La consolidación del modelo de banca múltiple en Colombia

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MARÍA ALEXANDRA ORTIZ CABRERA

LA CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE BANCA MÚLTIPLE EN COLOMBIA

(TESIS DE GRADO)

BOGOTÁ D.C., COLOMBIA

2006



2

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

RECTOR: DR. FERNANDO HINESTROSA

SECRETARIO GENERAL: DR. HERNANDO PARRA NIETO

DIRECTOR DEPARTAMENTO DERECHO

ECONÓMICO: DR. EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA

PRESIDENTE DE TESIS: DR. EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA

DIRECTOR DE TESIS: DR. JORGE CASTAÑO GUTIÉRREZ

EXAMINADORES: DR. MAXIMILIANO RODRÍGUEZFERNÁNDEZ

DR. CARLOS EDUARDO LEÓN RINCÓN



3

A mi Padre, el hombre que admiro.

Ejemplo de fe, amor y paciencia.



4

AGRADECIMIENTOS

Plasmar en pocas líneas la gratitud que merecen todas las personas que

contribuyeron al logro de esta meta no es una tarea sencilla. En mi corazón

siempre tendrán un lugar especial y reservado.

A Dios, a Jesús y la Virgen María por ser los guías de mi camino, el aliento de cada

día y enseñarme que la fe mueve montañas. A mi Padre, por su infinito amor y

confianza, gracias por hacer de mi una mejor persona cada día. A mi Madre, por su

templanza y fortaleza, gracias por enseñarme a superar las dificultades. A mis

consentidas Claus y Uchis, por su ternura y amor, gracias por apoyarme siempre y

secundar todas mis locuras. A Pachito, por su inagotable amor, gracias por ser el

complemento perfecto, por cada día a tu lado. A Rosita y Pauli, gracias por los días

de felicidad que me regalan. A mi prima Andrea por escucharme y estar ahí

siempre.

Al doctor Archila, gracias por sus consejos y la confianza depositada en mí. A

Jorge, por orientar e impulsar este trabajo, gracias de todo corazón por el empeño

y dedicación. A las niñas y niño del Departamento: Pauli, Cony, Mariné, Maribel y

Mario por sus incomparables formas de ser, gracias por apoyarme en este proceso

y darme la oportunidad de compartir cada día una nueva aventura.



5

A todos mis amigos, gracias por el apoyo incondicional en todo momento y

entregarme su amistad sin esperar nada a cambio.

A mi abuelo Sergio, por cuidarme desde el cielo y porque siempre estaremos al

margen de la vida. Infinitas gracias.



6

TABLA DE CONTENIDO

Página

INTRODUCCIÓN

1. LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS

EN EL CONTEXTO MUNDIAL 1

1.1. Sistemas Financieros 2

1.1.1. Nuestra Definición 5

1.1.2. Clasificación 8

1.2. La banca múltiple y la banca especializada en el mundo 12

1.2.1. Antecedentes 12

1.2.2. Ventajas y desventajas de los modelos de banca múltiple

y especializada 17

2. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA 25

2.1. Antecedentes y evolución 25

2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual 38

3. PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA 81

3.1. Primera recomendación: Leasing financiero 83

3.2. Segunda recomendación: Fondos de inversión colectiva 88

3.3. Tercera recomendación: Actividad fiduciaria 95



7

3.4. Cuarta recomendación: Banca de Inversión: Bancos, corporaciones

financieras y comisionistas de bolsa 100

3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca

de inversión, exceptuando loas inversiones de capital de largo plazo

en el sector real 100

3.4.2. Desarrollar una institución de banca de inversión fundamentada

en la regulación, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa

de valores y la eliminación de las CFs 104

3.4.3. Permitir a todas las instituciones de créditos financiar la adquisición

de compañías del sector real, sometidas a los requisitos de niveles

prudenciales y procedimientos de crédito 107

3.5. Quinta recomendación: Sociedades de capitalización 110

3.6. Temas no incluidos en la propuesta 115

3.6.1. Criterio de Intervención 115

3.6.2. Entidades adicionales que deberían salir 116

3.7. Perspectiva Internacional 117

CONCLUSIONES 119

BIBLIOGRAFÍA 127



8

LISTA DE CUADROS Y ESQUEMAS

Página

Cuadros

1. Modelo Bancario – Libertad de entrada 41

2. Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por períodos) 50

3. Recomendaciones Específicas 82

4. Clasificación Compañías de Financiamiento Comercial 86

5. Fondos de Inversión Colectiva 88

6. Sociedades de Capitalización I y II 112

Esquemas

1. Colombia: Sistema Financiero (1990) 43

2. Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 52

3. Estructura General del Sistema Financiero y Asegurador 60

4. Establecimientos de Crédito 61

5. Sociedades de servicios financieros 63

6. Entidades aseguradoras e intermediarios 65



9

INTRODUCCIÓN

A lo largo de la historia de las naciones, la evolución y desarrollo del sistema

financiero en general, ha presentado variedad de matices entorno a procurar la

estabilidad y crecimiento del mercado financiero, consolidando las fortalezas

derivadas de cada estructura con el fin aprovechar los recursos disponibles en la

economía y contribuir a la movilidad y mejoramiento de la misma. En Colombia, no

siendo ajeno a la influencia mundial, el sistema financiero ha experimentado

diferentes cambios y orientaciones impulsado por su afán de consolidación y

estabilidad en el país. Dentro de este panorama se presenta un retorno dirigido y

comprensivo hacia el esquema de banca universal o múltiple, que conjuga

multiplicidad de factores y que se enfrenta a innumerables retos de transformación

e innovación por parte de los agentes del mercado: regulador, supervisor e

instituciones.

En este contexto, el presente trabajo pretende a partir de los antecedentes del

sistema financiero local e internacional, las experiencias positivas y negativas de

los actores del mercado y las reflexiones y estudios de reforma al sistema que han

sido presentadas al gobierno en la actualidad, establecer y analizar la viabilidad de

un modelo de banca múltiple que promueva el crecimiento y fortalecimiento del

sistema financiero colombiano que se enfrenta a niveles internacionales de

eficiencia, competencia y eficacia normativa.



10

Con el fin de proporcionar las herramientas necesarias para comprender la

estructura del sistema financiero colombiano y su proyección a futuro, este

documento se divide en tres capítulos a saber:

En el primer capítulo denominado: “Los esquemas de sistemas financieros en el

contexto mundial”, se esboza una breve definición y clasificación de sistemas

financieros con el fin de contextualizar los modelos objeto de estudio de banca

múltiple y especializada, antecedentes, características y particularidades que

ratifican su permanencia en el mundo.

En el segundo capítulo denominado: “Estructura actual de la banca en Colombia”,

se analiza de modo particular los antecedentes, evolución y desarrollo del sistema

financiero nacional como punto de partida para comprender la estructura actual y

proyección a futuro del sistema financiero como un elemento principal y activo

dentro del logro de objetivos para el crecimiento económico del país.

En el tercer y último capítulo denominado: “Propuesta de estructura bancaria en

Colombia”, se estudian cada una de las recomendaciones específicas presentadas

por el grupo de trabajo del sector financiero del Banco Mundial al actual gobierno

entorno a la composición del sistema financiero colombiano. En este sentido, se

define el contenido y justificación de cada una de las recomendaciones, las



11

implicaciones que trae consigo la implementación de dichas recomendaciones y el

análisis sobre la viabilidad de estas modificaciones teniendo en cuenta la

conveniencia y oportunidad de cada una en el sistema financiero a nivel nacional e

internacional.

Finalmente, se presenta a modo de conclusión general que el esquema requerido

por las necesidades y exigencias del mercado financiero doméstico en Colombia,

se orienta a la consolidación de la banca múltiple. Dicho esquema estimulará

niveles superiores de profundización, eficiencia y libre competencia, igualdad de

condiciones en los mercados internacionales, libertad de mercado, intervención

adecuada y calculada mediante una regulación y supervisión estables, integradas y

sistematizadas.



12

CAPÍTULO I

“El descubrimiento de la naturaleza, de los modos de los planetas,las costumbres de las plantas y los animales,

exigió ante todo la conquista del sentido común.La ciencia no avanzaría dando cuenta de la experiencia cotidiana,sino aferrándose a la paradoja, aventurándose en lo desconocido.

Hubo que descubrir la historia antes de poder explorarla (…)”.

Daniel J. Boorstin. Los descubridores (1983)

1. LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS EN EL CONTEXTO

MUNDIAL

El presente capítulo pretende contextualizar, dentro del marco de los sistemas

financieros, las diferentes tendencias en las estructuras que se han adoptado en

los modelos de banca múltiple y especializada, así como sobre su justificación y

permanencia.

Para lograr lo anterior, se presenta en primer término, la definición de sistemas

financieros en torno a la cual girará el presente trabajo; en segundo término, la

evolución y tendencias que han experimentado los diferentes sistemas financieros,

y por último, los diferentes argumentos que han defendido uno u otro esquema y su

proyección en la economía mundial.



13

1.1. Sistemas Financieros

Los sistemas financieros están compuestos por varios mercados a saber: Mercado

monetario, Mercado de capitales, Mercado de divisas y otros mercados

financieros1. Por el objeto del presente documento, nos centraremos en el estudio

del mercado de capitales.

El Mercado de Capitales se conoce como aquel en el que, tanto los recursos de

capital como el riesgo, control e información asociados con el proceso de traslado

del ahorro a la inversión se asignan y distribuyen en el tiempo y espacio, mediante

la interacción de instrumentos que dicho mercado ofrece a una economía2.

A su vez, dicho mercado se divide en:

Mercado intermediado o bancario: Cuando a través de intermediarios se

realiza la función de traslado del ahorro a inversión. Tales intermediarios

pueden ser: Bancos, corporaciones, fondos, etc.

Mercado no intermediado o desintermediado o de instrumentos: Cuando

mediante instrumentos se realiza directamente la función de traslado de

1 MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misión de Estudios del Mercado de Capitales.

Informe final, Bogotá, 1996, p. 2.2 Ibíd., p. 1.



14

ahorro a inversión. Se desprenden de este mercado, otros que se clasifican

según los mecanismos directos utilizados como: acciones, bonos,

derivados, entre otros.

En los mercados, intermediado y no intermediado, se observa su existencia

conjunta en los diferentes países, en los cuales se destaca en cada caso particular

la profundización y avance en uno de los dos mercados anteriormente referidos.

Encontramos a Alemania como ejemplo de mayor avance en el mercado

intermediado y a Estados Unidos como ejemplo de mayor alcance del mercado no

intermediado.

Cabe resaltar que una estructura de mercados (bancario o de instrumentos)

definida en los términos anteriores, no es preferible la una frente a la otra, sino más

bien que el buen funcionamiento del mercado de capitales se deriva del

complemento y coexistencia del mercado intermediado y no intermediado dentro de

la economía. Se destaca entonces de dicha apreciación: “Es decir, no se puede

juzgar a priori y considerar un modelo mejor que el otro. Por ejemplo, el sistema

alemán no es menos eficiente en el cumplimiento de las funciones del mercado de

capitales que el sistema anglosajón. Cada estructura posee ventajas y desventajas,

y cada una corresponde a circunstancias particulares de cada país. Más aún, en



15

términos generales se puede observar a nivel mundial una tendencia hacia la

complementación de los dos sistemas más que a su sustitución”3.

En consecuencia, el mercado de capitales juega un papel primordial para el

crecimiento y desarrollo de la economía de un país, por cuanto su fundamento es la

inversión. Cuanto más eficiente sea el mercado de capitales, se dispondrá de

mayores recursos para invertir y por lo tanto, habrá mayor dinamismo y movilidad

en la economía.

Simultáneamente, la regulación del mercado de capitales es deseable mientras

coadyuve a la eficiencia del mismo, en cuanto que los recursos que maneja este

mercado presentan una alta sensibilidad en la economía y resulta necesaria la

intervención normativa por parte del Estado para lograr óptimos de equilibrio y

eficiencia económicos. La regulación de dicho mercado permite la transparencia,

información pública y simétrica entre los agentes del mercado, calidad y calificación

en la prestación de los servicios, y minimización de fallas de mercado y costos de

transacción.

3 MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misión de Estudios…, cit., p. 5.



16

1.1.1. Nuestra Definición

Por sistemas financieros se entiende el conjunto de actores que intervienen en el

mercado financiero, esto es, el regulador quien determina los parámetros

normativos del mercado financiero, el órgano de control quien supervisa y vigila el

cumplimiento de los parámetros normativos de las instituciones que participan en el

mercado financiero, las instituciones que hacen parte de dicho mercado; y por

último, el mercado mismo desde su esfera nacional e internacional.

Según Néstor Humberto Martínez: “Los sistemas financieros están conformados

por las autoridades que gobiernan, regulan y supervisan y las instituciones que

operan en los mercados del ahorro, la inversión, el crédito y los servicios auxiliares

de los mismos”4.

“Su función económica fundamental es la de proveer de recursos financieros a la

economía,(…)”5.

A partir de dicha función principal, se desprenden cuatro funciones básicas

específicas en desarrollo del proceso de disminución de los costos de transacción

como lo señala Homero Cuevas en las siguientes cuatro funciones: a) “Conciliación

4 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado. Sistemas Financieros. Fundamentos jurídicos y económicos para la iniciación de su estudio en América Latina, Bogotá, Biblioteca FELABAN,

1994, (cap. tercero), p. 67.5 Ídem.



17

de ofertas y demandas financieras. Es la canalización de ahorro desde sectores de

la comunidad donde es excedente hacia los sectores donde es deficitario”6, esta

conciliación permite el equilibrio y estabilidad del sistema financiero y a su vez de la

economía; b) “Evaluación y administración del riesgo. Debido al volumen de las

operaciones y de los recursos aplicados, los intermediarios financieros pueden

especializarse en el acopio de información y evaluación sobre riesgos específicos”7,

como eje principal de la actividad financiera manteniendo igualmente su estabilidad

en la economía, con el apoyo institucional adecuado mediante el desarrollo de

ordenamientos jurídicos prudenciales encaminados a reducir las alteraciones

económicas, así lo señala el Banco Mundial cuando dice: “Sin embargo, a pesar de

la capacidad de reducción del riesgo que presentan los sistemas financieros, si no

existen unas instituciones de apoyo que ofrezcan incentivos para que se asuman

riesgos prudentes, el desarrollo financiero puede incrementar el riesgo en vez de

mitigarlo”8 ; c) “Transformación de plazos. Usualmente, los depositantes desean

comprometer sus fondos durante períodos más cortos que los requeridos por los

prestatarios. Pero el volumen y el crecimiento de sus operaciones, así como sus

relaciones con otras entidades, incluyendo el Banco Central, permite a los

intermediarios financieros conciliar esa discrepancia”9, esto con el fin de poner en

funcionamiento la actividad financiera y permitir el movimiento de los recursos

6 HOMERO CUEVAS. Fundamentos de la Economía de Mercado, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,2001, cuarta parte, (cap. decimoctavo), p. 265.7 Ídem.8 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – 2002: Instituciones para los mercados, Washington,

Ediciones Mundi-Prensa, 2002, (cap. cuarto: sistemas financieros), p. 75.9 CUEVAS. Fundamentos de la Economía de Mercado, cit., p. 265.



18

captados del público para generar rentabilidad, dentro de las normas y controles

previstos para dicho fin; d) “Generación de liquidez. (…) De otro lado, los pasivos

emitidos por los intermediarios, contra esos activos, suelen ser líquidos, como los

depósitos pagables con cheques, debido a la confianza sobre su respaldo, su valor

y aceptabilidad general. Por consiguiente, al tiempo que los intermediarios asumen

riesgos implícitos en esta transformación, proveen liquidez a la comunidad. Y ello

de acuerdo con lo que ésta indica a través de sus ofertas de activos financieros” 10,

el manejo del riesgo de liquidez es necesario para la actividad financiera bajo la

observancia de la regulación y con el respaldo institucional a través del Banco

Central de cada Estado.

La importancia de los sistemas financieros deriva de su estrecha relación con el

desarrollo y crecimiento económico de un país. “La contribución de un sistema

financiero al crecimiento y reducción de la pobreza dependerá de la cantidad y la

calidad de sus servicios, de su eficiencia y de su alcance”11.

Bajo esta perspectiva, dentro de una economía moderna, cada función que se

desprende de los sistemas financieros reviste un alcance significativo dentro de la

misma. Al proveer los diferentes servicios de pago y financiamiento para el libre

10 Ibíd., pp. 265 a 266.11 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – 2002, cit., p. 76.



19

intercambio de bienes y servicios, permitir la captación de recursos del público y

generar ahorro, proporcionar crédito y supervisar a los prestatarios.

Por lo tanto, es deber de los estados forjar y mantener sistemas financieros sólidos

que permitan el buen desenvolvimiento de la economía y aprovechamiento de sus

recursos; y a su vez, contribuyan al soporte de la economía en períodos o épocas

de crisis, aminorando los riesgos producidos por éstas.

1.1.2. Clasificación

Los sistemas financieros se dividen en dos modelos convencionales, a saber: La

banca múltiple, universal o general y la banca especializada o pura.

Se entiende por la primera, aquella que opera con libertad en la actividad financiera

bajo un marco normativo que la regula. Dentro de las diferentes concepciones de

banca múltiple tenemos: “Se entiende por Banca Universal, una institución de

crédito que, de acuerdo con la legislación y previo el acto administrativo necesario,

puede operar en todos los plazos, todas las ramas de operaciones y servicios

bancarios”12, “A su turno, se considera banca múltiple o general aquella cuyo

régimen legal se informa en un marco de libertad absoluta para operar en cualquier

12 MIGUEL ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, México, Editorial Porrúa, S.A., 1981, (cap. noveno), p. 187.



20

actividad, y en cualquier plazo”13; igualmente, señala el Banco Mundial al respecto:

“el concepto de banca universal está vinculado ineludiblemente a la combinación

de la banca comercial (depósitos y créditos) y de la banca de inversión (emisión,

colocación y negociación de acciones y demás valores emitidos por las

empresas)”14. En resumen, la banca múltiple es la que está facultada, a través de la

regulación, para ejercer libremente cualquiera de las actividades financieras dentro

del mercado financiero.

Dentro del sistema de banca múltiple, encontramos un enunciado más complejo, el

de Conglomerados Financieros o Grupos Financieros, de los mismos se predica

que: “Los denominados grupos financieros constituyen una expresión más

elaborada de la banca múltiple, ya que a través de las subsidiarias un banco

comercial universal puede desarrollar cualquier otro tipo de actividad financiera.

También puede ocurrir que el grupo se organice a partir de una compañía

controladora de un banco universal, que al mismo tiempo puede realizar

operaciones no bancarias”15. “(…) es un hecho económico que un grupo de

personas puede llegar a controlar, bien sea como accionista, o bien sea a través de

unificar los órganos de dirección, a numerosas empresas(…), los grupos a su vez

comportan una expansión y diversificación, ya no sólo con el banco, sino con

aseguradoras, afianzadoras, sociedades controladoras, almacenes generales de

13 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, 1ª. edición, Colombia,Legis, 2000, (cap. quinto: sistemas bancarios), p. 192.

14 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial - 1989, Washington, 1989, p. 58.15 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 73.



