LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA...SUMARIO 9 3.5. La potestad sancionadora y la distinción entre...

Facultad de Derecho

Departamento de Derecho Puacuteblico

Aacuterea de Derecho Constitucional

LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

TESIS DOCTORAL

Dir Prof Dr D Aacutengel J Goacutemez Montoro

JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ

Universidad de Navarra junio de 2011

Servicio de Publicaciones de la Universidad de Navarra

ISBN 84-8081-124-2

4 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ

A la Pequentildea Venecia que sufre

A mis padres por todo

A Rafael Tomaacutes en prenda de gratitud

SUMARIO

SUMARIO 5

INTRODUCCIOacuteN 19

PRIMERA PARTE APROXIMACIOacuteN AL CONCEPTO

DE DISCIPLINA PARLAMENTARIA

CAPIacuteTULO I DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA

DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN

CONCEPTUAL NEGATIVA 29

1 Las distintas acepciones del concepto de Disciplina Parlamentaria 29

2 La disciplina parlamentaria como arte o ciencia del buen gobierno de las

asambleas poliacuteticas 33

21 Los principios del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 33

211 Recta razoacuten 34

212 Libertad poliacutetica 36

213 Discusioacuten y publicidad 39

214 Representacioacuten poliacutetica 43

22 El arte de legislar Los fines del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 46

221 La libertad total de los parlamentarios 48

222 La fiel expresioacuten de la voluntad general 51

223 La preservacioacuten de las asambleas poliacuteticas 54

23 El talante moral del arte para el buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 56

24 Valoracioacuten criacutetica 64

3 La disciplina parlamentaria como disciplina de grupo 67

31 El problema 67


32 La disciplina de grupo en la doctrina espantildeola 75

33 Una propuesta de concepto 76

34 Los condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo 79

341 La Constitucioacuten 85

A El artiacuteculo 6 CE la claacuteusula del Estado de partidos 86

B El artiacuteculo 661 CE la conjuncioacuten normativa del principio de

representacioacuten y del principio democraacutetico 88

C El artiacuteculo 781 CE un dato nominal aportado por el constituyente 91

D El artiacuteculo 991 CE disciplina de grupo y estabilidad del Gobierno 94

342 Los reglamentos parlamentarios y las resoluciones supletorias

dictadas por los presidentes de las Caacutemaras 97

343 Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios 107

35 La instrumentalizacioacuten de los condicionantes juriacutedicos por parte de los

oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos parlamentarios o la

parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los partidos poliacuteticos 111

36 La incidencia disciplinaria sobre la conducta y quehacer de los

parlamentarios 121

37 La parlamentarizacioacuten de los estatutos de los partidos poliacuteticos como

fuente de la disciplina de grupo o la parlamentarizacioacuten material de los

partidos poliacuteticos 136

SEGUNDA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

COMO SISTEMA JURIacuteDICO SANCIONADOR

CAPIacuteTULO II FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-

FUNCIONALES DE LAS SANCIONES

PARLAMENTARIAS 149

1 El orden parlamentario como fin de los sistemas sancionadores intracaacutemaras 150

2 Justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias 159

21 El caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios 163

SUMARIO 7

22 Derecho a la autopreservacioacuten de las Caacutemaras y poderes disciplinarios 169

23 Poderes disciplinarios y privilegios parlamentarios 171

3 Desarrollo histoacuterico de la disciplina parlamentaria 176

31 La disciplina parlamentaria como categoriacutea histoacuterica 176

32 The High Court of Parliament Lex parliamenti Lex terrae 178

33 El obstruccionismo 182

331 La licitud del obstruccionismo 184

332 Los medios del obstruccionismo 186

333 La lucha contra el obstruccionismo 188

34 El filibusterismo 191

341 Concepto y origen 191

342 La constitucionalidad del filibusterismo 195

343 El filibusterismo como cultura poliacutetica 196

TERCERA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL

ESPANtildeOL

CAPIacuteTULO III EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE

LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 203

1 El concepto de disciplina parlamentaria 203

11 El estatus de la cuestioacuten 203

12 El concepto de disciplina parlamentaria en la doctrina espantildeola 208

13 Los efectos de la disciplina parlamentaria sobre la actividad de las

Caacutemaras 209

131 Autonomiacutea 210

132 Unidad 211

133 Eficacia 212



2 La disciplina parlamentaria y el ius puniendi del Estado 214

21 El problema 214

22 La unidad de los poderes punitivos del Estado 216

23 Las relaciones de sujecioacuten especial y el ius puniendi del Estado 221

24 El principio de legalidad y el ius puniendi del Estado 225

25 El encuadre del principio de la legalidad sancionadora en las diversas

potestades punitivas estatales 228

251 El artiacuteculo 251 CE y la potestad penal 229

252 El artiacuteculo 251 CE y la potestad administrativa sancionadora 230

253 El artiacuteculo 251 CE y la potestad disciplinaria 233

3 La potestad sancionadora de las Caacutemaras parlamentarias 235

31 La previsioacuten constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras 235

32 Los elementos de la potestad sancionadora de las Caacutemaras 236

321 Elemento normativo 237

322 Elemento orgaacutenico 237

323 Elemento subjetivo 239

324 Elemento material 240

325 Elemento teleoloacutegico 241

33 Los bienes juriacutedicos protegidos por la potestad sancionadora de las

Caacutemaras 241

331 Bienes juriacutedicos infravalentes 242

332 Bienes juriacutedicos supravalentes 243

34 La potestad sancionadora como expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de

los parlamentos 245

SUMARIO 9

35 La potestad sancionadora y la distincioacuten entre autonomiacutea parlamentaria

y autonomiacutea administrativa de los parlamentos 247

36 El desdoblamiento de la potestad sancionadora de las Caacutemaras poderes

administrativos y facultades de policiacutea 249

361 Poderes administrativos 250

A El problema 250

a Una propuesta de interpretacioacuten los poderes administrativos de los

presidentes como poderes disciplinarios 253

i El origen del artiacuteculo 723 CE 253

ii Argumentos para esta interpretacioacuten 255

b Algunos ejemplos disciplinarios del ordenamiento juriacutedico espantildeol 257

i La potestad disciplinaria de las administraciones puacuteblicas Las

relaciones de sujecioacuten especial 257

ii La potestad disciplinaria de las asociaciones 258

iii La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales 259

c La justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras en

materia de incumplimiento de los deberes de los

parlamentarios 260

362 Facultades de policiacutea 262

363 El acotamiento de la potestad sancionadora de las Caacutemaras en las

previsiones reglamentarias de disciplina parlamentaria 264

37 El artiacuteculo 251 CE y la potestad sancionadora de las Caacutemaras 267

371 Los criterios doctrinales en contra de la articulacioacuten teacutecnica del

251 CE con la potestad sancionadora de las Caacutemaras 267

A Artiacuteculo 251 CE y autonomiacutea parlamentaria 269

B Artiacuteculo 251 CE y capacidad autoorganizativa de las Caacutemaras 271

C Artiacuteculo 251 CE y eficacia funcional de las Caacutemaras 272

372 La interpretacioacuten del Tribunal Constitucional 273


373 El artiacuteculo 251 CE y el desdoblamiento de las potestades punitivas

de las Caacutemaras 276

A Principio de legalidad y potestades disciplinarias 277

B Principio de legalidad y funciones de policiacutea 278

4 Las fuentes del sistema juriacutedico sancionador de la disciplina

parlamentaria 280


42 Los reglamentos parlamentarios 287

43 La costumbre parlamentaria 291

44 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional 296

5 La previsioacuten de la disciplina parlamentaria en los reglamentos de las Caacutemaras 299

51 La sistematizacioacuten analiacutetica de las disposiciones disciplinarias de los

reglamentos de las Caacutemaras 300

511 Cuestioacuten previa el caraacutecter sisteacutemico y subsisteacutemico de la

disciplina parlamentaria 301

512 Los criterios de la ordenacioacuten subsisteacutemica de la disciplina

parlamentaria 302

A Criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable 303

B Criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores 304

C Criterio de la complejidad subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria 305

D El condicionamiento reciacuteproco entre los criterios de la ordenacioacuten

subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria 306

52 Los subsistemas reglamentarios de la disciplina parlamentaria 307

521 Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los

parlamentarios 309

A Sobre los deberes de los parlamentarios 311

a Deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones 314

SUMARIO 11

b Deber de respetar el orden y la cortesiacutea parlamentaria 316

c Deber de secreto 318

d Deber de no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de

parlamentario 320

e Deber de no portar armas en el recinto parlamentario 325

B Naturaleza sancionadora 326

C Bien juriacutedico infravalente protegido 326

D Oacutergano competente 327

E Procedimiento sancionador 329

a Los criterios rectores del procedimiento para las sanciones por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios 329

b Las fases del procedimiento sancionador 332

i Iniciacioacuten 332

ii Instruccioacuten 334

iii Terminacioacuten 335

F Medidas sancionadoras 337

G Garantiacuteas de los sujetos sancionables 338

a Colegialidad 338

b Deliberacioacuten 339

c Derecho al procedimiento sancionador 340

d Derecho a ser oiacutedo y a presentar pruebas 341

e Confidencialidad 342

522 Las llamadas a la cuestioacuten y al orden 342

A Naturaleza sancionadora 344

B Bien juriacutedico infravalente protegido 346

C Oacutergano competente 347


D Procedimiento sancionador 349

E Medidas sancionadoras 349

F Garantiacuteas de los sujetos sancionables 349

523 El orden dentro del recinto parlamentario 351







6 Los rasgos comunes de las medidas sancionadoras emanadas de los

subsistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria 356

61 Caraacutecter disuasorio 357

62 Caraacutecter subsidiario 359

63 Caraacutecter reaccional 362

64 Caraacutecter de oficialidad u obligatoriedad 364

CAPIacuteTULO IV LA INCIDENCIA DE LA DISCIPLINA

PARLAMENTARIA EN LA POSICIOacuteN

CONSTITUCIONAL DE DIPUTADOS Y SENADORES 369

1 Introduccioacuten 369

2 La disciplina parlamentaria y la paraacutebola juriacutedica del mandato

representativo de diputados y senadores 375

21 Punto previo el caraacutecter resistente del mandato parlamentario 375

211 Resistencia constitucional 376

A El origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico 377

SUMARIO 13

B La categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacuteculo 232

CE) 380

212 Resistencia reglamentaria 383

22 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario 384

221 Concepto 387

A La suspensioacuten del mandato parlamentario como privacioacuten temporal de

situaciones juriacutedicas subjetivas 388

B El caraacutecter total o parcial de la suspensioacuten del mandato parlamentario 390

C Requisitos constitucionales para la suspensioacuten del mandato

parlamentario 391

a Planteamiento de la cuestioacuten 391

b Justificacioacuten institucional 393

c Reserva de ley 394

d Respeto del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico

representativo Suspensioacuten del mandato parlamentario

y principio de proporcionalidad 396

D La suspensioacuten del mandato parlamentario como reaccioacuten de las

Caacutemaras ante amenazas de disfuncioacuten institucional 398

23 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario y los vaciacuteos de

representacioacuten poliacutetica 399

3 La disciplina parlamentaria y la estructura interior del estatuto juriacutedico de

diputados y senadores 402

31 Medidas sancionadoras y prerrogativas constitucionales de los

parlamentarios 404

311 Inviolabilidad (artiacuteculo 711 CE) 407

A Naturaleza 407

B Efectos externos y efectos internos 408


C La inviolabilidad como liacutemite material de la disciplina parlamentaria

La teoriacutea de la compensacioacuten juriacutedica 410

D Los aacutembitos material y funcional de proteccioacuten de la inviolabilidad y la


a Aacutembito material iquestqueacute se entiende por opiniones de los

parlamentarios 414

b Aacutembito funcional iquestqueacute se entiende por ejercicio de funciones

parlamentarias 416

c La represioacuten disciplinaria de opiniones manifestadas en el ejercicio

de la funcioacuten parlamentaria 417

32 Medidas sancionadoras y derechos fundamentales de los parlamentarios 420

321 Derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE) 421

322 Derecho fundamental a la libertad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE) 422

A Libertad ideoloacutegica inviolabilidad y disciplina parlamentaria 423

B Libertad ideoloacutegica conductas positivas o negativas de los parlamentarios

y sanciones disciplinarias En concreto el caso del incumplimiento del

deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones 423

323 Derecho fundamental al honor y a la intimidad personal (artiacuteculo

18 CE) 424

A Derecho al honor y disciplina parlamentaria 424

B Derecho a la intimidad personal y disciplina parlamentaria 425

33 Medidas sancionadoras y derechos reglamentarios de los

parlamentarios 427

331 Derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones 429

332 Derecho al voto parlamentario 429

333 Derecho a percibir asignaciones econoacutemicas 431

4 La disciplina intracaacutemaras y la proyeccioacuten grupal del mandato y el estatuto

parlamentarios 433

SUMARIO 15

41 Punto previo la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de

los grupos parlamentarios 434

42 La tensioacuten grupo mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad

sancionadora de las Caacutemaras 436

43 La relacioacuten del parlamentario y el grupo minoritario en el contexto de la

disciplina intracaacutemaras 439

44 La legitimacioacuten de los actos de disciplina intracaacutemaras en virtud de la

participacioacuten de los grupos minoritarios en los procedimientos

sancionadores 444

5 La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores frente a los

actos de disciplina parlamentaria 446

51 Los actos disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias Naturaleza y

contornos 449

511 El acto parlamentario sancionador Una propuesta de definicioacuten

Sus elementos 450

A Declaracioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras 450

B Exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario ad hoc 452

C Dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes Generales

y de los demaacutes parlamentos territoriales 453

D Que afecta de suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y facultades

incorporados al estatuto juriacutedico de los parlamentarios 454

52 La defensa ad intra de la posicioacuten constitucional de diputados y

senadores 456

521 El recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamentarios

sancionadores 458

A Interposicioacuten del recurso 460

B Audiencia de los interesados 462

C Resolucioacuten del recurso 463


522 Intereacutes praacutectico del recurso de reconsideracioacuten frente a actos

parlamentarios sancionadores mecanismo de conciliacioacuten yo

integracioacuten poliacutetica 465

53 La defensa ad extra de la posicioacuten constitucional de diputados y

senadores 466

531 Un breve recorrido por la historia del control jurisdiccional de los

actos parlamentarios 466

A The Blackstonian Paradigm la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable

de los actos del Parlamento 468

B The Millian Paradigm la teoriacutea revisionista del caraacutecter incontrolable de

los actos del Parlamento 470

C Powell vs McCormack el giro estadounidense hacia el judicial review de

los internal proceedings 471

532 La opcioacuten espantildeola para el control jurisdiccional de los actos

parlamentarios sancionadores el amparo directo del artiacuteculo 42

de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional 474

A Requisitos para la interposicioacuten del recurso 476

a Decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de

cualquiera de sus oacuterganos o de las Asambleas

legislativas de las Comunidades Autoacutenomas o de sus

oacuterganos 476

b Que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional 476

c Podraacuten ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que con

arreglo a las normas internas de las Caacutemaras o

Asambleas sean firmes 477

B Tramitacioacuten del recurso 478

C Resolucioacuten del procedimiento 480

D Las vicisitudes del control jurisdiccional de los actos parlamentarios

sancionadores 480

SUMARIO 17

a Los efectos suspensivos del recurso de amparo constitucional sobre

los actos parlamentarios sancionadores 481

b El alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes actos suscitados

durante la suspensioacuten de un parlamentario sancionado

inconstitucionalmente 483

CONCLUSIONES 487

JURISPRUDENCIA 507

BIBLIOGRAFIacuteA 511

INTRODUCCIOacuteN

El objeto de la presente investigacioacuten es el estudio de la disciplina

parlamentaria en cuanto sistema sancionador vigente en el seno de las

Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Se trata fundamen-

talmente de una realidad juriacutedica prevista en los reglamentos de las

Caacutemaras parlamentarias Estos instrumentos suelen desarrollar el artiacuteculo

723 de la Constitucioacuten en tres subsistemas disciplinarios (i) las sancio-

nes por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) las

llamadas a la cuestioacuten y al orden y por uacuteltimo (iii) las medidas para la

salvaguarda del recinto parlamentario

En un Estado constitucional como el espantildeol el tema objeto de

esta investigacioacuten reviste gran intereacutes praacutectico y teoacuterico Intereacutes praacutectico

porque las diecinueve Caacutemaras parlamentarias espantildeolas cuentan con

sistemas de disciplina parlamentaria El ejercicio de los poderes punitivos

de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras se presenta como un elemen-

to cotidiano en la vida interna de los parlamentos Y ello como tendre-

mos ocasioacuten de explicar en el capiacutetulo III ha jugado un importante papel

en la instauracioacuten de una cultura de normalidad y eficiencia institucionales en

las Cortes Generales y en los parlamentos autonoacutemicos cuya consolida-

cioacuten se ha prolongado paulatinamente durante las tres deacutecadas de expe-

riencia democraacutetica que han transcurrido al amparo de la Constitucioacuten de

1978

E intereacutes teoacuterico porque a pesar de tratarse de una realidad relati-

vamente sencilla en su disentildeo juriacutedico-institucional sobre cuya necesidad

existe unanimidad en la doctrina los sistemas de disciplina intracaacutemaras

rozan los aspectos maacutes importantes del Derecho Parlamentario (i) fuen-

tes (ii) oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (iii) estatuto juriacutedico de los

parlamentarios y no menos relevante (iv) los remedios para la defensa

interna y externa del mencionado estatuto Nuestro tema que soacutelo ha

sido estudiado por la doctrina a traveacutes de tratamientos parciales corta de

manera transversal las principales instituciones del Derecho Parlamenta-

rio y nos situacutea frente a la tesitura de resolver algunos problemas concep-


tuales cuyo anaacutelisis sistemaacutetico podriacutea ndashpensamosndash ayudar al mejor en-

tendimiento de la juridicidad interior de los parlamentos

Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parla-

mentarios obedecen a una potestad natural de las Caacutemaras Su razoacuten de

ser es corregir las inconsistencias que se presentan en el ejercicio indivi-

dual de la funcioacuten parlamentaria lo cual ndashcomo se advertiraacutendash estaacute estre-

chamente vinculado al cumplimiento de los fines corporativos de los

parlamentos El incumplimiento de los deberes inherentes a la condicioacuten

de representante popular se refleja negativamente en el desenvolvimiento

institucional de las Caacutemaras Por eso el ordenamiento juriacutedico dota a las

Cortes Generales y a los parlamentos territoriales de unos peculiares po-

deres disciplinarios con los que eacutestos organismos protegen su propio

funcionamiento interno

El segundo de los subsistemas de la disciplina parlamentaria res-

ponde por un lado al caraacutecter deliberativo de las asambleas poliacuteticas

(llamadas a la cuestioacuten) y por otro tanto a la posibilidad de que los

miembros de las Caacutemaras actuacuteen de manera desordenada como a la pre-

sencia de personas ajenas al Parlamento durante el desarrollo de los tra-

bajos parlamentarios (llamadas al orden) Con las llamadas a la cuestioacuten los

presidentes de los plenos o de las comisiones reencauzan los extraviacuteos en

el uso de la palabra en los que incurren los parlamentarios Y con las lla-

madas al orden que recaen sobre parlamentarios y no parlamentarios

(puacuteblico general representantes de los medios de comunicacioacuten etc) se

hace frente a cualquier conducta que perturbe o imposibilite el funcio-

namiento de las Caacutemaras

Las medidas para la salvaguarda del recinto parlamentario son por

su parte consecuencia de la inviolabilidad de las Caacutemaras (artiacuteculo 663

CE) Su finalidad es la defensa material de la sede de las Cortes Genera-

les y de los parlamentos autonoacutemicos Desde los oriacutegenes medievales del

Parlamento se ha considerado que todo atentado en contra del recinto de

las Caacutemaras ofende la dignidad de la institucioacuten parlamentaria Por eso

los parlamentos poseen un instrumental juriacutedico que les permite rechazar

las amenazas que asechan la integridad de su sede fiacutesica


Los tres subsistemas que conforman la disciplina intracaacutemaras se

encuadran ademaacutes en otra realidad constitucional la autonomiacutea parla-

mentaria En virtud del principio de la separacioacuten de poderes las potes-

tades sancionadoras derivadas del artiacuteculo 723 CE se ejercen de manera

exclusiva y excluyente por parte de las Cortes Generales y de los parla-

mentos autonoacutemicos Ninguacuten otro poder del Estado es competente para

solventar las vicisitudes de orden acaecidas en el interior de las Caacutemaras

Soacutelo eacutestas de acuerdo a sus propias exigencias funcionales son aptas

para dicha tarea

Esto uacuteltimo vale decir se remonta a los estadios primigenios de

la tradicioacuten parlamentaria inglesa La existencia de problemas de orden

ha sido siempre innata al Parlamento Las Caacutemaras son cuerpos que ins-

titucionalizan la pugna poliacutetica Agrupan colegiadamente a representantes

populares que aspiran a orientar la marcha del Estado de acuerdo a in-

tereses disiacutemiles y a ideologiacuteas dispares Eso crea una dialeacutectica confron-

tacional que sirve de caldo de cultivo para la exacerbacioacuten de los apasio-

namientos poliacuteticos Ocurriacutea entonces que las soluciones a los proble-

mas de orden acarreados por tales apasionamientos debiacutean ser adoptadas

por el Parlamento britaacutenico sin la intromisioacuten de la Corona ni de ninguacuten

otro oacutergano del poder puacuteblico Por eso la autonomiacutea punitiva de las

Caacutemaras constituyoacute un elemento imprescindible entre muchos otros que

se conjugaron para que el Parlamento alcanzase de manera definitiva su

posicioacuten de supremaciacutea dentro de la arquitectura del Estado

Lo anterior nos coloca ante un dato crucial para el anaacutelisis de

nuestro tema la historia de la disciplina parlamentaria es la historia del

Parlamento Los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras son consustanciales

a la institucioacuten parlamentaria De ahiacute que soacutelo se los pueda comprender

si se enmarcan dentro del desarrollo institucional que ha tenido el Parla-

mento durante siglos y de ahiacute que la historia de la disciplina parlamenta-

ria sea en buena medida parte de la historia poliacutetica de las naciones

Por otro lado la fundamentacioacuten de los poderes sancionadores de

las Caacutemaras parlamentarias ha sido histoacuterica y paciacuteficamente aceptada

No se los ha cuestionado ni en lo praacutectico ni en lo teoacuterico Y esto hasta

tal punto que la fundamentacioacuten dogmaacutetica de las sanciones parlamenta-


rias ha sido ndashcomo se expondraacute en el capiacutetulo IIndash un proceso inductivo

maacutes que deductivo en el que las construcciones teoacutericas se han realizado

a la luz de la comprensioacuten de la praacutectica real de los acomodos institucio-

nales cotidianos y no de consideraciones abstractas

En cuanto a la metodologiacutea que seguiremos para llevar adelante

este trabajo resulta indudable que nuestro objeto de estudio puede exa-

minarse desde distintas perspectivas cientiacuteficas La naturaleza compleja

de todo cuanto tiene que ver con el Parlamento hace que a la disciplina

parlamentaria se la pueda considerar desde muacuteltiples campos de re-

flexioacuten

Sin embargo el aacutembito en el cual se moveraacuten nuestras inquisicio-

nes seraacute fundamentalmente el Derecho Positivo espantildeol Concretamen-

te trabajaremos desde el Derecho Constitucional y dentro de eacuteste desde

el Derecho Parlamentario Nuestro discurso se situaraacute por tanto en el

anaacutelisis de las siguientes fuentes (i) normas y principios de la vigente

Constitucioacuten espantildeola (ii) reglamentos de las Cortes Generales y de los

parlamentos autonoacutemicos (iii) jurisprudencia del Tribunal Constitucional

y por uacuteltimo (iv) las opiniones doctrinales maacutes autorizadas en la materia

Nada de ello obsta para que en el progreso del presente trabajo

volquemos nuestra atencioacuten sobre conocimientos provenientes de la

Historia del Derecho del Derecho Comparado y de la Ciencia Poliacutetica

Ello se justifica en las siguientes razones

- La disciplina parlamentaria es como ya hemos dicho una

categoriacutea histoacuterica que nace con el Parlamento britaacutenico

y se perfecciona posteriormente en otros parlamentos a

los dos lados del oceacuteano atlaacutentico tanto en Ameacuterica co-

mo en el continente europeo

- Los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras han alcanzado

dimensioacuten universal Tienen rango de caracteriacutestica esen-

cial en la organizacioacuten y el funcionamiento de todos los

parlamentos del mundo Acudir a comparaciones en el

anaacutelisis de las soluciones dadas a los problemas de orden

es una fuente de conocimiento invalorable que ilumina


con un brillo especial cualquier consideracioacuten que se haga

sobre la disciplina parlamentaria en un ordenamiento

juriacutedico concreto En este punto cabe antildeadir que en

nuestro tema el valor metodoloacutegico del Derecho Com-

parado se incrementa cuando el referente de contraste es

el Derecho Parlamentario angloamericano Como es bien

sabido Inglaterra y los Estados Unidos de Ameacuterica fue-

ron los paiacuteses en los cuales como estudiaremos en el

capiacutetulo II los fundamentos juriacutedico-institucionales de

los sistemas sancionadores intracaacutemaras echaron sus raiacute-

ces maacutes profundas

- Y finalmente el Parlamento es ndashconviene recordarlo una

y otra vezndash una institucioacuten de naturaleza primariamente

poliacutetica Su juridificacioacuten no es en modo alguno un fin

en siacute mismo sino un medio para la racionalizacioacuten de lo

poliacutetico intracaacutemaras En este sentido el estudio de la

Ciencia Poliacutetica permite ampliar miras cognoscitivas y lo

maacutes importante dotar de contenido teleoloacutegico o finalis-

ta despegado de lo estrictamente teacutecnico-juriacutedico a las

consideraciones hechas sobre nuestro tema

La tesis consta de tres partes divididas en cuatro capiacutetulos de des-

igual extensioacuten La primera parte (Aproximacioacuten al concepto de disciplina

parlamentaria) estaacute conformada por el capiacutetulo I En eacutel trataremos la deli-

mitacioacuten conceptual negativa de nuestro objeto de estudio A la expre-

sioacuten ldquodisciplina parlamentariardquo se le atribuyen diversos sentidos distintas

acepciones Se habla de disciplina parlamentaria (i) como arte o ciencia del

gobierno de las asambleas poliacuteticas (ii) como disciplina de grupo a la cual se so-

meten los diputados y los senadores y finalmente (iii) como sistema juriacute-

dico sancionador intracaacutemaras

Nuestra intencioacuten con esta delimitacioacuten negativa es enfatizar el

encuadre metodoloacutegico de nuestra investigacioacuten haremos Derecho

Constitucional Parlamentario y concretamente lo que puede llamarse

Derecho Parlamentario sancionador Esto uacuteltimo es importante porque

a pesar de que la segunda de las acepciones referidas es decir la disciplina

de grupo da lugar a la imposicioacuten de medidas sancionadoras eacutestas se justi-


fican como veremos maacutes adelante en la necesidad de realizar el Estado

de partidos consagrado en el artiacuteculo 6 CE y no en la procura del correc-

to funcionamiento interior de las Cortes Generales y de los parlamentos

autonoacutemicos De este modo al estudiar la disciplina grupal a la cual se

someten los parlamentarios no lo haremos para descubrir las especifici-

dades y modos de ese reacutegimen sancionador sino simple y llanamente

para dejar constancia de la existencia de una vertiente de la disciplina

parlamentaria que es distinta de la que aquiacute seraacute tratada de manera prin-

cipal

Hecha la delimitacioacuten negativa de nuestro objeto de estudio nos

dedicaremos por entero al anaacutelisis de la vertiente sancionadora de la dis-

ciplina parlamentaria Asiacute en la segunda parte de la investigacioacuten (La

disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador) que se desarrolla en

el capiacutetulo II nos ocuparemos de los fundamentos histoacuterico-funcionales

de las sanciones parlamentarias de las explicaciones que se han dado en

la teoriacutea claacutesica del Derecho Parlamentario ndashconcretamente en Inglaterra

y en los Estados Unidosndash para justificar los poderes naturales e inheren-

tes que tienen las Caacutemaras para sancionar a sus miembros y custodiar sus

privilegios constitucionales Eacuteste seraacute conviene adelantar un capiacutetulo en

perspectiva histoacuterico-juriacutedica en el que se daraacute cuenta ademaacutes de los

dos fenoacutemenos que maacutes han puesto a prueba la eficacia funcional de la

disciplina parlamentaria el obstruccionismo y el filibusterismo

En la tercera parte (La disciplina parlamentaria en el ordenamiento cons-

titucional espantildeol) que es la maacutes extensa de todas explicaremos el concep-

to constitucional de disciplina parlamentaria (capiacutetulo III) y la incidencia

de la disciplina parlamentaria en la posicioacuten constitucional de diputados y

senadores (capiacutetulo IV)

La piedra angular de nuestro anaacutelisis en el capiacutetulo III seraacute la po-

testad sancionadora de las Caacutemaras Eacutesta como ya hemos adelantado

emerge del artiacuteculo 723 CE y es desarrollada por los reglamentos parla-

mentarios Ello permitiraacute por un lado hacer un estudio completo de las

fuentes de la disciplina parlamentaria y por otro dar cuenta de los tres

subsistemas que la conforman (i) las sanciones por el incumplimiento de

los deberes de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cuestioacuten y al or-


den y (iii) las medidas para la defensa del recinto de las Caacutemaras A su

vez cada subsistema seraacute estudiado de acuerdo a (i) su naturaleza san-

cionadora (ii) al bien juriacutedico que protege (iii) al oacutergano competente

para la imposicioacuten de las sanciones a que hubiere lugar (iv) al procedi-

miento sancionador (v) a las medidas sancionadoras y finalmente (vi)

respecto de las garantiacuteas juriacutedicas de las cuales gozan los sujetos sancio-

nables

Finalmente en el capiacutetulo IV situaremos nuestro discurso en un

plano de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten Examinaremos la disciplina

parlamentaria desde el punto de vista de sus efectos sobre el mandato y

el estatuto parlamentarios Para hacerlo analizaremos (i) la relacioacuten de la

disciplina parlamentaria con la paraacutebola juriacutedica del mandato representa-

tivo de diputados y senadores (ii) la incidencia de la disciplina parlamen-

taria sobre la estructura interior del estatuto juriacutedico de diputados y se-

nadores (iii) los efectos de las medidas de disciplina parlamentaria sobre

la proyeccioacuten grupal del mandato y el estatuto parlamentarios y final-

mente explicaremos (iv) los mecanismos para la defensa de la posicioacuten

constitucional de diputados y senadores frente a los actos parlamentarios

sancionadores

PRIMERA PARTE APROXIMACIOacuteN AL CONCEPTO DE

DISCIPLINA PARLAMENTARIA

CAPIacuteTULO I

DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA

DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA

1 Las distintas acepciones del concepto de Disciplina Parla-mentaria

Pocos conceptos del Derecho Constitucional ndashacaso ningunondash

pueden significar tan adecuadamente y a la vez tantas facetas de la reali-

dad juriacutedica del Parlamento Tal es el caso de la disciplina parlamentaria

que es acogida por el Derecho Constitucional en por lo menos tres sen-

tidos distintos1 (i) como arte o ciencia del gobierno de las asambleas

poliacuteticas (ii) como disciplina de grupo que opera sobre diputados y se-

nadores y finalmente (iii) como sistema juriacutedico sancionador instru-

mentalizado por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras para asegurar el

orden interno y el cumplimiento de los deberes de los parlamentarios

Todas las acepciones enunciadas anteriormente derivadas de la

voz disciplina parlamentaria gozan de indiscutida validez y de generali-

zada aceptacioacuten Por un lado reflejan de un modo fiel ndashaunque parcialndash

las realidades a las que estaacuten referidas (validez) Y por otro esa misma

validez es paciacutefica y comuacutenmente asumida en la usanza parlamentaria

tanto teoacuterica como praacutectica (aceptacioacuten)

Cada una de las significaciones atribuibles a la disciplina parlamen-

taria reviste ademaacutes una importancia ndashhistoacuterica y actualndash que es de pri-

mer orden para el Derecho Parlamentario En todas ellas se halla la hue-

lla que los tiempos han impreso en el desarrollo de la ciencia juriacutedica del

Parlamento (incluidos ndashpor supuestondash los vaivenes que caracterizaron

1 Peacuterez-Serrano Jauacuteregui se refiere al ldquoconcepto pluriacutevocordquo de la disciplina parlamentaria

(Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplina parlamentariardquo Anuario Juriacutedico

de La Rioja Logrontildeo Ndeg 2 1996 p 438)


cada etapa concreta) y en todas ellas se hace patente una y otra vez tan-

to la vigencia de la institucioacuten parlamentaria en el siglo XXI como ndash

quizaacutes lo maacutes definitivondash su necesidad

Por otra parte las multiformes perspectivas a que da lugar el con-

cepto de la disciplina parlamentaria hacen que eacutesta ocupe un lugar privi-

legiado en el anaacutelisis juriacutedico de las Caacutemaras Estaacute enraizada en el centro

del Derecho Parlamentario Estudiarla es en cierto sentido estudiar al

Derecho Parlamentario Conocer sus giros y sus derroteros Retratarlo Y

a la inversa ocurre exactamente lo mismo Aproximarse al Derecho Par-

lamentario es con toda seguridad incursionar en aacutembitos de la disciplina

parlamentaria Adentrarse en el campo de por lo menos alguna de las

tres vertientes en las que eacutesta se manifiesta Por eso podemos adelantar

desde ahora que la disciplina parlamentaria refleja niacutetidamente la activi-

dad juriacutedica de los parlamentos pero al mismo tiempo la configura la

conforma y la condiciona

Pieacutensese en cualesquiera toacutepicos del Derecho Parlamentario iquestse

los puede privar de relaciones con la disciplina parlamentaria bien se

entienda eacutesta como arte para el gobierno del Parlamento como sistema

juriacutedico sancionador o como manifestacioacuten parlamentaria de la vitalidad

de los partidos poliacuteticos La respuesta es un ldquonordquo que salta a la vista To-

dos los toacutepicos e instituciones del Derecho Parlamentario guardan rela-

cioacuten ndashen mayor o menor medidandash con alguna de las variantes menciona-

das

Asiacute como en el terreno de la realidad las parcelas de lo existente ndash

aunque diferentes y autoacutenomas unas de otrasndash se relacionan entre siacute asiacute

tambieacuten en el Derecho Parlamentario se advierten aacutembitos con una au-

tonomiacutea evidente pero inexorablemente relacionados los unos con los

otros O para ponerlo en la preclara expresioacuten del ilustre jurista e intelec-

tual venezolano del siglo XIX que fue don Andreacutes Bello ldquotodas las ver-

dades se tocanrdquo2 Y eso es precisamente lo que sucede en el Derecho

2 La cita completa ndashpensamosndash es enteramente aprovechable para cualquier anaacutelisis

juriacutedico maacutexime si se trata de anaacutelisis juriacutedicos de la realidad parlamentaria Lo sabeacuteis sentildeores

todas las verdades se tocan desde las que formulan el rumbo de los mundos en el pieacutelago del

DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 31

Parlamentario En su horizonte se divisan realidades parciales que a

efectos cognoscitivos yo metodoloacutegicos pueden y deben ser distingui-

das sistema de fuentes oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras estatuto

juriacutedico del parlamentario etc Son realidades parlamentarias parciales

dotadas de una importancia especiacutefica para el Derecho Parlamentario

Eso es indiscutible Pero ndashdebe insistirsendash son realidades parciales y en

cuanto tales denotan con limitaciones la vida del Parlamento

La manera de atenuar los efectos de estas limitaciones es aprehen-

der las relaciones que operan entre esas realidades parciales para verificar

coacutemo se condicionan reciacuteprocamente cada una de ellas y situarlas en el

especiacutefico asiento que seguacuten su naturaleza les corresponde ocupar

dentro del Derecho Parlamentario

Asimismo ya muros adentro en nuestro tema conviene establecer

coacutemo se relacionan entre siacute los diversos modos en que se entiende la

disciplina parlamentaria para apreciar el sitial que ocupa cada uno de

ellos en la ordenacioacuten constitucional del Parlamento Al respecto vale

decir que los geacuteneros concretos de la disciplina parlamentaria deben ser

distinguidos para alcanzar un mejor estudio sobre ellos3 Pero el anaacutelisis

espacio desde las que determinan las agencias maravillosas de que dependen el movimiento y

la vida en el universo de la materia desde las que resumen la estructura del animal de la planta

de la masa inorgaacutenica que pisamos desde las que revelan los fenoacutemenos iacutentimos del alma en el

teatro misterioso de la conciencia hasta las que expresan las acciones y reacciones de las fuer-

zas poliacuteticas hasta las que sientan las bases inconmovibles de la moral hasta las que determi-

nan las condiciones precisas para el desenvolvimiento de los geacutermenes industriales hasta las

que dirigen y fecundan las artes Los adelantamientos en todas liacuteneas se llaman unos a otros se

eslabonan se empujan (Cfr BELLO Andreacutes ldquoDiscurso pronunciado en la instalacioacuten de la Univer-

sidad de Chile el 17 de septiembre de 1843rdquo en ldquoLa formacioacuten intelectual (Antologiacutea)rdquo compilacioacuten y

traducciones de Miguel Aacutengel Gonzaacutelez Diestro y Rafael Tomaacutes Caldera AYSE Caracas

1971 p 93)

3 Pascual Medrano reconoce la diversidad de objetos cientiacuteficos que se pueden agrupar

bajo la expresioacuten disciplina parlamentaria y ademaacutes la necesidad de diferenciarlos para apre-

ciarlos mejor ldquoLa expresioacuten disciplina parlamentaria engloba una pluralidad de cuestiones que

a pesar de su estrecha relacioacuten deben ser delimitadas a la hora de abordar su estudiordquo (Cfr

PASCUAL MEDRANO Amelia ldquoLa disciplina parlamentaria en las Cortes Generalesrdquo Anuario

Juriacutedico de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 p 323)


que parta de dicha distincioacuten habriacutea perdido el camino si tuviese por ob-

jeto disgregar la unidad del saber que se puede alcanzar sobre la discipli-

na parlamentaria in genere atribuyendo a eacutesta un uacutenico y excluyente senti-

do

La necesidad de una empresa de investigacioacuten como la que inten-

tamos avanzar en este capiacutetulo se advertiraacute mejor si se echa un vistazo a

la situacioacuten del parlamentario concreto Constatar la doble condicioacuten de

miembro del Parlamento y de militante de un partido poliacutetico (o al me-

nos de un grupo) que posee el parlamentario ldquorealrdquo4 hace patente que en

ese diputado o senador ndashuna misma persona fiacutesicandash operan simultaacutenea-

mente y con mucha intensidad las tres formas de manifestacioacuten que

tiene la disciplina parlamentaria

Todos los aspectos del quehacer de los parlamentarios son condi-

cionados ndashy a veces de manera definitivandash por la disciplina parlamentaria

en cualquiera de sus expresiones De ahiacute que en esta parte de la investi-

4 La observacioacuten de los diputados y senadores ldquorealesrdquo es clave para determinar la forma

en que la disciplina parlamentaria gravita sobre ellos En este sentido una descripcioacuten radiograacute-

fica del parlamentario ldquorealrdquo es la formulada por Giovanni Sartori ldquo(hellip) el parlamentario no

estaacute ocupado soacutelo por el parlamento Tiene una infinidad de actividades a desarrollar fuera del

parlamento o que por lo general no entran en el orden del diacutea de los trabajos parlamentarios

Un diputado o un senador debe ocuparse del partido (y de su posicioacuten en el partido) de su

circunscripcioacuten y de diversas clientelas (electorales o de otro tipo) al mismo tiempo debe

hacer frente a una voluminosa correspondencia hacer solicitudes y recomendaciones partici-

par en diversos actos preparar discursos y etchellip Brevemente el parlamentario no es un legis-

lador es tambieacuten un representante que estaacute afectado por mil problemas extra-legislativos y que

debe ocuparse y preocuparse de ser reelegido El suyo es pues un oficio precario y terrible-

mente disperso Estaacute obligado a hacer mil cosas distintas y de distinta importancia Termina

por tener que hacerlas todas corriendo y con frecuencia dedicando maacutes tiempo y energiacutea a las

minucias o a las actividades extra-parlamentarias que a las cosas importantes que tiene que

hacer en el parlamento Y no por mala voluntad Es que de las minucias tiene que ocuparse eacutel

mismo solo mientras que el trabajo parlamentario es un trabajo colegiado existen siempre

otros que pueden proceder en nuestra ausencia o que estaraacuten atentos (se espera) cuando noso-

tros estemos distraiacutedosrdquo (Cfr SARTORI Giovanni ldquoElementos de teoriacutea poliacuteticardquo Alianza Edito-

rial Madrid 2002 p 224)


gacioacuten intentemos integrar los conocimientos derivados de su observa-

cioacuten No pretende este capiacutetulo por tanto convertir en isla a alguno de

los aspectos en los que la disciplina parlamentaria se revela Aspira por el

contrario a acercarse a eacutesta para tratar de integrar en ella todas sus mani-

festaciones Intentaremos entonces abordar las tres dimensiones de la

disciplina parlamentaria asumieacutendola como un todo

Lo anterior no obsta sin embargo para que por razones de orden

tratemos por separado las acepciones de la disciplina parlamentaria Ello

resulta uacutetil porque permitiraacute delimitar negativamente el concepto de la

disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador que es el

objeto principal de nuestro estudio y seraacute abordado in extenso en los capiacute-

tulos subsiguientes

Asiacute comenzaremos con la disciplina parlamentaria como arte o

ciencia del gobierno de los cuerpos legislativos Luego la consideraremos

como disciplina de grupo De la disciplina parlamentaria como sistema

juriacutedico sancionador objeto de esta tesis nos ocuparemos en los restan-

tes capiacutetulos

2 La disciplina parlamentaria como arte o ciencia del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas

21 Los principios del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas

La primera acepcioacuten de la disciplina parlamentaria responde a una

concepcioacuten de naturaleza principial Guarda relacioacuten con la loacutegica intriacuten-

seca de las operaciones parlamentarias Se trata de principios en estado

de teoriacutea no positivados Por eso al arte de la disciplina parlamentaria no

se la puede considerar Derecho Positivo sino Filosofiacutea Poliacutetica

Los cimientos de esta manera de entender la disciplina parlamen-

taria son profundamente benthamnianos5 Pertenecen al acervo de la

5 El tiacutetulo en ingleacutes de la obra que fue traducida al castellano como Taacutecticas parlamentarias

es Political tactics or inquiries concerning the discipline and mode of proceeding proper to be observed in political


tradicioacuten liberal nacida a finales del siglo XVIII6 y desarrollada en la pri-

mera mitad del siglo XIX7 Disciplina parlamentaria es en clave bent-

hamniana y por queacute no liberal la ciencia que permite ordenar a modo

de taacutectica8 todo cuanto ocurre en el Parlamento de acuerdo a los princi-

pios de la (i) recta razoacuten de la (ii) libertad poliacutetica de la (iii) discusioacuten y de la

publicidad y finalmente seguacuten la idea de (v) representacioacuten que subyace al

gobierno representativo De seguida un anaacutelisis de cada uno de estos princi-

pios

211 Recta razoacuten

El primero de estos principios es el de la actuacioacuten poliacutetica y juriacute-

dica de acuerdo a la recta razoacuten La modernidad trajo consigo una despro-

porcionada confianza del hombre en las fuerzas del hombre Ello tuvo

assemblies (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoThe Works of Jeremy Benthamrdquo Thoemmes Press Londres

1995 Volumen II pp 299 y ss) Como se observa Bentham utiliza expresamente la palabra

discipline para referirse al arte del buen funcionamiento de las asambleas poliacuteticas

6 ldquoLos que pretendan conocerlas [las ideas particulares que le dan especificidad a la insti-

tucioacuten parlamentaria y a su disciplina] se veraacuten obligados a retroceder hasta Burke Bentham

Guizot y J St Mill y comprobaraacuten que despueacutes de ellos aproximadamente desde 1848 si

bien se han hecho numerosas observaciones praacutecticas no se han dado nuevos argumentos

fundamentalesrdquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo estudio preliminar de Manuel

Aragoacuten Reyes Editorial Tecnos SA Coleccioacuten Claacutesicos del Pensamiento Madrid 1990 p 5)

7 ldquoLa fundamentacioacuten sistemaacutetica independiente [del Parlamentarismo] se desarrolloacute

tanto en Alemania como en Francia en la eacutepoca de 1815 a 1848 Este periacuteodo debe conside-

rarse como la eacutepoca claacutesica de la idea parlamentariardquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacutea de la Consti-

tucioacutenrdquo Alianza Universidad Textos primera reimpresioacuten a la edicioacuten de 1982 Madrid 1992 p

297)

8 ldquoLa voz taacutectica ndashdice Benthamndash tomada del griego y familiar por su aplicacioacuten a un

ramo del arte militar significa en general el arte de poner en orden (hellip) Orden supone fin La taacutectica

pues de las asambleas poliacuteticas es la ciencia que ensentildea a dirigirlas hacia el fin de su institucioacuten

por medio del orden que ha de observarse en sus pasosrdquo (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticas

parlamentariasrdquo publicaciones del Congreso de los Diputados Serie ldquoTextos Parlamentarios Claacutesi-

cosrdquo Madrid 1991 p61)


como culmen un antropocentrismo que exaltaba la razoacuten como regla y

medida de lo humano tanto en lo individual como en lo social En este

contexto Bentham y el resto de los liberales de los siglos XVIII y XIX

hicieron de este principio tesoro del liberalismo y muy en concreto del

liberalismo poliacutetico que engendrariacutea el gobierno representativo y la de-

mocracia parlamentaria Siendo el Parlamento la cuna de la legislacioacuten y

el nervio que da vitalidad a la articulacioacuten moral de la sociedad no puede

ser una institucioacuten exenta de las luces de la razoacuten La ordenacioacuten de la

vida social era vista como un amalgamamiento de las partes de la socie-

dad que se entrelazaban reciacuteprocamente en virtud del contenido racional

de las leyes

Lo que espera el cuerpo social del ente legislador es por lo tanto

un conjunto de leyes racionales que le den forma ndashforma de libertadndash al

agregado informe de individuos yuxtapuestos que es el todo social El

Parlamento es concebido asiacute como un faro que se eleva sobre la cuacutespide

de la sociedad para irradiar sobre ella los tinos de la razoacuten que los ldquonota-

bles por sus lucesrdquo9 reunidos corporativamente pueden alcanzarle en y

desde la institucioacuten parlamentaria

Se considera ademaacutes que esa irradiacioacuten de la razoacuten sobre la so-

ciedad ndashfuncioacuten del Parlamentondash soacutelo es posible si en su propio seno

eacuteste funciona como una reunioacuten de hombres guiados racionalmente en

sus actuaciones Cada parlamentario concreto ha de convertirse en un

escaloacuten de racionalidad sobre el cual se apoya la voluntad ndashtambieacuten ra-

cionalndash del cuerpo parlamentario considerado como un todo

Pero ante la constatacioacuten realista de la condicioacuten humana ndash

especialmente vulnerable en el terreno de las pasiones poliacuteticasndash la mis-

ma razoacuten impone la necesidad de un arte que devuelva al camino de la

racionalidad lo que pueda extraviarse de eacutel Y eso es precisamente la

disciplina parlamentaria como arte para el gobierno de las Caacutemaras una

respuesta de la razoacuten con la cual se pone coto a la irracionalidad en el

9 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estado llanordquo Instituto de Estudios Poliacuteticos Ma-

drid 1950 p 117


oceacuteano de los apasionamientos poliacuteticos escenificados en los parlamen-

tos

Los teoacutericos del liberalismo conocen bien la naturaleza humana

caiacuteda y apasionada Pero tambieacuten saben que ese apasionamiento no se

corresponde con lo maacutes elevado que hay en el hombre poliacutetico la razoacuten

misma Entienden que la ldquolibertad sin la razoacuten es la que impulsa a los

animalesrdquo10 no a los hombres Y asumen que ldquola sociedad no soacutelo re-

quiere que se sometan las pasiones de los individuos sino que exige aun

en la masa y en el cuerpo de la totalidad lo mismo que en los individuos

que se contrariacuteen con frecuencia las inclinaciones de los hombres se

controlen sus voluntades y se sujeten sus pasionesrdquo11

Por eso Bentham convencido de la necesidad de evitar la barbarie

en el quehacer parlamentario no duda en proponer la disciplina de sus

Taacutecticas Convierte en su tarea personal el mostrar que el ldquoarte del legisla-

dor [en este caso del que gobierna la asamblea poliacutetica y utiliza la disci-

plina parlamentaria para tal fin] se limita a desterrar cuanto pudiera per-

judicar el pleno ejercicio de la libertad y de la inteligencia [de los parla-

mentarios]rdquo12

212 Libertad poliacutetica

El segundo de los principios de la disciplina parlamentaria es la li-

bertad poliacutetica Eacutesta vista a la luz de toda la carga conceptual e ideoloacutegica

implicada en el liberalismo es considerada por Constant como ldquoel maacutes

poderoso y eneacutergico modo de perfeccioacuten que el cielo nos ha dado entre

10 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoDe los beneficios de la libertad en el Estado y en el sistema represen-

tativordquo en ldquoEscritos y discursos de la revolucioacutenrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid

1990 p 223

11 Cfr BURKE Edmund ldquoReflexiones sobre la revolucioacuten francesardquo en ldquoEdmund Burke Textos

poliacuteticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda reimpresioacuten

Meacutexico DF 1996 p 93

12 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 61


los dones terrenosrdquo13 Y ello es asiacute porque la libertad poliacutetica en cuanto

parte de la existencia del hombre individual ldquoes el poder de conformar

su deseo [el del hombre] a la razoacutenrdquo14

Tal poder de conformar los deseos a la razoacuten adquiere dimensioacuten

juriacutedica en Guizot En este autor se observa una estrecha relacioacuten entre

ley y razoacuten que origina la libertad poliacutetica y es una constante del libera-

lismo presente por supuesto en la disciplina parlamentaria La ley es

considerada expresioacuten de la razoacuten En ese sentido surge para los hom-

bres un derecho a la libertad en las relaciones con los otros hombres que

consiste en ldquono obedecer nada que no sea la razoacutenrdquo15 el cual vale decir

es el nervio de la libertad poliacutetica De ahiacute que a la ley se la conciba como

una ocasioacuten de respetar y potenciar la libertad individual La sumisioacuten a

las leyes ndashdiraacute Sieyegravesndash lejos de constrentildeir lo libre en el ser humano lejos

de atacar o restringir la libertad ldquodeviene su maacutes poderoso medio su

salvaguarda maacutes segurardquo16

Si la ley es obra de la razoacuten entonces la obediencia a su letra no es

claudicacioacuten de la libertad Es sometimiento del hombre a la razoacuten

Nunca sometimiento del hombre al propio hombre Pero si la ley no es

expresioacuten de la razoacuten entonces la obediencia es claudicacioacuten de la liber-

tad y como consecuencia dominio injusto del hombre sobre el hombre

Anaacutelogamente puede decirse lo mismo de la disciplina parlamen-

taria Eacutesta es expresioacuten de la razoacuten para el buen gobierno de los asuntos

parlamentarios y en cuanto tal se convierte en ocasioacuten de respetar y po-

tenciar la libertad de los miembros del Parlamento En este sentido si la

disciplina parlamentaria es obra de la razoacuten entonces la obediencia con

la cual los parlamentarios la aceptan es sometimiento a la razoacuten poliacutetica

13 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertad en los antiguos y en los modernosrdquo Tecnos

segunda edicioacuten Coleccioacuten Claacutesicos del Pensamiento Madrid 2002 p 90

14 Cfr GUIZOT Francois ldquoThe history of the origins of the representative government in Eu-

roperdquo Liberty Fund Indiana USA 2001 p 296

15 Cfr GUIZOT Francois ldquoThe historyhelliprdquo Op Cit p 296

16 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoDe los beneficioshelliprdquo Op Cit p 231


Pero si no es expresioacuten de la razoacuten sujetarse a ella seriacutea hacer claudica-

cioacuten de la libertad y someterse al dominio injusto de quien gobierna las

asambleas legislativas

Hasta aquiacute se ha visto coacutemo el gobierno querido y permitido por

el liberalismo parlamentario es el gobierno de la razoacuten en virtud del cual

se potencia la libertad y se legitiman los mandatos del hombre sobre el

hombre Pero conviene hacer una aclaratoria El reconocimiento de la

necesidad de un gobierno cuya accioacuten sea racional no puede ser entendi-

do como el reconocimiento de una accioacuten gubernamental extensa omni-

comprehensiva

En las ideas liberales la accioacuten gubernamental siempre tiene caraacutec-

ter subsidiario Aparece en segundo plano una vez asegurado el mayor

despliegue posible de libertad individual Ello constituye uno de los refe-

rentes que moldean maacutes acabadamente la relacioacuten entre libertad poliacutetica

y gobierno en el liberalismo y de manera anaacuteloga y mucho maacutes concreta

la relacioacuten entre disciplina parlamentaria y libertad poliacutetica en el seno de

las Caacutemaras Por eso diraacute Guizot

La libertad la libertad en todas las cosas y para todos bastaraacute siempre para prevenir el mal o para curarlo Y junto a la liber-tad un poco de gobierno el menos posible para reprimir el desorden extremo y material17

Estas palabras reflejan sobradamente que en la loacutegica liberal existe

una suerte de principio de intervencioacuten gubernamental miacutenima que act-

uacutea como garantiacutea en favor de la libertad individual Ello es por supuesto

aplicable a la disciplina parlamentaria El buen gobierno de las asambleas

poliacuteticas incluye dentro de siacute un principio de aplicacioacuten miacutenima un ger-

men de autolimitacioacuten para salvaguardar la libertad de quienes son go-

bernados en este caso son los parlamentarios

La disciplina parlamentaria tiene en el liberalismo entonces una

vocacioacuten de aplicacioacuten miacutenima y un caraacutecter correctivo Es podriacutea decir-

17 Cfr GUIZOT Francois ldquoDe la democracia en Franciardquo Centro de Estudios Constitu-

cionales Madrid 1981 p 99


se una vocacioacuten de aplicacioacuten a posteriori Estaacute orientada a subsanar sobre-

venidamente los desoacuterdenes que obstan para la buena marcha del Parla-

mento

Todo lo anterior (intervencioacuten gubernamental miacutenima y correctiva

en aras de la mayor libertad posible) se trasluce niacutetidamente en Burke

Pero eacuteste a diferencia de Guizot llega maacutes a fondo Sostiene que soacutelo un

gobierno y un poder bien entendidos que se concilian con las multifor-

mes dimensiones de la libertad pueden asegurar que eacutesta llegue a ser una

libertad plena todo lo cual es aplicable por analogiacutea al gobierno interno

de las Caacutemaras

El gobierno y el poder que permiten la disciplina parlamentaria

tienen por objeto asegurar la libertad total de los parlamentarios es decir

que eacutestos ndashen palabras de Burkendash puedan ldquohacer lo que quieranrdquo18 de-

ntro de los liacutemites de su mandato porque como idea antropoloacutegica de

fondo se asume ndashesta vez con Sieyegravesndash ldquoque un hombre es libre cuando

otros no le impiden hacer su voluntadrdquo19 Por ello se puede pensar fun-

dadamente que en el liberalismo no hay disciplina parlamentaria uacutetil ni

deseada si soacutelo asegura aspectos parciales de la libertad del parlamenta-

rio

213 Discusioacuten y publicidad

El tercero de los principios de la disciplina parlamentaria es el de

discusioacuten profundamente intrincado con el principio de publicidad y soacutelo

inteligible si se lo relaciona con este uacuteltimo Publicidad y discusioacuten son las

piedras angulares del parlamentarismo liberal y por lo tanto a conservar

su vigencia y efectividad se dirige la disciplina parlamentaria20

18 Cfr BURKE Edmund ldquoReflexioneshelliprdquo Op Cit p 46


20 Al respecto diraacute Schmitt que ldquoLa publicidad y la discusioacuten son los dos principios en

que se basan en un sistema consecuente y universal las ideas constitucionales y el parlamenta-

rismo (hellip) Uacutenicamente a traveacutes de la publicidad y de la discusioacuten se creiacutea poder superar el


Bentham considera que el mecanismo maacutes adecuado para asegurar

la sintoniacutea entre opinioacuten puacuteblica y parlamento es precisamente la ley de

la publicidad que debe colocarse a la cabeza de los reglamentos de las

Caacutemaras ldquocomo la ley maacutes acomodada para afianzarle la confianza

puacuteblica y encomendarla constantemente hacia el fin de su institucioacutenrdquo21

La cuestioacuten cobra importancia si se tiene en consideracioacuten que en

la loacutegica liberal ldquocuando el gobierno descansa en la opinioacuten puacuteblica (hellip)

goza por lo menos de alguna estabilidadrdquo22 porque se asegura tanto la

ldquoconfianza del pueblo y su consentimiento en las resoluciones legislati-

vasrdquo23 como el hecho de que la asamblea poliacutetica se aproveche ldquode las

luces del puacuteblicordquo24 circunstancias eacutestas que al estar estrechamente vin-

culadas con la legitimidad del gobierno representativo son tan deseables

como convenientes

Ademaacutes hay que entender con Sieyegraves que la ldquorazoacuten rechaza el

misteriordquo25 maacutexime si se trata de una actividad como la parlamentaria

que ha de tener por objeto el modelaje de la conducta moral de los ciu-

dadanos En este sentido se considera que los ciudadanos tienen el dere-

cho de descubrir por siacute mismos los contenidos racionales encerrados en

las proposiciones legislativas y que los gobernantes tienen el deber de

ldquoproporcionar a los electores la facultad de obrar con conocimiento de

causardquo26 en la eleccioacuten de sus opciones por el bien comuacuten

poder abusivo y la violencia lo malvado en siacute (the way of beass como dice Locke) alcanzando la

victoria del Derecho sobre el Poderrdquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit

p 63)


22 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientos sobre las causas del actual descontentordquo en ldquoEdmund

Burke Textos poliacuteticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda

reimpresioacuten Meacutexico DF 1996 p 284



25 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit p 198



Por eso Bentham propondraacute un conjunto de medios para dar pu-

blicidad a la actividad parlamentaria a saber (i) la publicacioacuten auteacutentica

de las transacciones de la asamblea (ii) el uso de taquiacutegrafos para los dis-

cursos y para los interrogatorios en caso de examen (iii) la tolerancia de

publicaciones no auteacutenticas que divulguen lo que ocurre en el Parlamen-

to y finalmente (iv) la admisioacuten de extrantildeos a las sesiones parlamenta-

rias27 a lo cual cabriacutea antildeadir el caraacutecter puacuteblico de las votaciones pues la

ldquopublicidad es el uacutenico medio de sujetar a los votantes [parlamentarios] al

tribunal de la opinioacuten puacuteblica y de tenerlos a raya con el freno del

honorrdquo28

Aquiacute cabe advertir que el principio de publicidad no es considera-

do en el liberalismo como un fin en siacute mismo La mayor parte de la pu-

blicidad de la actividad del Parlamento se orienta a poner de relieve la

discusioacuten puacuteblica que tiene lugar en esta institucioacuten En este sentido la

discusioacuten tiene caraacutecter instrumental medial Es un meacutetodo el meacutetodo

elegido por el liberalismo para alcanzar el reinado de la razoacuten en el seno

de las Caacutemaras Porque la razoacuten ndashdiraacute Sieyegravesndash ldquoobra mediante una gran

expansioacuten y soacutelo cuando choca por todas partes es cuando da en el

blanco y se forma esa gran potencia de opinioacuten a la cual se debe quizaacute

atribuir la mayor parte de los cambios verdaderamente ventajosos para

los pueblosrdquo29 Por eso se puede deducir que parte de la esencia del

fenoacutemeno parlamentario estriba precisamente en lo controversial en la

contradiccioacuten de opiniones de lo cual resulta ndashafirmara Schmittndash ldquola

auteacutentica voluntad estatalrdquo30

La importancia de la discusioacuten en la vida del Parlamento conduce

a la formulacioacuten de algunos sub-principios de la disciplina parlamentaria

cuya observancia tiene como finalidad garantizar una discusioacuten libre y




30 Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit p 43


fluida que sirva de sustento a la obtencioacuten de los dictaacutemenes racionales

que estructuraraacuten la arquitectura del orden social

Lo primero que procura asegurar Bentham es el orden en los de-

bates Para ello comienza poniendo medida al verbo de los oradores La

locuacidad injustificada y las digresiones producto de la ldquoflaqueza inte-

lectualrdquo31 ldquodan origen a los lances maacutes tumultuosos y a los extraviacuteos de

la mayor tenacidadrdquo32 Conforme se ldquoacaloran los espiacuteritus en el curso de

un debate se deja llevar un orador insensiblemente hacia nuevas ideasrdquo33

alejaacutendose de la cuestioacuten debatida y privando temporalmente a la nacioacuten

de la verdadera deliberacioacuten racional sobre los asuntos que le son de ma-

yor importancia

Lo segundo que la declaracioacuten de voluntad de los parlamentarios

sea libre y racional ldquoque cada uno pueda dar su voto con arreglo a su

verdadero deseo y que haya seguridad en el resultado de haber conse-

guido la voluntad generalrdquo34 Y para ello tambieacuten es necesario evitar que

el efecto de la locuacidad y de las pasiones vicien los procedimientos de

votacioacuten35

Como uacuteltimo aspecto de la publicidad y la discusioacuten cabe decir que la

necesidad de poner liacutemites a la locuacidad irracional de los oradores no

obsta para que impere la persuasioacuten discursiva ndashque no la manipulacioacutenndash

como medio para hacer prevalecer la recta razoacuten Teniendo plena con-

fianza en la discusioacuten como medio para alcanzar las ideas maacutes racionales

es deseable que un parlamentario persuada a otro con sus argumentos y

lo acerque a las posturas maacutes racionales Por eso Bentham se preguntaraacute


32 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticas helliprdquo Op Cit p 216



35 ldquo(hellip) en impedir los efectos de la elocuencia de un orador que hubiera podido arras-

trar los votos por medio de un impulso repentinordquo (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op

Cit p 198)


ldquoiquestCamina errado nuestro adversariordquo Y responde ldquoPuede recibir de

nuestra mano la verdad que le presentamos con todo comedimientordquo36

214 Representacioacuten poliacutetica

El cuarto de los principios de la disciplina parlamentaria es la repre-

sentacioacuten poliacutetica entendida como la concrecioacuten del gobierno representativo

La idea de gobierno representativo en su maacutes depurada expresioacuten

liberal fundamento de lo que conocemos hoy en la praacutectica del parla-

mentarismo se la debemos a John Stuart Mill Para este autor el gobier-

no representativo es el gobierno que el pueblo se da a siacute mismo a traveacutes

de la representacioacuten poliacutetica37 Se trata de una forma de gobierno alterna-

tiva tanto al gobierno directo como al despotismo38 Por eso la disciplina

parlamentaria es al estar ordenada a la adecuada marcha del Parlamento

una de las condiciones existenciales del gobierno representativo

Una profundizacioacuten de la idea de la disciplina parlamentaria como

condicioacuten existencial del gobierno representativo se encuentra en Gui-

zot Este autor transitando en la misma direccioacuten que Mill sentildeala que el

objeto del gobierno representativo es que el poder alcance legitimidad en

un proceso de conformidad entre su ejercicio y la ldquorazoacuten eternardquo39 Tal


37 ldquoLo que la expresioacuten gobierno representativo significa [dice Mill] es que la totalidad

del pueblo o una numerosa porcioacuten de eacuteste ejerce el poder maacutes alto ndashese poder que en todas

partes debe residir en alguacuten sitiondash a traveacutes de diputados elegidos perioacutedicamente por el pueblo

mismo Este poder supremo debe poseerlo el pueblo por completo El pueblo ha de ser quien

dirija siempre que quiera todas las operaciones del gobiernordquo (Cfr MILL John Stuart ldquoConsi-

deraciones sobre el gobierno representativordquo Alianza Editorial Madrid 2001 p 110)

38 Cfr CARREacute DE MALBERG R ldquoTeoriacutea General del Estadordquo Fondo de Cultura

Econoacutemica Primera Edicioacuten Meacutexico 1948 p 916

39 ldquoEl poder prueba su legitimidad es decir su conformidad a la razoacuten eterna hacieacutendo-

se reconocer y aceptar por la razoacuten libre de los hombres sobre los cuales se ejerce Eacuteste es el

objeto del sistema representativordquo (Cfr GUIZOT Francois ldquoThe historyhelliprdquo Op Cit pp 296-

297)


proceso de legitimacioacuten racional opera en gran parte por la mediacioacuten

de la disciplina parlamentaria que es una condicioacuten de racionalizacioacuten

del gobierno representativo Ordena el modo en que se ejerce la repre-

sentacioacuten poliacutetica en el Parlamento Mientras que con Mill se podriacutea ver

en la disciplina parlamentaria una condicioacuten de existencia del gobierno

representativo con Guizot se podriacutea ver en ella una condicioacuten de existen-

cia racional del mismo

En este sentido conviene sentildealar que la disciplina parlamentaria

en cuanto condicioacuten de existencia racional del gobierno representativo tie-

ne cauces de implementacioacuten praacutectica No se trata de postulados mera-

mente teoacutericos sin consecuencias operativas El gobierno representativo

entendido como adecuacioacuten del ejercicio del poder a la ldquorazoacuten eternardquo

da lugar a un principio de control de dicho ejercicio que ndashseguacuten Cons-

tantndash mueve a la nacioacuten a que ldquocon el objeto de gozar la libertad (hellip)

ejerza una vigilancia activa y constante sobre sus representantes para ver

si cumplen exactamente su encargo y si defraudan a sus votos y dese-

osrdquo40

Tratando de ir a los fundamentos del tema que nos ocupa debe

decirse que la idea del gobierno representativo que sirve de base a las

concepciones de Mill Guizot y Constant41 estaacute entremezclada con la idea

de nacioacuten Y eso es algo que aparece muy claro en la obra de Sieyegraves A

este uacuteltimo se debe que el gobierno representativo sea fundamentalmente

un sistema de representacioacuten de la nacioacuten y no de ciudadanos aislados

De hecho hasta tal punto se ligan gobierno representativo y nacioacuten en el

pensamiento de Sieyegraves que su definicioacuten de nacioacuten parte de la realidad

del gobierno representativo iquestQueacute es una nacioacuten se pregunta Y res-

40 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertadhelliprdquo Op Cit p 90

41 ldquo[El gobierno representativo] no es otra cosa que una organizacioacuten con cuyo auxilio

una nacioacuten se descarga sobre algunos individuos de aquello que no quiere o no puede hacer

por siacute mismardquo (hellip) El sistema representativo es una procuracioacuten dada a un cierto nuacutemero de

hombres por la masa del pueblo que quiere que sus intereses sean defendidos y que sin em-

bargo no tiene siempre el tiempo ni la posibilidad de defenderlos por siacute mismo (Cfr CONS-

TANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertadhelliprdquo Op Cit p 89)


ponde ldquoUn cuerpo de hombres asociados que viven bajo una ley comuacuten

y estaacuten representados por la misma legislaturardquo42

Sieyegraves denomina nacioacuten a lo que Mill llama pueblo Eso hizo po-

sible que la representacioacuten fuese percibida en el liberalismo como un

fenoacutemeno unitario que no se puede desgajar La nacioacuten posee una uni-

dad que ha de reflejarse en la representacioacuten que se haga de ella Por eso

todos los miembros del cuerpo legislativo son representantes de la na-

cioacuten entera y de ahiacute que la voluntad general es la del Parlamento

iquestY queacute ha de entenderse entonces por voluntad general Ha de

entenderse ldquoel resultado de las voluntades individuales al igual que la

nacioacuten es la reunioacuten de los individuosrdquo43 Y la emanacioacuten de esa voluntad

es precisamente el fin del Parlamento que se legitima en cuanto repre-

senta a la nacioacuten y tiene como miras ldquola seguridad comuacuten la libertad

comuacuten y en fin la cosa puacuteblicardquo44

Con respecto a la composicioacuten que ha de tener la asamblea poliacuteti-

ca para reflejar niacutetidamente a la nacioacuten Sieyegraves no duda en sentildealar que

soacutelo los individuos procedentes del estado llano es decir los ciudadanos

no privilegiados son los que tienen derecho a conformar el Parlamento

Son los verdaderos depositarios de la voluntad nacional y soacutelo ellos pue-

den sin error ldquohablar en nombre de la nacioacuten enterardquo45

Finalmente el intento de Sieyegraves de hallar la auteacutentica representa-

cioacuten de la nacioacuten fue complementado por Burke Para el irlandeacutes la re-

presentacioacuten que ostentan los parlamentarios es ennoblecida por el

hecho de reflejar fielmente a la nacioacuten Eso lo llevaraacute a decir que la ldquovir-

tud esencia y espiacuteritu de una Caacutemara de los Comunes consiste en ser la

imagen expresa de los sentimientos de la nacioacutenrdquo46


43 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit pp 184-185



46 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientoshelliprdquo Op Cit p 274


En este punto debemos hacer una uacuteltima consideracioacuten La idea

de Burke encierra un aspecto teoacuterico muy relevante para la disciplina

parlamentaria En el Parlamento en cuanto ldquoimagen expresa de los sen-

timientos de la nacioacutenrdquo se refleja la dignidad de la nacioacuten misma lo cual

ocurre tambieacuten por analogiacutea con los parlamentarios A ellos ndashen virtud

de su condicioacuten de representantes de la nacioacuten en el seno del Parlamen-

tondash los inviste una especial dignidad Por ello la libertad que la disciplina

parlamentaria procura para la actividad de los parlamentarios es una exi-

gencia fundada en la dignidad de la nacioacuten en cuanto ente colectivo de la

vida social

22 El arte de legislar Los fines del buen gobierno de las asamble-as poliacuteticas

En el centro de la disciplina parlamentaria se encuentra el arte de

legislar Las leyes son el resultado acabado de la auteacutentica disciplina par-

lamentaria Pero para que la creacioacuten legislativa sea posible el legislador

debe distinguir a priori los contenidos de las formas Tiene la necesidad de

alcanzar la diferenciacioacuten de ldquoaquella parte del arte de legislar que tiene

relacioacuten con la forma que se ha dado o que es adecuado que se deacute del

contenido de que se compone el cuerpo de leyes y sus distintas partesrdquo47

La anterior distincioacuten permite constatar con claridad las dos di-

mensiones que componen el arte de legislar Por un lado estaacuten las formas

que revisten las leyes tanto procedimentales como estiliacutesticas48 a las cua-

les se las agrupa bajo el nombre de nomografiacutea (arte de redactar leyes) Por

otro estaacute el contenido de las leyes que en cuanto materia necesaria para la

47 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoNomografiacutea o del arte de redactar leyesrdquo Centros de Estudios

Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 p4

48 En la actualidad juriacutedica espantildeola se puede sentildealar como ejemplo de formas estiliacutesticas

tributarias de la nomografiacutea las Directrices de teacutecnica normativa acordadas por el Consejo de Minis-

tros en fecha 22 de julio de 2005 y publicada mediante Resolucioacuten de la Subsecretariacutea Ministe-

rio Presidencia en fecha 28 de julio de 2005 (BOE nuacutemero 180 de 29 de julio [RCL 2005

1586])


ordenacioacuten racional de la comunidad poliacutetica pertenece al aacutembito de la

prudencia legislativa

Contenido y formas ndashprudencia legislativa y nomografiacuteandash no deben sepa-

rarse en el auteacutentico arte de legislar El contenido de las leyes supone y ne-

cesita de las formas de la nomografiacutea En la loacutegica liberal la disciplina par-

lamentaria penetra todo el arte de legislar y aspira a colocar los principios

que rigen la actividad parlamentaria como bisagra entre formas y contenidos

de modo que las leyes sean prudentemente formuladas (contenidos) y co-

rrectamente redactadas (formas)

Sin embargo Esteban Dumont recuerda que en su tiempo hubo

una tendencia a desestimar las formas en el arte de legislar

Si se abandonoacute este ramo de la legislacioacuten dimanoacute de no haberse conocido su importancia No comprendieron suficien-temente el influjo que el modo adoptado para las operaciones de una asamblea habiacutea de ejercer sobre las operaciones mismas Son unas formalidades dijeron y para los espiacuteritus superficia-les esta palabra formalidad deprime inmediatamente la majes-tad del objeto Algunas formalidades son menudencias o pe-danteriacuteas y las desprecia el que piensa con grandeza49

Pero desestimar las formas supondriacutea de suyo desestimar una par-

te importante de la disciplina parlamentaria Es verdad que en el pensa-

miento parlamentario liberal las formas juriacutedicas ndashincluidas las de proce-

dimiento legislativondash son instrumentales Sin embargo tal condicioacuten no

legitima en modo alguno el huir de ellas porque eacutestas son esenciales

para el ejercicio de la libertad individual Asiacute lo sentildeala Constant

Lo que preserva de la arbitrariedad es la observancia de las formas Estas son las divinidades tutelares de las asociaciones humanas son los uacutenicos medios protectores de la inocencia las uacutenicas relaciones entre los hombres Reina la oscuridad al margen de ellas todo queda al albur de la consciencia solitaria

49 Cfr Discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy

ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 54


de la opinioacuten vacilante Solo las formas son claras solo en ellas puede confiar el oprimido50

Constant sintetiza la idea liberal de las formas juriacutedicas como ex-

presiones o concreciones de la razoacuten que por tanto preservan y poten-

cian la libertad de los individuos De ahiacute que considerar la disciplina par-

lamentaria como un conjunto de formas no seriacutea en modo alguno formu-

lar una criacutetica negativa o referirse a ella de manera peyorativa o con signi-

ficaciones de contenido positivista Incluso alguacuten acto que denote un alto

grado de ejercicio de la prudencia poliacutetica y que pueda dar contenido a

las leyes justas no estaacute completo hasta recurrir al apoyo de las formas has-

ta estar sustentado en la nomografiacutea

Ahora bien contenidos y formas han de entenderse ordenados a los

fines de la disciplina parlamentaria Pero iquestcuaacuteles son tales fines La res-

puesta la da Dumont haciendo suyas las ideas de Bentham ldquo(i) Afianzar

la libertad de todos los miembros [del Parlamento] y (ii) llegar por uacuteltimo

a la fiel expresioacuten de la voluntad generalrdquo51 a lo cual habriacutea que antildeadir

ademaacutes (iii) ldquola conservacioacuten de una asamblea poliacuteticardquo 52

221 La libertad total de los parlamentarios

De todos los liberales de los siglos XVIII y XIX es quizaacutes Burke

quien desarrolla maacutes acabadamente la idea de independencia total de los

miembros del Parlamento que informa la teoriacutea general de la disciplina

parlamentaria y es el fundamento uacuteltimo de lo que hoy conocemos en la

literatura constitucional como la interdiccioacuten del mandato imperativo

Dice Burke a los electores de Bristol

50 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoPrincipios de poliacuteticardquo Aguilar Madrid 1970 p 159

51 Cfr el discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy

ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p55




Ciertamente caballeros la felicidad y gloria de un representan-te deben consistir en vivir en la unioacuten maacutes estrecha la corres-pondencia maacutes iacutentima y una comunicacioacuten sin reservas con sus electores (hellip) Pero su opinioacuten imparcial [la del parlamentario] su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe sacrificaacuteros-lo a vosotros a ninguacuten hombre ni a grupo de hombres (hellip) Vuestro representante os debe no soacutelo su industria sino su juicio y os traiciona en vez de serviros si lo sacrifica a vuestra opinioacuten53

Leer a Burke permite entender que en el liberalismo la disciplina

parlamentaria es sierva de la libertad de los parlamentarios Quien go-

bierna las asambleas poliacuteticas conseguiraacute hacerlo correctamente soacutelo si

asegura que con el despliegue de la disciplina parlamentaria se suscitan

las condiciones para que el parlamentario individual se encuentre frente a

frente con su conciencia y represente mediando uacutenicamente los manda-

tos de la razoacuten a la nacioacuten entera no soacutelo a sus electores

Por otra parte para Burke la disciplina parlamentaria es un medio

a traveacutes del cual el pueblo puede asegurar la libertad requerida por sus

representantes para ejercer las funciones propias de su cargo Por eso

diraacute el irlandeacutes que el ldquopoder del pueblo dentro de las leyes tiene que ser

suficiente para proteger a todo representante en el ejercicio de su deber o

ese deber no puede cumplirserdquo54

Pero cuando no se ejerce racionalmente la disciplina parlamentaria

o cuando el pueblo estaacute imposibilitado de utilizarla a traveacutes de los oacuterga-

nos de gobierno de las Caacutemaras para salvaguardar la libertad de concien-

cia de sus representantes entonces peligra la libertad total del parlamen-

tario y en el fondo peligra tambieacuten la posibilidad misma de alcanzar el

gobierno representativo

53 Cfr BURKE Edmund ldquoDiscurso a los electores de Bristolrdquo en ldquoEdmund Burke Textos poliacute-

ticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda reimpresioacuten




La negacioacuten del gobierno representativo ocurre ndashseguacuten Burkendash en

las difiacuteciles condiciones a traveacutes de las cuales el parlamentario individual

ejerce la representacioacuten poliacutetica Por ello a propoacutesito de la defensa de la

libertad total del parlamentario Burke se quejaraacute de las condiciones de

adversidad en las cuales representa a la nacioacuten el ldquodiputado independien-

terdquo

El desgraciado diputado independiente no tiene nada que ofre-cer maacutes que la negativa aacutespera la excusa miserable o la repre-sentacioacuten desanimada de un intereacutes puacuteblico sin esperanza Sal-vo con su fortuna privada en la que puede ser igualado y acaso superado por su rival cortesano no tiene medios de demostrar una sola cualidad ni hacer un solo amigo En la Caacutemara vota siempre en una minoriacutea desalentada Si habla se cierran las puertas Una serie de paniaguados locuaces cuentan a todo el mundo que lo que quiere es llegar al poder Si no tiene el talen-to de la elocucioacuten que es el caso de muchos miembros de la Caacutemara tan prudentes y tan sabios como cualquier otro estaacute sometido a todos los inconvenientes sin el brillo que sigue a toda explosioacuten de elocuencia medianamente afortunada iquestEs posible concebir el ejercicio de un deber maacutes descorazonador que eacuteste Despojadle de la pobre recompensa de la populari-dad tolerad que sus excesos cometidos en defensa del intereacutes popular se conviertan en fundamento para que la mayoriacutea de la Caacutemara lo convierta ndashfuera de toda liacutenea de derecho y a su ar-bitriondash en una descalificacioacuten segura seguida no soacutelo de la peacuterdida de la franquicia electoral sino de toda especie de des-gracias personales De acontecer esto el pueblo de este reino puede estar seguro de que no puede ser servido fiel y firme-mente por ninguacuten hombre55

Las anteriores consideraciones son de intereacutes porque la situacioacuten

del ldquodiputado independienterdquo es consecuencia en la mayoriacutea de los ca-

sos de su no sometimiento a la disciplina partidista Ello en la concep-

cioacuten liberal de la disciplina parlamentaria equivale a decir que dicho ldquodi-

putado independienterdquo ve cuesta arriba el cumplimiento de sus deberes

55 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientoshelliprdquo Op Cit pp 279-280


de representacioacuten porque no se somete al mandato imperativo del grupo

o del partido

En este sentido puede concluirse preliminarmente algo de mucho

intereacutes para esta investigacioacuten la disciplina parlamentaria entendida co-

mo arte del gobierno de las asambleas poliacuteticas se contradice se enfrenta

irreconciliablemente con la disciplina de partidos

222 La fiel expresioacuten de la voluntad general

Para Bentham el fin inmediato de la disciplina parlamentaria es la

ldquofiel expresioacuten de la voluntad generalrdquo Eacutesta es consecuencia de un deba-

te libre y racional que ha sido correctamente disciplinado Se trata del

querer de un cuerpo poliacutetico que ha sido ldquodepuradordquo de las pasiones

humanas a traveacutes del debate racional Por eso alcanzarla es un siacutentoma

claro de salud poliacutetica

La idea de voluntad general de Bentham difiere por ejemplo de

la de Rousseau quien ciertamente no era ni mucho menos un liberal

Para este uacuteltimo la voluntad general originada en el debate es siempre

imperfecta Piensa que en el arte del gobierno y en el de la legislacioacuten no

hay nada maacutes deseable que la unanimidad de los miembros de la asam-

blea poliacutetica en los asuntos que conciernen a la nacioacuten de modo que el

debate poliacutetico es en siacute mismo una patologiacutea que refleja el mal estado de

una asamblea poliacutetica

Cuando varios hombres reunidos se consideran a siacute mismos un soacutelo cuerpo no tienen maacutes que una voluntad que se refiere a la comuacuten conservacioacuten y al bienestar general Entonces todos los resortes del Estado son vigorosos y sencillos sus maacuteximas son claras y luminosas no tienen intereses embrollados con-tradictorios el bien comuacuten se muestra por todas partes clara-mente y no exige sino sentido comuacuten para ser percibido (hellip) Pero cuando el nudo social comienza a alojarse y el Estado a debilitarse cuando los intereses particulares empiezan a adqui-rir fuerza y las pequentildeas sociedades a influir sobre la grande el intereacutes comuacuten se altera y encuentra oposicioacuten ya no reina la unanimidad en las votaciones la voluntad general ya no es la


voluntad de todos surgen contradicciones debates y la mejor no pasa sin discusioacuten56

Como queda claro para Rousseau la disciplina parlamentaria en

cuanto arte que ordena el funcionamiento de las asambleas poliacuteticas tie-

ne caraacutecter correctivo y pone en evidencia las patologiacuteas del orden en los

parlamentos

En este punto ndashpara tener una visioacuten de conjunto maacutes ampliandash es

conveniente traer a colacioacuten las opiniones sobre la relacioacuten entre disci-

plina parlamentaria y ldquovoluntad generalrdquo que sostuvieron Carl Schmitt y

Hans Kelsen dos juristas del siglo XX que como es obvio no pertene-

cieron a la tradicioacuten liberal de los siglos XVIII y XIX pero que reflexio-

naron sobre las mismas realidades que mantuvieron ocupados a los teoacute-

ricos del liberalismo

En lo tocante a Carl Schmitt eacuteste desplegando el cinismo y la ge-

nialidad que caracterizan sus posturas se aferra a la tradicioacuten liberal de la

ldquovoluntad generalrdquo a propoacutesito de la cual hace una apologiacutea de los fun-

damentos ndashtambieacuten liberalesndash del parlamentarismo y de toda la disciplina

parlamentaria

Aunque para el alemaacuten la voluntad general es el querer del pueblo

soacutelo cognoscible a traveacutes de la aclamacioacuten aqueacutella aparece en el parlamen-

tarismo como el resultado de algo que podriacutea denominarse ldquoproceso de

representacioacuten dialeacutecticardquo es decir la conjuncioacuten de los principios libera-

les de la discusioacuten y de la representacioacuten ambos centrales en su pensamiento

y ambos objeto (junto al principio de publicidad) de preservacioacuten por par-

te de la disciplina parlamentaria

El Parlamento del Estado burgueacutes de Derecho ndashdice Schmittndash es seguacuten la idea que la informa un lugar en donde se realiza una discusioacuten puacuteblica de las opiniones poliacuteticas Mayoriacutea y mi-noriacutea partido de gobierno y oposicioacuten buscan el acuerdo acer-tado discutiendo argumentos y contraargumentos En tanto

56 Cfr ROUSSEAU Jean-Jacques ldquoEl contrato socialrdquo Editorial Tecnos 5ta edicioacuten Co-

leccioacuten Claacutesicos del pensamiento estudio preliminar y traduccioacuten de Mariacutea Joseacute Villaverde

Madrid 2007 pp 119-120


que el Parlamento representa la instruccioacuten y razoacuten nacional y reuacutene en siacute toda la intelectualidad del pueblo puede surgir una discusioacuten auteacutentica es decir aparecer en discursos y contesta-ciones puacuteblicas la auteacutentica voluntad de todo el pueblo como una volonteacute geacuteneacuterale57

Finalmente en Kelsen la disciplina parlamentaria tambieacuten tiene

por objeto un querer ldquola voluntad estatalrdquo Pero eacuteste lejos del liberalis-

mo huye de la ldquovoluntad generalrdquo en cuanto considera que es una fic-

cioacuten secundaria precedida por la ficcioacuten de la representacioacuten poliacutetica

Lo que acaso pueda ser en el vieneacutes la disciplina parlamentaria tie-

ne por objeto entonces la ldquoconstruccioacuten de la voluntad normativa del

Estado a traveacutes de un oacutergano colegiado elegido por el pueblo en base al

derecho de sufragio universal e igual por tanto democraacuteticamente seguacuten

el principio de la mayoriacuteardquo58

La cita anterior sintetiza una parte importante del pensamiento

parlamentario de Kelsen El austriaco ve como esencia del parlamenta-

rismo la posibilidad de la formacioacuten de la voluntad estatal a traveacutes del

Parlamento Para eacutel no es relevante la cualidad que tienen los parlamen-

tarios de representantes del pueblo o de depositarios de la soberaniacutea po-

pular pues la representacioacuten entendida como ejercicio de la soberaniacutea

del pueblo es una mera ficcioacuten para dotar de legitimidad al Parlamento

Para Kelsen el Parlamento y la disciplina parlamentaria estaacuten en

crisis Pero dicha crisis no tiene su origen en que el Parlamento haya de-

jado de representar al pueblo y en que la disciplina parlamentaria haya

perdido su caraacutecter de instrumento que posibilita el gobierno representa-

tivo Piensa que en su esencia al Parlamento no se le puede pedir repre-

sentacioacuten En eacutel la verdadera causa de la crisis del parlamentarismo es

que en las consideraciones sobre la institucioacuten parlamentaria se ha dejado

57 Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit p 303

58 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problema del parlamentarismordquo en ldquoEscritos sobre el socialismo y la

democraciardquo (Wien-Leipzig 1925) Editorial DEBATE Coleccioacuten Universitaria Madrid 1988 p

86


de enfatizar que la esencia del Parlamento radica en ser un instrumento ndash

acaso el uacutenico eficazndash de produccioacuten de la voluntad estatal

223 La preservacioacuten de las asambleas poliacuteticas

Siguiendo adelante llegamos al tercero de los fines de la disciplina

parlamentaria la ldquoconservacioacuten de la Asamblea Poliacuteticardquo Al respecto

cabe la pregunta iquestqueacute significa en clave liberal lograr la ldquoconservacioacuten

de una asamblea poliacuteticardquo Significa poner remedio a los vicios que en

ellas pueden presentarse De ese modo lo describioacute Dumont

De tres peligros inminentes que constantemente la rodean tie-ne que precaverse la precipitacioacuten la violencia y el fraude Dos enemigos mayores tiene siempre a sus puertas la oligarquiacutea con la que el corto nuacutemero domina el deseo de la mayoriacutea y la anarquiacutea por la cual celoso cada uno de su independencia se opone a la formacioacuten de un deseo general iquestCuaacuteles son los me-dios defensivos de una asamblea poliacutetica si la asaltan todos es-tos peligros No tiene otro que su sistema interno que pueda salvarla en cuanto eacutel imponga habitualmente al cuerpo entero

la necesidad de la moderacioacuten la reflexioacuten y la perseverancia59

Las palabras transcritas son elocuentes en cuanto al caraacutecter con-

servacionista de la disciplina parlamentaria Como regla general a la cual

nos hemos referido antes el liberalismo deja paso a la actuacioacuten de los

parlamentarios y soacutelo cuando eacutestos ejercen torcidamente dicha libertad

que les es garantizada en el interior del Parlamento se les encauza se les

reconduce a traveacutes de la disciplina parlamentaria siendo eacuteste un encau-

zamiento cuyo objetivo fundamental no es otro distinto que el gobierno

efectivo de la razoacuten en la asamblea poliacutetica y por ende equivale ndashcomo

hemos transcrito antesndash a asegurar ldquola moderacioacuten la reflexioacuten y la per-

severanciardquo referidos por Dumont en cuanto requisitos fundamentales

para el auteacutentico gobierno representativo para la creacioacuten legislativa y

no menos importante para la paz poliacutetica




Por otra parte la ldquoconservacioacutenrdquo de las asambleas poliacuteticas tiene

una connotacioacuten ontoloacutegica en este caso de subsistencia y estaacute vincula-

da a la naturaleza negativa es decir de prevencioacuten que en el liberalismo se

atribuye a los fines de la disciplina parlamentaria La finalidad de eacutesta es

evitar las vicisitudes que en el seno de las asambleas poliacuteticas puedan

imposibilitar la libre deliberacioacuten de los parlamentarios que es condicioacuten

necesaria del gobierno representativo Por eso diraacute Bentham

La taacutectica pues de las asambleas poliacuteticas es la ciencia que en-

sentildea a dirigirlas hacia el fin de su institucioacuten por medio del or-

den que ha de observarse en sus pasos El fin en este ramo del

gobierno como en otros muchos es de naturaleza negativa por

decirlo asiacute Se trata de evitar los inconvenientes e impedir las di-

ficultades que han de originarse en una gran reunioacuten de hom-

bres llamados a deliberar en comuacuten60

Finalmente existe una interesante relacioacuten entre la conservacioacuten

de las asambleas poliacuteticas y la libertad de la nacioacuten En la salvaguarda de

la libertad de la nacioacuten juega un papel importante la disciplina parlamen-

taria sobre todo en lo tocante a las formas incluida la nomografiacutea y tam-

bieacuten los demaacutes aspectos reglamentarios que son reflejo juriacutedico de los

principios que conforman el arte de la disciplina parlamentaria Por esta

razoacuten Dumont sentildeala en el discurso preliminar que antecede las Taacutecticas

parlamentarias de Bentham que la disciplina parlamentaria asegurando

con sus principios y reglas la libertad en el interior del Parlamento

(ingleacutes) ha asegurado tambieacuten la libertad de la nacioacuten

Entre tantos escritos como dieron a conocer la constitucioacuten inglesa y no cesaban de ensalzarla es de extrantildear que ninguno de ellos hubiese tomado por materia de sus elogios una de sus partes menos conocidas y maacutes estimables el gobierno interior del parlamento y las reglas a que se ha sujetado en el ejercicio de sus poderes Estas formalidades sin embargo han tenido mayor influjo en la conservacioacuten y aumento de la libertad na-cional El aacuterbol entero se atrajo a las miradas de todos al estar crecido ya pero sin dirigirse la atencioacuten hacia su primer cultivo



en el cercado que sirvioacute para proteger su debilidad hasta que echase raiacuteces suficientemente profundas para resistir a las tem-pestades61

Asiacute la procura y preservacioacuten de la libertad y el bien nacionales se

imponen como liacutemite y fin al ejercicio del Poder Legislativo En palabras

de Locke el ldquoPoder Legislativo tiene como liacutemite uacuteltimo aquel que viene

marcado por el bien puacuteblico de la sociedad Se trata pues de un poder

que no tiene maacutes fin que la preservacioacuten [de la sociedad] y por tanto no

puede arrogarse el derecho de destruir esclavizar o empobrecer delibe-

radamente a sus suacutebditosrdquo62 lo cual encuentra eco en la concepcioacuten libe-

ral de la disciplina parlamentaria Su observancia no es en modo alguno

un fin en siacute mismo Disciplinar un Parlamento es salvaguardar la libertad

de la comunidad poliacutetica en cuanto se asegura la vigencia del gobierno

representativo a traveacutes del buen funcionamiento de ese mismo Parlamen-

to Por eso Bentham en plena sintoniacutea con Locke diraacute

La taacutectica de las asambleas legislativas asiacute como cualquier otro ramo de la ciencia gubernativa ha de referirse al mayor bien de la sociedad y este es el fin general pero su objeto particular es-triba en obviar los inconvenientes a que estaacute expuesta una

asamblea poliacutetica en el ejercicio de sus funciones63

23 El talante moral del arte para el buen gobierno de las asamble-as poliacuteticas

El arte de la disciplina parlamentaria existe para salvaguardar in-

terna y externamente la libertad del Parlamento Por eso desde el libera-

lismo se lo concibe como una realidad con fines morales Sin embargo la

filosofiacutea moral del liberalismo que la inspira ha sido cuestionada tanto en


ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit pp 56-57

62 Cfr LOCKE John ldquoDos ensayos sobre el gobierno civilrdquo Espasa Calpe Coleccioacuten Austral

Madrid 1991 p 302



los fines que se propone como en los medios de cuyo manejo se sirve

para implementar en la praacutectica sus postulados

Con respecto al primer grupo de cuestionamientos la filosofiacutea

moral benthamniana que es fundamentalmente utilitarista y positivista

ha sido duramente criticada por el pensamiento iusfilosoacutefico anglosajoacuten de

finales de siglo XX En concreto Ronald Dworkin ha formulado severos

cuestionamientos al positivismo y utilitarismo benthamnianos que

seguacuten este autor constituyen el nervio y la raiacutez de la cultura juriacutedica do-

minante en occidente64

Las de Dworkin no son criacuteticas orientadas a cuestionar la licitud

moral de los medios para alcanzar los fines que Bentham propone La

inmoralidad que este autor achaca al liberalismo benthamniano no estaacute

en los medios Por eso a Bentham no se le puede acusar de maquiaveacutelico

cuando propone los postulados poliacuteticos con los que da vida a la disci-

plina parlamentaria65

No obstante la criacutetica que Dworkin hace a la filosofiacutea juriacutedica de

Bentham es mucho maacutes radical Apunta a lo que ndashen Benthamndash ha de

entenderse por Derecho y a lo que ha de entenderse como fin del Dere-

cho Cuestiona desde una perspectiva moral los fines planteados por

Bentham es decir lo que ha de considerarse en el Derecho como un

bien moral De ahiacute que si Dworkin tiene razoacuten y hay error moral en

Bentham se tratariacutea de un error maacutes hondo y maacutes grave que el error ma-

quiaveacutelico versado sobre los medios

En cuanto a lo que ha de entenderse por Derecho basta decir dos

cosas que muestran claramente el positivismo benthamniano La prime-

ra que para Bentham el Derecho es soacutelo Derecho Positivo La segunda

64 Cfr DWORKIN Ronald ldquoLos derechos en seriordquo Ariel 2da reimpresioacuten Barcelona

1995 pp 31 y ss

65 Este planteamiento sobre la distincioacuten entre inmoralidad en los medios e inmoralidad

en los fines cobra relieve porque como veremos maacutes adelante se puede atribuir ndash

erroacuteneamentendash un caraacutecter marcadamente maquiaveacutelico es decir de inmoralidad medial a las

Taacutecticas Parlamentarias de Bentham


que el Derecho Positivo es Derecho en funcioacuten de su origen es decir

por haber sido dictado ldquoseguacuten las condiciones necesarias y suficientes

para que una proposicioacuten de Derecho sea vaacutelidardquo66 a saber los procedi-

mientos y dinaacutemicas mayoriacutea-minoriacutea que discurren por los principios de

la disciplina parlamentaria

En relacioacuten con lo que ha de entenderse como fin del Derecho es

decir lo que ha de entenderse como aquello a lo cual se ordenan las

normas y principios juriacutedicos (y en el caso concreto de Bentham aquello

a lo cual se ordena el Derecho vaacutelido pues lo demaacutes no es Derecho) de-

be sentildealarse que es eacuteste precisamente el punto en el cual aparece su filo-

sofiacutea utilitarista

Para Bentham el fin del Derecho ldquoha de referirse al mayor bien de

la sociedadrdquo67 Visto hasta aquiacute el postulado de Bentham resulta aparen-

temente razonable e incluso puede decirse que es solvente desde una

perspectiva moral pues pone de manifiesto la primaciacutea del bien comuacuten

sobre el bien particular Por el contrario lo que no parece razonable es el

comentario de Dworkin cuando sostiene con acritud que para Bentham

ldquoel derecho y sus instituciones han de servir al bienestar general y a nada

maacutesrdquo68

Sin embargo las piezas encajan conceptualmente y el reproche de

Dworkin se hace certero cuando se entiende que para Bentham ldquoel ma-

yor bien de la sociedadrdquo resulta de la sumatoria de bienes individuales

siendo ademaacutes que el bien individual tiene una dimensioacuten eminente-

mente econoacutemica De ahiacute que la criacutetica dworkiniana culmine develando

el hecho de que en Bentham ldquoel mayor bien de la sociedadrdquo es utilitaris-

mo encubierto pues equivale a procurar que toda la legislacioacuten y toda la

accioacuten gubernamental tengan como fin soacutelo una de las dimensiones del

bien comuacuten el bienestar econoacutemico de los individuos

66 Cfr DWORKIN Ronald Op Cit p 31




En lo que respecta a los medios que propone Bentham para go-

bernar las Caacutemaras parlamentarias eacutestos tambieacuten han sido objeto de

controversias de iacutendole moral El tiacutetulo Taacutecticas parlamentarias con el que

Bentham agrupa sus formulaciones principiales sobre la disciplina parla-

mentaria podiacutea sugerir desde el prisma del ethos poliacutetico de los siglos

XVIII y XIX que la intencioacuten de quien asume esas taacutecticas es hacerse con

el dominio del Parlamento imponerse a siacute mismo o imponer sus ideas y

todo ello con una violencia encubierta Por eso era verosiacutemil que se pen-

sara que las Taacutecticas parlamentarias son un medio ideado para arrebatar la

libertad de los adversarios poliacuteticos que actuacutean en las Caacutemaras y como

consecuencia de ello controlar esas mismas Caacutemaras

Tal concepcioacuten ndashde fondo maquiaveacutelico y vaciada de contenido

moralndash resultariacutea una criacutetica directa a la disciplina parlamentaria y a todo

el liberalismo parlamentario Pero una criacutetica asiacute formulada ignora el

nuacutecleo de los planteamientos liberales sobre el Parlamento Es por decir

lo menos una criacutetica injusta e incapaz de dar razoacuten del verdadero objeto

moralmente recto que es perseguido por Bentham con sus Taacutecticas parla-

mentarias

Lejos de invitar a un conjunto de praacutecticas para alcanzar fines in-

morales los teoacutericos del liberalismo ven en la disciplina parlamentaria un

modo concreto de hacer prevalecer la recta razoacuten en medio del carac-

teriacutestico ajetreo de la vida del Parlamento Sus postulados representan un

intento decidido de alcanzar en el contexto de los siglos XVIII y XIX lo

que posteriormente ya en el siglo XX se conoceraacute bajo el nombre de

parlamentarismo racionalizado para designar una praacutectica parlamentaria en la

que el ejercicio del poder (Legislativo en este caso) se somete a la razoacuten y

al Derecho69 Por eso el mismo Bentham sale al paso de posibles malas

69 Como prueba fehaciente de que las Taacutecticas parlamentarias no fueron escritas con inten-

ciones maquiaveacutelicas podemos argumentar que los principios alliacute esbozados constituyen la

esencia y sustancia de las normas reglamentarias de la mayoriacutea de las Caacutemaras parlamentarias

del mundo siendo recibidos en ellas como criterios universalmente vaacutelidos y aceptados que

permiten disciplinar racionalmente la vida de los Parlamentos


interpretaciones sobre sus ideas parlamentarias y sentildeala lo que entiende

por taacutectica ldquoarte de poner en orden de dirigir las operaciones de un cuer-

po poliacuteticordquo70 Y Dumont profundo conocedor del clima poliacutetico deci-

monoacutenico excluye de raiacutez todo intento de interpretar los principios libe-

rales de las Taacutecticas parlamentarias en clave maquiaveacutelica

Se discurriraacute ndashdice Dumontndash que ella [la Taacutectica parlamentaria] ensentildea el arte de revolver en una asamblea poliacutetica de seducir-la o convertirla en instrumento de las miras de un hombre o de un partido (hellip) Les advierto que no hay cosa ninguna maacutes contraria al objeto de esta obra71

Sin embargo hubo dentro del liberalismo a pesar de Bentham y

de sus seguidores una tentativa de maquiavelizacioacuten teoacuterica de la disci-

plina parlamentaria Su artiacutefice fue William Gerard Hamilton quien con

su obra Loacutegica parlamentaria72 contribuyoacute de manera categoacuterica al intento

de escindir (teoacutericamente) moral y disciplina parlamentaria

La Loacutegica parlamentaria de Hamilton es una oda al maquiavelismo

Denota de principio a fin una comprensioacuten maquiaveacutelica de la disciplina

parlamentaria y de toda la vida del Parlamento En sus liacuteneas se presenta

al lector un conjunto de praacutecticas reales ndashporque ocurriacutean y siguen ocu-

rriendo en los parlamentosndash pero torcidas Son praacutecticas cuyo objeto no

No es exagerado pensar que la historia de los reglamentos que es buena ldquoparte de la

historia del Parlamentordquo (Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo en GARRIDO

FALLA Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 762) pue-

de describirse como un proceso de asimilacioacuten y profundizacioacuten de los principios liberales

sintetizados en las Taacutecticas parlamentarias Contraacutestense por ejemplo cualquiera de los reglamen-

tos histoacutericos de las Cortes espantildeolas o cualquiera de los reglamentos vigentes en los Parla-

mentos europeos con los principios de las Taacutecticas Parlamentarias y se advertiraacute faacutecilmente la

influencia de eacutestas en aqueacutellos



72 Para la traduccioacuten castellana Cfr HAMILTON William Gerard ldquoLoacutegica parlamenta-

riaParliamentary Logickrdquo Publicaciones del Congreso de los Diputados Serie ldquoTextos Parla-

mentarios Claacutesicosrdquo Estudio preliminar y traduccioacuten de Eloy Garciacutea Madrid 1996


es otro que el dominio a como deacute lugar de las Caacutemaras legislativas De

ahiacute que Hamilton niega con su obra el auteacutentico sentido liberal de la dis-

ciplina parlamentaria

Sin embargo hay en Espantildea quienes sostienen lo contrario En el

estudio preliminar de la versioacuten castellana de la Loacutegica parlamentaria Eloy

Garciacutea defiende los esfuerzos de Hamilton Dice

El propoacutesito que en su diacutea animoacute a Hamilton a elaborar este li-bro no fue el de redactar un ensayo de retoacuterica parlamentaria sino el de escribir un tratado de las reglas que debieran presidir la accioacuten del hombre poliacutetico (hellip) Habriacutea que sentildealar al lector que maacutes que ante un manual de arte del bien decir en el lengua-je poliacutetico con lo que en realidad se encuentra es con un auteacutentico compendio de reglas del buen hacer parlamentario entendiendo por tales aquellas que en un reacutegimen de consenso permiten a un poliacutetico imponer su voluntad sobre los hombres sin apelar ni a su posicioacuten de poder ni a ninguna de las muacutelti-

ples manifestaciones de la fuerza73

Pero las anteriores afirmaciones que ensalzan el intento que hizo

Hamilton de sistematizar la disciplina parlamentaria en un ldquoconjunto de

reglas del buen hacer parlamentariordquo se contradicen radicalmente con el

texto de la Loacutegica parlamentaria y ndashcomo dato adicional uacutetil en este casondash

con la descripcioacuten que hace el mismo Eloy Garciacutea de la personalidad de

William Gerard Hamilton

Inteligente y astuto dotado de una extraordinaria capacidad para la maquinacioacuten y para la intriga Poseedor de una sensibi-lidad y de un olfato poliacutetico por completo fuera de lo comuacuten Ciacutenico y mordaz Vanidoso y arrogante Altanero y en sumo grado engreiacutedo Pagado de siacute mismo y a la vez terriblemente tiacutemido Seco sarcaacutestico y por encima de todo despectivo para

con sus semejantes74

73 Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit pp 7-8

74 Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit p 77


La lectura de la Loacutegica Parlamentaria sugiere la pluma y la autoriacutea de

un tipo humano como el que dibuja Eloy Garciacutea Pero no sugiere el con-

siderar dicha obra como un intento de sistematizacioacuten racional del traba-

jo parlamentario ni como un ldquoconjunto de reglas del buen hacer parla-

mentariordquo salvo que por esto se entienda el despliegue en el Parlamento

ndashhasta las uacuteltimas consecuencias y con las implicaciones morales que ello

revistendash de una personalidad como la de Hamilton tan bien figurada en

las liacuteneas de Eloy Garciacutea

Por eso Bentham consciente del mal que pudiese irrogar (y de

hecho irrogoacute) la Loacutegica parlamentaria de Hamilton al prestigio de la disci-

plina parlamentaria a la autoridad moral del liberalismo parlamentario y

a la dignidad del Parlamento la criticoacute con amarga severidad

El libro de Gerard Hamilton es una especie de escuela en la que los medios de abogar por una causa buena y por una mala causa se presentan con igual franqueza y se inculcan con igual solicitud por el triunfo (hellip) lo que a veces se ha supuesto que pretendiacutea Maquiavelo no soacutelo lo pretende Gerard Hamilton sino que lo pretende sin disimulo (hellip) En el libro de Gerard Hamilton por vez primera se ha dejado caer el velo del decoro y la corrupcioacuten se nos muestra sin ninguacuten disfraz75

Quizaacute se pueda pensar que ocurrioacute con Hamilton lo mismo que

seguacuten Jacques Maritain sucedioacute a Maquiavelo al escribir El Priacutencipe y

plasmar en esa obra su visioacuten ldquomoralrdquo de la Poliacutetica Seguacuten Maritain el

(des)meacuterito de Maquiavelo fue convertir la mala praxis poliacutetica en teoriacutea

transformar en principios universales de la ciencia poliacutetica las reiteradas

experiencias inmorales que observoacute en el modo de hacer Poliacutetica76

75 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoFalacias poliacuteticasrdquo Centro de Estudios Constitucionales

traduccioacuten de Javier Ballariacuten estudio preliminar de Benigno Pendas Madrid 1990 pp 12-13

76 ldquo(hellip) Maquiavelo hizo consciente ese ethos de su tiempo [el de la poliacutetica de la

buacutesqueda del poder por el poder de la inmoralidad] y elevoacute a teoriacutea esa praacutectica comuacuten de los

poderes poliacuteticos de todos los tiempos (hellip) Antes de Maquiavelo muchos priacutencipes y conquis-

tadores no dudaban en usar la mala fe la perfidia la crueldad el asesinato (hellip) Pero al obrar

asiacute se sentiacutean culpables teniacutean una mala conciencia (hellip) de donde naciacutea en ellos una dolorosa

hipocresiacutea (hellip) Despueacutes de Maquiavelo en cambio (hellip) al emplear la injusticia para restablecer


En este sentido Hamilton ndashquien fue parlamentario de profesioacuten

y profundo conocedor del Parlamento real y de la lucha de poderes que

ahiacute se suscitandash tuvo plena conciencia del caraacutecter torcido de las praacutecticas

parlamentarias de las cuales eacutel mismo fue un agente asiduo y un observa-

dor privilegiado Y al intentar aprehender la esencia de esas praacutecticas pa-

ra formular desde ellas principios universales de la vida del Parlamento

concluyoacute que la de la disciplina parlamentaria es una ciencia que tiene

por objeto praacutecticas torcidas Asiacute Hamilton quiso (como Maquiavelo

con la Poliacutetica) elevar al plano teoacuterico praacutecticas que en el fondo son

corruptelas de los principios reales de la disciplina parlamentaria y por lo

tanto los contradicen y niegan

Afortunadamente para la disciplina parlamentaria Hamilton fra-

casoacute en su cometido Su influencia fue escasa en la historia de la reflexioacuten

sobre la esencia de las praacutecticas poliacuteticas y juriacutedicas que se desarrollan en

el Parlamento Su legado en el liberalismo parlamentario no es compara-

ble ni de lejos con la huella que dejoacute Maquiavelo en la historia del pen-

samiento poliacutetico

Con el fracaso de Hamilton podemos hablar de una preservacioacuten mo-

ral de los principios teoacutericos de la disciplina parlamentaria como de un

proceso que no fue una casualidad histoacuterica ni obra del azar Por el con-

trario tiene como causas perfectamente identificables por un lado la

vida poliacutetica del propio Hamilton llena de continuos fracasos77 y por

otro acaso la maacutes importante la batalla en la cual Bentham ndashpor la vera-

cidad universal del contenido de sus postulados por su prestigio intelec-

tual y por su cercaniacutea a influyentes poliacuteticos de entoncesndash triunfoacute sobre

Hamilton

el ldquoordenrdquo y toda clase de mal para satisfacer su ambicioacuten de poder tendraacuten una conciencia

limpia y sentiraacuten que cumplen su deber como jefes poliacuteticosrdquo (Cfr MARITAIN Jacques ldquoEl

fin del maquiavelismordquo en ldquoPrincipios de una poliacutetica humanistardquo Editorial Excelsa Buenos Aires

1946 pp 110-111)

77 Eloy Garciacutea se refiere a la trayectoria poliacutetica de Hamilton con la expresioacuten ldquocroacutenica

de un fracasordquo (Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit pp 77 y ss)


Tal triunfo tiene mucha relevancia para la disciplina parlamentaria

Selloacute la derrota del maquiavelismo dentro del liberalismo parlamentario

y por supuesto dentro de la visioacuten de la disciplina parlamentaria que el

liberalismo sostiene Permitioacute que los principios teoacutericos de la disciplina

parlamentaria se mantuvieran como puntos de referencia como guiacuteas de

contraste que permiten distinguir las praacutecticas parlamentarias torcidas

irracionales e inmorales de aquellas otras que no lo son Y por otra par-

te sin duda lo maacutes importante desde el punto de vista praacutectico se custo-

dioacute ndashcomo veremos en el proacuteximo capiacutetulondash la substancia que engen-

drariacutea en el terreno del Derecho Positivo la concepcioacuten de la disciplina

parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador tan importante para la

historia del parlamentarismo y del gobierno representativo

24 Valoracioacuten criacutetica

Por uacuteltimo creemos oportuno realizar algunas valoraciones sobre

el papel e importancia de la concepcioacuten liberal de la disciplina parlamen-

taria Una valoracioacuten de este tipo corre el riesgo de descontextualizar

histoacutericamente los fenoacutemenos juzgados Maacutes auacuten corre el riesgo de juz-

gar los acontecimientos preteacuteritos seguacuten los elementos de juicio que po-

nen a nuestra disposicioacuten las culturas juriacutedica y poliacutetica de hoy a las cua-

les sin duda pertenecemos

Sin embargo pensamos que la necesidad de integrar los distintos

conceptos de la disciplina parlamentaria distinguiendo para ello lo que

sea distinguible estableciendo los verdaderos hilos de conexioacuten entre las

distintas concepciones de la misma y no atribuyendo conexioacuten entre ellas

cuando no existe nos da licencia suficiente para las afirmaciones que de

seguida formularemos

En primer lugar la concepcioacuten benthamniana de la disciplina par-

lamentaria fue en extremo uacutetil en los siglos XVIII y XIX porque sirvioacute

de referente principial a los reglamentos de los parlamentos del mundo78

78 Sobre la influencia histoacuterica del pensamiento de Bentham en los reglamentos de los

parlamentos europeos consuacuteltese la primera parte del segundo tomo del exhaustivo trabajo de


siendo eacutesta una influencia que comenzoacute entonces y que se mantiene to-

daviacutea en nuestra eacutepoca como realidades digeridas juriacutedicamente e inte-

gradas en los textos normativos de las Caacutemaras

Dicha utilidad sin embargo no hubiera sido tanta si no se hubiera

suscitado la positivacioacuten de los principios de la disciplina parlamentaria

Es decir el valor de los principios de la disciplina parlamentaria liberal se

vio altamente potenciado por el hecho de su recepcioacuten como Derecho

Positivo en los ordenamientos juriacutedicos del mundo lo cual les otorgoacute

una eficacia praacutectica que de haberla presenciado hubiera causado satis-

faccioacuten a Bentham a sus seguidores y al resto de los pensadores del par-

lamentarismo liberal

La potenciacioacuten de los principios de la disciplina parlamentaria ndash

una vez que fueron positivizadosndash cobra una importancia mayor si se

toma en consideracioacuten la amplitud del objeto perseguido por nuestra

ciencia La disciplina parlamentaria abarca todos los aspectos de la vida

del Parlamento Viendo con los anteojos de Bentham en el Parlamento

ldquotodordquo es disciplina parlamentaria Y ello supone tambieacuten alguacuten riesgo

El enorme campo de aplicaciones uacutetiles de la disciplina parlamen-

taria hace que eacutesta pueda diluirse abstractamente si los encargados de

gobernar las Caacutemaras no cuentan con los instrumentos juriacutedicos adecua-

dos para racionalizar y economizar el gobierno principial de los Parla-

mentos Dicho de otro modo la complejidad de los parlamentos actuales

hace necesarios instrumentos juriacutedicos que favorezcan la raacutepida solucioacuten

de las vicisitudes acaecidas en su seno y esa exigencia no puede ser satis-

fecha con meros principios teoacutericos Pero esto obviamente no se le

puede reprochar a Bentham Lo que siacute podemos en cambio es pedir a

nuestros contemporaacuteneos que sepan leer entre liacuteneas los principios de la

disciplina parlamentaria liberal acogiendo lo valioso que hay en ellos

pero sin forzar su aplicacioacuten a circunstancias de la actualidad que son

diferentes ndashy por muchondash de las circunstancias en las cuales escribieron

los pensadores del liberalismo parlamentario

Reynaert Histoire de la discipline parlementaire (Cfr REYNAERT Auguste ldquoHistoire de la discipline

parlementairerdquo A Durand et Pedone-Lauriel Eacutediteurs Pariacutes 1884 Tomo II pp 1 y ss)


Y en segundo lugar relacionado con lo anterior queremos sentildealar

lo que quizaacute pueda ser el punto maacutes controvertido en la disciplina parla-

mentaria liberal sobre todo si se la mira desde la perspectiva del parla-

mentarismo actual Nos referimos al talante individual de la idea liberal

claacutesica de representacioacuten poliacutetica

Es cierto que la representacioacuten poliacutetica tal como la concibieron

los liberales de los siglos XVIII y XIX dificulta ndashaunque por supuesto

no imposibilitandash la articulacioacuten colectiva para la buacutesqueda del bien

comuacuten79 Ello cobra especial importancia si se advierte que su principal

consecuencia es la condenacioacuten de los partidos poliacuteticos entendidos

eacutestos en sentido amplio (facciones comiteacutes grupos clubes) a un lugar

poco privilegiado en el desarrollo de la vida puacuteblica Asiacute por ejemplo

autores de la talla de Friedrich sostuvieron que los fallos principales del

liberalismo parlamentario ldquose derivan no tanto del propoacutesito eacutetico gene-

ral que apoya cuanto del desprecio de ciertos factores de la situacioacuten

realrdquo80 de la cual forman parte precisamente los partidos poliacuteticos y su

ordenacioacuten al bien comuacuten

Sin embargo pensamos que a los pensadores liberales de los siglos

XVIII y XIX no se los puede criticar por excluir de su sistema de pen-

samiento a los partidos poliacuteticos En primer lugar porque la existencia de

estas entidades no formaba parte de la cultura poliacutetica de entonces No

fue sino hasta 1850 cuando como demostroacute Duverger81 comenzaron a

florecer tanto en Europa como en los Estados Unidos de Ameacuterica las

instituciones poliacuteticas partidistas que conocemos en la actualidad Y en

79 Tomamos la idea de VOumlEGELIN Eric ldquoNew Science of Politicsrdquo 8va reimpresioacuten a la

1era edicioacuten de 1952 The University of Chicago Press Chicago y Londres 1971 pp 27 y ss

para quien el sentido esencial de la representacioacuten poliacutetica es la articulacioacuten social para la ac-

cioacuten colectiva o comuacuten

80 Cfr FRIEDRICH Carl ldquoGobierno constitucional y democraciardquo Institutos de Estudios

Poliacuteticos Madrid 1975 tomo II p 133

81 Cfr DUVERGER Maurice ldquoLos partidos poliacuteticosrdquo Fondo de Cultura Econoacutemica

Meacutexico 1972 pp 15-16 y DUVERGER Maurice ldquoParty Politics and Pressure Groupsrdquo Nelsonacutes

University Paperbacks Londres 1972 pp 39 y ss


segundo lugar porque uno de los mayores exponentes del liberalismo

Edmund Burke82 no negoacute del todo la necesidad de los partidos poliacuteticos

sino que por el contrario vislumbroacute la esencial relacioacuten que existe entre

parlamentarismo y partidos la cual seriacutea maacutes que corroborada por la

praacutectica parlamentaria del siglo XX

3 La disciplina parlamentaria como disciplina de grupo

31 El problema

La segunda forma de aproximarse a la disciplina parlamentaria es

considerarla como disciplina de grupo sobre diputados y senadores La

doctrina espantildeola es unaacutenime en reconocer que el reacutegimen de origen

partidista al cual se someten los militantes (e incluso no militantes) que

ostentan la condicioacuten de parlamentarios puede ser denominado geneacuteri-

camente disciplina parlamentaria

Por mencionar soacutelo algunos autores Peacuterez-Serrano Jauacuteregui habla

de ldquodisciplina de los parlamentariosrdquo83 Pascual Medrano refiere la disci-

plina parlamentaria entendida como reacutegimen interno de los partidos poliacute-

ticos para ldquomantener la unidad ideoloacutegica y de accioacutenrdquo de los miembros

del Parlamento84 Torres Muro reconoce como disciplina parlamentaria

la ldquodisciplina de grupo que existe entre eacutestos [los parlamentarios] y los

grupos parlamentarios a los que pertenecenrdquo85 Garciacutea-Pelayo86 Rubio

82 Al respecto Cfr SABINE George ldquoHistoria de la teoriacutea poliacuteticardquo Fondo de Cultura

Econoacutemica Meacutexico 1994 p 464

83 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 444

84 Cfr PASCUAL MEDRANO Op Cit p 324

85 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Una introduccioacutenrdquo en ldquoDere-

cho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parla-

mento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p 21

86 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel ldquoEl Estado de partidosrdquo Obras Completas volumen

II Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1991 p 2013


Llorente87 y Saiz Arnaiz88 escriben sobre la ldquodisciplina de grupordquo Garciacutea

Guerrero habla de la ldquodisciplina parlamentariardquo custodiada por los Co-

miteacutes disciplinarios u oacuterganos anaacutelogos de los grupos parlamentarios89

Morales Arroyo se refiere a la disciplina partidista de los parlamentarios

como una ldquodisciplina dentro de las minoriacuteasrdquo cuyo contenido especiacutefico

es la ldquodisciplina de votordquo90 Garciacutea-Atance y Garciacutea de Mora y Torres del

Moral aluden a la ldquodisciplina interna de los grupos parlamentariosrdquo91

Garciacutea Rebollo sostiene que para hacer viable el sistema democraacutetico se

requiere ldquodentro del propio partido como en el grupo parlamentario de

unas reglas de disciplinardquo aunque es necesario que eacutestas no obstaculicen

la interdiccioacuten del mandato imperativo92 Bautista Plaza menciona la ldquoau-

todisciplina grupalrdquo93 como elemento de eficacia poliacutetica de los partidos

poliacuteticos en el seno de las Caacutemaras parlamentarias Caamantildeo Domiacutenguez

sugiere la idea de ldquodisciplina internardquo de los partidos y de los grupos par-

87 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios Cons-

titucionales Madrid 1997 p 169

88 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Ediciones del Congreso de

los Diputados Madrid 1989 pp 211 y ss

89 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis ldquoDemocracia representativa de partidos y grupos par-

lamentariosrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 1996 pp 342 y ss

90 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos grupos parlamentarios en las Cortes Genera-

lesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1990 p 85 y ss

91 Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL

MORAL Antonio ldquoSistema electoral partidos poliacuteticos y Parlamentordquo Editorial Colex Madrid 2003

pp 242 y ss

92 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidos poliacuteticos y democraciardquo Dykinson SL

Madrid 2007 pp 173 y ss

93 Cfr BAUTISTA PLAZA David ldquoLa funcioacuten constitucional de los partidos poliacuteticosrdquo Mares

Editorial Granada 2006 pp 158 y ss


lamentarios94 Y por uacuteltimo Ortega Santiago habla de ldquosubordinacioacuten de

los parlamentarios a sus formaciones poliacuteticasrdquo95

Nosotros preferimos utilizar el sintagma disciplina de grupo por con-

siderarlo el maacutes verosiacutemil con el modo de ser particular de este reacutegimen

disciplinario Como veremos maacutes adelante no se trata de un reacutegimen

nacido en la institucioacuten parlamentaria que ha de ser custodiado por los

oacuterganos de gobierno de la misma y que esteacute en principio al margen de la

dinaacutemica de partidos (vg la disciplina parlamentaria como sistema san-

cionador) Es por el contrario un reacutegimen disciplinario que en su esen-

cia es partidista Tiene la peculiaridad de ser materialmente originado en

el exterior de las Caacutemaras en sede de los partidos pero con plenos efec-

tos en el interior de las mismas concretamente en la conducta intracama-

ras de diputados senadores y parlamentarios autonoacutemicos

El intereacutes de la doctrina por este tema no es un hecho casual La

disciplina de grupo es un toacutepico que tanto en la teoriacutea como en la praacutecti-

ca resulta no soacutelo interesante sino sobre todo fundamental En nuestra

opinioacuten es uno de los pilares maacutes soacutelidos de todos los que sostienen el

Estado de partidos y reacutegimen parlamentario espantildeoles96 Asumimos con

94 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandato parlamentariordquo Congreso de

los Diputados Madrid 1991 p 49

95 Cfr ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoEl mandato representativo de los diputados y senado-

resrdquo Congreso de los Diputados Madrid 2005 p 54

96 Giovanni Sartori llama partitocracia a la democracia real que como en el caso espantildeol

existe en los Estados de partidos Lejos de hacerlo con intenciones peyorativas o pretensiones

criacuteticas veladas ndashtan frecuentes en sus modos tenuemente iroacutenicosndash lo hace con un propoacutesito

realista de reconocer (y hacer reconocer) la importancia y necesidad de los partidos poliacuteticos en

las democracias occidentales pues ldquocon independencia de cuaacuten deficientes sean la actuacioacuten

de los partidos las democracias auacuten no pueden actuar sin ellosrdquo (Cfr SARTORI Giovanni

ldquoPartidos y sistemas de partidosrdquo Alianza Editorial Madrid 2003 p 11)

Para Sartori uno de los elementos ndashinocuo diraacute expresamente- que dotan de especificidad

a la partitocracia y a partir de los cuales se la puede definir es precisamente la disciplina de

grupo la partitocracia es siempre ldquopartitocracia disciplinaria es decir el poder de imponer al propio

grupo parlamentario una disciplina de partido y maacutes exactamente un comportamiento de voto


Manzella que ldquosi se lee atentamente la Constitucioacuten espantildeola y si se in-

terpreta el sentido de las fuerzas materiales que se van consolidando des-

pueacutes del cambio [a un reacutegimen democraacutetico] la verdadera reserva de flexi-

bilidad de un sistema que tiene como eje el difiacutecil equilibrio entre un

reacutegimen de primer ministro y un reacutegimen desmenuzado en autonomiacuteas

no puede encontrarse maacutes que en las Cortes con todos sus poderesrdquo97

Las palabras de Manzella escritas cuando apenas habiacutea praacutectica

parlamentaria compendian en nuestro criterio de una manera clara y

completa buena parte de lo que seriacutea la posterior situacioacuten poliacutetico-

constitucional espantildeola en la cual se ha establecido un sistema democraacute-

tico sentildealado por la profunda necesidad de un Poder Ejecutivo fuerte ndash

exigencia comuacuten en todas las democracias occidentalesndash y por la poten-

cial conmocioacuten interior de un modelo territorial que se tensiona en un

proceso de desbarajuste que es tan complejo como real

Ante tal panorama aparecen en escena los partidos poliacuteticos Sus

estructuras fuertemente disciplinadas mantienen por una parte el flote

del Gobierno dotaacutendolo de legitimidad eficacia y estabilidad y por otra

hacen que las Cortes Generales ejerzan ndashcomo ha reconocido el Tribunal

que no es decidido por el propio grupo parlamentario sino por la direccioacuten del partidordquo (Cfr

SARTORI Giovanni ldquoElementoshelliprdquo Op Cit pp 207-208)

97 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes en el sistema constitucional espantildeolrdquo en PEDRIE-

RI Alberto y GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 Un estudio

sistemaacuteticordquo segunda edicioacuten Civitas Madrid 1981 p 522


Constitucional98ndash una funcioacuten de integracioacuten en la unidad de la represen-

tacioacuten99 y a la unidad del modelo territorial espantildeol100

Pieacutensese ahora por un momento y soacutelo a efectos de llevar adelan-

te una constatacioacuten teoacuterica que esos partidos no estuviesen orgaacutenica e

institucionalmente integrados en torno a la disciplina partidista y de gru-

po iquestpodriacutean mantenerse bajo ese supuesto de sistema de partidos deacutebi-

les ndashno disciplinadondash la legitimidad eficacia y estabilidad del gobierno y

podriacutea subsistir la unidad del Estado autonoacutemico espantildeol Quizaacutes siacute Eso

no podemos negarlo En el amplio espectro de las soluciones constitu-

cionales praacutecticas que no son ni mucho menos necesarias es perfecta-

mente posible una solucioacuten distinta a la del sistema de partidos discipli-

nados101 Pero tampoco puede negarse que hasta ahora no se han encon-

98 ldquo(hellip) los Diputados en cuanto integrantes de las Cortes Generales representan el

conjunto del pueblo espantildeol de acuerdo con el art 66 de la Constitucioacuten sin perjuicio del

pluralismo poliacutetico que como valor superior del Ordenamiento reconoce el art 1 de la propia

Constitucioacuten y de que la voluntad popular resulta de la concurrencia de los distintos partidos

tal como lo establece el art 6 de la Constitucioacuten Otra cosa seriacutea abrir el camino a la disolucioacuten

de la unidad de la representacioacuten y con ello de la unidad del Estadordquo (Cfr STC 1011983 de 18

de noviembre FJ 3)

99 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoEl reacutegimen juriacutedico-constitucional de los partidosrdquo Revista

de Derecho Poliacutetico Ndeg 26 Madrid 1988 p 16 para quien ldquoseriacutea sencillamente inconcebible

en un sistema parlamentario que no viera en los partidos ndashen los gruposndash la voluntad unitiva

que hace posible sin quiebra de la representacioacuten misma [el ejercicio] de la potestad de legis-

larrdquo

100 Coincide con esta opinioacuten FLORES GIMEacuteNEZ Fernando ldquoLa democracia interna de

los partidos poliacuteticosrdquo Congreso de los Diputados Madrid 1999 p 256 quien ha sostenido que

ldquola conflictividad constante en el exterior [de los partidos] que suponen los procesos electorales ndash

acentuada en el Estado autonoacutemicondash obliga al partido a mantener la disciplina de sus miem-

bros en el interiorrdquo

101 Como ejemplo que valida esta afirmacioacuten puede tomarse el sistema de los grupos

parlamentarios en los Estados Unidos de Ameacuterica En ese paiacutes las relaciones partido-grupo

parlamentario estaacuten bien definidas son niacutetidas en el sentido de que los cuatro grupos parla-

mentarios existentes (dos en el Senado y dos en la Caacutemara de Representantes) representan en

el seno del Congreso a los partidos que conforman el bipartidismo sobre el cual reposa el sis-

tema democraacutetico el demoacutecrata y el republicano Sin embargo tales relaciones no tienen por


trado los mecanismos que lo hagan posible Y tampoco puede negarse

que el resello de la historia con la riqueza de las vivencias humanas que

ella contiene hizo que las voluntades humanas concretas se decantaran

hacia la solucioacuten de los partidos disciplinados

Podraacute objetarse en este sentido que no ha habido voluntad de

buscar otra foacutermula y que el protagonista de la historia es el hombre

quien libre y responsablemente puede hacer que los acontecimientos si-

gan rumbos distintos Ambas objeciones son vaacutelidas y tienen valor cons-

tructivo Pero habriacutea que contestar que el reacutegimen de libertades existen-

tes es con sus imperfecciones mejor y por mucho de lo que ha existido

en el pasado Lo que la democracia espantildeola de partidos disciplinados

tiene de imperfecta es puede decirse lo que tiene auacuten de joven y lo que

tiene de condicionada por la (muchas veces dolorosa) historia

De este modo como el paso de la historia y los acomodos que el

tiempo trae consigo no se pueden ndashpor mucho que se intentendash forzar

defendemos que la respuesta a la pregunta formulada es radicalmente

negativa no es posible pensamos una democracia espantildeola con Go-

bierno estable y con unidad en su configuracioacuten autonoacutemico-territorial

sin la existencia de partidos altamente disciplinados que la hagan reali-

dad102

contenido especiacutefico la disciplina partidista in genere pues a los congresistas se les reconoce una

autonomiacutea definida radicalmente por los planteamientos de Edmund Burke Mucho menos se

puede decir que la disciplina de voto sea el pivote del bipartidismo estadounidense Al respecto

resulta de provecho como siacutentesis introductoria PATERSON Samuel C ldquoLos grupos parlamen-

tarios en el Congreso de los Estados Unidosrdquo Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique

Furioacute Ceriol Ndeg 14-15 1996 pp 5 y ss Tambieacuten puede consultarse KEITH Krehbiel ldquoParty

discipline and measures of partisanshiprdquo American Journal of Political Science Vol 44 Ndeg 2 2000

pp 212 y ss

102 En este punto cabe traer a colacioacuten una larga cita de Blanco Valdeacutes que muestra el

encuadre de la disciplina de partidos y la ordenacioacuten de eacutesta a la estabilidad poliacutetica de las de-

mocracias parlamentarias en el contexto de la tradicioacuten parlamentaria de la Europa de la se-

gunda post-guerra ldquo(hellip) las democracias europeas que son democracias de partidos son tam-

bieacuten de modo inescindible democracias parlamentarias en las que la consolidacioacuten del parla-

mentarismo resultoacute histoacutericamente posible soacutelo tras el asentamiento (y en gran medida como


Sin embargo a pesar de su importancia o quizaacutes por esa misma

importancia constatamos que la disciplina de grupo es uno de los temas

maacutes cuestionados del Derecho Constitucional espantildeol Es frecuente en-

contrar que la mayoriacutea de las veces las criacuteticas a diversos aspectos del

sistema constitucional contienen en su nuacutecleo uacuteltimo una criacutetica a los

partidos poliacuteticos y a la disciplina de grupo103 Se tiende a pensar que las

reformas institucionales y constitucionales que reclama la democracia

espantildeola (reforma del reacutegimen electoral reforma del Senado por men-

cionar soacutelo dos temas vinculados directamente con el Derecho Parla-

mentario) no alcanzan a materializarse porque para ello es necesaria la

anuencia de los partidos que no se obtiene porque otorgarla equivaldriacutea

a una peacuterdida de influencia real a la imposibilidad de controlar feacuterrea-

mente todas o casi todas las posiciones de poder del Estado

Asiacute ante los ojos de los observadores de la democracia espantildeola

se presenta una suerte de esquizofrenia entre la letra de la Constitucioacuten y la

configuracioacuten poliacutetica real de Espantildea Una suerte de abismo insalvable

consecuencia del asentamiento) de sistemas estables de partidos Fue de hecho el denominado

Estado de partidos el que pese a sus muchos vicios degeneraciones y problemas vino a hacer

factible el funcionamiento efectivo del parlamentarismo pues va a ser la disciplina derivada de

la disciplina de partido la que permitiraacute la progresiva reduccioacuten de las situaciones de crisis casi

endeacutemica de unos regiacutemenes parlamentarios (los de finales del siglo XIX y comienzos del siglo

XX) cuya inestabilidad resultaba directamente proporcional a la debilidad de los sistemas de

partidos sobre los que se descansabanrdquo (Cfr BLANCO VALDEacuteS Roberto ldquoTransfuguismo y

democracia en la comunidad de Madridrdquo Claves de la Razoacuten Praacutectica Ndeg 135 Septiembre de 2003

p 49)

103 Parte de la doctrina sentildeala sin embargo que aunque la praacutectica de la disciplina de

grupo es mal vista entre algunos juristas y en general frente a la opinioacuten puacuteblica existe una

cierta contradiccioacuten en el sentido de que el transfuguismo que generalmente opera como la

negacioacuten de la disciplina de partido en sede parlamentaria tampoco pareciera ser una praacutectica

con prestigio social pues la ciudadaniacutea percibe a esta uacuteltima como una realidad juriacutedica que no

puede ser imposibilitada legiacutetimamente por medios vaacutelidos en Derecho pero inmoral pues

supone un fraude al electorado y al partido que sirvioacute de plataforma para la eleccioacuten del parla-

mentario en cuestioacuten (Cfr CATALAYAUD CHOVER David ldquoUnas consideraciones sobre los

traacutensfugas en los parlamentos autonoacutemicos (o la sensacioacuten de ser incomprendidos)rdquo Corts Anuario de De-

recho Parlamentario Ndeg 9 Valencia 2000 p 238)


una ldquorelativa autonomiacuteardquo104 entre la figuracioacuten que la Constitucioacuten con-

cede a los partidos poliacuteticos y el modo como eacutestos actuacutean en la praacutectica

Pareciera que aunque el Texto Fundamental prohiacutebe el mandato impera-

tivo ldquola normativa interna de los partidos por el contrario lo establece

como elemento esencial de la operatividad en la relacioacuten partido poliacutetico-

grupo parlamentariordquo105

Tal esquizofrenia es fuente de un paulatino pero continuado proce-

so de peacuterdida de confianza en los partidos poliacuteticos que se concreta en

una percepcioacuten bastante generalizada los partidos poliacuteticos lejos de ser

pilares de la democracia espantildeola la desdibujan porque imprimen una

fisonomiacutea a la ldquoestructura real del Estado no siempre concordante con

su estructura formal y con las reliquias ideoloacutegicas que le son subyacen-

tesrdquo106

Esta peacuterdida de confianza en los partidos poliacuteticos afecta de ma-

nera refleja la fe de la ciudadaniacutea en casi la totalidad de los oacuterganos que

configuran la estructura del Estado y que ejercen el poder puacuteblico En el

contexto de un Estado de partidos tan consolidado como el espantildeol no

puede evitarse que el desprestigio de los partidos poliacuteticos afecte al Par-

lamento al Gobierno al Tribunal Constitucional al Tribunal Supremo

al Defensor del Pueblo y en general a todos los oacuterganos e instituciones

que por mandato constitucional son elegidos parcial o totalmente por

las Cortes Generales Y esto se debe a que en las percepciones del anti-

partidismo militante las Cortes Generales son tenidas como el principal

reducto de los partidos en la estructura del Estado que sirve ndasha su vezndash

de piedra angular para la conquista de maacutes espacios estatales

Toda esta aacutelgida problemaacutetica constitucional que tiene un impor-

tante componente de percepcioacuten de la opinioacuten puacuteblica no obsta sin

embargo para que se pueda afirmar la legitimidad constitucional de los

partidos poliacuteticos y de los sistemas disciplinarios que en ellos se imple-

104 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2010

105 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 196



mentan Si asumieacutesemos como uacutenico criterio de legitimidad la aclamacioacuten

