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Boletín jurídico: La armonización legislativa necesaria para la implementación del sistema acusatorio en México Agosto – Septiembre, 2014
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Boletín jurídico:
La armonización legislativa necesaria
para la implementación del sistema
acusatorio en México
Agosto – Septiembre, 2014
2
Contenido
Introducción .................................................................................................................................. 5 El impacto de la colegiación de los abogados en la calidad de la defensa penal ......................... 8
Bertha María Alcalde Luján El Código Nacional de Procedimientos Penales y las normas estatales...................................... 14
José Luis Eloy Morales Brand Sistema de ejecución de penas ................................................................................................... 17
Miguel Sarre Iguiniz Justificación de la necesidad de una nueva Ley de Crimen Organizado que distribuya competencias entre la Federación y los Estados ........................................................................ 24
Pablo Héctor González Villalobos Apuntes sobre las principales características de la legislación en materia de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias ................................................................................. 30
Rubén Cardoza Moyrón La justicia para adolescentes: una reforma integral pendiente .................................................. 38
Susana Gabriela Camacho Maciel
3
Este boletín ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Su contenido es responsabilidad de los autores y no refleja necesariamente el punto de vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
5
Introducción
Con la publicación del Código Nacional de
Procedimientos Penales (CNPP) el 5 de
marzo de 2014, se abrió la puerta a un
complejo proceso de implementación del
sistema acusatorio que habrá de culminar
su primera fase a más tardar el 18 de junio
de 2016.
Como parte fundamental de la
implementación, está la armonización
legislativa a cargo de los congresos
estatales y federal. El propio CNPP
establece como plazo para dichos trabajos
270 días después de su entrada en vigor,
mismo que se agota el 30 de noviembre de
2014.
Justo en estos momentos, en los
congresos, así como al interior de las
instituciones que operan el sistema de
seguridad pública y justicia penal en
México, se está trabajando arduamente
para cumplir con dicho mandato.
Una aspiración de los trabajos legislativos
es que las leyes relacionadas con el sistema
de seguridad pública y justicia penal sean
congruentes entre sí, de manera que
también las leyes funcionen
sistemáticamente. Esto podría parecer una
empresa difícil por la amplia gama de leyes
relacionadas, pero al menos se podrían
generar algunas prioridades en las agendas
legislativas.
Esto nos conduce a otra cuestión ¿cuál es
forma más conveniente para contar con un
marco normativo integral y armónico? En
la medida de lo posible, la mejor opción
sería emitir paquetes legislativos
completos atendiendo a las prioridades
que se fijen; en vez de discutir y emitir ley
por ley. Esto con la finalidad de evitar que
aspectos no contemplados en una primera
ley que tendrían consecuencias en otra
cuya emisión sea posterior, implique
reformas constantes a leyes previas, con la
inseguridad jurídica que ello traería
aparejado. Así se generaría una dinámica
que permita a los operadores y legisladores
(desde la discusión de las leyes), tener una
imagen panorámica y completa de las
necesidades normativas de la
implementación del CNPP, en vez de
visiones aisladas temáticas.
La labor del congreso federal en estos
momentos es evidente en materia de
mecanismos alternativos de solución de
controversias (MASC) y ejecución de
sanciones penales, como leyes
complementarias al CNPP que también
tendrán carácter nacional. Si bien a la fecha
ya se cuenta con un dictamen de Ley
Nacional de MASC en la Cámara de
Senadores, en materia de ejecución penal
aunque hay algunas iniciativas en el
Senado no se ha llegado a ese punto.
6
Además de este par de materias, hay otras
que también deberían tener la misma
urgencia de adecuación por impactar
directamente en la aplicación del CNPP
como son las leyes de amparo,
delincuencia organizada y justicia para
adolecentes.
También el Congreso Federal tiene la
importante tarea de emitir una nueva ley
para la Fiscalía General de la República con
autonomía del Poder Ejecutivo, reformar la
Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, la
Ley de la Policía Federal y la Ley de la
Defensoría Pública Federal. Estas leyes
deberán ser armonizadas entre sí, lo cual
exigirá del Legislativo Federal la generación
de espacios de diálogo y de consenso entre
los propios operadores del sistema, que en
principio no deberían proponer leyes
orgánicas de manera desarticulada entre
ellos.
A nivel estatal, la mayor urgencia a atender
será la adecuación de leyes orgánicas. En
este rubro los congresos estales se están
planteando cuestiones sobre el modelo
más funcional para la reingeniería de las
procuradurías o fiscalías1; la importancia de
fortalecer los servicios de carrera; la
coordinación entre fiscales, cuerpos
1 A la fecha se vislumbrar tres modelos de
procuradurías: 1. autónomas del Poder Ejecutivo como la PGR; 2. dependientes del ejecutivo concentrando también el aparato de seguridad pública como en Chihuahua; 3. dependientes del ejecutivo sin concentrar a las policías, siguiendo el esquema tradicional.
policiales y éstos entre sí; la incorporación
legal de aparatos profesionales de gestión
administrativa; la certificación del personal,
entre otros.
Cabe mencionar al respecto que la
Secretaría Técnica del Consejo para
Implementación del Sistema de Justicia
Penal (SETEC), recientemente ha
desarrollado 8 modelos de leyes estatales2
con el fin de que sirvan de punto de partida
para las discusiones en los congresos
locales.
En este contexto de intensos trabajos
legislativos que se están realizando por
todo el país, el Programa de Apoyo en
Seguridad y Justicia de USAID en el
esfuerzo por difundir información sobre
puntos los temas actuales que se discuten
en materia legislativa, se dio a la tarea de
coordinar la elaboración de este boletín, en
el que ha reunido a expertas y expertos en
el nuevo sistema de justicia penal que
aportan sus opiniones sobre algunas de las
leyes que han de generarse o reformarse
de manera armónica con el CNPP. El
presente boletín incluye los siguientes
temas:
Colegiación obligatoria de
abogados
2 Los modelos de leyes desarrollados por SETEC son
leyes orgánicas de la fiscalía, poder judicial, defensoría pública, seguridad pública, leyes de extinción de dominio, aseguramiento de bienes, atención a víctimas y protección de intervinientes en el proceso.
7
Legislación estatal
Ejecución penal
Delincuencia organizada
Mecanismos Alternativos
Justicia para Adolescentes
En primer lugar se incluye el artículo de
Bertha María Alcalde Luján, quien atiende
el tema de la colegiación de los abogados
para hacer frente a los problemas de
profesionalización de los abogados y la
falta de mecanismos para sancionarlos en
caso de desempeñar una deficiente
representación legal.
En segundo lugar, aparece el texto del José
Luis Eloy Morales Brand, en el que
expresa la urgencia de la adecuación de las
leyes estatales, especificando algunos
aspectos relevantes, como la nueva
organización del poder judicial.
En tercer lugar se incluyen los cuadros
comparativos elaborados por Miguel Sarre
Iguiniz, los cuales muestran los principales
temas relacionados con las facultades de
los jueces de ejecución penal, de acuerdo a
lo establecido en el CNPP, en las distintas
iniciativas y proyectos de Ley Nacional de
Ejecución Penal. En específico también el
autor anota algunos argumentos para
incluir en dicha legislación lo relacionado
con la ejecución de la medida cautelar de
prisión preventiva.
La participación del Mgdo. Pablo Héctor
González Villalobos expone un tema que ha
sido problemático durante años, como es
la delincuencia organizada. En ese artículo,
el autor marca la importancia de atender
este problema tanto a nivel federal como
estatal, con herramientas procesales
eficaces. Hace énfasis en la importancia de
atender el problema desde lo jurídico y
remarca la necesidad de expedir una Ley
de Delincuencia Organizada “que
distribuya competencias procesales entre
federación y estados”.
Por tratarse de un tema central en la
implementación del nuevo sistema, en esta
ocasión el boletín, incluye el artículo de
Rubén Cardoza, que aborda un tema al que
no se le ha dado la importancia que
merece, justamente por la falta de
información y difusión, como son los
mecanismos alternativos de solución de
controversias. En el artículo el autor explica
las principales características de la
legislación y ante la existencia de ésta, la
necesidad de personal especializado para
su aplicación y desarrollo.
Finalmente se incluye el artículo de Susana
Camacho Maciel sobre la urgencia de
abordar la legislación de justicia penal para
adolescentes, materia que ha sido
abandonada por muchos años.
8
El impacto de la colegiación de los abogados en la calidad de la defensa penal
Bertha María Alcalde Luján
Oficial de Programas de la Iniciativa para el Estado de Derecho.
ABA ROL I
Importancia del rol del abogado en el sistema de justicia penal acusatorio. Deficiencias de la Profesión Jurídica en México. a) Baja calidad de la educación jurídica. b) Falta de actualización de conocimientos. c) Falta de mecanismos para sancionar a abogados que incurran en responsabilidad. Beneficios de la colegiación obligatoria. Conclusiones
No cabe duda que el camino para lograr la
transformación del sistema de justicia
penal en México aún es muy largo. Faltan
menos de dos años para que dicho sistema
entre en vigor en todo el país de acuerdo al
plazo que se estableció en la reforma penal
constitucional de junio de 2008 y no
llevamos ni la mitad del camino andado. El
cincuenta por ciento de las entidades
federativas ni siquiera ha comenzado con
la implementación y son solo cuatro las
que se han logrado implementarlo en todo
el territorio.
La realidad es aún más desalentadora si
tomamos en cuenta que los ajustes
formales son solo parte de los cambios que
se necesita para mejorar el sistema penal,
se requiere entre otras cosas capacitación,
infraestructura y diversas modificaciones
estructurales de las instituciones. Así
mismo, es urgente una auténtica
regulación de la profesión jurídica que
permita contar con abogados éticos y
preparados, especialmente si
consideramos que uno de los derechos que
se pretende fortalecer con la reforma al
sistema de justicia penal es el derecho a
una defensa técnica adecuada.3
Son estos los temas que se analizarán en el
presente artículo. En primer término
hablaremos de la trascendencia de la
actuación del abogado en el sistema de
justicia penal acusatorio, para entender la
3 El nuevo artículo 17 constitucional dispone en
su séptimo párrafo, “La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población. […]. Y el artículo 20 apartado B), inciso VIII, establece que toda persona imputada “Tendrá derecho a una defensa adecuada por abogado, al cual elegirá libremente incluso desde el momento de su detención […].”
9
creciente importancia de una regulación
óptima de la abogacía para garantizar la
calidad de la defensa penal.
Posteriormente haremos una exposición
general de los problemas que aquejan a la
profesión jurídica en México y por último
hablaremos de la colegiación obligatoria
como uno de los mecanismos posibles para
asegurar a la ciudadanía una
representación legal adecuada.