21

depósito, casas de bolsa, (…); en consecuencia, los grupos financieros, al tener

nexos económicos y de dirección, con una muy variada gama de empresas, que a

su vez tienen una producción muy diversificada, ingresos muy importantes, gran

número de trabajadores a su servicio, en cierta forma realza la importancia de

estos grupos financieros, dentro de su participación en el movimiento económico

del país”16. “El grupo o conglomerado financiero es considerado como una especie

de grupo empresarial, entendido éste como un conjunto de sociedades que por

porcentajes accionarios o por factores externos a capital forman unidad de

sociedades, sin que por ello lleguen a perder independencia jurídica, pero con una

característica fundamental y es que agrupan entidades que desarrollan labores

propias del mercado financiero(…)”17. Al hablar de Grupos Financieros, nos

referimos a una categoría compuesta de un ente facultado para intervenir en el

sistema financiero por medio de instituciones e instrumentos de diversa naturaleza

en las diferentes operaciones del mercado financiero.

De otra parte, se concibe la segunda modalidad –banca especializada-, como

aquella que opera dentro de una cierta actividad financiera específica y que es

establecida por mandato de ley. Alrededor de los conceptos de banca

especializada encontramos: “La especialización natural está íntimamente

relacionada con las características específicas estructurales y funcionales, que

16 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 154 a 155.

17JORGE A. CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión del sector financiero: un enfoque hacia losconglomerados financieros. (tesis de grado), Bogotá, 2000, (cap. primero: aspectos generales), p. 18.



22

puede tener un banco, en relación a varios criterios, que pueden ser: la exigencia

de la clientela, el plazo en el que opera, y a la naturaleza de los instrumentos

activos y pasivos de captación y préstamo, del ahorro público que utiliza. (…) existe

una especialización artificial, basada, fundamentalmente, en los criterios

establecidos, bien sea por los ordenamientos jurídicos o bien por las autoridades,

pero, en ambos casos, bajo la perspectiva de una política monetaria y crediticia de

los Estados”18, “(…) por banca especializada se entiende aquella que solamente

puede operar respecto de determinadas actividades bancarias y/o en determinados

plazos”19. Al tenor, nos dice Jorge Castaño Gutiérrez: “en la modalidad de banca

especializada se diseña un esquema en el que jurídicamente se segmentan los

mercados financieros por sectores de atención, plazos, ámbito geográfico de

acción, origen y destino de los recursos o varios criterios adicionales; se genera así

un tipo de intermediario especializado por cada modalidad de operación”20. En

síntesis, la banca especializada, respondiendo a criterios de necesidad, manejo,

oportunidad y conocimiento específico del mercado financiero, opera para

determinadas actividades financieras dentro del marco normativo establecido para

las mismas.

18 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 184 a 186.

19 MARTÍNEZ NEIRA. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 191.20 CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión del sector financiero…, cit., p. 14.



23

1.2. La banca múltiple y la banca especializada en el mundo

1.2.1. Antecedentes

La banca múltiple o universal tiene sus orígenes en Europa, propiamente en

Bélgica con la creación de la Societé Generale de Belgique (1822 )21,

transformándose posteriormente al modelo de banca especializada, seguida no con

éxito en sus primeras concepciones, por Italia hasta la reforma bancaria de la ley

de 1936, momento en el cual la banca se especializa y la ley de 1972 que mantiene

una mixtura en la banca. Posteriormente, en el año 1993 mediante ajustes

regulatorios se proyecta retornar a la banca general o universal en sentido estricto

dejando sin sustento legal la especialidad de sus entidades financieras.

Francia procura un modelo de banca universal hasta la ley de 1945, la cual permite

la especialidad de la banca bajo tres categorías, excluyendo el Banco Central de

Francia, a saber: bancos de depósito, de negocios y de crédito a mediano y largo

plazo. Al transcurrir la década del 60 retoma su concepción universal mediante

decreto de 1966 y posteriormente, en el año 1984 busca nuevamente unificar la

banca.

21 MARTÍNEZ NEIRA. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 193.



24

España en el año 1885 mediante el Código de Comercio, procurando una visión

especializada de la banca, introduce legalmente una clasificación bancaria sin

efectos reales, persistiendo hasta la década de los 60’s, momento en el cual se

busca la unificación bancaria por razones de política económica22.

En estricto sentido, Alemania con la creación del Deutsche Bank y el

Commerzbank (1870) es considerada como el modelo de la banca múltiple en el

mundo, en el cual la misma entidad presta todos los servicios y operaciones

bancarias, conocido con el término “bajo un mismo techo” y mediante la creación al

interior de la entidad bancaria de dependencias o departamentos especializados en

cada servicio u operación para la prestación de los mismos23.

Siguiendo el modelo alemán, Estados Unidos comenzó su operación bancaria bajo

el entendido de servicios múltiples; sin embargo, a partir de la crisis de 1930 que

generó la desestabilización del sistema financiero norteamericano, se optó por la

división de la banca en comercial y de inversión mediante la Ley Glass-Steagall de

1933, la cual estableció la división del mercado financiero estadounidense según el

tipo de servicio prestado por cada entidad financiera y por la naturaleza de los

activos y pasivos de la misma.

22 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 187 a 189.23 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 72.



25

En el desarrollo de la actividad financiera de la banca comercial estadounidense de

manera especializada, y su posterior crisis en la década de los 70’s, se estudia el

regreso a la banca universal mediante la expedición en los años 80’s de tres leyes

fundamentales:

Ley de Desregulación de Instituciones de Depósitos y Control

Monetario: Disponía la eliminación de los límites a las tasas de interés

y la autorización a las entidades de depósito las cuentas “Now” 24.

Ley de Facilidades Bancarias Internacionales: Establecía la facultad

para los bancos de actuar en el mercado internacional de capitales.

Ley Garn-Saint Germain de Instituciones de Depósito: Constituía

nuevos instrumentos de captación25.

Para el año 1999, la Ley Gramm-Leach-Bliley promueve la estructuración de

empresas holding financieras y subsidiarias financieras para efectuar actividades

no bancarias, consolidando el esquema de banca múltiple.

24Una cuenta "NOW" (con órdenes de retiro negociables) es una cuenta "de cheques gratuita" y una cuentacon intereses ofrecida por una sociedad de ahorro y crédito ("Thrift"). El balance o saldo mínimo exigido parauna cuenta "NOW" suele ser mayor que el de una cuenta "de cheques gratuita", y si el balance o saldo caepor debajo del mínimo, es posible que deba pagar un cargo o comisión costosa. Sin embargo, si mantiene elbalance o saldo mínimo, podrá obtener intereses devengados cada año. Tomado de:[www.consumerdebit.com/consumerinfo/us/es/aboutchecking/selectchecking/checkingtypes.htm], última

revisión hecha el 29 de octubre de 2006.25MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 73.



26

Acorde con lo destacado por Martínez Neira, según la clasificación de Gerald

Corrigan nos manifiesta: “(…) en verdad sólo existen tres modelos oper acionales

de estructura bancaria, que se mueven entre la banca múltiple y la banca

especializada: El estilo de banca universal alemán, el estilo de banca universal

inglés y el sistema fraccionado o especializado de los Estados Unidos de

América”26. En el modelo alemán, como ya se anotó, la misma entidad financiera

proporciona la integridad de los servicios bancarios y financieros; el modelo inglés

contiene el suministro total de los servicios, pero con tres características especiales

respecto del modelo alemán, que son reseñadas por Martínez Neira según lo

destacado por Gerald Corrigan, a saber: “son comunes las subsidiarias legalmente

separadas; la compra de acciones de entidades comerciales por parte de un banco

es bastante menos frecuente y son menos comunes las combinaciones entre

firmas bancarias y de seguros”27.

En el marco de los antecedentes latinoamericanos en general, la banca se erigió

bajo el modelo de banca especializada, no obstante a finales del siglo XX se

verifican los procesos de transición a la banca múltiple.

26 Ibíd., p. 6927 Ídem.



27

Podemos destacar en el caso de México que durante el siglo XIX y hasta finales del

siglo XX la banca era especializada con división de las instituciones de crédito por

mandato de ley. Posteriormente, a partir de los años 40’s se da el proceso de

transformación hacia banca múltiple, consolidándose en el año de 1975, época en

la cual se introduce a México en el sistema de banca universal28.

De la misma forma sucede en Argentina, a partir de la reforma del año 1977 se

genera la transformación hacia la banca múltiple. El mismo fenómeno se repite en

Chile en el año 1986 y Brasil en el año 1988, seguido por El Salvador en el año

1991, República Dominicana en el año 1992, Bolivia, Perú y Venezuela en el año

199329.

Sin embargo, la transición que se verifica actualmente en el mundo hacia la banca

múltiple, no conlleva de suyo la eliminación de la banca especializada, por el

contrario los dos tipos de banca pueden existir de manera concurrente bajo el

entendido que las instituciones especializadas deberán fortalecerse en el mercado

en que operan mediante altos estándares de conocimiento del negocio y calidad en

el servicio ofrecido, y a su vez entendiendo la competencia en un entorno global.

De lo contrario, por fuerza y exigencia del mercado en conjunto con las diferentes

28 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 211 a 214.29 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., pp. 88 a 101.



28

reformas legales del funcionamiento del sistema financiero, dichas instituciones

especializadas tenderán a desaparecer.

1.2.2. Ventajas y desventajas de los modelos de banca múltiple y

especializada

En la actualidad, las diferentes aproximaciones de determinado tipo de banca, se

inclinan por generar mayor aceptación por la banca múltiple o universal que por la

banca pura o especializada.

Como veremos a continuación, cada modelo tiene sus fortalezas y debilidades, y

que la inclusión de uno u otro modelo depende de las características y

circunstancias de la economía de cada país.

Por una parte, las principales fortalezas que contiene el sistema de banca

especializada se enumeran así:

En el entendido de satisfacer las necesidades del mercado financiero, la

banca especializada surge como respuesta a ellas generando una

metodología, eficacia y productividad específicas, que a su vez conduce

a la prestación íntegra y calificada de determinado servicio.



29

Proporciona mejores técnicas, perfeccionamiento de tecnologías y

recurso humano en la atención del servicio.

Apunta a la prestación eficaz de un servicio dirigido a una clientela

especializada.

Provee seguridad y estabilidad de banca y liquidez.

Entre las principales críticas al sistema antes referido se encuentran:

La banca especializada en general, surge como una restricción

regulatoria por parte del Estado en la participación del mercado

financiero, sin tener en cuenta el desarrollo u operación del mercado en

cada región o territorio en particular.

La banca especializada es atomizada e ineficiente. Se entiende por lo

anterior, que la banca especializada trae consigo un sistema financiero

reducido que no responde con integridad a las necesidades de la

economía de un país. Conlleva a la no penetración y aprovechamiento

del mercado financiero.



30

La banca especializada no genera costos óptimos de operación, por

cuanto su infraestructura y capital humano se entiende por cada

intermediario especializado establecido o requerido.

La banca especializada presenta concentración de riesgo, en cuanto

que por su naturaleza legal está obligada a operar en determinado

mercado y en consecuencia, genera mayor vulnerabilidad frente a los

riesgos que se manifiesten en determinado sector de la economía.

La banca especializada genera altos costos para el consumidor, ya que

para satisfacer su demanda de servicios financieros, deberá recurrir a

diferentes instituciones financieras para sus distintas operaciones, ya

sea de ahorro, financiamiento o inversión.

La banca especializada se enfrenta a niveles de competencia

superiores porque no solamente se refiere al mercado doméstico sino al

mercado internacional en el que compite con bancas de diversa índole.

La banca especializada trae consigo la creación de normas específicas

para cada servicio, generando asimetrías regulatorias entre los



31

diferentes servicios financieros que conviven y operan dentro de un

mismo mercado.

De otra parte, se destaca del sistema de banca múltiple:

Fortalece la función bancaria, pues permite ofrecer de forma apropiada

y organizada los servicios financieros en el mercado.

Promueve la competencia y equilibrio entre las diferentes instituciones

financieras, puesto que permite la transición de instituciones pequeñas

a instituciones con mayor tamaño y productividad. En un entorno

globalizado genera mayores posibilidades de competencia a nivel

internacional.

Permite el desarrollo de una banca más completa al interior de cada

país y a su vez, al incremento del ahorro interno por la multiplicidad de

servicios ofrecidos a los consumidores.

La banca múltiple o universal genera mejor calidad de sus activos de

riesgo. Existe un mayor control sobre el consumidor que accede a los

servicios financieros porque los contiene una sola entidad que le presta



32

los servicios y a la vez porque es posible lograr una mayor

diversificación del riesgo al poder distribuirlo en las diferentes

actividades. Así lo anota Martínez al referirse: “Con razón,

recientemente decía el Presidente de la Asociación Bancaria Alemana:

“La libertad de emprender toda clase de servicios financieros da por

resultado unas carteras de préstamo más equilibradas y estabiliza la

rentabilidad”.”30.

Reduce y logra costos óptimos de operación, pues estamos hablando

de una sola entidad, infraestructura y capital humano unificados.

Incrementa la productividad del recurso humano, ya que propicia la

integración en el conocimiento de todos los servicios financieros.

Permite satisfacer las diferentes necesidades de la clientela, pues se

concentran en un solo cuerpo integrado para tal fin.

Permite la organización interna especializada o departamentalizada

para generar altos índices de calidad y calificación en la atención de

determinado servicio financiero.

30 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 78.



33

La concentración de los servicios en una sola entidad, promueve una

mejor gestión administrativa de la entidad financiera (unifica

procedimientos e infraestructura física) y mayor penetración en el

mercado a nivel territorial que mejora la posibilidad de elección del

consumidor frente a la gama de servicios financieros ofrecidos.

Propende por una regulación integral y eficaz en un entorno mundial,

evitando las asimetrías y desigualdades normativas a nivel interno y

externo. Promueve la liberalización del mercado financiero y la

desregulación racionalizada y flexible.

Frente a una regulación integral, el control y supervisión de las

entidades financieras adquiere igualmente un carácter eficaz y una

orientación clara frente a las políticas perseguidas en el mercado

financiero y a la política económica de cada Estado a nivel local e

internacional.



34

Dentro de las críticas al sistema de banca múltiple encontramos:

Monopolización y burocratización de la actividad en el sentido del

crecimiento elevado de las instituciones dentro del mercado financiero,

que restringen la entrada de pequeñas o nuevas entidades.

Puede llegar a ejercer un manejo indebido de la economía de un país,

por su fuerte incidencia en la misma.

Propicia la concentración del control de acciones empresariales, que

puede degenerar en situaciones de iliquidez o congelamiento.

La coexistencia del sistema de banca múltiple con una regulación

financiera débil y sin objetivos claros de política económica estatal

derivará en efectos nocivos para el sistema financiero no perseguidos

en su concepción por el modelo de banca múltiple.

Resulta preciso recalcar, que los dos modelos de banca múltiple o especializada

pueden existir de forma concurrente en un mercado, por cuanto uno y otro pueden

obtener el mayor provecho de sus fortalezas minimizando de manera contundente

sus debilidades y flaquezas. Así lo ilustra Martínez Neira: “La incontrovertible



35

existencia de bancos universales y grupos financieros, regulada por la ley, convive

sin embargo con el statu quo. Aquéllos no se oponen a la subsistencia de otros

establecimientos de crédito especializados. De hecho, porque los propios bancos

universales pueden especializarse en segmentos del mercado; nada lo impide”31.

Sigue dicho autor para fundamentar su argumento bajo la referencia de “Asahiko

Isobe y Kevin J. Kearney: “Las principales instituciones financieras integradas no

siempre tienen la ventaja de ganar; habrá grandes oportunidades para que las

instituciones financieras más pequeñas se especialicen en un área o en un negocio

en el cual suministren servicios de calidad (…) El punto más importante para las

instituciones financieras que deseen asumir la responsabilidad de implementar un

negocio orientado a las ganancias, será la correcta identificación de las

necesidades del mercado y la selección de una posición estratégica compatible con

el manejo de sus propios recursos”32.

En consecuencia, la adopción de un modelo u otro, o de un modelo mixto, debe

atender a las características, necesidades y prioridades de cada país, a su

proyección y objetivos económicos establecidos en su política económica y a las

metas de crecimiento y desarrollo económicos que generen mayor riqueza y

recursos para la economía en provecho de la sociedad y su bienestar.

31 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., pp. 97 a 98.32 Ídem.



36

CAPÍTULO II

“El poder del hombre de hacer lo nuevo era el poder de sobrevivirse a sí mismo

en sus creaciones”.

Daniel J. Boorstin. Los Creadores (1992)

2. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA

El objetivo de este capítulo es estudiar a profundidad la estructura del sistema

financiero colombiano, sus antecedentes y evolución, estructuración y desarrollo

dentro de los modelos descritos en el anterior capítulo.

2.1. Antecedentes y evolución

En Colombia, el sistema financiero antes de la década del 20, se adecuaba a un

esquema de banca múltiple o universal ya que gozaba de su naturaleza liberal

dentro del mercado financiero, pues tenía la facultad para ejercer dentro del

mercado diversas operaciones, entre ellas: libre emisión de billetes, según la

institución emisora: billetes del Estado o billetes de Banco, captación de dinero del

público, inversión a nivel local y extranjero, adquisición de acciones33 de entidades,

que respondían al naciente intercambio de bienes y servicios y la necesidad de

33 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero

colombiano,(presentación diapositivas), Bogotá, XVIII Congreso Internacional de la FederaciónIberoamericana de Asociaciones Financieras, 2003, diapositiva 11.



37

invención de instituciones, sistemas e instrumentos que permitieran la movilidad,

crecimiento económico y maximización de los recursos monetarios.

Es fundamental y como primer antecedente reconocer que solo hasta la época del

20 se organiza y regula la función de manejo y emisión de moneda nacional en un

solo organismo estatal denominado el Banco Emisor. En los años antecedentes

(siglos XIX y albores del XX) al no existir un órgano único encargado del manejo y

emisión de moneda y bajo el esquema de banca libre imperante en este período se

presentan multiplicidad de instituciones emisoras del nivel público y privado, entre

otras34:

Entidades emisoras de orden estatal: Tesorería General de la República

(1838- 1860), Banco Nacional (1860-1900), Junta Nacional de Armotización

(1903-1922).

Entidades emisoras de orden privado: Se clasificaban por las diferentes

zonas geográficas del país, entre otros tenemos: Banco de Bogotá (1870),

Banco de Colombia (1875), Banco de Antioquia (1872), Banco de

Barranquilla (1873), Banco de Santander (1872). Esta facultad de emisión

otorgada por el gobierno transcurre en vigencia del período de 1870 a 1886.

34 NÉSTOR RICARDO CHACÓN. Derecho Monetario. 1ª. edición, Bogotá, Colombia, Librería Ediciones del

Profesional Ltda.. y Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, 2005, (segunda parte, títuloI, cap. I, secc. II: Bancos de emisión en otros países), pp. 159 a 160.



38

Bajo este contexto era imposible generar una política monetaria uniforme y un

desarrollo económico sistémico para el país.

En consecuencia, y determinado por las crisis políticas mundiales, las

incontrolables emisiones, las desviaciones de mercado, el deseo particular de

apoderarse del mercado financiero y la falta de orientación normativa en el

desarrollo del sistema financiero colombiano, que se produjeron en desarrollo del

modelo de banca universal y que desencadenaron la falta de confianza en el

sistema e instituciones financieras erigidas hasta el momento, requería la toma de

decisiones oportunas y encaminadas a estabilizar el caos financiero generado,

mediante la adopción de recomendaciones de misiones extranjeras al gobierno y la

posterior promulgación de leyes encausadas a la organización, estructuración y

mantenimiento del sistema financiero nacional.