Schmittiana entonces los partidos poliacuteticos adoleceriacutean por completo de

mal de ilegitimidad pues tienden a sufrir procesos de desprestigio ante la

opinioacuten puacuteblica Pero la legitimidad de los partidos poliacuteticos y de su dis-

ciplina es una legitimidad juriacutedica constitucional sobre la cual se edifica

la democracia y que actuacutea precisamente como liacutemite a los efectos exa-

cerbados del principio democraacutetico entre ellos ndashpor supuestondash la creen-

cia de que la legitimacioacuten por aclamacioacuten basta por siacute misma para justificar

hechos y realidades juriacutedicas y poliacuteticas

Sobre esta problemaacutetica volveremos Por ahora basta sentildealar co-

mo valoracioacuten introductoria de fondo que a pesar de los excesos que

puedan presentarse en la actuacioacuten de los partidos poliacuteticos ndashlos cuales

deben ser eventualmente corregidosndash su marco constitucional es un

marco reforzado no comparable al estatuto juriacutedico de ninguacuten otro tipo

de entidades que no pertenezcan a la estructura del Estado Y como in-

tentaremos demostrar maacutes adelante ese marco constitucional acepta y

maacutes auacuten requiere que los partidos sean fuertes y bien disciplinados

32 La disciplina de grupo en la doctrina espantildeola

Hay en la doctrina espantildeola varios intentos de conceptualizacioacuten

de la disciplina de grupo Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui la define como ldquola es-

peciacutefica disciplina de diputados o Senadores frente a o con respecto a

personas o instituciones distintas del presidente de la Caacutemara que se

corresponde con un deber de obediencia que nace de su previa perte-

nencia a un nuacutecleo ideologizado (partido poliacutetico grupo parlamentario o

en su caso asociacioacuten o coalicioacuten tanto electorales como postelectora-

les) y que le obliga so pena de incurrir en un amplio y variado elenco de

sanciones a adoptar ciertas actividades normalmente en sede parlamen-

taria e incluso fuera de ellardquo107

Garciacutea Guerrero argumenta sobre la ldquodisciplina de grupordquo como

ldquolas directrices que dimanan de los oacuterganos de gobierno del grupo y que

107 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinardquo Op Cit p 444


condicionan las facultades que el ordenamiento atribuye individualmente

a los diputados y senadores y un funcionamiento interno democraacutetico

del grupo para que todos sus miembros participen en la formacioacuten de la

voluntad de eacutesterdquo108

Garciacutea-Atance y Garciacutea de Mora y Torres del Moral definen este

fenoacutemeno juriacutedico-poliacutetico como ldquouna disciplina comuacuten para todos los

miembros del mismo grupo [parlamentario] regulada en su propio re-

glamento (en cuya redaccioacuten el grupo es autoacutenomo) y que vincula a sus

miembros al objeto de conseguir los oacuteptimos resultados de los fines

poliacuteticos proyectados a traveacutes de un comportamiento uniforme del gru-

pordquo109

Para Flores Gimeacutenez la disciplina de partido es ldquoel conjunto de

medios de que puede disponer [el partido] para garantizar sus derechos

frente a los afiliadosrdquo110 lo cual es anaacutelogamente extensible a la disciplina

interna de los grupos que es en uacuteltimo teacutermino reflejo de la disciplina

partidista o una manifestacioacuten suya

Y finalmente Pascual Medrano habla de ldquoel conjunto de medidas

o sanciones que los grupos parlamentarios o sus correspondientes parti-

dos poliacuteticos preveacuten y aplican con el fin uacuteltimo de mantener la unidad

ideoloacutegica y de accioacuten de sus parlamentariosrdquo111

33 Una propuesta de concepto

Por disciplina de grupo entendemos (i) el conjunto de condicio-

nantes juriacutedicos que son (ii) instrumentalizados por los oacuterganos directi-

vos de los partidos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios que les son

108 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 412


MORAL Antonio Op Cit p 240

110 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 256

111 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 323


afines (iii) para dirigir la conducta y quehacer de los militantes y no mili-

tantes que ostentan la investidura parlamentaria (iv) seguacuten alguacuten conteni-

do programaacutetico-partidista

Como se advierte la definicioacuten propuesta es compleja La explica-

remos en todas sus partes Pero antes de hacerlo se impone la necesidad

de realizar dos comentarios explicativos

El primero que la disciplina de grupo es fundamentalmente una

realidad praacutectica Cualquier anaacutelisis juriacutedico en que se la trate debe adop-

tar como criterio metodoloacutegico el hecho de que la vida parlamentaria y

en particular este aspecto suyo rebasa el terreno de lo normativo-

dogmaacutetico112 La constante de acudir a la costumbre parlamentaria para

dar explicacioacuten a lo ocurrido en el Parlamento el recibir conocimientos

propios de otras ramas del saber (Poliacutetica Historia Sociologiacutea etc) y el

obtener datos empiacutericos de la cotidianidad parlamentaria son en este

caso una verdadera necesidad para engrosar el juicio del jurista que

examina la disciplina presente en los grupos

El segundo comentario que se entremezcla con el primero se re-

fiere a que la disciplina de grupo es una trabazoacuten113 ndashprobablemente la

112 Con respecto a la idea de la disciplina de grupo como realidad eminentemente praacutecti-

ca que ha nacido en los hechos antes que en los instrumentos juriacutedicos puede consultarse un

estudio de Manuel Ramiacuterez publicado en 1979 Dice Ramiacuterez ldquoNacidos en la praacutectica parla-

mentaria reconocidos tardiacuteamente y con resistencia por Constituciones o Reglamentos los

grupos han dado vida a su mundo de funciones dentro del Parlamento y han ido creando sus

propias pautas de actuacioacuten que desde luego van mucho maacutes allaacute de lo legislado sobre ellos El

anaacutelisis de la praacutectica parlamentaria se impone para intentar sintetizar cuaacuteles sean esas funcio-

nes El de los textos juriacutedicos para delimitar el alcance de las mismas (hellip) Y de todo ello en

su conjunto para formular sugerencias en torno a su naturalezardquo (RAMIacuteREZ Manuel ldquoTeoriacutea

y praacutectica del grupo parlamentariordquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 11 1979 p 5)

113 Para Garciacutea-Pelayo ldquolos grupos son la expresioacuten o los exponentes parlamentarios de

los partidos (hellip) Consecuencia de ello es que ndashcon independencia de su naturaleza juriacutedicandash

los grupos parlamentarios sean a la vez componentes orgaacutenicos del Parlamento y subunidades

de la organizacioacuten de los partidos dicho de otro modo constituyen una penetracioacuten de la

organizacioacuten del partido en la estructura del Parlamentordquo (Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel

Op Cit p 2013)


maacutes complejandash entre el Parlamento y los partidos poliacuteticos hasta tal pun-

to que como ha sentildealado Santaolalla Loacutepez cada grupo parlamentario

aunque sea una realidad con autonomiacutea entitativa ldquoconstituye normal-

mente la proyeccioacuten de un partido en el seno de un Parlamentordquo114

Dicha trabazoacuten puede entenderse desde un punto de vista orgaacuteni-

co es decir considerando al Parlamento y a los partidos poliacuteticos como

entes dotados de institucionalidad y organicidad y desde un punto de

vista funcional o material es decir desde la perspectiva de la funcioacuten

constitucional que tanto a Parlamento como a partidos poliacuteticos les co-

rresponde desempentildear en la democracia espantildeola la representacioacuten del

pueblo (artiacuteculo 661 CE) en el caso de las Cortes Generales y el concu-

rrir a la formacioacuten y manifestacioacuten de la voluntad popular siendo instru-

mentos fundamentales para la participacioacuten poliacutetica (artiacuteculo 6 CE) en el

caso de los partidos

La siacutentesis de ambas ideas (la disciplina de grupo como realidad

praacutectica y como trabazoacuten entre Parlamento y partidos poliacuteticos) nos situacutea

ante una realidad auacuten mayor que aunque parece de perogrullo queremos

recordar porque es el aacutembito en que quieren moverse nuestras conside-

raciones la disciplina de grupo es un fenoacutemeno poliacutetico que en su ver-

tiente peculiar espantildeola en la cual los grupos parlamentarios ldquoalcanzan

una importancia quizaacute no igualada en ninguacuten otro Parlamento democraacute-

tico del mundordquo115 responde al hecho de que el constituyente se ha pre-

ocupado por llevar hasta sus uacuteltimas consecuencias la ldquoloacutegica de la orga-

nizacioacuten por gruposrdquo116 y en uacuteltimo teacutermino a que el Derecho Parla-

mentario siempre es parte de la realidad poliacutetica y constitucional del or-

den democraacutetico en el cual estaacute inserto

114 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartido poliacutetico grupo parlamentario y dipu-

tadordquo en ldquoDerecho de Partidosrdquo Coordinador Joseacute Juan Gonzaacutelez Encinar ESPASA CALPE

Madrid 1992 p 96

115 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoEl reacutegimenhelliprdquo Op Cit p 19

116 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p486


Con lo anterior sirviendo de teloacuten de fondo pasamos a analizar las

partes de nuestro concepto juriacutedico de disciplina de grupo

34 Los condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo

Por condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo entendemos

las normas y principios del ordenamiento que por un lado facultan a los

oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos a dictar reglas discipli-

narias y a exigir conductas conforme a dichas reglas y por otro obligan a

los parlamentarios en los que se verifican algunos requisitos subjetivos117

a someterse a las normas y mandatos emanados de esos oacuterganos directi-

vos

Hablar de dichos condicionantes juriacutedicos es hablar de la legitimi-

dad de la disciplina de grupo A primera vista pareciera que los condicio-

nantes juriacutedicos son los maacutes concretos y por lo tanto los maacutes faacutecilmente

apreciables Sin embargo no los hallamos de manera expliacutecita en la

Constitucioacuten ni tampoco en ninguno de los diecinueve reglamentos par-

lamentarios vigentes en las Caacutemaras espantildeolas Sorprende que no haya

en estos instrumentos juriacutedicos ninguna mencioacuten expresa a la disciplina

intragrupos ni a ninguna otra forma linguumliacutestica que la pueda significar

Puede constatarse una auteacutentica laguna en la materia como adecuada-

mente ha puesto de relieve Morales Arroyo118

117 Tales como por ejemplo vinculacioacuten ideoloacutegica militancia partidista acceso al esca-

ntildeo parlamentario a traveacutes de lista del partido adscripcioacuten formal al respectivo grupo parlamen-

tario etc Los anteriores requisitos son expresioacuten ndashy a la vez presupuestondash del punto de emer-

gencia de la disciplina de grupo la libertad del militante-parlamentario de someterse voluntaria

y responsablemente al orden de la disciplina partidista Sobre esto volveremos maacutes adelante al

tratar sobre la incidencia de la disciplina de grupo sobre el trabajo y quehacer de los parlamen-

tarios

118 ldquoPero los teacuterminos en los que se produce tal laguna ndashdice este autorndash uacutenicamente se

identifican tras un exhaustivo examen de las escasas normas que la Constitucioacuten y la legislacioacuten

ordinaria dedican a los partidos principalmente a las funciones que son llamados a desempe-

ntildearrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 256)


La anterior constatacioacuten plantea algunas interrogantes de no poca

monta sobre la legitimidad juriacutedica de la disciplina grupal que opera en el

seno de las Caacutemaras legislativas El problema tal como se presenta es

que el ordenamiento juriacutedico parece callar sobre el tema de la disciplina

de grupo y eacutesta sin embargo existe como un fundamento real del siste-

ma parlamentario119 que tiene eficacia real e imprime una impronta con-

creta a la democracia espantildeola120

Tales interrogantes se acrecientan cuando al observar la cotidiani-

dad de los cuerpos legislativos espantildeoles y los reglamentos de las Caacutema-

ras se advierte que existe por lo menos en apariencia un choque casi

constante de eacutestos con ldquola prohibicioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo

672 CE) y con el caraacutecter personal e indelegable del voto (artiacuteculo 793

CE)rdquo121 principios eacutestos ndashse piensandash con los cuales el constituyente al

estilo de la maacutes pura ortodoxia liberal apuesta por la libertad total del

parlamentario y condena por inconstitucional toda praacutectica de disciplina

de grupo que imponga a los parlamentarios la obligacioacuten de someterse a

mandatos que excedan los de su propia consciencia122

119 Cfr SAacuteNCHEZ DE DIOS Manuel ldquoLa disciplina de partido en los grupos parlamentarios

del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 39 1996 p 184 quien sostie-

ne que ldquo(hellip) la disciplina de partido es un fundamento oculto no expliacutecito formalmente del

gobierno de partidos en el reacutegimen parlamentariordquo

120 La disciplina de grupo opera de manera real tanto en la Constitucioacuten como en la

praxis del ejercicio poliacutetico convirtieacutendose en el pivote de la ldquocapacidad del moderno Estado

constitucional [que] se basa en la existencia de los partidos Tal capacidad funcional supone a

su vez esencial y primordialmente que sus exponentes parlamentarios las fracciones o grupos

se muestren y actuacuteen como esferas de accioacuten poliacutetica unitaria pues de otro modo ni el Go-

bierno ni la oposicioacuten podriacutean cumplir sus funciones Ello soacutelo puede conseguirse mediante

una fuerte organizacioacuten y disciplina asegurada por las correspondientes sancionesrdquo (Cfr

GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2013)

121 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p172

122 Una severa criacutetica en este sentido que no compartimos es la que sostuvo Pablo Lu-

cas Verduacute en un encuentro iacutetalo-espantildeol de Derecho Constitucional celebrado en octrubre de

1983 la cual fue recogida en una croacutenica por Garciacutea Roca y Murillo de la Cueva Asiacute para

Lucas Verduacute la situacioacuten de la disciplina de grupo y de la afectacioacuten del mandato imperativo


Sin embargo no es verdad que el ordenamiento juriacutedico guarde si-

lencio con respecto a la disciplina de grupo La ausencia de normas ex-

presas no significa en modo alguno que el ordenamiento juriacutedico calle123

Y mucho menos que el silencio sea mantenido por la porcioacuten constitu-

cional del ordenamiento juriacutedico tan rica en contenidos y tan tendente a

disponer de manera sutil ndashpero real y con vocacioacuten de mandato eficazndash

los fundamentos principiales de lo juriacutedico especialmente los de la juri-

dicidad del Parlamento124

Lejos de pensar que la disciplina grupal a la cual se someten dipu-

tados y senadores no pasa de ser una mera solucioacuten praacutectica uacutetil para el

sostenimiento de la democracia parlamentaria cuyas bondades de utili-

dad y practicidad relevan a sus cultores de argumentar la legitimidad juriacute-

dica de su existencia o por el contrario que es una parcela de oscuridad

en el panorama constitucional en la cual persiste la penumbra por la falta

de voluntad poliacutetica de los legisladores es decir de los partidos poliacuteticos

y por la continua ldquoprudenciardquo del Tribunal Constitucional debe enten-

derse que la disciplina de grupo es una de esas praacutecticas legiacutetimas que

entre tantas otras posibles son permitidas por el ordenamiento juriacutedico

(incluyendo en eacutel por supuesto la Constitucioacuten) si a eacuteste se lo interpreta

sistemaacuteticamente ndashen su conjuntondash con el aacutenimo de integrar no soacutelo

ocasionan un ldquoaverroiacutesmo constitucionalrdquo en el sentido de que conlleva a una ldquodesformaliza-

cioacuten de la Constitucioacuten pues tiende a producirse un alejamiento entre norma y realidad consti-

tucionalrdquo Cfr GARCIacuteA ROCA Javier y MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoDemocra-

cia interna y control de los partidos poliacuteticosrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 42 1984 p 240

123 Las aparentes lagunas en materia de disciplina de grupo coinciden o mejor dicho

son reflejo y consecuencia de la escasa juridificacioacuten positiva ndashque no materialndash de las relacio-

nes entre partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios Asiacute ldquoEl Derecho de modo aparente no se

preocupa de juridificar los contactos que razonablemente por viacutea de hecho se deben establecer

entre ambosrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 256)

124 Sobre el ldquosilencio constitucionalrdquo como fuente del Derecho Parlamentario Cfr LA-

VILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuentes supralegales del Derecho Parlamentariordquo en ldquoInstituciones de

Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones del Go-

bierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 pp 62 y ss


normas sino tambieacuten principios e incluso tradiciones constitucionales

juriacutedicas y poliacuteticas125

Yendo un poco maacutes en este punto conviene preguntarse si la dis-

ciplina en los grupos es producto de una corruptela en el sistema poliacuteti-

co-constitucional de Espantildea o por el contrario si es la implementacioacuten

del sistema poliacutetico ideado por el constituyente plasmado en el texto de

la Constitucioacuten O puesto de otra manera los efectos del Estado de par-

tidos que se reputan como negativos a los cuales se les imputa como

causa la disciplina de grupo iquestencuentran respaldo en el arsenal constitu-

cional de la democracia espantildeola o por el contrario se puede pensar

que son consecuencia de los ajustes necesarios pero para-

constitucionales que han tenido lugar en Espantildea para asegurar pragmaacuteti-

camente y a como deacute lugar la vigencia de por lo menos un reflejo de la

Constitucioacuten

Frente a esta pregunta puede asaltar la tentacioacuten de pensar que el

peso de la realidad de la disciplina existente en los grupos ndashtan contraria

a la interdiccioacuten del mandato imperativo y que por lo tanto hiere de

muerte todo el sistema de representacioacuten poliacuteticandash es abrumador y que

por tanto visto que la praacutectica del control partidista sobre el parlamenta-

rio individual no es conforme con la Constitucioacuten habriacutea que sincerar la

situacioacuten induciendo una mutacioacuten constitucional que acabe con la

ldquohipocresiacuteardquo existente en torno a la prohibicioacuten del mandato imperativo

(artiacuteculo 672 CE)

125 Resulta interesante traer a colacioacuten en este punto la tesis de MORODO Rauacutel y

MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoArtiacuteculo 6deg Los partidos poliacuteticosrdquo en ALZAGA

VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo I Cortes Generales

Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1996 pp 313 y ss para quienes la interpretacioacuten de

las realidades juriacutedicas derivadas de la posicioacuten constitucional de los partidos en el sentido de

considerarlas como una brecha como una disociacioacuten entre el texto de la Constitucioacuten y la

vida de los instituciones partidistas maacutes que ayudar a comprender los fenoacutemenos juriacutedico-

poliacuteticos en juego lo que hace es crear una tendencia a desnaturalizar el artiacuteculo 6 de la Consti-

tucioacuten y el sistema de representacioacuten poliacutetica del cual dicha norma forma parte


Pero consentir una tentacioacuten de esa naturaleza resultariacutea muy peli-

groso para la vida constitucional espantildeola Equivaldriacutea a desestimar el

valor real de la Constitucioacuten pensando que eacutesta puede ceder en sus prin-

cipios y normas frente a cualquier praacutectica poliacutetica concreta de un tiem-

po concreto y que con independencia de su contenido la uacutenica cualidad

que la caracteriza sea la ldquohabitualidadrdquo Por eso para salir al paso de tal

tentacioacuten resultan maacutes que certeras unas palabras de Rubio Llorente

quien considera que en caso de que la praacutectica de la disciplina de grupo

sea inconstitucional la solucioacuten no es modificar el texto de la Constitu-

cioacuten sino por el contrario darle cumplimiento

Desgraciadamente este problema [el de la supuesta vulneracioacuten del artiacuteculo 672 CE que prohiacutebe el mandato imperativo] no puede ser resuelto por el simple procedimiento de modificar la teoriacutea para hacerla concorde con la realidad No se trata de una teoriacutea explicativa sino normativa que no persigue la explica-cioacuten de la realidad sino su creacioacuten y de la que en consecuen-cia no cabe prescindir sin poner en cuestioacuten la legitimidad de

esa misma realidad126

En lo que respecta a nosotros no vemos violacioacuten de la Constitu-

cioacuten en la praacutectica de la disciplina de grupo Entendemos que si acaso

ocurren violaciones al ordenamiento juriacutedico y a los derechos fundamen-

tales de los parlamentarios eacutestos no se suscitan en virtud de la normativa

existente al respecto sino de una praacutectica mal ejercida de dicha normati-

va Apoyamos la idea de Fernando Santaolalla127 cuando sostiene que el

Derecho puede brindar unas reglas de juego y unas condiciones miacutenimas

para la democracia en general y en particular para la interna de partidos

y grupos Pero no puede impedir todas las corruptelas ni garantizar aqueacute-

lla sin maacutes Por eso no compartimos las tesis sobre la inconstitucionali-

dad de la disciplina de grupo Consideramos que eacuteste es enteramente

constitucional legiacutetimo pudieacutendose presentar sin embargo situaciones

126 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 167

127 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 104


concretas que son inconstitucionales e ilegiacutetimas porque estaacuten al margen

del propio marco normativo de la Constitucioacuten

iquestCuaacutel es entonces el aacutenimo con el que se ha de interpretar la

Constitucioacuten para descubrir que la disciplina de grupo no lesiona la de-

mocracia sino que la realiza El aacutenimo como hemos dicho antes de la

apertura Y ello supone ndashen algunas ocasionesndash la necesidad de volver

los ojos a la historia para comprender el sentido y razoacuten de la existencia

actual de las instituciones seguacuten las experiencias pasadas Pero tambieacuten

puede suponer que en otras se despegue el rostro del pasado para no

juzgar erroacuteneamente el porqueacute de las cosas de hoy aplicando categoriacuteas

que responden a situaciones y soluciones preteacuteritas

En este sentido interpretar la articulacioacuten normativa de la repre-

sentacioacuten poliacutetica en la Constitucioacuten espantildeola requiere asumir la segunda

de las posiciones la de despegar el rostro de la historia Las categoriacuteas

liberales de la representacioacuten poliacutetica no tuvieron un lugar para los parti-

dos y por ello no alcanzan por siacute mismas a mostrar la verdadera ratio de

las normas que al respecto contiene la muy bien elaborada Constitucioacuten

de 1978

Si se examina la representacioacuten poliacutetica en la vigente Constitucioacuten

espantildeola desde el prisma de los principios liberales maacutes ortodoxos se

concluiraacute casi inexorablemente que la praacutectica de la disciplina de grupo

y la primaciacutea del grupo sobre el parlamentario individual son inconstitu-

cionales Pero por el contrario si se matizan los principios liberales de la

representacioacuten poliacutetica al examinar las normas de la Constitucioacuten

tomaacutendolos a beneficio de inventario entonces se advertiraacute con cierta

satisfaccioacuten que las praacutecticas de la disciplina de grupo y de la primaciacutea de

eacuteste sobre el parlamentario singular son soluciones que no soacutelo respon-

den ciertamente a la fisonomiacutea de la sociedad democraacutetica actual sino

que ndashpara tranquilidad de todosndash superan cualquier test de constituciona-

lidad128

128 Nos acercamos a Presno Linera para quien a propoacutesito de la situacioacuten de los parti-

dos poliacuteticos en Espantildea sentildeala que ldquolo reprochable desde una perspectiva liberal no lo es sin

maacutes desde una oacuteptica democraacutetica y (hellip) en determinados supuestos la alteracioacuten en el fun-


Asiacute nos situamos ante un problema de interpretacioacuten juriacutedica cu-

ya parte maacutes gruesa es fundamentalmente un problema de interpreta-

cioacuten constitucional El reto es develar coacutemo y en base a cuaacuteles funda-

mentos se sustenta la legitimidad juriacutedica de la disciplina grupal a partir

de reflexiones que no se agoten en la descripcioacuten y lamento del ldquodesajus-

te entre las construcciones constitucionales claacutesicas y la realidad implaca-

ble de los hechos poliacuteticosrdquo129

341 La Constitucioacuten

Lo primero que debe sentildealarse en funcioacuten de justificar la legitimi-

dad juriacutedica de la disciplina de grupo es que eacutesta uacuteltima es a la vez una

consecuencia y un presupuesto del Estado de partidos

Consecuencia tanto en sentido juriacutedico-formal como en sentido

juriacutedico-material pues dentro del sistema de fuentes del ordenamiento el

punto de emergencia constitucional de las regulaciones reglamentarias

sobre los grupos parlamentarios y necesariamente sobre la disciplina

que existe en ellos es sin lugar a dudas el artiacuteculo 6 CE al cual podriacutea-

mos dar el nombre de claacuteusula del Estado de partidos130 y que debe concate-

narse ndashnecesariamentendash con los artiacuteculos 661 781 y 991 del texto de la

Constitucioacuten

cionamiento praacutectico (hellip) de [las] instituciones puede encontrar acomodo juriacutedico a traveacutes de

una reinterpretacioacuten de las mismas desde el principio constitucional del Estado democraacutetico de

Derechordquo (Cfr PRESNO LINERA Miguel Aacute ldquoLos partidos y las distorsiones juriacutedicas de la democra-

ciardquo Ariel Derecho Barcelona 2000 pp 19-20)


130 La disciplina de grupo es encuadrable dentro del contenido del artiacuteculo 6 CE La

Constitucioacuten encomienda a los partidos una funcioacuten en virtud de la cual ldquoconcurren y man i-

fiestan la voluntad popularrdquo (6 CE) y el ldquodesarrollo de esta competencia exige en cada organi-

zacioacuten partidista un proceso presidido por dos principios en sus correspondientes fases la

democracia interna como elemento que permite la elaboracioacuten de una voluntad auteacutenticamente

popular y una vez cerrada eacutesta la sujecioacuten de todos los militantes a la disciplina de partidordquo

(Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 441)


Y presupuesto en sentido medial la disciplina de grupo irrumpe

como conditio sine qua non para el cumplimiento de las funciones constitu-

cionales de los partidos poliacuteticos y para la formacioacuten del Gobierno dos

cuestiones que como se ve estaacuten radicalmente intrincadas con la repre-

sentacioacuten poliacutetica en el contexto del sistema parlamentario Veamos en-

tonces coacutemo el reacutegimen disciplinario intragrupos es una consecuencia y un

presupuesto de la vigencia del Estado de partidos en el texto de la Consti-

tucioacuten

A El artiacuteculo 6 CE la claacuteusula del Estado de partidos

El artiacuteculo 6 CE supone por primera vez en la historia juriacutedica de

Espantildea la constitucionalizacioacuten de los partidos poliacuteticos131 A traveacutes de

esta norma la Constitucioacuten establece que en el proceso de formacioacuten de

la voluntad popular los partidos poliacuteticos ejerzan una funcioacuten de ldquomedia-

cioacuten organizativardquo132 Esta funcioacuten que la claacuteusula del Estado de partidos

concede a las instituciones partidistas debe ser puesta en relacioacuten con el

artiacuteculo 12 CE (ldquoLa soberaniacutea nacional reside en el pueblo espantildeol del que ema-

nan los poderes del Estadordquo) De este modo la antedicha ldquomediacioacuten organi-

zativardquo de raiacutez milliana se incardina en el proceso de concrecioacuten opera-

tiva del poder del pueblo los partidos hacen posible que la soberaniacutea

popular se convierta en poder puacuteblico eficaz es decir en poder organi-

zado poliacutetica y juriacutedicamente para que el pueblo se gobierne a siacute mismo a

traveacutes de los procesos de representacioacuten lo cual ademaacutes es a la sazoacuten

131 Por todos Cfr MARTIacuteNEZ CUEVAS Mariacutea Dolores ldquoReacutegimen juriacutedico de los partidos

poliacuteticosrdquo Marcial Pons y Universidad de Granada Madrid y Barcelona 2006 pp 17 y ss en

donde se analiza minuciosamente el lugar histoacuterico de los partidos poliacuteticos en las constitucio-

nes espantildeolas anteriores a la de 1978

132 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 1985 Para DE ESTEBAN Jorge ldquoEl

fenoacutemeno espantildeol del transfuguismo poliacutetico y la jurisprudencia constitucionalrdquo Revista de Estudios Poliacuteti-

cos Ndeg 70 1990 p 19 el artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten viene a establecer de manera radical que

sin los partidos poliacuteticos no se puede participar en las decisiones del Estado lo cual soacutelo puede

ocurrir en virtud de la funcioacuten de representacioacuten poliacutetica que el Texto Fundamental le atribuye

a estas instituciones en su artiacuteculo 661 CE


un derecho fundamental (artiacuteculo 231 CE) Se trata de la forma concreta

en la cual los partidos repercuten en la organizacioacuten y en el funciona-

miento del Estado y es lo que les imprime a eacutestos su trascendencia juriacute-

dico-constitucional

Ahora bien iquestcoacutemo se suscita en la praacutectica la ldquomediacioacuten organi-

zativardquo de los partidos poliacuteticos iquestCuaacutel ha sido la solucioacuten constitucional

por la cual optoacute el constituyente espantildeol La respuesta es clara y al res-

pecto no existen dudas los grupos parlamentarios133 Eacutestos son zonas de

entrecruzamiento entre el Parlamento y los partidos poliacuteticos Aacutembitos

de friccioacuten entre la naturaleza puacuteblica de la institucioacuten parlamentaria y la

naturaleza ndashen principiondash privada de los partidos poliacuteticos

Los grupos parlamentarios sirven entre muchas otras cosas como

cauce para posibilitar la disciplina de partidos dentro del Parlamento

estrechamente vinculada al pluralismo ideoloacutegico que es demandado por

las sociedades democraacuteticas contemporaacuteneas lo cual es incluso recono-

cido y bien aceptado por la opinioacuten puacuteblica134 Eacutestos son en el sentido

maacutes positivo de la expresioacuten elementos racionalizadores de la actividad par-

lamentaria135 Les corresponde llevar adelante todo el quehacer parla-

mentario136 Por eso no es de extrantildear que a los grupos se deba que los

133 Para mayor hondura sobre este particular Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoRe-

presentacioacuten nacional y grupos parlamentario en el Congreso de los Diputadosrdquo Cuadernos del Pensamien-

to Poliacutetico FAES Ndeg 12 Madrid 2006 p 96

134 Cfr CARRO MARTIacuteNEZ Antonio ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes

Generales Ndeg 17 Madrid 1989 p 7

135 Para Morales Arroyo el hecho de que los grupos parlamentarios racionalicen la vida

parlamentaria acarrea para estas entidades un cierto prestigio frente a la opinioacuten puacuteblica De alliacute

que todo partido poliacutetico aspire a estar representado en el Parlamento bajo el ldquostatus de grupo

parlamentariordquo careciendo de prestigio por el contrario pertenecer o conformar el grupo mixto

por no cumplir con los requerimientos reglamentarios para la conformacioacuten de un grupo pro-

pio (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLa realidad y la ficcioacuten en las normas sobre la constitu-

cioacuten de los grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 10 Extraordina-

rio Valencia 2001 p 205)



partidos poliacuteticos tutelen la actuacioacuten de sus militantes-parlamentarios

con una tutela parlamentarizada que tanto por sus formas como por las

normas juriacutedicas en que se apoya pertenece al aacutembito del Derecho Par-

lamentario y no al mero espectro del Derecho de sociedades

Por otra parte el complemento o mejor dicho el presupuesto indivi-

dual de la solucioacuten praacutectica de la ldquomediacioacuten organizativardquo de los partidos

se halla en la obligacioacuten reglamentaria presente en los diecinueve regla-

mentos parlamentarios espantildeoles en virtud de la cual los diputados y

senadores deben pertenecer a alguacuten grupo lo cual ha llevado a parte de

la doctrina a sostener que juriacutedico-parlamentariamente hablando el di-

putado o senador que no esteacute adscrito a un grupo ldquoapenas existerdquo137

Anaacutelogamente a lo que ocurre con los grupos ndashque son una zona

de entrecruzamiento entre el Parlamento y los partidos poliacuteticosndash en el

parlamentario individual se verifica tambieacuten un entrecruzamiento entre

la condicioacuten de miembro del Parlamento y la condicioacuten de militante de

un partido poliacutetico siendo eacutesta por tanto y como ya dijimos la dimen-

sioacuten ldquoindividualrdquo de la solucioacuten que da el ordenamiento juriacutedico a la ne-

cesidad de la ldquomediacioacuten organizativardquo de los partidos poliacuteticos

B El artiacuteculo 661 CE la conjuncioacuten normativa del principio de representacioacuten y del principio democraacutetico

Quizaacutes sea el artiacuteculo 661 CE una de las normas constitucionales

maacutes prentildeadas de contenido juriacutedico y poliacutetico y por lo tanto fundamen-

tales del sistema democraacutetico espantildeol En eacuteste se evidencia un ejemplo

claro de lo que Konrad Hesse ha llamado ldquonormacioacuten de la arquitectura

del Estadordquo138 En las pocas palabras que conforman este artiacuteculo del

texto constitucional se conjuga normativamente todo el arsenal teoacuterico y

principial del liberalismo que se halla en la idea del gobierno representa-

137 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoRepresentacioacutenhelliprdquo Op Cit p 99

138 Cfr HESSE Konrad ldquoConstitucioacuten y Derecho Constitucionalrdquo en BENDA MAIHOF-

FER VOGEL HESSE HEYDE ldquoManual de Derecho Constitucionalrdquo Marcial Pons segunda

edicioacuten Madrid 2001 p5


tivo y en general de la representacioacuten poliacutetica con toda la sustancia con

la cual la teoriacutea de la democracia legitima a la institucioacuten parlamentaria

como complejo orgaacutenico en el cual se realiza el principio democraacutetico de

identidad

La conjuncioacuten entre gobierno representativo liberal y principio de-mocraacutetico que hay en el 661 CE se veraacute con mayor claridad si hacemos una diseccioacuten de la norma en cuestioacuten ldquoLas Cortes Generales representan [incorporacioacuten del principio de representacioacuten proveniente del liberalismo parlamentario] al pueblo espantildeol [incorporacioacuten del principio democraacutetico de identidad cuya formulacioacuten debemos a Carl Schmitt]139

La diseccioacuten hecha anteriormente muestra que en el artiacuteculo 661 CE opera una yuxtaposicioacuten una coexistencia entre parlamentarismo y democracia No se trata de una confusioacuten normativa entre parlamenta-rismo y democracia de eacutesas que con tanta energiacutea aunque por razones distintas combatieron tanto Schmitt140 como Kelsen141 Se trata insisti-mos de la coexistencia del ldquocruzamientordquo142 de ambos principios es decir del ldquoprincipio de representacioacuten enlazado ya con el principio de-mocraacuteticordquo143

iquestCoacutemo debe entenderse entonces que en el artiacuteculo 661 CE co-existan el principio de representacioacuten y el principio democraacutetico Debe entenderse ndashcon Kelsenndash que el artiacuteculo 661 CE tal como existe en el ordenamiento juriacutedico espantildeol y tal como lo compuso el constituyente nos recuerda de un modo praacutectico ldquoque el parlamentarismo [es decir la

139 Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 230 y ss

140 Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit pp 25 y ss

141 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 86 y ss

142 Cfr LINDE PANIAGUA Enrique ldquoArtiacuteculo 66deg Las Cortes Generalesrdquo en ALZAGA

VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Genera-

les Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 104

143 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamento y la representacioacuten poliacuteticardquo en ldquoI

Jornadas de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I Madrid

1984 p 147


concrecioacuten del gobierno representativo a traveacutes del Parlamento] es la uacutenica forma real bajo la que puede realizarse la idea de democracia en la realidad social de nuestros diacuteasrdquo144

La lectura del artiacuteculo 661 CE nos lleva a la conclusioacuten entonces de que ldquoel pueblo espantildeolrdquo que por el principio de identidad democraacuteti-ca es el sujeto titular de todo el poder en la unidad poliacutetica se gobierna a siacute mismo en y a traveacutes de las Cortes Generales concretaacutendose en la Constitucioacuten espantildeola una parte sustancial del gobierno representativo liberal (el del gobierno a traveacutes del Parlamento) tal como lo concibioacute John Stuart Mill

Ahora bien si las Cortes Generales representan al pueblo habriacutea que escudrintildear en el seno de las mismas para identificar cuaacuteles son las entidades existentes en ellas que en realidad representan al pueblo espa-ntildeol y permiten que eacuteste se gobierne a siacute mismo La respuesta es sencilla en virtud de la claacuteusula del Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) las Cortes Ge-nerales son un Parlamento de grupos o un Parlamento de partidos y ello nos lleva a decir que ndashquebrando el esquema liberal tradicional de la re-presentacioacuten poliacuteticandash se tiende a que los partidos poliacuteticos sean las enti-dades que en el seno de las Cortes Generales representan al pueblo es-pantildeol

En este sentido nos acercamos a Rubio Llorente quien a propoacutesi-to de este controvertido y nuclear tema del constitucionalismo espantildeol y con la franca agudeza que caracteriza su juicio se pregunta

iquestQueacute inconveniente hay en entender que un Parlamento cuyos actores no son ya los parlamentarios individuales sino los gru-pos poliacuteticos sigue siendo un Parlamento representativo por-que los grupos en cuanto tales actuacutean efectivamente como re-presentantes libres es decir como representantes a secas

A lo cual responde con llaneza pero sin titubear ldquoNo se me alcan-za en este momento queacute objecioacuten teoacuterica seria puede oponerse a ellordquo145

144 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit p 86

145 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamentohelliprdquo Op Cit p 163


Aquiacute aparece la relacioacuten del artiacuteculo 661 CE con la legitimacioacuten juriacutedica de la disciplina de grupo Como hemos dicho antes las Cortes Generales son el complejo orgaacutenico que ejerce la representacioacuten del pueblo espantildeol al cual representan ademaacutes en virtud del principio de-mocraacutetico es decir las Cortes representan al pueblo espantildeol porque han sido elegidas democraacuteticamente por eacuteste

Las Cortes Generales que son un ldquoParlamento de gruposrdquo en el que actuacutean los grupos parlamentarios como expresioacuten de los partidos poliacuteticos para la ldquoformacioacuten y manifestacioacuten de la voluntad popularrdquo (artiacuteculo 6 CE) tambieacuten son y deben ser objeto de la ldquofuncioacuten de inte-gracioacutenrdquo146 que ndashseguacuten Smendndash la Constitucioacuten cumple en toda la uni-dad poliacutetica

La Constitucioacuten integra todo cuanto hay en la unidad poliacutetica

(instituciones del Estado normas ciudadanos y demaacutes entramado del

cuerpo social) y tambieacuten cohesiona el interior de las partes de la unidad

poliacutetica Asiacute las Cortes tambieacuten han de ser integradas para su eficacia

Han de alcanzar unidad interna para su operatividad por las normas y

espiacuteritu constitucionales siendo que el modo concreto a traveacutes del cual la

Constitucioacuten ordena a las Cortes Generales en su interior es ademaacutes de

la autonomiacutea parlamentaria la disciplina de grupo integrando y dando

unidad a las partes es decir a los grupos parlamentarios se da unidad al

todo es decir a las Cortes Generales

C El artiacuteculo 781 CE un dato nominal aportado por el constitu-yente

El artiacuteculo 781 CE aporta un dato nominal proveniente del cons-

tituyente y por lo tanto nada despreciable la mencioacuten expresa del sin-

tagma ldquogrupos parlamentariosrdquo Leer esa norma lleva a corroborar con

Mohrhoff que la Constitucioacuten crea al oacutergano intracaacutemaras y el Derecho

146 Cfr SMEND Rudolf ldquoConstitucioacuten y Derecho Constitucionalrdquo Centro de Estudios

Constitucionales Madrid 1985 pp 165 y ss


Parlamentario a traveacutes de los reglamentos de las Caacutemaras lo regula en su

organizacioacuten y funcionamiento147

En este sentido con la referencia a los ldquogrupos parlamentariosrdquo el

artiacuteculo 781 CE abre el camino para la implementacioacuten de la claacuteusula del

Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) lo cual debe hacerse de acuerdo a la idea

de ldquoproporcionalidadrdquo148 y se halla en perfecta sintoniacutea con las exigencias

de pluralismo poliacutetico que derivan del artiacuteculo 11 CE149 Los partidos

poliacuteticos son ndashpor querer del constituyentendash el cauce para la conforma-

cioacuten de la voluntad popular y ese querer se concreta a traveacutes de la pre-

sencia que esos mismos partidos tienen en el seno de las Caacutemaras legisla-

tivas bajo la forma de ldquogrupos parlamentariosrdquo todo lo cual dio lugar a

que con su realismo meridiano y en nuestro criterio absolutamente

conforme con la letra y espiacuteritu de la Constitucioacuten Garciacutea-Pelayo se refi-

riera a las Cortes Generales como una ldquoCaacutemara de partidosrdquo150

Hoy nadie duda de la vigencia de aquella frase de Smend seguacuten la cual los grupos parlamentarios se han convertido en ldquoduentildeos y sentildeores de la organizacioacuten del Parlamentordquo151 Pero tal sentildeoriacuteo no significa ndashcomo erroacuteneamente se ha intentado poner de relievendash una ldquotiraniacutea de su papelrdquo152 constitucional A un Estado de partidos como el Estado con-temporaacuteneo le corresponde un ldquoparlamento grupalrdquo Y ello no significa

147 Cfr MOHRHOFF Federico ldquoTratatto di Diritto e Procedura Parlamentarerdquo Dott

Giovanni Bardi Editore Roma 1948 p 3

148 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoArtiacuteculo 78deg La Diputacioacuten Permanenterdquo en AL-

ZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes

Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 711

149 Para la relacioacuten entre pluralismo poliacutetico y partidos en el marco de la Constitucioacuten

Cfr LARIOS PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto y el transfuguismo poliacuteticordquo Revista Espa-

ntildeola de Derecho Constitucional Antildeo 16 Nuacutemero 46 Enero-Abril 1996 p 240


151 Cfr SMEND Rudolf Op Cit p 30

152 Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio y ALONSO DE ANTONIO Aacutengel

Luis ldquoIntroduccioacuten al Derecho Parlamentariordquo Dykinson Madrid 2002 p 99


intriacutensecamente una transformacioacuten del sistema parlamentario o una afectacioacuten de sus fundamentos Todo lo contrario Si se entiende que los fundamentos del parlamentarismo espantildeol tienen como causa directa la Constitucioacuten de 1978 que responde a los tiempos que corren y no a los postulados liberales abstractos de la sociedad decimonoacutenica no hay ninguacuten problema en aceptar el papel central de los partidos (y con ellos el de sus grupos) en el Parlamento Para bien o para mal acaboacute ldquoel par-lamentarismo individualista en el que cada diputado se encontraba en la Caacutemara a solas con su conciencia (hellip) con la fuerza de sus argumen-tosrdquo153

En esta misma liacutenea Rubio Llorente considera que el protagonis-

mo del grupo parlamentario (y no del parlamentario individual) no es en

absoluto motivo de alarma constitucional La individualidad del parla-

mentario y su libertad frente a ataduras de cualesquier naturaleza fue

piensa este autor una utopiacutea liberal que no se corresponde con la reali-

dad normativa de las constituciones de los Estados de hoy incluido por

supuesto el espantildeol154 Si levantamos la mirada sobre el parlamentarismo

contemporaacuteneo no cabe duda de que en casi todos los casos ldquola volun-

tad del grupo prevalece sobre la del parlamentario individualrdquo155 Y ello

insistimos no debe ser motivo de alarma constitucional

Ahora bien parece haber una desproporcioacuten entre la influencia

real de los grupos parlamentarios y la presencia nominal casi referencial

con la que estas entidades aparecen en el texto de la Constitucioacuten Sin

153 Cfr el proacutelogo de Antonio Torres del Moral a la obra REBOLLO DELGADO Lu-

crecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 16

154 ldquoEn los Estados democraacuteticos contemporaacuteneos y no soacutelo en las Cortes Generales

los auteacutenticos protagonistas no son los parlamentarios sino los partidos (hellip) La imagen de un

Parlamento integrado por personalidades absolutamente independientes que siguen soacutelo su

propio criterio formado o modificado en el debate con los demaacutes es una construccioacuten ideoloacute-

gica que probablemente nunca se ha correspondido con la realidad y ha servido sobre todo a

los enemigos del parlamentarismo para criticarlo oponieacutendose a un ideal que nunca existioacuterdquo

(Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 167)



embargo ldquoaunque se hable de los grupos parlamentarios soacutelo en dos

normas [en los artiacuteculos 781 y 991 de la Constitucioacuten] (hellip) el valor de

las mismas resulta decisivo para explicar e incluso para justificar ciertos

ldquomaximalismos grupocraacuteticosrdquo156 que han estado presentes en el Estado

constitucional espantildeol desde la etapa de redaccioacuten de la Constitucioacuten en

1978157

En este punto surge la necesidad de una referencia obligada a la

disciplina intragrupos El maximalismo grupocraacutetico que como se ha visto

es justificado por la Constitucioacuten exige ndashpor fuerzandash un orden interior

que sostenga la unidad y la eficacia en la actuacioacuten de los grupos Por eso

deciacuteamos antes que aunque la disciplina grupal no sea evidente en el Tex-

to Fundamental eacutesta no encuentra en la Constitucioacuten escrita nada que se

oponga a ella158

D El artiacuteculo 991 CE disciplina de grupo y estabilidad del Go-bierno

El artiacuteculo 991 CE hace mencioacuten a los ldquogrupos con representa-

cioacuten parlamentariardquo como las entidades proponentes de los candidatos a

la Presidencia del Gobierno Se ha sostenido que dicha mencioacuten tal co-

156 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes en el sistema constitucional espantildeolrdquo en PE-

DRIERI Alberto y GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 Un

estudio sistemaacuteticordquo segunda edicioacuten Civitas Madrid 1981 p 484

157 Para BALAGUER CALLEJOacuteN Mariacutea Luisa ldquoLa relacioacuten entre los grupos y los partidos

poliacuteticos en el ordenamiento juriacutedico-constitucional espantildeolrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario

Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 pp 39 y ss la importancia que la Constitucioacuten da a los

grupos parlamentarios los cuales son fundamentalmente el cauce institucional para la expre-

sioacuten de los idearios de los partidos poliacuteticos se debe a la fuerte carga ideoloacutegica que caracterizoacute

los antildeos de la transicioacuten espantildeola y especialmente el proceso constituyente que arrojoacute como

producto la Constitucioacuten de 1978

158 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p 485


mo estaacute formulada se refiere a los grupos parlamentarios159 Nosotros

pensamos que en efecto esa interpretacioacuten del artiacuteculo 991 CE es la

correcta y compartimos que la antedicha mencioacuten obedece a la recepcioacuten

en el ordenamiento constitucional espantildeol de la idea de los grupos par-

lamentarios como elementos para la consolidacioacuten del parlamentarismo

racionalizado160 Sin embargo parte de la doctrina ha sentildealado que en un

sistema parlamentario como el espantildeol debe entenderse que los ldquogrupos

con representacioacuten parlamentariardquo significan una realidad de mayor enti-

dad que los grupos parlamentarios como por ejemplo alguna coalicioacuten

poliacutetica161

Ahora bien la forma en que estaacute redactado el artiacuteculo 991 CE y la

materia a la cual se refiere permiten concluir que la disciplina de grupo

encuentra parte de su legitimacioacuten constitucional en esta norma El

reacutegimen de Primer Ministro ldquonecesita el consenso parlamentario sobre su

programa poliacutetico en una medida mayor de la previsiblerdquo162 Y ese con-

senso no es posible en el terreno de la realidad praacutectica sin la actuacioacuten

poliacutetica de grupos parlamentarios o de coaliciones poliacuteticas bien discipli-

nados que puedan actuar como una mayoriacutea constitucional durante una

determinada Legislatura163

159 Cfr BAR CENDOacuteN Antonio ldquoArtiacuteculo 99deg Nombramiento del Presidente del Gobiernordquo

en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VIII

Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 264

160 En este sentido nos acercamos VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLa investidura parlamen-

taria del Gobierno perspectiva comparada y Constitucioacuten espantildeolardquo Congreso de los Diputados Ma-

drid 2007 p 59

161 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 190 y ss


163 Un comentario sobre la fisonomiacutea juriacutedico-poliacutetica de los grupos parlamentarios en

el Derecho Comparado concretamente en Italia y la relacioacuten de dicha fisonomiacutea con la nece-

sidad de regir las Caacutemaras legislativas de acuerdo al principio democraacutetico o mayoritario puede

encontrarse en BEDINI Luisa ldquoEl problema del grupo mixto en la Camera Dei Deputati de la XIII

Legislaturardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 50 Madrid 2000 p 202


En el artiacuteculo 99 de la Constitucioacuten se regula el procedimiento pa-

ra la conformacioacuten del Gobierno Y como se presupone en toda loacutegica

constitucional164 la aspiracioacuten del orden poliacutetico y de todo el sistema

democraacutetico (maacutes si es parlamentario) es la de un ldquoGobierno establerdquo165

aacutegil en su accioacuten gubernamental porque estaacute respaldado por la accioacuten

legislativa de la mayoriacutea que lo soporta166

Si a lo anterior se suma la condicioacuten sine qua non de apoyo que de-

be tener el candidato a Presidente del Gobierno por parte de la mayoriacutea

parlamentaria para que se establezca la relacioacuten fiduciaria como elemento

legitimador del oacutergano principal del Poder Ejecutivo se entiende sobra-

damente la necesidad no soacutelo de la existencia de los grupos parlamenta-

rios deseados por la Constitucioacuten sino tambieacuten y como manifestacioacuten

esencial del sistema parlamentario que esos grupos parlamentarios sean y

esteacuten altamente disciplinados para sostener con la mayor estabilidad po-

sible al Gobierno

La disciplina de grupo es entonces la base ndashcasi en sentido mate-

rialndash del Gobierno y consecuentemente de toda la accioacuten poliacutetica del

mismo Por ello nos unimos enteramente a Colliard cuando afirma que la

disciplina de grupo sobre diputados y senadores es ldquouno de los elemen-

164 La idea de estabilidad constitucional estaacute ampliamente desarrollada en la literatura

juriacutedica de los Estados Unidos de Ameacuterica Se trata de una concrecioacuten juriacutedica de la estabilidad

poliacutetica a la cual se ordena todo Texto Fundamental Por eso la Constitucioacuten es frecuentemen-

te entendida como ldquoa design for a permanent political orderrdquo Al respecto veacutease McCLELLAN

James ldquoLiberty Order and Justice An Introduction to the Constitutional Principles of American Govern-

mentrdquo Liberty Fund 3era Edicioacuten Indianapolis 2000 pp 2 y ss

165 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoArtiacuteculo 99rdquo en GARRIDO FALLA

Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 1544 Este criterio

doctrinal ha sido recogido por la jurisprudencia constitucional En la STC 161984 de 6 de

febrero FJ 6 puede leerse ldquoJunto al principio de legitimidad democraacutetica de acuerdo con el

cual todos los poderes emanan del pueblo -artiacuteculo 1 nuacutemero 2 CE- y la forma parlamentaria

de gobierno nuestra Constitucioacuten se inspira en un principio de racionalizacioacuten de esta forma

que entre otros objetivos trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadasrdquo

166 Cfr STOKES Michael L ldquoWhen Freedoms Conflict Party Discipline and the First

Amendmentrdquo Journal of Law and Politics Vol XI 1995 p 756


tos esenciales del reacutegimen parlamentario contemporaacuteneo es indispensa-

ble para el funcionamiento de diversos mecanismos y especialmente

para que el gobierno nombrado en base a una cierta mayoriacutea no se en-

cuentre de golpe sin posibilidades de actuacioacutenrdquo167

342 Los reglamentos parlamentarios y las resoluciones suple-torias dictadas por los presidentes de las Caacutemaras

El segundo quicio juriacutedico sobre el cual descansa la disciplina in-

terna de los grupos lo constituyen las normas de los reglamentos parla-

mentarios y las resoluciones168 que con caraacutecter supletorio y previa habi-

litacioacuten de los reglamentos son dictadas generalmente por las presiden-

cias de las Caacutemaras para regular aspectos concretos del funcionamiento

de los parlamentos los cuales no son normados expresamente por los

reglamentos169

Con respecto a estas uacuteltimas es decir las resoluciones supletorias

conviene hacer dos sentildealamientos uno sobre su naturaleza juriacutedica y

otro sobre su vinculacioacuten con el principio de seguridad juriacutedica

En lo referente a la naturaleza juriacutedica de estas resoluciones Pun-

set ha hecho notar que los criterios sobre la naturaleza de estos instru-

mentos han ido mutando seguacuten muta la opinioacuten que sobre ellos tiene el

167 Cfr COLLIARD Jean-Claude ldquoLos regiacutemenes parlamentarios contemporaacuteneosrdquo Editorial

Blume Barcelona 1981 p 255

168 En los Parlamentos autonoacutemicos de Andaluciacutea Aragoacuten Castilla-La Mancha Madrid

y Valencia estaacuten vigentes ademaacutes resoluciones que han sido dictadas para regular la creacioacuten y

funcionamiento de los grupos mixtos (Cfr ldquoReglamentos de los Parlamentos de las Comunidades

Autoacutenomasrdquo Secretariacutea General del Senado Direccioacuten de Estudios y Documentacioacuten Servicio

de Publicaciones del Senado Madrid 1988 1157 pp) pero no existen resoluciones de las

presidencias para normar la disciplina de grupo

169 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Derecho espa-

ntildeolrdquo en ldquoEstudios parlamentariosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2001

p 140


Tribunal Constitucional170 En un principio el Tribunal Constitucional

establecioacute que las resoluciones normativas de las presidencias ldquoproducen

materialmente los mismos efectos que los preceptos propios del regla-

mentordquo171 De ahiacute que a estas resoluciones se las consideraba normas con

ldquovalor de leyrdquo y soacutelo eran por tanto justiciables ante el Tribunal Consti-

tucional a traveacutes del control de constitucionalidad de las leyes

Sin embargo para agrado de alguacuten sector de la doctrina172 el cual

considera que tales resoluciones no pueden ser equiparadas a los regla-

mentos ni en funcioacuten del oacutergano que las produce ni en funcioacuten del pro-

cedimiento seguido para ello el Tribunal Constitucional cambioacute su con-

cepcioacuten sobre la naturaleza juriacutedica de las resoluciones normativas de las

presidencias de las Caacutemaras estableciendo que ellas no pueden ser equi-

paradas al reglamento y que por tanto en virtud del necesario respeto de

la autonomiacutea de las Caacutemaras no se las puede examinar por viacutea del con-

trol de la constitucionalidad de las leyes sino uacutenicamente a traveacutes del

amparo del artiacuteculo 42 LOTC si es que con ellas se vulneraran derechos

fundamentales de los parlamentarios173

Las ideas expuestas anteriormente resultan importantes desde un

punto de vista praacutectico Nos situacutean ante el aacutembito al cual pertenecen los

mecanismos judiciales para reaccionar en contra de las normas referidas a

la disciplina de grupo contenidas en los reglamentos de las Caacutemara y en

las resoluciones supletorias

Si existiesen ndashque no existenndash normas reglamentarias o resolucio-

nes supletorias que regulasen la disciplina intragrupos contra las prime-

ras habriacutea que reaccionar a traveacutes del recurso de inconstitucionalidad de

170 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Dere-

chohelliprdquo Op Cit p 72

171 Cfr STC 1181988 de 20 de junio FJ 4

172 Por todos Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuentes del Derecho Parlamentariordquo en

ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Edi-

ciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 48

173 Cfr STC 41995 de 16 de enero FJ 2


leyes del artiacuteculo 31 LOTC y ante las segundas cabriacutea defensa mediante

el amparo directo del artiacuteculo 42 LOTC

En lo relativo a la vinculacioacuten de las resoluciones supletorias con

el principio de seguridad juriacutedica sostiene Ismael Pitarch que el caraacutecter

supletorio de las resoluciones tiene una estrecha vinculacioacuten con la seguri-

dad juriacutedica pues ldquosirven para consolidar o explicitar praacutecticas parlamen-

tarias o convenciones deficientemente formuladas para precisamente en

aras de la seguridad juriacutedica garantizar una aplicacioacuten equitativa e igual

en mayoriacuteas cambiantes o contradictoriasrdquo174

Esta idea loable porque vincula el caraacutecter supletorio de las reso-

luciones presidenciales con la seguridad juriacutedica podriacutea ser uacutetil a la hora

de favorecer la implementacioacuten praacutectica del reglamento en aacutembitos de la

organizacioacuten y funcionamiento del Parlamento que no tengan que ver

con la materia sancionadora pero nunca resultariacutean aplicables en lo que

guarda relacioacuten con la disciplina de grupo Lo contrario es decir hacer

de las resoluciones presidenciales fuente de la disciplina de grupo seriacutea

inconstitucionalidad

El razonamiento que justifica nuestra posicioacuten es el siguiente si

las resoluciones de las presidencias de las Caacutemaras fuesen tenidas como

incorporadas al reglamento y por lo tanto gozaran de ldquorango de leyrdquo

entonces todas las disposiciones contenidas en ellas sobre la disciplina de

grupo seriacutean constitucionales y satisfariacutean las exigencias del artiacuteculo 251

CE referidas a la legalidad penal

Sin embargo al no tener como ya hemos sentildealado ldquovalor de leyrdquo

y no estar incorporadas al reglamento no satisfacen los extremos consti-

tucionales de legalidad penal exigidos por el 251 CE Las resoluciones a

pesar del caraacutecter general que puedan tener no tienen valor legal y en

este sentido no pueden ser fuente de eventuales sanciones en el campo

de la disciplina grupal Eso soacutelo corresponde a la ley formal y en el caso

174 Cfr PITARCH Ismael ldquoLas resoluciones normativasrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parla-

mentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones del Gobierno Vasco

Vitoria-Gasteiz 1996 p 120


concreto del Derecho Parlamentario a los reglamentos los cuales siacute po-

seen rango de ley y gozan de una posicioacuten privilegiada en el sistema de

fuentes del ordenamiento juriacutedico

Entrando ahora siacute a considerar los reglamentos de las Caacutemaras

como fuente de la disciplina de los parlamentarios conviene comenzar

afirmando que la normativa que configura el reacutegimen juriacutedico de los gru-

pos parlamentarios es fundamentalmente una normativa reglamentaria

No se trata de una normativa constitucional175 Eso no le corresponde

hacerlo al Texto Fundamental Los diecinueve reglamentos parlamenta-

rios vigentes en Espantildea destinan normas a regular la creacioacuten organiza-

cioacuten y funcionamiento de los grupos parlamentarios

Podemos pensar que la Constitucioacuten quiere y permite la existencia

de los grupos parlamentarios Pero eacutestos por sus peculiaridades se han

desarrollo al amparo (siempre secundum Constitutionem) de los reglamentos

de las Caacutemaras tanto de los de las Cortes Generales como de los de par-

lamentos autonoacutemicos razoacuten eacutesta por la cual podemos sostener que en

vista de la naturaleza y rango de los reglamentos de las Caacutemaras los gru-

pos parlamentarios y la disciplina que hay en ellos han sido y son realida-

des juriacutedicas de desarrollo legal

En este sentido todo aspecto referido a la disciplina de grupo ha

de ser encuadrable dentro de los reglamentos parlamentarios es decir

dentro del desarrollo infraconstitucional al cual hemos aludido en el

paacuterrafo anterior No porque la funcioacuten de los reglamentos se haya tergi-

versado o el reglamento se haya ldquoconvertido en un instrumento para

conseguir y aumentar la disciplina interna de los grupos poliacuteticos o de los

175 Morales Arroyo justifica que los grupos parlamentarios sean regulados juriacutedicamente

por las normas reglamentarias y no por la Constitucioacuten pues ldquoel descenso a esa clase de con-

ceptuacioacuten detallista no se considera una funcioacuten propia de la Constitucioacuten al configurarse

como una norma de naturaleza general es maacutes podriacutea devenir contraproducente por cuanto

hipotecariacutea excesivamente el futuro de las sucesivas Caacutemaras limitadas de forma sustancial en

sus autoacutenomas facultades de organizacioacuten Por ello los reglamentos parlamentarios suponen el

lugar idoacuteneo para la definicioacuten de los grupos parlamentarios (Cfr MORALES ARROYO Joseacute

Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 52)


partidos poliacuteticosrdquo176 sino porque siendo un sistema disciplinario cuyo

procedimiento puede eventualmente conllevar la imposicioacuten de sancio-

nes en el seno de los parlamentos debe respetar el derecho a la legalidad

penal consagrado en el artiacuteculo 251 CE

Si bien es cierto que la riqueza de la praxis de la disciplina intra-

grupos no puede ndashpor la naturaleza misma del Parlamento y por razones

de eficacia en el cumplimiento de las funciones constitucionales de los

partidos poliacuteticosndash encorsetarse riacutegidamente dentro de las normas de los

reglamentos de las Caacutemaras no es menos cierto que el Estado de Dere-

cho la seguridad juriacutedica y maacutes en concreto el estatuto juriacutedico del par-

lamentario exigen que eacutesta se ejerza seguacuten lo establecido en los regla-

mentos o que por lo menos no los contradiga lo cual no es asumir co-

mo meacutetodo de anaacutelisis el positivismo juriacutedico ni desestimar el valor de la

costumbre parlamentaria Es sencillamente reconducirnos al artiacuteculo

251 CE

Alguacuten sector de la doctrina ha sostenido que la codificacioacuten a la cual

tienden los reglamentos parlamentarios puede significar si no se inter-

pretan correctamente sus normas y si no se mitiga con otras fuentes co-

mo los usos las praacutecticas y los principios parlamentarios una ldquocierta ri-

gidez en unas asambleas que son esencialmente moacutevilesrdquo177 En ello

pensamos hay parte de verdad Sin embargo el vencimiento de la exce-

siva rigidez de los reglamentos de las Caacutemaras que es un factor decisivo

en la implementacioacuten eficaz de la disciplina de grupo no puede estar al

margen de la Constitucioacuten (artiacuteculo 25 CE)

Tal vencimiento debe anclarse en una concepcioacuten material del De-

recho Parlamentario Pero esa interpretacioacuten material del Derecho Par-

lamentario ndashque es correcta porque responde a la naturaleza poliacutetica y

176 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoMandato representativo estatuto del parlamentario y par-

tidosrdquo en ldquoDemocracia representativa y parlamentarismordquo Obra Colectiva dirigido por Antonio

Loacutepez Pina Publicaciones del Senado Madrid 1994 p 183

177 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoFuentes del Derecho y del ordenamiento juriacutedico parlamen-

tariordquo en ldquoI Jornadas de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I

Madrid 1984 tomo II p 450


partidista de lo que ocurre en el Parlamentondash no constituye licencia para

que el Derecho Parlamentario se vea vaciado de la dimensioacuten formal de

su juridicidad tan necesaria para atemperar los efectos de una politicidad

distorsionada de la actividad de los parlamentos que tiende con frecuen-

cia a la exacerbacioacuten de las posiciones partidistas

Asiacute resulta sobradamente atinado recordar con Aragoacuten Reyes que

ldquouna concepcioacuten exclusivamente material del Derecho Parlamentario

consistente en entenderlo compuesto de todas aquellas normas que dis-

ciplinan la composicioacuten poderes y funcionamiento de sus caacutemaras asiacute

como el status de sus miembros (hellip) seriacutea hoy probablemente menos

inapropiada que una consideracioacuten exclusivamente formal pero no de-

jariacutea tambieacuten de ser criticable rdquo pues una consideracioacuten material del De-

recho Parlamentario ldquono impide que complementariamente hayan de

tenerse en cuenta ingredientes formalesrdquo178

Conviene elaborar con mayor hondura una argumentacioacuten juriacutedica

para dar respuesta a todas las dudas que ndasheventualmentendash puedan pre-

sentarse sobre la regulacioacuten reglamentaria de los grupos parlamentarios

pues eacutesta es tambieacuten y de cierto modo fundamento juriacutedico al ejercicio

de la disciplina intragrupos

La cuestioacuten consiste en determinar coacutemo las Caacutemaras parlamenta-

rias justifican su legitimidad y competencia para permitir en su seno in-

cluso mediante normativa reglamentaria la observancia del reacutegimen de

disciplina de grupo es decir conforme a cuaacuteles normas y principios juriacute-

dicos son competentes para normar reglamentariamente los grupos par-

lamentarios y permitir que tambieacuten en virtud de dicha normativa sea

posible la disciplina ad intra en los grupos parlamentarios

Lo que intentamos mostrar puede ser expuesto a partir de las si-

guientes preguntas desde el punto de vista del razonamiento juriacutedico

iquestson suficientes los artiacuteculos 6 661 781 y 991 de la Constitucioacuten para

justificar que las Caacutemaras destinen normas reglamentarias a la creacioacuten y

funcionamiento de los grupos parlamentarios iquestExiste alguacuten otro fun-

178 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 36


damento constitucional que expresamente (en letra positiva) o conforme

a principios o interpretaciones permita a las Caacutemaras dar vida reglamen-

taria a los grupos parlamentarios y a la disciplina que en ellos subsiste

En nuestro criterio las normas constitucionales citadas bastariacutean

por siacute mismas para justificar juriacutedicamente que las Caacutemaras creen regla-

mentariamente los grupos parlamentarios y consecuentemente normen

la disciplina que hay en su interior Sin embargo la Constitucioacuten va maacutes

allaacute y contiene normas que por lo menos formalmente y desde el punto

de vista del sistema de las fuentes del ordenamiento juriacutedico aparecen

como el fundamento primero o si se prefiere inmediato de la normativa

reglamentaria que regula a los grupos y a la disciplina que rige en el seno

de eacutestos Nos referimos al artiacuteculo 721 CE y al principio de autonomiacutea

del Parlamento que en eacutel se contiene

Formalmente los grupos y la disciplina que hay en ellos son ndashen

cuanto realidades juriacutedicas a las que se las ha desarrollado reglamentaria-

mentendash consecuencia del artiacuteculo 721 CE Toda la reglamentacioacuten de los

grupos parlamentarios se tiene como formalmente legiacutetima porque es

expresioacuten de la autonomiacutea parlamentaria concretada en este caso en

potestades reglamentarias Y esto dota de revestimiento constitucional a

la disciplina de grupo pues como ha sentildealado el mismo Tribunal Consti-

tucional ldquolos Reglamentos de las Caacutemaras se encuentran directamente

incardinados a la Constitucioacuten (arts 72 79 y 80 entre otros) siendo el

contenido propio de tales normas el de regular con sujecioacuten a la Consti-

tucioacuten su propia organizacioacuten y funcionamientordquo179

Si a lo anterior le sumamos el protagonismo que la claacuteusula del

Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) da a las instituciones partidistas en el

marco del sistema de la democracia representativa entonces podemos

defender aquiacute que por lo menos en el parlamentarismo espantildeol la disci-

plina de grupo es deducible de la Constitucioacuten como una condicioacuten ne-

cesaria para la autonomiacutea del Parlamento

179 Cfr STC 1011983 de 18 de noviembre FJ 2


No hay autonomiacutea parlamentaria real si no existe como pilar su-

yo una disciplina interna en los gruos que asegure la libertad del Parla-

mento Y eso es perfectamente coacutensono con un Estado de partidos co-

mo el espantildeol La autonomiacutea de la institucioacuten parlamentaria es autonom-

iacutea para la eficacia y libertad de accioacuten de los partidos poliacuteticos que en ella

trafican poliacuteticamente pues en definitiva son las instituciones partidistas

congregadas en las Cortes Generales las que cumplen las funciones de

representacioacuten del pueblo espantildeol amalgamando su voluntad

Ahora bien como hemos dicho antes ninguno de los reglamentos

de las Caacutemaras espantildeolas se refiere normativamente a la disciplina de

grupo No obstante los reglamentos de las Caacutemaras constituyen la ar-

mazoacuten juriacutedica tanto formal como material a traveacutes de la cual se concre-

ta y se hace operativa la disciplina interna de los grupos Los reglamentos

son el eslaboacuten que interrelaciona la Constitucioacuten y los reglamentos inter-

nos de los grupos siendo que en definitiva lo que pueda interpretarse

de la Constitucioacuten180 sobre la disciplina grupal se concreta ndash

normativamente e insistimos mediando los reglamentos de las Caacutema-

rasndash en los reglamentos internos de los grupos

Ante tal situacioacuten de aparente vaciacuteo reglamentario la primera de

las dudas que salta a la vista es la de la competencia de las Caacutemaras para

reglamentar esta materia En nuestro criterio las Caacutemaras siacute son compe-

tentes para reglamentar la disciplina grupo Esta materia forma parte de

la reserva181 de reglamento que debe observarse en el Derecho Parlamen-

180 Acudimos nuevamente a la tesis (de fondo) de Aragoacuten Reyes para quien el ordena-

miento parlamentario no tiene entidad propia sino que es fundamentalmente Derecho Cons-

titucional ldquoNo hay pues un ldquoordenamiento parlamentariordquo con sustantividad propia (es decir

con la suficiente dosis de autonomiacutea y de completitud) desgajado (diferenciado) de la Constitu-

cioacuten Las normas internas de las caacutemaras no suponen hoy maacutes que una parte (complementaria

y no principal secundaria y no primaria en el sentido estricto de estos teacuterminos) del conjunto

normativo regulador de la institucioacuten parlamentariardquo (Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas

fuenteshelliprdquo Op Cit p 32)

181 La cuestioacuten planteada en este punto se observaraacute mejor si se asume con Manzella

que las materias que el legislador puede reglamentar en virtud de la autonomiacutea parlamentaria

son atribuidas por la propia Constitucioacuten quedando fuera de las posibilidades constitucionales


tario Se trata de un aacutembito material que ante la ausencia de disposicio-

nes constitucionales expresas182 y por referirse a la organizacioacuten y fun-

cionamiento de las Caacutemaras (artiacuteculo 721 CE) puede (aunque no nece-

sariamente debe) ser regulada por viacutea reglamentaria

iquestQueacute explicacioacuten existe entonces para dar respuesta a la ausencia

de normas reglamentarias sobre la disciplina intragrupos Lo primero es

que aunque en los reglamentos parlamentarios no aparece expresamente

el sintagma ldquodisciplina de grupordquo ello no obsta para que haya normas

que material y funcionalmente ordenen y dispongan tal reacutegimen juriacutedi-

co Dicho de otro modo el hecho de que dentro de los reglamentos no

exista un apartado concreto para regular la disciplina de grupo no signifi-

ca en modo alguno que no haya otras normas difuminadas a lo largo de

los reglamentos que sean aplicables en esta materia

Entre ellas las maacutes importantes son las referidas a los portavoces

de los grupos que conceden a eacutestos un conjunto de atribuciones que

podriacuteamos denominar monopolistas a traveacutes de cuyo ejercicio se ordena

casi la totalidad de las posibilidades que tienen los parlamentarios de in-

que el legislador se auto atribuya competencias materiales para reglamentarlas ldquoLacute autonomia

parlamentare si muove dunque nel quadro di attribuzioni tracciato dalla Costituzione ed egrave

escluso che possa autoattribuirsi funzioni diverse (hellip) Egrave questa una essenziale limitazionerdquo

(Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Societagrave editrice il Mulino Terza edizione Bologna

2003 p 39)

Ramoacuten Punset por su parte refiere que ldquoel valor poliacutetico de esa reserva [reglamenta-

ria] es indudable habida cuenta de la rigidez de los reglamentos en comparacioacuten con las leyes

ordinariasrdquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLos reglamentos de las Cortes Generalesrdquo en ldquoLas Cortes Genera-

lesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1983 p 88)

182 No es necesario sin embargo que la atribucioacuten constitucional de la competencia re-

servada al reglamento sea expresa La doctrina espantildeola entiende que las materias referidas al

funcionamiento de las Caacutemaras parlamentarias que no han sido reguladas por la Constitucioacuten

quedan reservadas al reglamento parlamentario para que este instrumento juriacutedico complete o

desarrolle los vaciacuteos constitucionales (Cfr MARCO MARCO Joaquiacuten J ldquoEl reglamento parla-

mentario en el sistema espantildeol de fuentes del Derechordquo Cortes Valencianas Valencia 2000 p 71 y

ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio y ALONSO DE ANTONIO Aacutengel Luis ldquoDerecho

Parlamentariordquo JM Bosch Editor Barcelona 2000 p 28)


corporarse a los trabajos legislativos Pero sobre este tema volveremos

con mayor profundidad cuando demos razoacuten de la instrumentalizacioacuten

de los condicionantes juriacutedicos por parte de los oacuterganos directivos de los

partidos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios

Lo segundo que hay que observar con respecto a la ausencia de

normas reglamentarias sobre disciplina de grupo es que esta situacioacuten no

supone un vaciacuteo juriacutedico Los reglamentos parlamentarios ceden183 co-

mo veremos de inmediato en el siguiente apartado la regulacioacuten de la

disciplina grupal a los reglamentos internos de los grupos guardando al

respecto un ldquocasi absoluto silenciordquo184 que no es negativo y que es per-

fectamente justificable y justificado en los esquemas del Estado constitu-

cional de nuestros diacuteas Las conductas castigadas por la disciplina de

grupo responden al incumplimiento de obligaciones que recaen sobre los

parlamentarios en la medida en que ellos son miembros adscritos libre-

mente a un grupo parlamentario siendo eacutesa ndashen nuestra opinioacutenndash la

razoacuten fundamental por la cual guardan silencio los reglamentos de las

Caacutemaras

Si se alberga alguacuten aacutenimo juriacutedico favorable al respeto de la auto-

nomiacutea de grupo se comprenderaacute que la Caacutemara en el momento de re-

dactar su reglamento no puede prever con certeza las peculiaridades es-

peciacuteficas y los modos de ser de los grupos que actual o potencialmente

actuacutean o actuaraacuten en el seno de los parlamentos185 Intentar prever tales

183 Como bien sentildeala Morales Arroyo en las conexiones entre partidos poliacuteticos y gru-

pos que es el contexto de la disciplina de grupo ldquolas normas juriacutedicas por excelencia las pro-

cedentes del Estado [dentro de las que caben los reglamentos de las Caacutemaras] se encargan de

disponer el marco miacutenimo permisivo o prohibitivo en el que deben desenvolverse las relacio-

nes entre esas dos entidades y al que indefectiblemente debe ajustarse la otra tipologiacutea de reglas

[como por ejemplo los reglamentos internos de los grupos parlamentarios] (Cfr MORALES

ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255)

184 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 178

185 Fernaacutendez-Carnicero estaacute a favor de normar la disciplina de grupo en los reglamen-

tos de las Caacutemaras Este autor piensa que ldquoel reglamento parlamentario debiera garantizar de

otra parte la autonomiacutea institucional de las Caacutemaras respecto de los partidos poliacuteticos Eacutestos se


peculiaridades seriacutea inoficioso y ademaacutes podriacutea afectar el pluralismo

poliacutetico del artiacuteculo 11 de la Constitucioacuten espantildeola

Caso distinto seriacutea si se tratara de un reacutegimen disciplinario en vir-

tud del cual los parlamentarios tendriacutean que observar obligaciones deri-

vadas de su condicioacuten de miembros del Parlamento como lo es por

ejemplo la disciplina parlamentaria entendida como sistema sancionador

la cual es el objeto de esta investigacioacuten y seraacute estudiada a fondo en los

capiacutetulos subsiguientes Entonces el reglamento no podriacutea omitirse en

sus regulaciones porque eacutestos son aspectos disciplinarios que recaen por

igual sobre todos los parlamentarios con independencia de su pertenen-

cia a alguacuten grupo y ademaacutes porque la observancia de ese orden es por

querer expreso de la Constitucioacuten competencia exclusiva de los oacuterganos

de gobierno de las Caacutemaras (artiacuteculo 723 CE) concretamente de los

presidentes de las mismas

343 Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios

La tercera referencia normativa con base en las dos anteriores

conduce a los reglamentos internos que rigen la organizacioacuten y funcio-

namiento de los grupos parlamentarios Debe tenerse en consideracioacuten

que la parte maacutes importante de las relaciones entre los partidos y los gru-

pos parlamentarios se regula en las normas estatutarias de los partidos y

en los reglamentos internos de los grupos parlamentarios186

Eacuteste es tambieacuten un terreno juriacutedicamente difiacutecil La posibilidad

de regular el funcionamiento de los grupos parlamentarios con reglamen-

integran en aquella a traveacutes de los grupos parlamentarios no como partidos sino como articu-

lacioacuten ideoloacutegica del cuerpo electoral representado La coherencia con este principio hace

aconsejable a nuestro juicio la necesidad de homologar institucionalmente el estatuto de todos

los grupos parlamentarios para evitar que se convierta en el mero estatuto de los partidos pre-

sentes en el Parlamentordquo (Cfr FERNAacuteNDEZ-CARNICERO GONZAacuteLEZ Claro-Joseacute

ldquoReglamentos parlamentarios y ordenamiento juriacutedicordquo Revista de Derecho Poliacutetico Ndeg 9 1981 Ma-

drid p 172)

186 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255


tos internos esto es de concederles autonomiacutea normativa no existe tam-

poco de manera expresa en la Constitucioacuten ni en ninguno de los regla-

mentos187 de las Caacutemaras parlamentarias188 Pero nadie cuestiona que tal

autonomiacutea es uno de los fundamentos sobre los que reposa la propia

existencia de los grupos Tal omisioacuten ha sostenido parte de la doctrina

puede ser interpretada como un ldquoasumir lo obviordquo189

Asiacute Manzella opina que la organizacioacuten y funcionamiento de los

grupos incluida la disciplina interna de eacutestos ldquoes un problema que la

Constitucioacuten parece reenviar casi iacutentegramente a los reglamentos inter-

nos y a la praxis de las dos Caacutemarasrdquo190 demostrando asiacute una actitud

ldquoabsentistardquo que hace entrar en el juego juriacutedico al artiacuteculo 721 CE todo

lo cual ndashpensamosndash da suficientes argumentos para considerar con Di

Ciolo que los reglamentos internos de los grupos son auteacutenticas fuentes

del Derecho Parlamentario191 y por ende de la disciplina grupal

Pareciera que es conforme con la loacutegica del artiacuteculo 721 CE el

permitir a los grupos parlamentarios un funcionamiento autoacutenomo192 en

187 ldquo(hellip) nada debe reprocharse a los Reglamentos de las Caacutemaras por el hecho de que

rehuacuteyan la regulacioacuten de aspectos que afectan la organizacioacuten y funcionamiento de los GPs La

mayor trascendencia que se ha ido concediendo al papel de los grupos sobre todo en el parla-

mentarismo europeo de la posguerra y la casi total autonomiacutea organizativa a ellos otorgada

son expresioacuten de un mismo fenoacutemeno a saber el Estado de partidosrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ

Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 176-177)

188 Soacutelo el reglamento del Parlamento del Paiacutes Vasco refiere en su artiacuteculo 204 que ldquoel

Grupo Mixto se regiraacute por un Reglamento interno que permita la expresioacuten de su pluralidad

del cual deberaacute dar cuenta a la Mesa en el momento de su aprobacioacuten y de sus modificacio-

nesrdquo



191 Cfr DI CIOLO Vittorio ldquoLe fonti del Diritto Parlamentarerdquo Giuffregrave Milano 1973 p

LXI

192 Al respecto Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191 para

quien ldquoLa autonomiacutea de cada GP para disciplinar el propio reacutegimen de organizacioacuten y funcio-

namiento a pesar de ser un principio aceptado por la totalidad de los autores no se recoge


virtud de lo establecido en sus propios reglamentos internos No hay

ninguna razoacuten suficientemente vaacutelida para pensar que la autonomiacutea de

los grupos parlamentarios tenga que ser una autonomiacutea parcial privada

de dimensioacuten reglamentaria193

En concreto pensamos que la autonomiacutea reglamentaria de los

grupos parlamentarios puede ser avalada por varios indicios juriacutedicos

que en su conjunto despejan las dudas que puedan presentarse al res-

pecto Estos son

Aunque el tema de la naturaleza juriacutedica de los grupos parlamenta-

rios es todaviacutea controvertido pensamos que eacutestos son por lo menos

formalmente oacuterganos del Parlamento y en cuanto tales gozan de manera

refleja de la autonomiacutea parlamentaria que estaacute garantizada por el artiacuteculo

72 CE en cuanto a autonomiacutea reglamentaria presupuestaria administra-

tiva y en general al reacutegimen organizacional y competencial de sus oacuterga-

nos de gobierno

Lo anterior es avalado por ejemplo por el artiacuteculo 275 del Re-

glamento del Senado el cual dispone expresamente que ldquolos distintos

Grupos parlamentarios constituidos en el Senado gozaraacuten de total auto-

nomiacutea en cuanto a su organizacioacuten internardquo

Tanto en los reglamentos de la Cortes Generales como en los de

los parlamentos autonoacutemicos es un lugar comuacuten que se establezca como

requisito para la constitucioacuten de los grupos parlamentarios la presenta-

expresamente en la mayoriacutea de los Reglamentos parlamentarios Ello no significa que se prive a

los grupos de dicha autonomiacutea maacutes bien da la impresioacuten de que eacutesta se asume como un sobre-

entendido que no necesita por obvio ser especificadordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos

gruposhelliprdquo Op Cit p 175)

193 ldquoDesde el momento que la Constitucioacuten reconoce la autonomiacutea normativa de las

Caacutemaras sobre toda la materia parlamentaria y no preveacute tambieacuten la autonomiacutea normativa de los

grupos se deduce que eacutesta uacuteltima encuentra su fundamento no ya en una norma especiacutefica

sino en el principio general que autoriza a todos los colegios a darse normas internas y encuen-

tra sus liacutemites no soacutelo en la Constitucioacuten (como es el caso de los reglamentos parlamentarios)

sino tambieacuten en los reglamentos de las Caacutemaras a las que sus propios miembros pertenecenrdquo

(Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191)


cioacuten generalmente ante la mesa de un escrito en el que se determine

claramente cuaacutel de los diputados integrantes fungiraacute como Portavoz del

grupo y cuaacuteles diputados pueden suplirlo en caso de ausencia

La existencia de un Portavoz unida a las muacuteltiples y extensas fun-

ciones que eacuteste tiene en los reglamentos de las Caacutemaras hace necesario

un reglamento interno en los grupos parlamentarios que le permita a eacuteste

desarrollar con eficacia sus propias funciones reglamentarias

Ahora bien como habiacuteamos advertido antes el grupo parlamenta-

rio es la trabazoacuten entre Parlamento y partido en la cual cobra vida la disci-

plina de grupo194 Y frente a las relaciones imbricadas en esa trabazoacuten hay

un margen de autonomiacutea bastante amplio que el ordenamiento juriacutedico

otorga a los partidos y minoriacuteas parlamentarias para que adopten el mo-

delo que maacutes les convenga en los modos de relacionarse Se pueden es-

tructurar en el marco de un amplio espectro relacional ldquodesde una abso-

luta situacioacuten de independencia entre ambas entidades a otra de fuerte

dependencia con una multitud de gradaciones intermediasrdquo195

La autonomiacutea de los grupos parlamentarios implica necesariamen-

te autonomiacutea disciplinaria En los oacuterganos directivos de eacutestos se encuen-

tra un eco del artiacuteculo 723 CE El portavoz del grupo parlamentario

ejerce poderes administrativos en el seno del grupo parlamentario y por

194 La existencia misma de la trabazoacuten entre Parlamento y partido explica y hace necesa-

rio el reconocimiento de un margen de autonomiacutea del partido poliacutetico en el Parlamento la

creacioacuten de los grupos parlamentarios equivale en cierta forma incorporar los partidos poliacuteti-

cos a la institucioacuten parlamentaria Conceder autonomiacutea al grupo parlamentario es hacer discu-

rrir por un cauce formal un medio necesario para el cumplimiento de los fines constitucionales

de los partidos poliacuteticos De ahiacute que deba entenderse por tanto que la autonomiacutea del grupo

parlamentario tiene como destinatario final al partido poliacutetico y que ldquocualquier intromisioacuten abusi-

va que cercenase el derecho a la libre organizacioacuten y funcionamiento de los grupos tendriacutea

creemos nosotros unas repercusiones negativas sobre la propia dinaacutemica de la institucioacuten

parlamentaria al desconectar al menos en parte a dichos sujetos colectivos del que es su viacutencu-

lo natural es decir de las formaciones poliacuteticasrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gru-

poshelliprdquo Op Cit p 177)

195 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 266-267


ello se entiende que aun si no existe ninguna disposicioacuten expresa en el

reglamento que lo autorice el oacutergano directivo del grupo puede discre-

cionalmente adoptar medidas disciplinarias196

Por ello es una praacutectica comuacuten liacutecita juriacutedicamente que se esta-

blezcan en el interior de los grupos sistemas de disciplina que aseguren

por un lado la observancia de los deberes grupales que han sido libre-

mente aceptados por los miembros del Parlamento en el momento de

adscribirse a un determinado grupo

Pero toda esta situacioacuten seraacute tratada en los apartados 35 y 37 de

este capiacutetulo pues soacutelo puede explicarse en virtud de los fenoacutemenos de

la parlamentarizacioacuten orgaacutenica y de la parlamentarizacioacuten material de la discipli-

na partidista las cuales tienen lugar en los grupos parlamentarios

35 La instrumentalizacioacuten de los condicionantes juriacutedicos por parte de los oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos parlamentarios o la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los parti-dos poliacuteticos

Quizaacute sea oportuno comenzar este apartado con una referencia

jurisprudencial que ndashcon independencia de su contenido que no suscri-

bimos del todondash permite enfocar el problema de fondo que envuelve la

cuestioacuten de la instrumentalizacioacuten que hacen los oacuterganos directivos de

los partidos poliacuteticos y de los grupos de los condicionantes juriacutedicos de la

disciplina de grupo Es decir enfoca correctamente el problema e impli-

caciones del uso de los medios formales y orgaacutenicos de los cuales se va-

len los partidos y los grupos para disciplinar a sus parlamentarios

Dice el Tribunal Constitucional

Resulta indudable la relativa disociacioacuten conceptual y de la per-sonalidad juriacutedica e independencia de voluntades presente en-tre ambos [partido y grupo] de forma que no tienen por queacute

196 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LXII


coincidir sus voluntades aunque los segundos sean frecuente-mente una loacutegica emanacioacuten de los primeros197

Tomar como punto de partida el criterio del Tribunal Constitu-

cional nos situacutea nuevamente frente a la sombra de la esquizofrenia entre

teoriacutea-normativa y realidad entre Derecho y hechos que nos ha perse-

guido a lo largo de todas las consideraciones que hemos realizado sobre

la disciplina de grupo Ahora el problema parece ser que la praacutectica de

este reacutegimen disciplinario contradice que partido y grupo parlamentario

son realidades juriacutedica y poliacuteticamente distintas

Esta problemaacutetica cobra importancia porque lo que se critica a la

praacutectica poliacutetica no es uacutenicamente la confusioacuten en el terreno de los

hechos entre partidos y grupos parlamentarios Lo que realmente des-

pierta las sensibilidades lo que se arguye es que los partidos poliacuteticos

absorben traen hacia siacute controlaacutendolos a su antojo a los grupos parla-

mentarios de modo que eacutestos podriacutean ser considerados como ldquorecipien-

tes abstractos y vaciacuteos de poder para ser concretizados y llenados por los

partidos es decir como mecanismos y marcos para la conversioacuten de la

voluntad de los partidos en voluntad del Estadordquo198 lo cual en la praacutecti-

ca equivale a una evidente primaciacutea del partido sobre el grupo parlamen-

tario y de manera maacutes amplia sobre la institucioacuten parlamentaria Se tra-

ta en definitiva de lo que criacuteticamente es conocido en la literatura juriacute-

dica anglosajona como the inverse relationship between party strength and the

power of legislatures199

Asiacute las cosas y retomando en este punto los razonamientos del

Tribunal Constitucional nos preguntamos iquestes cierto que teoacutericamente

partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios guardan entre siacute una ldquorelativardquo

disociacioacuten conceptual volitiva y entitativa La respuesta es en nuestro

197 Cfr STC 361990 de 1 de marzo FJ 1


199 Cfr WILSON Graham K ldquoCongress in Comparative Perspectiverdquo en ldquoSymposium The

Most Disparaged Branch The Role of Congress In the Twenty-First Century Panel III Is Congress Capable

of Conscientious Responsible Constitutional Interpretationrdquo Boston University Law Review Vol 89

2009 p 829


criterio afirmativa siacute En lo conceptual en lo volitivo y en lo entitativo

partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios son diferentes200 Ello es asiacute

en sus procesos de creacioacuten en el revestimiento formal de sus personali-

dades juriacutedicas y en los mecanismos a traveacutes de los cuales se expresan201

Ahora bien acudiendo a la inquietud de la doctrina iquestes verdad

que en la praacutectica los partidos poliacuteticos se funden con los grupos parla-

mentarios en lo conceptual en lo volitivo y en lo entitativo La respuesta

es en este caso negativa A pesar de lo que pueda pensarse a pesar de lo

que pueda arguumlirse partido y grupo no son tampoco en la praacutectica la

misma cosa

Somos partidarios de afirmar el control que tiene el partido poliacuteti-

co sobre su grupo parlamentario202 Eso es una realidad innegable y res-

200 Una interesante apreciacioacuten sobre la diferencia entre partidos y grupos parlamenta-

rios en cuanto a la emergencia de ambas realidades se encuentra en MORALES ARROYO

Joseacute Mariacutea ldquoLas consecuencias colaterales de la disolucioacuten de Batasunardquo Revista Espantildeola de Derecho

Constitucional Ndeg 71 Madrid Mayo-Agosto 2004 p 252 Para este autor ldquo(hellip) el grupo

surge a partir de un acto idoacuteneo de voluntad concurrente de los parlamentarios unos cargos

puacuteblicos que han sido elegidos por el cuerpo electoral al que representan y su voluntad no

puede ser sustituida por una declaracioacuten de la fuerza poliacutetica de la que proceden El partido en

cambio surge de un acuerdo de ciudadanos dirigido a crear un ente asociativo y no representa

a los electores si no que sus actos se limitan a la propuesta de unas candidaturas a los votantes

y carece en Derecho de capacidad para impeler a los elegidos a que conformen un grupo par-

lamentariordquo

201 La independencia juriacutedica del grupo parlamentario con respecto a los partidos es una

realidad indiscutible Ello se verifica empiacutericamente en la diferenciacioacuten de instrumentos juriacutedi-

cos que rigen el funcionamiento de cada una de estas entidades Los estatutos internos rigen la

vida de los partidos y el reglamento interno la de los grupos En este sentido teniendo por

cierto que como veremos maacutes adelante los estatutos de los partidos se parlamentarizan en los

reglamentos internos de los grupos y por esa razoacuten las disposiciones disciplinarias de los pari-

dos pueden incidir dentro del grupo sobre el quehacer de determinados parlamentarios debe

tenerse en consideracioacuten que el anaacutelisis de los reglamentos internos es la fuente maacutes reveladora

de la relacioacuten de un determinado grupo con el partido al cual eacuteste representa Al respecto Cfr

RAMIacuteREZ Manuel ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 32 y ss

202 Ello no ocurre con los grupos mixtos existentes por prescripcioacuten reglamentaria en to-

das las Caacutemaras espantildeolas En estos hacen vida poliacutetica un cuacutemulo de partidos minoritarios o


ponde pensamos a lo que Santamariacutea Pastor ha denominado el ldquoprinci-

pio de libertad de los partidos poliacuteticosrdquo203 seguacuten el cual la creacioacuten y la

actividad de estas instituciones son libeacuterrimas en los teacuterminos estableci-

dos por el ordenamiento juriacutedico Y sostenemos que en el Estado de

partidos espantildeol los grupos son los ldquoactores parlamentarios ordina-

riosrdquo204 Pero afirmamos tambieacuten que el control del partido sobre el gru-

po obedece a razones instrumentales perfectamente encuadrables en la

Constitucioacuten

No dudamos en sostener que el partido poliacutetico instrumentaliza al

grupo parlamentario en virtud de una necesidad que lo legitima para ello

la de dar cumplimiento a sus funciones constitucionales de representa-

cioacuten del pueblo y conformacioacuten de la voluntad popular Y eso hace que

la instrumentalizacioacuten mencionada no sea en siacute misma ocasioacuten de aver-

siones De aversar seriacutea por el contrario que los partidos poliacuteticos no

pudiesen desempentildear su rol constitucional por falta de medios instru-

mentales para hacerlo

Pieacutensese en cualesquiera instituciones juriacutedicas (incluidos los

oacuterganos constitucionales) y se constataraacute que ninguna de ellas se erige

como un fin en siacute misma que todas ellas son medios para viabilizar en la

praacutectica los principios sustantivos de la democracia y del Estado consti-

tucional De igual modo los grupos parlamentarios con independencia

de la naturaleza formal que se predique de ellos son instrumentales Sir-

ven a la causa de la democracia en el marco del Estado constitucional

En este punto podriacutea sentildealarse que los partidos poliacuteticos tambieacuten

son instrumentales que son medios constitucionales no fines205 Y eso

por lo general como ha apuntado Larios Paterna ldquoparlamentarios transfugasrdquo (Cfr LARIOS

PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto yhelliprdquo Op Cit p 240)

203 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan ldquoArtiacuteculo 6rdquo en GARRIDO FALLA Fernan-

do ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 95

204 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parlamentariardquo Cen-

tro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 p 99

205 Sobre los partidos como realidades instrumentales que sirven de medio para la reali-

zacioacuten de la representacioacuten poliacutetica pero que nunca pueden ser considerados fines constitucio-


es correcto Los partidos poliacuteticos en cuanto son instituciones que cum-

plen funciones poliacuteticas tienen naturaleza medial son instrumentos Sin

embargo ello no obsta para que eacutestos puedan instrumentalizar a los gru-

pos parlamentarios Partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios son me-

dios en la loacutegica del Estado constitucional de partidos Pero los grupos

parlamentarios son medios infravalentes Se ordenan a un fin de inferior

jerarquiacutea constitucional o si se prefiere los partidos poliacuteticos son medios

supravalentes con respecto a los grupos parlamentarios porque se ordenan

a un fin constitucional maacutes elevado

Mientras que la funcioacuten constitucional primordial de los partidos

poliacuteticos es ndashseguacuten interpretamos de la Constitucioacutenndash conformar la vo-

luntad del pueblo representaacutendolo en las Cortes Generales (artiacuteculo 6

CE + artiacuteculo 661 CE) la funcioacuten de los grupos parlamentarios es per-

mitir la parlamentarizacioacuten de los partidos poliacuteticos en el seno de las

Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Afirmaacutendonos en la

dignidad del pueblo espantildeol ndashauteacutentico sujeto del sistema democraacutetico

cuya existencia en paz libertad y justicia siacute es un verdadero fin constitu-

cional con toda probabilidad el maacutes noble de todosndash se puede sentildealar

que los partidos poliacuteticos son instrumentales con respecto al pueblo y

que el grupo parlamentario es instrumental con respecto al partido

Ahora bien que exista una relacioacuten instrumental entre partido

poliacutetico y grupo parlamentario no quiere decir que haya entre ellos iden-

tidad206 ndashvolvemos al principiondash conceptual volitiva yo entitativa Am-

bas realidades pueden ser distintas y son distintas en los tres aspectos en

cuanto sujetos juriacutedicos en cuanto personalidades juriacutedicas y en cuanto

quereres juriacutedicos Y esto es algo que no se circunscribe soacutelo al Derecho

Parlamentario ni siquiera al Derecho Es por el contrario algo propio

del principio de instrumentalidad y de la relacioacuten entre fines y medios

nales en siacute mismos Cfr RODRIacuteGUEZ Aacutengel ldquoEl artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten los partidos poliacuteti-

cosrdquo Revista de Derecho Poliacutetico Nordm 36 1992 pp52-55

206 En este sentido Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 34 para quien partido y

grupo coinciden en buena parte de sus existencias institucionales pero no se identifican


En este punto puede decirse lo siguiente con respecto a los parti-

dos poliacuteticos y a los grupos parlamentarios iquestConceptualmente son dis-

tintos Siacute Y pensamos que eso nadie lo pone en duda iquestEntitativamente

son distintos Siacute aunque el grado de dudas en este caso se hace mayor

debido a la conjuncioacuten de las cualidades de militantes de partidos y de

parlamentarios que tienen los miembros de ambas instituciones y no

menos importante por la concurrencia en algunas personas de cargos

directivos del partido y de cargos directivos en el grupo

Ahora fijeacutemonos en la cuestioacuten maacutes controvertida iquestpartido poliacute-

tico y grupo parlamentario se identifican volitivamente La respuesta es ndash

pensamosndash que no lo cual no impide que ambas voluntades ndashla del par-

tido y la del grupondash puedan y deban alinearse La cuestioacuten estriba en de-

terminar y aceptar lo que es mejor para la democracia En este caso pen-

samos lo mejor es que se procure ndashsalvada la constitucionalidad y la le-

galidad asiacute como los derechos fundamentales especialmente la libertad

de conscienciandash que partido y grupo parlamentario se identifiquen voli-

tivamente tantas veces como sea posible y que tengan como objeto de su

volicioacuten las mismas opciones por el bien comuacuten de modo que se orde-

nen de una forma sincroacutenica a la realizacioacuten efectiva de la representacioacuten

del pueblo espantildeol en el sistema democraacutetico

Resulta un contrasentido aspirar a la realizacioacuten de la democracia

constitucional a traveacutes de los partidos poliacuteticos y no justificar que ello

cuaja necesariamente y en buena medida en los grupos parlamentarios

Es iloacutegico pensar que la Constitucioacuten encomienda una funcioacuten a los par-

tidos poliacuteticos y no los dota instrumentalmente de los medios que re-

quieren para llevarla a cabo Y ello es lo que en nuestro criterio justifica

que el Tribunal Constitucional se refiera a una ldquorelativa disociacioacuten con-

ceptual y de la personalidad juriacutedica e independencia de voluntadesrdquo207

207 Comentando la ya citada STC 361990 de 1 de marzo Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui ha

sentildealado que el Tribunal Constitucional con esta decisioacuten ha hecho una notable ldquoescisioacuten

conceptual y juriacutedicardquo entre partido y grupo lo cual en el fondo juega a favor de la libertad

individual del parlamentario Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoGrupos parlamen-

tarios pronunciamientos recientes (jurisprudenciales y poliacuteticos) al respectordquo Corts Anuario de Derecho

Parlamentario Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 p 236


Con el adjetivo ldquorelativardquo el Tribunal Constitucional reconoce la diferen-

cia conceptual volitiva y entitativa pero advierte con ese matiz sobre la

necesidad de la identidad de fines entre partido y grupos y ndashalgo muy

importantendash da a entender que asume como un elemento constitucio-

nalmente valioso la relacioacuten instrumental que existe entre ellos

Que entre partidos y grupos parlamentarios existen relaciones

puntos de conexioacuten es un hecho no controvertido La doctrina (como

veremos en el paacuterrafo siguiente) y la jurisprudencia (como vimos antes

en la cita con la cual abrimos este apartado) lo aceptan Y con esa acep-

tacioacuten se asume tambieacuten ndashpor lo menos taacutecitamentendash que son realidades

distintas soacutelo pueden relacionarse entre siacute dos o maacutes sujetos u objetos

distintos Si existe una ldquorelacioacutenrdquo es porque existen dos entidades distin-

tas que la mantienen El problema que se presenta para parte de la doc-

trina es determinar la naturaleza de la relacioacuten que hay entre ellos

Para algunos lo que existe entre partido y grupo parlamentario es

una relacioacuten de facto propiamente poliacutetica y no juriacutedica208 Para otros es

una relacioacuten de representacioacuten poliacutetica los grupos con independencia de

las consideraciones poliacuteticas y juriacutedicas que puedan hacerse representan

a los partidos en la Cortes Generales209 Y finalmente estaacuten los que per-

ciben una relacioacuten instrumental teacutecnico-juriacutedica que coloca al grupo en

funcioacuten de la actividad parlamentaria del partido210

208 ldquo(hellip) resulta maacutes faacutecil reconocer una ligazoacuten entre grupo parlamentario y partido que

admitir una relacioacuten juriacutedica entre ambasrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gru-


209 ldquo(hellip) los grupos parlamentarios aunque juriacutedicamente sean organizaciones indepen-

dientes de los partidos poliacuteticos en la realidad y en la mayoriacutea de los casos se comportan como

el brazo del partido en las instituciones representativasrdquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ

Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 96)

210 ldquoPretende (hellip) el partido convertir al grupo en un instrumento operativo en un de-

terminado aacutembito concreto el Parlamento (hellip) La organizacioacuten del grupo es meramente

teacutecnica y con un objetivo concreto la actividad legislativa y controladora [del partido]rdquo (Cfr

REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 196)


Nosotros por nuestra parte sin intenciones sincreacuteticas ni ecleacutecti-

cas nos inclinamos a pensar que entre partido y grupo existe una rela-

cioacuten que se manifiesta en todas las dimensiones descritas anteriormente

es una relacioacuten poliacutetica pero necesariamente juridificable en sus aspectos

formales para que sea posible ndashen el plano teacutecnicondash la instrumentaliza-

cioacuten con la que los grupos representan a los partidos en el seno de las

Cortes Generales

Llegados aquiacute y partiendo de la diferencia que existe entre parti-

dos y grupos se abre paso el tema que permite explicar el hecho de que

los oacuterganos de gobierno de los partidos poliacuteticos ejerzan un reacutegimen dis-

ciplinario intragrupos nos referimos a lo que podriacuteamos llamar parla-

mentarizacioacuten211 orgaacutenica de los partidos poliacuteticos

Por parlamentarizacioacuten orgaacutenica entendemos el proceso en virtud

del cual los partidos poliacuteticos logran reflejar su propia estructura organi-

zativa y jeraacuterquica en el seno de los grupos parlamentarios con el fin de

gobernar la conducta de sus militantes-parlamentarios y de los demaacutes

parlamentarios que libremente se hubieran adherido al grupo preservan-

do asiacute una unidad de accioacuten que sea fiel a los contenidos programaacutetico-

partidistas

Al respecto hay que fijar la atencioacuten en dos realidades La primera

es la cualidad de dirigente influyente dentro del partido que tienen quie-

nes son elegidos portavoces de los grupos Se trata de figuras que por lo

general conforman el nuacutecleo de poder del partido que pertenecen a la

ldquocuacutepula del partidordquo212 Ello hace posible la implantacioacuten de un ldquosistema

de cargos cruzadosrdquo213 que por cuanto convierte al Portavoz en un

211 La parlamentarizacioacuten orgaacutenica es vale decir la prueba maacutes fehaciente de que parti-

dos poliacuteticos y grupos parlamentarios son realidades distintas Si acaso fueran la misma reali-

dad no se requeririacutea de la parlamentarizacioacuten como proceso relacional entre una entidad ex-

terna al parlamento (el partido) y una realidad interna (el grupo)




ldquoelemento de conexioacutenrdquo214 favorece una ldquoestrecha vinculacioacuten de los

grupos parlamentarios y los partidos poliacuteticosrdquo215 a la vez que asegura la

conduccioacuten poliacutetica unitaria de ambas realidades

Lo segundo guarda relacioacuten con el proceso de eleccioacuten del Porta-

voz en el seno de los grupos De manera directa o inmediata la eleccioacuten

del Portavoz se realiza seguacuten las normas que a tal efecto contemplan los

reglamentos internos de los grupos es decir seguacuten reglas de naturaleza

parlamentaria Pero de manera indirecta o mediata el Portavoz es elegido

seguacuten los principios y disposiciones que se establecen en los estatutos de

los partidos poliacuteticos Los estatutos partidistas reservan para los oacuterganos

directivos del partido las facultades de proponer216 y una vez electo rati-

ficar217 al candidato a Portavoz De este modo los partidos aseguran que

la persona que vaya a ocupar el cargo de Portavoz sea designada median-

do la voluntad favorable de los oacuterganos directivos del partido

Vista la forma en que son elegidos los Portavoces no cabe duda

de que la opinioacuten de eacuteste es materialmente la opinioacuten del partido y en

general de la subordinacioacuten de su actividad a la ldquoopinioacuten del partido

poliacuteticordquo218 de modo que se asegura que la marcha de las actividades del

grupo se orienta en la direccioacuten sentildealada por los partidos

Aquiacute cabe sentildealar que la situacioacuten descrita es absolutamente con-

forme a Derecho219 Los partidos poliacuteticos han conseguido legitimar la





217 Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit p 157


219 Al respecto Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoLa jaula de hierro la posicioacuten del

parlamentario en el grupordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Nuacutem 1o Extraordinario

2001 p 163 y ss para quien a pesar de ser criticable que el principal factor de la existencia de

la disciplina de grupo tiene naturaleza poliacutetica no se puede negar que las reglas juriacutedicas favo-

recen el control del grupo sobre los parlamentarios e incluso cuando se ha quebrado el su-


instrumentalizacioacuten que hacen de los grupos parlamentarios hasta el

punto que dicha relacioacuten instrumental supone un control que no es me-

ramente factual sino ldquofavorecido juriacutedicamenterdquo220 por los reglamentos

de las Caacutemaras221

En este sentido son muchas y muy variadas las competencias que

los reglamentos de las Caacutemaras otorgan a los portavoces Incluso se ha

sentildealado que ldquola autoridad que los Reglamentos de ambas Caacutemaras otor-

gan a los Portavoces implica cuando menos una tendencia monocraacuteti-

cardquo222 o una ldquodictadura del portavozariadordquo223 manifestada en que en el

plano corporativo del Parlamento se refleja un ldquopredominio direccional

de la junta de portavoces de los grupos parlamentariosrdquo224 Ambas expre-

siones nos parecen desproporcionadas No vemos monocracia ni dicta-

dura en el portavozariado El hecho de que el Parlamento espantildeol se

erija sobre la base de los grupos parlamentarios hace que las funciones

del Portavoz sean esenciales y se proyecten necesariamente sobre todos

los aacutembitos de la actividad parlamentaria como bien ha sentildealado parte

de la doctrina225

puesto de la disciplina partidista el ejercicio de la actividad legislativa de una manera indepen-

diente al margen del grupo


221 Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoTraacutensfugas y Portavoces en el grupo mixto (Dictamen sobre

la constitucionalidad de la regulacioacuten de la Portavociacutea del grupo parlamentario mixto preparada por el grupo de

trabajo para la reforma del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias)rdquo Revista de las

Cortes Generales Nuacutem 40 1997 p 169 en donde se concluye que la primaciacutea del portavoz en

el grupo mixto incluso cuando eacuteste estaacute conformado de parlamentarios traacutensfugas que han

decidido zafarse de las ataduras de la disciplina de partido es perfectamente reglamentaria y

constitucional






El protagonismo de los portavoces y de la Junta de Portavoces en

el funcionamiento de los grupos y en general de las Caacutemaras (cuyas

competencias siacute estaacuten expresadas en la letra de los reglamentos) no debe

causar ninguna extrantildeeza Por un lado los reglamentos de las Caacutemaras

establecen como uacutenica obligacioacuten a los diputados que deseen conformar

un grupo hacer saber cuaacuteles de entre todos los diputados que se agru-

paraacuten fungiraacuten como Portavoz y como su suplente lo cual deja entrever

la importante funcioacuten que reglamentariamente se reconoce a la figura del

Portavoz como cauce para la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los parti-

dos Y por otro lado como hemos adelantado la fortaleza institucional

del Portavoz es una condicioacuten para la eficacia de la accioacuten de los parti-

dos cuya importancia en un Estado constitucional (y de partidos) como

el espantildeol ha llevado a que ndashante posibles criacuteticas por eventuales inob-

servancias de la de democracia internandash se defienda que ldquoel problema no

es (hellip) el de mayor o menor grado de democracia interna de cada grupo

parlamentario sino el de que eacuteste actuacutee como una unidad de decisioacutenrdquo226

36 La incidencia disciplinaria sobre la conducta y quehacer de los parlamentarios

La incidencia de la disciplina de grupo sobre diputados senadores

y parlamentarios autonoacutemicos encierra una de las paradojas que maacutes

comuacutenmente se suscitan en todas las cuestiones humanas la paradoja de

la libertad En nombre de la libertad de crear partidos poliacuteticos227 (artiacutecu-


227 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255 para quien el

artiacuteculo 6 CE coloca en cabeza de los ciudadanos un auteacutentico derecho de crear partidos y

desarrollar a traveacutes de ellos actividades de participacioacuten poliacutetica

Por su parte el Tribunal Constitucional tambieacuten ha reconocido que la libertad de cons-

tituir un partido poliacutetico es un auteacutentico derecho subjetivo puacuteblico ldquoLa disciplina constitucio-

nal en esta materia tomada en su sustancia se ha articulado sobre el reconocimiento de un

derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos a constituir bajo la forma juriacutedica de asociaciones

partidos poliacuteticos con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su

existencia y su subsistencia El partido en su creacioacuten en su organizacioacuten y en su funciona-


lo 6 CE) que es encuadrable dentro de la libertad de asociacioacuten como

derecho fundamental (artiacuteculo 22 CE)228 se asienta la legitimidad de la

disciplina intragrupos Pero tambieacuten en nombre de la libertad del parla-

mentario se ha construido la teoriacutea claacutesica229 de la representacioacuten poliacutetica

que es garantizada a traveacutes de la prohibicioacuten de mandato imperativo con-

sagrada en el artiacuteculo 672 CE

En este punto queremos sentildealar brevemente que nosotros esta-

mos de acuerdo en que la concepcioacuten claacutesica de la representacioacuten poliacutetica

fue elaborada sobre la base de la libertad de los parlamentarios individua-

les dejaacutendose de lado a los partidos poliacuteticos Ello representa un dato

histoacuterico indiscutido e indiscutible Pero no estamos de acuerdo con Ru-

bio Llorente en que el sistema de la representacioacuten poliacutetica en la Consti-

tucioacuten de 1978 asuma en puridad la teoriacutea (liberal) claacutesica de la represen-

tacioacuten Para que eso fuese asiacute la CE tendriacutea que obviar el rol de los parti-

miento se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo sin

perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estruc-

tura actuacioacuten y finesrdquo (STC 851986 de 25 de junio FJ 2)

228 Cfr STC 561995 de 6 de marzo FJ 3 ldquoLos arts 6 y 22 deben interpretarse conjun-

ta y sistemaacuteticamente sin separaciones artificiosas y en consecuencia debe reconocerse que el

principio de organizacioacuten y funcionamiento interno democraacutetico y los derechos que de eacutel deri-

van integran el contenido del derecho de asociacioacuten cuando eacuteste opera sobre la variante asocia-

tiva de los partidos poliacuteticos En definitiva puede afirmarse que el derecho de asociacioacuten refe-

rido a los partidos poliacuteticos antildeade una cuarta dimensioacuten al contenido geneacuterico del derecho de

asociacioacuten al que nos hemos referido en otras Sentencias Concretamente a la libertad de crea-

cioacuten de partidos poliacuteticos al derecho de no afiliarse a ninguno de ellos y a la libre autoorgani-

zacioacuten de los mismos se antildeaden los derechos de participacioacuten democraacutetica interna de los afi-

liados Siendo esto asiacute no cabe duda que la garantiacutea de esos derechos de participacioacuten de-

mocraacutetica al integrar el contenido del derecho constitucional de asociacioacuten del art 22 CE

puede residenciarse en el cauce procesal de la Ley 621978 de proteccioacuten jurisdiccional de los

derechos fundamentales y en el proceso de amparo constitucionalrdquo

229 ldquoNuestro Derecho Parlamentario estaacute asentado baacutesicamente en efecto sobre la con-

cepcioacuten claacutesica de la representacioacuten poliacutetica El Parlamento es concebido por tanto como un

conjunto de individuos rigurosamente libres no agrupados en fracciones o en grupos concre-

tos no sometidos a disciplina algunardquo (Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamen-

tohelliprdquo Op Cit p 165)


dos poliacuteticos no atribuyeacutendoles funciones constitucionales lo cual co-

mo salta a la vista no ocurre La Constitucioacuten en cambio se apoya soacuteli-

damente en la actividad de los partidos para la realizacioacuten del Estado

constitucional Asiacute lo demuestra el ya muchas veces referido artiacuteculo 6

CE

Vista en clave normativa esta paradoja de la libertad se presenta

como una colisioacuten de normas que parece arrojar ldquoun panorama desola-

dor desde la perspectiva constitucional y desde la vigencia del mandato

representativordquo230 los artiacuteculos 6 y 672 del texto constitucional chocan

frontalmente231 desgarrando asiacute la unidad del texto de la Constitucioacuten y

engendrando confusiones teoacuterico-normativas de no poco calado que

llevan a pensar que al reacutegimen de la representacioacuten poliacutetica en Espantildea se

lo puede considerar como un ldquopseudomandato imperativo de partidos no juriacutedi-

co pero siacute faacutectico y muy efectivordquo232

Asumir como cierta la contradiccioacuten intriacutenseca de los contenidos

de las normas mencionadas una ldquotensioacuten entre dos principios normati-

vos distintos entre dos diferentes modos de concebir el deber-ser de la

230 Pero ldquo(hellip) pese a esta circunstancia ndashcontinua diciendo Lucrecio Delgado Rebollondash

no se puede afirmar (hellip) que vivimos una dictadura de los partidos poliacuteticosrdquo (Cfr REBOLLO

DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 173)

231 Nosotros por nuestra parte como expondremos de seguidas pensamos que no exis-

te contradiccioacuten entre los artiacuteculos 6 y 672 de la Constitucioacuten no compartiendo por tanto la

posicioacuten de quienes sostienen que ldquoel constitucionalismo actual que tiende de manera geneacuterica

(hellip) al principio de representacioacuten nacional prohibiendo el mandato imperativo y sin embargo

admite si no de derecho siacute de hecho la vinculacioacuten de los representantes a las instrucciones de

partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios quedando eacutestos como mera correa de transmisioacuten

del partido poliacutetico en la Caacutemara con claro desprecio de la titularidad individual del escantildeo y

en consecuencia del uso de su libre autonomiacuteardquo (Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE

MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL MORAL Antonio Op Cit p 242)

232 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoEl Estado espantildeol de partidosrdquo Revista del

Centro de Estudios Constitucionales Ndeg 8 1991 p 133


representacioacutenrdquo233 nos convierte en transeuacutentes de dos sendas distintas

que pueden recorrerse para buscar luces que iluminen esta situacioacuten de

oscuridad constitucional por un lado la senda de la torpeza del constitu-

yente y por otro la apertura interpretativa del operador juriacutedico o si se

prefiere del jurista

La primera de estas sendas es la maacutes faacutecilmente transitable pero

tambieacuten la que maacutes nos aleja de los principios de la teoriacutea general del

Derecho No se puede presumir la torpeza del legislador y ndashmucho me-

nosndash la del constituyente Por su parte la segunda senda muestra un ca-

mino maacutes alentador sin constituyente torpe se presume un Estado

Constitucional bien planteado en sus fundamentos aunque desentrantildear y

armonizar sus principios sea ocasioacuten de muchos esfuerzos intelectuales y

de no menos ensayos praacutecticos

iquestCuaacutel de las dos sendas debemos recorrer entonces para extraer

la loacutegica constitucional de la coexistencia normativa de los artiacuteculos 6 y

672 del Texto Fundamental Pensamos que afortunadamente la senda

de la apertura interpretativa que nos puede llevar a comprender la regu-

lacioacuten constitucional en la materia como una ldquoproyeccioacuten coherente de

una idea nueva de representacioacuten en la que los partidos encuentren efec-

tivamente el lugar que en la praacutectica ocupanrdquo234 Con independencia de

que sean posibles las torpezas del constituyente y admitiendo que las

opciones constitucionales concretas pueden ser mejoradas albergamos la

conviccioacuten de que no existe contradiccioacuten entre los artiacuteculos 6 y 672 de

la Constitucioacuten espantildeola

La base de la cual partimos para formular la anterior aseveracioacuten

es la siguiente tanto el artiacuteculo 6 como el artiacuteculo 672 son normas cons-

titucionales de ideacutentica jerarquiacutea y con la misma vocacioacuten operativa Sin

embargo dando por sentada la igual jerarquiacutea de ambas normas hay que

233 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoProacutelogordquo a CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ

Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 13

234 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoProacutelogordquo Op Cit p 14


decir que ellas no impactan del mismo modo con la misma intensidad

en la configuracioacuten sisteacutemica del Estado constitucional

En el todo que es el Estado constitucional el artiacuteculo 6 CE aporta

el contenido y el programa de una suerte de subsistema constitucional el

subsistema del Estado de partidos que es la plataforma de todo ejercicio

del poder puacuteblico235 Y el artiacuteculo 672 CE forma parte del subsistema

del Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) No es un verso suelto en el con-

cierto del texto de la Constitucioacuten Mucho menos es una norma sobre la

cual se edifica alguacuten otro subsistema constitucional

Asiacute las cosas el artiacuteculo 6 CE dibuja el marco general de la repre-

sentacioacuten poliacutetica en Espantildea una representacioacuten partidista que se ejerce

en el seno de las Cortes Generales (artiacuteculo 661 CE) Y ese marco gene-

ral de la representacioacuten poliacutetica es enriquecido por la prohibicioacuten del

mandato imperativo236 que aporta ndashbien por reminiscencia histoacuterica237

bien por voluntad consciente del constituyentendash una especificidad la

representacioacuten la ejercen los partidos poliacuteticos a traveacutes de los grupos par-

lamentarios cuyos miembros (militantes-parlamentarios) son libres de

mandatos del electorado pero no son libres frente a los mandatos de los

235 Cfr PORRAS RAMIacuteREZ Joseacute Mariacutea ldquoComentarios acerca del estatus constitucional de los

partidos poliacuteticos y de su desarrollo en la Ley Orgaacutenica 62002rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg

57 2002 p 8 para quien el artiacuteculo 6 CE tiene una ldquodestacada ubicacioacuten sistemaacuteticardquo en el

Texto Fundamental

236 Cfr STC 101983 de 21 de febrero en la cual el Tribunal Constitucional establece

expresamente que ldquo(hellip) en el entendimiento comuacuten y en la opcioacuten poliacutetica de nuestra Consti-

tucioacuten (art 13) la idea de representacioacuten va unida a la de mandato librerdquo (FJ 2)

237 Para SORIANO DIacuteAZ Ramoacuten Luis ldquoEl transfuguismo estafa poliacutetica a la voluntad de los

ciudadanosrdquo Derechos y libertades Revista del Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 11 Madrid

2002 p 598 la prohibicioacuten del mandato imperativo no es maacutes que un ldquoresiduo histoacutericordquo

producto de la no comprensioacuten del Estado constitucional de partidos consolidado a lo largo de

todo el siglo XX especialmente en los paiacuteses que forman parte de la tradicioacuten continental del

Derecho Constitucional


partidos238 ldquoel sometimiento del parlamentario a las directrices del parti-

do no lesiona el mandato representativo sino que lo realiza en el aacutembito

parlamentariordquo239 o dicho de otro modo la ldquoprohibicioacuten constitucional

[del mandato imperativo] no descarta la posibilidad de que el diputado o

senador decida libremente asumir el cumplimiento de las oacuterdenes de su

grupo o partidordquo240

Que la representacioacuten poliacutetica es ejercida por los partidos poliacuteti-

cos a traveacutes de los grupos parlamentarios es una cuestioacuten unaacutenimemente

aceptada por la doctrina241 y evidenciada por la vida de las Caacutemaras par-

lamentarias espantildeolas Unos ldquohipoteacuteticos representantes no unidos por

disciplina de grupo o de partido hariacutean inviable toda poliacutetica estable y

coherenterdquo242 Y sobre eso ya hemos hablado Pero que los parlamenta-

rios esteacuten libres de todo mandato del electorado pero no del mandato de

238 En contra de esta tesis Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLos derechos de los representantes

una regla individualista de la democraciardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor

Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Vol I Madrid 2002 pp 839 y ss



241 ldquoNo cabe sostener ndashni nadie sostienendash que en los modernos sistemas democraacuteticos

que son democracias de partidos los parlamentarios generalmente elegidos en las listas de una

formacioacuten poliacutetica y encuadrados en el interior de las Asambleas dentro de los Grupos trasun-

to de aquella formacioacuten hayan de quedar desvinculados de las instrucciones partidarias en el

sentido de que no deban recibirlas pues toda la estructura y funcionamiento interno de los

Parlamentos descansa sobre la accioacuten no de los diputados individuales sino de los Grupos a

los que pertenecenrdquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibicioacuten de mandato imperativo y pertenencia a

partidos poliacuteticosrdquo en ldquoDerecho de Partidosrdquo Coordinador Joseacute Juan Gonzaacutelez Encinar ESPASA

CALPE Madrid 1992 pp 128-129) ldquoSi queremos un Parlamento que no sea una mera caja de

resonancia de los partidos hemos de seguir manteniendo el mandato representativo Pero

tampoco podemos pretender en nuestros diacuteas un parlamento individualizado de gran oratoria

y de prolijos discursos basados en la maacutes pura racionalidad Ello no es operativo en las demo-

cracias actuales El Parlamento para ser funcional requiere de cierta estructuracioacuten y eacutesta no

ha de ser meramente orgaacutenica ha de serlo tambieacuten poliacuteticardquo (Cfr REBOLLO DELGADO

Lucrecio ldquoPartidos helliprdquo Op Cit p 176)



los partidos siacute es en cambio una temaacutetica que amerita explicaciones a

fin de determinar el contenido y alcance de la libertad del parlamentario

en el constitucionalismo espantildeol

Lo que entendemos por libre mandato en el texto y espiacuteritu cons-

titucionales puede ser esquematizado a partir de las siguientes premisas

1) Los diputados senadores y parlamentarios autonoacutemicos estaacuten siempre

ndashsin ninguna excepcioacuten posiblendash protegidos por el artiacuteculo 672 CE que

los libera de cualesquiera mandatos provenientes del electorado de gru-

pos de presioacuten de factores de poder social (empresarios medios de co-

municacioacuten etc) 2) Sin embargo esos mismos diputados y senadores

no pueden liberarse de los mandatos del partido poliacutetico al cual pertene-

cen mientras se albergue en ellos la libre disposicioacuten de someterse a las

obligaciones de disciplina grupal que trae aparejada la condicioacuten de mili-

tantes yo de miembros de grupo Bajo este supuesto los parlamentarios

no pueden invocar el artiacuteculo 672 CE para zafarse243 de los mandatos

del partido244 o del grupo 3) Quebrado el supuesto de la libre aceptacioacuten

por parte de un parlamentario de la disciplina de alguna fila partidista

entonces se activa para eacutel la proteccioacuten del artiacuteculo 672 CE y ldquoal margen

243 Para David Bautista Plaza ldquoEl art 672 CE no veta que los grupos parlamentarios en

los que se integran los representantes puacuteblicos para dotar de relevancia juriacutedica la adscripcioacuten

poliacutetica de eacutestos puedan autodisciplinarse La dignidad de la funcioacuten representativa se anticipa

en una democracia pluralista a la previa elaboracioacuten puacuteblica y democraacutetica de una voluntad

unitaria en los grupos parlamentarios La ruptura de la disciplina grupal o la no adscripcioacuten al

partido que sea la emanacioacuten loacutegica del partido con el que se ha concurrido a las elecciones

impide que los partidos poliacuteticos puedan concurrir a manifestar la voluntad popularrdquo (Cfr

BAUTISTA PLAZA David Op Cit pp 180-181)

244 (hellip) la prohibicioacuten del artiacuteculo 672 CE ha de entenderse instituida respecto de los

electores Y debemos subrayar que uacutenicamente respecto de ellos o maacutes precisamente para

desvincular la relacioacuten electores-elegidos (hellip) Por tanto nada tiene que ver la prohibicioacuten del

mandato imperativo caracteriacutestica del estatuto de independencia de nuestros diputados y sena-

dores con la relacioacuten que liga a eacutestos y a los partidos en que se integran La interdiccioacuten de

instrucciones y de revocabilidad no se dirige a los partidos sino a los electores (Cfr PUNSET

Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit p 128)


de la forma de acceso al escantildeordquo245 eacuteste no estaacute obligado a vincularse a

los mandatos del partido poliacutetico ldquoLas decisiones del partido no vincu-

lan (hellip) juriacutedicamente al grupo e incluso (hellip) tampoco las decisiones

dentro del mismo grupo son juriacutedicamente vinculantes para los parla-

mentariosrdquo246 Cuando esto ocurre se abre la posibilidad juriacutedica para el

cambio de un grupo parlamentario a otro (no necesariamente de un par-

tido a otro) lo cual es conocido en Espantildea con el teacutermino ndashde contenido

peyorativo247 en nuestra opinioacutenndash de ldquotransfuguismordquo248

Como se ve el mandato imperativo activa una proteccioacuten constitu-cional para la libertad del parlamentario que lo preserva frente a los mandatos de cualesquier factor salvo de los del partido al cual se somete libremente No mediando la voluntad libre del parlamentario para some-terse a la disciplina de grupo emerge la posibilidad constitucional del transfuguismo249 el cual aunque censurable o criticable desde los puntos

245 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit p 119


247 Acaso el criacutetico maacutes severo de la patologiacutea del transfuguismo sea MARTIacuteN-

RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoDe traacutensfugas y valores democraacuteticosrdquo en ldquoMeacuteritos o Botiacuten y

otros retos juriacutedicos de la democraciardquo Aranzadi Elcano 2000 p 362 para quien ldquo(hellip) el traacutensfu-

guismo es un fenoacutemeno sencillo y a todas luces insjustificable (hellip) un caacutencer que infecciona el

sistema democraacutetico que desconcierta al electorado y del que ademaacutes todas las fuerzas poliacuteti-

cas pueden llegar a ser viacutectimasrdquo

248 De Esteban se ha referido al transfuguismo como ldquoel paso de parlamentarios y

muniacutecipes de un grupo poliacutetico a otro distinto del que formaron parte en el momento de ser

elegidosrdquo (Cfr DE ESTEBAN Jorge ldquoEl fenoacutemenohelliprdquo Op Cit p 7)

249 En contra de esta posicioacuten Cfr MONTESINOS GARCIacuteA Juan Antonio ldquoLa pro-

piedad de los escantildeos obtenidos electoralmente en listas cerradasrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamen-

tario Ndeg 8 Valencia 1999 pp 283-285 para quien el transfuguismo puede causar agravios a la

dinaacutemica poliacutetica de las Legislaturas y por lo general es mal visto ante la opinioacuten puacuteblica En

el mismo sentido Cfr DE ESTEBAN Jorge ldquoEl fenoacutemenohelliprdquo Op Cit p 7 para quien el

transfuguismo es un mal poliacutetico en cuanto altera la configuracioacuten de las fuerzas partidista

resultante de un acto concreto de expresioacuten de la voluntad popular en un determinado proceso

electoral


de vista poliacutetico y moral250 no resulta antijuriacutedico en virtud del ldquocaraacutecter formalmente personalrdquo251 del sistema de representacioacuten poliacutetica en Es-pantildea252

En este sentido es oportuno realizar dos explicaciones La primera se refiere al papel de la libertad como fuente de la legitimidad de la disci-plina de grupo La segunda guarda relacioacuten con la titularidad del escantildeo que pertenece individualmente al parlamentario y no al grupo ni mucho menos al partido

Con respecto al papel de la libertad en la legitimacioacuten de la discipli-na de grupo debe decirse que las instrucciones partidistas estaacuten fuera del alcance de la prohibicioacuten del mandato imperativo porque no se puede proteger una libertad que se estaacute ejerciendo en plenitud El sometimiento a la disciplina de grupo supone el ejercicio de una libertad que no con-tradice lo proyectado por el constituyente para la realizacioacuten praacutectica del Estado de partidos y de la democracia parlamentaria Antes bien el so-meterse voluntariamente a la disciplina intragrupos se encuadra dentro de la libertad de asociarse en partidos poliacuteticos que es en definitiva el anclaje sobre el cual puede erigirse el cumplimiento de las funciones que la Constitucioacuten ha atribuido a los partidos

250 Una severa criacutetica en contra del transfuguismo como acontecimiento de fraude al

electorado moralmente reprochable se encuentra en NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio

ldquoPatologiacutea del transfuguismo poliacutetico grandes males pero iquestbuenos remedios (A propoacutesito de la regulacioacuten del

estatuto de los diputados no adscritos contenida en la reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura

de 29 de marzo de 1999)rdquo Revista de las Cortes Generales Nuacutem 49 2000 pp 9 y ss

251 Cfr RODRIacuteGUEZ RAMOS Luis ldquoTransfuguismo retribuido y cohechordquo Actualidad Pe-

nal Nuacutem 22 Mayo-Junio 1994 p 439

252 Acaso el maacutes completo estudio espantildeol sobre el transfuguismo como fenoacutemeno juriacute-

dico-poliacutetico sea el de TOMAacuteS MALLEacuteN Beatriz ldquoTransfuguismo parlamentario y democracia de

partidosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2002 Para esta autora la

ambivalencia del transfuguismo es decir el hecho de que este fenoacutemeno no sea completamen-

te condenado juriacutedica y moralmente pero tampoco aceptado del todo desde esas perspectivas

se debe a la complejidad del sistema de la representacioacuten poliacutetica en la Constitucioacuten espantildeola

el cual combina los elementos de la teoriacutea liberal claacutesica con las contemporaacuteneas realidades

derivadas de la primaciacutea constitucional de los partidos poliacuteticos (Veacuteanse pp 81 y ss)


El Tribunal Constitucional ya ha sentildealado que el poder que ejercen los partidos poliacuteticos sobre los parlamentarios ldquose legitima soacutelo en virtud de la libre aceptacioacuten de los estatutos y en consecuencia soacutelo puede ejercerse sobre quienes en virtud de una opcioacuten personal libre forman parte del partidordquo253 Y la doctrina con Rubio Llorente a la cabeza ha sentildealado que la disciplina intragrupos en virtud de que es de los partidos poliacuteticos los cuales derivan del derecho de asociacioacuten ldquosoacutelo obliga en la medida en que es libremente aceptadardquo254

Tal libertad puede ejercitarse en dos tiempos en primer lugar se ejerce la libertad de todo ciudadano para hacerse militante de un partido lo cual coloca al miembro-militante en la posibilidad juriacutedico-poliacutetica de ser potencialmente miembro de una lista electoral candidato a parlamen-tario y de manera eventual formalmente diputado o senador En segun-do lugar una vez que se ha alcanzado el escantildeo se ejerce la libertad de continuar siendo militante de un partido poliacutetico o de su respectivo gru-po parlamentario lo cual en el sistema de partidos espantildeol asegura con bastantes probabilidades que el militante-parlamentario sea reelecto por las listas del partido en las subsiguientes elecciones

Considerar la incorporacioacuten libre y voluntaria de una persona a

un partido poliacutetico y luego la libre aceptacioacuten de las obligaciones que trae

consigo la militancia partidista incluso dentro del Parlamento nos ubica

ante una realidad que ha de ayudarnos a ponderar mejor la importancia

de la libertad en las consideraciones sobre los distintos aspectos de la

disciplina de grupo la libertad personal es con toda seguridad la clave

de boacuteveda para interpretar la Constitucioacuten en favor de la legitimidad de

la disciplina intragrupos255 A los partidos poliacuteticos les es aplicable el

principio volenti non fit iniuria seguacuten el cual si una persona ingresa a un

253 Cfr STC 101983 de 21 de febrero FJ 3


255 A favor de esta tesis dice Saiz Arnaiz que ldquoCualquier anaacutelisis que del contenido con-

creto de la prohibicioacuten del mandato imperativo quiera llevarse a cabo debe partir de un presu-

puesto inexcusable el caraacutecter voluntario de la aceptacioacuten de la disciplina que define el funcio-

namiento de los GPSrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p237)


partido lo hace ldquoasumiendo el grado de libertad y democracia que la or-

ganizacioacuten ofrecerdquo256

Por el contrario la disciplina grupal seriacutea absolutamente ilegiacutetima

si se intentara ldquoforzar esa disciplina creando instrumentos juriacutedicos que

se la imponen al parlamentario contra su propia voluntadrdquo257 o si se

prescindiera de su concurso en el momento de configurar normativa-

mente tal reacutegimen disciplinario

No se trata de hacer una interpretacioacuten estrictamente liberal de la disciplina de grupo Todo lo contrario Como sentildealamos al explicar la concepcioacuten liberal de la disciplina parlamentaria eacutesta estaacute insalvablemen-te contrapuesta a la disciplina parlamentaria como disciplina de grupo258 Lo que queremos rescatar la razoacuten por la cual la libertad legitima la dis-ciplina de grupo es maacutes simple y maacutes radical cuando diputados y sena-dores se someten libremente a la disciplina de grupo aparece en escena la presuncioacuten de que se ha cumplido la democracia interna en el seno del partido poliacutetico la cual es una especial exigencia derivada de la funcioacuten constitucionalmente relevante de los partidos259



258 Al respecto Cfr SOLOZAacuteBAL ECHAVARRIacuteA Juan Joseacute ldquoSobre la constitucionaliza-

cioacuten de los partidos poliacuteticos en el Derecho Constitucional y en el ordenamiento espantildeolrdquo Revista de Estu-

dios Poliacuteticos Nuacutemero 45 Mayo-Junio 1985 p 156 para quien a pesar de presentarse pro-

blemas praacutecticos con las medidas de disciplina de grupo y a pesar de que dichos problemas

deben ser resueltos no existe un distanciamiento real entre la praacutectica constitucional de la

disciplina de partido y el mandato imperativo siendo que la sensacioacuten del quiebre entre teoriacutea y

praacutectica se debe al todaviacutea vigente peso de la ldquoideologiacutea liberalrdquo claacutesica en materia parlamenta-

ria

259 Sobre el tema de la intensidad de la exigencia de democracia interna que recae consti-

tucionalmente sobre los partidos poliacuteticos en comparacioacuten con la intensidad de la exigencia de

democracia interna de otras asociaciones de derecho privado no partidistas Cfr ELVIRA

