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LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO

MEXICANO: PLEBISCITO, REFERENDUM E INICIATIVA CIUDADANA

Christian Manuel CRUZ ARCHULETA1

SUMARIO: I. Aspectos generales. II. Tipos de democracia. III.

Mecanismos de democracia semidirecta. IV. Experiencia de las

entidades federativas en México. V. La participación ciudadana:

consideraciones finales. VI. Bibliografía

I. ASPECTOS GENERALES

En México después de muchos años y malas experiencias, estamos

consolidando nuestra democracia. El proceso de consolidación está comenzando,

por lo que es apremiante fortalecer los mecanismos normativos para contribuir a la

participación ciudadano en la vida política del país.

Las reformas constitucionales, que recientemente se efectuaron a la

máxima Carta Política Mexicana adicionaron figuras como la consulta popular,

iniciativa popular y candidaturas ciudadanas. Dichas adiciones, le han dado una

nueva alternativa al ciudadano para no solamente ejercer una democracia

representativa por medio del sufragio, sino la oportunidad para ejercer una

democracia semidirecta.

Es de advertir que los mecanismos de democracia semidirecta, ya aludidos,

formaban parte ya del sistema jurídico de las Constituciones, leyes y reglamentos

locales.

El trabajo que se propone, es un estudio jurídico, de tipo descriptivo, que

permita analizar comparativamente, desde el derecho constitucional y electoral,

las formas, procedimientos y límites de las figuras de democracia semidirecta, a

partir de la experiencia de las entidades federativas y, con estos antecedentes,

1 Alumno del sexto semestre de la Licenciatura en Derecho, Departamento de Ciencias Sociales, Unidad Regional Sur.

2

determinar la necesaria culturización ciudadana de participación, como primer

paso para la democratización de cualquier sociedad.

II. TIPOS DE DEMOCRACIA

La conceptualización de democracia no tiene un significado universal, la

forma específica que adquiere la democracia en los países está determinada en

gran medida por las circunstancias políticas, sociales y económicas, así como

factores históricos, tradicionales y culturales.

Al hablar de la democracia nos tenemos que remontar indiscutiblemente a

sus orígenes en Grecia alrededor del siglo V antes de Cristo. En Atenas los

ciudadanos se reunían varias veces al año (alrededor de 40) en la colina de Pynx

para discutir temas propuestos por el “comité de los 50”. Para realizar dichas

reuniones, y para que las decisiones fuesen válidas, se necesitaba un quórum de

por lo menos 6,000 participantes. Esta democracia es la llamada “Democracia

Directa” en donde el ciudadano de una manera pura participa en las decisiones –

trascendentales o no- de su comunidad.2

El mismo Hans Kelsen, defensor de la democracia directa, la definió como

el hecho de que la legislación, lo mismo que las principales funciones ejecutivas y

judiciales, son ejercidas por los ciudadanos en masas, reunidos en asamblea.3

Se calcula que la democracia directa desapareció 4 en año 323 a.C y que

su duración fue por aproximadamente siglo y medio. Después del declive de la

democracia griega no se volvió a hablar de ella hasta 2,000 años después.

2 La democracia directa en la antigua Grecia fue a medias ya que no había una

igualdad; los esclavos y las mujeres no podían participar en las Asambleas, e

incluso, la ciudadanía se obtenía cuando el padre de familia fallecía.

3 Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, 15a. ed., México,

UNAM, 1969, p. 342.

3

Hoy no podemos hablar de que sea factible una democracia directa en los

distintos Estados del mundo, ya que no se cuenta con las mismas condiciones

económicas y sociales para que pueda llevarse a cabo. La población que

conforma los Estados es de decenas de millones de personas, mismas que

físicamente no podrían reunirse en un solo lugar para expresar su opinión y tomar

decisiones. Es por ello que vivimos una democracia representativa5, en donde el

ciudadano elige a quienes “ejercerán la soberanía” que el ciudadano tiene

originalmente6. Giovanni Sartori menciona que en la democracia representativa “el

pueblo no gobierna pero elige a representantes que lo gobiernen”.7

Sin embargo pareciera que este tipo de democracia ha creado un

desencanto político en la población; podríamos hablar de una separación—

intencional o no — entre los representantes y los representados. El representante

no siempre sirve a los intereses de quien representa; más bien hay ocasiones en

que representa los intereses de su partido e incluso, hasta personales. Hanna

Pitkin mencione que “cuando hablamos de representación política nos referimos a

individuos que actúan en un sistema representativo institucionalizado, y en ese

contextos sus acciones se vuelven representativa”8. Pitkin señala que es una

democracia representativa por el solo hecho de que hay un sistema representativo

4 La palabra democracia desapareció de la escena aproximadamente por 2,000

años. Aunado a esto se perdió el interés político de la población que fue

desplazado por un interés teológico tras la aparición del cristianismo.