Hacia los años 20’s, en particular la crisis financiera de 1932 condujo a la

conformación de un grupo de asesoría de expertos internacionales con el propósito

de diseñar recomendaciones para el ajuste económico de la Nación. Dicha

comisión se conoce con el nombre de Misión Kemmerer.

A partir de este momento, se vislumbra el modelo de banca especializada en el

país, recomendando la puesta en marcha de instituciones financieras con un

propósito y mercados específicos; como resultado de ello se generan legislaciones



39

que proyectan la organización de la banca especializada, pero manteniendo un

diseño de sistema bancario integral que constituía bajo una misma entidad las

diferentes operaciones específicas del mercado y que al mismo tiempo limitaban el

ámbito de acción de determinadas instituciones financieras.

Como resultado de esta misión, se promulga la Ley 25 de 1923 mediante la cual se

crea el Banco de la República, que se encarga de regular las políticas monetaria,

crediticia y cambiaria del país.

La Ley 45 de 1923 mediante la cual se regula el funcionamiento de los

establecimientos bancarios en el país, permite a los bancos organizarse en

secciones: comercial, hipotecaria, fiduciaria; sin embargo, solo estaban autorizados

para realizar transacciones crediticias de corto plazo, pues para los créditos de

largo plazo estaban únicamente facultados los bancos hipotecarios.

La misma ley, establecía en su articulado35 la creación del ente supervisor de la

actividad financiera en Colombia, consciente del vacío que existía por parte del

gobierno en la función de vigilancia de las entidades financieras e imprimiéndole

35 Articulo 19 de la Ley 45 de 1923 establece: " Créase dependiente del Gobierno una Sección Bancariaencargada de la ejecución de las leyes que se relacionen con los bancos comerciales, hipotecarios, el Bancode la República y todos los demás establecimientos que hagan negocios bancarios en Colombia. El Jefe dedicha sección se llamará Superintendente Bancario, será colombiano, y tendrá la supervigilancia de todos

aquellos establecimientos bancarios, y ejercerá todas las facultades y cumplirá todas las obligaciones que sele confieran e impongan por la ley (…)".



40

desde el espíritu legal, la importancia de la función de supervisión y control para el

sistema financiero.

A pesar de apreciarse bajo este entendido una proyección hacia la banca universal,

con el transcurso del tiempo se produjo en Colombia y en la región andina un paso

a la estructura financiera especializada que derivó en un sistema financiero

altamente reprimido, atomizado e ineficiente. Todo esto debido a las fuertes crisis

económicas a nivel mundial que desestabilizaron el sistema en su estructura y

confianza, y a las diferentes políticas y regulaciones adoptadas por el gobierno

nacional frente al mercado financiero y los manejos inadecuados a nivel interno.

Es puntual cuando anota Sergio Clavijo: “Es cierto entonces que Colombia no fue

ajena a aquella tendencia del mundo Anglosajón a frenar la evolución natural hacia

la multibanca, solo que en nuestro país el detonante no fue la Gran Depresión, sino

otra serie de factores relacionados con los grupos de presión de cada momento”36.

De igual manera, vale la pena subrayar que dentro del sistema financiero

colombiano, específicamente el mercado de capitales se concibe bajo el modelo de

mercado intermediado para transformar el ahorro en inversión, el desarrollo del

mercado intermediado se proyecta alrededor de treinta años en el tiempo dejando

36 SERGIO CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia: retos y „retazos‟ financieros, Colombia, documento

preparado con ocasión de la Convención de Asobancaria, 2000, p. 20. Tomado de:[www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra150.pdf], última revisión hecha el 14 de octubre de 2006.



41

rezagado el modelo directo o desintermediado, debido a la influencia de las

recomendaciones derivadas de las misiones extranjeras que diagnosticaron el

modelo financiero a seguir durante los años 50’s y que se centraron en el modelo

intermediado; varias de las políticas adoptadas para entonces desestimularon el

desenvolvimiento del mercado bursátil en Colombia.

En las décadas de los 60’s y 70’s se configura una exagerada especialización de la

banca, producto de las restricciones financieras, la orientación a determinados

sectores del mercado financiero de la política de ahorro y crédito a través de

intermediarios especializados creados para tal fin, la intervención estatal excesiva

dentro del sistema y mercado financieros. Se conduce que por cada nueva

actividad financiera en el mercado se fundaba una nueva institución para

desarrollarla37.

Se destacan dos puntos:

1. Con relación a la reforma de 1974 que buscaba:

a. Flexibilización y uniformidad de las tasas de interés activas y

pasivas.

37 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo…, cit., diapositiva 12.



42

b. Reforma a la estructura de crédito del Banco de la República

limitando la utilización y asignación de cupos para fines de liquidez y

redescuento mediante fondos financieros.

c. Nuevos mecanismos de control para operaciones de mercado

abierto.

Como resultado de la reforma se legalizan las sociedades que hasta el momento

operaban como intermediarios financieros ilegales mediante su inclusión en el

control y vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria. Decisión que

provocó el afianzamiento del status y aumento en número de estas instituciones

operando en el mercado financiero.

Por el cambio de estructura tan abrupto que se evidencia hacia mediados del 70,

que se sostenía en la competencia perfecta del mercado de capitales, se dejó de

lado la importancia de la intervención estatal en términos de regulación, vigilancia y

control.

2. A partir del año 1977 como consecuencia de los excedentes de exportación

del país se modifica el objetivo de la política financiera. Ya no se atiende el

aumento en el ahorro por parte de los agentes del mercado, sino que se

centra en el manejo de la expansión de oferta monetaria mediante la



43

represión del sistema. En consecuencia, se establecen nuevos encajes

para restringir los medios de pago, se genera un superávit en las finanzas

del Estado y se produce la colocación de papeles por parte del Banco de la

República en el mercado monetario.

De la misma forma, se evidencia un aumento en los intermediarios financieros

frente al excedente referido. Con mayor claridad nos explica Castaño Gutiérrez:

“De otro lado, en una economía en expansión las demandas de las empresas

productivas tenían que ser mayores. Al sector financiero como un todo le

correspondía no solo manejar la liquidez que originaba la bonanza externa, sino

también, canalizar más crédito y más capital hacia los sectores de la producción”38.

Esto en concordancia con la función de movilidad de la economía encausada al

crecimiento económico del país.

Nuevamente, se produce el manejo desaforado por parte de los actores del sistema

financiero concentrando en ciertos sectores económicos los recursos financieros

bajo la convicción que el mercado asignaría eficientemente los recursos obtenidos

y que por su insostenibilidad conducirían a las crisis en años posteriores.

Para la década del 80 en Colombia el modelo era inviable, debido al

desencadenamiento de los efectos de las políticas y decisiones tomadas en la

38 CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión del sector financiero…, cit., p. 47



44

década del 70 y a la proliferación de agentes en el mercado financiero y la carencia

de una adecuada regulación frente al nuevo esquema financiero presentado por el

mercado en este período. Que a la postre, condujo a la desaparición de la

estructura viciada del mercado financiero por la misma fuerza del mercado, el cual

exigía una mayor eficiencia y competencia de sus actores.

Al generarse en este período el advenimiento de innovaciones financieras que

respondían a nuevos instrumentos que se utilizaban como medio de pago en el

sistema financiero, los denominados “cuasidineros”39, éstos representaban mayor

agilidad y avance en el ejercicio de la actividad financiera, pero a su vez facilitaban

la ejecución de operaciones no autorizadas a las entidades , lo cual permitió la

expansión de la oferta monetaria.

Se verifican varios fenómenos frente a la crisis presentada, a saber:

La piramidación de capitales: Admite por mandato legal que cualquier

establecimiento invierta en otro un porcentaje de su capital y reservas. Esto

generó por ejemplo que un porcentaje de capital de un banco apareciera en

una corporación y a su vez parte de éste porcentaje se reportara en una

compañía de financiamiento y consecutivamente con otras entidades.

39 Instrumentos de pago que si bien no son efectivo, fungen como tal y liberan de las obligaciones, por ejemplo tarjetas crédito y débito.



45

Contablemente se incrementan las cifras creando una ficción frente al

capital real de las instituciones financieras.

La concentración de capital: El capital se concentró en el manejo

especulativo de operaciones comerciales y personales.

Asignación del crédito: La asignación era regulada por el mercado

persiguiendo las actividades más rentables, la falta de regulación frente a la

composición de activos de los establecimientos financieros no conduce a la

obtención de las metas trazadas en la política económica del país,

incentivando de esta manera la adecuación arbitraria de los recursos

percibidos.

Sector real versus sector financiero: Se presentaba un alto crecimiento en

el sector financiero frente a una contracción en el crecimiento del sector

real, hecho que encaminaba todos los recursos disponibles a la inversión

exclusiva en el sector financiero. Esto conlleva la consecuencia cíclica que

al presentarse menor crecimiento en el sector productivo, se reducían los

recursos que alimentaban el sistema financiero y se daba paso al ejercicio

de especulación que por su naturaleza temporal perturban la confianza de



46

la sociedad en la estabilidad y seguridad de las instituciones financieras y

en general, del sistema financiero.

Crisis de la profesión bancaria: Al postularse la actividad financiera como

una de las más rentables, aparecieron dentro del mercado un sinnúmero de

establecimientos financieros a cargo de personas no calificadas para

ejercer la función bancaria, derivando en una competencia no leal y

deteriorando la prestación, calidad y eficiencia del servicio financiero.

La insuficiencia del alcance regulatorio de la Ley 45 de 1923 resquebrajó el

sistema, permitiendo la reglamentación normativa temporal de cualquier

actividad en el mercado financiero conduciendo a un severo desorden a

nivel jurídico.

Los errores cometidos en las décadas anteriores por la falta de previsión a

futuro destapan sus secuelas en las décadas posteriores.

Así lo destaca López Garavito cuando expone: ”Es inquietante observar cómo en

los últimos años, a pesar de los controles estatales al sistema financiero, las

sociedades y el mercado de papeles valor, se han presentado grandes

irregularidades en el manejo de recursos que por ser de los ahorradores



47

particulares, el Estado debe garantizar su cabal manejo”40. Sigue el mismo autor:

”(…) llevan a la conclusión que el Estado tiene los instrumentos pero no los puede

utilizar, en una demostración de ineficiencia que es tanto más notoria cuando por

ello pierden los pequeños inversionistas y ahorradores colombianos”41.

Como respuesta a la crisis acaecida en los años 80’s se toman varias medidas

para contrarrestar la permanencia de los efectos emanados de ésta crisis. Una

primera acción corresponde a la creación del Fondo Nacional de Garantías de

Instituciones Financieras (Fogafin) cuya función principal es la intervención cuando

se presentan serios problemas en las entidades financieras para garantizar los

derechos de los usuarios del sistema, y la organización del Seguro de Depósito,

cuyo objeto es garantizar las acreencias a cargo de las instituciones financieras

inscritas en el Fondo que sean objeto de liquidación forzosa administrativa. La

segunda acción corresponde al traslado de la propiedad de los bancos particulares

al dominio estatal con el fin de devolver la confianza en el sistema y sus entidades,

esta acción contrajo un incentivo negativo por cuanto concentró la propiedad y el

manejo del sistema financiero en el Estado. La tercera acción orientada a lograr el

restablecimiento de la capacidad para generar utilidades y a procurar el

fortalecimiento patrimonial de las entidades financieras. La cuarta acción dirigida a

la adecuación y proyección del marco regulatorio unificando criterios y procesos de

40 LUÍS FERNANDO LÓPEZ GARAVITO. Intervencionismo de estado y economía colombiana, Bogotá, Colombia,

Universidad Externado de Colombia, 2ª edición, 1995, (cap. I), p.165.41 Ídem.



48

control mediante la calificación periódica de cartera y la institucionalización del Plan

Único de Cuentas (PUC) específico para el sector financiero mediante la

expedición de la Resolución 3600 de 1988.

Tras las crisis de los años 80’s registradas tanto a nivel nacional como en los

países latinoamericanos, se conduce a la revisión y reforma de las estructuras y

sistemas financieros vigentes hasta el momento, proponiendo tres orientaciones

fundamentales de acción.

La primera referente a la liberalización y desregulación, entendiendo por éstas la

libre movilidad en el mercado financiero de los diferentes agentes bajo un marco

normativo flexible y adecuado hacia las políticas económicas de los estados,

evitando de esta forma la fuga del ahorro hacia entidades fuera de los países de

origen o la creación paralela de mercados informales.

La segunda referida a la regulación prudencial, que se orienta en dos vías, por un

lado la creación de normas que contribuyan al desarrollo del sistema financiero y

que garanticen dentro del mismo la liquidez, solvencia y diversificación de los

riesgos de forma adecuada; por otro lado, el fortalecimiento de las instituciones

estatales entorno a la creación legislativa y de vigilancia y control de la actividad

financiera en su proyección institucional autónoma y de toma de decisiones con

carácter preventivo y coercitivo. Así se reconoce esta prioridad cuando se subraya:



49

“Las normas sobre capitales mínimos, capital adecuado, clasificación de cartera de

créditos y de inversiones y la diversificación de riesgos, forman parte del inventario

de disposiciones que llevan la impronta de la regulación prudencial y la supervisión

adecuada”42.

La tercera hace referencia a la promoción de la eficiencia y la competitividad,

dentro de la ineficiencia que ahogaba el esquema anterior; la eficiencia toma

carácter trascendental en el sistema financiero para estructurar acompañada de la

promoción de la competencia que debe existir en los mercados, mayores niveles de

calidad, atención al público y productividad en la economía no solo a nivel local

sino a nivel global.

2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual

En Colombia, entre las décadas del 80 y 90 las autoridades se proponen la reforma

y modernización del sistema financiero existente, procurando mayor libertad en el

mercado con orientación normativa adecuada y promoviendo la competencia en su

sentido más amplio.

Las distintas autoridades de orden legislativo y ejecutivo en materia de regulación

financiera se dieron a la tarea de adelantar dicha reestructuración. El espíritu de

42 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 85.



50

ésta reforma se orientó al desarrollo de un sistema de banca múltiple bajo la

concepción de grupos financieros, en donde los establecimientos de crédito

funcionan como matrices y filiales, y al desmonte de los estatutos especiales que

generaban barreras en el mercado.

Bajo el primer presupuesto, liberalización y desregulación en Colombia, se

destaca43:

Se racionaliza el control al crédito y a las tasas de interés.

Se perfecciona un régimen cambiario más flexible.

El encaje desciende a niveles internacionales.

El Estado desincentiva la utilización de inversiones forzosas.

Desaparece el control de tasas pasivas o de captación.

Permite la realización de nuevas operaciones a los distintos

establecimientos, afines a su naturaleza.

43 MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero…, cit., diapositiva 13.



51

El segundo presupuesto, relacionado con la regulación prudencial en Colombia, se

reseña44:

La adecuación de las normas de capital del Acuerdo de Basilea a la

legislación interna.

Reglas de clasificación de cartera y provisiones de las mismas.

Valoración del portafolio de inversiones a “precios de mercado”.

Plan Único de Cuentas (PUC) para la unificación en la presentación de

estados de cuenta.

Valoración de riesgos de mercado.

El tercer presupuesto, sobre la promoción de la eficiencia y productividad, se

promueve para Colombia45:

La apertura del sector: entendiendo por ésta, la libertad de ingreso de

instituciones bancarias, permitiendo la entrada a la inversión extranjera,

44 MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero…, cit., diapositiva 17.45 Ibíd., diapositiva 18.



52

apertura del mercado financiero a bancos internacionales y profundización

en el mercado de valores.

La libertad de entrada en el mercado financiero colombiano se refleja en el

siguiente gráfico46:

Cuadro 1

Modelo Bancario - Libertad de entrada

Año

Número 1990 2002

Bancos* 25 28

CAVs 10 047

Total 35 28

* Incluye Caja Social. Excluye Caja Agraria y Banagrario

Fuente: Asobancaria. 2002.

El sector público centra su participación en el mercado financiero mediante

la orientación y regulación activa del sector financiero y se aparta de su

influencia en las operaciones e inversiones en las entidades financieras.

46 Ibíd., diapositiva 19.47 El número de CAV’s para el año 2002 es cero(0) por cuanto el artículo 5 de la Ley 546 de 1999 (por medio

de la cual se dictan normas en materia de vivienda) ordena la conversión de éstas corporaciones en bancoscomerciales en un plazo de tres años a partir de la vigencia de la ley.



53

Se abandona el esquema de banca especializada, mediante la eliminación

de barreras a los establecimientos de crédito y la proyección del mercado a

través de los denominados grupos financieros.

La Ley 45 de 1990 permitió un campo de acción más amplia a los establecimientos

de crédito en el mercado financiero. Se resalta según Clavijo: “La Ley 45 de 1990

desarrolló el concepto de conglomerado financiero, cuya base operativa de

expansión descanso sobre filiales, pero manteniendo una cierta separación del

principio de intermediación respecto del de la prestación directa de los servicios

f inancieros asociados”48.

En Colombia, según lo sostiene Martínez Neira: “(…) lo cierto es que existe una

entidad que puede concebirse marcadamente como un verdadero banco universal,

en toda la extensión del concepto. Se trata de los bancos comerciales”49.

El sistema financiero colombiano a partir de 1990 se estructura como se describe

en el esquema a continuación50:

48 CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia…, cit., p. 21.

49 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 102.50 Ibíd., p. 103.



54

Esquema 1

COLOMBIA: - Corporaciones financieras

SISTEMA FINANCIERO - Corporaciones de ahorro y

(1990) vivienda

Banco Comercial - Sociedades fiduciarias

(Filiales) - Leasing

- Comisionistas de bolsa

- Almacenes generales de

depósito

- Sociedades administradoras

de fondos de pensiones y

cesantías

Corporaciones financieras

Corporaciones de ahorro y vivienda

Compañías de financiamiento comercial

Organismos cooperativos financieros

Fuente: Néstor Humberto Martínez. 1994.



55

El banco comercial opera como banco múltiple porque actúa en la totalidad de

sectores de la economía, posee operaciones activas en los diferentes plazos,

igualmente puede realizar sus operaciones en moneda legal nacional y en moneda

extranjera, ostenta el monopolio de cuenta corriente, percibe remuneración del

dinero a la vista, capta recursos del mercado a través de certificados de depósito a

término, invierte en el sector real mediante la organización de corporaciones

financieras, opera a través de sociedades filiales en los distintos mercados a saber:

fiduciario, leasing, intermediario de valores, administrador de fondos de pensiones

y cesantías, depósito de mercaderías51.

El sistema de banca universal para ese entonces se fundamentó a partir del

esquema matriz y filial con el objetivo de evitar conflictos de interés entre los

sectores financiero y real y evitar los riesgos de contagio en el sistema.

Posteriormente, se promulga la Ley 35 de 1993 que en desarrollo del modelo de

banca universal permite a las corporaciones de ahorro y vivienda ampliar su

portafolio de servicios al ofrecimiento de créditos de consumo sin hipoteca y a la

compra - venta de divisas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 17 y 18

51 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 102 a 104.



