La Ayuda Alimentaria Española en la Lucha Contra el Hambre

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    www.intermonoxfam.org

    La ayuda alimentaria espaolaen la lucha contra el hambre

    Paula San Pedro

    Intermon OxfamMayo de 2010

    El hambre contina siendo una lacra global en pleno siglo XXI acentuada por la crisis de los precios de los alimentos de 2007 y 2008. Acinco aos de cumplirse el plazo para alcanzar los Objetivos deDesarrollo del Milenio de Naciones Unidas, el primero de ellos,reducir elhambre a la mitad, est ms lejos que nunca de cumplirse. La ayudaalimentaria juega un rol clave en hacer frente a este problema. Espaano slo debe aumentar el volmen de los fondos destinados a este tipo deayuda sino, especialmente, mejorar su calidad si quiere cumplir con suscompromisos en la lucha contra el hambre.

    INFORME DENVESTIGACIN DENTERMN OXFAM

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    predefinidos de poblacin afectados por situaciones de emergencia.Excluye los programas de ayuda 52010.

    Ayuda alimentaria de desarrollo : consta del suministro de productospara la alimentacin humana al amparo de programas nacionales ointernacionales, con inclusin de los costes de transporte; pagos enmetlico para la adquisicin de alimentos; ayuda alimentaria paraproyectos; ayuda alimentaria para venta al pblico cuando no sehaya especificado el sector beneficiario. Se excluye la ayudaalimentaria de emergencia. Esta partida tambin se conoce comoayuda a la seguridad alimentaria pero en este documento nosvamos a referir a ella como ayuda alimentaria de desarrollo paraevitar confusiones con el concepto ms amplio de seguridadalimentaria.

    Con respecto a las categoras sealadas anteriormente, la ayuda deprogramas y la ayuda de proyectos se contabilizan dentro de la ayudaalimentaria de desarrollo.

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    Resumen ejecutivoA pesar de los logros alcanzados en las ltimas dcadas del siglo pasado, aprincipios de siglo XXI el hambre vuelve a ser la gran lacra de nuestrostiempos. Espaa, con su creciente papel como donante en la comunidadinternacional, tiene un rol clave que jugar para evitar que los niveles

    mundiales de desnutricin se agudicen an ms.El nmero de personas desnutridas ha alcanzado niveles histricos en 2009superando los 1.020 millones, lo que equivale a una de cada seis personasdel planeta. La crisis de los precios de los alimentos de 2007 y 2008 estdetrs de este aumento. Desde que estall, el nmero de personas quepadecen hambre ha aumentado en ms de 150 millones.Lamentablemente, esta crisis no va a ser la ltima. Las recientesfluctuaciones de los precios mundiales de los alimentos han puesto demanifiesto la vulnerabilidad de este mercado ante las turbulenciaseconmicas. El cambio climtico y sus cada vez ms virulentos efectos y la

    estrecha relacin entre la volatilidad de los precios de las materias primas ylos precios de la energa, aumentan la probabilidad de que en el futurohaya ms shocks y fluctuaciones de los precios de los alimentos msagudas. Pero ser la volatilidad en los precios la que seguir afectando msa quienes tienen menos capacidad de reaccin y adaptacin.A pesar de todo, la crisis actual no es una crisis nueva sino elempeoramiento repentino de una crisis estructural que en las ltimasdcadas ha privado el acceso a un alimento adecuado a cientos de millonesde personas. La fragilidad del sistema alimentario ha sido la causa delrpido aumento del nmero de personas que pasan hambre por lo que sehace ms urgente que nunca responder a sus causas subyacentes.El encarecimiento de los alimentos ha hecho que a menos de cinco aospara que se cumpla el plazo para la consecucin de los Objetivos delMilenio de Naciones Unidas, el primero de ellos, la lucha contra el hambre,est ms lejos que nunca de alcanzarse. As lo indican los niveles dedesnutricin, que no han dejado de aumentar tanto en trminos relativoscomo absolutos desde que se inici la crisis de los precios. Lo ha hechoprincipalmente en Asia y Pacfico, donde el nmero de personasdesnutridas ha aumentado en ms de 40 millones y en el fricaSubsahariana donde lo ha hecho en ms de 24.Los tentculos del hambre van a tener consecuencias an incalculables.

    Especialmente para las ms de 1.000 millones de personas que viven conmenos de un dlar al da y que parten ya de una situacin devulnerabilidad crtica. Pero adems, sobre muchos mbitos, especialmenteaquellos relacionados con la salud y la educacin que dificultarn alcanzarlos Objetivos del Milenio relacionados con estos sectores.En este contexto, la ayuda alimentaria ha de jugar un papel clave. No sloen trminos de cantidad sino especialmente de calidad. Aunque lacomunidad internacional ha reaccionado positivamente desde el principiode la crisis an hay mucho que hacer. A pesar de que se ha revertido latendencia a la baja del volumen de ayuda alimentaria global, el incrementodel 5% en 2008 ha sido insuficiente para hacer frente a las crecientesnecesidades.

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    Hoy ms que nunca es trgico que este tipo de ayuda siga teniendo unsesgo comercial. A pesar de la crisis y de la demanda de alimentos, lastransferencias directas han sumado el 90% del total de los fondosaportados. Es clave que la ayuda alimentaria deje de ser una vlvula deescape de los excedentes agrcolas de los pases desarrollados y se conviertarealmente en un instrumento clave para salvar vidas.

    La ayuda alimentaria espaola se ha desmarcado de la tendenciadecreciente de la ayuda internacional teniendo en cuenta que desde 2000hasta 2008 ha crecido en un 2.896%, y concretamente un 144% desde 2007.Un aumento menos impresionante si se considera que los niveles de ayudaalimentaria de los que se parta eran extremadamente bajos (algo de150.000 toneladas en 2000, frente al milln y medio de Alemania o los dosde Reino Unido). Esto le ha permitido situarse por primera vez entre los 20principales donantes del mundo (puesto 16) en 2008.Entre los canales de ayuda cabe destacar el absoluto protagonismo que hatenido la va multilateral, a travs de la cual se ha desembolsado el 90% dela ayuda alimentaria espaola en 2008, alcanzado un mximo histrico. Eneste sentido, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) sobresale como laprincipal agencia gestora de estos fondos ya que ha distribuido el 36% deltotal de esta ayuda.Espaa ha mantenido la misma senda que el resto de la comunidad dedonantes aumentando el peso de la ayuda alimentaria de emergencia endetrimento de la ayuda por programas y en menor medida de la ayuda porproyectos. En base a los datos del perodo 2000-2008, la ayuda de emergenciaha supuesto el 73% del total de la ayuda frente al 17% de la ayuda porproyectos y al 10% de la ayuda por programas. Estas cifras son el resultadode un importante cambio de tendencia en relacin a la dcada de los noventa

    cuando la ayuda por programas era la principal modalidad.Hasta 2006, las transferencias directas fueron la principal modalidad deayuda utilizada por Espaa emplendose ms como un instrumentocomercial que como una herramienta de cooperacin. A partir de ese ao,este tipo de provisin ha cado en volumen a favor de las compras locales ytriangulares que han ido aumentando hasta convertirse en las principalesvas de distribucin.La cooperacin espaola ha utilizado la compra y distribucin de alimentosde forma casi exclusiva a pesar de que dentro de la ayuda alimentariaexiste una gran variedad de instrumentos (dinero por trabajo, alimento por

    trabajo, microcrditos etc.). Esta falta de diversidad disminuye laefectividad de la ayuda dado que no siempre la ayuda alimentaria enespecie es la modalidad ms adecuada y adaptada a las necesidades.En este contexto, la ayuda alimentaria es un instrumento clave (junto aotros sectores como la inversin en agricultura y el desarrollo rural). Estetipo de ayuda puede salvar vidas en los momentos ms crticos de unaemergencia pero tambin puede ofrecer los recursos necesarios paragarantizar la seguridad alimentaria a medio y largo plazo. Sin embargo, nosiempre se emplea de forma adecuada, no se destina a quienes ms lonecesitan y no se utilizan las modalidades de ayuda ms apropiadas.Del anlisis realizado se extraen las siguientes recomendaciones destinadasal Gobierno espaol y a los diversos actores de la cooperacin espaola;

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    1. Aumentar los fondos destinados a la ayuda alimentaria (incluyendoayuda alimentaria de emergencia y de desarrollo) para poder hacerfrente a las consecuencias derivadas de la crisis de los precios. Esteincremento no puede ir en detrimento de otros sectores clave en lalucha contra el hambre (como la agricultura y el desarrollo rural).

