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La conflictividad laboral y social peruana en los dorados años del crecimiento económico

Alfredo Villavicencio Ríos Sara Esteban Delgado

Introducción

El nuevo siglo y los años que lo precedieron no han sido testigos de una actividad sindical fructífera en el Perú. En un contexto dictatorial (la década de Fujimori con que concluyó el siglo XX), o de restauración democrática fundamentalmente política (lo que llevamos andado en siglo XXI), las organizaciones sindicales han tenido que enfrentar un marco estatal, económico y productivo contrario a su surgimiento y actuación, por lo que se han ido debilitando hasta encontrarse ahora muy lejos de los niveles de presencia que tuvieron en los años 70 y 80. Cierto es que el 2007 parece marcar un repunte que rompe la tendencia de los 4 últimos lustros, y no sólo por las horas no laboradas por huelgas, sino por el crecimiento del número de organizaciones y delegados sindicales, pero, como es obvio, resulta temprano para extraer conclusiones definitivas al respecto.

De allí que cuando aceptamos la cordial invitación de los directores de la revista a escribir este artículo, pensamos que sería interesante no concentrar la atención únicamente en el ámbito de las relaciones laborales, sino ampliar su espectro a lo que viene sucediendo con la conflictividad social en general. El artículo, entonces, parte de un marco conceptual y un desarrollo más detenido de lo que viene aconteciendo en el mundo de las relaciones laborales, y termina presentado una radiografía más completa de los conflictos que vienen atravesando a la sociedad peruana en los albores del siglo en curso, poniendo la lupa también en los alcances y limitaciones de su judicialización.

1. Conflicto y relaciones laborales en la globalizaciòn: manteniendo la

esencialidad pero requiriendo apuntalar la eficacia

A estas alturas de la civilización se puede observar que las teorías que veían al conflicto laboral como patológico, disfuncional o ideológico languidecen por falta de adeptos.

Por el contrario, mírese a donde se mire, se puede encontrar que en el mundo del análisis del sistema de relaciones laborales, las huestes de quienes consideran al conflicto inmanente, consustancial, natural, esencial, dinámico, fértil, son ampliamente mayoritarias y vienen respaldadas por datos básicos e incontrastables de la realidad: la existencia de esferas de colisión de intereses entre trabajadores y empleadores, la relación de subordinación que los vincula y que conduce a que los primeros vean predeterminada y fiscalizada su prestación de servicios por los segundos y el respeto a la pluralidad que enmarca a todo Estado democrático.

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Por esto, se puede coincidir plenamente con la afirmación de ERMIDA cuando sostiene que en el mundo de las relaciones laborales, el conflicto «que aparenta atipicidad es, en verdad, el tipo, el principio. El principio, el objetivo, el fin, la razón de ser, la naturaleza de las cosas (de estas cosas), es el pluralismo, la autonomía, el conflicto, la protección o tutela, la autotutela, la huelga1

».

Todo ello, inmerso, también, en una visión sistémica de la autonomía colectiva, que lleva a ver al surgimiento y autoconfiguración de los sujetos colectivos, como su presupuesto (autoorganización), a la producción de normas colectivas, como su expresión (autorregulación), y a la posibilidad de recurrir a la huelga y otras medidas de conflicto, como su garantía de eficacia (autotutela).

Y esta eficacia de la autonomía colectiva, no es un mero ejercicio de laboratorio, sino que se traduce en mejoras concretas en la posición de los trabajadores (individual y colectivamente considerados) en la sociedad. En mejores condiciones de trabajo, en una mayor equidad en el reparto de la renta empresarial y nacional, en avances, cada vez más significativos en las condiciones de alimentación, educación y salud de sus hijos, etc. (función equilibradota del sindicato y de la huelga). Es decir, en la consecución de mayores cuotas de progreso social o igualdad sustancial, que es finalmente el norte del Estado Social de Derecho y de su sucesor, el Estado Constitucional de Derecho.

Con estos fundamentos, las relaciones laborales han tenido y tienen todavía que enfrentar el cambio de paradigma productivo que viene de la mano de la globalización. Frente al fordismo (central o periférico) y a la guerra fría, que alimentaron unas relaciones laborales con sujetos colectivos fuertes y legitimados (hasta ideológicamente), el mundo se ve inmerso crecientemente en un conjunto de cambios en el sistema productivo que impactan significativamente en la regulación laboral, en general, y en el campo de la tutela colectiva, en lo que aquí interesa. Entre ellos se pueden destacar los siguientes:

- Sacralización de la competitividad como el nuevo super valor alrededor del

cual se estructuran la producción y el intercambio, con el consiguiente retroceso de la cohesión social y la redistribución de la riqueza

- Mayor autonomía y movilidad del capital - Internacionalización de la producción - Desplazamiento del lugar de adopción de decisiones hacia el campo

transnacional - Intenso y constante desarrollo tecnológico - Surgimiento de la empresa virtual - Deslocalización de la producción o simple utilización de esta posibilidad

para reducir estándares laborales legales y convencionales - Descentralización productiva a través de segmentación empresarial, la

subcontratación y el recurso al trabajo autónomo - Florecimiento de los grupos de empresas y las empresas en red 1 Para decirlo en los siempre precisos términos ERMIDA URIARTE, Oscar, “La flexibilización de la huelga”, Fondo de Cultura Universitaria, Montevideo, 1999, pág. 11.

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- Flexibilidad organizacional máxima para adecuarse just in time a la demanda

- Flexibilización cada vez mayor de las condiciones de trabajo, abandono de instrumentos homogenizadores y mayor diferenciación de las mismas

- Pérdida de peso del trabajo asalariado típico e incremento de las modalidades atípicas y precarias

- Reducción de los puestos de trabajo y crecimiento del sector informal - Revisión a la baja de las condiciones de trabajo - Mayor diferenciación de las condiciones laborales Estos cambios están produciendo, entre otros efectos macro, una revisión cuantitativa y cualitativa de los alcances del Derecho del Trabajo y un reordenamiento de las fuentes del Derecho del Trabajo. El Estado disminuye su presencia y su condición tutelar, dando mayor protagonismo a la autonomía colectiva (que también se descentraliza), en algunos países, y directamente al contrato de trabajo o a la simple voluntad empresarial, en otros2

. Todo ello, en un contexto de fortalecimiento negocial inédito de los empresarios, con la consiguiente reducción del poder sindical y de la eficacia de la tutela colectiva.

En este marco, las transformaciones en el sujeto empresarial son especialmente resaltantes. La empresa fordista, a cuyo reflejo surgió y actuó eficazmente el sindicalismo y los demás institutos colectivos, se viene transformando por la vía de la descentralización productiva, la externalización, la subcontratación, las nuevas tecnologías, en un sujeto inmaterial, casi intangible e inasible, que ya no congrega factores de producción y trabajadores, sino que, en algunos casos, como afirma GARMENDIA3

, se convierte en un conjunto de contratos organizados, en una entidad articuladora de transacciones, lo que, aunque parezca paradójico, ha llevado a que el sujeto empleador concentre más poder que cuando actuaba unitariamente. Estamos ante la empresa flexible, en red o virtual como gran protagonista de este inicio de siglo, emancipada, además, en el caso de las grandes empresas, del marco institucional de los Estados.

Esta nueva configuración empresarial ha impactado severamente en la estructura ocupacional o composición de la mano de obra, de modo que donde había un colectivo de empleados muy homogéneo, subordinados jurídicamente, con contratos indefinidos y condiciones de trabajo similares, tenemos ahora un complejo haz de relaciones que involucran a diferentes empleadores, con contratistas y subcontratistas, con un núcleo de trabajadores muy cualificados y un gran componente de trabajo precario, subcontratado, parasubordinado o autónomo, e incluso con una apertura a la competencia internacional de los trabajadores..

2 Como lo hace notar SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo, “El espacio de la autonomía colectiva en la ordenación del mercado global”, en VV.AA., “Globalización económica y relaciones laborales”, Ediciones Universidad de Salamanca, 2003, pág. 214. 3 GARMENDIA ARIGON, Mario, “La nueva consideración de la empresa y su influenza sobre la caracterización de las relaciones laborales“, en Revista Derecho del Trabajo, Barquisimeto, Nª 2, 2006, pág. 164.