Importancia del rol del abogado en el
sistema de justicia penal acusatorio
Es incuestionable que en el proceso
inquisitivo-mixto era fundamental que el
cliente pudiera contar con un buen
abogado, para asegurar la calidad de los
servicios legales, lo que siempre
condicionó de manera importante el
efectivo acceso a la justicia. Sin embargo,
en un sistema de justicia adversarial el
desempeño del abogado en las audiencias
juega un papel aún más importante para el
resultado del proceso. La dinámica de un
sistema de justicia que funciona con base
en el expediente permite anticipar los
argumentos, suplir las deficiencias de los
abogados a lo largo del proceso y “facilitar”
los procesos con litigio de oídos o tratos
bajo el agua. En contraste, en un sistema
de audiencias públicas los abogados ponen
a prueba sus capacidades frente al juez y la
sociedad mediante la exposición oral de
sus argumentos y la conducción de
interrogatorios y contrainterrogatorios
mediante las técnicas correctas.
En un sistema de justicia acusatorio, son
los abogados, y no el juez, quienes tendrán
que señalar las limitaciones de las pruebas
de la contraparte y objetar cuando las
preguntas son inadecuadas. Así mismo, de
acuerdo al principio de inmediación, el juez
está obligado a presenciar en todo
momento el desahogo de pruebas, por lo
que, tanto el fondo como la forma en que
exponga el litigante sus argumentos serán
de suma importancia. Además, el
comportamiento del testigo a la hora de
declarar y la manera en que reaccione a las
preguntas de la contraparte serán cruciales
para determinar su credibilidad, por lo que
la capacidad de preparar a los testigos y de
realizar un buen interrogatorio o
contrainterrogatorio serán también clave
para obtener una sentencia favorable.
De manera más específica, el rol del
defensor en el nuevo sistema de justicia
penal cobra también especial relevancia. El
sistema de corte acusatorio que pretende
superar al modelo inquisitivo-mixto, busca
un verdadero equilibrio de fuerzas entre
quien acusa y quien se defiende y hace
nítida la posición imparcial del juez. Este
equilibrio brinda grandes oportunidades
para que la defensa ejerza eficientemente
su labor, pero también se les exige más
trabajo y preparación. Entre otras cosas, el
abogado defensor deberá realizar una
10
investigación activa que le permita
confrontar las pruebas del Ministerio
Público y presentar su propia versión del
caso.
Deficiencias de la Profesión Jurídica en
México
La actuación del abogado defensor en el
nuevo sistema de justicia penal acusatorio
se convierte en un tema preocupante si
tomamos en cuenta la escasa preparación
de la gran mayoría de abogados litigantes y
la falta de regulación de la profesión
jurídica. Existe un bajo desempeño de un
elevado número de abogados, lo que
afecta gravemente a los usuarios de los
servicios jurídicos. En los siguientes
párrafos se identifican de forma específica
algunos de los problemas más palpables
relacionados con el ejercicio de la
profesión jurídica, los cuales hacen
evidente el cambio que se requiere en esta
materia.
Baja calidad de la educación jurídica
Al día de hoy, contar con una licenciatura
en Derecho, único requisito para ejercer
como abogado, no garantiza la eficacia
profesional. Existe una enorme disparidad
en la calidad de la educación que las
instituciones mexicanas autorizadas para
impartir la carrera de Derecho brindan.
Esto se debe a distintos factores entre los
que destacan: la diversidad de planes de
estudio, tanto en duración, como en el plan
curricular; falta de estándares uniformes
de ingreso; pocas oportunidades para el
desarrollo de habilidades prácticas y
disparidad en los requisitos para titularse4.
Estos problemas se han radicalizado en los
últimos años, ya que ha surgido una
enorme cantidad de escuelas de Derecho,
que para ser más atractivas a la población
han recortado los planes de estudio y los
años necesarios para cursar la licenciatura,
además de que han facilitado los requisitos
para la titulación. Esto se debe en buena
parte a que los procedimientos para
otorgar licencias a instituciones de
educación superior son deficientes y no
existen medidas disciplinarias para
escuelas de Derecho que no cumplen
estándares de calidad5, lo que ha generado
que muchos abogados ingresen al mercado
laboral sin la preparación adecuada.
Falta de actualización de conocimientos
Otro problema que afecta directamente a
la calidad de la profesión jurídica es la falta
de certificación de conocimientos
4 Muchos de estos problemas fueron
documentados recientemente por la Iniciativa para el Estado de Derecho de la American Bar Association. en el Índice para la Reforma de la Educación Jurídica 2011 (LERI). Este diagnóstico busca evaluar la educación jurídica de acuerdo a un conjunto de estándares internacionales que se consideran ser representativos de las mejores prácticas en la materia. Iniciativa para el Estado de Derecho de la American Bar Association. http://www.abaroli.mx/abaroli/abaroli.html#!slideshow/cq10 5 Idem
11
obligatoria y educación jurídica continua.
Una vez que el estudiante en Derecho se
integra al mercado laboral, no existen
mecanismos de control que los constriña a
estar actualizados en la materia de su
dominio. La cédula profesional que
autoriza a una persona a ejercer como
abogado, se obtiene de forma automática
después de la titulación y es de por vida,
solo puede ser suspendida por orden
judicial en caso de que se comentan
conductas ilegales graves. Por lo que buena
parte de los abogados se olvidan para
siempre del estudio y nunca vuelve a tomar
cursos de actualización.
El Derecho es un área de conocimiento
muy dinámica y la velocidad en el cambio
de los instrumentos jurídicos exige la
constante capacitación por parte de los
abogados. Al no existir una regulación que
obligue a ello, este proceso es sólo
resultado de la voluntad de quienes así
quieren hacerlo, lo que provoca que en
muchas ocasiones los demandantes de los
servicios jurídicos padezcan severas
afectaciones por la deficiente preparación
del profesionista que se contrata.
Falta de mecanismos para sancionar a
abogados que incurran en responsabilidad
Los dos grandes problemas relatados: las
deficiencias en la educación jurídica y la
falta de actualización de conocimientos de
los abogados, han propiciado que
aumenten los conflictos entre
profesionistas que incurren en
responsabilidad y sus clientes, los cuales
pueden ser severamente afectados en su
libertad y patrimonio. Este problema es
especialmente grave si consideramos que
no existen mecanismos eficientes para
sancionar a abogados litigantes que
incurran en responsabilidad o promover
amigables composiciones con sus clientes
en dichos casos.
En la actualidad, las acciones legales con
las que cuentan los usuarios de servicios
jurídicos para reclamar los daños que
hayan sufrido por una deficiente
representación legal son muy limitadas.
Estos juicios pueden durar varios años e
implican que el afectado invierta recursos
económicos que muchas veces no tiene,
para lograr una sentencia que difícilmente
le favorecerá. Por otro lado, la capacidad
de vigilancia y control de los prestadores
de servicios jurídicos por parte de la
autoridad ha quedado rebasada por el
crecimiento numérico de los abogados en
ejercicio.
Beneficios de la colegiación obligatoria
La defensa es un derecho reconocido
constitucionalmente que cobra especial
relevancia en materia penal ya que lo que
se pone en juego es la libertad. Debido a
esto surge la necesidad de generar
mecanismos de control para garantizar la
12
calidad técnica y ética del abogado
litigante, así como aquellos que permitan
evaluar su labor y evitar o, en su caso,
subsanar los posibles daños que éste
pudiera causar por la falta de esos
controles.
Una de las vías que diversos países han
utilizado a lo largo de la historia para lograr
la seguridad y certidumbre que se
pretende respecto de la correcta
prestación de los servicios jurídicos, es la
colegiación obligatoria.6 Dicho mecanismo
incluso ha sido aplicado en México desde la
segunda mitad del siglo XVIII. La
colegiación obligatoria consiste en la
exigencia de contar, en adición al título
habilitante, con la afiliación a alguna
asociación o colegio de profesionistas del
mismo gremio, a fin de que una persona
pueda ejercer la profesión. Esta implica
beneficios tanto al abogado, ya que se
garantiza la protección de sus derechos
profesionales e independencia, como al
usuario, a quién se le brinda la oportunidad
de defenderse de eventuales abusos y
exigir que los servicios sean óptimos.
Los beneficios de la colegiación obligatoria
de las profesiones en general, y
especialmente de los vinculados para la
abogacía son numerosos. A manera de
6 Algunos ejemplos son España, Francia,
Inglaterra, Italia, Estados Unidos de América, Guatemala, Honduras, Panamá, Brasil, Argentina y Perú.
resumen los podríamos enumerar de la
siguiente manera:7 1) la correcta
ordenación del ejercicio de la profesión
jurídica; 2) la representación exclusiva de la
profesión; 3) la defensa de los derechos e
intereses profesionales de los colegiados;
4) la formación profesional permanente de
los abogados; 5) el control deontológico y
la aplicación del régimen disciplinario en
garantía de la sociedad; 6) la defensa del
Estado social democrático de derecho así
como la defensa de los derechos humanos;
7) la colaboración en el funcionamiento,
promoción y mejora de la administración
de justicia y 8) asegurarse que el abogado
pueda ejercer sus funciones con
independencia y libertad.
No obstante que la colegiación obligatoria
ha sido la respuesta que la mayoría de
países desarrollados han encontrado para
regular la abogacía, existen numerosas
resistencias tanto en México como en otras
partes del mundo. Una de las principales
preocupaciones es que dichas asociaciones
se conviertan en cotos de poder. Sin
embargo, la experiencia comparada nos
indica que si existe una regulación legal
adecuada, esto no sucede, los colegios
profesionales se dedican únicamente a los
temas de su competencia, es decir el
control ético y la formación profesional
continua, no intervienen en política, 7Cruz Barney, Osca (2012), La Colegiación de
abogados como garantía de independencia de la Profesión jurídica, en Cuestiones Constitucionales, num. 28, IIJ UNAM, (p. 82).
13
religión ni otros temas que nos son
exclusivos de su rama. En virtud de esto
hay poner especial atención en la
legislación de este tema.
Conclusiones
El éxito del sistema jurídico, especialmente
el modelo acusatorio que se pretende
implementar en México en materia penal,
depende mucho de la calidad técnica e
integridad ética de los abogados, y
actualmente no existen mecanismos
eficaces para garantizar la
profesionalización de los abogados y el
cumplimiento de las normas deontológicas,
papel que normalmente tienen los colegios
de abogados en los países donde la
colegiación es obligatoria. Es por eso que
es trascendental analizar y discutir los
beneficios de la colegiación de abogados
en México. Es un tema trascendental que
va ligado a la garantía del derecho de
defensa adecuada y al buen
funcionamiento del nuevo sistema de
justicia. Afortunadamente ya existen
iniciativas muy serias en el Congreso en
esta dirección.
