas para los funcionarios de la codeni en donde se les instruya sobre: a) sus funciones conforme a lo dispuesto en el Código de la Niñez y la Adolescencia; b) sus mecanismos de actuación; c) las competencias de los demás organismos de protección a fin de que puedan de-rivar los casos en forma adecuada; d) las directrices para crear las redes dentro de su comunidad.

Los cursos deben ser dictados para todos los directores de codeni, exigien-do que la presencia y la difusión entre sus funcionarios y en sus comunidades de lo aprendido sea obligatorio.

Podrían realizarse en las capitales departamentales, por lo menos en forma trimestral. Los capacitadores deben ser personas especialistas en el sistema de

137


protección social de la infancia, en derecho de la niñez y la adolescencia y en la organización estratégica o conformación de redes.

Crear un círculo comunicacional entre los operadores distritales y a la vez con los operadores departamentales y nacionales a través de los diversos recur-sos tecnológicos, a fin de estar constantemente comunicados. Según la dispo-nibilidad pueden ser: a) foros o redes virtuales y comunicaciones vía Internet entre los encargados de codeni del país y los funcionarios de la Snna dentro de la página web de la institución; b) líneas telefónicas accesibles y directas entre los operadores para llamadas, mensaje de texto y fax; c) comunicaciones escritas para presentación de informes, datos, etc.

Esto podría ser coordinado y difundido por la encargada de coordinación de codeni de la Snna. Como primera medida debería ponerse en contacto con las gobernaciones y municipios vía telefónica o por escrito a fin de demos-trar la apertura y el interés en crear vínculos entre tales instituciones.

Para ello podría solicitar a los encargados del ámbito de niñez y adolescen-cia de las 17 gobernaciones del país que elaboren una lista de los teléfonos, fax y correo electrónico de todas las codeni o municipalidades de su departamento. El objetivo deberá ser obtener una lista nacional de contactos, que a la vez deberá ser solidarizada con todos los departamentos y los municipios, facili-tando así la comunicación entre las diferentes codeni entre sí y la Snna.

La evaluación y monitoreo de la puesta en marcha de lo propuesto como punto de mejora puede realizarse por la misma Secretaría Nacional de la Ni-ñez y la Adolescencia Snna gracias a los informes periódicos presentados por los encargados de la codeni. Así mismo, se pueden fijar reuniones semestrales entre los Encargados de la codeni y miembros de la Snna para realizar un recuento de las actividades practicadas.

Por otro lado, las organizaciones sociales de la comunidad pueden designar a personas encargadas de controlar la gestión de los organismos públicos, para luego realizar las denuncias correspondientes en caso de mal desempeño.

Así mismo, sería interesante realizar investigaciones, como la presente, pero que analicen el nivel de satisfacción de los usuarios de los sistemas de protección y las instituciones involucradas, las modificaciones en la atención y protección, los resultados positivos y los negativos, a través de grupos focales, encuestas, entrevistas, etc.

4.6

Conclusiones

En conclusión, el sistema judicial de protección está vigente pero necesita ser más accesible para las personas. Y esto debiera darse a través de la actuación de los Juzgados de Paz que están en cada distrito. Estos tienen autorización legal para actuar, por lo que solo se necesita predisposición por parte de los jueces y juezas, y control por parte de los superiores jerárquicos y la ciudada-nía a través de los particulares y/o organizaciones civiles.

El sistema social de protección aun no está en verdadero funcionamiento. Las instituciones existen, pero el sistema no. Esto se debe a varios motivos desarrollados en la exposición, pero principalmente a la debilidad de los Con-

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sejos en sus tres niveles que, como mencionamos en el marco normativo, en teoría son los órganos encargados de aglutinar a todos los actores de la protec-ción, producir políticas públicas y coordinar el desarrollo, mientras que en la realidad no está conformado por representantes adecuados, no crea políticas públicas, ni tiene capacidad para hacer cumplir sus decisiones. Así también se debe a la debilidad de las consejerías por los derechos de la niñez y la adoles-cencia (codeni) pues son los órganos ejecutores y accesibles por excelencia, si estos organismos funcionan se nota la eficacia de la protección.

Es complicado hacer funcionar sistemas integrales, pero cada institución u operador que da servicios para la protección de la niñez y la adolescencia puede cumplir de la mejor manera su función y coordinar con otras institu-ciones y operadores para optimizar su trabajo. Así se construyen los cambios, así funcionan los sistemas.

Los individuos dan forma a los sistemas, así como los sistemas dan roles a los individuos. El rol individual y social del ser humano crea esa dualidad, es difícil cambiar cosas grandes, pero empecemos por las pequeñas, por las más cercanas, las más accesibles.

Los cambios deben venir de las bases. Las instituciones y operadores mu-nicipales deben coordinar trabajos y exigir a organismos departamentales y nacionales que les den espacios de participación y apoyo.

Es necesario cumplir con nuestras funciones en nuestra familia, en nuestro barrio, en nuestra comunidad y así en orden creciente, para luego exigir a los demás que cumplan las suyas. No nos olvidemos que todos somos responsa-bles por los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

139


La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción

Por Hugo Pereira

5

5.1

Introducción

Pese a que la población paraguaya se ha cuadruplicado en poco más de medio siglo, desde 1950 al 2002, no se ha considerado dicho crecimiento por parte de las instituciones del Estado paraguayo, por lo que el proceso «no fue acompa-ñado por un desarrollo económico sostenible»86.

Tal como señala el documento de la Política de Población del Paraguay, aprobada en el año 2005, «queda claro que las estrategias y políticas de desa-rrollo puestas en práctica durante ese lapso, no han incorporado en sus cálcu-los y previsiones, las variables y la dinámica de la población paraguaya»87.

Aunque el destinatario de las acciones del Estado es la población, contradic-toriamente no fue tenida en cuenta.

«La población, con sus procesos internos de cambio en el tamaño, la estruc-tura, la movilidad y las expectativas culturales de las personas, no ha sido con-siderada como factor fundamental en los esfuerzos realizados para producir riqueza y calidad de vida, por consiguiente, tampoco lo ha sido como objetivo final y beneficiario central de la política de desarrollo».

La desatención de los fenómenos relacionados a las variables población y territorio, en las políticas públicas durante la toma de decisiones tuvo altos costos sociales y ambientales.

«El modelo de crecimiento económico aplicado ha repercutido en la mala explotación de sus recursos naturales y en el grave deterioro del medio am-biente, acrecentando la pobreza basada en la crisis del sistema productivo, la desocupación, el subempleo y la alta concentración de ingresos».

5.1.1 Hallazgos generales

Como señala la publicación «Política de población de Paraguay», no puede atribuirse propiamente a la falta de una política de población en el escaso di-namismo del desarrollo económico y social durante 50 años, sin embargo la potenciación de la población como capital humano del desarrollo pudo haber contribuido positivamente a la transformación estructural de la economía y al mejoramiento de las condiciones sociales de vida.

«Lo que ha faltado en todo este tiempo, ha sido una política de población integral que tuviese el propósito deliberado de actuar en la posible previsión,

86 stp (2000) Diagnóstico socio demográfico del Paraguay.

87 Ministerio del Interior - stp (2005) Política de Población de Paraguay.

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canalización y orientación de los procesos demográficos, sus factores determi-nantes y convenientemente articulada con las políticas económicas y sociales, podía haber creado la necesaria concordancia entre los factores que impulsan el desarrollo sustentable».

En el contexto histórico de un Estado que no se ha ocupado de las dinámi-cas demográficas y territoriales en sus planificaciones, aparecen durante los primeros años de la década de 1990 los primeros Gobiernos locales elegidos por votación popular (municipalidades y gobernaciones). Por primera vez los ciudadanos del interior del país tienen la posibilidad de dirigir el timón de sus instituciones. Lo hacen quizás con ganas, pero con mucho menos experiencia y capacitación que sus colegas funcionarios del nivel central. Debido a ello, se emprende la tarea de llevar adelante las diferentes gestiones caracterizadas por la cantidad, pero lamentablemente con magra información y casi nula pla-nificación. Las pocas evaluaciones realizadas a lo largo de casi dos décadas, demuestran la escasa efectividad de sus acciones.

5.1.2 De la información y limitaciones de gestión

La ineficacia de los Gobiernos locales se ha atribuido habitualmente a la fal-ta de planificación. Sin embargo, la planificación implica el conocimiento de los diversos aspectos de la realidad regional. No se puede planificar lo que se desconoce, pues primero debe entenderse la realidad en la cual se intervendrá. «La gran mayoría de las intervenciones específicas a través de las políticas pú-blicas han sido realizadas sin disponer de la suficiente información y análisis respecto de la realidad sobre la cual se intervendría. Esto generó que las accio-nes encaradas no alcancen los niveles de eficiencia requeridos para el logro del desarrollo sustentable.»88.

La «Carta Iberoamericana en Calidad de Gestión Pública», firmada por Pa-raguay, vincula la calidad de la gestión pública con dos propósitos fundamen-tales de un buen Gobierno democrático:1 «Toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudada-

no, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso de formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social».

2 «La gestión pública tiene que orientarse hacia resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades, la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas»89.

La mejora continua de la administración pública requiere, entre otras varia-bles, de transparencia y participación ciudadana, uno de los principios inspi-radores de una gestión pública de calidad de la Carta Iberoamericana, definida en el documento como la actitud de las administraciones públicas a ser «abier-tas al escrutinio público, tolerantes a las críticas y permeables a las propuestas de mejora y de cambios provenientes de la ciudadanía».

Las revisiones encaminan a la administración hacia la calidad constante del servicio público.

«Una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente, interna y externa, orientada a la identificación de oportunidades

88 (Agenda de investigación en temas de población, www.adepo.org.py)

89 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. Carta compromiso firmada por Paraguay.

141


para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas cen-trados en el servicio al ciudadano y para resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas».

La planificación y la rendición de cuentas van de la mano. Al no diseñarse una planificación con indicadores para comprobar el logro de los objetivos, no puede realizarse un seguimiento de los trabajos desarrollados por los Go-biernos.

«La transformación y mejora de la calidad en la gestión pública deben abor-darse siguiendo un proceso bien estructurado a corto, mediano y largo plazo, teniendo en cuenta que los cambios sustanciales y sostenibles se lograrán en largo plazo».

Se impone la necesidad de contar con un conocimiento claro de la realidad departamental y de las nuevas situaciones que representan crecientes desafíos a la gestión municipal de Concepción, a fin de establecer las prioridades a las que debe apuntar las acciones de los Gobiernos locales (departamental y mu-nicipal) en base a previsiones más exactas que aseguren resultados efectivos, en términos de las necesidades de la población a mediano y largo plazo.

Una hoja de ruta dibujada a partir del estudio de la realidad que logre in-corporar aspectos de planificación estratégica en la gestión pública, podría traducirse en una mejor calidad de vida para los habitantes del Departamento de Concepción. Mientras se va dejando de lado la improvisación, no precisa-mente de la falta de algún tipo de planificación, sino del desconocimiento de la realidad a intervenir, buscando el diseño de estrategias que ayuden a pensar desde el sector público local en la compleja problemática del Departamento de Concepción y contar así con previsiones y planes más exactos.

«La calidad en la gestión pública implica la práctica del buen Gobierno, mediante una formulación de políticas públicas convenientes para toda la so-ciedad, dentro de parámetros equilibrados de racionalidad política, técnica y económica. La calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin último es alcanzar una sociedad de bienestar, con justicia y equidad, garantizando el de-sarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, la cohesión social y la garantía del cumplimiento efectivo e integral de los derechos humanos. En especial, asegurando a todas las personas el acceso oportuno y universal al disfrute de información, prestaciones y servicios públicos de calidad»90.

5.1.3 Precaria capacitación de los recursos humanos

El proceso requiere la contribución de recursos humanos profesionales en el servicio público.

«Los empleados públicos deberán recibir la capacitación adecuada para complementar su formación inicial o de acceso, para adaptarse a la evolución de las tareas, para hacer frente a déficits de rendimiento, para apoyar su creci-miento profesional y para afrontar los cambios organizativos. La formación de los empleados públicos deberá desarrollarse mediante planes diseñados para apoyar prioridades claras de la organización, en el marco de políticas globales, y basarse en diagnósticos fiables de necesidades. La inversión en formación debe ser objeto de evaluación...»91

Esta investigación pretende profundizar en el análisis de la gestión local en relación al conocimiento de la situación poblacional y territorial del Primer

90 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de la Función Pública. Carta compromiso firmada por Paraguay.

91 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de la Función Pública. Carta compromiso firmada por Paraguay.

142


Departamento, en forma específica por parte de la gobernación y la muni-cipalidad de Concepción, los criterios considerados en la definición de sus decisiones y la coordinación con otras instituciones de la región tendientes a objetivos comunes.

Para el levantamiento de la información necesaria, se ha recurrido a en-trevistas a actores claves, funcionarios y ex funcionarios, conocedores de las decisiones tomadas por los Gobiernos locales mencionados, como así mismo técnicos de instituciones públicas y de la cooperación internacional, como también a líderes de organizaciones sociales. Se han sistematizado las infor-maciones contenidas en los documentos oficiales y las evaluaciones de gestio-nes departamentales realizadas por distintas organizaciones.

Se han consultado, procesado igualmente datos demográficos y cartográfi-cos de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos.

5.1.4 Las etapas del trabajo de investigación

El trabajo se dividió en 4 etapas:• En la primera se procedió a la elaboración, ajuste de la guía de investigación

y los cuestionarios.• En la segunda se realizaron las entrevistas a actores clave seleccionados.• En la tercera etapa; se llevó a cabo la recopilación de fuentes secundarias,

informes de gestión, se revisó una consulta ciudadana, planes operativos, evaluación de acciones y sus resultados, convenios de cooperación interins-titucional, plan de desarrollo departamental, diagnósticos diversos, orde-nanzas departamentales, agenda ciudadana, plan de desarrollo municipal.

• Finalmente, en la cuarta etapa, se hizo el análisis de entrevistas a actores clave y las informaciones recolectadas de las fuentes secundarias, lo que permitió contar con una visión de conjunto sobre la manera de proceder de los Gobiernos locales de Concepción a lo largo de 15 años de gestiones, en el caso de la gobernación, y las dos últimas administraciones de la munici-palidad de la capital departamental.

5.2

Desarrollo

5.2.1 Muchas acciones con escasa coordinación y sin planificación estratégica

Las acciones emprendidas por el Gobierno departamental en sus sucesivas ad-ministraciones, de acuerdo al registro de los informes de gestiones, son impor-tantes en número y recursos invertidos en diferentes áreas92. Desde el inicio se ha hecho el «esfuerzo por dar respuesta a las exigencias y peticiones de la comunidad»93. En el Plan Operativo Anual del año 2000, en el marco de la se-gunda administración departamental, se establece como meta, al hablarse de la reparación y refacciones de construcciones existentes (aulas, baños, etc.) so-

92 Gobernación de Concepción. Informes de gestiones, períodos 1993-1998/1998-2003/2003-2008.

93 Consejo de Gobernadores del Paraguay (1999) Primeros Gobiernos departamentales 1993-1998. Gobernación de Concepción.

143


licitadas por las comisiones vecinales, «la mayor cantidad posible de pedidos atendidos, de acuerdo a los recursos presupuestarios de la Gobernación»94.

La descentralización, entendida como un proceso de acercar el Gobierno a la gente, sin necesidad de emprender largos viajes hasta Asunción en busca de respuestas a problemas puntuales, como ocurría principalmente durante la dictadura. Esto se estableció como uno de los principales diagnósticos que jus-tifique la intervención de la gobernación al pedido de las comunidades. Esta manera de determinar los problemas para tomar una decisión se ha mante-nido hasta el punto que «la gestión institucional no se limita precisamente a un plan, a un presupuesto ni a los medios disponibles. La acción de la gestión institucional va mucho más allá de lo previsto en un determinado plazo con los recursos disponibles»95.

En la carrera diaria contra el tiempo, no se dejan de hacer cosas, pero no se prioriza en un plan, existiendo un escenario de tendencias: se hacen muchas cosas buenas, sin embargo no son suficientes para cambiar la situación96.

Durante los días de audiencia que la principal autoridad del ejecutivo de-partamental ofrece, una larga fila de líderes vecinales o políticos va definiendo las acciones a ser ejecutadas. La decisión se basa en las peticiones más allá de algunos datos relevados en ciertas circunstancias.

Las decisiones dependen de la insistencia de los pedidos de los referentes de la comunidad solicitante de la construcción. De acuerdo a los pedidos lle-gados a la gobernación, el secretario de educación, a veces acompañado por el secretario de obras públicas, hacía un levantamiento de datos de la comuni-dad peticionante. Los informes básicos eran: población comunitaria y escolar, situación del edificio escolar existente, muebles escolares, nivel económico y social de la población, distancia de la escuela más cercana, etc. Los datos eran elevados a consideración del ejecutivo departamental. Pero no hay una planificación con visión de futuro, sobre todo en cuanto a construcciones de locales escolares. Sólo se responde a necesidades urgentes. Además, solamente se construyen aulas y se deja de lado dotaciones importantes como bibliotecas, laboratorios, sala de arte y cultura, etc.

5.2.2 Presiones políticas y ciudadanas reemplazan la actitud planificadora

El Gobierno departamental se ha convertido en una instancia de atención de reclamos y no de formulación de políticas públicas.

«La Gobernación se aleja de sus funciones esperadas y de sus atribuciones, exponiéndose a un desgaste de legitimidad ante la población, la opinión pública y algunos estudiosos del desarrollo territorial. Esto ocurre porque la Institución se dedica a parchar problemas, a atender cuestiones muy específicas, a proveer necesidades que debieran ser cubiertas por otras instituciones del Estado como compra de maquinarias, combustibles, arreglo de caminos vecinales, construc-ción de infraestructura social y pago de complementos salariales. Las cuestiones coyunturales anulan la visión hacia el mediano y largo plazo, la voluntad de re-currir a la planificación y la concentración de sus esfuerzos sobre el verdadero desarrollo departamental, lo urgente desplaza a lo necesario»97.

Segundo en la región oriental del país en cuanto a extensión territorial luego de San Pedro, Concepción tiene una población dispersa en numerosos

94 CEPPRO (2000) Gestión de Gobierno Nº 1. Consulta ciudadana sobre la gestión departamental de Concepción.

95 Dos años de Gobierno. Informe de gestiones de la Gobernación de Concepción, agosto 2004 - agosto 2005 (tercera administración).

96 Reflexión de representante de la gtz durante la elaboración participativa del plan de desarrollo departamental de Concepción. Febrero de 2004. Seminario - Taller. Gobernación de Concepción - Cooperación Técnica Alemana (gtz).

97 stp - Gobernación de Concepción- aeci (2007) Diagnóstico departamental.

144


núcleos poblacionales distantes unos de otros. La distancia en las condiciones señaladas se constituye en un aspecto complejo pocas veces considerado a la hora de dotar de infraestructura a los servicios básicos como educación, en el marco de una política pública que pueda visualizar de manera amplia dicha realidad. El trabajo «Evaluación de cobertura de los servicios públicos de sa-lud y educación desde la perspectiva territorial» ha encontrado que en Con-cepción desde el punto de vista de la distancia mínima entre locales escolares, se tiene casi el doble de los locales necesarios98.

Los diagnósticos participativos y los documentos presentados a diferentes Gobiernos corroboran el mencionado análisis.

En el seminario taller desarrollado en el 2004, donde se elaboró partici-pativamente el «Plan de desarrollo departamental», se resaltó el «exceso de escuelas», mientras tanto el documento «Análisis de la situación en las áreas de producción, educación y salud para su presentación al Presidente de la Re-pública de la época, Nicanor Duarte Frutos», explica la causa de dicho proble-ma al mencionar que «se construyeron aulas y escuelas sin una coordinación entre la Gobernación, los municipios y el Ministerio de Educación99. En otro documento similar, «Propuestas de solución a los principales problemas del Departamento de Concepción al actual Presidente de la República, Fernando Lugo», se informa de la habilitación inadecuada de escuelas y colegios100.

Los pedidos que van apareciendo suplen la falta de planificación. Decía el Prof. Lic. Dionisio Ramón Guerrero «Creo que siempre se ha improvisado, hasta ahora. Siempre se lleva en cuenta las peticiones de la gente, a veces con razón porque se necesita, otras veces porque así se le antoja a algún manda-más. La improvisación se da porque no se ajusta a una política de desarrollo escolar planificada desde las municipalidades en coordinación con las insti-tuciones locales y departamentales del mec de tal manera que responda sis-temáticamente a una política nacional. La construcción de locales escolares debe ejecutarse con una planificación para una mejor nucleación atendiendo aspectos demográficos, sociales, productivos, y que sea bien aprovechada por las comunidades educativas».

Los consejos creados para la formulación de políticas públicas de control y de mejoramiento de la gestión como el Consejo Departamental de Educa-ción, presidido por la representación de la Gobernación, no escapan de dicha situación.

El Consejo Educativo Departamental está ausente de la formulación de po-líticas educativas. Nada estudia y nada elabora, es simplemente, una instancia burocrática cuyos integrantes se reúnen unas cuantas veces al año, pero, sin ninguna proyección estratégica ni ejecución de proyectos relevantes. Es sim-plemente para atender algún pedido o reclamo aislado.

En el marco de un convenio entre el consejo de gobernadores del Paraguay y el mec, en el 2004, las gobernaciones asumen la responsabilidad de elabo-rar diagnósticos de la situación educativas en los departamentos, para buscar alternativas de solución a los problemas locales. Esto no fue posible porque, aunque parezca contradictorio, la descentralización se sigue asumiendo como algo que se impone desde Asunción y no como una responsabilidad local.

Muchas veces los consejos departamentales de educación se convierten en una instancia más de referencia del mec. Todavía se sueña con la autonomía y autarquía para realizar una planificación de gestión. Especialmente en el Ministerio de Educación, los referentes locales (coordinadores, supervisores, técnicos) tienen una excesiva dependencia central, lo cual dificulta el buen

98 Burró, Ana (2006) Evaluación de la cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caazapá.

99 Gobernación del Departamento de Concepción. Año 2004.

100 gtz (2008).

145


desarrollo del Consejo Departamental. Citando al Prof. Benjamín Valiente «Generalmente la agenda del Consejo Departamental de Educación se mueve a distancia, bajo la batuta del mec y sus autoridades centrales. Durante nuestra gestión era muy difícil reunirles a los miembros para realizar un análisis eva-luativo con fines de proyección a futuro. Pero sí atropellaban en llegar cuando había que estudiar alguna propuesta del mec».

La urgencia por resolver los problemas diarios, sumada a la presión política, vuelven rutinarias las acciones de los Gobiernos locales. La presión política está presente incluso en las tareas más cotidianas.

Previo al paso por el servicio de salud, algunos usuarios se sienten en la ne-cesidad de apelar a un contacto político para solicitar su intervención, aunque la misma no sea necesaria en modo alguno. Esta práctica desvía la atención de los verdaderos problemas a los responsables de las instituciones locales.

«Eso es mucho más grave. Yo veo que lo cotidiano, cosas que deben hacerse en los lugares adecuados, se van y se solicitan por ejemplo a la municipalidad o al Gobierno departamental. Para una consulta médica o una consulta en ur-gencias sólo se debe llegar al servicio pero el ciudadano primero va junto a su líder político y recién después se acerca al servicio. El administrador cumple otra función que no debería cumplir. Y allí está el error de las autoridades, de querer cumplir una misión de salud cuando otra es su responsabilidad. Eso se da mucho con los políticos que ocupan cargos en una administración y, cuan-do hay campaña política, con más razón».

«Las presiones políticas influyen en un 80%. Es demasiado fuerte la presión. O sea, las autoridades se hacen presionar demasiado porque le dicen que va a perder votos, que no va ser más electo, que va perder su equipo político y son cosas que se dan». Dr. José Modesto Araujo, Director de la Primera Región Sanitaria. Ex - intendente municipal de Concepción.

5.2.3 Obstáculos generales para la coordinación

La articulación de las acciones interinstitucionales con el objetivo de no repe-tir esfuerzos y desperdiciar presupuesto encuentra su dificultad en el sectaris-mo político.

«También vienen los celos políticos, hay injerencia partidaria, se malinter-preta el componente político cuando lo que se busca es el rédito personal y no de la institución». Modesto Luis Guggiari, Ex-Gobernador de Concepción, durante la consulta ciudadana sobre la gestión departamental de Concepción.

Las contradicciones entre los delineamientos de la gobernación y otras ins-tituciones impiden sumar los esfuerzos de los diferentes niveles de Gobierno.

«Tengo conocimiento que desde la asunción del Gobierno actual se ha trata-do de coordinar acciones entre el Ministerio de Obras Públicas, Gobernación de Concepción y municipalidades del departamento de tal forma a ejecutar acciones coordinadas para reparaciones de caminos del departamento. Du-rante el Gobierno departamental del periodo pasado, se han intentado varios convenios, algunos con mediano éxito y otros con rotundos fracasos. Las co-ordinaciones se efectúan en forma circunstancial». Ing. Julio Arredondo, Ex-Secretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción.

146


Ilustración 11Problemas de coordinación detectados en Concepción


CEPPRO (2000) Consulta ciudadana sobre la gestión departamental de Concepción.

Gobernación de Concepción (2003) Hacia una organización eficiente y eficaz.

Gobernación (2004) Análisis de la situación en el área de producción, educación y salud.

stp – Gobernación de Concepción – aeci (2007) Diagnóstico departamental. Departamento de Concepción.

stp-Unión Europea (2009) Plan de desarrollo municipal 2009 – 2014. Concepción.

Educación: «Los presupuestos para los departamentos se harán en coordinación con las gobernaciones», lo referido a este artículo (Nº 6 de la ley general de educación) nunca se hizo. Agricultura: Falta coordinación entre instituciones públicas y privadas a nivel departamental. Pareciera que cada uno hace lo que le parece o que hace lo que está a su alcance. La Gobernación hace lo que puede, DEAG (Dirección de Extensión Agraria, Ministerio de Agricultura y Ganadería) hace lo que sabe.

Coordinación interna queda al criterio de cada uno. Hay superposiciones entre el nivel central y el nivel departamental.

Se construyeron aulas y escuelas sin una coordinación entre la Gobernación, los municipios y el mec.

Los proyectos del Gobierno Central se diseñan, se aprueban y se ejecutan sin la participación de la Gobernación.

Falta coordinación entre las dependencias municipales.

Fuente Dificultades de coordinación

Al interior de la organización institucional, la falta de información dificulta tener una visión amplia de la realidad y un norte claro al cual dirigirse. De acuerdo a las conclusiones de una evaluación organizacional101 falta todavía una visión compartida entre el ejecutivo departamental y las secretarías –de-pendencias internas de la gobernación– sobre lo que es el compromiso del Gobierno departamental con la población del departamento y sobre las priori-dades de la gobernación en cumplir con dicho compromiso.

Las planificaciones estratégicas en las secretarías siguen formatos distintos y están sueltas e inconexas, tanto vertical como horizontalmente, no cuentan con una directiva desde el ejecutivo departamental, lo que se traslada a los brazos ejecutores que son los secretarios de la gobernación. Los secretarios departamentales como los demás funcionarios no tienen, a nivel operacional, en qué apoyarse para definir y limitar sus funciones. Esto influye para que se tengan distintas versiones de los temas prioritarios para la gobernación.

Cada secretario del Gobierno departamental tiene sus propias ideas y por lo tanto su propia planificación estratégica que no se integra al sistema de trabajo institucional, debido a que los procedimientos de planificación son

101 Hacia una organización eficiente y eficaz. Gobernación de Concepción, Paraguay. Informe de plenaria: 11 de octubre de 2003. Moderación y documentación: Elisabeth Bähr, Königstein- Falkenstein, Germany.

147


distintos, a lo que se suma la ya mencionada falta de definición de las fun-ciones de las secretarías que integran la gobernación. Las áreas en las que ha existido mayor consenso de capacitación por parte de los funcionarios de la gobernación; planificación estratégica, desarrollo, implementación y gestión proyectos, preparación de presupuesto y otras similares, confirman la nece-sidad de mejorar la capacidad del recurso humano para hacer profesional el servicio de la institución.

En una auto evaluación realizada por integrantes del gabinete de la gober-nación de Concepción con el apoyo técnico de la Cooperación Alemana (gtz), donde como parte del proceso se planteó la utilización de un instrumento de medición del desempeño de la organización, la calificación otorgada por los funcionarios a la visión compartida, en una escala de notas de 1 a 5, fue 3, al igual que la ejecución de las metas, los procedimientos y normas de trabajo. Se calificó del 1 (valor más bajo) al 5 (valor más alto).

Las metas de la institución, a pesar de la calificación 3, no son sin embargo claras, producto del desconocimiento de la realidad, las necesidades y las prio-ridades departamentales como se observa en la misma evaluación de gestión, coincidente con una medición de gestiones anterior.

Ilustración 12Auto evaluación de la organización interna de la Gobernación de Concepción

Visión compartida

Información / Comunicación

Procedimientos y normas

Ejecución de metas y planes

Recursos humanos

Infraestructura

3

2,6

2,9

3

3

2,8

Todos saben a dónde se quiere llegar.

Información/comunicación oportuna. Existencia de canales establecidos.

Claridad para todos los procedimientos y las normas.

Nivel de ejecución de los planes establecidos.

Calidad de los recursos humanos.

Infraestructura adecuada para el tipo de trabajo

criterio de evaluación concepto calificación

Fuente: gtz (2006) Evaluación intermedia y planificación operativa de la Gobernación de Concepción para los años 2006-2008.

Además del desconocimiento científico o riguroso de la realidad departamen-tal, que dificulta priorizar las acciones hacia los problemas principales en el marco de una visión compartida, la falta de comunicación y coordinación in-terna, no permite saber con qué recursos se cuenta para actuar, por lo que cada dependencia de la gobernación termina haciendo lo que considera adecuado de acuerdo a sus posibilidades y limitaciones.

148


Ilustración 13Diagnóstico de la gestión de la Gobernación de Concepción

Acciones correctivas

Las secretarías no tienen claridad en sus metas. Desconocen la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales.

Se necesita mejorar la comunicación interna con el ejecutivo departamental. Debe ser permanente y regular.

Mayor comunicación y acceso a la ejecución presupuestaria. Las secretarías no deciden la ejecución presupuestaria.

Los/as secretarios/as deben manejar y acceder al plan financiero, además de conocer y manejar el clasificador de gastos.

Se debe hacer una capacitación sobre el clasificador de gastos.

Asistencialismo

Procesamiento de algunos puntos de la autoevaluación interna

Fuente: gtz (2006) Evaluación intermedia y planificación operativa de la Gobernación de Concepción para los años 2006-2008.

5.2.4 Impactos de la descoordinación sobre infraestructuras edilicias y camineras

Según el Ing. Julio Arredondo, ex - Secretario de Obras Públicas de la Gober-nación de Concepción, el departamento cuenta con aproximadamente 5.200 kilómetros de vías terrestres, el 95% de rutas nacionales y caminos rurales no cuenta con pavimento. Al no existir un equipo que trabaje en la verificación y diagnóstico del estado de caminos en un territorio extenso y con población dispersa, los reclamos de las comunidades aportan las informaciones que la gobernación necesita para decidir el envío de un equipo vial a reparar un ca-mino o puente. «El diseño y la planificación vial no están basados en las poten-cialidades productivas y necesidades reales del departamento»102.

La necesidad de construcción de locales escolares se establece de la misma manera a través de los pedidos llegados al Gobierno departamental, lo que ha llevado a la marginación de las localidades sin la misma posibilidad de hacer conocer sus carencias. Las construcciones de aulas se han realizado en diferen-tes lugares, incluso al borde de los límites departamentales, alrededor de 200 kilómetros de Concepción. Más allá del listado de construcciones, con datos limitados de los informes de gestión distribuidos a la prensa y a referentes de la sociedad civil, al nivel interno, no existe una sistematización de las informa-ciones relacionadas a lugares en que se realizaron las obras que ayude a evitar la duplicación de inversión de recursos.