5 También conocida como Democracia Indirecta

6 El artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala

que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, pero es en el

artículo 42 en donde se menciona que dicha soberanía se ejerce por medio de los

poderes de la unión.

7 Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia. El debate contemporáneo, México,

Alianza Universidad.1989, t.I, p.150

8 Hanna Pitkin, The concept of Representation, University of California

Press,Berkeley, Calif., 1967, p.195

4

institucionalizado, y eso no implica que haya una verdadera representación del

ciudadano común. Esta inconformidad se ve reflejada en la Segunda Encuesta

Nacional de Cultura Constitucional: legalidad, legitimidad de las instituciones y

rediseño del Estado, realizada por la UNAM, en donde el 60% de los encuestados

señalo que los Gobernadores y Presidentes Municipales hacen “poco” caso a la

ciudadanía; en cuanto al Presidente de la República y los legisladores, el 50% el

grado de desconfianza disminuye al 50%. 9

Es por ello que tenemos que hablar de una alternativa que coadyuve a

enriquecer la vida democrática de un país: la Democracia Semidirecta. Al hablar

de Democracia Semidirecta, hacemos referencia a la democracia representativa

con la incorporación de mecanismos de democracia directa, esto es, de un

régimen esencialmente representativo complementado con instancias de

participación popular directa en las decisiones públicas10. Los argumentos de

quienes defienden la existencia de los mecanismos de democracia semidirecta

9 Fuente consultada en Diciembre 2011

www.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/EncuestaConstitucion/ ; los diputados

y partidos políticos fueron de los peores evaluados con una puntuación de 5.6 y

5.5 respectivamente, en una escala donde el mayor grado de confianza es de 7.1.

10 Puertas Gómez, Gerardo, Democracia e instituciones de democracia

semidirecta, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de

la Federación, México, núm. 11,1998, pp. 78 y 79. De una manera más amplía,

André Hauriou señala que la Democracia Semidirecta “tiene como rasgo peculiar

que, a través de estos procedimientos, el pueblo, es decir los propios ciudadanos

en el ejercicio de su derecho político de participación en la dirección de los

asuntos públicos, son quienes determinan, en forma casuística, cual es el

contenido de dichas decisiones, expresando su aprobación o rechazo a las

mismas o a la gestión gubernamental, son congregarse o reunirse y sin requerir de

intermediarios o representantes; se trata de una suerte de democracia

autogobernante” (véase Hauriou, Andrém Derecho constitucional e instituciones

políticas, 40a ed., Barcelona, Ariel, 1971 pp.485-487 )

5

están en el tenor de que es una válvula de escape al sistema democrático

monopolizado por los partidos, habiendo así una mayor fidelidad entre la realidad

social y las decisiones que se toman. El otro sector, quienes dicen no estar de

acuerdo con ella, menciona que en ella la mayoría lo gana todo y la minoría lo

pierde todo. Incluso dentro de sus posicionamientos han señalado que los que

promuevan estos mecanismos pueden llegar a ser grupos de presión lejanos a la

búsqueda del bienestar comunitario. Sin embargo, los supuestos señalados por la

el sector en contra, se pueden prever en las leyes que regulan la materia de la

participación ciudadana y ponerle “candados legislativos” o medidas que controlen

a esos “grupos de presión”.

III. MECANISMOS DE LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA

Dentro de los mecanismos de la Democracia Semidirecta encontramos una

gran variedad, pero en este trabajo solo abordaremos tres: plebiscito, referéndum

e iniciativa ciudadana.

a) Plebiscito

Es la consulta que el gobierno hace al cuerpo electoral sobre un acto de

naturaleza gubernamental o constitucional, es decir político, en el genuino sentido

de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política,

aunque susceptible quizá de tomar una forma jurídica11

El plebiscito ha sido usado desde el siglo IV antes de Cristo, en donde los

romanos recurrieron a él para legitimar sus decisiones ante la asamblea de los

plebeyos. En Francia, Napoleón Bonaparte, la utilizo para justificar sus campañas

militares en suelo europeo, pero también lo usó tres veces en la política interna

11 Gamboa Montejano, et. al.,”Democracia directa: referéndum, plebiscito e

iniciativa popular: Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LVIII

Legislatura, así como derecho comparado y opiniones especializadas”, México,

Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, Dirección General de Bibliotecas, Servicio

de Investigación y Análisis, División de Política Interior, marzo 2003, p.5.