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De modo que asistimos a un proceso muy complejo en el cual el contexto económico-productivo, el Estado, las dos partes tradicionales de la relación laboral y ésta misma han sufrido cambios y transformaciones muy relevantes, cuyo impacto inocultable en el Derecho del Trabajo va más allá del desmantelamiento o deconstrucción de los tradicionales instrumentos de tutela del trabajo, generando un proceso de redefinición de sujetos, categorías, instituciones, roles y relaciones. Estamos asistiendo al surgimiento de Derecho del Trabajo de geometría variable, que debe acomodar su función equilibradota a la gran variedad de supuestos en que se presta el trabajo ahora. Y aquí, nos interesa resaltar particularmente la significativa merma de eficacia de la acción sindical, que está llevando a que el juego de pesos y contrapesos que subyace al reconocimiento de la propiedad privada sobre los medios de producción y de la libertad de empresa, junto a los correlativos derechos colectivos, esté perdiendo virtualidad y funcionalidad, al no generar los equilibrios necesarios para seguir sustentando al gran pacto social, entre capital y trabajo sobre el que se construye el Estado Social de Derecho. De un lado, los sujetos y la acción sindical no están pudiendo adherirse a las múltiples formas que los empresarios están imprimiendo a la organización del trabajo a nivel nacional e internacional, y, de otro lado, la difuminación de la empresa en grupos y redes, la tercerización, la reducción del trabajo estable y el consiguiente incremento del trabajo precario, el aumento del desempleo y la explosión sector informal, están conduciendo a privar de facto a muchos trabajadores del derecho de huelga, a la par que debilitan su ejercicio en quienes todavía se encuentran en condición de ejercerla. Y esta inadecuación de la huelga para garantizar una tutela colectiva efectiva está afectando a la autonomía colectiva en su totalidad, ya que la huelga es el mecanismo que garantiza el funcionamiento del ordenamiento jurídico autónomo. Todo ello no conduce, creemos firmemente, a la desaparición de los sindicatos y de la tutela colectiva de los trabajadores, en la medida que su finalidad no se encuentra satisfecha sino que las razones de su existencia aún son mayores; pero si resulta imprescindible una adecuación de aquellos y ésta al nuevo paradigma productivo, para lo que se requiere, entre muchas cosas, de una parte, la reafirmación del sindicato como sujeto político en los ámbitos nacional e internacional4, y de otra, su adaptación al nuevo paradigma productivo, enlazando sus elementos externos, provenientes de la globalización, e internos, que llevan, según PÉREZ DE LOS COBOS5, a diversificar los intereses que busca conjugar y representar, a partir de la segmentación de la empresa, la diversificación del estatuto jurídico del trabajador, los nuevos modos de trabajar, la feminización del empleo, etc. De este modo, conjugando ambas esferas, el sindicato, como reclama BAYLOS GRAU6

4 Ver, sobre el particular, ROMAGNOLI, Umberto, “El renacimiento de la palabra sindicato”, en Revista del Trabajo, Barquisimeto, Nª 2, 2006, págs. 109-122.

, debería

5 PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, Francisco, “El sindicato ante las transformaciones económicas y sociales”, en Revista Española de Derecho del Trabajo, Madrid, Nª 134. 2007, pág. 301. 6 BAYLOS GRAU, Antonio, “Democracia política y sistema sindical: reflexiones sobre la autonomía del sindicato”, en VV.AA., “Sindicatos y cambios económicos y sociales”, Ediciones Universidad de Salamanca, 2002, pàg. 20.

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trascender la esfera de la determinación de condiciones salariales, para convertirse en «un actor social que expresa la identidad de los trabajadores en su conjunto, y que se relaciona con el resto de actores sociales y políticos como representante de la ciudadanía social». Finalmente, y en el concreto plano de la tutela colectiva, se requiere también una adecuación de los parámetros legales de ejercicio de la huelga y de las tradicionales formas de expresión del conflicto a los cambios del paradigma productivo y político, de modo que, se pueda volver a darle efectividad a este tan relevante instrumento de equilibrio e inclusión social. Al respecto, es necesario que, como reclaman SUPIOT o BAYLOS GRAU7

, se garantice la negociación con el empleador real y no con el aparente, neutralizando la interferencia de las opciones organizativas del empresario en la tutela colectiva, se pueda suspender de la duración de un contrato de trabajo de duración determinada, por el período que dure la huelga, con el aplazamiento del término finalización correspondiente, se establezca una base jurídica para permitir la huelga internacional, así como la obligación de negociar con los huelguistas, se reconozca el pleno de la huelga en el sector público, con la búsqueda de un equilibrio negociado en el caso de los servicios esenciales, se facilite la utilización de los medios de comunicación electrónica para fines sindicales, a la par que se ponga en debate el tema de la huelga de los trabajadores independientes, que implementan paralizaciones diversas de labores para conseguir ciertas medidas estatales que protejan a sus intereses, como veremos con más detalle en el caso peruano.

Las ventajas de Internet para el movimiento sindical y su actividad conflictiva son muy grandes puesto que permiten mantener al colectivo involucrado informado al instante y comunicado vía chats, foros y conferencias virtuales, etc., a la par que se pueden celebrar asambleas virtuales que permitan tomar decisiones a la mayor velocidad posible. También está mejorando la prestación de servicios a los afilados y evitando la injerencia empresarial en la comunicación. Al respecto, SASTRE IBARRECHE presenta un detallado análisis de las virtudes de la red para la acción sindical, señalando, en lo a nosotros interesa, su contribución al nacimiento de manifestaciones cibernéticas equivalentes a las tradicionales huelgas, a las de celo, o, incluso, sabotaje, revitalizando modalidades clásicas como la huelga de solidaridad o apoyo, así como ciertas formas de boicot, a la par que posibilitando la ampliación de la protesta incluso a niveles supranacionales, y generando posibilidades para llevar a cabo piquetes cibernéticos8

.

2. Las relaciones laborales peruanas del siglo XXI: más desequilibrio y menos inclusión

La última década del siglo pasado, comienza con la implementación de una política de ajuste muy drástica, tras la catástrofe económica que dejó el primer

7 SUPIOT, Alain, “Revisiter les droits d’action collective”, Droit Social N|7/8, julio-agosto 2001, págs. 690 y sgtes.; y, BAYLOS GRAU, Antonio, “Formas nuevas y reglas viejas en el conflicto social”, en Derecho Social, Nª 2, 1998, págs. 75 y sgtes. 8 SASTRE IBARRECHE, Rafael, “Algunas claves para un sindicalismo también globalizado”, en VV.AA. “Globalización económica y relaciones laborales”, cit., págs. 198-200.

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gobierno de Alan García. Para ordenar la casa, en agosto de 1990, a pocos días de asumir la Presidencia de la República, Alberto Fujimori impuso un shock económico que elevó más de 30 veces el precio de los productos esenciales y pulverizó la capacidad adquisitiva de las remuneraciones, con lo que contuvo la inflación con la conocida fórmula de secar la demanda a partir, sobretodo, de evaporar la capacidad de compra de los trabajadores. Pero allí no quedó el tema en el mundo de las relaciones laborales. A continuación se implementó un intenso proceso de desregulación en materia de derechos individuales (1991) al que sigue, tras el autogolpe de Alberto Fujimori, la promulgación de un Decreto Ley normando conjunta e inéditamente sindicación, negociación colectiva y huelga (julio 1992)9

.

En el primer caso, con la promulgación del Decreto Legislativo N° 728, denominado Ley de Fomento del Empleo, se dio inicio a una retirada del Estado de la regulación de los derechos individuales, que en mucho llegó a constitucionalizarse en 1993, y que tuvo como principales hitos:

a. En el ámbito de la estabilidad laboral de entrada, se incrementaron a 10 las modalidades contractuales a plazo fijo (contratación que podía llegar hasta 5 años consecutivos), acabando con el principio de causalidad, al permitir el recurso a los contratos temporales incluso para prestar servicios permanentes o principales. Se incrementó la duración de estos contratos y se eliminó el requisito de aprobación previa por el Ministerio de Trabajo (se convirtió en automática a la presentación de los mismos).

b. En el ámbito de la estabilidad laboral de salida, se terminó con la estabilidad laboral absoluta (que acarreaba reposición, en caso de despido injustificado), sustituyéndola por una indemnización (primero para los nuevos trabajadores, pero desde 1995 para todos). Asimismo, se regula un mayor número de causales de despido y se amplía y facilita el cese colectivo, de modo que la sola presentación de la solicitud administrativa suspende los contratos de los trabajadores involucrados.

c. En el ámbito de la flexibilidad interna, se instituyeron los criterios de productividad y competitividad en la determinación de las jornadas de trabajo y descansos.

d. Se deslaboralizaron los contratos de formación juvenil y prácticas preprofesionales. Se incrementa hasta 25 años la edad de los jóvenes que pueden prestar servicios bajo estas modalidades y se amplía el contrato de formación juvenil a quienes siguen estudios superiores y se duplica el porcentaje máximo que puede tener una empresa bajo esta modalidad.

e. Se permitió el recurso a la intermediación laboral incluso para labores permanentes, hasta un 20% de la plantilla de la empresa y se abre esta triangulación a las cooperativas de trabadores. En 1995, se eleva este porcentaje al 50% de la plantilla.