«No tuve acceso a una información sistematizada al ingresar a trabajar en la gobernación. Como dato anecdótico se puede señalar que algunos gober-nadores dejaban los famosos carteles indicadores de la construcción a cargo

102 Propuestas de solución a los principales problemas del Departamento de Concepción al Presidente de la República, Fernando Lugo. Proponentes: autoridades y representantes de la sociedad civil del departamento de Concepción. Julio de 2008.

149


de su Gobierno, mientras que otros prefirieron no dejar rastros de sus obras, aduciendo gastos innecesarios. En mi época de secretario visité muchas y muy buenas construcciones escolares, especialmente en los asentamientos de An-tebikué (al extremo norte del departamento de Concepción), sin ningún dato indicador de la edificación. Me decían que era del período anterior al que no-sotros estábamos». Prof. Benjamín Valiente, Ex - Secretario de Educación de la Gobernación de Concepción.

La Cooperación Alemana (gtz) donó en el 2006 a la gobernación un pa-quete informático para el procesamiento avanzado de información cartográfi-ca a través del cual se pueda determinar un mapa de las reales necesidades del departamento en las diferentes áreas, pudiendo almacenarse además informa-ciones generadas por la institución en los trabajos de campo, sistematizando así las tareas realizadas.

«Centralmente el paquete asocia información alfanumérica al territorio es-tudiado, y permite ensayar algunas hipótesis de gestión en gabinete a partir de capas de información geo-referenciada pre-procesadas por otras instituciones u organismos». Ing. Gustavo Candia, Ex - Gerente de la gtz, zona norte.

Igualmente pueden ser incorporadas imágenes satelitales gratuitas, actuali-zadas cada mes por satélites como LANDSAT o el brasileño CBERS, sin embargo, no se utilizan para la toma de decisiones.

5.2.5El intento por conseguir un centro de datos que acopie información

Aparte de algunas actividades como la identificación de vías de acceso, siste-mas de agua del departamento y otros que han demostrado la gran efectividad del programa informático donado por gtz, el mismo no fue incorporado al proceso de toma de decisiones para la adopción y definición de políticas públi-cas, desapareciendo el interés en la herramienta al poco tiempo.

«Este tipo de apropiaciones tiene siempre el riesgo de la pérdida de interés del decisor político. Durante mi estadía en el norte, he notado voluntad políti-ca y disposición de los técnicos para la incorporación de instrumentos de ges-tión. La gobernación, que tiene el instrumento debería sostener una oficina de apoyo técnico para los Gobiernos municipales, ya que no vale la pena duplicar el esfuerzo de tener, sostener y procesar la información propia de cada institu-ción pudiendo montarse un sistema compartido. Usando programas gratuitos de visualización, las municipalidades pueden aprovechar la información pro-cesada, superponerla, imprimirla, presentarla, sin mucho costo». Ing. Candia

Ya durante la segunda administración de la gobernación de 1998 a 2003, se crea el Centro de Información para el Desarrollo Sostenible para la admi-nistración de la información, procesamiento y actualización de los datos. El desinterés lo convirtió en una oficina de tareas de rutina.

«Las instituciones involucradas de la sociedad civil y organizada han descui-dado su proceso. El enfoque de sostenimiento de una importante herramienta como la de un Centro de Información o Centro de Procesamiento de Datos, debe ser clave en el proceso de implementación de la iniciativa o proyecto del sector público. La falta de atención impidió el fortalecimiento del Cen-tro de Información para el Desarrollo Sostenible (CIDS) en la Gobernación de Concepción». Lic. Derlis Ibarra, ex - responsable del Centro de Informaciones para el Desarrollo Sostenible.

150


La ausencia de un Banco de Informaciones impide medir el impacto de las diferentes acciones emprendidas en base a indicadores que puedan señalar el mejoramiento en aspectos de la calidad de vida de los pobladores a los que se apunta reorientar los trabajos.

Las gestiones se miden en términos de la cantidad de obras y aportes reali-zados, es decir, de recursos invertidos.

«Es posible contar con un inventario vial que detalle los diferentes tipos de rutas, los principales problemas y otras informaciones sobre los caminos del departamento. Depende de la posibilidad de un presupuesto para levanta-miento y formación de un banco de datos. Puede mejorarse la toma de deci-siones con dicha herramienta siempre y cuando sean aplicados criterios técni-cos. En las secretarías del Gobierno departamental existe rubro para un solo profesional que debe hacer oficina atendiendo gente, programar actividades, calcular presupuestos y verificar acciones, es imposible cumplir a cabalidad». Ing. Julio Arredondo, ex- Secretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción.

Con el apoyo de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Cen-sos, la Asociación Paraguaya de Estudios de Población y organismos inter-nacionales (UNFPA-gtz), fueron realizados en la gobernación varios cursos de creación de base de datos estadísticos y procesamiento de la información socio-demográfica (Programa informático REDATAM-plus).

«El programa informático que se ha utilizado para la capacitación es una herramienta valiosísima para disponer de información socio demográfica de la realidad a nivel de áreas menores y con la desagregación que el usuario requiera respecto a la variable investigada, sustentada en mapas, gráficos y cuadros. Estos servirán como base para la planificación, seguimiento, moni-toreo y evaluación de políticas, programas y proyectos. Referencialmente to-mamos conocimiento de uso de la información en la gestión de municipios y gobernaciones, el caso mismo de la gobernación de Concepción. La falta de cultura estadística de los tomadores de decisiones y la falta de capacitación de los recursos humanos locales dificultan la incorporación del análisis de la información demográfica en las decisiones de los Gobiernos locales» Oscar Barrios Leiva, Director de la Dirección de Estadísticas Sociales y Demográfi-cas. Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (dgeec).

No se consideró funcional dicha capacitación a los objetivos institucionales y por tanto no se incorporó, al igual que el programa cartográfico, la toma de decisiones para el mejoramiento del servicio público. Lo que empezó con ímpetu fue cayendo en el olvido.

«La falta de capacitad de los administradores de turno y principalmente la voluntad política dificultan la incorporación del trabajo de procesamiento de informaciones en las decisiones de los Gobiernos locales. Además se debe con-siderar que una herramienta como un Centro de Informaciones, físicamente debe existir fuera de una institución como las municipalidades o gobernacio-nes, por los problemas que acarrean su sostenimiento en el correr del tiempo a causa de los cambios de Gobierno» Lic. Derlis Ibarra.

151


Fuente: Elaboración propia en base a documentos varios de análisis participativos de gestión de la Gobernación de Concepción (2000 - 2007).

Ilustración 14Resumen de diagnósticos de la gestión de la Gobernación de Concepción

Agricultura. Manejo de información: No tenemos una oficina en la gobernación que nos provea de información a tiempo y en forma adecuada.

Plan estratégico: se necesita un plan estratégico para definir los problemas y limitaciones y así tener una política de producción y comercialización.

Se necesita un seguimiento minucioso de los proyectos destinados para el departamento de Concepción.

Falta un norte claro.

Se escuchan versiones distintas de los temas prioritarios a nivel de la Gobernación.

Falta claridad de la funciones de la secretarías y de los funcionarios.

Las planificaciones estratégicas en las secretarías están sueltas.

Procedimientos de planificación distintos entre las secretarías.

Las secretarías deben tener claridad en sus metas.

Las secretarías no conocen la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales.

Los/as secretarios/as deben manejar y acceder al plan financiero, además de conocer y manejar el clasificador de gastos.

Falta de planificación.

Falta de seguimiento de las planificaciones realizadas.

Falta ejecutar los proyectos a pesar de los cambios políticos.

Institución se dedica a parchar problemas.

Se atienden problemas muy específicos.

Se atienden necesidades que debieran ser cubiertas por otras instituciones del Estado.

Cuestiones coyunturales anulan la visión hacia el mediano y largo plazo.

Lo urgente desplaza a lo necesario.

CEPPRO2000

Gobernación2003

GTZ2006

GTZ2007

STP, AECI, Gobernación de Concepción2007

5.2.6 Breve síntesis del diagnóstico departamental

El desconocimiento sobre la disponibilidad de los recursos económicos para operar por parte de los secretarios, quienes deben concretar las decisiones del ejecutivo departamental; y la necesidad de responder a las presiones políticas y ciudadanas, son algunos de los principales aspectos de la gestión que se tra-ducen en la falta de un norte claro de la institución, lo que a su vez equivale a la poca efectividad de los trabajos desarrollados.

Tanto la cultura política, que se basa en presiones inmediatas y puntuales casi irresistibles, como también el hecho que no funcionen adecuadamente las instituciones en su conjunto, hacen que los poderes locales en general, tengan que estar supliendo aquellas entidades que no hacen sus deberes, en lo que es un problema institucional de carácter sistémico.

152


5.3

La situación de la municipalidad de Concepción

La municipalidad de Concepción no puede considerar las planificaciones que fueron elaboradas anteriormente porque «la institución está prácticamente absorbida por actividades diarias intentando cubrir la atención de los proble-mas particulares y puntuales que se producen todos al mismo tiempo como afirman sus directivos. Las reubicaciones, las demandas de la comunidad in-dígena, los pedidos de maquinarias, ropas y electrodomésticos para pequeños vendedores de alimentos, medicamentos, etc., constituyen ejemplos de reque-rimientos habituales evidenciando la complejidad del conjunto de problemas y la aplicación de una parte considerable de sus ingresos presupuestarios»103.

5.3.1 Entre lo inmediato y lo urgente

La urgencia y la cotidianeidad en el ámbito municipal, conspiran contra la posibilidad de llevar adelante un emprendimiento planificado.

«Hay que apagar fuego. Acá en Concepción, por ejemplo, luego de una llu-via grande si o si tenés problemas y tenés que ir a atropellar y apagar incendios. Cuando no llueve y hay una sequía tenés polvareda, hay que regar las calles, que esto y aquello. Se presentan urgencias como el tema dengue, empieza a fallecer gente, las instituciones no funcionan, y se hacen generalmente sendas reuniones pero el que absorbe todos los problemas es el municipio. La muni-cipalidad, al final, solventa todos los gastos ya sea de combustible, personal, capacitación, orientación, otra vez la carga cae sobre la municipalidad. Eso in-fluye mucho en desviarte de tus planes de acción». Ing. Luis Acosta Paniagua, intendente municipal de Concepción.

Al igual que en el ámbito departamental la presión política aparta a la insti-tución de la planificación.

«Eso es un peso fuerte. El peso político es impresionante en las instituciones públicas. Tenés que congeniar con los concejales, los 12 son políticos, y muchas veces hay cambios radicales de los planes como consecuencia de la presión po-lítica. Uno tiene un programa establecido que debe si o si negociar con la junta municipal y en la junta hay 12 personas con diferentes criterios y uno tiene que tratar de congeniar con los 12, y eso es lo más difícil. Doce personas con criterios diferentes y si el ejecutivo no congenia con 6 más 1, la mayoría, no puede lograr acuerdos. Es un tire y afloje que yo tuve. Aparte están las presiones políticas de mi entorno. Muchas veces quiero tomar una determinación pero esa presión desvía esa decisión hacia otro proyecto». Ing. Acosta Paniagua.

El sistema de medición de desempeño municipal, MIDAMOS, que califica la gestión de los Gobiernos comunales en base a una serie de indicadores ob-jetivos, observa que si bien se ve la existencia de un relacionamiento formal entre la Intendencia y la Junta, avalado por notas y documentos remitidos entre ambas instancias, no se pudo obtener evidencias de que desde el Ejecu-tivo municipal se utilicen adicionalmente mecanismos menos protocolares de relacionamiento, tales como reuniones con los Concejales o participación en las sesiones de la Junta, que son medios que ayudan a mejorar la fluidez en la comunicación y el clima de confianza104.

103 stp - Unión Europea (2009)

104 Midamos (2009) Informe final consolidado, versiones 1.1 y 1.2.

153


5.3.2 De la gestión municipal

La reformulación del funcionamiento de la municipalidad de Concepción a partir de su organización interna, buscando hacerla más eficiente en la plani-ficación y ejecución de los trabajos, fue el objetivo de una disposición de los últimos meses de la administración, en el 2006, luego de la detección de pro-blemas internos. No fue posible encontrar el mencionado documento.

«Existe una ordenanza municipal, en la cual fue aprobado el organigrama de la municipalidad, con un manual de funciones, y no sólo eso sino además los perfiles del funcionario que debe ocupar ese lugar dentro del organigrama municipal. Después del intendente municipal que es electo por voto popular, todos deben ser integrados al organigrama municipal de acuerdo a los perfiles establecidos. Se trató de reasignar funciones. Las funciones de las direccio-nes, de los departamentos y de las secciones, además del manual de funciones están allí y fueron aprobadas por ordenanza municipal». Dr. José Modesto Araujo, Director de la Primera Región Sanitaria, Ex-intendente municipal de Concepción.

En la Junta Municipal nos informaron que el mismo no figura en su archivo porque no fue aprobado por una ordenanza, mientras que en la Intendencia se accedió a la resolución provisoria del primer informe de avance de la consul-tora encargada del diseño de la estructura orgánica de la municipalidad y otra resolución de aprobación, también provisoria, de la reestructuración de la or-ganización de la institución. No así la resolución con el organigrama, manual de funciones y perfiles de los empleados de la comuna.

«La municipalidad no cuenta con un legajo de funcionarios en el que se incluyan sus respectivos antecedentes; no se tiene desarrollado un plan de ca-pacitación que atienda las prioridades de la institución, y tampoco se realizan las evaluaciones de desempeño de éstos. Por otro lado, aunque existe un pro-cedimiento para la selección de personal, no se realizan concursos abiertos y públicos para llenar las vacancias» Midamos, 2009.

Y si tenemos en cuanta la tendencia, las cosas parecen estar empeorando. En el 2006 la municipalidad de Concepción destinaba el 59 % de sus gastos co-rrientes al pago de salarios, en el 2007 la inversión en dicho rubro llega al 73%, lo que reduce todavía más la posibilidad de invertir en infraestructura.

«Con menos gente se puede hacer más cosas de lo que se planifica pero cuando se aumenta la cantidad de funcionarios, allí es donde viene el clien-telismo político. Volvemos al tema político, se le excluye al funcionario con perfil porque no es mi correlí, no es de mi confianza. Se le pone a alguien de la confianza de la autoridad de turno. Generalmente se da que el que es el funcionario de confianza es de menor capacidad que aquel que reúne el perfil». Dr. Araujo

De 2,98 funcionarios municipales por 1.000 habitantes en el 2006 se pasa 3,97 empleados municipales por cada 1.000 habitantes al año siguiente, en Concepción, según datos de Midamos.

«Unas veces ingresa un personal que no rinde pero al que ya es difícil luego cambiar por las presiones políticas». Ing. Acosta Paniagua.

Según el sistema de medición de desempeño municipal MIDAMOS, no se evidencia en Concepción la existencia de un sistema de planificación munici-pal, a mediano y largo plazo, donde estén definidas la misión y la visión de la institución.

154


La planificación de las actividades se realiza sólo a corto plazo, y no están definidos las políticas y objetivos estratégicos a plazos mayores. La calificación otorgada al ejercicio del año 2006 disminuye por ello en un punto en la si-guiente evaluación, del 2007, de una nota de 4 a una de 3 en lo que a planifica-ción respecta. La escala de calificaciones va del 1 al 5 como nota máxima105. Un tercer diagnóstico corrobora en el 2009 las observaciones de las 2 evaluaciones anteriores.


106 Samaniego, Juan (2006) Tava arandu (pueblo sabio) Concepción. Enfoque estratégico a la gestión para una ciudad sostenible. Presentado a la convocatoria «Pensar en lo estratégico urbano», edición 2006 del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano - CIDEU (Premiada como segunda mejor propuesta entre todas las presentadas por los municipios iberoamericanos).

Ilustración 15Diagnóstico de la Municipalidad de Concepción

Condiciones desfavorables

La Municipalidad está absorbida por actividades diarias atendiendo problemas particulares y puntuales, que absorben gran parte de su presupuesto.

Falta de capacitación del recurso humano para eficaz cumplimiento de las funciones municipales.

Falta coordinación entre las dependencias municipales.

Resumen de la situación organizativa de la institución

Fuente: stp - Unión Europea (2009) Plan de desarrollo municipal 2009 - 2014

5.3.3 Resultado de la improvisación; una ciudad colapsada

La concentración de los esfuerzos de la municipalidad en los problemas que plantea el día a día impide observar y enfrentar los desafíos actuales de la ciudad. El actual ritmo de crecimiento plantea el desafío de ir previendo una planificación adecuada y ordenada a este crecimiento. La imprevisión en que está signado hasta ahora este proceso, se evidencia en la concentración de personas y vehículos, produciendo congestionamiento en las calles y avenidas principales en determinados horarios, que ocasiona el rápido deterioro de la pavimentación existente, con el consiguiente incremento en los gastos de re-paraciones y mantenimiento de calles pavimentadas.

El actual trazado de calles y avenidas de la ciudad proviene de la época colonial española, cuando el crecimiento urbanístico tenía su origen a partir de la plaza frente a la iglesia, en base a un diseño cuadrangular, que poste-riormente fue enmarcado con la definición de las tres principales avenidas de la ciudad a finales siglo xix. Este diseño urbanístico fue útil hasta la década pasada, una duración de 100 años, en la que el escaso crecimiento poblacio-nal, el movimiento vehicular automotor escaso y liviano mantuvieron en buen estado el pavimento existente; pero que actualmente ante el creciente ritmo intenso de movimiento de personas y vehículos de todo tipo, acrecentado por la terminación de la ruta asfaltada para la comunicación con el resto del país, presenta un deterioro evidente, debido a la superación de su capacidad de carga y fin de la vida útil106.


Ilustración 16Evolución de población

Ilustración 17Mapa de concentración urbana

La ciudad de Concepción actualmente tiene un área de 15 kilómetros cua-drados, el equivalente al 0,08% del territorio del departamento del mismo nombre, a un cuarto de la población departamental.

El crecimiento poblacional de la ciudad experimenta desde 1952 un aumen-to en la tasa inter- censal promedio de casi 2%. La alta concentración de per-sonas plantea importantes desafíos a la gestión municipal. «El metabolismo urbano de Concepción, en la actualidad es altamente productor de efectos negativos al ambiente, traducido en asentamientos de servicios instalados in-adecuadamente a pesar de la vigencia de normas específicas de uso de suelo, un tránsito desordenado agravado por la gran cantidad de motocicletas, en su mayoría al mando de menores de edad, una creciente falta de atención a la lim-pieza y recolección de basura de la ciudad, una contaminación creciente del agua del río Paraguay, por parte de la industria cárnica y derivados, ubicada en la ribera, otros tipos de contaminaciones: visual, sonora, etc.»107

Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas. Año 2002.

107 Samaniego Ávila, Juan (2008) Enfoque al desarrollo sostenible de la ciudad de Concepción: Avenida de circunvalación. Tesis presentada para la obtención del título de Magíster, como pre-requisito de la Universidad Técnica de Comercialización y Desarrollo.

Fuente: dgeec (2004), Atlas Censal del Paraguay. (*) Estimación en base a última tasa inter - censal de crecimiento poblacional.

1952

14.640

1962

18.232

1992

35.276

1972

20.914

2002

44.070

1982

22.957

2010*

50.063

El 25% de la población total del departamento se concentra

en la ciudad de Concepción.

156


El colapso citadino en el parque automotorLa crisis del transporte vehicular va adquiriendo niveles críticos. En un pe-queño punto geográfico, en el lapso de 10 años, el número de motocicletas creció 10 veces. En el año 2000, según datos de la Dirección de Tránsito de la Municipalidad de Concepción se contabilizaban unas 2.100 motocicletas. En el 2010 las estimaciones hablan de 20 mil unidades de motos en la ciudad de Concepción108.En 1982 había un poco más de 1.200 motocicletas, 800 menos que en el 2000, lo cual demuestra el lento crecimiento de dicho período, alre-dedor de 44 motos por año. En la actualidad llegan cada día hasta la ciudad 40 a 50 motos para su comercialización109.

Un conteo de tránsito realizado en el año 2008 en una avenida céntrica, contabilizó el paso de 2.000 motocicletas en el horario laboral de un sólo día110. Se registra actualmente un promedio diario de 4 accidentes de tránsito con picos de 12 a 19 accidentes en algunos días, una cifra sin precedentes en los archivos del Hospital regional de Concepción como así mismo del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de la ciudad.

«En la actualidad es impresionante el crecimiento del parque automotor en la ciudad, generando ya una incomodidad al tránsito normal, dificultades de estacionamiento, carga de combustibles, transito en las horas pico de entrada laboral y estudiantil, compra de provisiones, etc., principalmente en áreas del mercado municipal y avenidas principales. Así mismo se observa una mayor presencia de camiones distribuidores de carga, de gran porte en las avenidas y calles internas de la ciudad, en zonas con edificios del patrimonio histórico». Ing. Juan Samaniego, ex - Concejal Municipal, ex - Director de Proyectos y de Obras Públicas de la Municipalidad de Concepción.

El estudio «Tava arandu (pueblo sabio) Concepción. Enfoque estratégico a la gestión para una ciudad sostenible», elaborado por la administración municipal que finalizó su mandato en el 2006, plantea el trazado de una avenida de circun-valación al este de la ciudad que conecte áreas estratégicas a ser creadas como un parque industrial, la terminal de ómnibus, el mercado de abasto y otras existen-tes, asimismo como así mismo a las vías de acceso y salida de la ciudad.

Plantea también reducir los tiempos de traslado de los habitantes, liberar a la ciudad de un tránsito pesado, disminuyéndose la emisión de contaminan-tes por la quema de combustible, la alta contaminación sonora, mitigando el rápido deterioro de las vías pavimentadas en uso actualmente, con lo que se disminuye el costo de mantenimiento, además de otras ventajas cuyo objetivo es el mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos.

El colapso citadino en la estructura urbanaCon la avenida de circunvalación, cuya creación se encuentra contemplada en una ordenanza municipal que es parte de las «normas urbanísticas de la ciudad»111, se trasladarán los grandes centros comerciales a áreas más libres y con mejores accesos, estableciéndose igualmente una conexión económica entre la zona productora de materia prima del campo con la industrializadora de la ciudad. Luego de ser plasmado en una ordenanza municipal, tras el análisis por parte de la Intendencia y la Junta Municipal, el proyecto «avenida de circunva-lación» fue publicado en el documento Normas urbanísticas112, distribuido a autoridades y otros referentes destacados de la ciudad para su conocimiento.

«Realmente existían planes de gestión de la administración anterior... pero muchas veces uno se queda en una situación que le obliga a comenzar todo de nuevo. Por más que existan los planes uno se queda con manos atadas porque la

108 Municipalidad de Concepción.

109 stp - Gobernación de Concepción - aeci (2007).

110 Municipalidad de Concepción.

111 Ordenanza Nº 09/04: Zonificación - Uso de suelo.

112 Municipalidad de Concepción (2004) Normas urbanísticas.

157


anterior administración no coordina con el que ingresa. Generalmente el salien-te se va, se calla, esconde o guarda los materiales, los planes que él había hecho. Mi administración siempre trató de seguir lo que estaba bien y corregir lo que no estaba bien. Yo sé que la anterior administración dejó muchos planes pero esos planes yo no los encontré a mano, lastimosamente. Nadie me dijo existe este plan o dejé en tal parte o hice tal cosa. Muchas veces los propios funcionarios son reacios a ceder a la nueva administración. Generalmente guardan, esconden y uno prácticamente inicia de nuevo un proyecto, ese proyecto lleva años, tiene sus costos y se va perdiendo así el tiempo». Ing. Acosta Paniagua

Las mediciones de gestiones de la Municipalidad de Concepción realizadas por el «Sistema de medición de desempeño municipal», MIDAMOS, reflejan la no consideración de informaciones sobre la situación actual de la ciudad para plantear, a partir del análisis, planificaciones estratégicas que apuntan al mejoramiento de los servicios de la institución y el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores.

La duplicación de la población de la ciudad de Concepción en 3 décadas, entre los años 1982 y 2010, de casi 23 mil a más de 50 mil pobladores, ha produ-cido cambios radicales en la ciudad. Contrariamente a lo que ocurre en la ac-tualidad en el departamento, donde la densidad poblacional es de 11 personas por km2, en la capital departamental viven más de 3.300 habitantes por km2.

El colapso en el sistema de saneamientoLa alta concentración urbana ha generado una mayor cantidad de residuos. Si en el año 2006 se generaban en Concepción 30 toneladas de basura por día, en el 2009 ha llegado a 50 toneladas diariamente113. El servicio de recolección, pese a la ampliado del recorrido que realizan los camiones recolectores en algunos barrios, sigue limitado a un área céntrica, por lo que no aumenta de manera significativa el número de viviendas servidas, en comparación con el año 2002 en que se llevó a cabo el último censo de población y viviendas.

Según dicho censo, un poco más de la mitad de las viviendas eliminaba su basura a través del camión recolector o contrataba el servicio de un carrito para llevar los desechos al vertedero, lo que hace suponer que la recolección municipal no alcanzaba al 50% de las viviendas de la ciudad.

El presupuesto municipal de recolección de basura pasa en el 2005 de unos 365 millones a casi 480 millones de guaraníes en el 2007. A partir del 2008 sube alrededor de 780 millones de guaraníes, al activarse el servicio de inci-neración de basura patológica, cuyo costo en el 2008 es de unos 300 millones de guaraníes114.

Tampoco se tienen definidos los indicadores para seguir la cobertura, como Así mismo la calidad del servicio y el cumplimiento de las metas, por lo que no existen evidencias de mejora en los servicios que prioriza la municipalidad.

Previo a las elecciones municipales del año 2006, con el asesoramiento de la Cooperación Alemana (gtz) se realizaron talleres sectoriales y barriales la «Agenda Ciudadana», una visión participativa y consensuada de la ciudad de-seada. Los candidatos a la Intendencia Municipal estamparon con su firma el compromiso de incluirla en su programa de Gobierno. En dicho proceso se identificaron las principales necesidades de la ciudad como la cobertura de infraestructura básica (alcantarillado sanitario y desagüe pluvial), pavimenta-ción de la calle, el tratamiento de efluentes líquidos, el mejoramiento del servi-cio de recolección de basuras, el transporte público para los barrios y otros. Un funcionario entrevistado por MIDAMOS dijo desconocer la Agenda Ciudadana elaborada durante la administración anterior115.

113 Informe de gestión 2007-2009, José M. Araujo, Municipalidad de Concepción.

114 Medición del desempeño municipal. Midamos. Informes 2007-2009.

115 Medición del desempeño municipal midamos. Informe final. Setiembre 2007.


5.3.4 De cómo las malas prácticas impiden mejorar la gestión en la ciudadLa Agenda Ciudadana permaneció inactiva durante un año116. El documen-to fue elaborado para ser una guía de la gestión municipal, sin embargo «así como están las cosas no pasa de un listado ordenado de buenos deseos de reclamos ciudadanos. Ing. Juan Samaniego, ex - Concejal Municipal, ex - Di-rector de Proyectos y de Obras Públicas de la Municipalidad de Concepción.

Ilustración 18Evaluación de la gestión municipal de Concepción

116 Informe de gestión 2007-2009, Municipalidad de Concepción.

Planeación e Implementación de Inversiones con fuente Royalties

Gestión Operativa

eje indicador evaluación 2006 evaluación 2007

No cuenta con un diagnóstico del municipio en donde se identifican y establecen las necesidades de inversión a mediano y largo plazo.

No cuenta con un plan de desarrollo con un horizonte de al menos 3 años, donde se utilizan los elementos identificados en el diagnóstico.

Las acciones programadas no han sido ejecutadas en base al cronograma (hasta la fecha de evaluación).

Las actividades y programas realizados no fueron evaluados.

El Plan Municipal no es ajustado anualmente.

El procedimiento de selección de personal no se realiza a través de concursos abiertos y públicos.

No existe un proceso periódico de evaluación de desempeño.

No existen y ni se implementan un plan y una estrategia de gestión de los recursos humanos consistente con los objetivos estratégicos institucionales.

No cuenta con un diagnóstico del municipio en donde se identifican y establecen las necesidades de inversión a mediano y largo plazo.

No cuenta con un plan de desarrollo con un horizonte de al menos 3 años, donde se utilizan los elementos identificados en el diagnóstico.

En el sistema de planificación no se pueden visualizar actividades o proyectos impulsados, anualmente, vinculados a los objetivos estratégicos de la institución.

Las actividades de planificación realizadas no permiten identificar explícitamente los servicios priorizados por la institución y la estrategia de acción para dichos servicios.

La institución no tiene definida políticas u objetivos estratégicos.

El procedimiento de selección de personal no se realiza a través de concursos abiertos y públicos.

No existe un proceso periódico de evaluación de desempeño.

No existen y ni se implementan un plan y una estrategia de gestión de los recursos humanos consistente con los objetivos estratégicos institucionales.

Sistema de Recursos Humanos

Sistema de Planificación Municipal


Fuente: Elaboración propia en base a evaluación de MIDAMOS, versión 1.1, año 2006 - 2007

Calidad de los Servicios Priorizados

Gestión de Servicios

Gestión Democrática y Participativa

eje indicador evaluación 2006 evaluación 2007

No existe evidencia de mejoras en cualquiera de los servicios priorizados.

No cuenta con un sistema de medición de desempeño con metas e indicadores de la calidad de los servicios brindados y del cumplimiento de las metas.

Los servicios principales no tienen definidos explícita y claramente la población objetivo que será beneficiada.

Los servicios principales no tienen definidos explicita y claramente los indicadores que utiliza la municipalidad para seguir la cobertura.

No existe resolución, ordenanza o directiva que promueve con un enfoque participativo la contribución del funcionariado al logro de las metas y busca aumentar la responsabilidad, autoridad y capacidad de los mismos para aportar ideas.

No existe evidencia de mejoras en cualquiera de los servicios priorizados.

No cuenta con un sistema de medición de desempeño con metas e indicadores de la calidad de los servicios brindados y del cumplimiento de las metas.

Los servicios principales no tienen definidos explícita y claramente la población objetivo que será beneficiada.

Los servicios principales no tienen definidos explicita y claramente los indicadores que utiliza la municipalidad para seguir la cobertura.

No existe una utilización efectiva y sistemática de las instancias conformadas, para planificación, toma de decisiones y control de gestión municipal.

Participación y Transparencia Interna Municipal

Cobertura de los Servicios Priorizados o Principales

160


Desde el 2001 al 2008, la Municipalidad de Concepción ha recibido casi 9.500 millones de guaraníes en concepto de royalties, alrededor de 2 millones de dólares en dicho lapso, en promedio más de 1.500 millones de guaraníes entre el 2004 y 2008117.Las mediciones del desempeño municipal han conclui-do que el municipio no cuenta con un diagnóstico en donde se identifican y establecen las necesidades de inversión a mediano y largo plazo, previendo la utilización de dichos recursos.

Las evaluaciones no han podido encontrar un plan de desarrollo con al menos un horizonte de 3 años donde se utilizan elementos identificados en el diagnóstico, resaltando que la institución no tiene definidas políticas u objeti-vos estratégicos, lo que impide visualizar actividades o proyectos impulsados, anualmente, y vinculados a los objetivos estratégicos. (Ilustración 18).

En las reuniones semanales del Intendente con los funcionarios superiores, no queda evidencia de lo tratado, y según información recogida en las entrevis-tas, éstas sólo sirven para obtener información y escuchar opiniones. Las reunio-nes no son una instancia de planificación, coordinación y/o articulación entre las diferentes áreas internas de la institución. No se documenta lo resuelto, por lo que no se puede hacer un seguimiento de las decisiones adoptadas118.