Ascensioacuten ldquoAsociaciones y democracia internardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al

profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 especialmente pp

608 y ss


Lo anterior resulta nuclear en nuestro tema porque hace que el so-metimiento libre del parlamentario a las directrices del partido sea rese-llado en su legitimidad260 por el hecho antildeadido de dar cumplimiento a una obligacioacuten constitucional como lo es la del funcionamiento interno democraacutetico de los partidos poliacuteticos (artiacuteculo 6 CE) Y esto no es vale advertir ingenuidad Es aferrarnos al texto de la Constitucioacuten concreta-mente su artiacuteculo 6 como uacutenico recurso a la mano de los juristas para solventar y dar respuesta a las vicisitudes de la representacioacuten poliacutetica en el Estado constitucional de partidos Una vez que un parlamentario ha decidido ejercer su libertad en el sentido de conformar un determinado grupo parlamentario tal libertad puede ser modulada por las normas reglamentarias del grupo en cuestioacuten261

La disciplina de grupo no soacutelo es libremente aceptada262 por el

parlamentario sino que es avalada por eacuteste como una realidad democraacute-

tica263 dotada de ortodoxia constitucional cuya legitimidad ldquose afirma en

260 ldquoEl funcionamiento democraacutetico interno del grupo es el fundamento legitimador de

la disciplina de grupo y la condicioacuten que permite salvar constitucionalmente la integridad del

mandato de los parlamentarios ante las competencias que progresivamente se han detraiacutedo de

los diputados y senadores en beneficio de los grupos parlamentariosrdquo (Cfr GARCIacuteA GUE-

RRERO Joseacute Luis Op Cit p 521)

261 Cfr TRUJILLO PEacuteREZ Antonio Javier y NAVAS SAacuteNCHEZ Mariacutea del Mar

ldquoNormativa sobre el transfuguismo en los reglamentos parlamentarios autonoacutemicosrdquo Corts Anuario de

Derecho Parlamentario Ndeg 14 Valencia 2003 p 128

262 Como prueba empiacuterica de la aceptacioacuten libre de la disciplina por parte de los parla-

mentarios puede tenerse en consideracioacuten que a ldquopesar de las sanciones previstas en los re-

glamentos de los GPs e incluso en los Estatutos de los partidos para los supuestos de ruptura

de la disciplina por parte de los diputados sucede en ocasiones que alguno o algunos de los

miembros de la fraccioacuten deciden apartarse del criterio mayoritario de voto del resto de sus

compantildeeros son los denominados casos de indisciplina que ademaacutes de no proliferar raramen-

te afectan a sectores significativos de un mismo grupordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos

gruposhelliprdquo Op Cit pp 216-217)

263 No compartimos la tesis de Fernando Santaolalla para quien en la ldquoorganizacioacuten in-

terna de los grupos parlamentarios y especialmente de partidos poliacuteticos existen dos princi-

pios antagoacutenicos por un lado la necesidad de disciplina y orden y por otro la necesidad de


el hecho de que la uacuteltima referencia en las decisiones del partido descan-

sa en el acuerdo mayoritario de obligado respeto para sus promotores y

sus detractoresrdquo264 siendo que el mismo parlamentario participa265 como

pieza clave del proceso de produccioacuten democraacutetica de ese reacutegimen disci-

plinario266 porque ldquocontribuye a formar la voluntad (hellip) de sus propio

grupordquo267

Finalmente en lo tocante a la titularidad individual del escantildeo

auteacutentica y acaso uacutenica garantiacutea juriacutedica real de la libertad del parlamenta-

rio268 la doctrina ha reconocido que la prohibicioacuten de mandato imperati-

democracia interna Se trata de principios que pugnan entre siacute y de su mayor o menor influjo

puede seguirse unos partidos y grupos maacutes o menos participativos maacutes o menos disciplinados

(hellip) Los partidos poliacuteticos y los grupos parlamentarios necesitan simultanear la doble exigencia

de democracia y disciplina internas para poder actuar en la democracia parlamentaria contem-

poraacuteneardquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 100)

Admitir como vaacutelido el pensamiento de Santaolalla conduce bien a una concepcioacuten de

la democracia en clave de anarquiacutea que excluye por supuesto referentes normativos y de

autoridad o a una concepcioacuten autoritaria de todo reacutegimen disciplinario en la cual no tendriacutea

cabida ndashseguacuten su loacutegicandash el principio de participacioacuten


265 No en vano sentildealaraacute Fernando Flores Gimeacutenez que todos los Estatutos partidistas

ldquotienen como elemento comuacuten de fondo el derecho a la participacioacuten de sus miembros en la

formacioacuten de la voluntad partidaria en todas sus instanciasrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fer-

nando Op Cit p 199)

266 ldquoEl sistema democraacutetico basado en la actividad del partido poliacutetico para que sea

funcional requiere tanto del propio partido como en el grupo parlamentario de unas reglas de

disciplina Ello no obstaculiza el mandato representativo siempre que aquellas obedezcan a

una legitimacioacuten democraacutetica en este caso intrapartidariardquo (Cfr REBOLLOhelliprdquo Op Cit p

173)


268 Al respecto Cfr LARIOS PATERNA Mariacutea Jesuacutes ldquoReacutegimen juriacutedico del cambio del gru-

po parlamentario en las Caacutemaras legislativas del Estado espantildeolrdquo Corts Anuario de Derecho Parla-

mentario Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 p 101 para quien la titularidad personal del

escantildeo es el pivote de la libertad individual de los parlamentarios y por lo tanto tambieacuten es el

liacutemite juriacutedico maacutes efectivo de la disciplina de grupo


vo ndashen caso de no existir voluntad del parlamentario de sujetarse a las

directrices de los partidos poliacuteticosndash funge como liacutemite269 que refrena

constitucionalmente la disciplina de grupo270 En pura teacutecnica juriacutedica el

partido poliacutetico y el grupo parlamentario ldquono pueden cesar a sus diputa-

dos ni de manera directa ni previa expulsioacuten de los parlamentarios in-

disciplinados del partidordquo271 siendo las uacutenicas viacuteas sancionadoras posi-

bles la expulsioacuten del grupo parlamentario272 que acarrea consigo la nece-

269 ldquo(hellip) es cierto que desde el punto de vista juriacutedico el diputado no estaacute sujeto a man-

dato imperativo que no se vota por partidos sino por diputados individualmente considera-

dos que las decisiones del grupo no son juriacutedicamente vinculantes para sus miembros y que ni

el partido ni el grupo pueden despojar al representante de su mandato aunque siacute por su pues-

to excluirlo de las futuras listas electorales Tales son los liacutemites juriacutedicos a la tendencia poli-

toloacutegica a convertir al Parlamento en una Caacutemara de partidos liacutemites que garantizan juriacutedica-

mente la libertad de juicio y de voto del representante y su vinculacioacuten inmediata con el repre-

sentadordquo (Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2014) ldquoLa posesioacuten del escantildeo por el

diputado individual con su consiguiente libertad de movimientos reduce ciertamente la disci-

plina de los partidos y grupos y divide en alguna medida el poder de los partidos (hellip) la titula-

ridad del escantildeo es uno de esos pesos o contrapesos con los que el Estado constitucional pro-

cura su mantenimientordquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p

112) ldquoEl mandato representativo y el caraacutecter personal del voto se vinculan al concepto de

representacioacuten y son un liacutemite a la funcioacuten encomendada por la Constitucioacuten a los partidos

poliacuteticos para que concurran a la manifestacioacuten de la voluntad popularrdquo (Cfr BAUTISTA

PLAZA David Op Cit p 142)

270 En contra de esta tesis se ha pronunciado Ramoacuten Punset para quien el hecho de que

los diputados y senadores no esteacuten en la obligacioacuten juriacutedica de aceptar seguir o ejecutar las

instrucciones del partido ldquoobedece no a la existencia de la prohibicioacuten sino al hecho de que

son los diputados y no los partidos los que ostentan la titularidad del escantildeo (Cfr PUNSET

Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit pp 128-129)



272 Sobre la legitimidad juriacutedico-constitucional de expulsar a un parlamentario de un de-

terminado grupo Cfr AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoLa expulsioacuten del grupo parlamentariordquo Asamblea

Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 4 Diciembre de 2000 p 122 para quien

la uacutenica limitacioacuten o prohibicioacuten de expulsioacuten que existe en el ordenamiento espantildeol recae

sobre los grupos mixtos pero nunca sobre los grupos que representan a los partidos poliacuteticos


saria inclusioacuten en un grupo mixto273 y la no inclusioacuten en las proacuteximas

listas electorales274 todo lo cual ndashcomo bien acota Torres del Moralndash

equivale a ldquouna revocacioacuten aplazadardquo275 Pero nunca ndashinsistimosndash a la

peacuterdida del escantildeo276 de manera inmediata porque como ha dicho el

Tribunal Constitucional ldquola permanencia en el cargo no puede depender

Asiacute los grupos tienen un derecho a expulsar miembros conforme a derecho esto es obser-

vando los extremos formales y las garantiacuteas establecidas al efecto el cual ndashpensamosndash puede

entenderse como una extensioacuten o reflejo de lo que parte de la doctrina ha sentildealado como el

derecho de los partidos a expulsar a sus miembros por causas razonables (Cfr NAVARRO

MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoiquestPueden los partidos poliacuteticos expulsar libremente a sus afiliadosrdquo Revista

de Estudios Poliacuteticos Ndeg 107 2000 pp 269 y ss)

273 Para una visioacuten positiva de la incorporacioacuten de un parlamentario al Grupo Mixto

Cfr LARIOS PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto en los Parlamentos de las Comunidades Autoacute-

nomasrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 36 Madrid 1995 pp 46 y ss para quien el grupo

mixto es una alternativa institucional de valiacutea constitucional al diputado independiente que no

desea someterse a la disciplina de un partido determinado Es este uacuteltimo sentido Cfr GARC-

IacuteA MEXIacuteA Pablo ldquoProblemas juriacutedico-parlamentarios de la creacioacuten de un grupo parlamentario mixto

(Dictamen de la Secretariacutea General de la Asamblea de Madrid sobre las repercusiones juriacutedico-parlamentarias

de la creacioacuten del grupo parlamentario mixto)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 46 1999 p 197

en el cual se concluye que el grupo parlamentario mixto representa una figura de mucha tras-

cendencia en el sistema de representacioacuten poliacutetica espantildeol simple y llanamente porque es el

cauce de ejercicio de la actividad poliacutetica de los parlamentarios que no deseen someterse a la

disciplina de grupos ni de partidos

274 Esto es asiacute porque en el orden constitucional espantildeol ndashpor las peculiaridades del sis-

tema electoral vigentendash la condicioacuten de miembro de un Parlamento estaacute precedida de la condi-

cioacuten de militante (obediente y disciplinado) de un partido poliacutetico Se establece una relacioacuten

causa-efecto (presente y futura) entre ambas condiciones se es parlamentario porque antes se

ha sido militante disciplinado de un partido poliacutetico (relacioacuten causa-efecto presente) y se seraacute

parlamentario en la medida en que se siga siendo militante disciplinado de un partido poliacutetico

(relacioacuten causa-efecto futura)

275 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoEl Estadohelliprdquo Op Cit p 133

276 ldquoLa independencia del parlamentario en cuanto titular del escantildeo respecto de su

partido resulta tan evidente en nuestro ordenamiento que los Reglamentos de las Caacutemaras de

las Cortes Generales no contemplan en absoluto como supuesto de la peacuterdida de la condicioacuten

de diputado o senador la ruptura del viacutenculo partidariordquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibi-

cioacutenhelliprdquo Op Cit p 130)


de la voluntad de los partidos sino de la expresada por los electores a

traveacutes del sufragio expresado en elecciones perioacutedicasrdquo277 Que los parti-

dos poliacuteticos puedan arrebatar el escantildeo a los parlamentarios individuales

supondriacutea una violacioacuten del principio de origen democraacutetico y popular

de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos deducible del

artiacuteculo 12 de la Constitucioacuten278

37 La parlamentarizacioacuten de los estatutos de los partidos poliacuteticos como fuente de la disciplina de grupo o la parlamentariza-cioacuten material de los partidos poliacuteticos

La disciplina de grupo es disciplina de los partidos poliacuteticos sobre

los diputados y senadores Se trata por lo tanto de una disciplina parti-

dista parlamentarizada Ya hemos visto coacutemo los oacuterganos de gobierno de

los partidos poliacuteticos son ndashbajo el revestimiento formal de la figura del

Portavoz del grupo parlamentariondash la auteacutentica causa eficiente de este

reacutegimen disciplinario ordenan disponen y encauzan todo cuanto tiene

que ver con su quehacer Y vimos tambieacuten que a este proceso se lo pue-

de denominar parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los cargos directivos del

partido Ahora corresponde dar cuenta de la parlamentarizacioacuten de las

directrices de los oacuterganos directivos de los partidos poliacuteticos es decir

tenemos que explicar el proceso de parlamentarizacioacuten material de la

disciplina partidista la cual como intentaremos mostrar sirve de causa

material y de causa final del reacutegimen disciplinario que examinamos

Para aproximarnos al proceso de parlamentarizacioacuten material de

la disciplina partidista es necesario centrar la atencioacuten en las normas que

sirven de fundamento juriacutedico a los actos o directrices emanados de los


278 Cfr MONTESINOS GARCIacuteA Juan Antonio Op Cit pp 284 Sin embargo parte

de la doctrina tambieacuten ha sostenido que el fenoacutemeno del transfuguismo en siacute mismo conside-

rado tambieacuten resulta violatorio de la voluntad popular Los traacutensfugas diraacute Blanco Valdeacutes

ldquorevientan las urnasrdquo (Cfr BLANCO VALDEacuteS Roberto Op Cit p 45)


oacuterganos directivos de los partidos poliacuteticos esto es en los estatutos in-

ternos de los partidos

Los estatutos de los partidos poliacuteticos son incorporados a un pro-

ceso de ldquoosmosisrdquo279 entre el Derecho Constitucional (interesado direc-

tamente por la funcioacuten de los partidos) y el Derecho Parlamentario (inte-

resado de manera inmediata por el quehacer legislativo de los parlamen-

tarios)

La parte gruesa del proceso que intentamos explicar estriba en de-

terminar coacutemo y bajo queacute peculiaridades se parlamentarizan los estatutos

internos de los partidos poliacuteticos hasta el punto de convertirse en verda-

dera fuente ndashpor lo menos desde un punto de vista materialndash de la disci-

plina parlamentaria pues en definitiva los estatutos de los partidos poliacute-

ticos son el Derecho tras el Derecho la savia que en la disciplina de

grupal impregna los reglamentos internos de los grupos que son los

instrumentos juriacutedicos formales para la realizacioacuten praacutectica de dicho

reacutegimen disciplinario

Una idea madre para explicar esta parlamentarizacioacuten material

viene de la mano de Manzella Se puede entender con este autor que los

procesos de parlamentarizacioacuten se alzan sobre un factor de convertibili-

dad los reglamentos parlamentarios Eacutestos en cuanto factor de conver-

tibilidad permiten transformar lo que es materialmente poliacutetico en algo

teacutecnicamente juriacutedico280

Esta transformacioacuten de realidades poliacuteticas en realidades teacutecnico-

juriacutedicas no se agota uacutenicamente en el cambio de una naturaleza por otra

en este caso la naturaleza poliacutetica por la naturaleza juriacutedica Eacutese es en

nuestro criterio un modo errado de enfocar la parlamentarizacioacuten pues

279 Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 34

280 ldquoNel sistema normativo che si egrave detto il regolamento parlamentare costituisce lo

strumento tecnico attraverso il quale il processo politico si fa processo giuridicordquo (Cfr

MANZELLA Andrea ldquoDiritto parlamentare e regolamenti delle camere nel quadro costituzionalerdquo en ldquoI


1984 p 23)


la parlamentaria es esencialmente una realidad poliacutetica y juriacutedica a la vez

ldquoDerecho Parlamentario y Poliacutetica no son realidades diversasrdquo281 como

correctamente ha sostenido Mohrhoff

Nos parece que la manera maacutes apropiada de enfocar la cuestioacuten

consiste en concebir la parlamentarizacioacuten como un proceso de asimila-

cioacuten parlamentaria es decir como un proceso en virtud del cual se hacen

como propias perfectamente integradas seguacuten los modos de ser parla-

mentarios las realidades poliacuteticas exteriores que en este caso coinciden

con la vida y organizacioacuten de los partidos

Aplicando el razonamiento anterior a lo que nos ocupa en este

momento debemos sentildealar que la parlamentarizacioacuten de los Estatutos

de los partidos poliacuteticos consiste en la trasformacioacuten del modo de ser

externo-partidista de los estatutos en un modo de ser interno-

parlamentario

Ya hemos rastreado los cauces orgaacutenicos los puntos formales de

conexioacuten que hacen posible que los estatutos de los partidos poliacuteticos

que son realidades extraparlamentarias operen en el seno de los parla-

mentos sobre la conducta de los parlamentarios de tal modo que eacutestos

puedan ser normas plenamente operativas en el seno de las Caacutemaras

vigentes y aplicables a unos sujetos definidos y bien identificados los

militantes de ese partido poliacutetico que ostentan la condicioacuten de parlamen-

tarios y otros parlamentarios que sin ser militantes han sido aceptados y

se han adherido al grupo parlamentario Ahora nos corresponde explicar

las razones que justifican materialmente que los oacuterganos de los partidos

bajo la forma parlamentaria de los grupos apliquen los estatutos partidis-

tas como fuente de la disciplina en el seno del grupo es decir las razones

juriacutedicas que justifican la parlamentarizacioacuten material de la disciplina par-

tidista282


282 En concreto seguacuten la terminologiacutea que venimos utilizando al fenoacutemeno de la apli-

cacioacuten de los Estatutos partidistas como fuentes de disciplina dentro del grupo se le puede

denominar parlamentarizacioacuten de la disciplina partidista porque se trata de una disciplina ejercida

sobre parlamentarios que no nace de la condicioacuten de parlamentario de un sujeto sino de su


La primera consideracioacuten sobre el proceso de parlamentarizacioacuten

material de la disciplina partidista nos lleva a la autonomiacutea normativa de

los partidos poliacuteticos es decir al derecho a dictar sus propios estatu-

tos283 que contengan normas organizativas y funcionales284 Se trata en

definitiva de un derecho inherente a toda forma asociativa sin el cual es

imposible la realizacioacuten de la ldquoautonomiacutea orgaacutenicardquo285 de los entes aso-

ciativos

Si a los partidos poliacuteticos se los considera entidades asociativas

con derecho a autonormarse286 hay que reconocerles tambieacuten que en

tanto estaacuten representados en las Caacutemaras por los grupos parlamentarios

tienen el derecho a reflejar en esos grupos su normativa extraparlamenta-

ria pues en definitiva la actuacioacuten del grupo aunque juriacutedica y formal-

mente independiente del partido tiene por fin ndashrespaldado por la Consti-

pertenencia a un partido poliacutetico o a una coalicioacuten poliacutetica (si se tratare de un grupo multiparti-

dista)

283 ldquoLos Estatutos son el derecho objetivo que resulta de la accioacuten por el partido de su

derecho a autoorganizacioacuten derecho que regula sus oacuterganos organizacioacuten y funcionamientordquo

(Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 95)

284 Al respecto veacutease STC 2181988 de 21 de noviembre en la cual el Tribunal Consti-

tucional declara expresamente que ldquoel derecho de asociacioacuten reconocido en el art 22 de la

Constitucioacuten comprende no soacutelo el derecho a asociarse sino tambieacuten el de establecer la propia

organizacioacuten del ente creado por el acto asociativo dentro del marco de la Constitucioacuten y de las

leyes que respetando el contenido esencial de tal derecho lo desarrollen o lo regulen (art 531)

(FJ 1)rdquo

285 Al respecto Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoAsociacioacuten Constitucioacuten Ley Sobre el

contenido constitucional del derecho de asociacioacutenrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales

Madrid 2004 p 192

286 Suscribimos en este punto el parecer de Morales Arroyo para quien ldquoel mejor medio

de garantizar el libre ejercicio del derecho de crear partidos lo constituye el reconocimiento al

ente asociativo de la potestad de establecer sus reglas de funcionamiento y organizacioacuten a

traveacutes de una norma autoacutenomamente confeccionada y aprobada aunque en alguna ocasioacuten el

Estado se reserve la verificacioacuten de la norma interna con el objeto de comprobar si se ajusta a

las normas miacutenimas de orden puacuteblico establecidas en la Constitucioacuten y concretadas en la legis-

lacioacuten ordinariardquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255)


tucioacutenndash que sean los partidos poliacuteticos las entidades que desplieguen la

representacioacuten popular en el seno de las Caacutemaras Y es por ello que la

posibilidad constitucional de que los partidos poliacuteticos se traben orgaacutenica

y materialmente con el parlamento en el seno de los grupos incluye por

fuerza que el partido pueda aportar su fisonomiacutea incluso normativa a

esos mismos grupos287

Consentir en que los partidos poliacuteticos tienen el derecho a reflejar

en los grupos parlamentarios los principios estatutarios que se han dado

a siacute mismos para organizarse no es en modo alguno algo fuera de las

previsiones constitucionales tanto praacutecticas como teoacuterico-normativas

En el marco de un Estado constitucional es de recibo que ndashen

virtud de los principios de la buena fendash si un partido ha sido reconocido

legalmente por el oacutergano competente para ello (previsioacuten praacutectica) es

porque cumple con los extremos legales y constitucionales (previsioacuten

teoacuterico-normativa) para su traacutefico poliacutetico Confiar por ende en la parte

de la estructura del Estado que ha de verificar la licitud del proceso de

constitucioacuten de los partidos poliacuteticos y de las actividades desarrolladas

por eacutestos es con todo una necesidad del Estado de partidos

287 Al respecto Delgado Rebollo y Santaolalla comentan respectivamente

ldquoA eacutel [el partido poliacutetico] corresponde irradiar sus propuestas al total de las institu-

ciones del Estado y de la sociedad El grupo parlamentario es una institucioacuten maacutes de entre

aquellas es la expresioacuten parlamentaria del partido dado que su razoacuten de ser es la identidad

ideoloacutegica con eacutel Los grupos prolongan y son emanacioacuten de los partidos y corresponde a

eacutestos la tarea del indirizzo poliacutetico y a los grupos realizarlo en una parcela institucional concreta

el Parlamentordquo (Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 175)

ldquo(hellip) es incontrovertible que los partidos poliacuteticos encuadran ideoloacutegica organizativa y

programaacuteticamente a los grupos parlamentarios ya que los miembros de eacutestos han sido electos

sobre la base de unos programas aprobados por los primeros La misma presentacioacuten de can-

didatos subraya esta dependencia de los grupos A su vez los estatutos de los partidos suelen

contemplar como oacuterganos propios y por ende dependientes a los grupos respectivos en las

Asambleas parlamentariasrdquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit

p 97)


Si se asume ndasho mejor si se presumendash que un partido poliacutetico

cumple con las exigencias constitucionales para su existencia ha de en-

tenderse entonces que cumpliraacute primeramente con las obligaciones

constitucionales de estructuracioacuten y funcionamiento internos democraacuteti-

cos (artiacuteculo 6 CE)288 Por ello cabe preguntarse iquestqueacute impedimento

existe en reconocer a los partidos poliacuteticos el derecho de configurar289

los grupos parlamentarios seguacuten los principios de su propia organizacioacuten

interna y de su propio ideario doctrinal presentes en los estatutos parti-

distas si eacutestos han de entenderse tanto democraacuteticos como pluralistas y

por lo tanto solventes desde el punto de vista constitucional290

En nuestro criterio ninguno Y ello no significa que la autonomiacutea

parlamentaria sea relativizada291 ni que el espacio de la autonomiacutea del

288 En este sentido siacutegase con Joan Oliver Araujo que a los partidos poliacuteticos por el

ldquo(hellip) caraacutecter esencial para el funcionamiento de nuestro sistema este mismo precepto [6 CE]

les impone una obligacioacuten su estructura interna y su funcionamiento deberaacuten ser democraacuteti-

cos Pues bien deben ser los estatutos y demaacutes normas internas de los partidos poliacuteticos quie-

nes aseguren en primer lugar el cumplimiento de este imperativo constitucional (Cfr OLI-

VER ARAUJO Joan y CALAFELL FERRAacute Vicente ldquoLos Estatutos de los partidos poliacuteticos espa-

ntildeoles Partidos con representacioacuten parlamentariardquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales

Coleccioacuten Textos y documentos Madrid 2007 p 13)

289 ldquoParece loacutegico en consecuencia que dentro de dicho oacutergano [el Parlamento] los par-

tidos o maacutes en general las fuerzas poliacuteticas convertidas a traveacutes del correspondiente proceso

reglamentario en GPs no soacutelo sean los auteacutenticos protagonistas que en eacutel tiene lugar sino que

ademaacutes actuacuteen y se organicen con los mismos criterios que inspiran su existencia fuera del

Parlamento es decir en base a un impresicindible principio de autonomiacutea que encuentra sus

uacutenicos liacutemites en las disposiciones constitucionales (y en su caso en los reglamentos parlamen-

tarios)rdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 177)

290 Coincidimos con BALAGUER CALLEJOacuteN Mariacutea Luisa Op Cit pp 45 y ss para

quien salvada la letra y espiacuteritu constitucionales los partidos poliacuteticos tienen el legiacutetimo dere-

cho a procurar la realizacioacuten de su ideario poliacutetico realizacioacuten que se hace efectiva como es

loacutegico en el seno de las Cortes Generales que es la institucioacuten disentildeada constitucionalmente al

efecto

291 En contra de esta tesis ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 46

para quien ldquola disciplina de partido y la fusioacuten Gobierno-mayoriacutea parlamentaria relativizan

aquella expresioacuten de la autonomiacutea [la parlamentaria]rdquo


grupo parlamentario ceda en favor de la autonomiacutea del partido poliacutetico o

que haya sido lesionada en su esencia pues en definitiva la autonomiacutea

de los grupos parlamentarios que en virtud del artiacuteculo 721 CE se puede

predicar de ellos tiene como causa final seguacuten ya hemos sostenido ante-

s la autonomiacutea de los partidos poliacuteticos en el seno de las Caacutemaras sien-

do por ello loacutegico que por ejemplo el oacutergano directivo competente del

partido ratifique (no que imponga) lo acordado como reglamento en el

seno del grupo292

Pero auacuten se puede decir maacutes Teniendo por vaacutelido que el partido

poliacutetico puede y debe autonormarse en materia de disciplina interna a

traveacutes de sus propios estatutos y siendo esta disciplina una condicioacuten de

existencia y de eficacia en las democracias actuales293 tambieacuten debe te-

nerse por vaacutelido seguacuten las mismas exigencias de existencia y de eficacia

que los partidos poliacuteticos lleven los propios principios disciplinarios con-

sagrados en sus estatutos internos a los reglamentos de los grupos par-

lamentarios294 pues la mayor parte de los miembros de esos grupos os-

292 En contra de esta posicioacuten Saiz Arnaiz ldquoEs necesario tener presente que esta auto-

nomiacutea normativa de los grupos aun a pesar de predicarse con caraacutecter absoluto suele chocar

casi siempre con ciertas disposiciones de los estatutos de los partidos que tienden a someter la

entrada en vigor de los Reglamentos respectivos GPs a la aprobacioacuten final por parte de alguacuten

oacutergano directivo a aqueacutellosrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 178)

293 ldquo(hellip) parece claro que los partidos tienen una facultad de dotarse de instrumentos de

disciplina y que esa potestad de dotarse de instrumentos de disciplina y que tal potestad debe

quedar enmarcada por el respeto al principio democraacutetico el cual impide actuaciones arbitra-

rias hacia el afiliado (hellip) puede aceptarse que el origen del poder disciplinario se halla en la

propia necesidad del partido de manifestarse de forma coherente y unida para obtener el fin

comuacutenrdquo (Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit pp 256-257)

294 En contra de esta tesis se pronuncia David Bautista Plaza para quien ldquoLa regulacioacuten

estatutaria de los partidos poliacuteticos llevando al extremo la vinculacioacuten sociopoliacutetica entre am-

bas figuras (partidos y grupos) conculca la claacuteusula del art 672 CE y la consiguiente distincioacuten

juriacutedica entre grupos institucionales y partidos poliacuteticos pues establece una relacioacuten de depen-

dencia de los primeros respecto a los segundos no soacutelo en lo tocante a los principios generales

programas electorales y resoluciones aprobados por la Asamblea General del partido en virtud

de los cuales el representante recibe su libre mandato sino tambieacuten en relacioacuten a las instruc-


tentan la condicioacuten de militantes y los que no se han sometido libre-

mente a la disciplina del grupo una disciplina que establecida en los re-

glamentos internos de los grupos tiene como causa inmediata los estatu-

tos partidistas que expresan generalmente con bastante claridad la obli-

gacioacuten de acatamiento por parte de los parlamentarios a las directrices

emanadas de los oacuterganos competentes de los partidos295 pudieacutendose

considerar que eacutestos estaacuten legiacutetimamente dotados de una ldquofacultad ad hoc

la de imponer su criterio y la de exigir obediencia y disciplina a (hellip) aque-

llos que por medio de sus siglas y siempre gracias a ellas son investidos

con la dignidad parlamentariardquo296

Los reglamentos de los grupos parlamentarios no son entonces

un liacutemite juriacutedico a los estatutos de los partidos poliacuteticos297 Antes bien

ldquoaunque los grupos sean organizaciones juriacutedicamente independientes de

los partidos poliacuteticos los Estatutos de eacutestos (hellip) suponen un liacutemite [ma-

terial] el maacutes importante a los reglamentos de los GPs y muestran el

control que los partidos ejercen sobre su representacioacuten parlamenta-

riardquo298

Asiacute como se acepta que los grupos parlamentarios representan a

los partidos poliacuteticos en el seno del Parlamento puede aceptarse tambieacuten

ciones directrices y acuerdos emanados de los oacuterganos directivos del partido La normativa

estatutaria por tanto instaura en su plenitud el Estado de partidos en su versioacuten maacutes radicalrdquo

(Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit p 156)



297 Para Saiz Arnaiz el Estatuto partidista no soacutelo es un liacutemite al reglamento de los gru-

pos sino que es el fundamento de la autonomiacutea misma de los grupos parlamentarios pues

ldquoDesde el punto de vista del ordenamiento de los partidos (hellip) la autonomiacutea del grupo en-

cuentra su fundamento en las normas del estatuto del partido que eventualmente preveacuten la

facultad del grupo de darse un reglamento facultad que incluso cuando estaacute prevista estaacute

generalmente subordinada a una expresa aprobacioacuten del texto adoptado por los oacuterganos del

partidordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191)



que en cierta forma los reglamentos de los grupos parlamentarios repre-

sentan a los estatutos internos de los partidos poliacuteticos en las Caacutemaras

Y si el problema teacutecnico que se detecta en la anterior afirmacioacuten

es que el reglamento de los grupos ndashpor ser norma parlamentariandash deber-

iacutea servir de liacutemite a los estatutos de los partidos para preservar la auto-

nomiacutea del Parlamento hemos de decir que al fin y al cabo los liacutemites299

juriacutedicos tanto de los estatutos partidistas como de los reglamentos de

los grupos son en primer lugar la Constitucioacuten300 y en segundo lugar

los reglamentos de las Caacutemaras301 de modo que la parlamentarizacioacuten de

los estatutos de los partidos y su conversioacuten en normas internas de los

grupos no obsta para que la Constitucioacuten y los reglamentos de las Caacutema-

ras les sirvan de muro de contencioacuten en caso de eventuales violaciones

del ordenamiento juriacutedico

Visto el panorama anterior puede adelantarse la conclusioacuten a la

que llegamos en este apartado con respecto a la parlamentarizacioacuten de la

disciplina partidista es en los estatutos de los partidos poliacuteticos parla-

mentarizados en los reglamentos de los grupos donde este reacutegimen san-

cionador encuentra su plasmacioacuten juriacutedico-normativa concreta302 Soacutelo

conociendo los estatutos de los partidos poliacuteticos ndashque obviamente no

agotan ni contienen toda la vida de los mismos303ndash podemos aproximar-

299 Veacutease en este sentido a Fernando Flores Meacutendez con quien coincidimos en que los

ldquoliacutemites del contenido material estatutario de los partidos son normativamente la Constitucioacuten

y la ley o leyes que los afectenrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 97)

300 Sobre la licitud o ilicitud del objeto o fin de un partido poliacutetico Cfr VIRGALA FO-

RURIA Eduardo ldquoLos partidos poliacuteticos iliacutecitos tras la LO 62002rdquo Teoriacutea y Realidad Constitu-

ciona Ndeg 10-11 2002-2003 pp 203 y ss y PORRAS RAMIacuteREZ Joseacute Mariacutea Op Cit pp 14 y

ss

301 En este sentido Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculo 721 ndash

Autonomiacutea funcional de las Caacutemarasrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitu-

cioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid

1998 pp 406 y ss




nos a ldquocomprender las funciones que los grupos parlamentarios desem-

pentildean en el interior de las Caacutemarasrdquo304 y el sistema disciplinario que sirve

de marco a esas funciones

No se trata ndashcomo apuntariacutea Torres del Moralndash de que ldquolos esta-

tutos de los partidos poliacuteticos puedan arrojar alguna luzrdquo305 sobre la regu-

lacioacuten reglamentaria ndashintragruposndash en la materia Lo que ocurre realmen-

te mucho maacutes significativo para el Estado constitucional es que los esta-

tutos de los partidos poliacuteticos son ndashen virtud de su parlamentarizacioacutenndash

auteacutenticas fuentes del Derecho Parlamentario306 por lo menos en lo que

a materia disciplinaria intragrupos respecta307 Y esto no soacutelo en sentido

ldquoteacutecnicordquo308 formal sino sobre todo en sentido material De ahiacute la im-

portancia de conocer esta verdadera fuente del Derecho Parlamentario

que ndasha pesar de su escasa publicidad309 porque no existe ninguna exigen-

cia juriacutedica que obligue a ello310ndash ldquose revela como preciosa no soacutelo por-

que se puede conocer la organizacioacuten del partido o del grupo parlamen-

304 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoTratado de Derecho Parlamentariordquo Editorial Aranza-

di Pamplona 1999 p 313

305 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Revista de Dere-

cho Poliacutetico Ndeg 9 1981 Madrid p 32

306 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoTratadohelliprdquo Op Cit p 312


Luis ldquoIntroduccioacutenhelliprdquo Op Cit p 31

308 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LI

309 La doctrina espantildeola se queja unaacutenimemente por la falta de publicidad de los Estatu-

tos de los partidos poliacuteticos y de los reglamentos internos de los grupos parlamentarios En

este sentido Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 32 Cfr OLI-

VER ARAUJO Joan y CALAFELL FERRAacute Vicente Op Cit p 13 Cfr FLORES GIMEacute-

NEZ Fernando Op Cit p 32 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit

p 173



tario sino porque norma el comportamiento del diputado o del senador

en el ejercicio de su funcioacutenrdquo311

Todo el silencio normativo que hay con respecto a la disciplina de

grupo que va desde la Constitucioacuten hasta los reglamentos de las Caacutema-

ras pasando por la legislacioacuten de partidos312 (cuestioacuten que ya hemos

hecho notar en varias oportunidades) es colmado por las normas disci-

plinarias de los estatutos de los partidos una vez que eacutestas se parlamen-

tarizan en los reglamentos internos de los grupos

Y todo ello es perfectamente constitucional Ni la Constitucioacuten

ni los reglamentos de las Caacutemaras ni la legislacioacuten de partidos313 tienen

por queacute descender a regular en concreto la disciplina intragrupos Basta

que no se contrariacutee ninguna de esas normas y que se extraigan de ellas ndash

como ciertamente ocurrendash los principios del Estado de Derecho que

deben amalgamar tal disciplina para que eacutesta sea desarrollada concreta-

mente mediando una suerte de ldquoreserva estatutariardquo314 por los estatutos

partidistas siendo que eacutestos como normas para la accioacuten de los partidos

poliacuteticos tienden ndashpor vocacioacuten de su propia naturalezandash a parlamentari-

zarse para dar cauce praacutectico a la eficacia de la actividad de los partidos

en el ejercicio de la representacioacuten popular

311 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LXI

312 ldquoLa Ley de Partidos no hace referencia a su potestad disciplinaria por lo que una vez

maacutes son los Estatutos los que pueden regularla con un buen margen de autonomiacutea (hellip) el

silencio de la normativa espantildeola muestra su respeto a la libertad de disposicioacuten de los partidos

en la materiardquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 258)

313 ldquo(hellip) una ley de partidos no puede ser tan reglamentista como para evitar que los Es-

tatutos de los mismos desarrollen su organizacioacuten y funcionamiento conforme al derecho de

asociacioacuten por otra los partidos dejan las claacuteusulas de sus Estatutos lo suficientemente amplias

como para maniobrar con soltura sobre todo en temas clavesrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ

Fernando Op Cit p 86)

314 ldquo(hellip) los partidos tienen una especie de reserva de Estatutos coherente con su derecho

de autodeterminacioacuten reserva que el legislador debe respetar dejando a la autonomiacutea de los

miembros del partido la disposicioacuten de sus propias reglasrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fer-

nando Op Cit p 97)

SEGUNDA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA COMO SISTEMA

JURIacuteDICO SANCIONADOR

CAPIacuteTULO II

FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES

PARLAMENTARIAS

En este capiacutetulo corresponde esbozar las razones que explican la

necesidad de la disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sanciona-

dor Hacerlo supone movernos en tres aacutembitos el teleoloacutegico el filosoacutefi-

co-juriacutedico y el histoacuterico Debemos desentrantildear cuaacutel es el fin al cual se

orienta la disciplina parlamentaria cuaacuteles son los argumentos de fondo

que justifican su existencia y por uacuteltimo coacutemo ha sido su desarrollo a

traveacutes de los siglos que ya cuenta en su haber el Parlamento

Con respecto al primero de los aacutembitos de nuestro anaacutelisis el fin

de la disciplina intracaacutemaras no es otro que el orden parlamentario En

cuanto a la filosofiacutea juriacutedica que anima los fenoacutemenos punitivos intracaacute-

maras el argumento central es el que sigue las Caacutemaras poseen unos

poderes disciplinarios inherentes por cuyo ejercicio preservan sus privilegios

constitucionales Y en cuanto a lo histoacuterico se impone una realidad que

enmarca nuestros propoacutesitos el parlamentarismo ingleacutes es junto a las

tradiciones engendradas por eacuteste el cauce a traveacutes del cual han crecido

tanto la conciencia sobre la importancia del orden parlamentario como la

consolidacioacuten de las praacutecticas punitivas de las Caacutemaras

Asiacute todo cuanto se diraacute de seguida se refiere a la tradicioacuten parla-

mentaria anglosajona Acudir a los oriacutegenes de la disciplina parlamentaria

maacutes allaacute del siglo XVIII soacutelo puede hacerse en el caso del parlamenta-

rismo ingleacutes315 En eacuteste se desarrollaron tanto las ideas de fondo como

las praacutecticas que configuraron la existencia de la disciplina parlamentaria

Ello resulta importante porque aunque sorprenda el parlamentarismo

continental no es apto para dar razoacuten teoacuterica del orden parlamentario ni

315 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit p 23


tampoco de los razonamientos filosoacutefico-juriacutedicos que dan vida a los

sistemas de sanciones internas

Los parlamentos de tierra firme han recibido un producto venido

de la tradicioacuten anglosajona sobre el que no se han suscitado cuestiona-

mientos La disciplina parlamentaria en cuanto a sus fines teleoloacutegicos y

en cuanto a su justificacioacuten ha sido adoptada como un conjunto de

praacutecticas de incontrovertida validez La labor de los juristas continentales

sobre la disciplina parlamentaria se ha orientado en otra direccioacuten tradu-

cirla a esquemas de Derecho Positivo para encuadrarla dentro de los en-

granajes del Estado constitucional

Por eso vista la carencia de anaacutelisis que podriacuteamos llamar pre-

teacutecnicos hemos creiacutedo conveniente dar cuenta de los tres aacutembitos que se-

ntildealamos anteriormente Sin esta tarea seraacute imposible aprehender el senti-

do uacuteltimo de las soluciones teacutecnicas en materia de disciplina parlamenta-

ria en Espantildea asiacute como interpretarlas de acuerdo a su sentido primige-

nio

1 El orden parlamentario como fin de los sistemas sanciona-dores intracaacutemaras

La disciplina parlamentaria es consistancial al orden parlamentario316

Eacuteste es la primera condicioacuten funcional de las asambleas legislativas Todo

cuanto ocurre en las Caacutemaras debe transcurrir en observancia de un or-

den preestablecido Sin orden eacutestas careceriacutean de operatividad No podr-

iacutean cumplir los fines institucionales para los cuales han sido disentildeadas317

316 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 325 para quien ldquoel orden parla-

mentario es la nota central definitoria de la disciplina parlamentariardquo

317 Cfr GARRET Elizabeth y VERMEULE Adrian ldquoInstitutional Design of a Thayerian

Congressrdquo Duke Law Journal Vol 50 2000-2001 pp 1278-1279

FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 151

Se enquistariacutea en ellas el desorden que es en palabras de Posada318 la ma-

yor causa de las corruptelas que vician las asambleas representativas

Una vez creada y reunida cualquier asamblea poliacutetica sobrevienen

las exigencias de orden319 La primera de ellas es el establecimiento de

reglas procedimentales320 La segunda que se constituya una autoridad

(presidente speaker chairman) a la vez que cualesquiera otros oacuterganos que

coadyuven al mantenimiento del orden prescrito por las reglas de proce-

dimiento vicepresidentes secretarios oficiales y demaacutes oacuterganos auxilia-

res

Con respecto a lo primero la literatura claacutesica del Derecho Par-

lamentario ensentildea que las reglas de procedimiento ndashaunque instrumenta-

lesndash son bienes puacuteblicos en siacute mismas321 En el contexto del Parlamento

eso significa que su existencia importa maacutes que su contenido322 Debe

quedar a salvo claro estaacute la supremaciacutea de la Constitucioacuten para lo cual

las Caacutemaras gozan de un amplio margen de discrecionalidad323 Pero lo

fundamental es que dichas normas existan se cumplan den uniformidad

y regularidad a los procedimientos legislativos y no legislativos evitando

318 Cfr POSADA Adolfo ldquoEstudios sobre el reacutegimen parlamentario en Espantildeardquo Madrid

1891 p V

319 Cfr CUSHING Luther ldquoRules of Proceeding and Debate in Deliberative Assembliesrdquo 1914

p2

320 Cfr WILSON OM ldquoA Digest of Parliamentary Lawrdquo Kay amp Brother Philadelphia

1869 p XVII

321 Cfr HATSELL Jhon ldquoPrecedents of proceedings in the House of Commonsrdquo printed by H

Hughs for J Dodsley in Pall-Mall London 1781 pp 164

322 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquos Rules of Order Revised for Deliberative Assembliesrdquo Wild-

side Press 1915 p 14

323 Cfr MASON Paul ldquoMasonrsquos Manual Legislative Procedurerdquo West Publishing Co St

Paul Minnesota 1989 p 6 VERMEULE Adrian ldquoThe Constitutional Law of Congressional Proce-

durerdquo PUBLIC LAW AND LEGAL THEORY WORKING PAPER Ndeg 39 The Law School

University of Chicago Febrero-2003 p 1


asiacute que eacutestos queden sujetos al capricho de quienes gobiernan las Caacutema-

ras324

En lo atinente a la segunda exigencia el orden es la razoacuten de ser

de los oacuterganos de gobierno de las caacutemaras en especial del presidente A

pesar de sus multiformes funciones y potestades el primer deber del pre-

sidente es mantener el orden velar porque las reglas de procedimiento

sean observadas325 Por eso se ha dicho que el auteacutentico rol del presiden-

te es fungir como un procedural arbiter326 Orden es la palabra clave para

entender todo lo que eacuteste hace y todo para lo cual estaacute facultado327 La

experiencia muestra que despueacutes de unos parlamentarios plenamente

concientes de sus derechos y deberes328 la mejor garantiacutea del orden es un

presidente de la Caacutemara con auctoritas y centildeido a las reglas de procedi-

miento329

Ahora bien tanto las reglas de procedimiento como los oacuterganos

de gobierno de las Caacutemaras estaacuten condicionados por el caraacutecter esen-

cialmente plural de los parlamentos Las asambleas legislativas son cuer-

pos conformados por una multitud de sujetos parcializados que repre-

sentan intereses disiacutemiles Si a eso se suma el hecho de que las Caacutemaras

tienen seguacuten la graacutefica expresioacuten de Hatsell caraacutecter tumultuoso330 se en-

324 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo The Riverside Press Cambridge Boston

and New York 1922 p 3

325 Cfr ROBERT Henry M ldquoParliamentary Lawrdquo Reimpresioacuten de la edicioacuten de 1923

por Irvington Publishers New York 1975 p 3

326 BACH Stanley ldquoThe Office of Speaker in Comparative Perspectiverdquo The Journal of Legis-

lative Studies Studies Vol 5 Londres 1999 p 221

327 Cfr CUSHING Luther ldquoRuleshelliprdquo Op Cit p 34

328 Cfr PETYT George ldquoLex Parliamentaria A Treatise of the Law and Custom of the Par-

liaments of Englandrdquo Reimpresioacuten a la Primera edicioacuten publicada en 1690 Garland Publishing

Inc New York amp London 1978 pp A3-A4

329 Cfr MCARTHY Justin ldquoParliamentary Mannersrdquo The North American Review Vol

157 No 445 Diciembre-1893 p 705

330 Cfr HATSELL Jhon Op Cit pp 159


tiende que todo recinto parlamentario sea un espacio propicio para los

enconamientos humanos

Los hombres congregados en nuacutemero elevado son capaces de

desbordar sus sentimientos maacutexime cuando lo que se discute en las

Caacutemaras es materia poliacutetica Estaacuten sujetos a emociones subordinados a

extraviacuteos psicoloacutegicos e influenciados por pasiones que exacerban las

debilidades de la naturaleza humana331 Las reglas de procedimiento dic-

tadas para asegurar el orden parlamentario representan por tanto una

lectura realista de la condicioacuten humana332 Los cuerpos deliberativos son

naturalmente propensos al caos y a la anarquiacutea Tienen naturaleza volaacute-

til333 Sin conduccioacuten y sin la disciplina que imprimen las normas juriacutedi-

cas no les es posible subsistir334

En primer lugar porque se inutilizariacutean funcionalmente Y en se-

gundo lugar acaso lo maacutes grave aunque parezca algo improbable por el

desarrollo del Estado constitucional de nuestros diacuteas335 porque en las

Caacutemaras se podriacutea escenificar una lucha poliacutetica que por estar al margen

331 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 3

332 Cfr REDLICH Josef ldquoThe procedure of the House of Commons a study of its history and

present formrdquo Londres 1908 Vol 1 p 63

333 Cfr MCARTHY Justin Op Cit p 704


335 Decimos que tal atmoacutesfera de violencia parece improbable en el Estado constitucio-

nal de nuestros diacuteas en parte por el caraacutecter feacuterreamente disciplinado de los partidos en la

actualidad Para bien o para mal la disciplina de grupo impacta de manera ambivalente en el

orden de las Caacutemaras Si los partidos en cuanto entidades orgaacutenicas se someten a las reglas de

procedimiento y a la autoridad del Presidente entonces el orden parlamentario estariacutea garanti-

zado Si por el contrario los partidos no se someten a las reglas de procedimiento el orden

parlamentario estariacutea severamente afectado De alliacute que Redlich sentildealara que las reglas de pro-

cedimiento y en especial la disciplina parlamentaria deben ser resistentes a los embates de la

lucha partidista Deben estar confeccionadas de tal modo que la lucha partidista no afecte los

trabajos parlamentario (Cfr REDLICH Josef Op Cit p 69)


del Derecho es propia de la calle336 todo lo cual perjudicariacutea los inter-

eses de la nacioacuten en el sentido de que eacutesta se veriacutea privada de una volun-

tad general que la representara y se concretase en legislacioacuten de cumpli-

miento obligatorio para todos los ciudadanos

Existe una estrecha relacioacuten entre orden parlamentario reglas de

procedimiento y voluntad de las Caacutemaras El juicio o voluntad de un

nuacutemero de personas congregado en un cuerpo legislativo soacutelo puede ser

obtenido a traveacutes del orden que establecen las reglas de procedimiento

Cuanto maacutes numerosa sea una asamblea maacutes apremiante es la necesidad

del cumplimiento de las normas de procedimiento es decir del orden

pues se hace maacutes difiacutecil alcanzar una voluntad unitaria que represente su

querer337 Y soacutelo el iter juriacutedico de las reglas de procedimiento conlleva a

que tal voluntad unitaria sea determinada y revelada de una manera or-

denada338

Es por lo anterior que al principio de este apartado nos referiacutea-

mos al orden parlamentario como la primera condicioacuten funcional de las asam-

bleas legislativas El objeto directo de las reglas de las asambleas deliberati-

vas es gobernar los procedimientos a traveacutes de los cuales se adoptan de-

cisiones339 pues las resoluciones de un oacutergano legislativo siempre requie-

ren la observancia del orden parlamentario O dicho de otro modo la

realizacioacuten de los propoacutesitos constitucionales de una Caacutemara que soacutelo

pueden efectuarse asegurando el querer o voluntad de eacutesta requiere del

orden parlamentario como el contexto existencial que la posibilite

Sobre este particular hay dos factores que deben ser menciona-

dos El primero es la necesidad de asegurar una amplia y adecuada delibe-

racioacuten de la cual emerja la voluntad de la Caacutemara El segundo es la forma

que habitualmente reveste tal voluntad Ambas cosas ndashcalidad de la deli-

336 Cfr JELLINEK Georg ldquoParliamentary Obstructionrdquo Political Science Quarterly Vol

19 No 4 Diciembre-1904 p 585

337 Cfr CUSHING Luther ldquoRuleshelliprdquo Op Cit p9

338 Cfr MASON Paul Op Cit p 3

339 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquoshelliprdquo Op Cit p 15


beracioacuten y concrecioacuten de la voluntad de las Caacutemarasndash guardan estrecha

relacioacuten con el orden parlamentario y son determinantes para la concre-

cioacuten de la representacioacuten poliacutetica340

En cuanto al primero de ellos ya hemos explicado en el capiacutetulo

I cuando nos referimos a la disciplina parlamentaria como ciencia o arte

de la actividad legislativa que una Caacutemara seraacute tanto maacutes sana y vigorosa

cuanto maacutes favorezca el debate entre sus miembros Uacutenicamente a traveacutes

del debate libre y racional se puede descubrir la voluntad de una asam-

blea legislativa La palabra Parlamento tal como la conocemos en la actua-

lidad tiene su origen moderno en la expresioacuten francesa parler le ment341 y

maacutes remotamente en el teacutermino latino medieval parlamentum342 Ambas

expresiones se traducen al castellano como decir lo que estaacute en la mente De

alliacute que el debate parlamentario tenga que ser regulado de tal manera que

cada miembro speaks his mind openly and fearlessly343 debieacutendose procurar

para ello la menor friccioacuten posible entre grupos o facciones344

Sobre esto volveremos maacutes adelante en el capiacutetulo III cuando

tratemos dentro de los subsistemas de la disciplina parlamentaria las

ldquollamadas a la cuestioacuten y al ordenrdquo Por ahora basta decir que el orden

parlamentario tanto en su concepcioacuten primigenia como en la actual

apunta a favorecer el ejercicio de la libertad de debate y a la profundidad

de la deliberacioacuten Todo ello a pesar de la fuerte influencia de la discipli-

na de grupo sobre la actividad de los diputados y senadores y de lo que

se ha denominado el ldquocaraacutecter ritualrdquo 345 de los discursos parlamentarios

de nuestros diacuteas

340 Cfr VERMEULE Adrian Op Cit p 1

341 Cfr PETYT George Op Cit p 1

342 Cfr LUCE Robert ldquoLegislatives Principlesrdquo Houghton Mifflin Company Boston y

Nueva York The Riverside Press Cambridge 1930 p 67

343 Cfr WITTKE Carl ldquoThe History of English Parliamentary Privilegerdquo Da Capo Press

New York 1970 reimpresioacuten de la primera edicioacuten de 1921 p 13

344 Cfr ROBERT Henry M ldquoParliamentaryhelliprdquo Op Cit p 3



Con respecto a la forma que reviste la voluntad de la Caacutemara par-

lamentaria todos los actos emanados del pleno de los oacuterganos de go-

bierno o de los oacuterganos auxiliares deben ser alcanzados a traveacutes del pro-

cedimiento reglamentario establecido al efecto Sin tal requisito seriacutean

invaacutelidos Sin embargo de todos los actos de las Caacutemaras las leyes re-

quieren una consideracioacuten especial Por el rol que eacutestas juegan dentro de

la arquitectura del Estado constitucional y por su importante lugar en el

sistema de fuentes del ordenamiento juriacutedico las leyes son consideradas

el acto parlamentario por excelencia346

Entre todas las potestades de los oacuterganos legislativos la maacutes rele-

vante es la de aprobar leyes the power to pass bills347 De hecho hay quien

sostiene que la caracteriacutestica maacutes importante del parlamentarismo claacutesico

nacido en Inglaterra que ha sido exportado tanto a Ameacuterica como al

continente europeo es el procedure by bill348 Aquiacute radica la maacutexima expre-

sioacuten de la representacioacuten poliacutetica y el referente teleoloacutegico trazado por la

Constitucioacuten a las Caacutemaras349

Lo anterior estaacute relacionado con el orden parlamentario El poder

de aprobar leyes trae de la mano la potestad reglamentaria el rule-making

power350 de la tradicioacuten anglosajona que ha alcanzado su maacuteximo desarro-

llo dentro del Derecho Parlamentario continental Tales poderes regla-

mentarios representan como lo expresoacute Thomas Jefferson el derecho a

346 Asumimos aquiacute la definicioacuten de acto parlamentario propuesta por PEacuteREZ-

SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoEl acto parlamentariordquo en FIGUEROA LARAUDOGOI-

TIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 pp

464 para quien acto parlamentario es ldquola declaracioacuten de voluntad de juicio de conocimiento o

de deseo realizada por el Parlamento por una de sus Caacutemaras o por los oacuterganos de eacutestas en el

ejercicio de una potestad constitucional o reglamentariardquo

347 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo University of

Pennsylvania Law Review Vol 74 1925-1926 p698

348 Cfr REDLICH Josef Op Cit p 5


350 Cfr BACH Stanley ldquoThe Nature of Congressional Rulesrdquo Journal of Law amp Politics Ndeg

725 1988-1989 p 732


establecer el propio orden351 que las constituciones usualmente conce-

den a las Caacutemaras a traveacutes de un fenoacutemeno denominado rules of proceedings

clause352 El objeto de dicho orden no es otro que alinear la actividad de

las Caacutemaras con las funciones que la Constitucioacuten les atribuye lo cual

alcanza su cenit institucional precisamente en la produccioacuten legislativa

Llegados a este punto debemos volver al planteamiento inicial de

este apartado la disciplina parlamentaria es consustancial al orden parlamentario

Es el mecanismo del cual disponen las Caacutemaras para hacer cumplir in-

cluso mediante el uso de la fuerza las exigencias de orden que han sido

establecidas en las reglas de procedimiento y que tienen por norte la ob-

tencioacuten de una voluntad juriacutedica vaacutelida imputable a la Caacutemara como

cuerpo plural y legislativo que satisfaga los mandatos de la Constitucioacuten

Asiacute como las Caacutemaras tienen atribuidas constitucionalmente unas

potestades de actuacioacuten para cuyo cumplimiento cuentan con el poder

de dictar normas reglamentarias tambieacuten deben contar con el poder de

sancionar a los miembros y no miembros que obstaculicen los asuntos

parlamentarios e infrinjan los reglamentos internos

Se trata de un poder concedido o reconocido a la mayoriacutea de los

parlamentos de los regiacutemenes occidentales desde hace siglos De no ser

reconocido los parlamentos seriacutean en expresioacuten del ex Presidente de los

Estados Unidos Teodoro Roosevelt ldquomeras sociedades de debaterdquo353

Por eso como afirmoacute Joseph Story ldquoel poder de crear normas [de las

Caacutemaras] seriacutea nugatorio a menos que estuviera aparejado con el poder

351 Cfr JEFFERSON Thomas ldquoManual of Parliamentary Practicerdquo 1873 Clarck amp May-

nard Publishers New York 1873 p V del prefacio

352 Cfr VERMEULE Adrian Op Cit p 4 En el caso espantildeol tal claacuteusula se halla en el

artiacuteculo 721 CE que dispone que las Caacutemaras establecen sus propios reglamentos aprueban

autoacutenomamente sus presupuestos y regulan el estatuto de se personal

353 Cfr PIOUS Richard ldquoCongressional Powerrdquo en ldquoProceedings of the Academy of Political

Sciencerdquo Vol 34 No 2 ldquoThe Power to Govern Assessing Reform in the United Statesrdquo 1981 p 51


de castigar comportamientos desordenados o desobediencias a dichas

normasrdquo354

Negar poderes disciplinarios a los parlamentos equivale a negarles

a estos cuerpos el instrumental coercitivo que en uacuteltima instancia les

permite asegurar su marcha interior y consecuencialmente ocupar el

lugar central que les corresponde dentro de la arquitectura estatal Sin

tales poderes los parlamentos estariacutean en una suerte de capitis diminutio

constitucional No se podriacutean tratar los asuntos nacionales con decencia

y orden355 Mucho menos se podriacutean sostener los sistemas democraacuteticos

a los cuales sirven de columna ni ninguno de sus multiformes retos ac-

tuales356

Los disciplinarios son poderes que como veremos en el subapar-

tado siguiente guardan estrecha relacioacuten con la existencia honorable de

las Caacutemaras357 y a la postre con la vigencia del orden constitucional Alliacute

estriban tanto su necesidad como su valor En las democracias parlamen-

tarias de nuestros diacuteas el crecimiento del orden en los parlamentos es

reflejo del crecimiento de la Constitucioacuten y viceversa358

Por eso aunque su vigencia estaacute limitada al interior de las Caacutema-

ras las potestades disciplinarias de los parlamentos juegan un rol funda-

mental en el todo que es el orden constitucional359 Sostienen el funcio-

354 Cfr STORY Joseph ldquoCommentaries on the Constitution of the United Statesrdquo 1833

epiacutegrafe Ndeg 835 p 298

355 Cfr STORY Joseph Op Cit p 298

356 Cfr ZIEGLER Katja BARANGER Denis BRADLEY Anthony W ldquoConstitutio-

nalism and the Role of Parliamentsrdquo Oxford and Portland Oregon 2007 p 2

357 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLey Parlamentaria Americana elementos de la ley y praacutecti-

ca de las asambleas legislativas en los Estados Unidos de Ameacutericardquo traduccioacuten de Nicolaacutes Antonio

Calvo Buenos Aires 1886-1887 p 278

358 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXVI

359 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquos Privileged Few Legislative Privileged and Democratic

Norms in the British and American Constitutionsrdquo Yale University Press New Haven amp London

2007 p 207


namiento apropiado del gobierno representativo360 Condicionan el des-

empentildeo de los oacuterganos legislativos tanto en sus relaciones con los demaacutes

poderes del Estado como en la incidencia de eacutestos ndasha traveacutes de las leyesndash

sobre la conducta de los ciudadanos

De este modo la disciplina parlamentaria no debe al igual que

ninguna de las demaacutes reglas de procedimiento ser considerada ni mucho

menos como una posibilidad de atrincheramiento361 de los oacuterganos le-

gislativos sino como un factor clave en el desarrollo de las relaciones

interinstitucionales dentro del Estado y de este uacuteltimo con los ciudada-

nos

2 Justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias

En el aparatado anterior se expuso la necesidad de mantener el

orden parlamentario Ello equivale en cierta forma a hablar de la nece-

sidad de los poderes disciplinarios de los parlamentos Ahora correspon-

de explorar los fundamentos que justifican la existencia de tales poderes

Antes de hacerlo sin embargo debe realizarse una advertencia

Hoy en diacutea los poderes disciplinarios son incuestionablemente reconoci-

dos a las asambleas poliacuteticas Pero eso no ha sido fruto de especulaciones

dogmaacuteticas A ello se ha llegado de manera empiacuterica como fruto de una

sabiduriacutea praacutectica que durante mucho tiempo no fue influenciable por

especulaciones juriacutedicas ni de ciencia poliacutetica362 Es la experiencia de los

360 Cfr KRUGMAN RAY Laura ldquoDiscipline Through Delegation Solving the House Clean-

ingrdquo University of Pittsburgh Law Review Vol 55 1994 p 439

361 La idea es tomada de POSNER Eric A y VERMEULE Adrian ldquoLegislative En-

trenchment A Reappraisalrdquo The Yale Law Journal Vol 111 2002 p 1674 quienes critican que

cualesquiera de los privilegios de las Caacutemaras sean utilizados para aislar al Congreso de los

demaacutes poderes puacuteblicos del Estado

362 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXX Quizaacute la prueba maacutes interesante de lo ante-

rior estaacute en el Manual of Parliamentary Practice de Jefferson Eacuteste sigue siendo la fuente funda-

mental de la praacutectica legislativa decorosa del Senado de los Estados Unidos de Ameacuterica (Cfr


siglos la praacutectica misma la que ha hecho posible el nacimiento creci-

miento y consolidacioacuten de los poderes disciplinarios del Parlamento

Existe un arsenal de usos precedentes y costumbres que han cua-

jado a traveacutes de cientos de antildeos y que se han convertido en los princi-

pios que orientan la accioacuten punitiva de las Caacutemaras Pero no fue sino

hasta el siglo XIX cuando con la publicacioacuten del Treatise on the Law Privi-

leges Proceedings and Usage of Parliament363 de Sir Erskine May esos princi-

pios comenzaron a ser tratados bajo categoriacuteas dogmaacuteticas daacutendose lu-

gar a elaboraciones teoacutericas sobre los poderes disciplinarios de las Caacutema-

ras legislativas

Asiacute las ideas que seraacuten desarrolladas a continuacioacuten son funda-

mentalmente argumentos de sentido comuacuten El Derecho Parlamentario

es loacutegico y sencillo364 Y los poderes disciplinarios tambieacuten lo son Los

principios que informan tanto su ejercicio praacutectico como su fundamen-

tacioacuten teoacuterica no pueden ser considerados reglas riacutegidas ni detalladas

Mucho menos realidades meramente teacutecnicas

Esta uacuteltima apreciacioacuten resulta importante para quienes nos mo-

vemos en el Derecho Parlamentario continental Para un jurista no per-

teneciente a la tradicioacuten del common law el ejercicio de los poderes disci-

plinarios de las Caacutemaras de acuerdo a los paradigmas anglosajones puede

MULVIHILL Mary Op Cit p 1-2) Tal libro surgioacute como deciacuteamos antes de la praacutectica

parlamentaria misma no de ejercicios teoacutericos Fue escrito en 1797 cuando a Jefferson le co-

rrespondioacute ser Vicepresidente de la Unioacuten y en tal caraacutecter Presidente del Senado (1797-

1801)

363 Nosotros hemos utilizado la decimosexta edicioacuten cuyos datos completos son los si-

guientes MAY Erskine ldquoThe Law Privileges Proceedings and Usage of Parliamentrdquo Decimosexta

Edicioacuten Butterworth amp Co Londres 1957 Sin embargo la primera edicioacuten vio la luz 1844 en

Londres bajo el tiacutetulo A Treatise upon the Law Privileges Proceedings and Usage of Parliament Desde

entonces este libro puede ser considerado como la maacutes autorizada referencia sobre la teoriacutea

general del Derecho Parlamentario

364 Cfr MASON Paul Op Cit p XI


resultar una realidad no encuadrable juriacutedicamente365 acaso una teacutecnica

violatoria de los principios penales elementales que seguacuten nuestros es-

quemas de derecho positivo rigen la relacioacuten entre los ciudadanos y los

oacuterganos estatales que ostentan poderes punitivos366

Lo anterior supone un problema de entidad real Representa una

vicisitud dentro del Derecho Parlamentario continental De hecho el de

la articulacioacuten teacutecnica de los poderes punitivos de las Caacutemaras con el

texto de la Constitucioacuten puede ser considerado como el problema central

de la disciplina parlamentaria en los paiacuteses de tradicioacuten no anglosajona

De ello nos ocuparemos maacutes adelante en el proacuteximo capiacutetulo cuando

abordemos el concepto de disciplina parlamentaria con especial eacutenfasis en la potes-

tad sancionadora que la fundamenta Alliacute trataremos los rasgos definitorios de

su fisonomiacutea Daremos cuenta de las caracteriacutesticas que la asemejan o

diferencian tanto del Derecho Administrativo sancionador como del De-

recho Penal Seraacute un anaacutelisis estrictamente teacutecnico que tendraacute como fin

mostrar la sujecioacuten de los poderes punitivos de las Caacutemaras a los princi-

pios constitucionales de la legalidad penal que rigen en un Estado de De-

recho de corte continental

Por ahora trataremos la justificacioacuten principial que se ha dado a los

poderes disciplinarios de las Caacutemaras en la tradicioacuten anglosajona lo cual

resulta de intereacutes porque en dicha justificacioacuten se halla el germen de la

configuracioacuten continental de la disciplina parlamentaria Sin ella no podr-

iacuteamos comprender la razoacuten de ser de las soluciones parlamentario-

disciplinarias en nuestras Caacutemaras

Para hacerlo conviene comenzar con una cita de Thomas Jeffer-

son que sintetiza todos los argumentos con los cuales se justifica el poder

disciplinario de las Caacutemaras y sirve de marco de referencia para tratar

cada uno de esos argumentos individualmente

365 Cfr MCGRATH Peter ldquoLa defensa de los valores morales parlamentarios en los parlamentos

del Reino Unido y de Escociardquo ldquoDerecho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de Derecho Parla-

mentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p 181

366 Cfr GOLDFARB Ronald ldquoThe History of the Contempt Powerrdquo Washington University

Law Quarterly Vol 1961 Ndeg 1 Febrero-1961 p 2


Debatiendo la legalidad de este orden [la disciplina parlamenta-ria] se ha insistido para apoyarlo que cada hombre por la ley de la naturaleza y cada cuerpo de hombres posee el derecho a la legiacutetima defensa que todos los funcionarios puacuteblicos estaacuten esencialmente investidos con el poder de autopreservacioacuten que todos los funcionarios puacuteblicos estaacuten esencialmente inves-tidos del inherente derecho de realizar todos los actos necesa-rios para mantenerse a siacute mismos en condiciones de ejecutar los encargos que se les han confiado [la Constitucioacuten] que en cualquier momento que los poderes [legislativos] son dados los medios para ejecutarlos son dados por necesidad impliacutecita que asiacute como nosotros vemos al Parlamento britaacutenico ejercitar el derecho de castigar ldquocontemptsrdquo367 todas las Legislaturas de los Estados ejercen el mismo poder y cada Corte hace lo mis-mo que si nosotros no lo tenemos [el poder de castigar] esta-mos a merced de cualquier intruso que pueda entrar por nues-tras puertas o galeriacuteas y por medio de ruido y tumultos hacer el procedimiento de los asuntos [legislativos] impracticable que si nuestra tranquilidad estaacute perpetuamente perturbada por la di-famacioacuten de la prensa no seraacute posible ejercer nuestras funcio-nes con el requerido sosiego y deliberacioacuten y que nosotros ne-cesitamos tener por tanto el derecho de castigar a esos per-turbadores de nuestra paz y procedimientos 368

367 Es difiacutecil traducir la palabra ldquocontemptrdquo Acaso conceptualmente se la puede traducir

como menosprecio a la autoridad o desacato a la autoridad en este caso a la autoridad del Parlamento

o de sus oacuterganos de gobierno Eacuteste es un concepto clave sobre el cual volveremos maacutes adelan-

te Bajo esa foacutermula (contempt) o bajo la expresioacuten breach of privilege (violacioacuten de privilegio) se

refieren en la tradicioacuten parlamentaria anglosajona las conductas de los miembros de las Caacutema-

ras o de terceros ajenos al Parlamento que son punibles a traveacutes del ejercicio de los poderes

disciplinarios

368 Cfr JEFFERSON Thomas Op Cit pp 55-56 El texto original en ingleacutes es el si-

guiente ldquoIn debating the legality of this order it was insisted in support of it that every man by the law of

nature and every body of men possesses the right of self-defence that all public functionaries are essentially

invested with the powers of self-preservation that they have an inherent right to do all acts necessary to keep

themselves in a condition to discharge the trusts confided to them that whenever authorities are given the means

of carrying them into execution are given by necessary implication that thus we see the British Parliament

exercise the right of punishing contempts all the State Legislatures exercise the same power and every court does


Como se lee los argumentos para justificar los poderes disciplina-

rios son baacutesicamente tres (i) el caraacutecter inherente de los mismos (ii) su

funcioacuten de autopreservacioacuten y finalmente (iii) la relacioacuten de tales pode-

res con los privilegios de los cuales estaacuten constitucionalmente provistas

las Caacutemaras legislativas Son tres grupos de argumentos relacionados que

en nada se encuentran contrapuestos el uno de los otros Todo lo contra-

rio se complementan se implican y en su conjunto configuran los sis-

temas sancionadores de la institucioacuten parlamentaria

21 El caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios

La literatura juriacutedica anglosajona de Derecho Parlamentario se

congrega unaacutenimemente en torno a la teoriacutea de los poderes disciplinarios

inherentes Incluso la maacutes humilde asamblea de hombres ndashdice Storyndash estaacute

en posesioacuten de estos poderes por lo que resulta absurdo privar a los re-

presentantes de la nacioacuten de los mismos369 Se entiende que la capacidad

de castigar pertenece a la idea misma de Legislatura370 Es un poder de

naturaleza auxiliar371 basado en el sentido comuacuten372 que se subordina a

los poderes legislativos asignados por la Constitucioacuten Alliacute en donde hay

una potestad legislativa se halla tambieacuten un poder disciplinario impliacuteci-

the same that if we have it not we sit at the mercy of every intruder who may enter our doors or gallery and by

noise and tumult render proceeding in business impracticable that if our tranquillity is to be perpetually dis-

turbed by newspaper defamation it will not be possible to exercise our functions with the requisite coolness and

deliberation and that we must therefore have a power to punish these disturbers of our peace and proceedingsrdquo


370 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 212

371 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo Op Cit

p699

372 Cfr HINDS Asher C ldquoHinds Precedentsof the House of Representatives of the United

Statesrdquo Washington Government Printing Office 1907 Vol 2 epiacutegrafe Ndeg 1264 p 817


to373 Por eso se considera que su juridicidad es connatural y no requiere

mayor argumentacioacuten374

Tal caraacutecter inherente hace que la existencia de los poderes disci-

plinarios no dependa de su reconocimiento constitucional La idea de

fondo es que aunque tienen que encuadrarse en el ordenamiento consti-

tucional y forman parte de eacuteste los poderes disciplinarios no deben su

entidad a la Constitucioacuten Incorporarlos al Texto Fundamental se consi-

dera en cierto modo algo redundante375 Pueden existir ndashy de hecho

existenndash en medio de silencios constitucionales

En Inglaterra por ejemplo no hay ninguna concesioacuten constitu-

cional ni legal al respecto376 Y sin embargo el Parlamento los ejerce ple-

namente desde aproximadamente el siglo XVI En los Estados Unidos

por el contrario son expresamente reconocidos por la Constitucioacuten377

Ambas Caacutemaras del Congreso se apoyan en ellos para proteger su digni-

dad e integridad378

Todo Parlamento es como hemos sentildealado antes un cuacutemulo de

individuos un cuerpo de personas agregadas De acuerdo a esa condi-

cioacuten sus miembros tienen derechos y deberes que han de ser respetados

en todo momento Pero como ocurre en toda comunidad humana los

derechos individuales pueden ser limitados si el bien del todo asiacute lo re-


p691

374 Cfr GOLDFARB Ronald Op Cit p 2


376 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (II)rdquo University of


377 Cfr Constitucioacuten de los Estados Unidos de Ameacuterica artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 claacuteusula

2da ldquoCada Caacutemara podraacute determinar las reglas se sus procedimientos castigar a sus miembros

por comportamientos desordenados y con la concurrencia de dos tercios expulsar alguacuten

miembrordquo

378 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressional Misconductrdquo Nova Science Publishers New

York 2009 p 3


quiere El ejercicio de los derechos de los parlamentarios no debe opo-

nerse a los intereses del todo que son las Caacutemaras379 La libertad de ex-

presioacuten y de debate por ejemplo son derechos de los parlamentarios

Pero todo aqueacutel que habla en una Caacutemara estaacute sujeto a la autoridad y

censura de dicha Caacutemara de modo que si eacutesta encuentra ofensas u

obstaacuteculos a sus deliberaciones debe castigarlas380 Y para hacerlo existen

las normas disciplinarias cuyo objeto es constrentildeir el comportamiento

desordenado de los miembros381

Pero la autoridad disciplinaria no se limita a los miembros del

Parlamento Se extiende a todo aquel que interrumpa la marcha de los

asuntos legislativos Eso quiere decir que los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras tienen el poder de sancionar a terceros que se relacionen con

ellas Lo anterior no obsta sin embargo para que se siga afirmando el

caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios Inherencia no significa

potestad sobre miembros o dependientes Quiere decir capacidad de cas-

tigo sobre todo aqueacutel que afecte la autoridad y reputacioacuten del Parlamen-

to382 Por eso los poderes disciplinarios sobre terceros ajenos al Parla-

mento tambieacuten son inherentes connaturales383

Las potestades disciplinarias sobre miembros y no miembros son

en la praacutectica claacutesica del parlamentarismo anglosajoacuten ilimitadas Suponen

una absoluta discrecionalidad disciplinaria384 cuyo signo maacutes caracteriacutesti-

co es la sumariedad385 No existe una lista precisa de normas o descripcio-

379 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquoshelliprdquo Op Cit pp 13-14


381 Cfr BACH Stanley ldquoThe Naturehelliprdquo Op Cit p 725

382 Cfr WITTKE Carl Op Cit p 49

383 Cfr CHAFETZ Josh ldquoExecutive Branch Contempt of Congressrdquo The University of Chi-

cago Law Review Ndeg 76 2009 p 1143

384 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris ldquoArticle I Section 5 Congressacutes

Power to Expel-An Exercise of Self-restraintrdquo Syracuse Law Review Vol 29 1978 p 1107

385 Cfr HINDS Asher C Op Cit p 817


nes de las conductas punibles ni de sus correspondientes sanciones386

Tanto lo que pueda ser considerado como un comportamiento desorde-

nado como el modo en que se estime que eacuteste deber ser castigado son

elementos que no estaacuten establecidos por ninguna autoridad ni por

ninguacuten instrumento legal387 Dependen como veremos maacutes adelante al

tratar la relacioacuten entre las potestades disciplinarias y los privilegios par-

lamentarios de una interpretacioacuten constitucional hecha por las Caacutemaras

en cada caso concreto la cual vale decir puede ser muy amplia388

Asiacute la autoridad del Parlamento sobre las materias y personas

sometidas a su jurisdiccioacuten es enteramente ilimitada y discrecional389 Se

trata de poderes punitivos dotados de desenfrenada discrecionalidad390 En la

concepcioacuten originaria de la disciplina parlamentaria no hay ninguacuten cons-

trentildeimiento sustantivo ndashmaterialndash al ejercicio de los poderes punitivos de

las Caacutemaras391 Los que existen son de naturaleza procedimental ndash

formalndash como por ejemplo la necesidad de alcanzar dos tercios de los

votos de la Caacutemara o el respeto del derecho de previa audiencia del in-

fractor

Tradicionalmente se ha podido sancionar a miembros por las maacutes

variadas razones392 (i) violaciones del derecho comuacuten incluyendo deli-

tos (ii) violacioacuten de las reglas de procedimiento o (iii) por cualquier

conducta que la Caacutemara encuentre que refleja descreacutedito sobre la institu-

cioacuten de modo que se puede castigar a un miembro sin que se haya pro-

386 Cfr MASKELL Jack ldquoExpulsion Censure Reprimand and Fine Legislative Discipline in

the House of Representativesrdquo Report for Congress Congressional Research Service Enero-2005

p 2


388 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris Op Cit p 1098

389 Cfr MAY Erskine Op Cit p 28

390 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressionalhelliprdquo Op Cit p VII


392 Cfr MASKELL Jack ldquoExpulsionhelliprdquo Op Cit p I


ducido ninguna violacioacuten de regla o norma Basta con que la Caacutemara

estime que existe el riesgo del descreacutedito de siacute misma

Igualmente en liacuteneas generales se ha podido sancionar a no

miembros por393 (i) alguna interferencia inadmisible sobre un miembro

o la Caacutemara o ataques a eacutestos (ii) negacioacuten a cooperar394 con la Caacutemara

y finalmente (iii) intentos de soborno a un miembro o demaacutes funciona-

rios de la Caacutemara

Con respecto a los modos de castigar eacutestos son muy variados El

espectro comprende desde multas hasta el procesamiento penal395 pa-

sando por la reprensioacuten o la amonestacioacuten verbal396 Cuando se trata de

violaciones del orden parlamentario por parte de miembros se suman

como medios de castigo la suspensioacuten total o parcial de los derechos y la

expulsioacuten que es la maacutes severa de las sanciones

La diferencia fundamental entre el castigo a miembros y no

miembros estaacute en el alcance de los actos punibles en el parlamentarismo

anglosajoacuten claacutesico a los miembros se los puede castigar por conductas

privadas en virtud de razones eacuteticas mientras que a los no miembros


394 Rehusar cumplir los requerimientos de cooperacioacuten de una Caacutemara parlamentaria

constituye un especial tipo de ofensa o de desorden que tradicionalmente ha sido conocido

como contructive contempt Cuando ocurre los oacuterganos parlamentarios deben activar sus meca-

nismos sancionadores pues se considera que la resistencia a la cooperacioacuten vulnera de manera

flagrante el funcionamiento constitucional de las Caacutemaras Los poderes disciplinarios por cons-

tructive contempt nacieron en Inglaterra en donde los tribunales podiacutean castigar a testigos o terce-

ros que se negasen a cooperar con los procedimientos judiciales Luego esta clase de poderes

fue emulada por las Caacutemaras consideraacutendolas un elemento esencial para el buen funciona-

miento de los procedimientos parlamentarios Para una mayor profundizacioacuten de estas ideas

Cfr LASKI Harold J ldquoProcedure for Constructive Contempt in Englandrdquo Harvard Law Review

Vol 41 No 8 Junio-1928 pp 1031-1043

395 Esto en el caso concreto del Parlamento ingleacutes el cual ejerce una jurisdiccioacuten penal

para sancionar a sus miembros



soacutelo se les puede sancionar por conductas de relevancia puacuteblica es decir

aquellas que dantildean directamente a la institucioacuten parlamentaria397

Como se observa los poderes disciplinarios son suficientemente

amplios como para pensar que su ejercicio deriva inexorablemente en

arbitrariedad Sin embargo no puede decirse que las potestades discipli-

narias de las Caacutemaras representen una licencia para la arbitrariedad

El poder inherente de castigar a miembros y no miembros que

tienen las Caacutemaras opera en el contexto de una suerte de cultura institu-

cional una especie de dique eacutetico que acota su ejercicio Nos referimos a

la conciencia de self-restrain que reina en las Caacutemaras parlamentarias de

corte anglosajoacuten398 Eacutesta es el maacutes poderoso elemento que preside el

ejercicio de los poderes punitivos y refrena los eventuales excesos que

puedan conducir a arbitrariedades

La mayoriacutea de los autores coinciden en que en virtud del self-

restrain las Caacutemaras usualmente castigan a sus miembros comedidamen-

te399 Tambieacuten coinciden en que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

estilan apelar a los recursos disciplinarios como medidas extremas luego

de haber intentado disuadir a los infractores del orden parlamentario a

traveacutes de mecanismos como la solicitud de excusas yo de aclaratorias

etc400

En lo que respecta a la maacutes grave de las sanciones esto es a la

expulsioacuten son maacutes bien pocos los parlamentarios que resultan expulsa-

dos El poder de expulsar es raramente utilizado401 Ademaacutes aunque las

Caacutemaras como ya hemos sentildealado pueden expulsar a miembros por

hechos acaecidos o cometidos fuera de ellas la mayoriacutea de las expulsio-







nes suelen guardar relacioacuten con el cumplimiento de sus deberes oficia-

les402

Y con respecto a otro tipo de sanciones maacutes leves como por

ejemplo las causadas por las llamadas a la cuestioacuten y al orden eacutestas se

han utilizado con bastante sentido comuacuten Se las ha empleado para ase-

gurar la deliberacioacuten efectiva en el debate pero sin imprimirle a eacuteste un

caraacutecter excesivamente riguroso lo cual siempre trae consigo el riesgo de

potenciar los problemas de orden porque crea un exceso de rigidez en un

aacutembito que es naturalmente flexible las Caacutemaras403

22 Derecho a la autopreservacioacuten de las Caacutemaras y poderes disci-plinarios

Las potestades punitivas son un instrumental disentildeado no tanto

para castigar a los parlamentarios como para proteger la integridad insti-

tucional del Parlamento404 Los cuerpos legislativos tienen como se vio

antes con Jefferson el poder de protegerse a siacute mismos405 el derecho de

preservar su existencia406 Cuando una caacutemara castiga a un miembro o a

un tercero no lo hace con el objeto de cumplir el ordenamiento penal

sino porque aspira a asegurar la buena marcha de sus procedimientos407

En el caso concreto de la expulsioacuten de miembros por ejemplo se persi-

gue que eacutestos cesen en el ejercicio de las funciones legislativas dentro de

las Caacutemaras pues se los considera indignos de la condicioacuten de parlamen-





406 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLeyhelliprdquo Op Cit p 241

407 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (II)rdquo Op Cit

p784


tario408 La expulsioacuten no tiene otro objeto que preservar la pureza de los

elementos que componen el Parlamento409

Asiacute el caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios ha sido tra-

dicionalmente justificado como una necesidad existencial410 Ello supone

que las Caacutemaras cuenten con medios suficientes para su autopreserva-

cioacuten institucional (ground necessity of self-protection)411 y para su autopreserva-

cioacuten funcional (legislative necessity of self-protection)412 Y tales medios se iden-

tifican baacutesicamente con los poderes disciplinarios ejercidos por los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras La autopreservacioacuten institucional

guarda relacioacuten con la honorabilidad de los parlamentos con su imagen

con su prestigio La autopreservacioacuten funcional por su parte tiene que

ver con el cumplimiento de las funciones parlamentarias especialmente

la legislativa

Ambas cosas ndashlo institucional y lo funcionalndash estaacuten intriacutenseca-

mente relacionadas Cuando una Caacutemara mantiene su honorabilidad

cuando triunfan en ella los modos del decoro413 se coloca en posicioacuten de

dar mejor cumplimiento a sus funciones constitucionales Es maacutes eficaz

en cuanto cuerpo legislativo De igual modo cuando una Caacutemara fun-

ciona interiormente de acuerdo a estaacutendares que le permiten cumplir sus

roles funcionales se vigoriza en lo institucional Su honorabilidad y res-

petabilidad se acrecientan frente a la opinioacuten puacuteblica y frente a los demaacutes

poderes del Estado



410 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLey helliprdquo Op Cit p 242


p780


413 Cfr MULVIHILL Mary ldquoDecorum in House Debaterdquo Report for Congress Congres-

sional Research Service Octubre-1999 p 1


Poseer facultades disciplinarias inherentes conlleva ademaacutes que

tanto la autopreservacioacuten institucional como la autopreservacioacuten funcio-

nal ocurran ante tres grupos de sujetos (i) frente a los miembros de las

Caacutemaras de modo que el intereacutes del cuerpo legislativo tenga primaciacutea

sobre los intereses parciales de los parlamentarios individuales o de las

fracciones (ii) frente a los ciudadanos los cuales deben respetar la auto-

ridad de las Caacutemaras en todo momento y someterse a sus mandatos de

cooperacioacuten cuando eacutesta sea requerida y en uacuteltimo lugar pero no menos

importante (iii) frente a los demaacutes poderes del Estado cuyo objeto no es

otro que procurar que todo cuanto se realice en las Caacutemaras ocurra en el

marco de la autonomiacutea parlamentaria

Que una Caacutemara se preserve frente a los desoacuterdenes o intereses

solapados de sus miembros es absolutamente necesario a efectos de que

se adopten las decisiones de acuerdo a la voluntad de la mayoriacutea Que se

preserve frente a los ciudadanos significa que se mantenga cara a la opi-

nioacuten puacuteblica la legitimidad necesaria para sostener la democracia parla-

mentaria Y que se preserve frente a los demaacutes poderes del Estado com-

porta la interdiccioacuten del riesgo de intromisiones ilegiacutetimas en la esfera de

autoridad del Parlamento

De este modo a la vista de lo anterior puede concluirse que

cuando los poderes disciplinarios preservan lo institucional y lo funcional

en una Caacutemara legislativa se convierten en elementos que salvaguardan

la supremaciacutea de la institucioacuten parlamentaria dentro del ordenamiento

constitucional su centralidad

23 Poderes disciplinarios y privilegios parlamentarios

Por privilegios parlamentarios se entiende la suma de los peculia-

res derechos de los cuales disfrutan las Caacutemaras y sus miembros414 Se

trata de realidades juriacutedicas plenamente eficaces en el seno del Parlamen-

to pero que no son creadas por la voluntad de las Caacutemaras pues proce-



den directamente del ordenamiento constitucional415 Entre ellos los

principales son freedom of speech (inviolabilidad) freedom from arrest or molesta-

tion (inmunidad) y punishment by contempt (disciplina parlamentaria) A

eacutestos se los considera los elementos maacutes definitorios del estatus poliacutetico

y juriacutedico de los miembros del Parlamento416 Su finalidad no es otra que

facilitar el cumplimiento de los deberes legislativos de los miembros y de

las funciones constitucionales de las Caacutemaras417 Por eso aunque los pri-

vilegios puedan ejercerse de manera individual se los considera atribui-

dos a la Caacutemara en cuanto cuerpo corporativo y colegiado no a los

miembros singulares418

Cada uno de estos privilegios tiene naturaleza auxiliar Son me-

dios no fines en siacute mismos Pero el tercero el punishment by contempt tiene

un especial caraacutecter instrumental Es como se reconoce en la literatura

parlamentaria anglosajona the keystone of parliamentary privilege419 Su razoacuten

de ser es salvaguardar a los dos primeros (freedom of speech y freedom from

arrest or molestation) Por ellos existe A ellos se subordina

Asiacute en la tradicioacuten anglosajona la disciplina parlamentaria tiene

rango de privilegio constitucional No es soacutelo una posibilidad juriacutedica

desarrollada en segundo grado por las Caacutemaras en virtud del ejercicio de

la autonomiacutea reglamentaria como ocurre en la mayoriacutea de los paiacuteses de

la tradicioacuten continental Se trata de que el Parlamento goza del privilegio

de defenderse a siacute mismo y por siacute mismo sin la intervencioacuten u accioacuten de

415 Cfr WADE ECS y PHILLIPS G Godfrey ldquoConstitutional Law an Outline of the

Law and Practice of the Constitution Including Central and Local Government and the Constitutional Rela-

tions of the British Commonwealthrdquo 6ta Edicioacuten Longmans Green amp Co Londres 1962 p 149

416 Cfr FIELD John ldquoThe Story of Parliament in the Palace of Westminsterrdquo Politicoacutes

James amp James Publishers Londres 2002 p 75


418 Al respecto veacutease en especial BRADSHAW Kenneth y PRING David ldquoParliament

amp Congressrdquo Constable London 1972 pp 93 y ss

419 Cfr BLACKBURN Robert y KENNON Andrew ldquoParliament functions practice and

procesuresrdquo Sweet amp Maxwell Londres 2003 p 134


otros poderes del Estado Cuenta con el punishment by contempt como un

arma defensiva420 como el medio necesario para reaccionar aacutegilmente

ante la violacioacuten de sus propios privilegios421

Ninguacuten Parlamento puede ver afectado el ejercicio de sus privile-

gios Eacutestos son de orden puacuteblico Tienen caraacutecter indisponible Una

Caacutemara no podriacutea por ejemplo renunciar a ellos Eso equivaldriacutea a re-

nunciar a su soberaniacutea y a sus funciones constitucionales422 Mucho me-

nos pueden verse afectados por los miembros del Parlamento por los

ciudadanos o por representantes de los demaacutes poderes puacuteblicos Si eso

ocurriese si los privilegios fueren dantildeados o perturbados el Parlamento

tiene el derecho-deber de activar sus potestades disciplinarias para pre-

servar su integridad institucional lo cual resulta un imperativo de orden

constitucional

Cuando los privilegios de las Caacutemaras o de sus miembros son vio-

lados se constituye una ofensa denominada ldquoviolacioacuten de privilegiordquo (bre-

ach of privilege) o ldquodesacatordquo (contempt)423 la cual debe ser penada uacutenica y

exclusivamente bajo la ley del Parlamento (lex parliamenti)

En este sentido el breach of privilege o contempt puede ser definido

como aquel subconjunto de desacatos en el cual un privilegio especiacutefico

de las Caacutemaras es atacado o infringido424 O de otro modo tambieacuten se lo

ha conceptualizado como un acto de irrespeto o desobediencia a un

420 Cfr SHULL Charles ldquoLegislative Contempt An Auxiliary Power of Congressrdquo Temple

Law Quarterly Vol 8 1933-1934 p 198

421 Cfr ROSENBERG Morton y TATELMAN Todd B ldquoCongressrsquos Contempt Power

Law History Practice and Procedurerdquo Report for Congress Congressional Research Service Ab-

ril-2008 p 1

422 Cfr WADE William y FORSYTH Christopher ldquoAdministrative Lawrdquo Seacuteptima Edi-

cioacuten Clarendon Press Oxford 1994 p 30

423 Ambas terminologiacuteas son equivalentes Significan la misma realidad Quizaacute lo uacutenico

que variacutea es su uso En Inglaterra son utilizadas ambos teacuterminos En los Estados Unidos se

emplea preeminentemente la palabra contempt



cuerpo oficialmente revestido por la Constitucioacuten con poderes legislati-

vos425 o como una interferencia contumaz con el orden de los procedi-

mientos de una Caacutemara parlamentaria426

Como resulta obvio la violacioacuten de privilegios es una ofensa

puacuteblica Afecta tanto al orden constitucional como a toda la poblacioacuten

Pero es una especial forma de ofensa puacuteblica Es un atentado en contra

de la dignidad de las Caacutemaras un desafiacuteo a su autoridad427 Tiene como

deciacuteamos antes relevancia puacuteblica para las Caacutemaras Por eso cuando

ocurre un breach of privilege o contempt los oacuterganos parlamentarios revesti-

dos de poderes disciplinarios tienen un directo y vital intereacutes en virtud

del cual castigar Se da lugar a un derecho de defensa con caraacutecter exclu-

sivo y excluyente soacutelo el Parlamento y uacutenicamente el Parlamento debe

castigar estas ofensas428 Ninguacuten miembro del Parlamento ni ninguna

persona que atente en contra de eacuteste puede ser castigado por ninguna

autoridad distinta a la Caacutemara a la cual pertenece o a la cual ofende429

En cuanto a los liacutemites para castigar por breach of privilege o con-

tempt eacutestos tienen caraacutecter difuso o expandido Los privilegios parlamen-

tarios son amplios e indeterminados Seguacuten la clariacutesima expresioacuten de

Blackstone el primer privilegio del Parlamento es que sus privilegios

esteacuten completamente indeterminados frente a todos menos frente al

Parlamento mismo430

425 Cfr BACON Donald C DAVIDSON Roger H y KELLER MORTON ldquoThe En-

cyclopedia of the United States Congressrdquo Simon amp Schuster tomo II 1995 569


427 Tomamos la idea anaacutelogamente de los poderes disciplinarios de los tribunales de

justicia Al respecto Cfr LARREMORE Wilbur ldquoConstitutional Regulation of Contempt of Courtrdquo

Harvard Law Review Vol 13 Ndeg 8 1900 p 622



430 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentaries on the Laws of Englandrdquo Londres J

Murray 1876 Vol 1 p 131-132


El contenido de los privilegios asiacute como lo que pueda ser una

violacioacuten de eacutestos dependeraacute de las necesidades que cara al cumplimien-

to de sus fines constitucionales tengan las Caacutemaras o sus miembros Es

algo que el Parlamento decide en cada caso concreto Soacutelo a eacuteste corres-

ponde ldquola determinacioacuten y conocimiento de sus privilegiosrdquo431 Es algo

para lo cual estaacute institucionalmente capacitado puede hacerlo con objeti-

vidad432 y sin tender a excesos que podriacutean ser denominados abuso de pri-

vilegio

Para ello opera una presuncioacuten el propio Parlamento conoce bien

lo que requiere para ajustar su actividad a los fines que la Constitucioacuten le

establece De alliacute que sus interpretaciones constitucionales sobre materias

disciplinarias relacionadas con la proteccioacuten de sus privilegios se tienen

por lo general como correctas como ortodoxas desde el punto de vista

constitucional433

De hecho tanta importancia reviste esta interpretacioacuten que el rea-

lizarla se considera uno de los roles fundamentales de los parlamentos434

De ella resulta la alineacioacuten de las Caacutemaras con la Constitucioacuten Cuando

las Caacutemaras califican el breach of privilege o contempt y dan contenido a los

privilegios para sancionarlos en un determinado sentido o en otro estaacuten

431 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentariesrdquo Op Cit p 132

432 Cfr FISHER Louis ldquoConstitutional Interpretation by Members of Congressrdquo North Caroli-

na Law Review Vol 63 1984-1985 p 727 En el sentido contrario Cfr MIKVA Abner J

ldquoHow well Does the Congress Support and Defend the Constitutionrdquo North Carolina Law Review Vol

61 1982-1983 p 587 y ss

433 Cfr TUSHNET Mark ldquoEvaluating Congressional Constitutional Interpretation Some Crite-

ria and Two Informal Case Studiesrdquo Duke Law Journal Vol 50 2001 p 1395

434 Tales interpretaciones estaacuten dominadas por las ideas de los juristas ingleses Blacksto-

ne y Millian El primero cree que todo aquello que atente en contra del prestigio las Caacutemaras

debe ser castigado severamente El segundo cree que hay algunos retos a las Caacutemaras que son

aceptables y sanos para el progreso del orden constitucional Para conocer mejor los plantea-

mientos en juego Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit pp 193-202


haciendo un juicio sobre el modo en que su actividad debe adherirse a la

letra de la Constitucioacuten435

Sin embargo debe sentildealarse que una adecuada interpretacioacuten de

los privilegios parlamentarios no conlleva entenderlos como licencias

para que las Caacutemaras yo los parlamentarios se atrincheren y se sustrai-

gan de sus funciones constitucionales Mucho menos para pensar que los

privilegios y en especial el punishment by contempt pueden ser utilizados

para lesionar los derechos de los ciudadanos o entorpecer el funciona-

miento de otros oacuterganos constitucionales Deben emplearse con mesura

de acuerdo al criterio del self-restrain que ya hemos mencionado antes436

3 Desarrollo histoacuterico de la disciplina parlamentaria

31 La disciplina parlamentaria como categoriacutea histoacuterica

La disciplina parlamentaria es una categoriacutea histoacuterica El punto de

partida para comprenderla es la antiguumledad de sus formas y de sus re-

glas437 Nace en Inglaterra como casi todo lo referido a la vida y activi-

dad del Parlamento La primera expulsioacuten bien documentada de un

miembro del Parlamento britaacutenico fue la de Arthur Hall en 1581 por sus

435 Cfr KUMAR KATYAL Neal ldquoLegislative Constitutional Interpretationrdquo Duke Law

Journal Vol 50 2001 p 1335

436 Debe tenerse en cuenta que los privilegios parlamentarios son como cualquier otro

instrumento juriacutedico ambivalentes Se los puede usar correcta o incorrectamente Asiacute ha sido a

lo largo de la historia Han servido de coartada para la opresioacuten pero tambieacuten para el desarro-

llo de la democracia representativa (Cfr WITTKE Carl Op Cit p 206) Por eso aunque

traigan consigo el riesgo del abuso no se los puede eliminar (Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocra-

cyrsquoshelliprdquo Op Cit p 208) Las Caacutemaras los seguiraacuten necesitando mientras en ellas esteacuten deposi-

tadas funciones parlamentarias (Cfr WITTKE Carl Op Cit p 15)



comentarios indecorosos sobre el speaker y otros miembros de la Caacutema-

ra438

Ello no significa sin embargo que antes de esa fecha no se ejer-

cieran poderes disciplinarios Los diarios de debate maacutes antiguos del Par-

lamento ingleacutes datan de mediados del siglo XVI En ellos ya se observa

que las Caacutemaras estaban equipadas con una serie de formalidades y reglas

para preservar su orden interior especialmente en lo referido al debate y

a su relacioacuten con terceros ajenos al Parlamento439 Antes de eso en lo

que se ha dado en llamar la prehistoria del Parlamento440 (siglos XIII al

XVI) es difiacutecil rastrear los poderes disciplinarios de las asambleas poliacuteti-

cas La imposibilidad de sistematizar las caracteriacutesticas y funciones del

Parlamento durante los antildeos referidos aunado al caraacutecter ldquoanecdoacuteti-

cordquo441 del desarrollo temprano de esta institucioacuten impide el reconoci-

miento de las formas propias de la disciplina parlamentaria

El crecimiento de la disciplina parlamentaria ha sido entonces el

crecimiento del Parlamento como institucioacuten Sus altos y sus bajos son

los altos y los bajos del Parlamento Cuando maacutes se exige de ella maacutes

exigido estaacute el Parlamento en cuanto institucioacuten De igual modo los al-

tos y los bajos de la disciplina parlamentaria son los altos y los bajos del

orden poliacutetico de la nacioacuten en la cual eacutesta estaacute enmarcada El orden par-

lamentario es en este sentido reflejo de la paz o del desorden que impe-

ran en la nacioacuten en la cual cobra existencia una Caacutemara determinada

Una agitada actividad disciplinaria intracaacutemara suele hacer patente

descomposiciones sociales o rompimientos con los antiguos oacuterdenes

438 Cfr MAITLAND FW ldquoThe Constitutional History of Englandrdquo Cambridge University

Press 1908 p 244

439 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXX

440 Cfr HOLT JC ldquoThe Prehistory of Parliamentrdquo en DAVIES RG y DENTON JH

Editores ldquoThe English Parliament in the Middle Agesrdquo University of Pennsylvania Press Philadel-

phia 1981 pp 1-28

441 Al respecto veacutease el Prefacio de la Obra JENNINGS George Henry ldquoAn Anecdotal

History of the British Parliament from the Earliest Periods to the Present Timerdquo Londres 1880 pp V-X


poliacuteticos442 Asiacute lo demuestra la historia Llama la atencioacuten que los periacuteo-

dos de mayor actividad disciplinaria en los cuales se han suscitado maacutes

expulsiones y violencia interna son la guerra civil inglesa443 los estadios

tardiacuteos de la revolucioacuten francesa444 y la guerra civil estadounidense445

32 The High Court of Parliament Lex parliamenti Lex terrae

Llegados a este punto conviene sentildealar lo siguiente Como vimos

en el apartado anterior la disciplina parlamentaria ha sido histoacutericamente

considerada como uno de los privilegio de las Caacutemaras (punishment by

contempt) Tal hecho ha marcado todo su desarrollo histoacuterico posterior

En primer lugar porque tal desarrollo estuvo signado por la lucha del

Parlamento con los demaacutes poderes del Estado Y en segundo lugar por

la fisonomiacutea que adquirieron tales poderes

Con respecto a lo primero el nacimiento de la disciplina parla-

mentaria tuvo como teloacuten de fondo las disputas que por la supremaciacutea

poliacutetica dentro del Reino sostuvieron Parlamento y Corona en la prime-

ra mitad del siglo XVII britaacutenico446 En ese contexto supremaciacutea queriacutea

decir ejercicio de la soberaniacutea Significaba ostentar el poder de ldquohacer

cualquier cosa que no fuera naturalmente imposiblerdquo447 a lo cual se su-

bordinaban los privilegios parlamentarios especialmente el punishment by





446 Cfr MAITLAND FW Op Cit p 246 y REDLICH Josef Op Cit p 48



contempt448 Con su ejercicio se sorteaba la opresioacuten de la Corona y se en-

tendiacutea asegurada la dignidad e independencia de las Caacutemaras449

En cuanto a lo segundo ha de sentildealarse que los poderes discipli-

narios concedidos por la Constitucioacuten para garantizar el ejercicio de los

privilegios parlamentarios teniacutean ndashcomo siguen teniendo hoy diacuteandash caraacutec-

ter de jurisdiccioacuten penal450 En su origen estaacute la concepcioacuten medieval del

Parlamento como un oacutergano jurisdiccional the High Court of Parliament the

highest court in the realm cuyos magistrados eran los propios parlamenta-

rios451 El Parlamento era a un tiempo oacutergano legislativo y oacutergano juris-

diccional452 Teniacutea una ldquosacrosanta jurisdiccioacutenrdquo453 la cual lo definiacutea en

sus funciones de una manera mucho maacutes esencial que los propios pode-

res legislativos454


p691


450 Por todos Cfr GRIFFITH John Aneurin Grey ldquoParliament functions practice and pro-

ceduresrdquo Londres 1989 pp 90 y ss


452 En este punto conviene destacar que los poderes jurisdiccionales y en concreto pe-

nales del Parlamento nada tienen que ver con la teoriacutea democraacutetica ni con el principio liberal-

ilustrado de la divisioacuten de poderes El Parlamento adquirioacute poderes jurisdiccionales por su

configuracioacuten histoacuterica concreta por las luchas entre esta institucioacuten y la Corona pero no por

influencia del ldquoideal democraacuteticordquo Ello fue puesto de relieve por G Lowes Dickinsson a fina-

les del siglo XIX Los poderes disciplinarios refuerzan la idea de la divisioacuten de poderes pero

no son consecuencia de la democratizacioacuten del Parlamento operada especialmente en el siglo

XVIII con el triunfo de las grandes revoluciones liberales Al respecto Cfr LOWES DICKIN-

SON G ldquoThe Development of Parliament during the Nineteenth Centuryrdquo Londres 1895 pp 40 y ss

453 Cfr WADE William and FORSYTH Christopher Op Cit p32

454 Cfr MCILWAIN Charles H ldquoThe High Court of Parliament and its Supremacyrdquo Yale

University Press New Heaven 1910 p 110


Una vez ganada la independencia del Parlamento frente a la Co-

rona455 y una vez asegurados los poderes disciplinarios de naturaleza

jurisdiccional se creoacute un muro alrededor del Parlamento Dentro de ese

muro del Parlamento within its own walls la regla de justicia la vara de lo

juriacutedico no era otra que el soberano e indiscutido querer de las Caacutemaras

asegurado siempre ndashactual o potencialmentendash por el punishment by con-

tempt

En este sentido la existencia de tal muro conduce a una distin-

cioacuten que resulta fundamental para comprender la historia de la disciplina

parlamentaria Nos referimos a la diferenciacioacuten entre Lex parliamenti y

Lex terrae456 La primera era el Derecho que regulaba los asuntos internos

del Parlamento composicioacuten organizacioacuten privilegios etc La segunda

el Derecho comuacuten de caraacutecter obligatorio para todos los suacutebditos del

reino

Al Parlamento le correspondiacutea ser el juez supremo de la Lex parlia-

menti de su propio Derecho A los tribunales comunes por su parte les

competiacutea juzgar la Lex terrae De este modo ni las leyes ni ninguno de los

actos internos del Parlamento (internal proceedings) eran revisables judi-

cialmente lo cual quedoacute perfectamente perfilado en teacuterminos juriacutedico-

poliacuteticos en el conociacutedisimo texto del English Bill of Rights de 1689 ldquothe

Freedom of Speech and Debates or Proceedings in Parliament ought not to be impea-

ched or questioned in any Court or Place out of Parliamentrdquo457

455 Fue la guerra civil inglesa que se prolongoacute desde 1641 hasta 165l el acontecimiento

que marcoacute el triunfo de los privilegios del Parlamento sobre las prerrogativas de la Corona y

con eacutel la consolidacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras En este sentido Cfr

CHAFETZ Josh ldquoExecutivehelliprdquo Op Cit p 1101


457 Se trataba exactamente como seraacute explicado en el Capiacutetulo IV de la misma idea que

ha alimentado la tesis de los interna corporis acta en los paiacuteses con sistemas parlamentarios de

corte continental desde que en 1863 Rudolf von Gneist conceptualizara por primera vez los

contornos y matices de esta categoriacutea juriacutedica


Asiacute el Parlamento se erigioacute tempranamente como una institucioacuten

no justiciable y como diriacutea McIIwain omnipotente458 Sus leyes podiacutean ser

injustas y contrariar los sanos principios del gobierno representativo

Pero como el Parlamento no era una institucioacuten susceptible de ninguacuten

tipo de control poliacutetico ni juriacutedico tales yerros soacutelo podiacutean ser corregi-

dos por siacute mismo al amparo del right to control internal proceedings459

Finalmente conviene remarcar una idea que atantildee directamente al

modo en que se configuroacute histoacutericamente la disciplina parlamentaria La

distincioacuten entre Lex parliamenti y Lex terrae aunada a los poderes jurisdic-

cionales de las Caacutemaras hace que eacutestas alberguen un elemento peculiar

dentro de la loacutegica de los pesos y contrapesos de la divisioacuten de poderes que

informoacute decisivamente en el desarrollo de todo el parlamentarismo libe-

ral

Nos referimos a lo siguiente los miembros de las caacutemaras son los

uacutenicos sujetos pertenecientes a la estructura del Estado que son sancio-

nados por sus propios colegas no por otros oacuterganos constitucionales460

Ello es especialmente importante porque sobre este particular se ha

construido buena parte de la realidad de la autonomiacutea parlamentaria y

porque soacutelo en virtud de su comprensioacuten se puede explicar histoacuterica-

mente que las relaciones que se traban entre los oacuterganos jurisdiccionales

y las Caacutemaras parlamentarias a propoacutesito de los actos disciplinarios de

estas uacuteltimas puedan presentarse ndashcomo veremos en el capiacutetulo IV al

tratar la justiciabilidad de los actos disciplinariosndash como verdaderas

ldquotormentas de la separacioacuten de poderesrdquo461

458 Cfr MCILWAIN Charles H Op Cit p 329


460 Cfr KRUGMAN RAY Laura Op Cit p 390

461 Cfr CHAFETZ Josh ldquoExecutivehelliprdquo Op Cit p 1084


33 El obstruccionismo

Un tema que merece especial atencioacuten dentro de la historia de la

disciplina parlamentaria es el obstruccionismo No es faacutecil determinar

con exactitud el momento de su nacimiento La obstruccioacuten parlamenta-

ria es tan antigua como las asambleas poliacuteticas mismas462 Jennings relata

que ya en el antildeo 1771 Edmund Burke era tenido puacuteblicamente como un

avezado parlamentario obstructor463 Pero la conciencia del obstruccio-

nismo como problema no surgiraacute sino hasta el siglo XIX concretamente

en 1887 con los embates sistemaacuteticos del obstruccionismo nacionalista

irlandeacutes (the irish brigade) en contra del normal funcionamiento del Parla-

mento britaacutenico despueacutes de los cuales se popularizaron las praacutecticas obs-

tructivas464

Sin embargo hay que advertir que a pesar de su nacimiento histoacute-

rico concreto el obstruccionismo tiene caraacutecter universal465 Puede afec-

tar a cualquier Caacutemara parlamentaria de cualquier eacutepoca Es un fenoacuteme-

no atemporal ldquoNo ha sido exclusivo ndashdice Peacuterez Serranondash de un partido

determinado ni de una Caacutemara ni de un paiacutes ni siquiera de un continen-

terdquo466

Tal caraacutecter universal hace del obstruccionismo una de las pro-

blemaacuteticas recurrentes de la disciplina parlamentaria Eacutesta lidia perma-

nentemente con el peligro de la obstruccioacuten Por eso existe y por eso su

462 Cfr WAWRO Gregory J y SCHICKLER Eric ldquoFilibuster Obstruction and Lawmaking

in the US Senaterdquo Princeton University Press 2006 p 13

463 Cfr JENNINGS Ivor ldquoParliamentrdquo Cambridge University Press 1939 p 135

464 Cfr TOSI Silvano y MANNINO Armando ldquoDiritto parlamentarerdquo novena edicioacuten

Giuffre Editore Milaacuten 1999 p 254 JELLINEK Georg Op Cit p 580 REDLICH Josef

Op Cit p 133 MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 266

465 Cfr JELLINEK Georg Op Cit p 579

466 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratado de Derecho Poliacuteticordquo Editorial Civitas Se-

gunda Edicioacuten Madrid 1984 p 795


necesidad constitucional es siempre actual467 Pero dentro de todos los

desoacuterdenes parlamentarios esto es entre todos los artificios que vician el

quehacer de las Caacutemaras el obstruccionismo ocupa un lugar de primaciacutea

En teacuterminos generales el obstruccionismo puede ser definido

como la disposicioacuten de la minoriacutea o de algunos pocos parlamentarios de

resistir la voluntad de la Caacutemara a traveacutes de medios distintos a la con-

frontacioacuten de argumentos468 o como el uso inadecuado de las reglas de

procedimiento con el objeto de obstaculizar impedir o retardar la adop-

cioacuten de decisiones en las Caacutemaras469

El problema central que trae consigo el obstruccionismo es la

conculcacioacuten de la voluntad del Parlamento en el sentido de que es difiacute-

cil alcanzarla o puede verse distorsionada Por eso debe decirse que el

obstruccionismo es una patologiacutea alojada en la dialeacutectica mayoriacuteas-

minoriacuteas470 Consiste en que las minoriacuteas al amparo de las reglas de pro-

cedimiento dilatan tanto la normal marcha de los negocios parlamenta-

rios como la adopcioacuten de determinadas medidas o acuerdos por parte de

las mayoriacuteas asiacute como la tarea deliberativa de las Caacutemaras471


468 Cfr RUTHERFORD Geddes W ldquoSome Aspects of Parliamentary Obstructionrdquo The Se-

wanee Review Vol 22 No 2 Abril-1914 p 166

469 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl obstruccionismo parlamentario en las Cor-

tes Generalesrdquo Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 910 1995

p 245

470 Al respecto veacutease el provechoso apartado sobre el obstruccionismo en MARTINES

T SILVESTRI G DE CARO C LIPPOLIS V MORETTI R ldquoDiritto Parlamentarerdquo

Giufregrave Editore Milaacuten 2005 pp 154 y ss

471 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl control del obstruccionismo parlamentario

los oriacutegenes histoacutericos de la guillotina parlamentaria y su establecimiento en Espantildeardquo Cuadernos constitu-

cionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 3031 2000 p 169 PEacuteREZ-SERANO

JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoLa obstruccioacuten parlamentariardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucio-

nal Antildeo 3 Nuacutem 3 Mayo-Agosto-1983 p 51


Lo anterior permite hacerse una idea de la gravedad que reviste el

obstruccionismo para la vida de los parlamentos Ya hemos visto que la

voluntad de una asamblea poliacutetica representa el elemento teleoloacutegico del

orden parlamentario y por lo tanto de toda disciplina intracaacutemara Por

eso cualquier elemento que haga peligrar la obtencioacuten de dicha voluntad

debe ser analizado desde la perspectiva de la disciplina parlamentaria

Para hacerlo trataremos primero (i) la licitud del obstruccionismo

como praacutectica poliacutetica luego referiremos (ii) los medios empleados para

obstruir la actividad de las Caacutemaras y en tercer lugar examinaremos (iii)

las dificultades que traen consigo los intentos de controlar el obstruccio-

nismo asiacute como algunas consideraciones en torno al obstruccionismo en

nuestros diacuteas

331 La licitud del obstruccionismo

El obstruccionismo no es un fenoacutemeno encuadrable dentro del

ejercicio de la libertad poliacutetica472 Es por el contrario un auteacutentico abuso

de derecho intracaacutemaras473 Los miembros de las minoriacuteas no tienen el

derecho de obstruir la marcha de las Caacutemaras No existe tal cosa como

un derecho de las minoriacuteas cuyo contenido sea desplazar el derecho que

tienen las mayoriacuteas de tomar decisiones El principio fundamental que

rige los procedimientos parlamentarios y sobre el cual estaacute asentado el

gobierno representativo es que las mayoriacuteas tienen el derecho de adoptar

decisiones y las minoriacuteas tienen el derecho de criticar tales decisiones474

Lo que apunte en otra direccioacuten es a un tiempo un abuso democraacutetico y

un retroceso en el itinerario de racionalizacioacuten de la actividad parlamen-

taria


473 Cfr MAZZONI HONORATI Mariacutea Luisa ldquoDiritto Parlamentarerdquo G Giappichelli

Editore Torino 2001 p 91

474 Cfr JENNINGS Ivor Op Cit p 50


Cuando se incumple este principio y se vence la voluntad real de

las Caacutemaras de una manera fraudulenta se aniquila la representacioacuten

poliacutetica El obstruccionismo es en este sentido una negacioacuten del gobier-

no representativo por parte de los mismiacutesimos representantes del pue-

blo475 Ahiacute estriba la radicalidad de su importancia para el orden consti-

tucional y de ahiacute emana su caraacutecter problemaacutetico para la disciplina par-

lamentaria Es una realidad con relevancia constitucional sobre la cual

como es loacutegico las constituciones no preveacuten mecanismos concretos para

enfrentarla La solucioacuten es por reenviacuteo competencial algo que corres-

ponde implementar a cada Caacutemara a traveacutes del ejercicio de sus poderes

reglamentarios y punitivos

A pesar de lo anterior los autores no se refieren a todo tipo de

obstruccionismo como una praacutectica torcida Es verdad que en la mayoriacutea

de los casos supone un arma de las minoriacuteas para intentar derrotar la

voluntad del Parlamento476 Pero en muchos casos es ejercido como un

mecanismo de defensa a traveacutes del cual las minoriacuteas (i) hacen valer sus

derechos (ii) fuerzan reformas de intereacutes para la colectividad (iii) gene-

ran consensos que favorecen una mejor gobernabilidad y por uacuteltimo (iv)

ante la imposibilidad de arribar a acuerdos parlamentarios abren las

puertas a mecanismos de democracia participativa en virtud de los cuales

todo el electorado toma parte activa en los procesos de adopcioacuten de de-

cisiones

En este sentido el principal problema praacutectico que enfrentan los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en nuestros diacuteas con respecto al

obstruccionismo es identificar cuaacutendo el ejercicio de teacutecnicas obstructi-

vas persigue un fin legiacutetimo o responde a derechos de las minoriacuteas como

los que hemos esbozado en el paacuterrafo anterior o cuaacutendo se trata de una

mera maniobra malintencionada que conspira no soacutelo en contra de la

voluntad de la mayoriacutea sino en contra de la institucioacuten parlamentaria477

475 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXIV

476 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoEl obstruccionismo un arma de las minoriacuteasrdquo Revista de

la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 83 1995 p 365



Tal problemaacutetica lleva al siguiente razonamiento identificar el uso

legiacutetimo tolerable del obstruccionismo dependeraacute de la cultura institu-

cional de cada Caacutemara concreta No hay recetas universales para ello

Son los precedentes y los usos de los parlamentos los elementos que

permiten calificar un acto obstructivo como poliacuteticamente legiacutetimo y por

lo tanto tolerable o por el contrario tacharlo de poliacuteticamente ilegiacutetimo

y en consecuencia castigarlo disciplinariamente

iquestY cuaacutel es la razoacuten de fondo que estaacute en la base de dicha cultura

institucional Pensamos que una realidad intriacutenseca a la democracia cons-

titucional que toda mayoriacutea es potencialmente una minoriacutea y viceversa

De modo que cuando los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras respalda-

dos siempre por alguna mayoriacutea toleran alguna praacutectica obstruccionista

de la minoriacutea lo hacen sobre el entendido de que en el futuro esa misma

mayoriacutea podriacutea verse en la situacioacuten de ser minoriacutea y entonces proce-

deriacutea a aferrarse a los mecanismos de obstruccioacuten para forzar la realiza-

cioacuten de sus fines poliacuteticos rectos

332 Los medios del obstruccionismo

Acaso lo que maacutes inquieta a los estudiosos del Derecho Parla-

mentario es que los medios empleados para el obstruccionismo son las

reglas internas de procedimiento El obstruccionismo tiene en este sen-

tido un cierto caraacutecter juriacutedico Con frecuencia eacuteste se realiza al amparo

de los reglamentos y del ejercicio individual por parte de los parlamenta-

rios de los privilegios de las Caacutemaras478 De ahiacute que las conductas obs-

tructivas esteacuten siempre abrigadas por una sombra de aparente legitimidad

y juridicidad

Sin embargo en sentido estricto no puede considerarse juriacutedico lo

que en realidad es un abuso del Derecho Parlamentario Incluso cuando

se estima que el ejercicio de teacutecnicas obstructivas es poliacuteticamente legiacuteti-

mo ha de reconocerse que desde el punto de vista juriacutedico eacutestas siguen

478 Cfr KORGE Gregory ldquoFilibusteringrdquo The University of Chicago Press Chicago y

Londres 2010 p 16


suponiendo una interpretacioacuten habilidosa de las reglas de procedimien-

to479 Son conductas poliacuteticas cuyo encuadre dentro de los liacutemites de las

normas reglamentarias es meramente formal480 No responden a una vi-

vencia sincera de la justicia parlamentaria ni del espiacuteritu de caballerosidad

que debe animar las Legislaturas481

Materialmente las obstrucciones incluyen objeciones friacutevolas

constantes repeticiones del mismo argumento y la obvia intencioacuten de dar

vueltas indebidamente al debate por la introduccioacuten de temas secunda-

rios De alliacute el caraacutecter evidente de las taacutecticas obstructivas Todos los

componentes del Parlamento asiacute como la opinioacuten puacuteblica pueden reco-

nocer con facilidad cuaacutendo se estaacute en presencia de un parlamentario obs-

tructor

A pesar de todo lo anterior no puede darse cuenta exhaustiva de

los medios empleados para el obstruccionismo En teacuterminos generales la

base operativa del obstruccionismo son como hemos dicho las reglas de

procedimiento Eacutese es su campo natural de actuacioacuten Pero las manifes-

taciones obstructivas concretas son muy variadas Pareciera que a los

parlamentarios les acompantildea la capacidad de encontrar la manera de obs-

truir en todas o casi todas las fases de los procedimientos intracaacutemaras

De hecho una constante histoacuterica observable en materia de obstruccio-

nismo es que cuantas maacutes restricciones se establecen con el objeto de

evitar el obstruccionismo maacutes se incrementa el ingenio de los parlamen-

tarios en la buacutesqueda de teacutecnicas que permitan evadir las reglas de pro-

cedimiento482 Por eso como sostiene Manzella eacuteste es un fenoacutemeno

cangiante elusivo e sfuggente483

479 Cfr PEacuteREZ-SERANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoLa obstruccioacutenhelliprdquo Op Cit p 56

480 Cfr SERRA CRISTOacuteBAL Rosario ldquoPequentildeas minoriacuteas y control parlamentariordquo Corts

Anuario de Derecho Parlamentario Nuacutem 21 2009 p 106



483 Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 264


Por eso hablaacutebamos antes del caraacutecter universal del obstruccio-

nismo Basta que en una Caacutemara existan reglas de procedimiento para

que esteacute presente en su seno la asechanza de torcerlas con fines obstruc-

tivos lo cual no deja de llamar la atencioacuten porque significa que los meca-

nismos establecidos para el mantenimiento del orden parlamentario al-

bergan el germen de sus propias amenazas El obstruccionismo es de

alguacuten modo consecuencia de la existencia de las reglas de procedimien-

to De ahiacute que los parlamentarios siempre contaraacuten con un arsenal de

recursos ldquojuriacutedicosrdquo para obstruir la actividad de las Caacutemaras Basta para

ello echar a andar el ingenio y disponerse a intentar frustrar los deseos de

las mayoriacuteas

333 La lucha contra el obstruccionismo

La lucha contra el obstruccionismo ha sido un tema muy impor-

tante en la historia del Derecho Parlamentario En la derrota del obstruc-

cionismo se ha colocado el futuro de la institucioacuten parlamentaria y de las

democracias representativas484 No soacutelo porque con esta batalla se ha

hecho patente la necesidad de reformar los procedimientos parlamenta-

rios con el objeto de hacerlos maacutes aacutegiles y de blindarlos frente a las ma-

lintencionadas teacutecnicas dilatorias sino porque en la lucha contra el obs-

truccionismo se emplea toda la prudencia poliacutetica necesaria para alcanzar

una paz eficaz en los Parlamentos esto es una situacioacuten de orden en la

cual las Caacutemaras puedan arrojar actos que representen su legiacutetima volun-

tad

La historia ha demostrado que la lucha en contra del obstruccio-

nismo envuelve uno de los problemas maacutes importantes de la disciplina

parlamentaria a saber coacutemo hacer para alcanzar el equilibrio entre la

vivacidad del debate en las Caacutemaras o la agilidad de los procedimientos

sin dar lugar a desordenes que desequilibren la institucioacuten parlamentaria

En este sentido la experiencia sugiere que hay que considerar varios

elementos



- Solventar los problemas del obstruccionismo asiacute

como los problemas disciplinarios en general no es algo

que se agote en una mera reforma de las reglas procedimen-

tales No toda modificacioacuten a las reglas garantiza la instau-

racioacuten efectiva del orden parlamentario Como sentildealamos al

principio de este capiacutetulo al referirnos a la necesidad de las

reglas de procedimiento lo maacutes importante de eacutestas es que

se cumplan no que se las cambie La experiencia demuestra

que un exceso de rigidez en la aplicacioacuten de las normas pro-

cedimentales e incluso en las sanciones puede traer maacutes

problemas disciplinarios de los que pretenden solventarse

- Como consecuencia de lo anterior el vencimiento

del obstruccionismo ha dependido mucho maacutes de la cultura

poliacutetica de las Caacutemaras que de la rigidez de los reglamentos

o de la severidad de las sanciones disciplinarias Y en eso los

oacuterganos de gobierno interno los grupos y cada parlamenta-

rio concreto juegan un rol fundamental Son los principales

garantes del orden A pesar de que el obstruccionismo es

siempre un peligro latente puede decirse que hoy en diacutea

estaacute bastante controlado No representa un peligro cierto

para la vida de las Caacutemaras485 Soacutelo las formas obstructivas

derivadas del filibusterismo siguen con plena vigencia en los

Estados Unidos y eso como veremos en el apartado si-

guiente porque se considera que estas teacutecnicas dilatorias

pueden repercutir en la salud poliacutetica y constitucional de

aquel paiacutes

- Parece que despueacutes de varios siglos el obstruccio-

nismo haya perdido el poco prestigio que alguna vez pudo

tener La conciencia parlamentaria de nuestros diacuteas hace que

el obstruccionismo sea mal visto incluso en aquellos casos

en los cuales se lo tolera por tenerlo como legiacutetimo La ne-

cesidad de alcanzar leyes de una manera expedita es una

485 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl obstruccionismohelliprdquo Op Cit p 263


poderosa razoacuten en virtud de la cual la opinioacuten puacuteblica tien-

de a desaprobar el obstruccionismo e incluso a castigarlo

en las elecciones subsiguientes Da la impresioacuten de que han

pasado los diacuteas en los cuales una nacioacuten completa tendiacutea a

estar pendiente de un hombre o de un grupo de hombres en

el Parlamento486

- El vencimiento del obstruccionismo estaacute asociado

especialmente hoy en diacutea al desempentildeo de los partidos

poliacuteticos en las Caacutemaras Tal como estaacuten configurados los

procedimientos parlamentarios en estos tiempos parece

imposible que un parlamentario individual pueda desplegar

maniobras obstructivas por siacute solo Si eacutestas ocurren es debi-

do a que los grupos las impulsan o por lo menos las con-

sienten soterradamente Por eso la lucha en contra del obs-

truccionismo es en su base una lucha por la lealtad de los

partidos poliacuteticos hacia el sistema democraacutetico parlamenta-

rio487

- Y finalmente una de las razones que pensamos

explica el abandono del obstruccionismo es la cada vez maacutes

marcada tendencia dentro de las democracias constituciona-

les a hacer posible la revisioacuten judicial de todos los actos par-

lamentarios incluidos los interna corporis acta cuando se es-

time que no se han observado las reglas de procedimiento o

se han conculcado los derechos fundamentales o facultades

de los parlamentarios

Como veremos en el capiacutetulo IV se ha descorrido el

velo de los interna corporis488 lo cual ha significado el de-

486 Cfr RUTHERFORD Geddes W Op Cit p 177

487 Cfr CANO BUESO Juan ldquoFuncionalidad y obstruccionismo Apuntes sobre el Derecho Par-

lamentario de Andaluciacuteardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 13 1988 p 192

488 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLas facultades de los parlamentarios iquestson derechos fun-

damentalesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 30 Madrid 1993 p 60


rrumbamiento del muro juriacutedico que recubriacutea al Parlamento

y lo convertiacutea en una fortaleza inexpugnable frente al con-

trol jurisdiccional Hoy los parlamentarios no obstruyen los

procedimientos de las Caacutemaras los impugnan judicialmente

34 El filibusterismo

341 Concepto y origen

El filibustering es una versioacuten refinada del obstruccionismo Nacioacute

se desarrolloacute y mantiene su existencia en el Senado de los Estados Uni-

dos Con la expresioacuten filibustering proveniente de la palabra castellana

filibustero se evoca el vandalismo de los piratas que azotaban las colonias

espantildeolas en las indias occidentales489 Es una imagen perfectamente

adecuada para significar el arte de la obstruccioacuten legislativa en los Esta-

dos Unidos490 Los senadores que emplean esta teacutecnica asumen un cierto

rol de piratas parlamentarios No tanto para cambiar el parecer de sus

colegas como para retrasar el procedimiento en la toma de alguna deci-

sioacuten de intereacutes general491

Simplemente planteado el filibusterismo consiste en que una mi-

noriacutea de senadores ndasha traveacutes de extensos discursos parlamentariosndash blo-

quea una accioacuten favorecida por la mayoriacutea del Senado por la mayoriacutea de

la Caacutemara de Representantes y por el Presidente de la Unioacuten Se trata de

489 Cfr HATCH Orrin G ldquoJudicial Nomination Filibuster Cause and Curerdquo Utah Law Re-

view Ndeg 3 2005 803-804

490 Cfr BURDETTE Franklin L ldquoFilibustering in the Senaterdquo Princeton University Press

1940 p 3

491 Cfr BACH Stanley ldquoFilibusters and Cloture in the Senaterdquo Report for Congress Con-

gressional Research Service Enero-2001 p 4


un especial poder de veto de las minoriacuteas senatoriales sobre las demaacutes insti-

tuciones republicanas492

Tal poder que algunos consideran el principal derecho de los se-

nadores493 reposa sobre una concepcioacuten de fondo que informa la exis-

tencia del Congreso norteamericano al Senado en cuanto Caacutemara alta le

corresponde ponderar sosegadamente los asuntos legislativos provenien-

tes de la Caacutemara baja Tiene el deber institucional de refrenar los excesos

o arrebatos de la Caacutemara de Representantes494 Por eso se ha considera-

do histoacutericamente que los discursos de los senadores no deben ser limi-

tados en cuanto al tiempo Asiacute fue desde la Convencioacuten Constitucional

(1789) hasta 1806 antildeo en el cual el Vicepresidente de la Unioacuten y Presi-

dente del Senado Aaron Burr re-codificoacute las reglas de orden de la

Caacutemara alta (Standing Rules)495 Desde entonces el derecho de palabra de

los senadores dejoacute de ser una mera praacutectica parlamentaria y se convirtioacute

en una regla de procedimiento de obligatorio cumplimiento tanto para

los oacuterganos de gobierno del Senado como para los senadores mismos496

492 Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin ldquoThe Filibusterrdquo Stanford Law Re-

view Vol 49 Enero-1997 p 184

493 Cfr SMITH Steven S ldquoCall to Order Floor Politics in the House and Senaterdquo the Brook-

ings Institution Washington DC 1989 p 94

494 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S ldquoPolitics or Principle Filibustering in the United

States Senaterdquo Brookling Institution Press Washington DC 1997 pp 4-5

495 Cfr GOLD Martin B y GUPTA Dimple ldquoThe Constitutional Option to Change Senate

Rules and Procedures a Majoritarian Means to Overcome the Filibusterrdquo Harvard Journal of Law amp

Public Policy Vol 28 2004 p 215

496 Hay que tener en consideracioacuten que el derecho a debate ilimitado estuvo presente en

el origen mismo del Senado cuando eacuteste era apenas una Caacutemara parlamentaria que no pasaba

de veinte miembros que representaban a los pocos Estados de la incipiente Unioacuten Sin embar-

go el derecho al debate libre sin coacciones de tiempo ha subsistido al incremento del nuacuteme-

ro de senadores lo cual refleja que eacuteste no fue un elemento de disentildeo institucional coyuntural

sino una pieza consustancial a las funciones que los padres fundadores quisieron confiar al

Senado (Cfr HAYNES George H ldquoThe Senate of the United States Its History and Practicerdquo

Houghton Mifflin Company the Riverside Press Cambridge Boston 1938 tomo I p 340)


Debido al reconocimiento del derecho al debate indefinido que

en la literatura norteamericana es conocido como el right to speak on the

floor la posibilidad de obstruir en el Senado estadounidense depende de

las capacidades histrioacutenicas y fiacutesicas de los senadores497 Asiacute ha quedado

en evidencia a lo largo de la historia de esta institucioacuten

El primer episodio de filibusterismo con alto impacto ante la opi-

nioacuten puacuteblica ocurrioacute en 1830 cuando un grupo de senadores imposibi-

litoacute que el Presidente Andrew Jackson realizara cambios en las poliacuteticas

de los depoacutesitos federales en el entonces Bank of the United States498

Tambieacuten son famosas las peripecias dilatorias del senador Robert M La

Follete quien en 1908 mantuvo la Caacutemara en vilo por dieciocho horas

sin interrupcioacuten para sabotear una reforma monetaria y del senador

Allen J Ellender quien durante el invierno 1937-1938 ejercioacute el right to

speak on the floor por seis semanas consecutivas para objetar medidas ldquoan-

tilinchamientosrdquo que en el contexto de las luchas raciales se pretendiacutean

imponer a los Estados del sur de la Unioacuten499

Sin embargo la configuracioacuten histoacuterica del filibusterismo no que-

dariacutea definitivamente trabada sino hasta 1917 con la adopcioacuten de la Re-

gla 22 del Senado tambieacuten conocida como cloture rule500 Desde entonces

comenzoacute un proceso juriacutedico que alguacuten autor ha denominado ldquoel creci-

miento de las limitaciones de tiempo [en el uso de la palabra]rdquo501 El clotu-

re (cierre) fue la solucioacuten reglamentaria a los abusos derivados del uso del

filibusterismo Luego de ciento once antildeos de las reformas reglamentarias

497 Cfr DAVIDSON Roger H y OLESZEK Walter J ldquoCongress and its Membersrdquo Divi-

sion of Congressional Quarterly Inc cuarta edicioacuten Washington DC 1994 p 346

498 Cfr GOLD Martin B y GUPTA Dimple Op Cit p 216

499 Cfr BURDETTE Franklin L Op Cit p 5

500 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S Op Cit pp 78-79

501 Cfr OPPEHHEIMER Bruce I ldquoChanging Time Constraints on Congress Historical Pers-

pectives on the Use of Cloturerdquo en DODD Lawrence C y OPPEHHEIMER Bruce I ldquoCongress

Reconsideredrdquo tercera edicioacuten Division of Congressional Quarterly Inc Washington DC 1985

p 396


adelantadas por el Vicepresidente Aaron Burr se acordoacute en el Senado

establecer la posibilidad estatutaria de limitar el ejercicio del filibusteris-

mo es decir de detener el ejercicio del derecho a debate sin liacutemite de

tiempo

Tal cambio no fue faacutecil de alcanzar Durante maacutes de un siglo ni

mayoriacuteas ni minoriacuteas quisieron apoyar medidas tendentes a limitar el arti-

lugio del filibusterismo Por eso la creacioacuten del cloture ha sido seguacuten las

palabras de Luce la maacutes amarga dramaacutetica e importante reforma de las

reglas de procedimiento del Senado de los Estados Unidos502

La Regla 22 permite a un grupo de dieciseacuteis senadores que invoca

el derecho a cloture iniciar un procedimiento especial en virtud del cual se

somete a la votacioacuten de la caacutemara una mocioacuten de poner fin al debate en

el cual se estaacute ejerciendo el derecho de debate ilimitado503 Para aprobar

la mocioacuten se requiere el voto de sesenta senadores es decir tres quintas

partes del Senado y no como fue defendido por todos los speakers del

Senado hasta 1917 de la votacioacuten unaacutenime de todos los senadores504 Si

tales votos se alcanzan (las tres quintas partes) entonces el debate tiene

un teacutermino de treinta horas al final de las cuales los asuntos debatidos

deberaacuten ser sometidos a votacioacuten obligatoriamente y con independencia

de si se ha agotado o no la materia debatida

Sin embargo la Regla 22 no ha supuesto ni mucho menos el fin

del filibusterismo Representa soacutelo una posibilidad de sortearlo institu-

cionalmente en un momento concreto si acaso se cuenta con la mayoriacutea

calificada para hacerlo Pero ello es bastante difiacutecil porque debido a las

caracteriacutesticas del bipartidismo estadounidense ninguacuten partido suele po-

seer el sesenta por ciento de los escantildeos en la Caacutemara alta Por eso lo que

ha ocurrido desde 1917 es que el Senado con la Regla 22 ha hecho de-


503 Cfr BACH Stanley ldquoFilibustershelliprdquo Op Cit p 9

504 Antes del establecimiento de la Regla XX el filibusterismo soacutelo podiacutea ser limitado

por la votacioacuten unaacutenime de todos los senadores Cfr BACON Donald C DAVIDSON