56

sobre las operaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda y las operaciones

de compra y venta de divisas, respectivamente52.

Y de otro lado, la misma ley permite la existencia del modelo de banca

especializada, ya que estipula la creación de un nuevo actor intermediario en el

mercado financiero, denominado compañías de financiamiento comercial

especializadas en leasing, llevando consigo un aumento en los establecimientos de

crédito en el mercado, el artículo 12 de la mencionada ley consagra los actores

autorizados para operar el arrendamiento financiero53 .

52 Consagran los artículos 17 y 18 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y seseñalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las

actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento einversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera yaseguradora (…):

“Artículo 17. Operaciones de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. Dentro de su objetoprincipal, las corporaciones de ahorro y vivienda podrán también realizar complementariamente lasoperaciones estipuladas en moneda legal que le autorice el Gobierno Nacional en desarrollo deesta Ley hasta el tope que el mismo establezca.Las corporaciones de ahorro y vivienda también podrán efectuar inversiones en sociedades deservicios financieros en los mismos términos y condiciones autorizados a los establecimientos decrédito.El Gobierno Nacional autorizará a partir del 1o. de julio de 1993 a las corporaciones de ahorro yvivienda para otorgar créditos de consumo sin hipoteca hasta los límites y con las condiciones queseñale el Gobierno, preservando su especialización en el financiamiento de vivienda y de la

construcción.Parágrafo 1o. Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán realizar además de las operacionesenumeradas en el artículo 2.1.2.3.8 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aquellas que leautorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley.Parágrafo 2o. En todo caso, las corporaciones de ahorro y vivienda podrán otorgar préstamos parainversión garantizados con hipoteca sobre inmuebles diferentes de vivienda, con sujeción a lascondiciones especiales que señale el Gobierno Nacional.Artículo 18. Operaciones de compra y venta de divisas. Las corporaciones de ahorro y vivienda ylas compañías de financiamiento comercial podrán efectuar como intermediarios del mercadocambiario, operaciones de compra y venta de divisas y las demás operaciones de cambio queautorice la Junta Directiva del Banco de la República, que dictará las regulaciones pertinentes”.

53 Señala el artículo 12 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellaslos objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades

financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversiónde recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora (…):



57

Igualmente, y en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de

la República por la Ley 35 de 1993 se reglamenta el sistema financiero mediante la

expedición del Decreto 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” (EOSF),

el cual compila y organiza las normas financieras existentes hasta ese momento en

un solo cuerpo jurídico, constituye la integración de los agentes del mercado, los

principios de regulación y supervisión y las entidades que cumplen las funciones de

regulación, supervisión y control del mercado financiero en un mismo orden legal.

“Artículo 12. Arrendamiento Financiero. Dentro del año siguiente a la vigencia de lapresente Ley, las sociedades de arrendamiento financiero o leasing existentes podránconvertirse en compañías de financiamiento comercial con sujeción a las normas delEstatuto Orgánico del Sistema Financiero.Las compañías que se organicen como resultado de la conversión y las demás que seconstituyan especializadas en leasing podrán efectuar operaciones activas de créditosolamente hasta el porcentaje máximo que señale el Gobierno Nacional.Las compañías de financiamiento comercial existentes o que se constituyan podránrealizar a su vez operaciones de leasing, desde el 1o. de julio de 1993, hasta elporcentaje máximo que señale el Gobierno Nacional.

El porcentaje máximo de operaciones de arrendamiento financiero que se autorice a lascompañías de financiamiento comercial será igual al que se fije a las compañíasespecializadas en leasing para realizar operaciones activas de crédito.Parágrafo 1o. Las sociedades de arrendamiento financiero o leasing que opten por laconversión regulada en el presente artículo dispondrán de un plazo de tres años paraacreditar el cumplimiento del capital mínimo requerido para la constitución de compañíasde financiamiento comercial de acuerdo con la ley en el año de 1992; el valor faltantepara alcanzar dicho capital mínimo deberá suscribirse y pagarse así: no menos del 40%antes del 30 de abril de 1994; no menos del 30% antes del 30 de abril de 1995 y el saldoa más tardar el 30 de abril de 1996.Parágrafo 2o. Las compañías de financiamiento comercial especializadas enarrendamiento financiero podrán usar en su nombre comercial la expresión"Arrendamiento Financiero" o "Leasing".

Parágrafo 3o. Las sociedades de arrendamiento financiero actualmente existentes queno se conviertan conforme a este artículo, quedarán disueltas y deberán liquidarse



58

Durante la crisis financiera acaecida a finales del 90, se constata que el modelo

adoptado no fue lo suficientemente adecuado y que su proyección a futuro fue

bastante reducida y limitada. Nos ilustra este punto Clavijo cuando resalta: “Lo que

es claro es que la reforma financiera de principios de los años noventa resultó en

una estructura operativa altamente compartamentalizada (departamentalizada) y

costosa. (…) ese esquema de sucursales/filiales resultó ser costoso para una

banca que pretendía llegar a estándares internacionales de eficiencia”54.

Al mismo tiempo, este período de crisis sumado al manejo ineficiente y

descontrolado de las entidades financieras de orden público conllevó la quiebra de

la banca en este sector, fue un período caracterizado por liquidaciones, fusiones y

absorciones de entidades financieras.

Tras la crisis y la emergencia económicas sufridas durante los años 1997 a 1999

en Colombia se presentó un debilitamiento notable en la economía, la falta de

crecimiento del sector industrial, particularmente por el debilitamiento del sector de

la construcción, aunado a los niveles negativos de crecimiento de los sectores

comercio y agropecuario, produjo una severa contracción de la economía

colombiana. En este período se registra el más alto nivel de desempleo en el país,




59

20%55. Como consecuencia de ésta crisis el sistema financiero resultó afectado

de manera directa producto de la falta de previsión de riesgos del mercado por

parte de los agentes y las alertas y toma de decisiones oportunas por parte del

regulador y el Banco de la República tendientes a minimizar los efectos de la crisis

en el sector.

Mediante la ley 508 de 199956-ley del Plan de Desarrollo- que define las políticas y

decisiones económicas estatales, se procuró la estabilización de la economía en

aquel momento. Dicha ley no entró en vigencia por vicios de inconstitucionalidad,

acentuando la crisis y desarrollo económico a nivel nacional. En este punto se

requirió de manera inmediata la toma de medidas correctivas a nivel

macroeconómico para superar la crisis que venía ahogando a los distintos sectores

de la economía, los ajustes propuestos en materia monetaria, cambiaria y fiscal a

nivel nacional procuraron la estabilización de los mercados. De la misma forma las

reglas de comportamiento y disciplina de los actores de los diferentes mercados

permitieron la reactivación de la economía colombiana y en particular, la

recuperación del sistema financiero..

55 BANCO DE LA REPÚBLICA. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República, Bogotá, Colombia,

Banco de la República, marzo de 2001, p. 22. 56 Ley 508 de 1999, Diario oficial No. 443.651, de 30 de julio de 1999. Por la cual se expide el Plan Nacional

de Desarrollo para los años de 1999-2002. Declarada inexequible por vicios de forma por la CorteConstitucional en Sentencia C-557 de 2000, M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz.



60

Se concluye de esta forma que la organización, movilidad y dinamismo de la

economía son pieza fundamental en la estabilidad y desarrollo de los diferentes

sectores económicos, y se destaca que la falta de proyecciones y metas de

crecimiento integradas por la interacción de todos los sectores en la economía de

un país producen efectos sistémicos no deseados de delicada recuperación.

Adicionalmente, cabe destacar que una de las medidas adoptadas para mitigar las

perturbaciones al sistema financiero en aquel entonces es la creación de un

impuesto “transitorio” para superar la situación de inestabilidad, impuesto

denominado “dos por mil”, que actualmente se mantiene bajo la denominación de

Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF o “cuatro por mil”). Solución que

trae como consecuencia el crecimiento del mercado desintermediado con el fin de

evadir dicha tributación. Así lo refiere Ernesto de Francisco Lloreda: “Como

consecuencia, el camino lógico que siguieron tanto las empresas como los

particulares, fue buscar mecanismos de des-intermediación financiera, o dicho en

otras palabras informalizar el flujo de dinero para evitar el pago del GMF”57.

En el siguiente cuadro podemos observar el sistema financiero durante la década

del 90 en relación con los Bancos y CAVs, para generar con mayor claridad un

panorama de la situación evidenciada:

57 ERNESTO DE FRANCISCO LLOREDA. “ El cuatro por mil”, Revista Dinero, Columna del Lector, mayo 29 de

2006, Bogotá. Tomado de: [www.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=25712] , última revisión hecha el 25de octubre de 2006.

http://e/Configuraci%C3%B3n%20local/Temp/Documents%20and%20Settings/maria.ortiz/Configuraci%C3%B3n%20local/maria.ortiz/Configuraci%C3%B3n%20local/Archivos%20temporales%20de%20Internet/Configuraci%C3%B3n%20local/Archivos%20temporales%20de%20Internet/Content.IE5/W1UBGPEZ/%5bwww.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx

http://e/Configuraci%C3%B3n%20local/Temp/Documents%20and%20Settings/maria.ortiz/Configuraci%C3%B3n%20local/maria.ortiz/Configuraci%C3%B3n%20local/Archivos%20temporales%20de%20Internet/Configuraci%C3%B3n%20local/Archivos%20temporales%20de%20Internet/Content.IE5/W1UBGPEZ/%5bwww.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx



61

Cuadro 2

Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por Períodos)58

Indicadores 1990-92 1993-97 1998-2000(I)

Bancos (sin Caja

Agraria)

% % %

Utilidades/patrimonio 20.2 12.2 -21.2

Utilidades/activos 2.2 1.8 -2.4

Relación de solvencia* 12.5 13.0 10.3

CAV’s (sin BCH) % % %

Utilidades/patrimonio 24.6 21.5 -32.1

Utilidades/activos 1.4 1.6 -2.5

Relación de solvencia* 10.3 10.6 9.8

* (Patrimonio técnico/Activos ponderados por riesgo)

Fuente: Superintendencia Bancaria

Al tenor de la situación económica descrita y las reformas requeridas para

entonces, surge la ley 510 de 1999 que en su orientación primaria para superar la

crisis, se fundamenta en la modernización de la estructura financiera colombiana y




62

en la concreción de niveles de regulación y vigilancia adecuada a los avances y

calidades internacionales, procurando una normatividad en términos preventivos

frente a las crisis y riesgos presentados por las entidades financieras para la

detección temprana de inconvenientes y sus soluciones; así mismo, en la creación

de un trámite expedito para la liquidación de entidades en grave crisis, con el fin de

evitar el efecto de contagio en la estructura del sistema financiero.

Por consiguiente, procura minimizar los costos generados por la crisis, el contagio

sucesivo entre las distintas entidades financieras afectadas y la protección de los

recursos del sistema financiero; como resultado en términos generales, restringe el

mercado financiero creando barreras a la entrada de participantes y exigiendo

capitales mínimos permanentes a las entidades que actúan en él.



63

Esquema 2

Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 (Estatuto Financiero)

Fuente: Sergio Clavijo. Junio 2000.

Igualmente, es promulgada la Ley 546 de 1999 que responde a la crisis financiera

en el sector de vivienda ocurrida en los 90’s, el cambio del UPAC a UVR, las

numerosas providencias de la Corte Constitucional59 frente al tema de vivienda y

financiamiento de la misma por parte de las instituciones financieras, provocan la

59 Corte Constitucional. Sentencias: C- 481 de 1999, M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero; C- 208 de2000, M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-955 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1051 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra; C-1140 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio HernándezGalindo; C-1146 de 2000, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1265 de 2000, M.P.: Dr. José GregorioHernández Galindo; C-1337 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra; C-1377 de 2000, M.P.: Dr. MarthaVictoria Sáchica Méndez; C-1411 de 2000, M.P.: Dra. Cristina Pardo Schlesinger; C-1544 de 2000, M.P.: Dr.

José Gregorio Hernández Galindo; C.050 de 2001, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1192 de2001, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P.: Dr. Jaime Araujo Rentería.

GRUPOECONÓMICO

HoldingFinanciero

Otros Empresas(Sector real)

Establecimiento deCrédito:Bancos ComercialesCFCsCFs y CooperativasFinancieras

Comisionistas deBolsa (acciones y

cambiario)

Compañías deseguros (Ss. y ahorro

a lar o lazo

Factoring

Sociedades serviciosinancieros:

FiduciariasAFPsAlmacenes Generalesde Depòsito



64

reforma de la estructura fundamental de la financiación en el mercado de la

vivienda y como consecuencia, se amplían los servicios ofrecidos por las entidades

de financiamiento de vivienda y se atiende de esta forma a la orientación de banca

universal.

Se destacan los artículos 5, 9, 11 y 28 de la Ley 546 de 1999 que orientan al

modelo de banca múltiple en la estipulación de operaciones y acceso al mercado

financiero de manera amplia y eficaz60.

60 Artículos 5, 9, 11, 12 y 28 de la Ley 546 de 1999, Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se

señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular unsistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación,se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociaciónde vivienda y se expiden otras disposiciones(…) , establecen, respectivamente:

“Articulo 5o. Conversión de las corporaciones de ahorro y vivienda. A partir de la vigencia de lapresente ley, las corporaciones de ahorro y vivienda tendrán la naturaleza de bancos comerciales.(…) Articulo 9o. Bonos hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crédito la emisión de bonoshipotecarios denominados en UVR, los cuales se enmarcarán dentro de los siguienteslineamientos:(…) Articulo 11. Creadores de mercado. El Gobierno Nacional establecerá condiciones que permitan alas personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las Superintendencias Bancaria o de

Valores, que cuenten con la capacidad financiera y la liquidez que determine el Gobierno Nacional,para actuar como originadores y como creadores de mercado de los bonos y títulos hipotecarios aque se refiere la presente ley.(…) Articulo 12. Titularización de cartera hipotecaria. Los establecimientos de crédito y las entidadesdescritas en el artículo 1o de la presente ley podrán emitir títulos representativos de créditosotorgados para financiar la construcción y la adquisición de vivienda, incluyendo sus garantías otítulos representativos de derechos sobre los mismos y sobre las garantías que los respaldan,cuando tengan como propósito enajenarlos en el mercado de capitales.(…) Articulo 28. Obligación de los establecimientos de crédito de destinar recursos a la financiación devivienda de interés social. Las entidades financieras deberán destinar anualmente, durante loscinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley, como mínimo el veinticinco por ciento

(25%) del incremento de la cartera bruta de vivienda, al otorgamiento de crédito para financiar laconstrucción, mejoramiento y adquisición de vivienda de interés social.



65

En síntesis, la banca colombiana a través de su historia presenta varios enfoques

así: en su concepción, el sistema financiero colombiano se concibe bajo un modelo

simple de banca universal, que posteriormente deriva en una banca especializada

provocado por las regulaciones expedidas entre los años 20 a 90 y por las

diferentes perturbaciones presentadas en el escenario económico local e

internacional referidas anteriormente. Posteriormente, retoma la visión del modelo

de banca múltiple en la orientación normativa que a partir de los años 90 se expide

y que cada vez más se organiza dentro de marcos regulatorios generales que

propenden por un mercado, regulación y vigilancia universales en concordancia

con los parámetros internacionales en un contexto de competencia y globalización.

Resulta conveniente resaltar, que los sistemas financieros locales o domésticos no

pueden ser ajenos al contexto de la economía mundial, más aún cuando se

evidencia un claro proceso de integración del comercio y la economía, de los

bienes y servicios ofrecidos por los diferentes países que procuran el crecimiento y

desarrollo económico mundiales. En esta integración, es crucial la participación de

sistemas financieros que contengan homogeneidad en la regulación y vigilancia de

la actividad financiera para obtener mayor aprovechamiento del mercado y alcance

de los objetivos y metas propuestos en desarrollo de esta misma actividad.

De igual forma, el hecho de incluirse en un contexto internacional genera

exigencias de mejoramiento del sistema financiero, permitiendo su crecimiento y



66

competencia en términos de igualdad con instituciones financieras de carácter

internacional. Se orienta en este sentido el Banco Mundial cuando dice: “La

competencia aumenta la eficiencia, multiplica los incentivos para la innovación y

fomenta un acceso más amplio”61.

Las orientaciones plasmadas por las Leyes 510 y 546 de 1999 entorno a la

consolidación de la banca múltiple en Colombia, que invitan a un cambio en la

concepción de la estructura financiera nacional y dotan de elementos útiles a la

consecución de este objetivo, denunciando que se requiere mayor fortaleza

normativa y un horizonte económico definido para el país. Así se desprende del

espíritu de la ley y se complementa con lo expresado por Clavijo cuando dice: “Este

esquema ha progresado hacia uno de “servicios financieros bajo un mismo techo”,

donde el “marchitamiento” de las CAVs, ordenado por la Ley de Vivienda 546 de

1999, constituye otro paso hacia la consolidación de una estructura bancaria mejor

integrada”62.

En cumplimiento de estos objetivos, se presenta por parte del Ejecutivo ante el

Congreso de la República un nuevo proyecto de ley que busca organizar y orientar

el sistema financiero colombiano en forma integral.

61 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – 2002, cit., p. 76.62 CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia…, cit., p. 2.



67

En su exposición de motivos se señala puntualmente: “En consecuencia, el

Gobierno presenta a consideración del Honorable Congreso de la República el

proyecto de ajuste a la legislación financiera, con el propósito de adecuar el marco

regulatorio del sector financiero.

El proyecto de ley busca consolidar las principales modificaciones al régimen

financiero introducidas por la ley 510 de 1999, efectuando un arreglo normativo

derivado de las recientes experiencias en materia de manejo de entidades

financieras en crisis”63.

Las principales propuestas que se hallan contenidas en la exposición de motivos

del proyecto de ley64, a manera de resumen son:

La exclusión de activos y pasivos: Con el fin de salvaguardar la confianza

de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras se otorga

esta nueva herramienta a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de

Garantías de Instituciones Financieras.

Desmonte progresivo: De las operaciones a cargo de las entidades

financieras que optaron formalmente por este mecanismo sin perjuicio del

63 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se ajustanalgunas normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”, Bogotá,

Colombia, 2001, p. 2. 64 Ibíd., pp. 4 a 23.



68

ahorro del público en dichas entidades financieras de forma ordenada y

controlada.

Cesión de activos, pasivos y contratos: por la facultad concedida por ley a

la Superintendencia Bancaria referida a la aceptación de los contratantes

cedidos o de los titulares de acreencias.

Conflictos de interés: Ajuste referente a los funcionarios de las instituciones

financieras con acceso a información privilegia que dota a la

Superintendencia Bancaria para calificar de manera general y previa

aquellas situaciones que considere de conflicto.

Instituto de Fomento Industrial: Definiéndolo como un Banco exclusivo de

Redescuento, perfilado hacia la consecución de los objetivos de la política

económica y social en los sectores sensibles de la economía.

Nuevas operaciones de entidades financieras: Tales como el Leasing

Habitacional para los establecimientos bancarios. Celebración de contratos

de administración no fiduciaria de la cartera y de las acreencias de las

entidades financieras que han sido objeto de toma de posesión para

liquidar, a los establecimientos de crédito. Operaciones de microcrédito a



69

las Compañías de Financiamiento Comercial mediante la recepción de

créditos de otros establecimientos de crédito.