Las propuestas de gestión elaboradas en el marco del Gobierno municipal, aunque de gran valor, no forman parte de un proceso sistémico de planifica-ción. No se encuentran integradas en un proyecto ejecutivo en donde se esta-blezcan los costos y los pasos a seguir. La financiación y ejecución del proyecto «avenida de circunvalación», cuyo costo total asciende a 7 millones de dólares,

«Sería posible en base a un planteamiento por etapas y logros específicos a corto plazo. Es técnica y financieramente posible. Además desde un año atrás se dispone de ofertas financieras para la ciudad y el departamento de Concep-ción, de parte de organismos o instituciones del Gobierno central como Itaipú, Yacyretá, FOCEM, aporte de entidades privadas, etc., (año 2009, 2010). Una de las razones por lo cual no se implementó el proyecto (avenida de circun-valación) es la escasa importancia que la administración municipal ha dado al tema, Así también no se ha llegado a una buena comprensión del proyecto, como una planificación a futuro. Ing. Juan Samaniego.

La materialización de los proyectos municipales implica la necesidad de desarrollar una gran capacidad de gestión y articulación de esfuerzos en los tres niveles de Gobierno para el logro de los objetivos.

«La agenda ciudadana se financiaría con presupuesto municipal, departa-mental y nacional. Eso demuestra cuál es la gestión que hay que hacer para concretarla. Pero para que podamos hacer las prioridades de la agenda ciuda-dana, primero debemos tener los proyectos ejecutivos en el municipio y eso no queremos entender. Cuando se explica sobre el costo de un estudio para tener una hoja de ruta, la gente pega el grito al cielo y se prefiere hacer con ese dinero pequeñas obras como puentes y otras a fin de no pagar para tener una hoja de ruta. El proyecto ejecutivo es la hoja de ruta a seguir. En dicho plan deben estar establecidos los pasos a dar, cuánto cuesta, qué se necesita y sobre eso actuar. La gente (los políticos) dicen que es más conveniente pedirle a tal empresa madera, que otra traiga el alambre y hagamos las obras, total nosotros sabemos hacer, no hace falta gastar en la elaboración de proyectos ejecutivos. No pensamos en grande, pensamos pequeño para hoy, no pensamos en gran-de de aquí a 20 años»119.

117 http://www.transparenciaenroyalties.org.py/V3/uploads/2008/11/departamento-de-concepcion.pdf


119 Dr. José Modesto Araujo - Director de la Primera Región Sanitaria. Ex-intendente municipal de Concepción.

161


5.3.5 Conclusión sobre el municipio

En síntesis, los gastos innecesarios impiden solucionar problemas que ya son importantes en la actualidad y que de no hacer nada, probablemente serán gravísimos en los años próximos.

En definitiva, es la cultura política paraguaya la que se expresa, limitando también las acciones proyectivas a mediano y largo plazo, tanto en el munici-pio como en la gobernación. Por eso los problemas y limitaciones encontrados vuelven a encontrarse aquí, en el nivel municipal, tal vez con un mayor énfasis aún, en lo que hace a las presiones políticas del día a día.

5.4

Puntos de mejora

5.4.1 Conformación de un Comité Departamental de Coordinación y Ejecución de la Política de Población

Integrar un Comité Departamental de coordinación y ejecución de Política de la Población con la representación de la gobernación, las municipalidades del departamento, universidades, organizaciones de la sociedad civil, ONG y otras de la zona, con el objetivo de diseñar políticas públicas basadas en diag-nósticos sectoriales de la realidad departamental (salud, educación, medio ambiente, caminos, etc.), con el apoyo de organizaciones especializadas e ins-tituciones estatales de mayor experiencia. La conformación del Comité debe partir de una iniciativa de gestión de la Universidad Nacional de Concepción, ser acordada y coordinada con el Comité Interinstitucional de Población (CIP) que dirige el Ministerio del Interior.

El Comité Interinstitucional de Población (CIP), instancia de alto nivel polí-tico y técnico, creado por decreto del Poder Ejecutivo Nº 4692/05, coordinada actualmente por el Vice Ministerio de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior e integrada por varias instituciones públicas, tiene como atribución promover la participación de organizaciones no gubernamentales, académi-cas y de investigación del área de población, como instancia consultiva en el estudio y ejecución de la Política de Población, aprobada en el año 2005 por las resoluciones Nº 52 y 219 del Ministerio del Interior y la Secretaría Técnica de Planificación, respectivamente. Tiene igualmente como atribución impulsar la creación de grupos intersectoriales de coordinación, ejecución departamental y municipal para el diseño, ejecución de la Política de Población regional y local, su articulación con políticas sociales.

El Comité, en forma conjunta con la Asociación Paraguaya de Estudios de Población, con el apoyo financiero del Fondo de Población de las Nacio-nes Unidas, impulsa actualmente una serie de investigaciones para contar con diagnósticos precisos que lleven al Estado paraguayo, a actuar sobre la diná-mica demográfica y sus factores intervinientes, con el fin de potenciar a la población como recurso estratégico para impulsar el desarrollo sustentable,

162


contribuir a la reducción de la pobreza y a la elevación de la calidad de vida de la población.

La Universidad Nacional de Concepción cuya creación en el 2007 fue pro-ducto del esfuerzo de la sociedad civil y el acuerdo de las diferentes fuerzas políticas del primer departamento, a partir de un proceso iniciado en el 2002, se ha consolidado en estos años como una institución con liderazgo y con capacidad de aglutinar el esfuerzo de diferentes sectores, lo que le convierte en una institución estratégica para iniciar el proceso.

Debe asegurarse la incorporación al Comité de representantes de la ciu-dadanía organizada, de tal manera que las políticas públicas incorporen su visión y puedan realizar un seguimiento de las gestiones desarrolladas por los Gobiernos locales.

5.4.2 Determinación de la realidad departamental

Para elaborar diagnósticos sectoriales, una vez creada la instancia mencionada en el párrafo anterior, la Universidad Nacional de Concepción en forma conjun-ta con las demás Universidades de la zona y la mediación metodológica de orga-nizaciones dedicadas al estudio de la dinámica socio demográfica - territorial y de políticas públicas como la Cooperación Alemana (gtz), presente en la zona en forma permanente a través de una oficina regional desde el año 2005, el Fon-do de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO), la Secretaría de la Función Pública (Sfp) y otras, en el marco de un convenio, pueden orientar de manera coordinada los trabajos de Tesis, tanto de grado como de post grado, de las diferentes carreras hacia la investigación y el estudio de la situación de los diferentes ámbitos de la realidad del departamento, como contribución académica a un mejor conocimiento de su realidad socio demográfica, económica, territorial, ambiental y cultural, para sostener la elaboración y aplicación de las políticas públicas.

La producción de conocimiento no ha respondido a las demandas de los que toman las decisiones. Ante esta problemática, el Ministerio del Interior y el Comité Interinstitucional de Población han diseñado una Agenda de In-vestigación como instrumento que guíe la producción de conocimiento en las diversas áreas vinculadas a la Población. El espíritu de la Agenda es motivar, coordinar, guiar y valorizar los diferentes esfuerzos y aportes de investigación realizada por organismos e instituciones públicas y privadas, para que las mis-mas respondan a las necesidades y desafíos del país, es decir que se conviertan en insumos vitales para la correcta toma de decisiones.

La producción de datos no ha sido siempre estructurada bajo principios que eviten la superposición temática. El espíritu de la Agenda de Investigación, en temas de Población, diseñada por el Comité Interinstitucional de Política de Población es promover las investigaciones socio demográficas de forma or-ganizada, coordinada para favorecer la puesta en evidencia y relevancia de los hallazgos realizados. Las necesidades de generación de datos, sobre todo de análisis de los datos existentes provenientes de investigaciones, deben ser vin-culadas estrechamente con los esfuerzos por reducir las desigualdades sociales, territoriales, de género y étnicas encaradas desde las distintas instituciones.

El objetivo principal de la Agenda de Investigación en temas de Población es guiar y dirigir la producción de conocimiento mediante la generación de

163


datos relevantes en las diversas temáticas que engloban los estudios de pobla-ción para alimentar con fundamentos reales las intervenciones especificas de las políticas públicas120.

5.4.3 Creación de un Banco de Informaciones

Los diagnósticos necesitan basarse en datos de diferentes áreas como salud, educación, medio ambiente, agricultura, caminos, alojados en un sitio espe-cializado en el manejo de informaciones sectoriales. Amparada en su autono-mía, la Universidad Nacional de Concepción, podrá crear y sostener un Banco de Informaciones en un espacio físico de la institución académica, dotado de equipos informáticos, programas de carga, procesamiento y análisis de datos socio-demográficos y cartográficos.

En el marco del Comité Departamental de Coordinación de la Política de Población (a crearse), a partir de un convenio entre la Universidad Nacional de Concepción y las organizaciones integrantes del Comité Interinstitucio-nal de Población (CIP), nivel nacional y el Comité Departamental (a crearse), debe establecerse la transferencia de datos relacionados al departamento de Concepción, a fin de cargar el Banco, el cual debe ser actualizado en forma permanente y sistemática a partir del trabajo de un equipo local, lo cual im-plica el concurso de profesionales capacitados en la creación de bases de datos, gestión, procesamiento y análisis de informaciones.

La realización del próximo censo de población y viviendas en el año 2012 es la oportunidad, a través de un de trabajo en conjunto entre la Universidad Nacional de Concepción y la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, integrante del Comité Interinstitucional de Población, desde las tareas preparativas que empezarán en breve. El proceso producirá como resultado la capacitación en el levantamiento y procesamiento de información, lo que contribuirá a la creación de la estructura organizativa del Banco de Informa-ciones121.

5.4.4 Medición de gestiones de Gobiernos locales y difusión de resultados

Debe implementarse desde el Comité Departamental de Coordinación de Po-lítica de Población, con el asesoramiento y acompañamiento de la Secretaría de la Función Pública, la evaluación de las gestiones de los Gobiernos locales utilizando la herramienta «Índice de Gestión de Personas» (IGP), diseñado por la Secretaría de la Función Pública.

Para poner en marcha este punto de mejora deberá firmarse una carta de compromiso entre el Comité de coordinación de Política de Población, los go-biernos locales, las universidades que lo integran y la Secretaría de la Función Pública.

A fin de realizar la evaluación basada en un sistema con indicadores obje-tivos, el IGP, debe convocarse y seleccionarse desde el Comité, a estudiantes universitarios de los últimos años de carreras de Ciencias Sociales y Adminis-trativas o alumnos del último año del bachillerato en las disciplinas mencio-

120 Agenda de investigación, Asociación de Estudios de Población (ADEPO) www.adepo.org.py

121 Pavez R, M. Isabel. ¿Estándares de Equipamientos? Publicado en el boletín Instituto de la Vivienda, INVI, N° 33, F.A.U. Universidad de Chile, mayo de 1998, pp.52-66, citado por Burró, Ana (2006) Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caazapá. ADEPO, UNFPA, gtz, pág. 210.

164


nadas, para llevar a cabo el trabajo, con una previa capacitación por parte de la Secretaría de la Función Pública, en el marco de tareas académicas de los estudiantes.

Los resultados de la medición deben hacerse públicos a través de los me-dios locales, además de colocarse en un sitio Web, a fin de facilitar el acceso de la opinión pública a los mismos. Un mecanismo de evaluación periódica indicará los avances o los retrocesos.

5.5

Conclusiones y recomendaciones

La realidad departamental y municipal es percibida por quienes tienen el poder de los Gobiernos locales, la cual da como resultado una observación y estudio atento, lleva a la intervención en los problemas cotidianos por parte de cada institución, sin que exista una coordinación que haga efectivo el servicio público, lo que influ-ye en la superposición de actividades y por ende, de gastos innecesarios.

Los problemas de los sectores poblacionales que se solucionan solo cuando pueden hacer escuchar sus reclamos, o cuando las circunstancias sacan a la luz pública una grave situación. Las instituciones locales no se preocupan por solucionar los problemas importantes, solo los que son de carácter urgente.

Las cotidianeidad y los intereses políticos han desviado la mirada de la im-plementación de planes a mediano y largo plazos, lo que hace ingresar a las instituciones a un círculo vicioso: al no planificarse a mediano y largo plazo se improvisa, por lo que lo cotidiano, principalmente lo urgente, absorbe la atención y los recursos de las instituciones.

La articulación de esfuerzos entre los tres niveles (Gobierno central, go-bernación y municipalidad) ha sido siempre circunstancial, no se ha logrado desarrollar un mecanismo permanente de seguimiento y evaluación. La coor-dinación no ha sido fluida y estructurada. Esto lleva a que algunos convenios se desarrollen con mediano éxito y otros con rotundos fracasos. Los intereses sectarios han impedido distinguir los asuntos de Estado de los de Gobierno. La contaminación del relacionamiento interinstitucional ha afectado también al intercambio y trabajo conjunto entre los técnicos de las instituciones.

La ausencia de una mirada estratégica ha caracterizado a los consejos, con-formados por representantes de distintos sectores sociales y políticos, que sur-gieron para delinear planificaciones a mediano y largo plazos en base a diag-nósticos de la realidad departamental. Tal es el caso del Consejo de Desarrollo Departamental que se conformó 11 años después del inicio de la gestión de la gobernación, que nació para formular programas y proyectos para presentar-los al Gobierno Departamental y llevarlo a su ejecución. Sin embargo, envuelto en los problemas del día a día y del tratamiento de temas poco trascendentales dejó de reunirse antes de haber sesionado unas 10 veces.

La implementación efectiva de una política de población equivale a desa-rrollar desde los Gobiernos locales planes que atacan los verdaderos desafíos departamentales y distritales, orientados al mejoramiento de las condiciones de vida de la población, a través la intervención de políticas públicas basadas en la información.

165


La ausencia de diagnósticos sobre la dinámica demográfica en el territorio departamental, y su relación con el aspecto económico, social y medioam-biental, ha imposibilitado a los Gobiernos locales de Concepción compren-der en profundidad dicha realidad, por lo que a pesar de numerosas acciones emprendidas y recursos invertidos a favor de la población departamental, sus gestiones no han apuntado a un norte claro, lo que se ha traducido en pobres resultados como demuestran las evaluaciones realizadas y presentadas en este trabajo.

Los procesos demográficos permiten orientar las políticas públicas en el sentido de evitar efectos no deseados sobre el bienestar de la población. Es cla-ve la definición clara de los principales problemas departamentales y distrita-les, los desafíos a enfrentar, sobre todo la articulación de dichas políticas, con-feccionadas a partir de diagnósticos objetivos para orientar deliberadamente los esfuerzos institucionales hacia el desarrollo sustentable.

La definición de objetivos a mediano y largo plazo, ayudará a focalizar las gestiones, realizar un seguimiento para hacer los ajustes y evaluar para medir su impacto, definir su continuidad o plantear la reorientación de las tareas desde el Comité Departamental de Coordinación de la Política de Población.

La elaboración de algunos planes operativos anuales y el Plan de Desarrollo Departamental, con la participación de diferentes sectores sociales, en el caso de la gobernación de Concepción, ha carecido del seguimiento ciudadano. La sociedad civil organizada ha validado los planes pero no ha comprobado su cumplimiento. Por otro lado, dichas planificaciones se han basado en las per-cepciones y no en informaciones precisas.

La evaluación de las gestiones de los Gobiernos locales, siguiendo indica-dores objetivos como el Índice de Gestión de Personas (IGP), contribuirá a que la opinión pública cuente con elementos de juicio para verificar el desempeño institucional y exigir que sus gestiones se dirijan hacia el interés general.

Las pocas evaluaciones de gestiones realizadas por parte de la gobernación y municipalidad de Concepción, han sido de suma utilidad para este trabajo, lo que posibilitó comprender la lógica del manejo de ambas instituciones. No todas, sin embargo, han sido puestas a consideración del público, por lo que los ciudadanos no han tenido acceso a informaciones que le permitan medir la eficiencia de sus instituciones. Sólo en el caso de la municipalidad, las evalua-ciones realizadas por el sistema de medición de gestión municipal MIDAMOS se encuentran en Internet, y han resultado ser de gran valor por el amplio pano-rama del manejo institucional que presentan. Una evaluación frecuente puesta a disposición de la opinión pública estimulará el uso crítico de la mencionada información y la participación política de la ciudadanía.

Por otro lado, deberá desarrollarse en el sector público local, capacitaciones en áreas relacionadas con el servicio de las instituciones tales como planifica-ción, elaboración de proyectos, manejo del clasificador de gastos del presu-puesto público (temas manifestados como sumamente necesarios por funcio-narios de la gobernación de Concepción) y otros que tengan una aplicación práctica en las tareas operativas de las instituciones.

Con la orientación de la Secretaría de la Función Pública, el Comité Depar-tamental de Política de Población debe elaborar un programa de capacitacio-nes a ser desarrolladas por la Universidad Nacional de Concepción, partiendo de las necesidades prioritarias indicadas en el párrafo anterior y apuntando a cursos de postgrado que desde el Comité se consideren necesarios para la implementación exitosa de las políticas públicas diseñadas localmente.

166


Se encuentra comprobado que las meras medidas reglamentarias no pro-ducen cambios en una institución. Los cambios de una cultura de una deter-minada organización requieren su tiempo, tiempo en el que debe invertirse en la formación de la ciudadanía, de quienes depende el funcionamiento de la estructura institucional.

La instalación de estos temas en la agenda de la ciudadanía requerirá hacer-los visibles en foros departamentales sobre función pública, una oportunidad para plantear la necesidad de profesionalizar el servicio público y su vincula-ción con el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

5.6

Anexo

5.6.1 Listado de entrevistados

1 Dr. Hugo Oddone - Presidente de la Asociación Paraguaya de Estudios de Población. Consultor Ministerio del Interior - Fondo de Población de la Naciones Unidas (UNFPA).

2 Dr. José Modesto Araujo, Director de la Primera Región Sanitaria, ex-In-tendente municipal de Concepción.

3 Economista Oscar S. Barrios Leiva, Director de la Dirección de estadísti-cas sociales y demográficas. Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (dgeec).

4 Ing. Gustavo Candia, ex-Gerente de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (gtz), zona norte.

5 Ing. Juan Samaniego, ex-Concejal municipal, ex-Director de Obras y Servi-cios, y ex-Director de Proyectos Municipales de la Municipalidad de Con-cepción.

6 Ing. Julio Arredondo, ex - Secretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción.

7 Ing. Luis Acosta Paniagua, Intendente municipal de Concepción, 8 Lic. Derlis Ibarra, ex-responsable del Centro de informaciones de la Gober-

nación de Concepción.9 Lic. Domingo Samaniego, ex - Secretario del ambiente de la Gobernación

de Concepción, Máster en Ciencias Ambientales, Coordinador Institucio-nal de la ONG Organización de ambientalistas de Concepción’(ACON).

10 Prof. Benjamín Valiente, ex-Secretario de Educación de la Gobernación de Concepción.

11 Prof. Lic. Dionisio Ramón Guerrero, docente de la Universidad Nacional de Concepción, ex - Secretario General de la Organización de Trabajadores de la Educación del Paraguay (OTEP).

167


Atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec

Por Carmen Ayala

6

6.1

Introducción

El estudio de la calidad de la atención al público en las instituciones del estado paraguayo, conlleva al análisis más profundo de la situación misma, que tras-ciende los límites de la mera buena o mala calidad en el servicio brindado a los usuarios e incursiona en la reflexión del contexto histórico-político del país. La organización del sector público en el Estado sigue manteniendo un modelo patrimonialista122, a pesar de los grandes esfuerzos que realizan instituciones con credibilidad como la Secretaría de la Función Pública, que ha instaurado procesos como los Concursos Públicos de Oposición, la implementación de la Carrera del Servicio Civil y la Profesionalización de los Funcionarios Públicos ya existentes, buscando «trazar políticas estratégicas para cambiar el rumbo de la función pública y contribuir a las transformaciones que se van dando en todo el Estado paraguayo»123.

Esto es caracterizado aún entre otros factores por una administración pú-blica organizada a partir de una lógica prebendaria-clientelar, reclutamiento y acceso privilegiado a los cargos públicos por razones familiares (nepotismo), partidarias (clientelismo) o particularistas (amiguismo), ausencia de objeti-vos institucionales claros, ausencia de servicio civil profesional, ausencia de eficacia124 y eficiencia en la gestión y baja calidad en la prestación de servicios públicos.

Este modelo patrimonialista del Estado paraguayo, adopta como sistema de organización un modelo que le es funcional, la de una administración pública con un perfil esencialmente clientelista, cuyos ejes han sido instaurados ya en la época stronista, que ha convertido al Estado en propiedad, patrimonio de los gobernantes y ha creado una administración pública hipertrofiada, inefi-ciente en la prestación de servicios públicos e infectada de prácticas corruptas en todos su niveles. Esta corrupción a su vez, genera la ausencia de institu-ciones sólidas, además de existir una relación muy directa entre desempeño institucional, la corrupción y la gobernabilidad, ya que a mejor desempeño y menor corrupción corresponde mayor gobernabilidad y viceversa.

Ya en el año 2005, el tema de la corrupción en el sector público sería objeto de estudio para entidades internacionales como Transparencia Internacional, a través de su filial en nuestro país, y los resultados de dicho estudio (rea-

122 Según Max Weber, existen tres modelos de gestión de Estado: Modelo Burocrático, Modelo Patrimonialista y Modelo de Gerencia Pública.

123 Informe de Rendición de Cuentas de 2 años de Gestión, Sfp 2008 - 2010, Pág. 8. Año 2010.

124 Por Eficacia en la Actuación Pública, se entiende, la medida en la cual se han alcanzado los resultados que con ella se pretendían. Lo que se pretende medir son los resultados, es decir, el efecto que tiene un programa sobre sus destinatarios. Erróneamente, lo que suele medirse como tal es lo que el programa produce, ofreciendo así una información parcial, y por ello inexacta.


lizado por Transparencia Paraguay en al año 2005) denominado «Índice de Transparencia, Integridad y Eficiencia de la Administración Pública basado en Elementos Objetivos» indicarían que la administración pública paraguaya en general se encuentra caracterizada por bajos niveles en dichos aspectos.125

La administración pública sigue básicamente estructurada, entonces, con criterios donde prevalecen el desorden administrativo, la discrecionalidad en la toma de decisiones, la falta de transparencia en los procedimientos adminis-trativos, la ausencia de servicios civiles; los bajos salarios y en consecuencia la ineficacia, ineficiencia y la corrupción generalizada.

Se produce como consecuencia de todos los factores mencionados más arriba, una desnaturalización126 de la función pública al servicio de la socie-dad. Para optimizar la administración pública y mejorar la calidad de las ins-tituciones, debe existir voluntad política para sentar las bases y sustentar en el futuro las políticas públicas de anticorrupción. De ahí que el problema de la calidad del servicio de las instituciones públicas trasciende y se encuentra anudada a factores mucho más profundos insertos en la sociedad paraguaya misma.

Por otra parte, el servicio brindado en la dggth del mec (institución pú-blica indirectamente constituida en objeto de estudio de este trabajo de inves-tigación) no es ajena a esta realidad histórico-política de nuestro país, aunque la preocupación por mejorar la calidad del servicio en el mec ha sido un tema tratado institucionalmente desde el año 2007127. En dicho año se inició una serie de actividades que buscaban la instalación de un proceso de ética pú-blica en la entidad, cuyo resultado ayudaría a optimizar la gestión a través de la puesta en marcha de un Plan de Mejoramiento Institucional128. El mismo se orientaría a mejorar las prácticas éticas de los servidores con miras a la prestación de un servicio público de calidad e iniciar la búsqueda de lo que se denominaría el «mec soñado», generando el documento denominado Código de Ética del Mec129.

A partir de este contexto, y teniendo en cuenta que el mec considera como uno de sus grandes desafíos «afianzar la instalación del proceso de Ética Públi-ca en la Dirección General de Gestión del Talento Humano, fortaleciendo sus capacidades de gestión, además de consolidar y ampliar los equipos confor-mados y definir las estrategias para facilitar la continuidad y mejorar la efecti-vidad del proceso», el tema de la calidad de la atención al público, surge como tema central de ésta investigación. La Dirección General de Gestión del Talen-to Humano, es la dependencia encargada de la administración de los Recursos Humanos y se ocupa de toda la gestión que hace a sistemas y procedimientos de movimiento y control de personal, matriculación, certificación, selección, concurso, contratación y escalafón docente, así como de selección, evaluación y formación del personal administrativo.

Datos del año 2009130 indican que el mec posee 78.800 funcionarios actual-mente (entre personal docente y administrativo) de los cuales 78.628 son car-gos permanentes y 172 son contratados. Actualmente, la dggth, cuenta con las siguientes dependencias internas:1. Dirección de Evaluación, Formación y Bienestar del Personal Administra-

tivo: encargada de procesos tales como selección y evaluación del personal administrativo, capacitación, elaboración del perfil psicolaboral además de la elaboración de manuales de funciones.

2. Dirección de Concurso Público de Oposición: encargada de los concur-sos públicos de oposición de cargos vacantes y de creación a nivel país, así

125 Esta investigación abarcó la gestión administrativa de 12 instituciones públicas en el año 2005, entre ellas el mec, y uno de sus indicadores consistía en medir la Eficiencia e integridad del procedimiento en el trámite administrativo.

126 Lic. Myriam Yore Ismael, Politóloga, Módulo de Capacitación para Funcionarios del Poder Judicial, Institucionalidad y Legalidad Anticorrupción en el Paraguay. Año 2010.

127 Ética Pública. mec. 2007

128 Las 6 áreas deficitarias identificadas y priorizadas fueron: Existencia de un referente ético (Código e instancia de gestión), Atención al público (calidez, amabilidad, celeridad, Confianza entre servidores (servidor-servidor, servidor-directivo, directivo-servidor), Cumplimiento efectivo del horario laboral, Manejo transparente de recursos públicos y Cobro de contraprestaciones y regalías por el servicio (Coimas).

129 Donde en lo que hace referencia a los funcionarios de la dggth se menciona que: «Los servidores públicos en todos los procesos de gestión del talento humano del mec, garantizamos un trato imparcial y respetuoso a nuestros servidores, de manera que las decisiones se tomen en base a las necesidades propias del servicio; reconocemos el derecho de todas las personas a tener su propia manera de pensar, sentir y opinar, entendiendo que la diversidad enriquece las potencialidades de la institución; promovemos la construcción de una visión compartida de todos los miembros, de manera que conjuntamente seamos partícipes en el logro de los objetivos propuestos, mediante la utilización eficiente de los recursos y bienes de la institución».

130 Análisis Salarial de los funcionarios y las funcionarias según Informes presentados a la Sfp por Instituciones Educativas. Año 2009.

169


como de todos los aspectos que atañen al mismo como nombramientos de ganadores y trámites administrativos.

3. Dirección de Control del Personal: gestión de procesos inherentes al perso-nal docente y administrativo (cuadro de personal, vacaciones, delegamien-tos, etc.

4. Dirección de Registro de Datos y Sistemas: procesos relacionados al regis-tro de datos y provisión de información sobre el personal.

5. Dirección de Matriculación, Certificación Documental y Escalafón: depen-dencia encargada de la matriculación y certificación docente como requisi-to para ingreso a nivel público en el ejercicio de la docencia.

6. Dirección de Movimiento del Personal: que gestiona la movilidad de fun-cionarios y docentes, así como la delegación a otras instituciones.

7. Dirección de Relaciones Gremiales y Sindicales: dedicada a la gestión y rela-cionamiento del mec con las diversas organizaciones gremiales y sindicales.

6.2

Breves Referencias Conceptuales

El concepto de calidad de los servicios y de los servicios públicos, es de recien-te desarrollo en Europa y ee.uu., a partir de la década de los 90 (Grondoos, 1994) y en nuestro país aparece ligado a la Carta Iberoamericana de la Calidad de la Gestión Pública, firmada por nuestro país en el marco de la reunión del CLAD. En la misma se inscribe la propuesta de adecuar el funcionamiento de las Administraciones Públicas Iberoamericanas para garantizar que sean instrumentos útiles, efectivos y confiables al servicio de sus respectivas socie-dades.

Así mismo, se vincula la calidad en la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un buen Gobierno democrático; toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usuario o be-neficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso de formulación, ejecución y control de las políticas públicas, bajo el principio de corresponsabilidad social. Se estipula que la gestión pública debe orientarse hacia resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas131.

La adopción de estrategias de innovación, racionalización y mejora de la gestión pública, orientadas a la calidad, permitirá lograr el entorno dinámico y desarrollo organizativo para la gestión del cambio para cumplir las expecta-tivas de la ciudadanía. Los derechos de los ciudadanos son de particular im-portancia en una gestión pública, pero la calidad ha sido un aspecto olvidado de los servicios públicos. La misma se halla en una dimensión menos cuantifi-cable y tangible que otras, pero los usuarios notan su ausencia.

La concepción de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta llegar a una visión integradora de la gestión, donde son im-portantes todas las partes interesadas (ciudadanos, funcionarios, autoridades) en sus diferentes formas de relación, así como la sostenibilidad y la corres-

131 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. Carta compromiso firmada por Paraguay, en el marco de la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008.

170


ponsabilidad social. Muy relacionados al término «calidad» van asociados los términos de «eficacia» y «eficiencia» que son componentes de la acepción que se le da hoy al término de gestión (sinónimo de Administración en el sector público).

Hoy se habla de la Nueva Gestión Pública en el marco de reformas que permitan alcanzar objetivos de eficacia y, más aún, de eficiencia. Este último es el gran reto actual del sector público. El término «Calidad» completa la terminología cuando se habla de gestión. La calidad se valora en función del cumplimiento de expectativas de los administrados, a los que las modernas técnicas de gestión denominan «clientes». Un servicio público es de calidad si el servicio prestado coincide con lo que se espera de él por quien lo recibe132.

A este modelo, siempre tan vigente, de las instituciones públicas del estado paraguayo, no puede estar ajeno el Ministerio de Educación y Cultura.

6.3

Desarrollo del Diagnóstico encontrado

Partimos de la Hipótesis que menciona que «la dggth no ofrece un servi-cio de calidad a sus usuarios» buscando respuestas a interrogantes tales como ¿Cuál es la percepción que tiene el usuario del servicio que se brinda?, ¿Cuáles son sus expectativas? ¿Por qué no se brinda un servicio de calidad en la aten-ción al público? ¿Existen puntos de mejora institucional?

El objetivo general de la presente investigación fue evaluar la calidad del servicio prestado por la dggth, utilizando la escala SERVQUAL y entrevistas abiertas a funcionarios clave y/o autoridades. Los objetivos específicos de la investigación fueron los siguientes: la calidad de la atención percibida por el funcionario del mec que acude a estas oficinas, la identificación de factores de satisfacción e insatisfacción de los funcionarios que son atendidos en ésta Dirección y la identificación de puntos de mejora dentro de su estructura or-ganizacional.

Este estudio se fundamentó principalmente en 134 encuestas aplicadas a los usuarios de los servicios que se brindan en ésta Dirección, utilizando un cuestionario estructurado de acuerdo a las cinco dimensiones mencionadas anteriormente de la calidad.

6.3.1 Análisis de los Datos aportados por la Encuesta realizada.

Las principales características de la población encuestada, como se puede ob-servar en la ilustración 19, fueron: sexo de los encuestados en un 81,34 % co-rrespondieron mujeres y un 18,66 % a hombres. Edad: entre 20 y 30 años, 32,4 %; entre 31 a 50 años, el 54,7 %; y más de 50 años el 12,9 %

132 Frase utilizada en el documento escrito por la Lic. Myriam Yore Ismael, politóloga, dentro del Módulo de Capacitación para Funcionarios del Poder Judicial, denominado Institucionalidad y Legalidad Anticorrupción en el Paraguay. Año 2010.

171




Ilustración 19Personas encuestadas en la dggth-mec según sexo

Ilustración 20Calificaciones obtenidas en cuanto a las dimensiones del servicio brindado

El ámbito territorial donde se llevó a cabo fue en las oficinas de la propia Dirección de Gestión del Talento Humano, ubicada en la ciudad de Asunción, en las calles Juan de Mena y Mcal. López, entre los días 7 y 29 del mes de abril del corriente año.

