La Constitución Nacional y la Ley Anual de Presupuesto - [ED, (29/08/2006, nro 11.581)] Por Ruiz de los Llanos, Gabriel Segundo La reciente sanción de la ley 26.124(1) ha puesto en jaque al sistema representativo republicano federal de gobierno al sustituir el art. 37 de la ley 24.156(2) a través de cuya nueva redacción se inviste al Jefe de Gabinete de Ministros con la facultad permanente para producir cambios en la composición y en la distribución de las finalidades del gasto público fijados en las leyes de presupuesto que sanciona anualmente el Congreso Nacional. Este trabajo analiza la validez de la facultad concedida al Jefe de Gabinete a la luz de las normas constitucionales en juego. El anterior art. 37 de la LAF La norma establecía: "La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades"(3). II El art. 15 de la Ley de Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal 25.917(4) En consonancia con la norma transcripta el art. 15 de la LRF dispone que: "El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sólo podrán, durante la ejecución presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su atención. Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras".

III El nuevo art. 37 de la LAF En virtud de la sustitución dispuesta por el art. 1º de la ley 26.124 el art. 37 de la LAF quedó redactado del siguiente modo: "Art. 37: La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. A tales fines, exceptúase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el art. 15 de la ley 25.917. El incremento de las partidas que refieran a gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por el Congreso de la Nación". IV Los argumentos ensayados en el Mensaje enviado por el Poder Ejecutivo Sólo se abordan en este trabajo los argumentos ensayados por el Poder Ejecutivo al enviar el proyecto de ley original(5) a la Cámara de Senadores por reflejar sustancialmente el objetivo que inspiró la reforma de la LAF. En el Mensaje que acompañó al proyecto de ley se argumenta que la modificación propuesta obedece a la necesidad de adaptar la redacción de la LAF "al cambio constitucional introducido a partir de 1994" que introdujo la figura del Jefe de Gabinete de Ministros y a la verificación empírica "que desde el año 1997, en diversas circunstancias, se ha autorizado al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias sin sujeción a las limitaciones previstas en el art. 37 de la ley 24.156 (...) lo que ha facilitado a quien ejerce la administración general del

Estado, un instrumento importantísimo en procura de lograr la optimización en el uso de los recursos públicos". En punto a la justificación política de las autorizaciones conferidas al Poder Ejecutivo para disponer las reestructuraciones presupuestarias en el pasado inmediato se señala "la necesidad de garantizar la gobernabilidad y la capacidad de respuesta del Estado en el marco de una crisis económica y social". Otro argumento gira en torno a que el presupuesto no puede adolecer "de rigideces que le impidan constituirse en un instrumento eficaz para la administración, de gobierno y de programación económica y social" por lo que es necesario que el mismo "pueda adaptarse a los cambios de coyuntura que eventualmente sucedan durante los distintos ejercicios presupuestarios". En pos de aventar eventuales críticas de inconstitucionalidad se señala que la facultad para disponer reestructuraciones presupuestarias no menoscaba "las atribuciones constitucionales otorgadas al Poder Legislativo, quien reserva la función posterior de contralor cuando debe aprobar o desechar la cuenta de inversión". La cuestión trascendental del proyecto emerge cuando se hace referencia a "que con posterioridad a la sanción de la ley de presupuesto surgen situaciones de ineludible cumplimiento, relacionadas con la responsabilidad propia del Poder Ejecutivo Nacional que requieren modificaciones presupuestarias que implican, principalmente, cambios de finalidades". V El proceso de elaboración de la ley de presupuesto nacional en la actualidad 1. El proyecto de ley de Presupuesto nacional La tarea de elaboración y aprobación del proyecto de ley de Presupuesto nacional que la Constitución asigna al Poder Ejecutivo(6) es una derivación natural de su función de jefe del gobierno y de su responsabilidad política por la administración general del país(7). El proyecto de ley presupuestaria enviado a la Cámara de Diputados debe ir acompañado de un Mensaje que contenga los objetivos que el Poder Ejecutivo se propone alcanzar mediante el programa general de gobierno(8), el plan de inversiones públicas(9), las explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar y el programa monetario y el presupuesto