Roger H y KELLER MORTON Op Cit 834


pender el ejercicio del filibusterismo del consenso poliacutetico505 lo cual re-

fleja niacutetidamente una de las mayores caracteriacutesticas presente en las insti-

tuciones del sistema poliacutetico de los Estados Unidos de Ameacuterica el super-

majoritarian constitutionalism506

342 La constitucionalidad del filibusterismo

El filibusterismo no deriva expresamente de ninguna previsioacuten

constitucional Dimana como hemos sentildealado antes de la autoridad que

tiene el Senado para establecer las reglas de sus propios procedimien-

tos507 (Standing Rules) y de regular los derechos y deberes de sus miem-

bros

Sin embargo llama la atencioacuten que tampoco existe ninguna dis-

posicioacuten reglamentaria que establezca expresamente el derecho de los

senadores a hablar ilimitadamente Por eso a primera vista todo anaacutelisis

juriacutedico que se haga sobre las fuentes del filibusterismo podriacutea inducir a

concluir que eacuteste no tiene base reglamentaria sobre la cual apoyar su exis-

tencia

Pero en realidad el filibusterismo siacute tiene base juriacutedica Encuentra

apoyo constitucional reglamentario y consuetudinario Surge (i) de la

ausencia de disposiciones que limiten el uso de la palabra508 (ii) del reco-

nocimiento constitucional de libertad de expresioacuten de los congresistas509

y no menos importante (iii) de la honda conciencia anglosajona del de-

bate como el elemento que vivifica la actividad de los parlamentos

505 Cfr FROMAN Lewis A ldquoThe Congressional Process Strategies Rules and Proceduresrdquo

Little Brown and Company Boston 1967 p 118

506 Cfr McGINNIS John O y RAPPAPORT Michael B ldquoOur Supermajoritarian Consti-

tutionrdquo Texas Law Review Vol 80 Ndeg 4 Marzo-2002 pp 710

507 Cfr GERHARDT Michael J ldquoThe Constitutionality of the Filibusterrdquo Constitutional

Commentary Vol 21 2004 p 447


509 Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin Op Cit p 238


Asiacute lo que ocurre es que se hace una interpretacioacuten en contrario

de la Regla XIX del Senado la cual se ha mantenido praacutecticamente intac-

ta desde 1806 (eacutepoca de la reforma del Vicepresidente Burr) hasta nues-

tros diacuteas y regula el derecho de palabra de los senadores

When a Senator desires to speak he shall rise and address the Presiding Officer and shall not proceed until he is recognized and the Presiding Of-ficer shall recognize the Senator who shall first address him No Senator shall interrupt another Senator in debate without his consent and to ob-tain such consent he shall first address the Presiding Officer and no Sena-tor shall speak more than twice upon any one question in debate on the same legislative day without leave of the Senate which shall be determined without debate

Como se observa en la norma transcrita no existe ninguna limita-

cioacuten al tiempo de ejercicio de la palabra por parte de los senadores Asiacute

ha sido desde el antildeo 1806 Lo uacutenico prohibido es el ejercicio de la pala-

bra en maacutes de dos ocasiones pero nada se dice sobre los liacutemites tempo-

rales de esos dos turnos Las otras formalidades establecidas guardan

relacioacuten en cambio con el modo en que es otorgado el derecho de pala-

bra y con el orden de prioridad en que debe ser concedido por el speaker

a los senadores

343 El filibusterismo como cultura poliacutetica

El filibusterismo es parte esencial de la cultura poliacutetica del Sena-

do510 Acaso sea su maacutes definitoria caracteriacutestica como cuerpo legislati-

vo511 Ninguna otra Caacutemara del mundo concede a sus miembros el dere-

cho expreso a obstaculizar los procedimientos legislativos512 El Senado

de los Estados Unidos siacute Ademaacutes lo dota de un caraacutecter espectacular513

510 Cfr GERHARDT Michael J ldquoThe Constitutionalityrdquo Op Cit p 482


512 Cfr DAVIDSON Roger H y OLESZEK Walter J Op Cit p 346

513 Es bien conocido en los Estados Unidos por ejemplo que los diacuteas en los cuales las

galeriacuteas puacuteblicas del Senado son maacutes concurridas son aquellos en los cuales estaacute anunciado que


El filibusterismo representa la maacutexima expresioacuten de ese aspecto teatral

que seguacuten Posada reviste todos los oacuterganos parlamentarios514 El hecho

de que el Senado sea considerado el principal foro de la nacioacuten explica

que el paiacutes entero vuelque su atencioacuten sobre el filibustero que lucha en

contra de las mayoriacuteas senatoriales y que toda la prensa se mantenga

expectante ante los resultados de semejantes batallas515 Por eso no es

casual que el filibusterismo persista hasta nuestros diacuteas ni que el cloture

sea un antiacutedoto relativamente inofensivo en su contra516

Pero a pesar de ser una cultura poliacutetica consolidada el filibuste-

rismo sigue implicando problemas constitucionales de fondo los cuales

coinciden en su esencia con los problemas que trae consigo el obstruc-

cionismo la armonizacioacuten entre el ejercicio de los derechos de las ma-

yoriacuteas y la proteccioacuten a los derechos de las minoriacuteas517 Como es obvio

tales problemas se hacen maacutes graves si estaacuten asentados sobre bases insti-

tucionales como es el caso del filibusterismo y no si meramente se sus-

citan por una manipulacioacuten de las reglas de procedimiento como ocurre

con el obstruccionismo comuacuten

Muchos expertos consideran al filibusterismo como un derecho

de defensa de las minoriacuteas518 Asiacute ha cristalizado histoacutericamente Sin em-

en la sesioacuten correspondiente alguacuten senador emplearaacute la praacutectica del filibusterismo (Cfr GA-

LLOWAY George B ldquoThe Legislative Process in Congressrdquo Thomas Y Crowell Company Nueva

York 1953 p 560)

514 Cfr POSADA Adolfo Op Cit p X

515 Cfr ROGERS Lindsay ldquoThe American Senaterdquo Johnson Reprint Corporation reim-

presioacuten a la edicioacuten original de 1926 Nueva York y Londres 1968 p 241

516 Cfr HAYNES George H Op Cit p 405

517 En criterio de algunos dicha armonizacioacuten no es una exigencia real Ocurre en la

praacutectica que el filibusterismo ha inclinado la balanza a favor de las minoriacuteas Y esto hasta tal

modo que puede decirse que el Senado se ha convertido histoacutericamente bajo el influjo del

filibusterismo en una supermajority institution (Cfr WIRLS Daniel y WIRLS Stephen ldquoThe

Invention of the United States Senaterdquo The Johns Hopkins University Press Baltimore y Londres

2004 p 215)

518 Por todos Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin Op Cit p 185


bargo tambieacuten hay quienes ven en eacuteste una astucia parlamentaria fuera

de control519 un instrumental destinado a entorpecer la vigencia del

principio democraacutetico seguacuten el cual las decisiones se deben adoptar de

acuerdo a la voluntad y derechos de las mayoriacuteas520

Llama la atencioacuten sin embargo que incluso los autores que sos-

tienen la tesis del filibusterismo como una proteccioacuten a las minoriacuteas re-

conozcan que las praacutecticas filibusteras de nuestros diacuteas se alejan de las

praacutecticas primigenias nacidas en el siglo XVIII durante la era fundacio-

nal de los Estados Unidos El filibusterismo de hoy se ha trivializado521 y

con eacutel la cultura poliacutetica que eacuteste representa El moderno filibusterismo

tiene poco que ver con el derecho al debate y con una mayor y mejor

deliberacioacuten de los asuntos que conciernen al intereacutes de la ciudadaniacutea Es

un liberum veto522 con cierta tendencia al abuso523 el cual es equiparable al

veto presidencial pero con la diferencia sustantiva ndashafirma Korge524ndash de

no estar previsto en el texto de la Constitucioacuten

Por todo lo anterior el del filibusterismo sigue siendo un debate

abierto en los Estados Unidos525 Pero aunque mucho se lo critica

519 Cfr OPPEHHEIMER Bruce IOp Cit p 407

520 Cfr MARCY Carl ldquoThe Filibusterrdquo estudio introductorio a ROGERS Lindsay Op

Cit p X

521 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S Op Cit pp 83 y ss

522 Cfr WAWRO Gregory J y SCHICKLER Eric Op Cit p 276


524 Cfr KORGE Gregory Op Cit p 3

525 Recientemente se produjo un aacutelgido debate entre dos importantes acadeacutemicos esta-

dounidenses dedicados al Derecho Parlamentario CHAFETZ Josh y GERHARDT Michael

J ldquoDebate Is the Filibuster Constitutionalrdquo University of Pennsylvania Law Review PENNum-

bra Vol 158 2010 pp 245 y ss El primero de estos autores se opone feacuterreamente a la praacutecti-

ca del filibusterismo por considerar que eacutesta convierte a la democracia en un sistema de super-

mayoriacuteas propenso a la continua obstruccioacuten de las grandes decisiones nacionales Gerhardt

por su parte alude a la tradicioacuten constitucional y parlamentaria estadounidense en la cual el

consenso en los grandes asuntos nacionales ha prevalecido siempre como un freno al mero


acadeacutemicamente no pareciera existir la voluntad poliacutetica de eliminarlo lo

cual es explicable pensamos por dos razones

En primer lugar no soacutelo por estar profundamente arraigado en

los modos y tradiciones parlamentarias del Senado sino porque en la

praacutectica sirve como un poderoso elemento para concretar la loacutegica de los

checks and balances526 tan consustanciada con el constitucionalismo nor-

teamericano527 y con la procura de la libertad poliacutetica528 A pesar de

haberse trivializado el filibusterismo sigue reportando beneficios para la

salud del principio constitucional de la separacioacuten de poderes529

Y en segundo lugar porque el filibusterismo con lo que supone

de riesgo de abusos por parte de las minoriacuteas se halla en una especial

relacioacuten con la disciplina parlamentaria distinta a la del obstruccionismo

La disciplina parlamentaria se ve mucho maacutes exigida y violentada por el

obstruccionismo que por el filibusterismo De hecho eacuteste no es conside-

rado un problema disciplinario severo en los Estados Unidos Por un

lado existe el cloture para ponerle coto y por otro cuando los senadores

estaacuten monopolizando el debate sin liacutemite de tiempo el Presidente puede

poder circunstancial de una mayoriacutea de turno Los argumentos del debate lucen sencillos nada

distinto de lo que tradicionalmente de ha dicho con respecto a los problemas praacutecticos engen-

drados por el filibusterismo Sin embargo la lectura de este debate resulta de provecho por el

modo en que se sistematizan las ideas y porque queda en evidencia que seguacuten lo que se vis-

lumbra el filibusterismo seguiraacute imperando como una praacutectica poliacutetica moral y juriacutedicamente

aceptada en los Estados Unidos de Ameacuterica durante las proacuteximas deacutecadas

526 Cfr ROGERS Lindsay Op Cit p VIII del Prefacio para quien esa institucioacuten que

algunos tildan de antidemocraacutetica (el Senado) es indispensable para los pesos y contrapesos

entre los poderes del Estado en el sistema norteamericano Y la uacutenica manera de que siga cum-

pliendo ese rol es que se le asegure una completa libertad de debate

527 Cfr KURLAND Philip B ldquoThe Rise and Fall of the Doctrine of Separation of Powersrdquo

Michigan Law Review Vol 85 No 3 Diciembre-1986 p593

528 Cfr SHARP Malcolm P ldquoThe Classical American Doctrine of the Separation of Powersrdquo

The University of Chicago Law Review Vol 2 No 3 Abril-1935 p 396

529 Cfr CALMES Jacqueline ldquoTrivialized Filibuster Is Still a Potent Toolrdquo Congressional

Quarterly Weekly Report Septiembre (5) 1987 p 2115


ejercer potestades disciplinarias sobre ellos llamaacutendolos a la cuestioacuten y

requirieacutendoles una mayor rapidez en la exposicioacuten de los argumentos530

reprimiendo el uso de las palabras y expresiones que no sean acordes con

la dignidad del lenguaje parlamentario531 y exigiendo que el senador se

mantenga de pie mientras hace uso de su derecho al debate ilimitado532



532 Cfr RIDDICK Floyd M ldquoThe United States Congress Organization and Procedurerdquo Na-

tional Capitol Publishers Inc Washington DC 1949 p 369

TERCERA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA EN EL

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPANtildeOL

CAPIacuteTULO III

EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

1 El concepto de disciplina parlamentaria

11 El estatus de la cuestioacuten

Como se ha constatado en el capiacutetulo II la existencia de sistemas

sancionadores intracaacutemaras responde a la necesidad de preservar la vida

funcional de los parlamentos En nuestros diacuteas ninguna Caacutemara de-

mocraacutetica carece del instrumental juriacutedico requerido para la salvaguarda

de su orden interior533 Los fenoacutemenos sancionadores tienen rango de

caracteriacutestica fundamental en todos los parlamentos Responden ndash

pensamosndash a la especialiacutesima necesidad de juridificar las relaciones poliacuteti-

cas suscitadas en el seno de los oacuterganos constitucionales534 Existen cla-

ro estaacute diferentes matices en la configuracioacuten concreta de la disciplina

parlamentaria535 Las soluciones a los problemas de indisciplina no tienen

533 Cfr BUumlCKER Joseph ldquoDas parlamentarische Ordnungsrechtrdquo en SCHNEIDER Hans-

Peter y ZEH Wolfgang ldquoParlamentsrecht und Parlamentspraxisrdquo Berliacuten y New Cork 1989 p 961

534 Tomamos la idea a manera de analogiacutea de GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl con-

flicto entre oacuterganos constitucionalesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1992 p 310

para quien la solucioacuten jurisdiccional de los conflictos constitucionales obedece a la necesidad

de juridificar las relaciones entre los oacuterganos constitucionales las cuales como es evidente

tienen un contenido esencialmente poliacutetico

535 Para una visioacuten de las caracteriacutesticas especiacuteficas de los sistemas de disciplina parla-

mentaria de algunos paiacuteses del entorno europeo Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa

disciplina parlamentaria en algunos paiacuteses europeos y en el Parlamento europeordquo Anuarios Juriacutedicos de La

Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 p 371 MCGRATH Peter Op Cit HONTEBEYRE Pierre

ldquoLas competencias del Parlamento franceacutes en materia de sancionesrdquo Instituciones de Derecho Parlamen-

tario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 BUONOMO Giampiero

ldquoSanciones disciplinarias y policiacutea interna en el ordenamiento parlamentario italianordquo Instituciones de


caraacutecter uniacutevoco Pero ello no obsta para que en virtud de la naturaleza

esencialmente ordenadora del Derecho Parlamentario536 haya una cierta

homogeneidad de principios en esas soluciones

Contrasta con lo anterior sin embargo el hecho de que han sido

pocas las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en la materia

asiacute como la ausencia de votos particulares en las mismas537 La doctrina

por su parte tampoco se ha ocupado de la disciplina parlamentaria en

medida suficiente No es que las Caacutemaras espantildeolas esteacuten exentas de

incidentes disciplinarios En eacutestas la indisciplina no es lo habitual pero

sucede538 Es inevitable que como en cualesquiera otras Caacutemaras de-

mocraacuteticas y vivas la confrontacioacuten poliacutetica se tope con el reacutegimen de

disciplina parlamentaria y con el legiacutetimo poder sancionador de los oacuterga-

nos de gobierno interno Un cierto nivel de conflictividad es consustan-

cial a la dinaacutemica funcional de los parlamentos No hay verdadero Dere-

cho Parlamentario en donde no pugnan libremente aunque de manera

racional fuerzas poliacuteticas adversas539 Pero ocurre que en Espantildea se ha

dado una importancia relativa a la disciplina parlamentaria Eacutesta a pesar

Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 y

GOumlRLITZ Niklas ldquoDerecho Parlamentario Sancionador en el Parlamento alemaacutenrdquo Instituciones de

Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005

536 Cfr ENFERT Carole ldquoLe regraveglement du Seacutenat sous la cinquiegraveme Reacutepubliquerdquo Editorial

Econoacutemica Pariacutes 1999 p 45

537 Las sentencias existentes al respecto son STC 1361989 de 19 de julio STC

1691995 de 20 de noviembre STC 3012005 de 21 de noviembre STC 1292006 de 24 de

abril

538 Sobre este particular Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria ante el

Tribunal Constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 28 Madrid 1990 p

208 NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoSobre las garantiacuteas juriacutedicas miacutenimas en los procedimien-

tos disciplinarios parlamentarios principio de legalidad y iquestderecho a la defensardquo Repertorio Aranzadi del

Tribunal Constitucional Nuacutem 2 2006 p 1995 PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSanciones de

plano en el recinto parlamentario y excesos presidenciales El caso Iturgaizrdquo Repertorio Aranzadi del

Tribunal Constitucional Nuacutem 19 2005 p 33

539 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerecho Parlamentario espantildeolrdquo Editora

Nacional Madrid 1984 p 28

EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 205

de ser una abigarrada materia que implica problemas praacutecticos y teoacuteri-

cos no genera mayores preocupaciones en este paiacutes540

En siacute mismo ello no representa motivo de alarma Tampoco es

siacutentoma de patologiacuteas parlamentarias Todo lo contrario La escasez ju-

risprudencial y doctrinal referida es reflejo de los altos estaacutendares de ra-

cionalizacioacuten de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos

Las construcciones doctrinales y jurisprudenciales cuajadas positivamen-

te en los reglamentos de las Caacutemaras han cumplido sus fines disciplina-

rios de un modo altamente eficaz541 De alliacute que en la actualidad la mayor

parte de la vida de las Caacutemaras espantildeolas trascurra a traveacutes de las normas

de la cortesiacutea y la disciplina parlamentaria sea acatada paciacuteficamente No

es osado decir que la vigencia efectiva de los sistemas sancionadores in-

tracaacutemaras ha contribuido decisivamente a que como ha sostenido parte

cualificada de la doctrina542 la tan invocada crisis institucional y funcio-

nal de los parlamentos no tenga entidad real en la Espantildea constitucional

El estatus de la cuestioacuten de la disciplina parlamentaria en Espantildea

es entonces la normalidad543 Los sistemas sancionadores de las Cortes

540 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoPrincipio de legalidad y disciplina parlamentariardquo Re-

vista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 47 Madrid 1996 p 293 PEacuteREZ-SERRANO

JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 442

541 Con respecto a la siacutentesis entre doctrina y reglamento en materia disciplinaria Cfr

FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio ldquoEl orden en las sesiones y en el recinto parlamentariordquo

Instituciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz

2005 p 144

542 Al respecto Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl futuro de la institucioacuten parlamen-

tariardquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus transformaciones actua-

lesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 384 y RECODER DE CASSO Emilio ldquoLas Cortes Generalesrdquo en

ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 20 antildeos de democraciardquo Congreso de los Diputados Centro de

Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 p 356

543 Para algunas alusiones a la idea de ldquonormalidad parlamentariardquo Cfr GARCIacuteA-

ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoLos actos de la Administracioacuten parlamentariardquo Cuadernos de

Derecho Puacuteblico Instituto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 4 Madrid 1998 p 66

SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique ldquoLa infraccioacuten de los deberes por los parlamentariosrdquo Institu-


Generales y de los parlamentos autonoacutemicos han coadyuvado y siguen

coadyuvando a la normalidad de la actividad parlamentaria

Por normalidad entendemos la situacioacuten institucional en la cual las

Caacutemaras pueden cumplir sus cometidos constitucionales de acuerdo a

paraacutemetros de eficiencia razonable tanto en lo que respecta a la decencia en

la confrontacioacuten poliacutetica entre los partidos como en lo referido al cum-

plimiento de las agendas legislativas Se trata de un cuacutemulo de condicio-

nes que no son creadas directamente por la disciplina parlamentaria pero

son garantizadas por eacutesta

En concreto lo anterior significa que en el contexto del Estado

constitucional actual las Cortes Generales y los parlamentos autonoacutemicos

cumplen sus fines institucionales (i) sancionando el incumplimiento de

los deberes de los parlamentarios (ii) limitando los desoacuterdenes y pertur-

baciones ocasionados por parlamentarios y no parlamentarios en las se-

siones del pleno y de las comisiones y por uacuteltimo (iii) preservando su

funcionamiento frente a los ataques en contra del recinto parlamentario

Pero analizar el valor de la normalidad institucional vigente en el

seno de las Caacutemaras mueve a dar un paso maacutes Toda reflexioacuten sobre la

actualidad de los parlamentos espantildeoles estariacutea incompleta si ndashcomo se-

ntildeala un sector de la doctrina544ndash no se toma en cuenta el punto de partida

del desarrollo institucional de eacutestos y si no hace alusioacuten al camino histoacute-

rico que se ha recorrido desde 1978 Por eso a la disciplina parlamentaria

debe consideraacutersela en el marco del desarrollo del Estado constitucional

espantildeol despueacutes de la transicioacuten democraacutetica Uacutenicamente considerando

el contexto en el cual se ha alcanzado la normalidad de la actividad par-

lamentaria es posible ponderar dicha normalidad en su justa dimensioacuten

esto es no hacer de ella el fin uacuteltimo del desarrollo institucional de las

Cortes y de los parlamentos autonoacutemicos pero tampoco subestimar el

ciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p

106 PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 441 y TORRES

MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria antehelliprdquo Op Cit p 207

544 Cfr RAMIacuteREZ Manuel ldquoProblemaacutetica actual del Parlamentordquo Revista de Estudios Poliacute-

ticos Ndeg 87 1995 p 59


valor real de lo que eacutesta ha significado para la democracia espantildeola Du-

rante los antildeos de la experiencia constitucional ha quedado claro como

dice Aragoacuten Reyes que la suerte de la democracia sigue siendo la suerte

de la institucioacuten parlamentaria545

Es mucho lo que se ha avanzado en la consolidacioacuten de una cul-

tura de trabajo parlamentario eficiente despueacutes de la entrada en vigencia

de la Constitucioacuten de 1978 Pero la normalidad parlamentaria alcanzada a

lo largo de maacutes de tres deacutecadas de democracia es con todo una realidad

perfectible Todaviacutea conviene alcanzar mayores niveles de racionaliza-

cioacuten en las Caacutemaras La agilizacioacuten del quehacer parlamentario es una

necesidad de permanente vigencia en el Estado constitucional

Lograrlo supone un mejor conocimiento de la praacutectica cotidiana

de las Caacutemaras546 y ndashno menos importantendash el estudio pormenorizado de

dicha praacutectica Hay que dotar de profundidad dogmaacutetica a la disciplina

parlamentaria para mejorarla en el terreno de los hechos Sus defectos

tienen que ser tamizados a traveacutes de la teoriacutea general del Derecho Parla-

mentario Para ello es necesario que la doctrina preste mayor atencioacuten a

los fenoacutemenos parlamentario-sancionadores No basta con conocer

coacutemo es de facto la realidad sancionadora de las Caacutemaras Hay que resaltar

ndashcomo afirmara Saacutenchez Agesta para referirse de manera geneacuterica a los

procedimientos parlamentariosndash el deber ser de dicha realidad547 De lo

contrario no es posible idear renovados cauces a traveacutes de los cuales se

haga de los parlamentos espantildeoles cuerpos legislativos mejor estructura-

545 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoParlamento y sociedadrdquo Anuario Juriacutedico de La Rio-

ja Logrontildeo Ndeg 3 1997 p 201

546 Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute A ldquoLas sanciones por incumplimiento de los deberes

de los parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 9 Valencia 2000 p 317

547 Cfr SAacuteNCHEZ AGESTA Luis ldquoEstabilidad de un reacutegimen democraacutetico parlamentariordquo

Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 72 Madrid 1987 p

471


dos y racionalizados548 y no meramente en situacioacuten de normalidad fun-

cional

12 El concepto de disciplina parlamentaria en la doctrina espantildeo-la

Partiendo de lo expuesto hasta ahora afirmamos que existe una

relacioacuten inversamente proporcional entre la importancia praacutectica de la

disciplina parlamentaria y el intereacutes que la doctrina ha prestado a eacutesta

No hay ninguacuten estudio monograacutefico en el cual se trate esta materia Sin

embargo encontramos algunos conceptos que son dignos de atencioacuten y

que trabajaremos a lo largo de este capiacutetulo

Asiacute para Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui la disciplina parlamentaria es ldquoel

conjunto de actitudes y medidas tendentes a preservar y conseguir un

determinado orden parlamentariordquo549

Torres Muro por su parte la define como ldquoel conjunto de nor-

mas previstas principalmente en los Reglamentos de las Caacutemaras expre-

sioacuten de su autonomiacutea que regulan el correcto funcionamiento de una

Asamblea Legislativa con previsioacuten de una serie de sanciones para los

casos en que los diversos actores de la vida parlamentaria alteren de ma-

nera significativa la vida misma impidiendo que pueda ejercitar sin trabas

las funciones que tenga encomendadas en un sistema poliacuteticordquo550

Pascual Medrano se refiere a la disciplina parlamentaria como

ldquotodas aquellas medidas coercitivas o sanciones que cabe adoptar a fin de

lograr un adecuado cumplimiento de las normas ordenadoras de la acti-

vidad de la Caacutemarardquo551

548 Sobre la necesidad de renovar los cauces que racionalizan la actividad de las Caacutemaras

parlamentarias espantildeolas Cfr GARCIacuteA MORILLO Joaquiacuten ldquoMitos y realidades del parlamenta-

rismordquo Revista del Centro de Estudios Constitucionales Nuacutemero 9 1991 pp 115 y ss





Y finalmente Fernaacutendez Rodriacuteguez habla del mecanismo que

ldquoengloba las medidas coercitivas que persiguen el cumplimiento de las

normas reguladoras del correcto funcionamiento de las caacutemarasrdquo552

13 Los efectos de la disciplina parlamentaria sobre la actividad de las Caacutemaras

La teoriacutea constitucional contemporaacutenea los propios textos fun-

damentales y los reglamentos de las Caacutemaras hacen descansar sobre la

ldquomagna cuestioacuten de la disciplina parlamentariardquo553 buena parte de las

esperanzas de una mayor racionalizacioacuten del funcionamiento de los par-

lamentos Ello es asiacute porque la disciplina parlamentaria irradia tres efec-

tos de peculiar importancia sobre la actividad de las Caacutemaras (i) auto-

nomiacutea (ii) unidad y (iii) eficacia

Si quisieacuteramos hacer una relacioacuten sinteacutetica de estos tres efectos

habriacutea que vincularlos a traveacutes de un denominador comuacuten la libertad

institucional del Parlamento La disciplina parlamentaria en cuanto se

ordena a la autonomiacutea de las Caacutemaras y forma parte de eacutesta asegura la liber-

tad funcional del Parlamento ad extra es decir frente a los intentos de

subordinar el ejercicio de la representacioacuten popular a otros poderes

puacuteblicos En cuanto se ordena a la unidad de la actividad de las Caacutemaras

asegura la libertad del Parlamento ad intra sirvieacutendole de instrumento

para mantener cara a la conformacioacuten de la voluntad general el equili-

brio entre los derechos de las mayoriacuteas y los derechos de las minoriacuteas Y

finalmente si se considera que la disciplina parlamentaria es un factor de

eficacia de la actividad parlamentaria es porque ella libera al Parlamento

haciendo que las formas juriacutedicas y los procedimientos tan necesarios

para la racionalizacioacuten de los trabajos no sean manipulados ni instru-

mentalizados torcidamente en perjuicio del rol constitucional de la insti-

tucioacuten parlamentaria y a la postre de los asuntos de intereacutes general para

los ciudadanos

552 Cfr FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio Op Cit p 147

553 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratadohelliprdquo Op Cit p 774


131 Autonomiacutea

El caraacutecter autoacutenomo de los parlamentos es una cuestioacuten transida

de historicidad La lucha por la libertad poliacutetica en el ejercicio de la re-

presentacioacuten popular por la autonomiacutea de un Parlamento soberano cu-

yos derechos que eran los de la nacioacuten debiacutean hacerse valer frente a las

Coronas que encarnaban las monarquiacuteas del antiguo reacutegimen es cosa del

pasado554

Ello no obsta sin embargo para que siga vigente la exigencia de

un Parlamento autoacutenomo en el cual se concreten el ejercicio de la sobe-

raniacutea y de la representacioacuten populares sin ninguacuten tipo de ataduras Lo

que antes fue una lucha por la autonomiacutea del Parlamento frente al poder

de las Coronas es hoy una lucha frente a los demaacutes poderes del Estado

en concreto frente a un poder ejecutivo expansivo y envolvente de la

institucioacuten parlamentaria que tiende a convertir a las Caacutemaras maacutes que

en oacuterganos de impulsioacuten en oacuterganos meramente controladores555

Si se considera que el arte de legislar consiste en poner los cimien-

tos juriacutedicos sobre los cuales se debe edificar una convivencia humana

justa y paciacutefica se comprenderaacute que se trata de una funcioacuten prentildeada de

contenido moral la cual por su propia fisonomiacutea soacutelo puede ser realiza-

da si se asegura el marco de libertad requerido para ello Y dentro de ese

marco la disciplina parlamentaria ejerce un rol instrumental de altiacutesima

importancia Con ella los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras pueden

asegurar desde la oacuteptica parlamentaria es decir seguacuten sus propios re-

querimientos y seguacuten su propia naturaleza el orden interior sin la inter-

vencioacuten de otros poderes del Estado Se asume que en el Parlamento se

554 Por todos Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 86 y ss

555 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit p 393

PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno ldquoOtras fuentes Esbozo para una construccioacuten principalista del Derecho

Parlamentariordquo en ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo

Obra colectiva Ediciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 222 FERNAacuteNDEZ-

MIRANDA CAMPOAMOR Alfonso ldquoProacutelogordquo a TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganos de

gobierno de las caacutemarasrdquo publicaciones del Congreso de los Diputados Madrid 1987 p 11


conoce bien lo que es necesario para la libertad del Parlamento y se

apunta a que todo lo que en eacutel ocurra se deba a su ldquoexclusiva volun-

tadrdquo556

Por ello como bien han recordado Diacuteez-Picazo557 y Recoder de

Casso558 todas las potestades previstas en el artiacuteculo 72 de la Constitu-

cioacuten (incluidas por supuesto las del 723 que atantildeen a los poderes admi-

nistrativos y a las facultades de policiacutea que recaen en los presidentes de

las asambleas legislativas y configuran los sistemas sancionadores in-

tracaacutemaras) deben ser interpretadas en clave de privilegio constitucional

de garantiacutea de independencia para la institucioacuten parlamentaria

132 Unidad

La nota de unidad de la actividad parlamentaria cuyo fin es la sus-

citacioacuten de una voluntad general genuina y legiacutetima se impone como una

exigencia especialmente apremiante en el Estado de partidos La Consti-

tucioacuten quiere y permite la preeminencia de los partidos en el sistema de

representacioacuten poliacutetica Pero esa preeminencia legiacutetima que asegura un

alto grado de autonomiacutea a los partidos en su traacutefico parlamentario y que

ndashen nuestro criteriondash es sana porque se ordena al pluralismo dentro del

Estado constitucional no puede concebirse en modo alguno como li-

cencia para la exacerbacioacuten de las rivalidades poliacuteticas

Todo enconamiento entre partidos toda manipulacioacuten que se

haga de los instrumentos juriacutedicos de cualquier naturaleza para por un

lado evitar mediante el obstruccionismo el ejercicio de los derechos de

las mayoriacuteas y por otro lado afectar ndashen virtud de lo que Madison de-

556 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 41

557 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras parlamen-

tariasrdquo Cuadernos de los Studia Albornotiana Ndeg 2 Cometa SA Zaragoza 1985 p 34

558 Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 723rdquo en GARRIDO FALLA Fer-

nando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 774


nominoacute ldquoespiacuteritu de partidordquo559ndash a los derechos de las minoriacuteas estaacute fue-

ra de las previsiones constitucionales del Estado de partidos Son distor-

siones que no pueden considerarse integrantes del contenido de las fun-

ciones constitucionales de las instituciones partidistas Mucho menos de

los derechos que en virtud del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten se puedan

atribuir a estas uacuteltimas No pueden considerarse parte constitutiva del

fundamento de la autonomiacutea parlamentaria en el Estado de nuestro

tiempo560

En este sentido la disciplina parlamentaria asegura si se la ins-

trumentaliza adecuadamente que el Parlamento siendo una entidad cor-

porativa un cuerpo colegiado actuacutee unitariamente en la procura de una

voluntad general que ha de ser tambieacuten y necesariamente unitaria O

dicho de otro modo con la disciplina parlamentaria se talan las preten-

siones ilegiacutetimas tanto de las minoriacuteas como de las mayoriacuteas para hacer

prevalecer las pretensiones legiacutetimas de mayoriacuteas y minoriacuteas y una vez

depuradas integrarlas como elementos de valiacutea en la configuracioacuten de

una voluntad juriacutedica y poliacuteticamente imputable a las Caacutemaras

133 Eficacia

Es claro que la disciplina parlamentaria actuacutea como un sistema

orientado a la racionalizacioacuten de la actividad del Parlamento la cual co-

mo afirmoacute Guetzevitch561 debe impregnar todos los procedimientos

parlamentarios

En el marco de las democracias constitucionales de hoy no basta

con que se asegure la autonomiacutea de las Caacutemaras para que sea posible

559 Cfr HAMILTON MADISON JAY ldquoEl Federalistardquo Fondo de Cultura Econoacutemica

Primera Edicioacuten Sexta Reimpresioacuten Meacutexico 1998 p 36


561 Cfr MIRKINE-GUETZEVITCH BORIS ldquoModernas tendencias del Derecho Constitu-

cionalrdquo traduccioacuten del franceacutes por Sabino Aacutelvarez-Gendin 1era Edicioacuten Editorial Reus Ma-

drid 1934 pp 17-18


alcanzar una voluntad general auteacutentica que responda a las necesidades

poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los paiacuteses Esa voluntad ha de ser

tambieacuten y sobre todo oportuna Es decir ha de alcanzarse con la pronti-

tud que demanda la arrolladora movilidad con que acaecen los aconteci-

mientos en nuestros diacuteas lo cual trae aparejada la necesidad de un siste-

ma disciplinario que a un mismo tiempo sea ldquosevero y eficazrdquo562

De nada serviriacutea hoy un Parlamento que teacutecnicamente correcto

en sus formulaciones legislativas y con tino en la identificacioacuten de los

problemas de fondo del orden poliacutetico no logre zafarse de la lentitud en

la tramitacioacuten de las cuestiones del obstruccionismo y de la ambigua

indecisioacuten sistemaacutetica que tanto dantildeo hace a la imagen de la institucioacuten

parlamentaria

Asiacute la disciplina parlamentaria funge como uno de los pilares de

la economiacutea procedimental de las asambleas legislativas que se hace maacutes

necesaria cuanto maacutes diversificada estaacute la funcioacuten parlamentaria Por eso

vale decir que los sistemas de disciplina intracaacutemaras se ordenan a la ra-

cionalizacioacuten y economiacutea de los procedimientos a traveacutes de los cuales los

parlamentos ejercen sus potestades legislativas presupuestarias y de con-

trol


Por disciplina parlamentaria entendemos el (i) sistema punitivo (ii)

configurado en torno a la compleja potestad sancionadora de las Caacutema-

ras que (iii) tiene por fuente a la propia Constitucioacuten y a otros elementos

normativos del ordenamiento juriacutedico y (iv) preveacute reglamentariamente

los subsistemas disuasorios y represivos de los cuales emanan las medi-

das orientadas a mantener el orden y la funcionalidad de los parlamenta-

rios

El concepto propuesto es complejo Conjuga variados y multi-

formes elementos En el presente capiacutetulo se analizaraacuten todas sus partes



Antes de hacerlo sin embargo consideramos necesario realizar dos acla-

raciones

La primera es que no resulta faacutecil sintetizar en una foacutermula unita-

ria todos los aspectos que engloban los sistemas sancionadores de disci-

plina parlamentaria Todo intento de conceptualizacioacuten de estos sistemas

juriacutedicos ha de integrar ndashnecesariamentendash implicaciones normativas

orgaacutenicas subjetivas materiales teleoloacutegicas y finalmente como dato

contextual un recordatorio que es el Parlamento con su naturaleza juriacute-

dico-poliacutetica sui generis el escenario en el cual tienen vigencia las manifes-

taciones punitivas de la disciplina parlamentaria

La segunda aclaratoria es que a pesar de lo anterior puede causar

extrantildeeza que en el intento de elaborar un concepto de disciplina parla-

mentaria se dejen fuera algunos aspectos cruciales en su praacutectica como lo

son por ejemplo la relacioacuten de eacutesta con el mandato y estatuto de los

parlamentarios y la defensa de la situacioacuten subjetiva de los mismos

Ante esto debemos decir preventivamente que reconocemos la

importancia de estas dos facetas praacutecticas y de su necesaria vinculacioacuten

con los fenoacutemenos sancionadores de las asambleas legislativas Pero pen-

samos que dicha vinculacioacuten no es constitutiva del concepto de discipli-

na parlamentaria sino que emerge ante eacutel sobrevenidamente En este

capiacutetulo nos centraremos en los elementos del concepto y no en las rela-

ciones que a partir de eacutel se suscitan a posteriori en la praacutectica La rela-

cioacuten de la disciplina parlamentaria con la posicioacuten constitucional de los

diputados y senadores y la defensa juriacutedica de tal posicioacuten (recurso de

reconsideracioacuten y recurso de amparo) seraacuten estudiadas en el capiacutetulo IV

de esta investigacioacuten

2 La disciplina parlamentaria y el ius puniendi del Estado

21 El problema

Para desentrantildear la especificidad de la disciplina parlamentaria

como sistema sancionador tenemos que explicar queacute la diferencia de los


demaacutes sistemas punitivos del Estado El punto de partida en esta tarea

es por supuesto una elemental constatacioacuten orgaacutenica La disciplina par-

lamentaria opera en el Parlamento y desde el Parlamento Ello arroja un

dato primario que en siacute mismo imprime caraacutecter incuestionable a nues-

tro objeto de estudio Pero se trata de un caraacutecter meramente formal que

aunque valioso en teacuterminos de anaacutelisis es insuficiente para dar cuenta de

la naturaleza esencial que intentamos develar Por eso a nuestros efectos

es necesario examinar la cuestioacuten desde una perspectiva material

Hacerlo supone reconocer la existencia de una potestad sanciona-

dora parlamentaria alojada en las Caacutemaras Noacutetese que se trata de una

potestad sancionadora que al mismo tiempo tiene naturaleza parlamentaria

Por ser sancionadora estaacute en cierto sentido incorporada al ius puniendi

geneacuterico del Estado Y por ser de naturaleza parlamentaria tiene caraacutecter

complejo Como explicaremos con mayor hondura maacutes adelante en el

apartado 3 de este capiacutetulo la dinaacutemica funcional de las Caacutemaras condu-

ce a que la disciplina parlamentaria congregue unitariamente ndashaunque de

una manera diferenciablendash poderes administrativos y funciones de polic-

iacutea seguacuten lo que puede leerse en el artiacuteculo 723 CE

Pero examinar materialmente el modo de ser especiacutefico de tales

poderes administrativos y funciones de policiacutea agrupados bajo el roacutetulo

ldquodisciplina parlamentariardquo fuerza a salir del aacutembito del Derecho Parla-

mentario Sus categoriacuteas son insuficientes para explicar los fenoacutemenos

punitivos que venimos refiriendo Mucho menos es apto para esta em-

presa el asiacute llamado Derecho Parlamentario sancionador precariamente

desarrollado tanto en Espantildea como en el Derecho Comparado

El camino es entonces acudir tanto a las expresiones del Dere-

cho punitivo del Estado (Derecho Penal y Derecho Administrativo san-

cionador) como al Derecho disciplinario entendiendo por este uacuteltimo un

Derecho Administrativo sancionador sui generis que opera uacutenica y exclu-

sivamente en el aacutembito de lo que la doctrina denomina relaciones de su-

jecioacuten especial

Llegados a ese punto debe avanzarse a un segundo estadio de anaacute-

lisis No basta con conocer cuaacuteles son las manifestaciones del ius puniendi

estatal Hay que descubrir coacutemo se encuadran eacutestas en los esquemas del


Estado de Derecho O dicho de otro modo debemos determinar de queacute

manera concreta el principio de legalidad sancionadora racionaliza el

ejercicio de los poderes punitivos del Estado

Hecho lo anterior conocidas las particularidades de cada potestad

punitiva del Estado y el modo en que eacutestas son moduladas por el princi-

pio de la legalidad estaremos en condiciones de dibujar en el apartado 3

de este capiacutetulo la especificidad de las potestades sancionadoras de las

Caacutemaras y consecuentemente de los sistemas represivos de disciplina

parlamentaria Tambieacuten podremos calibrar el impacto que tiene en eacutestos

el principio de legalidad sancionadora consagrado en el artiacuteculo 251 de la

Constitucioacuten

Comenzaremos entonces revisando el caraacutecter unitario de los

poderes punitivos del Estado En segundo lugar nos moveremos hacia el

Derecho disciplinario enmarcado en las relaciones de sujecioacuten especial

Y finalmente trataremos la incidencia del principio de legalidad (artiacuteculo

251 CE) en las potestades concretas del ius puniendi estatal (Derecho Pe-

nal y Derecho Administrativo sancionador) asiacute como sobre el Derecho

disciplinario Todo lo cual tiene por norte ndashinsistimosndash el conocimiento

de la especificidad de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras asiacute

como la relacioacuten de eacutestas con el artiacuteculo 251 CE

22 La unidad de los poderes punitivos del Estado

Las potestades punitivas del Estado tienen caraacutecter uniacutevoco563

Seguacuten la doctrina dominante al respecto la cual parece gozar de caraacutecter

incontrovertido todos los poderes represivos de los oacuterganos que ejercen

el poder puacuteblico se incardinan dentro de un mismo fenoacutemeno juriacutedico el

ius puniendi estatal Eacuteste es el ldquotronco comuacutenrdquo564 de donde dimanan la viacutea

563 Cfr CEREZO MIR Joseacute ldquoCurso de Derecho Penal espantildeol Parte Generalrdquo Tecnos

3era edicioacuten actualizada y considerablemente ampliada Madrid 1998 tomo I p 41

564 Cfr REBOLLO PUIG Manuel IZQUIERDO CARRASCO Manuel ALARCOacuteN

SOTOMAYOR Luciacutea y BUENO ARMIJO Antonio ldquoPanorama del Derecho Administrativo

Sancionador en Espantildeardquo Revista Estudios Socio-Juriacutedicos Vol 7 Ndeg 1 2005 p 24


penal la viacutea administrativa sancionadora y cualesquiera otras viacuteas a traveacutes

de las cuales el Estado sanciona legiacutetimamente a los ciudadanos con la

imposicioacuten de contenidos aflictivos justificados en la proteccioacuten o bene-

ficio que la intervencioacuten represiva reporta para la sociedad565

La primera consecuencia teoacuterica de este planteamiento es la ldquoten-

dencia a equipararrdquo566 el Derecho Penal y el Derecho Administrativo

sancionador como dos ramas del ius puniendi uacutenico y superior del Estado

que han de regirse por criterios sustancialmente homogeacuteneos La segun-

da derivada de la primera es la igualacioacuten de los iliacutecitos penales y los

iliacutecitos administrativos567 lo cual como expresa Huerga Lora supone la

concepcioacuten previa de las penas y las sanciones administrativas como rea-

lidades con ldquoidentidad ontoloacutegicardquo568

Lo anterior conlleva a no pocas vicisitudes El problema praacutectico

maacutes importante que trae consigo el caraacutecter uniacutevoco del poder punitivo

estatal es el de la delimitacioacuten de las penas y de las sanciones administra-

tivas tanto por razoacuten de su naturaleza como en cuanto a sus respectivos

565 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipios de Derecho Administrativordquo

Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces SA Coleccioacuten Ceura 2000 tomo II pp 373

NIETO Alejandro ldquoDerecho Administrativo Sancionadorrdquo reimpresioacuten de la 4ta Edicioacuten Tecnos

Madrid 2006 p 26 BETEGOacuteN Jeroacutenimo ldquoSancioacuten y coaccioacutenrdquo LAPORTA SAN MIGUEL

Francisco y GARZOacuteN VALDEacuteS Ernesto (Coordinadores) ldquoEl Derecho y la Justiciardquo 1996

Vol 2 p 355 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso

de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 167

REBOLLO PUIG Manuel ldquoEl contenido de las sancionesrdquo Justicia administrativa Revista de

Derecho Administrativo Nordm Extra 1 (ejemplar dedicado a Infracciones sanciones y procedi-

miento administrativo sancionador) 2001 p 155 MIR PUIG Santiago ldquoDerecho Penal Parte

Generalrdquo Editorial Reppertor 6ta edicioacuten Barcelona 2002 pp 121-122

566 Cfr CANO CAMPOS Tomaacutes ldquoLa analogiacutea en el Derecho Administrativo sancionadorrdquo

Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 113 Madrid 2002 pp 51 y ss

567 Cfr RUIZ ROBLEDO Agustiacuten ldquoEl rango de las normas sancionadorasrdquo en BALA-

GUER CASTELLOacuteN Francisco (Coordinador) ldquoEstudios en homenaje a Peter Haumlberlerdquo Tecnos

Madrid 2004 p 612

568 Cfr HUERGA LORA Alejandro ldquoLas sanciones administrativasrdquo 1era Edicioacuten IUS-

TEL Madrid 2007 p 30


aacutembitos de aplicacioacuten569 Aunque se asuma que el marco constitucional y

las justificaciones de fondo son los mismos la ldquoarmonizacioacutenrdquo de los

sistemas punitivos es posible y deseable para coordinar la accioacuten de los

instrumentos represivos del Estado570

La aspiracioacuten ha de ser entonces encontrar la ldquoidentidad esen-

cialrdquo571 de las distintas potestades en las cuales se refleja el ius puniendi del

Estado572 Se trata de distinguir para unir los fenoacutemenos represivos es-

tatales mediante el encuadre de eacutestos en la Constitucioacuten Ello debe insis-

tirse reviste mucho intereacutes en lo teoacuterico y en lo praacutectico como teoacutericas y

praacutecticas son las razones que en el concierto de los poderes punitivos

569 Al respecto veacuteanse los extraordinario trabajos de UacuteBEDA TARAJANO Francisco

E ldquoSanciones disciplinarias de Derecho Puacuteblico las relaciones entre iliacutecitos administrativos y penales en el

marco constitucionalrdquo Ministerio de Justicia Boletiacuten Nuacutemero 2033 Madrid-Espantildea 2007 pp 986

y ss y GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problema juriacutedico de las sanciones administrativasrdquo


570 Cfr TIEDESMANN Klaus ldquoConstitucioacuten y Derecho Penalrdquo Revista Espantildeola de De-

recho Constitucional Antildeo 11 Nuacutemero 33 Septiembre-Diciembre 1991 p 153 HUERGA

LORA Alejandro Op Cit p 15 QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoParte General del Dere-

cho Penalrdquo Thomson-Aranzadi Madrid 2002 p 60 Cfr BACIGALUPO SAGGESE Silvina

ldquoLa necesidad de armonizacioacuten del Derecho sancionador penal y administrativo principio de legalidad y remi-

sioacuten normativa en leyes penales en blancordquo en BAJO FERNAacuteNDEZ Miguel BACIGALUPO

SAGGESE Silvina y GOacuteMEZ-JARA DIEZ Carlos ldquoPoliacutetica fiscal y delitos contra la Hacienda

Puacuteblica mesas redondas de Derecho y Economiacuteardquo Madrid 2007 pp 345-348 NIETO Alejandro

ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 26

571 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoLa autotutela los liacutemites al poder sancionador

de la Administracioacuten Puacuteblica y los principios inspiradores del Derecho Penalrdquo Revista de Administracioacuten

Puacuteblica Nuacutemero 126 1991 p 259

572 Una interesante opinioacuten al respecto es la del profesor Gonzaacutelez Peacuterez para quieacuten la

diferenciacioacuten de las potestades punitivas del Estado en funcioacuten de la identidad esencial de las

mismas es un auteacutentico principio de Derecho Puacuteblico Cfr GONZAacuteLEZ PEacuteREZ Jesuacutes

ldquoIndependencia de la potestad sancionadora de la jurisdiccioacuten penalrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica

Nuacutemero 47 1965 128


estatales conducen a diferenciar lo penal lo administrativo sancionador

y cualesquiera otras potestades represivas573

Diferenciar las distintas manifestaciones del ius puniendi equivale

asiacute a encontrar la especificidad de cada potestad punitiva del Estado

Para ello suelen tomarse en consideracioacuten tres criterios yo premisas

generales (i) el ius puniendi estatal trasciende la divisioacuten de poderes (ii) la

privacioacuten de la libertad de los ciudadanos estaacute constitucionalmente reser-

vada a oacuterganos jurisdiccionales integrados en el poder judicial y por

uacuteltimo (iii) el dato maacutes revelador del tipo de potestad punitiva ejercida es

la naturaleza juriacutedica del oacutergano sancionador Del examen a la luz de es-

tos criterios depende el conocimiento de la identidad esencial de una

determinada potestad punitiva estatal

Con respecto a lo primero debe decirse que existe una ldquofragmen-

tacioacuten subjetivardquo 574 del ius puniendi del Estado Ello no afecta en modo

alguno la vigencia constitucional del principio de divisioacuten de poderes

Quedoacute atraacutes la concepcioacuten ilustrada que en el entendido de una divisioacuten

de poderes riacutegida atribuiacutea a los jueces el monopolio de los poderes puni-

tivos del Estado575 Tambieacuten fue superada una reminiscencia de esta

uacuteltima tesis seguacuten la cual los poderes punitivos de los oacuterganos no juris-

diccionales tienen caraacutecter excepcional y han sido histoacutericamente des-

573 En favor de esta idea pero casi como poniendo en duda el caraacutecter uniacutevoco del ius

puniendi estatal Cfr ESTEVE PARDO Joseacute ldquoSanciones administrativa y potestad reglamentariardquo

Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 49 Madrid 1986 pp 99 y ss para quien

las pretensiones unitarias ndashque por lo general tienen talante teoacutericondash no pueden mantener su

integridad frente a lo concreto de cada uno de los supuestos reales que conforman la muy

amplia casuiacutestica de la materia punitiva

574 Cfr HUERGA LORA Alejandro Op Cit p 129

575 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoPotestad reglamentaria y principio de legali-

dad las limitaciones constitucionales en materia sancionadora Comentario a la STC Casino de Mallorca

4287 de 7 de abril de 1987rdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 57 Madrid

1988 p 155


arrollados como consecuencia de la crisis del sistema judicial penal576 En

el Estado de Derecho de nuestros diacuteas la Constitucioacuten no otorga el mo-

nopolio punitivo a los tribunales577 Eacuteste pertenece al Estado como un

todo y no a sus oacuterganos concretos578 los cuales ejercen cada potestad

represiva de manera parcial y siempre participando en el poder punitivo

general de aqueacutel Y como prueba de lo anterior basta mencionar la cons-

titucionalizacioacuten expresa de la potestad sancionadora de la Administra-

cioacuten en el artiacuteculo 251 CE con la cual el constituyente configuroacute una

nueva y maacutes amplia concepcioacuten poliacutetica y juriacutedica del poder punitivo del

Estado579

En cuanto a lo segundo a que la privacioacuten de la libertad de los

ciudadanos estaacute constitucionalmente reservada a oacuterganos jurisdicciona-

les el artiacuteculo 253 CE es claro al respecto La Administracioacuten civil no

puede imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen pri-

vacioacuten de libertad Se trata de una directriz constitucional indubitable e

irreductible en virtud de la cual todos los oacuterganos del Estado distintos a

los tribunales y a la Administracioacuten castrense que actual o potencialmen-

te ejercen potestades punitivas quedan excluidos de la posibilidad de

privar de libertad a los ciudadanos Alliacute estriba la maacutes importante dife-

renciacioacuten praacutectica entre el aacutembito penal y el resto de los aacutembitos puniti-

576 Para una visioacuten extendida de este criterio Cfr PARADA VAacuteZQUEZ Joseacute Ramoacuten

ldquoEl poder sancionador de la Administracioacuten y la crisis del sistema judicial penalrdquo Revista de Administra-

cioacuten Puacuteblica nuacutem 67 1972 pp 41 y ss

577 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoLa jurisprudencia constitucional y el problema de las sancio-

nes administrativas en el Estado de Derechordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero

4 Enero-Abril 1982 p 105

578 Cfr TIEDESMANN Klaus Op Cit p 152

579 Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier ldquoGarantiacuteas constitucionales

del Derecho Sancionadorrdquo en ldquoComentarios a la legislacioacuten penalrdquo Revista de Derecho Puacuteblico Edito-

rial Revista de Derecho Privado Editoriales de Derecho Reunidas 1982 p 192 CANO MA-

TA Antonio ldquoPotestad normativa sancionadora de las Comunidades Autoacutenomasrdquo Revista de Adminis-

tracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 119 1989 p 199


vos estatales580 Es un criterio que permite acotar con bastante precisioacuten

queacute es un iliacutecito penal queacute es un iliacutecito administrativo y queacute es un iliacutecito

punible de cualesquier otra naturaleza juriacutedica581

Finalmente hemos de decir que considerando que el ordenamien-

to juriacutedico puede reaccionar de diferentes maneras frente a una misma

conducta humana el criterio maacutes decisivo para distinguir una pena una

sancioacuten o cualesquier otra manifestacioacuten represiva del Estado es apre-

hender el dato formal de la naturaleza juriacutedica del oacutergano punitivo582

Los tribunales imponen penas para castigar iliacutecitos penales y los demaacutes

oacuterganos del poder puacuteblico con capacidad punitiva imponen sanciones

para castigar cualesquier otra clase de iliacutecitos no penales lo cual supone

la fijacioacuten a priori por parte del legislador de la intensidad de las conduc-

tas represivas583

23 Las relaciones de sujecioacuten especial y el ius puniendi del Esta-do

Un fenoacutemeno punitivo que merece nuestra atencioacuten es el Dere-

cho disciplinario En virtud de eacuteste se aplican sanciones administrativas

en las asiacute denominadas relaciones de sujecioacuten especial entendidas como

la ldquoduradera y efectiva insercioacuten del administrado en la esfera organizativa de la Ad-

ministracioacuten a resultas de la cual queda sometido a un reacutegimen juriacutedico peculiar que

se traduce en un especial tratamiento de la libertad y de los derechos fundamentales

580 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipioshelliprdquo Op Cit pp 373

581 Cfr TORIO LOacutePEZ Aacutengel ldquoInjusto penal e injusto administrativo (presupuestos para la re-

forma del sistema de aranceles)rdquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo

Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2529

582 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 399 y ss

FERNAacuteNDEZ CARBALLO-CALERO Ricardo ldquoAlcohol y conduccioacuten habitando la difusa frontera

entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionadorrdquo Ministerio de Justicia Boletiacuten Nuacuteme-

ro 2035 Madrid-Espantildea 2007 p 1570

583 Cfr CID MOLINE Joseacute ldquoGarantiacuteas y sancionesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica

Nuacutemero 140 1996 p 132


asiacute como de sus instituciones de garantiacutea de forma adecuada a los fines tiacutepicos de cada

relacioacutenrdquo584

Las relaciones de sujecioacuten especial son una clase singular de rela-

ciones administrativas Su conceptualizacioacuten fue desarrollada por Otto

Mayer en la Alemania de la segunda mitad del siglo XIX durante la mo-

narquiacutea constitucional de aquel paiacutes El nuacutecleo conceptual de esta cate-

goriacutea juriacutedica es la niacutetida diferenciacioacuten entre las relaciones Estado-

ciudadano y las relaciones del Estado con sus funcionarios yo servido-

res585

Con base en tal diferenciacioacuten se habla de relaciones de sujecioacuten es-

pecial en contraposicioacuten a las relaciones de sujecioacuten general En los ciudada-

nos recae un ldquodeber general de sujecioacuten a la Constitucioacutenrdquo586 y a traveacutes

de eacutesta a los oacuterganos que ejercen el poder puacuteblico (artiacuteculo 91 CE) Pe-

ro tambieacuten puede recaer sobre ellos el constrentildeimiento a cumplir algunos

deberes inherentes a la condicioacuten de sujetos integrados en una determi-

nada estructura organizativa de Derecho Puacuteblico587 Tal es precisamente

584 Cfr LOacutePEZ BENIacuteTEZ Mariano ldquoNaturaleza y presupuestos constitucionales de las rela-

ciones especiales de sujecioacutenrdquo Civitas Madrid 1994 pp 161-162

585 Cfr GARCIacuteA MACHO Ricardo ldquoSanciones administrativas y relaciones de especial suje-

cioacutenrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 72 Madrid 1991 pp 515 y ss LA-

SAGABASTER HERRARTE ldquoLas relaciones de sujecioacuten especialrdquo Civitas Madrid 1994 pp 45-

65 REVIRIEGO PICOacuteN Fernando ldquoRelaciones de sujecioacuten especial y derechos fundamentales Algunos

apuntes sobre el derecho a la intimidad de los centros penitenciariosrdquo Derechos y libertades Revista del

Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 13 Madrid 2004 p 87 PRIETO AacuteLVAREZ Tomaacutes

ldquoLa encrucijada actual de las relaciones especiales de sujecioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica

Nuacutemero 178 2009 p 217 HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipio de legalidad y normas sancio-

nadorasrdquo en ldquoActas de las V Jornadas de la Asociacioacuten de Letrados del Tribunal Constitucional El princi-

pio de legalidadrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Coleccioacuten Cuadernos y Deba-

tes Ndeg 103 Madrid 2000 p 26

586 Cfr VARELA DIacuteAZ Santiago ldquoLa idea de deber constitucionalrdquo Antildeo 2 Nuacutemero 4

Enero-Abril 1982 p 70

587 Similares principios de las relaciones especiales de sujecioacuten son empleados mutatis

mutandi en las asociaciones y otras entidades de Derecho Privado si bien en estos aacutembitos los

dos argumento principales para legitimar las sanciones disciplinarias son el derecho institucio-


el caso de las relaciones especiales de sujecioacuten en las cuales el ciudadano-

funcionario se subordina doblemente al Estado pues se acentuacutea la de-

pendencia de aqueacutel respecto a eacuteste en obsequio de la buena marcha de

las cosas administrativas588

A diferencia de lo que ocurre con otras manifestaciones sanciona-

doras en las relaciones de sujecioacuten especial el ius puniendi no es el geneacuteri-

co del Estado porque las infracciones disciplinarias no atentan en contra

de bienes juriacutedicos exteriores sino en contra de los deberes propios del

servicio funcionarial y de la potestad de autoorganizacioacuten del propio

oacutergano589

Las sanciones disciplinarias se justifican entonces en la tutela del

funcionamiento interno de una determinada estructura organizativa y en

la necesidad de procurar una cierta libertad de actuacioacuten y movimiento

de la Administracioacuten nunca en la tutela del intereacutes general porque lo que

nal de naturaleza existencial que tienen estas entidades a castigar por medio de sus oacuterganos de

gobierno asiacute como la affectio societatis de los sujetos que se someten libremente a las reglas de

tales asociaciones o entidades Al respecto Cfr BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLas garantiacuteas

de los artiacuteculos 25 y 25 de la Constitucioacuten en los procedimientos disciplinarios privados un anaacutelisis de su

posible aplicacioacuten a las sanciones impuestas por los oacuterganos de gobierno de las asociacionesrdquo Revista Derecho

Privado y Constitucioacuten Antildeo 4 Nuacutemero 9 1996 pp 54 y ss y HUERGA LORA Alejandro

Op Cit p 180

588 Cfr GALLEGO ANABITARTE Alfredo ldquoLas relaciones especiales de sujecioacuten y el princi-

pio de legalidad de la Administracioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 34 1961 p 14

SUAY HERNAacuteNDEZ Celia ldquoRefutacioacuten del ius puniendirdquo en ARROYO ZAPATERO L y

BERDUGO GOacuteMEZ DE LA TORRE I (Coordinadores) ldquoHomenaje al Dr Marino Barbero

Santos in memoriamrdquo Universidad de Salamanca y Universidad de Castilla-La Mancha 2001 p

716 GARCIacuteA MACHO Ricardo ldquoEn torno a las garantiacuteas de los derechos fundamentales en el aacutembito

de las relaciones de especial sujecioacutenrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 64 Ma-

drid 1989 pp 521 y ss LOacutePEZ BENIacuteTEZ Mariano Op Cit p 158

589 Cfr PUNSET BLANCO Ramoacuten ldquoLas garantiacuteas material y formal del derecho fundamental

a la legalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo Anuario de Derecho Constitucional y

Parlamentario Ndeg 4 Murcia 1992 p 111 NIETO Alejandro ldquoProblemas capitales del Derecho

Disciplinariordquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 63 1970 p 72 RUIZ ROBLEDO

Agustiacuten ldquoEl rangordquo Op Cit p 617


estaacute en juego no es la reinsercioacuten del reo como es el caso del Derecho

Penal sino ndashpragmaacuteticamentendash la defensa del orden interno590 Por eso

se las denomina sanciones de autoproteccioacuten y son dictadas al amparo de

potestades punitivas naturales domeacutesticas o endoacutegenas591

Por uacuteltimo una importante caracteriacutestica de las sanciones disci-

plinarias que conviene destacar a efectos del anaacutelisis de la disciplina in-

tracaacutemaras es la posibilidad de castigar de acuerdo a ldquocriterios axioloacutegi-

cosrdquo592 esto es con base en la conducta desplegada por personas de las

cuales se espera el cumplimiento de determinados deberes o conductas

En esto hay una diferencia importante con las infracciones administrati-

vas de caraacutecter general cometidas por ciudadanos no sometidos a rela-

cioacuten de sujecioacuten especial Eacutestas son irrelevantes desde el punto de vista

eacutetico593 Pero en el Derecho disciplinario no ocurre lo mismo porque se

presume que la base del ejercicio de las actividades puacuteblicas es la honorabi-

590 Cfr COTINO HUESO Lorena ldquoRelaciones de especial sujecioacuten su diversa evolucioacuten en

Alemania y Espantildeardquo Revista del Poder Judicial Ndeg 55 1999 p 293 GARCIacuteA MACHO Ricar-

do ldquoLas relaciones de especial sujecioacuten en la Constitucioacuten espantildeolardquo Tecnos Madrid 1992 p 86

GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 399 y ss MESTRE

DELGADO Juan Francisco ldquoLa configuracioacuten constitucional de la potestad sancionadora de la Admi-

nistracioacuten Puacuteblicardquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de

Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2496

591 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoPotestadrdquo Op Cit Revista espantildeola

de Derecho Administrativo Nuacutem 57 Madrid 1988 pp 79 y ss GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA

Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas

novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 170 CASTILLO BLANCO Federico A e ILDE-

FONSO HUERTAS Rosa Mariacutea ldquoLa renovacioacuten dogmaacutetica del Derecho Disciplinario a propoacutesito de

las infracciones y sanciones en el personal estatutario de la seguridad socialrdquo Revista de Administracioacuten


592 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso


593 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoLa jurisprudenciardquo Op Cit p 100


lidad la cual recibe contenido precisamente de los valores internos cuya

proteccioacuten es procurada a traveacutes de las sanciones disciplinarias594

24 El principio de legalidad y el ius puniendi del Estado

El principio de legalidad es como ha dicho Fernaacutendez Farreres

una de las piezas maestras del Estado de Derecho y un avance teacutecnico

innegable595 Ha sido recogido formalmente en todas las constituciones

espantildeolas desde la Gloriosa en 1869596 Por eso pertenece a una tradicioacuten

ya secular en el ordenamiento juriacutedico espantildeol

Actualmente estaacute consagrado en dos realidades normativas distin-

tas los artiacuteculos 93 y 251 de la Constitucioacuten a traveacutes de las cuales el

constituyente relacionoacute la exigencia de legalidad en la actuacioacuten del poder

puacuteblico con el Estado de Derecho en cuanto teacutecnica juriacutedica dirigida a

garantizar ldquola ordenacioacuten de la vida colectiva seguacuten el imperio no de los

hombres sino de las leyesrdquo597

En el artiacuteculo 93 CE el principio de legalidad aparece como un

valor objetivo del ordenamiento juriacutedico que limita la incidencia de los

poderes puacuteblicos sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos

594 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoHonorabilidad y buena conducta

como requisitos para el ejercicio de profesiones y actividadesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg

130 1993 p 24 CASTILLO BLANCO Federico A e ILDEFONSO HUERTAS Rosa

Mariacutea Op Cit p 13

595 Cfr FERNAacuteNDEZ FARRERES Germaacuten ldquoPrincipio de legalidad y normativa sobre me-

didas de seguridad y vigilancia en bancos cajas de ahorro y otras entidadesrdquo Revista de Administracioacuten

Puacuteblica Nuacutemero 100-102 1983 p 2545

596 Cfr RUIZ ROBLEDO Agustiacuten ldquoEl principio de legalidad penal en la historia constitucio-

nal espantildeolardquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 42 1997 pp 161-162 HUERTA TOCIL-

DO Susana ldquoEl derecho fundamental a la legalidad penalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitu-

cional antildeo 13 Nuacutemero 39 Septiembre-Diciembre 1993 p 82

597 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoPrincipio de legalidad Estado material de De-

recho y facultades interpretativas y constructivas de la jurisprudencia en la Constitucioacutenrdquo Revista Espantildeola

de Derecho Constitucional Antildeo 4 Nuacutemero 10 Enero-Abril 1984 p 12


especialmente en lo referido a la libertad individual598 Y en el artiacuteculo

251 CE el principio de legalidad se muestra elevado a la categoriacutea de

derecho fundamental de los ciudadanos perfectamente tutelable por viacutea

de amparo y convertido por tanto maacutes en una garantiacutea de las personas

que en un principio inspirador de la actividad punitiva del Estado599

Con respecto a la fundamentacioacuten del principio de legalidad eacutesta

tiene una triple dimensioacuten En primer lugar se fundamenta en el Estado

de Derecho cuya esencia es la procura ndashpor medio de lo juriacutedicondash del

mayor despliegue posible de libertad de los ciudadanos600 En segundo

lugar se fundamenta en el Estado social recogido en el artiacuteculo 11 CE

En virtud de eacuteste se legitima que el Estado proteja bienes sociales a

traveacutes del ejercicio del ius puniendi601 Y por uacuteltimo el principio de legali-

dad tiene una fundamentacioacuten en el Estado democraacutetico de profunda

raigambre liberal602 Soacutelo el oacutergano que ejerce la representacioacuten popular

es decir las Cortes Generales puede establecer ndashmediante leyesndash cuaacuteles

son las conductas humanas punibles asiacute como las medidas represivas

598 Cfr DIacuteEZ-PICAZO PONCE DE LEOacuteN Luis Mariacutea ldquoEl principio de legalidad penal

en la Constitucioacuten espantildeolardquo Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional Nuacutem 1 2001 p

1934

599 Cfr TOCILDO Susana ldquoEl derechordquo Op Cit p 86 LAMARCA PEacuteREZ Carmen

ldquoLegalidad penal y reserva de ley en la Constitucioacuten espantildeolardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitu-

cional Antildeo 7 Nuacutemero 20 Mayo-Agosto 1987 p 110

600 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacutea general del Derecho Administrativo co-

mo sistema Objeto y fundamento de la construccioacuten sistemaacuteticardquo proacutelogo de Antonio Loacutepez Pina Insti-

tuto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica y Marcial Pons Madrid-Barcelona 2003 p 52

ARROYO ZAPATERO Luis ldquoPrincipio de legalidad y reserva de ley en materia penalrdquo Revista Es-

pantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 8 Mayo-Agosto 1983 p 18

601 En este sentido Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit p 109 y Cfr QUINTERO

OLIVARES Gonzalo ldquoParterdquo Op Cit p 65

602 Cfr LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando ldquoLa reserva constitucional de ley en materia penal

(ley reserva de ley y legalidad penal desde la perspectiva del constitucionalismo espantildeol)rdquo Revista Espantildeola

de Derecho Constitucional Antildeo 11 Nuacutemero 33 Septiembre-Diciembre 1991 p 106 Tam-

bieacuten en el mismo sentido Cfr HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipiordquo Op Cit p 18


que corresponden a tales acciones De alliacute que en este uacuteltimo sentido el

principio de legalidad sea seguacuten la graacutefica expresioacuten de Garciacutea de Enterr-

iacutea ldquohijo del principio democraacuteticordquo603

El Estado de Derecho se impone a siacute mismo entonces como una

radical exigencia de caraacutecter absoluto al ius puniendi Modula toda la acti-

vidad punitiva del Estado Ello cobra mayor importancia porque como

ya hemos sentildealado eacuteste principio tiene categoriacutea de derecho fundamen-

tal Ocurre que el artiacuteculo 251 CE crea una ldquohomogeneizacioacutenrdquo del

principio de legalidad en todos los aacutembitos del ius puniendi Homogeniza-

cioacuten ndashdebemos precisarndash en el sentido de que a todos ellos se aplica no

en el sentido de que a todos afecta con la misma intensidad ni seguacuten los

mismos ldquomaticesrdquo604

Tal homogenizacioacuten matizada da lugar a la maacutes importante de todas

las vicisitudes que ocasiona el principio de legalidad el problema juriacutedico

de la articulacioacuten teacutecnica entre el artiacuteculo 251 CE y cada una de las po-

testades punitivas concretas del Estado605 Se trata de un problema fun-

damentalmente interpretativo que plantea el reto de descubrir queacute se

entiende por reserva de ley en el ordenamiento juriacutedico espantildeol y bajo

cuaacuteles gradaciones de intensidad opera Es una cuestioacuten que debido a

sus multiformes implicaciones praacutecticas siempre requiere prioritaria

atencioacuten A eacutel dedicaremos el siguiente apartado

603 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoLa democracia y el lugar de la leyrdquo Revista

espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 92 Madrid 1996 pp 609 y ss

604 Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier Op Cit p 195 SUAY

RINCOacuteN Joseacute ldquoLa discutible vigencia de los principios de imparcialidad y de contradiccioacuten en el procedi-

miento administrativo sancionadorrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 123 1990 p 163



RUBIO LLORENTE Francisco ldquoRango de ley fuerza de ley valor de leyrdquo Revista de Administra-

cioacuten Puacuteblica Nuacutemeros 100-102 1983 p 417 FERRERES COMELLA Viacutector y MIERES

MIERES Luis Javier ldquoAlgunas consideraciones a propoacutesito del principio de legalidad penal (A propoacutesito de

las Sentencias 1111993 y 1501997 del Tribunal Constitucional)rdquo Revista Espantildeola de Derecho

Constitucional Ndeg 55 Enero-Abril 1999 p 287


25 El encuadre del principio de la legalidad sancionadora en las diversas potestades punitivas estatales

El principio de la legalidad sancionadora es la concrecioacuten del Es-

tado de Derecho en materia punitiva Sin embargo las interpretaciones

sobre el alcance de su recepcioacuten constitucional distan mucho de ser una

cuestioacuten zanjada Este problema juriacutedico ha ocasionado y sigue ocasio-

nando largas poleacutemicas que parecen de nunca acabar606 Ello en siacute mis-

mo no es algo fuera de la loacutegica del Estado constitucional La vigencia

del Estado de Derecho demanda una constante y creciente preocupacioacuten

por el papel del ius puniendi La materia represiva debe ser permanente-

mente puesta en cuestioacuten Refleja buena parte de la concepcioacuten de digni-

dad humana que da contenido al ejercicio del poder puacuteblico607 Fuera de

la loacutegica del Estado constitucional estariacutea por el contrario ver en el artiacute-

culo 251 CE un ldquoelemento incoacutemodordquo608 en las naturales tensiones que

se producen entre el despliegue de los poderes punitivos del Estado y los

derechos de los ciudadanos

Veamos pues a manera de resumen coacutemo se articula el artiacuteculo

251 CE con las manifestaciones claacutesicas de las potestades punitivas del

Estado (i) las penales y (ii) las administrativas sancionadoras a lo cual

agregaremos (iii) la articulacioacuten de ese mismo artiacuteculo del Texto Funda-

mental con las potestades disciplinarias presentes en las relaciones de

606 Cfr PUNSET BLANCO Ramoacuten ldquoLas garantiacuteashelliprdquo Op Cit p 102 FERNAacuteN-

DEZ FARRERES Germaacuten ldquoPrincipiordquo Op Cit p 2547 CANO CAMPOS Tomaacutes ldquoDerecho

Administrativo Sancionador Recensioacuten a Alejandro Nieto 2da Edicioacuten Editorial Tecnos Madrid 1994rdquo

Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero 43 1995 p 340

607 Cfr DIacuteEZ-PICAZO GIMEacuteNEZ Luis Mariacutea ldquoDerecho Comunitario y medidas sanciona-

dorasrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 78 Madrid 1993 pp 251 y ss

BERMEJO VERA Joseacute ldquoPotestad reglamentaria y sancionadora de la Administracioacuten Toacutepicos y Juris-

prudencia Sentencia de la Sala 4ordf del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1975rdquo Revista espantildeola de

Derecho Administrativo Nuacutem 10 Madrid 1975 pp 501 y ss FERNAacuteNDEZ MONTAL-

VO Rafael ldquoGarantiacuteas constitucionales del proceso penalrdquo Revista del Centro de Estudios Constitu-

cionales Nuacutemero 6 1990 p 60

608 Cfr ESTEVE PARDO Joseacute Op Cit pp 99 y ss


sujecioacuten especial Todo bajo el entendido de que la conjuncioacuten del ejerci-

cio de cada una de estas potestades represivas con los principios de la

legalidad sancionadora responde a la aspiracioacuten de alcanzar las garantiacuteas

juriacutedicas que aseguren la vigencia de los derechos fundamentales y la jus-

ticia material en los procesos y procedimientos609

251 El artiacuteculo 251 CE y la potestad penal

Dentro de la escala de los matices de aplicacioacuten del principio de

legalidad la Constitucioacuten hace pender sobre las potestades penales las

tonalidades de mayor intensidad Eacutestas son las maacutes lesivas para la libertad

individual de los ciudadanos No en vano se ha dicho que el Derecho

Penal posee las formas maacutes contundentes de utilizacioacuten de la violencia

legiacutetima por parte del Estado610 Por eso sobre su ejercicio recaen mayo-

res exigencias derivadas del principio de la legalidad En el Estado de

Derecho existe una relacioacuten directamente proporcional entre el grado de

invasioacuten de los poderes punitivos sobre la libertad de los ciudadanos y la

garantiacutea constitucional de esta uacuteltima

Dogmaacuteticamente el principio de legalidad concentra cuatro ga-

rantiacuteas611 (i) criminal (ii) penal (iii) jurisdiccional y (iv) de ejecucioacuten La

garantiacutea criminal asegura que el delito o falta se halle presente en una ley

La penal exige que la ley prevea no soacutelo la conducta punible sino tam-

bieacuten la pena que debe ser impuesta La jurisdiccional por su parte de-

manda que las penas sean administradas por un oacutergano jurisdiccional Y

609 Cfr LOZANO Blanca ldquoPanoraacutemica general de la potestad sancionadora de la Administracioacuten

en Europa despenalizacioacuten y garantiacuteardquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 121 1990 p 412

610 Sobre este particular veacuteanse los agudos comentarios de VIVES ANTOacuteN Tomaacutes S

ldquoLey y derechos fundamentales (Acerca del principio de legalidad penal en materia penal)rdquo en MORENO

CATENA Viacutector Manuel (Coordinador) ldquoConstitucioacuten y Derecho Puacuteblico Estudios en homenaje a

Santiago Varelardquo Tirant lo Blanch 1995 p 508

611 Acudimos a la clasificacioacuten propuesta por CEREZO MIR Joseacute Op Cit pp 166-

167 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoParterdquo Op Cit p 66 Cfr MIR PUIG San-

tiago Op Cit p 114


en virtud de la garantiacutea de ejecucioacuten la pena tambieacuten debe ser impuesta

por un oacutergano judicial

En Espantildea la doctrina acepta paciacuteficamente que el artiacuteculo 251

CE identificado con el principio de legalidad posee mayor riqueza

dogmaacutetica que contenido praacutectico-normativo612 Esa norma alberga una

formulacioacuten relativamente pobre del principio de legalidad La Constitu-

cioacuten soacutelo recoge en ella las garantiacuteas penal y criminal613 Ello ha llevado a

que la parquedad con que estaacute formulado el artiacuteculo 251 CE sea com-

pensada con un esfuerzo interpretativo de los oacuterganos jurisdiccionales

especialmente el Tribunal Constitucional Se ha obtenido de este precep-

to mucho maacutes de lo que su literalidad expresa en obsequio de la comple-

ta vigencia del principio de legalidad La jurisprudencia del Tribunal

Constitucional ha demostrado que las limitaciones del artiacuteculo 251 CE

son siempre ldquovenciblesrdquo614 De este modo a pesar de los normales pro-

blemas praacutectico-interpretativos envueltos en la aplicacioacuten del principio

de legalidad el Derecho Penal espantildeol es vigoroso en cuando garantiacuteas

juriacutedicas y respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos

252 El artiacuteculo 251 CE y la potestad administrativa sanciona-dora

Hoy nadie duda que el constituyente haya constitucionalizado la

potestad administrativa sancionadora en el artiacuteculo 251 del Texto Fun-

damental Pero hacieacutendolo la sometioacute tambieacuten a una especial ldquoeconomiacutea

612 Por todos Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier Op Cit p 192

ARROYO ZAPATERO Luis Op Cit p 10

613 Asiacute quedoacute establecido en la STC 81981 de 30 de marzo FJ 2 en la cual se lee que

ldquoel principio de legalidad penal contenido en el art 251 exige que la tipificacioacuten del delito y la

fijacioacuten de la pena se hagan por norma legal y por consiguiente que la eventual extincioacuten o

modificacioacuten del tipo o la alteracioacuten de la pena hayan de realizarse asimismo por norma de

igual rangordquo

614 Cfr LAMARCA PEacuteREZ Carmen Op Cit p 107


constitucionalrdquo615 que es la fuente de su racionalizacioacuten La ha limitado

substancialmente al hacer depender su ejercicio de los principios de liber-

tad y Estado de Derecho consagrados en la Constitucioacuten616

Esa limitacioacuten no es sin embargo tan precisa ni exigente como lo

es en el aacutembito del Derecho Penal De hecho en la praacutectica existe una

cierta flexibilidad del principio de legalidad en el Derecho Administrativo

sancionador Por eso el segundo matiz en la escala de intensidad de la

aplicacioacuten del artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten espantildeola a los poderes

punitivos del Estado corresponde al aacutembito de las potestades sanciona-

doras de la Administracioacuten

Los argumentos para la flexibilizacioacuten de la aplicacioacuten del princi-

pio de legalidad a la actividad sancionadora de las administraciones

puacuteblicas son baacutesicamente los siguientes (i) la necesidad de una Adminis-

tracioacuten efectivamente cumplidora de sus competencias pues se entiende

que las sanciones administrativas son auxiliares de la intervencioacuten admi-

nistrativa617 (ii) la imposibilidad de que en las leyes se prevean agotado-

ramente todos los elementos de las acciones que han de ser punidas y de

sus respectivas sanciones lo cual trae consigo la necesidad de una con-

615 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoLa configuracioacuten constitucional de la potes-

tad sancionadora de la Administracioacuten Puacuteblicardquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al

profesor Eduardo Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2496 En contra de esta idea Cfr

SUAY RINCOacuteN Joseacute ldquoEl Derecho Administrativo Sancionador perspectivas de reformardquo Revista de

Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 109 1986 pp 187-188 para quien en general tiende a pen-

sarse que la problemaacutetica que encierra la falta de garantiacuteas en la aplicacioacuten de sanciones admi-

nistrativas es de poca entidad pues no afectan suficientemente al ciudadano lo cual es agrava-

do por la ligereza con que se introducen potestades sancionadoras en los maacutes variados instru-

mentos legales

616 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoLa incidencia de la Constitucioacuten sobre la potes-

tad sancionatoria de la Administracioacuten Dos importantes sentencias del Tribunal Constitucionalrdquo Revista

espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 29 Madrid 1981 pp 359 y ss SANTAMARIacuteA

PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipioshelliprdquo Op Cit pp 374 QUINTERO OLIVARES Gonzalo

ldquoParterdquo Op Cit p 72



crecioacuten de eacutestos en sede domeacutestica de la Administracioacuten618 y como con-

secuencia de los dos argumentos anteriores (iii) el realismo al cual con-

lleva el hecho de que la aplicacioacuten cabal en plenitud de intensidad del

arsenal del principio de legalidad al Derecho Administrativo sancionador

causariacutea la ldquoesclerosisrdquo619 de toda la actividad administrativa

Acaso el principal problema praacutectico que debamos referir en el

cual reside el nuacutecleo de la flexibilizacioacuten antes mencionada es el de la

determinacioacuten del alcance de la reserva de ley en materia administrativa

sancionadora asiacute como cuaacutel es la interpretacioacuten que debe hacerse a la

expresioacuten ldquolegislacioacuten vigenterdquo contenida en el artiacuteculo 251 CE Al res-

pecto la mayor parte de la doctrina620 asume que la expresioacuten ldquolegisla-

cioacuten vigenterdquo no hace referencia a la necesaria sumisioacuten a una ley formal

sino a otros instrumentos juriacutedicos tales como por ejemplo los regla-

mentos siempre que no se trate de reglamentos autoacutenomos sino ejecuti-

vos621

618 Por todos Cfr VALENCIA MARTIacuteN Germaacuten ldquoDerecho Administrativo Sancionador y

principio de legalidadrdquo en ldquoActas de las V Jornadas de la Asociacioacuten de Letrados del Tribunal Constitucio-

nal El principio de legalidadrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Coleccioacuten Cua-

dernos y Debates Ndeg 103 Madrid 2000 p 115

619 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoLa autotutelardquo Op Cit p 254

620 Por todos Cfr HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipiordquo Op Cit p 19 Una va-

riante de esta posicioacuten se encuentra en LAMARCA PEacuteREZ Carmen Op Cit p 118 para

quien en materia administrativa sancionadora el reglamento ejecutivo es apto para cumplir con

la cobertura legal requerida por el artiacuteculo 251 CE pero tal cobertura ha de ser considerada

residual y como una uacuteltima opcioacuten

621 Noacutetese que estamos en presencia de la reversioacuten de la antigua tesis de la ldquodesvalori-

zacioacuten del reglamento en materia sancionadorardquo que fue el criterio dominante en este particu-

lar hasta la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de 1978 (Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA

Eduardo ldquoPrincipio de legalidad Estado material de Derecho y facultades interpretativas y constructivas de la

jurisprudencia en la Constitucioacutenrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Antildeo 4 Nuacutemero

10 Enero-Abril 1984 p 12) Y como bien afirma RUIZ ROBLEDO ello supone la supera-

cioacuten de la otrora concepcioacuten meramente formal de la reserva de ley (Cfr RUIZ ROBLEDO

Agustiacuten ldquoEl rangordquo Op Cit p 606)


El hecho de que los artiacuteculos 251 CE y 93 CE no precisen el

rango que debe poseer la norma que sirva de fundamento al ejercicio del

poder punitivo de la Administracioacuten ha llevado a un generalizado y paciacute-

fico ldquoensanchamiento del principio de legalidadrdquo622 el cual (i) ha sido

aceptado tanto por la jurisprudencia como por la doctrina (ii) ha poten-

ciado la versatilidad de la actividad administrativa y lo maacutes importante

desde el punto de vista material y de la vigencia del Estado constitucio-

nal (iii) no ha supuesto la vulneracioacuten de los derechos fundamentales de

los administrados pues se ha hecho conforme con las exigencias proce-

dimentales de la dignidad humana que derivan del artiacuteculo 11 de la

Constitucioacuten espantildeola

253 El artiacuteculo 251 CE y la potestad disciplinaria

Aunque no forman parte del ius puniendi general del Estado las

potestades disciplinarias han de considerarse siempre como ordenadas al

Estado de Derecho garantizado por la Constitucioacuten623 De hecho la pe-

netracioacuten del principio de legalidad en las relaciones especiales de suje-

cioacuten es el problema juriacutedico maacutes importante que eacutestas plantean El Dere-

cho disciplinario debe ser modulado por el principio de legalidad Ello

tiene categoriacutea de exigencia absoluta en un verdadero Estado de Dere-

cho La dificultad real es seguacuten ha dicho la doctrina extranjera maacutes auto-

rizada coacutemo determinar la ldquointensidad de la juridificacioacutenrdquo624 del princi-

pio de legalidad en las relaciones de sujecioacuten especial es decir cuaacuten ma-

tizable es el principio de legalidad en este aacutembito punitivo y establecer si

acaso es maacutes matizable que en los aacutembitos del derecho administrativo

sancionador general

En este sentido el Tribunal Constitucional establecioacute en su sen-

tencia 421987 de 7 de abril que en el seno de las relaciones de sujecioacuten

622 Cfr NIETO Alejandro ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 205

623 Cfr SIBURG FW ldquoLa jurisdiccioacuten disciplinaria en la Repuacuteblica Federal Alemanardquo Revis-

ta de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 46 1965 p 387

624 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacuteardquo Op Cit p 66


especial ldquola propia reserva de ley pierde parte de su fundamentacioacuten ma-

terial en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoorde-

nacioacuten que las distingue del ius puniendi geneacuterico del Estadordquo (FJ 2)625 Tal

criterio fue complementado por lo dispuesto en la STC 611990 en la

cual se lee que nada obsta para que siempre sea ldquoexigible en el campo

sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento

de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como

garantiacutea de la seguridad juriacutedica del ciudadano Otra cosa es que esos

requisitos permitan una adaptacioacuten ndashnunca supresioacutenndash a los casos e

hipoacutetesis de relaciones Administracioacuten-administrado y en concordancia

con la intensidad de la sujecioacutenrdquo (FJ 8)

Queda claro entonces que en las relaciones de sujecioacuten especial

operan los matices de menor intensidad de aplicacioacuten del principio de

legalidad Pero ello no debe ser confundido en modo alguno con arbitra-

riedad o con falta de cobertura juriacutedica de norma sancionadora626 Por

eso la doctrina ha sostenido que el verdadero criterio que permite legiti-

mar el despliegue sancionador de la administracioacuten y modular el grado de

garantiacuteas juriacutedicas observadas en beneficio de los administrados es si se

estaacute o no ante una relacioacuten de sujecioacuten especial627

625 Pueden verse tambieacuten las sentencias del Tribunal Constitucional STC 1201990 y

2341991 en las cuales se reitera este criterio

626 Al respecto veacutease el interesante artiacuteculo Cfr ALEGRE AacuteVILA Juan Manuel ldquoRela-

ciones especiales de sujecioacuten legalidad sancionadora y servicios puacuteblicosrdquo Repertorio Aranzadi del Tribunal

Constitucional Nuacutem 17 2002 p 1787

627 Por todos PRIETO AacuteLVAREZ Tomaacutes Op Cit p 245 VALENCIA MARTIacuteN

Germaacuten Op Cit p 137


3 La potestad sancionadora de las Caacutemaras parlamentarias

31 La previsioacuten constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Toda actividad estatal emerge de una potestad y de un ordena-

miento628 Asiacute estaacute configurada la economiacutea de actuacioacuten del poder

puacuteblico en el Estado constitucional Si deseamos encontrar la especifici-

dad de los fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras hemos de escudrintildear

entonces cuaacuteles son la potestad y el ordenamiento que subyacen a la

disciplina parlamentaria

Con respecto a lo primero la disciplina parlamentaria cobra vida

en virtud del ejercicio de una potestad sancionadora que reside en las

Caacutemaras legislativas Se trata de los poderes inherentes de autopreservacioacuten

que fueron explicados en el capiacutetulo II Reconocerlos es el punto de par-

tida necesario en toda teorizacioacuten sobre los sistemas sancionadores par-

lamentarios Ello evita por un lado la tentacioacuten de incurrir en mimetis-

mos acriacuteticos que conducen a adoptar ciegamente en nuestro campo los

principios del Derecho Penal y del Derecho Administrativo sancionador

y por otro acaso lo maacutes importante previene contra el error de pensar

que la disciplina parlamentaria no estaacute afectada por la arquitectura consti-

tucional general del Estado

En lo concerniente a la segunda de las cuestiones debe decirse

que la disciplina parlamentaria es ante todo una realidad constitucional

Forma parte del ordenamiento constitucional del Estado Su talante par-

lamentario deriva derechamente de la propia Constitucioacuten629 La potestad


629 Esto reviste cierto intereacutes tanto praacutectico como conceptual porque a diferencia de lo

que ocurre en la tradicioacuten parlamentaria anglosajona en la cual como vimos en el Capiacutetulo II

no es necesario que exista un reconocimiento constitucional expreso de las potestades puniti-

vas de las Caacutemaras en Espantildea por el contrario la disciplina parlamentaria siacute se reconduce

entera y expresamente al texto constitucional lo cual ocurre como veremos mejor al estudiar

sus fuentes a traveacutes del artiacuteculo 72 CE claacuteusula para la autonomiacutea de los parlamentos


sancionadora de las Caacutemaras encuentra en el Texto Fundamental su

fuente primaria de valores630 El Derecho Parlamentario no es un orde-

namiento juriacutedico autoacutenomo sino un conjunto normativo incardinado

en la Constitucioacuten y complementario de eacutesta631 Por eso a la disciplina

parlamentaria no se la puede considerar un ordenamiento juriacutedico autoacute-

nomo ni un ordenamiento juriacutedico incorporado a otro en el sentido que

Santi Romano atribuiacutea a la expresioacuten a saber ldquoEl ordenamiento de una

institucioacuten comprendida en otra mayor frente al ordenamiento de esta

uacuteltima asiacute por ejemplo el derecho de un oacutergano estatal en relacioacuten con

el derecho del Estado considerado globalmenterdquo632 No sieacutendolo el De-

recho Parlamentario tampoco pueden serlo los sistemas de disciplina

intracaacutemaras que son soacutelo una de sus tantas expresiones juriacutedico-

institucionales

32 Los elementos de la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Como ocurre con toda potestad sancionadora la de las Caacutemaras

puede y debe ser analizada a la luz de los elementos que la conforman

Ello permite aprehender las relaciones que existen entre tales elementos

asiacute como la fisonomiacutea que ndashjuntosndash imprimen al todo del cual forman

parte Esto cobra especial importancia si se tiene en consideracioacuten que

en los actos parlamentarios disciplinarios emanados del ejercicio de las

potestades sancionadoras de las Caacutemaras se manifiestan enteramente

cada uno de dichos elementos (i) lo normativo (ii) lo orgaacutenico (iii) lo

subjetivo (iv) lo material y (v) lo teleoloacutegico


631 A favor de esta tesis ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 32 En

contra de esta opinioacuten Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit p 81 para

quien bajo clara influencia de Santi Romano los ordenamientos internos de las Caacutemaras cons-

tituyen subordenamientos diferenciados u ordenamientos de segundo grado comprendidos

dentro del ordenamiento general del Estado en el que encuentran causa y fundamento

632 Cfr ROMANO Santi ldquoEl ordenamiento juriacutedicordquo Institutos de Estudios Poliacuteticos Ma-

drid 1963 p 331


321 Elemento normativo

El elemento normativo lo constituyen las fuentes de la disciplina

parlamentaria por cuyo tiacutetulo se ejercen legiacutetimamente los poderes san-

cionadores de los cuerpos legislativos Noacutetese que nos referimos a ele-

mento normativo y no simplemente elemento reglamentario yo juriacutedi-

co-positivo Queremos significar todas las realidades juriacutedicas que aun

no estando positivadas tienen fuerza normativa en los sistemas sancio-

nadores intracaacutemaras Entre ellos se cuentan (i) los principios generales

del Derecho (ii) la costumbre parlamentaria y por supuesto (iii) la juris-

prudencia constitucional Eacutestos aunados a la Constitucioacuten633 y a los re-

glamentos internos de las asambleas legislativas espantildeolas634 conforman

el completo espectro normativo de las potestades sancionadoras de las

Caacutemaras

322 Elemento orgaacutenico

El elemento orgaacutenico es aportado por las Caacutemaras en cuanto tales

asiacute como por los oacuterganos de gobierno de eacutestas635 el pleno en cuanto

oacutergano supremo la presidencia en cuanto oacutergano unipersonal y final-

mente la mesa en cuanto oacutergano rector Ello amerita una explicacioacuten

633 Debemos destacar que despueacutes del artiacuteculo 72 CE al cual ya nos hemos referido y

del cual nos ocuparemos con mayor profundidad maacutes adelante acaso las normas constitucio-

nales de mayor incidencia normativa en los sistemas de disciplina parlamentaria son como

veremos los artiacuteculos 93 CE y sobre todo el artiacuteculo 252 CE

634 Conviene adelantar en este punto aunque volveremos sobre ello cuando tratemos las

fuentes de la disciplina parlamentaria que todos los reglamentos de las Caacutemaras parlamentarias

espantildeolas contienen sin excepcioacuten apartados titulados ldquoDe la disciplina parlamentariardquo o con

palabras equivalentes los cuales incluyen las normas que rigen el orden disciplinario interior y

deben ser interpretadas de acuerdo a las directrices de la Constitucioacuten en la materia

635 Asumimos aquiacute el concepto desarrollado por Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI

Nicolaacutes ldquoHacia una teoriacutea de los actos parlamentariosrdquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 9

1981 p 77 para quien oacutergano parlamentario es ldquoaquel que es capaz de imputar su actividad a

la Caacutemara atribuyeacutendole los efectos juriacutedicos de aquellardquo


En teacuterminos generales la titularidad de las potestades sancionado-

ras parlamentarias recae sobre las Caacutemaras propiamente dichas Eacutestas

son los sujetos de Derecho Puacuteblico que reciben la titularidad de los po-

deres sancionadores de parte del ordenamiento juriacutedico Por eso las san-

ciones de maacutexima gravedad que ameritan la suspensioacuten del estatus de

parlamentario son reservadas a los plenos de las Caacutemaras Pero en los

asuntos de traacutefico parlamentario ordinario el ejercicio de tales potestades

recae sobre los oacuterganos de gobierno

Primero sobre los presidentes quienes en virtud de lo establecido

en el artiacuteculo 723 CE adquieren un especial ldquorelieve constitucionalrdquo636 y

son los ldquoprincipales moduladoresrdquo637 de los poderes administrativos y de

las facultades de policiacutea en el interior de las sedes de las asambleas legis-

lativas638 Como se ha hecho notar en la doctrina extranjera las constitu-

ciones modernas hacen de los presidentes ldquooacuterganos indefectiblesrdquo639 en

el mantenimiento del orden parlamentario tanto en las sesiones como en

el recinto y demaacutes dependencias de los parlamentos Y en segundo lugar

las mesas las cuales debido a una cierta fragmentacioacuten640 de las potestades

636 Cfr COLARULLO Enzo ldquoI presidenti della Camera e del Senatordquo en AAVV ldquoLa

riforma della Costituzione nel progetto della bicameralerdquo CEDAM Milaacuten 1998 p 139

637 Cfr GOumlRLITZ Niklas Op Cit p 275

638 Una interesante opinioacuten sobre este particular acaso fundada en la idea anglosajona

de los privilegios parlamentarios como realidades juriacutedicas ancilares de las funciones constitu-

cionales de los parlamentos se encuentra en JEROacuteNIMO SAacuteNCHEZ-BEATO Estefaniacutea

ldquoLa presidencia del Parlamento andaluzrdquo Administracioacuten de Andaluciacutea Revista Andaluza de Ad-

ministracioacuten Puacuteblica Nuacutemero Extraordinario 1 2003 Universidad de Sevilla e Instituto Anda-

luz de Administracioacuten Puacuteblica p 105 para quien los poderes administrativos y las funciones

de policiacutea son auxiliares yo accesorias a la funcioacuten de impulso y direccioacuten de los trabajos

parlamentarios que ejercen los presidentes

639 Cfr PINELLI Cesare ldquoLos presidentes de las asambleas parlamentarias en Italiardquo Anuario

de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 12-13 Murcia 2000 p 70

640 En este particular merece la pena comentar que existe una gradacioacuten de sanciones

que repercute en la atribucioacuten de competencias sancionadoras a los distintos oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras Ello seraacute tratado cuando examinemos en este mismo Capiacutetulo las


sancionadoras de las Caacutemaras ejercen facultades disciplinarias cuando la

gravedad del incidente antirreglamentario lo requiere A pesar del impor-

tante rol punitivo que el artiacuteculo 723 CE atribuye a los presidentes eacutestos

no poseen el monopolio del ejercicio de las potestades sancionadoras de

las Caacutemaras641

Finalmente debe acotarse que quedan formalmente fuera del

elemento orgaacutenico de la potestad sancionadora de las Caacutemaras las juntas

de portavoces Eacutestas no ejercen facultades represivas en ninguacuten Parla-

mento espantildeol Su funcioacuten no es de direccioacuten administrativa sino de

direccioacuten poliacutetica de las Caacutemaras642

323 Elemento subjetivo

El elemento subjetivo se refiere a los destinatarios de la disciplina

parlamentaria Entran dentro de esta categoriacutea los diputados y senadores

los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria y los terceros que

interaccionan ocasionalmente con las Caacutemaras observadores de las se-

siones representantes de los medios de comunicacioacuten y por uacuteltimo

aunque no menos importante miembros del Gobierno y demaacutes altos

funcionarios del Estado Todos estos sujetos estaacuten obligados a respetar

el orden parlamentario y todos son potencialmente sujetos sancionables

distintas medidas sancionadoras y disuasivas que conforman la disciplina parlamentaria Por

ahora basta sentildealar que las sanciones maacutes graves corresponden al pleno el cual posee todos los

poderes de la caacutemara La privacioacuten de algunos derechos de los parlamentarios corresponde a la

mesa y las llamadas a la cuestioacuten y al orden son competencias del presidente durante el desa-

rrollo de las sesiones del pleno o de las comisiones

641 Al respecto Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p165

SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel ldquoLas Cortes Generales en el sistema

constitucionalrdquo Tecnos Madrid 1984 p 121 TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op

Cit pp 124-125 y PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 334

642 Por todos los autores que sostienen consensualmente este criterio Cfr CANO

BUESO Juan ldquoFunciones y potestades de la Mesa y de la Junta de Portavoces en el Derecho Parlamentario

de las Comunidades Autoacutenomasrdquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA

OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 262


por el desorden causado tanto en las sesiones como en el recinto parla-

mentario Pero sobre los parlamentarios ademaacutes de estas obligaciones de

caraacutecter geneacuterico recaen tambieacuten obligaciones vinculadas a su condicioacuten

de miembro de una Caacutemara que representa poliacuteticamente al electorado y

ejerce funciones constitucionales Se trata de los deberes propios del es-

tatus parlamentario cuyo incumplimiento como veremos en este mismo

capiacutetulo es una de las vertientes subsisteacutemicas de la disciplina parlamen-

taria

324 Elemento material

El elemento material lo representan los actos conductas o hechos

que los reglamentos de las Caacutemaras tipifican como antijuriacutedicos y viola-

torios del orden parlamentario Sobre eacutestos se construye la tipificacioacuten

normativa previa que exige la Constitucioacuten para la legitimidad de los ac-

tos sancionadores

Tal elemento material posee una estructura interior que es comuacuten

a todas las potestades punitivas Estaacute conformado por un aspecto nor-

mativo-reglamentario en el cual se describen las conductas antijuriacutedicas

y por un aspecto apreciativo o discrecional en virtud del cual el oacutergano

punitivo realiza la interpretacioacuten que lleva a subsumir una determinada

conducta en un tipo antijuriacutedico

La peculiaridad en nuestro caso es que dicha estructura interior

aparece de una manera atiacutepica en las potestades sancionadoras de las

Caacutemaras El aspecto apreciativo juega un rol protagoacutenico de mucha maacutes

importancia al que se observa en otras potestades punitivas Ello se tra-

duce como es de esperar en el hecho de que en el aacutembito de los siste-

mas de disciplina parlamentaria son tolerados altos niveles de discrecio-

nalidad en el ejercicio de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras sin

que ello implique necesariamente violaciones a las maacutes elementales ga-

rantiacuteas juriacutedicas o a los derechos fundamentales de los parlamentarios y

demaacutes sujetos sancionables


325 Elemento teleoloacutegico

Y por uacuteltimo el elemento teleoloacutegico coincide con la necesidad fina-

lista de hacer imperar en todo momento y para toda actuacioacuten el orden

parlamentario Eacuteste es la nota central definitoria de la disciplina parla-

mentaria643 La razoacuten de ser de todas las normas y sanciones es la preser-

vacioacuten del orden y del buen funcionamiento de las Caacutemaras644 Por eso

los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en especial los presidentes son

ldquodefensores del orden parlamentariordquo seguacuten atinadamente lo ha hecho

notar Fernaacutendez Rodriacuteguez645

33 Los bienes juriacutedicos protegidos por la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Por bien juriacutedico entendemos todo aquello que es apto para satis-

facer una necesidad humana646 en cuya virtud se puede reclamar yo

brindar proteccioacuten juriacutedico-punitiva por parte del Estado647 Alliacute en don-

de existe una potestad punitiva existe tambieacuten de manera previa un bien

juriacutedico cuya valiacutea social es reconocida por el ordenamiento juriacutedico has-

ta el punto de protegerla incluso represivamente a traveacutes de limitaciones

a los derechos fundamentales de los sujetos que atenten en su contra

Las potestades sancionadoras de las Caacutemaras suponen tambieacuten la

existencia de bienes juriacutedicos valiosos para la vida funcional de las insti-

tuciones legislativas y que por lo tanto han de ser tutelados actual o

preventivamente por la disciplina parlamentaria De lo contrario esta




646 Cfr ROCCO Arturo ldquoLacuteoggetto del reato e Della tutela iuridico penalerdquo Opere Vol 1 en

COBO DEL ROSAL Manuel y QUINTANAR DIacuteEZ Manuel ldquoInstituciones de Derecho Penal

espantildeol Parte Generalrdquo CESEJ-Ediciones Madrid 2004 p 51

647 Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit pp 124


uacuteltima no podriacutea estar justificada constitucionalmente en los esquemas

del Estado de Derecho

Dentro de tales bienes podemos distinguir entre bienes juriacutedicos

infravalentes y bienes juriacutedicos supravalentes Todos son tutelados por la

actividad sancionadora de las Caacutemaras aunque claro estaacute en distintos

momentos de reaccioacuten y con variantes en las intensidades represivas

331 Bienes juriacutedicos infravalentes

Los bienes juriacutedicos infravalentes son aquellos que representan el

objeto directo de cada medida concreta a traveacutes de la cual se ejercen las

potestades sancionadoras parlamentarias Coinciden con el fin inmediato

perseguido por cada una las tres manifestaciones de la disciplina parla-

mentaria a saber (i) las sanciones por el incumplimiento de los deberes

de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cuestioacuten y al orden y por

uacuteltimo (iii) las sanciones para asegurar el debido respeto al recinto par-

lamentario

En el caso de las sanciones por el incumplimiento de los deberes

de los diputados y senadores se tutela el ejercicio mismo del cargo par-

lamentario asiacute como la representacioacuten poliacutetica efectiva Con las llamadas

a la cuestioacuten y al orden se tutela la libre deliberacioacuten parlamentaria en las

sesiones del pleno y de las comisiones Y a traveacutes de las sanciones para

salvaguardar el recinto parlamentario se tutela el demanio puacuteblico en

cuanto vinculado al ejercicio constitucional de las funciones representati-

vas y a la dignidad y buena imagen de las Caacutemaras

Conviene sentildealar que los bienes juriacutedicos infravalentes poseen sus-

tantividad propia Representan condiciones necesarias ndashaunque no sufi-

cientesndash para una normal actividad parlamentaria Sin embargo acaso su

caracteriacutestica maacutes importante es que adquieren mayor valiacutea para la vida

parlamentaria en la medida en que como veremos a continuacioacuten se

ordenan a los bienes juriacutedicos supravalentes que tambieacuten son protegidos

por la disciplina parlamentaria y muy importante en cuanto participan

de estos uacuteltimos


332 Bienes juriacutedicos supravalentes

Con la expresioacuten bienes juriacutedicos supravalentes nos referimos a

aquellos a los cuales se ordenan todas las medidas sancionadoras y per-

suasivas que conforman la disciplina parlamentaria Poseen naturaleza

supravalente porque se identifican maacutes radicalmente con los fines perse-

guidos por el Parlamento y consecuentemente a ellos se ordenan los

bienes juriacutedicos infravalentes

Los tres bienes juriacutedicos supravalentes son (i) el orden parlamenta-

rio (ii) el correcto funcionamiento de las Caacutemaras y (iii) la honorabilidad

y buena imagen de la institucioacuten parlamentaria frente a la opinioacuten puacuteblica

y a los demaacutes poderes del Estado A eacutestos merece la pena insistir se

orientan cada una de las manifestaciones punitivas y disuasorias ejercidas

al amparo de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras

En el caso del orden parlamentario la cuestioacuten estriba en deter-

minar queacute se entiende por eacuteste Al respecto hay una concepcioacuten amplia y

otra restringida Para parte de la doctrina648 con la cual coincidimos el

orden parlamentario es un concepto comprensivo de todo el sistema de

la disciplina parlamentaria el elemento teleoloacutegico de eacutesta lo cual lo

convierte en el maacutes importante de los bienes juriacutedicos protegidos por los

fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras Se trata de una concepcioacuten que

excede lo meramente sancionador y apunta a englobar todos los fenoacute-

menos institucionales de las Caacutemaras Por eso el orden parlamentario

aparece por decirlo de alguacuten modo como una suerte de primus inter pares

de los bienes juriacutedicos supravalentes y en general de todos aquellos que

son protegidos por los sistemas sancionadores de disciplina parlamenta-

ria Otra parte de la doctrina649 sin embargo conceptualiza el orden par-

lamentario como una realidad restringida que se circunscribe a las san-

ciones para el mantenimiento del decoro y la cortesiacutea en los debates y a

las sanciones para la salvaguarda del recinto parlamentario Seguacuten este

punto de vista ndashen nuestra opinioacuten reduccionistandash las sanciones por el




incumplimiento de los deberes de los parlamentarios no procuran el or-

den parlamentario general sino simplemente el cumplimiento de tales

deberes lo cual de aceptarse impediriacutea catalogar el orden parlamentario

como un bien juriacutedico supravalente

Con relacioacuten al buen funcionamiento de las Caacutemaras Torres Mu-

ro ha sentildealado que eacuteste es sin lugar a dudas el bien juriacutedico que por

antonomasia protege la disciplina parlamentaria650 En este planteamien-

to se recoge la visioacuten claacutesica de la disciplina parlamentaria que hemos

explicado en el capiacutetulo I Seguacuten esta perspectiva disciplinar los asuntos

parlamentarios equivale a ordenarlos racionalmente Se trata de una ra-

cionalizacioacuten que por su valiacutea para el Estado constitucional emerge co-

mo un auteacutentico bien juriacutedico protegido con naturaleza supravalente y

constituye una de las mayores exigencias praacutecticas que el Derecho Cons-

titucional impone sobre los actores parlamentarios

Finalmente en cuanto a la honorabilidad y buena imagen de la

institucioacuten parlamentaria hay que decir que un Parlamento que no casti-

gue su desorden intestino se coloca a siacute mismo en una situacioacuten de ldquode-

valuacioacuten frente a la opinioacuten puacuteblicardquo651 La representacioacuten parlamentaria

es necesariamente una representacioacuten publicitada652 y el mandato par-

lamentario cobra importancia a traveacutes de la publicidad porque los ciuda-

danos ven proyectadas sus opiniones y opciones poliacuteticas en las personas

y actividades de los representantes653 De alliacute que sancionar (i) el incum-

plimiento de los deberes de los diputados y senadores (ii) el sabotaje a

los debates y deliberaciones y (iii) los agravios al recinto parlamentario

coadyuve decisivamente a los procesos que De Vega ha denominado de


651 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit 2005 p

21

652 Cfr ITURBE MACH Andoni ldquoAlgunas notas sobre el acceso a la documentacioacuten parlamen-

tariardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 43 Madrid 1998 p 410

653 Cfr ABELLAacuteN Aacutengel Manuel ldquoEl Parlamento como oacutergano de expresioacuten de la opinioacuten

puacuteblica la publicidad parlamentaria frente al secretordquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 18 Madrid

1989 p 195


ldquopermanente legitimacioacuten de las asambleas legislativasrdquo654 Cuando las

Caacutemaras protegen mediante medidas punitivas lo que enturbia su fun-

cionamiento constitucional estaacuten creando una concordancia entre Poliacuteti-

ca y Derecho que es altamente demandada por las sociedades democraacuteti-

cas de nuestros diacuteas655 Y en la necesidad de alcanzar dicha concordancia

estriba precisamente buena parte de la finalidad existencial de las potes-

tades sancionadoras ejercidas en el seno de las Caacutemaras parlamentarias

34 La potestad sancionadora como expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos

Como fue sentildealado ut supra los sistemas disciplinarios intracaacutema-

ras deben ser analizados en clave de autonomiacutea parlamentaria Se orde-

nan al desarrollo funcional autoacutenomo de las Caacutemaras legislativas Asiacute ha

sido desde los oriacutegenes medievales de la institucioacuten parlamentaria seguacuten

lo que pudo constatarse en el capiacutetulo II y asiacute es en la actualidad de las

asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas Las realidades punitivas son esen-

ciales al concepto mismo de autonomiacutea parlamentaria

Lo anterior fue reconocido por el constituyente espantildeol de 1978

En el Texto Fundamental la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras aparece

ndashno podiacutea ser de otra manerandash como una manifestacioacuten del principio

general de autonomiacutea parlamentaria O dicho de otro modo acaso maacutes

preciso y completo en la Constitucioacuten existe una peculiar gradacioacuten de

fenoacutemenos de autonomiacutea que va de lo general a lo particular y resulta

nuclear para el cabal entendimiento de los sistemas sancionadores de los

cuerpos legislativos La autonomiacutea parlamentaria contiene a la autonomiacutea

punitiva y esta uacuteltima como expresioacuten especiacutefica suya contiene a la po-

654 Cfr DE VEGA Pedro ldquoParlamento y opinioacuten puacuteblicardquo en RAMIacuteREZ Manuel ldquoEl Par-

lamento a debaterdquo Editorial Trotta Fundacioacuten del Centro de Estudios Poliacuteticos y Constituciona-

les LUCAS MALLADA 1997 p 181

655 Cfr TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa funcioacuten parlamentaria de informacioacuten poliacuteticardquo en

ldquoParlamento y comunicacioacuten Nuevos retos IX Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamen-

tosrdquo Tecnos Pamplona 2005 p 54


testad sancionadora de las Caacutemaras Se trata de relaciones continente-

contenido que se eslabonan reciacuteprocamente en obsequio de la indepen-

dencia institucional del Parlamento

Esta gradacioacuten se aprecia con mayor claridad si se examina cuida-

dosamente la estructura interior del artiacuteculo 72 CE Para lograrlo es uacutetil

hacer una lectura topograacutefica de esta norma En primer lugar se dispone en

el artiacuteculo 721 CE que las Caacutemaras (i) establecen sus propios reglamen-

tos (ii) aprueban autoacutenomamente sus presupuestos y (iii) regulan el esta-

tuto de su personal Con ello el constituyente previoacute la autonomiacutea parla-

mentaria en tres de sus manifestaciones claacutesicas lo reglamentario lo pre-

supuestario y lo funcionarial o de personal Despueacutes en segundo lugar el

artiacuteculo 722 CE da entidad a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras es

decir a los presidentes y a las mesas cuyo mecanismo de eleccioacuten y

reacutegimen competencial queda en su mayor parte confiado a la voluntad

reglamentaria de las propias Caacutemaras Se trata de la llamada autonomiacutea

de gobierno interno de las asambleas poliacuteticas Y en tercer lugar conse-

cuencia loacutegica e inevitable de todo lo dicho hasta ahora el artiacuteculo 723

CE consagra la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras Les otorga una po-

testad sancionadora cuyo ejercicio es atribuido a los presidentes de las

mismas

Asiacute queda claro que la Constitucioacuten crea los elementos materiales

de la autonomiacutea parlamentaria (artiacuteculo 721 y 723 CE) crea los oacuterganos

competentes para ejercerlos (artiacuteculo 722 CE) y finalmente vincula uno

de esos elementos materiales en concreto la autonomiacutea punitiva con

uno de los dos oacuterganos para la autonomiacutea de gobierno interno el presi-

dente

Esta vinculacioacuten reviste mucha importancia a los efectos de nues-

tras indagaciones Como ha hecho notar Torres Muro hace que los pre-

sidentes se encuentren en el centro del ejercicio de la funcioacuten punitiva656

Es eacuteste un dato que nos da la clave de boacuteveda para entender el quicio

constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras Esta uacuteltima es

una concrecioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos una facul-

656 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 111


tad de actuacioacuten de las Caacutemaras en materia represiva que la Constitucioacuten

confiere expresamente a las mismas ndashconviene repetirndash en oacutergano de sus

presidentes Ello se hace maacutes que patente en la letra del artiacuteculo 723 CE

Alliacute se establece que los presidentes ejercen en nombre de las Caacutemaras

todos los poderes administrativos y las facultades de policiacutea en el interior

de sus respectivas sedes Por eso a dicha norma puede denominaacutersele la

claacuteusula de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos y es la fuente constitucio-

nal primaria e indiscutible de donde mana toda potestad sancionadora

intracaacutemaras

35 La potestad sancionadora y la distincioacuten entre autonomiacutea par-lamentaria y autonomiacutea administrativa de los parlamentos

Habiendo visto que la potestad sancionadora de las Caacutemaras es

expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos procede ahora

distinguir siquiera brevemente dos realidades juriacutedicas que aunque

intriacutensecamente conexas son diferentes y maacutes auacuten necesariamente dife-

renciables Nos referimos por un lado a la autonomiacutea parlamentaria y

por otro a la autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras Vaya por delante

que no pretendemos dogmatizar sobre este particular Al respecto hay

abundante y provechosa doctrina657 Soacutelo lo referiremos tangencialmente

en la medida en que ello es de utilidad para interpretar adecuadamente ndasha

modo de decantacioacutenndash los factores que estaacuten presentes en el artiacuteculo

723 CE

La diferenciacioacuten enunciada es importante porque como explica-

remos maacutes adelante en el artiacuteculo 723 CE hay un desdoblamiento de la

potestad sancionadora de las Caacutemaras (ldquopoderes administrativosrdquo y ldquofa-

cultades de policiacuteardquo) que se fundamenta precisamente en una clara dis-

657 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit sobre el cual hemos

hecho reiteradas referencias SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoLa teoriacutea del oacutergano en el

Derecho Administrativordquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 40-41 Madrid

1984 pp 43 y ss GARRIDO FALLA Fernando ldquoLa Administracioacuten parlamentariardquo en ldquoI Jorna-

das de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I Madrid 1984

pp 89 y ss GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit pp 392 y ss


tincioacuten entre autonomiacutea parlamentaria y autonomiacutea administrativa de las

Caacutemaras

Para distinguir mejor ambos conceptos nos interesa acudir nue-

vamente a las categoriacuteas ldquocontinenterdquo y ldquocontenidordquo La autonomiacutea par-

lamentaria es el continente de la autonomiacutea administrativa de las Caacutema-

ras pues la excede por mucho y se sirve de ella como sustrato material

para la organizacioacuten y funcionamiento autoacutenomos de los cuerpos legisla-

tivos Cierto es que la autonomiacutea administrativa es un elemento sine qua

non de la autonomiacutea parlamentaria De hecho como se ha sentildealado en la

doctrina658 sus elementos son los mismos que conforman la autonomiacutea

parlamentaria El constituyente al trazar las liacuteneas de la autonomiacutea par-

lamentaria trazoacute tambieacuten las bases de la autonomiacutea administrativa in-

tracaacutemaras Pero nada de esto debe conducir a la identificacioacuten concep-

tual yo praacutectica de las dos realidades in comento

Dejando claro lo anterior debemos esgrimir una premisa capital

para el anaacutelisis de la potestad sancionadora de las Caacutemaras que haremos

en el siguiente apartado todo fenoacutemeno parlamentario-administrativo

pertenece por fuerza al aacutembito de la autonomiacutea parlamentaria Tiene la

impronta de eacutesta uacuteltima Pero al contrario no ocurre lo mismo No hay

por decirlo en teacuterminos de loacutegica filosoacutefica convertibilidad de las premisas

No todo fenoacutemeno de la autonomiacutea parlamentaria puede ser considera-

do como de naturaleza parlamentario-administrativa Se suscita aquiacute lo

caracteriacutestico de las relaciones continente-contenido todo-parte que rige

la interaccioacuten de la autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras y la auto-

nomiacutea parlamentaria

De igual modo situaacutendonos en el aacutembito maacutes concreto de lo pu-

nitivo que es en el que nos interesa movernos debe establecerse una

premisa anaacuteloga a la anterior toda manifestacioacuten administrativo-

sancionadora que se suscita en las Caacutemaras es necesariamente parte de la

autonomiacutea punitiva de las mismas (artiacuteculo 723 CE) Pero no puede

predicarse lo contrario Aquiacute tampoco hay convertibilidad de premisas

658 Cfr GOacuteMEZ RIVAS Joseacute Vicente ldquoLa Administracioacuten parlamentaria espantildeola Creacioacuten

y consolidacioacutenrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 2002 pp 43 y ss


No toda expresioacuten punitiva de las Caacutemaras tiene necesariamente natura-

leza administrativo-sancionadora Buena parte del rango abarcado por la

autonomiacutea punitiva de los parlamentos trasciende lo materialmente ad-

ministrativo

36 El desdoblamiento de la potestad sancionadora de las Caacutema-ras poderes administrativos y facultades de policiacutea

Teniendo en cuenta entonces que (i) la potestad sancionadora de

las Caacutemaras se incardina en la autonomiacutea punitiva de las mismas y que

(ii) la autonomiacutea parlamentaria es un concepto maacutes amplio que el de au-

tonomiacutea administrativa debemos avanzar en el anaacutelisis pormenorizado

del artiacuteculo 723 CE en cuanto claacuteusula de la autonomiacutea punitiva a traveacutes de

la cual la Constitucioacuten atribuye a las Caacutemaras una uacutenica potestad sancio-

nadora desdoblada en dos naturalezas juriacutedico-represivas (i) la adminis-

trativa que como indicaremos posteriormente deberiacutea ser maacutes propia-

mente llamada disciplinaria y (ii) la de policiacutea

En efecto dicha norma establece que ldquoLos Presidentes de las

Caacutemaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos

y facultades de policiacutea en el interior de sus respectivas sedesrdquo

Tal desdoblamiento expresioacuten inequiacutevoca de la autonomiacutea fun-

cional de los parlamentos659 no es obra del azar Tampoco es una menu-

dencia constitucional Por el contrario es el causante de que bajo la

geneacuterica expresioacuten disciplina parlamentaria los reglamentos de las Caacutemaras

concentren para eacutestas la posibilidad ldquoexclusiva y excluyenterdquo660 de aplicar

un abanico de diferentes medidas sancionadoras que (i) responden a dis-

tintas necesidades funcionales y (ii) protegen diversos bienes juriacutedicos

659 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoLos actoshelliprdquo Op Cit p 66

660 En este sentido Cfr CID VILLAGRASA Blanca ldquoLa Administracioacuten parlamentariardquo

Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 3 Madrid-Junio de 2000 p

132 para quien la primera consecuencia derivada del artiacuteculo 723 CE es que ninguacuten oacutergano

del Estado distinto a la presidencia de las Caacutemaras podraacute intervenir en estas materias salvo

cuando los reglamentos dispongan la interaccioacuten de eacutesta con el pleno y la mesa


A continuacioacuten analizaremos por separado cada naturaleza puni-

tiva comprendida en el artiacuteculo 723 del texto de la Constitucioacuten Las

escindiremos en la mayor medida posible de modo que una vez finaliza-

da la tarea de examinarlas aisladamente quede rigurosamente acotado

cuaacutel es el contenido sustantivo de dicha norma que sirve de fundamento

constitucional a los sistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria

Tambieacuten quedaraacute claro de manera residual queacute parte de la potestad san-

cionadora de las Caacutemaras del artiacuteculo 723 CE no fundamenta juriacutedica-

mente tales sistemas

361 Poderes administrativos

A El problema

El anaacutelisis del sintagma ldquopoderes administrativosrdquo del artiacuteculo

723 CE trae aparejada una vicisitud semaacutentica y a la postre un proble-

ma interpretativo Semaacutenticamente hablando pareciera que la expresioacuten

poderes administrativos debe ser entendida literalmente es decir ha de

ser puesta en clave de la jerga teacutecnica derivada de la teoriacutea sobre la activi-

dad materialmente administrativa en el interior de las Caacutemaras Se tratariacutea

de facultades que titulan a quienes las ejercen para dictar los actos mate-

rialmente administrativos que la doctrina ha denominado ldquoactos de auto-

administracioacuten de los oacuterganos no administrativos del Estadordquo661 Eacutestos

tienen la peculiaridad de ordenarse a la satisfaccioacuten de intereses mera-

mente domeacutesticos o internos de la organizacioacuten administrativa en la que

se suscitan Nunca se orientan ndashpor lo menos no de manera directandash al

beneficio de otra organizacioacuten estatal Tampoco al provecho de la ciuda-

daniacutea

Dentro de esta clase de actos se hallan por supuesto ciertos actos

disciplinarios En el caso que nos ocupa actos disciplinarios dirigidos al

castigo de los funcionarios o personal integrado en la Administracioacuten

parlamentaria Eacutesta como cualquier otra Administracioacuten puacuteblica u orga-

661 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit p 17


nizacioacuten administrativa tiene la potestad natural ndashseguacuten ya se ha explica-

do en el apartado 23 de este capiacutetulondash de salvaguardar punitivamente su

propio orden interior de funcionamiento y de organizacioacuten Para ello estaacute

en plena capacidad juriacutedica de sancionar al personal de las Caacutemaras Lo

hace en aplicacioacuten de categoriacuteas pertenecientes a la teoriacutea de las relacio-

nes de sujecioacuten especial en el marco del derecho funcionarial

El problema surge al observar que existen otras medidas punitivas

impuestas en el seno de las Caacutemaras que tienen caraacutecter disciplinario y

se ordenan al intereacutes exclusivo del cuerpo legislativo implicado pero no

puede predicaacuterseles naturaleza administrativa Nos referimos a las san-

ciones que recaen sobre los miembros de las Caacutemaras por el incumpli-

miento de sus deberes como parlamentarios

Lo primero que salta a la vista en este particular es uno de los pi-

lares maacutes soacutelidos sobre los que se levantan la organizacioacuten y gobierno

interno de la institucioacuten parlamentaria a saber que los diputados y sena-

dores no son funcionarios ni personal de las asambleas legislativas662

Son representantes del pueblo congregados colegialmente en las Caacutemaras

de acuerdo al principio de igualdad sin ninguna veta de jerarquiacutea entre

ellos No hay entre los parlamentarios ninguna relacioacuten de sujecioacuten espe-

cial663 No la hay entre ellos mismos ni tampoco de ellos con respecto a

la Caacutemara en la cual estaacuten legiacutetimamente integrados De alliacute que no for-

mando parte de la Administracioacuten parlamentaria y no mediando relacioacuten

662 Al respecto puede leerse con provecho OLIVAacuteN DEL CACHO Javier ldquoLa negativa

judicial a considerar a los diputados como trabajadores al servicio del Parlamento (Nota sobre la Sentencia de

30 de septiembre de 1999 de la Sala de lo Social del Tribunal de Justicia de Aragoacuten)rdquo Parlamento y

Constitucioacuten Anuario Ndeg 3 1999 pp 125 y ss en el cual se resumen los criterios doctrinales

por los cuales los parlamentarios no tienen estatus de funcionarios de las Caacutemaras parlamenta-

rias

663 Hasta donde alcanza nuestro conocimiento el uacutenico autor de la doctrina espantildeola en

contra de esta opinioacuten es ALZAGA VILLAAMIL Oscar Op Cit p 508 para quien los

miembros de las Caacutemaras siacute se encuentran en relacioacuten de sujecioacuten especial con respecto al

presidente lo cual constituye la ldquoapoyatura teacutecnico-juriacutedicardquo de los poderes disciplinarios por

medio de cuyo ejercicio se castiga el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios


jeraacuterquica ninguna no se los puede castigar de acuerdo a los esquemas de

las relaciones de sujecioacuten especial

Ocurre sin embargo que la praacutectica juriacutedica intracaacutemaras muestra

a diputados y senadores como sujetos enteramente disciplinables en ma-

teria de incumplimiento de deberes Se asume de manera anaacuteloga a lo

que ocurre con los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria que

el incumplimiento de tales deberes pone en riesgo la buena marcha de

los asuntos cursados en las Caacutemaras A los parlamentarios se los castiga a

traveacutes de una facultad punitiva que a primera vista parece proceder de

los poderes administrativos de los presidentes y que vale precisar no

puede ser considerada de policiacutea como siacute lo es la de las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden y la de las sanciones para la defensa de la sede de las

Caacutemaras Estamos en presencia de castigos sobre sujetos ldquofamiliaresrdquo al

Parlamento relacionados habitualmente con eacuteste y nunca sobre terceros

ajenos a los mismos Se trata de acuerdo con la conocidiacutesima sentencia

de Duguit664 de poderes disciplinarios (no administrativos) que ldquono pue-

den sino aplicarse a los miembros de las Caacutemaras en su calidad de tales y

por actos relativos a sus funcionesrdquo En estos casos las Caacutemaras reaccio-

nan de manera ponderada y reflexiva a traveacutes del iter procedimental es-

tablecido ad hoc en contra de la inobservancia de deberes que mediando

la voluntad popular han sido libre y previamente adquiridos por los par-

lamentarios

La empresa que tenemos por delante es entonces aclarar si los

poderes administrativos ejercidos por los presidentes de las Caacutemaras de

conformidad con el artiacuteculo 723 CE son el fundamento constitucional

de las sanciones que recaen sobre los parlamentarios por el incumpli-

miento de los deberes propios de su estatus o si por el contrario el fun-

damento de tales sanciones debe ser encontrado en otro intersticio del

ordenamiento juriacutedico Para avanzar en nuestros propoacutesitos procedere-

mos de la siguiente manera primero (i) sugeriremos un modelo de in-

terpretacioacuten de los ldquopoderes administrativosrdquo de los presidentes segun-

664 Cfr DUGUIT Leoacuten ldquoManual de Derecho Constitucionalrdquo Editorial Comares Granada

2005 p 375


do (ii) referiremos algunos ejemplos disciplinarios existentes en el orde-

namiento juriacutedico espantildeol que pueden ayudar a conocer aunque sea por

contraste la especificidad de los poderes disciplinarios en el aacutembito del

incumplimiento de los deberes parlamentarios y por uacuteltimo (iii) esboza-

remos algunas ideas sobre dicha especificidad

a Una propuesta de interpretacioacuten los poderes administrativos de los presidentes como

poderes disciplinarios

La locucioacuten ldquopoderes administrativosrdquo del artiacuteculo 723 CE debe

ser interpretada ndasha pesar de lo literalmente expresado en el texto funda-

mentalndash en el sentido de ldquopoderes disciplinariosrdquo Para sustentar la con-

veniencia de asumir esta clave hermeneacuteutica es necesario por un lado (i)

referirnos brevemente al origen del artiacuteculo 723 CE durante el proceso

constituyente de 1977-1978 y por otro (ii) aportar los argumentos juriacute-

dicos que a la vista de la estructura interior del artiacuteculo 72 CE sostienen

nuestro razonamiento

i El origen del artiacuteculo 723 CE

En la doctrina se ha sostenido que la redaccioacuten del artiacuteculo 723

de la Constitucioacuten espantildeola fue inspirada en el artiacuteculo 402 de la Ley

Fundamental de Bonn665 La formulacioacuten alemana en efecto establece

que ldquoEl presidente ejerceraacute derechos domeacutesticos y poderes de policiacutea en

el recinto del Bundestagrdquo666 Sobre este particular no hay evidencia en el

665 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad y PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno

ldquoArtiacuteculo 723 ndashPotestades administrativas de las Caacutemarasrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar

ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Dere-

cho Reunidas p 460 y SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 127

666 Comentan este precepto ACHTERBERG Norbert y SCHULTE Martin ldquoArtikel

40rdquo en MANGOLDT Hermann y KLEIN Friedrich ldquoDas Bonner Grungesetz Kommentarrdquo 4ta

Edicioacuten Vahlen Muumlnchen Tomo II 1999-2000 pp 1311 y ss y MORLOK Martin ldquoArtikel


Diario de Sesiones de las Cortes constituyentes Sin embargo el artiacuteculo

643667 del Anteproyecto Constitucional sometido a consideracioacuten de las

mencionadas Cortes en enero de 1978668 que posteriormente fue incor-

porado sin ninguna modificacioacuten como artiacuteculo 723 de la actual Consti-

tucioacuten calcaba de manera casi exacta la disposicioacuten germana que hemos

aludido

Esta incorporacioacuten marca un hito en el constitucionalismo espa-

ntildeol Recoder de Casso669 ha puesto de relieve que nunca antes ninguacuten

texto constitucional dedicoacute contenido normativo a las funciones de los

presidentes de las Caacutemaras Desde la Constitucioacuten de Caacutediz hasta la

Constitucioacuten de 1931 todos los textos fundamentales se limitaban a

mencionar al presidente en cuanto oacutergano parlamentario unipersonal670

y en el mejor de los casos a describir los mecanismos para su eleccioacuten o

nombramiento Pero no le atribuiacutean expresamente ninguna competencia

40rdquo en DREIER Horst ldquoGrundgesetz Kommentarrdquo Mohr Siebeck Tomo II Tubinga 1998 pp

862 y ss

667 ldquo(hellip) Los Presidentes de las Caacutemaras ejercen en nombre de las mismas todos los po-

deres administrativos y facultades de policiacutea en el interior de sus respectivas sedesrdquo

668 Cfr BOC del 5 de enero de 1978 Para un comentario sobre dicho Anteproyecto pue-

de leerse ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentario sistemaacutetico a la Constitucioacuten espantildeola de

1978rdquo Ediciones del Foro Madrid 1978 p 55

669 Con respecto a este particular puede leerse en RECODER DE CASSO Emilio

ldquoArtiacuteculo 723rdquo Op Cit p 768 que ninguna Constitucioacuten espantildeola anterior a la de 1978 normoacute

expresamente los poderes de los presidentes de las Caacutemaras parlamentarias Se limitaban a

prever la figura del presidente asiacute como el mecanismo de eleccioacuten de eacuteste

670 Sobre la previsioacuten constitucional de la figura del presidente en el constitucionalismo

histoacuterico espantildeol Cfr GANDARIAS ALONSO DE CELIS Sofiacutea ldquoLos Presidentes de las Cortes

y del Congreso de los Diputados 1810-2004rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 62 Madrid 2004

p 182 en donde se da cuenta de las referencias constitucionales al presidente en cada Consti-

tucioacuten que ha estado vigente en Espantildea a saber ldquoConstitucioacuten de 1812 arts 112 118 119

121 y 123 Constitucioacuten de 1837 arts 30 y 31 Constitucioacuten de 1845 arts 29 y 30 Constitu-

cioacuten de 1876 arts 35 y 36 Constitucioacuten de 1931 art 74 y Constitucioacuten de 1978 arts 64 72