La metodología aplicada al estudio incluyó el análisis de los datos realizado mediante el procesamiento de 134 encuestas y su posterior análisis estadístico descriptivo, la utilización de la escala Servqual para la medición de la calidad del servicio y su posterior desglose en 5 dimensiones concretas (Elementos Tangibles, Fiabilidad, Capacidad de Respuesta, Seguridad y Empatía), además de las entrevistas abiertas a funcionarios clave.133

Para el análisis de las dimensiones de la calidad del servicio prestado, se tomaron como base los criterios definidos por Parasuraman y otros (1988) en su teoría sobre la calidad del servicio. Los resultados obtenidos se presentan como una evaluación total por tipo de servicio y evaluaciones parciales para cada una de las dimensiones de la calidad del servicio.

Resultados Totales: La calificación promedio de los servicios fue de 2,2 y las valoraciones de cada una de las dimensiones fueron: 2 para Elementos Tan-gibles, 2 para Fiabilidad del servicio, 2 para Capacidad de Respuesta, 2 para Seguridad y 3 para Empatía. La ilustración 20 muestra las dimensiones para cada uno de los factores de la calidad y las calificaciones de cada uno (donde 1 es pésimo, 2 malo, 3 regular, 4 bueno y 5 óptimo).

133 Personal que incluye: jefes/as de departamentos, directores/as, funcionarios en puestos relevantes y amplios conocedores de la gestión interna.

22223

12345

calificación muméricaMaloMaloMaloMaloRegular

calificacióndimensiónElementos TangiblesFiabilidad del servicioCapacidad de RespuestaSeguridadEmpatía

aspecto

Hombres 25

19%

Mujeres 10981%

172


Resultados parciales1. Tangibilidad: viene dada por la apariencia de instalaciones físicas, equipos,

personal y materiales de comunicación. Fue calificada con nota 2, a lo que le corresponde una calificación en términos cualitativos de «malo». Para formular la tangibilidad en el servicio brindado se formularon los siguien-tes enunciados:• Las dependencias de ésta Dirección General tienen equipos funcionales

y modernos, • Las instalaciones físicas son cómodas y funcionales, • Los funcionarios tienen apariencia pulcra, • Los materiales relacionados con el servicio son útiles y permiten ubicar-

se y orientarse (carteles indicadores, folletos, certificados, etc.)

En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: La dggth se encuentra ubicada en la ciudad de Asunción, en lo que se denomina Edificio Rieder, que posee una dimensión134 de 26 metros de costado por 23 metros de frente, lo que totaliza 598m2, y cuyas oficinas se encuentran distribuidas de la forma siguiente:

Ilustración 21Distribución del Edificio Rieder

Fuente: Elaboración propia. [*] Corresponde a pasillos, estacionamiento, depósitos, baños, y otros departamentos no detallados

2026

41014

5

79

cantidad de personalRegistro de Datos y SistemasSelecciónDirección GeneralSecretaría GeneralMesa de EntradaDpto. de Contratos (dependiente de la Dirección de Movimiento)Otros [*]Totales

Direcciones y Departamentos

Es importante detallar aquí que al momento de realizarse este estudio, las Direcciones de Concurso, Movimiento de Personal y Control de Personal135, se encuentran separadas físicamente de la dggth, ubicando sus Oficinas so-bre la Calle Chile de nuestra ciudad capital, y que se encontraba en ajustes un nuevo local donde el mec planeaba trasladar ésta Dirección General.

Es importante recalcar que la construcción es antigua y ha sido dividida en su interior con mamparas para dar lugar a las distintas oficinas, Así mismo posee solo dos sanitarios (ambos en pésimo estado de conservación) tanto para funcionarios como para el público que acude a estas oficinas, el local se halla despintado y casi no posee carteles indicadores, apenas dos pizarras que fungen de indicadores para la persona que llega a realizar trámites indicando los requisitos. A la entrada se encuentra la Mesa de Entrada, que en un espacio de apenas 8 m por 3 metros cumplen funciones 14 funcionarios.

La encuesta arrojó los siguientes hallazgos: las personas encuestadas que se encuentran realizando trámites, refirieron que el local era muy descuidado, que no hay buena señalización y a menudo tenían que preguntar dónde esta-

134 Según plano entregado a la investigadora por un funcionario de la Dirección de Infraestructura del mec.

135 Así como sus respectivos funcionarios, que en total sumarían 200, según estimaciones de la Jefatura de Mesa de Entrada y Secretaría General de la dggth, es decir, la Dirección contaría con casi 300 funcionarios actualmente.

173


ba tal o cual departamento para llegar hasta la oficina donde debían realizar el trámite, que el espacio físico es muy pequeño y que el sanitario estaba en pésimas condiciones.

En cuanto a la cantidad de trámites, según la Jefatura de Mesa de Entrada136 se calcula que se procesan 2.000 expedientes por día (estos incluyen documen-tos recibidos en mesa de entrada, matrícula docente, escalafón, certificación, certificados de trabajo y solicitudes varias), se atiende entre 100 a 500 personas por día (de las cuales 70% provienen del interior del país y 30% restante corres-ponde a Asunción y ciudades aledañas).

2. Fiabilidad: Es el cumplimiento de las promesas ofrecidas por parte de la or-ganización a los usuarios (Parasuraman, 1988). Fue calificada con nota 2, en términos cualitativos le corresponde «malo». Se formularon las siguientes preguntas: • Cuando esta dependencia promete hacer algo en cierto tiempo, lo hace,• Cuando usted, tuvo un problema, la dependencia mostró un sincero in-

terés en solucionarlo,• La Dirección realizó bien el primer servicio que usted solicitó,• La Dirección concluye el servicio en el tiempo prometido.

En cuanto a este ítem, se aportan los siguientes datos: Las personas encues-tadas refirieron que cuando realizaban un trámite casi nunca estaba concluido en la fecha indicada por los funcionarios, por lo que debieron volver varias veces más para hacer el seguimiento a sus papeles. Refirieron Así mismo, re-firieron que cuando tenían un problema debían recurrir a varias instancias buscando una solución, y que aun así no se establecían pautas claras de los pasos que debían seguir para solucionarlo, causando esto varios trastornos de tiempo para los mismos (ya que casi siempre para realizar los trámites, los usuarios solicitan permiso para ausentarse en sus respectivas instituciones). Mencionaron también que el primer servicio que utilizaron fue la solicitud de un Certificado de Trabajo, trámite que les había resultado relativamente rápido.

3. Capacidad de Respuesta: Es la disposición y voluntad para ayudar a los usuarios y proporcionar un servicio rápido (Parasuraman, 1988). La cali-ficación total fue de nota 2, correspondencia cualitativa en la escala fue de «malo». Y las preguntas formuladas fueron:• La Dirección mantiene un registro exento de errores.• Los funcionarios/as informan con precisión cuándo concluirá cada trá-

mite.• Los funcionarios/as le atienden con rapidez.• Los funcionarios/as, siempre se muestran dispuestos a ayudarle.• Los funcionarios/as nunca están demasiado ocupados para responder a

sus preguntas.

En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: los usuarios manifes-taron que existían errores en los registros informáticos, por ejemplo nombres mal escritos o número de cédulas incorrectos lo cual causaba un nuevo trámi-te a los mismos denominado «rectificación de documentos», el trámite men-cionado como el más «rápido» es el de la solicitud de certificados de trabajo, mencionaron además que en ocasiones aun habiendo funcionarios desocupa-

136 Según datos proveídos por el registro de números de mesa de entrada de documentos y expedición de documentos.

174


dos nadie los atendía, y debían esperar que alguno le brindase alguna atención o solución a su consulta, es decir, los funcionarios no mostraban mucha pre-disposición de ayudar.

4. Seguridad: Son los conocimientos y habilidades de los funcionarios para inspirar credibilidad y confianza. La calificación final obtenida fue de nota 2, correspondencia cualitativa de «malo». Las preguntas formuladas fueron: • El comportamiento de los funcionarios/as le trasmite confianza. • Usted se siente seguro en sus trámites con ésta dependencia. • Los funcionarios/as son siempre amables con usted. • Los funcionarios/as tienen conocimientos suficientes para contestar las

preguntas que les hace.

En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: Los usuarios encues-tados refirieron que cuando hacen alguna consulta sobre algún trámite, los funcionarios de ésta dirección parecen no saber con seguridad las respuestas a sus consultas lo cual les transmite desconfianza en la gestión de sus docu-mentos, además, pocos usuarios mencionaron que el trato que le brindaban los funcionaros era agradable.

5. Empatía: Es la atención individualizada que ofrecen las organizaciones de servicios a sus usuarios (Parasuraman, 1988). Esta es la única dimensión que obtuvo la calificación 3, a la cual le correspondería cualitativamente la acepción de «regular», siendo ésta la calificación más alta obtenida. Las preguntas formuladas aquí fueron:• En ésta dependencia le dan una atención individualizada. • En ésta dependencia se tienen horarios de trabajo convenientes para to-

dos los usuarios.• Los funcionarios/as le dan una atención personalizada. • Los funcionarios/as comprenden sus necesidades específicas. • Los funcionarios/as se capacitan constantemente.

En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: Los usuarios del ser-vicio refirieron que el horario de 7:00 a 17:00 era accesible a sus horarios de trabajo. Reclamaron tener que acercarse insistentemente a los funcionarios a consultar sus trámites, ya que sólo de esta forma éstos se interesaban en solucionar sus problemas específicos y les contaban el estado de los mismos. Asimismo, Así mismo refirieron que creían que la institución no defendía los intereses de sus usuarios, y que se deberían acelerar los procesos de los trámi-tes para no perder tanto tiempo en su realización.

Como síntesis de la encuesta realizada, queremos señalar que los usuarios no están conformes con el servicio brindado, se escuchan quejas con respecto a la demora en la entrega de los documentos, trámites demasiados largos, la desconfianza que trasmiten los funcionarios, la falta de claridad en las indica-ciones dadas, y sumado a todo esto la precariedad de las instalaciones físicas.

175


6.3.2 Análisis de los Datos aportados por las Entrevistas Abiertas realizadas

Una vez obtenidas las respuestas de los usuarios con respecto a la atención recibida, el cuestionario de entrevista se diseñó buscando entender las razones por las cuales los usuarios mencionaban las limitaciones de atención, precisa-mente entre los funcionarios que dan esa atención. Se realizaron ocho entre-vistas abiertas a funcionarios clave y/o autoridades de las distintas direcciones, en base a un cuestionario diseñado con una estructura de preguntas directas concatenadas; las cuales fueron elaboradas, como decíamos, a partir de los in-dicadores generados por los resultados de la encuesta de percepción, realizada a personas que realizaban trámites en esas oficinas. El cuestionario de la entre-vista abierta estuvo compuesto por 15 preguntas. A continuación, un detalle de las dependencias a las cuales pertenecían los funcionarios entrevistados.

Ilustración 22Dependencias de los funcionarios entrevistados


111111118

cantidad de entrevistasEscalafónMatriculaciónCertificaciónConcursoSelecciónControlSecretaría GeneralMesa de EntradaTotal

Autoridades / Personal Clave

Principales hallazgos de las entrevistasLas preguntas respondieron a indicadores, acorde a las cinco dimensiones de la calidad, a saber: Visión Institucional (correspondencia a Tangibilidad), Fiabili-dad, Capacidad de Respuesta, Seguridad y Empatía. Fueron generadas a partir de la percepción de los mismos usuarios sobre el servicio brindado. En la ilustra-ción 23 un cuadro de correlatos entre los indicadores e ítems de la entrevista.

Ilustración 23Sobre el equipamiento para sus labores


Se trabaja con lo básico, no se puede proyectar el trabajo, da sólo para cumplir.Nos faltan más equipos informáticos entre otros.Es regular, falta mobiliario y equipos.Hay lo básico, no hay insumos ni materiales para el trabajo diario, el equipamiento es obsoleto.Necesitamos más equipamiento y que la información esté centralizada.Falta equipamiento y capital humanoFalta equipos informáticos, es relativa la infraestructura No hay recursos para insumos ni mantenimientos

ConcursoMatriculación

Mesa de EntradaCertificación

Secretaría GeneralControl

EscalafónSelección


En las respuestas dadas por los/las funcionarios a esta primera pregunta se nota que para realizar el trabajo diario cuentan con un mínimo de recursos, elementos y/o con equipos insuficientes, especialmente en el área de infor-mática. No existen recursos para insumos ni mantenimientos, además de una carencia de mobiliarios, en algunas dependencias, como en Mesa de Entrada, se usan muebles rescatados por el incendio que afectó al local de ésta Direc-ción hace unos meses y tras lo cual ocuparon el actual edificio Rieder.

Ilustración 24Sobre las instalaciones de trabajo


Faltan mamparas para dividir los espacios y las oficinas.El edificio mismo no es funcional, aparte necesitan gavetas y estantes.El ambiente edilicio es pésimo.Hay lo básico, no hay insumos ni materiales para el trabajo diario, el equipamiento es obsoleto.Se estimularía el sentido de pertenencia al contar con un local fijo. Mejorar los baños.Existen detalles a mejorar (como la ocasional falta de agua).Muchas carencias, el techo gotea, no hay elementos ni personal de limpieza suficiente.Son peligrosas y totalmente inadecuadas, además de insalubres.





Ilustración 25Propuestas de mejoras.


Unificación de sedes de la DGGTH, acceso a la intranet del MEC.En lo que se refiere a matriculación está centralizado, ayudaría una unificación física.Se centralizó en gran parte, pero todavía falta.Ayudaría centralizar los trámites. Se debe facilitar las cosas a la gente.Habilitar una mesa de entrada única en el MEC, asignar un solo número de expediente.Como estructura organizacional, movimiento y la sala de informática deberían estar juntos.En cuanto a nuestra Dirección el trabajo está centralizado.Acortar los procesos, capacitar a la gente.





En las respuestas a la segunda pregunta puede apreciarse que las instala-ciones físicas utilizadas como oficinas no reúnen condiciones mínimas de sa-lubridad (el techo tiene goteras, a veces falta el agua, no existen elementos de limpieza, las paredes están despintadas, etc.). Existe un descontento generali-zado del personal, por realizar el trabajo en estas condiciones.

De los datos recabados en la tercera pregunta, se deduce que ayudaría en la tarea diaria la centralización de los trámites. Ayudaría la unificación física de las distintas direcciones, para el trabajo coordinado.

Un servicio muy reclamado es la expedición del extracto de sueldo acom-pañado al certificado de trabajo, pues los usuarios que requieren este servicio actualmente deben trasladarse a la sede de la Dirección de Sueldos y Bene-ficios, situado en la calle Azara y O’Leary de la capital, para la obtención el documento.

177


Ilustración 26Sobre la utilidad de centralizar el proceso de trámites.


Esta pregunta no se aplica a mi dirección.Me parece una buena medida.Claro que sí, además la gente reclama esoSi ayudaría.No, porque ese trámite es de otra Dirección.No afecta a mi Dirección este servicio.Tendría que estar centralizado y físicamente unificadas las sedes.Se tiene que trabajar una ventanilla única por Mesa de Entrada.





Ilustración 27Sobre la demora de gestiones


No hay motivación en el personal, no hay remuneración por horas extras, a veces no tienen toda la documentación para expedir un dictamen y se atrasa el trabajo.

Infraestructura deficiente, el sistema de organización, Burocracia. Disminuir los procesos (menos trámites).La parte de archivo no está informatizada y el archivo es deficiente.Por la desorganización misma de nuestra institución.Expedientes incompletos, incapacidad del personal.Nos remiten los documentos con un mes de atraso.Recursos limitados, poco personal, burocracia imperante.No es nuestro caso porque casi no atendemos al público, nosotros seleccionamos y capacitamos.

Concurso

MatriculaciónMesa de Entrada

CertificaciónSecretaría General

ControlEscalafónSelección

Otro dato importante, es la necesidad de habilitar una sección o autorizar a un funcionario de Matriculación, a expedir el sello de legalización de títulos, ya que de este modo, se ahorraría 48 horas en el proceso de expedición de matrículas. Este es el tiempo en que tarda un usuario de ir a las oficinas de la Dirección de Educación Superior y legalizar sus títulos, requisito indispensa-ble para acceder a la matricula profesional docente.

En la cuarta pregunta surge nuevamente el tema de la centralización de los trámites y la unificación física de las sedes de la dggth. Además, nuevamente se menciona la necesidad de una Mesa de Entrada única para el mec, como modelo sustituyendo al actual en que cada Dirección tiene su propia asigna-ción numérica para los expedientes, de manera a manejar un único número de expediente en todo el mec.

Se mencionan en la quinta pregunta como causas de la demora en la en-trega de los documentos gestionados: expedientes incompletos (falta de do-cumentación), remisión de documentos con atraso hasta de 30 días o más, desorganización institucional, sistema de archivo deficiente, burocracia, y la falta de motivación del personal por los bajos salarios, entre otros.

178


Ilustración 28Problemas usuales con los usuarios

Ilustración 30Sobre resolver las necesidades de los usuarios

Ilustración 29Errores más frecuentes




Falta de apropiación de lo que es nuestro trabajo. Injerencia de la política, intentos de fraude.Problemas referentes a los Títulos, no cuentan con el sello legal.Cambios de local, mudanzas, el incendio afectó emocionalmente.Desmotivación para resolver los problemas de los usuarios. Bajos salarios.Expedientes incompletos en su mayoría.Documentación incompleta generalmente.Faltan recursos como líneas telefónicas. Gente que viene de lejos, actitud negativa de la gente.No tenemos ese tipo de dificultades.

En su mayoría, a algunos documentos les falta seguimiento.En la mayoría de los casos, hay carpetas que no dependen de nosotros.Casi todo porque estamos al servicio directo de la gente.En la medida de nuestras posibilidades, no quisiera decir un porcentaje.Algunos, la gran mayoría no podemos resolver.La mayoría de los casos resolvemos.Buen nivel, comparando con las carencias que tenemos.No corresponde a mi dirección esta pregunta.

Al realizar el cruzamiento de los datos informáticos no existe correspondencia.Con los números de cédula, están mal registrados en el sistema.Número de cédula, errores ortográficos.Datos incompletos, atrasados, etc.Casi no tenemos.Registro incorrecto de número de CI y NombresCon el sistema informático la parte ortográfica, datos atrasados, extravío de legajos, etc.No tenemos ese tipo de dificultades.













En la sexta pregunta, surgen problemas que afectan la relación de trabajo entre los usuarios del servicio y los funcionarios que los atienden, y que son: Documentación incompleta, falta de recursos o recursos inadecuados, des-motivación del personal por los bajos salarios, apropiación institucional por parte del funcionario (sentido de pertenencia), cambios permanentes de local, y otros.

En la séptima pregunta se exploran datos referentes a los registros de in-formación, obteniéndose como errores más frecuentes el registro equivocado en el sistema de números de cédula de identidad, errores ortográficos en los nombres de los usuarios, datos no actualizados, etc.

179


Ilustración 31Aquellas cuestiones que no se pueden resolver


Son procesos llevados a cabo por otras instancias del MEC, no está en nuestra jurisdicción.Problemas que están fuera de nuestra jurisdicción, fuera de nuestro alcance.Se debe a documentación incompleta o directivas no claramente definidas.Debido a la burocracia que existe y cuando no está en nuestra jurisdicción.Falta de voluntad del personal para buscar los archivos.Se debe a documentación incompleta.La mayoría de los casos se resuelve.Se debe a documentación incompleta.





Ilustración 32Manera de responder a los usuarios


Sólo una minoría trata bien a la gente, la mayoría busca deslindar responsabilidad.La gente que ingresa recién todavía es paciente con los usuarios.Generalmente busco gente capacitada y con vocación para atender al público.Son poco amables.Son amables. Pero no desean atender al público.La mayoría es amable.La mayoría trata de ser amable, se busca funcionarios con cualidades para la atención al público.Son amables, hay que capacitar a la gente para que atiendan bien.





En la octava pregunta, se exploran cuáles son las principales soluciones y en qué grado logran los funcionarios resolver los problemas que se presentan diariamente con los usuarios de los servicios, surgiendo cuestiones referentes a los procesos integrados entre Direcciones (la dependencia de otra dirección retrasa el trabajo de otra por ejemplo), y falta de seguimiento de expedientes por parte de los usuarios.

En la novena pregunta, sobre las cuestiones que no se logran resolver, a que motivos obedecen se menciona que: dificultades que no están al alcance de la Dirección afectada resolver sino que dependen de otras instancias del mec (por ejemplo cuando debe expedir dictamen otra Dirección que no sea Talento Humano, para definir una posición sobre un caso determinado), do-cumentaciones incompletas, directivas mal delineadas, burocracia existente o falta de voluntad del personal.

En la décima pregunta, se busca reunir información sobre la calidez del tra-to que se brinda a los usuarios del dggth, surge como cuestiones interesantes que sólo dos jefes de las ocho Direcciones consultadas buscaban funcionarios/as que tuvieran cualidades o vocación para el servicio para ubicarlos en el área de atención al público. Otros consideran que se debe capacitar al personal para la atención al público y que sólo los nuevos funcionarios poseen paciencia para responder a las consultas de la gente.

180


Ilustración 33Sobre el conocimiento para con los usuarios


No todos saben las instancias a las que hay que recurrir.La mayoría tiene conocimientos suficientes para responder a las consultas.Sí conocen, si hay algo muy difícil resuelve la jefatura.Si están seguros responden o sino consultan con algún superior.No, porque muchos son nuevos.Si, casi todos, generalmente en Mesa de Entrada ya se resuelve.Conocen porque la mayoría son funcionarios antiguos.A medias, la mayoría no tiene idea.





En cuanto a los conocimientos que poseen los funcionarios, sobre los dis-tintos servicios que se brindan y sus respectivos procesos de trámites, tema que ocupa la décimo primera pregunta, la visión consensuada es de que los trámites sencillos informan todos los funcionarios pero que si se trata de una cuestión más complicada recurren a sus superiores en busca de información aclaratoria.

Ilustración 34En cuanto al horario de trabajo


El horario de atención al público debería ser hasta las 13:00 hs y luego trabajo técnico.Hasta las 13:00 hs me parece conveniente.Sobre todo organización se necesita para el trabajo, y el primer servicio que se brinda es importante.Creo que debería ser menos, de 7:00 a 17:00 es demasiado extenso.Si, de 7:00 a 17:00 está muy bien.Atención al Público de 7:00 a 13:00 hs y luego análisis técnico documental.Agotador el trabajo de análisis técnico, de 7:00 a 15:00 hs sería ideal.Hasta la 13:00 atención al público y luego trabajo técnico hasta las 15:00 hs





En la décimo segunda pregunta, se obtiene como dato que el horario de atención al público considerado por los funcionarios como el correcto para brindar un servicio adecuado, sería de 7:00 a 13:00 hs, lo cual permitiría de-dicar al trabajo técnico y de análisis documental el horario de 13:00 a 17:00 hs. También se plantea aquí la reducción del horario de trabajo de 7 a 17:00 hs por el de 7 a 15:00 hs. debido a las condiciones del trabajo. (Considerado de mucha precisión, por ejemplo, en el área de certificación de docentes, una puntuación incorrectamente otorgada, puede derivar en la anulación de una lista de gana-dores de un concurso público de oposición).

181


Ilustración 35Sobre las capacitaciones

Ilustración 36Sobre los aspectos de la atención a los funcionarios

Ilustración 37Sobre otros aspectos que le parecen importantes para el desarrollo




Recibimos pero resultan insuficientes, sobre atención al público deberían haber más.No, sugeriría un curso de administración de recursos humanos.No, prácticamente no. Deberían realizarse sobre archivo, administración, etc.No referente a nuestro trabajo, son de desarrollo personal.Sobre liderazgo, redacción.Muy poco, sería bueno organización y método, y legislación laboral.No, uno sólo se hizo este año, de liderazgo.Tenemos sobre gestión, gerencia. Desarrollo personal y profesional. Buscamos alianza con instituciones.

Resulta difícil medir ese aspecto.Predisposición al trabajo y autogestión.Atienden bien, pero falta incentivar al personal con un mejor salario.La realizan bien, pero el personal está desmoralizado por el bajo salario.Atención al público, falta capacitación.Se atiende amablemente.Trabajamos bien, no obstante los salarios deben mejorar.La atención es rápida, muchas cosas no dependen de nosotros sino de otros departamentos.

Que se socialice el Código de Ética, que se reanude el programa Umbral.Falta mejorar los salarios, infraestructura y la organización misma del MEC.El reconocimiento a las actitudes y capacidades de los funcionarios en la organización, no hay pago equitativo.Recategorizar al personal y establecer un vínculo de identidad con la institución a la que pertenecemos.No, nada.Mejoría de salario necesitamos, y mejor distribución del capital humano.Creo que lo fundamental ya lo expresé.Una fundamental, trabajar más, motivación en todos los sentidos, ascenso con motivación.













En cuanto a la capacitación que reciben los funcionarios, en la décima ter-cera pregunta, se mencionan que si bien existen cursos a los que pueden acce-der, no son del área de trabajo de los mismos sino de superación personal no profesional. Se reclaman cursos de capacitación, referentes al área de trabajo de cada Dirección, como de Administración de Recursos Humanos, Organi-zación y Método, Atención al público, etc.

En la décimo cuarta pregunta, se exploran datos referentes a las áreas de-ficitarias de la atención al público, se mencionan aspectos interesantes como: la falta de capacitación del personal, surge nuevamente los procesos interrela-cionados con otras direcciones, desmotivación del personal por el bajo salario que se recibe según indican, la predisposición al trabajo, etc.

182


La décimo quinta y última pregunta, explora aspectos que el entrevistado desea mencionar y que considera que no fue abordado en el transcurso de la entrevista, surgen datos referentes a: establecimiento de un sentido de per-tenencia a la institución por parte del funcionario, motivación económica al personal, mejor distribución del capital humano, mejorar la infraestructura, y reanudar el Programa Umbral.

Como síntesis de las entrevistas realizadas, queremos señalar que los fun-cionarios clave y/o autoridades de la dggth opinan que existen mucha buro-cracia en el mec, lo que enlentece los procesos e impide brindar soluciones rápidas y efectivas en cuanto a los trámites, las instalaciones físicas no son adecuadas ni funcionales para el trabajo diario ni para recibir a usuarios, ca-recen de recursos, y no están conformes con los salarios actualmente vigentes, además refieren que los delineamientos del mec como institución no son lo suficientemente claros en su interpretación y sumado a todo esto no existe un sentido de pertenencia de parte del funcionariado.

6.4

Principales propuestas de mejora institucional.

En el presente informe se plantea la necesidad de revisar las formas de gestión y en algunos casos modificarlas, orientándolas a lograr una atención al pú-blico de calidad. Y considerando que la medida percibida de la atención que ofrece la dggth del mec, permite identificar oportunidades de mejora, se han detectado acciones que pueden ser implementadas para lograr una sustantiva optimización.

El presente informe fue elaborado a partir de la recolección de datos reali-zada con los usuarios de los servicios que brinda esta Dirección, así como de las entrevistas realizadas a funcionarios clave de la institución.

Del análisis de información obtenida, esta investigación propone tres pun-tos de mejora viables, que podrían agilizar significativamente la calidad de la atención, tanto en la disminución de trámites realizados como en los tiempos que insumen cada uno de ellos. A continuación y en una primera fase los describimos en términos generales, para ir posteriormente a un desarrollo de-tallado de los mismos.

En primer lugar, el relevamiento realizado en la Dirección de Matricula-ción indica que contar con una impresora de carnet, no sólo ahorraría costes al mec, sino que posibilitaría al docente de obtener un documento identifica-torio, como cualquier profesional de la sociedad. Asimismo, ésta Dirección necesita un scanner para el agregado de las fotos digitalizadas al expediente informático de cada docente.

Continuando con las mejoras a ser implementadas, en la Dirección de Es-calafón, los datos recabados indican que para que esta Dirección agilice su trabajo, se necesitan un equipo de fax y una línea telefónica, con los cuales los usuarios podrían comunicarse, logrando acelerar los trámites cuando los documentos tengan alguna dificultad.

183


Por último, en la Dirección de Concurso, contar con una línea telefónica, aparte de la que ya se tiene y con acceso a Internet, ayudaría a la gestión más rápida de las documentaciones y resoluciones que son dictaminadas aquí.

Hemos tomado éstas tres dependencias, en vista de que las otras mejoras que se podrían implementar implican más costos y son más difíciles de lle-varse a cabo, pero no por eso dejan de ser importantes, entre ellas podemos citar: la centralización en una misma estructura edilicia de la dggth y todas sus dependencias, condiciones mínimas de infraestructura saludable (baños, oficinas con ventilación, etc.), categorización, ascenso y profesionalización de sus funcionarios (conocimiento del trabajo, preparación académica, estableci-mientos de mecanismos de promoción sin injerencia política, etc.).

Existen mejoras que podrían implementarse sin gasto económico para la institución, como por ejemplo la capacitación inicial por parte de la Dirección de Selección, Evaluación y Capacitación del Personal Administrativo del per-sonal que ingresa al mec, buscando inyectar en él un sentido de pertenencia a la institución. Tal curso introductorio podría tocar temas como: el código de Ética del Funcionario Público, conocimiento sobre la función que cumple el mec en la sociedad y el manejo operativo de los procesos que se llevan a cabo en las diferentes dependencias por lo menos de la dggth, el organigrama del mec, entre otros.

A continuación, presentamos detalladamente los puntos de mejora pro-puestos, sobre la base de los procesos que siguen las direcciones:

6.4.1 Dirección de Matriculación

El Dpto. de Matriculación y Certificación Documental dependiente de la Direc-ción de Matriculación, Certificación Documental y Escalafón, y esta, a su vez de la Dirección General de Gestión del Talento Humano, es la primera instancia a la que debe recurrir el docente. Mediante la matriculación, el docente se ins-cribe de manera oficial ante el mec y recibe un número de registro profesional que le habilita a ejercer la docencia. Contar con número de matrícula es a la vez, uno de los requisitos fundamentales para acceder a la Certificación Documental. Ésta última, es un currículum abreviado del docente, que certifica el perfil que posee el profesional y los niveles en los que puede prestar servicio.

Los requisitos para la obtención de matrícula son:• Título habilitante y certificado de estudios.• Una fotocopia de cédula.• Dos fotos tipo carnet.• Completar los formularios (solicitud de matrícula y ficha personal).

El pedido de las fotos se había hecho asumiendo la posibilidad de otorgar a los docentes matriculados un carnet identificatorio con el número de matrícu-la que le ha sido asignado. Sin embargo, debido a la falta de recursos y equipos como ser un scanner, una máquina impresora de carnet, indispensables para tal efecto, dicha gestión todavía forma parte de un proyecto inviable.

En cuanto al tipo de scanner que se necesita, con uno de resolución normal ya se podría operar normalmente. En cuanto a la impresora de carnet, su pre-cio en el mercado nacional ronda los 2000 dólares, alrededor de los 10.000.000 de guaraníes, parece una suma interesante pero si se toma en cuenta que se

184


imprimen 500 a 600 certificados de trabajo por día, y según la Jefatura de Mesa de Entrada tendría un costo de 1.000 Gs. aproximadamente por cada certificado de trabajo expedido por ésta Dirección, nos encontramos con que el costo operativo por día es de 500.000 Gs, lo que en una semana asciende a 2.500.000 Gs y en un mes nos da la suma de 10.000.000 Gs. Quiere decir, que este equipamiento se pagaría en un mes.

Por lo mencionado arriba, contar con estos equipos les ayudaría no solo a llevar a cabo este proyecto, sino que además redundaría en beneficio del De-partamento, facilitando y agilizando el trabajo; y también beneficiaría a los do-centes, que viven quejándose por tener que solicitar su certificado de trabajo cada vez que necesitan algún tipo de constancia de su matriculación, además de darle socialmente un reconocimiento a una labor que tiene derecho como cualquier otra profesión a ser reconocida.