9 Hasta entonces, sindicación, negociación colectiva y huelga no habían tenido una regulación de rango legal, sino que habían sido objeto tan sólo de Decretos Supremos de los años 1961, 1971 y 1917, respectivamente.

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Una vez recuperada la democracia, tras la caída del régimen de Fujimori se han producido algunos cambios en la legislación laboral, siendo los principales, la declaración de inconstitucionalidad del despido sin alegar causa alguna; la reducción de la duración del convenio de formación laboral juvenil a un año (por empresa), la edad a 21 años y el porcentaje máximo de jóvenes a 10%; la sustitución total de la regulación preexistente en materia de intermediación laboral, limitándola a a labores temporales (sólo ocasionales o de suplencia) complementarias o especializadas y con un máximo de 20% de la plantilla (aunque luego se excluyó reglamentariamente de esta regulación a las formas de tercerización); y la aprobación de una nueva regulación en materia de inspección de trabajo, con el fin de potenciar los fines de esta importante actividad. En el campo de las relaciones colectivas, en 1992 (3 meses después del golpe del 5 de abril), se promulgó el Decreto Ley 25593, que mereció 16 observaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, las que fueron parcialmente levantadas recién a comienzos del 2003. Las características generales de la regulación originaria son las siguientes:

a. Es una regulación heterónoma, que no fue negociada con los actores del sistema de relaciones laborales, siendo una de las expresiones más acabadas del modelo tradicional latinoamericano de regulación de las relaciones colectivas de trabajo, ratificando sus rasgos autoritario reglamentarista (al detalle) y restrictivo.

b. Es una regulación que por primera vez trató sistemáticamente los 3 institutos principales que conforman la autonomía colectiva, por lo que supera la dispersión normativa existente.

c. Se refuerza el tradicional modelo descentralizado de relaciones laborales, en el que lo sindical gira alrededor de la empresa. Se fulmina a la negociación de rama de actividad, al obligar que las partes revisen el nivel negocial sectorial en los 30 días siguientes a su promulgación, a sabiendas que los empresarios habían manifestado su voluntad de salir de este ámbito y la llevaron a cabo inmediatamente. En conjunto, se favorece abiertamente la sindicación en este ámbito, lo mismo que la negociación colectiva y la huelga, concentrando la conflictividad laboral en una atomizada empresarial.

d. En el ámbito de la sindicación, se predetermina una estructura sindical (4 tipos) siendo posible realmente sólo el sindicato de empresa. Se imponen requisitos excesivos para constituir o afiliarse a sindicatos o ser dirigentes (número de 100 afiliados para cualquier sindicato supraempresarial, superación del período de prueba o antigüedad superior a un año en la empresa, respectivamente). Se establece una disfuncional duplicidad de personalidades jurídicas, con la sola finalidad (no confesada, por supuesto) de permitir la cancelación administrativa del registro sindical e impedir así la representación de los trabajadores en el ámbito laboral. Se consagra un fuero sindical simbólico y limitado, puesto que no existe un proceso específico ni medidas procesales eficaces cuando se viola la libertad sindical y se reduce la protección legal al despido o traslado injustificado.

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e. En materia de negociación colectiva, si bien se abandona el arbitraje obligatorio del Estado, se impone en la práctica, como ya se dijo, la negociación sólo a nivel de empresa, se establece la «caducidad» de los convenios colectivos al término de su vigencia temporal, se impide la negociación en el primer año de vida de la empresa, se establece un arbitraje caro y poco razonable, ya que obliga al árbitro a optar por la última propuesta de cada parte, que debe presentarse al momento de comenzar el arbitraje.

f. El tratamiento del conflicto obedece a una consideración poco menos que patológica del mismo, de modo que se le brinda un espacio mínimo de expresión, configurando una regulación que se adscribe a un modelo casi contractual, al permitirse la huelga fundamentalmente dentro del proceso de negociación colectiva, con requisitos muy exigentes (mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa o unidad) e ilegalizando todas las modalidades de huelga que no consistan en una de suspensión total de actividades, con abandono del centro de trabajo y para fines estrictamente profesionales (huelgas intempestivas, neurálgicas, trabajo a desgano, a ritmo lento, a reglamento, reducción deliberada del rendimiento o cualquier paralización en la que los trabajadores permanezcan en el centro de trabajo y la obstrucción del ingreso al centro de trabajo, según el artículo 81 del Decreto Ley 25593). Se prevé una posibilidad de huelga frente a incumplimientos legales o convencionales del empleador pero solo una vez que se ha obtenido una sentencia judicial firme al respecto, lo que impide la materialización práctica de la medida de presión.

La Ley 27912, publicada a comienzos de Enero del 2003, que buscaba levantar las observaciones que formulara el Comité de Libertad Sindical de la OIT, reformó la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo eliminando las prohibiciones generales respecto de la actividad política del sindicato, el requisito de superación del período de prueba para poder afiliarse a una organización sindical; la potestad administrativa de cancelar el registro sindical; la potestad del Poder Ejecutivo de ordenar la reanudación de las labores, cuando se trate de una huelga que se prolongue excesivamente en el tiempo y comprometa gravemente a una empresa o sector productivo, o derive en actos de violencia o asuma características graves; derogó la caducidad de los convenios colectivos y redujo a 50 el número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato supraempresarial. En todo caso, habiéndose levantado las principales restricciones en materia de sindicación y negociación colectiva, las que se mantienen vivas son las referidas a la huelga, sobre todo a la adscripción total al modelo clásico, apriorístico o estático de huelga, con ilegalización de todas las modalidades que la propia OIT ha admitido como válidas, salvo que pierdan su carácter pacífico, y la determinación administrativa de la legalidad de la huelga, también cuestionada por la propia OIT, por carecer de garantías de imparcialidad.

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Estas restricciones son las puntas de lanza que coronan una inveterada tradición de declara ilegales prácticamente todas las huelgas10

, de modo que su duración se restringe hasta que termina el procedimiento administrativo, puesto que a partir de la declaración firme de ilegalidad comienzan a correr los 3 días previstos para poder despedir válidamente a los trabajadores por abandono de sus labores.

Hasta la fecha, y con sólo dos excepciones (correspondientes a los mandatos de los Ministros Carlos Blancas y Javier Neves), la autoridad administrativa de trabajo declara ilegales la práctica totalidad de huelgas, llegando hasta extremos de formalismo tan injustificables como elocuentes. Así, y a guisa de ejemplo, en una ocasión reciente declararon ilegal una paralización porque la ley dice que el preaviso al Ministerio debía estar firmado por todos los dirigentes sindicales y faltaba una firma de once, puesto que la persona había suspendido su afiliación al haber sido ascendido a un cargo de confianza. Peor aún, en un caso anterior se utilizó el mismo criterio cuando el dirigente que no firmaba había fallecido, pero ni ello sirvió para flexibilizar la interpretación literal del funcionario. Obviamente, no se trata de un amor desmedido por las formas, sino de toda una cultura muy especializada de la administración del trabajo de detección del más mínimo resquicio, para recortar la efectividad de la medida de tutela colectiva. Estamos ante una expresión generalizada de una actuación estatal dirigida a impedir que la huelga fortalezca el brazo negocial de los trabajadores, aunque los trajes de la misma busquen mostrar un especial celo en el cumplimiento de las normas. Se deja de lado, por supuesto, que la interpretación de los derechos es siempre amplia y que las limitaciones son las que deben interpretarse estrictamente. La breve reseña de la reforma laboral que en sus trazos esenciales sigue vigente en nuestro país11

, pone en evidencia muchas cosas, de las que nos interesa resaltar su secuencia y sus consecuencias en el terreno de la tutela colectiva.

En el primer caso, se comenzó por restringir a mínimos la protección estatal sobre el trabajador individual, al eliminar la estabilidad laboral, permitir una desenfrenada contratación temporal y un recurso ciertamente abusivo a la subcontratación de mano de obra y de servicios, reforzando los poderes empresariales, que pasaron a tener como único freno la razonabilidad y necesidades del centro de trabajo. Y esta repetición de los principales hitos de la desregulación no es gratuita sino que permite comprender fácilmente que su implementación tuvo consecuencias que trascendieron inmediatamente la esfera de lo individual para remover los cimientos del sindicalismo y originar una fuga de afiliados ante la amenaza cierta de despido ad nutum, no

10 La legislación prevé que las huelgas atípicas, dan lugar a la declaratoria directa de ilegalidad, en tanto que las tradicionales comienzan con un procedimiento que analiza su procedencia por el cumplimiento de requisitos formales y si se declara su improcedencia se comienza de oficio el procedimiento de ilegalidad. 11 Que se da en un contexto muy negativo para la tutela colectiva, como hemos reseñado en el primer capítulo de este trabajo.