78 90 99 y 109rdquo Y sobre el presidente como oacutergano unipersonal en perspectiva constitucional

histoacuterica Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 3


Los cometidos presidenciales que loacutegicamente existiacutean y eran efectiva-

mente ejercidos debiacutean ser encontrados en la mismiacutesima praacutectica parla-

mentaria con sus usos y costumbres o en la teoriacutea de la organizacioacuten

intracaacutemaras

Ante tal novedad cualquier enunciado teacutecnico empleado para sig-

nificar las competencias de los presidentes careciacutea de arraigo y contenido

en la tradicioacuten parlamentaria espantildeola Tanto los ldquoderechos domeacutesticosrdquo

del artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn como los ldquopoderes ad-

ministrativosrdquo postreramente acogidos en Espantildea eran soluciones adve-

nedizas en la procura de un mejor desarrollo institucional de las Cortes

Generales Al respecto no podemos alcanzar certeza sobre las motiva-

ciones por las cuales el constituyente espantildeol optoacute por los poderes ad-

ministrativos en vez de los derechos domeacutesticos Sobre eso repetimos

no hay ninguacuten registro objetivo en los debates constituyentes El dato

cierto es por el contrario la vigencia de unos ldquopoderes administrativosrdquo

que junto a las ldquofacultades de policiacuteardquo conforman la autonomiacutea punitiva

de las Caacutemaras Por eso lo procedente en el caso que nos ocupa es en-

contrar la inteligencia y alcance de dichos poderes a traveacutes de una ade-

cuada interpretacioacuten

ii Argumentos para esta interpretacioacuten

Visto el origen del artiacuteculo 723 CE asiacute como su parentesco con

el artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn corresponde esgrimir las

razones por las cuales debe interpretarse que los poderes administrativos

de los presidentes han de ser entendidos como poderes disciplinarios

Para ello primero estableceremos queacute entendemos por poderes discipli-

narios a los efectos de esta investigacioacuten Luego basados en lo anterior

avanzaremos en la exposicioacuten de nuestros argumentos

Por poderes disciplinarios entendemos entonces (i) aquellas fa-

cultades ejercidas por un oacutergano juriacutedicamente competente (ii) sobre

sujetos integrados permanentemente en una estructura organizativa a

traveacutes de las cuales (iii) se sanciona el incumplimiento de los deberes

propios del cargo o funcioacuten de dichos sujetos pues ello (iv) menoscaba


la organizacioacuten y funcionamiento interiores de la estructura organizativa

en cuestioacuten De alliacute que como ya se ha explicado antes a los disciplina-

rios se los pueda denominar tambieacuten poderes domeacutesticos o derechos domeacutesticos

tal como se lee en el artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn

Asiacute las cosas la primera razoacuten por la cual los poderes administra-

tivos deben ser interpretados como poderes disciplinarios tiene que ver

con la estructura interior del artiacuteculo 72 CE En el numeral 2deg de esta nor-

ma como ya hemos hecho notar se crean los oacuterganos (presidente y me-

sa) que ejerceraacuten las competencias administrativas de las Caacutemaras Los

poderes administrativos quedan impliacutecitamente adjudicados a estos

oacuterganos y seraacuten ejercidos unipersonalmente por el presidente cuando asiacute

proceda de acuerdo a los reglamentos y colegialmente por la mesa ndash

coordinada siempre por el presidentendash en caso de que asiacute sea reglamenta-

riamente prescrito No hace falta ninguna mencioacuten constitucional expre-

sa que atribuya poderes materialmente administrativos al presidente yo

a la mesa

En segundo lugar porque en el artiacuteculo 723 CE se concentran

los fenoacutemenos sancionadores de la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras Y

eacutestos son tiacutepicamente los poderes domeacutesticos o disciplinarios y los po-

deres de policiacutea Como ya hemos sentildealado existe una gradacioacuten de ele-

mentos de autonomiacutea en la estructura del artiacuteculo 72 CE Dentro de di-

cha gradacioacuten corresponde al numeral 3deg que es el uacuteltimo y maacutes concre-

to de los elementos de la autonomiacutea intracaacutemaras albergar la autonomiacutea

punitiva Por eso debe asumirse que el constituyente ha querido hacer

alusioacuten a los poderes disciplinarios los cuales son una concrecioacuten de los

poderes administrativos en materia sancionadora pero tambieacuten hacen

referencia a los poderes de los presidentes para castigar el incumplimien-

to de los deberes de los parlamentarios

Por uacuteltimo en tercer lugar porque como ya hemos explicado en

el articulo 723 CE se concentra la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras in

genere no una mera posibilidad administrativo-sancionadora Tal auto-

nomiacutea punitiva debe ser aprehendida como un todo Comprende potes-

tades disciplinarias y potestades de policiacutea Las primeras a su vez se bi-

furcan en potestades administrativo-disciplinarias que son ejercidas so-


bre funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria y en ndashllameacutemoslas

asiacutendash potestades de disciplina parlamentaria en sentido estricto que no

tienen contenido administrativo y son ejercidas sobre los miembros de

las Caacutemaras por el incumplimiento de sus deberes constitucionales y re-

glamentarios Y las segundas esto es las potestades de policiacutea tambieacuten

se escinden como veremos maacutes adelante en potestades de policiacutea de

estrado y en potestades de policiacutea demanial De este modo queda claro

que la interpretacioacuten de los poderes administrativos como poderes disci-

plinarios es ambivalente maacutes universal pues permite dar razoacuten juriacutedica

de la disciplina sancionadora que se ejerce sobre funcionarios la cual es

materialmente administrativa y sobre los parlamentarios la cual tiene

naturaleza sui generis y responde a los poderes de autoorganizacioacuten de las

Caacutemaras

b Algunos ejemplos disciplinarios del ordenamiento juriacutedico espantildeol

Habiendo visto que la interpretacioacuten maacutes razonable de la voz

ldquopoderes administrativosrdquo (723 CE) parece ser la de asumirlos como

poderes disciplinarios resta justificar cuaacutel es entonces el fundamento cons-

titucional de las sanciones disciplinarias sobre los parlamentarios en vir-

tud del incumplimiento de deberes Pero antes de hacerlo referiremos los

principios que rigen el ejercicio de algunas potestades disciplinarias pre-

sentes en el ordenamiento juriacutedico espantildeol tanto en el aacutembito puacuteblico

como en el privado La reflexioacuten sobre estas potestades no sirve por siacute

sola para explicar todas las aristas del problema con el que estamos tra-

tando Sin embargo las analizaremos porque nos ayudaraacuten ndashpor contras-

tendash a hilar la solucioacuten que buscamos Se trata de acudir a la analogiacutea para

al final encontrar lo auteacutenticamente parlamentario en la materia que nos

ocupa

i La potestad disciplinaria de las administraciones puacuteblicas Las relaciones

de sujecioacuten especial

Sobre las sanciones a funcionarios puacuteblicos ya hemos tratado su-

ficientemente en este capiacutetulo La configuracioacuten teacutecnica del ejercicio de


las potestades disciplinarias intraadministrativas gira en torno a la especia-

lidad que preside la relacioacuten de sujecioacuten del funcionario con respecto a la

Administracioacuten a la cual eacuteste sirve Se trata de una sujecioacuten ensanchada

reintensificada que justifica el castigo de contenido axioloacutegico y acaso lo

maacutes definitivo con mengua (nunca supresioacuten) de las exigencias derivadas

del principio de la legalidad sancionadora consagrado en el artiacuteculo 251

CE El fin de las sanciones disciplinarias sobre el personal es como ha

quedado dicho la salvaguarda del funcionamiento y organizacioacuten inter-

nos de la Administracioacuten sancionadora

ii La potestad disciplinaria de las asociaciones

Debe interpretarse que a las asociaciones de Derecho Privado les

estaacute constitucionalmente reconocida una potestad disciplinaria Eacutesta de-

riva en uacuteltimo teacutermino del contenido del artiacuteculo 22 CE Reconocido el

derecho de asociarse libremente se reconoce tambieacuten un derecho de

autonomiacutea en el gobierno interno de las asociaciones

Por otra parte resulta unaacutenimemente aceptado en la doctrina671

que el fundamento de la potestad disciplinaria de las asociaciones es un

fundamento institucional y no contractual Es decir las asociaciones

estaacuten legiacutetimamente tituladas para el castigo de sus miembros maacutes por-

que las abriga una potestad natural ordenada a la preservacioacuten institucio-

nal de los fines de la misma que por el hecho de que los socios se hayan

dado contractualmente unas normas asociativas a cuyo cumplimiento

incluso forzoso se someten O dicho de otra manera la potestad disci-

plinaria de las asociaciones ldquoes un poder juriacutedico que tiene por objeto

imponer a los miembros del grupo mediante sanciones determinadas

una regla de conducta con el fin de conminarles a actuar de conformidad

671 Por todos veacutease el extraordinario estudio de Bilbao Ubillos en el cual se agotan los

elementos para el anaacutelisis de la potestad disciplinarias de las asociaciones y con los cuales baacutesi-

camente coincidimos BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLibertad de asociacioacuten y derechos de los

sociosrdquo Universidad de Valladolid Valladolid 1997 pp 46 y ss


con el objetivo de intereacutes colectivo que es la razoacuten de ser de ese gru-

pordquo672

Ello no obsta sin embargo para que la delimitacioacuten de los sujetos

sancionables sea realizada en virtud del affectio societatis de los miembros

de las asociaciones Lo que en la doctrina se ha denominado ldquovoluntarie-

dad asociativardquo673 es a un tiempo (i) la condicioacuten existencial primera de

la potestad disciplinaria y (ii) el maacutes importante liacutemite a eacutesta

iii La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales

Los Colegios Profesionales son realidades juriacutedicas constituciona-

lizadas Existen seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 36 CE para la modu-

lacioacuten de las profesiones tituladas Sus fines son (i) la ordenacioacuten del

ejercicio de la profesioacuten (ii) la defensa y representacioacuten de la profesioacuten y

por uacuteltimo (iii) la representacioacuten defensa asistencia y gestioacuten en benefi-

cio de los colegiados674 Con independencia de la naturaleza juriacutedica675

que se atribuya a estas organizaciones (Administracioacuten Puacuteblica Corpora-

ciones sectoriales de base privada o personas juriacutedico-puacuteblicas no encua-

dradas en la organizacioacuten estatal) es unaacutenimemente aceptado por la doc-

trina que eacutestos ejercen una jurisdiccioacuten disciplinaria de talante axioloacutegico

672 Cfr LEGAL A y BRETHE DE LA GRESSAYE J ldquoLe pouvoir disciplinaire dans les

institutions privegraveesrdquo Pariacutes 1938 p 18 en BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLibertadrdquo Op Cit

p 46

673 Para la idea de ldquovoluntariedadrdquo en la interrelacioacuten entre socios y asociaciones Cfr

GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoAsociacioacuten Constitucioacutenhelliprdquo Op Cit pp 98 y 99

674 En cuando a los fines de los Colegios Profesionales puede verse la exenta y prove-

chosa monografiacutea de CALVO SAacuteNCHEZ Luis ldquoReacutegimen juriacutedico de los Colegios Profesionalesrdquo

Unioacuten Profesional Civitas Madrid 1998 pp 621-665

675 Al respecto Cfr FANLO LORAS Antonio ldquoEncuadre histoacuterico y constitucional [de los

Colegios Profesionales]Naturaleza y fines La autonomiacutea colegialrdquo en MARTIN-RETORTILLO BA-

QUER Lorenzo (Coordinador) ldquoLos Colegios Profesionales a la luz de la Constitucioacutenrdquo Unioacuten Pro-

fesional Civitas Madrid 1996 pp 93 y ss


Dicha jurisdiccioacuten autoacutenoma en cuanto a la creacioacuten de normas y

procedimientos disciplinarios compete al propio Colegio Profesional

Es seguacuten la graacutefica expresioacuten de L Martin-Retortillo Baquer676 una ju-

risdiccioacuten de defensa eacutetica En esto estaacute la clave para entender su existencia

juriacutedica Se justifica en la necesidad de mantener el ejercicio probo de las

actividades profesionales que con alta incidencia social son ejercidas por

los miembros de los Colegios los cuales son sujetos sancionables porque

en ellos se verifica una doble condicioacuten (i) haber alcanzado un tiacutetulo

profesional universitario de acuerdo a los requerimientos legalmente es-

tablecidos al efecto y (ii) haberse colegiado libremente aceptando la

normativa colegial especialmente los asiacute llamados Coacutedigos de Conducta

De este modo a la potestad disciplinaria se la considera una po-

testad complementaria y esencial a la ordenacioacuten eacutetico-juriacutedica de la pro-

fesioacuten y los Colegios Profesionales pueden afectar a traveacutes de sus actos

disciplinarios el aacutembito de los derechos fundamentales de los colegia-

dos677 tales como el derecho al trabajo y las libertades de expresioacuten e

informacioacuten siempre y cuando se aseguren las garantiacuteas de la legalidad

punitiva del artiacuteculo 251 CE

c La justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras en materia de incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios

Hecho un breve recorrido por los distintos aacutembitos disciplinarios

del ordenamiento juriacutedico espantildeol nos corresponde ahora dar cuenta de

la justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras que se ejercen

en materia de incumplimiento de los deberes de los parlamentarios In-

tentaremos hacer manifiestas las razones que en dogmaacutetica juriacutedica

676 Cfr MARTIN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoEl papel de los Colegios en la orde-

nacioacuten de las profesiones y en el control y vigilancia del ejercicio profesionalrdquo en MARTIN-RETORTILLO

BAQUER Lorenzo (Coordinador) ldquoLos Colegios Profesionales a la luz de la Constitucioacutenrdquo Unioacuten

Profesional Civitas Madrid 1996 p 335

677 Cfr LOacutePEZ GONZAacuteLEZ Joseacute Luis ldquoLos Colegios Profesionales como Corporaciones de

Derecho Puacuteblico un estudio en clave constitucionalrdquo Editorial Nomos Valencia 2001 p 157


alumbran la comprensioacuten e interpretacioacuten de los poderes disciplinarios

de los presidentes de las Caacutemaras

En primer lugar hemos de reconocer en las Caacutemaras la presencia

de dos elementos de la disciplina a la cual son sometidos los funcionarios

puacuteblicos en virtud de las relaciones de sujecioacuten especial Una de ellas es

la ldquohabitualidadrdquo que caracteriza la relacioacuten funcionario-Administracioacuten

La otra es precisamente el hecho de que la reaccioacuten sancionadora casti-

ga el incumplimiento de deberes o funciones Hemos de desechar aquiacute el

principio de jerarquiacutea de las relaciones de sujecioacuten especial pues como

ha quedado dicho cuando los presidentes castigan a los parlamentarios

en nombre de las Caacutemaras lo hacen sin que opere ninguna relacioacuten de

jerarquiacutea

Seguidamente hemos de asumir que a las Caacutemaras tambieacuten se les

aplica el argumento ldquoinstitucionalrdquo que justifica la potestad disciplinaria

en el aacutembito de las asociaciones Las Caacutemaras tienen como se ha sentildeala-

do en el capiacutetulo II un legiacutetimo derecho a preservar su existencia institu-

cional para cuya satisfaccioacuten estaacuten en capacidad de reaccionar punitiva-

mente en contra de sus miembros Cuando lo hacen no se procura tanto

el castigo de eacutestos como la efectividad del cumplimiento de los fines

constitucionales del Parlamento En este punto cabe agregar ademaacutes

que el argumento de la preservacioacuten institucional de las Caacutemaras es po-

tenciado por el derecho a la autoorganizacioacuten interna con el cual el or-

denamiento constitucional corona la vida funcional de los cuerpos deli-

berativos en Espantildea

Y en tercer lugar en el Derecho Parlamentario tambieacuten existe un

derecho a la defensa eacutetica de las Caacutemaras tal como ocurre en el caso de los

Colegios Profesionales Las Caacutemaras tienen un deber que es juriacutedico y

poliacutetico a la vez de mantener la limpidez de su imagen frente a la opi-

nioacuten puacuteblica Los parlamentos no son entidades abstractas sino articula-

ciones de parlamentarios concretos Por ello una manera de evitar el

deterioro de la auctoritas parlamenti frente al tribunal de la opinioacuten puacuteblica

es precisamente el castigo de la falta de eacutetica de la carencia de honora-

bilidad por parte de los representantes del pueblo De alliacute que en todos

los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas esteacuten previstas sanciones dis-


ciplinarias contra el traacutefico de influencia y la toma de ventaja de la condi-

cioacuten de parlamentario

362 Facultades de policiacutea

En relacioacuten con la expresioacuten ldquofacultades de policiacuteardquo contenida en el

artiacuteculo 723 CE eacutestas emergen como poderes punitivos para cuyo des-

pliegue no es requerida una relacioacuten de habitualidad previa Por ello en

comparacioacuten con los poderes disciplinarios las facultades de policiacutea son

mucho maacutes faacuteciles de acotar Aunque tienen caraacutecter represivo no dan

lugar a medidas disciplinarias en el sentido propio del concepto que

hemos venido utilizando hasta ahora Son expresioacuten del ius puniendi gene-

ral del Estado de modo que sus efectos no son meramente domeacutesticos

sino tambieacuten potencialmente exteriores ad extra Se ejercen a tiacutetulo gene-

ral sobre parlamentarios y no parlamentarios Su objeto es tutelar el fun-

cionamiento geneacuterico de las Caacutemaras Por eso sobrepasan el aacutembito dis-

ciplinario enmarcado en las relaciones de habitualidad que presuponen

las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

El concepto de potestades de policiacutea nacioacute en el Derecho Admi-

nistrativo Se refiere a aquella actividad represiva que la Administracioacuten

desarrolla para el mantenimiento del orden puacuteblico general lo cual su-

pone la limitacioacuten de los derechos de los administrados mediante alguacuten

medio de coaccioacuten proporcionado para ello678 O para ponerlo en pala-

bras de Otto Mayer679 es la actividad del Estado que tiene por fin la de-

fensa del buen orden de la cosa puacuteblica mediante los recursos del poder

de la autoridad contra las perturbaciones que las existencias individuales

pueden ocasionar

Tal concepto debe ser asumido parcialmente en el Derecho Par-

lamentario sancionador Es uacutetil a nuestros efectos si advertimos que el

678 Cfr GARRIDO FALLA Fernando ldquoLos medios de la policiacutea y la teoriacutea de las sanciones

administrativasrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 28 1959 p 12

679 Cfr MAYER Otto ldquoDerecho Administrativo alemaacutenrdquo Editorial Depalma Buenos Ai-

res 1950 Tomo II p 8


mantenimiento del ldquoorden puacuteblico parlamentariordquo no puede desnaturali-

zar la vida de las Caacutemaras las cuales son eficientes desde una perspectiva

constitucional si se las preserva como cuerpos vivos y dinaacutemicos Las

Caacutemaras no son cuarteles sino oacuterganos deliberantes Por eso en ellas los

fenoacutemenos sancionadores tienen caraacutecter subsidiario y con mucha fre-

cuencia el orden parlamentario se consigue a traveacutes de la negociacioacuten y

la cortesiacutea al margen del Derecho Esto conviene recordarlo una y otra

vez porque acaso el maacutes importante principio inspirador de la disciplina

parlamentaria es la subsidiariedad de la accioacuten punitiva intracaacutemaras so-

bre el cual volveremos al final de este mismo capiacutetulo cuando tratemos

los caracteres comunes a las manifestaciones sancionadoras intracaacutemaras

Las potestades de policiacutea de las Caacutemaras parlamentarias pueden

ser a su vez separadas en dos subclases La primera de ellas es la cono-

cidiacutesima policiacutea de estrados680 que tambieacuten ha sido conceptualizada en el

Derecho Comparado bajo el roacutetulo de ldquopoderes plenariosrdquo681 y es ejer-

cida por los presidentes de las Caacutemaras La segunda es la policiacutea dema-

nial682 que tambieacuten recae orgaacutenicamente sobre los presidentes Por eso

ha de decirse con Duguit683 que la policiacutea parlamentaria posibilita que las

Caacutemaras adopten cuantas medidas sean necesarias para velar por la liber-

tad de sus deliberaciones (policiacutea de estrados) y por la seguridad de su

sede (policiacutea demanial)

El objeto de la policiacutea de estrados es el mantenimiento del orden

en los debates y deliberaciones del pleno y de las comisiones Representa

el sustrato juriacutedico de la parte de la disciplina parlamentaria que los re-

glamentos de las asambleas legislativas suelen denominar ldquoDel orden en los

debates y deliberacionesrdquo la cual ndashcomo veremos maacutes adelantendash se manifies-

ta institucionalmente a traveacutes de las llamadas a la cuestioacuten y al orden Y el

680 Al respecto Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancionesrdquo Op Cit p 33 y NA-

VARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoSobre las garantiacuteashelliprdquo Op Cit p 2005

681 Cfr GOumlRLITZ Niklas Op Cit pp 277-282


683 Cfr DUGUIT Leoacuten Op Cit p 376


objeto de la policiacutea demanial es por su parte la proteccioacuten de las perte-

nencias demaniales del Parlamento Ello da vida a la parcela sancionado-

ra que los reglamentos parlamentarios generalmente califican con la ex-

presioacuten teacutecnica ldquoDel orden en el recinto parlamentariordquo

Ambas potestades de policiacutea ndashtanto la de estrados como la dema-

nialndash autorizan al presidente de la Caacutemara a dictar lo que en la doctrina

administrativa es conocido como ldquosanciones de planordquo684 es decir aque-

llas en las cuales se obvia el procedimiento sancionador y la intervencioacuten

del reo en el iter que conlleva a la imposicioacuten represiva cuando se produ-

cen alteraciones del orden que impiden el desarrollo ordinario del fun-

cionamiento normal del Parlamento685

Y finalmente debe sentildealarse que el destinatario de las sanciones

dictadas en ejercicio de las potestades de policiacutea de estrados es cualquier

sujeto que participe yo presencie los debates parlamentarios Son even-

tualmente punibles en este sentido parlamentarios y no parlamentarios

pues el fundamento de tales sanciones no es una condicioacuten subjetiva

sino material la participacioacuten u observancia de las sesiones y deliberacio-

nes parlamentarias E igualmente es destinatario de las sanciones de po-

liciacutea demanial cualesquier persona parlamentario o no que se halle en el

recinto parlamentario o sea usuaria de eacuteste

363 El acotamiento de la potestad sancionadora de las Caacutema-ras en las previsiones reglamentarias de disciplina par-lamentaria

Llegados a este punto debemos proceder a delimitar el contenido

del artiacuteculo 723 CE que sirve de fundamento a los sistemas reglamenta-

rios de disciplina parlamentaria Dicho acotamiento puede ser formulado

de la siguiente manera


685 Cfr SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique Op Cit p 75


- El artiacuteculo 723 CE es la claacuteusula de la autonomiacutea punitiva de los parla-mentos Se trata de una autonomiacutea mucho maacutes amplia que la auto-nomiacutea meramente administrativo-punitiva Dentro de dicha claacuteu-sula encontramos que los presidentes de las Caacutemaras ejercen po-deres disciplinarios y facultades de policiacutea Los poderes disciplina-rios se bifurcan en poderes administrativo-disciplinarios y poderes disciplinarios propiamente dichos En virtud de los primeros se sanciona el incumplimiento de los deberes de los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria686 A traveacutes de los segundos se castiga el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Las facultades de policiacutea por su parte se dividen en policiacutea de es-trado la cual titula a los presidentes a ejercer las llamadas a la cuestioacuten y al orden y en policiacutea demanial por medio de la cual queda a cargo de los presidentes la adopcioacuten de cualesquier medi-da requerida para la custodia del demanio parlamentario

- La disciplina parlamentaria en sentido estricto aparece en los re-glamentos de las Caacutemaras como auteacutenticos sistemas sancionado-res divididos en tres manifestaciones reglamentarias o mejor di-cho en tres subsistemas (i) De las sanciones por el incumpli-miento de los deberes de los parlamentarios (ii) De las llamadas a la cuestioacuten y al orden y finalmente (iii) Del orden en el recinto parlamentario

- Ocurre entonces que parte de los poderes disciplinarios del artiacute-culo 723 CE concretamente los que carecen de naturaleza admi-nistrativa fundamentan constitucionalmente las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Y las facul-tades de policiacutea tanto de estrado como demanial hacen lo propio con las llamadas a la cuestioacuten y al orden y con el orden en el re-cinto parlamentario

- Hay como se observa una simetriacutea casi perfecta entre la totalidad del contenido constitucional de la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras y la totalidad del contenido reglamentario de los sistemas

686 Cfr SANZ PEacuteREZ Aacutengel Luis ldquoFuncioacuten parlamentaria y potestad disciplinaria sanciones y

procedimientordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 22 Valencia 2009 p 233


de disciplina parlamentaria Tal simetriacutea no es perfecta sin em-bargo porque como ya hemos dicho la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras (artiacuteculo 723 CE) incluye las sanciones sobre los fun-cionarios de la Administracioacuten parlamentaria lo cual no forma parte de los sistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria Los reglamentos suelen tratar de las sanciones a los funcionarios de las Caacutemaras en los apartados titulados ldquoDel estatuto del perso-nalrdquo lo cual insistimos no forma parte de lo que teacutecnicamente se entiende por disciplina parlamentaria ni por lo tanto de nuestro objeto de estudio

- Finalmente para redondear la presente acotacioacuten ha de sentildealarse que queda fuera de los sistemas de disciplina parlamentaria el in-cumplimiento de los deberes de comparecencia ante comisiones de investigacioacuten referidos en el artiacuteculo 76 CE687 los cuales a pe-sar de suponer un mandato concreto de las Caacutemaras sobre terce-ras personas no pueden ser sancionados en el aacutembito parlamen-tario sino en el penal y ello soacutelo si se configuran los supuestos de hecho del delito de incomparecencia yo falso testimonio consa-grados en el artiacuteculo 502 del Coacutedigo Penal688 Tambieacuten queda fue-ra de este aacutembito el incumplimiento por parte de los grupos par-lamentarios del deber de llevar adecuada contabilidad de las sub-venciones recibidas de los cuerpos legislativos A pesar de que ta-

687 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLas comisiones parlamentarias de investigacioacutenrdquo Centro

de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 pp 100 y ss y FERNAacuteNDEZ-

VIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoLa comparecencia de los ciudadanos ante las comisiones de investiga-

cioacuten de las asambleas legislativas rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 27 Madrid 1992 pp 8 y ss

688 Al respecto Cfr CIRIERO SOLETO Francisco Javier ldquoLa no comparecencia y el falso

testimonio ante las comisiones de investigacioacuten anaacutelisis del artiacuteculo 502 del Coacutedigo Penalrdquo Corts Anuario

de Derecho Parlamentario Ndeg 13 Valencia 2002 pp 15 y ss y ARCE JANAacuteRIZ Alberto

ldquoLas comisiones de investigacioacuten en las asambleas autonoacutemicas tras la aprobacioacuten del nuevo coacutedigo penalrdquo

Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 3 Valencia 1997 especialmente pp 65 y ss De

manera maacutes general referido a la tutela penal de las asambleas legislativas se puede consultar

GARCIacuteA GONZAacuteLEZ Javier ldquoLa tutela penal de las asambleas legislativas los delitos contra las

instituciones del Estadordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 16 Valencia 2005 pp

230-232


les subvenciones tienen la naturaleza de ldquofondos puacuteblicosrdquo689 y de que en la mayoriacutea de los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas estaacute establecida la posibilidad de que la mesa solicite una puesta a disposicioacuten de la contabilidad interna de los grupos no existen sanciones por el incumplimiento de este deber Las normas que crean este deber son imperfectas al no traer aparejadas medidas punitivas690

37 El artiacuteculo 251 CE y la potestad sancionadora de las Caacutemaras

371 Los criterios doctrinales en contra de la articulacioacuten teacutecnica del 251 CE con la potestad sancionadora de las Caacutema-ras

En cuanto fenoacutemeno punitivo la disciplina parlamentaria tiene

que ser necesariamente encuadrada en el Estado de Derecho Ello es

aceptado incluso en la literatura juriacutedica de paiacuteses con tradicioacuten parla-

mentaria de corte anglosajoacuten691 Las medidas sancionadoras intracaacutemaras

han de reflejar la realidad eacutetica que la Constitucioacuten imprime a la sociedad

689 En este sentido Cfr ldquoDictamen sobre la posibilidad de embargar las asignaciones econoacutemicas de

los diputados y las subvenciones de los grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 1

Madrid 1984 p 152 y MIROacuteN ORTEGA Manuel Antonio ldquoSubvenciones y contabilidad de los

grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 10 Valencia 2001 p 189

690 Cfr LARIOS PATERNA Mdeg Jesuacutes ldquoLas responsabilidades de los grupos parlamentariosrdquo


2005 p 123

691 Cfr LOCHRIE James ldquoMeetings Procedures Parliamentary Law and Rules of Order for the

21st Centuryrdquo The Scarecrow Press Inc Lanham Maryland y Oxford 2003 pp 31-32 para

quien la imposicioacuten de medidas disciplinarias sobre los miembros de los parlamentos debe

encontrar un procedimiento al efecto detallado en alguacuten documento de ldquoautoridad juriacutedicardquo en

el cual ha de sentildealarse ademaacutes el rango de las sanciones o penas que pueden ser impuestas

multas mociones de censura suspensioacuten temporal expulsioacuten definitiva del Parlamento etc


espantildeola692 Lograrlo supone ante todo asegurar ldquola eficacia de los dere-

chos fundamentales en el Parlamentordquo693 Entre eacutestos el maacutes relevante

es a nuestros efectos el derecho a la legalidad sancionadora La legitimi-

dad constitucional de los poderes represivos de las Caacutemaras depende en

uacuteltima instancia y a pesar de los relajamientos a que pueda haber lugar

por tratarse de materia parlamentaria de su articulacioacuten teacutecnica con el


Paradoacutejicamente sin embargo en la doctrina no existe consenso

sobre este particular No todos los autores abogan por la articulacioacuten del

derecho a la legalidad sancionadora con la disciplina parlamentaria A diacutea

de hoy todaviacutea se generan discusiones al respecto Entre quienes arguyen

la necesaria penetracioacuten del principio de legalidad en la disciplina parla-

mentaria los cuales vale decir son mayoriacutea encontramos a Torres Mu-

ro695 Caamantildeo Domiacutenguez696 Bermejo Garde697 Del Pino Carazo698

Pulido Quecedo699 Navarro Meacutendez700 Pascual Medrano701 y Goacutemez

692 Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes ldquoLa suspensioacuten de los derechos de los miembros del Par-

lamento de Navarrardquo Revista Juriacutedica de Navarra Ndeg 8 Pamplona 1989 pp 335

693 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten de los derechos de los parlamentariosrdquo

Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 17 Valencia 2006 p 227

694 Un interesante criterio al respecto puede encontrarse en Cfr ESQUIN PALOP Ca-

talina ldquoOrganizacioacuten y funcionamiento de les Corts Valencianesrdquo Tirant Lo Blanch Valencia 2007 p

67 para quien la singularidad de la disciplina parlamentaria que debe tenerse en cuenta en todo

intento de articulacioacuten teacutecnica de este sistema sancionador con el principio constitucional de la

legalidad estriba en la relajacioacuten del principio de la taxatividad de la sancioacuten y en la posibilidad

de imponer sanciones de plano


696 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 235

697 Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes Op Cit pp 335

698 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquoOp Cit p 245

699 Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancionesrdquo Op Cit p 35

700 Cfr NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoSobre las garantiacuteashelliprdquo Op Cit p 1994


Beniacutetez702 Y entre quienes se oponen a un ejercicio racionalizado consti-

tucionalmente de la potestad sancionadora de las Caacutemaras se cuentan

Santaolalla703 Jimeacutenez Campo704 y Blasco Jaacuteuregui705 Todos esgrimen

diferentes argumentos y ndashacaso lo maacutes importantendash distintas perspectivas

sobre las garantiacuteas con las cuales deben protegerse los derechos funda-

mentales de los destinatarios de la disciplina parlamentaria

A continuacioacuten examinaremos las razones sostenidas por los au-

tores que pregonan una disciplina parlamentaria desprovista del condi-

cionamiento del principio de legalidad consagrado en el artiacuteculo 251 de

la Constitucioacuten

A Artiacuteculo 251 CE y autonomiacutea parlamentaria

El primero de esos argumentos es el de la peacuterdida de la autonom-

iacutea de las Caacutemaras La articulacioacuten del artiacuteculo 251 CE con la disciplina


702 Cfr GOacuteMEZ BENIacuteTEZ Joseacute Manuel ldquoLiacutemites de la disciplina parlamentaria Derecho

Parlamentario sancionador y Derecho Penalrdquo en ldquoDerecho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de

Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 pp 59 y ss

Con este autor sin embargo discrepamos radicalmente Todos los demaacutes autores que hemos

citado en este apartado y que arguyen a favor de la articulacioacuten teacutecnica del principio de legali-

dad con la disciplina parlamentaria sostienen que tal articulacioacuten debe operar seguacuten la especifi-

cidad de lo parlamentario Goacutemez Beniacutetez por el contrario se muestra partidario de identificar

las garantiacuteas de la disciplina parlamentaria con las garantiacuteas otorgadas a los sujetos punibles en

el aacutembito del Derecho Administrativo sancionador Ello pensamos desnaturalizariacutea los siste-

mas de disciplina parlamentaria y los hariacutea no soacutelo inviables sino sobre todo ineficientes en la

praacutectica

703 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoPrincipiohelliprdquo Op Cit p 301

704 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoSobre los derechos fundamentales de los parlamentariosrdquo

en ldquoEstudios de Derecho Constitucional y de Ciencia Poliacutetica Homenaje al Profesor Rodrigo Fernaacutendez-

Carvajalrdquo Vol I Universidad de Murcia Murcia 1997 p 413

705 Cfr BLASCO JAacuteUREGUI Jeroacutenimo ldquoAdquisicioacuten suspensioacuten y peacuterdida de la condicioacuten de

parlamentariordquo en ldquoParlamento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letra-

dos de Parlamentosrdquo Aranzadi Pamplona 1997 pp 252-253


parlamentaria trae consigo en Espantildea la posibilidad de que el Tribunal

Constitucional controle jurisdiccionalmente a traveacutes del amparo directo

del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional los actos

sancionadores intracamaras Ello acarrea en criterio de Santaolalla la

erosioacuten de la autonomiacutea parlamentaria porque los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras podriacutean omitirse ndashtemerosos del Tribunal Constitucio-

nalndash en la implementacioacuten de las siempre necesarias medidas de orden706

En este sentido ya hemos sentildealado que uno de los efectos de la

disciplina parlamentaria sobre la actividad de las Caacutemaras es precisamen-

te asegurar el cumplimiento de la exigencia constitucional de autonomiacutea

parlamentaria Los sistemas sancionadores parlamentarios estaacuten fuerte-

mente condicionados por el principio de la divisioacuten de poderes707 Ello

no significa sin embargo que la autonomiacutea parlamentaria pueda ser en-

tendida como autonomiacutea disciplinaria con respecto al texto de la Consti-

tucioacuten708 sino por el contrario como independencia de los procesos de

decisioacuten de las Caacutemaras de acuerdo a lo dispuesto en la CE709 Tan cons-

titucional es el principio de la autonomiacutea parlamentaria consagrado en el

artiacuteculo 72 CE como el principio de legalidad establecido en el artiacuteculo

251 del Texto Fundamental Cuando el Tribunal Constitucional controla

la constitucionalidad de los actos disciplinarios no hace sino velar para

706 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoPrincipiohelliprdquo Op Cit pp 301-303

707 Cfr HONTEBEYRE Pierre Op Cit p 209

708 Al respecto conviene recordar el criterio que a propoacutesito de la ilegalizacioacuten de Bata-

suna sostuvo el Tribunal Supremo en el antildeo 2003 ldquoLa autonomiacutea organizativa de las Caacutemaras

indiscutible para este Tribunal no puede sin embargo suponer frontera de clase alguna al Or-

denamiento Juriacutedico es decir al Estado de Derecho En un Estado de esta clase todos los

poderes puacuteblicos son juriacutedicos es decir legitimados y al mismo tiempo constrentildeidos por la

Constitucioacuten y el resto del Ordenamiento Juriacutedico como con toda claridad indica el artiacuteculo

91 de nuestro Texto Constitucional sin que puedan por tanto reconocerse aacutereas o terrenos

inmunes a las normas juriacutedicas aprobadas por los legiacutetimos representantes de los ciudadanos ni

derogaciones singulares de sus determinacionesrdquo (ATS Sala Especial del artiacuteculo 61 LOPJ de

20 de mayo de 2003 FJ Ndeg 3)rdquo

709 Cfr GOacuteMEZ CORONA Esperanza ldquoLa autonomiacutea parlamentaria en la praacutectica constitu-

cional espantildeolardquo Tirant Lo Blanch Valencia 2008 p 26


que la autonomiacutea parlamentaria sea ejercida a la luz del ldquomayor valor de

los derechos fundamentalesrdquo710 Custodia el equilibrio entre autonomiacutea

parlamentaria y legalidad penal pues de ello depende en uacuteltima instancia

la auteacutentica y maacutes radical racionalizacioacuten de los poderes punitivos de las

Caacutemaras711

B Artiacuteculo 251 CE y capacidad autoorganizativa de las Caacutemaras

El segundo argumento esbozado por Jimeacutenez Campo712 se refie-

re a que la disciplina parlamentaria no es expresioacuten de ninguna relacioacuten

de superioridad jeraacuterquica en el seno de las Caacutemaras sino de la propia

capacidad autoorganizativa de eacutestas Por eso el artiacuteculo 251 CE no es un

canon adecuado para la modulacioacuten de la actividad punitiva de las asam-

bleas legislativas

Al respecto debemos decir que ciertamente la disciplina parlamen-

taria es expresioacuten de la capacidad autoorganizativa concedida por la

Constitucioacuten a las Caacutemaras parlamentarias Tambieacuten es cierto que como

hemos afirmado antes los fenoacutemenos punitivos de las Caacutemaras no pue-

den ser explicados a traveacutes de las categoriacuteas propias de las relaciones de

sujecioacuten especial Entre los parlamentarios no opera ninguacuten principio de

710 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandato parlamentario y derechos funda-

mentalesrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 36 Madrid 1992 pp 131-132

711 En este sentido puede tenerse en cuenta lo dicho por el propio Tribunal Constitu-

cional al sentildealar que la autonomiacutea parlamentaria no obsta para que los actos disciplinarios

puedan ser controlados jurisdiccionalmente cuando a eacutestos ldquose les imputa haber ocasionado concreta

vulneracioacuten de derechos fundamentales y libertades poliacuteticas reconocidos en el art 14 y la Seccioacuten Primera del

Capiacutetulo 2 del Tiacutetulo I de la Constitucioacuten que son vinculantes para todos los poderes puacuteblicos de acuerdo con el

art 531 de la propia Constitucioacuten y por tanto tambieacuten para los Parlamentos y Caacutemaras y en consecuencia

protegibles a traveacutes del recurso de amparo seguacuten disponen los arts 532 y 161 b) de la Constitucioacuten y 42 de la

LOTC (hellip) (STC 1611988 de 20 de septiembre FJ 3)rdquo

712 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit pp 413 y ss


jerarquiacutea713 Sin embargo no es verdad que las exigencias de la autoorga-

nizacioacuten parlamentaria coloquen el principio de legalidad al margen de la

vida de las Caacutemaras maacutexime si se trata de la legalidad sancionadora ubi-

cada en el contexto de sistemas punitivos como los de disciplina parla-

mentaria Hacerlo equivaldriacutea a conceptualizar los actos disciplinarios

intracaacutemaras que son interna corporis actos sin fuerza ni valor de ley

seguacuten antiguos patrones del Derecho Constitucional que perdieron vi-

gencia en Espantildea con la entrada en vigor del amparo directo del artiacuteculo

42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional Alliacute en donde hay un

poder punitivo hay tambieacuten una exigencia de legalidad sancionadora que

le sirve de canon juriacutedico de racionalizacioacuten Y las Caacutemaras no son no

podriacutean serlo una excepcioacuten a esta realidad constitucional

C Artiacuteculo 251 CE y eficacia funcional de las Caacutemaras

Y el tercer argumento en contra de la articulacioacuten teacutecnica del

principio de legalidad con la potestad sancionadora de las Caacutemaras que

ha sido esgrimido por Blasco Jaacuteuregui se refiere a los inconvenientes

grados de formalismo a los cuales se expone la disciplina parlamentaria si

se la somete al artiacuteculo 251 CE714 Ello repercute al final del diacutea en la

eficacia de los trabajos parlamentarios de las Caacutemaras y en los niveles de

racionalizacioacuten que pueden alcanzarse en la actividad de eacutestas

Con relacioacuten a este argumento conviene sentildealar que la aspiracioacuten

del parlamentarismo racionalizado ha de ser una eficacia parlamentaria

interpretada en clave de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten la cual con-

duzca como ha sentildealado Martiacuten-Retortillo Baquer a una adecuada reso-

lucioacuten de las tensiones que tienden a producirse en el Parlamento entre el

polo de los derechos fundamentales y el polo de los privilegios funciona-

713 Para una exposicioacuten en profundidad de esta idea Cfr LUCAS VERDUacute Pablo ldquoEl

Derecho Parlamentario en el marco del Derecho Poliacuteticordquo Revista de la Facultad de Derecho de la

Universidad Complutense Ndeg 72 Madrid 1987 pp 367 y ss

714 Cfr BLASCO JAacuteUREGUI Jeroacutenimo Op Cit pp 252-253


les de las Caacutemaras715 Y en eso ndashno hay que dudarlondash el Estado constitu-

cional aporta todos los elementos para que como ha demostrado la ju-

risprudencia del maacuteximo Tribunal se alcance un equilibrio institucional

en los oacuterganos legislativos entre racionalizacioacuten y flexibilidad716

372 La interpretacioacuten del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciar-

se sobre la disciplina parlamentaria Lo ha hecho como explicaremos

con mayor holgura en el capiacutetulo IV a traveacutes del amparo directo estable-

cido en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional No

es que exista ni mucho menos un nutrido corpus jurisprudencial en la

materia Pero las sentencias del maacuteximo Tribunal aportan pistas suficien-

tes para deducir coacutemo ha de realizarse el encuadre del artiacuteculo 251 CE

en la disciplina parlamentaria En todas ellas (STC 1361989 de 19 de

julio STC 1691995 de 20 de noviembre STC 3012005 de 21 de no-

viembre y STC 1292006 de 24 de abril) la cuestioacuten predominante ha

sido determinar si en la imposicioacuten de las sanciones disciplinarias a los

parlamentarios se ha respetado o no el derecho fundamental a la legali-

dad sancionadora

A continuacioacuten mencionaremos de manera sucinta algunos crite-

rios que han emanado del Tribunal Constitucional en materia punitiva

intracaacutemaras De los matices presentes en las mencionadas sentencias

nos ocuparemos en el Capiacutetulo IV cuando examinemos el control juris-

diccional de los actos sancionadores intracaacutemaras Lo que nos interesa en

este momento es poner de manifiesto coacutemo el Tribunal Constitucional

715 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoEl amplio margen de libertad en el

uso de los privilegios parlamentarios y su incidencia sobre los derechos fundamentales (Auto del Tribunal Cons-

titucional 1471982 de 22 de abril sobre el alcance de las preguntas parlamentarias)rdquo Revista Espantildeola

de Derecho Constitucional Ndeg 11 Madrid 1984 p 123

716 Cfr VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLos procedimientos no legislativosrdquo en FIGUEROA

LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo

Vitoria 1991 p 371


ha acogido la necesidad de articular el 251 CE con la potestad sanciona-

dora de las Caacutemaras

El maacutes importante de estos criterios fue establecido en la senten-

cia 1361989 de 19 de julio Dice el Tribunal Constitucional

El art 251 CE establece una garantiacutea de orden material y

alcance absoluto que se traduce en la ineludible exigencia

de predeterminacioacuten normativa de las conductas iliacutecitas y

de las sanciones correspondientes lo que significa que una

sancioacuten soacutelo podraacute imponerse en los casos previstos y ti-

pificados en normas preestablecidas y uacutenicamente en la

cuantiacutea y extensioacuten y con observancia de los liacutemites pre-

vistos por dichas normas (FJ 3)

La primera consecuencia praacutectica de lo anterior es la necesidad

universal de articulacioacuten teacutecnico-juriacutedica entre el principio de legalidad y

cada una de las medidas sancionadoras que conforman la disciplina par-

lamentaria No otra cosa quiere significar el Tribunal constitucional al

atribuirle a las exigencias derivadas del artiacuteculo 251 CE un ldquoalcance ab-

solutordquo en los sistemas punitivos intracaacutemaras Las sanciones (i) por in-

cumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) por desoacuterdenes

graves en los debates y deliberaciones y (iii) por el irrespeto a la sede de

la institucioacuten parlamentaria son en este sentido realidades enteramente

sometidas a la racionalidad juriacutedico-constitucional surgida del principio

de legalidad la cual es verificable jurisdiccionalmente en sede del maacutexi-

mo Tribunal

La segunda consecuencia praacutectica es el establecimiento del princi-

pio de legalidad como un criterio de caraacutecter substantivo Su observancia

parlamentaria no se agota en el cumplimiento de formalidades no esen-

ciales sino que ndashcomo diriacutea Nieto717 para referirse a la potestad adminis-

trativa sancionadorandash eacutesta trae de la mano la afectacioacuten de la potestad

sancionadora de las Caacutemaras en los tres estadios de su ejercicio (i) el



establecimiento normativo (ii) la imposicioacuten de la sancioacuten y (iii) la ejecu-

cioacuten de la misma

En concreto el TC ha interpretado que la actividad sancionadora

de las Caacutemaras debe ajustarse de manera incuestionable a los principios

constitucionales de lex previa y certa contenidos en el derecho a la legali-

dad que reconoce el artiacuteculo 25 CE Con respecto a la exigencia de lex

previa el Tribunal ha sentildealado que un acto sancionador no respeta el

principio de legalidad contenido en el artiacuteculo 251 CE si la sancioacuten im-

puesta no encuentra reflejo en ninguacuten precepto del reglamento parla-

mentario en cuyo caso no existiriacutea tiacutetulo suficiente para limitar los dere-

chos de los diputados y senadores (STC 3012005 FJ 4) Y en relacioacuten al

requisito de lex certa el maacuteximo Tribunal ha dicho que

En la medida en que la sancioacuten ahora impugnada se fundamen-

ta en la conducta del recurrente en ambas sesiones puede con-

cluirse que el art 108 se ha aplicado a hechos para los que no

estaacute previsto (los no verificados laquoen el actoraquo de su aplicacioacuten) y

en la medida en que lo que motivoacute la sancioacuten impuesta fue la

consideracioacuten conjunta de hechos laquoactualesraquo y hechos laquopreteacuteri-

tosraquo es evidente que de no haberse producido la erroacutenea inclu-

sioacuten de estos uacuteltimos la sancioacuten procedente pudo haber sido

distinta de la que efectivamente se impuso En uacuteltimo teacutermino por

tanto ha venido a conculcarse el derecho fundamental del actor ex art

251 CE pues se le ha aplicado un precepto sancionador que seguacuten su

propio tenor no se ha previsto para supuestos como el considerado en la

Resolucioacuten sancionadora (STC 1691995 FJ 2 y 3)

Finalmente debe agregarse que la exigencia del ajuste de la activi-

dad sancionadora de las Caacutemaras a los principios constitucionales de lex

previa et certa ha sido prudentemente contextualizada por parte del Tribu-

nal Constitucional Eacuteste ha reconocido la necesidad de considerar la na-

turaleza sui generis de la disciplina parlamentaria en el momento de articu-

larla con la legalidad sancionadora El maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-

cioacuten ha sentildealado asiacute que en la implementacioacuten de dicha articulacioacuten

teacutecnica en el aacutembito parlamentario debe tenerse en cuenta la ldquosingulari-

dad del mismordquo de modo que ldquola determinacioacuten de aquellos extremos


[los del principio de legalidad] es tarea que no tiene que verificarse exclu-

sivamente en la abstraccioacuten de los preceptos reglamentarios ndashpor cuanto

no se puede exigir la predeterminacioacuten ex ante de lo que solo ex post es

determinablendash sino que al efecto de la satisfaccioacuten de dicha garantiacutea se

ha estar a la norma reglamentaria y a la praacutectica parlamentaria esto es a

la normatividad decantada a partir de los usos y costumbres acreditados

en cada Asambleardquo (STC 1292006 de 24 de abril FJ 5)

373 El artiacuteculo 251 CE y el desdoblamiento de las potestades punitivas de las Caacutemaras

Ya hemos visto coacutemo la doctrina mayoritaria y el Tribunal Consti-

tucional se inclinan en favor de la articulacioacuten teacutecnica del artiacuteculo 251

CE con la disciplina parlamentaria Ello no supone sin embargo que

esteacuten resueltas todas las implicaciones teoacuterico-praacutecticas de tal articula-

cioacuten Para solventarlas resulta conveniente una argumentacioacuten maacutes hon-

da sobre la incidencia concreta del principio de legalidad en las dos mani-

festaciones de la potestad sancionadora de las Caacutemaras lo disciplinario y

lo de policiacutea (artiacuteculo 723 CE)

Un examen de esta naturaleza resulta fundamental Buena parte

de las criacuteticas sobre la falta de garantiacuteas sancionadoras de los reglamentos

parlamentarios y sobre los fallos del Tribunal Constitucional tienden a

juzgar la legalidad sancionadora de todos los actos de disciplina parla-

mentaria seguacuten estaacutendares generales Los criterios doctrinales y jurispru-

denciales al respecto suelen considerar las potestades sancionadoras de

las Caacutemaras como fenoacutemenos no compuestos simples lo cual conduce a

que se predique una articulacioacuten in genere del artiacuteculo 251 CE con las

manifestaciones de la disciplina parlamentaria y no como resultariacutea maacutes

acorde con la fisonomiacutea de la institucioacuten parlamentaria y con el conteni-

do normativo del artiacuteculo 723 CE una articulacioacuten ad hoc que responda

al desdoblamiento de las potestades sancionadoras de los parlamentos


Como ya hemos dicho la garantiacutea de orden material y alcance absolu-

to718 que supone el principio de legalidad implica que eacuteste debe estar pre-

sente en todas las sanciones disciplinarias intracaacutemaras Pero ello no sig-

nifica que deba aplicarse con la misma intensidad en cada una de las me-

didas sancionadoras y disuasivas pues ellas responden a fines distintos y

se producen en diversas condiciones de funcionalidad parlamentaria El

principio de legalidad no condiciona las potestades punitivas del Estado

con pretensiones uniformadoras Opera sobre ellas de manera maleable

duacutectil Se hace presente en todas las manifestaciones represivas estatales

seguacuten el modo de ser que caracteriza a cada una de dichas manifestacio-

nes

Lo mismo ocurre con la potestad punitiva de las Caacutemaras La le-

galidad sancionadora las penetra amoldaacutendose a las diferentes naturalezas

sancionadoras presentes en ellas En lo parlamentario sancionador tam-

bieacuten hay una gradacioacuten de matices en la intensidad e impacto del artiacuteculo

251 CE sobre las manifestaciones punitivas de las Caacutemaras que debe ser

necesariamente tomada en cuenta para comprender los carices de la ra-

cionalidad de la disciplina parlamentaria

Veamos entonces un anaacutelisis concreto de la incidencia del prin-

cipio de legalidad sobre los dos fenoacutemenos en los cuales se desdobla la

potestad punitiva de las Caacutemaras

A Principio de legalidad y potestades disciplinarias

Las mayores exigencias del principio de legalidad recaen sobre los

poderes disciplinarios de las Caacutemaras en virtud de los cuales se castiga

como ya hemos sentildealado el incumplimiento de los deberes de los parla-

mentarios En este caso la legalidad sancionadora lleva a que los parla-

mentarios reos de procesos disciplinarios gocen de acuerdo a la flexibili-

dad propia del aacutembito parlamentario de las garantiacuteas establecidas en el

artiacuteculo 251 CE que ya han sido explicadas en el apartado 25 de este

capiacutetulo

718 STC 1361989 de 19 de julio FJ 3


El argumento que conduce al anterior razonamiento es el siguien-

te con las sanciones por incumplimiento de deberes se puede privar al-

guno o incluso todos los derechos de los diputados y senadores Ello

puede atentar contra el ldquocaraacutecter resistente del mandato parlamenta-

riordquo719 y afectar especialmente el derecho de los electores a participar

poliacuteticamente a traveacutes de representantes (artiacuteculo 231 CE)720 Por eso en

este aacutembito punitivo intracaacutemaras los oacuterganos de gobierno interno deben

garantizar no soacutelo la integridad del estatuto juriacutedico de los parlamenta-

rios sino el desarrollo efectivo de la representacioacuten poliacutetica en cuanto

bien juriacutedico de valiacutea para la existencia del Estado constitucional Y para

lograrlo nada resulta tan efectivo como relacionar materialmente el ius in

officium y el derecho a la legalidad sancionadora contenido en el artiacuteculo

251 de la Constitucioacuten

B Principio de legalidad y funciones de policiacutea

Las funciones de policiacutea que ejercen los presidentes de las Caacutema-

ras tambieacuten estaacuten condicionadas por el principio de legalidad Eso es

como hemos reiterado en varias ocasiones una exigencia de racionalidad

que el Estado constitucional hace pender sobre la actividad de los cuer-

pos legislativos Las medidas sancionadoras para mantener el orden en

los debates y para salvaguardar la integridad del recinto parlamentario

deben estar justificadas constitucionalmente siendo que la fuente de tal

justificacioacuten es la interpretacioacuten armoacutenica y sistemaacutetica de los artiacuteculos

251 y 723 del Texto Fundamental

El mayor problema que se presenta al intentar llevar a cabo tal in-

terpretacioacuten es coacutemo compatibilizar las sanciones de plano a las que dan

lugar la policiacutea de estrados y la policiacutea demanial que son ejercidas por los


720 Sobre el alcance y dimensiones de el derecho del artiacuteculo 231 CE Cfr BASTIDA

FREIJEDO Francisco J ldquoDerecho de participacioacuten poliacutetica a traveacutes de representantes y funcioacuten constitu-

cional de los partidos poliacuteticos (Comentario sobre la idea de representacioacuten poliacutetica en la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional)rdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 21 Madrid 1987 p

210


presidentes de las asambleas legislativas con el artiacuteculo 251 CE Dicho

de otra manera la vicisitud gruesa en este particular es coacutemo lograr ra-

cionalizar la falta de procedimiento caracteriacutestica de estas medidas de

ldquorepresioacuten inmediatardquo721 sobre ldquohechos actualesrdquo722 que son adoptadas

por los oacuterganos de gobierno parlamentario de modo que el importante

rol de las minoriacuteas parlamentarias no resulte menguado por arbitrarieda-

des de las mayoriacuteas que circunstancialmente controlan las Caacutemaras723

Al respecto el Tribunal Constitucional interpretoacute en la ya citada

sentencia 3012005 de 21 de noviembre que a pesar de la necesaria

aplicabilidad del principio de legalidad a la disciplina parlamentaria nada

obsta para que en ldquolos supuestos contemplados resulte razonable la im-

posicioacuten de sanciones de plano ya que la autoridad que las acuerda estaacute

ejerciendo al hacerlo funciones de policiacuteardquo (FJ 5) Es decir el maacuteximo

Tribunal dejoacute claro que las sanciones parlamentarias de plano son un

instrumento punitivo apto para el ejercicio del poder puacuteblico dentro del

Estado constitucional

iquestCuaacutel es la justificacioacuten entonces de las sanciones parlamentarias

de plano En primer lugar el orden puacuteblico Como ha sostenido el mis-

mo Tribunal Constitucional ldquolas claves existentes en todos los reglamen-

tos parlamentarios de inmediatez y oralidad en las sanciones impuestas (Cfr

STC 1361989 de 19 de julio) se fundamentan en la necesidad de mantener el

orden puacuteblico en las sesiones parlamentariasrdquo724

En segundo lugar las limitaciones que a priori poseen los regla-

mentos parlamentarios en materia de sanciones de plano A pesar de

cierta ambiguumledad generalizada en los reglamentos lo cual como vere-

mos maacutes adelante no es criticable las competencias de los presidentes


722 STC 1691995 de 20 de noviembre FJ 3

723 Cfr COBREROS MENDAZONA E y SAIZ ARNAIZ A ldquoLa defensa del status del

parlamentariordquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan

Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 101



que usualmente son acotadas por la costumbre se reducen a la retirada

de la palabra al orador al constrentildeimiento para que el parlamentario o

sujeto perturbador del orden abandone las sesiones del pleno o de las

comisiones y en algunos casos la suspensioacuten del derecho de los parla-

mentarios a asistir a la sesioacuten inmediata siguiente

Y por uacuteltimo como tercera razoacuten encontramos la incidencia de la

publicidad parlamentaria en el ejercicio de las funciones de policiacutea de los

presidentes La mirada de la opinioacuten puacuteblica desincentiva y controla a

posteriori pero con eficacia el castigo de plano a parlamentarios yo ter-

ceros ajenos a las Caacutemaras El electorado principal receptor de la publi-

cidad parlamentaria725 es especialmente sensible ante la puesta en riesgo

de los valores constitucionales del pluralismo y de la tolerancia

4 Las fuentes del sistema juriacutedico sancionador de la disci-plina parlamentaria

Ubicar las fuentes de la disciplina parlamentaria no genera mayo-

res complicaciones praacutecticas Como ha afirmado Mohrhoff las fuentes

del Derecho Parlamentario son las mismas del Derecho Constitucional

general726 De igual modo las fuentes de la disciplina parlamentaria son

las mismas del Derecho Parlamentario concretadas de acuerdo a las es-

pecificidades y peculiaridades de los fenoacutemenos sancionadores de las

Caacutemaras

La primera fuente de la disciplina parlamentaria es asiacute la propia

Constitucioacuten La potestad sancionadora intracaacutemaras consagrada en el

artiacuteculo 723 CE dimana y a su vez estaacute condicionada por el amplio arse-

nal normativo y de principios que el Texto Fundamental pone a disposi-

725 Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio ldquoEl deber de secreto de los parlamenta-

riosrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 76 Madrid 1990

p 6



cioacuten del Derecho Parlamentario727 Las Caacutemaras son en este sentido

oacuterganos del poder puacuteblico y en cuanto tales reciben el influjo estructural

de la parte orgaacutenica de la Constitucioacuten Ellas forman parte de lo que Nie-

to ha denominado ldquoreflejo estatal del Texto Fundamentalrdquo728 Y tambieacuten

reciben influencia por supuesto de la parte dogmaacutetica lo cual conduce a

que los derechos fundamentales emerjan como el marco axioloacutegico del

ejercicio de todas las actividades interiores y exteriores de los oacuterganos

parlamentarios

En segundo lugar aparecen los reglamentos de las Caacutemaras que

estaacuten especialmente vinculados a la Constitucioacuten729 Eacutestos son la ldquofuente

especiacuteficardquo730 del Derecho Parlamentario y por lo tanto de la disciplina

intracaacutemaras Todos los reglamentos de las asambleas legislativas espantildeo-

las contienen ndashsin excepcioacutenndash apartados titulados De la disciplina parlamen-

taria en los que se regula la materia objeto de nuestra investigacioacuten En-

tre ellos el maacutes importante es el Reglamento del Congreso de los Dipu-

tados Eacuteste acaso por la posicioacuten de primaciacutea constitucional de esa

Caacutemara parlamentaria731 se ha convertido en el referente normativo que

siguen de manera mimeacutetica los reglamentos de los parlamentos auto-

noacutemicos en materia sancionadora

727 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuentes supralegales del Derecho Parlamentariordquo

en ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva

Ediciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 60

728 Cfr NIETO Alejandro ldquoPeculiaridades de la norma constitucionalrdquo Revista de Adminis-

tracioacuten Puacuteblica Nuacutems 100-102 1983 p 372

729 En este sentido Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p

20 para quien los reglamentos parlamentarios no son maacutes que un desarrollo especial de la

Constitucioacuten en materia de disciplina interior

730 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit p 394

731 Al respecto Cfr CABALLERO MIGUEZ Gonzalo ldquoComisiones grupos parlamentarios

y diputados en la gobernanza del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 135

2007 67 para quien la Constitucioacuten de 1978 atribuyoacute al Congreso de los Diputados el caraacutecter

de ldquocuerpo legislativo central o institucioacuten parlamentaria por excelenciardquo


En tercer lugar nos encontramos con la costumbre parlamentaria

de indiscutible valor normativo a pesar de tratarse de ldquoprincipios genera-

les no positivadosrdquo732 Eacutesta juega un rol interpretativo e integrador sin el

cual seriacutea imposible amalgamar en los actos sancionadores de las Caacutema-

ras los principios constitucionales del Derecho Parlamentario y las dispo-

siciones concretas de los reglamentos Tambieacuten ocupa la costumbre un

importante lugar en la procura de la flexibilidad733 que ha de animar la

vida parlamentaria necesaria para lograr la racionalizacioacuten de los proce-

dimientos y no menos importante para que los derechos de las minoriacuteas

sean respetados y sea posible la incorporacioacuten juriacutedica y racional de la

pugna poliacutetica al Estado constitucional

Y finalmente en cuarto lugar aparece la jurisprudencia del Tribu-

nal Constitucional capital para la recta interpretacioacuten de los derechos

fundamentales en el aacutembito de la disciplina parlamentaria La necesidad

de proteger jurisdiccionalmente el estatuto juriacutedico de los parlamentarios

ha llevado a que en Espantildea la muy nutrida doctrina del maacuteximo Tribunal

en la materia modele a priori la actividad de los oacuterganos de gobierno de

las Caacutemaras Estamos en presencia de una parcela del ordenamiento en la

cual se han consolidado notablemente las funciones creadora y pedagoacute-

gica de la jurisprudencia constitucional Ello cobra relevancia porque la

mayor tensioacuten que trae consigo el despliegue de la disciplina parlamenta-

ria es la tensioacuten entre la potestad sancionadora de las Caacutemaras y los dere-

chos fundamentales de los parlamentarios tensioacuten sobre la cual el Tri-

732 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoTipologiacutea de las normas constitucionalesrdquo en ldquoEstudios de

Derecho Constitucionalrdquo Segunda Edicioacuten Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Ma-

drid 2009 p 199

733 En este sentido Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoProblemas de la organizacioacuten y el

funcionamiento de los Parlamentos actualesrdquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl

Parlamento y sus transformaciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 352 para quien ldquola norma

parlamentaria relativa a la organizacioacuten y funcionamiento de las Caacutemaras no debe ser (hellip) ni

larga porque normalmente conduce a la prolijidad y al excesivo detalle ni categoacuterica e inflexi-

ble porque impide una solucioacuten en funcioacuten de circunstancias impensables en un momento

inicial ni cerrada en siacute misma ya que impide una opcioacuten distinta a la general en el caso especial

que lo requiera asiacuterdquo


bunal Constitucional se ha pronunciado y se seguiraacute pronunciando con

fallos que gozan de una ldquodimensioacuten sistemaacuteticardquo734 en virtud de la cual

coadyuvan a cimentar las bases constitucionales de la disciplina parla-

mentaria en cuanto sistema sancionador

A continuacioacuten analizaremos cada una de estas fuentes Pero an-

tes debemos advertir que nuestro objetivo en las liacuteneas que siguen es

esbozar de manera general el modo en el cual estas realidades con fuerza

normativa son puntos de emergencia de la disciplina parlamentaria De

los detalles de cada una de estas fuentes ya nos hemos ocupado antes o

nos ocuparemos maacutes adelante El impacto de la Constitucioacuten en la disci-

plina parlamentaria sobre los fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras ya

ha sido tratado el apartado 3 de este capiacutetulo al analizar la especificidad

de la potestad sancionadora de los parlamentos De los reglamentos y la

costumbre nos ocuparemos en el apartado 5 de este capiacutetulo cuando

tratemos las distintas medidas punitivas y persuasivas de la disciplina par-

lamentaria y tambieacuten lo haremos en el capiacutetulo IV al poner en relacioacuten

los fenoacutemenos sancionadores de las Caacutemaras con el mandato y estatuto

juriacutedicos de los parlamentarios Y a la jurisprudencia del Tribunal Consti-

tucional ya nos hemos referido en el apartado 3 de este mismo capiacutetulo

al examinar la articulacioacuten teacutecnica del principio de legalidad con la potes-

tad sancionadora de las Caacutemaras sobre lo cual volveremos tambieacuten en el

capiacutetulo IV cuando nos toque dar cuenta detallada del control jurisdic-

cional de los actos parlamentarios disciplinarios


Todo el sistema juriacutedico sancionador de la disciplina parlamenta-

ria es sufragaacuteneo del artiacuteculo 72 CE735 Al artiacuteculo 723 CE ya nos hemos

734 Cfr ABA CATOIRA Ana ldquoLa limitacioacuten de los derechos fundamentales por razoacuten del sujeto

Los parlamentarios los funcionarios y los reclusosrdquo Tecnos Madrid 2001 p 51

735 El fundamento inmediato al cual ya hicimos referencia en el apartado 3 de este Capiacute-

tulo es el artiacuteculo 723 CE bajo cuyo tiacutetulo los presidentes ejercen los poderes administrativos

y las funciones de policiacutea que la Constitucioacuten concede a las Caacutemaras


referido in extenso Ahora nos interesa relacionar la disciplina parlamenta-

ria con el artiacuteculo 721 CE

En efecto existe un hilo directo un vaso comunicante entre esa

norma y los reglamentos parlamentarios Eacutestos son expresioacuten de la ldquoefi-

cacia ordinamentalrdquo736 de la Constitucioacuten en la organizacioacuten y funciona-

miento de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Se

trata ademaacutes de una eficacia preeminente Cuando el artiacuteculo 721 CE

dispone que las Caacutemaras establezcan sus propios reglamentos les confie-

re a eacutestos la primaciacutea en el sistema de fuentes del Derecho Parlamentario

Los convierte ndashcomo diriacutea Manzella737ndash en la ldquofuente mayorrdquo de la juri-

dicidad intracaacutemaras

La disciplina parlamentaria se explica en buena medida como ya

hemos hecho notar en muacuteltiples ocasiones a partir de la autonomiacutea

constitucional de las Caacutemaras A ella se ordena de manera inmediata En

ella encuentra su causa final Sin autonomiacutea punitiva difiacutecilmente podriacutea

realizarse el principio general de autonomiacutea de las Caacutemaras Por eso al

abrigo de la Constitucioacuten cobran existencia los sistemas sancionadores

de disciplina parlamentaria dispuestos como instrumentos para el res-

guardo de la plena autonomiacutea funcional de las asambleas legislativas Y el

medio para lograrlo es precisamente la autonomiacutea reglamentaria la cual

en cuanto capacidad de organizacioacuten y procedimiento de las Caacutemaras es

la maacutexima expresioacuten de la autonomiacutea funcional de eacutestas y el problema

principal en la sistematizacioacuten de las fuentes del Derecho Parlamenta-

rio738

736 Cfr MATIacuteA PORTILLA Edmundo ldquoLa eficacia del Derecho Parlamentariordquo en ldquoInstitu-

ciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones

del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 243

737 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas fuentes del Derecho Parlamentario en el sistema italianordquo



738 Para mayor ahondamiento Cfr GARCIacuteA PECHUAacuteN Mariano ldquoPotestad de organiza-

cioacuten y autonomiacutea reglamentaria de las Caacutemaras parlamentariasrdquo Revista Espantildeola de Derecho Consti-

tucional Ndeg 58 Madrid 2000 p 71 MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes Op Cit p 491


Lo anterior lleva a concluir que la autonomiacutea normativa de las

Caacutemaras es la causa instrumental de la disciplina parlamentaria Los re-

glamentos son auteacutenticos ldquoestatutos de autonomiacutea orgaacutenica e institucio-

nalrdquo739 en y a traveacutes de los cuales se encuadra constitucionalmente la po-

testad sancionadora intracaacutemaras Sin embargo dicho encuadre no es

expreso Tampoco aparece como algo evidente Por eso debemos reali-

zar una argumentacioacuten que lo justifique en cuanto base constitucional de


Es cierto que el Texto Fundamental no hace referencia expresa a

la disciplina parlamentaria Tampoco menciona medidas punitivas con-

cretas Pero eso no implica que el constituyente no haya deseado la exis-

tencia de un sistema juriacutedico sancionador intracaacutemaras como medio para

asegurar disciplinariamente la independencia de la actividad de los parla-

mentos740 Lo que ocurre es que la Constitucioacuten remitioacute a los reglamen-

tos todas las materias de funcionamiento interno Y entre ellas se cuenta

por supuesto la disciplina parlamentaria Al hacerlo el constituyente (i)

creoacute un espacio bastante amplio para la regulacioacuten de la disciplina de las

Caacutemaras741 y (ii) situoacute la Constitucioacuten como una garantiacutea externa742 que

nutre con principios dicha organizacioacuten pero no la constrintildee en cuanto a

sus modos de concrecioacuten especiacutefica

Ello no significa sin embargo que el texto constitucional deje de

ser fuente y liacutemite material de la potestad reglamentaria de la cual deriva

MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 37 y MANZELLA Andrea ldquoLas fuenteshelliprdquo

Op Cit p 466

739 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoNaturaleza juriacutedica de los reglamentos parlamen-

tariosrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 10 Madrid

1986 p 18


741 Cfr CANO BUESO Juan ldquoEl principio de autonormatividad de las Caacutemaras y la naturaleza

juriacutedica del reglamento parlamentariordquo en Revista de Estudios Poliacuteticos Nuacutemero 40 Madrid 1984

p 88

742 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 465


la disciplina parlamentaria743 Una de las funciones de la Constitucioacuten en

el Derecho Parlamentario es la de fijar un aacutembito protegido (los dere-

chos fundamentales de los parlamentarios) que sirve de liacutemite al ejercicio

de cualesquiera potestades de las Caacutemaras744 Por eso teacutecnicamente

hablando la Constitucioacuten es el uacutenico liacutemite juriacutedico real a los poderes

normativos organizativos y funcionales de las Cortes Generales y de los

parlamentos autonoacutemicos de cuya siacutentesis surgen los poderes disciplina-

rios de eacutestos cuerpos legislativos

Lo que debe interpretarse de la templanza normativa del constitu-

yente y del hecho de que no existe un ldquomarco normativo constitucional

especiacuteficordquo745 para la disciplina parlamentaria es entonces el caraacutecter

connatural de la misma Caraacutecter connatural eacuteste que (i) ha de ser des-

arrollado teacutecnicamente en un momento post-constituyente (ii) en sede

de las propias Caacutemaras y (iii) a traveacutes del instrumento juriacutedico maacutes idoacute-

neo para ello el reglamento El constituyente ha realizado lo que se co-

noce en la doctrina extranjera con el nombre de ldquoreenviacuteo constitucio-

nalrdquo746 Una teacutecnica en virtud de la cual la Constitucioacuten transfiere los

fenoacutemenos sancionadores a los reglamentos con el objeto de fomentar el

desarrollo de sistemas disciplinarios ad hoc que se correspondan con la

esencia poliacutetica de la actividad parlamentaria

Cualquier argumentacioacuten en sentido contrario que niegue el ori-

gen constitucional de la disciplina intracaacutemaras es ndashpensamosndash fruto de

una errada interpretacioacuten del Texto Fundamental y conduce a quitar valiacutea

a la tradicioacuten constitucional anglo-continental la cual es absolutamente

necesaria para la comprensioacuten actual de la institucioacuten parlamentaria y una

de las claves de boacuteveda que explican la existencia de sistemas de discipli-


744 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 57

745 Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo Op Cit p 762

746 Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit pp 38-39


na interior en todos los parlamentos europeos747 Mucho menos puede

pensarse que el constituyente obvioacute un dato histoacuterico de tanto peso co-

mo es que en Espantildea ha habido disciplina parlamentaria desde que exis-

ten Cortes748 Lo que se hizo fue insistimos confiar los puntos de emer-

gencia de los sistemas sancionadores intracaacutemaras a los reglamentos par-

lamentarios749

42 Los reglamentos parlamentarios

Como ha puesto de relieve Peacuterez Serrano750 una vez que la Cons-

titucioacuten dibuja la estructura y cometidos de la institucioacuten parlamentaria

corresponde al reglamento aportar las bases organizacionales y funciona-

les que hagan posible ndashen la praacutecticandash dicha estructura y dicho cometi-

do751 La funcioacuten del reglamento en cuanto deriva directamente de la

Constitucioacuten no es otra que preservar internamente las directrices cons-

titucionales que dan contenido a la actividad parlamentaria752 Directrices

747 Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa disciplina parlamentaria en algunos paiacuteses euro-

peos y en el Parlamento europeordquo Anuarios Juriacutedicos de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 pp 371 y

ss

748 Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa disciplina parlamentaria en el constitucionalismo

histoacuterico espantildeolrdquo Anuarios Juriacutedicos de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 pp 303 y ss y RECO-

DER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo Op Cit p 760

749 Cfr LUCAS VERDUacute Pablo Op Cit pp 360- 361

750 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoLa naturaleza juriacutedica del reglamento parlamentariordquo

Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 10 Madrid 1959 p 164

751 El Tribunal Constitucional ha establecido que ldquo(hellip) los Reglamentos de las Caacutemaras

se encuentran directamente incardinados a la Constitucioacuten (artiacuteculos 72 79 y 80 entre otros)

siendo el contenido propio de tales normas el de regular con sujecioacuten a la Constitucioacuten su

propia organizacioacuten y funcionamiento (hellip)rdquo (STC 1011983 FJ 3)

752 Cfr RIPOLLEacuteS SERRANO Mariacutea Rosa ldquoLos reglamentos parlamentarios en el sistema de

fuentes de la Constitucioacuten espantildeolardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 6 Madrid 1985 pp 279-

280


que seguacuten la conocidiacutesima expresioacuten de Mohrhoff753 son ldquoel maacutes seguro

termoacutemetro de la civilidad y de la libertadrdquo en el seno de las Caacutemaras

Una de esas bases organizacionales es precisamente la disciplina

parlamentaria Sin embargo eacutesta se despliega juriacutedicamente en medio de

no pocos silencios constitucionales Ello en siacute mismo no estaacute privado

de ortodoxia constitucional Sobre eso ya nos pronunciamos en el apar-

tado anterior En el Estado constitucional de nuestros diacuteas se verifica

una ldquorazoacuten inversardquo754 entre el silencio de la Constitucioacuten en materia de

disciplina intracaacutemaras y el desarrollo reglamentario de eacutesta Mientras

maacutes ldquoparcordquo 755 sea el Texto Fundamental al respecto con mayor ampli-

tud deberaacute ser normada la disciplina parlamentaria en los reglamentos de

las Caacutemaras756 Se trata ndashconviene repetirlondash de un reenviacuteo material que

hace la Constitucioacuten a los reglamentos parlamentarios Por eso todos los

reglamentos de todas las Caacutemaras espantildeolas regulan de lleno la disciplina

parlamentaria Eacutestos gozan de ldquoprimariedadrdquo757 en materia sancionadora

lo cual significa que dentro de este aacutembito material soacutelo estaacuten sujetos a

la Constitucioacuten Por eso no debe dudarse en sentildealar con Hauriou que

ldquode los reglamentos nace la accioacuten sancionadora de los Cuerpos legislati-

vos constituidosrdquo758

753 Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 15 p 22

754 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoLa naturalezahelliprdquo Op Cit p 113

755 Cfr CANO BUESO Juan ldquoEl principiohelliprdquo Op Cit p 88

756 Una llamativa opinioacuten al respecto con la cual sin embargo disentimos se encuentra

en SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique Op Cit p 73 quien aun reconociendo la natural

cabida de la disciplina parlamentaria en los reglamentos no la concibe como una de las princi-

pales materias a ser cubiertas por estos instrumentos juriacutedicos sino como un aspecto secunda-

rio y complementario entre todas las cuestiones que han de ser desarrolladas reglamentaria-

mente

757 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Ordenamiento

espantildeolrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra

colectiva Ediciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 71

758 Cfr HAURIOU Maurice ldquoPrincipios de Derecho Puacuteblico y Constitucionalrdquo traduccioacuten y

estudio preliminar por Carlos Ruiz del Castillo Editorial Comares SL Granada 2003 p 536


Lo anterior nos invita a referir un aspecto importante la materia

disciplinaria forma parte de lo que en la doctrina se conoce como reserva

de reglamento parlamentario Se trata de un principio que es vaacutelido para toda

faceta de la actividad de las Caacutemaras que no sea regulada por la Constitu-

cioacuten759 bien sean facetas organizacionales necesarias o sencillamente

oportunas para el ejercicio de la funcioacuten parlamentaria

En el caso que nos ocupa la inclusioacuten de la disciplina parlamenta-

ria como parte de la reserva de reglamento es una exigencia del Estado

de Derecho manifestada en tres aspectos perfectamente identificables

El primero de ellos tiene que ver con lo que Peacuterez Serrano llamoacute

ldquohorror al vaciacuteordquo 760 juriacutedico yo normativo lo cual no es una cuestioacuten me-

ramente subjetiva de percepcioacuten de los oacuterganos del poder puacuteblico de

los operadores juriacutedicos o de los ciudadanos sino una exigencia objetiva

y racional de los principios estructurales del Estado de Derecho En el

marco del Estado de Derecho es de recibo que las Caacutemaras aspiren a

conformar una plataforma juriacutedica con su normacioacuten autoacutenoma para

asegurar la legitimidad de sus propias actuaciones lo cual es especialmen-

te importante cuando se trata de actos sancionadores porque permite que

eacutestos adquieran legitimidad constitucional en virtud de los principios

contenidos en el artiacuteculo 91 de la Constitucioacuten

Esta legitimacioacuten juriacutedica a traveacutes de la propia autonomiacutea regla-

mentaria evita cualquier injerencia normativa de instancias ajenas a las

Cortes Generales y a los parlamentos autonoacutemicos en especial del Go-

bierno Las Caacutemaras ndashvalieacutendose de la reserva de reglamentondash aseguran

la legitimidad constitucional del ejercicio de sus potestades disciplinarias

y mantienen su autonomiacutea (en este caso autonomiacutea disciplinaria) frente a

otros oacuterganos del Estado todo lo cual permite corroborar que el regla-

mento parlamentario no es soacutelo una construccioacuten teacutecnico normativa

759 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LVIII



sino una ldquoopcioacuten poliacutetica concreta en el disentildeo constitucional de los po-

deres del Estadordquo761

La segunda razoacuten tiene que ver con vigencia del principio de lega-

lidad penal en el sistema juriacutedico sancionador de la disciplina parlamenta-

ria Si asumimos con Manzella que el reglamento parlamentario es ldquoel

conjunto de la regulacioacuten escrita de Derecho Parlamentario que tiene

por fuente la autonomiacutea normativa de toda Caacutemarardquo762 debemos acoger

tambieacuten que dentro de un sistema parlamentario como el espantildeol de

corte continental en el que la costumbre es fuente del Derecho Parla-

mentario pero sin ninguna primaciacutea jeraacuterquica el reglamento constituye

el instrumento de Derecho Positivo que legitima la actuacioacuten sanciona-

dora de las Caacutemaras Cubre los extremos de ley previa et certa demandados

por el artiacuteculo 251 CE763 los cuales no pueden ser cubiertos por ningu-

na otra ley formal pues eacutestas no pertenecen al sistema de fuentes del

Derecho Parlamentario764 ni tampoco por las resoluciones de las presi-


762 Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo helliprdquo Op Cit p 39

763 Asiacute fue reconocido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 3012005 FJ 4 al

establecer que en el aacutembito de la disciplina parlamentaria ldquo(hellip) la exigencia de que las

sanciones se establezcan en normas que tengan rango legislativo (cfr SSTC 1612003 de 15 de

septiembre [ RTC 2003 161] F 2 y 252004 de 26 de febrero [ RTC 2004 25] F 4) se ve

satisfecha si se incluyen en los reglamentos parlamentarios ya que eacutestos laquotienen fuerza de Ley y

hellip en algunos supuestos pueden ser considerados como normas interpuestas entre la

Constitucioacuten y las Leyesraquo ( STC 2272004 de 29 de noviembre [ RTC 2004 227] F 2 ab

initio)rdquo

764 Al respecto Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLa funcioacuten legislativas de los parlamentos y

sus problemas actualesrdquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus trans-

formaciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 129 para quien en el ordenamiento espantildeol es

necesario distinguir niacutetidamente entre dos fenoacutemenos constitucionales de la funcioacuten parlamen-

taria la ldquopotestad legislativardquo y la ldquopotestad reglamentariardquo La primera consagrada en el artiacute-

culo 661 CE se proyecta ad extra sobre el ordenamiento juriacutedico pero no conforma la juridici-

dad interior del Parlamento sino que presupone la potestad reglamentaria a traveacutes de la cual se

establece el procedimiento intestino a seguir para el ejercicio de los poderes legislativos atribui-

dos por la Constitucioacuten a las Caacutemaras La potestad reglamentaria por su parte establecida en


dencias de las Caacutemaras pues eacutestas no tienen como fue sentildealado en el

capiacutetulo I ldquovalor de leyrdquo765

Y finalmente la tercera razoacuten guarda relacioacuten con el respeto a las

minoriacuteas Todos los procedimientos parlamentarios y en especial los

sancionadores exigen que la reserva de reglamento no soacutelo sea referida a

la autonomiacutea parlamentaria sino tambieacuten a la garantiacutea de los derechos de

las minoriacuteas en esos mismos procedimientos Eacutestos representan la razoacuten

fundamental por la cual las Caacutemaras controladas siempre por alguna

mayoriacutea no pueden zafarse de las prescripciones reglamentarias en mate-

ria disciplinaria y estaacuten obligadas a observar el principio de la legalidad

sancionadora lo cual se logra en parte a traveacutes de la reserva de regla-

mento cuyo sentido adquiere plenitud al relacionaacutersela con el principio

de interdiccioacuten de la arbitrariedad en la actividad sancionadora de los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras766

43 La costumbre parlamentaria

Por costumbre entendemos aquiacute la regla de conducta creada en el

seno de las Caacutemaras cuyo valor normativo deriva de un uso reiterado en

el curso y tramitacioacuten de los asuntos parlamentarios En ella se constata

el artiacuteculo 721 CE es la fuente de la juridicidad interior de las Caacutemaras y por lo tanto su ejer-

cicio siacute incide directamente sobre las fuentes del Derecho Parlamentario

765 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoResoluciones y acuerdos normativos de las

Cortes y de las Caacutemarasrdquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco

Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 p 918 GOacuteMEZ CORONA Espe-

ranza ldquoLa autonomiacutea rdquo Op Cit p 95 y LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuenteshelliprdquo Op

Cit p 55 Y para una visioacuten del desarrollo jurisprudencial sobre este particular Cfr MORA-

LES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoUn avance en la jurisprudencia constitucional sobre control de las resolucio-

nes parlamentariasrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 46 Madrid 1996 y MAT-

IacuteA PORTILLA Edmundo ldquoLa insatisfactoria jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las

llamadas normas interpretativas y supletorias del reglamento parlamentariordquo Corts Anuario de Derecho

Parlamentario Ndeg 7 Valencia 1999

766 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoNaturalezahelliprdquo Op Cit p 22


la vida misma de los parlamentos lo cual es especialmente patente en el

caso de las Caacutemaras espantildeolas

De un lado la costumbre ha servido histoacutericamente como insumo

para el contenido de las regulaciones reglamentarias767 Incluso en Espa-

ntildea se ha llegado a decir que los reglamentos no son maacutes que compilacio-

nes positivas de costumbres surgidas espontaacuteneamente del funciona-

miento de las Caacutemaras768 Pero de otro lado tambieacuten histoacutericamente la

costumbre ha subsistido ndashy sigue subsistiendondash al lado de los preceptos

reglamentarios e incluso de la Constitucioacuten para integrarlos de manera

sisteacutemica y subsanar las lagunas de las que puedan adolecer

Que la costumbre sea fuente del Derecho Parlamentario es una

realidad indiscutida Todas las voces aceptan que eacuteste es la parcela del

ordenamiento en la cual la costumbre tiene mayor importancia como

fuente juriacutedica No hay ninguacuten aacutembito del Derecho Constitucional en el

cual la costumbre tenga maacutes importancia que en el Derecho Parlamenta-

rio769 Incluso en los ordenamientos de tradicioacuten continental (como es el

caso espantildeol) se admite (y de hecho ocurre en la praacutectica) que los regla-

mentos ndashlos cuales tienden desde hace mucho tiempo y cada vez maacutes a

convertirse en una suerte de ldquocoacutedigosrdquo sistemaacuteticos y agotadores en sus

preceptosndash sean flexibilizados770 para su implementacioacuten en la praacutectica a

traveacutes de la costumbre Nadie cuestiona que si acaso existe en el Derecho

Parlamentario alguna posibilidad de dinamicidad y elasticidad eacutesta se

concreta precisamente por el influjo de la costumbre

La costumbre dota asiacute de flexibilidad al reglamento parlamentario

Es aquello que hace que el reglamento se caracterice por ser un ldquoinstru-

mento juriacutedico oacuteptimo para el paso del proceso poliacutetico y de su dialeacutecti-




770 Cfr LOacutePEZ GARRIDO Diego ldquoLa flexibilidad de las normas parlamentarias la expe-

riencia del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Com-

plutense Ndeg 10 Madrid 1986 p 23


ca al proceso estatalrdquo771 Y es tambieacuten en la costumbre en donde repe-

timos residen las posibilidades de aplicar eficazmente las normas y prin-

cipios constitucionales a traveacutes de las interpretaciones que ndashen cada caso

concretondash conduzcan a lo maacutes conveniente para los fines del Parlamen-

to

Por muy formalista que sea cualquier postura desde la cual se re-

flexione sobre el rol de la costumbre en el Derecho Parlamentario se la

asume como la fuente juriacutedica que mejor se adapta a la necesaria libertad

de accioacuten de las Caacutemaras De alliacute que sea esencialmente creadora del De-

recho Parlamentario en un sentido muy concreto que nos interesa resal-

tar define substancialmente el nuacutecleo de autonomiacutea de libertad interior

de los parlamentos772 Es junto con el reglamento la base fundamental

de la ordenacioacuten juriacutedica ad intra de las Caacutemaras y no tiene por lo tanto

caraacutecter residual ni siquiera apariencia residual como siacute ocurre con esta

fuente del Derecho en otras aacutereas del ordenamiento juriacutedico

Ahora bien iquestcuaacutel es el modo concreto en que la costumbre se

manifiesta como fuente de los sistemas juriacutedicos sancionadores de disci-

plina parlamentaria La cuestioacuten es importante y reviste cierta complica-

cioacuten Por un lado no parece posible dispensar a los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras del uso de la costumbre en las medidas sancionadoras

Ello equivaldriacutea al riacutegido endurecimiento de los procedimientos a abra-

zar con camisas de fuerza los negocios parlamentarios Pero por otro se

trata de una fuente no escrita y por lo tanto su uso es en apariencia in-

compatible con el principio de la legalidad sancionadora del artiacuteculo 251

de la Constitucioacuten

No dudamos que la costumbre sea fuente del Derecho Parlamen-

tario Y asumimos por entero que es una de las fuentes maacutes importantes

Constitucioacuten reglamento y costumbre conforman el triacutepode juriacutedico

existencial de la actividad juriacutedica del Parlamento Pero eacutesta a pesar de su


772 Cfr LOacutePEZ GARRIDO Diego ldquoLa flexibilidadrdquo Op Cit p 25


potestas normandi incuestionable es diritto parlamentare non scritto773 Y ello

como se advierte inmediatamente en un ordenamiento juriacutedico de corte

continental supone no pocos problemas al intentar explicar desde la te-

oriacutea general del Derecho (e incluso desde la teoriacutea del Derecho Parla-

mentario sancionador) que una normazione non scritta pueda erigirse en

fuente de un sistema juriacutedico sancionador del cual emanan actos que

eventualmente suponen restricciones de los derechos fundamentales

iquestCoacutemo sostener entonces que la costumbre Derecho no escrito

es fuente de la disciplina parlamentaria iquestSe trataraacute acaso de que en la

disciplina parlamentaria se suscita lo que Pendaacutes Garciacutea ha denominado

ldquorebelioacuten victoriosa frente al predominio tradicional de la ley escritardquo774

Pensamos que no No puede hablarse de rebelioacuten frente a la norma escri-

ta en este caso frente al reglamento parlamentario Debe hablarse de un

necesario acompasamiento entre norma no escrita y norma escrita es

decir entre costumbre y reglamento Y esto por dos razones

En primer lugar porque la costumbre es una fuente mediata y

material de la disciplina parlamentaria Mediata porque generalmente el

contenido que aporta debe encontrar un cauce reglamentario a traveacutes del

cual manifestarse A partir de la costumbre se puede interpretar coacutemo

aplicar los reglamentos y la Constitucioacuten en materia punitiva Pero ella

por siacute misma no aparejada a norma escrita no constituye fundamento

juriacutedico suficiente para legitimar los actos de disciplina parlamentaria

Entre la costumbre y el acto sancionador debe mediar siempre el regla-

mento parlamentario775 Por eso decimos que se trata de una fuente me-


774 Cfr PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno Op Cit p 223

775 Un criterio anaacutelogo al aquiacute sostenido ha sido adoptado por el Tribunal Constitucio-

nal con respecto a los usos parlamentarios los cuales han de entenderse siempre como subor-

dinados a los reglamentos de las Caacutemaras ldquo(hellip) [su condicioacuten de fuente del Derecho Parla-

mentario] no quiere decir que tales usos hayan de tener necesariamente el mismo valor que las

propias normas del Reglamento parlamentario aprobadas por el pleno de las Caacutemara maacutexime

cuando como ocurre en el presente caso se trata de praacutecticas parlamentarias surgidas al ampa-

ro de un concreto precepto del propio reglamento al objeto de interpretar el sentido y la finali-


diata Y es fuente material de la disciplina parlamentaria porque eacutesta debe

encuadrarse en la Constitucioacuten Es inaceptable la costumbre contra consti-

tutionem776 Soacutelo cuando se la utiliza para interpretar el reglamento secun-

dum constitutionem aporta elementos de valiacutea para armonizar lo constitu-

cional y lo reglamentario en los actos sancionadores intracaacutemaras

La segunda razoacuten por la cual se sostiene juriacutedicamente que la cos-

tumbre es fuente de la disciplina intracaacutemaras guarda relacioacuten con el

principio de autonomiacutea parlamentaria Eacutesta no soacutelo se expresa en nor-

mas reglamentarias escritas sino tambieacuten en la costumbre777 Santi Ro-

mano778 ha ensentildeado que el derecho a crear costumbre juriacutedica es parte

integrante del contenido de la autonomiacutea funcional de cualesquiera oacuterga-

nos que gocen de este atributo El Estado constitucional reconoce que el

acervo consuetudinario de las Caacutemaras es un elemento valioso para la

racionalizacioacuten de la actividad parlamentaria Por eso los Parlamentos

tienen un legiacutetimo margen de accioacuten para asumir la interpretacioacuten e inte-

gracioacuten de las normas reglamentarias las cuales tambieacuten son manifesta-

cioacuten de autonomiacutea seguacuten los criterios que consideren maacutes convenientes

y maacutes conformes con la vida de las Caacutemaras

Y esto no tiene ninguna peculiaridad en el Derecho Parlamentario

ni en el sistema juriacutedico sancionador de la disciplina parlamentaria En

todo sistema juriacutedico la costumbre juega un papel de importancia en los

dad del mismo (hellip) Consecuencia de todo ello es que los usos parlamentarios al igual que el

resto de las normas o resoluciones intraparlamentarias dictadas por los oacuterganos de direccioacuten de

las Caacutemaras tiene su liacutemite inmediato en el Reglamento mismo de modo que la praacutectica par-

lamentaria efectivamente instaurada en el seno de la Caacutemara no puede resultar ndashni tampoco ser

interpretadandash de manera tan restrictiva que impida u obstaculice desproporcionadamente las

facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmen-

te garantizadas (hellip) (STC 1772002 de 14 de octubre FJ 7)rdquo



778 Cfr ROMANO Santi ldquoFragmentos de un diccionario juriacutedicordquo traduccioacuten de Santiago

Sentiacutes Melendo y Marino Ayerra Rediacuten Ediciones Juriacutedicas Europa-Ameacuterica Buenos Aires

1964 pp 38-39


procesos interpretativos En el caso del Derecho Parlamentario y maacutes

especiacuteficamente en el aacutembito de la disciplina interna los oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras ejercen su autonomiacutea interpretando las normas

disciplinarias de los reglamentos de acuerdo a la ratio iuris acrisolada en la

costumbre e incluso dejaacutendola de aplicar en los supuestos de interpreta-

ciones pro reo de la misma orientadas al beneficio del parlamentario san-

cionado o por sancionar De otro modo seriacutea imposible desplegar de

manera eficaz la autonomiacutea punitiva de los parlamentos espantildeoles

44 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El corpus jurisprudencial del Tribunal Constitucional es una fuente

primeriacutesima del Derecho Parlamentario y por lo tanto de la disciplina

intracaacutemaras Ello se debe a la constitucionalizacioacuten y en general a la

juridificacioacuten de todas las expresiones de la actividad de las Caacutemaras

especialmente en lo referido a sus fuentes Eacutestas estaacuten constitucionaliza-

das no soacutelo porque como ya hemos sentildealado en el texto constitucional

se hace referencia a los cometidos organizacioacuten y funcionamiento de las

asambleas legislativas sino ndashsobre todondash porque las normas de la Consti-

tucioacuten son ldquojurisdiccionalmente aplicablesrdquo779 como canon de enjuicia-

miento de la actividad del Parlamento780 El Estado constitucional no es


780 Para una postura de ldquoprecaucioacutenrdquo frente a la constitucionalizacioacuten del Derecho Par-

lamentario Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 20 para quien ldquofrente a

un judicialismo miope y empobrecedor al que podriacutea llevar el asumir incorrectamente la nove-

dad de contar con una Constitucioacuten en la cuacutespide del ordenamiento juriacutedico es preciso soste-

ner que existen una serie de reglas juriacutedicas que disciplinan con mayor o menor fortuna las

actividades de nuestras Cortesrdquo Y para una postura de plena adherencia a esta idea Cfr

CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 18 para quien la razoacuten

por la cual el Derecho Parlamentario no es una rama autoacutenoma del Derecho Constitucional es

precisamente la penetracioacuten de un sistema de control juriacutedico de justicia constitucional que

asegure las libertades y derechos fundamentales frente a los actos internos de los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras


otra cosa que un intento de juridificar la democracia781 Y eso aplicado al

aacutembito parlamentario significa la penetracioacuten de la justicia constitucional

en los muros de los parlamentos782 Por eso en Espantildea los interna corporis

no estaacuten ldquoal margen de toda sospechardquo783 sino que por el contrario su

juridicidad es ldquoconstatable sobrevenidamenterdquo784 lo cual comienza a ser

cada vez maacutes generalizado en el marco del Derecho Comparado (incluso

en paiacuteses de tradicioacuten anglosajona) debido a una creciente toma de con-

ciencia sobre la relevancia intraparlamentaria de los derechos fundamen-

tales785

La autonomiacutea de las Caacutemaras ndashy dentro de eacutesta la autonomiacutea pu-

nitivandash ha de entenderse entonces subordinada a esta fuente juriacutedica la

cual tiene peculiar incidencia en el Derecho Parlamentario espantildeol786

781 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLa democracia constitucionalrdquo en LOacutePEZ GUERRA

Luis y GONZAacuteLEZ-TREVIJANO Pedro (Coordinadores) ldquoLa experiencia constitucional (1978-

2000)rdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 p 27

782 Una interesante opinioacuten al respecto como en tono de ldquoadvertenciardquo se encuentra en

BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoAlgunas reflexiones sobre el principio democraacutetico como fundamento y

liacutemite del Parlamentordquo en MORODO Rauacutel y DE VEGA Pedro (Directores) ldquoEstudios de teoriacutea

del Estado y Derecho Constitucional en honor de Pablo Lucas Verduacuterdquo Universidad Complutense Fa-

cultad de Derecho Madrid 2001 Tomo II p 752 para quien el control jurisdiccional de los

interna corporis en sede del Tribunal Constitucional debe estar caracterizado por la mesura de los

fallos de este oacutergano como condicioacuten para que se logre el siempre deseable ldquodelicado equili-

briordquo entre el respeto de los derechos fundamentales y la vigencia del principio democraacutetico

en virtud del cual las mayoriacuteas gobiernan legiacutetimamente las Caacutemaras

783 Cfr FERNAacuteNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR Alfonso ldquoProacutelogordquo Op Cit p

10

784 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoAlgunas consideraciones sobre la eficacia de los actos

parlamentariosrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 1 Madrid

junio 1999 p 45

785 Cfr MARSHALL Geoffrey ldquoThe Future of Parliamentary Privilegerdquo en AAVV

ldquoMeacutelanges en LacuteHonneur de Pierre Avrilrdquo Montchrestien 2001 p 596

786 Ello no significa sin embargo que todos los problemas de la sistematizacioacuten de las

fuentes del Derecho Parlamentario y en concreto de la disciplina parlamentaria se resuelvan

en la adopcioacuten de la jurisprudencia constitucional Tampoco supone que la entera racionaliza-


Eacuteste no puede ni debe dar la espalda a los liacutemites con los cuales el Tri-

bunal Constitucional acota el contenido esencial de los derechos funda-

mentales Autonomiacutea parlamentaria no es en modo alguno ldquosoberaniacutea

jurisdiccionalrdquo787 como lo fue en los oacuterganos deliberativos medievales Y

ello es especialmente vaacutelido para la disciplina parlamentaria en virtud de

cuyo ejercicio los actos sancionadores pueden eventualmente lesionar (si

es arbitrario) o restringir (si es legiacutetimo) los derechos fundamentales de

los parlamentarios

En la doctrina espantildeola se ha equiparado la garantiacutea a la supre-

maciacutea de la Constitucioacuten con la justicia constitucional Alliacute en donde se

argumenta la fuerza normativa del Texto Fundamental se reclama como

corolario una garantiacutea jurisdiccional788 Ello afecta por supuesto a los

modos a traveacutes de los cuales el Parlamento se somete al Texto Funda-

mental Por eso la sujecioacuten de los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras

a la Constitucioacuten que trae consigo la vigencia de los derechos fundamen-

tales encuentra un cauce seguro en los fallos del Tribunal Constitucional

Eacutestos encarrilan de acuerdo a la interpretacioacuten maacutes autorizada que hay

en el ordenamiento juriacutedico espantildeol el ejercicio de la potestad sanciona-

dora de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras Con la jurisprudencia

del Tribunal Constitucional dichos oacuterganos adoptan criterios de actua-

cioacuten para el futuro que encauzan constitucionalmente la actividad puniti-

cioacuten de la disciplina parlamentaria se circunscriba al control jurisdiccional de los actos sancio-

nadores de las Caacutemaras Hay que tener en cuenta como sostiene De Vega Garciacutea que no toda

la problemaacutetica del Derecho Constitucional se solventa por medio de la doctrina del maacuteximo

Tribunal (Cfr DE VEGA GARCIacuteA Pedro ldquoEl traacutensito del positivismo juriacutedico al positivismo juris-

prudencial en la doctrina constitucionalrdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 1 1er semestre Ma-

drid 1998 p 85)

787 Cfr NAVAS CASTILLO Antonia ldquoReflexiones acerca de la suspensioacuten por el Presidente de

la Asamblea de Madrid de la sesioacuten plenaria del 1 de febrero de 2001rdquo Revista de Derecho Poliacutetico


788 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoConstitucioacuten y Parlamentordquo Parlamento y Constitu-

cioacuten Anuario Ndeg 5 2001 p 23


va de las asambleas legislativas789 Y esto hasta tal punto que en la

praacutectica muchas veces esos actos superan los estaacutendares de constitucio-

nalidad porque se ajustan a traveacutes de no pocos ejercicios de self-restraint

de los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras a los criterios del maacuteximo

Tribunal De alliacute que el de los actos parlamentarios sancionadores sea

formalmente un control a posteriori sobre ldquoresultadosrdquo790 en virtud del

cual se verifica la lesioacuten o no de los derechos fundamentales de diputa-

dos y senadores pero que en la praacutectica luce como un auteacutentico control

aprioriacutestico de la actividad punitiva de las Cortes Generales y de los par-

lamentos autonoacutemicos

5 La previsioacuten de la disciplina parlamentaria en los reglamen-tos de las Caacutemaras

Seguacuten ha quedado asentado anteriormente los reglamentos son la

fuente especiacutefica de la disciplina parlamentaria Eacutesta es una realidad juriacutedica

altamente positivada Cualquier manifestacioacuten disciplinaria en el seno de

los parlamentos es de suyo una manifestacioacuten reglamentaria o por lo

menos como ocurre en el caso de la costumbre una expresioacuten de la vita-

lidad institucional de las Caacutemaras que no contradice la letra de los regla-

mentos Por eso el tratamiento dogmaacutetico de los sistemas punitivos in-

tracaacutemaras ha de incluir necesariamente un anaacutelisis de las previsiones

reglamentarias que los conforman Lo que pretendemos es poner de re-

lieve coacutemo ndashacaso por la ya secular recepcioacuten de los principios del arte

para el gobierno de las asambleas deliberativas que hemos estudiado en

los capiacutetulos I y IIndash los reglamentos de las Caacutemaras son el punto de in-

terseccioacuten maacutes amplio y definido entre la dogmaacutetica juriacutedica y la teoriacutea

normativa que conduce a la praacutectica real concreta de la disciplina parla-

mentaria



790 Cfr SCHNEIDER Hans-Peter ldquoJurisdiccioacuten constitucional y divisioacuten de poderesrdquo Revista

Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 5 Madrid 1982 p 50


51 La sistematizacioacuten analiacutetica de las disposiciones disciplina-rias de los reglamentos de las Caacutemaras

Lo anterior impone la tarea previa sine qua non de discernir cuaacutel

es el meacutetodo maacutes idoacuteneo para ordenar el conocimiento que a la vista de

los reglamentos puede alcanzarse de la disciplina parlamentaria Debe-

mos hallar los criterios maacutes convenientes para la sistematizacioacuten analiacutetica

de los datos provenientes de nuestro objeto de estudio Queremos cote-

jar las normas reglamentarias de la disciplina parlamentaria con los prin-

cipios y valores del Derecho Constitucional en cuanto ciencia juriacutedica

De ello depende el movernos en una perspectiva teoacuterica que permita

obtener luces para la interpretacioacuten sistemaacutetica de todas las expresiones

de la disciplina parlamentaria asiacute como para la identificacioacuten de las in-

consistencias que en ella puedan anidar

Asiacute desarrollaremos los criterios a partir de los cuales estaacuten orde-

nadas las previsiones de los reglamentos de las Caacutemaras en materia de

disciplina parlamentaria Nuestra intencioacuten no es otra que dar razoacuten

desde un plano especulativo de lo que observamos en los reglamentos

Pero antes de proceder debemos realizar una advertencia En todo este

apartado nuestro anaacutelisis gravitaraacute en torno a las normas del reglamento

del Senado y sobre todo del reglamento del Congreso de los Diputados

A pesar de que el Tribunal Constitucional ha dicho que las asambleas

legislativas de las comunidades autoacutenomas no estaacuten obligadas a adoptar

las reglas de funcionamiento de las Caacutemaras que conforman las Cortes

Generales791 el Reglamento del Congreso de los Diputados es el instru-

mento juriacutedico fundamental en la materia que nos ocupa Sus regulacio-

nes son copiadas casi literalmente por los demaacutes reglamentos parlamen-

tarios de Espantildea De alliacute que eacuteste sea por decirlo de alguacuten modo la base

791 ldquo(hellip) no es en modo alguno exigible en virtud de los mandatos constituciona-

les que las instituciones legislativas de las Comunidades Autoacutenomas deban adecuar su estruc-

tura funcionamiento y organizacioacuten a las correspondientes de las Cortes Generales ni que

deban aplicarse a las Caacutemaras legislativas de las Comunidades Autoacutenomas en forma directa o

supletoria las normas constitucionales que regulen la organizacioacuten y funcionamiento de las

Cortes Generalesrdquo (Cfr STC 1791989 de 2 de noviembre FJ 6)


fisonoacutemico-juriacutedica de la disciplina parlamentaria Sin embargo tambieacuten

nos referiremos eventualmente a otros reglamentos de Caacutemaras espantildeo-

las cuando ello resulte oportuno bien por alguna especificidad que eacutestos

presenten o bien porque ayudan a comprender mejor lo dispuesto en el

Reglamento del Congreso de los Diputados

511 Cuestioacuten previa el caraacutecter sisteacutemico y subsisteacutemico de la disciplina parlamentaria

Las disposiciones disciplinarias de los reglamentos poseen como

es de esperar una inteligencia un sentido Hay en ellas una loacutegica sisteacutemica

que conviene descubrir La disciplina parlamentaria es una totalidad no

un agregado informe de factores inconexos o meramente yuxtapuestos

Respecto a tal loacutegica hemos de sentildealar lo siguiente Teniendo en

consideracioacuten que la disciplina parlamentaria es un sistema sancionador

eacutesta no puede aparecer ante los ojos de los observadores sino como una

realidad compleja o compuesta La conforman potestades sancionadoras

bienes juriacutedicos protegidos oacuterganos sancionadores procedimientos me-

didas sancionadoras sujetos sancionables y por uacuteltimo garantiacuteas juriacutedi-

cas para la preservacioacuten de los derechos fundamentales de los antedichos

sujetos Cada uno de estos elementos podriacutea servir aisladamente de an-

claje ndashde hecho sirven en otros aacutembitos punitivos estatales como lo son

el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionadorndash para el anaacute-

lisis concreto de aspectos de la disciplina parlamentaria Al fin y al cabo

todos ellos estaacuten referidos en mayor o menor grado en los reglamentos

de las Caacutemaras y todos dan forma a la disciplina parlamentaria

Sin embargo los elementos mencionados se muestran agrupados

de un modo particular en los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas En

estos parece imponerse un criterio de sistematizacioacuten que trasciende lo

elemental o parcial Prima lo holiacutestico La disciplina parlamentaria emerge

como un todo distinto y diferenciable de los elementos que la confor-

man Por eso nos hemos referido a ella como un auteacutentico sistema juriacute-

dico Y dentro de ese sistema coexisten tres subsistemas que la constitu-

yen de manera definitiva y le imprimen un talante unitario aunque cier-


tamente no homogeacuteneo Nos referimos (i) a las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) a las llamadas a la

cuestioacuten y al orden y por uacuteltimo (iii) a las medidas para la integridad del

recinto parlamentario792

Llegados a este punto debe sentildealarse algo muy relevante a efectos

de nuestra investigacioacuten soacutelo dentro de cada uno de estos tres subsiste-

mas se integran los elementos parciales a los cuales hemos hecho men-

cioacuten anteriormente (potestad sancionadora bienes juriacutedicos protegidos

oacuterganos sancionadores etc) Y es dentro de aquellos subsistemas a su

luz y en su contexto que eacutestos deben ser analizados Asiacute procederemos

maacutes adelante ndashlo advertimos desde ahorandash cuando nos corresponda

hacer el examen de tal particular

512 Los criterios de la ordenacioacuten subsisteacutemica de la discipli-na parlamentaria

Los tres subsistemas de la disciplina parlamentaria son ordenados

entonces por tres criterios distintos que en nuestra opinioacuten se extraen

de los reglamentos y se condicionan reciacuteprocamente El primero de ellos

es el de la cualidad relacional del sujeto sancionable con la Caacutemara en la cual se

suscitan las sanciones a las que eventualmente hubiere lugar El segundo

debe ser llamado criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionado-

res Y el tercero no menos importante es el de la complejidad subsisteacutemica

de la disciplina parlamentaria

792 Como excepciones a esta sistematizacioacuten subsiteacutemica que es comuacuten a casi todos los

parlamentos espantildeoles encontramos los sistemas de disciplina parlamentaria del Parlamento

Vasco y del Parlamento de Cataluntildea En el primero tales subsitemas son (i) del orden dentro

del recinto (ii) de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y (iii) de las infracciones y sanciones por

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios El reglamento del Parlamento de Catalu-

ntildea por su parte no hace referencia a un sistema de disciplina parlamentaria sino ldquoDel ordenrdquo

(Tiacutetulo VI) el cual estructura sus tres subsistemas punitivos de la siguiente manera (i) el orden

en las sesiones (ii) las sanciones por incumplimiento de los deberes de los parlamentarios y

por uacuteltimo (iii) el orden dentro del recinto parlamentario


A Criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable

En cuanto al criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable eacuteste

atiende a la intensidad o calidad de la relacioacuten que vincula a las Caacutemaras

y a los sujetos que son actual o potencialmente sancionables


mentarios se fundamentan en la maacutes calificada de las posibles cualidades

de relacioacuten de los sujetos sancionables respecto de las Caacutemaras Los par-

lamentarios son los miembros de pleno derecho de las Caacutemaras las par-

tes habituales y necesarias del parlamento en el cual estaacuten legiacutetimamente

integrados

Las llamadas a la cuestioacuten y al orden son por su parte un subsis-

tema de cualidad intermedia hiacutebrida en la relacioacuten de los sujetos sancio-

nables con las Caacutemaras Las llamadas a la cuestioacuten se dirigen a quienes ejer-

cen el derecho de palabra en las sesiones del pleno y de las comisiones

los cuales por lo general son los parlamentarios aunque tambieacuten son

sujetos sancionables los miembros del Gobierno y otros representantes

de la sociedad civil que hablen en y a los estrados parlamentarios En este

uacuteltimo caso decae la calidad de la relacioacuten entre eacutestos y las Caacutemaras sal-

vo que se trate de miembros del Gobierno que tambieacuten ostentan la con-

dicioacuten de parlamentarios Las llamadas al orden van dirigidas a todos793 los

sujetos presentes en las sesiones del pleno y de las comisiones que no

hacen uso de la palabra pero por efecto de insultos gritos ruidos vio-

lencia fiacutesica o cualesquiera otros medios obstruyen el normal desarrollo

de aqueacutellas No se distinguen aquiacute condiciones subjetivas como ser par-

lamentario orador miembro del Gobierno794 etc Son relevantes por el

contrario actos hechos conductas

793 Esto queda especialmente claro en los artiacuteculos 1871 del reglamento del Parlamento

de Cataluntildea y 111 del reglamento del Parlamento Vasco en los cuales se establece que tanto

los parlamentarios como los miembros del puacuteblico sin distincioacuten estaacuten sometidos a los pode-

res que para el mantenimiento del orden en las sesiones tienen el presidente o la presidenta

794 Como ejemplo de esto vale traer a colacioacuten la STC 1361989 de 19 de julio la cual

versa precisamente sobre la suspensioacuten del Presidente del Gobierno Autoacutenomo de Cantabria


Y finalmente los remedios para la custodia de la sede del Parla-

mento tampoco atienden a cualidades relacionales de los sujetos sancio-

nables Se activan contra todo sujeto relacionado habitual o esporaacutedica-

mente con las Caacutemaras que atente en contra del demanio parlamentario

y la inviolabilidad de la sede

B Criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores

El Derecho soacutelo es eficaz cuando se aplica a tiempo795 Esto estaacute

enteramente reconocido en la organizacioacuten subsisteacutemica de la disciplina

parlamentaria El tiempo de eficacia es un elemento fundamental de la

accioacuten punitiva intracaacutemaras796 Por eso existe una oscilacioacuten entre ma-

yor y menor tiempo de reaccioacuten por parte de los oacuterganos sancionadores

que es faacutecilmente deducible de los reglamentos oscilacioacuten que loacutegica-

mente se relaciona con los fines a los cuales estaacuten orientadas las distintas

expresiones represivas de la disciplina parlamentaria

Asiacute los tres subsistemas que venimos comentando estaacuten ordena-

dos de manera descendente en cuanto al tiempo o velocidad de reaccioacuten de

los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras


mentarios representan el estadio menos reactivo de la disciplina parla-

mentaria En virtud de lo que estaacute en juego (suspensioacuten de la condicioacuten

de parlamentario suspensioacuten de los derechos de los diputados y senado-

y de un Consejero de dicho Gobierno de su condicioacuten de parlamentarios por desoacuterdenes gra-

ves en una sesioacuten del pleno

795 Por todos Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacuteardquo Op Cit p 69

796 Este punto ha sido desarrollado por dos importantes acadeacutemicos estadounidenses

Jacob E Gersen y Eric Possner Ambos han puesto de manifiesto coacutemo el congressional enforce-

ment a propoacutesito de la racionalizacioacuten del uso del tiempo en la actividad de las Caacutemaras es un

elemento nuclear para el correcto desarrollo institucional de los oacuterganos legislativos Ello se

concreta principalmente en el cumplimiento eficiente de las agendas legislativas y en la pre-

vencioacuten de retrasos injustificados causados por (i) apasionamientos poliacuteticos y (ii) polarizacio-

nes partidistas (Cfr GERSEN Jacob E y Possner Eric A ldquoTiming Rules and Legal Institutionsrdquo

Harvard Law Review Vol 121 2007-2008 pp 565-570)


res etc) los reglamentos hacen reposar sobre la Caacutemara sancionadora el

cumplimiento de unos extremos formales de naturaleza procedimental

los cuales suponen la observancia necesaria de lapsos yo plazos antes de

la emanacioacuten de un eventual acto sancionador

En cuanto a las llamadas a la cuestioacuten y al orden eacutestas significan

un estadio de mayor agilidad en la capacidad represiva de los oacuterganos

sancionadores que en este caso son los presidentes del pleno y de las

comisiones La reaccioacuten de los presidentes es instantaacutenea debiendo

cumplirse solamente con la condicioacuten reglamentaria de llamar dos veces

a la cuestioacuten antes de que a la tercera llamada el orador sea sancionado

con la peacuterdida del uso de la palabra y eventualmente con la expulsioacuten de

la sesioacuten Y en el caso de las llamadas al orden los reglamentos suelen

tambieacuten establecer la exigencia de llamar al orden un par de ocasiones

hasta que a la tercera llamada proceda la expulsioacuten de la sesioacuten aunada

a la posibilidad de prohibir la asistencia a la sesioacuten inmediata siguiente si

acaso se tratare de un parlamentario

Finalmente el mayor grado de inmediatez en la reaccioacuten punitiva

de los oacuterganos de las Caacutemaras es atribuible a las sanciones para el man-

tenimiento del orden en el recinto parlamentario en las cuales los presi-

dentes actuacutean de manera instantaacutenea sin que sea requerido por parte de

los reglamentos el cumplimiento de ninguna formalidad procedimental

Basta con que de acuerdo al juicio discrecional de los presidentes se

susciten amenazas en contra del demanio y dignidad del recinto parla-

mentario para que eacutestos adopten cualesquiera medidas oportunas para la

defensa de la sede y de la majestuosidad de las Caacutemaras

C Criterio de la complejidad subsisteacutemica de la disciplina parla-mentaria

Por virtud de este tercer criterio los subsistemas de la disciplina

parlamentaria se organizan de lo universal a lo particular de lo complejo

a lo simple Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los

parlamentarios es en teacuterminos de la potestad sancionadora implicada del

procedimiento conducente a los actos represivos de las garantiacuteas juriacutedi-

cas etc una faceta de la disciplina parlamentaria mucho maacutes compleja


que las llamadas a la cuestioacuten y al orden y esta uacuteltima lo es a su vez en

consideracioacuten a los mismos aspectos con respecto de los mecanismos

punitivos para el orden dentro del recinto parlamentario que es la maacutes

sencilla de las expresiones reglamentarias de los fenoacutemenos punitivos

intracaacutemaras

D El condicionamiento reciacuteproco entre los criterios de la ordena-cioacuten subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria

iquestEn queacute consiste entonces el condicionamiento reciacuteproco entre

estos tres criterios que ordenan de manera subsisteacutemica la disciplina par-

lamentaria En la incidencia de los dos primeros sobre el tercero La in-

tensidad relacional existente entre el sujeto sancionable y las Caacutemaras asiacute

como el tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores hace que los

mecanismos punitivos sean configurados en los reglamentos topograacutefi-

camente seguacuten una escala de mayor a menor complejidad

Es de recibo que las sanciones a los parlamentarios por el incum-

plimiento de los deberes de eacutestos sean precedidas de mayores exigencias

procedimentales y garantistas maacutexime cuando se trata de asuntos que

soacutelo pueden ser juzgados en sede de las Caacutemaras por pertenecer a la re-

serva de reglamento y cuando deben cumplirse unos especiales requisitos

para que se incoe el control jurisdiccional por viacutea del amparo directo del

artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional de los actos

sancionadores de los oacuterganos de gobierno de los parlamentos En defini-

tiva estaacute en juego la afectacioacuten del ejercicio de la representacioacuten poliacutetica

y a la postre la conformacioacuten de una voluntad poliacutetica auteacutentica de las

Caacutemaras parlamentarias

Tambieacuten es loacutegico que la represioacuten del ejercicio de la palabra por

parte de los oradores en estrado especialmente si eacutestos ostentan la con-

dicioacuten de parlamentarios discurra a traveacutes de un cierto grado de juridifi-

cacioacuten de un proceso de disuasiones previas a la imposicioacuten de sancio-

nes Ello coadyuva a asegurar la vigencia efectiva de ese singular bien

constitucional que es el caraacutecter deliberativo de las asambleas poliacuteticas

iacutentimamente ligado al principio de la publicidad parlamentaria


Por uacuteltimo teniendo en cuenta que la autonomiacutea disciplinaria de

los parlamentos excluye la intromisioacuten de cualesquiera otros oacuterganos del

poder puacuteblico en el recinto de las Caacutemaras resulta razonable que cuando

estaacuten en juego la integridad de la sede y el decoro de la institucioacuten parla-

mentaria la disciplina intracaacutemaras sea esencialmente sencilla tanto en los

procedimientos como en los tiempos de reaccioacuten

52 Los subsistemas reglamentarios de la disciplina parlamentaria

Vistos los criterios que ordenan las previsiones de la disciplina

parlamentaria en los reglamentos de las Caacutemaras nuestra intencioacuten a

continuacioacuten es detenernos en cada uno de sus tres subsistemas (sancio-

nes por incumplimiento de deberes llamadas a la cuestioacuten y al orden y el

orden en el recinto parlamentario) para examinarlos en seis niveles de

anaacutelisis Reflexionaremos sobre (i) la naturaleza juriacutedico-sancionadora

implicada en cada una de estas previsiones reglamentarias (poderes discipli-

narios o facultades de policiacutea)797 (ii) el bien juriacutedico infravalente protegido en

cada caso (iii) el oacutergano sancionador competente (iv) el procedimiento

establecido para la imposicioacuten de los castigos (v) las medidas sanciona-

doras y por uacuteltimo (vi) las garantiacuteas constitucionales a traveacutes de las cua-

les se protegen los derechos fundamentales de los sujetos sancionables

Pero antes de proceder debemos formular tres advertencias

- Tanto la naturaleza sancionadora de las potestades ejercidas en los subsistemas de la disciplina parlamentaria como los bienes juriacutedi-cos infravalentes protegidos por cada uno de estos mecanismos punitivos ya han sido desarrollados en el apartado 3 de este capiacute-tulo Aquiacute soacutelo los referiremos para dar mayor unidad al anaacutelisis subsisteacutemico de la disciplina intracaacutemaras y para esbozar si fuere

797 De la naturaleza juriacutedico-sancionadora que fundamenta cada subsistema de la disci-

plina parlamentaria (poderes disciplinarios y facultades de policiacutea) ya nos ocupamos in extenso

en el apartado 36 de este mismo capiacutetulo Ahora al detenernos en el estudio de los subsiste-

mas reglamentarios de la disciplina parlamentaria soacutelo las mencionaremos o referiremos alguacuten

aspecto complementario en torno a las mismas con el objeto de dar mayor unidad al anaacutelisis

que nos proponemos hacer de cada uno de los mencionados subsistemas subsistemas


el caso alguna peculiaridad que debe ser tratada con mayor hon-dura a la luz de los reglamentos parlamentarios

- El anaacutelisis que sigue es esencialmente un anaacutelisis de la normativa reglamentaria en el aacutembito de la disciplina parlamentaria Eacutesta como ha sostenido el propio Tribunal Constitucional es una normativa de ldquocaraacutecter abiertordquo798 escueta Sobre todo en lo ati-nente a los procedimientos a las sanciones y a las garantiacuteas de los sujetos sancionables Ello como se advertiraacute condiciona de ma-nera decisiva nuestros objetivos En primer lugar porque nos lle-va a procurar ldquogeneralizacionesrdquo a partir de lo que pueda ser comuacuten en los distintos reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas Y en segundo lugar porque en el intento de mantener el anaacutelisis en el plano de lo dogmaacutetico nos veremos obligados a relacionar normas reglamentarias anaacutelogas aunque pertenecientes a diferen-tes reglamentos con la intencioacuten de complementar los alcances y sentidos de eacutestas en una loacutegica unitaria que pueda ser atribuible a los sistemas punitivos de los parlamentos

- A pesar de la parquedad de las normas reglamentarias en la mate-ria que estudiamos las analizaremos como elementos de valiacutea en el Estado constitucional no tanto por el refinamiento de sus for-mas o elaboraciones sino maacutes bien por su eficacia praacutectica La disciplina parlamentaria es a pesar de las criacuteticas que en abstracto puedan hacerse de ella una realidad reglamentaria altamente exi-tosa y efectiva en cuanto al cumplimiento de sus fines Esto ya lo referimos en el apartado 11 de este capiacutetulo cuando tratamos sobre el estatus de ldquonormalidadrdquo de la actividad parlamentaria que se ha alcanzado en la Espantildea constitucional y lo reiteramos aho-ra

798 STC 1292006 de 24 de abril FJ 6


521 Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

Salvo el Senado todas las Caacutemaras espantildeolas sancionan el incum-

plimiento de los deberes especiacuteficos de la condicioacuten de parlamentario Lo

hacen como ya hemos mencionado dentro de los sistemas de disciplina

parlamentaria en cuyo seno adoptan fisonomiacutea subsisteacutemica799 Se trata

del mecanismo institucional a traveacutes del cual las Caacutemaras amparadas por

el ordenamiento juriacutedico hacen responder a los diputados y senadores

del ejercicio efectivo de la funcioacuten parlamentaria

Sobre las caracteriacutesticas de este subsistema represivo hemos refe-

rido algunas ideas al hacer el anaacutelisis de las facultades disciplinarias con-

tenidas en el artiacuteculo 723 CE que son sin duda las maacutes complejas de

cuantas conforman los sistemas punitivos intracaacutemaras Sin embargo

por haberlo hecho tangencialmente ahora debemos volver sobre este

particular de una manera maacutes amplia y precisa Ello es pensamos la me-

jor introduccioacuten para este tema

En primer lugar encontramos la permanencia que enmarca la vincu-

lacioacuten de los parlamentarios con las Caacutemaras Soacutelo hay sanciones disci-

799 Las excepciones a esta generalizacioacuten son los reglamentos de la Asambleas de Ma-

drid y de la Asamblea Regional de Murcia En eacutestos las sanciones referidas tienen entidad

sisteacutemica propia independiente de la disciplina parlamentaria Las normas que le sirven de

fundamento son precedidas por ldquolos deberes de los parlamentariosrdquo (artiacuteculos 31 al 35 en el

caso de la Asamblea de Madrid y 23 al 26 en lo referente a la Asamblea Regional de Murcia)

Lo anterior deja entrever por contraste una realidad que alcanza rango de caracteriacutes-

tica en las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Nos referi-

mos a la disociacioacuten formal ndashnunca materialndash entre deberes y sanciones En la mayoriacutea de los

reglamentos espantildeoles los deberes de los parlamentarios no forman parte del contenido sisteacute-

mico de la disciplina intracaacutemaras en el sentido de que no son parte del mismo conjunto de

normas Se ubican en apartados distintos Suelen situarse dentro de las secciones dedicadas al

estatuto juriacutedico del parlamentario a los cuales remiten los sistemas de disciplina parlamentaria

cuando dan cuenta de los deberes por cuyo incumplimiento se activan los procedimientos

punitivos


plinarias en sentido estricto alliacute en donde existe habitualidad relacional entre

el sujeto sancionable y el oacutergano sancionador La naturaleza colegiada de

los parlamentos no es otra cosa que la expresioacuten institucional orgaacutenica

de la habitual y necesaria relacioacuten de los parlamentarios con las Caacutemaras

de la legiacutetima y constitucional integracioacuten de aqueacutellos en eacutestas lo cual

crea el fundamento de los derechos domeacutesticos que en el caso espantildeol

las Cortes Generales y los parlamentos autonoacutemicos despliegan al procu-

rar incluso coactivamente el cumplimiento de los deberes de los diputa-

dos y senadores

Seguidamente viene la calidad de dicha relacioacuten El origen de-

mocraacutetico del mandato parlamentario hace que la que nos ocupa sea una

relacioacuten especialmente relevante desde el punto de vista constitucional y

no una mera situacioacuten de pertenencia de un sujeto (el parlamentario) a

una estructura organizativa (una Caacutemara) Las Caacutemaras estaacuten juriacutedica-

mente habilitadas para sancionar el incumplimiento de los deberes de los

diputados y senadores porque dichos deberes constituyen el sustrato ma-

terial de la funcioacuten parlamentario-institucional dibujada por la Constitu-

cioacuten para los oacuterganos deliberativos Sin embargo aunque volveremos

sobre ello en el capiacutetulo IV cabe sentildealar ahora que el aacutembito de tales

sanciones es limitado Las Caacutemaras al punir a sus miembros por incum-

plimiento de deberes estaacuten tituladas a incidir sobre el estatuto juriacutedico de

los parlamentarios a modo de ldquosuspensioacutenrdquo nunca de ldquopeacuterdidardquo de la

condicioacuten de representante del pueblo El origen popular y democraacutetico

del poder legislativo que ya hemos mencionado conlleva que las sancio-

nes en esta esfera sean seguacuten la claacutesica clasificacioacuten de Otto Mayer800 de

disciplina correctiva y no de disciplina depurativa Su objeto es reencauzar el

ejercicio de los deberes parlamentarios no destituir a los miembros de

las Caacutemaras

Coacutensono con lo anterior la tercera caracteriacutestica de las sanciones

disciplinarias intracaacutemaras es la existencia a priori de unas funciones que

son auteacutenticos deberes juriacutedicos Las Caacutemaras tienen el derecho de san-

cionar a sus miembros en este aacutembito porque los deberes de los diputa-

800 Cfr MAYER Otto Op Cit p 77


dos y senadores son precisamente la dimensioacuten individual de lo que

una vez en ejercicio por parte de todos los parlamentarios se asoma cor-

porativamente en la arquitectura estatal como las funciones constitucio-

nales de las Cortes y de los parlamentos autonoacutemicos

Cuarta caracteriacutestica de las sanciones por el incumplimiento de los

deberes de los parlamentarios es la dimensioacuten eacutetica de los castigos inflingi-

dos en este rubro de la disciplina intracaacutemaras Los fenoacutemenos discipli-

narios poseen como parte de su naturaleza un elemento axioloacutegico No

basta con que los parlamentarios ejerzan sus deberes Han de hacerlo

dentro de los paraacutemetros eacuteticos establecidos por la Constitucioacuten El ejer-

cicio de la funcioacuten parlamentaria por parte de los diputados y senadores

pone siempre a prueba la dignidad e imagen de los parlamentos frente a

la opinioacuten puacuteblica asiacute como la eficacia real del trabajo de las Caacutemaras A

partir de ello se explica que por ejemplo en todos los reglamentos par-

lamentarios espantildeoles sea punible como veremos el traacutefico de influen-

cias el uso ventajoso de la condicioacuten de miembro de alguna institucioacuten

parlamentaria

Finalmente la quinta caracteriacutestica es un aspecto altamente pecu-

liar dentro del Derecho Parlamentario el modo de sumisioacuten de los par-

lamentarios a la autoridad sancionadora de los oacuterganos de gobierno de

las Caacutemaras Estos uacuteltimos poseen autoridad sancionadora pero no ope-

ra entre ellos y los parlamentarios ninguacuten atisbo de principio jeraacuterquico

Lo que se suscita en este caso es una manifestacioacuten institucional concrecioacuten

del derecho a autoorganizacioacuten de las Caacutemaras en virtud de la cual eacutestas

sancionan de acuerdo a los presupuestos reglamentarios establecidos al

efecto el incumplimiento de los deberes de los diputados y senadores en

cuanto aacutembito material intriacutensecamente relacionado con las funciones

constitucionales de los parlamentos

A Sobre los deberes de los parlamentarios

No existe ninguna previsioacuten constitucional expresa sobre los de-

beres de los parlamentarios Sin embargo eacutestos existen juriacutedicamente Su


contenido constitucional es ldquoexteriorizado por los reglamentosrdquo801 Ocu-

rre que en este aacutembito la Constitucioacuten tambieacuten hace un ldquoreenviacuteo mate-

rialrdquo hacia los reglamentos parlamentarios los cuales en virtud de la au-

tonomiacutea normativa atribuida a las Caacutemaras a traveacutes del artiacuteculo 721 CE

han de regular los derechos y deberes fundamentales que forman parte

del estatuto juriacutedico de los sujetos que ejercen cargos representativos de

acuerdo a las previsiones del artiacuteculo 232 de la Constitucioacuten

En la doctrina espantildeola se han definido los deberes de los parla-

mentarios como las ldquosituaciones juriacutedicas subjetivas sobre las que se arti-

cula la potestad disciplinariardquo802 El Tribunal Constitucional por su parte

ha interpretado que los deberes de los parlamentarios son consecuencia

de la necesaria sujecioacuten de los representantes del pueblo al texto consti-

tucional Son en este sentido un corolario del caraacutecter de norma supre-

ma de la Constitucioacuten ldquoque se traduce en un deber de distinto signo para

los ciudadanos y los poderes puacuteblicos mientras los primeros tienen un

deber general negativo de abstenerse de cualquier actuacioacuten que vulnere

la Constitucioacuten [hellip] los titulares de los poderes puacuteblicos tienen ademaacutes

un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la

Constitucioacutenrdquo803 De alliacute que el maacuteximo Tribunal tambieacuten haya sostenido

que el incumplimiento por parte de los parlamentarios de tareas expliacuteci-

tamente consideradas en los reglamentos como deberes propios del car-

go es causa razonable para una sancioacuten disciplinaria804

Noacutetese que tales ldquodeberes generales positivosrdquo tienen naturaleza

auteacutenticamente juriacutedica No poliacutetica ni moral Su incumplimiento trae

consigo una legiacutetima sancioacuten en Derecho805 Por otra parte conviene

aclarar desde ahora que los deberes de los parlamentarios pueden tener ndash

801 STC 1011983 de 18 de noviembre de 1983 FJ 3

802 Cfr DE LA PENtildeA RODRIacuteGUEZ Luis ldquoDerecho Parlamentario espantildeol y Tribunal

Constitucionalrdquo Comares Granada 1998 p120


804 ATC 122788 de 7 de noviembre FJ 1

805 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquo Op Cit p 245


a pesar de lo dicho en la jurisprudencia del TCndash caraacutecter ldquopositivordquo o

caraacutecter ldquonegativordquo El caraacutecter ldquopositivordquo de los mismos se refiere a la

realizacioacuten efectiva de conductas Se trata de obligaciones conductuales ndash

de ldquohacerrdquondash enmarcadas dentro de las directrices que la Constitucioacuten y

los reglamentos fijan para las funciones de los parlamentos Y el caraacutecter

ldquonegativordquo se refiere a obligaciones de ldquono hacerrdquo tal como es el caso

por ejemplo del deber de no tomar ventaja de la condicioacuten de parlamen-

tario o de no portar armas en el recinto de las Caacutemaras

A continuacioacuten analizaremos los deberes de los parlamentarios es-

tablecidos en los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas cuyo incumpli-

miento acarrea la activacioacuten de mecanismos sancionadores sobre diputa-

dos y senadores Concretamente referiremos (i) el deber de asistencia a

las sesiones del pleno y de las comisiones (ii) el deber de respetar el or-

den y la cortesiacutea parlamentaria (iii) el deber de secreto (iv) el deber de

no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de parlamentario y (v) el de-

ber de no portar armas en el recinto parlamentario No nos referiremos

al deber de formular declaracioacuten de bienes patrimoniales ni al deber de

observar el reacutegimen de incompatibilidades Eacutestos aunque son auteacutenticas

obligaciones recaiacutedas sobre los parlamentarios no encuentran sus san-

ciones correlativas en los sistemas de disciplina parlamentaria806 Para el

cumplimiento coactivo de estos deberes las Caacutemaras se valen de otros

mecanismos coercitivos configurados baacutesicamente por las normas

constitucionales sobre la materia y por la Ley Orgaacutenica de Reacutegimen Elec-

toral General

806 Las uacutenicas excepciones en los parlamentos espantildeoles en virtud de las cuales el in-

cumplimiento del deber de declaracioacuten de bienes es sancionado dentro del aacutembito de la disci-

plina parlamentaria con la privacioacuten de derechos se encuentran en los artiacuteculos 1151f del

reglamento del Parlamento de Navarra 9913 del reglamento de la Asamblea de Extremadura

y 10113 del reglamento del Parlamento de Andaluciacutea


a Deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones

El deber de asistencia a las sesiones por parte de los parlamenta-

rios es el primero en figurar en los reglamentos de las Caacutemaras Aparece

por lo general de modo geneacuterico sin que queden concretados los meca-

nismos a traveacutes de los cuales los oacuterganos de gobierno han de verificar su

cumplimiento efectivo Soacutelo los artiacuteculos 132 del Reglamento del Parla-

mento de Andaluciacutea y 182 del Reglamento de las Cortes valencianas es-

tablecen que la mesa ha de disponer perioacutedicamente la publicacioacuten de los

datos relativos a la asistencia de los miembros de la Caacutemara a las sesiones

ya celebradas

Desde un punto de vista substantivo el deber de asistencia consti-

tuye la condicioacuten material807 para el ejercicio de la funcioacuten representativa del

cargo parlamentario Sin su cumplimiento seriacutea imposible el goce de los

derechos y deberes que conforman el estatuto juriacutedico de los diputados y

senadores Por eso estaacute plenamente justificado que los oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras esteacuten en capacidad de incidir punitivamente para

corregir casos de inasistencia ldquonotoria y reiteradardquo808 por parte de los

parlamentarios

807 El Tribunal Constitucional se ha referido al deber de asistencia como ldquouna faceta

esencial de la propia funcioacuten parlamentariardquo y ldquoun requisito inexcusable para el cumplimiento

de la globalidad de las tareas parlamentariasrdquo (Cfr ATC 122788 de 7 de noviembre FJ 2)

808 La expresioacuten ldquoreiterada y notoriardquo con la cual los reglamentos califican la inasistencia

de los parlamentarios no resulta indiferente para la doctrina Para SORIANO HERNAacuteNDEZ

Enrique Op Cit pp 84-85 la expresioacuten utilizada deberiacutea ser ldquoreiterada e injustificadardquo pues la

falta de notoriedad no elimina la responsabilidad de los parlamentarios al incurrir en incumpli-

mientos del deber de asistencia En este mismo sentido PASCUAL MEDRANO Amelia Op

Cit p 334 agrega que las inasistencias reiteradas incluso sin ser notorias deben ser sanciona-

das pues lo relevante juriacutedicamente en el caso del incumplimiento es la inasistencia en siacute mis-

ma no su mayor o menor connotacioacuten puacuteblica Este criterio doctrinal vale decir es el recogi-

do en el Reglamento de las Cortes de Aragoacuten en cuyo artiacuteculo 1131a se establece la foacutermula

inasistencia ldquoreiterada y sin justificacioacutenrdquo Otra variacioacuten se encuentra en el Reglamento de la

Junta General de Asturias En su artiacuteculo 1281a se lee que los parlamentarios seraacuten sanciona-

dos cuando de forma reiterada o notoria dejare de asistir voluntariamente a las sesiones del pleno o


El rasgo fundamental del deber de asistencia a las sesiones del

pleno y de las comisiones es su caraacutecter de orden puacuteblico Los parlamen-

tarios no pueden ldquodisponerrdquo809 discrecionalmente de su participacioacuten o

no en las deliberaciones de los cuerpos legislativos en los cuales estaacuten

integrados Asiacute lo recogioacute el Tribunal Constitucional en el ya citado ATC

12271988 de fecha 7 de noviembre810 En primer lugar porque el ldquoau-

sentismordquo811 conlleva a un vaciacuteo de representacioacuten poliacutetica del electora-

do Y en segundo lugar porque la inasistencia de los parlamentarios

afecta a la conformacioacuten del quoacuterum de las Caacutemaras y por lo tanto los

modos en los cuales eacutestas adoptan sus decisiones

de las comisiones Finalmente el artiacuteculo 189 del Parlamento de Cataluntildea se refiere a que han

de ser castigadas las ausencias ldquosin suficiente justificacioacuten o sin la necesaria autorizacioacutenrdquo