Protección a los usuarios del sistema financiero: Transparencia en la

información y servicios suministrados a los usuarios por parte de las

instituciones financieras.

Ajustes al capital mínimo: No es necesario el incremento del capital mínimo

de constitución de una entidad financiera de acuerdo al IPC, puesto que su

función y objetivo ya se cumplió. Y no resulta viable mantenerlo en dichos

términos.

Ajustes a la normatividad de los sectores: asegurador, cooperativo.

Ajuste a las normas y facultades de la Superintendencia Bancaria.

Comité de seguimiento al sector financiero: con el fin de observar, proteger,

diagnosticar y proyectar los lineamientos del sistema financiero en forma

coordinada y oportuna.



70

Oficinas de representación: Para efectos del control y vigilancia de

entidades financieras en el exterior.

Dicho proyecto de ley, se convierte en la Ley 795 de 2003 que busca ajustar la

normatividad del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) a los nuevos

retos de banca múltiple y permite conformar y consolidar en un cuerpo normativo –

EOSF- las diferentes reformas presentadas hacia finales de la década del 90, con

el fin de establecer un norte uniforme de funcionamiento y fines del sistema

financiero en Colombia, complementado con la fuerza que le imprime mediante

nuevos instrumentos a la función de supervisión, vigilancia y control por parte de la

Superintendencia Bancaria.

La visión y proyección del sistema financiero colombiano con la Ley 795 de 2003 es

configurar un nuevo paradigma de la estructura del sistema en relación con lo

establecido y propiciado por la Ley 45 de 1923.

En resumen como lo señala De la Torre: “De esa reforma resaltamos entonces tres

elementos así: a)la consolidación y fortalecimiento de los cambios introducidos por

la Ley 510 de 1999; b) la necesidad de acercar y acoplar la legislación colombiana

al nivel de exigencia vigente en los mercados internacionales en materia de

regulación y supervisión bancaria; c) el énfasis en el establecimiento de

mecanismos de detección temprana de situaciones de crisis de las vigiladas, en el



71

marco de los instrumentos previstos en la ley como institutos de salvamento y

protección de la confianza del público en éstas”65.

Según lo apreciado anteriormente, el EOSF66 que define la estructura general del

sistema financiero y asegurador en su artículo 1, el sistema se organiza bajo el

siguiente esquema:

Esquema 3

A su vez, los establecimientos de crédito según el artículo 2 del EOSF67

comprenden las siguientes instituciones financieras, a saber:

65 MARIA DEL PILAR DE LA TORRE SENDOYA. Entre la Ley 45 de 1923 y la Ley 795 de 2003 , Bogotá, Colombia,2003, p. 4. Tomado de: [www.superfinanciera.gov.co], última revisión hecha el 21 de octubre de 2006.66 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, Bogotá, Secretaría del Senado, 2003.

Tomado de: [www.secretariasenado.gov.co], última revisión hecha el 29 de octubre de 2006.67 Ídem.

ESTRUCTURA GENERAL DEL SISTEMA FINANCIEROY ASEGURADOR

Establecimientos de crédito

Sociedades de servicios financieros

Sociedades de capitalización

Entidades aseguradoras

Intermediarios de seguros y reaseguros



72

Esquema 4

La ley 795 de 2003, adiciona efectivamente al EOSF68

una nueva operación paralos establecimientos bancarios en relación con el objetivo que inspira dicha

regulación al ampliar las operaciones de las entidades que funcionan en el

mercado, en el artículo 7 señala:

“Artículo 7. Operaciones.

1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado deconformidad con este Estatuto tendrá las siguientes facultades, con

sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes: (…)

n) <Numeral adicionado por el artículo 1 de la Ley 795 de 2003. El nuevo

texto es el siguiente:> Realizar operaciones de leasing habitacional las

68 Ídem.

Establecimientos de crédito

Establecimientos bancarios

Corporaciones financieras

Compañías de financiamiento comercial

Cooperativas financieras

Organismos cooperativos de grado superior



73

cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda.

Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables

y tributarios.

ñ) <Numeral adicionado por el artículo 2 de la Ley 795 de 2003. El nuevo

texto es el siguiente:> Celebrar contratos de administración no fiduciaria de

cartera y de las acreencias de las entidades financieras que han sido objeto

de toma de posesión para liquidación”69.

Para las Corporaciones financieras se mantiene el mismo esquema de

operaciones, la Ley 795 de 2003 no se pronuncia sobre éstas. Igualmente, sobre

las Corporaciones de ahorro y vivienda se mantiene el esquema establecido por la

ley 546 de 1999, que convierte la naturaleza de dichas corporaciones en bancos

comerciales.

Frente a las Compañías de financiamiento comercial se pronuncia la Ley 795 de

2003 en igual sentido al adicionar dentro de sus operaciones el objetivo de brindar

posibilidades de financiamiento a sectores productivos en formación para ampliar la

cobertura del mercado a todo nivel, se establece en el artículo 24 del EOSF lo

siguiente:

69 Ídem.



74

“Artículo 24. Operaciones autorizadas. Las compañías de financiamiento

comercial en desarrollo de su objeto principal podrán: (…)

k. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 795 de 2003. El nuevo

texto es el siguiente:> Recibir créditos de otros establecimientos de crédito

para la realización de operaciones de microcrédito, con sujeción a términos

y condiciones que fije el Gobierno Nacional”70.

Con respecto a las Cooperativas financieras se mantienen los criterios establecidos

en las legislaciones anteriores.

Por otro lado, las sociedades de servicios financieros se clasifican de acuerdo con

el artículo 3 del EOSF71 en:

Esquema 5

70 Ídem.71 Ídem.

Sociedades de servicios financieros

Sociedades fiduciarias

Almacenes generales de depósito

Sociedades administradoras de fondos deensiones cesantías



75

Con respecto a las sociedades fiduciarias, la Ley 795 de 2003 adiciona dentro de

sus operaciones en el mercado, la misma operación que se estableció para los

establecimientos de crédito, anteriormente referida.

Para las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías se

mantiene lo establecido por la Ley 100 de 1993 que regula la materia en forma

especial y lo establecido por la ley 510 de 1999 en relación a su operación y

ejercicio en el sistema financiero.

En cuanto a los Almacenes generales de depósito mantiene las mismas

operaciones.

Al tenor, las sociedades de capitalización definidas en el artículo 4 del EOSF72

mantienen su estructura y operación para estimular el ahorro con la constitución de

capitales determinados.

De otra parte, las Entidades aseguradoras e intermediarios mantiene el esquema

establecido por la ley 510 de 1999 en cuanto a sus operaciones y se dividen según

el artículo 5 del EOSF73 en:

72 Ídem.73 Ídem.



76

Esquema 6

En el mismo sentido y siguiendo su propósito general, la Ley 795 de 2003 como se

comentó anteriormente, consagro al interior de su articulado los elementos ymecanismos necesarios para que la función de vigilancia y control ejercida por la

Superintendencia Bancaria sea sistémica, oportuna y eficaz, en atención a la

sensibilidad que representa para la sociedad la actividad financiera dentro del

sistema económico del país, que por la experiencia de las crisis sufridas en

décadas pasadas no tuvo en cuenta la importancia de la función de supervisióndentro de la actividad financiera.

Resaltamos lo enunciado por De la Torre cuando dice: “En cumplimiento del

objetivo propuesto en la Exposición de Motivos respecto de la prevención de

situaciones de crisis, en la actualidad la Superintendencia podrá por lo tanto

Entidades aseguradoras e intermediarios

Compañías y cooperativas de seguros

Compañías y cooperativas de

rease uros

Corredores, agencias y agentes dese uros rease uros



77

realizar un análisis más profundo e integrado de la información contable y

financiera de las entidades sometidas a su vigilancia, con el fin de realizar una

supervisión comprensiva y consolidada, incluyendo en tal labor la evaluación de

inversiones de capital de tales instituciones (artículo 80 anterior), la orden de

constituir provisiones o reservas (artículo 78 anterior), la orden de consolidar

operaciones con sociedades vigiladas o no (artículo 81 anterior) y la realización de

visitas a entidades no sometidas a su vigilancia (artículo 82 anterior), entre otras

actividades”74.

Posteriormente y en atención al mercado desintermediado colombiano se dicta la

Ley 964 de 2005 la cual regula los criterios y objetivos con respecto al manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público que se efectúen

en este mercado. Además, establece la facultad del Gobierno Nacional para

intervenir en el mercado de valores y poner en marcha los criterios y objetivos

estipulados mediante la expedición de normas de carácter general. En este sentido,

se comprueba la finalidad de establecer principios y directrices encaminadas al

desarrollo integral no solo del mercado de valores sino del sistema financiero en

general. Se procuran y promueven herramientas y lineamientos de desarrollo y

crecimiento del mercado permitiendo su liberalización mediante la adopción de

reglas de conducta y disciplina atendidas por los sujetos que participan en las

actividades del mercado de valores, proporcionando un modelo a seguir para la

74 DE LA TORRE SENDOYA. Entre la Ley 45 de 192 3…, cit., p. 11



78

participación decida del regulador y supervisor en materia financiera y para la

unificación y coherencia de la estructura del sistema financiero.

De acuerdo con la exposición de motivos de la ley antes referida, en la actualidad

se evidencia un proceso de integración de los canales de financiamiento bancario y

de mercado de valores, que generan un sistema financiero más completo por

cuanto logra establecer mayores niveles de asignación de recursos, destinación del

ahorro e inversión y menores costos de transacción y riesgos de sistema.

Adicionalmente, como motor de la economía procura mejores posibilidades y

medios de financiación alternativos para el sector real, se resalta de la exposición

de motivos: “El apoyo al desarrollo del mercado de estos instrumentos, a través de

la generación de los incentivos correctos, es justamente lo que se pretende con el

proyecto de ley (…)”75.

Se evidencia en el mismo sentido, que el mercado de valores en Colombia no

posee una regulación adecuada que incorpore principios y normas propios del

mercado y estimule el crecimiento y competitividad del mismo, y por ende del

sistema y de la economía nacional.

75 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se dictannormas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el GobiernoNacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del

público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones ”, Bogotá, Colombia, 2003. 75 Ibíd., pp. 4 a 23.



79

La norma prevé, la constitución de objetivos y criterios generales cuya finalidad es

la consolidación de una intervención coherente, que procure en términos de

seguridad jurídica el desarrollo del mercado y que proyecte su solidez a nivel

mundial. Igualmente, imprime la renovación de los instrumentos regulatorio y

supervisor en atención al ajuste de los mismos a la realidad del mercado y del

sistema en condiciones de equidad y eficiencia como son: cambios tecnológicos,

innovaciones operacionales, procedimientos expeditos y transparentes, entre otros.

Se denota en el articulado de la ley 964 de 2005 la orientación sistémica de la

actividad financiera colombiana, al consagrar los objetivos y criterios en su artículo

primero que dice:

“Artículo 1o. Objetivos y criterios de la intervención. El Gobierno Nacional

ejercerá la intervención en las actividades de manejo, aprovechamiento e

inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante

valores, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios:

a) Objetivos de la intervención:

1. Proteger los derechos de los inversionistas.

2. Promover el desarrollo y la eficiencia del mercado de valores.



80

3. Prevenir y manejar el riesgo sistémico del mercado de valores.

4. Preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la

disciplina y la integridad del mercado de valores y, en general, la confianza

del público en el mismo.

b) Criterios de la intervención:

1. Que se promueva el desarrollo y la democratización del mercado de

valores, así como su conocimiento por parte del público.

2. Que la regulación y la supervisión del mercado de valores se ajusten a

las innovaciones tecnológicas y faciliten el desarrollo de nuevos productos y

servicios dentro del marco establecido en la presente ley.

3. Que las normas y los procedimientos sean ágiles, flexibles y claros, y que

las decisiones administrativas sean adoptadas en tiempos razonables y con

las menores cargas administrativas posibles.

4. Que los costos de la supervisión y la disciplina del mercado de valores

sean eficiente y equitativamente asignados, y que las cargas que se



81

impongan a los participantes del mercado sean consideradas, teniendo en

cuenta, en la medida de lo posible, la comparación entre el beneficio y el

costo de las mismas.

5. Que se evite impedir o restringir la competencia.

6. Que se dé prelación al sentido económico y financiero sobre la forma, al

determinar si algún derecho o instrumento es un valor, o si alguna actividad

es de aquellas que requieran autorización o registro y, en general, cuando

expida normas dirigidas a la protección de los derechos de los

inversionistas.

7. Que el mercado de valores esté provisto de información oportuna,

completa y exacta.

8. Que se garantice que las operaciones realizadas en el mercado de

valores sean llevadas hasta su puntual y exacta compensación y

liquidación.



82

9. Que se propenda porque en la regulación y la supervisión se eviten los

arbitrajes, procurando que exista uniformidad en las normas que se

expidan”76.

En este orden de ideas, el propósito central del regulador es la eliminación de la

aplicación de arbitrajes regulatorios entendiendo por estos, la aplicación de

diferentes normas a agentes que realizan una misma actividad en el mercado.

Dentro del mismo texto legal, y permitiendo aplicar los objetivos y criterios

anteriormente señalados, se consagra la intervención del Gobierno Nacional

mediante reglas de carácter general, así lo establece el artículo 4 cuando dice:

“Artículo 4o. Intervención en el mercado de valores. Conforme a los

objetivos y criterios previstos en el artículo 1o de la presente ley, el

Gobierno Nacional intervendrá en las actividades del mercado de valores,

así como en las demás actividades a que se refiere la presente ley, por

medio de normas de carácter general para:

(…)

a) Determinar las actividades que, en adición a las previstas en la presente

ley, hacen parte del mercado de valores por constituir manejo,

76 Ley 964 de 2005 , Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005, Por la cual se dictan normas generalesy se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular

las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúenmediante valores y se dictan otras disposiciones.



83

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público mediante

valores, así como establecer su regulación. Igualmente, establecer la

regulación aplicable a las actividades del mercado de valores señaladas en

las normas vigentes (…)

b) Establecer la regulación aplicable a los valores, incluyendo, el

reconocimiento de la calidad de valor a cualquier derecho de contenido

patrimonial o cualquier instrumento financiero, siempre y cuando reúnan las

características previstas en el inciso 1o del artículo 2o de la presente ley; lo

relativo a las operaciones sobre valores, la constitución de gravámenes o

garantías sobre los mismos u otros activos con ocasión de operaciones

referidas a valores y su fungibilidad; la emisión de los valores; la

desmaterialización de valores; la promoción y colocación a distancia de

valores; las ofertas públicas, sus diversas modalidades, las reglas

aplicables, así como la revocabilidad de las mismas; y la determinación de

las actividades que constituyen intermediación de valores (...)

c) Establecer la regulación aplicable a las entidades sometidas a la

inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores

incluyendo, su organización y funcionamiento; el mantenimiento de niveles

adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados a

su actividad; definición, de manera general y previa de las prácticas

constitutivas de conflictos de interés, así como los mecanismos a través de

los cuales se manejen, revelen o subsanen dichas situaciones, cuando a



84

ello hubiere lugar; la autorización para que desempeñen actividades que no

estén actualmente previstas en las normas vigentes, salvo aquellas que

correspondan al objeto exclusivo de instituciones financieras y

aseguradoras; el control y el manejo del riesgo; la separación de los activos

propios de los de terceros; lo relacionado con el deber de actuar ante los

clientes como expertos prudentes y diligentes; el uso de redes de oficinas y

redes comerciales; la adquisición de participaciones en su propiedad; el

régimen de inversiones y la publicidad (…)

d) Determinar los casos en los cuales las entidades vigiladas por la

Superintendencia Bancaria podrán realizar nuevas actividades de

intermediación en el mercado de valores, sin perjuicio de la realización de

las operaciones conexas a su objeto social (…)

e) Definir quiénes tendrán la calidad de cliente inversionista y de

inversionista profesional teniendo en cuenta los volúmenes de inversión, la

habitualidad, la profesionalidad, los conocimientos especializados y los

demás factores relevantes, así como las reglas aplicables a las relaciones

entre dichos inversionistas y los emisores e intermediarios (…)

f) Dictar las normas relacionadas con la organización y funcionamiento del

Sistema Integral de Información del Mercado de Valores, SIMEV, y

establecer los requisitos de inscripción, actualización de la información y

cancelación voluntaria o de oficio. En desarrollo de esta facultad podrá,

entre otros, ordenar la inscripción de participantes del mercado en el



85

sistema, excluir de la obligación de inscripción a algunos de los

participantes del mercado, disponer la delegación en terceros de la

administración del sistema y establecer la información que hará parte del

mismo;

g) Establecer las normas dirigidas a la divulgación de información que se

deba suministrar a la Superintendencia de Valores, al público, a los

inversionistas o a los accionistas, así como aquellas destinadas a la

preservación de secretos industriales y de la información de carácter

similar, así como dictar normas en materia de uso indebido de información

privilegiada dirigidas a los participantes del mercado y servidores públicos

con acceso a dicha información;

h) Dictar, con sujeción a la presente ley, las normas que desarrollen la

autorregulación a que se refiere el Capítulo Segundo del Título Cuarto de la

presente ley, sin perjuicio de la autonomía que corresponde a los

organismos autorreguladores; (…)”77.

Igualmente, la Ley 964 de 2005 agrega nuevas herramientas de vigilancia,

supervisión y control del mercado de valores en cabeza de la Superintendencia de

Valores, en concordancia con los objetivos generales de propiciar una regulación

adecuada y supervisión eficaz.

77 Ídem.



86

Posteriormente, se presenta la fusión de la Superintendencia Bancaria en la

Superintendencia de Valores y se adoptaron algunas modificaciones mediante la

expedición del Decreto 4327 de 2005, creando la Superintendencia Financiera de

Colombia de acuerdo a la evaluación técnica adelantada por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público para tal fin.

Se evidencia a partir de la expedición del mencionado decreto, la orientación del

sistema financiero colombiano en procura de un modelo de banca múltiple, por

cuanto reafirma la importancia de la eficacia y eficiencia de un órgano supervisor

que integre la función de vigilancia y control del sistema financiero, evitando la

duplicidad de procedimientos frente a una misma actividad, permitiendo la

organización general de los parámetros e instrumentos de vigilancia y control de las

entidades que se encuentran bajo su supervisión, la generación de criterios

uniformes tendientes al mejoramiento de las operaciones, al crecimiento y

desarrollo de las actividades financieras y el afianzamiento de un sistema financiero

seguro y confiable para el público. Mediante la supervisión del sistema financiero

bajo una sola lupa, se promocionan prácticas unificadas en el mercado, que en

consecuencia generan un mercado financiero armónico, calificado y de mayor

capacidad de acción capaz de desenvolverse establemente en un entorno

globalizado.



87

El documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes-

número 339978, referido a la reforma de la regulación y supervisión de los

mercados financieros, sustenta dicha decisión gubernamental, por cuanto

promueve y recomienda la reestructuración de las entidades que tienen a su cargo

las funciones de creación y cumplimiento normativos en el mercado financiero.

Este documento es claro en afirmar que para una óptima intervención del Estado

en la economía y su adecuación a los cambios suscitados en ella, es imperante la

separación del ente regulador del ente supervisor, entendiendo por el primero

aquel que crea las directrices para los agentes que operan en el mercado y por el

segundo aquel que vela por el cumplimiento de éstas directrices.