Con relación a la cantidad de solicitudes de matrículas con que cuentan, los números varían, pero como mínimo llegan 10 a 20 solicitudes por día, lo que en un mes seria aproximadamente entre 100 a 200 solicitudes. Actualmente existen más de 93.500 matriculados/as y ninguno cuenta con el carnet identificador. En cuanto a los trámites que se siguen, el solicitante debe nada más que presentar en mesa de entrada su título habilitante con su certificado de estudios corres-pondiente, una fotocopia de cedula (todos los documentos autenticados por es-cribanía), 2 fotos carnet y los 2 formularios completos. Una vez que se reciben los documentos, se envían diariamente tantas solicitudes como han llegado al Departamento donde se realiza el análisis del título y de la malla curricular.

Este proceso lleva por lo general de 48 a 72 horas, dependiendo de la canti-dad de solicitudes y el tiempo que transcurre en llevarse el documento hasta el departamento, ya que las solicitudes solo se procesan hasta las 13:00 hs, con lo que, en general, se pueden procesar hasta 40 solicitudes en el día.

Las fotos son de tamaño 3x3 cm. Se cuenta con Internet a través de redes del mec.

6.4.2 Dirección de Concurso

La Dirección de Concurso de Oposición, dependiente de la Dirección General de Gestión del Talento Humano, es la instancia donde recurre el docente inte-resado en la Inscripción para participar en un Concurso Público de Oposición para Educadores, que a su vez es el trámite que debe realizar el docente para postularse a un cargo convocado a Concurso, sea ésta de competencia de la Comisión Nacional de Selección de Educadores o de la Comisión Regional de Selección de Educadores. Para inscribirse a un Concurso Público de Oposi-ción, los requisitos son:• Los educadores deberán poseer nacionalidad paraguaya.• Fotocopia autenticada de Cédula de Identidad Civil.• Constancia de Certificación Documental.• Formulario de solicitud de inscripción al Concurso Público de Oposición,

debidamente completo. • El pedido de esta dependencia consigna que necesitan de una línea telefóni-

ca más como medio de comunicación, además de tener acceso a la intranet del mec para consultar datos de planillas del personal, que agilizaría los procesos que realizan.

185


• Contar con estos elementos (línea telefónica, acceso a Internet y a una in-tranet institucional para la verificación de datos) les ayudaría a agilizar su trabajo y comunicar a las personas más rápidamente el estado de su docu-mentación.

6.4.3 Dirección de Escalafón

La Dirección de Escalafón, dependiente de la Dirección General de Gestión del Talento Humano, es la instancia a la que debe recurrir el docente para acceder a un sistema de promociones dentro de la carrera docente o carrera magisterial. Es mecanismo para reconocer de forma objetiva y pública el buen desempeño de los docentes mediante la mejora de su situación económica y profesional. Su aplicación es quinquenal, se puede acceder a este beneficio cada cinco años, y consiste en una asignación o plus salarial según preparación académica, antigüedad, etc.

Los requisitos para la obtención del escalafón docente son:• Para docentes que se inscriben por primera vez, deben presentar los docu-

mentos correspondientes, respetando estrictamente el siguiente orden:• Llenar la solicitud de inscripción para el escalafón docente con la firma del

interesado. • Fotocopia autenticada de cédula de identidad civil actualizada.• Llenar el formulario de ficha personal, con foto tipo carnet.• Constancia de ingresos con número de matrícula expedida por la Direc-

ción General de Gestión del Talento Humano o Coordinación Departa-mental (certificado de trabajo).

• Certificado de nacimiento original. • Título habilitante de formación docente y/o Universitarios con habilitación

pedagógica (fotocopia autenticada). • Certificado de estudios de título habilitante y/o universitarios con habilita-

ción pedagógica (fotocopia autenticada).• Título de Bachiller (fotocopia autenticada).• Certificado de estudios de bachillerato (fotocopia autenticada).• Dos fotos tipo carnet.

Teniendo en cuenta todos los pasos o trámites que realiza esta dirección, consideran necesario contar con una línea directa con servicio de fax que co-munique a los interesados con esta Dirección, y así poder agilizar los procesos e informar directamente al público del estado de su documentación, evitando así viajes innecesarios, muchas veces desde el interior del país. Por lo mencio-nado en este apartado, contar con este equipo redundaría en beneficio del De-partamento, facilitando y agilizando el trabajo, y beneficiando a los docentes.

186


6.5

Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigación

Dados los magros resultados relevados por los usuarios, se hace necesaria una revisión integral de las tareas y funciones que cumple la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec, a fin de mejorar sus niveles de calidad en la atención.

La calidad del servicio público se convierte en una necesidad que deben asumir todas las instituciones públicas, en cumplimiento a la Carta Compro-miso firmada por nuestro país, en la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en San Salvador, El Salvador en octubre de 2008.

La solución efectiva y oportuna de los reclamos exige coordinación entre las diferentes Direcciones de nivel del mec, lo cual se debe convertir en políti-cas institucionales para eliminar trabas internas, brindar información adecua-da a los usuarios y replantear mecanismos de atención en horas pico.

Evaluar la calidad de las instituciones públicas en nuestro país, debe con-vertirse en una política continua del Estado, ya que las administraciones públi-cas tienen que ser transparentes en su gestión, abiertas al público, tolerantes a la crítica y deben permitir la aplicación de propuestas de mejora y de cambio provenientes de la ciudadanía.

Dados los magros resultados relevados de los usuarios, se hace necesaria una revisión integral de las tareas y funciones que cumple la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec, a fin de mejorar sus niveles de calidad en la atención.

Implementar acciones como las de capacitación a los funcionarios, inclusive desde el ingreso al mec, tratando de despertar en ellos un vínculo de pertenen-cia e identificación con la institución, pasando por las funciones que cumple el ministerio hasta los Código de Ética del funcionario, identificando cualidades como habilidad comunicacional, pro actividad, liderazgo, trabajo en equipo, son tareas que pueden ser emprendidas para mejorar la organización.

Otras medidas como la de someter a estudio los procesos que lleva cada trá-mite y agilizarlos, el análisis de la estructura edilicia y sus necesidades, aportar un mínimo de condiciones para un trabajo saludable, y establecer políticas salariales acorde a la experiencia y preparación académica de los funcionarios, pueden aportar nuevas motivaciones para que el personal pueda sentirse ple-namente identificado con la organización.

Otros aspectos a tener en cuenta son la eliminación de errores en el sistema informático, el establecimiento de un horario de trabajo que favorezca el tra-bajo técnico y la provisión de muebles para el archivo de documentos. Final-mente, la creación de un archivo digitalizado de documentos137 y el estableci-miento de un número de registro único de mesa de entrada de los documentos o de una mesa de entrada única para todo el mec, son medidas que podrían estudiarse y promoverse a futuro.

Así mismo, esto estudios deben realizarse en la brevedad posible, consi-derando los factores que facilitan la corrupción138: ausencia de objetivos ins-titucionales, información de difícil acceso, bajos salarios, falta de material o

137 Actualmente, el mec se encuentra inmerso en el Proyecto denominado «Diseño, Desarrollo e Implementación de la Reingeniería de Procesos y de los Sistemas Informáticos para la Gestión de los Recursos del mec y Certificación de Alumnos/as». La reingeniería de los procesos concebida para el mec tiene como objetivo específico el rediseño de los procesos actuales del mec, con el objetivo de alcanzar mejoras en el desempeño como: reducir costos, mejorar calidad en el servicio, mejorar la atención y aumentar la velocidad en los servicios que presta el mec, en cada una de las áreas consideradas en el alcance del proyecto, alineados con la misión, visión y valores del mec.

138 Soto, Lilian. Herramientas básicas para una gestión pública íntegra, de la Serie: Construyendo Integridad. Edit. Mercurio. Pág. 9. Año 2006. Pág. 9

187


instrumentos de trabajo, procedimientos complejos, ausencia de criterios de promoción, ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y ausencia de mecanismos de denuncia de corrupción. Existe una repercusión fundamental de la corrupción en el estilo de organización política de nuestras sociedades, ya que cuando las necesidades ciudadanas se ven insatisfechas y las formas de gobierno se ven amenazadas por el descreimiento hacia ellas, urge la necesi-dad entonces, del replanteo o revisión de las organizaciones afectadas.

189


Clima organizacional en Petropar

Por María Eugenia Frers

7

7.1

Contexto general

Esta propuesta de investigación nace de la organización, donde se encontraron indicios de cambio. Si bien la sociedad a través del tiempo sufre cambios en los tipos de relaciones interpersonales y en sus valores culturales, estos cambios se reflejan en las instituciones (desde la familia hasta el Estado). En Petróleos Paraguayos (Petropar) las relaciones humanas, con escasa fluidez y contenido de la comunicación interna, hacen difíciles y hasta imposibles los procesos de retroalimentación y aprendizaje colectivos.

En este sentido, lo que Petropar comunica a sus funcionarios son solo avi-sos o circulares disciplinarias, disposiciones sobre asuetos y eventos. En pocos casos se informa sobre los objetivos del año, los resultados institucionales, los valores de la organización.

En este contexto, sería muy difícil que los funcionarios de Petropar se sien-tan parte de la organización y por consiguiente, lograr un compromiso real por parte del funcionariado. Además, se hace difícil visibilizar las orientaciones de sus comportamientos y esfuerzos, alineándolos a la visión y misión insti-tucional.

Esta propuesta de investigación se basa en el valor del clima organizacio-nal dentro de la institución, como una forma de mejorar la motivación de los funcionarios, generar un mayor compromiso con la empresa, la construcción colectiva del futuro institucional, la justicia y el control social de la gestión institucional, entre otros beneficios.

7.1.1 Contextualización histórica, política, financiera y legal

Se considera que aunque esta es una investigación sobre el clima organizacio-nal en Petropar, es preciso ubicar al lector en el contexto institucional, hablan-do de cómo nace la empresa y cómo se desarrolló a través del tiempo, identifi-cando algunas variables que la fueron afectando en su giro comercial.

Si bien, la creación de Petróleos Paraguayos data de 1985, la empresa en di-cho momento ya tenía otros antecedentes. En un principio, se había otorgado una concesión por término de 15 años a la Bolivian Oil Company (BOC) para la instalación y explotación de una Refinería de Petróleo en el territorio nacional, con una capacidad inicial de 5.000 barriles diarios139. 139 Ley Nº 847, del 18.09.62

190


La construcción que comenzó en 1963, concluyó en agosto de 1966, bajo la supervisión técnica de una firma norteamericana, que también fiscalizó las pruebas de funcionamiento y la puesta en marcha de la instalación. Después de un periodo de pruebas y ajustes, entró a operar normalmente a partir del 15 de agosto de 1966, previa transferencia por parte de la BOC de los derechos y obligaciones de la concesión a Refinería Paraguaya S.A. (REPSA), iniciando así formalmente sus operaciones en el país, que se habría de prolongar hasta 1981, en que feneció el plazo de la concesión. Por una cláusula del Convenio, la Com-pañía se comprometía, a entregar la citada Refinería al Estado Paraguayo.

Posteriormente140, se autorizó al Poder Ejecutivo a constituir una Entidad Mixta para la explotación de la Refinería de Petróleo y así, se constituyó la Enti-dad de Economía Mixta denominada Petróleos Paraguayos (Petropar), con un capital social del 60% para el Estado y del 40% para REPSA141. A partir de ese entonces REPSA ya no fue protagonista del manejo administrativo del ente sino que se limitaba a poner a disposición sus instalaciones y su equipo técnicos.

Esta empresa mixta operó en el país bajo esa figura hasta el año 1985, año en que se promulgo la Ley 1182/85 que constituye la Carta Orgánica de Petropar, por la que ésta se convierte en entidad autárquica, perteneciente al Estado Paraguayo, descentralizada de la Administración Central, de duración ilimita-da, patrimonio propio y domicilio legal en la ciudad de Asunción, con las si-guientes funciones principales: Industrialización del petróleo y sus derivados; Comercialización, transporte y distribución de hidrocarburos y sus derivados; prospección y explotación de yacimientos petrolíferos.

Inicialmente Petropar ejercía prácticamente un monopolio en el mercado de los combustibles derivados del petróleo, éste fue sufriendo restricciones debido a que la demanda iba creciendo, acompañando al crecimiento econó-mico del país y Petropar no tuvo la capacidad de satisfacer todas las necesida-des. Allí se inicia un proceso de liberalización en cuanto a la importación y comercialización de hidrocarburos. También debemos mencionar que a partir de la década del 90, se dio el proceso de regionalización concretado con la sus-cripción del Tratado del MERCOSUR y en este contexto, el Gobierno Nacional comienza la implementación del modelo de economía de libre mercado en el país, lo cual impacta en el sector de los combustibles.

El proceso se inició con una nueva ley de hidrocarburos que ya no otorgaba a Petropar el carácter exclusivo en la refinación, transporte y manipuleo de combustibles142. Se limita la exclusividad de importación sólo a determinados productos: aceite crudo de petróleo, de gas-oil, de fuel-oil, de gasolina (nafta súper, nafta común) y kerosene143 Luego, quedan sólo: el aceite crudo de pe-tróleo, la nafta común y el gasoil14.

Más tarde se liberan también la importación y la comercialización de: Eta-nol Carburante Hidratado, Gas licuado de petróleo (GLP), Nafta de aviación,145 Turbo Fuel, Kerosén y Fuel Oil146.

Hasta que finalmente,147 la exclusividad otorgada a Petropar queda sin efec-to, con la salvedad de que los precios de venta al público de las gasolinas (súper y común) y el gasoil, son regulados por el Estado148, que también quedaron liberados más tarde cuando se autoriza la libre comercialización de todos los tipos de naftas, así como la importación149.

Esta política nacional fue impactando en los volúmenes de productos que comercializaba Petropar, y por ende, en su situación financiera, teniendo en cuenta que es una empresa estatal que compite en desigualdad de condiciones con empresas privadas150.

140 Por Ley Nº 806/80.

141 Decreto Nº 22.165/81.

142 Ley 779/95, Que modifica la Ley nº 675/60 de Hidrocarburos.

143 Decreto Nº 4452/90.

144 Decreto Nº 5445/90.

145 Decreto 4454/90.

146 Decreto 5445/90.

147 Decreto Nº 14.003/92.

148 Decreto 16036/97.

149 Decreto 10183/2000.

150 Petropar, como empresa del Estado, debe contratar con sus proveedores a través de licitaciones, éstas implican procesos largos, sendas exigencias a las empresas oferentes y de ellas resultan contratos de por lo menos 6 meses. Las empresas del sector privado tiene la libertad de contratar con cualquier persona o empresa nacional o internacional. Pueden aprovechar al día, las mejores ofertas que se le presentan.


En la ilustración 38 se puede apreciar que se dejó de comercializar la nafta común en el 2005. La Econo 85 fue activada en 2006, era un combustible que anteriormente no se comercializaba. Lo mismo que la nafta económica que se activó durante los años 2004 a 2006. Y así por delante se puede apreciar cómo ha sido el movimiento en cuanto a volúmenes y productos comercializados. Hay productos que se dejaron por completo de comercializar tales como la Nafta Súper, la plus 85, plus 97, aeronafta, kerosene, alcohol carburante.

El fuel oíl sufrió una importante disminución en cuanto al volumen co-mercializado y el único producto que se mantuvo prácticamente estable fue el gasoil, sin embargo, este comportamiento tuvo efectos altamente perjudiciales para la empresa debido a que se la obligó a asumir un subsidio que significó un perjuicio de 230 millones de dólares en 5 años.

Nafta ComúnEcono 85Nafta EconómicaNafta SuperPlus 85Econo Plus 95Plus 97AeronaftaKeroseneTurbo FuelGasoilFuel Oil P.L.Alc. AbsolutoAlc. CarburanteAlc. Car. Incol.

Total Anual Venta Gasoil

26.05500

8.82311.67822.44610.177

4643.949

01.025.471

37.8377.174

6610

1.154.73589%

46.981000

23.79410.884

6.5220

2.708383

998.74934.899

6.009836

0

1.131.76588%

11.851000

30.70317.216

2.6020

2.34928

1.051.75720.79012.475

1320

1.149.90391%

041.93123.864

6682.465

18.68000

1.424172

960.3579.362

689609

10

1.060.23191%

45.00900

4.90750.83912.845

7.570538

5.066205

1.053.30138.329

8.694984

0

1.228.28786%

13.872000

29.6228.5174.793

02.419

97986.087

33.8869.438

2870

1.089.01891%

00

46.6100

5.20118.512

00

2.49839

948.43517.337

6.217341

0

1.045.19091%

4.8370

14.4360

25.48821.997

1.0930

3.1040,510

1.004.39722.483

7.594718121

1.106.26691%

078.854

000

27.869000

217904.022

1.578690

00

1.013.22989%

productos 1999 2001 2003 20062000 2002 20052004 2007

Fuente: Resumen de ventas, Estudios Económicos, Lic. William Wilka, Petropar.

Ilustración 38Venta de productos por año (m³)


Ilustración 39Venta de gasoil por año (Miles de m³)


1999

1.025.471 1.051.757998.749

948.435

1.053.301 1.004.397986.087

960.357

904.022

2000 20032001 20042002 2005 2006 2007

Ilustración 40Participación porcentual de Petropar en el mercado local

NaftaGasoil


2008

78,83

21,17

81,30

18,70

78,38

21,62

73,90

26,10

80,42

19,58

80,07

19,93

80,35

19,65

76,44

23,56

78,68

21,32

200920032001 20042002 2005 2006 2007

De esta forma, la situación financiera de la empresa fue decayendo y con ella algunos de los beneficios otorgados al personal así como también, se re-dujeron la posibilidad de reajustes salariales, pues, los resultados financieros de la empresa comenzaron a dejar de ser auspiciosos. Por otra parte, se fue cerrando la visibilidad de desarrollo empresarial y de las personas en estas circunstancias.

Actualmente, Petróleos Paraguayos se aboca en la entrega de productos re-finados e importados a las distribuidoras (Gasoil y Naftas), para su comercia-lización en el mercado interno, realizándose dicho despacho en las Plantas y Terminales de Carga que posee la entidad.

193


Ranking de grandes contribuyentesLa Dirección General de Grandes Contribuyentes de la set dio a conocer la nómina de los 500 contribuyentes con mayores aportes al fisco correspondien-te al año 2009151. Para ese efecto se sumaron los ingresos tributarios percibi-dos tanto por la set como por la Dirección Nacional de Aduanas.

En el primer lugar de la lista se encuentra Petropar con 691.436.323.785 gua-raníes aportados al fisco, seguido de Cervecería Paraguaya con 325.642.864.305 guaraníes y Telecel S.A. con 311.941.428.269 guaraníes.

Otra de las empresas públicas que se encuentra en los primeros diez lugares de los grandes contribuyentes es la ANDE. Entre las empresas privadas se puede mencionar a Cervecería Paraguaya, Cargill, Agropecuaria S.A.C.I., Terminales Paraguayas S.R.L., Tabacalera del Este S.A., Paraguay Refrescos S.A., Barcos y Rodados S.A. y Copetrol. La nómina completa de los mayores contribuyentes está disponible en la página www.set.gov.py.

Leyes y Decretos que afectan a Petropar• Ley Nº 847 (18.09.62): El Estado Paraguayo otorgó una concesión, por tér-

mino de 15 años, a la Bolivian Oil Company (BOC) para la instalación y explotación de una Refinería de Petróleo en el territorio nacional, con una capacidad inicial de 5.000 barriles diarios.

• Ley Nº 806/80: Se autorizó al Poder Ejecutivo a constituir una Entidad Mixta para la explotación de la Refinería de Petróleo.

• Decreto Nº 22.165/81: Se constituyó la Entidad de Economía Mixta denomi-nada PETRÓLEOS PARAGUAYOS (Petropar)

• Ley 1182/85: Esta empresa pasa a ser propiedad del estado paraguayo ínte-gramente, como Ente Autónomo, Autárquico y Descentralizado.

• Decreto Nº 12.267/85: El Gobierno dispuso la adquisición de las acciones correspondientes a los inversionistas privados de la empresa de Economía Mixta, quedando el Estado Paraguayo como único propietario de Petropar.

• Ley Nº 675/60: de Hidrocarburos.• Ley 779/95: Modifica la Ley de Hidrocarburos. Esta nueva Ley de hidrocar-

buros ya no otorga a Petropar el carácter exclusivo en la refinación, trans-porte y manipuleo de combustibles.

• Decreto Nº 4452 (17.01.90): Por el cual se establece el régimen de importa-ción para combustibles derivados del petróleo y el etanol carburante hidra-tado. La importación de aceite crudo de petróleo, de gas-oil, de fuel-oil, de gasolina (nafta súper, nafta común) y kerosene, será efectuado exclusiva-mente por petróleos paraguayos (Petropar).

• Decreto Nº 5445 (10.04.90): Por el cual se modifica los precios de venta al público de los combustibles derivados del petróleo y se establece la libre importación y libre precio del turbo fuel, kerosene y fuel oil. La importa-ción de aceite crudo de petróleo, de nafta común y de gasoil, será efectuado exclusivamente por Petróleos Paraguayos (Petropar) de conformidad con las normas vigentes en la materia. Allí quedan de libre importación: el Eta-nol Carburante Hidratado, el Gas licuado de petróleo (GLP), la Nafta de aviación (Decreto 4454/90).

• Decreto 5445/90: Aquí se suman a la liberación el Turbo Fuel, Kerosén y Fuel oil.

• Decreto Nº 14.003 (24.06.92): Por el cual se consolida en un solo instru-mento legal, se modifican y se amplían las disposiciones reglamentarias de

151 set Boletín Informativo N° 9 del 23 de Marzo de 2010.

194


la Ley Nº 1095 (14.12.84) y se deroga el Decreto Nº 1663 (28.12.88). Con ello, la exclusividad otorgada a Petropar queda sin efecto.

• Decreto 16036 (15.01.97): Que establece el precio de venta al público de naf-tas súper y común y gasoil, se pierde la exclusividad de Petropar para im-portar combustibles, aunque quedando todavía regulados los precios de los mismos, por el Gobierno Nacional.

• Decreto 10183 (29.08.2000): Por el cual se autoriza la libre comercialización de todos los tipos de nafta, así como la libre importación y exportación de estos combustibles. Con este Decreto a más de quedar liberada la impor-tación se declara libre la comercialización, lo que implica la liberación del precio de venta al público.

• Decreto Nº 14003 (24.06.1992): Por el cual se consolida en un solo instru-mento legal, y se modifican y se amplían las disposiciones reglamentarias de la Ley Nº 1.095/84, derogada expresamente en el Decreto Nº 1663/88, queda el arancel cero para la importación del petróleo crudo y sus deriva-dos, con lo que se suprimieron las barreras arancelaria, armonizando las disposiciones aduaneras, permitiendo la libre circulación de bienes y servi-cios de acuerdo a lo dispuesto en el Mercosur.

• Ley N° 1.658/2000: Modifica el Art. 57 de la Ley 1.182/1985 de la siguiente forma: La creación de empresas en las que Petropar sea socio, el consor-ciamiento de Petropar con otras entidades en emprendimientos de riesgo compartido (joint ventures), la participación de Petropar en otras empresas, así como, los estatutos, convenios o contratos que se elaboren a tales efectos deberán previamente ser autorizados por el Poder Ejecutivo y aprobados por Ley.

• Ley Nº 2.199 (08.09.03): La dirección y administración de Petropar, está a cargo de un Presidente designado por el Poder Ejecutivo, con todas las facultades para cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley, las de otras Leyes pertinentes y los reglamentos de la empresa; establecer normas de dirección y administración; determinar la política y orientación general de la empresa y realizar todas las demás funciones administrativas y opera-tivas que le correspondan por su naturaleza.

7.1.2 Planes del Gobierno y Petropar

En la columna izquierda de los siguientes cuadros se rescatan los temas que este gobierno plantea como compromiso prioritario dentro de este período. A partir de estos temas, aparecen en la columna derecha, cómo podría Petropar interactuar, con los objetivos perseguidos.


7.1.3 La plataforma de Gobierno de Fernando Lugo

Objetivos Estratégicos

Construir un Estado a partir de los intereses de los ciudadanos

Impulsar el desarrollo económico

Defender los intereses nacionales

Áreas Programáticas

Estado promotor del desarrollo

Crecimiento económico sustentable

Vigencia y expansión derechos sociales

Modernización del sector público

Proyección internacional y soberanía energética

Petropar

Las actividades y acciones de la empresa siempre están orientadas al segmento social a través de la fijación o regulación de precios de los productos.

Al jugar un papel fundamental en la regulación del precio del gasoil en el mercado, incide directamente en el desarrollo económico de los rubros que dependen de este combustible.

Su misión es la de garantizar al país el abastecimiento de combustible

Como ya vimos, Petropar está entre los mayores aportantes al fisco, en el año 2009, su aporte fue de G. 691.436.323.785. Esta empresa estatal beneficia igualmente a productores de caña de azúcar, en la zona de influencia (Troche) y varias empresas de ingeniería e industrias ofrecen sus servicios a Petropar.

Acuerdos con distribuidoras para asegurar el abastecimiento del mercado, búsqueda de eficiencia en la producción de alcohol, optimización de mezclas, entre otros.

A través de la generación de empleos directos e indirectos

Como institución pública, de su constante modernización depende la eficiencia del mismo

Acuerdos internacionales con países productores de petróleo orientados a la mejor calidad


Plan Estratégico Económico Social 2008-2013.

Objetivos Estratégicos Plan 2008-2013

Crecer con mejores ingresos, sin provocar desequilibrios ni destruir el medio ambiente

Fortalecer las Instituciones del Estado

Focalizar el gasto público en el ataque a la pobreza extrema.

Impulsar el desarrollo económico

Pilares de los objetivos estratégicos

Política macroeconómica pro crecimiento

Empresas Públicas eficientes

Modernización de la Administración Pública

Desarrollo productivo y competitividadReforma Agraria integralGeneración de empleo.

Petropar

La expansión de Petropar podría significar mayor recaudación. La desaparición de Petropar significaría la no participación del estado en el negocio, lo cual evitaría la regulación de los precios de los productos, sobre todo el del gasoil, lo cual impactaría en la economía del país. Con el fomento de biocombustibles se busca cuidar el medio ambiente

Mediante acuerdos internacionales principalmente se busca mejorar la eficiencia, calidad y precio.

La planta de Mauricio J. Troche provee de sustento a varias familias de pequeños productores de caña de azúcar (aprox. 3000 familias).

A través de una política clara en la fijación de precio del gasoil.

Mejorando el gasto público. Transparentar la política de subsidio.

Principal pilar del cual Petropar está enfocado actualmente.

Con la transferencia de tecnología e investigación de biocombustibles

Con el fomento de biocombustibles, apoyo a pequeños productores, y generación de trabajo a las industrias en especial de ingeniería. Investigación en nuevas formas de combustibles y biocombustibles.

La importancia de este análisis es, principalmente, hacer visible lo que espe-ra este gobierno de Petropar. En este sentido consideramos que en su carácter de empresa del Estado, todas aquellas orientaciones que se expresan para las empresas públicas son las que debieran recogerse para Petropar.

Enfocar el servicio en la ciudadanía en primer término y a partir de allí bus-car una estrategia que contribuya a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad de los bienes y servicios. En el caso de Petropar se puede interpretar que se encuentra entre las que deben plantear reformas sustanciales en el sistema de gobierno de las empresas, debido a que es una de las empresas que representa riesgos fiscales potenciales, al inicio de este gobierno.

También es preciso especificar los subsidios encubiertos y analizar la incor-poración del sector privado en proyectos de inversión a través de concesiones, tercerizaciones u otras formas de asociación público-privado.

Las acciones recomendadas por el PEES, para las empresas del estado (y con ello para Petropar) es formar parte del Consejo de Empresas Públicas; realizar acuerdos interministeriales para la regulación, control del Estado y goberna-bilidad corporativa de las empresas públicas, la creación de un holding para mejorar el gobierno corporativo de las empresas. Rediseñar mecanismos de evaluación de la gestión, de planificación de inversiones, estudiar la situación patrimonial y financiera de las empresas.

197


Crear un ente regulador que fiscalice los estándares de calidad. Y realizar proyectos de inversión con el sector privado a través de concesiones, terceriza-ciones u otras formas de asociación.

7.1.4 ¿Qué es el clima organizacional?

El clima organizacional desea lograr la satisfacción de los trabajadores en su lugar de trabajo. Es decir, mide la percepción que el propio trabajador tiene de su puesto de trabajo y si se siente o no satisfecho con él. Aquí inciden variables externas tales como: salario, beneficios, ergonomía, tecnología y otros factores del entorno, pero también tiene que ver con la expectativa de los trabajadores.

Estos «factores del entorno» hacen necesaria la instalación de un enfoque sistémico en el análisis de las organizaciones; el mundo del trabajo actualmen-te debe ser estudiado como un todo, como un fenómeno social, teniendo en cuenta que está compuesto principalmente por personas que interactúan en sistemas cambiantes y complejos.

Las instituciones no tienen existencia fuera de las personas que las compo-nen y esto exige realizar el estudio desde una perspectiva socio-cultural. Cap-tar el entorno152 en el que se desarrollan y las formas que toman las relaciones humanas (directas, impersonales, fuertes, débiles), de qué manera se producen y reproducen las relaciones de poder (asimétricas por lo general), las prácticas comunes, los tipos de liderazgos, las formas de trabajar, el contenido, fluidez y dirección que tiene la comunicación interna, cómo se produce la toma de decisiones, entre otros.

Las organizaciones como objeto de estudio, pueden ser abordadas por di-versas ciencias (ingeniería, economía, administración, contabilidad, derecho, auditoría, marketing, comunicación, entre otras) pero es fundamental el apor-te de las ciencias sociales para la generación de nuevos espacios, de mayor compromiso de los funcionarios, mayor sentimiento de pertenencia, innova-ción, de instalación de valores, capacidades y sinergias que, en línea con los objetivos de la institución, otorgan mayor capacidad colectiva para el logro de las metas.

En el contexto de complejidad, resulta muy inspiradora la frase «el mundo del trabajo es construido activamente por los actos interpretativos de los agen-tes implicados»153.

Hoy día los teóricos del trabajo han encontrado que la suma de las capaci-dades jamás iguala a un todo integrado, el aprendizaje colectivo genera otro tipo de sinergias en la organización, donde P1+P2+P3+P4= Q esto implica un salto cualitativo.

Entonces, si estudiar el clima implica interpretar «las percepciones que el trabajador tiene de las estructuras y procesos que ocurren en un medio laboral» (Gonçalves, 1997), son las actividades, interacciones y otra serie de experien-cias que cada miembro tenga con la empresa, donde se debe poner atención. De ahí que el clima organizacional refleje la interacción entre características personales y organizacionales.

Los factores y estructuras del sistema organizacional dan lugar a un de-terminado clima, en función a las percepciones de los miembros. Este clima resultante induce determinados comportamientos en los individuos. Estos comportamientos inciden en la organización, y por ende, en el clima.

152 De poder fáctico, de intereses personales, sectoriales, político-partidarios, visibilizados hasta en los medios de comunicación masiva.

153 Richard Brown: Understanding industrial organisations. Theoretical perspectives in industrial sociology, Londres y Nueva York, Routledge.

198


Esta percepción acerca de factores organizaciones y estructuras de la propia institución, en el caso del clima organizacional o de la satisfacción del funcio-nario sobre su pertenencia a la institución, se relaciona por lo general a temas como:• Salarios: Se refiere a la compensación que un trabajador recibe por su

trabajo y la satisfacción con el mismo. Además, la compensación debe ser justa (en el sentido de cómo se distribuye entre todos los funcionarios) es decir mayor esfuerzo, mayores responsabilidades, mejor nivel de ingresos, lo cual se relaciona con los estándares sociales de vida del lugar de residen-cia del asalariado.