    2. Elaborar anlisis de contexto previos a cada intervencin. Estosanlisis debern identificar a los grupos de poblacin con mayoresniveles de desnutricin y las necesidades ms apremiantes. En basea ello, deber seleccionar los mecanismos ms adecuados.

    3. Reducir a cero la ayuda ligada tal y como se seala el Plan Director2009-2012. Las transferencias directas deben eliminarse a favor delas compras locales o triangulares y as evitar los efectosperjudiciales sobre el mercado local y sobre los productores.

    4. Revisar los criterios de seleccin de los pases receptores. Laprincipal motivacin de la ayuda debe ser responder a lasnecesidades alimentarias de los pases con mayores niveles dedesnutricin. Los lazos histricos o los intereses polticos ygeoestratgicos del donante no deben formar parte de estoscriterios.

    5. Continuar reduciendo la ayuda por programas dado el coste quetiene para el pas receptor al no estar asociada a ningn objetivonutricional o de desarrollo, ni a ningn grupo de poblacinconcreto.

    6. Mayor seguimiento y transparencia de los desembolsos canalizadosa travs del Programa Mundial de Alimentos. Teniendo en cuenta elpeso que tiene dentro del total de la ayuda, la cooperacin espaoladebe indicar con mayor precisin el destino de estos fondos.

    7. Mantener la ayuda reembolsable en cero a pesar de la crisisfinanciera y de la potencial necesidad de aumentar la ayuda oficialal desarrollo a base de este tipo de prstamos.

    8. Incrementar la diversificacin de instrumentos ms all de lacompra y distribucin de ayuda alimentaria. En base al anlisis denecesidades se podr identificar los mecanismos ms adecuadospara la poblacin beneficiaria.

    9. Mayor transparencia y rigurosidad al incluir las partidas de ayudaalimentaria de desarrollo para facilitar la rendicin de cuentas.

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    1 Introduccin

    1.1. Las crisis y la disponibilidad de alimentosLos aos 2007 y 2008 pasarn a la historia como los aos de la crisis de lasmaterias primas. Esta crisis, junto a la crisis financiera posterior, ha sumidoen el hambre y la pobreza a millones de personas y ha convertido laseguridad alimentaria en un lujo fuera del alcance de gran parte de lapoblacin de los pases en desarrollo.1 La subida de los precios de los alimentos alcanz su pico a mediados de2008. Desde entonces, los precios han ido cayendo, en gran medida por lacrisis econmica, aunque los precios de los alimentos en los mercadosdomsticos de los pases pobres a nivel global siguen siendo superiores alos precios promedio del periodo 2000-2005.2 En febrero de 2010, los preciosinternacionales haban cado por debajo del nivel de hace dos aos,mientras que los precios locales en los pases en desarrollo permanecan

    por encima de los niveles previos a la crisis,3 debido a la transmisinimperfecta de los precios de los mercados mundiales a los locales.4 Lamentablemente, esta crisis no va a ser la ltima. Las recientesfluctuaciones de los precios mundiales de los alimentos han demostrado lovulnerable que es este mercado ante las turbulencias econmicas. El cambioclimtico y sus cada vez ms virulentos efectos, la mayor integracin einterrelacin mundial y la estrecha relacin entre los precios de las materiasprimas y los precios de la energa, aumentan la probabilidad de que en elfuturo haya ms shocks y fluctuaciones en los precios de los alimentos msagudos. Pero ser la volatilidad de los precios la que seguir afectando msa quienes tienen menos capacidad de reaccin y adaptacin.A pesar de todo, la crisis actual no es una crisis nueva sino elempeoramiento repentino de una crisis estructural que en las ltimasdcadas ha privado del acceso a una alimentacin adecuada a cientos demillones de personas. La fragilidad del sistema alimentario ha sido la causadel rpido aumento del nmero de personas que pasan hambre por lo quese hace ms urgente que nunca responder a sus causas subyacentes.El encarecimiento sbito de los alimentos tiene un efecto devastador en elbienestar de las ms de 1.000 millones de personas que viven con menos deun dlar al da, especialmente de las familias ms pobres de los pasesmenos desarrollados y concretamente de las mujeres y de aquellos que notienen tierras. Estas familias, en media, se gastan entre el 50% y el 80% desus ingresos en comida.5 Lejos de beneficiarse de la subida de los precios delos alimentos, la mayora de los productores de los pases en desarrollotambin han salido perjudicados de esta crisis, dado que los ms pobresson consumidores netos de alimentos porque su produccin no essuficiente para abastecer las necesidades bsicas de la familia.El incremento de los precios afecta directamente al consumo ya que laingesta de alimentos es ms reducida en cantidad, de peor calidad y demenor valor nutricional. Al mismo tiempo, el incremento en el gasto enalimentos deja menos dinero para otros bienes esenciales y pone en peligroel acceso a servicios sociales bsicos.6 Esto ha forzado a muchas familias atener que vender bienes claves para mantener su medio de vida (ganado,tierra etc.) y a decidir qu miembros de la familia se ver obligado a reducirsu educacin, su consumo de alimentos o sus gastos sanitarios.7

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    Esta crisis ya ha dejado a su paso un panorama desolador al margen delcomportamiento de los precios de los alimentos en el futuro, pues muchasfamilias pobres ya han agotado los mecanismos para hacer frente a estetipo de shocks, y han quedado en una situacin de extrema vulnerabilidady con consecuencias nutricionales, en la salud y en la educacin muydifciles de superar.

    1.2. Retroceso en el Objetivo del Milenio 1: la reduccindel hambre mundial en el punto de mira

    La crisis de alimentos y la crisis financiera estn revirtiendo los progresoslogrados en los ltimos diez aos en la lucha contra el hambre y lamalnutricin. Antes de que estallara la crisis de los alimentos en 2007, habaen el mundo en desarrollo unos 850 millones de personas que padecanhambre crnica. En 2008, esa cifra aument en 109 millones llegando a los960 millones. Actualmente, esta cifra ha alcanzado unos niveles histricos,que no se daban desde la dcada de los 70, de ms de 1.020 millones.8 Deeste nmero, 129 millones de nios y nias estn por debajo de su pesonormal.9

    Figura 1. Porcentaje de personas desnutridas en el mundo 1970-2009

    1969-71

    1971-81

    1990-921995-97

    2000-022004-06

    2008

    2009

    0

    5

    10

    15

    20

    25

    30

    35

    P o r c e n

    t a j e d e

    d e s n u r t

    i c i n

    Fuente: elaboracin propia a partir de los datos de FAO, 2010.

    Tal y como muestra la Figura 1, la tasa de desnutricin relativa desdefinales de la dcada de los 70 se fue reduciendo hasta finales de 2006,cuando se produjo el punto de inflexin. Este descenso se ha conseguido apesar de que en las dcadas de los 70 y 80 la poblacin mundial viviese unrpido aumento. Todo este esfuerzo se ha invertido con la crisis de losalimentos que ha provocado que el nmero absoluto y relativo de personas

    Objetivo del Milenio 1: Reducir el Hambre.Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecenhambre. Es decir, pasar de 840 millones de personas que padecan hambre en1990 a 420 millones en 2015. Los indicadores empleados para ello son: elporcentaje de nios menores de 5 aos con peso inferior al normal y la proporcinde la poblacin que no alcanza el nivel mnimo de consumo de caloras.

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    que han cado en la hambruna haya aumentado en 150 millones depersonas lo que representa un 3% ms con respecto a 2006.Concretamente en Asa (excluyendo a China) y Pacfico el nmero depersonas que padecen hambre aument entre 2007 y 2008 en 41 millones, yen frica Subsahariana en 24 millones. En otras regiones, la crisis de losprecios ha significado revertir la tendencia decreciente de personas quepadecan hambre. Concretamente, en Amrica Latina y Caribe el aumentoha sido de 6 millones y en el Norte de frica y Oriente Medio de 4millones.10En trminos globales, slo un tercio de los pases en desarrolloha logrado reducir el nmero de personas desnutridas desde principios delos 90. De ellos, slo 25 de esos pases estaban en el camino de alcanzar elprimer ODM en 2005, antes de que se iniciase la crisis de los alimentos. Elreto para este puado de pases, y ms an para el resto, ser inmenso si lainestabilidad de los precios y la fragilidad de sus sectores agrarios semantienen en ausencia de polticas de proteccin social.Tal y como muestra la Figura 2, la poblacin que padece hambre seconcentra principalmente en dos regiones concretas; Asia y el Pacfico conel 63% del total seguido por frica Subsahariana con un 26%, mientras queel resto de las regiones apenas sumen un 11%. El elevado peso de Asia yPacfico se debe en gran medida a pases como India (con 231 millones depersonas desnutridas) y a China (con 123 millones). Sin embargo, entrminos relativos es la regin africana que cuenta con una mayorproporcin de personas que sufren hambre, concretamente una de cadatres personas sufre hambre crnica. En frica se concentran 15 de los 16pases donde el porcentaje de personas que sufren de hambre se sita porencima del 35%, lo que les hace especialmente vulnerables a las oscilacionesde los precios de los alimentos (vase Cuadro 1). Cabe destacar el retrocesoque ha sufrido la Repblica Democrtica del Congo, que ha pasado de 11 a43 millones de personas desnutridas desde inicios de la dcada de los 90hasta la actualidad. En gran parte este deterioro se debe al prolongadoconflicto que vive el pas tras ms de 10 aos de violencia.