6

para la aprobación de modificaciones a la Constitución, que consagraron, poco a

poco, la concentración de poder en sus manos12.

b) Referéndum

Este mecanismo de la democracia participativa tiene un carácter

estrictamente normativo y su objeto es la creación, modificación y adición o

derogación (o en su caso, abrogación) de normas jurídicas generales e, incluso,

de enteros ordenamientos jurídicos, como lo es la Constitución o leyes

fundamentales, leyes ordinarias, reglamentos, bandos municipales o acuerdos

administrativos de validez general13

El referéndum se puede presentar en dos modalidades básicas: la primera

de ellas es cuando se trate de materia constitucional (Referéndum Constitucional),

y la segunda, cuando se trate de una ley (Referéndum Legislativo o legal).

También puede adoptar una tercera modalidad, que es el Referéndum

Reglamentario en donde se ponen a consideración las normas generales

municipales.

c) Iniciativa ciudadana (o popular)

Es un derecho de los ciudadanos para intervenir directamente en la

legislación o cuestiones constitucionales, respetando ciertos requisitos: puede ser

suspensiva cuando su objeto deja sin efecto a una ley ya votada (efecto de veto);

abrogativa, si el texto en cuestión ya ha sido promulgado y está en vigor, y

12 Prud’Homme, Jean-Francois, Consulta popular y democracia directa, Cuadernos

de Divulgación de la Cultura Democrática, 2a. ed., IFE, 2001,

http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di.

htm

13Concha Cantú, Hugo, Sistema Representativo y Democracia Semidirecta ,1a.

ed., México, UNAM, 2002, p. 605.,

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=345

7

propositiva (la verdadera iniciativa), cuando se trata de hacer entrar al sistema

normativo una nueva norma.14

IV. EXPERIENCIA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MÉXICO

A partir de las reformas hechas en el año de 1999 al segundo párrafo del

artículo 115 constitucional, donde se buscó facilitar el impulso de la participación

ciudadana para encontrar soluciones a diversos problemas de planeación,

urbanismo y ecología a nivel municipal; es importante señalar que diversas

entidades de la república han creado el entramado jurídico en los diez últimos

años, que permita una efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones

para el ámbito estatal y municipal, que incluye mecanismos de democracia directa

o semidirecta, como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular, siendo

estos métodos clave para transformar la relación entre gobierno y sociedad, y por

ende, lograr un real proceso de consolidación democrática.

El 9 de Agosto de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la

llamada “Reforma Política” que dentro de su gran contenido se encuentran dos

que nos competen en el presente trabajo: la iniciativa ciudadana y la consulta

popular. Sin embargo, los mecanismos de democracia semidirecta no son nuevos

en el ordenamiento jurídico mexicano. Colima, por ejemplo, desde el 15 de Enero

de 2000 ya regulaba dichos mecanismos; incluso, en 1977 se contempló el

referéndum para el gobierno del Distrito Federal, pero debido a su ineficacia por

no contar con una Ley que lo reglamentara, se derogo en 1987. Se volvió a

retomar el referéndum junto con otros mecanismos de democracia semidirecta en

1998 con la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.15

14 Concha Cantú, Hugo op. cit., nota 12 p. 368

15 “Conclusiones alcanzadas en la Secretaría de Gobernación por el Partido

Revolucionario Institucional, el Partido de la Revolución Democrática, y el Partido

8

Actualmente todas las entidades federativas y el Distrito Federal –excepto

Campeche e Hidalgo- contemplan por lo menos algún mecanismo de democracia

semidirecta, ya sea en su Constitución Local- o Estatuto, tratándose del DF- en la

Ley de Participación Ciudadana o en el Código Electoral Local.