• Beneficios: son compensaciones extra salariales que pueden ser en materia de dinero, apoyo crediticio para vivienda, seguro médico, combustible, viá-ticos, ayuda escolar, vacaciones, seguro de vida, etc.

• Relacionamiento humano: Se refiere al tipo de relacionamiento que tienen las personas dentro de la organización. Las relaciones estrechas, cercanas, abiertas y familiares vs. Relaciones impersonales, limitadas, también las re-laciones con superiores, pares y colaboradores.

• Sistemas o formas de Gestión del Conocimiento: En estos tiempos en-tendemos que existe una crisis de paradigmas en la función pública y en cuanto a sistemas o formas de trabajo se refiere. Prioriza la conformación de un capital social en la empresa, en el sentido de gestionar de manera incluyente y crear sinergias entre todos los funcionarios. Realizar apren-dizajes colectivos que son mucho más enriquecedores que capacitaciones individuales que no se aprovechan en todo su potencial.

• Capacitación: Se fija en la capacitación que ofrece la organización a sus funcionarios desde su percepción, es decir, si se da a conocer abiertamente, si está acorde a sus intereses de desarrollo dentro de la empresa, si hay un plan de capacitación con los perfiles y requisitos claros para todos por igual, si existe algún sistema de contrapartida o exigencia (compromiso) etc.

• Sentimiento de pertenencia: Se refiere a si el funcionario se siente parte de la empresa. Se siente orgulloso de pertenecer a ella.

• Comunicación interna: Se mide la fluidez en las comunicaciones para con sus funcionarios y de la posibilidad de éstos de hacer llegar sus opiniones y sugerencias a las autoridades de la empresa. Además, la comunicación efecti-va sobre temas de trabajo y de la empresa desde los jefes a sus colaboradores y la posibilidad de estos de hacer sugerencias, propuestas o elevar inquietudes a los jefes. Por otra parte, también la comunicación entre compañeros.

También inciden en el clima organizacional la semiótica, la ergonomía del lugar de trabajo, la tecnología o maquinarias de trabajo y la tecnología de in-formación y comunicación (TIC), aunque por el tiempo y extensión de esta investigación en particular, por considerar que no tienen un peso importante muy relevante en el ambiente de trabajo en Petropar, hemos optado por limi-tarnos a abarcar solamente los temas citados en el párrafo anterior, por ser más trascendentes para el tema de investigación.

Ahora bien, a partir de todos estos factores, es necesario identificar cuál o cuáles de ellos son los que inciden con más fuerza en el clima organizacional.

Si uno se sitúa en el lugar de un trabajador, cuyo salario no llega a asegurar materialmente el sustento funcional de su familia, donde cada miembro ac-

199


cede a las posibilidades básicas para desarrollarse como persona, ciudadano, trabajador, sería difícil que pueda sentirse motivado, enfocado en su trabajo.

Suponiendo satisfechas las necesidades básicas de su familia, el trabajador desarrolla sus labores en un ambiente de trabajo exasperante. Se habla de «se-rrucho», «mordida», «jaguareada», «pyraguereato», «freezer» y entonces es imposible que la persona esté a gusto, satisfecha y feliz, no puede generarse la suma de capacidades con el correspondiente salto cualitativo, y cada quien estará bastante ocupado tratando de contrarrestar todas esas hostilidades que se le presentan día a día.

En el tercer caso, el funcionario tiene un buen salario (cubre sus necesida-des básicas), beneficios excelentes, un ambiente de camaradería entre compa-ñeros, se saludan, saludan a quienes cumplen años, etc.

Pero, si los miembros de la organización no conocen los objetivos de la institución, ni el plan de los directivos para con la institución y nunca se con-sultó ni pidió opiniones de los miembros, no hay espacios ni confianza para proponer soluciones a problemas de trabajo.

Existen manuales de funciones que al parecer describen el trabajo que hace cada quién, pero nadie se tomó el trabajo de observar, ni preguntar acerca de cada trabajo específico. Además, por lo general, los manuales no son herramientas de gestión sino que van a parar al cajón de algún directivo institucional.

Entonces, a pesar de todo, la motivación de las personas sería limitada. Es importante otorgar espacios de participación en alguna parte de la planifica-ción estratégica de la empresa, que se apropien de los planes institucionales, que se sientan parte.

Hasta aquí se presentaron los tres pilares fundamentales que hacen al clima organizacional: la seguridad material de que el funcionario pueda desarrollar su vida y la de su familia, que se respire un buen ambiente de trabajo entre compañeros, con los jefes y que además participe en un proceso colectivo de aprendizaje y de decisión del futuro institucional, aunque sea en el nivel más pequeño de la institución.

Es probable que de coexistir estos tres ejes, los planes de capacitación, el sentimiento de pertenencia y la comunicación interna, acompañen tácitamen-te al proceso. Es decir, en procesos de planificación estratégica participativa, es muy probable que por el hecho de estar, de ser parte de la toma de decisión, de la construcción del futuro institucional, una persona desarrolle su sentimiento de pertenencia para con la empresa, su identidad institucional y por añadidura su responsabilidad, compromiso y apropiación del proyecto común.

Además, este tipo de sistema de trabajo exige una comunicación muy fluida y abierta, se comparte (cada uno es una parte), se socializa la información, se transmiten valores, se genera a partir de la construcción social de la realidad a la que todos aspiramos, a un tipo ideal de institución. En este sentido, la capa-citación responderá al proceso de planificación, pues debe ser capaz de satisfa-cer lo que la institución demande en materia de capacidades y competencias.

200


7.2

Principales hallazgos del diagnóstico

Habiendo realizado una revisión histórica de la empresa y una vez conceptua-lizado el clima organizacional a través de la revisión de la literatura existente en el tema, se planteó la siguiente hipótesis de investigación, que orientó todo el trabajo que de aquí en adelante se expone.

7.2.1 Hipótesis

El clima organizacional en Petropar es el resultado de un proceso de deterio-ro de la empresa, caracterizado por el estancamiento salarial, la disminución de algunos beneficios, la gestión del empleo con criterios discrecionales154, la ausencia de un plan de capacitación que apunte al desarrollo de las personas y la atomización de los funcionarios por el deterioro sufrido en las relaciones humanas y la comunicación interna, sumado a todo esto una mala imagen institucional proyectada por la prensa, con tintes de corrupción e ineficiencia.

7.2.2 Aproximaciones al tema de investigación

SalariosEn la primera aproximación al objeto de estudio, fue imprescindible tomar una decisión sobre el tratamiento que se le daría al salario dentro de la inves-tigación, teniendo en cuenta que es uno de los ejes importantes al estudiar el clima organizacional.

Se realizó una comparación entre los salarios de diversas instituciones (ana-lizando los presupuestos institucionales de tres ministerios, tres secretarías y tres empresas del Estado para pago de salarios). De la comparación resulta que los de Petropar son superiores a los del resto de la administración pública.

Fuente: Elaboración propia a partir de los presupuestos institucionales del 2010.

Ilustración 41Comparativo de salarios promedio por cargo y por institución (Gs.)

MHInterior

MICSFP

SENATURSAS

ANDEDINAC

Petropar

Máxima autoridad *7.834.3007.834.300 7.834.300 7.834.300 7.834.300 7.834.300

9.959.30011.357.000

Director General4.030.0004.030.0006.000.000 3.779.900 4.030.0003.789.0007.087.0007.480.0007.480.000

Directores1.950.0004.000.0003.500.0003.663.0003.588.0003.780.0004.600.0006.160.0006.160.000

Jefes Departamento3.600.0002.850.000

3.243.0002.829.0003.400.000

4.200.0005.980.000

Secretarías

2.800.0001.871.0002.300.0002.046.0001.720.0002.967.7001.831.1004.200.000

154 Se entiende aquí la gestión del empleo, la forma en que se incorporan, promueven y desvinculan las personas en la organización.

201


Si bien la ilustración 41 señala algunas diferencias, al analizarlo se debe tener en cuenta que los datos arrojados no siempre permiten realizar afirma-ciones concluyentes. Las diferencias radican en los matices institucionales en cuanto a las denominaciones diversas para una función análoga, el otorga-miento de categorías que no siempre responden al cargo que se ocupa, la asig-nación de otro tipo de compensaciones, beneficios o remuneraciones que no precisamente corresponden al concepto salario.

En el tema salarial también incide la expectativa del funcionario, pero ese tema amerita otra investigación.

Otro importante indicador es el número y nivel de endeudamiento de los funcionarios. Esta tasa ha crecido gradualmente desde 1993 hasta 2005 y luego fue decreciendo hasta el 2008, para saltar de un 6% a un 10% en 2009. Hasta junio de 2010 se mantenía un 9% de funcionarios con descuentos compulsivos de salario por deuda.

Funcionarios con Retención

Judicial4%4%4%5%5%5%6%6%7%7%7%7%9%8%7%6%

10%9%

Hasta 10%4%4%4%5%5%5%6%6%7%7%7%7%9%8%7%6%

10%9%

26% al 50%32%21%25%34%24%22%26%

9%21%23%16%17%16%16%23%29%29%32%

11% al 25%36%42%40%38%45%44%47%60%58%62%68%64%64%66%58%53%61%55%

51% al 60%0%0%0%0%0%6%3%0%0%0%0%2%0%2%2%0%0%0%

61% al 70%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%2%0%0%0%0%0%

año

199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010*

Ilustración 42Funcionarios con retención judicial

Fuente: Departamento de Administración del Personal. (*) Hasta el mes de junio

sueldo embargado

Es pertinente referir que el último aumento de sueldo que hubo según las fuentes oficiales fue en enero de 2008 y afectó a quienes ganaban hasta tres millones de guaraníes. Y tomando en consideración, las opiniones recabadas en las encuestas, se notó que hay una franja de funcionarios que, desde la fecha que abarcó la investigación (desde el año 1993), no registró aumentos de sala-rio (re categorización) y en 10 años los índices inflacionarios y los de cobertura de necesidades básicas, habrán sufrido variaciones importantes.

202


Otra cuestión en torno al salario es la «justicia» al momento de asignarlo, con criterios claros que pueden tener relación con la responsabilidad del cargo, la cantidad, el tipo de trabajo asignado y las funciones inherentes al mismo. En este sentido, al igual que en la mayoría de las instituciones públicas no existen criterios claros y conocidos para el efecto.

Analizando el presupuesto institucional 2010 para salarios, notamos que en primer lugar existen 39 categorías en las cuales hay sólo una sola persona, exceptuando la del Presidente y la del Gerente General. Es decir, que hay 39 categorías para 39 personas.

El número total de categorías es de 128, para 600 funcionarios aproximada-mente. Aparecen brechas importantes como por ejemplo entre dos secretarias, donde una de ellas, gana 44,3% menos que la otra y cosas así.

Esta diferencia es importante suponiendo un mismo nivel de preparación para ocupar dichos cargos y un mismo nivel de responsabilidad. Entre los jefes de sección encontramos salarios que difieren hasta en un 30,5%.

Los Jefes de departamento tienen salarios bastante unificados, habiendo di-ferencia de hasta sólo un 4,7%. Los Jefes de Unidad 10,1% de diferencia, los de turno 51%, los Jefes de Oficina difieren sus salarios hasta en un 9,4%. Hay casos de asistentes ganando el mismo sueldo que sus Jefes. Bajo la figura de «Ase-sores», se visibilizan a las personas del freezer, funcionarios que han llegado a ocupar altos cargos directivos y que luego fueron relevados de sus cargos y no le fueron asignados otros cargos de similar responsabilidad y perfil.

Estos datos nos muestran que en realidad la compensación no está dada en razón de preparación, responsabilidad y volumen de trabajo, ya que en un mismo nivel hay grandes diferencias.

En los niveles en los que encontramos mayor unificación es a la altura de los jefes de departamento, y en los gerentes y directores. Hablando en térmi-nos salariales encontramos personas que sin ejercer estos roles también tienen un salario que está en dicho nivel de categoría.

Esta situación de salarios que en varios casos no responden a criterios de justicia genera malestares que impactan directamente en el clima y en la mo-tivación de las personas.

Actualmente, la Sfp está trabajando en lo que se denomina Clasificador Pre-supuestario para sanear esta situación y relacionar remuneración con cargo como parte del «Diseño del Sistema de Gestión y Desarrollo de las personas que trabajan en el Sector Público de la República del Paraguay» que se ejecuta con crédito del BID.

Otra iniciativa de dicha Secretaría es la instalación de la carrera del servicio civil, del IGP (Índice de Gestión de Personas) que es una herramienta de evalua-ción sobre la gestión de las áreas y desarrollo de las personas; las evaluaciones de competencias de la alta gerencia pública, entre otros. Se espera que en un futuro no muy lejano, las instituciones vayan adecuando sus manuales de funciones, instalen sistemas de evaluación y que estas herramientas sean efectivamente uti-lizadas para la asignación de rubros; de esta manera será establecida, claramente comunicada y conocida la lógica o los criterios que rigen la materia.

Esto anularía focos importantísimos de descontento en todas las institucio-nes públicas en Paraguay.

Este tema es curioso puesto que varios funcionarios desean mantener las cosas así como están, por temor a lo desconocido, a perder lo que ya tienen asegurado, sin embargo, no es cierto que ellos mismos se sienten descontentos con las injusticias y discrecionalidades en el manejo de la cosa pública.


BeneficiosAcerca de los beneficios sociales al inicio de la investigación se consideraba que varios de ellos se habían disminuido o perdido.

Los datos provistos por Petropar dan cuenta que los beneficios que figuran como suspendidos por insuficiencia presupuestaria, son: el correspondiente al Art. 82° del Convenio Colectivo de Condiciones de Trabajo firmado con SITRAPPAR, para el personal convocado en vacaciones y el Art. 94° del mis-mo documento para Gratificación Especial (salario N°14)155. Este último en particular está sujeto a los resultados de cada ejercicio fiscal y como se puede apreciar, éstos no han sido halagüeños en los últimos años.

Fuente: Petropar

Ilustración 43Evolución de resultados financieros institucionales (Miles de millones)

155 Datos provistos por el Dpto. de Administración del Personal de Petropar.

2008

–159

–294

–47

6

–123

–58–89

–671

–66

272

200920032000 2001 20042002 2005 2006 2007

204


7.3

El proceso de investigación

A partir de los datos recogidos, se inicia la estructuración del cuestionario a ser utilizado en el trabajo de campo, con el objeto de develar cómo se comportan los demás componentes de la hipótesis planteada.

A saber: cómo se organizan trabajadores y tareas, si está claro cómo se pue-de acceder a un ascenso, si los salarios se adecuan a las responsabilidades de-venidas del cargo, cómo se proyectan y conceden las capacitaciones y si éstas apuntan al desarrollo de las personas.

Qué forma y fluidez tienen las relaciones humanas y la comunicación in-terna, además, si la imagen institucional proyectada por la prensa, afecta al desempeño de las personas al interior de Petropar.

7.3.1 Bitácora de investigación

Como los cambios son lentos, aún con un gobierno que se definió por el cam-bio, los permisos para realizar las encuestas tardaron tres meses, lo que arries-gó la investigación. Hizo falta realizar una visita con la monitora de la Sfp, a la Secretaría General de la empresa inclusive, y aún así, tardó prácticamente un mes más.

Finalmente, cuando se presentó una encuestadora para iniciar el trabajo de campo, recién allí fue concedido el permiso oficial.

A partir de allí las puertas se fueron abriendo paulatinamente. El trabajo de campo fue comunicado a través de circulares a los jefes y eso facilito mucho el trabajo. La gente de Villa Elisa colaboró muchísimo para orientar a las en-cuestadoras a encontrar sus potenciales entrevistados, teniendo en cuenta que la señalética es casi nula en las dependencias de Villa Elisa y de la oficina central.

Las encuestadoras notaron que las personas tenían muchas ganas de ex-presarse, de manifestar sus opiniones. Hubo solo dos casos de negación a rea-lizar la encuesta. Tanto es así que hubo casos de funcionarios que estaban de vacaciones o de turno (noche) y venían hasta Petropar exclusivamente para completar sus cuestionarios. Eso fue muy motivador para quienes llevaban adelante la investigación.

Varias personas mencionaron que al solicitárseles al final de la encuesta que indiquen el sector al que pertenecía, podían ser identificados y que el anoni-mato de la encuesta dejaría de ser tal.

Las personas seleccionadas para las entrevistas en profundidad, por con-traste, se mostraron en todo momento abiertas al diálogo sin ningún tipo de temor, inclusive no solicitaron anonimato.

Las informaciones llamadas duras, fueron difíciles de obtener debido a tra-bas, el miedo a proveer información por parte de los algunos funcionarios, además de que varias informaciones no estaban sistematizadas. El secretario general al momento de la investigación, comentó que implementó un sistema de escaneo de resoluciones, es decir que no había archivos magnéticos ante-riores a su ingreso en 2009.

Dichas informaciones son cruciales para la investigación y realmente fue-ron difíciles e inclusive imposibles de conseguir. Los balances institucionales

205


y las capacitaciones realizadas tanto en Paraguay como en el extranjero, que fueron pedidos por nota, no fueron otorgados.

La comunicación por vía telefónica a Petropar es realmente muy compli-cada. En la oficina central hay veces que no se atienden las llamadas. En Villa Elisa, por ejemplo, si nadie contesta uno espera que lo atienda la operadora. Si ingresa un interno, la llamada es derivada y si nadie atiende al tercer tono la llamada queda en absoluto silencio. Hubo veces que llamé 10 veces seguidas o más para lograr comunicarme.

7.3.2 De las encuestas

A través de esta metodología cuantitativa se indagó sobre el sentimiento de per-tenencia del funcionario para con la institución, de su orgullo de pertenecer a Petropar y su satisfacción en relación con el trabajo especifico que desarrolla.

En cuanto a la relación de Petropar con los funcionarios era importante de-velar si estos últimos conocían la existencia de un plan institucional, de cuáles son los objetivos de la institución, si tienen espacios de discusión y si existe un feedback por parte de los funcionarios para con la entidad.

En cuanto a relaciones humanas se incluyeron 2 grupos de preguntas que tenían que ver con la relación con los compañeros por un lado, y con el jefe, por otro. Si el jefe era motivador, justo y comunicador, y si entre compañeros había fluida transmisión de informaciones.

Otra cuestión que se consultó fue si les parecía que la distribución de las personas y los tipos y volúmenes de trabajo eran racionales. Además, se pre-guntó qué valores están vigentes en la institución, cuáles son los criterios de selección para ascensos y para capacitaciones y si la imagen institucional deve-nida de las publicaciones de prensa, afectaban al funcionario de Petropar.

Se formularon además, preguntas sobre la forma que tienen los comporta-mientos sociales en la empresa, cómo se hace para integrar entre compañeros a las personas que ingresan a la institución, si hay reuniones, eventos sociales, etc. Esto teniendo en cuenta que los entrevistados eran funcionarios con al menos 4 años de antigüedad156.

Lo que dijeron los funcionarios encuestadosLa mayoría de los funcionarios, quizá por su baja expectativa para con la em-presa o por una cuestión cultural, respondieron de manera «políticamente co-rrecta». Algunas de estas respuestas pudimos contrastarlas con las preguntas abiertas, donde se notaban contradicciones con sus primeras respuestas.

En esta línea estuvo por ejemplo, la pregunta ¿Cree que los funcionarios y trabajos se distribuyen racionalmente? De 149 personas, 97 contestaron entre regular y mucho; mientras que 104 personas consideran que la distribución de salarios es regular o muy justa.

Sin embargo, 17 de todos los encuestados, al ser consultados sobre qué po-dían hacer desde su lugar para mejorar el clima organizacional, respondieron distribuir mejor los cargos, los salarios, los trabajos y las personas.

Con relación a la comunicación interna, al ser consultados si Petropar ge-neraba y compartía información con sus funcionarios, 89 dijeron más o menos. Cuando se les preguntaba que harían para mejorar el clima organizacional en la empresa, la mayoría habla de que es necesario mejorar la comunicación.

156 En el Anexo se incluye el cuestionario con los resultados arrojados en la encuesta.

206


Asimismo, 124 personas afirmaron que pueden proyectarse dentro de Pe-tropar, 17 contestaron que más o menos y solo 10 personas consideran que no pueden hacerlo. Aunque en el cuadro en el que debe explicitarse qué debe uno tener para lograr un ascenso, marcadamente se menciona: tener amigos en el gobierno o en la alta gerencia de la empresa157.

Por su parte, el 72% de los funcionarios encuestados opinó que los bene-ficios fueron disminuidos o eliminados y lo que mencionaron fue comedor (almuerzo), el salario N° 14 o premio, que se otorgaba una vez al año y era el equivalente al salario de un mes; uniformes (en este ítem también se encuentra el atuendo industrial), horas extraordinarias, re categorización, préstamos al personal, carga de GLP, plus por responsabilidad en el cargo, combustible y pe-ligrosidad. Algunos mencionaron también el vaso de leche para funcionarios de campo.

157 Este dato coincide con los hallazgos del informe: Percepciones y expectativas sobre la Reforma de la Administración Pública. El diálogo como método y la transformación de la cultura política como objetivo. pnud, Sfp, PAPEP 2009.

Ilustración 44¿Qué beneficios se fueron perdiendo?


Combustible 3%

Responsabilidad en el cargo 4%

Gas 5%

Préstamos al personal 5%Recategorización 7%

Horas Extraordinarias 9%

Uniformes 13%

Premio. Salario 21%

Peligrosidad 3%

Comedor 30%

Al consultar qué se valora en Petropar, los funcionarios expresaron: acatar las órdenes de los superiores y ser disciplinado, cumplir con los horarios, uni-formes, etc. Lo cual demuestra que aún queda mucho por recorrer en materia de incentivos hacia conductas deseadas, el cambio de lógica actual implica un cambio cultural, hacia un servidor público que no oriente sus esfuerzos en satisfacer al jefe, sino que se oriente a la ciudadanía, que asuma una respon-sabilidad, que se comprometa con su trabajo, que tenga criterio propio que proponga ideas innovadoras, que pueda ser creativo, lo cual es muy necesario sobre todo en una empresa como Petropar, que si bien es una empresa del Estado, debe competir en un mercado multinacional, con otras empresas pri-vadas gigantescas que tienen mucho más libertad para innovar.

Petropar para incrementar su competitividad debe desarrollar dichas capa-cidades, debe fomentar el cambio de un modelo basado en la verticalidad de las relaciones por otro de tinte más horizontal.

207


Lo que sí podemos rescatar es que 110 de 149 encuestadas, han dicho que sienten a Petropar como suya, lo cual significa, junto con la buena predispo-sición que encontramos para la realización de este trabajo, que en esta institu-ción hay un terreno fértil en el cual se pueden cultivar cosas interesantes.

Qué informa Petropar a sus funcionarios fue otra de las consultas realizadas en las encuestas y las respuestas fueron bastante triviales tales como: Medidas disciplinarias y disposiciones sobre asuetos, le sigue capacitaciones y medi-das a tomarse en cuenta en casos de emergencia. En mucho menor medida o frecuencia quedan las aclaraciones sobre los temas de la prensa, presupuesto, memoria, plan institucional, medidas de contingencia.

En cuanto a los valores que en realidad perviven en Petropar, se mencionó en primer lugar, a que la persona siente que cumple una función importante dentro de la empresa, luego que se siente parte de un equipo que se llama Pe-tropar, en tercer lugar, mencionan el salario, en cuarto, un jefe motivador y en quinto lugar, la proyección profesional que pueden tener.

Los valores a los que se aspira son en primera opción, mejorar la imagen institucional, en segunda opción que mejore el salario, en tercera, sentirse que se forma parte de un equipo, en cuarta que mejoren los beneficios y finalmente en quinta opción, poder proyectarse profesionalmente dentro de la institución.

También quedó en evidencia el poco interés de Petropar para recoger infor-mación de sus propios funcionarios: fue la respuesta de 105 de 149 encuestados. Es más, se mencionaba que con este trabajo era la primera vez que alguien les preguntaba algo sobre cómo se sentían o qué opinaban en relación con su lugar de trabajo y esto generó mucho interés en los funcionarios.

Cuando propusimos las preguntas sobre los eventos que organizaba la em-presa, consideramos que era importante incluir esta información, puesto que dichos eventos son espacios súper importantes de integración, de comunica-ción, de compartir ámbitos comunes y evidentemente hubo una disminución de tales eventos a través del tiempo.

Cuando el encuestado ingresó a la institución, manifiesta que en prome-dio 2,4 veces al año se hacían eventos para todos los funcionarios. En los dos últimos años, esta cifra se redujo a 1,8. Sobre su asistencia a eventos sociales con compañeros de trabajo pero que no eran organizados por la empresa, el funcionario de Petropar manifiesta que cuando ingresó iba a 4,6 eventos como este y que en los últimos dos años, sólo se habla de un promedio 2,7 veces.

Otro cuestionamiento que hicimos se refiere a si el funcionario de Petropar sabía cuando un compañero cumple años, se casa, tiene un hijo, fallece un familiar cercano o tiene algún problema familiar grave (a su ingreso y en los últimos dos años). Las respuestas se visualizan en la ilustración 45.


Ilustración 45Nivel de cercanía entre funcionarios

No, para nada

2

10

¿Se sabía?

Cuando ingresó

En los últimos 2 años

Raras Veces

25

28

Casi en todos los casos

24

16

Generalmente, sí

39

44

Siempre

59

51


Al ser consultados sobre qué harían para mejorar el clima organizacional, pudimos observar menciones más que interesantes. La mayoría de ellas apun-ta a organizar reuniones, hablar «a calzón quitado» y «juntarnos para generar confianza» y «reunir los esfuerzos para sacar adelante la empresa», «realizar una reorganización en la empresa».

También se habló de «distribuir mejor las capacidades de las personas en relación con los trabajos y éstos en coherencia con los salarios», de «incentivar o motivar a los compañeros», de «organizar más actividades de integración», de «explicar o aclarar los temas que publica la prensa», y, que en «los cargos de alta gerencia sea nombrada gente idónea» y no improvisados158.

158 Entre los anexos se incluyen las respuestas dadas a esta pregunta abierta, sistematizada por tema.

Ilustración 46Sistematización de información sobre comunicación interna y relaciones humanas


Modelo de Gestión vigente

Alto Sentido de Pertenencia

La evaluación del rendimiento de las personas, no se realiza institucionalmente, con una herramienta instituida en la empresa.

Visión de Desarrollo y Proyección profesional del funcionario, sobre la base de criterios discrecionales de las autoridades de turno.

Peso de la jerarquía, de lo vertical sobre lo horizontal. Funcionarios que acatan órdenes y buscan satisfacer a sus jefes. Existencia de élites cerradas y apartadas del grueso de funcionarios. Bajos niveles de información y comunicación.

La información es manejada por los funcionarios de la alta gerencia y no es socializada hacia los sectores intermedios y operativos. Muchas veces se deja esta función a cada Director o Gerente como el encargado de socializar las informaciones con sus colaboradores. Sin embargo, esta función no está definida en la descripción de funciones de los cargos de los Directores/Gerentes.

Modelo deseado

Alto Sentido de Pertenencia

Sistema de evaluación establecido, socializado y vigente. Con miras a convertirse en el futuro en una herramienta para la toma de decisiones en el área de Gestión de Personas.

Visión de Desarrollo y proyección profesional con base en concursos de oposición (criterios claros instalados y socializados) tanto para el acceso a capacitaciones, como para el acceso a ocupar cargos más altos dentro de la organización.

Cultivar la horizontalidad en las relaciones, instalación de espacios compartidos entre jefes y colaboradores, espacios de discusión, de información. Fomentar el compromiso y la responsabilidad para con la institución, para con el plan, los objetivos de la institución. Mayor apertura en las relaciones, reducción de las burocracias internas. Tanto elites como funcionarios interactúan y se apoyan mutuamente.

La información es abierta y compartida, no es exclusiva de los que tienen poder de decisión en la empresa. Plan de comunicación interna instalado con mecanismos establecidos de reuniones ya sean en cada sector o masivas. Esta actividad debe estar incluida en los manuales de funciones de las personas que manejan información. Tanto obreros, como funcionarios administrativos y de conducción política de la empresa deben poder interactuar, intercambiar opiniones, pareceres, intereses, preocupaciones, crear una sinergia y retroalimentarse efectivamente. Esto mejorará la motivación de las personas, entenderán los porqués de las decisiones, disminuirán los conflictos y generará mayor compromiso por parte de los funcionarios. Reforzará aún más su sentido de pertenencia.

En síntesis, los encuestados mostraron un alto sentido de pertenencia con la institución, la necesidad de redistribuir mejor y con criterios claros salarios, cargos y funciones, generar mejores contenidos y mayor fluidez a la comuni-cación interna, crear espacios de comunicación donde el funcionario se pueda manifestar y una mayor integración.

209


7.3.3 De las entrevistas en profundidad

Para las entrevistas seleccionamos a 5 personas que por su trayectoria podían dar grandes aportes para esta investigación, funcionarios antiguos que cono-cen bastante a la empresa en general, los procesos, la cultura, la política que afecta a la institución, la forma en que se dan las relaciones de trabajo entre los obreros, sus expectativas, necesidades, preocupaciones, etc.

En primer lugar, se les pidió a los entrevistados que comenten su ingreso a la empresa, y qué actividades y cargos fueron desarrollando a lo largo de su permanencia en Petropar. A partir de esta primera parte, que fue útil para romper el hielo y para tener elementos esenciales sobre qué temas indagar para que la entrevista sea lo más rica posible, relacionando sobre la marcha con algunos de los ejes del clima organizacional y en otros casos, dejamos que la entrevista vaya hacia problemas más de tipo estructural de manera tal a descubrir qué originó el deterioro de Petropar tanto financiero, como polí-tico y cultural. Así fue que las entrevistas han develado problemas histórico-políticos que consideramos fueron en parte, los que se tradujeron en efectos palpables en el clima organizacional de la institución.

Consideramos interesante ubicar en un cuadro los temas que fueron men-cionados por más de un entrevistado, pues el hecho de que libremente más de una persona vuelva a mencionar un determinado tema sin inducción al mismo, significaba que allí nos encontrábamos ante problemas que podríamos calificar de incidencia alta para la investigación.


entrevistas

Burocracia ExcesivaSe puso gente no idónea al frente de la empresaDebe haber más reuniones, mayor comunicaciónEl funcionario necesita verle, hablar, saludarle al JefeSe perdió mucho el compromiso, la honestidadPetropar financió el fortalecimiento de empresas privadasCorrupción Generalizada

El Petróleo es un negocio enorme. La gente se mata por él, los intereses son enormes

Todo depende de la política (matriz) energética que impulse el Gobierno. Estabilización de los precios

Las decisiones se centralizan en el Presidente de turno

Petropar subsidió el equilibrio económico del país, es una deuda que no es solo de Petropar

Se implementaron Políticas comerciales erradas, perjudiciales.Ingresos y ascensos por amiguismo, no por mérito

24/6/2010

x x

x

x x

x

x xx x

x

x x

x

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x x xx x

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1/7/2010 9/7/201029/6/2010 6/7/2010

Ilustración 47temas recurrentes


A través de esta técnica pudimos darle un giro mucho más enriquecedor a la investigación yendo un poco más allá del clima organizacional, de todos aquéllos conceptos que citamos al principio y pudimos abrir la mirada a un horizonte distinto, un enfoque y punto de análisis de donde salen a la luz las causas primeras de todo del deterioro institucional de esta empresa del Estado de la cual el clima es solamente uno de sus efectos.

El traspaso de la empresa privada REPSA, primero como empresa mixta Pe-tropar por 5 años y luego a manos del Estado definitivamente en 1985, como resultado de los constantes aumentos en los precios de venta al público, instaló un modelo de gestión distinto que acarreó una serie de rupturas con el orden existente en REPSA. Los entrevistados llamaron a este modelo como «de em-presa pública»159.

159 En esta investigación vale aclarar que dicho modelo instalado no responde solamente a que la empresa sea privada o pública y que dicha condición por sí sola no implica la forma de la gestión institucional.