    Figura 2. Nmero de personas desnutridas por regiones, 2009 (millones)

    Norte de frica yOriente Medio

    42

    Asia642

    Amrica Latina yCaribe

    53

    Otros pases endesarrollo

    15

    fricaSubsahariana

    265

    Fuente: elaboracin propia a partir de los datos de FAO, 2010.

    Los tentculos de la actual crisis se van a dejar sentir especialmente en lasgeneraciones que han nacido en estos aos de crisis,11 en las mujeresembarazadas y lactantes, y en aquellos que ya sufran de malnutricin,

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    porque tendrn menos que comer y su alimentacin ser de peor calidad.12 Por otro lado, reducir la desnutricin tiene efectos multiplicadores ya quees esencial para poder cumplir con otros ODM, como por ejemplo aqullosrelacionados con la mortalidad infantil, la mortalidad materna y laeducacin.Lamentablemente, esto parece ms difcil que nunca. Un avance mnimo enhacer frente al hambre en muy pocos pases sumado a un ratio de fertilidadelevado y a un constante aumento de poblacin pone en grave peligro laconsecucin del primer ODM de reducir hasta 420 millones el nmero depersonas que padecen hambre para 2015.

    Tabla 1. Pases con mayores tasas de desnutricin, 2005.Pases Porcentaje 2005 Porcentaje 2000

    Repblica Democrtica del CongoEritrea

    BurundiHaitSierra LeonaZambiaAngolaEtiopiaRepblica Centro AfricanaRuanda

    76%66%

    63%58%46%45%44%44%41%40%

    70%72%

    69%48%50%49%40%47%41%38%

    Fuente: FAO. La situacin del hambre en el mundo, 2009 y 2004

    1.3. Una ayuda alimentaria de calidad para hacer frente ala crisisPara hacer frente a la crisis de alimentos la ayuda alimentaria internacional,entre otras cuestiones, debera haber estado a la altura del reto que supusola crisis. Aunque sta logr aumentar desde 2007 en un 5%, esta subida esinsuficiente para responder a la creciente necesidad de alimentos, que sedebe a la falta de capacidad de compra y acceso a dichos alimentos. Muchoms teniendo en cuenta que este pequeo crecimiento se debeprincipalmente al incremento de las transferencias directas de ayuda

    alimentaria.13

    Sin embargo, hay que sealar que algunas tendencias positivas en trminosde calidad de la ayuda (como la reduccin de la ayuda concesional, de laayuda monetizada o de la ayuda por programas) se han mantenido a pesarde los aos de la crisis.La ayuda alimentaria de emergencia no siempre es la alternativa msadecuada para solventar situaciones de hambruna ya que puede socavarlos medios de vida de los productores locales al inundar los mercados,deprimir los precios o aumentar su volatilidad. Adems, la distribucin deayuda alimentaria durante un tiempo prolongado puede aumentar ladependencia de productos importados, minar la agricultura nacional yahondar la pobreza.14Por ello, la ayuda alimentaria debe estar dirigidaexclusivamente a aquellos que la necesitan. Por otra parte, en contextos decrisis crnicas la ayuda en especie no es la estrategia ms apropiada para

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    luchar contra el hambre. Por el contrario, se necesita una respuesta quevaya a las causas subyacentes de la pobreza y que tenga un impacto sobrelos medios de vida. Por todo ello, antes de que el donante inicie suintervencin debe elaborar un anlisis que evale las necesidadesalimentarias, identifique a los grupos ms vulnerables y estudie elfuncionamiento del mercado nacional y regional. Slo si el resultado de

    este anlisis es favorable a la ayuda alimentaria entonces se debe canalizarpor esta va.Lamentablemente, no siempre se est haciendo un buen uso de esteinstrumento. En primer lugar, la ayuda alimentaria sigue estando alservicio de los intereses comerciales de los pases desarrollados.15 Es elexceso de oferta en los pases donantes el factor que determina la cantidadde desembolsos. Esto explica porqu alrededor del 90% de la ayudaalimentaria se distribuye en especie en vez de en efectivo, a pesar de que hasido ampliamente contrastado que este medio no es ni rpido ni eficiente.16 Cuando estalla una crisis humanitaria, el tiempo es una cuestin vital quepuede salvar vidas. Sin embargo, la exportacin de las materias primaspuede tomar semanas en alcanzar su destino.17 Adems, la ayuda enefectivo es mucho ms barata ya que se ahorran todos los gastosburocrticos, el coste de transporte y el de distribucin.18La ayudaalimentaria en efectivo permite comprar aquellos alimentos que estnmejor adaptados a la poblacin receptora y con ello evitar ejemplos delpasado que han obligado a cambiar los hbitos alimenticios ante el flujo denuevos alimentos que no se adaptaban a lu dieta local.19 Este tipo de ayudase ha demostrado que puede ser muy daino para el pas receptorespecialmente si ste tiene produccin propia y un mercado enfuncionamiento.20Por ello, es preferible la ayuda alimentaria adquirida anivel local o en los pases vecinos de la regin.

    Por otra parte, la ayuda de programas es una modalidad de ayudaalimentaria que puede acarrear importantes costes para el pas receptordado que no est asociada a ningn objetivo nutricional o de desarrollo, nia ningn grupo de poblacin concreto. Se trata de una ayuda que va degobierno a gobierno y que normalmente se vende en el mercado del pasreceptor para generar efectivo. Adems, tiene el potencial de interferir en elfuncionamiento de los mercados y deprimir los precios de los productores.Hay casos de ayuda por programas que ha creado lazos de dependenciaestructural a la importacin en industrias avcolas y de cereales.21Por todoello, es necesario que este tipo de ayuda se reduzca al mnimo a favor de laayuda de emergencia.22 A pesar de ello, en estos ltimos aos alrededor deun cuarto del total de la ayuda alimentaria no ha estado dirigida a losgrupos ms vulnerables, sino vendida en el mercado.23 Pero no podemos olvidar que una ayuda alimentaria de calidad puedesalvar vidas. Esto la hace hoy ms que nunca en un instrumento clave parapoder cumplir con el primer Objetivo del Milenio. Para ello, este tipo deayuda debe dar un importante viraje en algunos aspectos que son clavespara que llegue a quien debe, cuando debe, cuanto debe y como debe.

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    Cuadro 1. Declogo del buen donante de la Ayuda Alimentaria

    Fuente: elaboracin propia

    La ayuda alimentaria bien empleada es una importante herramienta salvavidas. Pero ennumerosas ocasiones se emplea en situaciones en las que otras modalidades de ayudapodran proporcionar mejores resultados.Por ello, el donante debe;

    1. Elaborar un anlisis de necesidades y una evaluacin de contexto para identificarcorrectamente el tipo de crisis y las carencias que debe satisfacer;2. Identificar cul es el tipo de ayuda ms adecuada teniendo en cuenta instrumentos

    como transferencias directas de dinero, insumos productivos o apoyo a lasinfraestructuras o al mercado;

    3. Reducir la ayuda de programas y la ayuda alimentaria en especie;4. Financiar y apoyar la adquisicin local o regional de alimentos;5. Aumentar la inversin en instrumentos de reduccin de riesgos de desastres

    (RRD), especialmente en las reas ms propensas a las crisis;6. Proporcionar financiacin plurianual predecible para las crisis cclicas;7. Ofrecer mecanismos alternativos a la compra y distribucin de alimentos como

    microcrditos, comida por trabajo o dinero por trabajo;8. Intervenir para apoyar a los mercados locales a travs de cupones de productos o

    de dinero;

    9. Apoyar la produccin interviniendo en los sectores agrcolas, ganaderos o depesca; y10. Promover mecanismos de seguridad social para ofrecer asistencia fiable a la

    poblacin afectada por el impacto de las crisis crnicas.