de divisas, como soporte para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general(10). Dicho mensaje debe contener asimismo un análisis de la situación económico-social del país, las principales medidas de política económica que enmarcaron la política presupuestaria, el marco financiero global de proyecto de presupuesto y las prioridades que contiene. Ello acompañado por los cuadros estadísticos y las proyecciones que fundamenten la política presupuestaria y los demás necesarios para información del Poder Legislativo(11). 2. El Congreso y la fijación del presupuesto El art. 75 –inc. 8º– de la Constitución establece que corresponde al Congreso "fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el párr. 3º del inc. 2º de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión". En la tarea de análisis y discusión parlamentaria del presupuesto se materializa el sistema de frenos y contrapesos inherente al sistema de división de poderes aquel en cuya virtud Alberdi proyectó atribuir al órgano legislativo "el poder de crear los recursos y votar los gastos públicos" y al Poder Ejecutivo "el poder de recaudar, administrar y emplear esos recursos en los gastos designados". Tan concluyente fue que sentenció que "toda la libertad del país depende de la verdad en esa división del poder"(12). Es del caso señalar que la función legislativa del Congreso en materia presupuestaria no se reduce a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo, sino que el Poder Legislativo recibe el proyecto en cuestión y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte(13). El Congreso debe cumplir un rol esencial en la fijación del presupuesto al excluir la arbitrariedad en el uso de los fondos públicos que conforman el Tesoro nacional y que se evidencia en la evaluación del criterio con que el Poder Ejecutivo confecciona el proyecto de ley de Presupuesto nacional. Dicho análisis y evaluación consiste en aplicar las mismas pautas de distribución de los tributos coparticipables entre la Nación, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la hora de decidir la composición y finalidad del gasto nacional(14). La relevancia de la misión encomendada al Congreso Nacional fue puesta de manifiesto al debatirse el alcance de la norma constitucional en comentario en la Convención Constituyente de 1994. En dicha oportunidad el miembro informante del dictamen de comisión de mayoría(15) puso de relieve que "la nueva redacción sugerida pone el acento

en la importancia del presupuesto como instrumento de gobierno y como herramienta de planificación económica. De esta manera, merece ser destacado que se jerarquiza el rol del Parlamento, ya que deberá evaluar no una mera planilla de gastos y recursos sino la armonización de las metas presupuestarias con el programa general de gobierno y con el plan de inversiones públicas"(16). 3. Las pautas constitucionales de distribución de los fondos públicos En punto al cometido indicado la remisión efectuada por el inc. 8º del art. 75 de la Constitución al párr.3º del inc. 2º exige determinar el modo en que deben ser aplicadas las pautas allí indicadas. Es del caso señalar que la remisión efectuada por el inc. 8º a las pautas del párr. 3º del inc. 2º debe interpretarse a favor del conjunto y no a un solo grupo de ellas pese a la opinión de cierto convencional constituyente que se pronunciara a favor de la remisión parcial(17). En tal sentido, no resulta plausible excluir la aplicación de la primer pauta contenida en el párr. 3º del inc. 2º en cuanto señala que "la distribución entre la Nación, las Provincias y la ciudad de Buenos y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto" por la sola circunstancia de mencionarse aquellas unidades políticas. En efecto, las nociones relativas a competencias, servicios y funciones deben relacionarse ineludiblemente con las Jurisdicciones y Organismos Descentralizados comprendidas en el proyecto de ley de presupuesto general(18), cuyos anteproyectos de presupuesto forman la base del proyecto de ley de presupuesto general(19). En consecuencia, en lo que se refiere a los fondos destinados al funcionamiento de las Jurisdicciones Institucionales Poder Legislativo, Poder Judicial, Ministerio Público, Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional y al funcionamiento de los Organismos Descentralizados la distribución debe hacerse en relación directa a sus competencias, servicios y funciones aplicando criterios objetivos de reparto. En lo que se refiere a las Jurisdicciones Administrativo-Financieras "Servicio de la Deuda Pública" y "Obligaciones a cargo del Tesoro" la distribución debe atender directamente al objeto de su finalidad. En lo que se refiere a la segunda pauta la misma establece que la distribución de fondos "será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional". En rigor, la formulación de la pauta comprende tres valores a observar (equidad,