[1] Mención hecha por uno de los entrevistados. Entrevista Nº 5. [2] Acotación del segundo entrevistado.

Ilustración 48Sistematización de datos extraídos de las entrevistas en profundidad

repsa

Elegía a sus funcionarios. El ingreso era por concurso, por exámenes de aptitudes, periodos de aprendizaje y de prueba de 3 meses, nuevamente exámenes de competencias y recién allí era admitido el funcionario.

Se manejaba perfectamente con 120 funcionarios.

Se manejaba con criterios técnicos, se estudiaban los costos, las tendencias de la demanda del mercado, se demandaba recursos humanos según las necesidades reales existentes.

Había mayor compromiso por parte de los funcionarios, cada quien asumía su responsabilidad y los efectos de sus actos, tenían procesos de inducción o inserción en la empresa de presentarse a los compañeros.

Las personas que se encontraban en los lugares de decisión política eran entendidas en el tema petrolero tanto en su aspecto químico-técnico como en el manejo del negocio.

petropar

Jamás lo hizo. Desde su instalación tuvo que acoger a recomendados que enviaban Senadores, Diputados y demás gente del gobierno. Algunas de esas personas iban aprendiendo de los funcionarios más antiguos, otras no.

Hoy día tiene aproximadamente 700 funcionarios con los que se adhirieron con la compra de la Planta Alcoholera de Mauricio José Troche.

Se manejó con criterio político, ya no se demandaban ni seleccionaban los RRHH, se comenzó con el subsidio político sin que nadie asumiera esa diferencia, generando una gran deuda a la petrolera estatal. No tuvo capacidad para adaptarse al crecimiento de la demanda del mercado.

Los funcionarios se lavan las manos, se desentienden y encima se enoja si se les reclama por algún error cometido. No hay procesos de inducción

“Vos te cruzás con alguien y no sabés ni siquiera si es funcionario o no” [1]

Las personas que asumieron roles directivos “si bien eran profesionales…, nada entendían del tema” [2]

211


Algunos de los entrevistados refirieron que una vez estatizada Petropar, fue sufriendo cambios que fueron nocivos, entre los que se mencionaron con más frecuencia:• La eliminación de los Consejos en el 2003 «deja en manos de una sola per-

sona, el presidente de la empresa.... La Carta Orgánica de Petropar le otorga amplias potestades al presidente..., hace y deshace a su real saber y entender, ninguna empresa del mundo, sea privada o pública, se maneja así... acá vos dependés hablando mal y pronto, del humor del Presidente»160

• Petropar no tuvo la habilidad necesaria en su nivel gerencial en un momen-to álgido de la empresa, para adaptarse a las mayores y nuevas demandas de un mercado de iba creciendo y diversificándose. De esta situación deviene el siguiente punto

• La liberación de varios de los productos derivados del petróleo, esto puede comprobarse en el apartado de análisis del marco legal. Por Ley Petropar comenzó a perder el monopolio y el Estado sobre el control de los precios de venta al público de la mayoría de los productos derivados del petróleo excepto el del gasoil.

• La decisión política de subsidiar el gasoil por el bienestar del país, del pue-blo y de ciertos sectores de producción agrícola y ganadera, para que el desarrollo no se detenga, todo esto sin dar a Petropar ninguna compen-sación. Resultado: 230 millones de dólares de pérdida, lo cual equivalía a 800 guaraníes perdidos por litro vendido. En esta época Petropar fue la empresa más original del mundo, la única que a medida que más vendía, más perdía...

• «El petróleo siempre fue un gran negocio en todo el mundo, los grandes beneficios iban para la familia imperial, la familia Stroessner, cuando cae Stroessner sube otro emperador también Rodríguez pero «muy democrá-tico» y el y su grupo continúan como los grandes beneficiarios del negocio pero se divide un poco más porque ya estábamos en «democracia» y los directores de Petropar comenzaron a sacar su ventaja y eso fue in crescen-do a medida que cambiaban los administradores... se... germinó la idea de la corrupción, del robo, la rapiña, hoy en día todo el mundo roba, todo el mundo roba»161

• «La deuda de Petropar fue provocada, a costa del flete que pagaba el Estado a las empresas distribuidoras que recién empezaban, se fortaleció COPE-TROL, la familia Zapag... nadie se acuerda de ULTRAPAR el grupo Wasmosy, Aranda... alguna vez se investigó, esa planta que está en Encarnación, Pe-tropar teniendo ahí un terreno pero ellos montaron una planta privada que hoy le está haciendo competencia a Petropar, eh?»162.

Las entrevistas en profundidad nos arrojaron luz sobre las reales causas u orígenes que incidieron en el deterioro de todos aquéllos factores como sala-rios, beneficios, ergonomía y tecnología, Tics, liderazgo, meritocracia y otros, fue a partir de las entrevistas donde salta al tapete la conducción ineficiente de la empresa, que no tuvo visión para ir adecuándose a las proyecciones del mercado nacional (a la demanda), y sobre todo, a la coyuntura de pasar de ser una empresa privada, a mixta y posteriormente, a ser estatal, lo cual afectó la rentabilidad de la inversión para la adecuación que necesitaba para seguir siendo competitiva y la política estatal que ausente o no, cuyas obras u omi-siones, fueron afectando a Petropar y produciendo lentamente su deterioro y endeudamiento financiero, en lo que es quizás, uno de los ejemplos palmarios

160 Entrevista Nº 1.

161 Expresiones del segundo entrevistado.

162 Extractos de la quinta entrevista.

212


de lo que ha sido una forma de hacer política que atenta contra el país y su modernización.

Así, en Petropar convivieron dos culturas burdamente mestizadas: la de la empresa manejada con criterios de desarrollo, tanto de negocio como de las per-sonas, sus capacidades y la de la empresa acaparada por grupos de poder político y económico a través de tentáculos al centro mismo del núcleo de la empresa.

Esta convergencia que bien se puede apreciar en el cuadro comparativo Nº 4, desde dentro mismo de la empresa inició un proceso de descomposi-ción, de cambios de paradigmas, un proceso de anomalías163, hacia un modelo de gestión que resultó perjudicial para esta empresa estatal. Un modelo que respondía únicamente a intereses de algún grupo y no al de la empresa en sí, en algunas ocasiones hay que decirlo también, a la prioridad del gobierno de mantener un equilibrio económico en el país, a costa de ella.

Lastimosamente, en un terreno de baja resistencia, es decir una adminis-tración «blanda»164 teniendo en cuenta algunos de los factores culturales pre-sentes en la función pública paraguaya, que hacen que el funcionario centre sus esfuerzos en la satisfacción de los jefes y no en desarrollar con espíritu crítico una postura en donde prime la empresa por sobre las personas, por el contrario, priman el intercambio de favores, la complicidad, la corrupción e impunidad. Mucho menos aún, se visibiliza a la ciudadanía como objetivo sobre el cual volcar el servicio, teniendo en cuenta que Petropar no llega al consumidor final. Así, se fue gestando este proceso de destrucción desde fuera pero también desde dentro mismo de la organización.

7.4Puntos de mejora

En este apartado se detallan acciones concretas en tres grandes grupos: Ges-tión de Personas, Relaciones Humanas, Sociales y Comunicación, que se pue-den llevar adelante en Petropar para mejorar el clima organizacional, aclaran-do que las mismas deberán ser priorizadas por las autoridades de la empresa, para ir desarrollándolas una por una.

7.4.1 Gestión de personas

Iniciar un acercamiento con la Sfp para conocer las políticas impulsadas desde dicha institución. Solicitar una presentación de la herramienta IGP (Índice de Gestión de Personas) e identificar las acciones que se deberían realizar para adecuarse a lo que propone la misma.

Coordinar una reunión entre las autoridades de Petropar y de la Sfp, expo-niendo la importancia de que el Departamento de Administración del Perso-nal ejerza un rol estratégico en la institución, pues es necesario planificar de acuerdo con los objetivos institucionales, las necesidades en cuanto a incorpo-raciones, movilidad, capacitación y desvinculación.

Instalar Concursos internos de oposición para el acceso a becas y capaci-taciones que dispone la empresa y también es deseable su implementación

163 Paradigma y anomalías en el sentido Khuniano (Thomas Kuhn 1982) pero aplicados por analogía a la gestión institucional.

164 Una administración es llamada autónoma y dura cuando logra seleccionar, formar y controlar el personal según sus propias necesidades. Desarrolla las condiciones de su auto regeneración. En el caso en que una administración depende de funcionarios con intereses, motivaciones y conocimientos ajenos, se trata de una administración blanda. Administración y Cultura en Paraguay. Guttandin y Penner. gtz 2005

213


para las promociones. Para dichos concursos es necesario en primer término, conocer las necesidades y conformar una comisión evaluadora, establecer un cronograma, detallar el perfil necesario para ejercer el cargo, estableciendo los criterios que se tendrán en cuenta en la evaluación, y publicar internamente el llamado. Establecer las formas de presentación y los plazos. Construir una matriz de evaluación y una vez concluido el plazo, iniciar la sistematización de los datos. A las personas preseleccionadas, llamarlas para una entrevista y una evaluación más específica. De esta manera se irá decantando postulaciones hasta encontrar al la postulante ideal para el cargo o curso.

Realizar un estudio y análisis del Anexo de Personal de Petropar, para ela-borar un informe de correspondencia entre cargos, perfiles y salarios. Este informe podrá servir de insumo para la elaboración de propuestas de reinge-niería organizacional, orientados en los lineamientos emanados de la Sfp, en lo que hace a la carrera del servicio civil.

Analizar los manuales de funciones, procedimientos y su correspondencia con la realidad, con las necesidades de la institución. Si una actualización es requerida, explorar la posibilidad de trabajar con agencias cooperantes, para la contratación de una consultoría con experiencia en organización y método. Para dicho llamado, solicitar cooperación técnica a la Sfp, para la elaboración de los términos de referencia.

Habiendo concluido el trabajo de dicha consultoría y en una segunda etapa, realizar otro llamado a consultoría para la elaboración de una descripción de competencias requeridas para cada cargo y compararlos con las competencias que actualmente tienen las personas que ocupan dichos cargos, para elaborar un plan de capacitación, de acuerdo con las necesidades. Socializar dicho plan de capacitación una vez implementado.

Incluir en los planes de capacitación para próximos años, no solamente los temas técnicos, sino ampliar a talleres motivacionales, coaching, cómo vivir en tiempos de crisis, etc. Esto implica cambiar un poco el enfoque que se le venía dando a la capacitación incluyendo una mirada más humana que ayude a las personas a desarrollarse y estar mejor165.

7.4.2 Relaciones humanas y sociales

El Departamento de Administración del Personal, dependiente de la Gerencia de Gestión Empresarial puede encargarse de enviar por correo electrónico la lista de cumpleaños del mes, incentivando a los compañeros a realizar algún tipo de festejo. También puede informar los casos de compañeros que tengan algún problema familiar de salud o fallecimiento. Esta debiera ser quizá una actividad espontánea entre compañeros, pero como actualmente esto no ocu-rre, es importante que desde dicha área se genere la iniciativa. Estas implemen-taciones no generarían gasto alguno para la empresa.

Planificar y ejecutar un cronograma de actividades ya sea de esparcimiento, deportivas y artísticas para fomentar la integración entre compañeros. Gestio-nar con cooperativas, clubes deportivos o instituciones educativas, los espacios necesarios y articular con otras instituciones (Secretaría Nacional de Deportes, Secretaría Nacional de Cultura) para cubrir ciertas necesidades. Solicitar apor-tes voluntarios. Organizar jornadas de integración, con actividades de recrea-ción, torneos deportivos, peñas, etc. Existe un área de bienestar del personal y otra de asistencia, que pueden llevar adelante este tipo de iniciativas.

165 Petropar en su presupuesto cuenta con el rubro Servicios de Capacitación y Adiestramiento con una asignación de G. 1.501.490.000.

214


7.4.3 Comunicación

Es imprescindible al igual que en el caso de Gestión de Personas que la Oficina de Relaciones Públicas cumpla un rol estratégico en la institución, analizando qué, cómo y cuándo comunicar. Esto apunta a la elaboración de un plan co-municacional, además de la conformación de un gabinete de crisis mediática. Sin embargo, dicho plan también deberá contemplar, la comunicación interna como un elemento fundamental en el mejoramiento del clima en la organi-zación. En este sentido, debe recibir diariamente información de las diversas dependencias, para la emisión de un boletín institucional oficial.

La oficina de Relaciones Públicas debe analizar y proponer las informacio-nes a ser publicadas en la web institucional.

Implementar un sistema de información integral, recogiendo información de todos los niveles de Petropar, las que serán sistematizadas, analizadas y so-bre cuya base, se elaborarán propuestas concretas según sea el caso. Las he-rramientas pueden ser pequeñas encuestas o sondeos por correo electrónico, colocar un buzón de sugerencias o reclamos para que los funcionarios mani-fiesten allí sus preocupaciones, quejas, descontentos, ideas, etc.

Emitir mensajes claros que transmitan y apunten a la instalación de nuevos valores entre los funcionarios de Petropar.

7.5Conclusiones y recomendaciones

Si bien en los puntos de mejora se refieren las cuestiones operativas que pue-den realizarse en la institución para mejorar el clima organizacional, es funda-mental contar con un sustento, una base sobre la cual construirse para alcan-zar realmente un desarrollo sostenible. Por eso sería deseable:• Petropar toma las decisiones al nivel político con la participación de la alta

gerencia o equipo técnico. Que en esta instancia se analice la viabilidad de subsidios, la recuperación de la cadena productiva, distribución y comer-cialización de combustibles, la adquisición de barcazas, la reactivación de la planta refinadora, salir al mercado directamente al consumidor, activar nuevamente en ciertos rubros que Petropar ha ido dejando de lado, la im-plementación de políticas de responsabilidad social de la empresa.

• Elaborar el Plan Estratégico Institucional de manera participativa.• Elaborar una agenda real de lobby o cabildeo político ante instituciones

y parlamento para proveer a otras instituciones del Estado (Fuel Oíl a la INC; Asfalto al mopc; combustibles derivados del petróleo en general) y para incluir en la agenda los temas que sean necesarios para viabilizar sus proyectos.

• Lograr la consolidación de un equipo técnico de trabajo que se reúna perió-dicamente y que analice grupalmente las mejores opciones para Petropar de manera abierta, participativa, documentada y socializada, puede reducir el riesgo de que en el futuro vuelvan a producirse la implantación de políti-cas desacertadas para la empresa, que muchas veces fueron fruto de la falta de conocimiento del negocio, pero muchas veces también fue por «el des-

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conocimiento aparente» donde en realidad el móvil generador de acciones estaba en la obtención de créditos personales y no en función del desarrollo de la empresa. Es decir, una mayor socialización de la toma de decisiones, generará un mayor control social, un celo por el trabajo conjunto, generará mayor compromiso, una mayor apropiación del trabajo por parte de los funcionarios y esto hará más difícil la influencia de grupos de presión y de interés sobre Petropar.

Este mismo sistema de trabajo, puede expandirse a cada sector, hay Depar-tamentos grandes, que bien pudieran mejorar la motivación de sus miembros, el grado de compromiso, el control social, etc.

A partir de toda la información recabada, sistematizada y analizada, se concluye que Petropar es una empresa que necesita más que nunca la arti-culación de todos sus sectores y también la articulación con otros sectores denominados energéticos, participar activamente en los espacios políticos que se generen: Consejo de Empresas Públicas, mesa interinstitucional para la ela-boración de la matriz o política energética del país, Equipo de Comunicadores del Estado; Secretaría de la Función Pública, para el fortalecimiento integral de esta importante empresa estatal.

7.6

Anexos

7.6.1 Respuestas organizadas por eje temático: ¿Qué haría para mejorar el Clima Organizacional?

Plano Material y Financiero• Renovarlomaterial• Quetodaslasherramientasdetrabajoesténenperfectascondiciones• Mayorprovisióndeinsumos• Motivaralosfuncionarioseconómicamente• Buscaríalaformadequelostrabajadorestenganbeneficios• Mejorarlosequipos,tratarsalariosacordes.• Salariosybeneficiosmásacordesaldesempeño• Darmayor seguridad al trabajador en su lugarde trabajo.Hoydíamuy

desprotegido en cuanto a seguridad industrial se refiere.• Motivaralosempleadosymejorarlosuniformes,esdecir,repartirunifor-

mes nuevos• Conunaumentosalarialycontratarmáspersonal

Redistribución o Reingeniería• Redistribuirlospuestosenformajusta• Trasladarafuncionariosdeláreaadministrativaaláreaoperativa,debidoa

la falta de personas en la misma• Motivaratodoelpersonalmínimamenteyconunsueldodependiendode

su puesto de trabajo

216


• Trataríadeverenquéfunciónrendiríanmejorlosfuncionarios,teniendoen cuenta la capacidad, honestidad y disposición al trabajo, de esa manera el funcionario estaría a gusto en el lugar de trabajo.

• Contrataríapersonalesparahacerrotaciónydisminuirelexcesodetrabajo• Equiparacióndesueldos,deantigüedad,depeligrosidad.Mayorcoopera-

ción de Gestión del Personal con los compañeros, consideraciones a pues-tos específicos. Aumentar beneficios

• Equiparaciónsalariallascategoríasporcargos.• Adecuarelsalariojustoparacadaobrerodeacuerdoconsucategoría• Organizarycoordinarmejoreltrabajo• Evaluaciónderesponsabilidadesdecadasecciónparaversuscapacidades

y subir de categoría• Tendríaquepresentarproyectoparamejorcoberturayseguridadqueim-

plica vigilancia, honestidad y coordinación para obtener mejores resulta-dos en cuanto al aspecto humano

• Queaigualfunción,seledéigualsalario• Reducirelpersonalquenocumpleunafunciónespecífica,pagarunbuen

salario al personal de operaciones y capacitarlos• Ordenarlospuestosdetrabajoylostrabajadores• Distribuyendomejorlosrecursoshumanos• Pondríaapersonasidóneasaocuparloscargosdedecisiónynoaimpro-

visados y sin preparación que acceden a cargos importantes de través de la política

• Realizarunarestructuracióngeneral,tantodelespaciofísico,asícomolaparte de los recursos humanos. Que cada funcionario ocupe el lugar para el que está más preparado, según su formación y experiencia.

Sistema de Trabajo en equipo (reuniones)• Organizarsemanalmentereunionesdetrabajo• Potenciarpuestosdetrabajo,formarungrupobiencompacto,respetomu-

tuo entre compañeros.• Organizaríareunionesconcompañerosunavezpormesparaescucharin-

quietudes o sacar dudas sobre posibles problemas• Mayorparticipaciónaloscompañerosatravésdereunionesycharlasde

todo lo relacionado con Petropar debido a que ahora somos los últimos en enterarnos de lo que ocurre en nuestra empresa.

• Aportarlosconocimientosadquiridosparamejorarlagestióndeunequipode trabajo

• Más reuniones con los compañeros para conocer sus inquietudes, nece-sidades, proyectar en la empresa, implementación y desarrollo de cursos. Bregar por derechos laborales.

• Coordinareltrabajodecadauno.Pediropiniónalosdemásconacuerdode todos. Para clasificar mejor por productos

• Conreunionesentrecompañerosyjefesparaideartrabajosplacenteros.

Cumplimiento• Haciendobienlatarea,quesemeencomendóyapoyandoalosdemáscom-

pañeros en lo mismo.• Trabajarconmásahíncoyserincentivado• Cadaunodeberealizarenformaeficienteyresponsablesutrabajo,noim-

porta cuál sea su función• Ponermayorempeñoconsusfunciones.

217


• Paramí,lamejorformademejorarelclimaorganizacionalescumplirconlas obligaciones con sencillez, humildad y espíritu de trabajo

• Formarconcienciaparaquecadaunocumplaconsutrabajo,motivar,se-guimiento del trabajo con los sindicatos

• Quelosgrandesjefescumplanconsusobligaciones• Quetodoscumplanconelmanualdefuncionesyobligaciones

Motivación o actitud• Manteniendoointentandoserpositivos• Motivara loscompañerosdemaneraqueseanconscientesdesuscapaci-

dades y de esa manera proyectarse profesionalmente y personalmente de manera positiva.

• Unprofesionalsicólogoparaayudaraloscompañerosquetraensusproble-mas personales a la empresa, lo cual se transmite a los demás y esto incide negativamente.

• Motivaralagenteencuantoaresponsabilidad,honestidadydedicaciónaltrabajo y capacitación para lograr mayor beneficio económico.

• Atravésdenuestrosjefesdedepartamentosquevaloreneltrabajoqueha-cen los obreros, que los alienten (ellos no salen de sus oficinas)

• Realizaríamáscharlasquemotiven• Motivaralagente• Compromisoconlaempresa,ganasdesuperaciónpersonalylaboral,con-

cientización• Megustaríaquelaspersonasvalorenalaempresacomounaparteimpor-

tante de sus vidas y que expresen su amor hacia ella con honestidad y traba-jo y no con ambiciones enfermizas.

Capacitaciones• Cursosdecapacitaciónennormasycertificacióndecalidad• Buscarlacapacitaciónpermanenteeneláreadeseguridad• Organizarcharlas,reunionesperiódicas,cursostalleresdesdepresidentes,

gerentes, directores y funcionarios en general.• Haríamáscapacitación• Capacitaciónpermanente• Capacitación.

Desburocratización• Disminuirburocraciasadministrativasquetrabanlalibregestión• Desburocratizarlasgestiones

Reactivar a funcionarios antiguos• Tratar de darlemásparticipación y categorizarla a los funcionarios anti-

guos que son dejados de lado.• Quesetengaencuentaaantiguosprofesionalescapacesyaptosparalos

puestos.

Evaluación• Primerodebierarealizarseunaevaluaciónaloscompañerosverenquése

le puede apoyar en qué podemos capacitarlo de acuerdo a su perfil, hacerle sentir la importancia de tener un puesto de trabajo y de cuidarlo

• Desearíamejorarsupuestoadecuandoyserevaluadoporelgerenteopre-sidente.

218


Clima más cálido y familiar. Relacionamiento de las personas• Crearunclima familiar.Valorar los recursosconquecuenta la empresa,

respetando la carrera de los funcionarios (no freezer/no gente de afuera) - Mayor Comunicación

• Mejorarel relacionamientoentre Jefes (Gerentes)y funcionarios,promo-cionar a compañeros de la empresa y no traer gente nueva para los cargos.

• Organizarmensualmente cumpleaños de funcionarios delmes. Solidari-zarse con los compañeros que tienen problemas familiares o laborales.

• Másunidadextralaboral,actividadessociales,recreativas.• Laempatía,laconsiderounpuntoidealparaelclimalaboral.• Realizaríareunionesdecamaradería,capacitaciones,fortaleceríaelcompa-

ñerismo y las relaciones de familia-Petropar-hogar.• Llamaríaatodosmiscompañerosypondríamoslascartassobrelamesa,

quitar las dudas y quejas para vivir un entorno agradable.• Crearunclimadeconfianzaconcharlas.• Respetomutuo• Respetaryvaloraralosdemás.Respetandoyvalorandoyoprimero• Buscarunambientedesinceridadconloscompañerosdarleselrespetoque

se merece cada funcionario• Trabajaríaconlosobrerosmásdesprotegidos.Ponersicólogosclínicospara

los trabajadores• Recorrercadasecciónyverificareltrabajoespecíficodecadafuncionario

y escuchar las necesidades de los compañeros para poder dar soluciones favorables al funcionario y a la empresa.

• Atención personalizada a los funcionarios (salario-motivación-patriotis-mo-compañerismo)

• Reuniralagenteparacrearunclimafamiliar.Hacereventos.Informarso-bre el trabajo. Motivar con beneficios.

• Ayudarsemásentrecompañeros• Másreunionesentrecompañerosyeliminarloscomentariosinfundados

Comunicación• Mejorar lacomunicacióndemaneraaqueel funcionarioestéenconoci-

miento de lo que ocurre en Petropar.• MejoraríalaComunicación• Mejorarlacomunicacióndeautoridadesconfuncionarios.Ocuparcargos

con personas capaces como resultado de un concurso. • Escucharatodoslosfuncionariosytratardeencontraralgunasalidaasus

inquietudes• Fomentaríareunionessemanalesenlascualesseintercambienopiniones• Impulsarlacomunicaciónentretodoslosfuncionarios• Reunionesperiódicasymayorrelaciónautoridad-empleado• Legustaríaquehayamayorcomunicación(semarginasitesientencontra

la nueva administración, se margina y se siente atada de pies y manos).• Queexistamásaperturaycomunicaciónengeneralyenespecialconlas

autoridades• Apoyaríaamiscompañerosensustrabajosytrataríadequehubieramás

comunicación• Máscomunicaciónyrespeto• Mayorcomunicaciónconmiscompañeros• Emitirunarevistaoinformativointerno.Loharíasóloconlaautorización

de los superiores.

219


• Incentivarlacomunicaciónyelrespetoentrecompañeros,fomentarelres-peto por la carrera profesional

• Escucharyserescuchado• Deseaquedencomunicadoperiódicoalaopiniónpúblicaparamejorarla

imagen de Petropar.• Diálogopermanenteconlosjefesdealtorango• Máscomunicaciónporpartedelosjefes.Conmásdiálogoentrefunciona-

rios y altos Jefes.• Escucharmásopinionesdelosempleados• Aclararalosempleadossobrelostemasqueaparecenenlaprensa• Ganarlaconfianzadetodosyrecuperarelvasodelecheparaestasección• Actividadessocialesydeportivas• CreequeseríabuenoserescuchadosenPetropar.Haygentetrabajadoray

que quiere lo mejor y espero sinceramente que llegue ese día.

Corrupción• Concientizara losfuncionariosqueevitenrealizaractosdecorrupcióne

incentivar a las autoridades que se castiguen estos actos• Mejorarlaimagenquesetienedelsectoroempresa,conhonestidad.Que

se note o se evalúe el trabajo

Transparencia• TransparentartodalaadministracióndePetropar.• Mantenerymejorarlosbeneficiosalosfuncionarios.

Estrategia• Buscarenestemomentosolucionesparalaempresaconrespectoalasitua-

ción (deuda e imagen de la empresa ante la Opinión Pública.• Mejorarlosprocesosoperativos• Conlareactivacióndelarefinadorayotroslugaresdetrabajoenlaempresa• DaroportunidadaPetroparparaquesealaúnicadistribuidoradecombus-

tibles, regulando todos los combustibles (distribución, precios, etc.) • QueelEstadolespermitatrabajarencuantoa lasresolucionesypresu-

puesto• Contratarmáspersonasybrindarmayoresbeneficios• Sugeriralossuperioresparacomprarembarcaciónparatransportarcom-

bustible

7.6.2 Respuestas polarizadas, con desmotivación extrema o que no son pertinentes• Piensoqueelclimadetrabajodependedelasactuacionesdelasautorida-

des• Nocambiaríanada• Organizarmejorelsindicato• Limpiezadelpredioyornamentación(plantas).Quetodostengantareasy

sueldos acorde• Concienciaraloscompañerossobreloqueeslaempresaylaseguridadque

es preciso que todos cumplan• Privatizar.Manifiestaquemejorseríaprivatizar,noesuntrasplantedemé-

220


dula lo que se necesita sino de ADN.• Esimposibledesdesupuntodevista.• Cambiarleasujefe• Mejorandosuclimadetrabajo,implementandonuevosmétodosacordea

lo requerido por la empresa• Enloparticularsientequelascosasestánbienynonecesitancambio• Negociandoconlaempresa

7.6.3 Informe de encuesta en Villa Elisa

Informe presentado por la licenciada en psicología Licia Martínez, encuesta-dora en Villa Elisa. El mismo está basado en expresiones de los involucrados en el estudio.

El clima detectado en general es tenso, tienen mucho temor de expresarse por las represalias que han ocurrido según sus expresiones. Algunos gerentes motivan y estimulan (un ex intendente) otros menosprecian y denigran.

Se observo labilidad afectiva concomitante con síntomas de estrés en dos secretarias de gerencia.

También manifiestan que sus sueldos están desfasados 10 años, así mismo como la antigüedad y la peligrosidad.

Algunos comentan que desean se reactive de nuevo la planta de refinería (parada hace 12 años y no puesta en marcha desde aquella vez) y de GLP. Un funcionario comenta que durante el Gobierno de Duarte Frutos hubo un in-tento de reactivarla, pero que H. Chávez lo trabó, debido a sus intereses par-ticulares.

Sobre las normas disciplinarias dicen que es el sindicato quien más informa al respecto, pero no de manera suficiente, y opinan que se debería informar sobre ellas en el momento de integrarse a la empresa.

La mayoría coincide en que se perdieron importantes beneficios, princi-palmente el comedor, más conocido como casino, la provisión de leche y los aumentos o ajustes salariales.

Existe un gran descontento por los puestos ocupados a partir de influen-cias, especialmente nombran a una persona mayor de 50 años recientemente nombrada y con un sueldo alto, por el mérito de ser amigo de la presidencia; situación que genera gran malestar entre los funcionarios antiguos, idóneos y capacitados cuyo sueldo no alcanza ni el mínimo vigente.

Los chismes y la consecuente persecución hacia los funcionarios que son enviados a puestos donde no tienen nada que hacer. Hace un tiempo debido a los chismes numerosas personas entre ellas inocentes fueron echadas.

El área de seguridad industrial quedó con una sola persona por turnos; lo cual manifiestan es deficitario especialmente si surgen incidentes o accidentes en la planta. Los funcionarios contratados allí (3) primero fueron trasladados luego desvinculados de la empresa.

El laboratorio posee una dinámica de evaluación solo para los contratados, percibido como injusto incluso por los nombrados, manifiestan se debería evaluar el trabajo de todos. Una persona de la misma dependencia logró ser nombrada pero para la planta de Troche, pero su gerente no desea que vaya por déficit en la cantidad de personal, generando una situación de malestar en la persona afectada y en la sección.

221


Manifiestan así mismo que la prensa es manipulada por intereses de parti-culares. Y la mejor forma de conseguir ascensos y aumentos es sindicalizán-dose.

Existen falencias como la observada en una dependencia en la cual se tra-baja a la intemperie, y precisa de un techo.

Comentan que el servicio de limpieza fue tercerizado y los funcionarios de dichas dependencias reubicados. La empresa que ganó la licitación es de un Ing. de la empresa.

Conversado con el Sr. Mayor de 50 años recientemente nombrado se puede constatar que tiene buenas ideas y proyectos pero no respeta los lineamientos de trabajo y posee prejuicios sobre que «no hay que estar sin hacer nada» ni un momento y opina sobre el desempeño de la mayoría, desvalorizándolo, desea imponerse más que colaborar o negociar, tiene ideas verticalista sobre «esta gente es haragana».

Un gran número de funcionarios manifiesta deseos de hacer mejorar la em-presa, con una disposición al trabajo en equipo.

La mayoría de los sujetos encuestados manifiesta sentir una gran pertenen-cia a la empresa y desean pueda reactivarse la planta al 100% porque sería muy productiva, aseguran. Y que de existir voluntad, la empresa cuenta con los recursos humanos necesarios para lograr las mejoras. Creen que personas en cargos altos buscan sus beneficios particulares y/o desean privatizar, y por ello evitan o traban la reactivación.

Solicitan hacer llegar a la Sfp sus inquietudes y que desean fiscalice el cum-plimiento de las Leyes laborales, que los derechos de los funcionarios sean respetados, sancionando a los que las incumplen.

Datos referidos por funcionariosDesde la presidencia del Dr. Gutiérrez hasta Ramírez Russo, la empresa asu-mió su responsabilidad social, no solo intervino con una política empresarial de beneficiar a los funcionarios dotándolos créditos para la vivienda, de bajo porcentaje de interés anual. Asumió también su rol ante la sociedad aportando a la cultura (Petropar pagaba el salario de todos los profesores de un colegio de villa Bonita de Villa Elisa), participado de forma activa en el desarrollo comunitario. (Periodo desde 1981 a 1997).