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    2 La ayuda alimentaria internacional

    2.1. DatosLa ayuda alimentaria mundial24 ha mostrado una tendencia decrecientedesde 1999, alcanzando su nivel ms bajo en 200725 (vase Figura 3). En2008, esta reduccin se interrumpi con un aumento del 5% respecto al aoanterior, alcanzando los 6.3 millones de toneladas.26

    Figura 3. Ayuda alimentaria internacional (millones de toneladas)

    0

    2

    4

    6

    8

    10

    12

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

    M i l l o n e s

    d e

    t o n e

    l a d a s

    Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del PMA, 2008

    Actualmente, la ayuda alimentaria global representa menos del 7% del totalde la ayuda oficial al desarrollo (AOD).27Esto ha supuesto un ciertoaumento desde 2004 cuando la ayuda alimentaria representaba menos del5% del total de la AOD.Durante todos estos aos, Estados Unidos ha sido el principalcontribuyente a la ayuda alimentaria mundial, aportando ms del 50% deltotal. Esto ha significado que los fondos mundiales para este sector hanestado sujetos a las variaciones de los desembolsos de este donante.

    2.2. DonantesLos gobiernos de los pases desarrollados son los principales donantes de laayuda alimentaria. En 2008, estos actores canalizaron el 91% del total de laayuda aumentando su aportacin en 50.000 toneladas con respecto al aoprecedente y alcanzando los 5.7 millones de toneladas. Adems, el nmerode pases donantes ha ido creciendo desde el inicio del milenio pasando de37 a 55 en 2008, en gran parte gracias a las aportaciones de nuevosdonantes. Sin embargo, la ayuda total aportada por cada pas ha idodescendiendo desde 1999. Ha sido, por tanto, el aumento del nmero dedonantes lo que ha permitido que la ayuda alimentaria total haya crecidoen 2008. De los 55 pases que hicieron donaciones en 2008, menos de lamitad (24) donaron ms de 10.000 toneladas. Adems, estos donantes secaracterizan por ser poco constantes dado que slo 20 de los 55 han sidodonantes regulares a lo largo de los ltimos aos.

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    La ayuda alimentaria espaola en la lucha contra el hambre , Informe deinvestigacin de Intermn Oxfam . Mayo 2010

    En 2008, los cinco principales donantes fueron, en orden decreciente:Estados Unidos, la Comisin Europea (CE), Japn, Canad y Arabia Saud.Slo entre ellos sumaron el 72% del total de donaciones. El resto de los 50donantes contribuyeron en un 19%.En comparacin al ao previo, estos cinco pases aumentaron susaportaciones excepto la Unin Europea debido a la reduccin del peso de laCE.28 Cabe destacar la aparicin por primera vez de Arabia Saud en estegrupo, lo que refleja una tendencia al alza muy notable de su ayudaalimentaria desde 1999. Naciones Unidas sum el 5% del total de la ayuda,lo que signific un aumento del 28% en relacin a 2007. En gran medidaeste incremento se debi al mayor peso de los fondos comunes tales comoel Fondo Central de Respuesta a Emergencias (comnmente conocido comoCERF) y al Fondo Humanitario Comn.Adems de estos actores, la ayuda tambin se canaliz a travs de lasOrganizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD),organizaciones intergubernamentales y donantes privados que aportaron el1%, el 1,8% y el 0.6% respectivamente. Esto supuso un mayor peso para lasdos ltimas mientras que las ONGD se mantuvieron en la mismaproporcin que el ao anterior.

    2.3. ReceptoresSegn los datos del Programa Mundial de Alimentos (PMA- ver Figura 4),durante el perodo 2000-2008 recibi frica Subsahariana 34 millones detoneladas de ayuda alimentaria. Aunque los montos totales han idovariando en los ltimos aos, esta regin ha vivido cierta tendencia al alzade los fondos recibidos. Asia es la segunda receptora con 21 millones detoneladas aunque los desembolsos han ido decreciendo a lo largo de esteperodo. Europa y la Commonwealth of Independent States (CIS)29hansido los terceros receptores con 6.2 millones de toneladas aunque han sidoestos pases los que han sufrido una mayor cada en los montos recibidos,lo cual es una clara respuesta al crecimiento econmico que han vivido enestos aos. Amrica Latina ha recibido 5.7 millones de toneladas siendo laregin que menos cada ha sufrido, en gran parte, porque parta de unosniveles ms bajos. Por ltimo, el Norte de frica y Oriente Medio, a los quese ha destinado 5.5 millones de toneladas, tambin han sufrido unimportante descenso en la ayuda recibida.En resumen, la tendencia mundial ha sido ir disminuyendo el nmero de

    pases beneficiaros concentrndose principalmente en frica Subsahariana,siendo sta la nica regin que ha aumentado su cuota a lo largo de estosaos.Siguiendo con esta tendencia, en 2008 la regin que ms ayuda recibi fuefrica Subsahariana representando el 64% del total de la ayudaalimentaria. Dentro de ella, los principales receptores fueron: Etiopa con el16%, Sudn con el 11%, Somalia con el 6%, Zimbabue el 6%, y Kenia yRepblica Democrtica del Congo con el 4%. En el resto de las regiones, lasdonaciones disminuyeron, aunque cabe destacar otros pases comoBangladesh, Afganistn y Repblica Democrtica de Corea con un 5% yTerritorio Palestino Ocupado con el 4%.30 Estos diez pases recibieronalrededor del 60% del total de la ayuda alimentaria.

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    Figura 4. Ayuda Alimentaria por regiones, 2008 (%)

    fricaSubsahariana

    64%

    Asia24%

    Europa y CIS2%

    Amrica Latina yCaribe

    5%Norte de frica yOriente Medio5%

    Fuente: elaboracin propia en base a los datos de PMA, 2008

    Lamentablemente, el listado de pases receptores no siempre coincide conel de los ms necesitados. Mientras que algunos pases reciben casi o todala financiacin requerida para responder a la crisis, otros reciben muy pocoo nada. En gran medida esto se explica porque los donantes no siemprefinancian aquellas crisis donde las demandas son ms acuciantes sinoaqullas donde hay mayores intereses nacionales (polticos, econmicos,geoestratgicos) o ms atencin meditica.31 De los diez pases citadospreviamente, slo tres (Repblica Democrtica del Congo, Etiopa yZimbabue)32estn entre aquellos que tienen tasas de desnutricin porencima del 35%.33Segn podemos observar en la Tabla 2, mayoresvolmenes de ayuda alimentaria no siempre corresponden a pases en peorsituacin.

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    Tabla 2. Principales receptores de ayuda alimentaria con respecto a tasa dedesnutricin, 2008

    Pases Ayuda Alimentaria 2008(toneladas)

    % desnutricin 200534

    EtiopaSudnSomaliaZimbabueKeniaRep. Democrtica delCongoBangladeshAfganistnRep. Democrtica deCoreaTerritorio PalestinoOcupado

    975,306673,155364,043327,338245,323299,861334,017316,653299,861146,218

    44%20%No dato39%30%76%26%No dato32%No dato

    Fuente: PMA/INTERFAIS y FAO, Situacin del hambre en el mundo, 2009

    El PMA, el organismo de Naciones Unidas que canaliza el 75% de la ayudaalimentaria de emergencia, tiene una capacidad muy limitada paratransferir recursos ah donde sea ms necesario y compensar la distribucindesigual de los fondos. En gran medida esto se debe a que la mayor partede los fondos que recibe este organismo son desembolsos de los pasesdonantes que estn dirigidos a las crisis u operaciones concretas que stosdeciden. Slo el 15% de los fondos que recibe el PMA son libres, es decir noestn marcados, pudindose dirigir con mayor flexibilidad ah donde seconsidera ms necesario.

    2.4. CanalesEn 2008 cabe destacar el aumento significativo de la ayuda canalizada atravs de la va multilateral cuyo peso dentro del total es del 66%, lo quesignifica un crecimiento del 36% desde 2000 y el mayor ndice alcanzadohasta la fecha. Este incremento se ha producido en detrimento de la ayudabilateral que representa el 10% del total de los desembolsos, disminuyendoun 55% con respecto al ao previo. El tercer canal, a travs de las ONGD, seha mantenido con respecto a aos previos en un 24% del total.Dentro de la va multilateral, el 97% se canaliz a travs del PMA lo quereduce a un papel casi insignificante a otros organismos de NacionesUnidas que tambin distribuyen ayuda alimentaria como UNICEF,ACNUR o la UNRWA.35 La mayor parte de la ayuda multilateral, el 90%, sedestin a apoyar actividades de emergencia, mientras que el 10% restantefue empleado en proyectos y programas.36

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    Figura 5. Ayuda Alimentaria por canales, 2008 (%)

    ONG

    24%

    Bilateral10%

    Multilateral66%

    Fuente: elaboracin propia en base a los datos de PMA, 2008

    La ayuda bilateral sufri un retroceso considerable en 2008 reducindose ala mitad con respecto a 2007. Concretamente el 76%, fue de emergenciamientras que la de programa se redujo a algo menos del 5%.La ayuda canalizada va ONGD se ha mantenido con respecto a aosprevios con un total de 1.5 millones de toneladas. Cabe sealar que esta vaes la que proporciona el mayor monto de ayuda distribuida gratuitamenteya que el 83% del total es gratis.