solidaridad y equivalencia) para la consecución de tres objetivos (desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades). Tales objetivos guardan una identidad sustancial con los contemplados en la cláusula del progreso(20) y especialmente en la cláusula de desarrollo humano(21) siendo el Poder Legislativo el órgano constitucional natural que debe decidir el modo de hacerlos efectivos. Se deduce de lo expuesto que el Congreso en uso de atribuciones exclusivas está llamado a evaluar la distribución de los fondos propuesta por la política de gobierno a la luz de los valores y fines contemplados en la citada pauta constitucional. En referencia a ello Bidart Campos señala que "estamos frente a un standard que grava a los poderes públicos con un deber positivo impostergable que no permite maniobrar los recursos y gastos de cualquier manera, ni destinar a los derechos sociales el remanente o el residuo que quede como sobrante después de anteponer otras prioridades seleccionadas por puros criterios de conveniencia financiera o fiscal, o de políticas evaluadas solamente por las técnicas económicas"(22). 4. La ejecución del presupuesto Una vez que el Congreso decide y aprueba por ley el presupuesto el Jefe de Gabinete debe llevar a cabo su ejecución(23) bajo la supervisión del Presidente de la Nación. La Constitución es explícita al señalar que la supervisión que ejerce el Presidente sobre la inversión de las rentas de la Nación debe ser "con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales"(24). Consecuente con ello la LAF establece que "una vez promulgada la ley de presupuesto general el Poder Ejecutivo decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos... El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento"(25). La sujeción del Poder Ejecutivo a la ley decidida por el Congreso es puesta de resalto por Joaquín V. González al comentar que en la Constitución "hay una facultad del Congreso para fijar en la Ley de Presupuesto todos los gastos, y una limitación a las facultades del Poder Ejecutivo en el uso de las sumas que esa ley señala... En el lenguaje constitucional, el presupuesto es, pues, una ley anual en la que se enumeran todos los gastos que deben ser cubiertos por el Tesoro, según decretos del Poder Ejecutivo, el cual no puede ordenar ninguna inversión que en esa ley [decidida exclusivamente por el Congreso](26) no se halle fijada"(27).

5. El control de la ejecución del presupuesto Un eslabón adicional del sistema de frenos y contrapesos inherente al sistema de división de poderes se encuentra en la atribución propia del Congreso de aprobar o desechar la cuenta de inversión(28) oportunidad en que se evidencia el control posterior de la ejecución de la ley decidida por el órgano parlamentario. Asimismo, la función resulta reforzada constitucionalmente a partir de 1994, si bien consagrada legislativamente con anterioridad a través de la LAF, al asignársele al Poder Legislativo la atribución propia de "control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos"(29). En dicho cometido el Poder Legislativo se vale de la opinión brindada por la Auditoría General de la Nación, organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía funcional que "tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración pública centralizada y descentralizada" y que interviene "necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos"(30). Pero el presupuesto básico para que el control ex post pueda ser realizado por el Congreso es que la ley sea exclusivamente decidida por aquél con arreglo a las pautas constitucionales de distribución del gasto público, constituyendo así, el parámetro objetivo a observar por el Jefe de Gabinete de Ministros. Por el contrario, si la ley pudiera ser válidamente alterada por voluntad de éste desaparecería el parámetro objetivo sobre cuya base ejercer el control de su cumplimiento por recaer en una sola autoridad la decisión y ejecución de la ley de presupuesto(31). En consecuencia, es falaz el argumento ensayado por el Poder Ejecutivo en el Mensaje enviado al Congreso en cuanto sostiene que la facultad conferida al Jefe de Gabinete no menoscaba la atribución exclusiva de aquél al no modificarse el monto global del presupuesto y reconocerse su control posterior al aprobar o desechar la cuenta de inversión. VI La facultad atribuida al Jefe de Gabinete de Ministros por la ley 26.124 y el art. 29 de la Constitución Nacional En estricto rigor técnico el nuevo art. 37 de la LAF encuadra en el supuesto previsto por el art. 29 de la Constitución nacional(32) toda vez que al establecer que "el Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer... reestructuraciones presupuestarias está concediendo una facultad extraordinaria a una persona en virtud de la cual la fortuna de los argentinos queda a merced de su sola voluntad.