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renovación de contrato temporal e irrupción masiva de empresas de intermediación o tercerización que se entronizó. En este contexto de pánico laboral-sindical, se pasó a regular las relaciones colectivas, acentuando el modelo descentralizado de relaciones laborales y profundizando las restricciones a la sindicación y la huelga, principalmente, con lo que se puede concluir que el proceso de desregulación no condujo a un traslado del centro normativo legal al ámbito de la tutela colectiva, sino que llevó simplemente a una individualización Y como no hubo contrapartidas empresariales en materia de planes de formación profesional de los trabajadores, I+D, mejora de la productividad vía nuevas tecnologías o procesos productivos, etc., se puede ver con claridad que la política de desregulación laboral sólo tenía como norte fortalecer los poderes empresariales y abaratar la mano de obra, es decir, en este último caso, trasladar recursos económicos que antes estaban en la cuenta remuneraciones a la de ingresos empresariales. La apreciación general que se puede formular, a la par que da cuenta de la esquizofrenia normativa existente entre lo previsto en la Constitución y lo regulado por las normas de rango inferior, muestra a un Estado cooptado por una ideología neoliberal que ve en el Derecho del Trabajo un obstáculo institucional para el funcionamiento de los diversos ámbitos productivos, por lo que lo reduce a mínimos, en la búsqueda de fortalecer la posición económica y directriz del sujeto empresarial, en el que depositan todas sus esperanzas de crecimiento económico. Las consecuencias de ello trascienden largamente el período en que se produjeron tales medidas, por lo que se puede compartir la opinión de IGUIÑIZ cuando afirma que «el mercado laboral está diseñado desde el gobierno de Fujimori para que, tras años de reactivación, las remuneraciones de muchísima gente no se eleven y para que el incremento del poder adquisitivo tenga que hacerse con largas jornadas laborales, con varios miembros de la familia trabajando, incluso en el extranjero, sin tiempo ni posibilidad física para las labores de cuidado del hogar12

».

Al respecto, valgan algunos datos relevantes en los campos de ingresos, tiempo de trabajo y de distancia entre ricos y pobres, que corroboran el planteamiento acabado de glosar. En el primer caso, la remuneración promedio por hora de trabajo para Lima Metropolitana se ha reducido en 49% en términos reales, entre 1985 y el 2000, un 33.4% de los trabajadores laboran 60 o más horas por semana13

12 IGUIÑIZ, Javier, “El yo acuso les llegó a los padres de familia”, Revista Ideele N° 186, 2008, pág. 35.

en el año 2002, y el número de horas extraordinarias que se trabajan en Lima y no se pagan, según el propio Ministerio de Trabajo es de 378,000, en el año 2004. Asimismo, la brecha entre los ricos y pobres se ha ampliado, habida cuenta que en el 2002, año en que comienza la ola de crecimiento que llega hasta nuestros días, los ingresos del

13 Véase YAMADA, Gustavo, “Horas de trabajo: determinantes y dinámica en el Perú urbano”, Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, 2005, mimeo, págs. 2 y siguientes.

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20% más rico eran 3.3 veces mayores que los del 50% más pobre, en tanto que el 2006, este ratio se había elevado a 4.4 veces14

.

3. Los conflictos laborales en los años dorados del crecimiento

económico. Veamos, si lo dicho hasta aquí tiene un firme soporte en los hechos, teniendo en cuenta que nos encontramos en el mejor momento económico de las últimas décadas, con indicadores macroeconómicos que están llevando a hablar del modelo peruano de crecimiento económico, tras más de 80 meses consecutivos de cifras muy positivas. La apreciación de la conflictividad laboral en el Perú de los últimos 22 años, para comenzar con los datos previos a la reforma laboral fujimorista, muestra un claro declive en todos los rubros: número de huelgas, trabajadores comprendidos y horas-hombre no laboradas15

CUADRO N° 1

, como se ve en el Cuadro N° 1.

HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE NO LABORADAS EN EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN AÑOS

1985 - 2007 NIVEL NACIONAL

AÑOS HUELGAS TRABAJADORES HORAS - HOMBRE COMPRENDIDOS NO LABORADAS

1985 579 237,695 12,228,220 1986 648 249,374 16,867,444 1987 720 309,407 9,067,930 1988 814 693,252 38,274,969 1989 667 208,235 15,223,166 1990 613 258,234 15,067,880 1991 315 180,728 8,880,886 1992 219 114,656 2,319,379 1993 151 41,474 2,167,764 1994 168 62,940 1,936,647 1995 102 28,182 1,048,753 1996 77 36,242 1,399,886 1997 66 19,196 319,414 1998 58 17,333 323,168 1999 71 52,080 724,260 2000 37 5,280 181,691

14 ESCOBAL, Javier, Intervención en Mesa: “Porqué no se reduce la pobreza rural en el Perú”, www.sepia.org.pe, 2007, pág. 4. 15 En las estadísticas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se habla de horas-hombre perdidas por huelgas, pero nosotros preferimos nombrarlas como horas-hombre no laboradas para evitar la connotación negativa de la primera expresión.

12

2001 40 11,050 488,930 2002 64 22,925 912,648 2003 68 37,323 881,362 2004 107 29,273 582,328 2005 65 19,022 478,738 2006 67 19,565 446,584 2007 73 48,096 2,216,520

FUENTE: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO DIRECCIONES REGIONALES I ZONAS DE TRABAJO ELABORADO: OFICINA DE ESTADISTICA E INFORMÁTICA I OFICINA DE ESTADISTICA

Teniendo a la vista el rubro de horas-hombre no laboradas, el tema resulta muy, pudiendo anotarse que la sumatoria de todas las horas no laboradas por huelgas desde el inicio de la reforma laboral (1991) hasta el 2007 fueron 25’308,958, es decir, 2/3 partes de las que se dejaron de trabajar por esta causa en un solo año: 1988. Yendo al otro extremo, la suma de las horas dejadas de laborar del 2000 al 2007, es de 6’188,801, es decir, 2/3 partes de las correspondientes a 1987, el año más bajo en este rubro en el quinquenio final de la década de los 80. Esta enorme diferencia de horas hombre no laboradas se explica por la reducción de la actividad reinvindicativa producto de la disminución de negociaciones colectivas a nivel de empresa y la desaparición de la misma a nivel de rama de actividad, con la sola excepción, en este último caso del sector construcción civil que recuperó en el 2004 su ámbito negocial y desde la fecha ha aprobado convenios colectivos en trato directo sin necesidad de recurrir a la huelga. En el gráfico N°1, se puede ver como tanto los pliegos como los convenios se redujeron en un 75%, mostrándose también una inflexión en el 2007 que habrá que ver si se confirma como tendencia.

Gráfico N° 1 Pliegos de reclamos presentados y convenios colectivos registrados 1990-2007

2,01

5

1,94

1

1,10

4 1,46

1

1,35

0

1,27

1

998

846

728

652

576

533

524

535

494

528

541 64

1

1,76

2

1,40

2

1,05

9

883

803

623

627

564

468

409

418

444

371

384

390

453

470

273

(*)

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Presentados Solucionados - registrados

(*) Data correspondiente a Lima Metropolitana

Pero no sólo es eso. Hay un porcentaje significativo de horas no laboradas por paros nacionales convocados por las centrales sindicales para luchar contra la política económica y laboral de los gobiernos, cuya realización desapareció a

13

comienzos de los años 90 y que recién comienza a reaparecer este año (2008) con el paro que llevarán a cabo las dos principales centrales sindicales (CGTP y CUT) el 9 de julio. También de debe señalar, teniendo a la vista el Cuadro N° 1, que si bien hay un incremento notorio en el campo de los trabajadores involucrados y de las horas hombre, ello no responde a una ola huelguística, puesto que el número de paralizaciones es más bien similar al de años anteriores, explicándose por una mezcla de diversos factores, entre los que se pueden mencionar a una importante huelga sectorial, la duración de los conflictos y el surgimiento de nuevos sindicatos y de delegados de personal, como veremos posteriormente. De otra parte, veremos a continuación lo que viene aconteciendo en materia de movimiento huelguístico en el año 2007, en la medida en que se consolidan algunas tendencias cualitativas generales, refiriéndonos a otros años, cuando haya un cambio cuantitativo o cualitativo relevante16

.