    2.5. Categoras de ayuda

    Desde el ao 2000, la ayuda de emergencia ha ido ganando cada vez mspeso dentro del monto total de ayuda alimentaria mantenindose como laprincipal modalidad desde entonces. Tal y como se seal, en 2008,represent ms de tres cuartos del total de los desembolsos lo que significaun aumento de ms de un 1 milln de toneladas respecto al ao previo. El80% de este incremento se debe a los desembolsos de Estados Unidos.La ayuda de programa es la que ha sufrido una mayor cada con respecto alao 2007 pasando de un 17% del total de la ayuda a un 5% en 2008, unmnimo histrico. La tendencia a la baja de esta partida ha permitido quedesde el ao 2000 se haya reducido en 3 millones de toneladas, lo quesignifica haber pasado de tener un peso relativo de un 30% al mencionado5%.

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    Figura 6. Ayuda alimentaria por categoras, 2000- 2008 (millones detoneladas)

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    7

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

    M i l l o n e s d e t o n e l a d a s

    Emergencia

    Programa

    Proyecto

    Fuente: elaboracin propia en base a los datos de PMA, 2008

    La ayuda de proyecto, por su parte, tambin ha sufrido un descensoaunque de menor escala desde inicios del milenio pasando de un 24% en2000 a un 19% en 2008, lo que le ha permitido situarse en la segundamodalidad con mayor peso superando a la ayuda por programas.Cabe destacar que la pequea subida que ha vivido la ayuda alimentaria en2008 se ha canalizado a travs de la va de ayuda de emergencia (aunque enforma de transferencias directas, tal y como se sealar ms adelante). Casitodo ese crecimiento fue distribuido por el PMA. Esta agencia ha tenido unrol clave en la respuesta de la crisis de los alimentos es previsible que semantenga en los prximos aos en los que las consecuencias de la crisispersistirn.

    2.6. Provisin de la ayuda alimentariaA lo largo de estos ltimos aos las transferencias directas de alimentos sehan ido reduciendo a un ritmo constante desde el ao 2000 cuandorepresentaba el 87% del total de la ayuda alimentaria. Sin embargo, en 2008esta tendencia decreciente se ha visto interrumpida ante el incremento deesta modalidad que lleg a alcanzar el 59% del total, lo que representa un12% ms en relacin a 2007.Es interesante destacar que el 96% de las transferencias directas durante2008 fueron realizadas por cinco donantes. Fundamentalmente, EstadosUnidos con el 83% del total siguiendo as con la misma senda histrica deexportar sus excedentes agrcolas en forma de ayuda alimentaria.37 Frente aello, la Unin Europea volvi a ser el principal donante de ayuda compradalocalmente y de ayuda triangular, aunque el porcentaje se reduce a un 14%del total y a un 13% del total respectivamente.38 Las compras locales han ido creciendo durante este perodo aunque nosiempre al mismo ritmo y con ciertas variaciones de unos aos a otros

    pasando de representar el 6% en 2000 al 16% en 2008. Esta tasa se hamantenido de 2007 a 2008 aunque en trminos netos el volumen hadisminuido.

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    del total de los desembolsos y desde entonces ha ido reducindose a unritmo constante hasta desaparecer. Esta tendencia no se ha modificado apesar de la crisis financiera que muchos pases donantes estn sufriendo, loque resulta un hecho reseable. Esto es un avance an ms destacable si secompara con otros sectores donde la ayuda en forma de prstamo sigueteniendo un peso importante. As por ejemplo, en 2007 el 37% del total de

    la ayuda al sector agrcola era reembolsable.39

    2.8. Ayuda monetizada versus ayuda dirigidadirectamente a los beneficiariosCuando la ayuda alimentaria se vende en el mercado para generar efectivose dice que se est monetizando. Las crticas apuntan que este tipo deayuda es una forma encubierta de subsidiar las exportaciones de losdonantes dado que lo que se consigue con ello es vender ms materiaprima en los mercados de los pases receptores. En algunos casos, lamonetizacin puede tener diversos fines como la estabilizacin de los

    precios de los alimentos locales o promover el desarrollo de la distribucina pequea escala. Pero normalmente lo que gua este tipo de ayuda es lageneracin de efectivo para poder hacer frente a los costes de transporte ylos operacionales.40 Esto la convierte en una modalidad muydistorsionante dado que su objetivo no es satisfacer las necesidades de lapoblacin. Hasta la fecha, esta prctica la ha llevado a cabofundamentalmente Estados Unidos.41 En 2008, la venta de la ayuda alimentaria supona un 9%42del total de ladistribucin: el remanente se distribuy directamente a los beneficiarios.43 Esta cifra representa un descenso muy significativo del 61% con respecto a2007.Del monto total de 2008, el 52% se canaliz a travs de la ayuda deprograma, el 47% de la ayuda por proyecto y el restante 1% a travs deayuda de emergencia. Estos recursos fueron utilizados para cubrir gastosde transporte y operacionales.

    Figura 8. Ayuda monetizada y distribuida, 2000-2008, (toneladas)

    0

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    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

    M i l l o n e s

    d e

    t o n e

    l a d a s

    Ayudadistribuida

    Ayudamonetizada

    Fuente: elaboracin propia en base a los datos de PMA, 2008

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    En este sentido es importante sealar que desde 2000 el peso de la ayudamonetizada ha ido disminuyendo constantemente. Tendencia que la crisisde los precios no revertido.

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    3 La ayuda alimentaria espaola

    3.1. Marco terico de la ayuda alimentaria espaolaLa cooperacin espaola cuenta con varios documentos que analizan laayuda alimentaria. En primer lugar, el vigente Plan Director 2009-2012(documento que define la lneas estratgicas de la cooperacin espaola)incluye la lucha contra el hambre dentro de sus 12 objetivos sectoriales.44 Sin embargo, la ayuda alimentaria, que es una herramienta clave en laconsecucin de este objetivo, no queda bien definida. Se hace alusindirecta a este instrumento exclusivamente dos veces en todo el documento.Por un lado, para alinearse con los principios de la Declaracin de Parsprogramando una ayuda alimentaria previsible independiente de losintereses y prioridades de los pases donantes y receptores. Por otro, parasealar que en el ao 2010 Espaa habr desligado completamente suayuda alimentaria, es decir que no estarn vinculadas a sus excedentesagrcolas. El Plan Director 2005-2008, aunque tampoco contena un grananlisis sobre la ayuda alimentaria, s que inclua con ms detalle el uso deeste tipo de ayuda.45 En primer lugar, el Plan anterior parta de unconcepto de ayuda alimentaria mucho ms preciso que quedabasubordinado a la lucha contra el hambre. Adems, se especificaba que lareduccin de la ayuda alimentaria en especie se hara en favor de la ayudafinanciera.La Estrategia de Accin Humanitaria de la Cooperacin espaola,elaborada en 2007, por el contrario recoge con mayor detalle el rol de laayuda alimentaria aunque lo hace exclusivamente en este mbito, elhumanitario, analizando por tanto slo la ayuda alimentaria de

    emergencia.46

    Incluye la definicin de este tipo de ayuda, lo que permitetener una mejor comprensin de la dimensin y del contenido que dan aeste concepto.47 Seala que se potenciarn las compras locales de alimentosfrente a la transferencia directa, lo que resulta coherente con el posteriorcompromiso del Plan Director de eliminar la ayuda ligada en 2010 (ver Pg.42 del documento). Adems, hace alusin al carcter previsible de este tipode ayuda, especialmente en situaciones donde la alerta temprana seaposible. Ms all de estas cuestiones, el avance ms significativo de estedocumento es que analiza la ayuda alimentaria de emergencia desde unaperspectiva ms integral dentro de la lucha contra el hambre. En estesentido, este tipo de ayuda no queda aislada del resto de los instrumentos

    sino que se subraya la necesidad de que se inserte en las polticas msamplias de seguridad alimentaria y que se establezca caso por caso,analizando y minimizando los posibles efectos adversos.48 En esta misma lnea, la Estrategia de Lucha contra el Hambre de 2007considera la ayuda alimentaria como una de las herramientas claves para laconsecucin de este objetivo. Sin embargo, faltara un mayor anlisis enrelacin a su integracin, consistencia y coherencia con el resto de loselementos que forman parte de esta estrategia ms amplia. Incide en lanecesidad de analizar las experiencias de ayuda alimentaria de lacooperacin espaola ante las escasas lecciones aprendidas que existen alrespecto. Se considera que ste es el punto de inflexin sin el cual no sepodrn resolver cuestiones clave como superar la dependencia de ladonacin de alimentos, vincular las actuaciones de la ayuda alimentaria acorto plazo con el medio y largo plazo (para poder ligar la ayuda

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    alimentaria con la seguridad alimentaria) y favorecer las compras locales otriangulares.Aunque el Plan Director actual se basa en ambas Estrategias y recoge enparte el contenido del Plan Director 2005-2008 esto resulta escaso teniendoen cuenta que este documento debera ser mucho ms preciso sobre cmodebera ser una ayuda alimentaria de calidad si quiere tener un verdaderoimpacto en la lucha contra el hambre y responder a la creciente demandadderivada de la crisis alimentaria.