Constituye una facultad extraordinaria porque la Constitución no le asigna al Jefe de Gabinete de Ministros competencia alguna en la decisión del presupuesto nacional y porque resulta física y jurídicamente imposible que en su persona se encuentre reunida la representación de las Provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del pueblo de la Nación, necesaria para compulsar la verificación de las pautas constitucionales de distribución del gasto público (art. 75, inc. 2º, párr. 3º) y para decidir su aprobación al fijar el presupuesto nacional (art. 75, inc. 8º). En consecuencia, la reforma introducida por la ley 26.124 al art. 37 de la ley 24.156 coloca al Jefe de Gabinete de Ministros en una posición institucional con facultades que no son las naturales del cargo bastando su sola voluntad para determinar las prioridades del gasto nacional soslayando la voluntad de los intereses contrapuestos en el debate que valida constitucionalmente la ley de presupuesto decidida por el Congreso de la Nación. VII Inaplicabilidad del art. 76 de la Constitución Nacional En la ley 26.124 no se invoca técnicamente el ejercicio de delegación legislativa alguna a los efectos de convalidar la facultad concedida al Jefe de Gabinete. No obstante ello, resulta del caso señalar que el instituto tampoco sería susceptible de aplicación al caso. Ello por cuanto si bien la reforma constitucional de 1994 introdujo el instituto de la delegación legislativa a través del art. 76(33) lo cierto es que la garantía de la forma representativa republicana federal de gobierno fue ratificada sin modificaciones por la Convención Constituyente. En efecto, la ley declarativa de necesidad de la reforma prohibió terminantemente a ésta "introducir modificación alguna a las Declaraciones, Derechos y Garantías contenidos en el Capítulo Único de la Primera Parte de la Constitución Nacional"(34). En consecuencia, las normas anteriores que no tuvieron enmiendas conservan su vigencia normológica a partir de la fecha en que el respectivo autor las insertó a la Constitución (1853, 1860, 1866, 1898, 1957)(35). Por lo tanto si la Convención Constituyente no tenía competencia para modificar directamente el art. 1º de la Constitución Nacional tampoco la tenía para alterarla indirectamente mediante incorporación de nuevas cláusulas o modificación de las preexistentes en la Segunda Parte [Orgánica] de la Constitución nacional, a la sazón, el mentado art. 76.