809 Ni siquiera cabe alegar otras libertades o derechos de los parlamentarios para justifi-

car el incumplimiento de este deber Asiacute lo dictaminoacute el Tribunal Constitucional al sentildealar que

ldquono puede considerarse que la libertad ideoloacutegica ampare actitudes que implican precisamente

desconocer la obligacioacuten principal de un cargo puacuteblicordquo (Cfr ATC 122788 de 7 de noviem-

bre FJ 2)

810 ldquoNo puede aceptarse como suponen los recurrentes que las tareas de un cargo

puacuteblico quedan a discrecioacuten del titular del mismo sino que las mismas derivan de un conjunto

normativo que en el caso de los parlamentarios va desde la constitucioacuten a los propios Regla-

mentos parlamentarios Los Diputados de las Caacutemaras autonoacutemicas tienen unas funciones

constitucionalmente prefijadas principalmente el ejercicio de las competencias legislativas

asumidas por los Estatutos de sus respectivas Comunidades Autoacutenomas que no es disponible

por ellos bajo la cobertura del ejercicio de una libertad fundamentalrdquo (FJ 2)

811 Al respecto Cfr LOacutePEZ GARRIDO Diego ldquoLos debates parlamentariosrdquo en FIGUE-

ROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Dere-

chordquo Vitoria 1991 p 393 quien se refiere al ausentismo como ldquouna lacra del parlamentarismo

actualrdquo que en Espantildea no es especialmente elevado no por lo menos comparativamente con

el resto de Europa conlleva a que como sentildeala Caamantildeo Domiacutenguez la severidad de las

medidas anti-ausentismo parece sugerir que ldquoo bien la regulacioacuten espantildeola es una formacioacuten

ejemplificante y puntera en la batalla contra el ausentismo parlamentario o bien que existen

otras razones juriacutedico-poliacuteticas que justifican el mantenimiento de tan draacutesticas medidasrdquo (Cfr

CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 235)


b Deber de respetar el orden y la cortesiacutea parlamentaria

Se trata como su enunciado patentiza de un deber geneacuterico

Guarda relacioacuten con la procura en las Caacutemaras de un clima de honora-

bilidad tolerancia y pluralismo Esto lejos de ser una reminiscencia

histoacuterica arrastrada desde los oriacutegenes medievales de la institucioacuten par-

lamentaria es un necesario requisito funcional para la normal confluencia

de las fuerzas sociales que hacen vida poliacutetica en los parlamentos

La maacutes importante cuestioacuten en este particular tiene que ver con el

caraacutecter de auteacutentico deber juriacutedico de la obligacioacuten de respetar el orden

y la cortesiacutea Podriacutea pensarse que se trata de proposiciones meramente

enunciativas yo de principios No de deberes juriacutedicos en sentido estric-

to porque no estaacuten respaldadas por sanciones efectivas Con esta con-

cepcioacuten coopera el hecho de que ambas realidades ndashorden y cortesiacuteandash

son conceptos juriacutedicos altamente indeterminados no contornados por

ninguacuten reglamento espantildeol y dependientes ndashen cuanto a sus contenidos

concretosndash de la idea que sobre ellos tengan los sujetos que ejercen cir-

cunstancialmente la titularidad de los oacuterganos de gobierno de las Caacutema-

ras

Sin embargo nosotros pensamos que siacute estamos en presencia de

un verdadero deber juriacutedico En todas las Caacutemaras espantildeolas se lo con-

sagra siguiendo la foacutermula del artiacuteculo 16 del Reglamento del Congreso

de los Diputados Adicionalmente en todos los reglamentos de los par-

lamentos espantildeoles ndashacaso esto sea lo maacutes relevante a nuestros efectosndash

se establecen sanciones para castigar la inobservancia del orden y de la

cortesiacutea las cuales coinciden sustancialmente con las medidas previstas

como consecuencia de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y con las re-

acciones punitivas en materia de orden dentro del recinto parlamentario

Con respecto a la uniformidad de este tipo de sanciones no hay

peculiaridades ni tonalidades en los distintos parlamentos de Espantildea

Eacutestas son como ha quedado dicho uniformes Existen siacute otras medidas

no sancionadoras sino disuasorias que coadyuvan a reparar de manera

compensatoria la falta de cortesiacutea por parte de un parlamentario sobre

todo cuando ello ha ocurrido a traveacutes del uso de la palabra En estos ca-

sos los reglamentos preveacuten la posibilidad de que los presidentes de los


plenos o de las comisiones ordenen al parlamentario que ha faltado a la

cortesiacutea disculparse por las palabras o dichos empleados retirando asiacute la

ofensa proferida Tambieacuten pueden disponer que las palabras ofensivas e

incompatibles con el decoro de las Caacutemaras o de las demaacutes instituciones

del Estado no consten en los Diarios de Sesiones

En cuanto al modo en que estaacute establecido el deber de acatar el

orden y la cortesiacutea por parte de los parlamentarios hay dos peculiarida-

des fuera del Reglamento del Congreso de los Diputados que conviene

referir Una aparece en el Reglamento de la Asamblea de Extremadura

La otra en el Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia Refiraacute-

moslas brevemente

El artiacuteculo 29 del reglamento extrementildeo dispone que los diputa-

dos estaacuten obligados a observar la cortesiacutea en el ejercicio de todas sus

funciones especialmente durante las sesiones del pleno y de las comisio-

nes colaborando con el correcto curso de los debates y evitando su obs-

truccioacuten Esta norma muestra coacutemo aunque la cortesiacutea ha de presidir el

ejercicio de todas las actividades de la funcioacuten parlamentaria es un prin-

cipio especialmente vinculado (i) a la interaccioacuten entre grupos poliacuteticos

adversos y a (ii) los actos de los diputados y senadores que son suscepti-

bles de ser observados por la opinioacuten puacuteblica De alliacute que lo corteacutes esteacute

muy relacionado con las sesiones del pleno y de las comisiones pues en

ellas se verifican maacutes palpablemente la confrontacioacuten poliacutetica y la expec-

tacioacuten del tribunal de la opinioacuten puacuteblica

Por su parte el artiacuteculo 17 del Reglamento de la Asamblea Regio-

nal de Murcia establece que los diputados deben respetar las normas de

cortesiacutea habituales en el desarrollo del trabajo parlamentario Esto significa

un matiz presente en la vida praacutectica de las Caacutemaras la cortesiacutea que ha

de ser observada en todos los parlamentos es una realidad variable De-

pende de la cultura institucional que predomina en una determinada

asamblea deliberativa Ello debe tomarse en cuenta porque lo importan-

te maacutes que imponer o asegurar patrones unitarios es que la cortesiacutea

ayude al despliegue de la gobernanza intracaacutemaras


c Deber de secreto

La Constitucioacuten establece en su artiacuteculo 80 el caraacutecter puacuteblico de

las sesiones del pleno de las Cortes Generales salvo que por acuerdo en

contrario eacutestas sean declaradas secretas Dicha regla encuentra su senti-

do en la naturaleza deliberativa de las asambleas legislativas La discusioacuten

es el contenido fundamental de la publicidad parlamentaria812 Si el Par-

lamento actuacutea como un oacutergano puacuteblico es precisamente por ser un

oacutergano disentildeado para la conexioacuten de los representantes y los ciudadanos

en y a traveacutes de la deliberacioacuten813 Por eso la publicidad es la premisa

mayor del trabajo parlamentario en virtud de la cual los parlamentos se

legitiman democraacuteticamente frente a la opinioacuten puacuteblica814

Tal caraacutecter puacuteblico tiene que ser interpretado de manera amplia

Aunque la Constitucioacuten soacutelo hace referencia al pleno porque eacuteste es el

oacutergano de la accioacuten colegiada de las Caacutemaras debe entenderse que sobre

los demaacutes oacuterganos de los cuerpos legislativos tambieacuten recae el mandato

general de hacer puacuteblicos los asuntos parlamentarios Quedando obliga-

do el oacutergano supremo de las asambleas legislativas a actuar de cara a la

opinioacuten puacuteblica lo estaacuten tambieacuten a un tiempo todos los demaacutes oacuterganos

a traveacutes de los cuales se despliega la actividad parlamentaria En ello con-

siste precisamente la concrecioacuten orgaacutenica del principio de publicidad

812 Cfr DE VEGA GARCIacuteA Pedro ldquoEl principio de publicidad parlamentaria y su proyeccioacuten

constitucionalrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 43 1985 p 54

813 Cfr ITURBE MACH Andoni Op Cit p 412

814 Ello debe ser colocado en el contexto del importante rol de la opinioacuten puacuteblica en la

democracia constitucional de nuestros diacuteas la cual es definida por Bobbio como ldquoel gobierno

del puacuteblico en puacuteblicordquo (Cfr BOBBIO Norberto ldquoEl futuro de la democraciardquo Plaza amp Janes

1985 pp 108 y ss) Tal concepto de democracia sigue presuponiendo la representacioacuten poliacuteti-

ca ejercida por la institucioacuten parlamentaria siendo que eacutesta seraacute maacutes o menos democraacutetica

seguacuten opere en mayor o menor medida frente a la opinioacuten puacuteblica Tambieacuten puede verse en

este sentido a DE ESTEBAN Jorge ldquoLos medios de comunicacioacuten como control del Poder Poliacuteticordquo

Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 42 1996 p 14 para quien una sociedad uacutenicamente seraacute

democraacutetica si los ciudadanos pueden acceder al conocimiento de lo que sucede dentro del

Estado y a TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa funcioacutenrdquo Op Cit p 53


parlamentaria sobre el cual reposa la democracia representativa y consti-

tucional

El deber de secreto es entonces una excepcioacuten al principio de

publicidad de la actividad del Estado y maacutes concretamente al principio

de publicidad de la actividad parlamentaria815 Se justifica en ldquorazones de

Estadordquo816 a traveacutes de las cuales se procura la preservacioacuten de intereses

generales Soacutelo en virtud de la proteccioacuten de valores constitucionales que

han sido considerados maacutes dignos de proteccioacuten se puede limitar el prin-

cipio de publicidad817 tal como lo hacen los reglamentos parlamentarios

y las propias Caacutemaras al ejercer su derecho de declarar como secreta una

sesioacuten o una determinada materia

Es necesario precisar sin embargo que el deber de secreto no es

incompatible con el ejercicio del derecho a recabar informacioacuten de los

parlamentarios818 Los diputados y senadores estaacuten facultados a alcanzar

815 Seguimos en este particular a Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoParlamento proceso y

opinioacuten puacuteblicardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero 18 1986 p 84 para

quien un Estado democraacutetico de Derecho tiene como presupuestos necesarios de su existencia

la publicidad en el funcionamiento de los poderes puacuteblicos y la libertad de criacutetica de la actua-

cioacuten de dichos poderes puacuteblicos pues no hay responsabilidad de los oacuterganos del Estado si no

media la suficiente publicidad de los actos de eacutestos frente a los ciudadanos

816 Al respecto Cfr CANO BUESO Juan ldquoInformacioacuten parlamentaria y secretos oficialesrdquo

Revista de las Cortes Generales Ndeg 42 Madrid 1997 p 11

817 En contra de esta opinioacuten Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio Op Cit p

24 para quien el secreto no estaacute justificado si siquiera en las comisiones de investigacioacuten ni en

los plenos que debatan sus conclusiones pues la Constitucioacuten deja claro que si hay actividad

de investigacioacuten se trata de un asunto de intereacutes puacuteblico que debe ser necesariamente publici-

tado

818 Una interesante referencia a la naturaleza del derecho a la informacioacuten de los parla-

mentarios se encuentra en Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoEl derecho de los parla-

mentarios a recabar informacioacuten Comentario a la STC 1611988 de 20 de septiembrerdquo Revista Vasca de

Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 24 1989 p 174 para quien este derecho es autoacutenomo y estaacute in-

cardinado en el estatuto juriacutedico del parlamentario No se trata de una manifestacioacuten del ldquodere-

cho de peticioacutenrdquo


los datos necesarios para la ldquooptimizacioacutenrdquo819 de su propia actividad par-

lamentaria ndashespecialmente la de control820ndash aunque luego se vean impo-

sibilitados de darlos a conocer a la opinioacuten puacuteblica en virtud de la decla-

ratoria como secreta de una determinada sesioacuten821

d Deber de no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de parlamentario

La tendencia mundial de las regulaciones de la disciplina parla-

mentaria en los uacuteltimos antildeos es poner el foco de atencioacuten en la eventual

corrupcioacuten por parte de los miembros de las Caacutemaras822 Ello ha cobra-

do fuerza en el derecho comparado desde 1995 despueacutes de que en Ingla-

terra fuese publicado el conocidiacutesimo Informe Nolan823 en cuyo capiacutetulo

II se sugieren una serie de praacutecticas anticorrupcioacuten dirigidas a restaurar la

confianza de la ciudadaniacutea en el Parlamento y de manera maacutes particular

se exhorta a la creacioacuten de Commissioner for Standars u otros oacuterganos uni-

819 Cfr DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoEl derecho de los parlamentarios a la documenta-

cioacutenrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 19 Madrid 1990 p 26

820 Sobre la relacioacuten del derecho a recabar informacioacuten y el control parlamentario Cfr

FERNAacuteNDEZ SEGADO Francisco ldquoEl derecho a la obtencioacuten de informacioacuten de los diputados del

Parlamento de Galicia Reflexiones en torno al artiacuteculo 91 y 2 del Reglamento del Parlamentordquo Revista de

las Cortes Generales Ndeg 34 Madrid 1995 especialmente pp 128-130 MANCISIDOR AR-

TARAZ Eduardo ldquoEl derecho de informacioacuten de los parlamentarios en la jurisprudencia constitucionalrdquo

en ldquoParlamento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamen-

tosrdquo Aranzadi Pamplona 1997 pp 324-325 y LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoCongreso de los

Diputados y demaacutes poderes puacuteblicos informacioacuten control y responsabilidadrdquo en ldquoEstudios sobre la Constitu-

cioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 pp 2006-

2008

821 Cfr MARIEZCURRENA Martiacuten Ignacio ldquoEl derecho de los diputados a solicitar infor-

mesrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 11 Madrid Diciembre

2004 p 139

822 Cfr MCGRATH Peter Op Cit p 182

823 Cfr COMMITTE ON STANDARS IN PUBLIC LIFE (Lord Nolan Chairman)

ldquoStandards in Public Liferdquo presentado al Parlamento Britaacutenico por el Primer Ministro Ingleacutes

John Major bajo mandato de Su Majestad la Reina de Inglaterra Londres 1995


personales ajenos a la dinaacutemica partidista que en el seno de las Caacutemaras

velen por el probo ejercicio de la funcioacuten parlamentaria824 Tambieacuten es

importante porque algunas tendencias recientes en materia de regulacioacuten

del lobby y del interest group pressure suponen que estas actividades sean vin-

culadas a los principios de publicidad y transparencia parlamentarias lo

cual les otorga un sitial de cierta importancia dentro del sistema de-

mocraacutetico825

En Espantildea a pesar de haberse suscitado debate en torno al con-

tenido del Informe Nolan826 no se ha creado la figura de un comisionado

parlamentario que funja como autoridad imparcial para las sanciones por

conducta antieacutetica de los diputados y senadores Sin embargo ni las Cor-

tes Generales ni los parlamentos autonoacutemicos han dejado de incidir juriacute-

dicamente sobre los temas propuestos en ese documento Dentro de este

marco se encuadra precisamente el deber de no invocar o tomar ventaja

de la condicioacuten de parlamentario Su objeto es evitar el traacutefico de in-

fluencias que en Espantildea ha sido definido como el conjunto de ldquoactos o

conductas no delictivas ni incursas en ilegalidad que pueden generar be-

neficio ventaja o provecho particular presente o futuro de caraacutecter

824 Para un anaacutelisis de la versioacuten estadounidense del Commissioner for Standards Cfr

CHAFETZ Josh ldquoCleaning House Congressional Commissioner for Standardsrdquo The Yale Law Jour-

nal Vol 117 2007 pp 165-173 y AMER Mildred ldquoHouse Committee on Standards of Official

Conducts a Brief History of Its Evolution and Jurisdictionrdquo Report for Congress Congressional Re-

search Service Noviembre-2008 Para tener noticia de los efectos praacutecticos del Informe Nolan

una deacutecada despueacutes de su publicacioacuten en el Reino Unido Cfr DOIG Alan ldquoRegional Varia-

tions Organisational and Procedural Dimensions of Public Ethics Delivery Ten Years After Nolanrdquo Par-

liamentary Affairs Vol 59 Ndeg 3 2006 pp 458-473

825 Esto es precisamente lo que ocurre en el Congreso de los Estados Unidos Al res-

pecto Cfr ldquoCongress Lobbyiest and Interest Groupsrdquo en SMITH Steven S ROBERTS Jason M

y VANDER WIELEN Ryan J ldquoThe American Congressrdquo 6ta edicioacuten Cambridge University

Press 2009 pp 335 y ss

826 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO Lorenzo ldquoReflexiones de urgencia sobre el Informe Nolanrdquo

Revista Aragonesa de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 11 1997 pp 149 y ss y MARTIacuteNEZ

BARGUENtildeO Manuel ldquoInforme Nolan (Normas de conducta de la vida puacuteblica)rdquo Gestioacuten y Anaacutelisis

de Poliacuteticas Puacuteblicas Ndeg 5-6 1996 pp 209-214


econoacutemico o no para siacute o para terceros producido con ocasioacuten del

mandato parlamentario o del desempentildeo de un alto cargo por medio del

uso del prestigio social las relaciones personales el ejercicio de las facul-

tades que dimanan de las propias competencias o la informacioacuten obteni-

da o recibida por cualquier otro medio que el mandato o cargo que pro-

porcionenrdquo827

Lo que se busca es mantener la primaciacutea del intereacutes general sobre

el intereacutes particular de los parlamentarios Ello supone una exigencia

axioloacutegica de especial importancia en los parlamentos contemporaacuteneos

A los habituales problemas de corrupcioacuten en los cuales pueden verse

potencialmente envueltos los parlamentarios hay que sumar la existencia

cada vez maacutes organizada de grupos de presioacuten que aspiran a orientar las

agendas legislativas ndashno necesariamente de manera ilegal ni a traveacutes de

corruptelas828ndash en las direcciones que favorezcan sus propios intereses

827 Cfr ldquoInforme sobre el concepto de traacutefico de influencias y sobre Derecho Comparado en materia de

incompatibilidadesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 14 Madrid 1988 pp 201-202 Sobre

este Informe debemos hacer un comentario Fue elaborado entre abril y mayo de 1988 por la

Direccioacuten de Estudios y Documentacioacuten de la Secretariacutea General del Congreso de los Diputa-

dos a peticioacuten de la Comisioacuten de Investigacioacuten sobre Incompatibilidades y Traacutefico de Influen-

cias En eacutel se perfilan con bastante precisioacuten queacute ha de entenderse por ldquotraacutefico de influenciasrdquo

y cuales son sus principales manifestaciones Ello representa una importante ventaja en la lucha

por la probidad en el ejercicio de la funcioacuten parlamentaria En el ordenamiento juriacutedico espa-

ntildeol ndashpor lo menos en el Congreso de los Diputadosndash se cuenta asiacute con una definicioacuten oficial

de traacutefico de influencia de modo que no ocurre o no tendriacutea que ocurrir lo que suele suceder

en otros ordenamientos juriacutedicos en los cuales hay consenso sobre la necesidad de que las

Caacutemaras incidan sobre el quehacer eacuteticos de sus miembros pero no hay consenso sobre queacute es

una conducta antieacutetica ni sobre los valores que deben ser protegidos por los instrumentos

juriacutedicos que apuntalan la eacutetica parlamentaria A propoacutesito de este uacuteltimo problema Cfr SIN-

CLAIR Thomas y WISE Charles ldquoSubstantive and Procedural Dilemmas in Congressional Ethicsrdquo

Annals of the American Academy of Political and Social Science Vol 537 Ethics in American

Public Service Enero de 1995 pp 38-39

828 Sobre este particular veacutease el extraordinario estudio MASKELL Jack ldquoLobbyng Con-

gress an Overview of Legal Provisions and Congressional Ethics Rulesrdquo Report for Congress Congres-

sional Research Service Octubre-2007 en el cual se establecen los teacuterminos de la interaccioacuten


Por eso las Caacutemaras deben encontrar mecanismos juriacutedicos a traveacutes de

los cuales preservar la honorabilidad de la funcioacuten representativa en siacute

misma considerada y no menos importante la buena imagen de la insti-

tucioacuten parlamentaria Es una experiencia reiterada y universal que el

traacutefico de influencias acaba traducido en falta de confianza de los ciuda-

danos en la actividad de las Caacutemaras829

Cabe destacar que el traacutefico de influencia a pesar de ldquobordear la

comisioacuten de delitosrdquo830 no necesariamente se inscribe en el aacutembito del

Derecho Penal831 Es posible que un parlamentario tome ventaja de su

condicioacuten sin incurrir en delito Ello es lo que explica que la disciplina

parlamentaria sea el sistema juriacutedico sancionador competente para re-

primir el traacutefico de influencia por parte de los diputados y senadores Se

trata de conductas que afectan directamente a las Caacutemaras y por lo tan-

to no deben ser toleradas en una democracia signada por la transparen-

cia de la actividad legislativa pero que no alcanzan a ser tipificadas como

antijuriacutedicas por los instrumentos penales

entre el lobby y los lobbystas la eacutetica parlamentaria y las normas reglamentarias en el Congreso

de los Estados Unidos de Ameacuterica

829 Al respecto Cfr CERILLO MARTIacuteNEZ Agustiacuten ldquoPublicidad y transparencia en el Par-

lamento europeordquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 45 Madrid 1998 p 19 para quien un

antiacutedoto al traacutefico de influencia estaacute en profundizar las implicaciones del principio de publici-

dad parlamentaria en todos los niveles de ejercicio de la funcioacuten representativa individual

grupal y colegial (comisiones y pleno) lo cual coincide en su esencia con el reacutegimen juriacutedico

del lobby en los Estados Unidos de Ameacuterica seguacuten podraacute constatarse en el estudio referido en

la cita anterior


831 Para opinioacuten contraria Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op

Cit p 135 para quien es de esperar que la invocacioacuten de la condicioacuten de parlamentario para

sacar provecho de ella se realice fuera del aacutembito parlamentario no de las Caacutemaras con lo cual

pareciera que las eacutestas tienen poco que decir En cambio son los tribunales penales los entes

llamados a actuar si acaso la invocacioacuten referida puede ser tipificada como delito Todo lo cual

se sostiene juriacutedicamente en virtud de los principios de la administracioacuten de justicia consagra-

dos en el artiacuteculo 117 CE


Ahora bien el rol de la disciplina parlamentaria en materia de

traacutefico de influencias debe ser acompasado con otros mecanismos juriacutedi-

co-institucionales de self-regulation of ethics832 La lucha contra este flagelo

tiene que dotarse de un alto contenido ldquopreventivordquo833 que ha de prece-

der lo propiamente represivo Por eso existe el reacutegimen de incompatibili-

dades de los parlamentarios Eacuteste encuentra basamento constitucional en

el artiacuteculo 701 CE y obedece a razones eacuteticas Por un lado se intenta

asegurar la divisioacuten de poderes al prohibir el ejercicio simultaacuteneo de dos

altos cargos del Estado834 Y por otro se da preeminencia ndasha priorindash a lo

puacuteblico sobre lo privado835 pues a traveacutes de las incompatibilidades el

ordenamiento juriacutedico procura hacer recaer sobre los diputados y sena-

dores la exigencia de una completa dedicacioacuten al ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria necesaria para la ldquoprofesionalizacioacutenrdquo 836 de la uacuteltima Pero

todo lo anterior siendo capital en el combate del traacutefico de influencias

832 Este concepto ha sido especialmente desarrollado en la literatura norteamericana de

Derecho Parlamentario en la cual se interpreta que el poder constitucional que tienen las

Caacutemaras de sancionar a sus miembros por violaciones reglamentarias supone de suyo un

derecho exclusivo y excluyente a la autorregulacioacuten eacutetica Para maacutes ahondamiento sobre este

tema Cfr GABALDOacuteN Theresa ldquoThe Self-Regulation of Congressional Ethics Substance and Struc-

turerdquo Administrative Law Review Vol 48 1996 pp 40 y ss Tambieacuten puede consultarse para

una perspectiva de Derecho Comparado WILLIAMS Robert ldquoConduct unbecoming

The regulation of legislative ethics in Britain and the United Statesrdquo Parliamentary Affairs Vol 55 Ndeg

4 2002 pp 611 y ss


incompatibilidadesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 14 Madrid 1988 p 205

834 Sobre incompatibilidades y divisioacuten de poderes Cfr TERROacuteN MONTERO Javier

ldquoLas incompatibilidades de los diputados autonoacutemicosrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asam-

blea de Madrid Ndeg 6 Madrid junio 2002 pp 145 y ss

835 Al respecto Cfr DURAacuteN ALBA Juan Fernando ldquoTeoriacutea general del reacutegimen de las in-

compatibilidades parlamentarias en Espantildeardquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid

2001 pp 38 y ss

836 Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoEl salario del poder Notas sobre remuneraciones

parlamentariasrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Valencia 1999 n 7 pp 145 y ss en

donde se tratan los fines de la remuneracioacuten del trabajo parlamentario


no es suficiente Tambieacuten se requiere un sistema sancionador que esteacute

orientado a reprimir a posteriori lo que se ha dado en llamar ldquodisfunciona-

lidadrdquo837 entre la actividad parlamentaria y los intereses privados de los

diputados yo senadores o de las personas que se relacionan con eacutestos y

con las Caacutemaras

e Deber de no portar armas en el recinto parlamentario

La prohibicioacuten de portar armas estaacute presente en todos los regla-

mentos de las Caacutemaras espantildeolas No aparece sin embargo inscrita en

los cataacutelogos de los deberes de los parlamentarios A eacutel se llega por de-

duccioacuten En los reglamentos se describen las sanciones por el porte de

armas en cuya virtud es posible predicar el caraacutecter de deber propiamen-

te juriacutedico de la prohibicioacuten de portar armas en la sede de las Caacutemaras

Dos comentarios han de ser formulados en este apartado El pri-

mero es que los reglamentos guardan silencio en torno a queacute debe en-

tenderse por armas Soacutelo el Reglamento del Senado se refiere en su artiacute-

culo 1021 a ldquoarmas blancas o de fuegordquo siendo eacuteste pensamos el sen-

tido en que debe interpretarse la palabra ldquoarmardquo en los demaacutes reglamen-

tos de las Caacutemaras espantildeolas

El segundo comentario tiene que ver con el contenido de este de-

ber juriacutedico a saber la conducta negativa de no ingresar armas al recinto

parlamentario Nada importa si se crean o no desoacuterdenes a propoacutesito de

dichas armas o si eacutestas son usadas o no Por eso parte de la doctrina ha

sostenido que por medio de las sanciones por el incumplimiento de este

peculiar deber se tutela la sede de la institucioacuten parlamentaria maacutes no el

orden parlamentario in genere838 Nosotros por nuestra parte considera-



838 A favor de esta opinioacuten FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio Op Cit p 164 y

PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 342 para quienes la prohibicioacuten de porte de

armas es un deber que puede y debe tratarse con independencia de la nocioacuten de orden parla-

mentario


mos que la prohibicioacuten de portar armas estaacute directamente alineada con el

orden parlamentario839 si bien con un cierto caraacutecter preventivo pues

como hemos sostenido al tratar los elementos de la potestad sancionado-

ra de las Caacutemaras el orden parlamentario es el factor teleoloacutegico al cual

se ordenan todas las medidas represivas adoptadas en el seno de las Cor-

tes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos

B Naturaleza sancionadora

En este caso estamos en presencia de poderes disciplinarios

domeacutesticos (Hausrecht) integrantes de la autonomiacutea punitiva de las asam-

bleas poliacuteticas que derivan como ha quedado explicado del artiacuteculo 723

CE Su finalidad es correctiva en el sentido de que se ordenan al endere-

zamiento del ejercicio de la funcioacuten parlamentaria por parte de diputa-

dos senadores y demaacutes parlamentarios autonoacutemicos

C Bien juriacutedico infravalente protegido

A traveacutes de las sanciones por el incumplimiento de los deberes de

los parlamentarios se tutela tanto el derecho al ejercicio del cargo puacuteblico

representativo (artiacuteculo 232 CE) como la funcioacuten de representacioacuten

poliacutetica (artiacuteculo 661 CE) Ello ocurre como es loacutegico en dos tiempos

Asegurando el ejercicio del cargo puacuteblico representativo de los diputados

y senadores se asegura a su vez la representacioacuten poliacutetica efectiva nece-

saria para la realizacioacuten praacutectica del Estado democraacutetico consagrado en el

artiacuteculo 11 de la Constitucioacuten

Buena parte del contenido esencial del estatuto de los parlamenta-

rios alojado en el artiacuteculo 232 CE tiene naturaleza ambivalente Por un

lado en esta norma se incardinan auteacutenticos derechos de los parlamenta-

rios que tienen caraacutecter fundamental y son tutelables por viacutea de amparo

a traveacutes del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

839 Comparten esta opinioacuten SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel

Op Cit p 69 para quienes la prohibicioacuten del porte de armas es una condicioacuten del orden par-

lamentario general


Pero ocurre al mismo tiempo que algunos de esos derechos tambieacuten se

articulan teacutecnicamente como deberes fundamentales que han de ser

cumplidos en virtud de la sujecioacuten de los parlamentarios a la Constitu-

cioacuten y no menos importante a los reglamentos de las Caacutemaras De alliacute

que el caraacutecter fundamental de esos deberes pueda reforzarse por medio

de medidas coercitivo-sancionadoras O dicho de otro modo parece que

a los parlamentarios se los puede obligar a ejercer sus derechos funda-

mentales en virtud de lo que eacutestos significan para la realizacioacuten del Esta-

do constitucional y de la democracia parlamentaria siendo el ejercicio de

tales derechos-deberes el bien juriacutedico infravalente protegido por el tipo

de medidas represivas que nos ocupan en este apartado

Ocurre sin embargo que el cumplimiento de los derechos-

deberes de los parlamentarios no es un fin constitucional en siacute mismo

Ni siquiera lo es el buen funcionamiento de las Caacutemaras legislativas

Ambas cosas soacutelo cobran valor constitucional cuando se las pone en re-

lacioacuten con lo que siacute tiene caraacutecter de fin la representacioacuten poliacutetica del

electorado y de manera maacutes amplia de la sociedad espantildeola Por ello

puede afirmarse que la disciplina parlamentaria protege como bien juriacutedi-

co el viacutenculo representativo que une a parlamentarios y electores a los

diputados y senadores y al todo del pueblo al cual aqueacutellos representan

poliacuteticamente

D Oacutergano competente

El contenido propio de las sanciones por incumplimiento de de-

beres es la privacioacuten de alguno o todos los derechos propios del estatus

parlamentario que en los reglamentos de las asambleas espantildeolas figuran

en los apartados titulados ldquoDe los derechos de los parlamentariosrdquo asiacute

como la suspensioacuten de la condicioacuten de miembro de la Caacutemara

Tales privacioacuten y suspensioacuten auteacutenticas minusvaliacuteas juriacutedicas in-

ciden sobre el derecho fundamental del artiacuteculo 232 CE Se las ha de

entender vinculadas a la necesidad de reflexioacuten y colegialidad previa por

parte de los oacuterganos sancionadores Por eso la mesa y el pleno resultan

los entes maacutes idoacuteneos para adoptar esta clase de medidas No corres-

ponde a los presidentes ndashoacuterganos unipersonales de reaccioacuten instantaacute-


neandash sancionar en este aacutembito de la disciplina parlamentaria840 A pesar

de que el artiacuteculo 723 de la Constitucioacuten atribuye los poderes disciplinarios a

los presidentes los reglamentos acogen esta norma de manera amplia841

pues hacen participar de tales poderes a la mesa al pleno y en ocasiones

como veremos al describir el procedimiento sancionador en este aacutembito

a las comisiones para el estatuto de los parlamentarios

Con respecto al pleno eacuteste es como ya hemos dicho el oacutergano

supremo de las Caacutemaras y por lo tanto resulta coacutensono con esta natura-

leza que las sanciones disciplinarias maacutes graves sean remitidas reglamen-

tariamente a eacuteste Y en cuanto a la mesa eacutesta es el oacutergano rector que

ejerce la representacioacuten colegiada de la Caacutemara842 lo cual la faculta para

sancionar los asuntos disciplinarios de gravedad intermedia843

840 Sin embargo como afirma Rebollo Delgado es comuacuten encontrar en las Caacutemaras es-

pantildeolas que los presidentes ndashcabezas de la mesa y del plenondash ldquocomentanrdquo a los portavoces de

los grupos parlamentarios el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios de modo

que tales situaciones se corrijan en sede de los propios grupos de manera subsidiaria sin que se

hagan necesarias las intervenciones de la mesa y del pleno (Cfr REBOLLO DELGADO

Lucrecio ldquoLa Junta de portavoces en la regulacioacuten del Congreso de los Diputados rdquo Revista de las Cortes

Generales Ndeg 42 Madrid 1997 p 168) lo cual es verosiacutemil porque como afirma OLLER

SALAS Mariacutea Dolores ldquoLos oacuterganos de direccioacuten de las Caacutemaras Presidente Mesa y Junta de Portavo-

cesrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Estudios de Derecho

Parlamentario Madrid 1986 p 103 la disciplina de partido hace a los Portavoces unos ldquoins-

trumentos aacutegiles para ordenar e impulsar los trabajos parlamentariosrdquo

841 Cfr OLLER SALAS Mariacutea Dolores Op Cit p 93

842 Cfr CANO BUESO Juan ldquoFunciones y potestades de la Mesa y de la Junta de Portavoces en

el Derecho Parlamentario de las Comunidades Autoacutenomasrdquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA

Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 243

843 Un particular enfoque de rol sancionador de las mesas se encuentra en SAIZ AR-

NAIZ Alejandro ldquoEl parlamento vasco relieve constitucional organizacioacuten y funcionamientordquo en Revista

de Estudios Poliacuteticos Nuacutemero 46-47 Madrid 1985 p 172 para quien las intervenciones san-

cionadoras de eacutestos oacuterganos en los casos de incumplimiento de los deberes de los diputados

tienen naturaleza meramente consultiva siendo el presidente en el fondo el oacutergano que aplica

las medidas represivas


E Procedimiento sancionador

a Los criterios rectores del procedimiento para las sanciones por el incumplimiento de

los deberes de los parlamentarios

Existen tres criterios a partir de los cuales podemos introducir el

anaacutelisis de este procedimiento sancionador En primer lugar los

reglamentos dividen los deberes incumplidos seguacuten un criterio de

gravedad En segundo lugar advertimos una gradacioacuten en la intensidad

con la cual los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras afectan al estatuto

juriacutedico de los parlamentarios Y en tercer lugar consecuencia de todo lo

anterior hay una peculiar fragmentacioacuten competencial de los oacuterganos

sancionadores de las Caacutemaras en este aacutembito

Con respecto a la gravedad los reglamentos agrupan los deberes

cuyo incumplimiento acarrea sanciones en dos bloques844 En el primer

grupo se encuentran (i) el deber de asistencia y (ii) el deber de secreto El

segundo grupo estaacute conformado por (i) la prohibicioacuten de portar armas

en el recinto parlamentario (ii) el deber de respetar el orden y la cortesiacutea

parlamentaria y (iii) el deber de no invocar o tomar ventaja de la condi-

cioacuten de parlamentario Adicionalmente dentro de este uacuteltimo grupo se

incluyen sanciones agravadas para los casos de reincidencia en el incum-

plimiento de los deberes de asistencia y de secreto

De acuerdo al criterio de la afectacioacuten del estatuto juriacutedico de los

miembros de las Caacutemaras los reglamentos adoptan nuevamente la divi-

sioacuten de los deberes parlamentarios en los dos grupos que mencionamos

en el paacuterrafo anterior Al primer grupo le corresponden sanciones de

baja intensidad como lo son las privaciones de uno o varios de los dere-

chos reglamentarios de los miembros de las Caacutemaras Derecho de asistir

con voz y voto a las sesiones del pleno y de la comisioacuten a la cual se per-

844 Para tal agrupamiento sin embargo los reglamentos no se refieren expresamente a la

gravedad como un criterio de clasificacioacuten de los deberes incumplidos Soacutelo el reglamento del

Parlamento Vasco lo dispone expresamente en sus artiacuteculos 116 117 118 y 119 Y es sobre la

gravedad que se articulan las sanciones a que hubiere lugar y las competencias para imponerlas


tenezca derecho de recabar informacioacuten derecho a percibir asignaciones

econoacutemicas etc Y al segundo grupo por su parte corresponde la san-

cioacuten de maacutexima intensidad punitiva posible a saber la suspensioacuten tem-

poral de la condicioacuten de parlamentario

Finalmente en relacioacuten con la fragmentacioacuten competencial de los

oacuterganos sancionadores observamos que a la mesa corresponde la priva-

cioacuten de los derechos reglamentarios y al pleno corresponde previa pro-

puesta de la mesa o de la comisioacuten del estatuto de los parlamentarios

seguacuten sea el caso la suspensioacuten de la condicioacuten de miembro del Parla-

mento

Vistos los tres criterios que presiden el procedimiento para las

sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

queremos agregar dos ideas antes de describir las fases de este cauce pro-

cedimental

La primera es simplemente poner de relieve que el procedimiento

sancionador por incumplimiento de deberes parlamentarios es esencial-

mente un procedimiento reglamentario establecido en los reglamentos

de las Caacutemaras Asiacute ocurre en la casi totalidad de los parlamentos espa-

ntildeoles Soacutelo el artiacuteculo 122 del Reglamento del Paiacutes Vasco preveacute la posibi-

lidad de emplear de manera subsidiaria las disposiciones de la Ley

301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administra-

ciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten o de las

leyes que la sustituyan o modifiquen lo cual reviste alguacuten intereacutes tanto

teoacuterico como praacutectico porque es uno de los pocos casos en los cuales la

ley emerge como fuente del Derecho Parlamentario845

845 Cfr JIMEacuteNEZ ASENSIO Rafael ldquoLa ley como fuente del Derecho Parlamentariordquo en


ciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 pp 147 y ss Y de una manera maacutes critica

sosteniendo que hacer de la ley una fuente de juridicidad de los asuntos de funcionamiento y

organizacioacuten internos de las Caacutemaras contrariacutea la reserva de reglamento parlamentario querida

por la Constitucioacuten Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoLa aparente volatilidad del juzgador

Notas sobre las fuentes del Derecho Parlamentario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo en

AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario VII Jurisprudencia parlamentariardquo Vitoria 2009 pp


La segunda idea estaacute relacionada con la aparente precariedad de

las construcciones procedimentales en materia de sanciones por incum-

plimiento de deberes parlamentarios Consideradas en abstracto dichas

construcciones no superariacutean un test de constitucionalidad a la luz de las

garantiacuteas juriacutedicas del principio de legalidad sancionadora (artiacuteculo 242

CE)846 Sin embargo son enteramente constitucionales Su legitimidad

no deviene del cumplimiento irreflexivo de formalidades juriacutedicas prede-

terminadas y riacutegidas sino de la adecuacioacuten de sus modos a eso que la

maacutes autorizada doctrina ha denominado ldquola multifuncionalidad de los

objetivos y de los fines procedimentalesrdquo847 Los conceptos de constitu-

cionalidad y de racionalidad juriacutedica ya no son predicables de los proce-

dimientos en virtud de un checking process aprioriacutestico sino finalista o de

123-124 Nosotros por nuestra parte no vemos lesioacuten a la esfera de la reserva reglamentaria en

materia disciplinaria si son las propias Caacutemaras las que viacutea reglamento remiten a instrumentos

legales Y menos cuando ocurre como en el caso del reglamento del Parlamento Vasco que

dicha remisioacuten tienen caraacutecter subsidiario

846 El Tribunal Constitucional ha interpretado que en los procesos disciplinarios in-

tracaacutemaras rigen las garantiacuteas establecidas en el artiacuteculo 242 CE derecho (i) a la defensa y a la

asistencia al letrado (ii) a ser informados de la acusacioacuten formulada contra ellos (iii) a un pro-

ceso puacuteblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantiacuteas (iv) a utilizar los medios de

prueba pertinentes para su defensa (v) a no declarar contra siacute mismos (vi) a no confesarse

culpables y (vii) a la presuncioacuten de inocencia Asiacute quedoacute declarado en la STC 3012005 FJ 5

en los siguientes teacuterminos ldquoLa consecuencia de esta observacioacuten [la aplicabilidad de las garant-

iacuteas del artiacuteculo 242 CE a los procedimientos sancionadores parlamentarios] no puede ser otra

que la de que en el supuesto que nos ocupa al igual que en el de policiacutea de estrados (cfr STC

2051994 de 11 de julio FJ 5) la defensa de los parlamentarios afectados deberaacute articularse a

traveacutes de los mecanismos parlamentarios que al efecto (cuando asiacute sea) se prevean en los res-

pectivos reglamentos internos y en uacuteltimo extremo mediante el recurso de amparo En uno y

otro caso seraacute imprescindible modular la tutela ofrecida por estas viacuteas y las garantiacuteas constitu-

cionales consagradas en el art 242 CE para hacer a una y a otras compatibles con la naturaleza

del procedimiento sancionador parlamentario (arg ex STC 1262005 de 23 de mayo FJ 2)rdquo

847 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoPluralidad de estructuras y de funciones de los pro-

cedimientos administrativos en el Derecho alemaacuten europeo e internacionalrdquo en BARNES Javier ldquoLa trans-

formacioacuten del Derecho Administrativordquo Global Law Press Editorial Derecho Global Sevilla 2008

p 79


resultados848 Ello se hace maacutes que patente en el tema que tratamos Los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras se subordinan enteramente ndashseguacuten

paraacutemetros de eficacia realndash a las disposiciones reglamentarias con el

objetivo de alcanzar los fines correctivos de las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios Se trata en definitiva de

la subordinacioacuten de lo parlamentario sancionador a un criterio de racio-

nalidad que se inscribe tanto en el Estado de Derecho como en el Estado

democraacutetico en el Estado de Derecho porque los reglamentos son parte

del ordenamiento juriacutedico y en el Estado democraacutetico porque las Caacutema-

ras aprueban autoacutenomamente por mayoriacutea absoluta sus propios regla-

mentos

b Las fases del procedimiento sancionador

i Iniciacioacuten

Los reglamentos de las Caacutemaras no establecen ninguacuten mecanismo

para la activacioacuten del procedimiento sancionador por incumplimiento de

deberes parlamentarios Como regla general rige en este aacutembito el prin-

cipio de oficialidad de la accioacuten sancionadora de los oacuterganos del poder

puacuteblico Corresponde a los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras dar

inicio motu proprio al cauce procedimental

848 Sobre este particular puede acogerse en el Derecho Parlamentario sancionador muta-

tis mutandi la opinioacuten de BARNEacuteS Javier ldquoSobre el procedimiento administrativo evolucioacuten y perspecti-

vasrdquo en BARNES Javier ldquoInnovacioacuten y reforma en el Derecho Administrativordquo Global Law Press

Editorial Derecho Global Sevilla 2006 pp 269-270 seguacuten el cual el principio de la legalidad

ya no aparece vinculando a la Administracioacuten como un mecanismo agotadoramente condicio-

nante de la actividad administrativa sino como un entramado de programaciones finalistas bajo los

cuales subyacen ampliacutesimos niveles de discrecionalidad confiados a los oacuterganos administrati-

vos Asiacute las normas procedimentales en materia parlamentario-sancionadora emergen no co-

mo un cataacutelogo de actuacioacuten predeterminada sino como un ancho cauce de racionalidad juriacutedi-

ca para la concrecioacuten ad hoc de los fines correctivos y disciplinarios perseguidos por las medi-

das que castigan el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios


Hay en Espantildea sin embargo una uacutenica excepcioacuten al principio

general que hemos enunciado en el paacuterrafo anterior En el artiacuteculo 1222

del Reglamento del Parlamento Vasco se dispone que los procedimientos

sancionadores se iniciaraacuten mediante escrito de denuncia a instancia de

cualquier parlamentario o grupo parlamentario De este modo se co-

honesta la posibilidad de incoar procedimientos a instancia de parte con

el principio de oficialidad

Esta uacuteltima es pensamos la interpretacioacuten que debe hacerse de

todos los reglamentos parlamentarios de Espantildea A pesar de que nada se

dice en ellos del inicio de los procedimientos a instancia de parte debe

asumirse que salvo el Gobierno los demaacutes sujetos del Derecho Parla-

mentario849 esto es los parlamentarios y los grupos estaacuten legitimados

para ldquodenunciarrdquo el incumplimiento de deberes por parte de los miem-

bros del Parlamento Tienen un intereacutes legiacutetimo para hacerlo

A pesar de ser considerado otro sujeto importante del Derecho

Parlamentario850 decimos que el Gobierno no estaacute legitimado para inco-

ar viacuteas punitivas intracaacutemaras por razones evidentes que guardan relacioacuten

con la vigencia de la divisioacuten de poderes y de la autonomiacutea parlamentaria

Tampoco estaacuten legitimados para ello los ciudadanos ajenos a las Caacutema-

ras Eacutestos aunque intervienen de multiformes maneras en los negocios

de las asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas lo hacen soacutelo en la medida en

que aqueacutellos afectan externamente los intereses de la comunidad Pero

mal podriacutean los ciudadanos tomar parte en los asuntos que competen

849 Sobre esta categoriacutea Cfr ALBA NAVARRO Manuel ldquoLos sujetos del Derecho Parlamen-

tariordquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamentariordquo Vito-

ria 2001 pp 17 y ss quien enumera a los diputados y senadores a los grupos parlamentarios y

al Gobierno como los sujetos del Derecho Parlamentario no atendiendo a criterios de perso-

nalidad juriacutedica sino de participacioacuten efectiva en los procedimientos que cursan ante las Caacutema-

ras

850 Cfr MURILLO DE LA CUEVA Enrique Lucas ldquoEl Gobierno como sujeto del Derecho

Parlamentariordquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamenta-

riordquo Vitoria 2001 pp 365 y ss


exclusiva y excluyentemente al funcionamiento y organizacioacuten internos

de las Cortes Generales y de los demaacutes parlamentos autonoacutemicos851

ii Instruccioacuten

Iniciado el procedimiento corresponde a la mesa la instruccioacuten de

la denuncia de incumplimiento del deber por parte de un parlamentario

lo cual da lugar a la formacioacuten de un expediente disciplinario o como

ocurre en el caso de lo establecido en el artiacuteculo 124 del Reglamento del

Parlamento Vasco de un ldquopliego de cargosrdquo En caso de que se trate del

incumplimiento del deber de no tomar ventaja de la condicioacuten de parla-

mentario disponen los reglamentos que el ente instructor sea la comi-

sioacuten del estatuto de los diputados en el caso Congreso y del oacutergano que

haga sus veces en los parlamentos autonoacutemicos852

Aunque los reglamentos son silentes al respecto ha de entenderse

que la instruccioacuten que hagan los oacuterganos mencionados ha de incluir un

851 Sobre una perspectiva general al respecto dentro de las misma categoriacutea de los suje-

tos del Derecho Parlamentario Cfr AGUIAR DE LUQUE Luis ldquoEl ciudadano como sujeto de

relaciones parlamentariasrdquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho

Parlamentariordquo Vitoria 2001 pp 437 y ss

852 Parte de la doctrina se ha pronunciado sobre por queacute bifurcar la instruccioacuten de los

expedientes disciplinarios entre la mesa y la Comisioacuten del Estatuto del Parlamentario A la

primera corresponde instruir aquellos expedientes motivados por el incumplimiento de deberes

de asistencia y de secreto de no portar armas y de abandonar las sesiones como consecuencia

de tres llamadas a la cuestioacuten y al orden A la Comisioacuten del Estatuto de los Parlamentarios

compete por su parte instruir los expedientes originados por el incumplimiento del deber de

no tomar ventaja de la condicioacuten de miembro de una Caacutemara por el traacutefico de influencias En

este sentido el incumplimiento de los tres primeros deberes mencionados ocurre y es verifica-

ble en sede de los parlamentos El incumplimiento del deber de no tomar ventaja de la condi-

cioacuten de parlamentario se suscita por el contrario fuera de los muros de las Caacutemaras y es en ese

aacutembito en el cual debe ser comprobado De alliacute que la mesa actuacutee ad intra en los procedimien-

tos sancionadores y las comisiones del estatuto de los parlamentarios operen ad extra Para

ahondar en este razonamiento Cfr SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique Op Cit pp 103-

104


lapso en el cual853 (i) se notifica al inculpado del contenido del expedien-

te o pliego de cargos854 (ii) se le concede un plazo para contestar los car-

gos y presentar los medios probatorios admisibles en Derecho que resul-

ten oportunos y (iii) se practiquen las pruebas a que halla lugar Dentro

de este lapso tambieacuten seriacutea conveniente crear ocasioacuten para oiacuter al intere-

sado tal como se establece en los artiacuteculos 1231 del Reglamento de las

Cortes de Castilla-La Mancha 115 y 116 del Reglamento del Parlamento

de Navarra y 34 del Reglamento de la Asamblea de Madrid e incluso

para oiacuter a la Junta de Portavoces tal como estaacute dispuesto en el artiacuteculo

1001 del Reglamento del Parlamento de Andaluciacutea Ambas audiencias se

ordenan a garantizar las dimensiones tanto individual como colectiva del

ejercicio de los derechos a la defensa y a la presentacioacuten de pruebas

oportunas

iii Terminacioacuten

Instruido el expediente disciplinario la mesa o la comisioacuten del

estatuto del parlamentario seguacuten sea el caso deben formular la

resolucioacuten de terminacioacuten del procedimiento la cual ha de ser

debidamente motivada como establecen todos los reglamentos de las

Caacutemaras espantildeolas y ha sido interpretado por el Tribunal

853 Al respecto Cfr SECRETARIacuteA GENERAL DEL CONGRESO DE LOS DIPU-

TADOS ldquoInforme de la Secretariacutea General del Congreso de los Diputados sobre la aplicacioacuten de lo dispuesto

en el artiacuteculo 99 del Reglamento del Congreso de los Diputados por inasistencia reiterada o notoria a las sesio-

nes del Pleno y de las Comisionesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 25 Madrid 1992 pp 233 y

ss

854 Sobre el derecho a conocer efectivamente el contenido de las acusaciones en el aacutembi-

to judicial aplicable mutatis mutandi en nuestro caso Cfr DOLZ LAGO Manuel Jesuacutes ldquoEl

derecho a ser informado de la acusacioacuten a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo en GU-

TIEacuteRREZ-ALVIZ CONRADI Faustino y LOacutePEZ LOacutePEZ Enrique ldquoDerechos procesales

fundamentalesrdquo Consejo General del Poder Judicial Manuales de Formacioacuten Continuada Ndeg 22

Madrid 2004 319 y ss


Constitucional855 En este punto un referente claro es el artiacuteculo 1272

del Reglamento del Paiacutes Vasco seguacuten el cual la resolucioacuten que pone fin

al procedimiento disciplinario (i) resolveraacute todas las cuestiones

planteadas en el expediente (ii) sentildealaraacute la extensioacuten y duracioacuten de las

sanciones y (iii) no incluiraacute hechos distintos de los que sirvieron de base

para la elaboracioacuten del pliego de cargos

Elaborada la resolucioacuten debe procederse a la imposicioacuten de las

sanciones conducentes Sobre este particular los reglamentos con el del

Congreso de los Diputados a la cabeza (artiacuteculo 99) suelen disponer que

para la sancioacuten por el incumplimiento del deber de asistencia y del deber

de secreto el oacutergano sancionador es como ya se ha sentildealado la propia

mesa En cambio si se tratara de (i) la reincidencia en el incumplimiento

del deber de asistencia y de secreto (ii) del incumplimiento del deber de

no portar armas (iii) y de negarse a abandonar las sesiones como

consecuencia de tres llamadas a la cuestioacuten y al orden el oacutergano

competente para la imposicioacuten de las sanciones es el pleno el cual

resolveraacute sobre la aprobacioacuten o no de la resolucioacuten elaborada por la

mesa de acuerdo a la usanza que se ha generalizado en Espantildea a partir

de lo establecido en el artiacuteculo 101 del Reglamento del Congreso de los

Diputados Y cuando se hubiera incumplido el deber de no tomar

ventaja o provecho de la condicioacuten de parlamentario el oacutergano

sancionador tambieacuten es el pleno pero ha de decidir de acuerdo a la

propuesta de resolucioacuten no de la mesa sino de la comisioacuten del estatuto

del parlamentario En ambos casos el pleno procederaacute a la votacioacuten de la

resolucioacuten previo debate en sesioacuten secreta en la cual pueden intervenir

los grupos parlamentarios por intermedio de sus respectivos portavoces

855 ldquo(hellip) Se alega en la demanda de amparo en primer teacutermino que se trata de un

acuerdo insuficientemente motivado en el que uacutenicamente se esgrime la falta de congruencia

de las enmiendas presentadas con el Proyecto de Ley sin concretar el criterio para apreciar

dicha falta de congruencia Sin perjuicio en este extremo de insistir una vez maacutes en el deber de

los oacuterganos parlamentarios de motivar suficiente y adecuadamente la aplicacioacuten de las normas

cuando pueda suponer una limitacioacuten al ejercicio de aquellos derechos y facultades que inte-

gran el estatuto constitucionalmente relevante de los representantes poliacuteticosrdquo (ATC 1181999

de 10 de mayo FJ 5)


F Medidas sancionadoras

La gama de medidas sancionadoras por el incumplimiento de los

deberes de los parlamentarios es amplia en el sentido de que no estaacuten

definidas por los reglamentos Sin embargo los oacuterganos sancionadores

se mueven dentro de un rango que es comuacuten a la mayoriacutea de los parla-

mentos de Espantildea Se pueden distinguir (i) medidas punitivas orientadas

a la privacioacuten de derechos reglamentarios las cuales son impuestas por la

mesa y (ii) medidas cuyo contenido es la suspensioacuten de la condicioacuten de

parlamentario que han de ser como hemos visto decididas por el pleno

Con respecto a las primeras los reglamentos suelen castigar el in-

cumplimiento de los deberes de asistencia y de secreto con la privacioacuten

de alguno de los siguientes derechos o todos ellos (i) el derecho de asis-

tencia con voto a las sesiones del pleno y de las comisiones (ii) el dere-

cho a recabar informacioacuten y (iii) el derecho a percibir asignaciones

econoacutemicas Corresponde a la mesa sentildealar en su resolucioacuten motivada

la extensioacuten y duracioacuten de la privacioacuten de derechos recaiacuteda sobre los par-

lamentarios

La suspensioacuten de la condicioacuten de parlamentario acarrea por su

parte la peacuterdida de todos los derechos otorgados por los reglamentos a

los parlamentarios lo cual ocurre ademaacutes sin tiempo maacuteximo determi-

nado

Como se ve y aunque ello no sucede en la praacutectica se trata de

medidas punitivas indeterminadas que podriacutean potenciar el riesgo de que

las mayoriacuteas dominantes en las Caacutemaras lesionen al amparo de los re-

glamentos los derechos de las minoriacuteas Sin embargo el propio Tribunal

Constitucional ha interpretado que el de la disciplina parlamentaria es un

aacutembito en el cual la predeterminacioacuten de las sanciones ldquono puede exigir-

se de la norma reglamentaria abstracta por cuanto por la naturaleza de

las cosas solo puede conseguirse del concurso de eacutesta con los usos par-

lamentarios de cada Parlamentordquo (STC 1292006 de 24 de abril FJ 5)

todo lo cual es compensado ndashse lee en FJ 5 de la misma sentenciandash con

la existencia del amparo directo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del

Tribunal Constitucional a traveacutes del cual los parlamentarios ven tutela-

dos sus derechos fundamentales por parte del maacuteximo Tribunal


G Garantiacuteas de los sujetos sancionables

Las garantiacuteas juriacutedicas presentes en los procedimientos sanciona-

dores por el incumplimiento de deberes de los miembros de las Caacutemaras

estaacuten altamente parlamentarizadas Responden a esquemas de proteccioacuten

que soacutelo cobran sentido en el seno de la institucioacuten parlamentaria Las

Caacutemaras se valen cierto es de categoriacuteas propias de la teoriacutea general del

Derecho sancionador Pero la concrecioacuten de eacutestas estaacute modelada por los

fines correctivos perseguidos por el susbsistema sancionador en el cual

se enmarcan

Asiacute las garantiacuteas de las cuales gozan los parlamentarios en estos

procedimientos son (i) la colegialidad (ii) la deliberacioacuten (iii) el derecho

al procedimiento sancionador (iv) el derecho a ser oiacutedo y a presentar

pruebas y por uacuteltimo (v) la confidencialidad

a Colegialidad

Las mesas son oacuterganos que rectoran el gobierno interior y admi-

nistrativo de las Caacutemaras a las cuales representan de manera colegiada

Por eso su composicioacuten como se ha sostenido en la doctrina856 no re-

sulta indiferente para el Derecho Parlamentario ni para el funcionamien-

to real de las asambleas poliacuteticas

Lo anterior se hace maacutes que patente en el aacutembito de los procedi-

mientos sancionadores El reflejo de la composicioacuten proporcional de las

Caacutemaras en conformacioacuten de la mesa es un elemento determinante en la

imposicioacuten de sanciones por incumplimiento de deberes parlamentarios

De ella depende en principio el equilibrio entre derechos de las minor-

iacuteas y derechos de las mayoriacuteas en el gobierno de los parlamentos

856 Cfr LA PUENTE ARAGO Rosa ldquoEl sistema de designacioacuten de las mesas en el Derecho

Parlamentario espantildeolrdquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 6 Murcia 1994

p 114


Tal equilibrio estaacute asociado a la imparcialidad A pesar de que la

composicioacuten de las mesas refleja la correlacioacuten de fuerzas entre mayoriacuteas

y minoriacuteas que estaacuten presentes en los parlamentos eacutestas al ser oacuterganos

teacutecnicos o administrativos estaacuten mejor dispuestas para una actuacioacuten

imparcial lo cual es potenciado por el hecho de que la colegialidad co-

mo opuesta al caraacutecter unipersonal de las presidencias ampliacutea las pers-

pectivas de juicio que deben ser integradas para la consecucioacuten de una

decisioacuten sancionadora Y tambieacuten estaacute asociado a la idea de procedimien-

to con todo lo que ello implica pues la actividad colegiada es por defi-

nicioacuten procedimental

Otro tanto ocurre con los plenos Eacutestos son oacuterganos esencial-

mente compuestos heterogeacuteneos Sus cauces de actuacioacuten son necesa-

riamente colegiados En este caso como resulta evidente se pierde de

vista el talante teacutecnico de la mesa Lo sancionador se mueve a un aacutembito

maacutes marcadamente poliacutetico Las medidas punitivas se aplican de acuerdo

al principio democraacutetico es decir seguacuten la voluntad de la mayoriacutea de las

Caacutemaras lo cual es una muestra de la democratizacioacuten a la cual la Consti-

tucioacuten somete la autonomiacutea parlamentaria857 Y tal democratizacioacuten ope-

ra como una garantiacutea a favor de los parlamentarios en el sentido de que

ellos y sus grupos estaacuten convocados a tomar parte en la formacioacuten del

eventual acto sancionador

b Deliberacioacuten

La deliberacioacuten es consecuencia directa de la colegialidad Los

oacuterganos colegiados soacutelo pueden cobrar existencia para la accioacuten a traveacutes

de la deliberacioacuten entre sus componentes Ello representa en siacute mismo

una garantiacutea para los inculpados por incumplimiento de deberes parla-

mentarios Los aleja de la espontaneidad y de la inmediatez con la cual

proceden los oacuterganos unipersonales no sujetos a requisitos de delibera-

cioacuten

857 En este sentido Cfr GANDARIAS ALONSO DE CELIS Sofiacutea Op Cit p 180


Con respecto a las mesas la deliberacioacuten ha de moverse en un

plano teacutecnico Los miembros de las mesas son parlamentarios Pero ge-

neralmente la deliberacioacuten sobre las medidas sancionadoras se apoya en

los criterios teacutecnicos de los letrados que (i) instruyen materialmente los

expedientes disciplinarios yo (ii) preparan las propuestas de resolucioacuten

Y en cuanto a los plenos la deliberacioacuten es netamente poliacutetica Su

incidencia dentro de los procedimientos sancionadores implica una con-

crecioacuten de los principios del Government by discussion Se asume que la sus-

pensioacuten de la condicioacuten de parlamentario de un miembro de la Caacutemara

es materia de deliberacioacuten Por eso todas las fuerzas poliacuteticas represen-

tadas por los portavoces concurren al debate sobre si sancionar o no al

parlamentario inculpado y al final se obtiene una resolucioacuten imputable a

la Caacutemaras en cuanto tales no a las mayoriacuteas que en ellas prevalecieron

c Derecho al procedimiento sancionador

Aunque como hemos hecho notar soacutelo el Reglamento del Par-

lamento Vasco establece un procedimiento sancionador en este aacutembito

de la disciplina parlamentaria el Estado de Derecho impone la necesidad

de hablar tanto de un procedimiento como de un expediente sanciona-

dor Las razones para sostener este argumento son las siguientes

- En primer lugar las sanciones por el incumplimiento de los debe-res de los parlamentarios no son ni mucho menos sanciones de plano Eso es unaacutenimemente reconocido por la doctrina Los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras no estaacuten dispensados de la observacioacuten de formas procedimentales Se presume que cuando los reglamentos se refieren a las ldquoresolucionesrdquo sancionadoras eacutestas deben ir precedidas de un procedimiento al efecto proce-dimiento que en el caso que nos ocupa no deja de ser tal por po-seer las peculiaridades de flexibilidad que le imprime la naturaleza parlamentaria

- Segundo porque al quedar atribuidas las competencias punitivas o de instruccioacuten a las mesas queda implicada la necesidad de un procedimiento sancionador Las mesas son oacuterganos esencialmen-


te procedimentales en el sentido de que sus actos han de ser cur-sados por fuerza a traveacutes de un procedimiento

- En tercer lugar todos los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas establecen la posibilidad de que los parlamentarios o los grupos ejerzan un recurso de reconsideracioacuten o de reposicioacuten frente a las decisiones de la mesa Ello no ocurre por ejemplo con los actos de los presidentes El recurso de reconsideracioacuten o de reposicioacuten aparece siempre como una peticioacuten de parte frente a un acto deci-sorio arrojado por un procedimiento

d Derecho a ser oiacutedo y a presentar pruebas

Reconocido que los parlamentarios tienen derecho a la formacioacuten

de un expediente disciplinario y a que se observe un procedimiento san-

cionador debe vincularse a eacutestos el derecho a la defensa y a la asistencia

letrada de abogado Ello se traduce fundamentalmente en el estableci-

miento de cauces procedimentales para que el inculpado argumente en su

propio favor lo cual ademaacutes ha de poder ser demostrado con las pruebas

a que hubiere lugar

Con respecto al derecho a ser oiacutedo eacuteste impone la necesidad de

una audiencia al efecto la cual debe ser establecida por la mesa en ejerci-

cio de sus competencias instructoras en cuanto a lugar y oportunidad se

refiere Nada obsta sin embargo para que durante el lapso de audiencia

al interesado el parlamentario o su grupo se dirijan por escrito a la mesa

para ampliar lo dicho de palabra o para esgrimir nuevos hechos o razo-

namientos

Referente a las pruebas estas pueden ser cualesquiera medios

probatorios que sean estimados pertinentes por el inculpado o por su

grupo parlamentario El uacutenico requisito exigido por los reglamentos es

como ya hemos sentildealado que sean admisibles en Derecho Ello supone

la necesidad de que la mesa califique tales pruebas a los efectos de su

admisioacuten Si la mesa inadmitiera las pruebas cabe pensamos el recurso

de reconsideracioacuten o de reposicioacuten que hemos mencionado en el aparta-

do inmediato anterior


e Confidencialidad

Como hemos dicho las sesiones en las cuales se decida so-

bre la sancioacuten de un parlamentario por el incumplimiento de sus

deberes tienen caraacutecter secreto Tal caraacutecter no tiene que ser decla-

rado por las Caacutemaras en el sentido establecido en el artiacuteculo 80 CE

sino de acuerdo a lo dispuesto sobre la materia con caraacutecter gene-

ral en los reglamentos internos Con ello se pretende salvaguardar

tanto el honor del parlamentario inculpado como la dignidad de la

Caacutemara respectiva Lo debatido en las sesiones en las cuales se de-

ciden las medidas punitivas sobre los parlamentarios es materia que

podriacutea aportar datos decisivos para la conformacioacuten de la opinioacuten

puacuteblica en un sentido perjudicial para el parlamentario implicado y

para los propios parlamentos858 Por eso se adopta la opcioacuten juriacutedi-

co-poliacutetica de reservarlo dentro de los muros de las Caacutemaras859

522 Las llamadas a la cuestioacuten y al orden

Es necesario comenzar distinguiendo entre llamadas a la cuestioacuten

y llamadas al orden Ambas tienen por norte la cortesiacutea en la vida de las

Caacutemaras Pero se trata de mecanismos teacutecnicos distintos a traveacutes de los

cuales se corrigen diferentes conductas que atentan contra la deliberacioacuten

efectiva intracaacutemaras y la normal marcha de los asuntos parlamentarios

858 Cfr GARCIacuteA CANALES Mariano ldquoEl derecho al honor de quienes ejercen actividad con re-

levancia poliacuteticardquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 12-13 Murcia 2000-

2001 p 59

859 No dejamos de reconocer sin embargo la complejidad de los problemas implicados

en este particular Por un lado el recurso de la exposicioacuten a la opinioacuten puacuteblica podriacutea ser deci-

sivo para refrenar eventuales abusos sancionadores por parte de los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras Pero no lo es menos eficaz en cuanto al efecto pedagoacutegico que crea la trascendencia

a la opinioacuten puacuteblica del castigo a quienes han incumplido sus deberes como parlamentarios

Por eso pensamos la solucioacuten adoptada por los reglamentos es la maacutes conveniente pues

asegura el derecho al honor de los parlamentarios y no expone a las Caacutemaras a procesos de

devaluacioacuten de su imagen frente a la opinioacuten puacuteblica


Por llamadas a la cuestioacuten entendemos el emplazamiento a un

parlamentario para que durante su intervencioacuten centre el uso de la pala-

bra en la temaacutetica debatida sin acudir a artimantildeas digresiones o artificios

que desviacutean la atencioacuten del asunto debatido asiacute como para que tampoco

vuelva a lo que ya ha sido votado

La llamada al orden por su parte es el instrumento teacutecnico a

traveacutes del cual el presidente remedia los desoacuterdenes causados por parla-

mentarios o terceros860 que no estaacuten ejerciendo el derecho de palabra

sino que pretenden mediante agresiones abucheos gritos silvidos

golpeteos de los curules etc entorpecer el legiacutetimo ejercicio de la

palabra por parte del orador de turno obstruir el desenvolvimiento de las

sesiones o sabotear el acatamiento de las indicaciones dadas por el

propio presidente u otros oficiales de las Caacutemaras861

Las llamadas a la cuestioacuten y al orden representan entonces la sal-

vaguarda juriacutedica del caraacutecter deliberativo de las Caacutemaras parlamentarias

Son la contratuerca a la deliberacioacuten poliacutetica la cual seguacuten la conocidiacute-

sima expresioacuten de Hauriou862 es la operacioacuten esencial de la voluntad de

los parlamentos Asiacute se entiende que sea deber del presidente garantizar

a traveacutes de estas medidas el debate la libre manifestacioacuten del pensamien-

to el derecho a la criacutetica y la denuncia poliacutetica863

860 La presencia de los terceros en las sesiones del pleno y de las comisiones obedece

por lo general al cumplimiento del principio de publicidad Pero ello como ha sentildealado

Guchet no deja de traer consigo el riesgo de que se incoen presiones inconvenientes sobre los

miembros de las Caacutemaras De alliacute la necesidad de reglar estrictamente la presencia de terceros

en los estrados Al respecto Cfr GOUCHET Yves ldquoDroit parlementairerdquo Editorial Econoacutemica

Pariacutes 1996 p 117

861 Con respecto a los terceros presentes en las sesiones del pleno o de las comisiones el

Reglamento del Parlamento de Cataluntildea artiacuteculo 186 se establecen expresamente el deber del

ldquopuacuteblico asistenterdquo de mantener siempre silencio y orden sin que le sean permitidas

manifestaciones de ninguacuten tipo de aprobacioacuten o desaprobacioacuten

862 Cfr HAURIOU Maurice Op Cit p 514

863 Cfr BUONOMO Giampiero Op Cit p 254


Garantizarlos significa en este contexto dotar de eficacia a las

normas que ordenan las sesiones del pleno y de las comisiones Ello se

alcanza a traveacutes del ejercicio de los poderes de conduccioacuten poliacutetica de los

presidentes de las asambleas legislativas en cuanto mecanismos institu-

cionales ad hoc para la preservacioacuten del debate lo cual sigue siendo nece-

sario en nuestros diacuteas a pesar de la creciente tendencia de hacer ldquopredo-

minar el documento sobre la palabrardquo864 en la vida de las Caacutemaras

Lo anterior debe ser colocado en el marco del Estado de partidos

A pesar del predominio de los grupos parlamentarios y a traveacutes de eacutestos

de los partidos poliacuteticos la deliberacioacuten debe seguir siendo un medio

incluyente para alcanzar (i) el consenso de los grandes asuntos de Estado

y (ii) la voluntad formal de las Caacutemaras Tambieacuten debe seguir siendo el

modo en virtud del cual los parlamentos se constituyen en caja de reso-

nancia de la opinioacuten puacuteblica lo cual presupone el bidireccional proceso

de recibir su influjo y a un tiempo de conformarla El debate y la delibe-

racioacuten han de ser siempre concebidos como ndashacudimos otra vez a Hau-

riou865ndash los elementos maacutes importantes del procedimiento parlamentario

Por eso el maacuteximo Tribunal al referir el rol constitucional de las asam-

bleas legislativas en Espantildea ha sentildealado que el Parlamento es y no puede

dejar de ser ldquoel foro de debate y participacioacuten en la cosa puacuteblicardquo866 ldquola

sede natural del debate poliacutetico (hellip) la sede privilegiada del debate puacutebli-

cordquo867

A Naturaleza sancionadora

Las llamadas a la cuestioacuten y al orden son medidas disuasorias no

sancionadoras Suponen un pre-estadio una concrecioacuten sui generis del

ejercicio de las funciones de policiacutea referidas en el artiacuteculo 723 CE Se

864 Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoProblemasrdquo Op Cit p 342


866 STC 381999 FJ 3A

867 ATC 1352004 FJ 6B


trata de requisitos procedimentales868 de admoniciones o amonestacio-

nes869 con las cuales se llama la atencioacuten para exhortar al buen uso de la

palabra (llamadas a la cuestioacuten) y para evitar la perturbacioacuten de una se-

sioacuten del pleno o de las comisiones (llamadas al orden)

Su implementacioacuten no supone de suyo restriccioacuten de los dere-

chos del estatuto juriacutedico del parlamentario870 Acaso por eso parte de la

doctrina se ha referido a eacutestas como facultades ordenadoras y no como

realidades disciplinarias871 Lo propiamente sancionador aparece de ma-

nera sobrevenida cuando se ha agotado la carga disuasoria de estas lla-

madas de atencioacuten Eso ocurre seguacuten las regulaciones universalmente

seguidas por las Caacutemaras en dos ocasiones Entonces los reglamentos

autorizan a que con la tercera llamada a la cuestioacuten y al orden se pueda

expulsar al parlamentario o al tercero de la sesioacuten respectiva y en el caso

de diputados y senadores ello puede acarrear dependiendo de la grave-

dad del asunto la prohibicioacuten de asistir a una o dos sesiones posteriores

Ello no significa sin embargo que este subsistema punitivo de las

Caacutemaras carezca de efectividad en la ordenacioacuten de los debates y delibe-

raciones en las sesiones del pleno y de las comisiones Representan ver-

daderos liacutemites al abuso (i) de la oratoria parlamentaria872 y en el caso de


869 Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoLa oratoria parlamentariardquo Espasa-Calpe

Madrid 1985 p 124

870 En el aacutembito concreto de las llamadas a la cuestioacuten ello no significa que a eacutestas pue-

da empleaacuterselas sin caraacutecter restrictivo Teniendo en cuenta el dinamismo de los debates y que

la pugna poliacutetica racionalizada en el seno de las Caacutemaras encuentra en la palabra su mejor cau-

ce de expresioacuten los presidentes del pleno y de las comisiones estaacuten obligados a aplicar estas

medidas bajo un criterio de estricta economiacutea prudencial No en vano los reglamentos de las

Caacutemaras suelen establecer que no puede interrumpirse el uso de la palabra salvo para como es

obvio llamar a la cuestioacuten para advertirle al orador que se ha agotado el tiempo para retirarle

la palabra o para hacer llamadas al orden a la Caacutemara a algunos de sus miembros o al puacuteblico

871 Cfr BELDA PEacuteREZ-PEDRERO ldquoLa presidencia del Congreso de los Diputados perfil de

su actuacioacuten constitucionalrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 2003 p 142

872 Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoLa oratoriardquo Op Cit p 124


los terceros (ii) de la asistencia a las sesiones Cumplen un importante rol

en el reencauzamiento del orden parlamentario lo cual opera en dos ni-

veles uno poliacutetico y otro juriacutedico Es una experiencia universal que los

parlamentarios tienden a abusar de la palabra y que los terceros extreman

su comportamiento como probando los niveles de tolerancia de los pre-

sidentes Y tambieacuten es universalmente conocido el caraacutecter elaacutestico con

el cual los presidentes dejan ldquoabusarrdquo de la palabra de los gestos y de

otros mecanismos por parte de los parlamentarios y eventualmente de la

conducta ldquodesordenadardquo de los asistentes a las sesiones

Mientras los mencionados abusos no sean coartados por la inter-

vencioacuten de los presidentes la procura del orden parlamentario transcurre

en un plano poliacutetico maacutes que juriacutedico Entran en juego la negociacioacuten y

por decirlo de alguacuten modo la autointegracioacuten disciplinaria En cambio

una vez que los presidentes dejan de lado la tolerancia razonable de los

abusos de la oratoria de la ldquogesticulacioacutenrdquo873 y del privilegio de asistencia

a las sesiones se activa el iter procedimental sancionador En ese punto

desaparece el caraacutecter disuasivo de las llamadas a la cuestioacuten y al orden

El presidente se coloca en otro plano Se dispone al ejercicio de sus fun-

ciones de policiacutea

B Bien juriacutedico infravalente protegido

El bien juriacutedico infravalente u objeto directo de proteccioacuten de las

llamadas a la cuestioacuten y al orden es el mantenimiento de la libre delibera-

cioacuten en las Caacutemaras874 Ello trae consigo necesariamente la proteccioacuten

873 Al respecto debe tenerse en consideracioacuten que como afirma PEacuteREZ-SERRANO

JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 448 la actividad parlamentaria y el Derecho

Parlamentario tienen caraacutecter gestual

874 Hay que hacer notar que el ordenamiento penal castiga con prisioacuten de seis meses a

un antildeo de acuerdo a lo establecido en el artiacuteculo 497 del Coacutedigo Penal vigente la perturbacioacuten

del orden de las sesiones de las Cortes Generales y de los Parlamentos Autonoacutemicos causadas

por terceros que no ostenten la condicioacuten de parlamentarios Sobre las relaciones del delito de

perturbacioacuten grave del orden de las sesiones con las facultades de policiacutea de los presidentes de

las Caacutemaras veacutease el apartado sobre los ldquoDelitos contra las instituciones del Estado y la divisioacuten de


de la cortesiacutea y del decoro parlamentarios En cuanto a la cortesiacutea se

intenta asegurar que los parlamentarios y demaacutes presentes en las sesiones

del pleno y de las comisiones manifiesten (i) atencioacuten (ii) respeto y (iii)

tolerancia hacia los oradores que estaacuten haciendo uso de la palabra Y en

cuanto al decoro el presidente al llamar a la cuestioacuten y al orden garanti-

za que parlamentarios y terceros observen un comportamiento acorde

con la honorabilidad y dignidad de las Caacutemaras y de los oacuterganos de go-

bierno de las mismas875

C Oacutergano competente

Los oacuterganos competentes para las llamadas a la cuestioacuten y al or-

den son como hemos dicho los presidentes del pleno o de las comisio-

nes o quienes hagan sus veces876 Soacutelo una presidencia unipersonal es

apta para dirigir algo tan fluido como los debates parlamentarios resol-

viendo sin grave dilacioacuten los incidentes que afectan tanto al debate como

al orden general de las sesiones del pleno y de las comisiones877 Ello

supone que soacutelo se pueden ejercer las funciones de policiacutea para mantener

poderesrdquo en SERRANO GOacuteMEZ Alfonso y SERRANO MAIacuteLLO Alfonso ldquoDerecho Penal

Parte Especialrdquo 14ta Edicioacuten Dykinson Madrid 2009 p 946-947

875 Hay paiacuteses en los cuales todo criticismo puacuteblico (fuera de la sede del Parlamento) de

un parlamentario en contra de las Caacutemaras yo concretamente en contra de la figura del spea-

ker es tenida con independencia de su contenido de justicia o de su veracidad como una in-

fraccioacuten disciplinaria Tal es el caso de Canada en el cual el public criticism conlleva a llamadas al

orden y eventualmente a la exigencia de retirar las criacuteticas formuladas (Cfr MERCER Tim

ldquoChallenging the Chairrdquo Canadian Parliamentary Review Vol 29 Ndeg 2 2006 pp 23-24) Se trata

de una muestra maacutes como veremos en el siguiente Capiacutetulo de que los sistemas de disciplina

parlamentaria representan el uacutenico liacutemite a la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria

876 Quienes hacen las veces de los presidentes en los plenos y en las comisiones son los

vicepresidentes Eacutestos sin embargo no tienen atribuida reglamentariamente ninguna potestad

sancionadora cuando no ejercen como presidentes Su rol es si acaso consultiva pero sin

ninguna repercusioacuten teacutecnico-procedimental En este sentido Cfr GARCIacuteA SORIANO Mariacutea

Vicenta y GIL CASTELLANO Joseacute ldquoEl Presidente de las Cortes valencianasrdquo Cuadernos Consti-

tucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 3435 2001 p 149



el decoro y la cortesiacutea en los debates si la sesioacuten ha sido convocada re-

glamentariamente878 de acuerdo a lo establecido en el artiacuteculo 673 CE

Fuera de la convocatoria reglamentaria de las sesiones del pleno y de las

comisiones no existe magistratura plenaria ni poder ordenador de los

debates por parte de los presidentes Tampoco por lo tanto facultades

para llamar a la cuestioacuten y al orden

Un aspecto muy importante del ejercicio de las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden es lo que en la doctrina extranjera se ha denominado

ldquotemperamento del presidenterdquo879 o la ldquosensibilidad del caraacutecter arbitral

del presidenterdquo880 es decir el modo en el cual eacuteste ejerce su magistratura

de manera imparcial de acuerdo a mayores o menores niveles de tole-

rancia de los desoacuterdenes en las sesiones881 De ello depende la inmediatez

en la solucioacuten de los problemas de orden entendida como el tiempo

adecuado para la imposicioacuten de una sancioacuten de plano como ldquola capaci-

dad organizativa y de funcionamiento de las Caacutemaras para dar una res-

puesta raacutepida pronta a cuestiones que se le presentan en el ejercicio de

sus funcionesrdquo882 La falta de procedimiento establecido para llamar a la

cuestioacuten o al orden asiacute como para expulsar de las sesiones o retirar la

palabra de manera unilateral es una caracteriacutestica que se corresponde

con la ldquosoledad del cargordquo883 que define a las presidencias parlamentarias

878 Al respecto Cfr JIMENA QUESADA Luis ldquoSobre algunas consecuencias constitucionales

de las reuniones de parlamentarios sin convocatoria reglamentaria (ex artiacuteculo 673 de la Constitucioacuten espantildeo-

la)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 49 Madrid 2000 pp 166-169

879 Cfr FOYER Jean ldquoLe preacutesident de commision parlementairerdquo en AAVV ldquoMeacutelanges en

LacuteHonneur de Pierre Avrilrdquo Montchrestien 2001 p 447

880 Cfr TOSI Silvano y MANNINO Armando Op Cit p 140

881 Al respecto Cfr BACH Stanley ldquoThe officehelliprdquo Op Cit p 217 para quien la impar-

cialidad del presidente es la major garantiacutea del orden y del decoro en los debates


883 Cfr AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoStatus y atribuciones de las presidencias de los parlamentosrdquo

Anuarios Juriacutedicos de La Rioja Logrontildeo Ndeg 2 1996 p 480


D Procedimiento sancionador

Por tratarse de un aacutembito en el cual operan sanciones de plano

no existe propiamente un procedimiento sancionador Como ha inter-

pretado el Tribunal Constitucional la imposicioacuten de sanciones que son

consecuencia de las llamadas a la cuestioacuten y al orden es ldquoinescindible del

momento en que la perturbacioacuten tiene lugarrdquo884 Simplemente existe el

deber reglamentario del presidente verificable ipso facto de llamar la aten-

cioacuten a un parlamentario o tercero previamente en dos ocasiones respec-

to del recto uso de la palabra o del deber de observar el orden en las se-

siones de pleno y de las comisiones Agotado tal llamamiento cuya inob-

servancia en el caso de los parlamentarios afecta a la funcioacuten represen-

tativa consagrada como derecho en el artiacuteculo 232 CE proceden las

sanciones a que hubiere lugar

E Medidas sancionadoras

Las sanciones a que dan lugar las llamadas a la cuestioacuten y al orden

son las proporcionadas con el caraacutecter unipersonal del oacutergano sanciona-

dor que en este caso es el presidente

- La retirada de la palabra en el caso de los parlamentarios que se estuviesen dirigiendo a la Caacutemara

- La expulsioacuten del resto de la sesioacuten incluso mediante la asistencia de los oacuterganos de seguridad de las Caacutemaras en el caso de que el parlamentario al cual se le hubiere retirado la palabra persistiera en su conducta antirreglamentaria En caso de que el parlamenta-rio se negara a abandonar la sesioacuten le puede ser impuesta la prohibicioacuten de asistir a la sesioacuten inmediata siguiente

F Garantiacuteas de los sujetos sancionables

La imposicioacuten de las sanciones de plano implica el otorgamiento

de garantiacuteas miacutenimas para los parlamentarios lo cual tambieacuten es vaacutelido



para los terceros ajenos a las Caacutemaras que causen desoacuterdenes en las se-

siones Ha de asumirse con Torres Muro que el otorgamiento de garant-

iacuteas juriacutedicas puede destruir la naturaleza y objeto de las llamadas a la

cuestioacuten y al orden885 Se entiende que eacutestas e incluso la retirada de la

palabra y la expulsioacuten de la sesioacuten son generalmente asuntos del ldquogo-

bierno ordinariordquo886 de las Caacutemaras concretamente de las sesiones del

pleno y de las comisiones

Ello no significa sin embargo ausencia de proteccioacuten juriacutedica pa-

ra los sujetos punibles Las sanciones de plano tambieacuten pueden lesionar

derechos fundamentales887 Suponen ejercicio de poder puacuteblico Por eso

utilizamos la expresioacuten ldquogarantiacuteas miacutenimasrdquo En un Estado de Derecho

nunca puede hablarse de supresioacuten de garantiacuteas cuando se trata de inci-

dencia restrictiva sobre los derechos fundamentales De alliacute que la doc-

trina haya dicho que debe existir una plena articulacioacuten del principio de

legalidad consagrado en el artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten con las llama-

das a la cuestioacuten y al orden o si se prefiere en general con las sanciones

de plano888

Tal articulacioacuten se logra con la observancia estricta de los estadios

previos a las sanciones que debe seguir el presidente y con el cumpli-

miento de la inmediatez con la cual se espera que eacuteste reaccione fuera de

la cual no existe poder sancionador de los presidentes por llamadas a la

cuestioacuten y al orden pues se trata de ldquofacultades correctoras uacutenicamente

previstas reglamentariamente para ser ejercitadas en el transcurso de las

sesiones parlamentariasrdquo889 Lo que se exige como ya hemos explicado

es que el presidente llame la atencioacuten tres veces antes de retirar la palabra


886 Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoFuncioacuten y potestades de la presidencia parla-

mentariardquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos

ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 155 y ss


888 Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancionesrdquo Op Cit p 35 y ss



yo expulsar al parlamentario previo a lo cual debe advertirse en la se-

gunda ocasioacuten que se procederaacute a sancionar si se reincide en la divaga-

cioacuten o en el desorden Si no se observan estas formalidades las medidas

sancionadoras no son legiacutetimas sino arbitrarias e inconstitucionales Re-

presentan la inobservancia de lo dispuesto en el ordenamiento juriacutedico y

por lo tanto no se cubren las exigencias del principio de legalidad890

523 El orden dentro del recinto parlamentario

A las sanciones por desoacuterdenes dentro del recinto parlamentario

se las ha denominado ldquomedidas de seguridadrdquo891 o de ldquoinmunidad real o

de la sederdquo892 Se ejercen de manera exclusiva y excluyente por parte del

presidente de los cuerpos legislativos al amparo de las facultades que

Otto Mayer denominoacute ldquopoliciacutea de seguridadrdquo893 Maacutes concretamente se

trata de una policiacutea de seguridad demanial la cual para parte de la doctri-

na894 se despliega en dos vertientes una positiva entendida como orga-

890 La doctrina estaacute dividida con respecto a la procedencia del amparo directo estableci-

do en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional para tutelar los derechos

fundamentales de los parlamentarios en casos retiradas de la palabra o expulsiones por la lla-

mada a la cuestioacuten y al orden A favor se encuentra PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancio-

nesrdquo Op Cit pp 35-36 Y en contra PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 358 para

quien estaacutes sanciones tienen ldquoescasa entidadrdquo y por lo tanto no constituyen suficiente materia

para ser revisadas por el Tribunal Constitucional viacutea amparo directo Nosotros por nuestra

parte como explicaremos en el Capiacutetulo siguiente suscribimos plenamente la posibilidad de

que los diputados y senadores recurran las sanciones por llamadas a la cuestioacuten y al orden ante

la jurisdiccioacuten del Tribunal Constitucional El ordenamiento juriacutedico lo permite Otra cosa es

que sean pocos los casos en los cuales se llegue a la instancia del maacuteximo Tribunal y que la

proteccioacuten brindada por eacuteste sea por lo general extemporaacutenea





Op Cit p 468 Tambieacuten puede encontrarse un inteligente anaacutelisis de la inviolabilidad de las

Caacutemaras en MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoFuncioacuten y potestades de la Presidencia parlamen-


nizacioacuten de la seguridad de la Caacutemara y otra negativa concebida como

prohibicioacuten de intromisioacuten por parte de un poder ajeno

El orden dentro del recinto parlamentario representa una exigen-

cia funcional de las Caacutemaras de permanente actualidad en el Estado

constitucional Mientras siga existiendo el principio de la divisioacuten de po-

deres y las asambleas poliacuteticas ndashcon su naturaleza colegiadandash ejerzan la

representacioacuten poliacutetica seraacuten necesarias facultades punitivas para res-

guardar tanto la integridad como la dignidad del recinto parlamentario

Los parlamentos han de poder reaccionar para preservar el orden en to-

do cuanto ocurre en su seno especialmente cuando estaacuten en juego las

deliberaciones en virtud del desorden de los propios parlamentarios y de

terceros y la integridad fiacutesica de los espacios destinados a ser sede mate-

rial del ejercicio de la funcioacuten legislativa De lo contrario la inviolabilidad

referida en el artiacuteculo 661 de la Constitucioacuten orientada a la ldquosuperpro-

teccioacuten juriacutedica y faacutectica de las Cortes Generalesrdquo895 seriacutea una norma sin

vocacioacuten de implementacioacuten praacutectica Esto ha sido reconocido por la

jurisprudencia del Tribunal Supremo En la STS 19939240 Sala de lo

Penal de 3 de diciembre se lee ldquo[la inviolabilidad de las Caacutemaras] encie-

rra una proteccioacuten generalizada del Parlamento para evitar interferencias

e intromisiones en sus propias y altas funciones y en los locales donde las

desarrollan poniendo eacutenfasis el precepto [art 149 del Coacutedigo Penal] en

el edificio o sede donde la Asamblea celebra sus sesionesrdquo

Debe quedar claro que se trata de un aacutembito sancionador acotado

por un criterio fiacutesico espacial la sede del Parlamento Esto incluye sus

dependencias aunque se encuentren fiacutesicamente en otros complejos

sedes o edificios Tambieacuten incluye los espacios destinados al desarrollo

de actividades por parte de los grupos parlamentarios896 siempre que

eacutestos sean asignados de manera oficial por parte de los presidentes o de

las mesas seguacuten sea el caso Pero sobre todo es necesario mencionar

tariardquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos

ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 201

895 Cfr LINDE PANIAGUA Enrique ldquoArtiacuteculo 66deghelliprdquo Op Cit p 116

896 Para opinioacuten coincidente Cfr BELDA PEacuteREZ-PEDRERO Op Cit pp 104 y 105


que quedan excluidos de este aacutembito sancionador los desoacuterdenes en las

afueras o adyacencias de las sedes de los parlamentos los cuales deben

ser sancionados por otras autoridades897 los oacuterganos de seguridad del

Estado los cuales ejercen funciones de policiacutea general y los cuales tienen

que interactuar con los oacuterganos jurisdiccionales penales competentes en

caso de que tales desoacuterdenes constituyan delitos en contra de las institu-

ciones del Estado concretamente en contra de las Caacutemaras parlamenta-

rias898 Los alrededores de la sede o del recinto parlamentario estaacuten ex-

cluidos del aacutembito territorial de las facultades de policiacutea demanial de los

presidentes de las Caacutemaras por lo que las manifestaciones reuniones o

disturbios que alliacute puedan acaecer no estaacuten sujetas a las reglas de la disci-


897 Dicha interaccioacuten no debe ser entendida como el ejercicio de funciones auxiliares a

los parlamentos en el sentido de las que desempentildean los llamados doctrinalmente ldquooacuterganos

auxiliares del Parlamentordquo los cuales estaacuten en situacioacuten de dependencia con las Caacutemaras y son

nombrados por eacutestas tales como el Defensor del Pueblo Tribunal de Cuentas y el Consejo

Econoacutemico y Social (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoLas funciones parlamentarias en

relacioacuten con los oacuterganos auxiliares del Parlamentordquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor)

ldquoEl Parlamento y sus transformaciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 pp 371-372)

898 Sobre la interaccioacuten entre la presidencia de las Caacutemaras y los demaacutes oacuterganos del Es-

tado en la defensa de la inviolabilidad de las Caacutemaras Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoEl lugar

de los parlamentos autonoacutemicosrdquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 9 Mur-

cia 1997 especialmente el apartado titulado ldquoLa nueva proteccioacuten penalrdquo pp 215-219 Y sobre los

delitos contra las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades autoacuteno-

mas Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y QUINTANAR DIacuteEZ Manuel Op Cit especial-

mente pp 1024-1034

899 Para profundizar en esta idea de la separacioacuten de regiacutemenes punitivos a traveacutes de los

cuales se tutela la sede de los parlamentos Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoReuniones y

manifestaciones ante la sede de los Parlamentosrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico Instituto Nacional

de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 15 Madrid 2002 pp 64 y ss



Como ya hemos dicho ut supra la naturaleza sancionadora impli-

cada en la represioacuten de los desoacuterdenes en el recinto parlamentario es la

policiacutea demanial que deriva del artiacuteculo 723 de la Constitucioacuten


A traveacutes de las sanciones para salvaguardar el recinto parlamenta-

rio se tutela el demanio puacuteblico en cuanto vinculado al ejercicio consti-

tucional de las funciones representativas y a la dignidad y buena imagen

de las Caacutemaras De conformidad con el artiacuteculo 51 la Ley del Patrimonio

de las Administraciones Puacuteblicas son bienes del dominio puacuteblico o de-

maniales aquellos que siendo de titularidad puacuteblica se encuentren afec-

tados al uso general o al servicio puacuteblico asiacute como aquellos a los que una

ley otorgue expresamente el caraacutecter de demaniales

Adicionalmente el artiacuteculo 1551 de ese mismo instrumento legal

ampliacutea la esfera de inmuebles objeto de proteccioacuten juriacutedica al establecer

que son edificios administrativos ndashen los cuales vale repetir los presi-

dentes tambieacuten ejercen potestades de policiacutea demanialndash los destinados a

oficinas y dependencias auxiliares de los oacuterganos constitucionales del Estado900

y de la Administracioacuten General del Estado y sus organismos puacuteblicos Se

trata en este caso de un fenoacutemeno legal que afecta especialmente a las

Cortes Generales la demanializacioacuten de todos los bienes inmuebles de los

oacuterganos constitucionales901

900 Aunque como ha hecho notar Goacutemez Montoro el concepto de oacuterganos constitu-

cionales es difiacutecil de acotar en cuanto a sus caracteriacutesticas y a sus aplicaciones praacutecticas (Cfr

GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl conflictohelliprdquo Op Cit pp 310 y ss) en el caso que nos ocupa

nadie duda que las Cortes Generales y cada una de sus Caacutemaras ostentan dicha condicioacuten y les

es aplicable el reacutegimen juriacutedico de bienes establecido para los oacuterganos constitucionales en la

Ley del Patrimonio de las Administraciones Puacuteblicas

901 Cfr POMED SAacuteNCHEZ Luis ldquoBienes de los oacuterganos constitucionalesrdquo en GONZAacuteLEZ

GARCIacuteA Julio (Coordinador) ldquoDerecho de los bienes puacuteblicosrdquo Tirant lo Blanch 2da edicioacuten

Valencia 2009 p 179



No hay mayores complicaciones para determinar cuaacutel es el oacutergano

parlamentario encargado del orden en la sede de las Caacutemaras El presi-

dente es ndashpor las mismas razones de legitimidad juriacutedica (artiacuteculo 723

CE y lo que puedan decir los reglamentos) y destrezas funcionales que

en el caso de las llamadas a la cuestioacuten y al ordenndash el oacutergano facultado

para sancionar en materia de desoacuterdenes en el recinto parlamentario A

ello soacutelo hay que agregar que a la Diputacioacuten Permanente en cabeza de

su presidente corresponde el mantenimiento del orden en el recinto par-

lamentario cuando las Caacutemaras no estaacuten reunidas pues eacutesta debe velar y

ejercer todos los poderes atribuidos por la Constitucioacuten a los cuerpos

legislativos902


Con respecto a los extremos formales no hay propiamente un

procedimiento para la sancioacuten de los desoacuterdenes que se susciten en sede

de las Caacutemaras El procedimiento es la reaccioacuten presidencial misma Lo

uacutenico necesario para que se activen los mecanismos sancionadores es la

verificacioacuten de lo que en juicio del presidente puede constituir un des-

orden de suficiente entidad para amenazar la integridad fiacutesica del recinto

parlamentario En ese caso eacuteste ordenaraacute a los servicios de seguridad de

la Caacutemara respectiva que reestablezcan el orden y seguacuten el caso que

adelanten las diligencias oportunas ante el Ministerio Fiscal si los actos

perturbadores de la sede parlamentaria pudieran constituir delito


No existe un cataacutelogo de medidas sancionadoras en materia de

orden dentro del recinto parlamentario Los reglamentos suelen estable-

cer claacuteusulas punitivas abiertas o en blanco en virtud de las cuales los

902 Cfr ALOacuteS MARTIacuteN Ignacio ldquoLa Diputacioacuten Permanente en la Constitucioacuten espantildeolardquo

Revista de las Cortes Generales Ndeg 18 Madrid 1989 pp 55-57


presidentes de las Caacutemaras despliegan un amplio espectro de concrecio-

nes represivas Sin embargo la experiencia ensentildea que la conducta

comuacuten de los presidentes es la expulsioacuten del tercero o en casos de des-

oacuterdenes muy graves su puesta a disposicioacuten judicial Si se tratara de un

parlamentario el presidente es competente para suspenderle en el acto

de su condicioacuten de tal hasta por plazo de un mes sin perjuicio de que el

pleno a propuesta de la mesa pueda ampliar o agravar la sancioacuten Se

trata del uacutenico supuesto en el cual excepcionalmente los presidentes

traspasan el umbral de los poderes de policiacutea de estrado o de policiacutea de-

manial para incidir restrictivamente sobre el estatus de los parlamenta-

rios el cual pueden suspender


Sobre este particular basta decir que nos encontramos como en

las llamadas a la cuestioacuten y al orden en un estadio de garantiacuteas miacutenimas

para los sujetos sancionables en el cual prima la necesidad de asegurar la

pronta maniobrabilidad de los presidentes en el momento de castigar de

acuerdo a lo indicado en los reglamentos las conductas antijuriacutedicas que

lesionen la dignidad y funcionalidad de la institucioacuten parlamentaria En el

caso de que dichas conductas configuren delitos y los presidentes tengan

que dar cuenta de ello al Ministerio Fiscal se activan para los sujetos pu-

nibles las garantiacuteas de los artiacuteculos 24 y 25 CE que resulten aplicables en

el caso concreto Pero la observancia de esas garantiacuteas no tiene nada que

ver con los presidentes ni con el Derecho Parlamentario

6 Los rasgos comunes de las medidas sancionadoras ema-nadas de los subsistemas reglamentarios de disciplina parla-mentaria

Ha quedado visto que la disciplina parlamentaria se manifiesta en

los reglamentos a traveacutes de tres subsistemas punitivos (i) sanciones por

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) llamadas a la

cuestioacuten y al orden y (iii) sanciones por y para la defensa de la sede del

Parlamento Cada uno de estos subsistemas alberga en su seno medidas


punitivas que tambieacuten fueron estudiadas en los apartados precedentes

Sin embargo el haberlas analizado por separado nos lleva a una consta-

tacioacuten sobre la cual conviene reflexionar antes de cerrar el presente capiacute-

tulo las medidas sancionadoras que conforman los subsistemas de la

disciplina parlamentaria a pesar de encontrarse dispersas poseen unos

rasgos comunes Y ello como se advertiraacute es de intereacutes a efectos de esta

investigacioacuten

En primer lugar porque dan unidad interior a la disciplina parla-

mentaria la cohesionan Atraviesan de un modo tan comprehensivo los

sistemas punitivos intracaacutemaras que bien puede atribuiacuterseles el rango de

caracteriacutestica esencial en eacutestos Segundo porque su presencia reafirma el

caraacutecter punitivo de los sistemas de disciplina parlamentaria Son rasgos

presentes uacutenica y exclusivamente en fenoacutemenos sancionadores lo cual

no es atemperado en nuestro caso por el hecho de hallarnos frente a una

realidad parlamentaria Y por uacuteltimo en tercer lugar porque el entendi-

miento de estos rasgos es un factor que condiciona altamente el ejercicio

de las potestades sancionadoras en los parlamentos Al desplegar sus

competencias represivas el pleno los presidentes y las mesas muestran

cuaacutel es la filosofiacutea punitiva que los anima a la vez que manifiestan la

concepcioacuten de eficacia intraparlamentaria de los derechos fundamentales

que encauza el gobierno interior de las asambleas poliacuteticas en Espantildea

Hagamos entonces un anaacutelisis de los cuatro rasgos comunes a las

medidas punitivas intracaacutemaras (i) el caraacutecter disuasorio (ii) el caraacutecter

subsidiario (iii) el caraacutecter reaccional y por uacuteltimo (iv) el caraacutecter de

oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten punitiva intracaacutemaras

61 Caraacutecter disuasorio

Todo sistema sancionador alberga en siacute un importante elemento

disuasivo Con eacuteste se cumple una ldquofuncioacuten de prevencioacutenrdquo903 en la sal-

vaguarda de determinados oacuterdenes preestablecidos La reaccioacuten punitiva

del poder puacuteblico no soacutelo aspira por tanto a remediar la lesioacuten actual de

903 Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit p 109


bienes juriacutedicos protegidos Tambieacuten ndashy sobre todondash se ordena a la pre-

vencioacuten de dantildeos futuros o eventuales sobre dichos bienes A traveacutes de

los fenoacutemenos punitivos se procura que la vigencia efectiva del ordena-

miento juriacutedico sea proyectable y sostenida en el tiempo

Lo anterior conlleva a que en cuanto auteacutentico sistema sanciona-

dor la disciplina parlamentaria genere ldquoefectos disuasivosrdquo904 entre los

parlamentarios y demaacutes sujetos que se relacionan permanente o esporaacute-

dicamente con las Caacutemaras Lo punitivo intracaacutemaras posee un natural y

deseable contenido disuasorio que se muestra como una de las principa-

les y maacutes definitivas causas del orden parlamentario El temor a sufrir

una sancioacuten es quizaacutes el mecanismo maacutes efectivo para el mantenimiento

de la disciplina interior en las asambleas legislativas

La intensidad de tal temor o previsioacuten es una realidad graduable

Depende de la gravedad de la conducta perturbadora del orden parla-

mentario905 Los efectos disuasivos de las sanciones parlamentarias variacutean

seguacuten variacutee la antijuridicidad de las conductas cuya realizacioacuten es evitada

en las Caacutemaras906 En ellos estaacute presente un cierto reflejo del principio de

proporcionalidad de la accioacuten punitiva del poder puacuteblico que sirve de


905 Como referencia general sobre la adecuacioacuten de la gravedad de la pena a la gravedad

del hecho antijuriacutedico Cfr LASCURAIacuteN SAacuteNCHEZ Juan Antonio ldquoLa proporcioacuten de la norma

penalrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico Instituto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 5

Madrid 1998 p 159 y ss

906 La doctrina penal extranjera maacutes autorizada se refiere al ldquonivel de energiacutea criminalrdquo

como el elemento que determina la energiacutea de la accioacuten represiva del Estado (Cfr

SCHUumlMANN Bernd ldquoLa funcioacuten del principio de culpabilidad en el Derecho Penal preventivordquo tradu-

cido por SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes en ldquoEl sistema moderno del Derecho Penal cuestiones fundamenta-

les Estudios en homenaje a Claus Roxinrdquo Madrid Tecnos 1991 p 177) Esta categoriacutea juriacutedica nos

resulta uacutetil para explicar la gradacioacuten de los efectos disuasivos de la disciplina parlamentaria la

cual estaacute vinculada a los efectos de desorden de las conductas que perturban el orden parla-

mentario


liacutemite intriacutenseco a toda reaccioacuten represiva incluyendo los poderes disciplinarios

y las funciones de policiacutea907

En cuanto a los sujetos no parlamentarios el efecto disuasivo es

uniforme en el sentido de que lo que se procura es el cese de la situacioacuten

perturbadora del orden en las sesiones asiacute como de las condiciones de

amenaza al recinto parlamentario Sin embargo sobre los parlamentarios

siacute recaen diferentes intensidades de los efectos disuasivos de la disciplina

intracaacutemaras Como hemos visto los reglamentos suelen hacer referen-

cias a desoacuterdenes leves graves y muy graves lo cual da lugar a sanciones

leves graves y muy graves todas las cuales impactan de diferentes mane-

ras en el estatuto juriacutedico de los parlamentarios y guardan relacioacuten con

los niveles de tolerancia a los desoacuterdenes que imperen en una Caacutemara en

un momento determinado

62 Caraacutecter subsidiario

Como todo sistema punitivo la disciplina parlamentaria tiene

caraacutecter subsidiario908 Opera en uacuteltima instancia cuando no es posible

asegurar el orden interior de las Caacutemaras a traveacutes de ninguacuten otro medio

que resulte ldquomenos gravosordquo909 para los derechos fundamentales Ello

ocurre ademaacutes en dos aspectos complementarios el uno del otro Nos

referimos a (i) la subsidiariedad material o propiamente dicha y a (ii) la

subsidiariedad orgaacutenica

907 Al respecto Cfr CUERDA ARNAU Mariacutea Luisa ldquoAproximacioacuten al principio de propor-

cionalidad en Derecho Penalrdquo en ldquoEstudios en memoria del profesor Joseacute Ramoacuten Casaboacute Ruizrdquo Universi-

dad de Valencia Instituto de Criminologiacutea Valencia 1997 p 448 y COBO DEL ROSAL

Manuel y VIVES ANTOacuteN Tomaacutes S ldquoDerecho Penal Parte Generalrdquo 4ta edicioacuten Tirant Lo

Blanch Valencia 1996 p 75

908 La subsidiariedad de las sanciones y penas es paciacuteficamente aceptada por la doctri-

na Se trata de unos de los principios liberales que inspira el accionar punitivo del Estado Al

respecto por todos Cfr CEREZO MIR Joseacute Op Cit p 56

909 Cfr SUAY HERNAacuteNDEZ Celia Op Cit p 747


En virtud de la subsidiariedad material o propiamente dicha las

medidas disciplinarias son siempre la postrera solucioacuten a la cual se apela

juriacutedicamente para restablecer la normalidad de la actividad parlamenta-

ria Ello parte de la verificacioacuten praacutectica de una premisa la imposicioacuten de

sanciones disciplinarias podriacutea representar en siacute misma un mal siacutentoma

Acaso denote una alteracioacuten actual o inminente del orden parlamentario

Una vez requeridas las medidas punitivas intracaacutemaras ya ha sido que-

brantado el orden interior de las asambleas legislativas o es inminente la

alteracioacuten de eacuteste

Conviene antildeadir que la subsidiariedad material comuacuten a todos los

sistemas sancionadores aparece de una manera especialiacutesima en los

fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras El desarrollo de la actividad poliacutetica

dentro de la institucioacuten parlamentaria hace que los umbrales de desorden

que deben ser superados para la intervencioacuten punitiva de los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras sean mayores que en cualesquiera otros ramos

de la actividad sancionadora del Estado umbrales de desorden que a su

vez variacutean en funcioacuten de la condicioacuten de los sujetos sancionables Es

comuacuten que operen mayores niveles de tolerancia en favor de los parla-

mentarios En cambio la experiencia muestra que los presidentes suelen

endurecer los niveles de tolerancia para con los terceros ajenos a las

Caacutemaras

Los principales moduladores de la vertiente material del caraacutecter

subsidiario de la disciplina parlamentaria son los presidentes de las

Caacutemaras Como se ha hecho notar en la doctrina extranjera910 a los pre-

sidentes corresponde en virtud de una discrecionalidad informada por

las costumbres de cada asamblea poliacutetica concreta hacer las interpreta-

ciones necesarias para determinar cuaacutendo una conducta representa una

violacioacuten del orden parlamentario y por lo tanto es subsumible en las

normas disciplinarias contenidas en los reglamentos

Al respecto debe sentildealarse que por lo general quienes presiden

las asambleas legislativas no son juristas ni hombres conocedores de le-

910 Cfr BACH Stanley ldquoThe officehelliprdquo Op Cit p 212


yes911 Por eso en la disciplina parlamentaria la subsidiariedad de las me-

didas sancionadoras opera de manera bastante natural Hay por decirlo

de alguacuten modo un cierto orden espontaacuteneo connatural a la vivacidad de

las Caacutemaras Los presidentes tienden a recurrir primero a los mecanis-

mos de la negociacioacuten poliacutetica y de la tolerancia antes de pasar a estadios

sancionadores siendo que el eacutexito de estos recursos previos a las medi-

das punitivas estaacute condicionado por el clima de consenso o enfrenta-

miento que reine en un determinado momento entre las fuerzas que

hacen vida poliacutetica en las Caacutemaras y por la atencioacuten que hagan los oacuterga-

nos de gobierno de las mismas a la opinioacuten puacuteblica pues eacutesta es espe-

cialmente sensible frente a conductas sancionadoras que puedan dar la

apariencia de arbitrarias o injustas

Con respecto a la subsidiariedad en sentido orgaacutenico eacutesta es con-

secuencia de la gradacioacuten de intensidad que existe en las medidas sancio-

nadoras Consiste en que las sanciones deben ser aplicadas por el oacutergano

competente al efecto sin la intervencioacuten de otros oacuterganos maacutes complejos

o superiores Pero cuando la gravedad del desorden lo demande estos

oacuterganos complejos o superiores deben cumplir su cometido constitucio-

nal de asegurar el orden de las Caacutemaras y la buena marcha de los nego-

cios parlamentarios La subsidiariedad orgaacutenica aparece asiacute en dos ver-

tientes Una negativa por la cual los oacuterganos complejos o superiores se

abstienen de intervenir en el ejercicio de las competencias sancionadoras

de los oacuterganos inferiores y otra positiva en virtud de la cual los oacuterganos

superiores entran a conocer de los asuntos sancionadores cuya gravedad

requiera una especial atencioacuten o peculiares modos procedimentales

Asiacute se explica que las sanciones maacutes leves sean aplicadas por los

presidentes del pleno o de las comisiones Eacutestos fungen como oacuterganos

unipersonales para el gobierno de los parlamentos Son aptos para reac-

cionar con inmediatez en la procura del reestablecimiento del orden912

Las de gravedad intermedia que pueden implicar suspensioacuten temporal de


912 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 111 y TORRES MURO

Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria antehelliprdquo Op Cit p 218


uno o algunos de los derechos de los parlamentarios son adoptadas por

la mesa en cuanto ldquooacutergano colegiadordquo913 del gobierno de las Caacutemaras Y

como era de esperar las sanciones maacutes graves que incluso pueden traer

aparejada la suspensioacuten temporal de la condicioacuten de parlamentario han

de ser resueltas por el pleno en cuanto eacuteste es el ldquooacutergano supremordquo914 de

la actuacioacuten de las Caacutemaras

63 Caraacutecter reaccional

La reaccioacuten punitiva es el contenido propio de las teacutecnicas del ius

puniendi A traveacutes de eacutestas los oacuterganos del Estado tutelan un determinado

bien o valor social que es amenazado por el incumplimiento de un de-

terminado deber juriacutedico915 Ello tambieacuten ocurre con la disciplina parla-

mentaria Todas las medidas punitivas intracaacutemaras tienen naturaleza

reaccional y presuponen el incumplimiento de alguacuten deber de naturaleza

juriacutedico-parlamentaria Por medio de ellas los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras ldquoreaccionan desfavorablementerdquo916 por imperativo constitucio-

nal frente a los sujetos que acometen conductas subversivas de la obliga-

toriedad de las normas juriacutedicas relacionadas con el orden parlamentario

Sin embargo la reaccioacuten punitiva parlamentaria no aparece de un

modo uacutenico en la vida de las Caacutemaras Estaacute graduada por la gravedad del

incumplimiento del deber juriacutedico-parlamentario del cual se trate en cada

caso concreto El caraacutecter lesivo de las reacciones punitivas intracaacutemaras

estaacute determinado por los niveles de afectacioacuten con los cuales la conducta

parlamentaria antijuriacutedica dantildea o amenaza la normalidad de la actividad

913 Cfr SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel Op Cit pp 121-122

914 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoEl pleno de las Caacutemaras notas fun-

cionamiento y competenciasrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 64 Madrid 2005 p 92

915 Sobre la idea de la ldquoreaccioacuten punitivardquo como ejercicio de teacutecnicas de control social

Cfr UacuteBEDA TARAJANO Francisco E Op Cit p 989

916 Cfr BETEGOacuteN Jeroacutenimo Op Cit p 355


constitucional de las asambleas legislativas lo que conduce a una atomi-

zacioacuten orgaacutenica de la reaccioacuten punitiva de las Caacutemaras

Ello significa que la intensidad de la reaccioacuten punitiva se halla

presente en distintos grados en los oacuterganos de gobierno de las asambleas

legislativas Y lo estaacute ademaacutes en dos dimensiones diferentes y comple-

mentarias relacionadas con la racionalizacioacuten de la disciplina parlamenta-

ria Por un lado existe una dimensioacuten material referida a los niveles de

incidencia de la reaccioacuten represiva sobre los derechos fundamentales de

los sujetos sancionables Y por otro una dimensioacuten temporal que guarda

relacioacuten con la inmediatez o inminencia con la cual debe operar la reac-

cioacuten represiva

Con respecto a la dimensioacuten material al presidente corresponde

la restriccioacuten ndashmediante sanciones de planondash de derechos que estaacuten sien-

do ejercidos de manera actual por los sujetos sancionables Entre ellos

por ejemplo el uso de palabra por parte de los parlamentarios y el dere-

cho de asistencia a las sesiones y deliberaciones que tienen los terceros

ajenos a las Caacutemaras cuando ello es permitido porque la sesioacuten respectiva

no ha sido declarada secreta de acuerdo a lo establecido en el artiacuteculo 80

de la Constitucioacuten A la mesa por su parte corresponden las reacciones

represivas para privar temporalmente el ejercicio de uno o algunos dere-

chos de los parlamentarios Y es el pleno el competente para acometer

como ya hemos sentildealado en varias ocasiones las reacciones que conlle-

van a la suspensioacuten temporal de la completa condicioacuten de parlamentario

de un miembro de las Cortes Generales o de los parlamentos autonoacutemi-

cos

En cuanto a la dimensioacuten temporal al presidente corresponden

las reacciones inmediatas sin ponderacioacuten ni reflexioacuten procedimental

que tienen por objeto el ejercicio de las funciones de policiacutea de las Caacutema-

ras A la mesa corresponden reacciones de inmediatez intermedia las

cuales suponen cierta reflexioacuten juriacutedica y el cumplimiento de formalida-

des procedimentales esenciales para la legitimidad constitucional de las

medidas sancionadoras implicadas Y en uacuteltima instancia encontramos al

pleno al cual corresponde la mayor lentitud reaccional en el ejercicio de

las potestades sancionadoras parlamentarias pues la suspensioacuten temporal


de la condicioacuten de parlamentario ndashen virtud del vaciacuteo de representacioacuten

poliacutetica que ello suponendash hace necesaria la maacutexima deliberacioacuten posible

sobre la medida sancionadora De alliacute que en los procedimientos sancio-

nadores de suspensioacuten temporal de la condicioacuten de parlamentario se in-

cluya por ejemplo un debate ad hoc en el cual el pleno debe adoptar o no

la medida punitiva a la cual haya lugar

64 Caraacutecter de oficialidad u obligatoriedad

Uno de los principios rectores del ius puniendi estatal es el de la

oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten sancionadora Alliacute en donde ha

sido otorgada una potestad punitiva eacutesta debe ser ejercida obligatoria e

indefectiblemente cuando se verifican los supuestos de hecho que ameri-

tan la reaccioacuten represiva de los oacuterganos del poder puacuteblico Ello quiere

decir que en materia sancionadora debido a la necesidad de proteger

bienes yo valores sociales y por presuponerse la vigencia de las garant-

iacuteas a los derechos fundamentales que derivan del principio de legalidad

no existe discrecionalidad negativa es decir de omisioacuten por parte de los

oacuterganos con competencias represivas

El principio de oficialidad de la accioacuten punitiva tiene naturaleza

ambivalente Eacuteste como ha sostenido la jurisprudencia del Tribunal Su-

premo917 posee dos vertientes Una negativa que coincide con el princi-

pio de legalidad en virtud de la cual los poderes puacuteblicos no pueden cas-

tigar a los ciudadanos si la accioacuten no estaacute tipificada como antijuriacutedica en

un instrumento juriacutedico apto para cubrir la exigencia de lex certa et previa

del principio de legalidad consagrado en el artiacuteculo 251 CE asiacute como el

sentildealamiento de la pena o sancioacuten correspondiente Y otra vertiente po-

sitiva en virtud de la cual una vez verificado el hecho antijuriacutedico los

oacuterganos represivos competentes deben proceder ndashnecesariamentendash a

imponer la sancioacuten en cuestioacuten No tienen cabida juriacutedica estimaciones

subjetivas de los oacuterganos sancionadores en el sentido de que la accioacuten u

917 STS de 23 de mayo de 1987 RA 3119


omisioacuten de que se trate no deberiacutea ser punible o que la penasancioacuten es

excesiva o desproporcionada

Dentro del aacutembito del Derecho Penal no se discute la vigencia del

principio de oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten punitiva Dentro del

Derecho Administrativo sancionador por el contrario la doctrina se

resiste a considerarlo un elemento regente en el ejercicio de los poderes

punitivos de las administraciones puacuteblicas918 Ello ha sido acogido por el

Tribunal Supremo el cual ha establecido que en los procedimientos san-

cionadores incoados a instancia de parte una vez realizada la denuncia

por parte de alguacuten administrado la Administracioacuten tiene la obligacioacuten de

adelantar el procedimiento hasta determinar la procedencia de una san-

cioacuten o no pero no estaacute constrentildeida a imponer tal sancioacuten919

En lo concerniente a la disciplina parlamentaria el principio de la

oficialidad de la accioacuten sancionadora rige parcialmente Nadie pone en

duda que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras tienen ampliacutesimos po-

deres discrecionales tanto para la incoacioacuten de los procedimientos san-

cionadores como para la imposicioacuten efectiva de las medidas punitivas Se

trata de una discrecionalidad que supera por mucho los paraacutemetros de

apreciacioacuten subjetiva de los cuales gozan otros oacuterganos del poder puacuteblico

(tribunales penales administraciones puacuteblicas etc)

Sin embargo tal discrecionalidad no es uniforme ni se manifiesta

de ideacutentico modo en cada una de las medidas sancionadoras intracaacutema-

ras Es una discrecionalidad variable maleable que depende de los mo-

918 Por todos Cfr LOZANO CUTANDA Blanca ldquoEl principio de oficialidad de la accioacuten

sancionadora administrativa y las condiciones necesarias para garantizar su efectividadrdquo Revista de Admi-

nistracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 161 2003 pp 82-83 De manera maacutes general en referencia al

principio de oficialidad y la actividad administrativa veacutease BARNEacuteS Javier Op Cit p 281

para quien la especial flexibilidad que caracteriza los procedimientos administrativos de nues-

tros diacuteas conlleva a que el principio de oficialidad sea permanentemente redefinido en cada con-

crecioacuten discrecional de la actividad de la Administracioacuten

919 ldquo(hellip) la denuncia no tiene otro efecto que el de poner en conocimiento de la Admi-

nistracioacuten la comisioacuten de hechos supuestamente iliacutecitos con el fin de que se ponga en marcha

su actividad investigadora o sancionadorardquo (STS de 27 de junio de 1985 RA 3656)


dos de actuacioacuten del oacutergano sancionador competente Para entenderlo

debemos acudir una vez maacutes al desdoblamiento de la potestad sanciona-

dora de las Caacutemaras seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 723 de la Consti-

tucioacuten (poderes disciplinarios y funciones de policiacutea)

Ya hemos dicho que en virtud de los poderes disciplinarios las mesas

bajo la direccioacuten de los presidentes sancionan el incumplimiento de los

deberes de los parlamentarios En estos casos rige plenamente el princi-

pio de oficialidad de la accioacuten sancionadora en la disciplina parlamenta-

ria Los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras velan por el cumplimiento

de los deberes de los parlamentarios los cuales al tener naturaleza cons-

titucional y derivar primariamente de la relacioacuten representativa de los

diputados y senadores con el electorado son indisponibles Es inconsti-

tucional su incumplimiento Tambieacuten hemos dicho que en ejercicio de

las funciones de policiacutea los presidentes castigan los desoacuterdenes ocasionados

por los parlamentarios y no parlamentarios en las sesiones del pleno y de

las comisiones asiacute como las amenazas a la integridad del recinto fiacutesico de

las Caacutemaras En lo que respecta a la primera clase de sanciones las que

mantienen el orden y el decoro en las sesiones parlamentarias no rige el

principio de la obligatoriedad u oficialidad de la accioacuten sancionadora En

este aacutembito operan ampliacutesimos poderes discrecionales para los presiden-

tes del pleno y de las comisiones los cuales ponderan lo que es un des-

orden de acuerdo a diferentes estaacutendares subjetivos de apreciacioacuten en

los que lo poliacutetico juega un rol maacutes importante que lo propiamente juriacute-

dico920

Pero en el caso de las sanciones por amenazas o dantildeos a la inte-

gridad de los recintos parlamentarios siacute rige plenamente el principio de

920 En este punto conviene destacar que el riesgo de la no vigencia del principio de ofi-

cialidad de la accioacuten sancionadora es un cierta desvirtuacioacuten del caraacutecter disuasivo de las medi-

das punitivas (Al respecto Cfr LOZANO CUTANDA Blanca ldquoEl principiordquo Op Cit p 90)

Se trata de un riego que pensamos merece la pena ser asumido en virtud de una mayor liber-

tad para los presidentes de las Caacutemaras la cual puede asegurar que se preserve el caraacutecter sub-

sidiario de la disciplina parlamentaria los presidentes como ya hemos sentildealado suelen acudir

antes de incoar los cauces punitivos a otros mecanismos como la negociacioacuten o el dialogo que

pueden solventar los problemas de orden de una manera maacutes eficiente


oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten sancionadora Los oacuterganos de

gobierno de las asambleas legislativas tienen el deber constitucional de

garantizar la inviolabilidad de las Caacutemaras parlamentarias a la cual se refiere el

artiacuteculo 663 de la Constitucioacuten Se trata de una garantiacutea que ad intra es

competencia del presidente y ad extra del Ministerio Fiscal y demaacutes

oacuterganos jurisdiccionales penales competentes para conocer de los delitos

contra las instituciones del Estado921 La inviolabilidad de las Caacutemaras es

materia de orden puacuteblico922 En consecuencia la accioacuten punitiva de los

presidentes para tutelarla tiene caraacutecter oficial y obligatorio

921 Al respecto Cfr GARCIacuteA GONZAacuteLEZ Javier Op Cit pp 230-232

922 Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoReunioneshelliprdquo Op Cit p 64

CAPIacuteTULO IV

LA INCIDENCIA DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA EN LA POSICIOacuteN

CONSTITUCIONAL DE DIPUTADOS Y SENADORES

1 Introduccioacuten

En el capiacutetulo III se analizoacute el concepto de disciplina parlamenta-

ria Para hacerlo nos detuvimos en la potestad sancionadora de los par-

lamentos Eacutesta es el nuacutecleo gravitacional de todos los factores que com-

ponen los sistemas punitivos intracaacutemaras Fue un anaacutelisis en clave de

parte orgaacutenica de la Constitucioacuten y en clave de sistema de fuentes del

ordenamiento juriacutedico Por eso primaron consideraciones sobre los

oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras y sobre las previsiones normativas

que sirven de fundamento juriacutedico a la disciplina parlamentaria Ahora

hay que dar un giro metodoloacutegico para finalizar esta investigacioacuten Nues-

tro objetivo en el presente capiacutetulo es examinar la incidencia y alcance de

los actos parlamentarios sancionadores sobre la esfera subjetiva de dipu-

tados y senadores Situaremos nuestro discurso por tanto en el aacutembito

de la parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten lo cual implicaraacute por fuerza

referir algunas cuestiones funcionales

Como consecuencia de lo anterior centraremos la atencioacuten en el

problema maacutes importante que encierra la praacutectica de la disciplina parla-

mentaria la tensioacuten entre el ejercicio de las potestades sancionadoras de

las Caacutemaras y los derechos de los parlamentarios Se verifican aquiacute los


dos elementos que conforman la asiacute llamada grammar of Public Law923 (i)

un disentildeo poliacutetico-institucional del poder puacuteblico y (ii) una necesidad de

proteccioacuten juriacutedica a ciertos valores humanos inscritos en el Texto Fun-

damental

Por un lado los mecanismos sancionadores intracaacutemaras son

esenciales a la idea misma de Parlamento Por otro la necesidad de ase-

gurar la vigencia efectiva de los derechos de los parlamentarios individua-

les de las minoriacuteas poliacuteticas y en muchos casos del electorado es una

exigencia categoacuterica en el Estado constitucional de nuestros diacuteas

Acontece ademaacutes que las especificidades del sistema parlamenta-

rio espantildeol convierten la antedicha tensioacuten en una materia harto rica y

compleja No soacutelo por el advenimiento de un sinfiacuten de problemas praacutecti-

cos presentes en la pluralidad de Caacutemaras en las cuales se fragua y man-

tiene la dimensioacuten parlamentaria del Estado autonoacutemico Sino sobre

todo por el vasto desarrollo doctrinal y jurisprudencial de los presupuestos

teoacutericos del tema que nos ocupa Ello en cierta manera dificulta el aco-

plamiento sisteacutemico de vicisitudes causadas por el inexorable roce de la

disciplina parlamentaria con los derechos fundamentales

Tales presupuestos teoacutericos son (i) la paraacutebola juriacutedica del man-

dato parlamentario (ii) la estructura interior del estatuto juriacutedico de los

parlamentarios (iii) la proyeccioacuten grupal tanto del mandato como del

estatuto parlamentario y finalmente (iv) la defensa del mandato de dipu-

tados y senadores asiacute como del estatuto juriacutedico de eacutestos frente a los

actos de disciplina interna

Cada uno de ellos supone un periacutemetro de impacto del ejercicio

de los poderes punitivos de las Caacutemaras sobre la situacioacuten juriacutedico-

subjetiva de los representantes del pueblo O como ocurre con el caso

concreto de la defensa del mandato y estatuto parlamentarios una reac-

923 Cfr LOUGHLIN Martin ldquoFoundation of Public Lawrdquo Oxford University Press Ox-

ford y Nueva York 2010 pp 178-180 En el mismo sentido aunque con diferente terminolo-

giacutea Cfr VILE MJC ldquoConstitutionalism and Separation of Powersrdquo Liberty Fund 2da Edicioacuten

Indianapolis 1998 pp 8-9 para quien el examen de estos dos elementos determina el meacutetodo

de todo anaacutelisis de teoriacutea constitucional

LA INCIDENCIA DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA EN LA POSICIOacuteN CONSTITUCIONAL DE DIPUTADOS Y SENADORES 371

cioacuten juriacutedica ante dicho impacto Por eso ndashy por la estrecha vinculacioacuten

que existe entre unos y otrosndash el anaacutelisis de estos presupuestos constitu-

ye el programa del presente capiacutetulo

Con respecto al primero por mandato parlamentario entendemos

el deber-derecho a representar poliacuteticamente al electorado la confluencia

juriacutedico-institucional del derecho a participar en los asuntos puacuteblicos por

medio de representantes elegidos a traveacutes de sufragio universal (artiacuteculo

231 CE) con el derecho a acceder a los cargos y funciones puacuteblicas en

condiciones de igualdad (artiacuteculo 232 CE) A esto debe agregarse que en

la doctrina se distinguen siguiendo los esquemas establecidos por los

reglamentos de las Caacutemaras tres segmentos de juridicidad en los cuales

se verifica en mayor o menor medida la perfeccioacuten o plenitud del mandato

parlamentario (i) la adquisicioacuten (ii) suspensioacuten y (iii) peacuterdida de la con-

dicioacuten de diputado o senador que conforman precisamente lo que bien

podriacutean denominarse paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario

Adquisicioacuten y peacuterdida son los segmentos ordinarios de tal paraacutebola

Se calcan sobre el espectro temporal de las legislaturas a las cuales se in-

corporan los parlamentarios La suspensioacuten por su parte es un segmen-

to excepcional Implica una ruptura del hilo de la representacioacuten poliacutetica

Pero su previsioacuten reglamentaria no es ndashhuelga acotarndash menos importante

para la normalidad funcional de las asambleas legislativas que la de los

segmentos ordinarios

Resulta que el segmento de incidencia de la disciplina parlamenta-

ria sobre la paraacutebola juriacutedica del derecho a representar a los electores es

la suspensioacuten del mandato Por su propia naturaleza las sanciones intracaacute-

maras no pueden sino afectar a alguno de los derechos reglamentarios de

los parlamentarios o a todos ellos o a lo sumo suspender la condicioacuten

de diputado o senador por un lapso de tiempo limitado Nada tienen que

ver los sistemas punitivos intracaacutemaras con las sanciones por incumpli-

mientos de deberes referidos a la adquisicioacuten plena reglada de la condi-

cioacuten de representante del pueblo Tampoco se relacionan con los meca-

nismos que conducen a la peacuterdida definitiva yo terminacioacuten del manda-

to parlamentario


Como segundo presupuesto encontramos la estructura interior del

estatuto juriacutedico de los diputados y senadores Aunque volveremos sobre

ello conviene advertir desde ahora la neta diferenciacioacuten ndashque no es no

podriacutea ser separacioacuten ni aislamiento reciacuteprocondash entre mandato parla-

mentario y estatuto juriacutedico del parlamentario El primero es el derecho a

representar poliacuteticamente al electorado el segundo el instrumental juriacute-

dico-funcional ordenado al ejercicio efectivo de tal derecho

De este modo (i) prerrogativas constitucionales (ii) derechos re-

glamentarios y (iii) deberes reglamentarios conforman la estructura interior

del estatuto juriacutedico de los diputados y senadores A ella se adhieren ndashen

virtud de la peculiaridad de que en Espantildea el Tribunal Constitucional924

interpretoacute tempranamente que los parlamentarios no son poder puacuteblico

sino sujetos individualesndash (iv) los derechos fundamentales de quienes

ejercen la representacioacuten popular entre los cuales el maacutes importante es

no cabe duda el ius in officium del artiacuteculo 232 CE

iquestCuaacutel es entonces la parte de la estructura del estatuto juriacutedico de

los parlamentarios sobre la cual incide la disciplina intracaacutemaras En

primer lugar los derechos reglamentarios bien se trate de alguno o de

todos ellos Luego los derechos fundamentales Dentro de eacutestos han de

destacarse el derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE) la liber-

tad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE) el derecho al honor (artiacuteculo 18 CE) y

sobre todo el ius in officium (artiacuteculo 232 CE) No es necesario tratar la

libertad de expresioacuten (artiacuteculo 20 CE) En el caso de los parlamentarios

eacutesta es como se veraacute indisociable de la prerrogativa de inviolabilidad

(711 CE) sobre la cual la disciplina intracaacutemaras actuacutea como uacutenico liacutemi-

te juriacutedico y material

924 ldquo(hellip) los Diputados y Senadores no son en su actuacioacuten individual y sin mengua

de la alta representacioacuten que ostentan y de la funcioacuten puacuteblica que ejercen poderes puacuteblicos en

el sentido del art 412 LOTC ni laquoagentes o funcionariosraquo de eacutestos Es el oacutergano del que for-

man parte y no ellos el que debe ser considerado como laquopoder puacuteblicoraquo pues soacutelo el oacutergano

como tal y no los hombres que lo integran actuando aisladamente es el que puede producir

laquodisposiciones o actos (hellip) (ATC 1471982 de 22 de abril FJ 4)rdquo


Por su parte las prerrogativas constitucionales de inmunidad

(artiacuteculo 712 CE) y aforamiento (artiacuteculo 713 CE) no quedariacutean afecta-

das por la disciplina parlamentaria Por eso no nos ocuparemos de ellas

Y con respecto a los deberes reglamentarios eacutestos tampoco representan

una parte del estatuto juriacutedico de los diputados y senadores que es res-

tringida por las medidas punitivas intracaacutemaras Son por el contrario los

factores para cuya proteccioacuten se activan los procedimientos sancionado-

res dentro de los muros del Parlamento

El tercer presupuesto teoacuterico es la proyeccioacuten grupal o colectiva tanto

del mandato parlamentario como del estatuto juriacutedico de diputados y

senadores Aunque las sanciones disciplinarias van siempre orientadas a

castigar a un parlamentario singular es indiscutible que en todos los or-

denamientos constitucionales y particularmente en Espantildea en donde la

primaciacutea de los grupos parlamentarios es la expresioacuten institucional maacutes

acentuada del Estado de partidos estas entidades se ven profundamente

afectadas cuando se pune ilegiacutetimamente a alguno de sus miembros Por

eso hay que aclarar coacutemo se resuelven las tensiones entre la disciplina

parlamentaria y el estatuto juriacutedico de la oposicioacuten poliacutetica y maacutes concre-

tamente de la oposicioacuten parlamentaria

Todo sistema sancionador de disciplina interna es en este sentido

una parte importante de la necesaria regulacioacuten de la pugna poliacutetica esce-

nificada en sede de las Caacutemaras925 Un aacutembito de la realidad institucional

del Parlamento en el cual se hace evidente que la finalidad del Derecho

Constitucional es seguacuten la ceacutelebre expresioacuten de A Hauriou el encuadra-

miento juriacutedico de los fenoacutemenos poliacuteticos926

Pero tal regulacioacuten tiene que ser amplia o mejor dicho bidirec-

cional Ha de integrar mecanismos equilibradores para que sean respeta-

925 Esto debe ser puesto en relacioacuten con el pensamiento constitucional de Smend para

quien ldquo(hellip) la eleccioacuten del Parlamento y la actividad parlamentaria son los dos estadios maacutes

importantes de la pugna poliacutetica que compete al Estado constitucional prever y regularrdquo (Cfr

SMEND Rudolf Op Cit p 28)