    3.2. La cantidad de ayuda puesta en perspectivaSegn los datos del Seguimiento del Plan Anual de CooperacinInternacional (PACI) de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacionaly Desarrollo (AECID), la ayuda alimentaria total espaola haexperimentado un incremento significativo de 2000 a 2008 multiplicndosepor 30. Concretamente de 2007 a 2008 este aumento fue del 144%.

    Figura 9. Ayuda alimentaria espaola, 2000-2008 (millones de euros)

    020406080

    100120140160180200

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

    M i l l o n e s

    d e e u r o s

    Ayudaalimentaria deemergenciaAyudaalimentaria dedesarrollo

    Total

    Fuente: Seguimiento del PACI de los aos sealados

    Este tipo de ayuda ha ido ganando peso con respecto a la Ayuda Oficial alDesarrollo (AOD) espaola neta ya que ha pasado de un insignificante0.49% en 2000 a un 4.1% en 2008. A pesar de este crecimiento, esta cifra est

    lejos del 7% que representa la ayuda alimentaria a nivel mundial.Tabla 3. Peso relativo de la Ayuda Alimentaria en la AOD neta (euros)

    AO 2000 2008

    A. A. emergencia 1.666.847 116.856.512

    A. A. desarrollo 4.878.114 79.295.415

    Total ayuda alimentaria* 6.544.961 196.151.927

    Total AOD neta 1.319.404.000 4.761.692.237

    Peso relativo 0.49% 4.1%

    Fuente: Seguimiento PACI 2000 y 2008, AECID.*Total ayuda alimentaria= A. A emergencia + A.A. desarrollo

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    Otro dato relevante de 2008 es la concentracin de agencias multilaterales alas que se han destinado los fondos. En este sentido cabe destacar elabsoluto protagonismo que ha tenido el Programa Mundial de Alimentosque ha recibido 71.1 millones de euros (sumando va bilateral msmultilateral). Este volumen le convierte en el principal receptorrepresentando ms del 36% del total de la ayuda alimentaria. Cabe destacar

    el crecimiento exponencial con respecto al 2007 ya que de un ao a otro losfondos a travs del PMA se han multiplicado por dos aunque estatendencia al alza ya se estaba dando desde el 2004 (cuando los desembolsossumaron 1.2 millones de euros).52 A pesar del singular peso de esta agencia de Naciones Unidas, poco se sabesobre cmo estn siendo empleados estos fondos, hacia dnde se estndestinando y qu mecanismos se estn utilizando. Ni el PMA ni lacooperacin espaola hacen pblica esta informacin, A partir de 2009, seha logrado mayor transparencia gracias a la publicacin del informeCooperacin Multilateral. Informe 2009 de la AECID. Este documentosupone un avance significativo dado que incluye el destino de la ayuda poragencias. Sin embargo, teniendo en cuenta que el PMA ha sido el segundodestinatario de ayuda multilateral espaola esta informacin se deberaampliar para una mejor rendicin de cuentas.El segundo receptor ha sido la Comisin Europea que alcanz ms de 40millones de euros seguida por el programa Fondo ODM: infancia,seguridad alimentaria y nutricin del PNUD, al que en 2008 Espaa destin50 millones de euros, de los cuales algo ms de la mitad se han destinado a lapartida de seguridad alimentaria.53

    Tabla 4. Ayuda Alimentaria espaola 2008 por canales (euros)

    Total por canales Directa 19.468.443Bilateral

    Va OMUDES 117.653.900

    Multilateral 59.297.811

    Total 196.420.154

    Fuente: elaboracin propia en base a datos de Seguimiento de PACI 2008

    3.5. Tipo de ayudaEspaa ha mantenido la misma senda que el resto de la comunidad dedonantes aumentando el peso de la ayuda de emergencia en detrimento dela ayuda por programas y en menor medida de la ayuda por proyectos. Enbase a los datos 2000-2008, la ayuda de emergencia ha supuesto el 73% del

    total de la ayuda frente al 17% de la ayuda por proyectos y al 10% de laayuda por programas.

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    Tabla 5. Tipo de ayuda 2000-2008 (toneladas)

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Emergen-cia

    8.943 6.306 6.129 5.104 7.683 10.409 10.966 27.421 45.509

    Proyectos 7.284 1.367 3.685 300 3.547 419 1.791 3.074 6.405

    Programa 3.193 5.000 0 1.028 0 680 600 550 0

    Total 19.420 12.673 9.814 6.432 11.230 11.508 13.357 31.045 51.914

    Fuente: elaboracin propia en base a datos del PMA, 2009

    En concreto, la ayuda de emergencia ha mantenido un crecimiento constantedesde 2003, con un salto exponencial a partir de 2007. En 2008, el 87% de laayuda era de este tipo, alcanzando un mximo histrico tanto en trminosabsolutos como relativos. Muy distinta ha sido la tendencia de la ayuda porprogramas que a pesar de que nunca ha tenido mucho peso en el total de laayuda alimentaria ha ido decreciendo hasta ser inexistente en 2008. La ayudapor proyectos es la que ha sufrido mayores oscilaciones con ciertapropensin al alza desde 2006, lo que ha permitido que en 2008 este tipo deayuda representase el 13% del total.

    Figura 11. Tipo de ayuda 2000-2008(toneladas)

    0

    5.000

    10.000

    15.000

    20.000

    25.000

    30.000

    35.000

    40.000

    45.000

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

    T o n e

    l a d a s

    Emergencia

    Proyectos

    Programas

    Fuente: elaboracin propia en base a datos del PMA, 2009

    En los prximos aos ser necesario monitorear los montos de ayuda deprograma ya que a pesar de haber ido disminuyendo y esperando que semantenga as, sus fluctuaciones a lo largo de estos aos han sido

    significativas y podra esperarse que aumentase. De la misma manera, laayuda de emergencia debe mantener los niveles alcanzados, especialmentedurante estos aos para poder hacer frente a la crisis con mayor eficacia.

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    3.6. Provisin de la ayuda alimentaria

    Figura 12. Provisin de la ayuda alimentaria, 2000-2008 (toneladas)

    0

    5.000

    10.000

    15.000

    20.000

    25.000

    30.000

    2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

    T o n e

    l a d a s

    TransferenciaDirectaCompras Locales

    ComprasTriangulares

    Fuente: elaboracin propia en base a datos del PMA, 2009

    La cooperacin espaola ha dado un importante giro en el uso de lasdistintas modalidades de distribucin de la ayuda alimentaria. La ayuda en

    especie fue la principal modalidad empleada hasta 2006 y la vlvula deescape de los excedentes agrcolas espaoles.54A partir de este ao, estacifra se redujo significativamente en 2007, aunque en 2008 ha vuelto arepuntar. La tendencia de las compras locales y las triangulares ha sido lainversa y es notable el aumento que ambas partidas han vivido,especialmente desde 2007. Concretamente este crecimiento ha significadoque las compras locales desde 2007 se hayan multiplicado por tres y lastriangulares por ms de ocho.Ser necesario monitorear la ayuda alimentaria espaola de los prximosaos para ver si su aumento responde a un crecimiento de lastransferencias directas tal y como ha sucedido en 2008.