En estricto rigor técnico el art. 75, inc. 8º de la Constitución entraña una norma de competencia(36) que reserva a una específica fuente de derecho (ley formal) y a uno de los órganos constitucionales (Poder Legislativo) la fijación material del presupuesto debiendo observar las mismas pautas de distribución que al decidir la distribución de los tributos coparticipables. Como tal, la norma constitucional citada es una norma de reserva que no sólo circunscribe el radio de acción de la fuente de derecho a la que se refiere sino que además lo hace respecto de todas las restantes fuentes. En este sentido toda disposición constitucional que reserva a la ley una determinada materia hace al menos tres cosas: a) permite a la ley regular aquella materia; b) prohíbe a toda otra fuente regular aquella misma materia; y finalmente, por consecuencia, c) prohíbe a la ley misma delegar en otras fuentes la regulación de la materia en cuestión(37), constituyendo una limitación para el propio legislador(38). Cuando la ley viola la norma constitucional que le reserva la regulación de una determinada materia, mediante la delegación que dispone, la misma resulta afectada por el vicio de incompetencia material negativa, y por lo tanto, nula de nulidad absoluta. Ello por cuanto las normas de competencia definen las condiciones y límites dentro de los cuales es válida una decisión de una autoridad jurídica (en el caso el Poder Legislativo). Cuando no se cumplen las condiciones estipuladas el resultado es nulidad, es decir, fracaso en el empeño de producir los efectos jurídicos deseados(39). El vicio se produce por el reenvío a una fuente distinta y subordinada dado que por la ley delegante se atribuye una competencia normativa a una fuente distinta de la ley (un reglamento delegado del ejecutivo) en una materia como la relativa a la fijación del Presupuesto nacional que la Constitución quiere que sea regulada sólo por la ley, y, en consecuencia, excluye de la competencia normativa a toda fuente que no sea la ley(40). VIII La garantía constitucional vulnerada En atención a las consideraciones expuestas la sanción de la ley 26.124 consagra una flagrante violación de la garantía de la forma representativa republicana federal de gobierno.

La garantía comprende las tres características de la forma de gobierno adoptada por la Nación Argentina: republicana (división de los poderes), representativa (democrática) y federal (subordinación de los ordenamientos provinciales y de la ciudad Autónoma de Buenos Aires al ordenamiento nacional). 1. La división de poderes La división de poderes en nuestro derecho constitucional responde a la ideología de seguridad y control que organiza toda una estructura de contención del poder para proteger a los hombres en su libertad y sus derechos. Es importante reconocer que la estructura divisoria debe interpretarse en torno de la finalidad básica que persigue: evitar la concentración que degenera en tiranía (o totalitarismo), y resguardar la libertad de personas, asociaciones, grupos sociales, etcétera(41). Por ello, la injerencia del Jefe de Gabinete de Ministros en una materia de decisión exclusiva del Congreso Nacional implica dejar sin efecto la manda constitucional de que sea el Poder Legislativo el único que, luego de analizar si la composición y finalidades de distribución de los fondos públicos se ajustan objetivamente a las pautas constitucionales(42), decida su fijación(43). Esta función se deriva de una competencia de ejercicio obligatorio que sólo el Poder Legislativo puede realizar en garantía de los derechos de los habitantes y que no es susceptible de renuncia alguna. En tal sentido el cambio de la aplicación de los recursos a finalidades no previstas ni contempladas oportunamente por el órgano legislativo implica vaciar de contenido material a la tarea encomendada al órgano representativo de la voluntad del pueblo y de las Provincias transformándola en una intervención formal habilitante de la concentración del poder en beneficio del arbitrio del Poder Ejecutivo. Así pues el contralor posterior aludido resulta de cumplimiento imposible por ausencia de ley presupuestaria en sentido estrictamente constitucional. Aún más. Lo que no ha sido debidamente advertido es que con la reforma sancionada el Jefe de Gabinete se hallaría técnicamente habilitado para manejar discrecionalmente las asignaciones presupuestarias que tienen por finalidad cubrir los gastos operativos del Poder Legislativo y del Poder Judicial, erigiéndose así en una potencial arma de coacción económico-financiera incompatible con la existencia de un Estado de Derecho. 2. La forma representativa y federal de gobierno La forma representativa y federal de gobierno justifica su existencia en que las cuestiones