En consecuencia, se produce la siguiente división de funciones:

Órgano legislador: Congreso de la República Definir la política del

sector financiero

Órgano regulador: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Definir las normas para

los actores del sector

financiero

78 Documento Conpes 3399, Programa de renovación de la administración pública: Reforma de la

institucionalidad para la regulación y la supervisión de los mercados financieros, Ministerio de Hacienda yCrédito Público – DNP- PRAP, Versión aprobada, Bogotá, 28 de noviembre de 2005, 1 a 11 p.



88

Órgano supervisor: Superintendencia Financiera Supervisar, vigilar y

controlar el cumplimiento

de las normas del sector

financiero

El avance del sistema financiero colombiano, requiere la presencia de una

regulación adecuada, moderna y precisa, que permita un ambiente de estabilidad alsistema, al ente supervisor y a los usuarios del mismo.

De la misma forma, la unificación de la función de supervisión, vigilancia y control

en un solo órgano supervisor responde a los cambios de estructura del sistema

financiero, a la integración de los mercados y agentes, y los diferentes riesgos aque está expuesto el nuevo esquema.

El ente supervisor, Superintendencia Financiera de Colombia, está llamado a

cumplir con eficiencia y eficacia la función de vigilancia y control de los nuevos

retos que se proyectan a partir del actual sistema financiero en términos de calidad

y de protección al consumidor financiero.

El objeto y funciones generales de la nueva superintendecia se consagran en el

decreto relacionado (4327 de 2005) mediante sus artículos 8 y 9 que postulan:



89

“Artículo 8°. Objeto. El Presidente de la República, de acuerdo con la ley,

ejercerá a través de la Superintendencia Financiera de Colombia, la

inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades

financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.

La Superintendencia Financiera de Colombia tiene por objetivo supervisar el

sistema financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad,

seguridad y confianza, así como promover, organizar y desarrollar el

mercado de valores colombiano y la protección de los inversionistas,

ahorradores y asegurados.

Artículo 9°. Funciones Generales. La Superintendencia Financiera de

Colombia ejercerá las funciones establecidas en el Decreto 2739 de 1991 y

demás normas que la modifiquen o adicionen, el Decreto 663 de 1993 y

demás normas que lo modifiquen o adicionen, la Ley 964 de 2005 y demás

normas que la modifiquen o adicionen, las demás que señalen las normas

vigentes y las que le delegue el Presidente de la República”79.

79 Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial Año CXLI. N. 46104. 26 de noviembre de 2005. Por el cual se fusionala Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura.



90

Con la expedición de la norma mencionada, se busca que confluyan en un solo

órgano supervisor la totalidad de agentes del sistema financiero colombiano en

procura del mejor manejo y desarrollo del mismo.

Sin embargo, frente a la nueva estructura planteada entorno a la función de

supervisión, se debe tener en cuenta las reflexiones críticas entorno a la fusión. En

primer lugar, al unificarse dicha función en un solo organismo, la misma debe estar

sustentada en un marco jurídico que integre los objetivos y disciplinas de los

mercados intermediado y desintermediado como un todo, para evitar sesgarse

hacia uno de los dos segmentos del mercado en detrimento del otro. En segundo

lugar, la fusión no solo debe basarse en el objetivo de reducir el tamaño del Estado

bajo el supuesto de menores costos operativos y mayor eficiencia de la función

sino que debe orientarse a procurar el desarrollo del mercado y atender a sus

necesidades de orden legal80.

En este orden de ideas y frente a la decidida participación del regulador y

supervisor en el mercado financiero colombiano, podemos concluir que el sistema

financiero procura un esquema de banca universal, promoviendo la libertad en las

operaciones del mercado financiero por parte de las entidades que interactúan en

80 CONSTANZA BLANCO BARÓN. “ La fusión de las superintendencias bancaria y de valores:¿una decisión

apresurada?”, Revista Contexto: revista de derecho y economía, No. 19, Bogotá, Universidad Externado deColombia, noviembre de 2004, p. 99 a 104.



91

él, pero sin dejar a la libre fuerza del mercado las decisiones de orientación del

mismo.

De igual manera, se presenta una organización del sistema jurídico en relación con

la estructura financiera, como orientador de las políticas de prevención,

mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del marco del

sistema económico del país, a través de la consagración de operaciones, funciones

y facultades atribuidas a los diferentes actores del mercado que propenden por el

manejo sistémico de la actividad financiera.

Finalmente, las experiencias del pasado contribuyen al mejoramiento del estado

actual de la actividad financiera y denuncian que el cuidado a los parámetros

generales y al análisis profundo de las situaciones de perturbación económica a

nivel nacional o internacional es vital para el crecimiento y desarrollo de un sistema

financiero sólido y duradero.



92

CAPÍTULO III

“Pero todos somos buscadores. Todos queremos saber por qué.El hombre es el animal que hace preguntas. Y, aunque el descubrimiento,

la creencia de haber dado con la respuesta, puede alinearnosy hacernos olvidar nuestra condición humana,

es la búsqueda la que nos mantiene unidos,la que nos hace humanos y preserva nuestra humanidad”.

Daniel J. Boorstin. Los Pensadores (1998)

3. PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA

El objetivo principal del presente capítulo, es analizar, a partir del documento

presentado al Gobierno por el Grupo de trabajo del sector financiero para América

Latina y el Caribe del Banco Mundial denominado Estructura Financiera en

Colombia: opciones de reformas81, las recomendaciones específicas que se

plantean, su finalidad e impacto en la estructura del sistema financiero colombiano.

El estudio referido es una aproximación preeliminar analítica de la composición de

la estructura del sistema financiero, a partir de la cual surgen cinco

recomendaciones específicas para la modificación de esta composición, sin dejar

de lado el contexto financiero y económico internacionales y teniendo en cuenta

cinco aspectos metodológicos generales, que son:

81 JAVIER DE LA CRUZ AND CONSTANTINOS STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform

options, Colombia, mayo de 2006. Tomado de: [www.minhacienda.gov.co] dirigirse al vinculo de la parteizquierda de la página: regulación financiera , última revisión hecha el 30 de octubre de 2006.



93

Ventajas o beneficios que se desprenden de cada recomendación.

Riesgos que se derivan de estas propuestas.

Análisis de la adopción de cada recomendación para el regulador y

supervisor.

Análisis de la adopción de cada recomendación para el sector.

Impacto de las propuestas.

El documento en mención, contiene cinco recomendaciones específicas que se

relacionan a continuación:

Cuadro 3

Recomendaciones Especificas

Leasing financiero: Permitir a los bancos ofrecer directamente los

servicios de Leasing financiero.

Fondos de inversión colectiva: Crear una institución especializada para

el manejo de fondos de inversión colectiva.

Actividad fiduciaria: Permitir a los bancos el ofrecimiento de servicios

que actualmente son proporcionados por las fiduciarias. (Exceptuando

los fondos de inversión colectiva).

Banca de Inversión: Bancos, compañías de financiamiento y

comisionistas de bolsa.

Sociedades de capitalización: Eliminación de las sociedades de

capitalización.



94

3.1. Primera recomendación: Leasing financiero82

Esta recomendación se orienta en el sentido de permitir a los bancos ofrecer

directamente los servicios de leasing financiero de manera opcional, dejando a su

vez que las Compañías de Financiamiento Comercial –CFCs- operen dentro del

mercado prestando el mismo servicio. Esto es, sí las entidades bancarias a su

elección deciden entrar en las operaciones de leasing financiero junto con los

diferentes organismos autorizados para tal fin.

Es importante tener presente que el ofrecimiento directo de leasing financiero a

través de la banca se ha convertido en una práctica común a nivel internacional. En

el caso de Chile por ejemplo, se implementó esta actividad financiera por parte del

sector bancario y como resultado de ello varias de las compañías de leasing

financiero fueron absorbidas por los grupos bancarios a los cuales pertenecían, en

consecuencia la mayoría de servicios de leasing son en la actualidad suministrados

por los propios bancos. De otro lado, en el caso mexicano se permite la operación

directa de la actividad de leasing financiero por la banca y por instituciones legales

no bancarias separadas que pueden ser propiedad de la banca. De igual forma, en

el caso de España y otros países europeos los bancos comerciales pueden ofrecer

directamente los servicios de leasing financiero o a través de entidades

especializadas.

82 Íbid., pp. 19 a 21.



95

La recomendación descrita anteriormente, permitiría la libre elección por parte de

los agentes de entrar en este mercado y potencialmente, generaría mayores

niveles de eficiencia sin que se produzca un gran impacto en el sistema financiero.

Esta reforma permitiría a los bancos, la posibilidad de prestar servicios de leasing

financiero de manera directa en tanto que otros agentes autorizados siguen

operando en este mercado mediante las denominadas Compañías de

Financiamiento Comercial (CFC). Bajo esta apreciación, debe tenerse en cuenta

que actualmente varias CFCs especializadas en leasing financiero propiedad de

grupos financieros son absorbidas por el grupo bancario.

En el planteamiento de esta recomendación, es significativa la característica de

libertad del mercado (mediante la interacción de varios sujetos en el ofrecimiento

de un mismo servicio) y el poder que la misma le imprime a las decisiones que se

deriven de esta interacción.

De esta recomendación se desprenden varios beneficios entre los cuales se

destacan: mayor eficiencia del mercado, mayor competencia entre los operadores

de las actividades de leasing financiero que promueve mayores niveles de

oportunidad y calidad del servicio (al introducirse otras entidades financieras –

bancos- al mercado), lo cual a su vez genera el acceso a los servicios a un bajo

costo que trae consigo la reducción de precios del producto.



96

El desarrollo de la actividad de leasing financiero bajo niveles óptimos de

competencia y eficiencia impulsarán la ejecución y ofrecimiento de mayores

operaciones y el aumento del mercado de forma ostensible.

La implementación de esta reforma es relativamente sencilla tanto para el

regulador como para el sector. El impacto potencial de adoptar esta recomendación

mediante la reforma al sistema financiero, incluyendo el riesgo que conlleva la

ampliación de la protección bancaria para cubrir estas actividades, es probable que

sea mínimo.

A pesar que este mercado ha crecido de forma acelerada en años recientes

permanece bastante reducido, el total de activos de leasing fue de 5.240 billones

de pesos hacia finales del año 200583.

Existen alrededor de veinte CFCs que están operando servicios de leasing, no

obstante el mercado está altamente concentrado y dominado por los grandes

grupos financieros, entre los cuales tenemos: Grupo Empresarial Antioqueño y

Grupo Aval. En conjunto controlan 7 CFCs activas en leasing y más de las dos

terceras partes de este mercado. De hecho, las 9 CFCs que se enfocan

particularmente a la actividad de leasing financiero son propiedad de

conglomerados financieros con bancos.

83 Íbid., p. 20.



97

Cuadro 4

Clasificación Compañías de Financiamiento Comercial (2006)84

Grupo Financiero % del mercado CFC controlada por el grupo

financiero

Grupo Aval 25%

Leasing del Valle

Leasing Bogotá

Leasing de Occidente

Leasing Popular

Grupo Empresarial

Antioqueño

44%

Comercia

Sufinanciamiento

Leasing Colombia

Suleasing

Helm Financial Services 12% Leasing de Crédito

Grupo Bolívar 5% Leasing Bolívar

Fuente: Superintendencia Financiera y documento Banco Mundial: Financial System Structure in Colombia:

reform options.

En cuanto a esta recomendación, resulta viable la implementación de la misma

puesto que impulsa a la banca a penetrar y profundizar en el mercado financiero

mediante el ofrecimiento de mayores servicios que, en este caso en particular,

procura mejorar la calidad y variedad de productos en el mercado, la transparencia

y credibilidad en las instituciones financieras por parte del público, la reducción de

84 DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 14 a 15.



98

costos de transacción para los agentes del mercado y la disminución de costos

operacionales de las entidades por cuanto se produce mayor organización y

eficacia de los servicios prestados.

De la misma forma, la confluencia de más actores en desarrollo de esta actividad

promueve un alto nivel de competencia de mercado a nivel local, conduciendo a

una mayor eficiencia y oportunidad de oferta de servicios y distribución de los

recursos captados y a nivel internacional, equiparando en términos de dinámica y

calidad de las actividades financieras a las entidades financieras nacionales con

respecto a la entidades financieras de otros países para operar dentro del mercado

financiero en un contexto globalizado.

Así mismo, permite al usuario de productos financieros, que cuenta con mayor

opción de elegir, destinar sus recursos de manera informada y adecuada.

En consecuencia, se produce la asignación de recursos por el libre desarrollo del

mercado, fundamentando la regulación, supervisión y control de la actividad bajo

parámetros de política financiera y económica nacional e internacional que

propicien un perfeccionamiento de la actividad en beneficio del sistema financiero y

proyecten el crecimiento económico del país.



99

3.2. Segunda recomendación: Fondos de inversión colectiva85

Esta recomendación conduce a introducir en la estructura del sistema financiero

una entidad especializada cuya única responsabilidad será la administración de los

fondos de inversión colectiva.

Históricamente, el sector de las inversiones colectivas en Colombia se desarrolló

en un fragmento del mercado financiero, que condujo a la coexistencia de varios

tipos de fondos supeditados a diversas regulaciones tanto de naturaleza bancaria

como de valores.

Entre las clases de fondos de inversión colectiva encontramos:

Cuadro 5

Fondos de Inversión Colectiva

Institución administradora de fondo Tipo de fondo Características

Auto administración Fondos mutuos de

inversión (FMI)

Inversionista institucional con

personería jurídica.

Aporte de la empresa y trabajadores

que constituye un patrimonio para el

momento de retiro del trabajador.




100

Sociedades Administradoras de Fondos

de Inversión (SAFI)

Fondos de inversión

(FI)

Constituidos por ahorro privado

nacional que se dirige hacia

inversión diversificada y

seleccionada.

Sociedades comisionistas de bolsa de

valores

Fondos de valores (FV) Cartera constituida y administrada

por una sociedad comisionista de

bolsa, de la cual, cada suscriptor es

propietario de partes alícuotas y

cuyo objeto es estimular y

desarrollar el mercado de valores

Sociedades fiduciarias Fondos comunes

ordinarios (FCO)

La fiduciaria solicita autorización a

la Superintendencia Financiera de

Colombia, a fin de que ésta le

apruebe un reglamento y una

constancia de vinculación, que va a

servir de base para la realización de

las Inversiones que haga el fondo.

Sociedades fiduciarias Fondos comunes

especiales (FCE)

La fiduciaria efectúa una

administración colectiva de los

recursos que integran el fondo de

acuerdo con el reglamento de

inversión del fondo al que los

clientes se adhieren, es este



101

reglamento el que regula

integralmente las inversiones,

límites de inversión, concentración y

liquidez.

Existen fondos especiales que

invierten en renta fija, en renta

variable, fondos a plazo, fondos

para adquirir activos distintos a

títulos valores, fondos para invertir

en títulos emitidos en proceso de

titularización de activos, entre otros.

Sociedades administradoras de

pensiones y compañías aseguradoras

Fondos de pensiones

voluntarias (FPV)

Fondos de pensiones de jubilación e

invalidez (fondos de pensiones

voluntarias), así como de otros

patrimonios autónomos en los

términos que señala la ley.

El objetivo de esta propuesta se encamina a incorporar en el sistema financiero

colombiano una institución especializada que operaría bajo estrictos parámetros de

regulación internacional y cuyo mandato consistiría en la consolidación y

administración de los fondos de inversión colectiva. Adicionalmente, esta entidad

podría manejar FPVs junto con las Administradoras de fondos de pensiones –AFP-



102

y compañías de seguros. De la misma forma, aquellos FMIs cuya administración es

subcontratada por terceros.

Por consiguiente, bajo este entendido, las fiduciarias y comisionistas de bolsa de

valores en adelante no estarán autorizadas para administrar directamente los

fondos de inversión colectiva, pero éstas así como la banca, podrán ser

propietarios de estas entidades especializadas y acordarán al interior la distribución

de sus productos y/o los asignarán a un tercero.

La presencia de entidades especiales exclusivas para la administración de fondos

de inversión colectiva es frecuente en otros países. Esta clase de esquema se

utiliza principalmente para proteger los intereses de pequeños inversionistas en el

mercado.

Podemos observar en el caso de Chile que la administración de fondos mutuos se

realiza a través de una entidad de carácter legal, que puede ser propiedad de los

bancos, compañías aseguradoras o compañías de corretaje/comisionistas. Así

mismo, México y España tienen instituciones especializadas para la administración

de fondos mutuos que de igual forma pueden ser propiedad de la banca.



103

Consolidar una solo entidad para el manejo de fondos de inversión colectiva genera

solidez y calificación en la prestación de los servicios, así como unidad y desarrollo

sostenible del mercado bajo un mismo esquema.

Las ventajas de esta recomendación son potencialmente sustanciales y lograrían

impulsar en gran medida el desarrollo de este sector. Con base en la experiencia

del manejo de fondos de inversión colectiva en otros países se presume que

surgirán diversos beneficios como resultado del traslado de la gestión de fondos de

inversión colectiva “bajo un mismo techo”86, entre los cuales están:

Evitar el arbitraje regulatorio

Reducir los conflictos de interés

Por cuanto, las variadas actividades de las fiduciarias y comisionistas de bolsa de

valores, sumadas a la falta de una normatividad integrada para efectos de cuentas,

balances y controles internos, y a la concentración de la totalidad de funciones de

gestión de fondos al interior de cada operador, contribuyen a que se originen

múltiples disposiciones legales y se susciten numerosos conflictos de interés.

Promocionar el crecimiento del sector, a partir de la consolidación del

ejercicio de la actividad y el mayor grado de profesionalización del mercado.

86 Expresión utilizada para referirse a una característica del esquema de banca universal o múltiple.



104

Generar mayor eficiencia a través de economías de escala.

Promover la especialización de la actividad, para lograr un nivel profesional

superior en la gestión de los riesgos operacionales.

Permitir mayor transparencia dentro del mercado en términos de servicio y

costos de transacción.

En el contexto nacional, la puesta en marcha de esta reforma no será superficial.

Por una parte, serán esenciales y oportunas las modificaciones regulatorias y

legales al sistema financiero. En la actualidad se encuentra en curso la expedición

de un decreto que apunta a la armonización, sistematización y fortalecimiento del

régimen legal para los fondos de inversión colectiva en general; a este respecto

crece la incertidumbre a nivel internacional sobre sí dicha disposición legal

resolverá la existencia de conflictos de interés sin cambiar la estructura del

mercado.

Y por otra parte, en este momento los fondos de inversión colectiva poseen un

segmento importante de los negocios de las fiduciarias, los cuales administran

alrededor de un 75% de tales activos, no sucede lo mismo con las comisionistas de

bolsa de valores.



105

En este orden de ideas, la organización inmediata de estas entidades dirigidas a la

gestión de inversiones no es posible, teniendo en cuenta que el cambio a un nuevo

esquema legal requiere adecuarse gradualmente para garantizar una transición sin

complicaciones.

La unificación de la regulación y la supervisión promueven una estructura integrada

hacia el crecimiento del mercado que apunta al desarrollo de un esquema de banca

múltiple bajo la creación de una entidad especializada que integre la variedad de

servicios ofrecidos en la actividad de fondos de inversión colectiva y que en

consecuencia, reduzca los conflictos de interés suscitados en el pasado.