Hoy cuando se impulsa con mayor fuerza la política de interacción social de la empresa, para mitigar el impacto ecológico de su activa industrial, ante el RES, Petropar está ausente, después de ser la pionera en América del Sur.

Respecto al salario cuando se estatizó, se hallaba en el tercer puesto, compi-tiendo con el BCP. Petropar no paga el salario de una empresa petrolera, paga el salario de una institución pública, adecuándose a la escala que le impone en el Anexo del personal el Ministerio de Hacienda.

La utilización de traslados, comisión de servicio en otra institución pública, freezer que es un delito con los derechos laborales y humanos (en el Brasil si se le envía al freezer a un funcionario y se detecta, la autoridad del trabajo sanciona al empleados y trata al funcionario como si tuviera una enfermedad contraída en el trabajo), equiparándolo al concepto cargo de confianza (un abuso en la práctica), hicieron estragos en Petropar: 1- enviaron al freezer a 14 gerentes de primer nivel , 2-luego comisionaron al personal de segunda línea, 3-reorganizaron la empresa con personal de tercera línea sin experiencia para gerenciar.4-Siendo el resultado la ineficiencia, errores en el manejo adminis-trativos, 5- la perdida de la carrera administraba en la función pública.


La corrupción, desde el 2003, estaba fuera de control y si bien no es la úni-ca causa, esa situación empeoró porque el salario estuvo y continúa estando congelado a través de varios ejercicios presupuestarios y en endeudamiento del funcionario fue a niveles de quedar en rojo y o no cobrar nada, allí se in-crementó el rapiñaje, ordeñe y hurto dentro de la empresa.

7.6.4 Cuestionario utilizado con los datos obtenidos

La empresa en general

Reconocimiento y remuneración

Sobre el trabajo específico que realiza en Petropar

¿Le parece que Petropar cumple con lo que el Estado necesita de ella?¿Cree que Petropar es eficiente?

¿Cree que los funcionarios y los trabajos se distribuyen racionalmente? ¿Comenta Ud. con orgullo que trabaja en Petropar entre familiares y amigos?

¿Considera que Petropar es un poco suya?

La distribución de salarios ¿Es justa?

¿Siente usted que puede proyectarse (asumir nuevas responsabilidades, ejercer un cargo, nuevos desafíos profesionales) dentro de Petropar?

¿Los jefes reconocen cuando un funcionario demuestra mayor capacidad de lo que normalmente se esperaba del cargo?

¿Considera que Petropar aprovecha al máximo la capacidad de trabajo y el conocimiento que Ud. puede dar?

… ¿Le gustaría permanecer en su puesto actual?…se trabaja en equipo?

… se evalúa periódicamente el trabajo para mejorar resultados?… considera que el trabajo que realiza es importante para Petropar?

Poco1831533717

Sí

68998546

128

Sí39

124

52

regular7575664224

regular64

17

43

regular

4129433712

mucho58463172

110

no

4324247012

no48

10

56

Beneficios sociales¿Se han perdido o disminuido beneficios desde que ingresó en Petropar? Sí. 109 (Pasar a la siguiente) No. 42 (Saltear la siguiente)

Recuerda desde su ingreso, ¿qué beneficios se fueron perdiendo? Citar:(41) Premio(58) Comedor(19) Horas Extraordinarias(5) Préstamos

(27) Uniformes (5) Gas(14) Re categorizaciones salariales.


Compañeros

Jefes y superiores

Por favor, valore la siguiente afirmación: Mi jefe…

ValoresEn Petropar, se valora que el funcionario (marcar 5 de las siguientes opciones)

¿Se lleva bien con sus compañeros?¿Se ayudan mutuamente en el trabajo?

¿Considera que tiene un entorno de amigos entre sus compañeros de trabajo?¿Si dejase la empresa lo sentiría por sus compañeros?

¿Considera que hay suficiente comunicación (diálogo) con los compañeros de sección/departamento?

¿Considera que hay suficiente comunicación (diálogo) con los compañeros de otras secciones/departamentos?

¿Su jefe directo le trata bien, con amabilidad?¿Considera Usted que su jefe es justo?

Su jefe, ¿evalúa el desempeño por resultados de su área?¿Cree que su jefe está dispuesto a gestionarle un ascenso?

¿Existe buena comunicación de arriba a abajo entre jefes y colaboradores?¿Y de abajo hacia arriba?

Me hace sentir parte de PetroparEs un ejemplo a seguir en el campo laboral

Transmite y explica los temas salarialesCrea un entorno motivador

Genera confianza para que uno pueda proponer nuevas ideas o soluciones a los problemas del trabajoEs un líder que logra el compromiso del equipo en la consecución de los objetivos

Transmite los objetivos y resultados de PetroparTransmite los objetivos del equipo y los resultados de su sección, departamento, Dirección o Gerencia

Contribuye a mi desarrollo profesional

No milite en ningún sindicato Pueda mantenerse al margen de los problemas.

Acate las órdenes de los superiores. Sea disciplinado, cumplir con los horarios, uniformes, etc.

Tenga apertura, flexibilidad. Muestre eficiencia, competencia profesional.

Capacidad, experiencia, estudios Tolerancia, carácter flexible y afable

Discreción, no contar nada de lo que uno sabe. Innovación, creatividad.

Compromiso, poner el hombro. Honestidad, coherencia entre lo que se dice y lo que se hace.

Sí13810793

100

78

50

Sí13410572696570

Sí948938709172637471

71726261119145

124

1216

más o menos12354426

49

61

más o menos153438335560

más o menos353241372736454031

no19

1425

24

40

no1

1140483020

no202870423141413546

224


Comunicación Interna General¿Considera que Petropar se comunica satisfactoriamente con sus funcionarios?Sí: 33 Más o menos: 56 No: 61Por favor, indique los temas que Petropar informa a sus funcionarios (Marque con una X)

¿Cómo informa? ¿Le parece adecuada esa manera de informar? Sí: 105 No: 43¿Cree que Petropar tiene voluntad para recoger información de sus funcionarios? Sí: 45 No: 105

Medidas disciplinariasDisposiciones sobre asuetos

Plan institucional (objetivos anuales)Balance

MemoriaPresupuesto

Aclaraciones sobre los temas aparecidos en los mediosMedidas a tomarse en casos de emergencia (seguridad)

Medidas de contingencia ante casos excepcionalesNinguno de los anteriores

¿Le presentaron a sus nuevos compañeros del sector?¿Le presentaron a los compañeros de otros sectores?

¿Le explicaron en líneas generales a qué se dedicaba la empresa?¿Le mostraron el organigrama institucional?

¿Le explicaron claramente cuáles serían sus funciones?¿Tuvo que participar en grupos de discusión y análisis sobre la empresa?

¿Se integró a grupos de reflexión y debate con los tomadores de decisión?

Extremadamente negativaDesfavorable

NeutraFavorable

Muy Buena

242423246

1211

Sí14394

10148

1313422

2443304014

no 8

5750

10320

117129

Cuando ingresó a Petropar:

A su criterio, ¿cómo definiría la postura de la prensa hacia la empresa?

Le parece que lo que dice la prensa, ¿afecta el desempeño de los funcionarios adentro de Petropar?Sí: 72Más o menos: 36No: 42


225

Satisfacción laboralAquí le presentamos 13 factores importantes para la satisfacción laboral. Puede ordenar en la primera columna los primeros 5 que a su criterio son los idealmente más importantes, y en la columna de al lado, los 5 que existen realmente en Petropar.

De qué espacio dispone para dar su opinión sobre temas de interés común de Petropar? Marque lo que corresponda

No hay espaciosInformalmente entre compañeros

Comentábamos con los jefesEn reuniones de trabajo de su sector

En grandes reuniones con todos los compañeros que deseen participarEn reuniones de Sindicato

A través de notas presentadas por funcionarios a las autoridades

Sentirme parte de un equipo de trabajo que se llama PetroparSentir que cumplo una función importanteQue la empresa tenga mejor imagen ante la Opinión PúblicaEl salarioLos beneficiosLos elementos de trabajo Que el grueso de compañeros seamos una gran familiaSaber que puedo proyectarme en la empresa, a ocupar cargos más altos y con mayores responsabilidadesTener un jefe motivadorSaber que mi opinión es escuchadaQue la empresa me informe sobre los planes institucionalesQue me informen/me informan sobre las capacitaciones que puedo tomarQue la empresa evalúe la gestión periódicamenteQue la empresa me informe sobre los temas que aparecen en la prensa

¿Cuántas veces al año la empresa organizaba eventos para todos los funcionarios?

¿Cuántas veces al año compartía algún evento social extra-Petropar (cumpleaños, bodas u otras celebraciones) con sus compañeros de sección?

¿Cuántas veces al año, las máximas autoridades les comentaban a todos los funcionarios sobre cómo iba la empresa?

¿Se sabía cuando un compañero cumple años, se casa, tiene un hijo, fallece un familiar cercano o tiene algún

problema familiar grave?

31995139103019

ideal7649968069384955355147445136

total

271

404

159

no, para nada

10

generalmente sí44

raras veces

28

casi en todos los casos

16

siempre

51

real 7689176253405059604422422528

promedio

1,8

2,7

1

Durante estos dos últimos años en Petropar

226


¿Quiénes obtienen beneficios?Y una última pregunta: según la experiencia que usted ha visto, ¿Quiénes son los que obtienen ascensos o beneficios? Elija 3 opciones, por orden de importancia

Antigüedad4-7 años: 328-12 años: 2613 o más años: 88

Quienes no critican a las autoridades de PetroparQuienes tienen perfil bajo y pasan desapercibidos

Aquellos que cumplen con el horario de trabajoLos que tienen amigos en el Gobierno

Quienes se capacitan permanentementeQuienes tienen un desempeño excelente en el actual puesto de trabajo

Los que cuentan con amigos en la alta gerencia de la empresaOtro:

649

241273043

120

7.6.5 Extractos de las entrevistas en profundidad

Primer EntrevistadoLa eliminación de los Consejos de Administración, en el año 2003, hizo que quedara centralizada, en manos de una sola persona, la toma de decisiones en la empresa: el Presidente, que para más siempre fueron personas que poco y nada entendían del tema del negocio y que por ende, hace y deshace a su real saber y entender «acá vos dependés hablando mal y pronto, del humor del Presidente». No se instituyó ningún cuerpo consultivo en su reemplazo».

La gran materia pendiente de Petropar es que se equilibre (reglada, nor-mativamente) el precio de adquisición de productos y el precio de venta de productos.

La comunicación interna está mal: «Te enterás de las decisiones tomadas de nombramientos, de rebote porque te comentó un compañero de trabajo»

Se ha perdido el compromiso para con la empresa: «Los funcionarios an-tiguos nos criamos dentro de una norma en esta empresa y eso se perdió, ese amor a la camiseta, ese hacer bien las cosas, eso se perdió».

Se menciona también que muchos Jefes de áreas operativas, no salen de sus oficinas para ir con su personal de campo, «El quedarse en la oficina, el estar en la oficina nomás y de ahí nomás querer hacer funcionar la empresa».

Se tornó una oficina muy burocrática.La prensa no ataca por atacar nomás... sobre documentaciones está ha-

blando.

Segundo EntrevistadoLo que cambió en Petropar fue el modo de manejar la institución con criterio empresarial, se tornó burocrática, más burocrática... teníamos sobre nuestras cabezas un grupo ya de administradores que nada entendía de petróleo, nada ninguno de ellos entendía de petróleo.

227


Petropar comercializaba por aquél entonces todos, todos los derivados del petróleo, todos, comenzando por fuel oil, gasoil, kerosene, kerosene de avia-ción, nafta común, nafta súper y GLP.

Hay un mercado cambiante al cual la empresa debe tener la agilidad, de adaptarse rápidamente.

REPSA preparaba a sus técnicos con capacitaciones y pasantías en plantas petroleras de la región.

Así se llegó a la liberación de los combustibles: el gas licuado, el fuel oíl, kerosene de aviación, las naftas y se liberaron todos, se quedó solamente el gasoil.

Hasta que allá por los años 97, ya todo se liberó a excepción del gasoil, que no se liberó porque el gasoil es el combustible de mayor consumo en el país y en ese momento era el combustible imprescindible para que la economía para-guaya no se frenara y continuara creciendo principalmente, por la agricultura, por el cultivo de la soja que ya estaba todo mecanizado y el Estado fijaba el precio. Al fijar el precio el Estado, el capital privado no quiere importar si el precio está alto, lo que sigue pasando hasta ahora, que importe Petropar, que pierda Petropar.

Los grandes beneficios iban para la familia imperial, la familia Stroessner....»pero se divide un poco más porque ya estábamos en «democracia» y los

directores de Petropar comenzaron a sacar su ventaja y eso fue in crescendo a medida que cambiaban los administradores»

«se... germinó la idea de la corrupción, del robo, la rapiña, hoy en día todo el mundo roba, todo el mundo roba»

Ausencia de una política energética. De ahí comienza el porqué estamos como estamos.

También hubo una superpoblación y con mano de obra no calificada «los funcionarios de REPSA cuando pasamos a Petropar éramos 120, después fue surgiendo ahí el Presidente de la Seccional, el Ministro mandaba a algún re-comendado Petropar nunca seleccionó a su personal, nunca seleccionó a su personal, tuvimos que recibir los recomendados y así fue creciendo, creciendo y creciendo con personal no calificado».

Ya nadie trabaja, a nadie le importa, en Petropar ya no hay un soldador, los mejores soldadores del país teníamos nosotros, no diría los mejores electricis-tas, pero muy buenos electricistas, teníamos nosotros, los mejores cañistas del país teníamos nosotros, nadie mejor que los obreros y empleados de Petropar para hacer cañerías.

Tercer EntrevistadoEl entrevistado comenta que tuvo que pasar por varios cedazos para ingresar a REPSA a través de concurso

«Se perdió la parte humana, hay mucha indiferencia. Siempre le digo al Ge-rente General, vení más a menudo a la planta, eso le gusta a la gente, eso dice mucho, lastimosamente eso se llevó a otro plano pero ahora se está recupe-rando, se están haciendo de nuevo eventos, hace poco hubo una misa, vimos el partido todos juntos, de a poco se está recuperando no es fácil, hay mucho rencor»

Antes eran más honestos consigo mismo y con la empresa, más responsables y comprometidos con la empresa, «sentíamos que la empresa era nuestra».

También nota que había más participación «habían reuniones, y eso yo no vi más cuando volví». «Es lo mismo que una familia, por más de que te falte

228


tiempo uno tiene que hacerse de tiempo, buscar el tiempo, ir junto a ellos cuando desayunan, eso le gusta a la gente, es necesario hacer, el obrero quiere saludarle a su Jefe».

Rescata como positivo que se está mejorando Petropar, hay una actitud positiva, hay un mejor control, se está participando en la CIPADE que es un sistema de auditoría interna en cada Gerencia, tenemos un representante que participa de un seminario y yo veo eso muy positivo, y así como nos hemos comenzado a descomponer, así también recuperarnos va a llevar su tiempo no podemos decir que desapareció la corrupción pero yo creo que está dismi-nuyendo y a medida en que se aumente la participación, va a ir creciendo ese control porque es muy importante sentirse controlado y va ir mejorando eso.

Hoy día no sirve ser Jefe para estar encerrado en una oficina sino que hay que ir, estar con ellos, controlar, y al mismo tiempo darle la confianza y la libertad a la gente para que hagan su trabajo. No hace falta andar con el látigo, entre ellos mismos se controlan.

Anteriormente, Petropar comercializaba asfalto, fuel oil, kerosene, gas, naf-ta súper, de aviación, gas, gasoil, que está subvencionado, acá habían 7 produc-tos que le permitían a Petropar mantener subvencionado el gasoil, se sacó uno a uno los productos y no quedamos sólo con 2 rubros y uno de ellos el gasoil que está subvencionado y en estas condiciones no le da el cuero para seguir en estas condiciones, Petropar tiene que volver a comercializar todos esos pro-ductos para poder cubrir eso que pierde con la subvención del gasoil.

Por eso yo siempre digo no es que se robó Petropar, Petropar se dejó estar, fue una política comercial errónea que se fue quitando poco a poco a una em-presa que debe volver a ser grande para poder volver a subvencionar el gasoil.

Si nosotros volvemos a traer asfalto, podemos proveer a los ministerios, a las municipalidades y las gobernaciones

Petropar tiene que poder salir al mercado, directamente al consumidor

Cuarto EntrevistadoLa riqueza de esta entrevista consiste en poder ver tras bambalinas qué ocurrió con Petropar en diversas coyunturas. Los ofrecimientos de dinero, los dobles discursos de varios dirigentes sindicales que se complotan por negociados, por intereses particulares, en especial comentó cómo se dio durante el Gobierno de González Macchi, la lucha por la no privatización de las empresas públicas, la apatía de los funcionarios que ni siquiera por sí mismos querían luchar.

Comenta que está decepcionado de varios compañeros de lucha, que hoy día ocupan cargos lamentablemente digo que «estos tipos no eran corruptos, había sido, como los que criticábamos, como los que decíamos nosotros, por-que no tenían la oportunidad»

Según Él, Petropar no existe en la agenda de este Gobierno. Dice que en Petropar fueron muy manoseados «hicieron con nosotros lo

que se les antojó, hasta hoy, por decirte así...» menciona como problemas la falta de unidad y la desconfianza dentro de la empresa hubo mucha persecu-ción en épocas de Takahasi, ordenada por él pero ejecutada por los propios compañeros.

En la misma época se inventaron «16 Gerencias, Departamentos, Direccio-nes todas las tilinguerías de un tilingo como Takahasi que vino acá verdad, eh de la mano de otro tilingo como Nicanor, verdad, eh....»

Agregó que más allá de lo social y lo político, hay otra cuestión que es crucial, acá estamos hablando del negocio de los 1000 millones de dólares al año».

229


Comenta que a costa de Petropar se levantaron y fortalecieron otras em-presas privadas «La deuda de Petropar fue provocada, a costa del flete que pagaba el Estado a las empresas distribuidoras..., se fortaleció COPETROL, la familia Zapag se hizo de flota de camiones a cuenta del flete que pagaba, nadie se acuerda de ULTRAPAR el grupo Wasmosy, Aranda... alguna vez se investigó, esa planta que está en Encarnación, Petropar teniendo ahí un terreno pero ellos montaron una planta privada que hoy le está haciendo competencia a Petropar eh...

Se habla de corrupción y muchas personas pueden pensar que se robaron toda la plata, pero hay que analizar que en el año 2007, 2008, la mayor crisis mundial del petróleo el barril a 145 dólares, el gasoil a 4500 acá, en Uruguay estaba a más de 6000 y el costo neto de Petropar era de 6000/litro. Nosotros hicimos una ecuación, 800 guaraníes por litro subsidiaba Petropar en todo ese tiempo, por 1millón 200mil metros cúbicos, son más de 200millones de dóla-res, donde se beneficiaron y creemos justo como paraguayos verdad, no esta-mos ajenos a eso, pero qué iba a pasar con la producción de soja si aumentaba de 4.500 a 6.000, qué iba a pasar? Qué iba a pasar con el transporte, los salarios jamás iba a aumentar, todo eso lo aguantó Petropar, pero ABC no se acuerda de eso, Nacha Sánchez no se acuerda de eso, porqué no discutimos de eso.

En Petropar, una persona honesta, conocedora de Petropar, en un año pue-de pagar toda la deuda, en un año Petropar puede pagar toda la deuda que tiene. En un año Petropar puede ahorrar, puede venderle a toda la administra-ción pública a 4mil guaraníes el litro está a 4.270, puede romper la mafia de los cupos de las distribuidoras, pero no lo hace, no le dejan hacer muchas cosas, por intereses de grupos poderosos.

Sobre el Presidente actual, dice que tiene una preparación y el yo creo que así como yo, cometemos errores, pero sabes qué no me consta de Él, que no sea honesto, no me consta, podemos hablar de la administración, de gente que está de injusticia, de incumplimiento pero no podemos hablar de otra cosa.

Quinto EntrevistadoLa comunicación interna era mucho más fluida, mucho más clara entre fun-cionarios y las autoridades, cuando ingresó, lastimosamente con el correr de los años eso se fue limitando. Atribuye eso al aumento del personal nuevo en la empresa con diferentes ideas posiciones y bueno la información fue más complicada.

Comenta que hoy por hoy muchas veces se cruzan con personas por los pa-sillos y no saben ni quién es, ni qué hace, es más, no sabés ni si es funcionario de la empresa.

El amiguismo es un problema de la idiosincrasia del país y nos toca vivir con eso y lamentablemente el que tiene oportunidad para crecer muchas veces se ve estorbado o frenado, o pospuesto para un ascenso para una promoción justa-mente por los problemas del amiguismo, una persona de afuera, un recomenda-do pero bueno eso es parte del día del día, es parte de los entes públicos.

Históricamente la empresa tuvo sus épocas, donde fue razonablemente administrada y hubo períodos de muy mala administración que fue a par-tir del 93, 96 más o menos que fue donde se aplicaron políticas comerciales perjudiciales que hasta hoy día sigue la empresa pagando ese precio de haber liberado por ejemplo el mercado de las naftas, el mercado prácticamente del gasoil y está totalmente liberada la importación, Petropar perdió el mercado del asfalto, del gas.

230


La administración actual cierra el año 2009, con casi 60 millones de dólares de utilidad, realmente 84 haciendo la deducción de lo que se transfiere al teso-ro nacional, más o menos quedan 60 millones de dólares de utilidad del 2009, con esta administración y con este nuevo Gobierno.

Sobre el subsidio afirmó que no puede ser un ente el que asuma el subsidio, «el subsidio es una deuda del Gobierno no de Petropar»

Petropar consulta al equipo económico que se debería hacer tal cual cosa, pero el equipo económico tiene la última palabra. Petropar acata en 5 años el subsidio de Petropar fue de 230 millones de dólares pero eso queda como deuda de Petropar pero realmente esa es una deuda del país, del Gobierno por aplicar esa política, es cierto pasa que el Gasoil como es un producto sensible para la economía nacional, tocar el precio del gasoil significa tener problemas con los transportistas, tener problemas con la carne, con la leche, es un efecto dominó pero tampoco Petropar puede estar absorbiendo eso hay mecanismos.

Nos comentó que actualmente esta administración está luchando para que no se subsidie más, no se está más subsidiando el precio del gasoil, esa es la política de esta empresa, que desde el momento en que Petropar empieza a te-ner resultados negativos, se comunica al Equipo Económico las proyecciones, recomendando el ajuste del precio.

Actualmente Petropar tiene un grupo de técnicos que están comunicados permanentemente entre sí, sin embargo, aunque hubo intentos de iniciar y mantener la periodicidad de reuniones, actualmente esas reuniones no se rea-lizan periódicamente.

También hace mención a la falta de la implementación de una política ener-gética en el país, aunque y aquí viene la parte alentadora es que a través del Vice ministerio de Minas y Energía, dependiente del mopc están realizando reuniones interinstitucionales con miras a construir dicha matriz energética orientadora para el país, con la participación de representantes técnicos de ANDE, de Itaipú, de Yacyretá, de Petropar, de los Ministerios, de Cancillería, etc. Y que este mismo grupo integra a nivel regional otra Comisión que se reúne 2 veces por año.

Sin embargo, los dice el entrevistado «Todo va a depender exclusivamente de la decisión final que va a tener el Gobierno para con Petropar...»

El proceso de reformar el estado será largo y toda reforma tiene un costo económico, político y/o social, es cuestión de que el Gobierno se decida de cuál va a tocar.

Rescató que es bueno este tipo de iniciativa de entrevistas periódicas, sería interesante así la gente saca un poco afuera sus preocupaciones, sus deseos, lo que espera de la prensa, del país.

231


Adolfo Villalba C.Alberto J. Campos E.Alcides Galeano E.Aldo M. Salinas A.Alejandro DuarteAndrea L. Duarte G.Andrés A. Benítez C.Antonio A. González.Antonio Monges A.Antonio T. González V.Aquiles H. Alonso A.Arle Barrios M.Arnaldo S. Amarilla A.Arnulfo A. González T.Carlos A. Garbett M.Carlos A. Ojeda S.Carlos D. Esquivel I.Carlos EspínolaCarlos G. Osnaghi Z.Carlos V. Maciel F.Carlos Von Kreitmair F.Catalino M. Cardozo G.César V. Ávalos E.Creino M. Rodi D.Cynthia G. Cibils A.Damián Lezcano D.Delio Benegas G.Demetrio CastilloDerlis López A.Domingo B. DíazDomingo R. Ridis R.Eduardo M. A. Sánchez L.Eladio Ayala C.Eligio M. RolónEmigdio Coronel T.Emilio A. Colman T.Emilio R. PereiraEnrique E. Franco P.Ernesto A. Parodi V.Estela de la C. MartínezEulalio Morínigo V.Evaristo Ruíz Díaz C.Everton O. Servín R.Fátima Sánchez de RojasFelicita Gómez de MongesFlorentín Giménez D.Floriano Núñez

7.6.6 Nómina de personas entrevistadas y encuestadas

Francisco J. Borquez R.Gabino I. SilvaGabriel Guerín R.Gerónimo Sosa A.Gilberto Núñez P.Gualberto GiménezGuillermo EncinaGustavo V. BogadoHerme Morel R.Hernán A. Martínez E.Hugo A. EncisoHugo Alcides EspínolaHugo ArguelloHugo D. Dubrez O.Hugo F. Carreras V.Hugo J. Ibarrola B.Humberto H. Poletti F.Ildefonso Armoa B.Javier C. Falcón A.Jhon W. Gwynn M.Jorge L. Alarcón C.Jorge D. Garay F.José del R. Galarza R.José R. MonzónJuan C. Benítez E.Juan C. Cuevas P.Juan C. GonzálezJuan C. M. Quiñónez U.Juan de Dios T. Jacobo R.Juan G. González B.Juan GonzálezJuan González A.Juan J. López R.Juan N. González P.Juan P. Salinas C.Juan QuiñónezJulián Montiel L.Julio C. Ramírez B.Lelis E. Ibarra B.Lorena B. Mosqueira O.Luciano Martínez A.Luis Arias C.Luis D. Duarte C.Manuel FerreiraMarcial Lugo B.María L. Paiva A.María L. Vázquez A.

232


María S. Diana de ArmoaMaría V. Migone G.Mario Cole A.Marisel Mora de AscurraMiguel A. CarballoMilder B. Ivaldi I.Mirian E. Zambrini P.Nancy TéllezNatalia D. Ávalos V.Nilsa Dígalo de AyalaNohelia Fretes S.Norman W. SafstrandOscar G. Orrego G.Oscar R. Insfrán A.Osvaldo G. González M.Ovidio J. Silva L.Pablo RolónPedro C. Escobar F.Pedro QuintanaPedro Quintana R.Pedro R. Meza L.

Ricardo M. Sallaberry C.Rita A. Bareiro N.Rolando A. Estigarribia M.Rommy E. Núñez B.Rubén D. Medina S.Rubén González B.Salvador R. MezaSandra L. M. Bojanovich A.Santacruz Portillo R.Sara E. CéspedesTomás Valiente B.Tomasa Salvioni A.Tranquilino TrinidadVicente P. Díaz M.Víctor R. Diez PérezVíctor U. Domínguez F.Vidal D. Galeano O.Virgilio MezaVirgilio Monzón B.Zullis G. Galeano

233


8.1

El rol de los inspectores y fiscalizadoresen la función pública

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y Vigilancia de Normas en el Sector Transporte Público de Pasajeros.• DecretosNos.20.715/98y12.607/01quemodificanelDecreto7575/95.• DecretoNo.8768/00quecrealaComisiónInterinstitucionalparaelCon-

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mercio• Ley1626delaFunciónPublica• Leyes213/93y496/95(CódigodelTrabajo)• Ley2051/03deContratacionesPúblicas• Ley978/96deMigraciones• Leyes2593,1630,3317/07,3026/06delmic• Ley2575/05delintn • Ley937(Demetrología).• Los grandes desafíos mundiales de la inspección del trabajo. Educación Obre-

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8.3.1 Documentaciones y material secundario

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2008.• EstadísticasremitidasporlaUnidadDepartamentaldeEstadísticaSedeI.

Supervisión de Itapúa. Ministerio de Educación.• ProyeccionesdelCensoNacional2002delaDirecciónGeneraldeEstadís-

ticas y Censos• RegistrodecasosdelJuzgadodePrimeraInstanciadelaNiñezylaAdoles-

cencia, Primer Turno de Itapúa,• RegistrodecasosdelJuzgadodePazdeBellaVista• Registrodecasosdelacodeni de Bella Vista• Normativautilizada• CódigodelaNiñezylaAdolescencia.Ley1680/2001• ConstituciónNacionaldelParaguay.1992• Convenciónsobrelosderechosdelniño.1989• Listadoconlaspersonasentrevistadas• EncargadadelaConsejeríaporlosderechosdelniño/ayadolescente(co-

deni) de Bella Vista• PresidentadelConsejoMunicipalde laNiñezy laAdolescenciadeBella

Vista• IntendenteMunicipaldeBellaVista• EncargadadelRegistroCivildeBellaVista• SecretaríadelaSecretaríaMunicipaldeEducación• DirectordelcentrodesaludlocalymiembrodelConsejodeSalud• JefedelaComisaría14PolicíaNacionaldeBellaVista• PasantedelacarreradeSicologíaenlacodeni de Bella Vista• SecretaríadelaSecretaríadelaniñezylaadolescenciadelaGobernación

de Itapúa: • PresidentadelConsejoDepartamentaldelaNiñezylaAdolescencia.• JuezadelaNiñezylaAdolescencia.• DirectoraRegionaldelRegistroCivildeItapúa• DefensorasdelaNiñezylaAdolescencia• EncargadoenEncarnacióndelprogramadeformaciónderedesdelaONG

«BECA Base Educativa y comunitaria de apoyo». • DirectoradelProyecto«Pepoyerá»Centroabiertodeapoyointegralavícti-

mas de explotación sexual y trata de personas en Encarnación.

237


• DirectoradeDesarrolloInstitucionaldelSistemadelaSecretaríaNacionalde la Niñez y la Adolescencia.

• MiembrodelConsejoNacionaldelaNiñezylaAdolescencia• LagestiónpúblicaenelGobiernomunicipalydepartamentaldeConcep-

ción

8.4

La gestión pública en el Gobierno Municipal y Departamental de Concepción

• Burró,Ana(2006)Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caa-zapá. ADEPO, UNFPA, gtz.

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serie Construyendo Integridad. Edit. Mercurio. Pág. 9. Año 2006.• MedicióndelaCalidaddelServicio.InformedeTransparenciaInternacio-

nal. Año 2008.• CzinkotaM.yRonkainenI.Edit.PrenticeHall.Madrid.6ta.Edición.Año

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El material que tienen en manos es el resultado de un proceso de cons-trucción de conocimientos que sur-

gió al interior de instituciones públicas, desde hombres y mujeres que tienen en común el hecho de trabajar para alguna institución del Estado, que han decidido hacerse preguntas sobre la realidad que les rodea, y que han intentado responder-las mediante el rigor de la investigación científica. Este emprendimiento, como tantos otros que surgen para intentar re-mover los cimientos de un Estado de débil institucionalidad, que arrastra prácticas de oscurantismo y discrecionalidad, lo que buscaba justamente era introducir, como procedimiento de radiografía, al-guna luz capaz de generar suficiente con-traste para la identificación de elementos que deben ser superados en la búsqueda de ese Estado diferente, que la sociedad

paraguaya empieza a vislumbrar.

Este documento representa un compendio de seis investigaciones en Gestión Pública realizadas a lo largo del año 2010, dentro del Marco del Proyecto de Equipo de Investigadores en la Función Pública desde la SFP, con el apoyo de geAm y el financiamiento delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La Administración Pública paraguaya una radiografía

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