de mayor trascendencia institucional deban ser decididas, consensuadas y aprobadas en aquel ámbito en que el pueblo y las Provincias puedan ejercer su poder político en forma coordinada a través de su representación el primero, en la Cámara de Diputados(44) y las segundas, en la Cámara de Senadores(45). El verbo de Echeverría refleja su sentido: "El legislativo representa la razón del pueblo, el judicial su justicia, el ejecutivo su acción y voluntad; el primero labra la ley, el segundo la aplica, el tercero la ejecuta; aquél vota las erogaciones e impuestos y es órgano inmediato de los deseos y necesidades del pueblo; éste es órgano de la justicia social, manifestada en las leyes; el último, administrador y gestor infatigable de los intereses sociales"(46). En atención a lo anteriormente señalado cabe concluir que en su nueva redacción el art. 37 de la LAF vulnera la forma representativa y federal de gobierno en la medida que el Poder Legislativo ha renunciado en lo sucesivo a su función representativa y federal al conceder a un funcionario del Poder Ejecutivo la facultad de neutralizar los efectos de su ejercicio. voces: constitución nacional - poder ejecutivo - poder legislativo - estado nacional - administración pública 1 - B.O. 8-8-06 [EDLA, 1992-364]. 2 - Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional ("LAF"). 3 - La norma reglamentaria (art. 37, Anexo aprobado por el decreto 2666/92) dispone: "Al decretarse la distribución administrativa del Presupuesto de gastos, el Poder Ejecutivo Nacional establecerá los alcances y mecanismos para llevar a cabo las modificaciones al Presupuesto General, dentro de los límites que la Ley le señala". "Las solicitudes de modificaciones al Presupuesto General de la Administración Nacional deberán ser presentadas ante la Oficina Nacional de Presupuesto, mediante la remisión del proyecto de acto administrativo que corresponda, acompañado de la respectiva justificación y de acuerdo a las normas e instrucciones que dicha Oficina Nacional establezca". "Para los casos en que las modificaciones se aprueben a nivel de las propias Jurisdicciones y Entidades, el decreto que establezca la distribución administrativa deberá fijar los plazos y las formas para la comunicación, a la Oficina Nacional de Presupuesto, de los ajustes operados". 4 - LRF [EDLA, 2004-B-60]. 5 - Mensaje PEN nº 816/06. En el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo el párr. 3º comenzaba diciendo "Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones...", en tanto que no figuraba el último párrafo que hace referencia al incremento de las partidas de gastos reservados y de inteligencia reservados al Congreso de la Nación.

6 - CN, art. 100, inc. 6º. 7 - CN, art. 99, inc. 1º. 8 - LAF, art. 26; CN, art. 75, inc. 8º. 9 - CN, art. 75, inc. 8º. 10 - LAF, arts. 24 y 26. 11 - LAF, Dec. Regl. 2662/92, art. 25. 12 - Alberdi, Juan B., Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853, Cap. V, pág. 306, Librería "El Foro", Buenos Aires, 1993. 13 - CS, "Zofracor", Fallos, 325:2394. 14 - Así, el inc. 2º del art. 75 tras señalar que "una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos" precisa en su tercer párrafo -al que remite el inc. 8º del art. 75- que "la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional". 15 - Obra de la Convención Nacional Constituyente 1994, t. IV, pág. 3998, Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, Ministerio de Justicia de la Nación. Dictamen de Comisión nº 25, de la comisión de Competencia Federal y de Régimen Federal, sus Economías y Autonomía municipal a la comisión de Redacción. Tema: Régimen de coparticipación. 16 - Obra..., t. VI, pág. 5371, 24ª Reunión - 3ª Sesión Ordinaria (continuación), 4 de agosto de 1994. 17 - En respuesta al interrogante del convencional López de Zavalía: "quiero que me aclaren cuál es el sentido de la referencia que se hace al tercer párrafo del inc. 2º de este artículo. Formulo esta pregunta porque el tercer párrafo habla de la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires" el convencional González respondió: "cuando el artículo en tratamiento remite al párr. 3º del inc. 2º, lo hace con referencia a la parte que indica: ’será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional’" (Obra..., t. VI, págs. 5747, 5748). 18 - LAF, arts. 9º y 25. 19 - LAF, art. 25: "Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general". En el contexto de la LAF debe entenderse por jurisdicción "a cada una de las siguientes unidades: a) Institucionales: Poder Legislativo; Poder Judicial; Ministerio Público; Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo nacional; b)