En el mes de febrero de este año fueron
presentadas al Congreso de la república
una iniciativa de reforma constitucional en
materia de colegiación y certificación
obligatoria y una Ley General para el
ejercicio profesional sujeto a colegiación y
certificación obligatoria8. Dichas iniciativas
fueron producto de un intenso análisis y
debate de un Comité conformado por
académicos, autoridades de los tres
poderes y miembros de la sociedad civil.
Mediante la reforma a los artículos quinto,
veintiocho y ciento setenta y tres la
iniciativa de reforma Constitucional
pretende facultar al Congreso de la Unión
para determinar los casos en que para el
ejercicio profesional se requiera de
colegiación obligatoria.
De acuerdo a las iniciativas mencionadas
los colegios profesionales, no serán
asociaciones civiles que busquen intereses
privados, serán entidades privadas de
interés público. Aunque dichas
instituciones gozarán de cierta autonomía
e independencia, estarán reguladas por el
Estado y fungirán únicamente como
coadyuvantes de las autoridades que
tienen a su cargo la regulación del ejercicio
profesional.
Confiamos en que se aprueben dichas
iniciativas en esta legislatura y logremos
avanzar así en el tema de la regulación de
la profesión jurídica, tan importante para
mejorar el sistema de justicia.
8http://www.senado.gob.mx/?ver=sp&mn=3&s
m=2&lg=62&ano=1&id=43635 http://www.senado.gob.mx/?ver=sp&mn=3&sm=2&lg=62&ano=1&id=43672
14
El Código Nacional de Procedimientos Penales y las normas estatales
José Luis Eloy Morales Brand Profesor Investigador titular
de la Universidad Autónoma de Aguascalientes
La reforma Constitucional Federal de 18 de
Junio de 2008, tiene dos ejes
fundamentales9: primero, la reacción penal
del Estado, quien debe velar por la
protección de los derechos fundamentales
de los involucrados en el conflicto, es decir,
de la víctima, el imputado y la misma
sociedad; segundo, siempre aplicando e
interpretando la juridicidad para buscar el
mayor beneficio posible a los involucrados,
y el mínimo perjuicio indispensable.
El 8 de octubre de 2013, se reformó la
fracción XXI del artículo 73 de la
Constitución Federal, para establecer la
facultad de la Federación para crear la
normatividad procesal penal, aplicable por
los Estados. Para cumplir lo anterior, a
partir del 5 de marzo de 2014, nuestro país
cuenta con el Código Nacional de
Procedimientos Penales, pues algunas de
las diversas normas procesales penales,
variaban los principios básicos de reacción
y tratamiento del conflicto delictivo, lo que
podía llevar a la falta de certeza en el
9 Morales Brand, José Luis Eloy. El modelo
criminológico en el Sistema de Justicia Penal Mexicano. Primera Edición. Flores Editor y Distribuidor. México, 2010, p. 419.
resultado del enjuiciamiento de una
persona, y en la nula efectividad de los
derechos de las víctimas10.
Esta base normativa debe reflejarse en la
juridicidad de los Estados, por lo que
algunas normas deben armonizarse con el
contenido Constitucional y del Código
Nacional de Procedimientos Penales, para
aterrizar las disposiciones necesarias que
permitan la implementación eficaz del
nuevo proceso penal acusatorio en México.
Concretamente, esas normas locales son
las Constituciones, Códigos Penales, Leyes
Orgánicas de la Fiscalía, Defensoría y Poder
Judicial, Ley de Seguridad Pública, Ley de
Protección a Víctimas, Leyes de Justicia
Penal de Adolescentes, y todas aquellas
que hagan referencias a códigos de
procedimientos penales estatales.
Las Constituciones locales, deben
establecer los principios del nuevo sistema,
y los requisitos de protección e
interpretación de los derechos humanos.
Por otro lado, es necesario que los Códigos
10
Morales Brand, José Luis Eloy. Proceso Penal Acusatorio y Litigación Oral. Primera Edición. Editorial Rechtikal. México, 2013; Addendum.
15
Penales sean revisados respecto de sus
contenidos sobre elementos del delito,
para evitar seguir aplicando teorías
causalistas, finalistas y funcionalistas, en
hibridaciones que no permiten resolver
adecuadamente el conflicto; por lo que
aquellos Códigos que lo requieran, tienen
como punto de partida el marco de nuevo
dogmática penal que establece el Código
Nacional de Procedimientos Penales.
Además, debe revisarse la figura del
reconocimiento de inocencia, que se
incluye en la norma sustantiva como causa
de extinción de responsabilidad penal, para
adecuar su procedencia, tramitación y
resolución; también, establecer el
mecanismo para determinar
indemnizaciones por detención y condena
injusta; además de modificar las
referencias que, en ésta y otras
normatividades, se hacen a los códigos de
procedimientos penales locales.
De igual manera, Leyes Orgánicas de la
Fiscalía, Defensoría, Poder Judicial y
Seguridad Pública, deben revisarse para
verificar que se encuentren acorde al
nuevo modelo.
En lo particular de la Fiscalía, su forma de
organización, con unidades de atención
temprana, de salidas alternas,
investigación, procesamiento, capacitación,
bodegas de evidencias y atención a la
ciudadanía y medios de comunicación;
tomando en consideración que se
convierte en un sujeto procesal con
igualdad frente a otros intervinientes.
Por otro lado, la organización interna de las
defensorías, para sentar las bases de una
defensa y asesoría jurídica de calidad, con
su regulación sobre tales servicios,
unidades de capacitación, investigación,
evaluación de casos y vinculación; la
igualación de salarios con los Fiscales, junto
con el servicio profesional de carrera para
los asesores y defensores, lograrán un
mayor nivel de profesionalización, de
confianza y seguridad. Además de contar
con unidades especializadas de auxiliares
jurídicos y en investigación para defensores
y asesores, para lograr la igualdad de
armas; y finalmente regular claramente la
figura de contratación de defensa privada a
cargo del Estado, en casos de imposibilidad
material o de un alto perfil de
especialización.
También debe incluirse la nueva
organización del poder judicial, con los
jueces que se harán cargo de las etapas
procesales, así como la administración del
tribunal que les auxiliará con las labores no
jurisdiccionales en la gestión administrativa
(coordinación con los jueces, seguimiento
de causas, salas de audiencia, agenda
judicial, apoyo informático y tecnológico,
gestión de recursos, etc.), junto con la
policía procesal, que realizará actividades
16
de cumplimiento de mandatos, vigilancia y
seguridad de los tribunales.
Debe armonizarse la relación de las
Instituciones de Seguridad Pública con
estas instituciones, para efectos de
determinar las policías de proximidad, las
unidades encargadas de aseguramiento de
lugar de los hechos, así como el
establecimiento de la policía procesal
auxiliar de juzgadores, y la unidad o
autoridad encargada del seguimiento y
vigilancia de medidas cautelares y
suspensión condicional del proceso, en
cumplimiento de las determinaciones de
los jueces.
Las leyes de atención y protección a la
víctima deben revisarse en su contenido,
para ampliar los derechos, aquellas que lo
requieran, establecer la manera de
hacerlos efectivos, y regular los fondos de
indemnización a favor de víctimas y
ofendidos, así como la prestación del
servicio de asesoría jurídica de calidad.
Mientras que las normatividades de
Justicia Penal de Adolescentes, deben ser
revisadas para dejar atrás las disposiciones
inquisitivas, y adecuarlas a un proceso
acusatorio oral.
Finalmente, deben adecuarse otras normas
relacionadas con el Sistema de Justicia
Penal, como las relativas a la
Administración Pública, Códigos o normas
Municipales, y aquellas disposiciones de
íntima relación, que contengan referencias
a códigos procesales locales, para contar
con un marco armonizado y sin
contradicciones.
El Código Nacional de Procedimientos
Penales fue posible, ya que el Sistema de
Justicia Penal es un sistema
completamente Constitucional y
Convencional: todas sus reglas de
operación y aplicación los encontramos en
la Carta Magna y el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, y deben ser
aterrizadas y observadas por igual en cada
uno de los Estados que conforman nuestra
Federación; por lo que los principios no
deben estar vigentes en algunos lugares,
pero olvidados en otros; de ahí que su
unificación y armonización trata de lograr
su respeto efectivo11 y una implementación
adecuada del nuevo sistema procesal, con
respeto a los derechos humanos de todos
los involucrados en el conflicto delictivo.
11
Morales Brand, José Luis Eloy. Participación en el panel de conferencias: Hacia un Código Penal único en México, que se llevó a cabo en el Foro “El futuro de la investigación jurídica en México”, organizado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, la Academia Mexicana de Ciencias y el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la República, el 30 de mayo de 2013, en la rectoría del Campus Guanajuato, Universidad de Guanajuato.
Sistema de ejecución de penas
Miguel Sarre Iguiniz
Profesor Investigador titular del Instituto Tecnológico Autónomo de México
Notas sobre la legislación en materia de ejecución penal. Sobre la competencia de los Jueces de control y los Jueces de ejecución. Sobre los Sujetos legitimados para acudir ante los Jueces de ejecución. Sobre la naturaleza de la pena. Sobre la esfera jurídica de las personas privadas de la libertad. Partes y sujetos obligados por el Derechos de ejecución penal
A. Notas comparativas entre iniciativas y
proyectos de ley de ejecución penal
El artículo 18 constitucional establece que “El
sistema penitenciario se organizará sobre la
base del respeto a los derechos
humanos…”12. Sin embargo, esta adición no
ha sido ni será suficiente para que dentro de
las prisiones no existan abusos contra los
derechos de las personas privadas de
libertad o en proceso penal.
Para evitar estos abusos, es necesario contar
con una legislación en materia de ejecución
penal que respete los principios de la
Constitución y los estándares internacionales
de derechos humanos, además de establecer
una estructura orgánica eficiente e
12
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917. Última reforma publicada el 10 de febrero de 2014.
instrumentos procesales eficaces que
garanticen el buen desarrollo de las personas
privadas de libertad dentro de los Centros.
Una de las figuras relevantes dentro del
sistema penitenciario, es el Juez de Ejecución
(JE) de pena, quien tiene como
responsabilidad garantizar el debido proceso
durante la ejecución la prisión preventiva y
de la pena de prisión13. A continuación se
presentan algunos cuadros comparativos, los
cuales muestran los principales temas
relacionados con las facultades de los jueces
de ejecución penal y la postura que se ha
13
Glosario de términos básico de Derechos Humanos y Derecho Procesal Penal Acusatorio. Arjona Estévez, Juan Carlos. México, DF. 2014. Página 96.