Dentro de esas Entidades Federativas, 30 contemplan la figura del

referéndum.; 28 regulado y reglamentado el plebiscito; 24 contemplan dentro de

su Constitución o Ley de Participación ciudadana la Iniciativa Popular.16 Las

regulaciones de los mecanismos en estudio varía de acuerdo a cada Entidad; por

ejemplo en el caso de Veracruz los ciudadanos no tienen el derecho de solicitar el

referéndum ni el plebiscito17, solamente el Congreso, Gobernador o los

Ayuntamientos. En todos los demás Estados el ciudadano si puede solicitarlos.

En la mayoría de las Entidades en donde se regula el plebiscito y

referéndum, Los que pueden solicitarlos son el Gobernador, la mayoría del

Congreso -en el caso de Jalisco las dos terceras partes- y la mayoría de los

Ayuntamientos. En Baja California se puede realizar el plebiscito si dos o más

Ayuntamientos lo solicitan.

Los porcentajes de ciudadanos que pueden solicitar el referéndum o

plebiscito, varían; en Tlaxcala, Guanajuato, Morelos y Tabasco se requiere que

por lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral local

solicite estos; en cambio, en Guerrero se pide el 0.2% para solicitar el referéndum,

un 0.5 % para solicitar el plebiscito, y un 0.2 % de los ciudadanos para la iniciativa

popular.

Las materias que están excluidas del plebiscito, el referéndum y la iniciativa

popular son las relativas a materia tributaria, fiscal, ingresos y egresos,

del Trabajo en materia de reforma electoral y reforma política del Distrito Federal”,

La Jornada, México, 22 de Abril de 1996, pp.32 y 33

16 Ver información detallada en Cuadro 1

17 Artículo 3o. de la Ley de Refrendo, Plebiscito e Iniciativa Popular

9

expropiación y todas aquellas que tengan que ver con la organización interna de

los poderes estatales.

En cuanto a los periodos en que se realizarán el plebiscito y el referéndum

son contrarios; algunas entidades como Sonora prevén que el referéndum se

realice solamente cada 3 años, durante la jornada electoral; sin embargo en

Aguascalientes se prohíben la realización de algún plebiscito en año electoral.

Ahora, para que sean valida las decisiones tomadas a través del voto en el

plebiscito y referéndum, es necesario que participe por lo menos una tercera parte

de los inscritos en la lista nominal de electores, como lo es en el caso de Colima.

Los Estados que han utilizado estos mecanismos de democracia

semidirecta han sido pocos; En Baja California se realizó un plebiscito en 2012

para convertir San Quintín en Municipio, pero la ciudadanía voto para que no

fuese así. En Yucatán se han presentado por lo menos 4 solicitudes para realizar

algún plebiscito ante el Instituto Electoral de esa entidad; pero solamente se ha

realizado dos: en el municipio de Acanceh siendo este vinculatorio; En Guanajuato

también se realizó un plebiscito en 2010 pero no fue vinculatorio. En cuanto al

referéndum por lo en menos Chiapas y Yucatán se han presentado solicitudes

ante las autoridades correspondientes para que se lleven a cabo, pero en ninguno

procedió.

El mecanismo de iniciativa popular también ha sido poco utilizado. En Baja

California se presento una iniciativa para disminuir las curules en el Congreso del

Estado, promovido por la Iniciativa Ciudadana A.C.; en Yucatán, el Congreso del

Estado admitió la propuesta de adición a la “Ley de Protección Social de las

Personas en Edad Senescente del Estado de Yucatán”. En ambos casos, se

promovió por una organización civil.

10

CUADRO 1. Mecanismos de Democracia Semidirecta en las Entidades Federativas y el Distrito Federal

ENTIDAD FEDERATIVA

REF

PLEB

IN. POPU.

CONST

REGULADO POR LEY

REGLAMENTARIA

Aguascalientes X X X X

Baja California X X X X X

Baja California Sur

X X X

Campeche

Chiapas X X X X

Chihuahua X X X

Coahuila X X X X

Colima X X X X X

Distrito Federal X X X X

Durango X X X X

Estado. De México

X X X

Guanajuato X X X X X

Guerrero X X X X

Hidalgo

Jalisco X X X X X

Michoacán X X X X

Morelos X X X X

Nayarit X X X X X

Nuevo León X X X

Oaxaca X X X X

Puebla X X X X

Querétaro X X X X

Quintana Roo X X X X

San Luis Potosí X X X X

Sinaloa X X X X

Sonora X X X X X

Tabasco X X X X X

Tamaulipas X X X X

Tlaxcala X X X

Veracruz x x x x x

Yucatán x x x X

Zacatecas x x x x x

11

V. LA PARTICIPACION CIUDADANA. CONSIDERACIONES FINALES

La participación ciudadana es la columna vertebral de toda democracia;