    Tabla 6. Provisin de la ayuda alimentaria, 2000-2008 (en toneladas)

    TransferenciaDirecta Compras Locales

    ComprasTriangulares

    Total

    2000- 2008 47.499 62.936 59.391

    Porcentajesobre el total 28% 37% 35%

    Fuente: elaboracin propia en base a datos del PMA, 2009

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    En trminos totales, aunque las compras locales es la modalidad que msayuda alimentaria ha distribuido no hay gran diferencia con el peso relativode las compras triangulares y de la ayuda ligada. Es importante destacar queel hecho de que estos tres montos tengan valores tan similares se debe alcrecimiento del volumen de la ayuda de las compras locales y triangularesen los dos ltimos aos. Cabe esperar que Espaa siga manteniendo esta

    tendencia y cumpla con el compromiso de reducir a cero la ayuda ligada taly como lo seala el Plan Director 2009-2012.55

    3.7 Ayuda reembolsableEspaa no ha hecho uso de la ayuda reembolsable para la ayuda alimentariadesde que se convirti en pas donante.56 En este sentido, la cooperacinespaola se ha alineado con la tendencia internacional y se ha desmarcado,en este sentido, del uso financiero que tradicionalmente otros donantes hanhecho de la ayuda alimentaria (como por ejemplo Estados Unidos o Japn).57

    3.8. Anlisis de las partidas de la ayuda alimentaria: usode mecanismos alternativosTal y como se ha sealado, la ayuda alimentaria puede tomar distintasformas. Para identificar el uso de mecanismos alternativos a la compra ydistribucin de alimentos se ha analizado la ayuda bilateral directa (sincontar la va OMUDES) ya que el donante tiene en teora mayor capacidadde decisin sobre estos fondos.Dentro de la ayuda alimentaria de emergencia, que asciende a ms de 8millones de euros, de los 65 proyectos contabilizados el grueso se hacentrado exclusivamente en la compra y distribucin de alimentos directa ymenos de 10 se han ido dirigidos a otros mbitos distintos. As por ejemplo,uno se dirige a la compra de semillas, otros tres al apoyo deinfraestructuras, tres a la compra de vehculos y otros materiales, slo dosse centran en el refuerzo de las capacidades locales y la diversificacin de laproduccin y uno para la puesta en marcha comedores. El resto de losfondos destinados a la ayuda alimentaria de emergencia, es decir, lascontribuciones a organismos multilaterales, se centraron, casi en sutotalidad, en la compra y distribucin de alimentos.Ello hace que del total de la ayuda alimentaria de emergencia de lacooperacin espaola, en 2008, un altsimo porcentaje se centrase

    exclusivamente en este forma de ayuda limitando a una papelinsignificante el uso de mecanismos alternativos (tal y como se seal en elapartado de conceptos al inicio) que pueden ser mucho ms adecuadossegn el contexto. Espaa, por tanto, debe ampliar y diversificar losinstrumentos de ayuda alimentaria para poder aumentar su impacto.En lo que se refiere a la ayuda alimentaria de desarrollo, el anlisis de losdesembolsos bilaterales directos (exceptuando la va OMUDES) arroja unaimportante conclusin. Bajo este sector se estn incluyendo muchaspartidas que no forman parte de la categora de seguridad alimentaria tal ycomo la define el CAD bajo el cdigo 52010. As por ejemplo, se incluyenfondos que van destinados a la capacitacin, a la sensibilizacin, a lacomercializacin, a la nutricin o a la salud que no son parte de este sector.

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    geoestratgicos del donante no deben formar parte de estoscriterios.

    5. Continuar reduciendo la ayuda por programas dado el coste quetiene para el pas receptor al no estar asociada a ningn objetivonutricional o de desarrollo, ni a ningn grupo de poblacinconcreto.

    6. Mayor seguimiento y transparencia de los desembolsos canalizadosa travs del Programa Mundial de Alimentos. Teniendo en cuenta elpeso que tiene dentro del total de la ayuda, la cooperacin espaoladebe indicar con mayor precisin el destino de estos fondos.

    7. Mantener la ayuda reembolsable en cero a pesar de la crisisfinanciera y de la potencial necesidad de aumentar la ayuda oficialal desarrollo a base de este tipo de prstamos.

    8. Incrementar la diversificacin de instrumentos ms all de lacompra y distribucin de ayuda alimentaria. En base al anlisis denecesidades se podr identificar los mecanismos ms adecuadospara la poblacin beneficiaria.

    9. Mayor transparencia y rigurosidad al incluir las partidas de ayudaalimentaria de desarrollo para facilitar la rendicin de cuentas.

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    Notas

    1 Segn USDA Economic Research Service Quantifying the food security impactsof the economic crisis el nmero de personas en situacin de inseguridadalimentaria aument en un 9% en 2009.

    2 Vase Informe de Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) El futurode la seguridad alimentaria mundial: Invertir en la agricultura en pequea escala:una prioridad internacional 2010, Roma.http://www.ifad.org/pub/factsheet/food/foodsecurity_s.pdf3 Vase Informe de la FAO Crop Prospects and Food Situation de febrero 2010.Roma. http://www.fao.org/docrep/012/ak343e/ak343e00.pdf4 Otro motivo que se ha relacionado con las causas de la crisis, aunque en menormedida, ha sido que el dlar estadounidense, en el que se basa la mayor parte delas importaciones, contino apreciado durante algn tiempo.5 Vase International Fund for Agricultural Development (IFAD) El futuro de laseguridad alimentaria mundial febrero 2010. Roma.6 Vase Joachim von Braun Food-Security Risks Must Be ComprehensivelyAddressed International Food Policy and Research Institutehttp://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/ar08e.pdf7 Vase FAO El estado de inseguridad alimentaria en el mundo 2008. Roma8 Consultado por ltima vez en abril 2010. Vase http://www.fao.org/hunger/en/ 9 UNICEF Tracking Progress on Child and Maternal Nutrition, 2009.10 Vase Center for Global Health and Economic Development. The Earth Instituteof Columbia University An evaluation of progress toward the millenniumdevelopment goal one hunger target: a country-level, food and nutrition securityperspective, 2009.

    http://mdg.ei.columbia.edu/east/sitefiles/file/MDG1%20Hunger%20Target.pdf11 Ejemplos del pasado nos muestran como crisis de corto plazo pueden tenerconsecuencias a largo plazo y determinar el desarrollo de las nuevasgeneraciones. As por ejemplo, la crisis econmica de Per que se prolong de1988- 1992 caus 17.000 muertes infantiles, mientras que la crisis financiera deIndonesia de 1997-1998 aument esta mortandad en un 3%.12 Segn el Informe de Desarrollo Humano de 2007, ms de 10 millones de niosmueren al ao antes de cumplir cinco aos, la mayora de malnutricin y pobreza.Slo 32 pases de los 147 monitoreados por el Banco Mundial estn en el caminode alcanzar el ODM de reducir en dos tercios la mortalidad infantil en 2015.13 Esta modalidad de desembolso se refiere a aquella ayuda que es compradadirectamente en el pas donante. Normalmente son excedentes agrcolas que sonexportadas como ayuda alimentaria. Para ms informacin sobre cuando la ayudaen especie es ms adecuada frente a la ayuda financiera vase Karlos Prez deArmio, Ayuda alimentaria criterios operativos Diccionario de la AyudaHumanitaria.(AO Y LINK)14 A nivel nacional hay muchos ejemplos en los que los productores han sufrido lacada de precios y el desplazamiento del mercado ante el flujo de alimentosinternacionales. Por ejemplo, la respuesta de los donantes ante el dficitalimentario en Malawi en 2002-2003. Esto supuso que los precios del mazcayesen en 150 dlares la tonelada en el transcurso de un ao. La produccinlocal de maz, casava y arroz cay de forma pronunciada y se estim unasprdidas en la economa nacional de 15millones de dlares. Vese MosseauRoles and Alternatives for food aid in Southern Africa 2008, Oxfam GB.15 El excedente agrcola de 1999 en los pases desarrollados es un ejemplo muysignificativo del uso comercial que los donantes han estado tradicionalmente

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    dando a la ayuda alimentaria. Ese ao, el aumento de la ayuda alimentaria fue del79% con respecto al previo, la mayor parte de esta ayuda fue por programas.Vase PMA Food Aid Flows 2006. International Food Aid Information SystemINTERFAIS.16 Vase Oxfam Internacional Policy Compendium sobre Ayuda Alimentaria,