18
adoptado en distintas iniciativas o proyectos
de iniciativa
Notas sobre la legislación en materia de ejecución penal
COMPETENCIA DE LOS JUECES DE EJECUCIÓN
PENAL (JE) INICIATIVA SENADO PROPUESTA PGR OBSERVACIONES
Sobre condiciones de vida digna y segura en reclusión (alimentos, servicios y suministros, etc.)
El JE interviene después de haberse resuelto recurso administrativo.
No se prevé un procedimiento para ello; la competencia se centra en la reducción de la pena (beneficios) y en traslados.
Los internos/as requieren un recurso judicial ágil después de haber acudido a la dirección del centro. Acceso a la justicia.
Sobre traslados Control ex ante. Control ex ante y ex post.
En cuanto al control ex ante, ambos se ajustan al CNPP y a los criterios de la SCJN. La PGR asume que la autoridad administrativa de cualquier forma tendrá la necesidad de realizar traslados y por eso considera necesario un control ex post.
Sobre personas procesadas/sentenciadas
Los JE conocen cuestiones sobre las condiciones del internamiento tanto de procesados como de sentenciados, además de traslados.
La competencia de los JE no se extiende a las personas procesadas, sino solo a las sentenciadas, respecto de su situación jurídica y traslados.
Las personas en prisión preventiva quedaría en desventaja frente a las personas sentenciadas, en cuanto que no contarían con la misma protección judicial.
El juez de ejecución no realiza funciones de juez de vigilancia o inspección ordinaria sobre las prisiones. Se opta por el modelo de juez de ejecución y no por el de juez de vigilancia (España).
Coincidencia básica Coincidencia básica
Efectivamente, hay consenso en que la vigilancia sobre el funcionamiento de las prisiones corresponde a los ombudspersons; los jueces están para resolver controversias y si supervisan pierden su posición de imparcialidad
Sobre la competencia de los Jueces de control y los Jueces de ejecución
INICIATIVA SENADO PROPUESTA PGR OBSERVACIONES
Los jueces de control tienen competencia para determinar la procedencia de la prisión preventiva; los jueces de ejecución tienen competencia para resolver las controversias DURANTE la prisión preventiva.
No se regula.
En el proceso penal (al igual que en el mercantil) hay actos de ejecución (prisión preventiva en el proceso penal; embargo en el mercantil), que tienen lugar antes de la sentencia. En el proceso mercantil no hay un juez especializado en ejecución por eso el mismo conoce de la misma; en el proceso penal sí hay juez especializado y debe conocer sobre todas las demandas contra el órgano auxiliar en la ejecución penal.
19
Sobre los sujetos legitimados para acudir ante los Jueces de ejecución
Sujetos INICIATIVA SENADO PROPUESTA PGR OBSERVACIONES
Personas Privadas de la libertad
Personas procesadas y sentenciadas.
Personas sentenciadas, únicamente.
Deben ser ambos, puesto que están sujetos a las mismas condiciones de vulnerabilidad. Solo el tema de los reductivos penales es exclusivo para sentenciados.
Visitantes Los incluye con derechos propios
No incluye a ninguna de estas categorías, al considerar que el JE únicamente está para resolver situaciones de las personas sentenciadas. Ello implica que los otros sujetos deben acudir ante un juez penal o de amparo.
Una consecuencia del principio de universalidad de los derechos humanos es ampliar su legitimación a otros sujetos que están en contextos que requieren protección, aunque formalmente no sean considerados como parte.
Observadores
Los incluye con derechos derivados de los principios de publicidad y transparencia.
Defensores Los incluye con derechos propios.
Hijos de mujeres en prisión
Los incluye, por medio de quien los representes.
Sobre la naturaleza de la pena
DERECHO PENAL DE ACTO/AUTOR
EN LOS TÉRMINOS DE LA DISTINCIÓN ESTABLECIDA POR
EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE
INICIATIVA SENADO INICIATIVA PGR OBSERVACIONES Derecho Penal de acto: normas, contenidos y procedimientos que regulan la vida en reclusión, con base en el comportamiento de la PPL y no su personalidad. Se eliminan completamente los estudios de personalidad y el sentido progresivo de la pena.
Derecho Penal de autor: se busca modificar la personalidad del interno mediante un programa individualizado. Subsiste la aplicación de los estudios de personalidad.
La PPL, sea procesada o sentenciada, debe ser considerada como sujeto de derechos y obligaciones y no como objeto de tratamiento. Se busca secularizar el Derecho de ejecución penal y acabar con la corrupción en torno a los estudios de personalidad.
Sobre la esfera jurídica de las personas privadas de la libertad
INICIATIVA SENADO INICIATIVA PGR OBSERVACIONES
Se establece una categorización de derechos que se conservan;se adquieren, y se limitan en reclusión
No establece estas categorías ni principios de ponderación.
La judicialización de la ejecución penal implica tener parámetros claros sobre la distinción entre estas tres categorías de derechos y los principios aplicables para ponderar entre ellos.
Se establecen criterios para determinar el alcance de los derechos constitucionales que adquieren las PPP (art. 18): proporcionalidad, necesidad e indoneidad.
No se establecen criterios similares.
Los principios del Comité de DDHH, para la satisfacción de los derechos sociales son aplicables en prisión: los servicios deben estar disponibles y ser accesibles, adaptados a sus necesidades, y de calidad.
20
Competencia de los jueces federales VS competencias de los Jueces locales de ejecución
INICIATIVA SENADO PROPUESTA PGR OBSERVACIONES Se regula un sistema de competencias para los casos en que la PPL del fuero local está interna en un centro federal y viceversa.
No se hace regulación alguna en razón de que los JE solo conocen sobre la situación jurídica de la PPL. El JE continúa con la competencia que tenía el juez del proceso.
Debe distinguirse entre la competencia sobre las condiciones de internamiento y la competencia sobre la situación jurídico-penal de la PPL.
Partes y sujetos obligados por el Derechos de ejecución penal
INICIATIVA SENADO INICIATIVA PGR OBSERVACIONES Las partes en la relación procesal son la PPL y la autoridad administrativa. El MP solo interviene en cuestiones relativas a la reparación del daño a cargo del victimario.
Las partes son las mismas que en el proceso penal, es decir persona sentenciada y MP.
Ni las partes del proceso son las mismas que las de la ejecución penal, ni las litis son similares. Únicamente donde hay continuidad de la litis, como en la reparación del daño, el MP continúa la intervención que inició en el proceso.
Las normas de ejecución penal tienen como destinatarios tanto a las autoridades administrativas, quienes tienen el carácter de auxiliares de los órganos judiciales (Art. 89-XII CPEUM), como a las PPL.
Preeminentemente las PPL.
El Derecho de ejecución penal se aparta del concepto de la legislación vigente en la que solo se concebía una relación lineal, vertical, entre la autoridad ejecutora y la PPL. El nuevo sistema incorpora la igualdad procesal cuando surge un conflicto entre ambos (igual que el MP es autoridad en una fase y parte en igualdad procesal en el proceso penal).
Prisión preventiva en ley de ejecución
penal.
Una de las cuestiones que más se ha
debatido sobre su regulación en la ley de
ejecución, es la definición de competencias
jurisdiccionales en materia de prisión
preventiva. A continuación se desagregan
diez consideraciones para decidir qué
autoridad ha de ser competente para
resolver las controversias entre las personas
sujetas a prisión preventiva y las autoridades
responsables del sistema penitenciario en
donde se impone la misma:
1. De acuerdo con el dictamen
respectivo de la Cámara de Diputados, el
sentido de la reforma al artículo 21
constitucional en el 2008 es garantizar el
control judicial durante la ejecución penal
mediante los jueces de ejecución de pena.
2. La Constitución no establece
expresamente la figura de los jueces de
ejecución y, en consecuencia, tampoco
deslinda las competencias entre estos y los
jueces del proceso, por lo que la asignación
de competencias queda sujeta a criterios de
racionalidad constitucional y legislativa.
3. En 2013 se adicionó el artículo 18
constitucional para enviar una mensaje
político-constitucional en el sentido que el
sistema penitenciario – sin distinguir
21
respecto de la situación jurídica de las
personas privadas de la libertad– debe
organizarse conforme a los derechos
humanos, lo que implica que las personas
sometidas a prisión preventiva ameritan la
protección judicial en relación con las
autoridades administrativas bajo cuya
responsabilidad se encuentran. De esta
forma, la ejecución penal comprende tanto
la pena de prisión como la prisión preventiva.
No solo se ejecutan las sentencias; también
se ejecutan otras resoluciones judiciales,
como aquéllas que imponen la prisión
preventiva o penas distintas a la prisión,
como el trabajo en favor de la comunidad.
4. Para garantizar la tutela judicial
efectiva de los derechos humanos que
pueden verse afectados con motivo de la
reclusión de una persona, el legislador debe
valorar la idoneidad de los jueces que mejor
pueden cumplir esta función. Si se sigue la
lógica que el juez de control es el mejor
calificado para controlar la ejecución de las
medidas cautelares porque él o ella la
impuso, la consecuencia lógica sería que el
juez del proceso o tribunal de juicio oral,
sería el idóneo para controlar el
cumplimiento de las penas que imponga, y
entonces simplemente se abandonaría la
idea de un juez especializado en la ejecución
penal.