ahora, tras ver la experiencia de las Entidades Federativas en México en un

sistema de democracia semidirecta, encontramos que el principal problema de su

poca eficacia es el desinterés de los ciudadanos. La Encuesta Nacional sobre

Cultura Política y Prácticas ciudadanas (ENCUP) realizada en 201218 muestra que

8 de cada 10 mexicanos percibe la política como algo muy complicado; 44 por

ciento de la población entrevistada, encuentra que para trabajar en una causa

común, resulta difícil o muy difícil organizarse con otros ciudadanos; 4 de cada 10

mexicanos piensan que en el futuro tendrán menos posibilidades de influir en las

decisiones de gobierno. Además, un dato que nos muestra el poco (o nulo)

conocimiento de los ciudadanos hacia los mecanismos de democracia

semidirecta, es que ante la existencia de un problema que aqueja a la ciudadanía,

resultó que las acciones más frecuentes a las que recurre el ciudadano para darle

solución son: organizarse con otras personas, quejarse ante las autoridades y

firmar cartas de apoyo.

En la Cuarta ENCUP realizada en 200819, cerca de la mitad de los

entrevistados opinó que estamos más cerca de un gobierno que impone, que de

uno que consulta; 3 cada 4 ciudadanos mexicanos señalo que percibían una

separación entre ellos y sus representantes en el Congreso de la Unión, diciendo

que tanto diputados como senadores, no veían por el intereses de sus

representados sino por el de sus partidos y el de ellos mismos. En la Tercer

ENCUP (2005)20 el 47% de los entrevistados dijo que estaba “poco o nada

satisfecho” con la democracia que se vive en México; sólo el 26% menciono que

estaba “Satisfecho o muy satisfecho”.

18 Para cotejar y ampliar la información confróntese las paginas oficiales,

disponibles en: www.encup.gob.mx/es/Encup/Quinta_ENCUP_2012

19 www.encup.gob.mx/es/Encup/Cuarta_ENCUP_2008

20 www.encup.gob.mx/es/Encup/Tercera_ENCUP_2005

12

Es menester que el gobierno — Federal, Estatal y Municipal— en el

respectivo ámbito de sus competencias, fomente la participación ciudadana

sometiendo a alguno de estos mecanismos, las políticas públicas que vayan a

realizar, los proyectos de leyes, y las adiciones o derogaciones a las

constituciones locales.

La ciudadanía debe coadyuvar con el gobierno, y los representantes

populares deben voltear hacia la sociedad para que estos últimos aprueben o

rechacen, según sea el caso, las decisiones que vayan a tomar sus

representantes en el ámbito de sus facultades. Solo así se podrán tomar las

decisiones que beneficien a la sociedad, disminuyendo el descontento que existe

en la población por no sentirse verdaderamente representado.

Parafraseando a Churchill, concluimos, la política es demasía importante

como para dejarla en manos de los políticos.

VI. BIBLIOGRAFÍA

CONCHA CANTÚ, Hugo, Sistema Representativo y Democracia Semidirecta ,1a. ed., México, UNAM, 2002, p. 605, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=345

GAMBOA Montejano, et. al.,”Democracia directa: referéndum, plebiscito e iniciativa popular: Estudio de las iniciativas presentadas sobre el tema en la LVIII Legislatura, así como derecho comparado y opiniones especializadas”, México, Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, Dirección General de Bibliotecas de Investigación y Análisis, División de Política Interior, marzo 2003, p.5

HAURIOU, Andrém; Derecho constitucional e instituciones políticas, 40a ed.,

Barcelona, Ariel, 1971 KELSEN, Hans. Teoría General del Derecho y del Estado, México, Universidad

Autónoma de México, XV edición, México

PRUD’HOMME, Jean-Francois, Consulta popular y democracia directa, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, 2a. ed., IFE, 2001, http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di.htm

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PUERTAS GÓMEZ, Gerardo, Democracia e instituciones de democracia

semidirecta, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, núm. 11,1998, pp. 78 y 79.

SARTORI, Giovanni, Teoría de la democracia. El debate contemporáneo, México, Alianza Universidad.1989, t.I,