Vamos a comenzar el análisis por el rubro tipo de organización sindical, en la medida que ello permite vislumbrar algunas señas centrales de nuestro sistema de relaciones laborales.

Cuadro N° 2 NIVEL NACIONAL

HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE PERDIDAS EN EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN ORGANIZACIÓN SINDICAL

2007

ORGANIZACIÓN SINDICAL

HUELGAS TRABAJADORES COMPRENDIDOS

HORAS - HOMBRE PERDIDAS

ABSOLUTO % ABSOLUTO % ABSOLUTO %

SINDICATO DE EMPLEADOS 2 2.74 95 0.2 1,310 0.06

SINDICATO DE OBREROS 37 50.68 10,027 20.85 362,530 16.36

SINDICATO ÚNICO 16 21.92 12,836 26.69 533,544 24.07

DELEGADOS DE EMPLEADOS - - - - - -

DELEGADOS DE OBREROS 16 21.92 5,602 11.65 704,632 31.79

FEDERACIÓN 2 2.74 19,536 40.62 614,504 27.72 TOTAL 73 100.00 48,096 100.00 2,216,520 100.00

FUENTE : MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO DIRECCIONES REGIONALESIZONAS DE TRABAJO ELABORADO: OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICAIOFICINA DE ESTADÍSTICA

16 Para tales efectos, utilizaremos la información estadística presentada en dos publicaciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: “Las huelgas en el Perú 2007”, Oficina de Estadística e Informática, Lima 2008; y “Anuario estadístico 2007”, Oficina de Estadística e Informática, Lima, 2008.

14

A la luz de tales datos se puede resaltar el carácter hiper-descentralizado de nuestro sistema de relaciones laborales, al girar la actividad conflictiva alrededor de los sindicatos y de los delegados de obreros, teniendo en cuenta que estos últimos son una forma no institucionalizada de actuación sindical, que se presenta fundamentalmente en las empresas en las que no se puede o no existe un sindicato propiamente dicho (son elegidos por la mayoría absoluta de los trabajadores). Al respecto, les corresponden más del 97% de las huelgas. casi el 60% de los trabajadores comprendidos y el más del 70% de las horas hombre no laboradas. Dentro de ellos, destaca la preponderancia del mundo obrero organizado, que es responsable por ¾ partes de las huelgas y tiene en la forma menos institucionalizada (delegados) al mayor porcentaje de horas hombre no laboradas, 31.79%, a lo que si le agregamos el 16.36% de las correspondientes a sindicatos de obreros deja ver que el mundo obrero organizado tiene más de la mitad de las horas hombre involucradas en conflictos laborales. Finalmente, en el 2007, y no en años anteriores, ha tenido especial relevancia la huelga sectorial llevada a cabo por la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú, que da cuenta del 27.72%, de las horas dejadas de laborar, en un conflicto no vinculado con la negociación colectiva, habida cuenta que ésta no puede llevarse a cabo a este nivel porque los empleadores peruanos son totalmente reticentes a llevarla a cabo en cualquier ámbito supraempresarial. Esta es una de las causas que explican de manera más convincente el antes esñalado carácter hiper-descentralizado de nuestro sistema de relaciones laborales. También apunta a explicar el repunte de la conflictividad laboral, el incremento significativo de delegados y sindicatos inscritos en el registro sindical, que, como se ve en el Cuadro N° 3, llega a un 50%, en el primer caso, y a un 60%, en el segundo. A diferencia del anterior, este elemento si tiene una proyección más clara, en la medida que consolida una tendencia al alza con un fuerte salto hacia adelante.

Cuadro N° 3

NIVEL NACIONAL

REGISTROS SINDICALES EN EL SECTOR PRIVADO

1993 - 07

AÑOS

REGISTROS SINDICALES

DELEGADOS SINDICATOS FEDERACIONES CONFEDERACIONES

1993 80 180 3 -

1994 89 100 8 -

1995 46 87 5 -

1996 72 52 1 -

15

1997 67 47 - -

1998 79 47 - -

1999 68 37 3 -

2000 85 38 3 -

2001 80 89 4 -

2002 91 114 2 -

2003 95 147 1 -

2004 72 86 4 -

2005 121 118 1 -

2006 106 123 10 2

2007 158 196 10 - FUENTE : MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO

DIRECCIONES REGIONALESIZONAS DE TRABAJO

ELABORADO: OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICAIOFICINA DE ESTADÍSTICA

Si nos acercamos al universo de las causas de las huelgas en el 2007, y casi lo mismo sucede con los años anteriores, veremos que el campo tradicional de la negociación colectiva no es el principal contribuyente a la bolsa de horas no laboradas por huelga, sino que suma tan sólo el 18.55%, en tanto que el incumplimiento de normas legales y el despido ocupan largamente los primeros lugares, con 45.08% y 33.01%, respectivamente, como se ve en el Cuadro N° 4. Y aquí tenemos otro rasgo fundamental de nuestros sistema de relaciones laborales, cuyo funcionamiento fluido se ve permanente interferido por una gama de conflictos vinculados con la observancia de las obligaciones legales o la instalación de prácticas antisindicales, que ya están siendo difundidas en la prensa más o menos cotidianamente, que llevan a que 3 de cada 4 horas no laboradas por huelga se refieran a comportamientos patológicos de los empleadores que deberían merecer una respuesta contundente del Estado. Resulta muy importante tener conciencia de ello, porque el predominio neoliberal en los medios de prensa a llevado a satanizar el conflicto sindical en atención al sujeto que la impulsa, cuando el conocimiento de las causas de las huelgas tiene que llevar a colocarle la responsabilidad a quien corresponda.

Cuadro N° 4

A NIVEL NACIONAL

HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE PERDIDAS EN EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN CAUSAS

2007

CAUSAS HUELGAS TRABAJADORES COMPRENDIDOS

HORAS - HOMBRE PERDIDAS

ABSOLUTO % ABSOLUTO % ABSOLUTO %

NEGOCIACIÓN COLECTIVA 19 26.03 8,260 17.17 411,072 18.55

Solución al Pliego de Reclamos 19 26.03 8,260 17.17 411,072 18.55

16

INCUMPLIMIENTO DE NORMAS LEGALES Y/O CONVENCIONALES 33 45.21 25,864 53.78 999,152 45.08 Falta de pago de Remuneraciones, Reintegros, Horas Extras e Incumplimiento de Acuerdos 33 45.21 25,864 53.78 999,152 45.08

DESPIDO - AMENAZA DE DESPIDO 16 21.92 12,176 25.32 731,704 33.01 Reducción de Personal, Despido masivo sin causa justificada 16 12,176 731,704

21.92 25.32 33.01

OTROS MOTIVOS 5 6.85 1,796 3.73 74,592 3.37 Defensa de los puertos, no a la Privatización y Otros. 5 6.85 1,796 3.73 74,592 3.37

TOTAL 73 100 48,096 100 2,216,620 100 FUENTE : MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO DIRECCIONES REGIONALES /ZONAS DE TRABAJO ELABORADO: OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA/OFICINA DE ESTADÍSTICA Si vemos los conflictos laborales según los días de duración, de los datos consignados en el Cuadro N° 5 se puede deducir claramente la predominancia de los conflictos de corta duración, al punto que casi la mitad son sólo de 24 horas. La casi totalidad se concentra hasta 15 días, puesto que a partir de allí se puede aplicar el despido si la huelga fue declarada ilegal (sólo 3 llegan a 16 días o más), y ello es así históricamente (en el 2006, por ejemplo, sólo 2 superaron los 15 días). Además de ello, del universo de las 73 huelgas del 2007, sólo 2 fueron declaradas legales, por lo que la conjunción de ambos datos confirma la aseveración precedente. Hay que notar, sin embargo, que el número de horas no laboradas por huelga en los 3 conflictos que superan los 15 días representa un 1/3 del total, lo que se debe a la extensión temporal del conflicto.