5. Para ponderar las ventajas y
desventajas de que sean los jueces de
control o los jueces de ejecución los que
diriman las controversias entre las
autoridades y los internos durante la prisión
preventiva, conviene tener presente a qué
tipo de controversias nos referimos. Sin
pretensiones de exhaustividad, esta
controversias pueden versar sobre:
a. Instalaciones y mobiliario: Comprende las
áreas de servicios educativos, culturales,
deportivos, recreativos, de atención de la
salud, religiosos y laborales; locutorios,
estancias y áreas de visitas familiar e
íntima; áreas para madres privadas de la
libertad, así como las estancias infantiles;
sanitarios y dormitorios, cocinas,
comedores y lavandería, así como la
infraestructura general y los muebles y
enseres necesarios para una vida digna en
internamiento con condiciones adecuadas
de higiene y salubridad, iluminación,
ventilación y de mantenimiento.
b. Régimen de privación de la libertad: La
regulación de los derechos, obligaciones y
restricciones que las personas privadas de
su libertad tienen en cuanto al acceso a
zonas al aire libre; comunicaciones al
interior y con el exterior; entrevistas y
recepción de visitas; horarios; acceso a
medios impresos y electrónicos de
comunicación; acceso a equipos
22
electrónicos propios o del centro; lugares
de desplazamiento en el centro; rutinas y
actividades de aseo; actividades de
conservación del orden; la recepción o
posesión de alimentos, bebidas y otros
objetos; ubicación al interior del centro,
permisos temporales de externación y
otras similares.
c. Servicios: Las actividades educativas,
culturales, recreativas, de trabajo, de
capacitación para el trabajo, de
protección para la salud, deportivas y
otras similares que debe tener
disponibles el centro de manera
accesible, aceptable y adaptable a las
necesidades de las personas privadas de
la libertad. Entre los servicios se
comprende el abasto de productos que,
sin formar parte de los suministros
gratuitos, deben ser accesibles y
asequibles para las personas internas.
d. Suministros: Todos aquellos bienes que
debe ofrecer el centro gratuitamente,
entre ellos, el agua corriente y potable,
alimentos, medicinas, anticonceptivos
ordinarios y de emergencia; condones
masculinos y femeninos, ropa, colchones
y ropa de cama, artículos de aseo
personal y de limpieza, libros y útiles
escolares, así como los instrumentos de
trabajo.
e. Traslados.
6. Para asignar la competencia a unos u
otros jueces debe atenderse al criterio de
eficiencia establecido en el artículo 109
constitucional, fracción III. ¿Qué juez/a está
mejor posicionado/a para resolver el tipo de
controversias identificadas? ¿Los jueces de
ejecución especializados en las mismas litis
respecto de las personas sentenciadas, o los
jueces de control, dedicados a cuestiones
propias del proceso penal?
7. Sería ineficiente que los jueces de
control dentro del nuevo sistema de justicia
penal acusatorio atendieren, además de las
cuestiones procesales que les atañen,
aquéllas que antes relativas la vida digna y
segura en reclusión de las personas
procesadas, mientras que jueces distintos,
los jueces de ejecución, tutelaran idénticos
derechos respecto de los/as internos/as
sentenciados/as.
8. No haría sentido que la ejecución de
la pena de prisión dependiera de la nueva ley
única en la materia y que la ejecución de las
resoluciones judiciales que imponen la
prisión preventiva dependa de una ley
distinta.
9. En el absurdo caso que el legislador
decidiere dotar de competencia a los jueces
de control sobre la ejecución de la medida
cautelar de prisión preventiva debería:
23
a. Promulgar una ley que establezca los
órganos y procedimientos administrativos
y judiciales que regulen:
i. Las controversias sobre las materias antes
listadas, de manera similar a la ley de
ejecución penal respecto de las sentencias
penales. En este caso, lo más adecuado
sería que la legislación correspondiente se
incluya en el propio código procesal o se
promulgue de manera simultánea.
ii. Las situaciones que se presenten cuando
una persona sujeta a prisión preventiva sea
sentenciada sin que se hayan resuelto las
controversias iniciadas durante la prisión
preventiva. ¿Continuará el juez de control
ejerciendo jurisdicción sobre personas
sentenciadas o declinarán su competencia
a favor de los jueces de ejecución? Y, en el
último caso, ¿no valdría la pena que los
jueces de ejecución conocieran de las
controversias desde el principio en vez de
fragmentar la jurisdicción? ¿Tendría
sentido crear toda la infraestructura que
requieren los jueces de ejecución si los
jueces de control ventilan litis idénticas?
b. Establecer el impacto presupuestal
originado por cuestiones propias del
internamiento sean resueltas por jueces del
proceso penal y no por los jueces
especializados en la ejecución penal,
mientras que la capacidad instalada de
estos jueces de ejecución no se aplique al
grupo de presos/as bajo proceso.
c. Resolver la problemática que se
presente cuando los numerosos jueces de
control establezcan criterios
contradictorios entre sí y con los jueces de
ejecución sobre el alcance de los derechos
que se adquieren, que se conservan y que
se limitan respecto de las personas
privadas de la libertad en una misma
prisión. Mientras que un juez de control, –
sujeto a un tribunal de segunda instancia
distinto a los tribunales de apelación en
materia penitenciaria– puede decidir que la
atención médica para los internos es
adecuada, su homólogo juez de ejecución
podría determinar lo contrario.
10. Cualquiera solución que se adopte
debe garantizar que las personas privadas de
la libertad en prisión preventiva tengan los
mismos derechos sustantivos y
procedimientos reglados de acceso a la
justicia respecto de controversias propias de
la reclusión, en comparación con aquellas
personas que ya han sido sentenciadas.
Sería un contrasentido debilitar la protección
de los derechos de las personas que cumplen
una prisión preventivamente, pero todavía
más absurdo es considerar que ello obedece
a un mandato constitucional.
24
Justificación de la necesidad de una nueva Ley de Crimen Organizado que
distribuya competencias entre la Federación y los Estados
Pablo Héctor González Villalobos
Magistrado de la Séptima Sala Penal del Supremo Tribunal de Justicia de Chihuahua
I.- Antecedentes. II.- Problemática que se presenta al incorporar un sistema Penal Acusatorio sin tener presentes las particularidades de la delincuencia organizada. III.- Aspecto político. IV.- Aspecto económico. V.- Fundamento jurídico
I.- Antecedentes.
En junio de 2008 se reformaron una serie de
artículos de la Constitución de la República a
efecto de ajustar el marco procesal penal de
nuestro país. En realidad, se trató de una
reforma bifronte, ya que incluyó dos
aspectos distintos. En efecto, por una parte
se establecieron las bases constitucionales
para incorporar a nuestro país un proceso
penal de corte acusatorio adversarial. Y, por
la otra parte, se incorporaron a la norma
fundamental preceptos que regulan un
régimen de excepción para la investigación y
procesamiento de asuntos relacionados con
delincuencia organizada.
Al respecto, vale la pena hacer notar que,
hasta ese momento, el régimen jurídico para
investigar y perseguir tales delitos, a imagen
y semejanza del régimen procesal penal
ordinario, distribuía competencias entre
federación y estados. Así, junto con una ley
federal de la materia, podían concurrir leyes
estatales, aunque no todos los estados las
tenían.
En todo caso, en la reforma de 2008 se
modificó el artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para establecer, en su fracción XXI, inciso b),
que el Congreso tiene facultad para expedir
la legislación que establezca los delitos y las
faltas contra la Federación y las penas y
sanciones que por ellos deban imponerse; así
como legislar en materia de delincuencia
organizada. En el entendido de que, como
no se trata de una facultad para expedir
25
leyes generales o únicas, la misma se refiere
necesariamente a legislación federal. De
manera que, si se tiene presente el régimen
de distribución de competencias que
establece el artículo 124 de la propia ley
fundamental (que dispone que Las facultades
que no están expresamente concedidas por
esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los
Estados), cabe concluir que, a partir de la
fecha de referencia, la legislación para
combatir delincuencia organizada debe ser
exclusivamente federal.
Sin embargo, el artículo transitorio sexto de
la propia reforma a la ley fundamental,
sujetó el inicio de vigencia del nuevo régimen
competencial en materia de delincuencia
organizada, a que el propio Congreso de la
Unión expidiera la nueva ley. En efecto,
dicho precepto estableció que: Sexto. Las
legislaciones en materia de delincuencia
organizada de las entidades federativas,
continuarán en vigor hasta en tanto el
Congreso de la Unión ejerza la facultad
conferida en el artículo 73, fracción XXI, de
esta Constitución. Los procesos penales
iniciados con fundamento en dichas
legislaciones, así como las sentencias
emitidas con base en las mismas, no serán
afectados por la entrada en vigor de la
legislación federal. Por lo tanto, deberán
concluirse y ejecutarse, respectivamente,
conforme a las disposiciones vigentes antes
de la entrada en vigor de esta última.
Ahora bien, esta situación, que se prolonga
hasta la fecha, plantea una problemática que
conviene tener presente, como a
continuación se hace notar.
II.- Problemática que se presenta al
incorporar un sistema Penal Acusatorio sin
tener presentes las particularidades de la
delincuencia organizada
El régimen de excepción que se incorporó a
la Constitución de la República en 2008 se
refiere, en lo fundamental, a dos aspectos:
por un lado, un conjunto de preceptos que
facilitan la investigación de los delitos. Y, por
el otro, normas que hacen viable el
procesamiento de quienes son acusados por
ese tipo de crímenes.
Esta situación jurídica merece una reflexión
adicional. Sobre la base de que cualquier
Estado de Derecho tiene que equilibrar, por
una parte, el principio que lo obliga a
perseguir y castigar eficazmente los delitos
que se producen en su territorio, así como,
por otro lado, el que lo obliga a no imponer
sanción alguna sino mediante el conjunto de
formas procesales que constituyen el debido
proceso penal, la persecución y castigo de
quienes forman parte de organizaciones
26
criminales representa un reto de significativa
importancia. Y si a esta situación, que en sí
misma es problemática y que se exacerbó en
México a partir precisamente de 2008, como
ha sido ampliamente documentado, se
combinan los retos que conlleva la
implantación de un sistema procesal
acusatorio, el tamaño del reto aumenta de
manera notable.
Esto es así porque el sistema procesal penal
escrito, de corte inquisitivo, es un sistema
que, al menos en el papel, puede ser
altamente eficaz sin que para ello sea
necesario que existan instituciones policíacas
sólidas y fiscales altamente capaces. Porque
se trata de un sistema que, al privilegiar la
permanencia de la prueba recabada por
escrito en etapas tempranas del
procedimiento (paradigmáticamente en la
averiguación previa) y sin que exista
restricción para otorgar a la confesión una
posición central en el ámbito de la prueba,
genera incentivos para obtener sentencias
condenatorias (muchas ellas fundadas en
confesiones tempranas) que, al menos desde
un punto de vista formal, resuelven el caso al
sancionar al responsable de un delito. El
problema es que son pocos los que confiesan
espontáneamente (requisito esencial para
que la confesión haga prueba), de manera
que existe la duda de que las confesiones
que sustentan tales sentencias
condenatorias efectivamente tengan valor
convictivo. Lo que a su vez levanta la
sospecha de que el sistema puede estar
sancionando a inocentes. Esto también,
como es evidente, genera impunidad, ya que
por cada inocente que está en la cárcel, se
encuentra un culpable en la calle. Pero se
trata de una impunidad que no genera
costos políticos ni mediáticos, dado que el
asunto está formalmente resuelto.