926 Cfr HAURIOU Andreacute ldquoDerecho Constitucional e instituciones poliacuteticasrdquo traduccioacuten de

Joseacute Antonio Gonzaacutelez Casanova Ediciones Ariel Barcelona 1971 p 17


dos tanto los derechos de las mayoriacuteas como los derechos de las minor-

iacuteas Cada una de eacutestas juega un rol de valiacutea en las democracias constitu-

cionales maacutexime cuando se trata de democracias parlamentarias como

es el caso de la espantildeola Sin embargo como nuestro objeto de anaacutelisis

en este capiacutetulo es la disciplina parlamentaria en cuanto sistema punitivo

que puede eventualmente lesionar la posicioacuten juriacutedico-subjetiva de los

parlamentarios nos centraremos en los cauces a traveacutes de los cuales se

racionaliza el ejercicio de la disciplina intracaacutemaras para que sean reco-

nocidos y efectivamente garantizados los derechos de las minoriacuteas de

oposicioacuten dentro del andiamaje parlamentario del Estado constitucional

Y por uacuteltimo como cuarto presupuesto teoacuterico encontramos la

defensa tanto del mandato como del estatuto de diputados y senadores

frente a los actos de disciplina parlamentaria Ello abarca dos estadios

subsecuentes (i) primero la defensa interna en sede propiamente parla-

mentaria (iii) segundo la defensa externa ejercida ante la jurisdiccioacuten

constitucional

El primero de estos estadios ya ha sido tratado parcialmente en el

capiacutetulo III cuando referimos los procedimientos sancionadores in-

tracaacutemaras Ahora falta esbozar los procedimientos de reconsideracioacuten que

cabe adelantar en los casos de sanciones por el incumplimiento de los

deberes parlamentarios En virtud de las sanciones por llamadas a la

cuestioacuten y al orden y por la defensa de la sede tambieacuten cabriacutean recursos

de reconsideracioacuten Eacutestos estaacuten previstos y pueden ser ejercidos por los

parlamentarios sancionados Sin embargo ello suele ocurrir raramente

La inmediatez de las sanciones impuestas por desoacuterdenes en las sesiones

yo en las dependencias del recinto parlamentario lleva a que los asuntos

punitivos se agoten paciacuteficamente una vez que son acordados y ejecuta-

dos por los presidentes

La defensa externa del parlamentario es por el contrario una ma-

teria mucho maacutes complicada Presenta no pocos problemas para la vida

funcional de los parlamentos Eso estaacute estrechamente conectado al ya

mencionado hecho de que en Espantildea se considera que los parlamenta-

rios no son poder puacuteblico El correlato jurisdiccional de esa concepcioacuten es

que los parlamentarios son sujetos individuales y por tal condicioacuten go-


zan de auteacutenticos derechos fundamentales enteramente tutelables por

viacutea del amparo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitu-

cional Un amparo especialiacutesimo y directo No existen otros remedios

jurisdiccionales ldquoordinariosrdquo que deban ser incoados yo agotados pre-

viamente antes de su interposicioacuten

Llegados a este punto conviene mostrar el comuacuten denominador

de los cuatro presupuestos teoacutericos que hemos enunciado a saber todos

ellos son liacutemites al ejercicio de la disciplina parlamentaria La paraacutebola del

mandato parlamentario funge como su liacutemite temporal La estructura in-

terior del estatuto de diputados y senadores representa su liacutemite material

La proyeccioacuten grupal tanto del mandato como del estatuto de los parlamen-

tarios que demanda una rigurosa proteccioacuten de los derechos de las mi-

noriacuteas constituidas en oposicioacuten poliacutetica aparece como su liacutemite democraacute-

tico Y la defensa institucional de la posicioacuten juriacutedico-subjetiva de los re-

presentantes del pueblo estaacute perfilada como un liacutemite consustancial al

Estado de Derecho ordenado por tanto a la interdiccioacuten de la arbitrariedad

consagrada en el artiacuteculo 93 CE Los tres primeros liacutemites son condicio-

namientos a priori Racionalizan de manera sisteacutemica la disciplina parlamen-

taria y los actos que de ella emanan El uacuteltimo de los liacutemites es un condi-

cionamiento a posteriori Corrige sobrevenidamente el ejercicio de la potes-

tad sancionadora de las Caacutemaras cuando eacuteste colisiona con los derechos

fundamentales

2 La disciplina parlamentaria y la paraacutebola juriacutedica del mandato representativo de diputados y senadores

21 Punto previo el caraacutecter resistente del mandato parlamen-tario

Caamantildeo Domiacutenguez927 ha hecho notar que el mandato parla-

mentario es una relacioacuten juriacutedico-puacuteblica entre electores y representantes

927 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit pp 219 y

ss La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha recogido este criterio doctrinal precisando


que por su significacioacuten constitucional928 estaacute reforzada en cuanto a su

proteccioacuten juriacutedica y por lo tanto tiene caraacutecter resistente Resistencia

significa en este contexto propensioacuten institucional a la normalidad a lo

ininterrumpido de modo que su ejercicio transcurra desde su adquisi-

cioacuten hasta su peacuterdida sin ninguna solucioacuten de continuidad Es un refor-

zamiento juriacutedico escindido en dos planos (i) el constitucional y (ii) el

reglamentario Uno y otro estaacuten escalonadamente relacionados uno y

otro se complementan mutuamente

211 Resistencia constitucional

El plano constitucional de la resistencia del mandato parlamenta-

rio estaacute determinado directamente por las normas y el espiacuteritu del Texto

Fundamental Puede dividirse a su vez en un subplano competencial y un

subplano subjetivo El primero se identifica con el principio del origen

popular y democraacutetico del poder puacuteblico (artiacuteculo 12 CE) El segundo

con el rango fundamental del derecho a ejercer cargos puacuteblicos represen-

tativos (artiacuteculo 232 CE) Se excluyen de este uacuteltimo subplano las pre-

ademaacutes que se trata de una relacioacuten juriacutedica entre el elector y el representante no entre el

elector y el cuerpo parlamentario en el cual esteacute integrado el diputado o senador ldquo(hellip) La

relacioacuten juriacutedica liga pues al elector o ciudadano y al elegido diputado sin que en ella tenga

juego alguno la Caacutemara aacutembito o foro pero nada maacutes a estos efectosrdquo (STC 811994 de 14

de marzo FJ 2)

928 Tal significacioacuten se ubica en el sistema de la democracia representativa para cuya

realizacioacuten se establece necesariamente seguacuten ya fue interpretado por el maacuteximo Tribunal

durante los primeros antildeos de la experiencia constitucional espantildeola la ldquopresuncioacuten de que la

voluntad del representante es la voluntad de los representados en razoacuten de la cual son imputa-

dos a eacutestos en su conjunto y no soacutelo a quienes votaron en su favor o formaron la mayoriacutea los

actos de aqueacutelrdquo (STC 101983 de 21 de febrero FJ 2) Para un enfoque dogmaacutetico de este

particular Cfr PORTERO MOLINA Joseacute Antonio ldquoSobre la presuncioacuten de la representacioacuten poliacuteti-

cardquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 21 Valencia 2009 pp 61 y ss Y sobre las

vicisitudes que trae consigo esta presuncioacuten esto es la disparidad de voluntades entre repre-

sentantes y representados Cfr CHUECA RODRIacuteGUEZ Ricardo ldquoLos malentendidos de la

representacioacuten poliacuteticardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio

Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 pp 783 y ss


rrogativas constitucionales de los parlamentarios Especialmente la in-

munidad (artiacuteculo 712 CE) y el aforamiento (artiacuteculo 713 CE) Si bien

ambas guardan relacioacuten con las dificultades que el ordenamiento juriacutedico

crea para la peacuterdida del mandato representativo de los diputados y sena-

dores atienden a criterios funcionales e instrumentales que son mejor

encuadrados dentro de la teoriacutea del estatuto juriacutedico de los parlamenta-

rios Su objeto directo no es dotar de resistencia al mandato sino salva-

guardar la composicioacuten poliacutetica de las Caacutemaras

A El origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico

La primera consecuencia del depoacutesito de la soberaniacutea en el pueblo

espantildeol es el origen popular de los poderes del Estado La opcioacuten adop-

tada por el constituyente de 1978 hace ilegiacutetima una organizacioacuten de la

representacioacuten poliacutetica desligada de la eleccioacuten ciudadana929 Asiacute se deriva

del artiacuteculo 12 CE claacuteusula de constitucionalizacioacuten de la soberaniacutea po-

pular930 Ello afecta de manera particular a la conformacioacuten de las Cortes

Generales y de los demaacutes parlamentos territoriales Al pueblo correspon-

de la eleccioacuten de sus propios representantes Estos uacuteltimos por su lado

reciben mandato para ejercer la soberaniacutea nacional a tiacutetulo vicarial y

nombrar en segundo grado a los titulares de los demaacutes poderes puacuteblicos

cuyo proceso de designacioacuten competa a las Caacutemaras parlamentarias

Pero el modelo constitucional adoptado en 1978 conlleva de otra

parte que los parlamentos espantildeoles ndashldquorepresentacioacuten-poderrdquo931 en la

929 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el

derecho de participacioacuten poliacutetica del art 23rdquo Revista Juriacutedica de Castilla-La Mancha Ndeg 3 y 4 1988

p 594 y ss y CANO BUESO Juan ldquoProblemas de la representacioacuten poliacutetica en el aacutembito municipalrdquo

Revista del Poder Judicial Nuacutemero 50 1998 p 77

930 La idea es tomada anaacutelogamente respecto de lo dicho sobre normas similares al 12

CE en el Derecho Comparado de DIPPEL Horst ldquoConstitucionalismo modernordquo traduccioacuten de

Clara Aacutelvarez Alonso y Mariacutea Salvador Martiacutenez Marcial Pons Madrid 2009 pp 21 y ss

931 Cfr GARRORENA MORALES Aacutengel ldquoApuntes para una revisioacuten criacutetica de la teoriacutea de

la representacioacutenrdquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus transforma-

ciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 40


feliz expresioacuten de Garrorena Moralesndash no soacutelo tengan su origen en la

libre voluntad del pueblo Esa voluntad ha de ser al mismo tiempo de-

mocraacutetica (artiacuteculo 68 CE) Por eso al amparo de la Constitucioacuten y de la

legislacioacuten electoral se suscita un proceso de juridificacioacuten por medio del

cual el pueblo adopta la fisonomiacutea de electorado para acudir a elecciones

democraacuteticas y perioacutedicas que son el procedimiento constitucional ad hoc

para la designacioacuten de los representantes populares932

La segunda consecuencia del principio de soberaniacutea popular es

que en condiciones de normalidad juriacutedico-institucional corresponde al

mismo pueblo proceder a la renovacioacuten democraacutetica y perioacutedica de las

Caacutemaras legislativas en el teacutermino constitucional establecido al efecto a

saber cuatro antildeos seguacuten el artiacuteculo 684 CE933 O para decirlo de otra

manera es el pueblo titular de la soberaniacutea el sujeto que renueva los

mandatos parlamentarios Ninguacuten otro sujeto de Derecho es competente

para efectuar tal renovacioacuten934

932 Se trata de una consecuencia necesaria de la primaciacutea de la democracia representativa

sobre la democracia participativa Como ha dicho el Tribunal Constitucional ldquo(hellip) nuestra

Constitucioacuten en su art 13 ploclama la Monarquiacutea parlamentaria como forma de gobierno o

forma poliacutetica del Estado espantildeol y acorde con esta premisa disentildea un sistema de participa-

cioacuten poliacutetica de los ciudadanos en el que priman los mecanismos de democracia representativa

sobre los de participacioacuten directardquo (STC 761994 de 14 de marzo FJ 3)

933 Por eso Garrorena Morales ha insistido en que el mandato parlamentario en Espantildea

es esencialmente un mandato no revocable Sobre el particular Cfr GARRORENA MORA-

LES Aacutengel ldquoMandato representativordquo en ARAGOacuteN REYES Manuel (Director) y AGUADO

RENEDO Ceacutesar (Codirector) ldquoTemas baacutesicos de Derecho Constitucionalrdquo Thomson Reuters

Tomo II Cizur Menor 2011 p 141

934 La excepcioacuten a esta regla en el ordenamiento juriacutedico espantildeol es la designacioacuten de

senadores por parte de los oacuterganos legislativos de las comunidades autoacutenomas de acuerdo a lo

establecido en el artiacuteculo 695 de la Constitucioacuten Para profundizar sobre este particular veacuteanse

las paacuteginas 139 y siguientes de la monografiacutea GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad

ldquoLos senadores designados por las Comunidades Autoacutenomasrdquo Cortes Generales y Centro de Estudios

Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1995 Tambieacuten pueden consultarse PUNSET Ramoacuten

ldquoEl Senado y las Comunidades Autoacutenomasrdquo Tecnos Madrid 1987 pp 128-160 y SECRETARIacuteA

GENERAL DEL SENADO ldquoNotas sobre la duracioacuten del mandato de los senadores designados por las


Es claro entonces que el origen popular y democraacutetico del poder

dota de resistencia al mandato parlamentario lo que ha sido designado por

el pueblo soacutelo puede ser removido de acuerdo con la Constitucioacuten por

el pueblo mismo De alliacute que se trate de una resistencia constitucional

acotada de manera competencial Las instituciones democraacuteticas del Es-

tado que ostentan la condicioacuten de poder constituido no son competentes

para poner fin a ninguna relacioacuten de representacioacuten poliacutetica establecida

directamente por el electorado Tampoco los mandatos parlamentarios

Pero ello es asiacute y esto debe enfatizarse bajo condiciones de normalidad

institucional

Sucede empero que el Derecho debe prever las situaciones de

anomaliacutea institucional que existen en todo ordenamiento juriacutedico Ello

conduce a que el cumplimiento de los fines constitucionales de las

Caacutemaras sea forzosamente procurado a traveacutes de otros mecanismos juriacute-

dicos La Constitucioacuten permite excepciones al principio del origen popu-

lar y democraacutetico del poder de modo que sean algunas instituciones del

Estado (Parlamentos Tribunal Supremo etc) las que restrinjan el man-

dato de diputados y senadores Entre estos casos se cuentan por ejem-

plo la peacuterdida del mandato representativo de diputados o senadores por

(i) invalidacioacuten de una eleccioacuten por (ii) declaratoria de incapacidad por

(iii) sentencia condenatoria firme y por (iv) inelegibilidad sobrevenida

Llegados a este punto ha de sentildealarse lo siguiente la disciplina

parlamentaria se cuenta tambieacuten como una consecuencia excepcional al

principio del origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico En virtud

de este principio los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras soacutelo son

competentes para suspender el mandato parlamentario no para hacerlo

cesar935 Pero la posibilidad juriacutedica de la suspensioacuten no implica en mo-

do alguno el ablandamiento del caraacutecter resistente del mandato repre-

Comunidades Autoacutenomas en aplicacioacuten del artiacuteculo 695 de la Constitucioacutenrdquo Revista de las Cortes Gene-

rales Ndeg 2 Madrid 1984 pp 145-150

935 Es a lo que Pulido Quecedo se refiere como ldquola interdiccioacuten de la perdida del manda-

tordquo Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoEl acceso a los cargos y funciones puacuteblicas Un estudio del

artiacuteculo 232 de la Constitucioacutenrdquo Civitas Madrid 1992 pp 336-337


sentativo Lo que significa eso siacute es que el foco de su resistencia migra

desde la Constitucioacuten a los reglamentos de las Caacutemaras en cuyo caso se

habla como seraacute explicado con posterioridad de la resistencia reglamentaria

del mandato parlamentario

B La categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacutecu-lo 232 CE)

Anteriormente se ha distinguido entre mandato parlamentario y es-

tatuto juriacutedico de diputados y senadores Ahora debe sentildealarse que desde

un punto de vista teoacuterico-normativo el mandato parlamentario tiene

naturaleza de cargo puacuteblico representativo en el sentido del artiacuteculo 232

CE Tanto el adquirirlo como el ejercerlo sin interrupciones ilegiacutetimas

tienen dimensioacuten de derecho fundamental936 lo cual es conocido en la

doctrina como ldquola vertiente fundamental del mandatordquo937 Se trata

ademaacutes de un derecho fundamental que se ve reflejado tambieacuten en la

parte orgaacutenica de la Constitucioacuten938 Es el cimiento primero de la organi-

936 El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en los siguientes teacuterminos ldquo(hellip) el art

232 CE que reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las

funciones y cargos puacuteblicos con los requisitos que sentildealen las leyes no soacutelo garantiza el acceso

igualitario a las funciones y cargos puacuteblicos sino tambieacuten que los que hayan accedido a los

mismos se mantengan en ellos y los desempentildeen de conformidad con lo que la Ley disponga

(ATC 1812003 de 2 de junio FJ 2a)rdquo

937 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandatohelliprdquo Op Cit p 138 Garciacutea

Roca por su parte sostiene que acceso permanencia y ejercicio constituyen la ldquotriple dimen-

sioacuten objetiva del derecho al cargo representativordquo (Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLa difiacutecil

nocioacuten de cargo puacuteblico representativo y su funcioacuten delimitadora de uno de los derechos fundamentales del artiacutecu-

lo 232 de la Constitucioacutenrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 34 Madrid 1995 pp 189 y ss)

938 Garrorena Morales ha hecho notar coacutemo el 232 CE ha servido de cauce para inter-

pretar conjuntamente el principio de soberaniacutea popular (artiacuteculo 12 CE) y el deber de los po-

deres puacuteblicos de promover la participacioacuten real y efectiva de los ciudadanos en la vida poliacutetica

consagrado en el artiacuteculo 92 CE (Cfr GARRORENA MORALES Aacutengel ldquoVeinte antildeos de

democracia representativa en Espantildeardquo en LOacutePEZ GUERRA Luis y GONZAacuteLEZ-TREVIJANO

Pedro (Coordinadores) ldquoLa experiencia constitucional (1978-2000)rdquo Centro de Estudios Poliacuteticos

y Constitucionales Madrid 2000 p 41)


zacioacuten del poder legislativo en Espantildea Y eso tanto en el aacutembito de las

Cortes Generales como de los parlamentos autonoacutemicos Pertenece a la

clasificacioacuten ldquoderechos poliacuteticosrdquo y en cuanto tal se halla principalmente

al servicio del correcto funcionamiento de las instituciones democraacuteti-

cas939

La categorizacioacuten del ius in officium como derecho fundamental es

asiacute la segunda fuente de la resistencia constitucional del mandato repre-

sentativo El artiacuteculo 232 CE irradia resistencia institucional sobre los

tres segmentos de la paraacutebola juriacutedica del mandato Estando recogido en

el Capiacutetulo II del Tiacutetulo I de la Constitucioacuten el ius in officium debe ser

sometido en cuanto a su restriccioacuten a la reserva de ley establecida en el

artiacuteculo 531 CE Se le aplica todo el arsenal dogmaacutetico de la teoriacutea del

contenido esencial de los derechos fundamentales940 Eacuteste es por tanto

el reducto maacutes definitorio de la resistencia constitucional del mandato

parlamentario

Lo anterior reviste mayor importancia si se advierte que como ha

declarado el Tribunal Constitucional941 el ius in officium es un derecho de

939 Para la relacioacuten de los derechos poliacuteticos con el funcionamiento institucional de los

oacuterganos del Estado constitucional Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoSistemas de derechos funda-

mentalesrdquo 3era edicioacuten Thomson-Civitas Pamplona 2008 pp 395 y ss

940 Sobre la teoriacutea general del contenido esencial de los derechos fundamentales remiti-

mos a HAumlBERLE Peter ldquoLa garantiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentalesrdquo presenta-

cioacuten y estudio preliminar de Francisco Fernaacutendez Segado Dykinson SL Madrid 2004 pp

125-222 GAVARA DE CARA Juan Carlos ldquoDerechos fundamentales y desarrollo legislativo La

garantiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales en la Ley Fundamental de Bonnrdquo Centro de

Estudios Constitucionales Madrid 1994 especialmente las paacuteginas 23-39 MEDINA GUE-

RRERO Manuel ldquoLa vinculacioacuten negativa del legislador a los derechos fundamentalesrdquo McGraw-Hill

Madrid 1996 pp 46-165 LORENZO RODRIacuteGUEZ-ARMAS Magdalena ldquoAnaacutelisis del conte-

nido esencial de los derechos fundamentales enunciados en el art 531 de la Constitucioacuten espantildeolardquo Editorial

Comares Granada 1996 pp 121-236

941 En el ya citado ATC 1812003 de 2 de junio FJ 2a se lee ldquo(hellip) como inequiacutevoca-

mente se desprende del inciso final del propio art 232 CE el derecho a que estamos haciendo

referencia es un derecho de configuracioacuten legal y esa configuracioacuten comprende los Reglamen-

tos parlamentarios a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los


configuracioacuten legal942 Su contenido esencial ndashnuacutecleo duro de la resisten-

cia del mandato representativondash requiere ser desarrollado a traveacutes de

normas con valor de ley Aparece aquiacute la tiacutepica interrelacioacuten entre confi-

guracioacuten legal y restriccioacuten que deben verse como dos caras de una

misma moneda por la primera se determina el contenido esencial del ius

in officium y a traveacutes de la segunda se lo protege943

En este sentido la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario se

configura asiacute (i) la adquisicioacuten y perfeccionamiento del mandato son desarro-

llados por la Ley Orgaacutenica de Reacutegimen Electoral General y por los re-

parlamentarios corresponden los cuales una vez creados quedan integrados en el estatus

propio del cargo con la consecuencia de que podraacuten sus titulares al amparo del art 232 CE

reclamar la proteccioacuten del ius in officium que consideren ilegiacutetimamente constrentildeido o ignorado

por actos del poder puacuteblico incluidos los provenientes del propio oacutergano en el que se integren

y en concreto podraacuten hacerlo ante este Tribunal por el cauce del recurso de amparo seguacuten lo

previsto en el art 42 de nuestra Ley Orgaacutenicardquo

942 Hay en la doctrina quienes se oponen o por lo menos cuestionan que el 232 CE sea

un derecho de configuracioacuten legal Asiacute Jimeacutenez Campo ve al ius in officium como un derecho

muy limitado y concreto que se agota a la garantiacutea de igualdad en el acceso a los cargos puacutebli-

cos El artiacuteculo 232 CE ldquono proclama ndashdice el autorndash un geneacuterico e inconcebible derecho a

acceder a cargos y funciones sino maacutes sencillamente el derecho a que las condiciones de

acceso a unos y a otras se definan en teacuterminos respetuosos con la igualdadrdquo (Cfr JIMEacuteNEZ

CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit p 415) En direccioacuten maacutes o menos coincidente

Biglino Campos ha sostenido que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha dado una

ldquo(hellip) configuracioacuten del artiacuteculo 232 mucho maacutes amplia de lo que podriacutea dejar entender la

redaccioacuten literal del precepto (hellip)rdquo lo cual ha llevado al maacuteximo interprete de la Constitucioacuten

a declarar el ius in officium como un derecho de configuracioacuten legal (Cfr BIGLINO CAMPOS

Paloma ldquoLas facultadeshelliprdquo Op Cit) Finalmente Garciacutea Roca ha sostenido que se trata de un

derecho delimitado ldquopor los requisitos que sentildealen las leyesrdquo seguacuten reza el mismo artiacuteculo 233

CE ldquolo cual no es exactamente lo mismo que admitir la configuracioacuten legal y sin liacutemites de un

derecho fundamental pues el ejercicio de cualquier derecho puede condicionarse a la satisfac-

cioacuten de ciertos requisitos legales sin que esto suponga dejar a la configuracioacuten legal la precisioacuten

de sus liacutemites internosrdquo (Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLa difiacutecilhelliprdquo Op Cit p 119)

943 Veacutease esta relacioacuten entre configuracioacuten legal y restriccioacuten de derechos fundamentales

en BOROWSKI Martiacuten ldquoLa restriccioacuten de los derechos fundamentalesrdquo Revista Espantildeola de Dere-

cho Constitucional Ndeg 59 Madrid 2000 pp 53-55


glamentos de las Caacutemaras (ii) La suspensioacuten ndashaacutembito especiacutefico de la dis-

ciplina parlamentariandash es reglada de manera exclusiva y excluyente por

los reglamentos internos de los cuerpos legislativos Y (iii) la peacuterdida indi-

vidual del derecho a representar al electorado esto es aquella ocurrida

por causales distintas a la extincioacuten de la Legislatura o la anticipacioacuten de

las elecciones generales es desarrollada por la legislacioacuten procesal comuacuten

en los casos en los cuales se amerite una declaratoria judicial (declaracioacuten

de incapacidad invalidacioacuten de una eleccioacuten sentencia condenatoria fir-

me) por la Ley Orgaacutenica de Reacutegimen Electoral General en caso de la

determinacioacuten de la inelegibilidad sobrevenida y por los reglamentos de

las Caacutemaras cuando se trate de la renuncia al cargo puacuteblico representati-

vo

Aquiacute corresponde fijar la atencioacuten en el desarrollo legislativo de

los dos uacuteltimos segmentos de la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamen-

tario Estos dos segmentos revelan con claridad el forjamiento de la re-

sistencia constitucional del mandato parlamentario en virtud del caraacutecter

fundamental de este uacuteltimo Pero de manera maacutes concreta porque es lo

que se enmarca dentro de nuestra investigacioacuten tenemos que dar cuenta

de la tensioacuten surgida del encuentro del contenido esencial del ius in offi-

cium con la regulacioacuten reglamentaria del segmento de la suspensioacuten del

mandato parlamentario A ello dedicaremos los epiacutegrafes 22 y 23 de

este capiacutetulo

212 Resistencia reglamentaria

Los reglamentos de las Caacutemaras tambieacuten dotan de resistencia al

mandato parlamentario Lo hacen loacutegicamente como un complemento

a la resistencia constitucional El desarrollo reglamentario del ius in offi-

cium es de suyo un reforzamiento juriacutedico de la posicioacuten subjetiva de los

diputados y senadores Entre otras cosas con respecto a la adquisicioacuten

suspensioacuten y peacuterdida del cargo puacuteblico representativo Apunta princi-

palmente a crear las condiciones institucionales que hagan posible la ple-

nitud del ejercicio de la funcioacuten parlamentaria en cada uno de los men-

cionados segmentos Tambieacuten se orienta a corregir cualesquiera situacio-

nes que obstaculicen tal plenitud Y en todo esto seguacuten era de esperar


opera igualmente la ambivalencia que caracteriza a los derechos poliacuteticos

reforzando reglamentariamente el mandato representativo se potencia el

cumplimiento de los fines constitucionales de las Caacutemaras parlamenta-

rias

La disciplina interna es asiacute una opcioacuten reglamentaria para solven-

tar las vicisitudes que hacen peligrar la plenitud del ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria tanto a nivel individual como colegiado A pesar de ser un

sistema sancionador imprime resistencia al mandato porque corrige las

disfunciones ocasionadas por las conductas abusivas sin cobertura juriacutedica

de diputados y senadores En ello estriba el efecto resistente del caraacutecter

correctivo de la disciplina intracaacutemaras No basta con que los parlamen-

tarios desplieguen su propio mandato para incorporarse a la vida de las

Caacutemaras Han de hacerlo ademaacutes conforme a Derecho movieacutendose

dentro del ampliacutesimo margen de maniobrabilidad poliacutetica permitido por

la Constitucioacuten y los reglamentos para que la libertad de mandato no perju-

dique al Parlamento institucioacuten central de la arquitectura estatal

22 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario

La suspensioacuten es el segmento excepcional extraordinario o accidental

de la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario944 Denota por siacute

944 En Espantildea hay varios trabajos en los cuales se estudia unitariamente la adquisicioacuten

suspensioacuten y peacuterdida del mandato parlamentario Entre ellos podemos mencionar BLASCO

JAacuteUREGUI Jeroacutenimo Op Cit pp 261-276 VIacuteBORAS JIMEacuteNEZ Joseacute Antonio ldquoLos par-

lamentarios acceso condicioacuten suspensioacuten y peacuterdidardquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario

Los sujetos del Derecho Parlamentariordquo Vitoria 2001 pp 73-106 MONTANER SALAS Carlos

ldquoAdquisicioacuten suspensioacuten y peacuterdida del mandato parlamentariordquo en ldquoParlamento y Poder Judicial XIII

Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Aranzadi Pamplona 2007 pp 289-

346 Y para el tratamiento del mismo tema a nivel autonoacutemico cabe destacar los siguientes

estudios IZU BELLOSO Miguel ldquoDerecho Parlamentario de Navarrardquo Parlamento de Navarra

Pamplona 2009 pp 119 y ss y SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute Antoacuten ldquoDereito Parlamentario

de Galiciardquo Xerais Vigo 2001 pp 33-51 En todos los casos se trata de anaacutelisis descriptivos

que intercalan comentarios jurisprudenciales y normativos Pero en la mayoriacutea de ellos no se


misma una alteracioacuten de la normalidad en el ejercicio del cargo represen-

tativo945 Reta las resistencias constitucional y reglamentaria explicadas ut

supra Tambieacuten lleva consigo ndashy acaso esto sea lo maacutes grave a los efectos

del Estado constitucionalndash una cierta puesta en entredicho del sistema de

representacioacuten poliacutetica

Alliacute donde se suspende total o parcialmente la condicioacuten de par-

lamentario se rompe (o a lo menos queda afectada temporalmente) la

relacioacuten juriacutedico-puacuteblica de representacioacuten que une a representantes y

representados Ello puede afectar no soacutelo al funcionamiento de las

Caacutemaras parlamentarias sino el general del Estado Por eso a los supues-

tos de hecho en los que el ordenamiento permite suspensiones a la con-

dicioacuten de diputado o senador se aplica un reacutegimen juriacutedico especialiacutesimo

que asegura su racionalidad y legitimidad constitucionales

De seguida se analizaraacute dicho reacutegimen en dos partes Primero es-

bozaremos una propuesta de concepto de suspensioacuten del mandato par-

lamentario A continuacioacuten llevaremos a cabo el desarrollo de cada uno

de los cuatro elementos del concepto propuesto

Antes de proceder sin embargo deben realizarse dos aclaraciones

conceptuales

- Primera la suspensioacuten del mandato parlamentario es en teacuterminos estrictamente teacutecnicos una restriccioacuten de dere-chos fundamentales en el sentido del artiacuteculo 531 CE En concreto una restriccioacuten del derecho a acceder ejer-

abordan los problemas desde una perspectiva propiamente dogmaacutetica o al menos no con el

alcance que queremos darle en este trabajo

945 Una de las caracteriacutesticas de la suspensioacuten del mandato parlamentario es su naturale-

za imprevisible inesperada Es imposible prever cuaacutendo se suscitaraacute una situacioacuten de indisci-

plina que la acarree En esto se distingue radicalmente de los otros dos segmentos de la paraacutebo-

la juriacutedica del mandato parlamentario La adquisicioacuten y peacuterdida de la condicioacuten de representan-

te popular son mucho maacutes previsibles Sobre este uacuteltimo particular Cfr MORALES ARROYO

Joseacute Mariacutea ldquoLa determinacioacuten del periacuteodo de vigencia del estatuto de diputados y senadoresrdquo Revista de las

Cortes Generales Ndeg 19 Madrid 1990 pp 43-87 y MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoEl

problema del inicio del mandato de diputados y senadoresrdquo Revista Juriacutedica de Castilla-La Mancha

Nuacutemero 6 1989 pp 215 y ss


cer y permanecer en el cargo puacuteblico representativo con-sagrado en el artiacuteculo 232 CE Por eso su estudio debe ser encuadrado dentro de la teoriacutea de los derechos fun-damentales Esto es importante porque a pesar de que los reglamentos de las Caacutemaras y la doctrina usan la locu-cioacuten ldquosuspensioacutenrdquo no se trata de un supuesto de suspen-sioacuten de derechos y libertades en el sentido del artiacuteculo 55 CE referido maacutes bien a los estados de excepcioacuten y de anaacutelisis enmarcado dentro de la teoriacutea de la defensa de la Consti-tucioacuten

- Segunda la suspensioacuten del mandato parlamentario no es una institucioacuten reducible a la disciplina parlamentaria946 Esta uacuteltima ocasiona lo que teacutecnicamente se conoce co-mo suspensioacuten-sancioacuten el cese temporal del ejercicio to-tal o parcial de la funcioacuten representativa mas no la peacuterdida de la titularidad del derecho a representar al elec-torado Tambieacuten se la denomina suspensioacuten por causas internas en contraposicioacuten a la ocasionada por causas ex-

946 Conviene traer a colacioacuten en este punto la ldquoamplitudrdquo conceptual aportada por Muri-

llo de la Cueva y Aranda Aacutelvarez Para el primero ldquo(hellip) la suspensioacuten de la condicioacuten de par-

lamentario ocurre en supuestos de incumplimiento reiterado de los deberes propios de su

condicioacuten en general de indisciplina procesamiento o situaciones en las que los parlamenta-

rios no pueden acudir a la caacutemara por haber sido privados de su libertad por decisioacuten judicialrdquo

(Cfr MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoEl estatuto de los parlamentariosrdquo en FIGUE-


chordquo Vitoria 1991 p 47) Para el segundo la suspensioacuten puede definirse como ldquola peacuterdida

temporal de los derechos deberes y prerrogativas en algunos casos a consecuencia de la apli-

cacioacuten de normas disciplinarias o por sentencia judicial que asiacute lo imponga como pena princi-

pal o accesoriardquo (Cfr ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoEl estatuto juriacutedico del parlamentario Perfil

jurisprudencialrdquo Derechos y libertades Revista del Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 3 Ma-

drid 1994 p 101) Lo uacutenico a agregar es que como veremos en el apartado 3 de este Capiacutetulo

la suspensioacuten por disciplina parlamentaria no acarrea la privacioacuten del las prerrogativas constitu-

cionales las cuales pueden seguir siendo ejercidas por los parlamentarios suspendidos


ternas a las Caacutemaras947 Eacutese es por lo tanto el espacio en el que corresponde adelantar reflexiones Cuando nos re-firamos al teacutermino suspensioacuten le atribuiremos el significado de suspensioacuten-sancioacuten No nos adentraremos en el estudio de la suspensioacuten del mandato parlamentario que no guarda relacioacuten con los sistemas punitivos intracaacutemaras a saber (i) suspensioacuten por adquisicioacuten imperfecta del man-dato (ii) suspensioacuten por sustitucioacuten en oacuterganos intrapar-lamentarios y (iii) suspensioacuten por sustitucioacuten en el ejerci-cio del mandato Para ahondar sobre ellas son de prove-cho los estudios de Caamantildeo Domiacutenguez948 y Viacuteboras Jimeacutenez949 sobre la materia

221 Concepto

Por suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario ha de enten-

derse la (i) privacioacuten temporal (ii) del ejercicio de un cargo puacuteblico repre-

sentativo o de alguna de sus facultades o derechos inherentes (iii) ocu-

rrida en observancia de los requisitos constitucionales para la restriccioacuten

de los derechos fundamentales (iv) que opera como reaccioacuten institucio-

nal de las Caacutemaras frente a desoacuterdenes e incumplimiento de deberes por

parte de diputados y senadores en procura del recto devenir de la fun-

cioacuten parlamentaria

947 Este criterio de clasificacioacuten es utilizado por DE ALBA BASTERRECHEA Esther

ldquoEstatuto de los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autonoacutenomasrdquo Asamblea

Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 12 Madrid junio 2005 pp 97-99

948 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit pp 220-231

949 Cfr VIacuteBORAS JIMEacuteNEZ Joseacute Antonio ldquoLos parlamentarios acceso condicioacuten suspen-

sioacuten y peacuterdidardquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamenta-

riordquo Vitoria 2001 pp 73-106


A La suspensioacuten del mandato parlamentario como privacioacuten tem-poral de situaciones juriacutedicas subjetivas

La suspensioacuten del mandato parlamentario es en todo el sentido

juriacutedico de la expresioacuten un mal infligido por los oacuterganos de gobierno de

las Caacutemaras a los parlamentarios individuales Auteacutentica diminutio iura

Siempre se concreta en limitaciones materiales sustantivas a derechos y

facultades Por eso se la reconoce como un aminoramiento de situacio-

nes subjetivas favorables a diputados y senadores

En cuanto mal juriacutedico puede predicarse de la suspensioacuten un

caraacutecter ejemplarizante o pedagoacutegico Por un lado persigue disuadir al

resto de los parlamentarios para que no acometan conductas que por

inconstitucionales e irreglamentarias vulneran la actuacioacuten colectiva de

las Caacutemaras950 Por otro aspira a reencauzar mediante el castigo el que-

hacer de los parlamentarios suspendidos en su condicioacuten o derechos para

que desistan del actuar contrario a la investidura de representantes popu-

lares y para que eacutestos no reincidan en los actos que ocasionaron la reac-

cioacuten suspensiva951

Pero la entidad constitucional de la suspensioacuten es temporalmente

limitada Tiene talante provisional Es una institucioacuten circunstancial sin

apoyatura en estructuras de permanencia Su vigencia se encorseta dentro

del lapso prudencial y proporcionado previsto en los reglamentos para

que sean remediadas las disfunciones que la ocasionan y se cumplan los

efectos ejemplarizante y pedagoacutegico ya mencionados

El maacuteximo lapso reglamentario de suspensioacuten de la condicioacuten de

parlamentario o de los derechos inherentes a eacutesta es por lo general de

un mes seguacuten lo que se observa en la mayoriacutea de los parlamentos auto-

noacutemicos Sin embargo nada impide que las Caacutemaras ejercitando sus

950 Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes Op Cit p 343 quien refiere en este sentido el

caraacutecter ldquopreventivordquo de la suspensioacuten del mandato parlamentario

951 Aranda Aacutelvarez conceptualiza las suspensiones-sanciones como ldquomedidas correcto-

ras de caraacutecter excepcionalrdquo (Cfr ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoEl estatutordquo Op Cit p

108)


potestades reglamentarias dispongan otra cosa Tal es el caso del Sena-

do Sus oacuterganos de gobierno son competentes para suspender el manda-

to de sus miembros hasta por el lapso de un antildeo en caso de agresiones

entre senadores o de eacutestos hacia los miembros del Gobierno (artiacuteculo

1022 del Reglamento del Senado)

iquestExiste entonces alguna exigencia constitucional especiacutefica sobre

el lapso maacuteximo de suspensioacuten que deben establecer los reglamentos

No Lo importante es que la suspensioacuten no sea acordada sine die ni se la

solape deliberada y expresamente con el teacutermino de la Legislatura co-

rrespondiente Ello seriacutea a todas luces inconstitucional Contrariariacutea el

principio del origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico (artiacuteculo

12 CE) y vulnerariacutea el derecho a permanecer en el cargo puacuteblico repre-

sentativo (artiacuteculo 232 CE) Equivaldriacutea en definitiva a una peacuterdida vela-

da del mandato parlamentario Por ello adoleceriacutean de vicio de inconsti-

tucionalidad tanto la norma reglamentaria que atribuya competencias

suspensivas en el sentido ya referido como los actos sancionadores con-

cretos orientados en esa direccioacuten

Otra cosa distinta seriacutea que el tiempo de la Legislatura por estar

avanzado o por encontrarse proacuteximo a su terminacioacuten fuera sobrepasa-

do por el lapso de la suspensioacuten Bajo ese supuesto la suspensioacuten no

tendriacutea vigencia maacutes allaacute de la Legislatura en la cual fue impuesta952 La

renovacioacuten de las Caacutemaras bien sea por elecciones ordinarias o anticipa-

das dejariacutea sin efecto ndashex iurendash el cese temporal de la condicioacuten de dipu-

tado o senador asiacute como la afectacioacuten de los derechos intriacutensecos a tal

condicioacuten

952 Sobre el teacutermino de la Legislatura como liacutemite temporal a la suspensioacuten del mandato

parlamentario Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes Op Cit 1989 p 342 y DEL PINO CARA-

ZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquo Op Cit pp 268 Esta uacuteltima autora se refiere a fin de la Legislatu-

ra como el ldquoliacutemite temporal geneacutericordquo de la suspensioacuten del mandato parlamentario


B El caraacutecter total o parcial de la suspensioacuten del mandato parla-mentario

La suspensioacuten del mandato parlamentario estaacute sujeta a una grada-

cioacuten discrecional realizada por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

Se puede acordar total o parcialmente La primera comprende la suspen-

sioacuten del mandato parlamentario en cuanto tal no su peacuterdida953 La se-

gunda algunos derechos o facultades de diputados o senadores El optar

por lo parcial o lo total depende mucho maacutes de razones praacutecticas de

eficacia que de criterios dogmaacuteticos

Lo que comuacutenmente se practica es la suspensioacuten parcial de dere-

chos o facultades Eacutesta trae consigo suficiente contenido lesivo como

para alcanzar a corregir los abusos en el ejercicio de la funcioacuten parlamen-

taria Especial valor disuasivo tienen en este sentido la privacioacuten de de-

rechos econoacutemicos y de los derechos a asistir y votar en las sesiones del

pleno yo de las comisiones El aspecto econoacutemico por razones eviden-

tes que no merece la pena explicitar La asistencia y voto no soacutelo por el

modo en que esto puede ser percibido por la opinioacuten puacuteblica sino acaso

lo maacutes definitivo por su importancia para la actuacioacuten de los grupos par-

lamentarios

Suspender como un todo el mandato parlamentario lo cual es re-

ferido en los reglamentos como la suspensioacuten de la condicioacuten de parla-

mentario amerita por su parte mayores ejercicios de ponderacioacuten por

parte de los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras La experiencia espa-

ntildeola ndashcorroborada por el muy elocuente dato del escaso nuacutemero de sen-

tencias dictadas por el Tribunal Constitucional en materia de disciplina

parlamentariandash es que estas medidas quedan reservadas como mecanis-

mos meramente disuasivos Los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras

asumen la suspensioacuten total como una medida extrema que en la medida

de lo posible ha de ser evitada porque puede crear maacutes tensiones y des-

953 Cfr GARRORENA MORALES Aacutengel ldquoMandatohelliprdquo Op Cit p 144 quien aclara el

punto aludiendo a la tradicioacuten parlamentaria britaacutenica En eacutesta se entiende que la suspensioacuten

disciplinaria se refiere no a la peacuterdida del derecho-deber de representar al electorado sino de

manera temporal al cese del ldquoservice of the Houserdquo


oacuterdenes de los que deberiacutea solventar Sobre este particular se verifica de

manera muy clara el caraacutecter subsidiario de las medidas sancionadoras in-

tracaacutemaras que fue explicado al final del capiacutetulo III En Espantildea impera

afortunadamente una interpretacioacuten restrictiva ndashfavor libertatis954ndash de la

suspensioacuten total del mandato parlamentario

C Requisitos constitucionales para la suspensioacuten del mandato parlamentario

a Planteamiento de la cuestioacuten

En cuanto derecho fundamental el cargo puacuteblico representativo

no es ni mucho menos un derecho ilimitado Es por el contrario un

derecho limitable como lo son casi todos los derechos fundamentales955

De otro modo no tendriacutea sentido tratar aquiacute la suspensioacuten del cargo re-

presentativo y del haz de derechos que lo conforman Eacutesta es una reduc-

cioacuten de la vertiente fundamental del mandato parlamentario

Por restriccioacuten de los derechos fundamentales ha de entenderse

con Aguiar de Luque ldquotoda accioacuten juriacutedica que entrantildee o haga posible

una restriccioacuten de las facultades que en cuanto que derechos subjetivos

constituyen el contenido de los citados derechosrdquo956 Ello implica nece-

954 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquo Op Cit pp 233-234

955 Esta doctrina ya consolidada fue asumida en los primeros antildeos de actividad jurisdic-

cional del Tribunal Constitucional Al respecto pueden consultarse las bien conocidas STC

51981 de 13 de febrero FJ 7 y STC 111981 de 8 de abril FJ 7 asiacute como el ATC 1031982

de 3 de marzo FJ 3 Para un comentario de la doctrina del maacuteximo Tribunal en este aacutembito

Cfr BALLARIacuteN IRIBARREN Javier ldquoEl derecho de acceso a los cargos y funciones puacuteblicas (La

doctrina del Tribunal Constitucional sobre el artiacuteculo 232 de la Constitucioacuten)rdquo Revista Poder Judicial Ndeg

5 1987 especialmente pp 57 y ss

956 Cfr AGUIAR DE LUQUE Luis ldquoLos liacutemites de los derechos fundamentalesrdquo Revista



sariamente el cumplimiento de los requisitos constitucionales estableci-

dos en el artiacuteculo 531 CE traiacutedos a colacioacuten anteriormente957

Tales requisitos deben ser aplicados ademaacutes de acuerdo al tipo

especiacutefico de derecho fundamental en cuestioacuten Lo primero que hay que

decir es que estamos situados frente a un derecho poliacutetico sustancial

para el buen funcionamiento de los parlamentos Luego resulta esclare-

cedor seguir el criterio de clasificacioacuten de los derechos fundamentales

adoptado por Alexy958 (i) derechos a algo (derechos a acciones negativas y

derechos a acciones positivas) (ii) libertades y (iii) derechos prestacionales Y

por uacuteltimo conviene hacer una aclaracioacuten Sin desmerecer del valor

dogmaacutetico de las clasificaciones acadeacutemicas enunciadas en este mismo

paacuterrafo el mandato parlamentario se presenta en la praacutectica como un

todo como un derecho fundamental unitario y complejo que integra

tanto derechos a algo como libertades De ahiacute que su afectacioacuten por suspen-

sioacuten pueda ser en teacuterminos del alcance de la limitacioacuten ambivalente o

bidireccional

La restriccioacuten de derecho fundamental que deriva de la suspen-

sioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario es entonces consecuencia de

una aplicacioacuten de los reglamentos internos a traveacutes de actos de los oacuterga-

nos de gobierno de las Caacutemaras Su objeto es limitar alternativa o con-

juntamente los derechos a algo que ostentan diputados y senadores (vg

957 La cobertura legal de la suspensioacuten y peacuterdida del mandato parlamentario a traveacutes de

las normas configuradoras del ius in officium ha sido tratada por PULIDO QUECEDO Manuel

ldquoEl accesordquo Op Cit pp 77 y ss

958 Cfr ALEXY Robert ldquoTeoriacutea de los derechos fundamentalesrdquo 2da edicioacuten traduccioacuten de

Carlos Bernal Pulido Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2007 pp 163-

201 y 383-461 Otra clasificacioacuten similar menos tradicional en el sentido de que no sigue los

paraacutemetros canoacutenicos de la teoriacutea del ldquostatusrdquo de Jellinek se encuentra en ZAGREBELSKY

Gustavo ldquoEl Tribunal Constitucional italianordquo en FAVOREU Louis (Editor) ldquoTribunales constitu-

cionales europeos y derechos fundamentalesrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid

1984 p 427 para quien los derechos fundamentales se pueden clasificar en (i) derechos a no

ser compelido a algo o derechos de libertad negativa (ii) derechos a ejercer libremente una

actividad determinada o derechos de libertad positiva y (iii) derechos a ciertas prestaciones o

derechos prestacionales


derecho al cargo representativo derechos reglamentarios etc) y las liber-

tades de actuacioacuten poliacutetica y juriacutedica de los mismos959 Ello ocurre ndashes

necesario recordarlo una vez maacutesndash en obsequio del cumplimiento de los

fines constitucionales de las Cortes Generales y de los demaacutes parlamen-

tos territoriales

Teniendo como contexto conceptual todo lo anterior se pasaraacute al

estudio de los tres requisitos constitucionales de necesaria observancia

para la restriccioacuten por suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario

(i) justificacioacuten institucional (ii) reserva de ley y por uacuteltimo (iii) al pro-

blema del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico representativo

indisociablemente unido al problema teacutecnico de la aplicacioacuten del princi-

pio de proporcionalidad al procedimiento de suspensioacuten del mandato

parlamentario

b Justificacioacuten institucional

Resulta llamativo que parte de la doctrina960 haga coincidir la justi-

ficacioacuten de la restriccioacuten de los derechos fundamentales de los parlamen-

tarios con el principio de proporcionalidad Seguacuten esta postura la justifi-

cacioacuten de la suspensioacuten del mandato vendriacutea dada por la proporcioacuten que

existe entre el modo en que se restringe el cargo puacuteblico representativo y

el cumplimiento de los fines procurados por las Caacutemaras Se tratariacutea en

el fondo de una justificacioacuten entendida en clave de legitimidad juriacutedica en

la cual prima el procedimiento sobre las necesidades funcionales de los

parlamentos

Nosotros diferimos de tal concepcioacuten Entendemos la justifica-

cioacuten de la suspensioacuten del mandato en clave de necesidad funcional de las

959 Coincidimos con Garciacutea Roca en que el 232 CE es simultaacuteneamente un derecho de

participacioacuten de los ciudadanos y un derecho de libertad que ldquoprotege un grado de autonomiacutea

de cada concreto representante respecto de los diversos grupos o formaciones sociales en los

que se integra paridos poliacuteticos grupos parlamentariosrdquo (Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLos

derechoshellip Op Cit p 842-843)

960 Cfr ABA CATOIRA Ana Op Cit p 44


Caacutemaras La hacemos coincidir con los fines que a traveacutes de esta forma

peculiar de restriccioacuten del derecho al cargo representativo son persegui-

dos por los parlamentos Desde nuestra perspectiva la legitimidad de la

suspensioacuten seriacutea configurada en primer lugar por la solucioacuten que eacutesta

aporta a un problema funcional de la actividad parlamentaria Luego en

un segundo estadio por el procedimiento seguido al efecto Dentro de

eacuteste se ha de integrar ndashahora siacutendash la aplicacioacuten del principio de proporcio-

nalidad961 La necesidad institucional que demanda la suspensioacuten del

mandato es asiacute un queacute El procedimiento un coacutemo Por eso concedemos

primaciacutea a lo primero sobre lo segundo

iquestY cuaacuteles son entonces los criterios justificadores de una medida

de suspensioacuten del mandato de diputados y senadores La respuesta es

los bienes juriacutedicos supravalentes protegidos por la potestad sancionadora

de las Caacutemaras explicados en el capiacutetulo III (i) el orden parlamentario

(ii) el buen funcionamiento de las Caacutemaras y (iii) la honorabilidad y bue-

na imagen de la institucioacuten parlamentaria frente a la opinioacuten puacuteblica y a

los demaacutes poderes del Estado

c Reserva de ley

En el aacutembito que nos ocupa la reserva de ley exigida para la res-

triccioacuten del cargo puacuteblico representativo queda cumplida cuando son los

reglamentos de las Caacutemaras los instrumentos juriacutedicos que preveacuten y dan

cobertura a la suspensioacuten del mandato parlamentario Ello es asiacute porque

como ya hemos sentildealado en reiteradas ocasiones los reglamentos de las

Caacutemaras tienen a los efectos de su rango normativo valor de ley962

961 Nos adherimos a la opinioacuten de DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoSistemashelliprdquo Op Cit

pp 123 y ss para quien en la praacutectica el respeto de tal contenido esencial de los derechos

restringidos es producto de la aplicacioacuten procedimental del principio de proporcionalidad al

caso concreto

962 Debe recordarse que el ldquorango de leyrdquo de los reglamentos deriva de su posicioacuten en el

sistema de fuentes del ordenamiento juriacutedico Por eso satisface enteramente las exigencias del

artiacuteculo 531 CE para la restriccioacuten del ius in officium Pero ello no significa que los reglamentos


Lo anterior merece tres comentarios En primer lugar los regla-

mentos no son el uacutenico conjunto normativo con valor de ley que puede

desarrollar la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario Tambieacuten pue-

den hacerlo seguacuten se ha visto las disposiciones de la legislacioacuten electo-

ral la legislacioacuten procesal etc Pero los reglamentos son de manera exclu-

siva y excluyente los instrumentos ad hoc para la regulacioacuten del segmento de

la suspensioacuten-sancioacuten

Asiacute en Espantildea la suspensioacuten-sancioacuten del mandato representativo

ha sido una materia auto-reservada por las Caacutemaras Se la ha incorporado

a la reserva de reglamento Ello es una prueba maacutes de que la suspensioacuten-

sancioacuten estaacute asociada a la disciplina parlamentaria que es por antonoma-

sia una materia de organizacioacuten y funcionamiento perteneciente a la re-

serva reglamentaria

Lo segundo viene de la mano del caraacutecter exclusivo y excluyente con

que es regulada la restriccioacuten ndashpor suspensioacutenndash del cargo puacuteblico repre-

sentativo Son las Caacutemaras y no el legislador las que establecen los paraacute-

metros normativos para la sancioacuten suspensiva del mandato parlamenta-

rio Y lo hacen conviene precisar ejerciendo una potestad que con to-

dos los matices puede calificarse de reglamentaria no de potestad legis-

lativa

Por uacuteltimo en tercer lugar debe establecerse la relacioacuten existente

entre el oacutergano que crea el marco normativo para la restriccioacuten de los

derechos fundamentales y el oacutergano ejecutor o aplicador de tal marco El

proceder claacutesico es relacionar al legislador competente para dictar el

marco normativo con la Administracioacuten puacuteblica competente para la

tengan ldquofuerza de leyrdquo pues no poseen efecto expansivo ni juridificador fuera del Parlamento

De alliacute que el Tribunal Constitucional haya insistido en que el reglamento parlamentario es

ldquouna norma con valor de ley aunque desprovista de la fuerza de leyrdquo (STC 1191990 de 21 de

junio FJ 2) Para profundizar sobre las implicaciones teoacuterico-praacutecticas de estos conceptos

veacutease el ya citado trabajo RUBIO LLORENTE Francisco ldquoRango de ley fuerza de ley valor de

leyrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemeros 100-102 1983 asiacute como ARAGOacuteN RE-

YES Manuel ldquoActo con fuerza de leyrdquo en ARAGOacuteN REYES Manuel (Director) y AGUADO


Tomo I Cizur Menor 2011 pp 434 y ss


concrecioacuten restrictiva de los derechos La restriccioacuten de los derechos es

acompasada asiacute entre dos oacuterganos aunque por supuesto en planos

distintos y bajo la influencia evidente del principio de la divisioacuten de po-

deres

Para los casos de la suspensioacuten del mandato parlamentario en

cambio el oacutergano creador del marco normativo es la propia Caacutemara y

los aplicadores de dichas normas son los oacuterganos de gobierno de eacutestas

Esto hace maacutes que evidente una peculiaridad en el aacutembito de la restric-

cioacuten de los derechos fundamentales de los diputados y senadores La

suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario no estaacute influida por la

dimensioacuten de cooperacioacuten del principio de divisioacuten de poderes sino to-

do lo contrario En las Caacutemaras coinciden orgaacutenica y competencialmente

los dos planos de la limitacioacuten punitiva del ius in officium el normativo y el

ejecutivo Ello no supone ni mucho menos una contradiccioacuten con el

sistema general de restriccioacuten de derechos fundamentales que el consti-

tuyente establecioacute en el artiacuteculo 531 CE Lo que significa eso siacute es que

los derechos fundamentales de los parlamentarios son garantizados en

cuanto a su restriccioacuten por suspensioacuten de acuerdo a las necesidades fun-

cionales de la institucioacuten parlamentaria

d Respeto del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico representativo Suspen-

sioacuten del mandato parlamentario y principio de proporcionalidad

El contenido esencial del ius in officium es aquella porcioacuten de la po-

sicioacuten juriacutedica de los diputados y senadores fuera de la cual no es posible

asegurar un estaacutendar miacutenimo de representacioacuten popular963 Eacuteste se garan-

tiza cuando se aplica el principio de proporcionalidad a la suspensioacuten-

sancioacuten del mandato parlamentario964

963 Cfr CHUECA RODRIacuteGUEZ Ricardo ldquoVeinticinco antildeos de representacioacuten poliacuteticardquo Re-

vista de Derecho Poliacutetico Nuacutemeros 58-59 2003-2004 p 83 quien habla del ldquocontenido esen-

cial de los procesos representativosrdquo

964 El principio de proporcionalidad como elemento de legitimacioacuten de los actos parla-

mentarios sancionadores ha sido considerado por ALONSO MAS Mariacutea Joseacute ldquoLa fiscalizacioacuten


Para lograrlo hay que contrastar (i) el marco reglamentario-

normativo que preveacute tal suspensioacuten y (ii) los actos disciplinarios concre-

tos a la luz de los criterios de idoneidad necesidad y proporcionalidad en

sentido estricto o ponderacioacuten de los que seguacuten la doctrina consolidada

del Tribunal Constitucional965 depende la proporcionalidad de una me-

dida de restriccioacuten de derechos fundamentales966 Como ha sostenido

Bernal Pulido967 la funcioacuten del principio de proporcionalidad es estruc-

turar el procedimiento para la determinacioacuten del contenido de los dere-

chos fundamentales que es vinculante para el legislador (en nuestro caso

las Caacutemaras) y para los oacuterganos aplicadores de medidas restrictivas de

derechos (en nuestro caso el pleno la mesa y el presidente)968

Con todo la aplicacioacuten del principio de proporcionalidad a la

disciplina parlamentaria tiene que ser matizado La vinculacioacuten de los

poderes puacuteblicos a este principio no es ni mucho menos homogeacutenea969

jurisdiccional de la actividad sin valor de ley de los parlamentosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Consti-

tucionales Madrid 1999 pp 190-191

965 Por todas STC 892006 de 27 de marzo FJ 3

966 Robert Alexy ha sostenido recientemente que la relacioacuten entre los derechos funda-

mentales y el principio de proporcionalidad debe ser entendida como una ldquoconexioacuten de nece-

sidadrdquo es decir soacutelo la adecuacioacuten de la restriccioacuten de los derechos fundamentales a las exi-

gencias del principio de proporcionalidad conlleva a la legitimidad constitucional de la limita-

cioacuten por parte de los poderes puacuteblicos de cualesquiera derechos que ostenten la categoriza-

cioacuten de fundamentales Al respecto Cfr ALEXY Robert ldquoLos derechos fundamentales y el principio

de proporcionalidadrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 91 Madrid 2010 pp 23 y

ss

967 Cfr BERNAL PULIDO Carlos ldquoEl principio de proporcionalidad y los derechos fundamen-

talesrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales 3era Edicioacuten Madrid 2007 pp 81 y ss

968 Utilizando otra terminologiacutea FERNAacuteNDEZ NIETO Josefa ldquoPrincipio de proporcio-

nalidad y derechos fundamentales una perspectiva desde el Derecho Puacuteblico comuacuten europeordquo Servicio de

Publicaciones de la Universidad Rey Juan Carlos y Dykinson Madrid 2008 pp 123-170 se

refiere a la implementacioacuten del principio de proporcionalidad en los momentos ldquolegislativordquo y

ldquoaplicativordquo de la restriccioacuten del derecho fundamental

969 Cfr GONZAacuteLEZ BEILFUSS Markus ldquoEl principio de proporcionalidad en la jurispru-

dencia del Tribunal Constitucionalrdquo Thomson-Aranzadi Cizur Menor 2003 p 118


Por eso deben tenerse en consideracioacuten (i) la flexibilidad de los

reglamentos parlamentarios y (ii) el caraacutecter subsisteacutemico de la disciplina

intracaacutemaras que da lugar a diferentes intensidades en las reacciones

punitivas de los oacuterganos de gobierno970 De lo contrario se encorsetariacutea

la actividad punitiva de los oacuterganos de las Caacutemaras en unas categoriacuteas

interpretativas que por riacutegidas y excesivamente formales dificultariacutean la

gobernanza interior de las Cortes Generales y de los parlamentos

territoriales

D La suspensioacuten del mandato parlamentario como reaccioacuten de las Caacutemaras ante amenazas de disfuncioacuten institucional

Como fue explicado en el capiacutetulo II uno de los factores que jus-

tifica la existencia de los sistemas de disciplina parlamentaria es el derecho

de autopreservacioacuten que ostentan todas las asambleas poliacuteticas Dentro de

esa tradicioacuten se incorpora precisamente la posibilidad reglamentaria de

suspender el mandato parlamentario Cuando un diputado o senador

resulta restringido en su condicioacuten de representante popular o en sus

derechos reglamentarios es porque los oacuterganos sancionadores lo han

juzgado oportuno para el buen funcionamiento de las Caacutemaras

Ello coincide en su esencia con el requisito de justificacioacuten insti-

tucional requerido para la restriccioacuten del ius in officium explicado con an-

terioridad Lo uacutenico destacable en este epiacutegrafe es que el fuerte influjo

970 Esto ha sido en cierto modo recogido por el Tribunal Constitucional ldquo(hellip) en un

modelo sancionador en el que la predeterminacioacuten de las sanciones no puede exigirse de la

norma reglamentaria abstracta por cuanto por la naturaleza de las cosas solo puede conseguir-

se del concurso de eacutesta con los usos parlamentarios de cada Parlamento y en el que en todo

caso se requiere que la sancioacuten en concreto impuesta no sea ni objetivamente imprevisible

para casos iguales ni subjetivamente imprevisible cobra especial relevancia el examen de la

proporcionalidad de la sancioacuten Pues de un lado una sancioacuten desproporcionada es por siacute

misma imprevisible en nuestro sistema de derechos fundamentales en el que la legitimidad de

su limitacioacuten estaacute sujeta al principio de proporcionalidad y de otro la proporcionalidad de la

sancioacuten es por consiguiente un criterio de gradacioacuten de toda sancioacuten que implique como es el

caso la limitacioacuten de un derecho fundamentalrdquo (STC 1292006 de 24 de abril FJ 5)


que ejerce la teoriacutea de los derechos fundamentales sobre el tema que nos

ocupa no significa que en Espantildea dejen de tener primaciacutea las necesidades

funcionales de los parlamentos sobre el ejercicio abusivo del derecho al

cargo puacuteblico representativo Debe realizarse una interpretacioacuten institucional

de la proteccioacuten del derecho contenido en el artiacuteculo 232 CE971 Por eso

la capacidad de reaccioacuten institucional de las Caacutemaras es y seguiraacute siendo

un presupuesto necesario sine qua non del concepto de suspensioacuten-

sancioacuten del mandato de los parlamentarios

23 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario y los vaciacuteos de representacioacuten poliacutetica

Podriacutea pensarse que el principal problema teacutecnico de la suspen-

sioacuten del mandato parlamentario es la creacioacuten de un vaciacuteo en la represen-

tacioacuten poliacutetica Tal afirmacioacuten seriacutea en principio especialmente vaacutelida

para los casos de la suspensioacuten total de la condicioacuten de parlamentario

Tambieacuten cuando se trata de una suspensioacuten parcial cuyo contenido sea la

privacioacuten del derecho de asistencia y consecuentemente del derecho al

voto La representacioacuten del electorado soacutelo es posible si el parlamentario

participa activamente en los procedimientos a traveacutes de los cuales se con-

forma la voluntad de la Caacutemara a la que eacuteste pertenece Desde esta pers-

pectiva la suspensioacuten del mandato de diputados y senadores constituiriacutea

una injerencia en el derecho a participar en los asuntos puacuteblicos a traveacutes

de representante (artiacuteculo 231 CE)972 pues son eacutestos como ha interpre-

971 Tomamos la idea a beneficio de inventario de ROSADO IGLESIAS Gema ldquoPrerro-

gativas parlamentarias y Tribunal Constitucionalrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea

de Madrid Ndeg 14 Madrid junio 2006 p 47 quien se refiere a la necesidad de interpretar

institucionalmente las prerrogativas constitucionales de los parlamentarios

972 Cfr BASTIDA FREIJEDO Francisco J Op Cit pp 199 y ss y CONTRERAS

CASADO Manuel ldquoParlamento y participacioacuten directa de los ciudadanosrdquo Anuario Juriacutedico de La

Rioja Logrontildeo Ndeg 3 1997 p 217 y ss


tado el Tribunal Constitucional973 quienes dan efectividad a tal dere-

cho974

Pero una interpretacioacuten como la anterior estariacutea pensamos aleja-

da de la realidad de las cosas El punto de partida para solucionar el apa-

rente dilema es reconocer que la suspensioacuten del mandato parlamentario

siacute acarrea un quiebre en la representacioacuten del pueblo espantildeol Eso es

indudable y no podriacutea ser rebatido desde el punto de vista teacutecnico Como

ha sentildealado Aparicio Peacuterez975 la relacioacuten representativa es la condicioacuten

existencial del mandato parlamentario Suspendido este uacuteltimo aqueacutella

no halla viacuteas de realizacioacuten praacutectica

Ahora bien la suspensioacuten ocasiona una ruptura de la relacioacuten de

representacioacuten entre un parlamentario concreto y el electorado que se

suscita como remedio juriacutedico como solucioacuten institucional en obsequio

de la representacioacuten colegiada de ese mismo electorado Los diputados y

senadores son representantes de la nacioacuten yo del electorado de las co-

munidades autoacutenomas Pero son las Cortes Generales y los parlamentos

territoriales los oacuterganos competentes para el ejercicio corporativo de la

representacioacuten tal como se desprende del artiacuteculo 661 de la Constitu-

cioacuten y de las normas anaacutelogas contenidas en los estatutos de autonomiacutea

La suspensioacuten del mandato parlamentario supone asiacute un vaciacuteo en

el ejercicio de la representacioacuten poliacutetica que se ordena a (i) la defensa

constitucional del sistema representativo (ii) de la actividad de las Caacutema-


974 Parte de la doctrina espantildeola viene refirieacutendose a la existencia de un ldquoderecho al Par-

lamentordquo Con ello se quiere significar la necesidad de alcanzar nuevos cauces a traveacutes de los

cuales la ciudadaniacutea participe directamente en los asuntos puacuteblicos asiacute como la satisfaccioacuten del

requerimiento de que el electorado tenga asegurada su representacioacuten efectiva en sede parla-

mentaria pues eacutesa sigue siendo la razoacuten de ser de la funcioacuten representativa (Cfr TUDELA

ARANDA Joseacute ldquoEl Parlamento necesario Parlamento y democracia en el siglo XXIrdquo Congreso de los

Diputados Madrid 2008 pp 312 y ss)

975 Cfr APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel ldquoEl acatamiento a la Constitucioacuten como requisito

de la condicioacuten plena de parlamentario Comentario a las Sentencias del Tribunal Constitucional de 18 de

noviembre y 16 de diciembre de 1983rdquo Revista Juriacutedica de Catalunya Ndeg 4 1984 p 171


ras y a la postre (iii) del funcionamiento general del Estado Obedece a

una circunstancia plenamente juriacutedica y legiacutetima que no puede ser equi-

parada con otras situaciones de hecho ldquojustificadasrdquo que imposibilitan la

representacioacuten tales como por ejemplo enfermedades vicisitudes fami-

liares etc976

Ciertamente cuando se presentan estas situaciones emergen pro-

blemas que afectan a la representacioacuten poliacutetica cuya solucioacuten es todaviacutea

una tarea pendiente en el ordenamiento juriacutedico espantildeol Y otro tanto

ocurre por ejemplo con el cese representativo por causa de renuncia al

mandato parlamentario977 Pero ello excede con mucho el campo de in-

vestigacioacuten trazado Lo que siacute debe enfatizarse es que en el caso de la

suspensioacuten del mandato por causas internas de disciplina parlamentaria

las medidas suspensivas son la solucioacuten a un problema de representa-

cioacuten no el problema

976 En cuanto a las situaciones ldquojustificadasrdquo que rompen el hilo de la representacioacuten

poliacutetica y sobre sus posibles soluciones juriacutedicas puede consultarse el interesante trabajo

AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoLos permisos parentales de diputados y diputadasrdquo en ldquoLa democracia Consti-

tucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Ma-

drid 2002 pp 973-984 Tambieacuten concretado en el aacutembito de las ausencias justificadas de los

parlamentarios a las sesiones y demaacutes actos del pleno y de las comisiones pueden revisarse

ANGUITA SUSI Alberto ldquoMandato representativo y ausencia parlamentaria estado de la cuestioacutenrdquo

Revista de las Cortes Generales Ndeg 78 Madrid 2009 pp 111-133 BARRAT I ESTEVE

Jordi ldquoVot electrogravenic i ogravergans col-legiats El cas de les Corts Valencianesrdquo Corts Anuario de Derecho

Parlamentario Ndeg 21 Valencia 2009 pp 125 y ss y GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ

Piedad ldquoVoto parlamentario no presencial y sustitucioacuten temporal de los parlamentariosrdquo Corts Anuario

de Derecho Parlamentario Ndeg 24 Valencia 2010 pp 81 y ss Y para una perspectiva de Dere-

cho Comparado a propoacutesito del voto delegado y de la figura del parlamentario suplente como

soluciones a los vaciacuteos justificados de la representacioacuten poliacutetica puede confrontarse MARTIacute-

NEZ Rafael ldquoSobre algunas peculiaridades del status juriacutedico del parlamentario franceacutes delegacioacuten del voto y

sustitucioacuten parlamentariardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 22 Madrid 1991 pp 123-136

977 Cfr CANO BUESO Juan ldquoLa renuncia al cargo puacuteblico representativordquo Corts Anuario

de Derecho Parlamentario Ndeg 4 Extraordinario Valencia 1997 pp 63 y ss y MORALES

ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLa renuncia como medio para finalizar el mandato parlamentariordquo en ldquoParla-

mento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Aran-

zadi Pamplona 1997 pp 277 y ss


3 La disciplina parlamentaria y la estructura interior del esta-tuto juriacutedico de diputados y senadores

Por estatuto del parlamentario entendemos como ya hemos ade-lantado el conjunto de deberes y derechos ordenado al despliegue efec-tivo del mandato representativo Coincidimos con Caamantildeo Domiacuten-guez978 en que el mandato parlamentario es el prius y no el posterius del estatuto juriacutedico de diputados y senadores Ello lleva a un escalonamien-to de los fenoacutemenos punitivos de las Caacutemaras sobre la posicioacuten constitu-cional de los representantes del pueblo Por aplicacioacuten de la disciplina parlamentaria se crean desfavorecimientos juriacutedicos reflejos restringido el mandato representativo por una medida de suspensioacuten-sancioacuten queda afectado tambieacuten y necesariamente el estatuto juriacutedico del parlamentario castigado

Ahora bien como ya hemos dicho las privaciones totales o parcia-les de la condicioacuten de parlamentario causadas por la disciplina intracaacutema-ras son una realidad material y temporalmente limitada Afectan uacutenica y exclusivamente al segmento de suspensioacuten del mandato representativo Ello se debe ndashconviene repetirlondash al caraacutecter constitucional y reglamenta-riamente resistente del mandato

Lo anterior resulta de mucha importancia para explicar el impacto de la disciplina parlamentaria en el estatuto juriacutedico de diputados y sena-dores Asiacute como el mandato parlamentario resiste y subsiste frente a los sistemas punitivos intracaacutemaras en el sentido de que soacutelo lo afectan par-cialmente asiacute tambieacuten el estatuto juriacutedico de los representantes del pue-blo mantiene su entidad juriacutedica frente a la disciplina parlamentaria Eacutesta no puede sino restringir parcialmente su estructura interior Y iquestcoacutemo estaacute conformada entonces esa estructura La conforman tres capas de situaciones juriacutedicas subjetivas que derivan de normas con distintas na-turalezas Se trata como explicaremos a continuacioacuten de una realidad estratificada

Un primer estrato es el constitucional A eacutel pertenecen ndashfundamentalmentendash las prerrogativas constitucionales y los derechos

978 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandatohelliprdquo Op Cit 1992 p 125


fundamentales de diputados y senadores Tambieacuten se incardinan dentro de este aacutembito la libertad de mandato consagrada en el artiacuteculo 672 CE y el derecho a una asignacioacuten econoacutemica dispuesto en el artiacuteculo 714 CE Estas dos realidades no son en sentido estricto prerrogativas cons-titucionales Sin embargo engrosan constitucionalmente la posicioacuten juriacute-dica de diputados y senadores La libertad de mandato no se ve afectada en teacuterminos sancionadores a menos que bajo su amparo se realicen con-ductas abusivas antijuriacutedicas Las asignaciones econoacutemicas siacute pueden en cambio verse afectadas por medidas disciplinarias Pero ello al ocurrir de acuerdo a las normas de los reglamentos seraacute estudiado cuando anali-cemos los efectos de la disciplina intracaacutemaras sobre el estrato reglamen-tario del estatuto de los parlamentarios

El segundo estrato es de naturaleza legal Lo constituyen los dere-chos y deberes reglamentarios que una vez normados de acuerdo al ejer-cicio de la autonomiacutea reglamentaria de las Caacutemaras quedan incorporados al contenido del artiacuteculo 232 CE Aquiacute ndashen virtud de que el ius in officium es un derecho de configuracioacuten legalndash puede hablarse de una asimilacioacuten constitucional de contenidos reglamentarios que engrosan el espectro de protec-cioacuten del artiacuteculo 232 CE O para referirlo de otra manera de una implan-tacioacuten de derechos y deberes reglamentarios en la corteza constitucional del dere-cho al acceso y permanencia en los cargos puacuteblicos consagrado en el 232 CE

Y por uacuteltimo el tercer estrato del estatuto juriacutedico del parlamenta-rio posee naturaleza adjetiva o para ser maacutes exactos reaccional Su piedra angular es el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional a traveacutes del cual los parlamentarios pueden reaccionar jurisdiccionalmente para ventilar ante el juez constitucional los eventuales perjuicios de algu-no o todos los espacios de su estatuto Se incorporan a este estrato ademaacutes las posibilidades juriacutedicas de recurrir en viacutea interna ad intra los actos parlamentarios no normativos que lesionen por causas punitivas los derechos de los parlamentarios

En el presente apartado nos limitaremos a referir la incidencia de la disciplina parlamentaria sobre los dos primeros estratos el constitucional y el legal El estrato reaccional seraacute tratado en el apartado 5 de este capiacute-tulo cuando demos cuenta de la defensa de la posicioacuten constitucional de


diputados y senadores frente a los actos de disciplina parlamentaria Noacutetese que en orden a ser maacutes concretos en nuestros razonamientos de ahora en adelante nos referiremos a los efectos de las medidas sancionadoras sobre las mencionadas capas del estatuto juriacutedico de los parlamentarios no a la expresioacuten geneacuterica medios de suspensioacuten-sancioacuten que veniacuteamos emple-ando hasta ahora

31 Medidas sancionadoras y prerrogativas constitucionales de los parlamentarios

Sarmiento Meacutendez ha sentildealado con claridad que la suspensioacuten-

sancioacuten de la condicioacuten de parlamentario no afecta a la totalidad del esta-

tuto juriacutedico de diputados y senadores979 Nosotros lo suscribimos En

principio las prerrogativas constitucionales no pueden ser gravadas por

ninguna medida disciplinaria980 Quedan intangibles ante las restricciones

reglamentarias porque forman parte del contenido esencial del ius in offi-

cium recogido en el artiacuteculo 232 CE981 Sin su vigencia permanente se

979 Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute Antoacuten ldquoDereitohelliprdquo Op Cit p 47 En contra

de esta postura como ya se ha hecho notar ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoEl estatutordquo Op

Cit p 101 para quien las prerrogativas constitucionales son limitables por viacutea disciplinaria

980 Debe decirse que por contraste en los casos de suspensioacuten del mandato por adqui-

sicioacuten imperfecta del mismo siacute quedan temporalmente afectadas las prerrogativas constitucio-

nales Asiacute lo declaroacute el Tribunal Supremo en su sentencia 19961205 de 19 de febrero ldquoOtra

cosa muy distinta seraacute que los electos decidan participar en la vida parlamentaria o abstenerse

de hacerlo Para lo primero deberaacuten jurar o prometer acatar la Constitucioacuten y desde tal mo-

mento ostentaraacuten la plena condicioacuten de Diputados o Senadores que les faculta para participar

por activo o por pasivo en los quehaceres de las Caacutemaras Quienes no consideren acorde con

su ideologiacutea prestar acatamiento no pierden por ello su condicioacuten de electos ni por tanto

producen vacante en la Caacutemara tan soacutelo quedan temporalmente privados hasta cumplir el

traacutemite de las prerrogativas inherentes al cargo que con caraacutecter general se mencionan en el

artiacuteculo 71 de la Constitucioacuten (hellip)rdquo (FD 1)

981 El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas sentencias sobre la integra-

cioacuten de las prerrogativas parlamentarias dentro del derecho del artiacuteculo 232 CE Por todas Cfr

STC 221997 de 11 de febrero FJ 2 en la cual se lee ldquoCiertamente esta garantiacutea parlamenta-

ria [aforamiento] como las otras dos que le preceden en el art 71 CE [inviolabilidad e inmuni-


arriesga la integridad de la relacioacuten representativa entre parlamentarios y

electorado982

A pesar de lo anterior debe decirse que excepcionalmente la in-

violabilidad siacute puede ser restringida ex reglamentum Esto debe ser explica-

do a partir de las siguientes premisas

- Las normas con valor de ley que restringen el estatuto juriacutedico de los parlamentarios son los reglamentos de las Caacutemaras Eacutestos poseen vigencia uacutenica y exclusivamente en el seno de los parlamentos No tienen trascendencia exterior Fuera de los muros de las Caacutemaras no aparecen como fuentes del Derecho Lo son internamente en or-den a la organizacioacuten y funcionamiento de las Cortes Generales y demaacutes parlamentos territoriales En este sen-tido las prerrogativas son mecanismos constitucionales de autonomiacutea que por lo general se oponen a terceros ajenos a las Caacutemaras y a los demaacutes poderes puacuteblicos Sus efectos aparecen casi siempre como reputados extramu-ros Sin embargo el ejercicio de las prerrogativas tambieacuten puede tener efectos internos Esto es importante porque los reglamentos parlamentarios siacute pueden restringir ndashcomo es el caso de la inviolabilidadndash el ejercicio de las prerrogativas pero soacutelo ndashhay que insistirndash en cuanto a sus efectos internos nunca en cuanto a sus efectos exter-nos

dad] pueden ser reivindicadas a traveacutes de este proceso constitucional en cuanto se incorporan

sin mayor dificultad al contenido del derecho fundamental reconocido en el art 232 CE y asiacute

lo hemos hecho cada vez que en el amparo se nos han planteado supuestas constricciones o

perturbaciones ilegiacutetimas de los derechos y prerrogativas de los cargos representativos (SSTC

1611988 [ RTC 1988161 ] fundamento juriacutedico 6 761989 [ RTC 198976 ] fundamento

juriacutedico 2 1811989 [ RTC 1989181 ]) fundamento juriacutedico 4 y 2051990 [ RTC 1990205 ]

fundamento juriacutedico 5 entre otras)rdquo

982 Un uacutetil anaacutelisis de la relacioacuten de las prerrogativas parlamentarias con la representa-

cioacuten poliacutetica se halla SORIANO DIacuteAZ Ramoacuten Luis ldquoParlamento y derechos fundamentalesrdquo Re-

vista de las Cortes Generales Ndeg 46 Madrid 1999 p 71


- Ocurre tambieacuten que los reglamentos configuran legal-mente el derecho fundamental del cargo puacuteblico repre-sentativo (artiacuteculo 232 CE) Por eso pueden restringirlo a traveacutes de medidas sancionadoras Pero con las prerro-gativas constitucionales no ocurre exactamente lo mismo Eacutestas son atribuidas expresamente por el Texto Funda-mental a los parlamentarios Y lo hacen ademaacutes desde la parte orgaacutenica de la Constitucioacuten Por eso aunque como ya hemos dicho las prerrogativas se incorporan al estatu-to juriacutedico de los parlamentario a traveacutes del artiacuteculo 232 CE y a pesar de que los reglamentos de las Caacutemaras sue-len enunciar que los diputados y senadores gozan de las prerrogativas constitucionales no existe tal cosa como una ldquoconfiguracioacuten legal o reglamentariardquo de las mis-mas983

- Y por uacuteltimo lo maacutes definitivo Como ha interpretado el Tribunal Constitucional984 las prerrogativas ndashsi bien se

983 Cosa distinta es que como ocurre en el caso de la inmunidad la Constitucioacuten consa-

gra la garantiacutea y los reglamentos de las Caacutemaras la desarrollan creando el procedimiento ad hoc

para conceder el suplicatorio o denegarlo Pero tal desarrollo es precisamente un cauce de

implementacioacuten praacutectico de la prerrogativa Al respecto Cfr MURILLO DE LA CUEVA

Pablo Lucas ldquoLas garantiacuteas de los miembros del Parlamento Vascordquo Revista de Estudios Poliacuteticos

Ndeg 46-47 1985 p 249

984 Asiacute quedoacute declarado en la STC 2431988 de 19 diciembre FJ 3 y desde entonces ha

sido criterio reiterado del maacuteximo Tribunal ldquoEstas dos prerrogativas aunque tienen distinto

contenido objetivo y finalidad especiacutefica como maacutes adelante expondremos encuentran su

fundamento en el objetivo comuacuten de garantizar la libertad e independencia de la institucioacuten

parlamentaria y en tal sentido son complementarias Al servicio de este objetivo se confieren

los privilegios no como derechos personales sino como derechos reflejos de los que goza el

parlamentario en su condicioacuten de miembro de la Caacutemara legislativa y que soacutelo se justifican en

cuanto son condicioacuten de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institucioacuten -ATC

5261986- y que en la medida en que son privilegios obstaculizadores del derecho fundamen-

tal citado soacutelo consienten una interpretacioacuten estricta -STC 511985 ( RTC 198551 )- tanto

en el sentido loacutegico de sujecioacuten a los liacutemites objetivos que les impone la Constitucioacuten como en

el teleoloacutegico de razonable proporcionalidad al fin al que responden debiendo rechazarse en su

consecuencia todo criterio hermeneacuteutico permisivo de una utilizacioacuten injustificada de los privi-


ejercen individualmente y estaacuten asentadas de manera refle-ja985 en el estrato constitucional del estatuto juriacutedico de los parlamentariosndash existen para la autonomiacutea de las Caacutemaras986 Se ordenan a la realizacioacuten efectiva de esta uacuteltima De alliacute que el contenido de eacutestas que exceda lo individual y se oriente a la libertad de la Caacutemara en cuan-to cuerpo deliberativo no pueda ser configurado ldquolegal-menterdquo por los reglamentos pues en principio no per-tenece al aacutembito del derecho fundamental del artiacuteculo 232 CE sino del principio constitucional de la autonom-iacutea parlamentaria (artiacuteculo 72 CE)

A partir de estas premisas pasamos entonces al anaacutelisis de la pre-

rrogativa de inviolabilidad Como se veraacute eacutesta es la uacutenica que se halla en

tensioacuten con la disciplina parlamentaria

311 Inviolabilidad (artiacuteculo 711 CE)

A Naturaleza

Con respecto a su naturaleza juriacutedica la inviolabilidad es una pre-

rrogativa de corte material o sustantivo Cubre con contenido garantista

las opiniones emitidas por los parlamentarios en el ejercicio de sus fun-

legios que conduzca a un resultado de privacioacuten constitucionalmente iliacutecita de la viacutea procesal

pertinente prevista en la Leyrdquo

985 Martiacutenez Elipe afirma que las prerrogativas estaacuten ordenadas a la proteccioacuten de los

parlamentos de manera colegiada y por esa razoacuten se proyectan como situaciones reflejas en el

estatuto de los parlamentarios (Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoPrerrogativas parlamentariasrdquo

Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 5 Madrid 2000 pp 48-49)

986 Ello es unaacutenimemente aceptado en la doctrina espantildeola Por todos SOLEacute TURA

Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel Op Cit pp 68 y ss Tambieacuten puede consultarse

como enfoque de Derecho Comparado Cfr ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoLa inviolabilidad

parlamentaria las funciones propias de los parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la juris-

prudencia reciente de la Corte Costituzionale italianardquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 3 Ma-

drid 1999 p 169


ciones Se ordena como ha interpretado el Tribunal Constitucional a ldquola

preservacioacuten de un aacutembito cualificado de libertad en la criacuteticardquo987 Su

efecto consiste en una suerte de irresponsabilidad juriacutedica de los parla-

mentarios en caso de que las opiniones y juicios emitidos por eacutestos cons-

tituyan delitos tipificados por el ordenamiento988 Por eso se la considera

un liacutemite personal o subjetivo a la ley penal o un liacutemite a la jurisdiccioacuten989

Los diputados y senadores quedariacutean asiacute al margen de responsabilidad

personal porque se interpreta que esta prerrogativa constitucional advie-

ne como causa de justificacioacuten o como excusa absolutoria seguacuten sea la

posicioacuten que al respecto se adopte desde el Derecho Penal sustantivo990

B Efectos externos y efectos internos

La inviolabilidad a diferencia de lo que ocurre con la inmunidad y

el aforamiento es una prerrogativa relativa Sus efectos externos son absolu-


988 Generalmente el aacutembito de aplicacioacuten de la inviolabilidad se refiere a tipos de calum-

nias injurias amenazas falsedades y descubrimiento y revelacioacuten de secretos Para ahondar en

este particular Cfr JUANES PECES Aacutengel ldquoEnjuiciamiento de diputados y senadoresrdquo en ldquoHome-

naje a Don Antonio Hernaacutendez Gilrdquo Vol I Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces SA

2001 p 539

989 Cfr GONZAacuteLEZ CUSSAC Joseacute L y CUERDA ARNAU Mariacutea Luisa ldquoAproxima-

cioacuten al Derecho Penal parlamentario inviolabilidadesrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico Instituto

Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 1 Madrid 1997 p 101 Veacutease tambieacuten la STC

301997 de 24 de febrero FJ 6

990 Para una siacutentesis de las diversas posturas sobre la naturaleza juriacutedica del efecto de

ldquoirresponsabilidad penalrdquo de la inviolabilidad Cfr MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas

ldquoLas inmunidades parlamentariasrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 69 1990 pp 190 y ss Tam-

bieacuten desde un enfoque comparatista el claacutesico estudio PIZZORUSSO Alessandro ldquoLas

inmunidades parlamentarias Un enfoque comparatistardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 2 Ma-

drid 1984 p 27 y ss El Tribunal Constitucional por su parte en la ya citada STC 511985 ha

dejado abierta la posibilidad de atribuirle a la inviolabilidad distintas naturalezas juriacutedicas la

cual puede concebirse como ldquocausa de inimputabilidad para algunos eximentes de antijuridici-

dad desde otra perspectivardquo (FJ 6)


tos de orden puacuteblico en el sentido de que ni los parlamentarios ni las

Caacutemaras los pueden relajar o disponer para no hacerlos valer frente a

terceros o a otros poderes puacuteblicos Sus efectos internos en cambio siacute son

limitables991

Ello crea un partimiento que debemos poner de relieve los efec-

tos externos de la inviolabilidad protegen a la Caacutemara en cuanto cuerpo

colegiado Sus efectos internos protegen a los parlamentarios individua-

les proteccioacuten que queda sin efecto cuando las opiniones de eacutestos desdi-

cen seguacuten el criterio discrecional de los oacuterganos de gobierno interno del

decoro parlamentario

Es bien conocido que desde la maacutes remota tradicioacuten medieval an-

glosajona se ha considerado que la freedom of speech is not an unrestrained

license to speak within the walls of Parliament992 Puede y debe ser restringida

intramuros cuando las necesidades de preservacioacuten de la dignidad insti-

tucional de los parlamentos lo demanden Se habla en estos casos de

restricciones que no pueden ser administradas por sujetos u oacuterganos ex-

teriores ndashTribunales Gobierno etcndash sino por los propios cuerpos re-

991 Del talante no absoluto de la inviolabilidad en el Derecho Comparado especiacuteficamente

en Ameacuterica Latina se ha ocupado con provecho EGUIGUREN PRAELI Francisco Joseacute ldquoLa

infraccioacuten constitucional como liacutemite a la inviolabilidad por votos u opiniones de los parlamentariosrdquo en ldquoDe-

fensa de la Constitucioacuten Garantismo y controles Libro en reconocimiento al Dr Germaacuten J Bidart Camposrdquo

Ediar Buenos Aires 2003 pp 1012 y ss

992 Al respecto veacutease el fundamental libro ya citado en el Capiacutetulo II WITTKE Carl

Op Cit Tambieacuten resultan de provecho REINSTEIN Robert J y SILVERGATE Harvey A

ldquoLegislative Privilege and the Separation of Powersrdquo Harvard Law Review Vol 86 1973 pp 1122-

1144 YANKWICHT Leon R ldquoThe Immunity of Congressional Speech Its Origin Meaning and Sco-

perdquo University of Pennsylvania Law Review Vol 99 1950-1951 pp 960 y ss KITCHENS

Dean Joel ldquoConstitutional Limits of the Speech or Debate Clauserdquo UCLA Law Review Vol 25

1977-1978 pp 796 y ss VAN VECHTEN Veeder ldquoAbsolute Immunity in Defamation Legislative

and Executive Proceedingsrdquo Columbia Law Review Vol 10 1910 pp 131-146 y dentro de la

literatura espantildeola el trabajo de FERNAacuteNDEZ-MIRANDA Y CAMPOAMOR Alfonso

ldquoOrigen histoacuterico de la inviolabilidad e inmunidad parlamentariardquo Revista de la Facultad de Derecho de

la Universidad Complutense Ndeg 10 Madrid 1986


presentativos993 Y la disciplina parlamentaria es en este sentido el ins-

trumental juriacutedico apto para que las Caacutemaras cumplan dicha tarea

C La inviolabilidad como liacutemite material de la disciplina parla-mentaria La teoriacutea de la compensacioacuten juriacutedica

Resulta unaacutenimemente aceptado entonces que los sistemas puni-

tivos intracaacutemaras constituyen el uacutenico liacutemite juriacutedico y material de la

inviolabilidad994 Una suerte de compensacioacuten juriacutedica para sortear los

abusos de prerrogativa que puedan volverse perjudicialmente contra la

institucioacuten parlamentaria e incluso lesionar los derechos fundamentales

de terceros ajenos a las Caacutemaras995 en especial los referidos en el artiacuteculo

993 En este sentido leacutease la opinioacuten de Santaolalla Loacutepez en GARCIacuteA LOacutePEZ Eloy

LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoEncuesta sobre

determinados status privilegiados por la Constitucioacutenrdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 5 Madrid

2000 p 18

994 Por todos Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoLa prerrogativa constitucional de

inviolabilidad parlamentariardquo Ontildeati 2009 pp 221-242 y FERNAacuteNDEZ ndashVIAGAS BARTO-

LOMEacute Plaacutecido ldquoLa inviolabilidad e inmunidad de los diputados y senadores La crisis de los privilegios

parlamentariosrdquo Cuadernos Civitas Madrid 1990 pp 60-66

995 El Tribunal Constitucional ha interpretado que los oacuterganos de gobierno parlamenta-

rio son responsables de evitar que el ejercicio de la inviolabilidad colisione con los derechos de

terceros ajenos a las Caacutemaras Ello ndashpensamosndash ha de ser asumido en el sentido de que la

disciplina parlamentaria es el canal reglamentario para conseguirlo ldquoSin entrar en el complejo

problema que suscita la aplicacioacuten analoacutegica de una norma reglamentaria como la citada por la

que se atribuye una facultad que de alguacuten modo viene a restringir la libertad de expresioacuten de

los miembros de las Caacutemaras es evidente que la existencia misma de tal norma es testimonio

de que la adopcioacuten de las medidas necesarias para garantizar que el privilegio de inviolabilidad

no es utilizado en dantildeo de terceros corresponde en primer lugar a las propias Caacutemaras a traveacutes

de sus oacuterganos de gobierno propios (hellip) [el amplio margen de libertad de las Caacutemaras y de los

parlamentarios en el uso de las prerrogativas] no excluye la posibilidad de que el Tribunal

Constitucional conozca por la viacutea que proceda y con los efectos oportunos de la eventual

incidencia que sobre los derechos fundamentales y libertades puacuteblicas de las personas pudieran

tener actos de las Caacutemaras que no fuesen explicables por el ejercicio razonable de las funciones


18 CE (honor propia imagen etc)996 Se trata para plantearlo con ter-

minologiacutea anglosajona de la tensioacuten entre el privilegio del punishment by

contempt analizado en el capiacutetulo II y la freedom of speech

Lo anterior se halla en consonancia con la interdiccioacuten total de la

arbitrariedad a la que se aspira en el Estado constitucional Ello no deja

de albergar sin embargo un cierto cariz paradoacutejico que queremos rese-

ntildear Hasta este punto se habiacutea tratado a la disciplina parlamentaria como

un sistema punitivo necesitado de racionalidad juriacutedica para alcanzar legi-

timidad en sus actos o manifestaciones Ahora por el contrario se pre-

senta la tesitura de que el ordenamiento juriacutedico se sirve de ella como el

uacutenico elemento de racionalizacioacuten del ejercicio de la prerrogativa consti-

tucional de inviolabilidad

Esto obedece principalmente a razones funcionales a las necesi-

dades operativas de los parlamentos Pero tambieacuten debe ser encuadrado

sin dudas dentro de eso que la doctrina anglosajona maacutes actual refiere

como parliamentary self-embracing lo cual es producto del redimensiona-

miento profundo de la idea de parliamentary sovereignty que caracteriza a las

asambleas poliacuteticas del siglo XXI997

A su vez el fenoacutemeno puede ser relacionado con el creciente gra-

do de auto-conciencia de los cuerpos legislativos y en concreto de los

parlamentarios sobre la necesidad de economizar las expresiones de sus

roles constitucionales Eso ha llevado en los Estados Unidos a un proce-

so denominado constitutional construction en virtud del cual las Caacutemaras del

que les estaacuten atribuidas y en razoacuten de las cuales se otorga el privilegio de inviolabilidad a las

Cortes Generales y a sus miembros rdquo (ATC 1471982 de 22 abril FJ 5)

996 Cfr CLAVERO AREacuteVALO Manuel Francisco ldquoDerechos fundamentales y prerrogativas

parlamentariasrdquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de


997 Cfr GOLDSWORTHY Jeffrey ldquoParliamentary Sovereignty Contemporary Debatesrdquo

Cambridge University Press Cambridge y Nueva York 2010 pp 106 y ss


Congreso interpretan sus propias esferas de actuacioacuten como aacutembitos

constitucionalmente limitados restringidos998

Noacutetese por otra parte que se trata de una compensacioacuten regla-

mentaria dimanada del seno de las Caacutemaras En Espantildea no ocurre por

ejemplo como en Alemania999 En aquel paiacutes el artiacuteculo 461 de la Ley

Fundamental de Bonn limita expresamente la prerrogativa de inviolabili-

dad en un sentido material muy concreto Dicha norma dispone que la

inviolabilidad no se aplique en casos de ldquoofensas calumniosasrdquo proferidas

por los parlamentarios1000 El modelo germano comprende como se ad-

vierte una compensacioacuten juriacutedica a la inviolabilidad que es de rango

constitucional Presenciamos una restriccioacuten fundamental a esta prerrogativa

Pero eso pensamos estaacute lejos del modelo adoptado por el constituyente

espantildeol en el texto de 19781001 en donde el artiacuteculo 723 CE crea las

condiciones para una posterior restriccioacuten reglamentaria de la inviolabilidad

998 La idea de la constitutional construction como opcioacuten institucional de las Caacutemaras

parlamentarias ha sido analizada por GERHARDT Michael ldquoJudging Congressrdquo en ldquoSymposium

The Most Disparaged Branch The Role of Congress In the Twenty-First Century Panel III Is Congress

Capable of Conscientious Responsible Constitutional Interpretationrdquo Boston University Law Review

Vol 89 2009 pp 536-537 Y para indagar acerca de la interpretacioacuten del Congreso acerca de

sus propias funciones constitucionales Cfr PEABODY Bruce G ldquoCongressional Attitudes To-

ward Constitutional Interpretationrdquo en DEVINS Neal y WHITTINGTON Keith E (Editores)

ldquoCongress and the Constitutionrdquo Duke University Press Durham y Londres 2005 pp 30 y ss

999 Un anaacutelisis de las limitaciones a la inviolabilidad en los paiacuteses del entorno espantildeol

que incluye Alemania Austria Beacutelgica Grecia Suecia Francia e Italia puede consultarse en

MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoReflexiones sobre la inviolabilidad inmunidad y aforamientordquo Revista de

las Cortes Generales Ndeg 55 Madrid 2002 pp 52 y ss

1000 El texto completo del artiacuteculo 461 del Texto Fundamental alemaacuten es el siguiente

ldquoLos diputados no podraacuten en ninguacuten momento ser sometidos a un procedimiento judicial o

disciplinario ni responsabilizados de otra forma fuera del Bundestag a causa de su voto o de

una declaracioacuten que hicieran en el Bundestag o en una de sus comisiones Esto no rige para las

ofensas calumniosasrdquo

1001 En contra de este planteamiento se encuentran Punset y Santaolalla Ambos refieren

que el liacutemite constitucional interno de la inviolabilidad es el propio artiacuteculo 723 CE pues esa

norma atribuye las potestades sancionadoras parlamentarias a los presidentes de las Caacutemaras


Y finalmente el rasgo compensatorio de la disciplina parlamenta-

ria debe ser puesto en relacioacuten con el caraacutecter restrictivo que seguacuten el

Tribunal Constitucional1002 ha de presidir su interpretacioacuten1003 Lo puni-

tivo intracaacutemaras actuacutea como es propio de su naturaleza en segundo

grado de manera subsidiaria y correctiva en aquellos casos en que los

parlamentarios abandonan el self-restraint para exceder el aacutembito mate-

rialmente protegido por la inviolabilidad lo cual supone un abuso de

prerrogativa que puede afectar bienes juriacutedicos tales como el funciona-

miento constitucional de una Caacutemara o seguacuten ya hemos dicho los dere-

chos fundamentales

D Los aacutembitos material y funcional de proteccioacuten de la inviolabi-lidad y la disciplina parlamentaria

Dos son las cuestiones que debemos averiguar en este apartado

La primera se refiere a la inteligencia de la expresioacuten ldquoopinionesrdquo conte-

nida en el artiacuteculo 711 CE (aacutembito material de proteccioacuten) La segunda

queacute ha de entenderse por el sintagma ldquoejercicio de sus funcionesrdquo tam-

bieacuten recogido en el antedicho precepto (aacutembito funcional de proteccioacuten)

(Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLas garantiacuteas helliprdquo Op Cit pp 157-158 y SANTAOLALLA LOacutePEZ

Fernando ldquoParlamento y persecucioacuten del delitordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg

68 Madrid 2003 p 221) Nosotros no coincidimos con este planteamiento Reconocemos que

dicha norma es el fundamento constitucional de los liacutemites de la inviolabilidad Pero no se trata

de unos liacutemites expresos Se llega a ellos por desarrollo reglamentario ulterior La actuacioacuten de

los presidentes sobre la prerrogativa de inviolabilidad requiere necesariamente de un cauce

reglamentario que la posibilite

1002 ldquoHan de concluirse las precedentes consideraciones recordando asimismo que las

prerrogativas parlamentarias han de ser interpretadas estrictamente a partir de una compren-

sioacuten del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que eacutesta procura esto es tanto en el

sentido loacutegico de sujecioacuten a los liacutemites objetivos que le impone la Constitucioacuten como en el

teleoloacutegico de razonable proporcionalidad al fin al que respondenrdquo (STC 1232001 de 4 de

junio FJ 4)

1003 En contra de este criterio Loacutepez Aguilar para quien tal interpretacioacuten equivale a

ldquouna regresioacuten limitativa de la funcioacuten parlamentariardquo (Cfr GARCIacuteA LOacutePEZ Eloy LOacutePEZ

AGUILAR Juan Fernando SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando Op Cit p 16)


Al respecto se ha escrito prolijamente y la jurisprudencia es abundante

Son temas sobre los cuales no interesa profundizar aquiacute Seraacuten aborda-

dos en la medida en que de la conjuncioacuten de ambas disquisiciones resul-

taraacuten los acotamientos con los cuales la disciplina parlamentaria limita el

ejercicio de la prerrogativa de inviolabilidad

a Aacutembito material iquestqueacute se entiende por opiniones de los parlamentarios

El criterio histoacuterico para delimitar el aacutembito de proteccioacuten mate-

rial derivado de la inviolabilidad se plasma en una claacutesica expresioacuten an-

glosajona parliamentary freedom of speech protects words not acts1004 Eacutesa es

precisamente la orientacioacuten del artiacuteculo 711 CE al establecer que los

diputados y senadores gozaraacuten de inviolabilidad por ldquolas opiniones mani-

festadas en el ejercicio de sus funcionesrdquo1005 El constituyente ha querido

que en el caso de los parlamentarios el derecho a la libertad de expre-

sioacuten (artiacuteculo 201 CE) sea reforzado en sus potencialidades juriacutedicas

para hacer viable la democracia representativa que sigue siendo ndashno hay

que olvidarlondash Government by discussion1006

Asiacute soacutelo cabe agregar tres comentarios

- Todo lo anterior ha sido recogido por el Tribunal Consti-tucional en la paradigmaacutetica y ya citada STC 511985 de 1 de abril seguacuten la cual ldquoparece evidente que la garantiacutea no ampara cualesquiera actuaciones de los parlamentarios y siacute soacutelo sus declaraciones de juicio o de voluntadrdquo (FJ 6)

1004 Cfr MAY Erskine Op Cit pp 43 y ss

1005 El origen de este precepto es comentado por RECODER DE CASSO Emilio

ldquoArtiacuteculo 71rdquo en GARRIDO FALLA Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas


1006 Cfr GRIFFITHS Clive ldquoIn Defence of Parliamentary Privilegerdquo Western Australian

Law Review Vol 24 1994 pp 247-252


- La mayoriacutea de la doctrina asume paciacuteficamente la inter-pretacioacuten del Tribunal Constitucional1007 A ello soacutelo se ha antildeadido el matiz de que las opiniones protegidas de inviolabilidad pueden ser manifestadas por medios escri-tos1008

- Desde el punto de vista doctrinal tambieacuten hay consenso en que el aacutembito de proteccioacuten de la inviolabilidad se ex-tiende a los votos de los parlamentarios1009 Seriacutea flagran-temente inconstitucional que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras sancionasen a diputados o senadores por haber ejercido el voto parlamentario en una determinada direccioacuten Ello atentariacutea (i) en contra de la libertad ide-oloacutegica (artiacuteculo 16 CE) (ii) en contra de la prohibicioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo 672 CE) y dentro del aacutembito subjetivo de los grupos (iii) en contra del estatus de oposicioacuten parlamentaria1010

1007 Por todos Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoLa prerrogativahelliprdquo Op Cit

pp 99-117 y FERNAacuteNDEZ ndashVIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoLa inviolabilidadrdquo Op Cit

pp 34-39

1008 Cfr FERNAacuteNDEZ-VIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoLas opiniones de los parla-

mentarios y la prerrogativa de la inviolabilidadrdquo en ldquoInstituciones y procesos poliacuteticos Homenaje a Joseacute Cazor-

lardquo Centro de Investigaciones Socioloacutegicas Madrid 2005 p 582

1009 Por todos Cfr ABELLAacuteN Aacutengel Manuel ldquoEl estatus de los parlamentarios y los dere-

chos fundamentalesrdquo Tecnos Madrid 1992 p 36

1010 Teacutengase en consideracioacuten que las sanciones disciplinarias por el ejercicio del voto

u otras conductas de los diputados o senadores soacutelo pueden ser castigadas dentro de los gru-

pos Y eso uacutenica y exclusivamente cuando como explicamos en el apartado 36 del Capiacutetulo I

los parlamentarios se han sometido con libertad a las obligaciones derivadas de la condicioacuten de

militante yo miembro de grupo


b Aacutembito funcional iquestqueacute se entiende por ejercicio de funciones parlamentarias

El mayor problema praacutectico de la inviolabilidad es el de determi-

nar queacute se entiende por ejercicio de la funcioacuten parlamentaria A eacutesta se la pue-

de definir a partir de criterios espaciales y orgaacutenicos Se tratariacutea asiacute de

todo acto realizado por diputados o senadores dentro de la sede del re-

cinto de las Caacutemaras o de sus dependencias (criterio espacial) bajo la

condicioacuten de miembros del Parlamento legiacutetimamente integrados en las

sesiones del pleno de la diputacioacuten permanente de las comisiones y de

los grupos1011 que hayan sido convocadas reglamentariamente (criterio

orgaacutenico)

Sin embargo la fuerte influencia de los medios de comunicacioacuten

en la dinaacutemica poliacutetica contemporaacutenea y el hondo calado social de los

partidos crean problemas de no poca envergadura para la delimitacioacuten de

la funcioacuten parlamentaria de acuerdo a la aplicacioacuten de los criterios espa-

cial y orgaacutenico Emerge la vicisitud de aclarar si la inviolabilidad da co-

bertura juriacutedica a la actividad de los diputados o senadores que a pesar

de poseer ldquorelevancia poliacuteticardquo 1012 es desarrollada fuera de las Caacutemaras o

sin que estos diputados o senadores esteacuten integrados en los oacuterganos co-

legiados de las mismas

El Tribunal Constitucional ha resuelto el problema realizando una

interpretacioacuten estricta del artiacuteculo 673 CE Seguacuten esta norma en las reu-

niones de parlamentarios celebradas sin convocatoria no pueden osten-

tarse las prerrogativas Por lo tanto el maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-

cioacuten ha formulado el criterio de ldquola articulacioacuten orgaacutenica de las Caacutema-

1011 Eloy Garciacutea ha sostenido ndashy nosotros lo suscribimosndash que la situacioacuten de primaciacutea

de los grupos hace necesario interpretar la inviolabilidad en relacioacuten con el Estado de partidos

Asiacute es claro que con esta prerrogativa se protegen las opiniones fruto de la libertad de expre-

sioacuten nacidas del interior de los grupos parlamentarios Cfr GARCIacuteA LOacutePEZ Eloy LOacutePEZ

AGUILAR Juan Fernando SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoEncuesta sobre determinados

status privilegiados por la Constitucioacutenrdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 5 Madrid 2000 p

14

1012 Cfr FERNAacuteNDEZ SEGADO Francisco ldquoLas prerrogativas parlamentarias en la juris-

prudencia constitucionalrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 38 Madrid 1996 pp 15-16


rasrdquo Soacutelo cuando los parlamentarios se estructuran colegiada y regla-

mentariamente ejercen sus funciones parlamentarias y pueden amparar

su actividad bajo las garantiacuteas de la inviolabilidad1013 Tambieacuten y como

extensioacuten de la articulacioacuten orgaacutenica quedan cubiertos por la inviolabili-

dad los actos exteriores a la vida de las Caacutemaras que sean una ldquoreproduc-

cioacuten literal de un acto parlamentariordquo1014 Las actuaciones de diputados y

senadores que por el contrario excedan estos paraacutemetros (i) no son

consideradas funcioacuten parlamentaria en sentido estricto y (ii) tampoco son

inviolables De ahiacute que no estando activas las garantiacuteas de la prerrogativa

de inviolabilidad no es teacutecnicamente correcto hablar de liacutemites discipli-

narios a la misma Estos liacutemites de suscitarse operariacutean uacutenica y exclusi-

vamente intracaacutemaras y soacutelo ndashinsistimosndash si la inviolabilidad cumple

efectivamente sus finalidades garantistas

c La represioacuten disciplinaria de opiniones manifestadas en el ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria

Habiendo delimitado los aacutembitos material y funcional garantiza-

dos por la inviolabilidad debemos ahora explicar el modo en que la dis-

ciplina parlamentaria limita juriacutedicamente esta prerrogativa

En primer lugar opera como liacutemite de la inviolabilidad cuando los

parlamentarios abusan de sus opiniones durante los actos de los oacuterganos

parlamentarios convocados reglamentariamente Ello mueve a concluir

que no todas las expresiones de la disciplina parlamentaria son aptas para

1013 ldquoEl nexo entre inviolabilidad y ejercicio de funciones propias a la condicioacuten del par-

lamentario ndashdice el Tribunalndash estaacute claramente expuesto por el propio artiacuteculo 711 de la Consti-

tucioacuten A no ser que la expresioacuten laquofuncionesraquo que recoge esta norma se entendiera en un senti-

do inespeciacutefico (de corte socioloacutegico y no juriacutedico) las mismas debieran identificarse en las que

son propias del Diputado o Senador en tanto que sujetos portadores del oacutergano parlamentario

cuya autonomiacutea en definitiva es la protegida a traveacutes de esta garantiacutea individual El Diputado

o Senador ejercitariacutea pues sus funciones soacutelo en la medida en que participase en actos parla-

mentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgaacutenicas de las Cortes Generales

(STC 511981 de 10 de abril FJ 6)rdquo



constrentildeir el ejercicio de la inviolabilidad Como esta prerrogativa es un

reforzamiento constitucional de la libertad de expresioacuten de los represen-

tantes del pueblo soacutelo se la puede restringir con el subsistema sanciona-

dor de las llamadas a la cuestioacuten y al orden Los liacutemites de la inviolabili-

dad estaacuten enmarcados por tanto en el desarrollo de los debates del ple-

no de la diputacioacuten permanente y de las comisiones1015 Por eso los pre-

sidentes son de ordinario los oacuterganos competentes para adelantar las

modulaciones de la inviolabilidad1016 Seriacutea inconstitucional por el con-

trario reprimir su ejercicio a posteriori a traveacutes de las sanciones por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

Luego y a pesar de lo anterior huelga sentildealar que excepcional-

mente los parlamentarios pueden ser sancionados por abuso en las opi-

niones dirigidas a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras concretamen-

te a las mesas a traveacutes de medios escritos Como es obvio aquiacute no se

estaacute en el contexto de un debate ni acto de oacuterganos colegiados Sin em-

bargo el contenido del escrito de peticioacuten o comunicacioacuten contiene ma-

terialmente opiniones y supone el ejercicio de funcioacuten parlamentaria por

estar dirigido a los oacuterganos de las Caacutemaras En estos casos ndashpensamosndash

el diputado o senador puede ser punido por incumplimiento del deber

geneacuterico de respetar la cortesiacutea parlamentaria que fue explicado en el

apartado 5 del capiacutetulo III

En tercer lugar puede resultar que los parlamentarios sean san-

cionados por divulgar ndashen sesiones o fuera de ellasndash informacioacuten que ha

sido calificada como secreta por las Caacutemaras Sin embargo hay que acla-

rar que en esos casos no se trata de una restriccioacuten a la inviolabilidad

sino de la sancioacuten del incumplimiento del deber de secreto que ya se ha

estudiado en el apartado 521 del capiacutetulo III

Finalmente surge la difiacutecil cuestioacuten de determinar si los oacuterganos

de gobierno de las Caacutemaras pueden sancionar a los parlamentarios res-

1015 Coincide con esta opinioacuten PENtildeARANDA RAMOS Joseacute Luis ldquoArtiacuteculo 71 ndash


cioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas pp 339

1016 Cfr SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel Op Cit p 69


tringiendo su inviolabilidad cuando eacutestos han lesionado a traveacutes de opi-

niones los derechos fundamentales de terceros ajenos a las Caacutemaras

Aquiacute debemos distinguir dos supuestos (i) la lesioacuten a derechos de terce-

ros cometida en actos de los oacuterganos de las Caacutemaras y (ii) la lesioacuten fuera

de los muros del Parlamento

Nuestro criterio con respecto al primero de los supuestos es que

los presidentes pueden restringir la inviolabilidad de los parlamentarios

en el fragor de los debates en el momento mismo en que se produce la

conducta abusiva de la inviolabilidad Para ello pueden llamar al decoro

en el uso de la palabra e incluso expulsar de la sesioacuten al parlamentario

en cuestioacuten Pero los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras no son com-

petentes para incoar ninguacuten otro mecanismo de proteccioacuten de derechos

de terceros como por ejemplo el procedimiento de sanciones por el

incumplimiento de deberes de los parlamentarios Aquiacute basamos nuestra

argumentacioacuten en lo interpretado por el Tribunal Constitucional en su

sentencia 2032001 de 15 de octubre FJ 5 en la cual se declaroacute con

lugar el amparo intentado por el diputado Joan SL en contra de un acto

de la mesa del Congreso de los Diputados por medio del cual se negoacute a

este parlamentario la solicitud de una determinada informacioacuten a la Ad-

ministracioacuten puacuteblica pues se consideroacute que la misma violaba el derecho

a la intimidad de terceras personas El maacuteximo Tribunal declaroacute entonces

que no correspondiacutea a la mesa ponderar tal violacioacuten eventual de dere-

chos pues eacutesta no poseiacutea los elementos cognoscitivos necesarios para

realizar un juicio acertado en el caso concreto

Y en relacioacuten con el segundo supuesto no existe tal competencia

para restringir la inviolabilidad No existe por la sencilla razoacuten de que se

tratariacutea de una conducta lesiva de derechos de terceros que por su pro-

pia naturaleza excede el aacutembito de proteccioacuten de la inviolabilidad No

estando los parlamentarios amparados por esta prerrogativa tampoco

existe posibilidad juriacutedica de limitarla por parte de los oacuterganos internos


32 Medidas sancionadoras y derechos fundamentales de los par-lamentarios

Ya se ha sentildealado que en Espantildea los representantes populares

gozan de auteacutenticos derechos fundamentales Quedan lejos las arduas

controversias doctrinales de los antildeos noventa en las cuales se debatiacutea este

particular entre quienes sosteniacutean las tesis ldquoorganicistasrdquo1017 y ldquosubjetivis-

tasrdquo1018 El criterio subjetivista ha acabado por instaurarse definitivamen-

te A ello ha contribuido la rica y consolidada jurisprudencia constitucio-

nal en la materia Nadie duda por tanto que el estatuto juriacutedico de los

parlamentarios debe ser interpretado en clave de derechos y no de pode-

res o competencias No son meras facultades o atribuciones funcionales

Como consecuencia de lo anterior la disciplina parlamentaria se

enfrenta a la realidad de los derechos fundamentales de los representan-

tes populares Debe respetarlos De lo contrario se activa el estrato reac-

cional del estatuto juriacutedico de los diputados y senadores

A continuacioacuten se describiraacuten los derechos que podriacutean verse

eventualmente afectados por las potestades sancionadoras de las Caacutema-

ras Nos referiremos concretamente (i) al derecho a la igualdad (ii) el

derecho a la libertad ideoloacutegica y (iii) el derecho al honor y a la intimi-

dad Eacutestos son los que han dado juego para el anaacutelisis juriacutedico princi-

palmente en sede jurisprudencial Dejaremos fuera el derecho al cargo

puacuteblico representativo y el derecho a la legalidad sancionadora El prime-

ro ha sido tratado in extenso en este mismo capiacutetulo cuando nos referi-

mos a la suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario El segundo fue

analizado en el capiacutetulo III cuando discurrimos acerca de la articulacioacuten

1017 Cfr MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoEl estatuto de los parlamentariosrdquo en

FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y

Derechordquo Vitoria 1991 BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLas facultadeshelliprdquo Op Cit JIMEacuteNEZ

CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit

1018 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandatohelliprdquo Op Cit GARCIacuteA

ROCA Javier ldquoLa difiacutecilhelliprdquo Op Cit


teacutecnica de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras y el derecho a la

legalidad penal consagrado en el artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten

321 Derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE)

La cuestioacuten de la violacioacuten al derecho a la igualdad por razones

ideoloacutegicas se trata en la sentencia 1691995 El recurrente alegaba que

no se le dejoacute hacer uso de la palabra en virtud de sus posiciones ideoloacutegi-

cas y que a otros parlamentarios siacute se les concedioacute el acceso a la tribuna

de oradores El Tribunal Constitucional revisando el diario de sesiones

constatoacute que no se vulneroacute tal derecho ldquoEn cuanto a lo primero y habi-

da cuenta de que la actuacioacuten del Presidente se atuvo a lo dispuesto en el

Reglamento de la Caacutemara sin que sea cierto (seguacuten consta en el Acta de

la sesioacuten adjunta a la demanda) que no se hubiera limitado la interven-

cioacuten de otros parlamentarios parece claro que las quejas del recurrente

carecen de toda consistenciardquo (STC 1691995 FJ 1)

En este caso concreto el maacuteximo oacutergano jurisdiccional verificoacute la

inexistencia de violaciones al derecho a la igualdad Pero resulta verosiacutemil

que con el ejercicio de la disciplina parlamentaria se pueda vulnerar ese

derecho y que por lo tanto el juez constitucional deba pronunciarse al

respecto en el futuro Ello de producirse nos situariacutea en el aacutembito de la

libertad ideoloacutegica que seraacute referido en el siguiente apartado

Dentro del uso de la palabra por parte de senadores y diputados

que es una condicioacuten imprescindible para el ejercicio del cargo puacuteblico

representativo toda injerencia sobre el derecho a la igualdad encuentra

por lo general un elemento sustantivo que le sirve de motivacioacuten En la

circunstancia que nos ocupa tal motivacioacuten es pensamos la libertad

ideoloacutegica Eacutesta emerge como el factor a partir del cual se crea la ldquonece-

sidad de comparacioacutenrdquo1019 para verificar el respeto del principio de igual-

dad

1019 Sobre la ldquonecesidad de comparacioacutenrdquo como elemento clave en la aplicacioacuten del

principio de igualdad veacutease GAVARA DE CARA Juan Carlos ldquoContenido y funcioacuten del teacutermino de


Aquiacute debe tenerse en consideracioacuten que los parlamentarios san-

cionados en virtud de las ldquollamadas a la cuestioacutenrdquo son por lo general

miembros de grupos minoritarios El presidente por su parte aunque

representa a toda la Caacutemara no deja de ser una de las figuras poliacuteticas

emblemaacuteticas de la mayoriacutea que domina el Parlamento Por eso aunque

teoacutericamente las funciones presidenciales estaacuten signadas por la nota de

imparcialidad no deja de ser cierto que cada vez que el presidente con-

cede el derecho de palabra a un diputado o senador es puesto a prueba

su tertium comparationem su ldquojuicio relacionalrdquo1020 que incluye la conexioacuten

entre la condicioacuten de parlamentarios de oposicioacuten de quienes solicitan el

derecho de palabra con la ideologiacutea de los mismos Y dicho tertium

comparationem una vez expresado en actos juriacutedicos es plenamente

justiciable en sede del maacuteximo Tribunal por medio del amparo directo

del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

322 Derecho fundamental a la libertad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE)

En liacuteneas generales el ejercicio de la libertad ideoloacutegica de los

parlamentarios se expresa de dos maneras Por un lado encontramos las

manifestaciones asociadas a la libertad de pensamiento y en consecuen-

cia al derecho fundamental a la libertad de expresioacuten Por otro estaacuten las

manifestaciones que se concretan en actos positivos o negativos de los

diputados o senadores en un hacer o dejar de hacer

Ambos tipos de manifestaciones son susceptibles de restricciones

disciplinarias Eso ocurre fundamentalmente a traveacutes de dos mecanis-

mos En el primero de los casos es decir en el ejercicio de la libertad

comparacioacuten en la aplicacioacuten del principio de igualdadrdquo Thomson-Aranzadi Cizur Menor 2005 pp 33

y ss

1020 La nocioacuten de igualdad como un concepto relacional maacutes que cualitativo es uno de

los pilares para resolver por medio de ldquojuicios relacionalesrdquo concretos los problemas en los

cuales pueda ser lesionado el derecho consagrado en el artiacuteculo 14 CE El tema estaacute amplia-

mente tratado en RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios



ideoloacutegica puesta en clave de libertad de expresioacuten la restriccioacuten disci-

plinaria aparece siempre como un liacutemite a la prerrogativa de inviolabili-

dad Por eso las eventuales sanciones en este aacutembito se encuadran dentro

del subsistema disciplinario de las llamadas a la cuestioacuten y al orden En el

segundo caso cuando se trata de conductas positivas o negativas de los

representantes populares las sanciones eventualmente suscitadas son

desde el punto de vista teacutecnico sanciones por el incumplimiento de los

deberes de diputados o senadores

A Libertad ideoloacutegica inviolabilidad y disciplina parlamentaria

La inviolabilidad no es una patente de corso para escudar ejerci-

cios de la libertad ideoloacutegica que resulten abusivos y por lo tanto aten-

ten contra (i) la dignidad de los parlamentos (ii) los derechos fundamen-

tales de otros parlamentarios y (iii) los derechos fundamentales de terce-

ros ajenos a las Caacutemaras Cuando lo anterior ocurra en el transcurso de

las sesiones del pleno de la diputacioacuten permanente y de las comisiones

los presidentes estaacuten obligados a ejercer sus facultades de policiacutea de es-

trado para llamar a la cuestioacuten y al orden y de persistir el diputado o se-

nador en tal conducta retirarle el uso de la palabra y expulsarlo de la se-

sioacuten por desacato o contumacia De ahiacute que los sistemas de disciplina

parlamentaria constituyen entonces un liacutemite a la libertad ideoloacutegica de

diputados y senadores

B Libertad ideoloacutegica conductas positivas o negativas de los par-lamentarios y sanciones disciplinarias En concreto el caso del incumplimiento del deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones

En el capiacutetulo III expusimos coacutemo la libertad ideoloacutegica de los

parlamentarios no puede servir de justificacioacuten para el incumplimiento

de un deber positivo el de asistencia a las sesiones del pleno y de las co-

misiones Cobijar el ausentismo con la libertad ideoloacutegica implicariacutea la


verificacioacuten del concepto de voluntariedad1021 de la inasistencia obviamen-

te contrapuesto al de involuntariedad el cual reside en la base misma de los

razonamientos del Tribunal Constitucional sobre esta temaacutetica Asiacute en el

ya citado ATC 12271988 de 7 de noviembre quedoacute establecido que

ldquono puede considerarse que la libertad ideoloacutegica ampare actitudes que

implican precisamente desconocer la obligacioacuten principal de un cargo

puacuteblicordquo (FJ 2) a saber la asistencia a las sesiones1022 Queda claro en-

tonces que el artiacuteculo 16 CE no incluye dentro de su contenido la posi-

bilidad de contravenir los deberes propios de la condicioacuten de parlamen-

tario

323 Derecho fundamental al honor y a la intimidad personal (artiacuteculo 18 CE)

A Derecho al honor y disciplina parlamentaria

Aunque la jurisprudencia1023 y la doctrina1024 coinciden en que en

el estatus juriacutedico de las personas que ostentan cargos puacuteblicos estaacute

flexibilizada la intensidad de la tutela del honor el contenido esencial de

1021 Cfr ldquoInforme de la Secretariacutea General del Congreso de los Diputados sobre la aplicacioacuten de lo

dispuesto en el artiacuteculo 99 del Reglamento del Congreso de los Diputados por inasistencia reiterada o notoria a

las sesiones del Pleno y de las Comisionesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 25 Madrid 1992 pp

262 y 267

1022 Un completo anaacutelisis de la tensioacuten entre los deberes de los parlamentarios y la liber-

tad ideoloacutegica puede encontrarse en ROLLNER LIERN Goumlran ldquoEl conflicto entre los debe-

res parlamentarios y la libertad ideoloacutegica ante el Tribunal Constitucionalrdquo Corts Anuario de

Derecho Parlamentario Ndeg 11 Valencia 2001 especialmente pp 179-188

1023 ldquo(hellip) [las personas fiacutesicas que ejercen cargos puacuteblicos] tienen maacutes debilitada su pro-

teccioacuten al honor que las personas privadas y estaacuten obligadas a soportar que sus derechos sub-

jetivos de la personalidad resulten afectos (hellip) (STC 1071988 de 8 de junio FJ 2)rdquo

1024 Por todos Cfr VIDAL MARIacuteN Tomaacutes ldquoEl derecho al honor y su proteccioacuten desde la

Constitucioacuten espantildeolardquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 pp 136 y

ss


este derecho debe ser garantizado Por eso la disciplina parlamentaria

pone liacutemite a la libertad de expresioacuten de los parlamentarios cuando eacutestos

profieren opiniones insultantes y ofensivas al honor de otros parlamenta-

rios y de personas ajenas a las Caacutemaras

Ello ocurre generalmente en el fragor de los debates Entonces

debe aparecer nuevamente el poder moderador de los presidentes En

estos casos el presidente suele como primera medida recurrir al empla-

zamiento del parlamentario que ofende para que retire las palabras que

atentan en contra del honor de otros sujetos Ademaacutes si la persona vul-

nerada en su derecho al honor ostenta la condicioacuten de diputado o sena-

dor el presidente puede seguacuten es praacutectica en los parlamentos espantildeoles

a la par de sancionar al ofensor conceder un derecho de reacuteplica al ofen-

dido o a alguacuten miembro del grupo al cual eacuteste pertenece

Como se ve se trata de un claacutesico conflicto entre derechos fun-

damentales (libertad de expresioacuten vs honor)1025 que es resuelto por la

magistratura plenaria de los presidentes de acuerdo al principio de in-

mediatez

B Derecho a la intimidad personal y disciplina parlamentaria

Los posibles desencuentros entre el derecho a la intimidad perso-

nal y la disciplina parlamentaria fueron resueltos por el Tribunal Consti-

tucional en la sentencia 1361989 de 19 de julio En esa ocasioacuten el

maacuteximo Tribunal declaroacute con lugar el amparo interpuesto por dos par-

lamentarios caacutentabros ndashPresidente del Gobierno autoacutenomo y Consejero

del Gobierno regional respectivamentendash en contra del acto sancionador

1025 Cfr GARCIacuteA CANALES Mariano Op Cit pp 45 y ss y SOLOZAacuteBAL ECHA-

VARRIacuteA Juan Joseacute ldquoLibertad de expresioacuten y derecho a la intimidad de los personajes puacuteblicos no poliacuteti-

cosrdquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 2 Murcia 1990 pp 56-57 De

manera maacutes concreta referido a este conflicto de derechos fundamentales entre autoridades

del Estado y ciudadanos que ejercen cargos puacuteblicos representativos consuacuteltese DE DO-

MINGO Tomaacutes ldquoiquestConflictos entre derechos fundamentales Un anaacutelisis desde las relaciones entre los

derechos a la libre expresioacuten e informacioacuten y los derechos al honor y la intimidadrdquo Centro de Estudios

Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2001 pp 105 y ss


del presidente de la Caacutemara por medio del cual se les suspendioacute durante

diez diacuteas de su condicioacuten de parlamentarios La sancioacuten enmarcada

dentro del supuesto del ejercicio de las llamadas a la cuestioacuten y al orden

fue encontrada inconstitucional por haber sido adoptada fuera de la se-

sioacuten respectiva en sede de la mesa lo cual la hizo carecer de cobertura

legal (reglamentaria) y por lo tanto violoacute el derecho a la legalidad san-

cionadora (251 CE)

El derecho a la intimidad fue objeto de controversia porque a los

efectos de imponer la sancioacuten mencionada fuera de la sesioacuten el presiden-

te de la Caacutemara basoacute su decisioacuten en un viacutedeo de la sesioacuten del pleno en la

cual se constataba que los parlamentarios sancionados profirieron pala-

bras ofensivas en contra de un diputado que acababa de terminar su tur-

no de intervencioacuten en la tribuna de oradores (lo llamaron ldquochulordquo) El

alegato de los sancionados fue entonces que el proceder del presidente

vulneraba su derecho a la intimidad porque los improperios fueron pro-

nunciados en ldquoprivadordquo y sin hacer uso de la palestra de los oradores

Al respecto el Tribunal Constitucional declaroacute que en las sesiones

rige el principio de publicidad que se presume que todas las actuaciones

tienen caraacutecter puacuteblico especialmente las del pleno y que por lo tanto

es inconcebible argumentar una violacioacuten a la intimidad en los teacuterminos

en que lo hicieron los recurrentes1026 Quedoacute claro entonces que todo lo

ocurrido dentro de las sesiones del pleno no puede ser amparado bajo el

derecho a la intimidad y es sancionable de acuerdo al cauce reglamentario

ad hoc las llamadas a la cuestioacuten y al orden

1026 Las palabras textuales de la decisioacuten son ldquoEsta tesis no puede ser aceptada El art

181 de la Constitucioacuten reconoce en efecto el derecho fundamental a la intimidad personal y

lo garantiza y protege frente a cualesquiera intromisiones ilegiacutetimas Sin embargo falta en el

presente caso el presupuesto faacutectico indispensable que permita invocar el derecho que los

recurrentes pretenden conculcado La publicidad de la actividad parlamentaria que es una

exigencia del caraacutecter representativo de las Asambleas en un Estado democraacutetico mediante la

cual se hace posible el control poliacutetico de los elegidos por los electores ofrece dos vertientes

una la publicidad de las sesiones otra la publicacioacuten de las deliberaciones y de los acuerdos

adoptadosrdquo (STC 1361989 de 19 de julio FJ 2)


Cosa distinta seriacutea ndashpensamosndash que se trajeran a las discusiones

de las sesiones (o del pleno) hechos o sucesos de la vida privada de los

parlamentarios datos privados irrelevantes En ese caso se activariacutea para

eacutestos lo que la doctrina ha denominado la proteccioacuten de la intimidad de

las ldquopersonas fiacutesicas puacuteblicasrdquo1027 El presidente tendriacutea que ponderar

tales hechos en orden a observar las reglas del decoro y la cortesiacutea parla-

mentaria Hecha la ponderacioacuten el presidente debe decidir si sanciona o

no al parlamentario que trae a colacioacuten los datos de la intimidad de otro

parlamentario

33 Medidas sancionadoras y derechos reglamentarios de los parlamentarios

Debe comenzarse haciendo dos recordatorios El primero que

gran parte de los derechos reglamentarios de diputados y senadores estaacuten

incardinados en el derecho del artiacuteculo 232 CE Constituyen parte de su

contenido de configuracioacuten legal Por eso se impone a los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras el deber de interpretar restrictivamente las nor-

mas que supongan una limitacioacuten al ejercicio de aquellos derechos o atri-

buciones que integran el status constitucionalmente relevante del repre-

sentante puacuteblico1028

Ello condiciona especialmente a la disciplina parlamentaria

Cuando los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras afectan los menciona-

dos derechos no soacutelo ejercen una competencia reglamentaria sino que

ponen a prueba la constitucionalidad de los sistemas punitivos intracaacute-

maras Aun teniendo naturaleza infraconstitucional la restriccioacuten de de-

rechos reglamentarios da lugar a una eventual interposicioacuten de recurso de

amparo por viacutea del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitu-

cional

1027 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoEl derecho fundamental a la intimidadrdquo 2da

edicioacuten actualizada Dykinson Madrid 2005 pp 210-213

1028 Cfr STC 2082003 de 1 de diciembre FJ 4b


En esto conviene adelantar desde ahora aunque volveremos so-

bre ello en el apartado 5 de este capiacutetulo que de acuerdo a la interpreta-

cioacuten del Tribunal Constitucional no toda violacioacuten de situaciones subje-

tivas reglamentarias supone una violacioacuten del derecho fundamental al

cargo puacuteblico representativo1029 Soacutelo la violacioacuten de los derechos regla-

mentarios que perfilan el ius in officium abre el cauce para la reaccioacuten ju-

risdiccional a traveacutes de amparo1030

Y lo segundo que hay que recordar es que seguacuten quedoacute visto en

el capiacutetulo III cuando analizamos los tres subsistemas sancionadores que

conforman la disciplina parlamentaria no hay ninguna previsioacuten regla-

mentaria expresa sobre cuaacuteles derechos de los parlamentarios pueden o

deben ser privados en caso del incumplimiento de los deberes de los di-

putados o senadores Lo que siacute existe es en cambio una previsioacuten geneacute-

rica presente en todas las Caacutemaras espantildeolas en la cual se establece el

segmento de suspensioacuten de la paraacutebola del mandato parlamentario Y en tal previ-

sioacuten se dispone ndashtambieacuten de manera geneacutericandash que la privacioacuten de algu-

no o todos los derechos de los parlamentarios podraacute ser adoptada como

medida sancionadora en los casos en los que proceda la aplicacioacuten de las

normas de disciplina parlamentaria

A continuacioacuten analizaremos entonces los derechos reglamenta-

rios de los diputados y senadores que en principio se constituyen en

objetos sancionables de la disciplina parlamentaria a saber (i) derecho a

asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones (ii) derecho al voto

parlamentario y por uacuteltimo (iii) derecho a percibir contraprestaciones

econoacutemicas

1029 Cfr ATC 121986 de 15 de enero FJ 2 Tambieacuten maacutes reciente el ATC 1422002

de 23 de julio FJ 1

1030 El Tribunal Constitucional ha sentenciado que dentro de tales derechos se cuentan

constitucioacuten de grupos parlamentarios presentacioacuten de proposiciones de ley presentacioacuten de

enmiendas solicitudes de informacioacuten formulacioacuten de preguntas solicitud de comparecencias

presentacioacuten de mociones y proposiciones no de ley solicitud de sesioacuten extraordinaria partici-

pacioacuten en comisiones de investigacioacuten respeto de la legalidad sancionadora y presentacioacuten de

candidaturas de senadores autonoacutemicos (STC 761996 de 27 de abril FJ 2)


331 Derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las co-misiones

La privacioacuten del derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las

comisiones supone aplicando la terminologiacutea del Tribunal Constitucio-

nal que ya hemos traiacutedo a colacioacuten la imposibilidad de que los parlamen-

tarios se articulen orgaacutenicamente en los procesos de conformacioacuten de la

voluntad de las Caacutemaras Se trata del impedimento disciplinario de dar

cumplimiento al primer requisito funcional del ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria Ello trae consigo la imposibilidad de representar efecti-

vamente al electorado En eso a la par de la imposibilidad de ejercer el

derecho al voto estriba el verdadero contenido punitivo de la medida

sancionadora que acuerde la restriccioacuten de este derecho

Adicionalmente la privacioacuten del derecho a asistir a las sesiones

del pleno y de las comisiones debe ser relacionada con el principio de

publicidad parlamentaria Es bien conocido que en la dinaacutemica poliacutetica

de hoy los parlamentarios particularmente los de oposicioacuten se valen de

los medios de comunicacioacuten para hacer resonar en la opinioacuten puacuteblica sus

actuaciones intracaacutemaras En un sistema parlamentario como el espantildeol

el concepto de minoriacutea parlamentaria estaacute especialmente vinculado al de

oposicioacuten poliacutetica al Gobierno y eacuteste uacuteltimo al de la incidencia de los

diputados y senadores minoritarios sobre el tribunal de la opinioacuten puacutebli-

ca Por eso cuando a un parlamentario se le restringe el derecho a parti-

cipar en las sesiones se le limita tambieacuten el acceso oficial es decir articu-

lado orgaacutenicamente a la opinioacuten puacuteblica

332 Derecho al voto parlamentario

A pesar de que los reglamentos de las Caacutemaras disponen que en

caso del incumplimiento de los deberes de los diputados y senadores a

estos uacuteltimos se les pueda privar del derecho al voto consideramos que

tal normativa debe ser interpretada de otra manera No es posible como

sancioacuten principal privar a los parlamentarios de su derecho de articularse

orgaacutenicamente en las Caacutemaras y de tomar parte en la formacioacuten de la

voluntad de las mismas De hecho hasta donde alcanza nuestro conoci-


miento en Espantildea no se ha suscitado ninguna sancioacuten de esta naturaleza

durante las Legislaturas post constituyentes Cosa distinta seriacutea si como

consecuencia inevitable de una prohibicioacuten disciplinaria de asistir a las

sesiones del pleno o de las comisiones los parlamentarios se vieran ma-

terialmente impedidos de votar en las articulaciones colegiadas de los

oacuterganos de las Caacutemaras

Una interpretacioacuten contraria a lo dicho perjudicariacutea hondamente

el estatuto juriacutedico de los parlamentarios y afectariacutea considerablemente la

representacioacuten poliacutetica Es bien conocido coacutemo en la historia del parla-

mentarismo concretamente en las colonias inglesas de los siglos XVIII y

XIX la pugna por el derecho a ser representado fue la lucha por el voto

de los representantes Interpretar que un diputado o senador tiene el de-

recho a asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones pero no tiene

el derecho a votar en ellas equivale a retrotraer el parlamentarismo espa-

ntildeol a estadios del Estado constitucional ya superados

Aceptar todo lo anterior implica reconocer la significacioacuten consti-

tucional del voto de diputados y senadores Eacuteste forma parte esencial del

haz de facultades incorporadas al ius in officium del 232 CE seguacuten lo in-

terpretoacute el Tribunal Constitucional en el conocidiacutesimo caso Novales Vi-

lla1031 El voto sigue siendo la opcioacuten poliacutetica concreta con la cual los

representantes del pueblo y los grupos parlamentarios exteriorizan sus

posturas respecto de la formacioacuten de la voluntad de los oacuterganos delibera-

tivos del Estado1032 Permitir su privacioacuten disciplinaria autoacutenoma o prin-

cipal colocariacutea a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en posicioacuten de