Al tenor de esta propuesta, se entiende factible su adopción en el sistema

financiero porque la principal ventaja originada de la misma está encauzada a la

organización sistemática de la actividad en todos los ámbitos. A nivel regulatorio,

ya que unifica, generaliza e integra las diversas disposiciones legales que rigen

para cada operación permitiendo consolidar directrices para la prestación y

ejercicio de la actividad de fondos de inversión colectiva. A nivel de supervisión y

control, pues simplifica y facilita al ente supervisor la labor de control de estas

entidades haciendo más eficaz y eficiente la tarea de seguimiento y verificación de

aplicación normativa de esta actividad. Y a nivel de las entidades, porque permitiría

mayor eficiencia, mejor servicio y adecuación de mercado, y un considerable

aumento de la competencia y transparencia en la promoción del servicio.



106

3.3. Tercera recomendación: Actividad fiduciaria87

La presente recomendación se enfoca a permitir que los bancos ofrezcan servicios

y productos que hoy son suministrados por las fiduciarias, con excepción de los

fondos de inversión colectiva.

En Colombia, la Ley 45 de 1923 establecía la operación directa de actividades

fiduciarias por parte de los bancos. No obstante, la Ley 45 de 1990 dispuso la

creación de compañías autónomas denominadas fiduciarias para el ejercicio de

esta labor y es hasta este período, que la actividad fiduciaria adquiere especial

importancia para el sistema financiero.

Las fiduciarias son esencialmente responsables de la gestión, administración o

manejo de fondos fiduciarios de terceros (fideicomisos) que pueden ser

constituidos por múltiples razones.

El ente supervisor en Colombia, la Superintendencia Financiera, clasifica las

actividades fiduciarias en las siguientes categorías a saber:




107

De inversión: FCO, FCE

Inmobiliaria: para el pago y recaudo de proyectos de construcción

De administración: para el pago y recaudo de otros fondos como:

sucesiones, propiedad, seguro y reestructuración de créditos

Seguridad social: administración e inversión de fondos fiduciarios

relacionados con la seguridad social, inclusive FPV

De garantía y otros: todos los demás incluyendo la fiducia en garantía

El propósito de esta recomendación es permitir que -sumado con las fiduciarias- los

bancos, proporcionen directamente los servicios fiduciarios, con excepción de la

gestión de fondos de inversión colectiva mencionada en el numeral anterior.

Las fiduciarias son una categoría legal poco conocida a nivel internacional, aun

cuando el concepto legal de un fondo o contrato fiduciario existe en otros países,

las fiduciarias en estricto sentido no tienen homólogo directo y su aplicación e

interpretación es muy diferente.

Entonces, las actividades propias de la actividad fiduciaria en varios países se

encuentran asignadas a diferentes tipos de entidades, por ejemplo las entidades

bancarias son tradicionalmente responsables de los servicios de custodia y fianza,

las compañías de administración de fondos especiales están encargadas de los



108

fondos de inversión colectiva. Sin embargo, otras actividades como el pago de

pensiones públicas no se encuentran asociadas normalmente con instituciones

financieras.

A nivel nacional, las fiduciarias han tenido bastante reconocimiento, particularmente

porque son percibidas como una respuesta eficiente a los problemas de

cumplimiento de contratos y temas de falta de confianza, en general.

La recomendación antes referida, dejaría a libre elección el ingreso de diferentes

actores en el mercado fiduciario produciendo una mayor eficiencia en el sistema,

teniendo en cuenta que para la realización de este propósito, los conflictos de

interés tendrían que abordarse mediante un esquema prudencial establecido.

En consecuencia, la reforma permitirá a los bancos elegir si ofrecen de manera

directa los servicios y productos de las actividades fiduciarias mientras que

paralelamente continúan operando en este mercado agentes específicos por medio

de fiduciarias.

Asumiendo de igual manera, que algunas fiduciarias propias de grupos financieros

son absorbidas por el grupo bancario, el principal beneficio de esta reforma será el

logro de mayor eficiencia a nivel operacional. Tal beneficio deberá sopesarse con la

buena experiencia e innovación de productos ofrecidos por las fiduciarias en los



109

últimos años. Es deseable dejar a las fuerzas del mercado tomar la decisión final y

no mediante la intervención normativa. Adicionalmente, las pequeñas entidades

bancarias podrían incorporarse a este mercado suscitando mayores niveles de

competencia para el ejercicio de la actividad.

Ponderando dichos beneficios resultan ser mayores que los riesgos de conflictos

de interés adicionales y explícitamente, el riesgo de ampliar la cobertura de la red

bancaria para los servicios fiduciarios. Algunos conflictos de interés que ya existían

pueden ser agravados y deberán ser resueltos mediante el empleo de un fuerte

esquema prudencial, se configura entonces un prerrequisito necesario para la

implementación afortunada de esta recomendación.

Con respecto a la ampliación de la red bancaria, la persistente percepción pública

(constatada durante la crisis de 2002) sobre la dependencia de las fiduciarias a sus

bancos, produce confusiones respecto de la validez de este tipo de negocios.

El implementar esta reforma no crea dificultades ni para el regulador ni el sector.

Para el regulador, tanto las actividades bancarias aceptables como el esquema

prudencial deberán corregirse apropiadamente entorno a las nuevas propuestas y

decisiones tomadas. Para el sector, dependerá sobre cómo los diferentes bancos –

especialmente aquellos que pertenecen a los grandes grupos financieros



110

dominantes del mercado- perciban los beneficios y la absorción de costos por parte

de sus filiales (fiduciarias subsidiarias).

No obstante, dada la dependencia de algunas fiduciarias de su matriz (banco) para

muchas de sus actividades, es poco probable que el impacto global en el sistema

financiero sea significativo.

Frente a esta recomendación, se infiere que su aplicación es posible porque

además de las ventajas de mayor eficiencia, crecimiento de mercado y nivel de

competencia, se resalta la capacidad que tiene el mercado de ordenarse por sí

mismo, de generar mayores ventajas y soluciones a situaciones adversas, mientras

que la regulación y la supervisión se fundamentan en la adecuación de medidas de

conducta prudencial y mecanismos eficaces para el ejercicio de la actividad,

protección de los agentes del mercado y estabilidad del sistema financiero

procurando mayores niveles de certeza y transparencia normativa.

Cabe subrayar que la voluntad de las entidades bancarias para incursionar en

éstas actividades, es la principal característica de las propuestas de ampliación de

los mercados del sistema financiero colombiano, lo que permite que el desarrollo

de cada sector se produzca de manera tranquila y razonada.



111

3.4. Cuarta recomendación: Banca de inversión: Bancos, corporaciones

financieras y comisionistas de bolsa de valores88

Esta recomendación se divide en tres acápites, que se exponen a continuación:

3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca de

inversión, exceptuando las inversiones de capital de largo plazo en el

sector real.

Actualmente en Colombia, se prohíbe a los bancos el ofrecimiento de servicios de

banca de inversión como son: asesoría o estructuración de estos servicios, seguros

de valores (excepto para endeudamiento estatal), corretaje o comisión de bolsa y

operaciones de valores, los cuales son proporcionados por las corporaciones

financieras –CF- y comisionistas de bolsa.

Mediante esta recomendación se autorizará a los bancos procurar servicios

correspondientes a banca de inversión (con la excepción anteriormente señalada) y

dejaría a su elección el ofrecimiento de tales servicios de manera directa o por

medio de una entidad especial que los provea en su lugar.




112

En el contexto internacional, la tradicional separación entre banca comercial y

banca de inversión se está diluyendo, no obstante esta apreciación, varios bancos

prefieren proporcionar esta actividad en el mercado de valores mediante

instituciones independientes.

En los países europeos es permitido que la mayoría de servicios de banca de

inversión se ofrezcan directamente por la banca, pero es común en la práctica que

esta clase de negocios se lleve a cabo por subsidiarias de valores. Inclusive en

estos casos, los bancos organizan sus líneas de negocio para ofrecer a sus

clientes la totalidad de la gama de servicios de banca de inversión en un modelo

integrado, a pesar de las diferentes entidades legales que desempeñan diversos

roles en el mercado.

Las inversiones de capital en el sector real por parte de los bancos colombianos,

solo serán autorizadas cuando un esquema integral y consolidado de supervisión

sea adoptado en el sistema financiero.

Además, en el pasado la inversión en compañías del sector real fue prohibida para

los bancos más no para las CFs. Un argumento válido para justificar la necesidad

de dicha medida es la presencia dominante de la actividad mixta de los grupos

económicos en el sistema financiero colombiano, sus complejidades y estructura



113

corporativa poco clara, y la falta de una definición legal integral de grupo

económico suficiente para los propósitos de la supervisión financiera.

Solamente hasta que estos dos temas sean resueltos por la adopción de

regulaciones, leyes y procedimientos de supervisión totalmente integrados, el

riesgo de ampliar la protección de tales actividades para ser asumidas por la banca

será alto y pesará más que cualquier beneficio que se pudiera obtener por parte del

ejercicio de dichas actividades en cabeza de los bancos.

El Acuerdo de Basilea II, por su parte prevé sanciones a los bancos por tales

inversiones (especialmente, para compañías no admitidas) y fija requerimientos de

capital superior; como consecuencia la banca en otros países optan por

promocionar estos servicios mediante entidades separadas como fondos privados

de valores.

A partir de esta reforma se eliminarán algunas barreras a la eficiencia y permitirá la

libre elección de mercado, a costa de un incremento en los conflictos de interés. No

existe razón específica para que se prohíba a la banca proveer servicios de banca

de inversión y trasladen dichas operaciones “bajo un mismo techo”, que

conseguirían sinergias operacionales. De hecho, los casos en los que se tiene

conocimiento parecen indicar que la mayoría de comisionistas que pertenecen a los



114

bancos son relativamente pequeñas desde que algunas de sus actividades son

asumidas por la matriz (banco).

Además, en el sentido que esta recomendación estimula a las entidades bancarias

pequeñas para entrar en el mercado, permitirá el fortalecimiento de la competencia

en el ejercicio de la actividad, así como los riesgos producto de la extensión de la

seguridad bancaria y los conflictos de interés que se podrían originar de los

servicios de banca de inversión serían operados por la misma entidad que ofrece

otra clase de servicios.

Sin embargo, el tamaño general de este mercado es reducido a la par que la

prevención de conflictos de interés no es una garantía en si misma por la

separación formal de entidades legales que pertenecen al mismo conglomerado

financiero. Este riesgo se atenuaría con la adopción de regulaciones de protección

estables que se complementan por su eficaz cumplimiento.

Estas condiciones previas son necesarias para la implementación de esta

recomendación. El nivel de adecuación de esta reforma es moderado, aunque el

impacto no sea sustancial.



115

En lo que compete a las autoridades reguladoras, los cambios legales relevantes

son específicos y bastante sencillos, pero tanto la regulación como la supervisión

necesitarán en consecuencia ser corregidas.

En lo concerniente al sector, el proceso de adecuación no representará problemas

significativos, para los conglomerados financieros que ya están ofreciendo estos

servicios, éstos deberán decidir si adoptan un modelo de negocios diferente para

los servicios de banca de inversión como parte de su estrategia general.

Con el desarrollo de esta recomendación se podría estimular el crecimiento de la

banca de inversión en el país, pero no se espera tener un efecto importante en el

corto plazo.

3.4.2. Desarrollar una institución de banca de inversión fundamentada en

la regulación, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa de

valores y la eliminación de las CFs

En el panorama actual colombiano, hay dos clases de entidades legales (CFs y

comisionistas de bolsa de valores) que pueden llegar a tener algún elemento en

común en el desarrollo de la actividad de banca de inversión, pero cada una de las

cuales en si misma no contiene una autorización integral para el ejercicio de

operaciones de banca de inversión.



116

Esta recomendación permitiría la creación de una entidad que ostente dicha calidad

mediante la ampliación del rango de actividades autorizadas a los comisionistas de

bolsa de valores incluyendo aquellas que hoy por hoy son asumidas por las CFs.

La figura como tal de CFs sería eliminada y las existentes podrán convertirse en

comisionistas de bolsa de valores o absorbidas por el grupo bancario al que

pertenecen.

Existen varios métodos para concretar una entidad general de banca de inversión,

pero el desarrollo del mercado colombiano sugiere que los comisionistas de bolsa

de valores son un buen punto de partida. En particular, existen numerosas

opciones, cada una de las cuales con ventajas y desventajas, de proyección de una

institución depurada de banca de inversión desde el contexto colombiano actual.

Aunque en la práctica, la importancia de las CFs ha disminuido de forma sustancial

en el tiempo. La mayor parte de la actividad de valores en el presente se divide

entre: Bancos (principalmente endeudamiento estatal) y comisionistas de bolsa de

valores (valores y endeudamiento corporativo).

Más allá de la eliminación de las CFs que propone esta reforma, se necesitará la

revisión normativa y la transformación de la figura de comisionistas de bolsa de

valores. La misma tiene actualmente, tres niveles de permisos para actuar en el



117

mercado de valores, cada uno de ellos con su propio rango de actividades

autorizadas y relacionado con el nivel de capital mínimo regulado:

Comisión o corretaje

Corredor de bolsa

Corredor de bolsa e intermediario de divisas

Si se incorpora alguna de las actividades adicionales antes referidas,

previsiblemente se requerirá la revisión de los actuales niveles y en general,

directrices prudenciales más fuertes. De igual forma, con la finalidad de que el

público en general reconozca claramente los diferentes niveles de licencia podría

ser necesario determinar los nombres de estos rangos, por ejemplo: comisionistas

de bolsa de valores vs. sociedades de bolsa de valores vs. sociedades de valores.

Se generan muchos beneficios al implementar una banca de inversión “pura” y el

impacto en general es poco probable que sea alto, por lo menos en el corto plazo.

Entre las ventajas tenemos una mayor credibilidad y posicionamiento de la banca

de inversión que ayude a estimular el mercado generando mayor competencia.

Con respecto a los riesgos, se tomarán los cuidados necesarios para el

procedimiento de salida de las CFs del mercado y para el proceso de ascenso para



118

las comisionistas de bolsa de valores, se garantizará un procedimiento que no

permita arbitraje regulatorio entre bancos y comisionistas de bolsa de valores

cuando se comprometan en actividades similares de banca de inversión.

La adopción de estas medidas no será sencilla, ni para el regulador ni para el

sector, puesto que las mismas requerirán de una revisión profunda del actual

esquema.

3.4.3. Permitir a todas las instituciones de crédito financiar la adquisición

de compañías del sector real, sometidas a los requisitos de niveles

prudenciales y procedimientos de crédito.

Por razones históricas, este financiamiento es prohibido para los bancos y es

incluso considerado delito por el Código Penal Colombiano al consagrar en el

Título sobre los Delitos contra el orden económico y social, en el capítulo referido a

los Delitos contra el sistema financiero en su artículo 314 el tipo penal denominado

Utilización indebida de fondos captados por el público89.

89 Artículo 314 del Código Penal Colombiano señala: “Utilización indebida de fondos captados del público. Eldirector, administrador, representante legal o funcionario de las entidades sometidas a la inspección yvigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Economía Solidaria, que utilizando fondoscaptados del público, los destine sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control deentidades sujetas a la vigilancia de las mencionadas superintendencias, o de otras sociedades, incurrirá en

prisión de treinta y dos (32) meses a ciento ocho (108) meses y multa hasta de cincuenta mil (50.000)salarios mínimos legales mensuales vigentes”.



119

La presente propuesta alinearía a Colombia en la práctica de esta actividad con

otros países, estimularía la actividad de adquisición corporativa y nivelaría el

campo de acción frente a la banca, para ello se requiere correcciones normativas

de alto rango.

En particular, las posibilidades de incremento de financiación podrían fomentar el

desarrollo de una mayor actividad doméstica del mercado de adquisiciones

corporativas, esto ayudaría a los bancos locales que están en desventaja

competitiva frente a los bancos extranjeros, por cuanto éstos pueden ejercer dicha

actividad.

En relación con los riesgos, existe la percepción que la reforma estimulará la

especulación financiera, pero la presencia de regulación apropiada y prácticas de

supervisión adecuada atenuarán esta preocupación.

Con respecto a esta recomendación, se estima que su aplicación es inapropiada

para el sistema financiero colombiano, si bien el esquema se orienta hacia la banca

múltiple, la misma no debe provocarse de manera abrupta por cuanto la

complejidad que conlleva la adecuación normativa para la liberalización del

ejercicio de esta actividad es bastante alta y la falta de experiencia en las

actividades de banca de inversión en el contexto nacional puede ocasionar

mayores desventajas y crisis que las acaecidas en décadas pasadas.



120

Es claro en este punto resaltar, que para lograr la estabilidad y sostenibilidad del

sistema financiero colombiano, la separación de la banca comercial de la banca de

inversión es primordial. En la medida en que Colombia es un país en vía de

desarrollo, los incentivos negativos que se proyectan por la adecuación de esta

propuesta serían numerosos generando altos riesgos al interior del sistema

financiero.

El cambio gradual del sistema financiero colombiano hacia el esquema de banca

múltiple permite una mayor comprensión del escenario nacional y de la proyección

internacional del mercado financiero, reconociendo fortalezas y debilidades que

permitirán tomar decisiones más acertadas y óptimas.

Igualmente, las modificaciones a la normatividad financiera deben ser progresivas y

para ello, requieren ser analizadas de manera estricta y profunda. Como primer

punto de partida en el desarrollo y crecimiento de los mercados financieros se

busca lograr una regulación y supervisión lo suficientemente satisfactoria que

responda a las necesidades y orientaciones del sistema financiero y de política

económica del país antes que procurar la liberalización de la banca de un solo tajo.



121

3.5. Quinta recomendación: Sociedades de capitalización90

Esta propuesta se dirige a eliminar la entidad denominada sociedades de

capitalización. Las mismas fueron creadas por la Ley 66 de 1947 y constituyeron

una forma popular de ahorro financiero antes de los años 90. Su actividad consistía

en que un cliente invertía en títulos o cédulas de capitalización que esencialmente

requería abrir una cuenta al menos por un año, en contraprestación se tenía el

derecho a participar en sorteos periódicos en el que podía obtener varias de sus

propias contribuciones a la cuenta; así mismo, contemplaba la posibilidad de

solicitar préstamos contra aquellos títulos y a recibir un retorno por esta inversión.

Las sociedades de capitalización a su turno, invertían esos fondos en deuda y

capital de valores, sometidos al mismo régimen de inversión que las compañías de

seguros.

La pretensión de esta reforma es eliminar esta clase de entidad obligando a las

compañías existentes a convertirse en otro tipo de intermediarios financieros.

Las ventajas de esta decisión superan los costos de la misma puesto que el

impacto en el sistema financiero sería mínimo. En particular, estas sociedades son




122

entidades ineficientes para el ahorro por su extremado bajo rendimiento, la

existencia de un mecanismo de sorteo ha sido su mayor atractivo.

Por esta razón, su eliminación permitiría la canalización de esos recursos al sector

bancario aunque existe un riesgo menor y es que el segmento revelante de

población pueda decidir en su lugar reducir marginalmente estos ahorros

financieros si las sociedades no han ofrecido otros productos financieros que

consideren atractivos.