En cambio, el sistema acusatorio no privilegia
la confesión y hace inviable la obtención de
sentencias condenatorias sobre las bases
descritas en el párrafo anterior. Esto significa
que la impunidad del sistema se manifiesta,
fundamentalmente, en sentencias
absolutorias de quienes, siendo
responsables, se encuentran en una
situación en la que el Estado, por conducto
de la fiscalía y de la policía, no fue capaz de
investigar y acusar sobre bases sólidas. Y esta
impunidad sí que genera costos políticos y
mediáticos, porque es mucho más visible y
no encuentra resguardo en una solución que,
al menos en lo formal, sea aceptable en
términos de eficacia.
Por ello, el régimen constitucional de
excepción constituye una válvula de escape
necesaria para que no se frustre la
implantación del sistema de corte acusatorio
27
que prevé el Código Nacional de
Procedimientos Penales. Porque este
proceso supone la construcción de
instituciones policíacas y de fiscalía sólidas y,
por tanto, demanda el tiempo que
naturalmente conlleva todo cambio cultural.
De manera que, entre tanto, es razonable
que existan instrumentos de investigación y
procesales para lograr una eficacia aceptable
en la investigación y persecución de
conductas delictuosas vinculadas a la
delincuencia organizada. Entre los
instrumentos procesales destaca la
posibilidad de dar valor probatorio a
información generada en etapas tempranas
de la investigación, fundamentalmente a
través de la introducción por lectura, en la
audiencia de juicio, de informaciones
previas.
Se trata de una necesidad que hasta ahora
no había aparecido de manera generalizada.
Ello se debe a que, en algunas entidades,
como Chihuahua, se reformó la ley procesal
local para incorporar aspectos del régimen
de excepción, como el referido instrumento
procesal. Y a que, en otras, como Baja
California, de manera expresa se había
excluido al crimen organizado del ámbito de
aplicación material del sistema acusatorio. Lo
que permitía seguir procesando tales asuntos
en el sistema escrito.
Finalmente, es importante insistir en que, si
se conserva una definición demasiado
estrecha de crimen organizado (análoga a la
que tiene la ley federal actual, que es
anterior a la reforma constitucional de 2008),
el efecto será que múltiples asuntos
vinculados a crimen organizado (los
homicidios identificados como ejecuciones,
por poner solo un ejemplo), tendrán que
seguir siendo procesados por las entidades
federativas, con arreglo al Código Nacional
de Procedimientos Penales.
En estas condiciones, la expedición de una
Ley de Delincuencia Organizada que
distribuya competencias procesales entre
federación y estados aparece como la
solución más adecuada para responder a la
problemática que se ha plantado, ya que es
la que, una vez salvado el problema de su
fundamento jurídico (aspecto que se
abordará en la parte final de este
documento), es la que permite resolver de
mejor manera las implicaciones políticas y
económicas que la misma problemática
genera.
III.- Aspecto político
En efecto, por las razones que ya han sido
adelantadas, la Ley de Crimen Organizado, al
materializar los principios constitucionales
que permiten dar una respuesta eficaz a
procesos seguidos en contra de personas
28
vinculadas a organizaciones criminales,
constituye una válvula de escape para el
Código Nacional de Procedimientos Penales,
ya que este último está pensado para el
delincuente común que no tiene capacidad
para amenazar la viabilidad del proceso.
Por otra parte, la Procuraduría General de la
República aparece como la institución que
brindó mayor respaldo político al Código
Nacional de Procedimientos Penales.
Así, la ausencia de la referida Ley de Crimen
Organizado, al constituir una amenaza para
el éxito de la implementación del Código
(sobre todo en el nivel de los estados que, a
falta de un marco normativo claro, están
obligados a tratar a acusados por delitos que
materialmente están vinculados a crimen
organizado sin tener las herramientas que la
propia constitución provee para tal efecto),
constituye una grave amenaza política para
la Procuraduría General de la República, ya
que, si el Código fracasa por la razón de que
se trata, ello implicará un costo político para
la institución que, en mayor medida, lo
respaldó.
Además, en el ámbito de los estados, la falta
de la Ley de Crimen Organizado se erige
como una amenaza grave para las fiscalías
porque, como ya se anticipó, mientras tal
vacío exista, tendrán que tratar a procesados
peligrosos como si fueran procesados
comunes, con los riesgos de violencia e
impunidad que ello implica. Lo que a su vez
conlleva también un costo político.
Finalmente, cabe apuntar que, cuando en
2008 se estableció que lo relativo a crimen
organizado sería competencia legislativa
exclusiva de la federación, la resistencia para
atribuir competencia en esa materia a los
estados tenía que ver sobre todo con el
delicado tema del arraigo. Esta preocupación
no se vería comprometida con la ley que se
propone porque, aunque en ella se plantea
distribuir competencias procesales entre
federación y estados, se sigue reservando el
arraigo como una potestad que sólo puede
operarse en el ámbito federal.
IV.- Aspecto económico
La federación no está en condiciones de
hacerse cargo, por sí sola, de todo lo que
tiene que ver con crimen organizado
conforme a una definición razonable (que
incluya homicidios dolosos y narcotráfico,
por poner solo un ejemplo). Por ello, si se
pretende conservar una ley exclusivamente
federal, su ámbito de competencia será
demasiado estrecho y no resolverá los
riesgos políticos anticipados en el apartado
anterior, ya que, vale la pena insistir en ello,
seguirá ocurriendo que múltiples asuntos
que materialmente se refieren a crimen
29
organizado, tengan que ser enfrentados por
los estados con las herramientas (contenidas
en el Código Nacional) que están pensadas
para el delincuente común.
V.- Fundamento jurídico
La ley que distribuya competencias entre
federación y estados se apoyará en las
siguientes bases:
1.- En la facultad del Congreso de la Unión
para legislar en materia de delincuencia
organizada (ya mencionada), en su aspecto
sustantivo, es decir, en cuanto define el
delito de delincuencia organizada y
determina la pena aplicable al mismo.
2.- En la facultad del Congreso de la Unión
para expedir legislación única en materia
procesal penal (artículo 73, fracción XXI,
inciso c), para la parte adjetiva de la ley,
porque, aunque se trata de un proceso
especial, no deja de ser un proceso penal.
Esto es lo que permite la distribución de
competencias procesales entre federación y
estados.
3.- En la jurisprudencia firme de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que, en
materia de adolescentes, ha estimado como
apegado a la constitución el que jueces
locales procesen y sancionen a personas por
delitos federales. Ello, interpretando una ley
federal como lo es el Código Federal de
Procedimientos Penales, que establece esa
posibilidad, de manera análoga a como
ahora se propone que lo haga la Ley de
Delincuencia Organizada.
30
Apuntes sobre las principales características de la legislación en materia de
Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias
Rubén Cardoza Moyrón
Experto en materia de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias
Introducción. Necesidad de Legislación. Características de la Legislación. Principios. Certificación de Especialistas. Reglas de procedimiento. Responsabilidad de los especialistas. Conclusiones.
Introducción
El artículo Octavo Transitorio del Código
Nacional de Procedimientos Penales
establece un término perentorio para
publicar legislación complementaria al
mismo de 260 días naturales. Así, a partir de
marzo de 2014 se inició la producción
legislativa en todo el país para regular temas
como la ejecución de sanciones, defensa
pública o mecanismos alternativos de
solución de conflictos. Cierta legislación es
de competencia exclusiva del Congreso de la
Unión; otra más tiene la concurrencia de los
Estados.
Hasta septiembre de 2014, fecha en que
este trabajo se realiza, quedan alrededor de
80 días para el vencimiento del término
antes señalado, y prácticamente la mayor
parte del trabajo ya se ha efectuado por las
diversas estructuras vinculadas a la hechura,
formal e informal, de las leyes en México;
aunque la publicación de la mayoría de las
normas complementarias todavía no han
ocurrido. Tal es el caso de uno de los
ordenamientos que tendrá mayor peso para
la ejecución acuciosa del nuevo sistema de
justicia penal (NSJP) en el país: la legislación
que regulará los mecanismos alternativos de
solución de controversias.
En efecto, al día en que esta colaboración se
entrega, es probable que se haya aprobado,
o se siga discutiendo en el Congreso Federal,
la iniciativa del Presidente de la República
presentada en la misma fecha en que se
promulgaba el Código Nacional antes citado,
31
la cual contiene un proyecto de Decreto para
una Ley Nacional de Mecanismos
Alternativos de Solución de Controversias en
Materia Penal, ya dictaminado por la Cámara
de Senadores, y que responde a la necesidad
de dar respuesta a la dinámica que se
generará con la puesta en marcha del nuevo
sistema penal en el país, en la que se prevé
que entre el 60 y 80% de las causas tengan
respuesta en una salida alterna al proceso
penal, con la finalidad de que en su totalidad
la operación del sistema sea efectiva.
Ahora, en el fondo, la decisión de impulsar la
Ley obedece más a un criterio racional que a
uno netamente utilitario, toda vez que el
propio titular del Ejecutivo, en su discurso
pronunciado al presentar la iniciativa,
promovió la idea de una justicia de corte
restaurativo, en la que se ubique a la víctima
y a la sociedad como los centros y
beneficiarios de la política criminal.
En las siguientes líneas se harán algunos
apuntes sobre las principales características
de una ley de mecanismos alternativos para
la solución de controversias. No
necesariamente se basarán estas notas en la
iniciativa dictaminada por el Senado en días
pasados. Pero tampoco se apartan
considerablemente de ésta, ya que en
términos generales puede decirse que el
proyecto de decreto se ajusta a las
prevenciones que en pactos internacionales
suscritos por el Estado mexicano
(mencionados en la exposición de motivos de
la referida iniciativa) se han señalado en
materia de justicia penal y de justicia
alternativa.
Necesidad de Legislación
Un tema que sin duda preocupa a
operadores de las instituciones de justicia es
el de la regulación de los mecanismos
alternativos en el derecho positivo como vía
para su institucionalización. La actividad
legislativa encaminada al establecimiento de
una ley de mecanismos alternativos, si bien
puede no ser apremiante como paso inicial
para la disposición de un programa de este
orden en sede de procuraduría o judicial,
puesto que la voluntad de las partes es la
fuente principal de la composición de los
asuntos que se abordan a través de un
mecanismo alternativo como el de
mediación, es un paso que forzosamente
tiene que darse.
La preocupación antes señalada radica en el
hecho de contar con bases para producir esa
legislación y saber, entre otras cosas, qué es
lo que debe normarse, cuáles deben ser los
alcances, quién se encargará de ejecutar
estas disposiciones y cómo deberá de
hacerlo.