Administrativo-Financieras: Servicio de la Deuda Pública; Obligaciones a cargo del Tesoro (art. 9º). 20 - Por el art. 75, inc. 18 de la Constitución se establece que corresponde al Congreso "proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y al bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo". 21 - Por el art. 75, inc. 19 de la Constitución se establece que corresponde al Congreso: 1. "Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento". 2. "Proveer al crecimiento armónico de las Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen". 3. "Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y de la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. 4. "Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultura, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales". 22 - Bidart Campos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, nueva edición ampliada y actualizada a 1999-2001, Buenos Aires, Ediar, 2001, t. I-B, pág. 15. 23 - CN, art. 100, inc. 7º. 24 - CN, art. 100, inc. 10. 25 - LAF, art. 30. 26 - Nota del autor. 27 - González, Joaquín V., Manual de la Constitución Argentina, Obras Completas, Universidad Nacional de la Plata, Buenos Aires, 1935, vol. III, pág. 382. 28 - CN, art. 75, inc. 8º. 29 - CN, art. 85, párr. 1º. 30 - CN, art. 85, párrs. 2º y 4º. 31 - Como expresa Bielsa "la potestad del Congreso... en lo que concierne al

examen y aprobación de la gestión financiera del Poder Ejecutivo, es un corolario lógico de su poder de establecer contribuciones y afectar el producto de ellas a los gastos de la Nación, gastos que solamente pueden realizarse en virtud de autorización legal. Si los representantes del pueblo deben votar las contribuciones y autorizar gastos, justo es que quien ejecuta esos gastos, o sea el Poder Ejecutivo, rinda cuenta antes esos representantes, que forman el poder que lo autorizó para realizarlos en manera determinada. Por eso la Constitución atribuye al Congreso expresamente esa potestad (art. 67, inc. 7º). La aprobación y, en su caso, el rechazo de la cuenta de inversión tiene efectos políticos y jurídicos respecto del Poder Ejecutivo, en cuanto a su gestión administrativo financiera, y efectos jurídicos respecto de los actos que se han realizado en esa gestión" (Bielsa, Rafael, Derecho Constitucional, 3ª ed. aumentada, Buenos Aires, Depalma, 1959, págs. 582-583). 32 - El art. 29 dispone que "El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria". 33 - El párr. 1º del art. 76 de la Constitución Nacional reza: "Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". 34 - Ley 24.309 [EDLA, 1994-A-116], art. 7º. 35 - Bidart Campos, Germán J., Manual de la Constitución Reformada, t. I, 2ª reimp., Buenos Aires, Ediar, 1998, págs. 303-304. 36 - Vanossi, Jorge R. A., Teoría Constitucional, Teoría Constituyente, 2ª ed. actualizada, Buenos Aires, Depalma, 2000, vol. I, págs. 138-140. 37 - Guastini, Riccardo, La invalidez, en "Distinguiendo. Estudios de teoría y metateoría del derecho", Barcelona, Gedisa, 1999, págs. 325-329. 38 - Guastini, Riccardo, La costituzione come limite alla legislazione, pág. 108, en Analisi e diritto 1998, ricerche di giurisprudenza analitica, Facoltà di Giurisprudenza (Università degli studi di Genova), (http://www.giuri.unige.it). 39 - Bulygin, Eugenio, Sobre las normas de competencia, en Análisis Lógico y Derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, págs. 490-491. 40 - Guastini, La invalidez, cit., pág. 336. 41 - Bidart Campos, Germán J., Tratado..., cit., t. II-A, pág. 437. 42 - CN, art. 75, inc. 2º, párr. 3º. 43 - CN, art. 75, inc. 8º. 44 - CN, arts. 22 y 45. 45 - CN, arts. 54 y 126.

46 - Echeverría, Esteban, Dogma socialista y otras páginas políticas, X. 12. Organización de la Patria sobre la base democrática, Buenos Aires, Ediciones Estrada, 1956.