Cuadro N° 5

NIVEL NACIONAL

HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE PERDIDAS EN EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN DÍAS DE DURACIÓN

2007

DURACIÓN DE LAS HUELGAS

HUELGAS TRABAJADORES COMPRENDIDOS

HORAS - HOMBRE PERDIDAS

ABSOLUTO % ABSOLUTO % ABSOLUTO %

UN DÍA (24 HORAS) 34 46.58 8,993 18.7 72,464 3.27 DOS DÍAS (48 HORAS) 6 8.22 2,781 5.78 44,496 2.01 TRES DÍAS (72 HORAS) 7 9.59 2,366 4.92 56,784 2.56 CUATRO A SIETE DÍAS 12 16.44 24,807 51.58 842,840 38.03

17

OCHO A QUINCE DÍAS 11 15.07 5,522 11.48 418,016 18.86 DIESISEIS DÍAS A MÁS 3 4.11 3,627 7.54 781,920 35.28

TOTAL 73 100 48,096 100 2,216,520 100 FUENTE :MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO DIRECCIONES REGIONALES/ZONAS DE TRABAJO ELABORADO :OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA / OFICINA DE ESTADÍSTICA De otra parte, si vemos el carácter determinado o indefinido que los propios huelguistas dieron a su medida, 47 responden al primer tipo y 26 al segundo (64%-36%), diferencia que se invierte cuando se ve el número de trabajadores (28%-72%) y sobre todo en el caso de horas no laboradas, en donde sólo el 15% es consecuencia de paralizaciones con término fijo y el 85% no lo tuvo. Nuevamente, la duración del conflicto explica esta situación, aunque en los términos vistos anteriormente, es decir que la gran mayoría finalmente no supera los 15 días. Finalmente, si vemos lo sucedido en el movimiento huelguístico según sectores de actividad, se nos termina de aclarar la gran incógnita referida al incremento notorio de los trabajadores y horas no laboradas ocurrido en el 2007. El Cuadro N° 6 nos muestra como el 39.73% de las huelgas, el 86.65% y el 92.81% de las horas no laboradas estuvieron en la explotación de minas y canteras. Este sector, que duda cabe, es el motor del crecimiento peruano y, a su vez, es el ámbito donde se ha manifestado con mayor perniciosidad la tercerización e intermediación laboral. Justamente por ambas cosas, ha sido el ámbito también del reestreno del conflicto laboral a nivel sectorial, lo que se ha repetido en el 2008, aunque con niveles de mayor permeabilidad del gobierno, habida cuenta que nuestro país esta siendo sede de dos trascendentales citas internacionales: la Cumbre Unión Europea, América Latina y El Caribe y la Cumbre de APEC. Es también, el que mayores problemas acarrea en el ámbito de los conflictos sociales, sobre todo los vinculados con el medio ambiente, como veremos en el siguiente capítulo.

Cuadro 6

NIVEL NACIONAL

HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS. HOMBRE PERDIDAS EN EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN ACTIVIDAD ECONÓMICA

2007

ACTIVIDAD ECONÓMICA

HUELGAS TRABAJADORES COMPRENDIDOS

HORAS - HOMBRE PERDIDAS

ABSOLUTO % ABSOLUTO % ABSOLUTO %

AGRICULTURA, GANADERIA, CAZA Y SILVICULTURA 2 2.74 800 1.66 6,400 0.29

EXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERAS 29 39.73 41,676 86.65 2,057,232 92.81

18

INDUSTRIA MANUFACTURERA 8 10.96 1,089 2.26 24,368 1.10 SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA 3 4.11 518 1.08 9,776 0.44

CONSTRUCCIÓN 9 12.33 730 1.52 25,792 1.16

TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO Y COMUNICACIONES 13 17.81 2,736 5.69 87,632 3.95

INTERMEDIACIÓN FINANCIERA, AFP 1 1.37 8 0.02 64 0.00 ACTIVIDADES INMOBILIARIAS, EMPRESARIALES Y DE ALQUILER 2 2.74 100 0.21 800 0.04

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA y DEFENSA 4 5.48 386 0.80 4,032 0.18

ENSEÑANZA 2 2.74 53 0.11 424 0.02

TOTAL 73 100 48,096 100 2,216,520 100 FUENTE : MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO DIRECCIONES REGIONALES/ZONAS DE TRABAJO ElABORADO : OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA/OFICINA DE ESTADÍSTICA En conclusión, el breve panorama descrito nos muestra los rasgos centrales de un sistema de relaciones laborales hiper-descentralizado, muy afectado por los cambios de paradigma productivo y por una reforma laboral desreguladora y antisindical, así como por una cultura administrativa de restricción máxima de la legalidad de las huelgas, que lleva a que las expresiones de este derecho fundamental tengan el espacio más reducido posible. Se ha mutilado muchos alcances de la tutela colectiva para colocarla en un lecho de Procusto, de modo que tiene muy pocas posibilidades u ocasiones de proteger y menos de mejorar los intereses colectivos que le corresponden. En síntesis, se puede percibir una alianza entre el Estado y los empleadores que ha atenazado a la autonomía colectiva, de modo que no puede cumplir su rol de firme aporte a una sociedad más igualitaria, con la salvedad del sector minero donde el boom de los comodities a él vinculados ha llevado a un crecimiento sustancial de los niveles de organización y actividad sindical, y, consecuentemente con todo lo anterior, a mejoras significativas de la situación económica y social de estos trabajadores.

4. Los conflictos sociales en los años dorados del crecimiento económico

La redefinición de la relación entre Estado, trabajadores y empresarios que ha llevado a la individualización de las relaciones laborales y consecuente valoración negativa del sindicato como sujeto colectivo, tal como se describe en

19

los acápites anteriores; se inscribe en el contexto mayor de redefinición de las relaciones entre Estado, sociedad y Mercado. En efecto, entre el modelo pluralista y el corporativista existen muchas variantes17

, o modelos mixtos, que el Estado puede asumir para establecer sus relaciones con la sociedad civil y con el Mercado. En el Perú, tal como ha sucedido en la mayoría de los países de la región, se ha optado porque las políticas neoliberales sean las que definan las relaciones entre estos actores. Desde esta perspectiva se asume que los integrantes de la sociedad civil tienen iguales condiciones y oportunidades que los agentes del Mercado para relacionarse con el Estado y para hacerle llegar sus demandas; si es que por supuesto, antes no pueden ellos mismos ponerse de acuerdo.

Este modelo ha redituado en un claro y palpable aumento de la conflictividad social en los últimos años, fenómeno que para el caso peruano no queda claro si trató de ignorarse expresamente, si fue minimizado dentro del contexto de los conflictos que enfrentaban los países centroandinos18, o si es que su aumento es un fenómeno de la última década19

. Sin embargo, el punto de inflexión de la conflictividad social se dio cuando en el 2004 se registraron las imágenes del linchamiento de un alcalde en una plaza pública de una ciudad del sur andino. Desde entonces, la Defensoría del Pueblo –en adelante la Defensoría— se encargó de registrar mensualmente los que consideraba los principales conflictos sociales que generaban brotes de violencia, pero, sobre todo, graves problemas para la gobernabilidad a nivel nacional.

Un poco más tarde, el Gobierno Central constituía su Unidad de Prevención de Conflictos Sociales con la finalidad de controlar y disminuir la conflictividad social y sobre todo de asegurar la gobernabilidad democrática del país20

. Sin embargo, esta entidad no ha tenido mayor presencia en la solución de estos conflictos ni en el manejo de los factores que los producen.

Por lo tanto, los 50 reportes mensuales que a lo largo de los últimos cuatro años ha elaborado la Defensoría constituyen la fuente de información más sistematizada sobre los niveles de conflictividad social que existen en el país. En éstos se describen los hechos que constituyen las causas del conflicto, los

17 SCHMITTER, Philippe, "Still the century of Corporatism?" En: The Review of Politics, 1974, No. 36. y WILLIAMSON, Peter, Corporatism in perspective. An introductory guide to corporatism theory, London: Sage Publications. 18 En efecto, en el 2000 Bolivia los movimientos sociales, entre ellos el movimiento indígena desató un conflicto nacional conocido como la “guerra del agua”, lo que continuo en iguales o mayores proporciones el 2003 con la conocida “guerra del gas”; mientras que en Ecuador los movimientos sociales provocaban que dos presidentes democráticos no pudiesen terminar su mandato (en 1998 fue Abdalá Bucaram y en el 2000 fue Yamil Mahuad). 19 Para Tanaka el conflicto social es un fenómeno que sólo se advierte con mayor fuerza desde fines de los noventa; puesto que durante la década que duró el gobierno de Fujimori éste se agenció de los mecanismos políticos de control y cooptación necesarios para mantener la protesta social en bajos niveles. La inversión social focalizada constituyó uno de los principales medios usados para concretar esta estrategia. (TANAKA, Martín, La dinámica de los actores regionales y el proceso de descentralización: ¿el despertar del letargo?, Lima: IEP, 2002) 20 Resolución Ministerial 380-2006-PCM, del 23 de octubre del 2006.