32
En uno de los pronunciamientos vertidos en
el marco del II Congreso Nacional de
Mediación, celebrado hace doce años en la
Ciudad de México, se estableció por primera
vez en el país un compromiso para excitar el
trabajo legislativo tendiente al desarrollo de
una cultura de paz y mediación, llegando de
ser posible a reformas constitucionales que
abarcaran al propio Artículo 17 de la Carta
Magna. Seis años más tarde, a través de la
llamada reforma de seguridad y justicia de
junio de 2008, el referido numeral fue
reformado para incluir un párrafo cuarto
referente a los mecanismos alternativos y el
deber de ser considerados por nuestro orden
jurídico.
La mediación y demás vías alternativas se
convirtieron en una afirmación del sistema
constitucional, dejando de ser los tribunales
la única vía para alcanzar la justicia en
México. Las bases formales fueron sentadas.
Ahora, al menos en materia federal, faltan
las normas especializadas que respondan en
forma pertinente y cuidadosa a los
cuestionamientos arriba postulados. En este
afán, vale la pena revisar brevemente lo que
ha pasado con nuestros homólogos
norteamericanos en los últimos treinta años.
El gremio más activo respecto al
establecimiento de normas que regulen la
práctica de las formas alternativas de
solución de controversias, de acuerdo con
Folberg y Talylor (1997), lo constituye desde
luego el de los abogados. En Estados Unidos
de Norteamérica, país pionero en la
instrumentación y operación de programas
de justicia alternativa, el debate acerca de si
debe o no regularse su práctica es añejo.
Por una parte los mediadores que se
formaron a principios de los años setenta, en
el seno de los programas de mediación
comunitaria, se opusieron en un principio a
la práctica regulada, expresando que las
normas limitarían el ejercicio de la
mediación, flexible por naturaleza, y no
asegurarían por sí mismas la prestación de
un servicio de calidad. Definir en una ley
quién puede ser mediador, cuánto durará
una mediación o la obligación de pasar por
ésta, podría distanciar a las personas a
quienes sirve la mediación (Davis, 1996).
Por la otra, los profesionales como abogados,
psicólogos o trabajadores sociales,
argumentaron que la regulación
incrementaba el profesionalismo de los
mecanismos alternativos, lo que protegería a
los usuarios del servicio contra la práctica
deficiente. Citando a Folberg, los elementos
que hacen atractiva a la mediación y otras
vías colaborativas de solución de disputas,
tales como la secrecía y flexibilidad del
proceso, “... crean peligros potenciales y
33
plantean substanciales problemas” de no
regularse en normas de práctica.
El dilema presentado en el plano
norteamericano, a partir de la segunda mitad
de la década de los años ochenta del siglo
pasado se empezó a resolver en favor de la
regulación, y los mediadores voluntarios de
los programas comunitarios tuvieron que
reconocer el desarrollo legal alusivo a los
mecanismos alternativos y su novedosa
perspectiva profesional.
Hoy en día, la legislación en muchos países,
incluyendo a México, de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos es
amplia y conocida, resultando con ello
incuestionable la necesidad de un marco
jurídico; sin embargo, parece ser que, a pesar
de la gran cantidad de ordenamientos
existentes en el país, todavía no existe
consenso, ya no digamos en cuanto a las
características de las normas, sino en cuanto
al papel mismo de los mecanismos
alternativos.
El propio Código Nacional de Procedimientos
Penales (CNPP) menciona tan sólo una vez
los términos “mediación” y “conciliación”, en
su artículo 183, como parte de las
“soluciones alternas”; y no aparece en éste la
figura de la justicia restaurativa, si bien se
contempla en la referida iniciativa de Ley
Nacional de Mecanismos Alternativos. El
problema aquí es que un ministerio público o
un juez, en un estricto apego al principio de
legalidad, podrían afirmar que la Ley de
Nacional de Justicia Alternativa Penal podrá
establecer esta figura de la justicia
restaurativa, pero el Código que norma su
actuar no la invoca, y por lo tanto no resulta
procedente su aplicación; y
desafortunadamente podría tener razón.
Un problema adicional es que la
institucionalización, de conformidad con
Larry Ray (1996), es una preocupación
constante en los programas de resolución
alternativa de disputas, pues se pretende
llegar a ella pero a la vez se teme el padecer
los mismos males que aquejan a los
operadores del sistema legal: retraso,
insensibilidad y trámites excesivos.
De hecho, según el referido autor, estos
trastornos han ocurrido ya con algunos de
los programas anexos a tribunales, en los
que con frecuencia el entusiasmo por llevar
asuntos a justicia alternativa y disminuir la
carga de trabajo en los juzgadores, ha
desembocado en la aprobación precipitada
de “… normas y legislación judicial que
promueven las características negativas del
sistema burocrático.”
En este sentido, el trabajo que puede
hacerse para resolver estos problemas debe
34
fundarse en una correcta armonización
legislativa que amplíe la esfera de derechos
en materia de justicia alternativa; y en la
adopción de medidas apropiadas para ser
ejecutadas por el propio sistema legal que
eviten su obstrucción.
Características de la Legislación
Para sustentar de manera consistente la
institución de los mecanismos alternativos
de solución de controversias, es preciso
armar un entramado legal en el que se
distingan diversos ámbitos formales como
disposiciones orgánicas, procedimentales o
regímenes sancionadores.
En efecto, por una parte debe considerarse
la normatividad que crea las estructuras,
sean éstas judiciales o administrativas, que
vayan a operar los programas de mediación.
En este sentido es necesaria la modificación
a leyes orgánicas o la elaboración de
reglamentos o decretos que regulen la
integración y atribuciones de estos entes.
Así mismo se precisa adecuar las normas que
regulan los procesos judiciales con la
finalidad de dar cabida al empleo de los
medios colaborativos de solución de
disputas, debiendo puntualizarse cuáles son
éstos, para así establecer la pertinencia de
figuras como la mediación, conciliación o los
procesos restaurativos. La reforma o adición
de disposiciones a los códigos de
procedimientos civiles y penales es esencial,
por las razones arriba apuntadas.
Por último, una base jurídica uniforme que
regule, fundamentalmente, las normas de
práctica y principios de los mecanismos
alternativos, entre otros temas relacionados
como los requisitos para ejercerlos y los
casos de responsabilidad de operadores,
debe configurar la ley especializada sobre la
materia.
En todo caso, es importante que los
esfuerzos institucionales tendientes a la
construcción de la base normativa se
encaminen a “... lograr coherencia a nivel
estatal en la oferta de servicios de resolución
de disputas” (Ostermeyer, 1996). Nos
detenemos en este aspecto que es el centro
de este documento.
Principios
Una ley de mecanismos alternativos debe
comprender un apartado de conceptos
esenciales o principios, sin los cuales no se
puede entender la práctica de la mediación y
procesos análogos. Es preciso
conceptualizarlos, en forma sencilla y clara,
tomando como marco de referencia el
derecho convencional y las mejores prácticas
de nuestro derecho interno, pues en México,
desde los años 90, se han elaborado más de
35
25 leyes de justicia alternativa. Definiciones
de mediación, conciliación y prácticas
restaurativas aparecen como esenciales.
Principios como el de voluntariedad,
imparcialidad y confidencialidad deben
preverse para la práctica correcta de estos
mecanismos.
Certificación de Especialistas
Quién puede mediar o conciliar es una
cuestión que ha producido un largo debate
desde que los programas de justicia
alternativa empezaron a diseminarse
alrededor del mundo. El modo en que la
legislación responde estas tres preguntas: “1)
¿Quién cumple los requisitos para mediar? 2)
¿Quién certifica el cumplimiento de los
requisitos? y 3) ¿Quién puede mediar qué
clase de casos?” (Davis, 1996) determina de
manera importante el futuro de la práctica
de los mecanismos alternativos.
El debate sobre la certificación en uno o más
mecanismos alternativos transita en un
amplio espectro que va desde la ausencia de
requisitos formales para ejercerlos,
solicitando únicamente a personas que
“pudieran posponer su juicio y no intentar
imponer sus valores a los participantes”
(Nicolau, por Davis, 1996), hasta la exigencia
de títulos universitarios o experiencia laboral
de cierto número de años en el ejercicio
profesional.
El argumento principal para el licenciamiento
o certificación, nos dicen Folberg y Taylor, es
que el público tiene derecho a la protección
contra charlatanes e incompetentes. Debe
reconocerse que existen personas de mala fe
que intentan actuar en el foro sin las
acreditaciones formales para ello (cédulas,
licencias, patentes) o, de contar con dichas
acreditaciones, lo hacen cuando están
impedidos legalmente; por ello es probable
que nada impida que estas mismas personas
quisieran ofrecer servicios de justicia
alternativa sin tener las habilidades y
conocimientos que se requieren para ello.
Por eso debe la legislación establecer ciertos
requisitos mínimos para que una persona
pueda intervenir como especialista en
mediación, conciliación y otros procesos
restaurativos, los cuales deberán acreditarse
ante una autoridad formal. En materia penal
estos podrían comprender el contar con
título profesional debidamente expedido y
acreditar haber cursado una formación
básica de cuando menos 50 horas en alguno
o más de los métodos alternativos
orientados hacia la materia penal (en Estados
Unidos de Norteamérica, la media estatal en
horas exigidas como formación básica es de
42).
36
Reglas de procedimiento
Partiendo del principio de flexibilidad que
antes se ha invocado en estas notas, las
disposiciones relativas a quién y cómo puede
iniciar un mecanismo alternativo; cómo
podrá derivarse por la autoridad
administrativa o judicial a un especialista;
que hará éste en el trámite del mecanismo
de que se trate; cuáles son las reglas del
juego para cada uno de los métodos
alternos, lo que incluye a las partes y al
especialista; o cuáles serán las formas de
sancionar un convenio y los efectos de
derecho que producirá, deberán ser los
menos restrictivas posibles a fin de evitar
caer en la trampa de un proceso abigarrado y
lleno de requisitos que sólo haga compleja la
aplicación de los mecanismos alternativos.
No debe perderse de vista que la mediación
y demás medios alternativos se sustentan en
un además en un principio de voluntariedad,
bajo el cual las partes están en la más
completa libertad para decidir la forma y
términos que en que deseen pactar, siempre
y cuando no se conculquen con sus
decisiones, derechos de terceras personas o
disposiciones de orden público, y se
mantienen en el proceso “sólo si así lo
desean” (Pesqueira y Ortiz, 2010); por tal
motivo, las reglas para los procesos
alternativos deben ser sencillas en términos
de permitir la interacción abierta de las
partes, con la intervención de los
especialistas, orientada a fomentar un
diálogo constructivo que permita,
eventualmente, llegar a acuerdos.