De todas maneras, la falta de flexibilidad e innovación de productos, combinado

con el desarrollo de mejores y eficaces instrumentos por parte del sistema

financiero, ha guiado a la desaparición progresiva de estas entidades y a la poca

entrada de éstas a nuevos negocios.

La puesta en funcionamiento de esta propuesta será sencilla para el regulador

dado el pequeño tamaño que representan, tal y como se observa en el siguiente

cuadro I y II, y el aislamiento con el resto del sistema financiero, mientras que un

camino de transición manejado cuidadosamente para los contratos de clientes

existentes (algunos de los cuales están próximos a expirar dentro de 8 – 9 años)

facilitará el proceso de salida de estas entidades.



123

Cuadro 6

Sociedades de Capitalización I

Millones de pesos

Marzo 2006 Junio 2006 Septiembre 2006

Activo

total

Patrimonio Utilidades Activo

total

Patrimonio Utilidades Activo

total

Patrimonio Utilidades

1.699.489 731.858 25.749 1.678.631 670.489 -6.296 1.734.288 725.092 16.511

Fuente: Superintendencia Financiera

Sociedades de Capitalización II

Millones de pesos

Variación % 2006/2005

Activo total Patrimonio Utilidades

30.5 60.0 -77.4

Fuente: Superintendencia Financiera

La aplicación de esta recomendación se encuentra acertada, teniendo en cuenta

que el objetivo de lograr un mayor progreso del mercado financiero y provecho de

los recursos que se depositan en él, se presenta como necesario en el contexto

actual. Por consiguiente, es preciso eliminar las instituciones y entidades que no

generan crecimiento ni innovación para el sistema financiero, y dejar que éste se



124

nutra de otras entidades e instrumentos que están a disposición de los usuarios

del sistema financiero y generen mayores recursos para el mercado y la economía.

Teniendo en cuenta las anteriores recomendaciones, resulta preciso concluir que el

desarrollo del mercado financiero así como el papel de los agentes que intervienen

en el mismo se proyectan a un modelo de banca múltiple. La necesidad que en un

comienzo encaminó al regulador a procurar un modelo de banca especializada

generando distintos mecanismos e instituciones para la realización de la actividad

financiera demostró su falta de previsión y oportunidad en la creación de un

mercado financiero competitivo y desarrollado.

El sistema financiero colombiano con la inclusión de estas recomendaciones se

enfocaría claramente al desarrollo de un mercado financiero en términos de

competencia y eficiencia, permitiendo su inserción en el mercado internacional a

través de vehículos fortalecidos bajo el establecimiento normas prudenciales

generales y adecuadas para las todas las actividades financieras. El esquema del

sistema financiero ampliaría la actuación de los bancos incluyendo las actividades

de leasing financiero y fiducia, aparecería una institución especializada para la

agrupación de la actividad de los fondos de inversión colectiva para su mayor

aprovechamiento, desaparecerían del escenario las sociedades de capitalización

que no reportan un crecimiento significativo para el sistema. En pocas palabras el



125

sistema financiero colombiano se depuraría de manera gradual para impulsar la

adecuación del mercado al escenario mundial bajo un modelo de banca múltiple.

Al tenor de estas cinco recomendaciones, es importante precisar que la mayoría de

éstas son consideradas aplicables en el entorno financiero actual. No obstante lo

anterior, la cuarta recomendación sobre la liberalización de la banca de inversión

no resulta ser acertada por cuanto para su óptimo desarrollo es necesario fortalecer

la regulación y supervisión del sistema y la actuación de las entidades que lo

componen, como un paso anterior a la apertura total de las actividades financieras,

más a un cuando los conflictos de interés no han sido regulados de manera clara y

las actividades objeto de recomendación requieren mayor consolidación en el

mercado.

Bajo esta apreciación se entiende que el modelo a desarrollar para el sistema

financiero colombiano es la multibanca, con la salvedad de que la implementación

de la misma se debe realizar de manera razonada, atendiendo a políticas

prudenciales y de integración adecuadas y fortaleciendo la confianza, seguridad y

estabilidad del sistema financiero y un desarrollo adecuado del mercado, para de

esta forma evitar nuevamente situaciones de inestabilidad y distorsión que en

décadas pasadas afectaron gravemente el sistema.



126

3.6. Temas no incluidos en la propuesta

3.6.1. Criterio de Intervención

El artículo 335 de la Constitución Política de Colombia que establece: “Las

actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el

manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se

refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo

pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual

regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la

democratización del crédito“, como directriz fundamental de intervención en la

estructuración y desarrollo de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y las

demás relacionadas con éstas, no posee referencia específica en el documento del

Banco Mundial.

Si bien es cierto, las recomendaciones contenidas en dicho documento promueven

la integración de la regulación mediante el estudio y análisis a partir de la

legislación nacional vigente y el panorama internacional, omite en el cuerpo de

estudio la importancia del marco general y contextualización que la Constitución

Política en su calidad de norma fundamental establece como principios

orientadores de la intervención del Gobierno en esta materia.



127

A partir de este mandato constitucional se deben promover y procurar en primera

instancia, las reformas y recomendaciones que permitan al sistema financiero

colombiano en atención al interés público y a la garantía de protección y acceso a

los usuarios, desarrollarse de manera adecuada y segura.

La adecuación de un sistema financiero eficaz y eficiente debe orientarse según el

criterio de intervención en consonancia con los postulados y principios de

orientación que para el mismo establezca la Carta Política.

3.6.2. Entidades adicionales que deberían salir

Adicionalmente, el documento del Banco Mundial se queda corto en su análisis en

cuanto que no considera la situación especial de entidades como los Almacenes

Generales de Depósito y las Instituciones Oficiales Especiales que por su

naturaleza y actuación específica en el mercado no requieren atención particular

dentro de las actividades financieras, razón por la cual no deberían estar

contenidas dentro de la estructura del sistema financiero colombiano ni sujetas a la

vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, aplicando con ello los

objetivos de eficiencia, eficacia y competencia del mercado, la regulación y la

supervisión.



128

3.7. Perspectiva Internacional91

En el contexto internacional el mercado y sistema financiero han evolucionado a lo

largo del tiempo, presentado modificaciones importantes, entre las cuales tenemos:

En los últimos años, el mercado de capitales de los países en desarrollo ha

alcanzado un crecimiento superior, logrando niveles de competencia

equitativos frente al mercado intermediado. Este hecho, sumado a la gran

cantidad de restricciones legales a que es sometido el mercado

intermediado, promueve la sustitución de preferencias por parte del público

de servicios del mercado intermediado por servicios del mercado directo.

Situación que lleva a los agentes del mercado intermediado a replantear su

orientación y adecuarse a las necesidades del mercado.

La competencia, entendida en un marco de internacionalización, busca la

ampliación de los mercados y la prestación de servicios. Entendiendo que

dicha competencia rebasa las fronteras de los países, se requiere el

perfeccionamiento de una regulación internacional del mercado financiero.

91 ITZHAK SWARY Y BARRY TOPF. La desregulación financiera global: La banca comercial en la encrucijada. México, Fondo de Cultura Económica, 1992, pp. 9 a 13 y 535 a 546.



129

La desregulación del sistema bancario es un fenómeno latente a nivel

mundial. En los países desarrollados se permite con mayor frecuencia la

participación de entidades bancarias en el mercado de capitales. El objetivo

primordial de esta desregulación es promover la utilización de nuevos

mecanismos de operación y mayor participación de agentes en el mercado.

Es claro que el proceso de eliminación de la especialidad en la prestación

de servicios del mercado financiero, conlleva el fortalecimiento de los

agentes que operan en el sector, haciéndolos más eficientes y competitivos.

Como consecuencia, se produce un incremento en la competencia al

interior del mercado que repercute en mayor desarrollo y crecimiento

económico a nivel interno y externo.

La innovación tecnológica y su implementación en la prestación de servicios

financieros constituye una característica principal de los nuevos retos de las

entidades financieras.



130

CONCLUSIONES

1. En la actualidad, la trascendencia de los sistemas financieros es

significativa por cuanto se encuentran estrechamente ligados al

desenvolvimiento de la economía de los países, originando más

instrumentos y posibilidades de acceso a los diferentes sectores y niveles

de población dentro de marcos normativos idóneos que buscan minimizar

los riesgos propios del sistema y los indicadores desfavorables de la

economía en general.

2. A partir de los esquemas de banca múltiple y banca especializada, se

concluye en primer lugar, que éstos no deben ser orientados o inducidos a

través de la regulación sino que por el contrario deben ser soportados por la

regulación con principios y procedimientos eficaces para el desarrollo de

uno u otro esquema en el sistema financiero de cada país. En segundo

lugar, la coexistencia de los dos tipos de banca es totalmente factible bajo

las exigencias del propio mercado en cuanto a conocimiento, calidad y

eficiencia de los servicios prestados al público.



131

3. Es fundamental que para la implementación de determinado esquema

financiero se analicen las características, necesidades, prioridades,

experiencias y exigencias del mercado financiero de cada país en

consonancia con las políticas y objetivos económicos trazados para su

desarrollo y crecimiento nacional e internacional.

4. En Colombia, la estructura del sistema financiero a lo largo del tiempo se ha

configurado en cada uno de los esquemas bancarios. En un comienzo se

impulsó el esquema de banca múltiple con avances marginales en el

sistema. Posteriormente, por la marcada orientación normativa y diversas

razones histórico-económicas de cada época, se implementó el esquema

de banca especializada. En las últimas dos décadas se retoma la

orientación hacia la banca universal como resultado de la comprensión y

adecuación del mercado financiero a la realidad económica del país en el

contexto local y global.

5. La tendencia del sistema financiero colombiano hacia la consolidación de

un esquema de banca múltiple o universal requiere la presencia de una

regulación adecuada y homogénea, así como una óptima supervisión para

el funcionamiento transparente y eficaz del mercado. Las políticas y

decisiones tomadas para la realización de este objetivo, procuran la

separación del ente regulador del órgano supervisor, la unificación de la



132

función de supervisión, vigilancia y control en un solo órgano y la

autorización gradual de operaciones a las entidades del mercado financiero

dentro de un marco regulatorio establecido.

6. Es prioritario la existencia de un sistema jurídico integrado en relación con

la estructura financiera, como orientador de las políticas de prevención,

mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del

marco del sistema económico del país, a través de la consagración de

operaciones, funciones y facultades atribuidas a los diferentes actores del

mercado que propenden por el manejo sistémico de la actividad financiera.

Se pretende una regulación financiera internacional que proyecte la

eficiencia, la seguridad y la estabilidad de los sistemas financieros a nivel

mundial.

7. El proceso de incorporación del esquema de banca múltiple en el contexto

nacional debe llevarse a cabo de manera moderada y calculada. Si bien el

esquema se orienta hacia la banca múltiple, la misma no debe provocarse

de manera abrupta pues la complejidad de la adecuación normativa es

bastante alta y la falta de experiencia en ciertas actividades financieras

puede ocasionar graves perturbaciones al sistema.



133

8. Es pertinente establecer un esquema de regulación y supervisión

consolidado y duradero para evitar los efectos cíclicos en el sistema

financiero, en cuanto que la liberalización del mercado sin dicho esquema

ocasionaría graves perturbaciones al interior del sistema que, como sucedió

en décadas anteriores, se contrarrestarían mediante una fuerte represión

financiera e intervención estatal retomando así los mismos desaciertos del

pasado.

9. La profundización financiera y la libertad de acción del mercado promueven

el afianzamiento del esquema de banca múltiple en el sistema financiero

colombiano mediante la adopción de reformas que procuran un mejor

manejo del mercado en términos de eficiencia y competencia. En este

sentido, se logra mayor dinamismo en el mercado financiero fortaleciendo

determinadas entidades que puedan ofrecer variedad de servicios que

segmentándolo a través de la creación de entidades por cada tipo de

actividad.

10. La promoción de la competencia entre los diferentes agentes del mercado

financiero conduce en el ámbito doméstico a la eficiencia, oportunidad y

calidad de los servicios ofrecidos mediante operaciones más ágiles e

innovadoras y en el ámbito internacional estimula el mejor desempeño de



134

las entidades financieras para ampliar su capacidad de servicio e

incorporando prácticas y avances tecnológicos necesarios para operar

dentro del mercado financiero en un contexto globalizado.

11. La prevención de conflictos de interés requiere igualmente de una

formulación adecuada en términos legales. En un esquema integrado por

conglomerados financieros la transparencia en los procesos de resolución

de conflictos de interés es vital para la seguridad, confianza y normal

funcionamiento del sistema financiero. Dentro de esta prevención es

relevante la separación de cada actividad al interior del grupo financiero,

pero lo es más el establecimiento ordenado de principios y normas rectoras

de carácter general que garanticen su cumplimiento y minimicen de manera

efectiva la presencia de conflictos de interés.

12. El objetivo de la prevención de conflictos de interés debe estar centrado en

la elaboración de reglas claras sobre las actividades y las conductas

permitidas en el mercado financiero y la forma como deben ser llevadas a

cabo. La existencia de diversidad de reglas sobre conflictos de interés y

algunas en exceso detalladas, conlleva a la aplicación e interpretación de

éstas por cada actividad y por cada sujeto en particular que las utilice.



135

13. A la par de la regulación general de prevención de conflictos de interés,

deberán procurarse normas de comportamiento y disciplina al interior de

cada entidad, mediante la autorregulación de sus actividades que permitan

altos niveles de transparencia e información en las operaciones. El

fortalecimiento de un código de conducta propio de cada entidad que

adecue y complemente los principios y objetivos generales establecidos en

la ley procurará una mayor disciplina y equidad en el mercado.

14. Al entender el sistema financiero dentro de un entorno económico

particular, no solo se deben tener en cuenta las medidas para la

implementación del modelo sino que también se deben ponderar los efectos

negativos de su aplicación y las medidas correctivas para los mismos. En

este sentido, la transición a un modelo de banca múltiple requerirá de

medidas correctivas de los efectos negativos, entre los cuales señalamos:

como consecuencia de la reducción de costos operacionales de las

entidades prestadoras de servicios financieros y unificación del organismo

supervisor, se produce la disminución del recurso humano necesario para

cada entidad, esto a su vez conlleva a propiciar un incremento en el

porcentaje de desempleo a nivel nacional; la entrada de nuevas tecnologías

e innovaciones informáticas al servicio del sistema financiero requiere que

las entidades capaciten y califiquen continuamente al personal a cargo para

no perder vigencia en el desarrollo del sistema.



136

15. En el transcurso del tiempo las entidades bancarias se han entendido en el

sistema financiero como una institución específica para satisfacer ciertas

necesidades del mercado bajo una estricta regulación. Pero, teniendo en

cuenta las rápidas transformaciones de los servicios y exigencias a nivel

normativo, las entidades bancarias están en la obligación de renovarse

continuamente con el fin de permanecer en el mercado.

16. En este proceso de transición financiera, la regulación deberá avanzar de

manera firme al ritmo de la renovación del mercado. Si se aumenta la

eficiencia y competitividad de las entidades bancarias y se minimizan los

riesgos del mercado por medio de la utilización de nuevas tecnologías y

previsión oportuna del órgano supervisor, será inapropiada la intervención

normativa tradicional.

17. Por tal razón, la regulación no se fundamentará en las instituciones

financieras que actúen en el mercado, sino que su objeto de orientación y

reglamentación serán las actividades y productos ofrecidos en el mercado

que permitirán mayor transparencia del sistema financiero.

18. Si la finalidad de sistema financiero es lograr parámetros de eficiencia

superiores, conducirá al mejoramiento de eficiencia en la asignación de



137

flujos financieros, que redundarán en crecimiento y desarrollo de los

diferentes sectores de la economía.

19. La tendencia mundial es clara al observar un cambio en la orientación hacia

el modelo de banca universal, pero cada estructura financiera se adecuará

bajo este modelo a las necesidades y realidades económicas

predominantes en cada territorio.

20. La globalización, el crecimiento del mercado, las innovaciones tecnológicas

e informáticas unidas todas ellas a una posición normativa fuerte y abierta

al cambio permitirán un continúo avance de la concepción y consolidación

del sistema financiero a nivel mundial.



138

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ÍNDICE DE NORMATIVIDAD

Decreto 663 de 1993. “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, Secretaría delSenado, Bogotá, 2003.

Decreto 4327 de 2005. “Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria deColombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura”,Diario Oficial Año CXLI. N. 46104. Bogotá, 26 de noviembre de 2005.

Documento Conpes 3399. Programa de renovación de la administración pública:Reforma de la institucionalidad para la regulación y la supervisión de losmercados financieros, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – DNP-PRAP, Versión aprobada, Bogotá, 28 de noviembre de 2005.

LEY 35 DE 1993. “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas losobjetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional pararegular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otrarelacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursoscaptados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora”, Diario oficial No. 40.710, Bogotá, 5 de enero de 1993.

LEY 508 DE 1999. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para losaños de 1999-2002”, Diario oficial No. 443.651, Bogotá, 30 de julio de 1999.Declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional enSentencia C-557 de 2000.

Ley 546 de 1999. “ Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalanlos objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el GobiernoNacional para regular un sistema especializado para su financiación, secrean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictanmedidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a laconstrucción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones” ,Diario Oficial No. 43.827, Bogotá, 23 de diciembre de 1999.



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Ley 964 de 2005. “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas losobjetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para

regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursoscaptados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otrasdisposiciones”, Diario Oficial No. 45.963, Bogotá, 8 de julio de 2005.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgánico del sistemafinanciero y se dictan otras disposiciones”, Bogotá, 2001.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objeti vos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular lasactividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captadosdel público que se efectúen mediante valores y se dictan otrasdisposiciones”, Bogotá, Colombia, 2003.



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ÌNDICE DE JURISPRUDENCIA

Corte Constitucional. Sentencia C- 481 de 1999 de 7 de julio de 1999, MagistradoPonente Dr. Alejandro Martínez Caballero.

Corte Constitucional. Sentencia C- 208 de 2000 de 1 de marzo de 2000,Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell.

Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 de 16 de mayo de 2000, Magistrado

Ponente Dr. Fabio Morón Díaz.

Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2000 de 26 de julio de 2000, MagistradoPonente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Corte Constitucional. Sentencia C- 1051 de 2000 de 10 de agosto de 2000,Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Corte Constitucional. Sentencia C-1140 de 2000 de 30 de agosto de 2000,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Corte Constitucional. Sentencia C-1146 de 2000 de 30 de agosto de 2000,Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

Corte Constitucional. Sentencia C-1265 de 2000 de 20 de septiembre de 2000,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Corte Constitucional. Sentencia C-1337 de 2000 de 4 de octubre de 2000,Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Corte Constitucional. Sentencia C-1377 de 2000 de 10 de octubre de 2000,Magistrado Ponente Dr. Martha Victoria Sáchica Méndez.



Corte Constitucional. Sentencia C-1411 de 2000 de 19 de octubre de 2000,Magistrada Ponente Dra. Cristina Pardo Schlesinger.

Corte Constitucional. Sentencia C-1544 de 2000 de 21 de noviembre de 2000,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 2001 de 24 de enero de 2001,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Corte Constitucional. Sentencia C-1192 de 2001 de 15 de noviembre de 2001,Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Corte Constitucional. Sentencia C-870 de 2003 de 30 de septiembre de 2003,Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería.

La consolidación del modelo de banca múltiple en Colombia

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