20

participantes del mismo, así como el desarrollo de éste y la forma en que concluyó en caso de haber finalizado. De la revisión de estos informes pueden advertirse algunos aspectos cuantitativos y cualitativos de los conflictos sociales durante los últimos años, que podrían ayudarnos a percibir mejor las variables que parecerían estar contribuyendo a su producción, así como a su re-producción. Poniendo especial atención en la conexión que existe entre el incentivo por acudir a un vía de protesta social y una vía institucional de concurrencia a las instancias judiciales para solucionar el conflicto. Una mirada cuantitativa de los conflictos sociales Hay muchas maneras de contar cuantos conflictos sociales se suscitan en el país. La Defensoría cuenta el número de conflictos activos, latentes y resueltos por cada mes; es decir presenta un corte transversal de los mismos. Nosotros consideramos que luego de cuatro años resulta interesante contar los conflictos de manera longitudinal, durante el periodo: abril del 2004 a marzo del 2008. De esta manera lo primero que puede advertirse es que en estos cuatro años se han registrado 257 conflictos sociales, de los cuales habrían concluido 182, y 75 se encontrarían pendientes de una solución definitiva. Si clasificamos los conflictos por materia podemos observar, como se ve en el Cuadro No. 1, que mas del 60% de los temas que generan la protesta y el conflicto social son: (i) la mala gestión de los alcaldes; (ii) los problemas generados por actividades extractivas que afectan el medio ambiente; y (iii) los problemas generados por la indefinición de los límites territoriales y los problemas de acceso a la tierra. La gestión de los alcaldes de distrito es la que más conflictos genera, dejando en segundo lugar a los alcaldes de las provincias y de los centros poblados. A su vez, la mayoría de los conflictos suelen generarse por los malos manejos de los recursos económicos del municipio y la falta de transparencia en su gestión. Los menos, son los casos referidos a la gestión de servicios públicos o decisiones concretas adoptadas por el Alcalde. Esto llama la atención en un contexto en el cual desde el 2003 se viene implementando diferentes instituciones que pretenden canalizar la participación de los ciudadanos en la gestión pública local, tales como el presupuesto participativo, el Comité de Vigilancia de obras y proyectos, y los Consejos de Coordinación Local; los mismos que deberían trabajar conjuntamente con las autoridades políticas; es decir, con el alcalde y consejo municipal o regional21

.

En efecto, ello indica la poca implementación o efectividad de las normas que regulan la participación de los ciudadanos; la mayoría de las veces debido a la complejidad técnica que suponen, y a la poca preparación de estos agentes para afrontarla. 21 Así lo regulan la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley 28056; Ley de Participación Ciudadana, Ley 26300; Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867.

21

Cuadro No. 1

Casos por materia del conflicto (2004-2008)

0,78%1,17%1,94%2,72%3,5%3,9%4,67%4,28%4,28%6,23%8,17%

22,18%

36,19%

05

10152025303540

Mala ge

stión

Alca

lde

Medio

Ambiente

Problem

a de t

ierras

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Polític

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Acces

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Erradic

ación

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caotr

osDDHH

Los conflictos medioambientales se deben principalmente a la intervención de las empresas mineras, dejando en un segundo plano el caso de las empresas petroleras y gasíferas, o de los mineros informales. Sin embargo, a diferencia del caso anterior, en esta materia no existe un tema que monopolice la causa de los conflictos, pues se presentan indiferentemente las referidas al incumplimiento de acuerdos por parte de las empresas extractivas, la oposición a proyectos mineros o petroleros o a su expansión, la indemnización por uso de tierras o por daños ambientales, la compensación social por la industria extractiva y la contratación de los pobladores como trabajadores de la empresa. Por último, los conflictos referidos a los límites territoriales se dividen en dos tipos, aquellos provocados por la indeterminación de límites entre comunidades campesinas o nativas y el generado por la falta de claridad en los límites de las unidades político administrativas, dándose incluso algunos referidos a la inadecuada superposición de límites políticos y comunales. Si repartimos el conflicto en el mapa nacional, podemos advertir que según su distribución geográfica lo primero que llama la atención es que solo un departamento no registra en estos cuatro años ningún conflicto social. Este es el caso del departamento de Madre de Dios, el cual si bien no es el más pobre si es el menos poblado de los 24 departamentos. Lo cual indica una relación entre la organización y la protesta social. Cuadro No. 2 Asimismo, Puno reúne aproximadamente el 10% de la conflictividad nacional, lo cual resulta significativo si recordamos que en este departamento se ubica Ilave cuyo conflicto a nivel municipal constituye precisamente el punto de inflexión de la conflictividad social a la que nos referíamos anteriormente. Asimismo, el sur andino, subregión reconocida por los niveles de conflictividad, concentra el 27,24% de los conflictos sociales a nivel nacional. Por lo tanto, siendo esta la zona que agrupa la mayor población indígena a nivel nacional22

22 TRIVELLI, Carolina, Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú. Una mirada a partir de la información cuantitativa, Lima: IEP, 2005. pág.12.

, es posible hacer la relación entre origen étnico y conflictividad social.

22

Cuadro No. 2

Número de conflictos por departamento (2004-2008)Hasta el Informe No. 49

25 2320 18 17 15 15 14 14 12 11 10 10 8 8 8 7 7 5 4 4 2 1 0

05

1015202530

Puno

Ancas

hLo

reto

Ayacu

cho

Cajamarc

a

La Li

berta

d

San M

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Pasco

Huanc

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Cusco Lim

a

Huánu

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Lambay

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Moqueg

uaPiur

a

Arequip

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Apurím

ac

Tacna

Ucaya

li

Amazon

as Ica

Tumbe

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Madre

de D

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l

Ahora bien, los conflictos sociales se han vuelto una constante en el panorama nacional, prueba de ello es que los informes de la Defensoría no dejan de registrar un promedio de 70 conflictos mensuales entre activos y latentes. En efecto, como puede advertirse en el siguiente cuadro, los tres tipos de conflicto mayoritario demoran entre 10 y 17 meses en solucionarse de manera definitiva. Los conflictos que mayor tiempo toma en solucionarse son los conflictos derivados de problemas de límites y acceso a la tierra, y los que toman menos tiempo son aquellos referidos a la gestión de centros educativos, en su mayoría casos de universidades o Institutos superiores.

Cuadro No. 3

Tiempo promedio en meses que toma resolverun conflicto (2004-2008)

1715,75 14,98

13,8

9,81 9,58,13 7,6

5,644,54

02468

1012141618

Prob

lem

a de

tierr

as y

límite

s

Acce

so a

RR

NN

Mal

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De otra parte, si bien uno de los principales factores a los cuales se atribuye la generación de conflictos sociales está conformado por los altos niveles de desigualdad que existen en el país; lo que ha provocado que se afirme que a mayor crecimiento económico tendremos mayores niveles de conflicto social; llama también la atención que gran parte de estos conflictos podrían, por lo menos teóricamente, ser solucionados por las instituciones democráticas establecidas con este fin. Sobre todo, por las vías administrativas o judiciales.

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En el siguiente cuadro podemos observar la diferencia que existe entre los casos que podrían ser resueltos por la vía judicial, a los que llamamos judicializables; y los que efectivamente se han conducido por esta vía institucional. Puede advertirse entonces, que los conflictos sociales que más se judicializan son los referidos a la gestión municipal (61,84%), seguidos de los conflictos sobre límites o acceso a la tierra (53,84%) y los que menos se judicializan son los referidos a la Administración Pública y al acceso a recursos naturales (0% en ambos casos). Además, el gran número de conflictos medioambientales se caracteriza por no ser conducidos por la vía institucional, ya que sólo en el 22,85% de casos se opta por asistir a esta vía, casos que están representados por acciones adoptadas por la empresa extractiva antes que por la comunidad afectada, o que es mas frecuente en el caso que se refiera a mineros informales o empresas pequeñas.

Cuadro No. 4 Relación entre casos judicializables y judicializados

por materia del conflicto (2004-2008)

93

57

21

11 11 10 72 3

76

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47

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Esto grafica no solo el poco incentivo que tienen los actores sociales en conducir los conflictos por la vía institucional, sino además la poca efectividad que tienen esta vía para solucionarlos, lo cual queda reflejado con mayor claridad si recordamos que el 3,5% de los conflictos se genera por las resoluciones judiciales que ciertos ciudadanos o empresas se resisten a admitir. Y que al mismo tiempo, sólo el 5,83% de los conflictos ha sido resuelto por un proceso judicial en forma exclusiva o conjunta con otras medidas. El hecho que según los reportes de la Defensoría más del 50% de los conflictos se presenten en zonas rurales y el 44% en zonas de pobreza o pobreza extrema, indica que la pobreza es una variable con algún poder explicativo de su surgimiento. Pero, es interesante advertir que al mismo tiempo la pobreza

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también ha sido considerada por la literatura23

como una de las principales causas de la baja concurrencia de los ciudadanos a la vía judicial para resolver sus conflictos. De esta manera, la pobreza podría reforzar el hecho de que se generen conflictos, dado el poco incentivo que tienen quienes se encuentran en esta situación de acudir a instancias institucionales para solucionar sus conflictos.