    2009. B. Barret Food Aid in response to acute food insecurity Cornell University.Background paper para la FAO, 2006.17 Los barcos de emergencia de Estados Unidos tardaron alrededor de cincomeses en alcanzar su destino. de Barrett y Maxwell Food Aid After Fifty Years:Recasting Its Role 2005, Routledge18 La OCDE calcul que la compra de alimentos a pases vecinos puede serhasta un 33% ms barato que el transporte desde el pas del donante. VaseClay, E., in colaboracin con Riley y Urey The Development Effectiveness ofFood Aid and the Effects of its Tying Status, 2004. OECD DevelopmentAssistance Committee (DCD/DAC/EFF(2004)9)19 Por ejemplo, se vio que para el caso del Tsunami eran mucho ms apropiadaslas donaciones en efectivo que la distribucin de alimentos internacionales. VaseOxfam Internacional Ayuda alimentaria: una respuesta apropiada en larespuesta al Tsunami? 2005.20 Vase Oxfam Internacional Posicin respecto a la ayuda alimentaria de OxfamInternacional http://www.oxfam.ca/what-we-do/emergencies/oxfam-international-humanitarian-policy-notes/oi_hum_policy_foodaid.pdf; Intermn Oxfam, Ayudaalimentaria o dumping velado? Oxfam Internacional 2005.http://www.intermonoxfam.org/UnidadesInformacion/anexos/2969/0_2969_310305 _Ayda_alimentaria_o_dumping.pdf21 Vase Stacey Rosen y Shahla Shapouri Fifty Years of U.S. Food Aid and ItsRole in Reducing World Hunger United Stated Department of Agriculture, 2004.http://www.ers.usda.gov/amberwaves/september04/features/usfoodaid.htm

    22 En su informe de 2006, la FAO recomend que toda la ayuda que no tenadestinatario, incluida la ayuda de programas, deba eliminarse en su totalidad.Vase, FAO The State of Food and Agriculture, 2006.http://www.fao.org/docrep/009/a0800e/a0800e00.HTM23 FAO "The State of Food and Agriculture" 200724 Esta cifra incluye tanto a pases de la OCDE CAD como otros donantes. Paraver lista de donantes vase PMA/INTERFAIS25 Vase Programa Mundial de Alimentos, Food aid flows 2008, PMA.Roma,2008.26 Segn la fuente los datos de la ayuda alimentaria son expresados en toneladaso en valor (en US$ o en euros)27 J. von Braum The World food situation: new driving forces and requiredactions IFPRI, 200828 El monto de la UE es la suma de las aportaciones de la CE ms la de lospases miembros. En el caso de 2008, las aportaciones de estos pases nodisminuy.29 Grupo regional que se cre a partir de la desaparicin de la antigua URSS.30 Vase Programa Mundial de Alimentos (PMA), base de datos FAIS.31 La hambruna de Nger en 2005 es el ejemplo ms conocido de cmo losmedios internacionales pueden influir en que pases reciben fondos. En noviembre2004, el PMA empez a hacer llamamientos ante la amenaza de que los niveles

    de desnutricin en el pas aumentasen. Pero slo fue despus de que se

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    empezasen a emitir las imgenes de nios padeciendo hambre en verano de2005, los donantes comenzaron a desembolsar sus donaciones.

    32 Hay que sealar que no hay datos para Somalia, el Territorio OcupadoPalestino ni Aganistn por lo que se desconoce sus tasas nacionales dedesnutricin.

    33 El 35% de tasa de desnutricin es la clasificacin ms elevada y en ella seincluye a los pases con niveles de desnutricin aguda.34 Las cifras de desnutricin de 2005 son las ms actualizadas.35 UNRWA son las siglas para United Nations Relief and Works Agency forPalestine Refugees in the Near East.36 Para ms informacin sobre este tipos de categoras vase punto 2.5 delpresente informe37 Vase Oxfam Internacional Tras 25 aos de parches. La lucha contra losdesastres en Etiopa 25 aos despus de la hambruna. Octubre 2009.38 En base a los datos de la FAO/INTERFAIS

    39 Vase OCDE Measuring Aid to Agriculture 2010www.oecd.org/dataoecd/54/38/44116307.pdf40 Para ms informacin sobre la monetizacin, vase Ayuda alimentaria odumping velado? Oxfam Internacional 200541 Vase Oxfam Internacional Tras 25 aos de parches. La lucha contra losdesastres en Etiopa 25 aos despus de la hambruna. Octubre 2009. Maxwell,Webb, Coates and Wirth Rethinking food security in humanitarian response TuftsUniversity, 2008.42 Esta cifra no coincide con el 5% de la ayuda por programas en 2008 dado quetambin la ayuda por proyectos y, e menor medida, la ayuda de emergenciapuede monetizarse.43 Vase PMA Informe 2008.44 Vase Plan Director 2009-2010 de la Cooperacin Internacional Espaola,AECID. MAEC.http://www.aecid.es/export/sites/default/web/galerias/publicaciones/descargas/libro1_PlanDirector_LR.pdf45 Vase Plan Director 2005-2008 de la Cooperacin Internacional Espaola,AECID. MAEC.http://www.aecid.es/export/sites/default/web/galerias/publicaciones/descargas/Plan_Director0508_Esp.pdf46 Esta Estrategia forma parte de los documentos sectoriales elaborados por elMAEC cuyo objetivo es definir el marco normativo, terico y de intervencin paracada uno de los sectores seleccionados.47 Transferencia de recursos en forma de alimentos y en condiciones favorablespara la poblacin beneficiaria distribuida de manera gratuita en los pases quesufren situaciones de crisis debido a guerras, desastres naturales o refugiados,aunque muchos pases que enfrentan situaciones de inseguridad alimentariacrnica reciben estas ayudas. Vase Estrategia de Accin Humanitaria Pg., 19.AECID.48 Estos principios se basan en el Convenio de Londres sobre Ayuda Alimentaria1999 de la que Espaa es firmante. Para ms informacin sobre este Conveniovase - http://www.foodaidconvention.org/Pdf/convention/iga1995.pdf49 Vase International Food Aid Information System (INTERFAIS), Cuadro sobre

    los Principales desembolsos de ayuda alimentaria segn donantes. PMA, 2009.http://wfp.org/fais

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    50 Informacin sustrada de la base de datos del PMA, INTERFAIS.51 A partir de 2007, Espaa, al igual que el resto de los donantes del CAD, dividila partida bilateral entre ayuda bilateral directa y ayuda bilateral va OMUDES.Esta ltima es una parte de su contribucin a los organismos multilaterales. PorOMUDES se entiende Organismos multilaterales de desarrollo.

    52 Vase Seguimiento del PACI 2007, AECID. Pg. 20.53 Vase Intermon Oxfam, Realidad de la Ayuda 2009. Pg. 57.54 Oxfam Internacional Ayuda alimenticia o dumping bajo cuerda? Separando eltrigo de la paja 2005. Intermn Oxfam Realidad de la Ayuda 2008-2009 Pg.162. 2009

    55 Vase Plan Director de la Cooperacin espaola, AECID, MAEC. Anexo Pg.2256 Datos de la OCDE/CAD.http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=ODA_DONOR57 Es importante sealar que aunque Espaa no ha hecho uso de los prstamosen la ayuda alimentaria, no quita que haya utilizado la ayuda alimentaria con fineseconmicos al exportar sus excedentes agrcolas a pesar de que ha sidoampliamente reconocido que pueden ser muy perjudiciales para el pas receptor.

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    Informes de Investigacin de Intermn Oxfam

    Los Informes de Investigacin de Intermn Oxfam se escriben con el objeto de compartir

    resultados de investigaciones, para contribuir al debate pblico y para invitar al dilogosobre polticas y prcticas de desarrollo y accin humanitaria. Estos documentos no reflejannecesariamente los posicionamientos polticos de Intermn Oxfam. Las opinionesexpresadas son las de los autores, y no necesariamente las de Intermn Oxfam.

    Para ms informacin o para comentar este informe escribir [email protected]

    Intermn Oxfam Mayo 2010Este documento ha sido escrito por Paula San Pedro. Intermn Oxfam agradece lacolaboracin de Teresa Cavero, Marc Cohen, Deborah Itriago, Arantxa Guerena, JoseAntonio Hernandez y Francisco Yermo en su produccin. Forma parte de una serie dedocumentos dirigidos a contribuir al debate pblico sobre polticas humanitarias y dedesarrollo.El texto puede ser utilizado libremente para la incidencia poltica y campaas, as comoen el mbito de la educacin y de la investigacin, siempre y cuando se indique la fuentede forma completa. El titular del copyright requiere que todo uso de su obra le seacomunicado con el objeto de evaluar su impacto. Para la reproduccin del texto en otrascircunstancias, o para uso en otras publicaciones, o en traducciones o adaptaciones,debe solicitarse permiso y puede requerir el pago de una tasa. Correo electrnico:[email protected] ms informacin sobre los temas tratados en este documento, por favor enve unmensaje a [email protected] informacin en esta publicacin es correcta en el momento de enviarse a imprenta.

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