Responsabilidad de los especialistas
Se sugiere que la ley en materia de
mecanismos alternos incluya un catálogo de
obligaciones o deberes del especialista cuyo
incumplimiento traiga como consecuencia la
facultad de imponerse por un órgano
específico determinadas sanciones, en los
términos que el propio cuerpo legal prevea.
Bajo estas condiciones, por ejemplo, un
mediador de un programa en sede judicial
que falte al deber de confidencialidad, sin
perjuicio de la responsabilidad
administrativa, civil y/o penal de que pudiera
ser objeto, podrá ser sancionado como tal,
bien sea exigiéndole una indemnización,
imponiéndole un castigo o combinando los
dos tipos de sanción.
Al respecto es conveniente que exista un
solo órgano sancionador tanto para
programas públicos como privados, pues ello
da lugar a cierta unificación dentro del
sistema. Así mismo deberán fijarse normas
de procedimiento para determinar la
responsabilidad, las que, naturalmente,
deberán comprende métodos alternos y
37
restaurativos para tratar el conflicto que se
hubiere generado.
Conclusiones
La carrera en el desarrollo institucional de los
mecanismos alternativos de solución de
conflictos en México ha corrido con un ritmo
acelerado: en quince años se han gestado,
tan solo en el sector público, más de
cuarenta programas de mediación y justicia
alternativa. La cultura de la solución
colaborativa y pacífica de conflictos ha
cundido en los cuatro puntos cardinales del
país y esto no puede interpretarse de otra
manera sino como buenas noticias.
No obstante, es buen momento para
detenerse por un instante y valorar en su
justa medida lo que se ha hecho. La
legislación es uno de los temas que más
interesan a la hora de que los poderes
constituidos se dan a la tarea de desarrollar e
implementar políticas públicas de acceso a la
justicia fundadas en mecanismos
alternativos; y lo deseable es que esta
legislación sea de la mejor factura posible:
sencilla, breve y sin ataduras.
La ley que regule los mecanismos
alternativos debe ser una que permita
acarrear los beneficios que la solución
pacífica de controversias actualiza para la
población cuando es implementada en forma
correcta: solución amplia y de calidad a los
conflictos; prontitud; menor costo emocional
y económico; y un mayor acceso a la justicia
para aquellos sectores sociales a quienes
históricamente les ha resultado casi
imposible.
38
La justicia para adolescentes: una reforma integral pendiente
Susana Gabriela Camacho Maciel
Experta en materia de Sistema de Justicia Penal
I. Antecedentes; II. Problemas de la Ley Federal; III. La implementación de las leyes en los estados; IV. Perspectivas de una nueva ley de justicia para adolescentes.
I. Antecedentes
En los inicios de la reforma al sistema penal
(2004), se pensó en el sistema de justicia
para adolescentes como un nicho en el que
se podrían probar las bondades de un nuevo
tipo de proceso y como modelo de
experiencia de una implementación, que se
podría extender a la justicia para adultos.
Así, el 12 de diciembre de 2005 se publicaron
reformas al artículo 18 constitucional cuyo
objeto fue sustituir el sistema de justicia
tutelar para menores de edad, por un
sistema fundado en el respeto a las garantías
de un debido proceso para adolescentes.
Desafortunadamente la reforma
constitucional no pasó de ser un cambio
formal, pues nunca se puso atención en la
implementación de esta importante pieza del
sistema. Muestra de este abandono fue que,
salvo el caso de unos pocos Estados, la
reforma constitucional no se acompañó de
difusión, capacitación, partidas
presupuestales, y planeación; y a nivel
federal ni siquiera se emitió la legislación
correspondiente en los plazos señalados en
la Constitución.
De acuerdo a la reforma, los Estados
tendrían hasta septiembre de 2006 para
emitir la legislación sobre el nuevo sistema
de justicia penal para adolescentes y la
Federación hasta agosto de 201014.
A nivel federal, la ley federal no se publicó
sino hasta 2012. Sin embargo esta ley
resultó, desde su nacimiento, obsoleta en la
parte sustantiva y procesal frente a las
reformas constitucionales en materia de
justicia penal de 2008; además de
incongruente con el espíritu de la propia
14
En principio la Federación también estaba obligada a emitir la ley federal de la materia en 2006, pero no lo hizo. Fue hasta el 14 de agosto de 2009 que se reformó el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional al artículo 18 que dio al Congreso Federal una prórroga para emitir la ley federal a más tardar en agosto de 2010, plazo que también incumplió.
39
reforma de justicia de adolescentes de 2005
que pretendía dar mayores garantías a los
adolescentes.
II. Problemas de la Ley Federal
La Ley Federal de Justicia para Adolescentes
que está próxima a entrar en vigor el 27 de
diciembre de 2014, resulta abiertamente
inconstitucional por las siguientes razones:
1) Establece como régimen el actual
Código Federal de Procedimientos
Penales el cual es de carácter
inquisitivo, lo cual sería contrario a la
reforma de justicia penal de 2008, que
establece un sistema acusatorio y oral
(art. 5 y 23 fracción II) que se rige por
los principios de contradicción,
continuidad, inmediación y publicidad.
2) De acuerdo al proyecto de dictamen el
proceso que se sigue a los adolescentes
es escrito y formal, en vez de ser
acusatorio y oral:
Artículo 57. El juicio se desahogará de
manera escrita y formal, privilegiando
en todo momento la inmediación,
inmediatez y celeridad procesal del
juzgador en las actuaciones, atendiendo
a la supletoriedad del Código Federal de
Procedimientos Penales.
3) Las normas que regulan el proceso que
se seguiría a los adolescentes (artículos
27 a 63) siguen el modelo del sistema
inquisitivo actual. Esto es abiertamente
contrario a las garantías del debido
proceso legal reconocido por la propia
Constitución y por los tratados
internacionales en materia de derechos
humanos (reforma al artículo 1º.
constitucional).
En general la ley federal para adolescentes es
más rígida aún que el proceso para adultos.
Por ejemplo, el catálogo de delitos graves a
los que es aplicable la medida de
internamiento permanente es más extenso
que el catálogo previsto en la Constitución
para adultos (artículo 113 del proyecto). Otro
ejemplo es que la medida de internamiento
forzosamente no puede ser inferior a uno o
dos años, dependiendo de la medida
impuesta en la sentencia.
Hasta ahora la resolución de casos federales
en los que se ven involucrados adolescentes,
a falta de una ley federal en vigor, se ha
resuelto mediante acuerdos de la SCJN. Pero
una vez que la ley sea vigente, estos criterios
dejarían de aplicar. El problema que surge es
que si esta Ley que hipotéticamente entraría
el vigor en diciembre de 2014 es
abiertamente inconstitucional, a final del día
se tendría que reconocer a los adolescentes,
que la ley federal viola sus derechos, por lo
40
que quedaríamos sin normas aplicables en la
materia en el ámbito federal.
III. La implementación de las leyes
de adolescentes en los estados
En el ámbito estatal, solo en el tema
legislativo –ya no se diga en términos de la
implementación de las leyes- la situación
también es preocupante pues sólo 14
entidades tienen una Ley de Justicia Penal
para Adolecentes armonizada con el sistema
de justicia acusatorio. De esas 14 entidades,
sólo Durango y Quintana Roo han
armonizado sus leyes con el CNPP. Por otra
parte 18 entidades aún no han hecho la
transición al nuevo sistema.
En ambos planos tanto en el federal como
estatal la falta de certeza jurídica es muy
alta, con la consecuente ausencia de políticas
nacionales sobre el tema.
IV. Perspectivas de una nueva ley
de justicia para los adolescentes
Actualmente, en el Senado existe una
iniciativa de reforma constitucional al
artículo 73, fracción XXI, que propone hacer
que la materia de justicia para adolescentes
sea de carácter nacional, como el código de
procedimientos penales, la ley de ejecución y
la ley de mecanismos alterativos de solución
de conflictos. Por su parte la Secretaría
Técnica del Consejo para la implementación
de la Reforma de Justicia Penal ha preparado
un proyecto de iniciativa que formalmente
no se ha presentado en el Congreso con
carácter nacional y que además está en
consonancia con el CNPP.
Como elementos de una nueva ley federal o
de una de carácter nacional, sería
importante considerar con especial énfasis:
Garantizar un debido proceso a los
adolescentes y atiendan a los principios
de publicidad, contradicción,
concentración, continuidad e
inmediación, además de los especiales
en atención a la protección del interés
superior del adolescente;
Proteger su derecho a la identidad y un
régimen de sanciones a quién viole ese
derecho;
Privilegiar alternativas a medidas
cautelares y sanciones que no sean
privativas de libertad y concentrar los
esfuerzos en fortalecer este sistema, en
vez de apostar a la inversión en centros
de internamiento;
Asegurar la especialización de los
operadores que tratan con
adolescentes.
El 1º. de septiembre de 2014 el Ejecutivo
Federal envío una iniciativa con carácter de
preferente a la Cámara de Diputados de “Ley
41
General para la Protección de Niñas, Niños y
Adolescentes” que contiene algunas normas
que se relacionan con el sistema de justicia
penal para adolescentes. Es muy probable
que la “Ley General para la Protección de
Niñas, Niños y Adolescentes” se apruebe por
ambas Cámaras antes que la reforma
constitucional al artículo 73 y la nueva ley
nacional de justicia para adolescentes que
conllevaría, o que reformas a la ley federal y
sus transitorios; lo anterior a pesar de que
desde 2005 el tema sigue sin ser atendido
cabalmente por el Congreso Federal.
Hace 9 años ya que se reformó la
Constitución para garantizar una mejor
justicia penal a los jóvenes menores de 18
años, muchos jóvenes que incluso hoy son
adultos han pasado por el sistema,
esperemos que al fin esta importante pieza
para la justicia en México sea atendida,
empezando por una Ley de Justicia para
Adolescentes respetuosa de sus derechos y
que haga la justicia accesible para ellos.
2005
Reforma constitucional al artículo 18, respecto al
sistema de justicia integral para adolescentes
2005 a 2006
La mayoría de los Estados emitieron leyes nuevas, pero
la Federación no
2008
Reforma constitucional para introducir el sistema de justicia penal acusatorio
2012
Publicación de la
Ley Federal de Justicia Penal para Adolescentes
Nov. 2013 a Mayo 2014
Se redactó un proyecto de iniciativa de Ley Única con
SETEC
05/03/2014
Publicación del Código Nacional de Procedimientos
Penales.
25/03/2014
Presentación de la iniciativa de reforma al artículo 73
constitucional para que sea
Ley Nacional
27/12/2014
Entrada en vigor de la Ley Federal de Justicia par a
Adolescentes.
06/2016
Vencimiento del plazo constitucional para la
implementación del sistema de justicia penal acusatorio.