Según esta teoría, debería esperarse que cuando se reduzcan los niveles de pobreza aumenten los niveles de concurrencia de los ciudadanos al poder judicial para resolver sus conflictos. Sin embargo, como puede apreciarse en el siguiente cuadro, esta relación no parece verificarse, por lo menos, en el corto plazo. Pues la reducción de la pobreza esta acompañada de una reducción de la concurrencia a las instancias judiciales.

Cuadro No. 5 Relación entre la concurrencia judicial y el IDH para

Cada distrito judicial

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1015202530354045505560657075

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Ingreso 2003 IDH-2003 Ingreso 2005 IDH-2005

Fuente: IDH elaborado para cada distrito judicial en base a los IDH distritales del PNUD. Ingresos por cada 10 mil habitantes, fuente: Hernández 2006 / Elaboración propia Ello nos introduce en el tema del siguiente acápite. Pues, si la disminución de los niveles de pobreza no necesariamente genera un aumento de la concurrencia a las instancias judiciales; entonces cabe esperar, por una inferencia indirecta, que tampoco su reducción coadyuve a la disminución de los conflictos. Esto puede apreciarse mejor cuando nos internamos en la lógica de actuación de los actores sociales involucrados en estos escenarios Una mirada cualitativa de los conflictos sociales

23 SADEK, María Teresa, “El poder judicial brasileño: una institución refractaria al cambio”, en Luis Pásara, comp., En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en América Latina, Universidad Nacional Autónoma de México, México D.F.: 2004.

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El conflicto es considerado por algunos como el principal recurso de negociación política que tiene un colectivo social; afirmación que en el caso de los conflictos judicializables hace referencia a la poca eficacia de los mecanismos institucionales de resolución. Nosotros, consideramos pertinente observar el conflicto como un proceso de aprendizaje en el cual los actores sociales involucrados conocen los beneficios y dificultades que un determinado contexto institucional ofrece para el desarrollo del conflicto, así como para su eficacia. Conocimiento que les permite a su vez generar estrategias o cursos de acción que se van reforzando mutuamente, hasta el punto de hacer cada vez más difícil el abandono de este nuevo espacio alternativo de resolución de conflictos que el actor ha descubierto. En efecto, si se revisan los 257 conflictos como historias singulares, puede advertirse que existen ciertas lógicas de actuación que demuestran el conocimiento que los actores sociales están adquiriendo y las estrategias que desarrollan para hacer efectivo su reclamo; así como la apariencia de efectividad que muchos casos podrían presentarse como engañosas.

i) Si no se prueba no se gana Según la actuación de los agentes sociales en los tres principales tipos de conflictos (medioambientales, gestión municipal y problema de límites y acceso a tierras) que se registran, puede afirmarse que éstos han aprendido el valor que tiene la prueba en una demanda (social o judicial) y también el alto costo que implica conseguirla. Por ello, resulta una constante que a penas instalado el conflicto los actores sociales intenten obtenerla por diferentes vías. En el caso de los conflictos generados por la mala gestión de los alcaldes, la población, los frentes de defensa o los comités de lucha exigen la presencia de la Contraloría General de la República (CGR), y en menos ocasiones la del fiscal, para que inicien un procedimiento de investigación a la gestión cuestionada y elaboren un informe final estableciendo responsabilidades. Este informe permitirá iniciar un proceso judicial o reforzar el que se encuentra en trámite, permitiendo que los opositores al alcalde sientan así haber recorrido más de la mitad del camino hacia la obtención de su reclamo. En el caso de los conflictos medioambientales los frentes de defensa, las comunidades o rondas campesinas solicitan que se realice un estudio sobre los efectos de la minería en el medio ambiente –uno adicional al estudio de impacto ambiental que por ley presenta la empresa—, por lo general a cargo de una institución independiente. En estos casos, confían muy poco o casi nada en los informes prestados por las instituciones estatales de sanidad y a decir verdad consiguen muy pocas veces que estos estudios se lleven a cabo, aunque sea un reclamo que está presente a lo largo de toda la vida del conflicto. Esta exigencia de parte de los actores de la protesta social y la resistencia de parte de la empresa cuestionada ha llevado, en el mejor de los casos, a un punto intermedio: la realización de actividades de monitoreo ambiental compartido por ambas partes del conflicto.

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En el caso de los conflictos originados por la delimitación o el acceso de tierras, la exigencia de la constitución de un medio de prueba extra-proceso es mucho menor, pero también se encuentra presente. Los actores en este caso requieren los informes de las autoridades administrativas encargadas de decidir sobre la ordenación territorial.

Ii) Si no se presiona no se gana

El alto número de conflictos sociales que combinan en forma simultánea acciones de protesta y acciones de reclamo por las vías institucionales es muestra de que los agentes sociales saben intercalaran con mucho cuidado ambas acciones, de tal manera que las vías de protesta se activan cada vez que ellos consideran que las institucionales están perdiendo efectividad. En efecto, cuando el proceso judicial cae en su normal letargo, los agentes de la protesta organizan marchas frente a los locales judiciales o solicitan a la Defensoría que vigile el proceso de manera constante; o cuando se rehúsa constituir una Mesa de Diálogo o esta no quiere aceptar sus propuestas, los agentes toman los locales de la contraparte o realizan paros o marchas. En suma, los nuevos actores sociales aprenden rápidamente que no puede esperar eficacia ni beneficios de ninguna acción conducida por una vía institucional, si es que no se cuenta con un mecanismo paralelo de presión. Si bien esto no es ninguna novedad para los agentes sociales más experimentados, como los empresarios o los grupos de interés, que siempre han contado con herramientas como la prensa o los lobbies para presionar el funcionamiento de las instituciones; resulta un descubrimiento para los agentes tradicionalmente marginados de estos escenarios. La utilización de estas herramientas serán las que los pongan en situación de igualdad con los otros agentes sociales, y sobre todo, con las instituciones. Sin embargo, lo que no siempre han aprendido a medir los actores sociales es que las vías institucionales son más efectivas como herramientas de represión, y por lo tanto, suele suceder que es más rápida su detención o la expedición de una sentencia en su contra por utilizar mecanismos de presión, que los beneficios que puedan conseguir por los mismos.

ii) La ilusión de la Comisión de Alto Nivel y de la Mesa de Diálogo Otro pedido que es reiterado por los agentes sociales que intervienen en el conflicto es la constitución de una Comisión de Alto Nivel y/o de una Mesa de Diálogo. El peldaño previo a estas instancias está constituido por las simples reuniones entre los agentes de la protesta y las autoridades políticas o administrativas. Las Comisiones de Alto Nivel garantizan un interlocutor con poder de ejecución de los acuerdos a los que se lleguen, mientras que una Mesa de Diálogo asegura una instancia en la cual los agentes sociales puedan también ser

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reconocidos como un interlocutores válidos del grupo social, cuya opinión deba ser tomada en cuenta. No puede negarse que en algunas oportunidades estas nuevas instancias –Mesas de Diálogo— han servido para acercar a las partes y para conseguir acuerdos que solucionan el conflicto. Sin embargo, también es cierto que se han utilizado como un medio para “agradar” a los agentes de la protesta. Se los incorpora, se los escucha y se les toma en cuenta en los temas menores; sin embargo, no son las principales instancias donde consiguen la solución a sus pedidos. En efecto, la Mesa de Diálogo corre el riesgo permanente de convertirse en una institución formal más; es decir, en un escenario en que los agentes de protesta pierden poder; para evitarlo, la mayoría de las veces es necesario recurrir a la estrategia paralela de la presión mediante la protesta. Los “peligros” de la conflictividad En suma, la floreciente conflictividad nacional está brindando a los sujetos antes excluidos del debate social el conocimiento y la experiencia en la utilización de ciertas herramientas que le permiten lograr una situación de igualdad de condiciones en una negociación; igualdad de condiciones que el Estado no se ha preocupado en procurar. En otra palabras, la conflictividad no es más que la necesaria consecuencia a una lógica de relaciones neoliberales. Sin embargo, la conflictividad también implica la existencia de un doble problema: la consigna de abandonar la vía judicial o utilizarla sólo subordinadamente; y por otra, que ello expone a los ciudadanos a creer en un manejo de poder que puede ser más aparente que real, con lo cual sus derechos pueden quedar seriamente conculcados.