1031 STC 3612006 de 18 de diciembre FJ 3

1032 Para la idea de ldquoexteriorizacioacutenrdquo de la voluntad representativa Cfr FERNAacuteNDEZ

RIVEIRA Rosa ldquoEl voto parlamentariordquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Ma-

drid 2003 pp 83 y ss y Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute ldquoEl derecho al voto y la regla de la

mayoriacuteardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 55 Madrid 2002 pp 99-103 Y sobre necesidad

de vincular el voto parlamentario a la representacioacuten ejercida por los grupos parlamentarios de

modo que a aqueacutel no se lo conciba como un derecho meramente individual de diputados y

senadores es una opinioacuten sostenida por BAacuteRCENA Josu de Miguel ldquoLa personalidad e indelega-

bilidad del voto y las reformas de los reglamentos de los parlamentos autonoacutemicosrdquo Revista Espantildeola de

Derecho Constitucional Antildeo 30 Nuacutemero 90 Septiembre-Diciembre 2010 p 149-169


alterar arbitrariamente la correlacioacuten de fuerzas entre la mayoriacutea y las

minoriacuteas lo cual como es obvio no es de recibo en el Estado constitu-

cional

333 Derecho a percibir asignaciones econoacutemicas

Aunque generalmente se lo considera un derecho reglamentario

el percibir asignaciones econoacutemicas o dietas por el ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria es un privilegio otorgado directamente por la Constitucioacuten

(artiacuteculo 714) a los representantes populares Se trata de una compensa-

cioacuten econoacutemica que no una remuneracioacuten1033 cuya principal finalidad

es por lo general y a pesar de algunos matices que puedan presentarse

en los parlamentos autonoacutemicos1034 procurar la profesionalizacioacuten de la

funcioacuten representativa a traveacutes de la dedicacioacuten a tiempo completo de

diputados y senadores al cumplimiento de los deberes propios de su in-

vestidura1035 Con ello se coadyuva a un mejor y mayor ejercicio de la

autonomiacutea parlamentaria1036

1033 La diferenciacioacuten de ambos conceptos en SECRETARIacuteA GENERAL DEL

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ldquoDictamen sobre la posibilidad de embargar las asignaciones

econoacutemicas de los diputados y las subvenciones de los grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes Gene-


1034 En el Parlamento de Navarra por ejemplo los diputados soacutelo teniacutean derecho a una

ldquodietardquo por asistencia a las sesiones Este reacutegimen permanecioacute asiacute hasta el antildeo 2007 cuando se

aprobaron las ldquoNormas sobre retribuciones de parlamentarios foralesrdquo (BOPN Ndeg 49 de 16

de julio de 2007) en las cuales se crearon tres categoriacuteas de retribucioacuten parlamentaria (i) retri-

bucioacuten fija y perioacutedica con reacutegimen de dedicacioacuten absoluta (ii) retribucioacuten fija y perioacutedica sin

reacutegimen de dedicacioacuten absoluta y (iii) retribucioacuten por dietas de asistencia Como se ve se trata

de un sistema de retribuciones econoacutemicas especialiacutesimo que da lugar a una gradacioacuten en la

profesionalizacioacuten de la funcioacuten parlamentaria Al respecto Cfr IZU BELLOSO Miguel Op

Cit pp 1107-108

1035 Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoEl salariohelliprdquo Op Cit pp 145 y ss

1036 Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoArtiacuteculo 72rdquo en ldquoComentarios a la Constitucioacuten es-

pantildeolardquo Fundacioacuten Wolters Kluwer Madrid 2008 p 1412


Noacutetese que por primera vez se emplea la expresioacuten privilegio parla-

mentario Se hace conscientemente para distinguirlo de las prerrogativas

de inviolabilidad inmunidad y aforamiento1037 Asiacute como antes se ha sos-

tenido que no existe posibilidad de ldquodesarrollarrdquo reglamentariamente las

prerrogativas en este punto debe sentildealarse que la privacioacuten de las con-

traprestaciones econoacutemicas constituye un desarrollo restrictivo de un

privilegio constitucional Se trata de una suspensioacuten-sancioacuten de las que

han sido explicadas anteriormente sobre la dimensioacuten patrimonial de la

esfera juriacutedico-subjetiva de los parlamentarios

Tal suspensioacuten de asignaciones obedece ademaacutes a razones de

justicia proporcional Como en el caso de la afectacioacuten del voto parla-

mentario estas medidas no representan sanciones autoacutenomas Estaacuten vin-

culadas a la suspensioacuten de la condicioacuten de diputado o senador y del dere-

cho de asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones Tienen en este

sentido caraacutecter complementario Por eso suele ocurrir que el monto de

privacioacuten es equivalente a los diacuteas o sesiones durante los cuales el parla-

mentario ha sido suspendido en su condicioacuten de tal1038

Un comentario final debe ser hecho sobre las sanciones econoacutemi-

cas a los parlamentarios Es cierto que en muchas ocasiones diputados y

senadores estaacuten dispuestos a asumir el coste patrimonial de su actuacioacuten

poliacutetica Lo importante para ellos es capitalizar actos y opiniones frente a

la opinioacuten puacuteblica aunque eso conlleve represiones disciplinarias Pero la

experiencia praacutectica muestra que estas medidas tienen un alto poder or-

denador dentro de las Caacutemaras Disuaden con mucha efectividad las po-

sibles conductas antirreglamentarias y las eventuales reincidencias disci-

plinarias por parte de los parlamentarios

1037 En contra de esta opinioacuten JIMEacuteNEZ APARICIO Emilio ldquoReacutegimen juriacutedico de las re-

tribuciones de los diputados y senadoresrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1994 p 573

para quien el derecho a asignaciones econoacutemicas de los parlamentarios es una auteacutentica prerro-

gativa equiparables a las demaacutes

1038 Cfr DIacuteEZ LAGO Pablo ldquoEl deber de asistencia de los parlamentarios a las sesiones y el de-

recho al ejercicio del cargo (artiacuteculo 232 CE)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 23 Madrid

1991 pp 38-40


4 La disciplina intracaacutemaras y la proyeccioacuten grupal del man-dato y el estatuto parlamentarios

Como se ha visto en el capiacutetulo I en Espantildea el mandato y el esta-

tuto parlamentarios tienen una cierta orientacioacuten grupal La obligatorie-

dad reglamentaria de insercioacuten en un grupo parlamentario aparece maacutes

allaacute de las criacuteticas que pueden formularse al respecto como la proyeccioacuten

colectiva de una posicioacuten constitucional individual Desde las perspectivas

praacutectica y teoacuterica es imposible evadir la realidad de que los grupos parla-

mentarios requieren de la actuacioacuten individual de diputados y senadores

y que esta uacuteltima cobra mayor alcance poliacutetico-institucional a traveacutes de

aqueacutellos

Tal proyeccioacuten colectiva del mandato representativo no es indife-

rente al ejercicio de la disciplina parlamentaria La aplicacioacuten de lo puni-

tivo intracaacutemaras a nivel individual se esparce indefectiblemente sobre la

esfera colectiva del mandato y el estatuto parlamentarios La actuacioacuten de

los grupos puede ser lesionada de manera refleja al castigarse a un dipu-

tado o senador Ello cobra mayor importancia cuando se trata de grupos

minoritarios constituidos en oposicioacuten poliacutetica los cuales han de ser

siempre objeto de una especial proteccioacuten por parte de las estructuras

garantistas del Estado constitucional

El presente apartado examinaraacute los presupuestos y problemas de-

rivados de la sancioacuten de parlamentarios en el marco de la estrechiacutesima

relacioacuten entre eacutestos y sus grupos Procederemos en cuatro partes Prime-

ro trataremos la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de

los grupos parlamentarios Seguidamente analizaremos la tensioacuten grupo

mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad sancionadora de las

Caacutemaras Luego concretando referiremos la relacioacuten del parlamentario y

su grupo minoritario en el contexto de la disciplina intracaacutemaras Y por

uacuteltimo explicaremos coacutemo los actos de disciplina intracaacutemaras se legiti-

man en virtud de la participacioacuten de los grupos minoritarios en los pro-

cedimientos sancionadores


41 Punto previo la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de los grupos parlamentarios

En el capiacutetulo I examinamos la parlamentarizacioacuten orgaacutenica y ma-

terial de los partidos poliacuteticos Pusimos el foco de atencioacuten en la discipli-

na existente en los grupos Ahora examinando el impacto de la disciplina

parlamentaria en la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

corresponde dar cuenta del mismo fenoacutemeno pero desde una perspecti-

va distinta Tenemos que explicar la juridificacioacuten1039 el revestimiento

institucional bajo la forma de grupos parlamentarios de las minoriacuteas que

actuacutean como oposicioacuten poliacutetica en el seno de las Caacutemaras1040 Ello serviraacute

de basamento conceptual para el posterior estudio de las tensiones que a

propoacutesito de la disciplina parlamentaria se pueden suscitar entre grupo

mayoritario y grupo minoritario (apartado 42) y para explicar coacutemo los

actos sancionadores intracaacutemaras dictados inconstitucionalmente lesio-

nan a un tiempo el estatuto juriacutedico del parlamentario y el estatuto de la

oposicioacuten (apartado 43)

Nuestro punto de partida es en este sentido afirmar que los gru-

pos parlamentarios son el conducto juriacutedico a traveacutes del cual la Constitu-

cioacuten integra formalmente a los partidos en la estructura del Estado en el

sistema democraacutetico Son el cauce para la vida institucional de las mayor-

iacuteas y minoriacuteas y por lo tanto seguacuten atinadamente se ha sostenido en la

doctrina1041 representan el soporte juriacutedico del estatuto de la oposicioacuten

1039 Cfr SANZ PEacuteREZ Aacutengel ldquoLa naturaleza juriacutedica de los grupos parlamentarios Una

aproximacioacuten al proceso de juridificacioacuten de los grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Par-

lamentario Ndeg 10 Valencia 2001 pp 360-367

1040 Sobre la institucionalizacioacuten parlamentaria de la oposicioacuten poliacutetica sigue siendo

esencial la claacutesica monografiacutea IONESCU Ghita y DE MADARIAGA Isabel ldquoLa oposicioacuten

Pasado y presente de una institucioacuten poliacuteticardquo traduccioacuten del ingleacutes por Ceacutesar Armando Goacutemez

Espasa-Calpe Madrid 1977 especialmente las pp 27-86

1041 Cfr RINELLA Angelo ldquoLo statuto dellacute opposizione parlamentare nellacute ordinamento

spagnolo Alcuni profili di rilievo costituzionalerdquo en ldquoI ventacute-anni della Costituzione spagnola Nella

giurisprudenza del Tribunale Costituzionalerdquo Quaderni Giuridiche del Dipartimento di Scienze

Politiche dellacute Universitagrave di Trieste Ndeg 5 2000 p 135


La creacioacuten reglamentaria de un grupo supone un procedimiento

teacutecnico que es a un tiempo de convertibilidad y de concrecioacuten funcio-

nal De convertibilidad porque las minoriacuteas poliacuteticas dejan de ser factores

exoacutegenos externos a las Caacutemaras para convertirse en oacuterganos endoacutege-

nos articulados en la estructura poliacutetico-institucional del Estado que (i)

dan vigencia al principio de la divisioacuten de poderes y (ii) realizan en la

praacutectica el pluralismo poliacutetico1042 Y de concrecioacuten funcional porque las mi-

noriacuteas adquieren el estatus de oposicioacuten parlamentaria para ejercer una

funcioacuten constitucional esencial a la democracia1043

Lo anterior supone por un lado la institucionalizacioacuten de la pug-

na poliacutetica y por otro no menos importante el reforzamiento de lo que

se ha dado en llamar ldquoparlamentarismo estructuradordquo1044 en el cual a

pesar de las criacuteticas que puedan formularse1045 mayoriacuteas y minoriacuteas co-

existen paciacuteficamente dentro del marco dibujado por el Texto Funda-

mental ejerciendo roles funcionales en provecho de una necesaria dialeacutec-

1042 Para ahondar sobre las funciones de la oposicioacuten parlamentaria veacutease la monografiacutea

de SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLa oposicioacuten parlamentariardquo Congreso de los Diputados

Madrid 1997 pp 39-52

1043 La integracioacuten de la funcioacuten de oposicioacuten en la actividad estatal estaacute magistralmente

explicada en el todaviacutea esencial estudio de DE VERGOTTINI Giuseppe ldquoLa forma de gobierno

de oposicioacuten garantizadardquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 9 1979 especialmente pp 7 y ss

1044 Cfr MOLAS I BATLLORI Isidre ldquoLa oposicioacuten parlamentaria en el siglo XXIrdquo en ldquoEl

Parlamento del siglo XXI VII Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Tecnos

Pamplona 2002 pp 67-69

1045 Dentro de las criacuteticas maacutes recientes podemos traer a colacioacuten la de Cascajo Castro

para quien la exacerbacioacuten del parlamentarismo estructurado ha llevado en Espantildea a que las

minoriacuteas poliacuteticas cumplan un papel marginal en sus funciones de oposicioacuten al Gobierno

siendo que seguacuten este autor en ello estriba la principal causa de la devaluacioacuten del Parlamento

en la arquitectura del Estado Constitucional (Cfr CASCAJO CASTRO Joseacute Luis

ldquoEspantildea siete anotaciones criacuteticas sobre el parlamentarismo espantildeolrdquo Revista de la Red de Expertos

Iberoamericanos en Parlamentos Nordm 4 2009 pp 17 y 18)


tica de ldquogobernanza interinstitucionalrdquo1046 A la mayoriacutea corresponde el

derecho a acceder y conformar el Gobierno a la minoriacutea el derecho a

ejercer criacuteticas controlar al Gobierno1047 y sobre todo a constituirse en

una opcioacuten real para la alternancia democraacutetica del poder

Asiacute es dentro de los esquemas del parlamentarismo estructurado

donde debe ubicarse la existencia constitucional de la minoriacutea-oposicioacuten

de signo grupal1048 Eacutesta es uno de los teacuterminos necesarios sine qua non

del arreglo interior del parlamentarismo real es decir aqueacutel que es posi-

ble uacutenica y exclusivamente con la concurrencia de las instituciones parti-

distas Y esto hasta tal punto que podriacutea afirmarse que la grupalizacioacuten

de la minoriacutea-oposicioacuten es uno de los maacutes importantes fines del Estado

de partidos consagrado en el artiacuteculo 6 CE1049

42 La tensioacuten grupo mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Acaso ha sido Reynaert quien con mayor claridad ha visto la dis-

ciplina parlamentaria en relacioacuten con las tensiones protagonizadas por

los grupos mayoritarios y los grupos minoritarios en el escenario de las

Caacutemaras

1046 Cfr MANZELLA Andrea ldquoEl Parlamento en el siglo XXIrdquo en ldquoEl Parlamento del siglo

XXI VII Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Tecnos Pamplona 2002

p 19

1047 Las relaciones ad extra de la oposicioacuten parlamentaria esto es aquellas trabadas con

el poder ejecutivo son explicadas en LOacutePEZ AGUILAR Fernando ldquoLa oposicioacuten parlamentaria

y el orden constitucionalrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1998 pp 265-365

1048 Para profundizar en la integracioacuten de los ldquosujetos parlamentariosrdquo en la estructura

interna de las Caacutemaras Cfr NAVARRO SAacuteNCHEZ Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parla-

mentariardquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 pp 49 y ss

1049 Coincide con esta opinioacuten REQUEJO Paloma ldquoDemocracia parlamentaria y principio

minoritariordquo Ariel Derecho Editorial Ariel Barcelona 2000 p 55


En la disciplina de las asambleas representativas ndashdice el autor franceacutesndash se reflejan la vida la moral los siacutembolos de los parti-dos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios1050

En el capiacutetulo II pusimos de manifiesto coacutemo histoacutericamente la

disciplina parlamentaria ha sido exigida por las situaciones de desorden

de los paiacuteses en cuyas asambleas poliacuteticas impera Existiacutea una relacioacuten

directamente proporcional entre la paz de la nacioacuten y la paz intestina de

los parlamentos Ello como se advierte ha dejado de ser una premisa

constatable en las democracias constitucionales de nuestros diacuteas La nor-

malidad funcional de hoy a la que se ordena la disciplina intracaacutemaras es

reflejo de una mayor normalidad poliacutetica presente fuera de los muros de los

parlamentos Se trata en consecuencia de una paz parlamentaria razonable

que como ha recordado Cerase1051 no elimina las fricciones entre ma-

yoriacutea y oposicioacuten

Tales fricciones aparecen como polarizaciones entre grupos par-

lamentarios1052 que no deben extrantildear a nadie Representan un elemento

previsible en el Estado de partidos Su existencia no acarrea por siacute mis-

ma patologiacuteas parlamentarias1053 Los problemas aparecen cuando estas

polarizaciones se exacerban y acaban conduciendo a la ruptura de los

compromisos baacutesicos que en torno a la Constitucioacuten y a la racionalidad

1050 Cfr REYNAERT Auguste Op Cit p 3

1051 Cfr CERASE Marco ldquoModernizacioacuten de la poliacutetica evolucioacuten parlamentaria y papel de la

oposicioacutenrdquo en PAU I VALL Francesc ldquoLas funciones de los parlamentos en Italia y Espantildeardquo Aranza-

di y Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentos 2001 pp 100-101

1052 Respecto de los efectos de las tensiones entre mayoriacuteas y minoriacuteas en la funcionali-

dad de las Caacutemaras asiacute como la integracioacuten ldquojuriacutedicardquo de esos efectos en el despliegue institu-

cional de las mismas Cfr THERIAULT Sean M ldquoParty Polarization in Congressrdquo Cambridge

University Press 2008 especialmente pp 43 y ss y 129 y ss

1053 Parte de la doctrina estadounidense considera en este sentido que el presupuesto

parlamentario del orden constitucional contemporaacuteneo es un polarized Congress en el cual los

partidos luchan intensamente pero dentro de la institucionalidad democraacutetica por realizar sus

opciones ideoloacutegicas Al respecto Cfr TUSHNET Mark ldquoThe New Constitutional Orderrdquo Prin-

ceton University Press Princeton y Oxford 2003 p 13 y ss


del Derecho han asumido los grupos parlamentarios al hacerse partes

integrantes de la vivacidad de las Caacutemaras Termina ocurriendo un aleja-

miento del constitutional language que imposibilita alcanzar o preservar bin-

ding commitments1054

La disciplina parlamentaria es en este sentido un binding commit-

ment entre los grupos parlamentarios Y en cuanto tal tambieacuten corre los

riesgos que trae consigo el abandono del constitucional language Ello de

acaecer se traduciriacutea en el uso indiscriminado de lo punitivo intracaacutema-

ras por parte del grupo mayoritario con el objeto claro estaacute de neutrali-

zar o atemperar el estatus de oposicioacuten poliacutetica de los grupos parlamen-

tarios en situacioacuten de minoriacutea Supondriacutea un ahogo de las condiciones de

libertad igualdad y pluralismo necesarias para la subsistencia institucional

de los grupos de oposicioacuten1055

Afortunadamente en Espantildea reina un consenso generalizado en-

tre los grupos que hacen vida poliacutetica en las Cortes Generales y en los

parlamentos territoriales sobre el caraacutecter restrictivo con el cual debe ser

aplicada la disciplina parlamentaria asiacute como en torno a la neutralidad e

imparcialidad con las cuales los oacuterganos de gobierno interno han de cas-

tigar a diputados y senadores

1054 Cfr SCHWEBER Howard ldquoThe Language of Liberal Constitutionalismrdquo Cambridge

University Press 2007 pp 135 y ss De una manera maacutes amplia relacionable con la aplicacioacuten

parcializada de la disciplina parlamentaria tambieacuten puede consultarse GLENDON Mary Ann

Rights Talk The Impoverishment of Political Discourse The Free Press New York 1991 especial-

mente pp 76 y ss Esta autora refiere la relacioacuten inversamente proporcional que existe entre un

cada vez maacutes creciente ldquolenguaje de los derechosrdquo y el vaciamiento de tal lenguaje en el senti-

do de que no lleva a establecer y mantener compromisos poliacuteticos reales que aten firmemente a

las partes involucradas en una relacioacuten de justicia Por eso ndashsostiene Glendonndash la cultura juriacutedi-

ca de nuestros diacuteas estaacute signada por the missing language of responsability esto es una suerte de

propensioacuten a elevar al rango de principio de accioacuten juriacutedica la tendencia a huir de toda clase

de deberes y obligaciones

1055 En cuanto a la preservacioacuten de estas condiciones en las relaciones grupo mayorita-

rio-grupo minoritario Cfr PORTERO MOLINA Joseacute Antonio ldquoEl status constitucional de la

oposicioacuten en el reacutegimen constitucional espantildeolrdquo en ldquoConocimiento y realidad Estudios en homenaje a Jorge

Riezu Martiacutenezrdquo Editorial San Esteban Salamanca 2004 pp 424-429


Ello es una enculturacioacuten del Estado constitucional en las Caacutema-

ras que ha llevado ndashdigaacutemoslo utilizando la terminologiacutea de Barboni1056ndash

a interpretar las potestades sancionadoras de los parlamentos y su rela-

cioacuten con la oposicioacuten en clave auteacutenticamente democraacutetico-liberal Pero

nada obsta para que desde la academia e incluso entre los operadores

juriacutedicos se cultive la conciencia de que el primer y mayor compromiso

entre los grupos es el de ejercer todos los poderes internos ndashincluyendo

por supuesto los de la disciplina parlamentariandash de acuerdo a un escru-

puloso respeto de los derechos de las minoriacuteas opositoras

43 La relacioacuten del parlamentario y el grupo minoritario en el con-texto de la disciplina intracaacutemaras

Tomando ocasioacuten de lo dicho en los dos apartados anteriores te-

nemos que develar cuaacutel es la significacioacuten o impacto de la disciplina in-

tracaacutemaras en la relacioacuten que vincula a los parlamentarios individuales

con sus grupos de adscripcioacuten En particular cuando estos uacuteltimos son

minoritarios Ello supone en primer lugar dar por sentada la primaciacutea

del grupo sobre el parlamentario y en segundo teacutermino asumir que toda

laceracioacuten a la posicioacuten constitucional de eacuteste es por fuerza una inci-

dencia negativa sobre las potencialidades de actuacioacuten juriacutedico-poliacuteticas

de aqueacutel

Ambas cosas estaacuten estrechamente relacionadas Que los grupos

tengan primaciacutea sobre los parlamentarios no significa sin embargo que

los diputados y senadores individuales hayan dejado de ser el sustrato

humano subjetivo a traveacutes del cual se canaliza la actuacioacuten institucional

de los grupos Estos uacuteltimos no son abstracciones ni entelequias sino

parlamentarios concretos1057 Por eso a pesar del amplio nuacutemero de fa-

1056 Cfr CARBONI Giuliana Giuseppina ldquoAlla ricerca di uno statuto per lacuteopposizione

parlamentarerdquo G Giappicheli Editor Torino 2004 pp 89 y ss

1057 Profundiza sobre esta idea REQUEJO RODRIacuteGUEZ Paloma ldquoFracciones y grupos

evolucioacuten histoacuterica naturaleza y regulacioacuten juriacutedica del grupo parlamentariordquo en AAVV ldquoInstituciones de

Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamentariordquo Vitoria 2001 pp 177-178


cultades atribuidas a los grupos (y de los poderes de los portavoces) re-

cientemente se ha destacado el necesario esfuerzo que eacutestos han de llevar

adelante para facilitar e impulsar la actuacioacuten poliacutetica de sus miem-

bros1058 Y al contrario puede sentildealarse algo similar Cada grupo en es-

pecial si es minoritario ha de empentildearse en mantener intangible el espec-

tro de actuacioacuten de sus miembros individuales so pena de ver cercenado

su estatus juriacutedico de oposicioacuten parlamentaria por parte de la mayoriacutea

dominante en la Caacutemara

Puede hacerse entonces una divisioacuten de dos conjuntos de fun-

ciones de la oposicioacuten parlamentaria institucionalizada en los grupos

Ambas resultan potencialmente impactadas por los sistemas punitivos de

disciplina interna1059 Por un lado se encuentra el rol deliberativo que

deben asumir los grupos minoritarios vinculado por supuesto al princi-

pio de publicidad y a la necesaria pluralidad de pareceres poliacuteticos que

deben ser integrados mediante el debate en la voluntad unitaria de las

asambleas poliacuteticas Y por otro lado aglutinamos la actividad de los gru-

pos minoritarios con respecto a la toma de decisiones en los oacuterganos

colegiados (acuerdos leyes etc) y no menos importante en relacioacuten con

el control de la accioacuten del Gobierno

El primer conjunto es directamente impactado por las sanciones

derivadas de las llamadas a la cuestioacuten y al orden dictadas en ejercicio de

los poderes inherentes a la magistratura plenaria de los presidentes A

pesar de que el derecho a intervenir en los debates del pleno y de las co-

misiones se ejerce de manera individual por parte del parlamentario y

aunque los diputados y senadores solicitan la palabra directamente ante el

presidente sin la intervencioacuten o anuencia del portavoz del grupo al cual

1058 Cfr TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa posicioacuten del diputado en el Parlamento espantildeol desde

un estudio de los reglamentos internos de los Grupos Parlamentariosrdquo Asamblea Revista Parlamentaria

de la Asamblea de Madrid Ndeg 20 Madrid 2009 p 177

1059 Nos basamos aquiacute en la clasificacioacuten de las funciones de los grupos minoritarios

propuesto por REQUEJO Paloma ldquoRepresentacioacuten y minoriacuteas parlamentariasrdquo en ldquoLa democracia

Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados

Madrid 2002 pp 822-832


estaacute adscrito debe asumirse que la intervencioacuten del parlamentario estaraacute

ordinariamente en completa sintoniacutea poliacutetica e ideoloacutegica con la de su

respectivo grupo

Ello no es ni mucho menos una presuncioacuten atentatoria de la in-

terdiccioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo 672 CE) Es por el contra-

rio el resultado loacutegico de la interpretacioacuten sistemaacutetica del rol constitu-

cional de los partidos y del quehacer individual de los parlamentarios De

modo que cuando se limita inconstitucionalmente la oratoria de un re-

presentante popular se limita de manera refleja el estatus de oposicioacuten

parlamentaria

En cuanto al segundo conjunto de roles eacuteste puede ser afectado

tanto por las llamadas a la cuestioacuten y al orden como por las sanciones

por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Nunca por

las medidas para el mantenimiento del orden en el recinto de las Caacutema-

ras

Privar inconstitucionalmente a un parlamentario del ejercicio de la

palabra es negarle el cauce para su integracioacuten en los actos colegiados

Ello repercute en la participacioacuten de su grupo minoritario en el proceso

de conformacioacuten de la voluntad de las Caacutemaras Y lo mismo ocurre

aunque de manera agravada si se considera la imposibilidad de que los

diputados o senadores sancionados ejerzan su derecho al voto durante

las sesiones del pleno y de las comisiones Esto uacuteltimo fue en cierto mo-

do reconocido por el Tribunal Constitucional en la poleacutemica sentencia

36120061060 que ya hemos mencionado antes Alliacute se interpreta que las

vulneraciones del ejercicio individual del derecho al voto atentan contra

1060 ldquo[con el impedimento del ejercicio al voto] Se ha lesionado en este caso el derecho

tanto de los parlamentarios como del grupo a expresar su rechazo colectivo a una medida

legislativa y a que dicho rechazo tuviera unas consecuencias claras consistentes en la no apro-

bacioacuten de la misma Dicho derecho puede deducirse de la posicioacuten de los grupos parlamenta-

rios en el Parlamento Vasco que podriacutea ilustrarse con la reproduccioacuten de numerosas normas

de su Reglamento puesto que en dicha Caacutemara como en todas las democraacuteticas de nuestros

diacuteas estos grupos tienen asignado un papel decisivo en el ejercicio de las funciones baacutesicas de

las asambleas legislativasrdquo (STC 3612006 de 18 de diciembre FJ 5)


el derecho del grupo a expresar su voluntad poliacutetica en una determinada

materia1061

Y con respecto a la afectacioacuten de las facultades de control eacutesta es

la actividad esencial definitoria del estatus de oposicioacuten poliacutetica1062 La

dimensioacuten individual de las preguntas las interpelaciones y la participa-

cioacuten en la comisiones de investigacioacuten es muy limitada1063 Los diputados

y senadores realizan estas tareas integrados dentro del contexto ideoloacutegi-

co y de las directrices poliacuteticas de sus grupos de adscripcioacuten Ello es asiacute

incluso dentro de los grupos mixtos En eacutestos a pesar de sus conocidas

peculiaridades los portavoces ejercen una funcioacuten de integracioacuten y mo-

dulacioacuten de la actividad del grupo

Por eso teniendo en cuenta que en el parlamentarismo espantildeol la

importancia de los grupos minoritarios de oposicioacuten es realzada por el

hecho de que la dualidad sujeto controlado (Gobierno)-sujeto controla-

dor (Parlamento) es ldquosoacutelo aparenterdquo1064 las sanciones ilegiacutetimas por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios que suspenden la

condicioacuten de diputado o senador o privan del derecho de asistencia a las

sesiones en la cuales se ejerceraacute la funcioacuten de control tambieacuten restringen

1061 Como comentarios doctrinales criacuteticos a esta decisioacuten jurisdiccional Cfr GARCIacuteA-

ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoiquestEs posible repetir las votaciones parlamentarias iquestVota el diputa-

do o el grupo parlamentario A propoacutesito de la STC 3612006rdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg

20 Madrid 2001 especialmente pp 623-627 y PULIDO QUECEDO Manuel ldquoEl grupo par-

lamentario como titular del derecho al votordquo Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional Nuacutem

13 a 21-22 2006 pp 2909-2911 En ambos se cuestiona el reforzamiento jurisprudencial del

cariz grupocraacutetico de los parlamentos espantildeoles

1062 Cfr LOacutePEZ GUERRA Luis ldquoEl control parlamentario como instrumento de las minoriacuteasrdquo

Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 8 Murcia 1996 pp 92-93


Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 21 Valencia 2009 p 104

1064 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios

Constitucionales Madrid 1993 p 254


el estatus de oposicioacuten parlamentaria de cualesquiera minoriacuteas poliacuteti-

cas1065

Llegados a este punto procede un comentario final sobre el im-

pacto de las sanciones disciplinarias sobre el estatuto juriacutedico de los par-

lamentarios y de los grupos de oposicioacuten Estamos lejos de pensar que

tal impacto sea medido de una forma ldquorealistardquo seguacuten exista la posibili-

dad cierta de que el concurso argumental (opiniones) y material (voto) de

los diputados o senadores incida decisivamente esto es inclinando la

balanza de la decisioacuten en un sentido u otro en el proceso de formacioacuten

de la voluntad de los oacuterganos colegiados de las Caacutemaras Tal es el caso ndash

se volveraacute sobre ello en el apartado 5 de este capiacutetulondash de las interpreta-

ciones realizadas por el Tribunal Constitucional en todas las sentencias

dictadas en materia de disciplina parlamentaria para negarse a declarar la

nulidad de las medidas y acuerdos adoptados por las Caacutemaras en ausen-

cia de un parlamentario sancionado constitucional o inconstitucional-

mente (STC 1361989 STC 1691995 STC 3012005 y STC

1292006)

Desde esta perspectiva ninguacuten parlamentario individual minorita-

rio resultariacutea afectado en su estatuto juriacutedico Tampoco lo seriacutea el estatu-

to de oposicioacuten parlamentaria de la minoriacutea poliacutetica a la que se integra El

quehacer de diputados y senadores en situacioacuten de minoriacutea difiacutecilmente

refrena las decisiones adoptadas por la mayoriacutea circunstancialmente do-

minante en una Caacutemara determinada Asiacute ocurre en todo sitio donde se

conjugan el principio mayoritario y el Estado de partidos Pero en un

parlamentarismo estructurado la valiacutea de la actividad de la oposicioacuten no

se mide en teacuterminos de resultados eficaces sino en funcioacuten de la presencia

libre y activa de las opciones poliacuteticas de eacutesta desplegadas a la luz de la

1065 Para la relacioacuten entre el estatuto juriacutedico de las minoriacuteas opositoras y el control par-

lamentario Cfr GOacuteMEZ CORONA Esperanza ldquoControl parlamentario minoriacuteas y Tribunal Cons-

titucionalrdquo en ldquoEl Parlamento del siglo XXI VII Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de

Parlamentosrdquo Tecnos Pamplona 2002 pp 87-88


opinioacuten puacuteblica en los procesos de conformacioacuten de las decisiones de

intereacutes general1066

44 La legitimacioacuten de los actos de disciplina intracaacutemaras en vir-tud de la participacioacuten de los grupos minoritarios en los pro-cedimientos sancionadores

La presencia de los grupos parlamentarios revestidos del estatus

juriacutedico de oposicioacuten es un elemento legitimante de todos los procedi-

mientos y actos del Parlamento1067 una caracteriacutestica esencial ineludible

del Estado constitucional La legitimidad de las decisiones de las Caacutemaras

brota principalmente de haber sido adoptadas de acuerdo al principio

mayoritario vigente en toda democracia constitucional Pero tambieacuten

mana del hecho de que auacuten decidiendo la mayoriacutea se respeta rigurosa-

mente el principio minoritario Se trata de la compaginacioacuten mayoriacutea-

minoriacuteas en las funciones decisorias de las Caacutemaras1068 En el parlamen-

tarismo estructurado los actos de los oacuterganos colegiados de las Caacutemaras

son imputables al Parlamento en cuanto institucioacuten entendido corpora-

tivamente Para eso opera una presuncioacuten constitucional sin la cual seriacutea

inviable el funcionamiento de las asambleas poliacuteticas las decisiones al-

canzadas por las Caacutemaras pertenecen (y vinculan por igual) tanto a la

mayoriacutea como a la minoriacutea Ello no impide por supuesto que la respon-

sabilidad poliacutetica de las mayoriacuteas pueda quedar maacutes comprometida que la

de las minoriacuteas frente a un determinado asunto

1066 Nos basamos aquiacute en los criterios aportados por Aragoacuten Reyes para medir el ldquoresul-

tadordquo del control poliacutetico de las minoriacuteas sobre la accioacuten del Gobierno Lo relevante para el

Estado constitucional es que el control se produzca es decir que exista disconformidad entre

un juicio poliacutetico y el objeto controlado (Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoEl control parlamen-

tario como control poliacuteticordquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 23 1986 pp 17-18)

1067 Cfr LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando ldquoTutela de las minoriacuteas y constitucionalidad de

los actos parlamentariosrdquo Valencia Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute

Ceriol Nuacutemeros 11-12 1995 p 77

1068 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLa oposicioacutenhelliprdquo Op Cit p 291


Otro tanto ocurre con la disciplina parlamentaria La participacioacuten

de los grupos minoritarios en los procedimientos y oacuterganos en los cuales

se conforma la voluntad sancionadora de las Caacutemaras es un elemento

legitimante de los actos punitivos internos1069 Su legitimidad deriva del

respeto tanto del principio mayoritario como del principio minoritario

Se trata siguiendo el discurso argumentativo del paacuterrafo anterior de una

concrecioacuten de los fundamentos del parlamentarismo estructurado en

materia disciplinaria Aquiacute tambieacuten opera la presuncioacuten constitucional

seguacuten la cual las decisiones castigadoras pertenecen y vinculan por igual a

grupos mayoritarios y a grupos minoritarios

Ahora bien el uso de los principios del parlamentarismo estructu-

rado en lo punitivo intracaacutemaras debe ser matizado Eacutestos no resultan

ideacutenticamente aplicables en los tres subsistemas de la disciplina parla-

mentaria


de los parlamentarios la participacioacuten de los grupos minoritarios de opo-

sicioacuten ocurre de manera directa pues eacutestos toman parte en los procesos

deliberativos de las mesas y de los plenos que son seguacuten ha quedado

visto los oacuterganos sancionadores competentes para castigar colegiada-

mente en esta materia

Con respecto a las llamadas a la cuestioacuten y al orden y a las medi-

das para el mantenimiento del orden en el recinto parlamentario la parti-

cipacioacuten de los grupos minoritarios es por el contrario indirecta Ello es

consecuencia de que los presidentes ejercen unipersonalmente los pode-

res de policiacutea de estrado y demanial1070 Como vimos en el capiacutetulo II

dentro de estos dos subsistemas disciplinarios no existen procedimientos

deliberativos Su naturaleza lleva a la inmediatez a la agilidad reactiva iquestY

queacute significa entonces que la participacioacuten de los grupos minoritarios

1069 El papel de las minoriacuteas en las decisiones de los oacuterganos de las Caacutemaras (pleno pre-

sidencia mesa etc) es un tema tratado en REQUEJO Paloma ldquoDemocraciardquo Op Cit p 66 y

ss

1070 Las relaciones entre las minoriacuteas opositoras y los presidentes de las Caacutemaras han si-

do bien desarrolladas por LOacutePEZ AGUILAR Fernando Op Cit pp 197-204


es en este aacutembito indirecta Significa que opera otra presuncioacuten los

presidentes ejercen su condicioacuten de tales en representacioacuten de todos los

componentes de las Caacutemaras pues han sido elegidos de acuerdo a los

principios mayoritario y minoritario1071 Al sancionar unipersonalmente

lo hacen en representacioacuten de todo el Parlamento No soacutelo de la mayoriacutea

que lo ha elegido

5 La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y se-nadores frente a los actos de disciplina parlamentaria

Es bien conocida la teoriacutea de la regulacioacuten institucional del Parla-

mento formulada por E Stein1072 En el sistema de pensamiento desarro-

llado por este autor alemaacuten acaso uno de los de mayor acuciosidad en la

materia que nos ocupa el problema maacutes importante de las asambleas

poliacuteticas y a la postre uno de los de mayor envergadura en la democracia

constitucional es el de la plena proteccioacuten de los derechos de las minor-

iacuteas De eso dependen (i) la realizacioacuten del principio de la divisioacuten de po-

deres (ii) la vigencia del principio de publicidad asiacute como el manteni-

miento del caraacutecter de caja de resonancia de la opinioacuten puacuteblica que tie-

nen las Caacutemaras parlamentarias y por uacuteltimo (iii) la adecuada direccioacuten

poliacutetica de la actividad del Estado que debe ser orientada de acuerdo al

pluralismo social

La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

frente a los actos de la disciplina parlamentaria se inscribe entonces

dentro de estos esquemas de proteccioacuten plena a los derechos de las mi-

noriacuteas Es un aacutembito reactivo concreto de resistencia juriacutedica frente a

1071 Para los procesos de eleccioacuten de los presidentes de las Caacutemaras y sus respectivas

implicaciones Cfr NAVARRO SAacuteNCHEZ Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parlamentariardquo

Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 pp 162-167

1072 Cfr STEIN Ekkehart ldquoDerecho Poliacuteticordquo traduccioacuten de Fernando Sainz Moreno y

nota preliminar a la edicioacuten espantildeola de Francisco Rubio Llorente Aguilar Madrid 1973 pp

50-54


los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras Con eacutel se aspira a la salvaguarda

de los tres bienes constitucionales mencionados en el paacuterrafo anterior

Fundamento de todo esto es por supuesto que en Espantildea los de-

rechos fundamentales de los parlamentarios son concebidos en un senti-

do propiamente claacutesico-liberal crean una esfera de proteccioacuten juriacutedica

frente a los abusos del poder1073 Tal esfera estaacute dividida en dos aacutembitos

de reaccioacuten uno ad intra y otro ad extra1074

En el primero el parlamentario punido se enfrenta directamente a

los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras Estamos en presencia de una

viacutea de recursos internos de un cuacutemulo de relaciones intraorgaacutenicas que fun-

cionan maacutes como mecanismos de conciliacioacuten o integracioacuten poliacuteticas que

como forzamientos para el control juriacutedico En el segundo aacutembito en

cambio el parlamentario acude a la viacutea de la tutela jurisdiccional Tras-

ciende los muros del Parlamento y activa por decirlo de alguacuten modo las

estructuras de checks and balances del principio de divisioacuten de poderes Pa-

ra ello incoa un mecanismo de interrelacioacuten de oacuterganos constitucionales el am-

paro directo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucio-

nal que vincula al maacuteximo Tribunal con las Cortes Generales y los de-

maacutes parlamentos autonoacutemicos Se trata de una interrelacioacuten especialiacutesima

que (i) es entablada para la verificacioacuten de un control propiamente juriacutedi-

co (ii) a propoacutesito de actos disciplinarios que han sido dictados en el

marco de la autonomiacutea parlamentaria O dicho de otro modo el objeto

de tal interrelacioacuten constitucional es el control judicial de interna corporis

sancionadores

A continuacioacuten analizaremos estos dos aacutembitos reactivos Antes

sin embargo realizaremos un par de advertencias relacionadas con la

defensa ad extra de la situacioacuten juriacutedico-subjetiva de los parlamentarios

1073 Cfr FERNAacuteNDEZ-VIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoEl poder legislativo entre la

Poliacutetica y el Derechordquo Thomson-Aranzadi Cizur Menor 2008 p 95

1074 Para una visioacuten general de los mecanismos de defensa del mandato y del estatuto

parlamentarios Cfr SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique ldquoEl estatuto de los parlamentarios de las

comunidades autoacutenomasrdquo Ediciones del Senado Madrid 2001 pp 445 y ss


- El caraacutecter justiciable de los interna corporis es un tema ex-haustivamente desarrollado en Espantildea tanto en lo juris-prudencial como en lo doctrinal Y es loacutegico que sea asiacute Eacuteste representa en nuestro criterio el elemento maacutes ori-ginal y novedoso de todos los que conforman el sistema espantildeol de justicia constitucional Nuestro objetivo no es por tanto dar cuenta de cada una de las peculiaridades de esta realidad jurisdiccional Al respecto existe abundante y muy calificada literatura sustantiva y procesal1075 Lo que queremos es por el contrario aplicarla al aacutembito de la disciplina parlamentaria Por eso nuestro anaacutelisis estaraacute deliberadamente acotado y daremos por supuestas las ca-tegoriacuteas juriacutedicas que fundamentan esta importante mate-ria

- A pesar de ser un aacuterea con suficiente entidad propia hemos querido tratar la defensa de diputados y senadores frente a los actos sancionadores de las Caacutemaras dentro de este capiacutetulo dedicado a la incidencia de los sistemas de disciplina interna sobre la posicioacuten constitucional de los parlamentarios por una razoacuten conceptual Pensamos que los mecanismos juriacutedicos para la defensa ad intra y ad ex-tra de diputados y senadores se encuadran dentro de la tercera capa de la estructura interior del estatuto juriacutedico de los parlamentarios el estrato reaccional o adjetivo al cual nos hemos referido antes Eacutese es el acoplamiento dogmaacute-tico que queremos hacer del modo en que los parlamen-tarios se acogen a los mecanismos de defensa juriacutedica es-tablecidos para reaccionar ante las sanciones disciplina-rias que hayan sido acordadas inconstitucionalmente No pretendemos por tanto aislar teoacutericamente los recursos

1075 Cfr ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoLos actos parlamentarios no normativos y su control

jurisdiccionalrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 DE LA PENtildeA

RODRIacuteGUEZ Luis Op Cit ALONSO MAS Mariacutea Joseacute Op Cit y NAVAS CASTILLO

Antonia ldquoEl control jurisdiccional de los actos parlamentarios sin valor de leyrdquo Editorial Constitucioacuten y

Leyes Colex Madrid 2000


internos ni el amparo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional Por el contrario intentamos incorporarlos al contenido del estatuto de los represen-tantes del pueblo que se tensiona con los actos punitivos de disciplina parlamentaria

51 Los actos disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias Natu-raleza y contornos

El estudio de la defensa de la posicioacuten constitucional de diputa-

dos y senadores frente a la disciplina interna comienza por escudrintildear la

naturaleza juriacutedica de los actos parlamentarios con los cuales se castiga a

los miembros del Parlamento No basta a nuestro efecto el mero dato

formal de la autoriacutea parlamentaria La complejidad orgaacutenica y funcional

de las asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas exige demarcar aacutembitos de

actuacioacuten de acuerdo a potestades juriacutedicas y a procedimientos de exte-

riorizacioacuten1076 Por eso nos referiremos a esta clase de actos como actos

parlamentarios sancionadores resultaacutendonos tambieacuten vaacutelidas las expresiones

interna corporis sancionadores o actividad singular sancionadora de las Caacutemaras1077

1076 Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoLos actos del Parlamentordquo en AAVV ldquoInsti-

tuciones de Derecho Parlamentario II Los actos del Parlamentordquo Vitoria 1999 p 33

1077 Tomamos como base la definicioacuten de actividad singular de las Caacutemaras aportada

por Goacutemez Corona Para esta autora tal actividad estaacute constituida por el conjunto de actos

parlamentarios referidos a la organizacioacuten y funcionamiento interno de los parlamentos de

rango no soacutelo infrareglamentario sino tambieacuten de rango inferior a las resoluciones interpretati-

vas y supletorias de los presidentes Al respecto Cfr GOacuteMEZ CORONA Esperanza ldquoLa

autonomiacuteardquo p 119 Otra aproximacioacuten a los actos parlamentarios sancionadores es la de

RAZQUIN LIZARRAGA Martiacuten Mariacutea ldquoActos relativos al estatuto de los parlamentarios y de autoor-

ganizacioacutenrdquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario II Los actos del Parlamentordquo Vitoria

1999 pp 173 y ss para quien esta clase de actos deben ser incluidos en la categoriacutea de actos

no normativos referidos al estatuto de los parlamentarios y a la organizacioacuten y funcionamiento

de las Caacutemaras Finalmente debe tenerse en consideracioacuten que todas las definiciones anteriores

tienen por objeto diferenciar los actos sin fuerza


Lo anterior se traduce entonces en la necesidad de conceptuali-

zar queacute ha de entenderse por acto parlamentario sancionador asiacute como

en el imperativo de analizar las partes que conforman dicho concepto

En primer lugar porque el estrato reaccional del estatuto de los repre-

sentantes populares se acciona siempre en contra de actos juriacutedicos Las

tensiones entre los derechos de los parlamentarios y la disciplina in-

tracaacutemaras no emergen en abstracto sino en concreto cuando la volun-

tad punitiva de los oacuterganos sancionadores ha sido expresada a traveacutes del

cauce formal establecido al efecto Y en segundo lugar quizaacutes lo maacutes

importante desde el punto de vista praacutectico porque la naturaleza juriacutedica

del acto castigador determina cuaacuteles son los medios institucionales para

la reaccioacuten de los diputados y senadores en defensa de su propia posi-

cioacuten juriacutedica Eso incluye tanto la defensa ad intra procurada por viacutea de

recursos de reconsideracioacuten como la defensa ad extra realizable por viacutea

de recurso de amparo directo

Veamos entonces una propuesta de concepto de acto parlamen-

tario sancionador para luego considerar por separado cada una de las

partes que se integran en dicho concepto

511 El acto parlamentario sancionador Una propuesta de de-finicioacuten Sus elementos

Por acto parlamentario sancionador entendemos (i) toda declara-

cioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (ii)

exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario establecido para

ello (iii) dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes

Generales y de los demaacutes parlamentos territoriales y (iv) que afecta de

suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y facultades incorporados al esta-

tuto juriacutedico de los parlamentarios

A Declaracioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

Lo primero que hay que resaltar dentro del concepto propuesto es

su elemento volitivo constituido por la manifestacioacuten de una voluntad de


actuacioacuten de los oacuterganos sancionadores En concreto una voluntad de

castigar el incumplimiento de un determinado deber parlamentario Ello

como es de esperar estaacute precedido por un proceso complejo en el cual

se yuxtaponen tres etapas (i) una de conocimiento (ii) una de juicio y

finalmente (iii) una de deseo Pero valga la advertencia se trata de eta-

pas que no se identifican con el acto disciplinario en siacute mismo sino con

el iter dentro del cual eacuteste se configura1078

En la etapa de conocimiento los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras se imponen de los hechos y circunstancias en las cuales acaecioacute

el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Eacutesta coincide

con la fase de ldquoiniciacioacutenrdquo del procedimiento sancionador La etapa de

juicio por su parte se identifica con la ldquoinstruccioacutenrdquo del procedimiento

sancionador En ella se realiza la subsuncioacuten de los hechos y de sus cir-

cunstancias respectivas dentro de los reglamentos parlamentarios Y la

etapa de deseo anima la ldquoterminacioacutenrdquo del procedimiento para que a

partir del juicio alcanzado por los oacuterganos de las Caacutemaras se manifieste

formalmente la voluntad de punir o absolver a diputados yo senadores

Estas tres etapas se verifican de manera distinta en cada uno de

los subsistemas de la disciplina parlamentaria En el caso de las sanciones

por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios la formacioacuten

de la voluntad punitiva de las Caacutemaras discurre de manera preclusiva

seguacuten el cumplimiento de lapsos y traacutemites concatenados Por el contra-

rio en las llamadas a la cuestioacuten y al orden y en las medidas para la cus-

todia del recinto parlamentario la voluntad sancionadora emanada de los

presidentes se conforma de manera inmediata y como ya hemos visto

altamente reactiva

Finalmente relacionado con lo anterior soacutelo bastariacutea agregar que

las llamadas a la cuestioacuten y al orden realizadas por los presidentes antes

de aplicar las sanciones a las que hubiere lugar son declaraciones de vo-

luntad en el sentido que venimos trabajando ndashuna voluntad ordenadora

1078 Una explicacioacuten de la interrelacioacuten de los elementos de conocimiento juicio deseo

y voluntad en la concrecioacuten del acto parlamentario se encuentra en PEacuteREZ-SERRANO JAacuteU-

REGUI Nicolaacutes ldquoHacia una teoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 76 y ss


de los debatesndash pero cuyo contenido no es propiamente sancionador

sino disuasorio

B Exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario ad hoc

Los actos parlamentarios sancionadores son dictados de acuerdo

con un determinado procedimiento reglamentario Ello es asiacute especial-

mente en las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los par-

lamentarios aunque eso no significa que las llamadas a la cuestioacuten y al

orden y las sanciones para la defensa de la sede carezcan de cauce proce-

dimental Eso como se recordaraacute quedoacute examinado en el capiacutetulo III

El punto de partida en este apartado es determinar queacute clase de

procedimiento es aqueacutel en el cual se producen los actos punitivos de las

Caacutemaras1079 Para ello como resulta obvio es insuficiente acudir a la cla-

sificacioacuten de procedimientos legislativos y procedimientos no legislativos El proce-

dimiento sancionador es ciertamente un procedimiento no legislativo en

el sentido de que su objeto no es la produccioacuten de leyes1080 Sin embargo

de seguir esta clasificacioacuten ubicariacuteamos el procedimiento sancionador en

una categoriacutea residual que dificulta encontrarle a eacuteste sus especificidades

Tampoco conviene acudir a la divisioacuten de los procedimientos seguacuten

eacutestos respondan a las tres funciones claacutesicas de los parlamentos esto es

la legislativa la presupuestaria y la de control1081 porque no podriacuteamos

encuadrar en ellos la materia sancionadora

1079 De manera general sobre la dificultad de clasificar en categoriacuteas netas tanto a ac-

tos los parlamentarios como a los procedimientos que le sirven de cauce Cfr BIGLINO

CAMPOS Paloma ldquoActo parlamentariordquo en ARAGOacuteN REYES Manuel (Director) y AGUA-

DO RENEDO Ceacutesar (Codirector) ldquoTemas baacutesicos de Derecho Constitucionalrdquo Thomson Reuters

Tomo II Cizur Menor 2011 pp 100-101

1080 Cfr VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLos procedimientoshelliprdquo Op Cit pp 369-370

1081 La correlacioacuten entre la trilogiacutea claacutesica de las funciones parlamentarias y los procedi-

mientos a traveacutes de los cuales eacutestas son ejercidas puede verse en Cfr SANZ PEacuteREZ Aacutengel

Luis ldquoLas funciones parlamentarias ante el Tribunal Constitucionalrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parla-

mentario VII Jurisprudencia parlamentariardquo Vitoria 2009 pp 161 y ss


Pensamos entonces que el iter de los actos sancionadores puede

ser calificado como procedimiento cuasi jurisdiccional sancionador1082 Cuasi

jurisdiccional porque por medio de eacuteste los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras ejercen competencias decisorias de naturaleza imparcial1083 Y

sancionador como ya ha sido explicado porque aspira a la privacioacuten o

afectacioacuten de situaciones subjetivas que son favorables para los parla-

mentarios

C Dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes Generales y de los demaacutes parlamentos territoriales

Asiacute como antes recurrimos a la clasificacioacuten de los procedimien-

tos parlamentarios de acuerdo a la funcioacuten ejercida (legislativa presu-

puestaria o de control)1084 no puede decirse que exista propiamente una

funcioacuten punitiva o disciplinaria Existen por el contrario competencias

en este aacutembito atribuidas a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras ple-

no mesa y presidente seguacuten fue explicado en el capiacutetulo III

Tales competencias son una concrecioacuten de la autonomiacutea punitiva

de los parlamentos y maacutes precisamente de la potestad sancionadora

concedida por la Constitucioacuten a las Cortes Generales y por los estatutos

de autonomiacutea a los parlamentos territoriales Ello conlleva loacutegicamente

a que el ejercicio de esta potestad se manifieste (i) a traveacutes de un proce-

dimiento ad hoc es decir el disciplinario o sancionador y por supuesto

1082 Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui ha desarrollado con minuciosidad la tipologiacutea ldquoactos parla-

mentarios cuasi jurisdiccionalesrdquo Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoEl actohelliprdquo

Op Cit pp 471

1083 Son similares mutatis mutandi al traacutemite de admisioacuten de los procedimientos parla-

mentarios Sobre la ldquoimparcialidadrdquo de la mesa en dicho traacutemite veacutease ARCE JANAacuteRIZ Al-

berto ldquoiquestOverruling en la jurisprudencia constitucional sobre el traacutemite parlamentario de admisioacutenrdquo en

ldquoParlamento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo

Aranzadi Pamplona 1997 pp 365-378

1084 Una completa clasificacioacuten de los actos parlamentarios de acuerdo a las funciones

parlamentarias y otros criterios orgaacutenicos se encuentra en NAVAS CASTILLO Antonia ldquoEl

controlhelliprdquo Op Cit pp 40-47


(ii) se exteriorice en forma de acto parlamentario punitivo que es lo que

nos ocupa en este apartado

De este modo aunque parezca de perogrullo hay que recordar

que ninguna otra potestad parlamentaria (legislativa presupuestaria de

control reglamentaria etc) puede servir de fundamento juriacutedico para

dictar actos disciplinarios o sancionadores1085 Ello es importante porque

debemos recordar de la naturaleza de la potestad parlamentaria ejercida

depende a su vez la naturaleza del acto dictado1086

D Que afecta de suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y faculta-des incorporados al estatuto juriacutedico de los parlamentarios

En la doctrina se ha puesto de manifiesto que la voluntariedad y la

creacioacuten de efectos juriacutedicos son los dos requisitos sine qua non para la exis-

tencia de un acto parlamentario1087 De ese modo el oacutergano actuante es

siempre responsable de los efectos ocasionados por sus manifestaciones

volitivas Ello es constatable a traveacutes de los procesos de imputacioacuten juriacute-

1085 Aquiacute resulta uacutetil el concepto geneacuterico de acto parlamentario esgrimido por GARC-

IacuteA MARTIacuteNEZ Mariacutea Asuncioacuten ldquoEl procedimiento legislativordquo Congreso de los Diputados

Madrid 1987 p 69 seguacuten el cual acto parlamentario es ldquocualquier declaracioacuten de voluntad

realizada por el Parlamento en el ejercicio de una potestad parlamentariardquo

1086 Ello puede verse claro en la tipologiacutea de actos parlamentarios sin valor de ley estu-

diados por CALLE MEZA Melba Luz ldquoTipologiacutea de los actos parlamentarios sin valor de ley y su

control constitucionalrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 49 Madrid 2000 pp 178 y ss La

autora vale decir se refiere a los actos de disciplina parlamentaria como ldquoactos sin valor de ley

de incidencia sobre situaciones internas y de sujecioacuten especialrdquo (p 184) Nosotros por nuestra

parte no compartimos esta conceptualizacioacuten por no hacer suficiente eacutenfasis en la posicioacuten

subjetiva de diputados y senadores y como explicamos en el Capiacutetulo III por parecernos que

la categoriacutea ldquorelaciones de sujecioacuten especialrdquo no es apta para explicar la naturaleza de las san-

ciones propiamente disciplinarias que los parlamentos dictan en cuanto oacuterganos constituciona-

les para castigar el incumplimiento de deberes en los que incurren sus miembros

1087 Cfr NAVAS CASTILLO Antonia y NAVAS CASTILLO Florentina ldquoNaturaleza

juriacutedica y control de los actos parlamentarios en relacioacuten con la Coronardquo en ldquoVII Jornadas de Derecho Parla-

mentario La Monarquiacutea Parlamentariardquo Congreso de los Diputados Madrid 2001 p 672


dica que han sido desarrollados en la que se ha dado en llamar teoriacutea del

oacutergano1088

Aplicando lo anterior a la disciplina parlamentaria hemos de razo-

nar como sigue Ya analizamos el impacto de las medidas disciplinarias

de suspensioacuten-sancioacuten sobre la posicioacuten constitucional de los parlamen-

tarios Eso es consecuencia inmediata de la voluntad punitiva de los

oacuterganos de las Caacutemaras concretada en actos sancionadores Ahora ubi-

cados en la parcela de la teoriacutea de los actos parlamentarios tenemos que

sentildealar que esa incidencia restrictiva de la esfera subjetiva de diputados y

senadores es el efecto deliberadamente perseguido por los actos parlamentarios

sancionadores De alliacute nace por supuesto la responsabilidad juriacutedica de

los oacuterganos sancionadores intracaacutemaras A estos uacuteltimos les son plena-

mente imputables los efectos de sus actos castigadores

Lo anterior es central para la explicacioacuten de la reaccioacuten defensiva

del mandato y estatuto parlamentarios Tanto la viacutea interna como la viacutea

externa son ataques a los efectos antijuriacutedicos de un acto sancionador

particular antijuridicidad por antirreglamentariedad en lo ad intra y anti-

juridicidad por inconstitucionalidad (violacioacuten de derechos fundamenta-

les) en lo ad extra Su objeto es entonces expulsar del ordenamiento

juriacutedico la restriccioacuten ilegiacutetima de la esfera subjetiva de los representantes

populares que los afecta tanto a nivel individual como grupal Por eso se

exige una responsabilidad juriacutedica imputable a los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras que es verificada en sede parlamentaria en el caso de los

recursos de reconsideracioacuten y del Tribunal Constitucional cuando ha

procedido el amparo directo

1088 La teoriacutea del oacutergano aplicada a la realidad juriacutedico-poliacutetica de las Caacutemaras de las

Cortes Generales puede consultarse en SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoSobre la

personalidad juriacutedica de las Cortes Generales Una aproximacioacuten a los problemas de las organizaciones estata-

les no administrativasrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Nuacutemero 9 Madrid 1981 pp 7 y ss


52 La defensa ad intra de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

Ninguno de los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas preveacute ex-

presamente un reacutegimen de recursos internos en contra de los actos de

disciplina parlamentaria Las actuaciones sancionadoras de los oacuterganos

de gobierno interno no se encuadran dentro de las decisiones calificadas

como ldquorecurriblesrdquo o ldquoreconsiderablesrdquo en sede parlamentaria Por lo

general eacutestas estaacuten reservadas a la negativa injustificada de admitir a

traacutemite iniciativas parlamentarias

La imposibilidad de recurrir internamente luce ademaacutes con un

talante inconmovible si se consideran las interpretaciones del Tribunal

Constitucional Seguacuten eacutestas los eventuales recursos en materia de no

admisioacuten a traacutemite tienen caraacutecter restrictivo No se puede extender su

aplicacioacuten a actos distintos de aquellos para los que han sido expliacutecita-

mente establecidos en los reglamentos1089 Tampoco ndashha sostenido el

maacuteximo inteacuterprete de la Constitucioacutenndash cabe derivar del artiacuteculo 232 CE

un ldquoderechordquo a recurrir en sede interna los actos que puedan lesionar el

estatuto de los parlamentarios1090 ni la ldquocreacioacuten por analogiacutea de un

reacutegimen de impugnacioacuten de Acuerdosrdquo1091 La doble instancia en la viacutea

parlamentaria no parece ser en la exeacutegesis del Tribunal Constitucional

una exigencia del Estado de Derecho1092

Nosotros sin embargo diferimos de lo dicho por el maacuteximo Tri-

bunal Consideramos necesario interpretar los reglamentos de modo que

se abran caminos para la defensa interna de los diputados y senadores


1090 ldquoResulta notorio que no es constitucionalmente liacutecito deducir del artiacuteculo 23 CE la

existencia necesaria del recurso de reconsideracioacuten cuya regulacioacuten alcance y efectos depen-

deraacute de lo dispuesto en el Reglamento de la Caacutemarardquo (ATC 521994 de 16 de febrero FJ 3)

1091 ATC 2751993 de 13 de septiembre FJ 2

1092 Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoEl traacutemite de admisioacuten de los procedimientos parlamenta-

rios en la Jurisprudencia Constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 46 Ma-

drid 1996 p 234


Sobre todo en lo que a asuntos disciplinarios se refiere No se trata de

torcerlos para extraer de ellos lo que materialmente no dan de siacute Pero siacute

conviene leerlos a la luz del mayor valor de los derechos fundamentales

Nada hace pensar que soacutelo los actos de no admisioacuten a traacutemite pueden

lesionar la esfera subjetiva de los parlamentarios1093 Por eso considera-

mos apropiado hablar de un recurso de reconsideracioacuten geneacuterico y potestati-

vo que se puede activar para impugnar cualesquiera actos parlamentarios

dictados en ejercicio de los poderes sancionadores de las Caacutemaras cuan-

do estos actos produzcan indefensioacuten o perjuicio a derechos yo inter-

eses representados por diputados senadores y grupos parlamentarios1094

Lo anterior encuentra argumentos a favor desde los puntos de

vista (i) juriacutedico (ii) poliacutetico y (iii) comunicacional Juriacutedico en dos sen-

tidos Primero porque el recurso interno de reconsideracioacuten constituye

un mecanismo ordenado a que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

rectifiquen sus conductas arbitrarias y se re-sometan voluntariamente a la

supremaciacutea constitucional y segundo porque dicho recurso serviriacutea para

eludir la inevitable tensioacuten suscitada entre oacuterganos constitucionales

cuando el maacuteximo Tribunal revisa viacutea amparo directo la constituciona-

lidad de los actos parlamentarios sancionadores de las Cortes Generales y

de los parlamentos autonoacutemicos En lo poliacutetico porque la reconsidera-

cioacuten de los actos parlamentarios sancionadores que sean inconstituciona-

les permite integrar diferencias yo conflictividades entre los grupos lo

cual siempre se traduce en una mayor paz intracaacutemaras Y en cuanto a lo

comunicacional pues se sorteariacutea la posibilidad de que los conflictos

internos trascendieran a la opinioacuten puacuteblica y se empantildeara (auacuten maacutes) la

imagen de la institucioacuten parlamentaria

1093 Cfr COBREROS MENDAZONA E y SAIZ ARNAIZ A Op Cit p 116

1094 Enteramente en contra de nuestra opinioacuten Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoEl re-

curso de amparo contra actos parlamentarios de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las

Comunidades Autoacutenomas tras veinte antildeos de jurisprudencia constitucionalrdquo Asamblea Revista Parlamen-

taria de la Asamblea de Madrid Ndeg 3 Madrid junio 2000 p 108 para quien el recurso interno

de reconsideracioacuten debe ser interpretado restrictivamente pues reglamentariamente estaacute reser-

vado uacutenica y exclusivamente a los actos de las mesas a traveacutes de los cuales se califican y admi-

ten a traacutemite las enmiendas


521 El recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamenta-rios sancionadores

Antes de examinar (i) la interposicioacuten del recurso de reconsidera-

cioacuten (ii) la audiencia de los interesados y (iii) la resolucioacuten del mismo se

estableceraacuten siete premisas baacutesicas que serviraacuten de marco al tratamiento

del tema

Primera la reconsideracioacuten de los actos sancionadores de las

Caacutemaras soacutelo parece razonable cuando se trata de castigos aplicados a los

parlamentarios por incumplimiento de los deberes de su investidura Ser-

iacutea inoficioso aunque ciertamente posible someter a reconsideracioacuten los

actos punitivos dictados a partir de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y

de las competencias de policiacutea demanial atribuidas a los presidentes para

la proteccioacuten de la sede del Parlamento Los efectos de dichos actos se

agotan al ser impuestos y no hay manera de revertir a posteriori las lesio-

nes ocasionadas

Segunda movieacutendonos ya dentro de las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios no proceden recursos de

reconsideracioacuten en contra de los actos sancionadores acordados por los

plenos Eacutestos son los oacuterganos supremos de las asambleas legislativas

Una vez que deciden sobre una materia queda agotada toda viacutea interna y

extinguida la posibilidad de una doble instancia intracaacutemaras1095 Soacutelo los

actos punitivos de la mesa son por tanto susceptibles de reconsidera-

cioacuten

Tercera conviene referir el cauce a traveacutes del cual los parlamen-

tarios activan el recurso de reconsideracioacuten a saber escritos o documen-

tos que al efecto son dirigidos por los parlamentarios a la mesa Eacutesta en

cuanto oacutergano rector es competente para calificar dichos escritos y para

decidir su tramitacioacuten de acuerdo a las normas reglamentarias no siendo

1095 Esto deriva de la prohibicioacuten reglamentaria expresa que impide a la mesa admitir a

traacutemite alguacuten recurso peticioacuten o escrito relativo a decisiones adoptadas o resueltas definitiva-

mente por el pleno Tal es el caso por ejemplo de los artiacuteculos 492 del Reglamento de la

Asamblea de Madrid y 302 del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea


justificable que la mesa deje de tramitar un escrito sometido a su consi-

deracioacuten1096 Menos dentro del aacutembito sancionador

Cuarta aunque formalmente el escrito dirigido a la mesa no ten-

ga la forma de recurso de reconsideracioacuten lo es materialmente en el sen-

tido de que su objeto es procurar que la mesa revoque por contrario im-

perio un acto sancionador Ello es perfectamente vaacutelido en Derecho de

acuerdo a las competencias de este oacutergano y acorde con la teoriacutea general

de los recursos siempre y cuando tal revocatoria no sea contraria a (i) los

derechos fundamentales ni (ii) al orden parlamentario

Quinta como sentildealamos en el capiacutetulo III al tratar sobre el pro-

cedimiento sancionador para la imposicioacuten de las sanciones por el in-

cumplimiento de los deberes de los parlamentarios la Ley 301992 de

26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas

y del Procedimiento Administrativo Comuacuten no es formalmente fuente

del Derecho en el aacutembito parlamentario Excepcioacuten hecha tambieacuten lo

sentildealamos del caso del Parlamento del Paiacutes Vasco en donde aquel ins-

trumento normativo estaacute reglamentariamente previsto como de aplicacioacuten

subsidiaria Asiacute en la esfera del recurso de reconsideracioacuten que explicare-

mos ocurre algo parecido No siendo fuente formal y ni siquiera subsi-

diaria pues los reglamentos no lo preveacuten el modelo a seguir para la tra-

mitacioacuten del recurso es el itinerario juriacutedico establecido en el Tiacutetulo VII

de ese instrumento normativo en el que se regula la revisioacuten de actos en

viacutea administrativa Ello por supuesto haciendo interpretaciones de

acuerdo a la naturaleza sui generis de la institucioacuten parlamentaria

Sexta el nombre que adoptamos para el recurso en contra de ac-

tos parlamentarios sancionadores es recurso de reconsideracioacuten Seguimos el

nombre atribuido en los reglamentos de las Caacutemaras al medio a traveacutes

del cual se impugna la calificacioacuten y tramitacioacuten de iniciativas parlamen-

tarias o se resuelven las discrepancias que los parlamentarios y grupos

1096 Para la obligacioacuten ineludible que tiene la mesa de responder a todos los asuntos que

se le planteen Cfr CANO BUESO Juan ldquoLa actividad de las mesas de los parlamentos y su control

jurisdiccionalrdquo en ldquoEstudios de Derecho Puacuteblico Homenaje a Juan Joseacute Ruiz-Ricordquo Tecnos Madrid

1997 Tomo II p 1114


puedan tener respecto de las decisiones de la mesa Eacutesa es la jerga teacutecnica

que resulta familiar al Derecho Parlamentario1097 No conviene utilizar

por tanto el teacutermino recurso de reposicioacuten con el cual es denominada la ins-

titucioacuten en virtud de la cual los oacuterganos administrativos revisan de oficio

o a peticioacuten de parte interesada sus propias decisiones en la ya mencio-

nada Ley 3019921098

Seacuteptima asiacute como el amparo directo del artiacuteculo 42 de la Ley

Orgaacutenica del Tribunal Constitucional estaacute reservado a la defensa de los

derechos fundamentales de los parlamentarios con el recurso de recon-

sideracioacuten intracaacutemaras por su parte se protegen tanto los derechos

fundamentales como los derechos propiamente reglamentarios de los

diputados y senadores Su objeto por lo tanto es una tutela ambivalente

en dos estratos de la posicioacuten constitucional de los representantes popu-

lares

A Interposicioacuten del recurso

Las normas modeacutelicas de los recursos de reconsideracioacuten en

contra de las decisiones de las mesas replicadas por los reglamentos de

los parlamentos territoriales son los artiacuteculos 312 del Reglamento del

Congreso de los Diputados y el artiacuteculo 362 del Reglamento del Senado

En ambas se dispone que la interposicioacuten del recurso corresponde a la

parte interesada Se engloban dentro de esa categoriacutea tanto los parlamen-

tarios individuales como los grupos parlamentarios Estos uacuteltimos como

hemos explicado en el apartado 4 de este capiacutetulo poseen intereacutes legiacuteti-

mo suficiente para recurrir internamente una decisioacuten disciplinaria

No existen criterios sobre cuaacuteles son los extremos formales que

han de cumplirse en el escrito de interposicioacuten del recurso de reconside-

1097 La uacutenica excepcioacuten en las Caacutemaras espantildeolas es el artiacuteculo 342 del Reglamento de

las Cortes Valencianas en el que se habla de recurso de reposicioacuten

1098 Cfr MORCILLO MORENO Juana ldquoEl recurso de reposicioacutenrdquo en GARBERIacute LLO-

BREGAT Joseacute ldquoEl procedimiento administrativo comuacutenrdquo Tirant lo Blanch Valencia 2007 Tomo

II pp 2073 y ss


racioacuten de actos parlamentarios sancionadores1099 Sin embargo en teacutermi-

nos generales podriacutea decirse que los requisitos miacutenimos son los mismos

de la interposicioacuten de un recurso administrativo de reposicioacuten adaptados

a las peculiaridades de la disciplina parlamentaria Esto es

- Nombre y apellidos del parlamentario recurrente o del Portavoz del grupo respectivo

- Referencia al acto sancionador recurrido y a los motivos de ldquoantirreglamentariedadrdquo por los cuales se ejerce la im-pugnacioacuten

- Referencia a la mesa como oacutergano al que estaacute dirigido el escrito del recurso

- Solicitud expresa de la suspensioacuten de los efectos del acto recurrido en caso de que el parlamentario o el grupo asiacute lo pretendan

Las normas de los reglamentos del Congreso de los Diputados y

del Senado que hemos mencionado ut supra no disponen ninguna indica-

cioacuten sobre el plazo para la interposicioacuten del recurso de reconsideracioacuten

Sin embargo la mayoriacutea de los reglamentos de los parlamentos territoria-

les siacute establecen un plazo que oscila entre dos1100 y quince1101 diacuteas poste-

riores a la notificacioacuten del acto o acuerdo recurrido

Finalmente surge el interrogante sobre si la interposicioacuten del re-

curso de reconsideracioacuten produce la suspensioacuten de los efectos del acto

parlamentario sancionador impugnado Nuestra opinioacuten es que no salvo

1099 La carencia normativa o en el mejor de los casos la precariedad de contenido de las

normas que regulan los recursos parlamentarios de reconsideracioacuten son una vicisitud constante

a enfrentar en el anaacutelisis de la institucioacuten que venimos analizando Ello ha sido puesto de relie-

ve por ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoCalificacioacuten y admisioacuten a traacutemite en los procedimientos parlamenta-

riosrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 29 Madrid 1990 p 80

1100 Artiacuteculo 302 del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea el cual preveacute el lapso de

interposicioacuten maacutes breve de todas las Caacutemaras espantildeola

1101 Artiacuteculos 292 del Reglamento de las Cortes de Aragoacuten y 323 del Reglamento de las

Cortes de Castila-La Mancha los cuales preveacuten los lapsos de interposicioacuten maacutes extensos de

todas las Caacutemaras espantildeolas


que los reglamentos establezcan expresamente lo contrario1102 Opera

aquiacute tambieacuten la presuncioacuten de legitimidad que es caracteriacutestica tanto de

los recursos administrativos como de la viacutea de recursos jurisdiccionales

para la impugnacioacuten de los actos del poder puacuteblico Cosa distinta seriacutea

que la mesa acordara bien motu proprio bien a solicitud de parte una sus-

pensioacuten de efectos hasta tanto sea definitivamente decidido el recurso de

reconsideracioacuten1103

B Audiencia de los interesados

Interpuesto el recurso los interesados tienen el derecho de alegar

nuevos hechos o aportar documentos que no consten en el expediente

originario y resulten fundamentales para la adecuada resolucioacuten del

traacutemite Tambieacuten aunque sobre esto no exista previsioacuten reglamentaria

es loacutegico reconocer el derecho a la asistencia letrada propio de todas las

instancias procesales y procedimentales en el ordenamiento juriacutedico es-

pantildeol1104

Por otro lado para asegurar la celeridad del traacutemite y la seguridad

juriacutedica asiacute como para evitar la indefensioacuten es necesario que para la

concrecioacuten del principio de audiencia consustancial a las viacuteas de reposi-

cioacuten y de reconsideracioacuten1105 se emplee el principio de preclusividad

Asiacute la mesa deberaacute fijar un plazo para que de manera oral o escrita el

parlamentario o su grupo aporten los nuevos hechos o documentos

Transcurrido este plazo que ha de estar informado por el principio de

economiacutea procedimental los interesados no podriacutean alegar nuevas razo-

1102 Asiacute ocurre en los artiacuteculos 282 del Reglamento del Parlamento de Andaluciacutea 302

del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea y 492 del Reglamento de la Asamblea de Madrid

1103 Tal es precisamente el caso de lo dispuesto en el artiacuteculo 332 del Reglamento del

Parlamento de Cantabria

1104 Cfr GUTIEacuteRREZ-ALVIZ CONRADI Faustino Op Cit 279 y ss

1105 Cfr GONZAacuteLEZ PEacuteREZ Jesuacutes y GONZAacuteLEZ NAVARRO Francisco ldquoComen-

tarios a la Ley de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y Procedimiento Administrativo Comuacuten

(Ley 301992 de 26 de noviembre)rdquo 3era edicioacuten Thomson-Civitas Madrid 2004 p 2559


nes en derecho y la mesa no estaacute en la obligacioacuten de recibirlas ni conside-

rarlas si fueren traiacutedas al expediente de manera extemporaacutenea

C Resolucioacuten del recurso

Consignado el escrito del recurso la mesa adelantaraacute la tramita-

cioacuten del mismo de acuerdo al principio de oficialidad de la accioacuten puacutebli-

ca En este sentido ha de impulsar el traacutemite del expediente asegurando

la participacioacuten de las partes interesadas cuando a ello hubiere lugar y sin

que haya dilaciones indebidas Al respecto deben tenerse en cuenta va-

rios factores

En primer lugar las mesas tienen el ineludible deber reglamenta-

rio de motivar la resolucioacuten del recurso de reconsideracioacuten Ha de ser

una motivacioacuten congruente en Derecho1106 En ello rige como regla indero-

gable la interdiccioacuten de la reformatio in peius1107 Resultariacutea inconstitucional

desmejorar la posicioacuten subjetiva de diputados y senadores con base en

los nuevos hechos yo documentos alegados durante la tramitacioacuten del

recurso de reconsideracioacuten

Luego la mesa debe cumplir los plazos establecidos para la reso-

lucioacuten de las cuestiones juriacutedicas controvertidas Ocurre aquiacute nuevamen-

te que los reglamentos de los parlamentos autonoacutemicos siacute suelen prever

plazos al efecto1108 En ello se diferencian de lo que ocurre en el Congre-

1106 De manera general sobre los deberes de congruencia y de motivacioacuten en la jurisdic-

cioacuten constitucional pero de utilidad para comprender la resolucioacuten de los recursos de reconsi-

deracioacuten de actos parlamentarios disciplinarios Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl derecho

a una resolucioacuten motivada y congruente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo ARAGOacuteN RE-

YES Manuel y MARTIacuteNEZ-SIMANCAS Juliaacuten (Coordinadores) ldquoLa Constitucioacuten y la praacutectica

del Derechordquo Aranzadi y BCH Pamplona 1998 Tomo I pp 487 y ss

1107 Seguimos a MESEGUER YEBRA Joaquiacuten ldquoEl recurso potestativo de reposicioacutenrdquo

Bosch Barcelona 2002 pp 31 y ss quien trata de la interdiccioacuten de la reformatio in peius en el

aacutembito de los recursos de reposicioacuten

1108 Los artiacuteculos 292 del Reglamento de las Cortes de Aragoacuten y 323 del Reglamento de

las Cortes de Castila-La Mancha preveacuten los mayores lapsos para la resolucioacuten del recurso


so de los Diputados y en el Senado Tambieacuten de manera excepcional el

artiacuteculo 352 del Reglamento del Parlamento del Paiacutes Vasco preveacute la po-

sibilidad de que la mesa resuelva el recurso de reconsideracioacuten fuera del

lapso reglamentario (diez diacuteas) En este caso pensamos que deberaacute acor-

darse expresamente una proacuterroga del lapso de decisioacuten la cual deberaacute ser

motivada y notificada a todos los interesados De lo contrario se incurrir-

iacutea en una dilacioacuten indebida y en una lesioacuten del derecho a estar informado

del estatus del traacutemite Pero sobre todo no se tendriacutea certeza del mo-

mento en el cual el acto impugnado comienza a ser firme y por lo tanto

puede ser recurrido por medio del amparo del artiacuteculo 42 de la Ley

Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

En tercer lugar la mayoriacutea de los reglamentos establecen que

previa resolucioacuten del recurso sea oiacuteda la junta de portavoces Es eacuteste un

mecanismo adicional para reforzar el derecho a la defensa de los parla-

mentarios y de sus grupos Tambieacuten es una manera de apuntalar la nego-

ciacioacuten y conciliacioacuten entre el grupo mayoritario y los grupos minorita-

rios Eacutestos pueden transmitir sus compromisos en materia disciplinaria a

la mesa la cual por su parte no estaacute obligada a decidir de acuerdo al

parecer de la junta de portavoces pues eacuteste no tiene caraacutecter vinculante

sino meramente consultivo

Por uacuteltimo interesa destacar una modalidad de resolucioacuten del re-

curso presente en el Reglamento del Senado El artiacuteculo 362 de ese ins-

trumento normativo dispone que cuando dentro de la mesa no exista

unanimidad en los criterios de resolucioacuten de la cuestioacuten planteada por un

parlamentario o grupo deben traspasarse las competencias decisorias de

eacutesta al pleno de la Caacutemara Este uacuteltimo decidiraacute por mayoriacutea absoluta de

acuerdo al principio mayoritario La loacutegica en este caso es que ante la

imposibilidad del consenso en materia disciplinaria la responsabilidad de

la decisioacuten controvertida no recaiga sobre el oacutergano rector de las Caacutema-

ras sino sobre el oacutergano supremo de las mismas

quince diacuteas Por su parte el artiacuteculo 303 del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea dispone

el plazo de cuatro diacuteas para que la mesa resuelva el recurso el cual es el maacutes breve de todas las

Caacutemaras espantildeolas


522 Intereacutes praacutectico del recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamentarios sancionadores mecanismo de conciliacioacuten yo integracioacuten poliacutetica

De lo anterior parece desprenderse que la viacutea interna de recursos

para la defensa de la posicioacuten constitucional de los parlamentarios frente

a los abusos disciplinarios emanados de los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras asegura pocas posibilidades de eficacia en la proteccioacuten y resta-

blecimiento de las situaciones juriacutedicas infringidas No deja de ser cierto

que la mesa actuacutea como juez y parte en el traacutemite que resuelve la solici-

tud de reconsideracioacuten1109

Sin embargo maacutes allaacute de esta apreciacioacuten realista existe una pode-

rosa razoacuten por la cual los recursos de reconsideracioacuten revisten importan-

cia praacutectica eacutestos sirven de mecanismos de conciliacioacuten o integracioacuten

poliacutetica de conflictos (disciplinarios) entre el grupo mayoritario que do-

mina la Caacutemara y el grupo minoritario al cual pertenece el parlamentario

sancionado

Para tratar este particular debe comenzarse reconociendo el self-

restraint que por lo general caracteriza el ejercicio de las potestades san-

cionadoras de las Caacutemaras en Espantildea Ello no obsta sin embargo para

que una vez que las medidas disciplinarias son adoptadas eacutestas adquie-

ran firmeza y no sean revocadas por los oacuterganos sancionadores que las

dictaron Castigados los parlamentarios raramente se reestablece la pleni-

tud de la posicioacuten constitucional de eacutestos

Lo dicho es especialmente vaacutelido para las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios Las llamadas a la cuestioacuten

y al orden tienden a no trascender de la sesioacuten del pleno o de la comisioacuten

en las cuales se las emplea Y las medidas para la defensa de la sede no

tendriacutean en principio por queacute ocasionar conflictividad entre el grupo

1109 El escepticismo en torno a la eficacia del recurso de reposicioacuten que podriacutea emerger

tambieacuten en el caso del recurso parlamentario de reconsideracioacuten es una actitud reiterada en la

doctrina Por todos Cfr SARMIENTO ACOSTA Manuel ldquoLos recursos administrativos en el

marco de la justicia administrativardquo Civitas Madrid 1996 pp 145-146


mayoritario y los grupos minoritarios de las Caacutemaras Por lo general re-

pelen las amenazas de elementos ajenos a la vida parlamentaria En ese

sentido guardan poca relacioacuten con la pugna poliacutetica desarrollada en el

interior de los parlamentos

Asiacute la zona de tensioacuten institucional producida por la disciplina

parlamentaria se circunscribe de ordinario al aacutembito de los castigos por

la inobservancia de los deberes inherentes a la condicioacuten de diputado yo

senador Y es aquiacute donde aparece la posibilidad de convertir el recurso

de reconsideracioacuten en un mecanismo de conciliacioacuten poliacutetica

Para las sanciones que venimos refiriendo son competentes dos

oacuterganos colegiados esto es la mesa y el pleno Ambos se muestran co-

mo estructuras propicias para la integracioacuten de diferencias poliacuteticas En

ellos es posible institucionalizar el diaacutelogo y lograr compromisos revesti-

dos de juridicidad a partir de los cuales (i) los oacuterganos sancionadores rec-

tifiquen sus equiacutevocos y desistan por tanto de mantener una voluntad

punitiva antijuriacutedica (ii) los parlamentarios incumplidores de sus deberes

enmienden sus conductas antirreglamentarias y no menos importante

(iii) el grupo mayoritario y los grupos minoritarios emprendan esfuerzos

mancomunados para combatir la trivializacioacuten de la funcioacuten parlamenta-

ria a la que lleva el incumplimiento de los deberes de los diputados y se-

nadores

53 La defensa ad extra de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

531 Un breve recorrido por la historia del control jurisdiccio-nal de los actos parlamentarios

El control jurisdiccional de los actos parlamentarios es un tema

transido de historicidad Ha estado latente desde los oriacutegenes medievales

de la institucioacuten parlamentaria y con una intensidad renovada desde la

emergencia de los oacuterganos de jurisdiccioacuten constitucional a principios del

siglo XX Se trata por supuesto de un asunto sobre el que no hay solu-

ciones definitivas Sin embargo a estas alturas del desarrollo institucional


del Parlamento se observa en el Derecho Comparado una tendencia clara

de definir cuaacuteles son los paraacutemetros juriacutedicos reglados para la solucioacuten

de los problemas engendrados por esta cuestioacuten1110

A la vanguardia de esa tendencia estaacute Espantildea No dudamos que

sea el paiacutes pionero ndashconcretamentendash en el control de los actos parlamen-

tarios no normativos1111 Eacutese es vale decir el control jurisdiccional apli-

cable a la disciplina parlamentaria La posicioacuten constitucional de diputa-

dos y senadores es protegida frente a los actos parlamentarios sanciona-

dores de acuerdo a ese eficaz instrumento que es el amparo directo del

artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

Por eso para realzar el significado de esta victoria en la lucha

contra las inmunidades del poder creemos oportuno avanzar un breve

recorrido por los estadios teoacuterico-praacutecticos que ha transitado el Estado

de Derecho antes de llegar al punto en el que hoy se encuentra Lo

haremos en tres partes Primero expondremos la teoriacutea claacutesica sobre el

control judicial de los actos del Parlamento Luego haremos lo propio

con la asiacute llamada tesis revisionista Y por uacuteltimo relataremos el camino

abierto en los Estados Unidos para enjuiciar los actos internos del Con-

greso

1110 En contra de esta tendencia podriacutean ubicarse las criticas de BELLAMY Richard

ldquoPolitical Constitutionalism a Republican Defence of the Constitutionality of Democracy rdquo Cambridge

University Press Cambridge y Nueva York 2007 especialmente pp 15-51 quien clama por un

constitucionalismo de contenido maacutes poliacutetico y menos judicializado Ello implicariacutea ndashpiensa

Bellamyndash revertir la idea de que en el centro del constitucionalismo estaacute la necesidad de protec-

cioacuten los derechos fundamentales y consecuentemente del control jurisdiccional de los actos

del poder puacuteblico De maacutes estaacute decir que aunque respetamos el modo inteligente en que el

autor esboza los argumentos nos alejamos radicalmente de sus planteamientos

1111 Un buen resumen de lo que ha supuesto para la democracia constitucional espantildeola

la experiencia de control jurisdiccional sobre los interna corporis se encuentra en NAVAS CAS-

TILLO Antonia ldquoVeinticinco antildeos de control jurisdiccional de la actividad parlamentariardquo Revista de

Derecho Poliacutetico Nuacutemeros 58-59 2003-2004 pp 471-480


A The Blackstonian Paradigm la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incon-trolable de los actos del Parlamento

En su conocidiacutesima e influyente obra Commentaries on the Laws of

England (1765) William Blackstone glosando al jurista y parlamentario

britaacutenico Edward Coke afirma ldquoThe power and jurisdiction of Parlia-

ment is so transcendent and absolute that it cannot be confined either

for causes or persons within any boundsrdquo1112

Esta cita sintetiza lo que ha sido denominado como the blacksto-

nian paradigm1113 la interpretacioacuten anglosajona dominante sobre la posi-

cioacuten constitucional del Parlamento y de sus privilegios asiacute como del

marco de vigencia de la separacioacuten de poderes Una concepcioacuten del Par-

lamento omnipotente e inexpugnable cuya soberaniacutea debiacutea ser entera-

mente resguardada de las amenazas de la Corona y ante el cual los tribu-

nales eran refrenados por la nonjusticiability de todos los actos parlamenta-

rios (normativos y no normativos)1114 Por eso a Blackstone se lo consi-

1112 Cfr BLACKSTONE William ldquoCommentaries on the Laws of England A Facsimile of the

First Edition of 1765-1769rdquo The University of Chicago Press Chicago y Londres 1979 p 156

Para profundizar sobre la vida y obra de Blackstone quien acaso haya sido el maacutes importante

modelador del pensamiento constitucional anglosajoacuten Cfr PREST Wilfrid (Editor) ldquoWilliam

Blackstone Law and Letters in the Eighteenth Centuryrdquo Oxford University Press Oxford y Nueva

York 2008 254 pp PREST Wilfrid (Editor) ldquoBlackstone and his Commentariesrdquo Hart Publish-

ing Oxford y Portland 2009 355 pp y BOORSTIN Daniel J ldquoThe Mysterious Science of the

Law An Essay on Blackstoneacutes Commentariesrdquo The University of Chicago Press Chicago y Lon-

dres reimpresioacuten de la version original de 1941 253 pp

1113 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit pp 4-5

1114 Cfr DE LOLME Jean Louis ldquoConstitucioacuten de Inglaterrardquo edicioacuten y estudio prelimi-

nar por Bartolomeacute Clavero Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1992 pp 141 y ss

Para una visioacuten general de la conformacioacuten filosoacutefica de la idea britaacutenica de soberaniacutea Cfr

VARELA SUANZES Joaquiacuten ldquoLa soberaniacutea en la doctrina britaacutenica (de Bracton a Dicey)rdquo Funda-

mentos Cuadernos monograacuteficos de teoriacutea del estado derecho puacuteblico e historia constitucio-

nal (Ejemplar dedicado a La Rebelioacuten de las Leyes) Ndeg 1 1998 pp 87 y ss


dera el padre de la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable de los actos

del Parlamento1115

Tales ideas tambieacuten estuvieron presentes en la configuracioacuten de

los parlamentos continentales despueacutes de la revolucioacuten francesa e inclu-

so antes de eacutesta Pero no adquirieron relevancia dogmaacutetica sino hasta su

recepcioacuten formal en Alemania por parte de Rudolf von Gneist quien en

1863 las transformoacute y propagoacute como la teoriacutea de los interna corporis Des-

de entonces el blackstonian paradigm fue praacutecticamente incuestionable has-

ta que comenzoacute a difundirse en Europa el pensamiento kelseniano de

controlar jurisdiccionalmente las leyes para garantizar asiacute la supremaciacutea

de las constituciones y la vigencia de los derechos fundamentales1116 Sin

embargo auacuten quedaba lejos la posibilidad de enjuiciar los interna corporis

Al respecto comenzoacute a debatirse poliacuteticamente a partir de la segunda

post guerra a pesar de que el mismo Kelsen veniacutea advirtiendo desde los

antildeos veinte sobre la necesidad de proteger los derechos de la minoriacutea en

sede de la jurisdiccioacuten constitucional1117

1115 Parte de la literatura anglosajona considera que esta ldquoteoriacutea claacutesicardquo es una crea-

cioacuten maacutes historiograacutefica que real Se argumenta que el objeto juriacutedico-institucional de la doctri-

na de la parliamentary sovereignty era controlar el poder del la Corona no convertir al Parlamento

en un poder omnipotente Al respecto Cfr PHILLIP A Joseph ldquoBeyond Parliamentary Sovereign-

tyrdquo Anglo-American Law Review Vol 18 1989 pp 91 y ss

1116 Al respecto es imprescindible el estudio de CRUZ VILLALOacuteN Pedro ldquoLa forma-

cioacuten del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939)rdquo Centro de Estudios Constitucio-

nales Madrid 1987 Tambieacuten sobre la formacioacuten de los sistemas de justicia constitucional en

las democracias parlamentarias continentales asiacute como la puesta en entredicho de la teoriacutea

claacutesica del caraacutecter incontrolable de los actos parlamentarios Cfr SWEET STONE Alec

ldquoConstitutional Courts and Parliamentary Democracyrdquo West European Politics Vol25 No1 Enero-

2002 pp 77 y ss Y sobre el mismo tema pero enfocado en los paiacuteses de la Europa del este

consuacuteltese SADURSKI Wojciech ldquoRights Before Courts A Study of Constitutional Courts in Post-

communist States of Central and Eastern Europerdquo Springer Dordrecht Netherlands 2008 espe-

cialmente pp 1-26

1117 ldquo(hellip) si la minoriacutea debe estar asegurada en su existencia y eficacia poliacuteticas tan

importantes para la esencia de la democracia si no ha de quedar expuesta a la arbitrariedad de

la mayoriacutea y la Constitucioacuten no ha de ser una lex imperfecta entonces ha de tener la posibilidad


B The Millian Paradigm la teoriacutea revisionista del caraacutecter incon-trolable de los actos del Parlamento

La antiacutetesis del blackstonian paradigm es el millian paradigm1118 Este

uacuteltimo supone la revisioacuten de la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable de

los actos del Parlamento1119 Se inspira en las tesis de John Stuart Mill

sobre el gobierno representativo analizadas en el capiacutetulo I Una vez que

el Parlamento aseguroacute la esfera de su autonomiacutea los privilegios de las

Caacutemaras comenzaron a ser vistos como instrumentos para la realizacioacuten

de la democracia representativa y no como poderes absolutos e incues-

tionables Ello supuso por un lado el rompimiento de la equiparacioacuten

blackstoniana entre Parlamento y soberaniacutea y por otro un reenfoque de

la sujecioacuten de la institucioacuten parlamentaria (y sus poderes) a la Constitu-

cioacuten1120

Pero se tratoacute de un rompimiento teoacuterico no praacutectico Pasaron

aproximadamente ochenta antildeos desde la publicacioacuten del libro Considera-

tions on Representative Government de Stuart Mill en 1860 y la creacioacuten del

primer Tribunal Constitucional europeo (Austria 1920) Asiacute emergioacute en

los paiacuteses continentales la posibilidad del control de constitucionalidad

de las leyes mas no del de los interna corporis En Inglaterra por su parte

se continuoacute funcionando seguacuten los esquemas blackstonianos no sin que

dejasen de presentarse algunos enfrentamientos entre los tribunales y el

de acudir al Tribunal Constitucional sea directa o indirectamenterdquo (Cfr KELSEN Hans

ldquoEsencia y valor de la democraciardquo (Tubinga 1929) KRK Ediciones Coleccioacuten Pensamiento

Oviedo 2006 pp 180-181)


1119 Cfr PEacuteREZ TREVINtildeO Joseacute Luis ldquoUna revisioacuten de la soberaniacutea del Parlamento britaacuteni-

cordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 54 Madrid 1998 pp 173-181

1120 Cfr PHILLIPS O Hood ldquoSelf-Limitation by the United Kingdom Parliament rdquo Hastings

Constitutional Law Quarterly Vol 2 1975 p 449 y ELEFTHERIADIS Pavlos ldquoParliamentary

Sovereignity and the Constitutionrdquo Canadian Journal of Law and Jurisprudence Vol 22 2009 pp

288-290


Parlamento a propoacutesito de intentos de control de aqueacutellos sobre eacuteste1121

Y en los Estados Unidos la situacioacuten ya habiacutea tomado un rumbo diferen-

te porque despueacutes de la conocida sentencia Marbury vs Madison dictada

por la Corte Suprema en 1803 se establecioacute la doctrina del control de

constitucionalidad consistente en la inaplicacioacuten de las leyes en los casos

concretos cuando eacutestas contravengan la Constitucioacuten1122 Sin embargo

tampoco en los Estados Unidos era posible el judicial review sobre los in-

ternal proceedings versioacuten anglosajona de los interna corporis

C Powell vs McCormack el giro estadounidense hacia el judicial review de los internal proceedings

El 16 de junio de 1969 marca el hito del inicio del control juris-

diccional de los internal proceedings en los Estados Unidos de Ameacuterica1123

La Corte Suprema dictoacute la controvertida sentencia Powell vs McCor-

mack1124 En ella fueron examinadas y resueltas dos cuestiones1125 prime-

1121 Cfr NELSON WILLIAM E ldquomarbury v Madison the origins and legacy of judicial

reviewrdquo University Press of Kansas Kansas 2000 Especialmente pp 54-84 GRAVELLS

NIGEL ldquothe united kingdom parliament acts parliamentary sovereignty on trialrdquo Canterbury Law

Review Vol 12 2006 pp 317 Y ss TORRES MURO IGNACIO ldquoEl control jurisdiccional de

los Actos Parlamentarios en Inglaterrardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional ndeg 43

Madrid 1995 especialmente pp 59-69

1122 Cfr CORWIN Edward S ldquoThe Supreme Court and Unconstitutional Acts of Congressrdquo

Michigan Law Review Vol 4 Ndeg 8 1906 pp 616-630 TEPKER Harry F ldquoMarburyacutes Legacy

of Judicial Review alter Two Centuriesrdquo Oklahoma Law Review Vol 57 2004 pp 127 y ss y en

Espantildea AHUMADA RUIZ Mariacutea de los Aacutengeles ldquoMarbury Versus Madison Doscientos antildeos (y

maacutes) despueacutesrdquo Fundamentos Cuadernos monograacuteficos de teoriacutea del estado derecho puacuteblico e

historia constitucional (Ejemplar dedicado a La Rebelioacuten de las Leyes) Nordm 4 2006 pp 111 y

ss

1123 Cfr MATTHEWS Lawrence F ldquoAdam Clayton Powells Exclusion from Congress In-

creased Judicial Review of Legislative Actionrdquo University of Miami Law Review Vol 24 1969-1970

pp 389 y ss

1124 Powell vs McCormack 395 US 486 (1969) En Espantildea esta sentencia ha sido

comentada por ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoEl mandatordquo Op Cit pp 190-193


ro si el poder judicial es competente para controlar los actos a traveacutes de

los cuales la Caacutemara de Representantes excluye de la funcioacuten parlamenta-

ria a uno de sus miembros debidamente elegido por el electorado se-

gundo si el poder de la Caacutemara para calificar y excluir a sus miembros

estaacute limitado a las causales taxativamente establecidas por la Constitucioacuten

federal o por el contrario se trata de una materia abierta a la interpreta-

cioacuten discrecional de la propia Caacutemara

La primera de las cuestiones lleva a distinguir entre power to exclude

y power to expel Ambos son privilegios de las Caacutemaras del Congreso de

los Estados Unidos previstos en la Constitucioacuten El primero tiene que

ver con the qualification1126 (verificacioacuten) de los requisitos para la incorpo-

racioacuten formal de los parlamentarios electos al Congreso veinticinco antildeos

de edad ser ciudadano desde hace siete antildeos y habitar en el Estado de

eleccioacuten1127 De no verificarse tales requisitos la Caacutemara puede excluir al

congresista electo por el voto de los dos tercios de sus miembros El se-

gundo tiene que ver con la expulsioacuten de un parlamentario por razones

propiamente disciplinarias Es el constitutional punshiment by contempt expli-

cado en el capiacutetulo II1128

Ocurrioacute entonces que John William McCormack speaker de la

Caacutemara de Representantes pidioacute al electo Adam Clayton Powell que en

1125 Cfr ELLIS Dorsey D ldquoPowell v McCormack and the Power to Expel Some Unanswered

Questions Regarding the Framerrsquos Intentrdquo Georgia Law Review Vol 5 Ndeg 2 1971 pp 203 y ss

1126 Artiacuteculo I Seccioacuten 5 de la Constitucioacuten [e]ach House shall be the Judge of the

Elections Returns and Qualifications of its own Members

1127 Artiacuteculo I Seccioacuten 2 de la Constitucioacuten ldquoNo Person shall be a Representative

who shall not have attained to the Age of twenty five years and been seven Years a Citizen of

the United States and who shall not when elected be an Inhabitant of that State in which he

shall be chosenrdquo

1128 Artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 Claacuteusula 2 de la Constitucioacuten ldquoEach House may determine

the Rules of its Proceedings punish its Members for disorderly Behaviour and with the Con-

currence of two thirds expel a Memberrdquo


virtud de los escaacutendalos eacuteticos1129 en los cuales estaba inmerso se abstu-

viera del juramento de incorporacioacuten al Congreso Powell rechazoacute tal

exhortacioacuten y procedioacute a intentar juramentarse Entonces el speaker pro-

movioacute que la Caacutemara ejerciera el power to exclude votara la exclusioacuten de

Powell y declarara vacante su escantildeo La votacioacuten concluyoacute con 307 par-

lamentarios a favor y 106 en contra Se adoptoacute la Resolucioacuten 278 Powell

la recurrioacute judicialmente

La Corte Suprema interpretoacute que la Caacutemara de Representante ex-

cedioacute sus poderes de calificacioacuten al excluir a un miembro por causales no

previstas dentro de los requisitos para incorporarse como miembro del

Congreso Tales causales estaacuten taxativamente sentildealadas en el artiacuteculo 1

Seccioacuten 2 de la Constitucioacuten las cuales no pueden ser interpretados ex-

tensivamente La Caacutemara erroacute el traacutemite al calificar a uno de sus miem-

bros por razones eacuteticas las cuales ndashhay que distinguirndash pueden dar lugar

a la expulsioacuten disciplinaria (power to expel) pero no a la exclusioacuten por des-

calificacioacuten1130

Asiacute la decisioacuten confirmoacute la preeminencia de la Corte Suprema

como uacuteltimo inteacuterprete de la Constitucioacuten y removioacute el dogma del caraacutec-

ter incontrolable de los internal proceedings1131 Sin embargo no ha dado

lugar a un judicial activism en la materia A diacutea de hoy el estatus de la cues-

tioacuten es el siguiente la Corte Suprema dejoacute abierta la viacutea para el control de

esta clase de actos Para ello reinterpretoacute el principio de separacioacuten de

1129 En el texto de la sentencia se narra cuaacuteles fueron esos hechos escandalosos ldquoDur-

ing the 89th Congress a Special Subcommittee on Contracts of the Committee on House

Administration conducted an investigation into the expenditures of the Committee on Educa-

tion and Labor of which petitioner Adam Clayton Powell Jr was chairman The Special

Subcommittee issued a report concluding that Powell and certain staff employees had deceived

the House authorities as to travel expenses The report also indicated there was strong evi-

dence that certain illegal salary payments had been made to Powells wife at his directionrdquo

1130 Cfr PALMER Geoffrey W R ldquoAdam Clayton and John Wilkes an Analogue from Eng-

land for the Men in the Marble Palacerdquo Iowa Law Review Vol 56 Ndeg 4 1971 pp 725-728

1131 Cfr EDITORIAL ldquoPowell v McCormack Oral Argumentrdquo Rutgers Law Review Vol

24 1969-1970 p 193


poderes en el sentido de que eacuteste garantiza que el Congreso no sufra en-

torpecimientos funcionales ocasionados por la accioacuten del poder ejecuti-

vo pero no que las Caacutemaras esteacuten exentas de control jurisdiccional1132

Pero tambieacuten ndashmuy importantendash ha demostrado y sigue demostrando un

self-restraint altamente respetuoso de la autonomiacutea parlamentaria

532 La opcioacuten espantildeola para el control jurisdiccional de los actos parlamentarios sancionadores el amparo directo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Consti-tucional

En Espantildea la opcioacuten jurisdiccional para el control de los interna

corporis sancionadores no es como en Alemania el conflicto de atribu-

ciones entre oacuterganos constitucionales1133 Tampoco ha quedado a la ca-

suiacutestica interpretativa del maacuteximo guardiaacuten de la Constitucioacuten como

ocurre en Italia en donde las competencias de la Corte Constitucional en

la materia no estaacuten niacutetidamente establecidas ni legal ni jurisprudencial-

mente sino que se las alcanza en la medida en que la misma Corte rede-

fine el concepto de autonomiacutea parlamentaria y el contenido de las rela-

ciones entre los oacuterganos constitucionales1134

No puede decirse entonces que el control del Tribunal Constitu-

cional espantildeol sobre los actos parlamentarios punitivos de las Cortes

Generales y de las Caacutemaras autonoacutemicas esteacute concebido en clave de parte

orgaacutenica de la Constitucioacuten Por el contrario tal control jurisdiccional existe

ndashvolvemos sobre la idea que ha presidido este capiacutetulo desde el comien-

1132 Tomamos la idea de lo dicho sobre el control jurisdiccional de las reglas de pro-

cedimiento de las Caacutemaras y de los actos dictados en ejecucioacuten de tales reglas en MILLERT

Michael B ldquoThe Justiciability of Legislative Rules and the `Politicalacute Political Question Doctrinerdquo Cali-

fornia Law Review Vol 78 1990 p 1359

1133 Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl conflictohelliprdquo Op Cit pp 116 y ss

1134 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoEl control jurisdiccional de los actos parlamentarios La

experiencia italianardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 17 Madrid 1986 pp 237-

238


zondash en clave de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten el amparo directo del artiacute-

culo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional que se activa

contra actos sin valor de ley que lesionen derechos fundamentales

Ello alberga mucha importancia No soacutelo por la especificidad que

supone en el Derecho Comparado Sino sobre todo por lo que denota

de las relaciones (i) entre el Tribunal Constitucional y las Caacutemaras espa-

ntildeolas y (ii) entre los grupos parlamentarios mayoritario y minoritario

Ambos tipos de relaciones ndashpensamosndash conforman el marco en el cual

deben analizarse todos los aspectos del control de los interna corporis

Cuando un acto sin valor de ley es cuestionado en su constitucionalidad

se verifica una tensioacuten de poder entre el Tribunal Constitucional y la Caacutemara

parlamentaria que lo ha dictado Y ello acontece porque de una manera

previa se ha producido una tensioacuten poder-derechos fundamentales entre el gru-

po mayoritario que domina dicha Caacutemara y el grupo minoritario al que

pertenece el parlamentario que emplea la viacutea jurisdiccional

Aplicando lo anterior a los actos parlamentarios sancionadores

debe decirse con Jimeacutenez Campo1135 que el amparo directo es un punto

de interseccioacuten de los artiacuteculos 23 CE y 42 LOTC a propoacutesito de la dis-

ciplina parlamentaria Esta interseccioacuten traba la tensioacuten de poder entre el

Tribunal Constitucional y el Parlamento del cual se trate y hace patente

la tensioacuten poder-derechos fundamentales entre los grupos mayoritario y

minoritario implicados en la controversia

De seguida analizaremos tratando de ponerlos en relacioacuten con los

fenoacutemenos disciplinarios de las Caacutemaras (i) los requisitos para la inter-

posicioacuten del recurso de amparo referido (ii) la tramitacioacuten de dicho re-

curso (iii) la resolucioacuten de su procedimiento y por uacuteltimo (iv) las vicisi-

tudes que trae consigo el control jurisdiccional de los actos parlamenta-

rios sancionadores

1135 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit p 414


A Requisitos para la interposicioacuten del recurso

Los requisitos para interponer el recurso de amparo directo estaacuten

establecidos en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitu-

cional Son requisitos que se exigen procesalmente pero cuya naturaleza

puede ser sustantiva

a Decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus

oacuterganos o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autoacutenomas o de sus

oacuterganos

El primero de los requisitos legales para la interposicioacuten del am-

paro es que se trate de actos parlamentarios no normativos Con ello se

refuerza que el objeto del recurso no es el control de constitucionalidad

en abstracto sino la verificacioacuten de la concordancia entre un acto parti-

cular y el respeto de los derechos fundamentales Eso excluye por lo

tanto que los reglamentos sean impugnados por viacutea de amparo pues

como es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional tienen valor

de ley1136 Ademaacutes debe tratarse de actos parlamentarios dictados por las

Caacutemaras en cuanto oacuterganos constitucionales no en cuanto administra-

ciones funcionales Por eso quedan fuera de este tipo de control los actos

de la Administracioacuten parlamentaria En relacioacuten con esto uacuteltimo debe

decirse que aunque la Constitucioacuten soacutelo crea el marco orgaacutenico y fun-

cional de las Cortes Generales el legislador ha querido que los interna

corporis de los parlamentos territoriales tambieacuten sean recurribles por viacutea

de amparo

b Que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

No todo acto parlamentario interno que viole los reglamentos de

las Caacutemaras es susceptible de control mediante amparo constitucional

Para que proceda este remedio jurisdiccional han de ser afectados los

1136 Veacuteanse las SSTC 1011983 1221983 y 1191990


derechos fundamentales Ocurre sin embargo que el derecho que abre

la puerta de la jurisdiccioacuten constitucional a los parlamentarios es el 232

CE Y eacuteste por ser un derecho de configuracioacuten legal se ha convertido

en el conducto para llevar al Tribunal Constitucional la violacioacuten de de-

rechos reglamentarios Se ha producido en este aacutembito un activismo ju-

dicial por parte de los propios parlamentarios a partir del cual han sido

puestas a prueba la prudencia y capacidad de self-restraint del Tribunal

Constitucional el cual pensamos ha actuado con mucho comedimiento

pero no ha podido evitar ndashen palabras de Aragoacuten Reyes1137ndash el decai-

miento de la calidad y coherencia de sus propias decisiones judiciales

c Podraacuten ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que con arreglo a las

normas internas de las Caacutemaras o Asambleas sean firmes

El plazo de tres meses es por decirlo de alguacuten modo el requisito

de maacutes talante procesal de todos los que deben concurrir para que el

amparo sea admisible En la praacutectica aunque el artiacuteculo 42 de la Ley

Orgaacutenica del Tribunal Constitucional establece que los actos recurribles

deben ser firmes de acuerdo a las normas internas los actos disciplina-

rios son impugnables desde el momento de su exteriorizacioacuten1138 Ello es

1137 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoAlgunas consideraciones sobre el recurso de amparordquo en

ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de


1138 El Tribunal Constitucional ha sentildealado la necesidad de la firmeza del acto pero

no ha dicho en queacute consiste tal firmeza Tambieacuten ha aclarado que no existe viacutea judicial previa

que agotar antes de recurrir a traveacutes del amparo directo ldquoLa representacioacuten de la Asamblea

Regional de Cantabria ndashdice el Tribunal Constitucionalndash invoca en sus alegaciones la concu-

rrencia de una causa de inadmisioacuten de la demanda que en esta fase procesal seriacutea de desesti-

macioacuten consistente en la falta de agotamiento de la viacutea judicial previa dado que los actores

dejaron caducar los recursos contencioso administrativos que habiacutean interpuesto frente a la

resolucioacuten sancionadora ahora traiacuteda ante nosotros La alegacioacuten debe ser rechazada ya que el

art 42 de la LOTC a cuyo amparo se interpone la presente demanda no exige que hayan de

apurarse los remedios jurisdiccionales ordinarios antes de pedir el amparo constitucional El

citado precepto de nuestra Ley Orgaacutenica requiere uacutenicamente que las decisiones o actos sin

valor de Ley de las Caacutemaras parlamentarias que se pretendan impugnar en amparo sean con


asiacute porque como quedoacute explicado en los reglamentos no estaacuten expre-

samente previstos recursos en contra de los actos sancionadores1139 El

recurso de reconsideracioacuten que puede intentarse es geneacuterico y lo maacutes

importante tiene caraacutecter potestativo Por eso en nada condiciona el

acceso a la viacutea judicial

B Tramitacioacuten del recurso

El inicio del procedimiento corresponde a parte interesada legiti-

mada para ello En el caso concreto del amparo directo estaacuten legitima-

dos el parlamentario cuyos derechos fundamentales han resultado lesio-

nados el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal Asiacute lo dispone el

artiacuteculo 461a de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional1140 Los

grupos parlamentarios no figuran en la ley como sujetos con legitimacioacuten

procesal en este procedimiento Ello no obsta sin embargo para que

eacutestos puedan recurrir los actos parlamentarios sancionadores viacutea amparo

El intereacutes legiacutetimo que tienen para hacerlo salta a la vista Por eso como

ha sostenido Aragoacuten Reyes1141 debe asumirse que la norma citada no

reduce la legitimacioacuten a los sujetos de derecho mencionados en ella sino

arreglo a las normas internas de tales Caacutemaras decisiones o actos firmes (STC 1361989 FJ

1)rdquo

1139 Asiacute lo ha establecido el propio Tribunal Constitucional ldquo(hellip) en el caso que nos

ocupa el requisito de la firmeza de la resolucioacuten impugnada debe darse por cumplido ya que el

Reglamento de la Asamblea Regional de Cantabria no contempla procedimiento alguno a

traveacutes del cual les quepa a los Diputados alzarse en queja frente a las decisiones sancionadoras

que el Presidente adopte en el ejercicio de su potestad disciplinaria ni las leyes procesales arbi-

tran tampoco cauces reactivos contra tales decisiones ante los Tribunales de Justicia (STC

1361989 FJ 1)rdquo

1140 El anaacutelisis completo sobre la legitimacioacuten procesal de estas categoriacuteas de sujetos se

encuentra en TORRES MURO Ignacio ldquoLa legitimacioacuten en los procesos constitucionalesrdquo proacutelogo

de Francisco Rubio Llorente Reus Madrid 2007 pp 201-230

1141 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoArtiacuteculo 162 ndashLegitimacioacuten en los procesos constitu-

cionalesrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo

Tomo XII Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1999 p 265


que realiza unas ldquoconcreciones procesalesrdquo que son ndashagregamos noso-

trosndash enunciativas mas no taxativas

La demanda debe incluir los hechos acaecidos y el Derecho que

fundamenta las pretensiones del recurrente Con la demanda se presen-

taraacuten tambieacuten (i) el documento que acredite la representacioacuten del solici-

tante del amparo (ii) la copia traslado o certificacioacuten de la resolucioacuten

recaiacuteda en el procedimiento judicial o administrativo y (iii) tantas copias

literales de la misma y de los documentos presentados como partes en el

previo proceso si lo hubiere y una maacutes para el Ministerio Fiscal (artiacuteculo

49 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional)

A continuacioacuten el Tribunal Constitucional debe decidir la admi-

sioacuten del recurso de amparo presentado por los sujetos legitimados para

ello Ha de hacerlo de acuerdo a los criterios de fondo establecidos en el

artiacuteculo 501b de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional Eso supo-

ne un juicio sobre la ldquoespecial trascendencia constitucionalrdquo1142 de la

cuestioacuten controvertida

Tal trascendencia en el caso de la impugnacioacuten de los actos par-

lamentarios sancionadores consiste pensamos (i) en la proteccioacuten de

los derechos fundamentales de los parlamentarios asiacute como en la defen-

sa de los intereses de los grupos y partidos (ii) en la proteccioacuten de la re-

lacioacuten puacuteblica de representacioacuten poliacutetica entablada entre representantes

populares y representados y finalmente (iii) en la realizacioacuten dentro del

aacutembito de las Caacutemaras de la pedagogiacutea del precedente constitucional en

la resolucioacuten de cuestiones de trascendencia constitucional lo cual es

especialmente importante en materia parlamentaria sancionadora

Finalmente admitida la demanda el Tribunal debe resolver los

incidentes de suspensioacuten si los hubiere A continuacioacuten se oyen las ale-

1142 El criterio de la ldquotrascendencia constitucionalrdquo en materia de amparo es analizado

por MATIA PORTILLA Francisco Javier ldquoLa especial trascendencia constitucional y la inadmisioacuten del

recurso de amparordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 86 2009 pp 343 y ss y de

manera monograacutefica por HERNAacuteNDEZ RAMOS Mario ldquoEl nuevo traacutemite de admisioacuten del

recurso de amparo constitucionalrdquo Reus Madrid 2009 pp 192 y ss


gaciones de las partes y luego del lapso procesal otorgado para ello se

debe pasar a la resolucioacuten del procedimiento

C Resolucioacuten del procedimiento

El procedimiento de amparo incoado por la impugnacioacuten de ac-

tos parlamentarios sancionadores ha de terminar mediante sentencia del

Tribunal Constitucional En ella se ha de acordar o denegar la proteccioacuten

juriacutedica pretendida por los diputados o senadores recurrentes Asiacute lo dis-

pone el artiacuteculo 53 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

La denegacioacuten procede cuando el Tribunal ha verificado que no

se han lesionado los derechos fundamentales invocados En cambio el

amparo se acuerda si se verifica tal violacioacuten Ello da lugar a una protec-

cioacuten juriacutedica que puede ser total o parcial Total cuando se responde

afirmativamente a todas las pretensiones de los parlamentarios sanciona-

dos Parcial cuando el Tribunal examinando el contenido del acto puni-

tivo y sus efectos sobre la posicioacuten constitucional de diputados o sena-

dores determina que el alcance de la lesioacuten no coincide con los teacuterminos

en que los recurrentes han planteado la controversia

Finalmente el texto de la sentencia que acuerde el amparo debe

adecuarse a los extremos del artiacuteculo 551 de la Ley Orgaacutenica del Tribu-

nal Constitucional a saber (i) declarar la nulidad del acto decisioacuten o re-

solucioacuten impugnada (ii) el reconocimiento del derecho fundamental le-

sionado y por uacuteltimo (iii) la adopcioacuten de las medidas apropiadas para el

reestablecimiento de la situacioacuten juriacutedica infringida A ello se suma por

supuesto la necesidad de motivacioacuten y congruencia

D Las vicisitudes del control jurisdiccional de los actos parlamen-tarios sancionadores

Para finalizar nuestro anaacutelisis debemos fijar la atencioacuten en las dos

vicisitudes maacutes importantes que presenta la interposicioacuten del recurso de

amparo para la defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y se-

nadores La primera es la suspensioacuten de los efectos del acto sancionador

recurrido La segunda es la eventual declaratoria de nulidad no soacutelo del


acto concreto que afecta el estatuto y mandato de los parlamentarios cas-

tigados sino de todos aquellos actos acuerdos o resoluciones dictados

en ausencia del diputado o senador sancionado inconstitucionalmente a

cuyos procesos de formacioacuten eacutestos teniacutean derecho a integrarse Veaacutemos-

las por separado

a Los efectos suspensivos del recurso de amparo constitucional sobre los actos parla-

mentarios sancionadores

El artiacuteculo 56 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional es-

tablece que este oacutergano puede declarar de oficio o a instancia de parte la

suspensioacuten total o parcial del acto recurrido Para ello debe abrirse una

pieza separada en la que se ha de resolver ndashcon audiencia de las partes y

del Ministerio Fiscal y dentro de un plazo que no excederaacute de tres diacuteasndash

el incidente de la suspensioacuten1143 El mismo Tribunal en su auto

3401996 de 25 de noviembre FFJJ 3 y 4 se ha pronunciado sobre la

relacioacuten entre su propio poder para suspender los efectos de los actos

juriacutedicos impugnados y la tutela de los derechos fundamentales

Aplicando lo anterior a la disciplina parlamentaria los diputados y

senadores que recurren por viacutea de amparo solicitan por lo general la

suspensioacuten de efectos del acto impugnado Para ello han intentado acre-

ditar ndashseguacuten es doctrina reiterada del maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-

cioacuten1144ndash el perjuicio irreparable que sufririacutean de no acordarse la suspen-

1143 El procedimiento incidental para la adopcioacuten o no de la suspensioacuten del acto impug-

nado estaacute exhaustivamente explicado en FERNAacuteNDEZ FARRERES Germaacuten ldquoEl recurso de

amparo seguacuten la jurisprudencia constitucionalrdquo Marcial Pons Madrid 1994 pp 337-357

1144 Veacutease el ATC 1432000 de 12 de junio FJ 1 ldquoEl art 561 LOTC dispone que la

Sala que conozca de un recurso de amparo suspenderaacute de oficio o a instancia del recurrente la

ejecucioacuten del acto o resolucioacuten impugnados cuando la ejecucioacuten hubiere de ocasionar un

perjuicio que hariacutea perder al amparo su finalidad si bien no procederaacute la suspensioacuten cuando

de ella puede seguirse perturbacioacuten grave de los intereses generales o de los derechos funda-

mentales o libertades puacuteblicas de un tercero Con fundamento en la indicada norma este Tri-

bunal viene manteniendo que la suspensioacuten de la ejecucioacuten de una resolucioacuten judicial comporta

per se una perturbacioacuten del intereacutes general consistente en mantener su eficacia (por todos


sioacuten requerida El Tribunal Constitucional por su parte no ha acordado

nunca tal suspensioacuten Ha hecho uso ndashcomo sostiene Peacuterez Tremps1145ndash

del amplio margen de apreciacioacuten del cual goza en esta materia En ello

ha jugado un papel decisivo el hecho de que a la posibilidad de suspen-

sioacuten de efectos de las medidas sancionadoras se la vincula con el princi-

pio de inmediatez No se han encontrado efectos que haya que suspen-

der ha interpretado el Tribunal1146 porque las sanciones recurridas han

sido de inmediata ejecucioacuten Una vez interpuesto el amparo ya el acto

recurrido se habiacutea consumado por entero de modo que no cabiacutea consi-

derar la suspensioacuten de efecto sino pasar directamente a la determinacioacuten

de las medidas apropiadas para restablecer los derechos fundamentales

infringidos si ese era el caso

Por nuestra parte nos parece que el criterio del Tribunal no ha si-

do en abstracto sino concreto Por eso se ha limitado a la consideracioacuten

de las sanciones derivadas de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y de

las medidas para la defensa de la sede En eacutestas rige el principio de inme-

diatez como ya ha sido explicado Sin embargo en las sanciones por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios no impera tal prin-

cipio Ocurre ademaacutes que las sanciones en este aacutembito pueden ser de

efectos maacutes prolongados De ahiacute que creamos conveniente que en el fu-

turo el maacuteximo inteacuterprete del Texto Fundamental distinga el subsistema

de disciplina parlamentaria del cual procede el acto punitivo impugnado

En ello estriba la posibilidad de verificar si es necesario o no acordar la

suspensioacuten de efectos y que el recurso de amparo contra los fenoacutemenos

AATC 471998 y 882000) por lo que corresponde al demandante de amparo acreditar que la

ejecucioacuten hariacutea perder al amparo su finalidad (AATC 1361996 y 131999 entre otros mu-

chos) causaacutendole un perjuicio irreparable (ATC 691997)rdquo

1145 Cfr PEacuteREZ TREMPS Pablo ldquoEl recurso de amparordquo Tirant Lo Blanch Valencia

2004 p 279

1146 Por todas veacutease STC 1292006 de 24 de noviembre Antecedente Ndeg 5


punitivos intracaacutemaras no pierda su finalidad1147 No en vano parte de la

doctrina ha dicho que en materia sancionadora la pertinencia y proce-

dencia de la medida suspensiva dependen enteramente de la naturaleza

de la medida punitiva de que se trate1148

b El alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes actos suscitados durante la suspen-

sioacuten de un parlamentario sancionado inconstitucionalmente

Otro tema difiacutecil es el del alcance de la nulidad de las sesiones ac-

tos y acuerdos dictados por el pleno o por las comisiones en ausencia de

un parlamentario sancionado inconstitucionalmente En los antecedentes

de las cuatro sentencias sobre disciplina parlamentaria que ha dictado el

Tribunal Constitucional se lee que los recurrentes solicitaron la nulidad

de los actos de la Caacutemara que fueron suscitados cuando ellos estuvieron

ausentes en virtud de medidas de suspensioacuten-sancioacuten

La respuesta del guardiaacuten de la Constitucioacuten ha sido siempre la

misma no son nulos los actos parlamentarios dictados en ausencia de los

parlamentarios sancionados (constitucional o inconstitucionalmente)

porque debe protegerse el derecho fundamental al cargo puacuteblico repre-

sentativo del resto de los miembros de la Caacutemara Ademaacutes ndashrazona el

maacuteximo Tribunalndash la ausencia de un parlamentario castigado por lo ge-

neral no modifica sustancialmente la proporcioacuten minoriacutea-mayoriacutea exis-

tente en el momento de la imposicioacuten de la sancioacuten Asiacute quedoacute declarado

en la STC 1361989 FJ 4

En cuanto al alcance del amparo que se nos pide pretenden los actores que se les reestablezca en la integridad de su derecho mediante la repeticioacuten de las sesiones de la Asamblea a las que se les impidioacute acceder (hellip) El art 551 de la LOTC permite

1147 Al respecto Cfr PEacuteREZ TREMPS Pablo ldquoArtiacuteculo 55rdquo en REQUEJO PAGES

Joseacute Luis (Coordinador) ldquoComentarios a la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucionalrdquo Tribunal

Constitucional y Boletiacuten Oficial del Estado Madrid 2001 p 885

1148 Cfr MONTANtildeEacuteS PARDO Miguel Aacutengel ldquoLa suspensioacuten cautelar en el recurso de am-

paro Prontuario de jurisprudencia constitucionalrdquo Aranzadi Elcano 2001 p 58


graduar la respuesta constitucional a la vulneracioacuten de los dere-chos fundamentales en funcioacuten no soacutelo de las propias exigen-cias del derecho afectado sino tambieacuten de la necesaria preser-vacioacuten de otros derechos o valores merecedores de proteccioacuten En el presente caso para que el amparo que se otorga cumpla su finalidad no es preciso restaurar una situacioacuten originaria ya agotada retrotrayendo la actividad de la Asamblea Regional de Cantabria al momento en que los actores fueron suspendidos en su condicioacuten de miembros de la misma lo que implicariacutea dejar sin efecto todas las deliberaciones y decisiones tomadas por la Asamblea en la sesioacuten o sesiones a las que los recurren-tes no pudieron asistir pues esta es una medida que no habiendo los recurrentes acreditado que con su presencia se hubieran alcanzado resultados distintos en las decisiones adop-tadas por la Asamblea resulta desproporcionada y perturbado-ra de los derechos e intereses de los restantes miembros del ci-tado cuerpo legislativo y de sus representados

Parece que negando la nulidad de los actos en los cuales no pudo

participar el parlamentario sancionado el Tribunal Constitucional se ha

atenido a los principios de (i) conservacioacuten de los actos del poder puacutebli-

co y (ii) miacutenima perturbacioacuten de derechos e intereses de terceros de bue-

na fe ajenos a la tutela los cuales fueron desarrollados en la temprana

STC 41982 de 8 de febrero1149

Lo anterior lleva a averiguar si la aplicacioacuten de dichos principios

concede cierta validez a los efectos de los actos parlamentarios sanciona-

1149 ldquoEl alcance de los pronunciamientos de la sentencia que conceda el amparo seguacuten

el artiacuteculo 551a) de la LOTC y tenga que declarar la nulidad de una resolucioacuten judicial por

haberse impedido el pleno ejercicio de derechos y libertades protegidos por la Constitucioacuten

debe estar sometido al principio de la maacutexima conservacioacuten de las actuaciones procesales y de

la miacutenima perturbacioacuten de los derechos e intereses de terceras personas en cuanto sea compa-

tible con la tutela del derecho fundamental violado ya que los efectos de la declaracioacuten deben

ser los absolutamente necesarios sin extensiones no exigidas que perjudiquen el procedimiento

seguido y los derechos y obligaciones de personas sin relacioacuten directa con tal tutelardquo (FJ 8)

Tambieacuten sobre el significado y alcance de estos principios en el marco de la proteccioacuten efecti-

va de los derechos fundamentales Cfr GOacuteMEZ AMIGO Luis ldquoLa sentencia estimatoria del

recurso de amparordquo Aranzadi 1998 pp 265 y ss


dores inconstitucionalmente dictados1150 Nuestra opinioacuten es que no A

pesar de la vulneracioacuten de los derechos de los parlamentarios castigados

ilegiacutetimamente el maacuteximo Tribunal ha dosificado los efectos de la lesioacuten

declarada de acuerdo a la consideracioacuten de otros bienes juriacutedicamente

relevantes tales como por ejemplo el funcionamiento de las Caacutemaras y

la representacioacuten colegiada del electorado espantildeol1151

No hay que perder de vista que toda decisioacuten que declare la pro-

teccioacuten de un parlamentario sancionado inconstitucionalmente tiene la

caracteriacutestica de ldquosentencia estimatoria de difiacutecil cumplimientordquo1152 lo

cual es especialmente patente en la determinacioacuten del alcance de los efec-

tos de dichas sentencias1153 La naturaleza de las sanciones parlamentarias

imposibilita en cierta manera que los efectos del amparo declarado con

lugar restablezcan la integridad de la situacioacuten juriacutedica previa a la lesioacuten

del derecho fundamental seguacuten lo exige el artiacuteculo 531c de la Ley Orgaacute-

nica del Tribunal Constitucional1154 Lograrlo ya resulta cuesta arriba en

1150 En general sobre el problema de la validez de los efectos de los actos parlamenta-

rios sin valor de ley que han sido declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional

Cfr PIBERNAT DOMEacuteNECH Xavier ldquoLos pronunciamientos contenidos en las sentencias de otor-

gamiento de amparo constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 9 1990 pp

154-155

1151 Una opinioacuten ligeramente diferente a la nuestra en PEacuteREZ TREMPS Pablo Op

Cit p 862 para quien la consideracioacuten de ldquootros bienes juriacutedicamente relevantesrdquo no debe

privar al recurso de amparo de su funcioacuten reparadora

1152 Coincide con esta opinioacuten MORALES ARROYO Jesuacutes Mariacutea ldquoEl conflicto parlamen-

tario ante el Tribunal Constitucionalrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid

2008 pp 150-162

1153 Con razoacuten se ha dicho que la determinacioacuten de los efectos de las sentencias consti-

tucionales es una de las maacutes arduas problemaacuteticas de la jurisdiccioacuten constitucional tanto por la

complejidad de las vicisitudes implicadas como por el escaso apoyo normativo con que su

resolucioacuten debe afrontarse Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco GOacuteMEZ MON-

TORO Aacutengel Joseacute MEDINA GUERRERO Manuel y REQUEJO PAGES Joseacute Luis ldquoCons-

titucioacuten y procesos constitucionalesrdquo 2da Edicioacuten McGraw Hill Madrid 2000 pp 143 y ss

1154 Por eso Carmona Cuenca describe como una conducta jurisdiccional recurrente

tiacutepica el hecho de que el Tribunal Constitucional declare la lesioacuten de los derechos fundamenta-


buena parte de los aacutembitos protegidos por el mecanismo del amparo1155

Mucho maacutes en la esfera de lo parlamentario cuando estaacute en juego la nu-

lidad de actos a traveacutes de los cuales se expresa la voluntad general y maacutes

concretamente la emanacioacuten de leyes Pero eso no desdice ni mucho

menos de su utilidad para refrenar la eventual arbitrariedad de los oacuterga-

nos de gobierno interno y para modelar de acuerdo a una suerte de fuer-

za de precedente1156 las futuras actuaciones punitivas de las Caacutemaras

les de los parlamentarios pero no anule el acto sin valor de ley que causa tal lesioacuten Al respecto

Cfr CARMONA CUENCA Encarna ldquoLa crisis del recurso de amparo La proteccioacuten de los derechos

fundamentales entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucionalrdquo Universidad de Alcalaacute Alcalaacute 2005

p 66

1155 El tema es tratado por CARRILLO Marc ldquoLa reparacioacuten de las vulneraciones de dere-

chos en la sentencia estimatoria de amparo (1999-2001)rdquo en PEacuteREZ TREMPS Pablo (Coordinador)

ldquoLa reforma del recurso de amparordquo Tirant lo Blanch Valencia 2003 pp 110 y ss

1156 Pensamos que las declaraciones del Tribunal Constitucional en materia de disciplina

intracaacutemaras crean precedentes judiciales encuadrables dentro de la asiacute llamada doctrina

ldquomaximalistardquo del Derecho Constitucional estadounidense esto es la creacioacuten de una fuerza

normativa vinculante que trasciende el caso concreto que no se agota en eacuteste sino que por el

contrario se extiende a casos en los cuales los elementos que conforman la estructura de la

controversia son anaacutelogos Al respecto Cfr MAGALONI KERPEL Ana Laura ldquoEl precedente

constitucional en el sistema judicial norteamericanordquo McGraw Hill Madrid 2001 pp 89 y ss Y de

manera general sobre el precedente constitucional en el aacutembito de la judicatura espantildeola pero

uacutetil en cuanto explica la fuerza vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional Cfr

PEacuteREZ SAacuteNCHEZ Gerardo ldquoEl valor del precedente y el artiacuteculo 51 de la Ley Orgaacutenica del Poder

Judicialrdquo en REVENGA SAacuteNCHEZ Miguel (Coordinador) ldquoEl Poder Judicial VI Congreso de la

Asociacioacuten de Constitucionalistas de Espantildeardquo Tirant Lo Blanch Valencia 2009 pp 791 y ss

CONCLUSIONES

Nos corresponde ahora sintetizar las conclusiones de este trabajo

Para hacerlo intentaremos hilvanar con la mayor claridad posible los

principales resultados de la investigacioacuten realizada

I

La disciplina parlamentaria no es una realidad uniacutevoca Su con-

cepto por lo tanto tampoco lo es A eacutesta puede entendeacutersela (i) como

arte para el gobierno de las asambleas poliacuteticas (ii) como disciplina de

grupo y por uacuteltimo (iii) como sistema juriacutedico sancionador con el cual

se castigan las conductas antirreglamentarias de los parlamentarios y de-

maacutes personas ajenas a las Caacutemaras El objeto de la presente investigacioacuten

ha sido la tercera de las acepciones la sancionadora Sin embargo para

delimitarlo de manera negativa resultoacute necesario hacer un esbozo de los

otros dos significados que son aceptados como conceptos vaacutelidos de la


II

El aacutembito al cual pertenece la disciplina parlamentaria como arte

para el gobierno de las asambleas legislativas es el de la filosofiacutea poliacutetica Com-

prende principios universales de funcionamiento institucional de las

Caacutemaras que no estaacuten positivados No poseen en consecuencia rango

estatutario (tradicioacuten anglosajona) ni rango reglamentario (tradicioacuten con-

tinental) Se trata de los principios de la teoriacutea general del gobierno in-

tracaacutemaras que fue desarrollada a finales del siglo XVIII por autores libe-

rales de la talla de Burke Constant y Guizot la cual alcanzoacute sistematiza-


cioacuten definitiva con la publicacioacuten de las Political Tactics de Jeremy Bent-

ham en el antildeo 1791

En esa obra se establecieron los medios que debiacutean ser implemen-

tados para el correcto funcionamiento de la institucioacuten parlamentaria

Eacutestos seriacutean posteriormente recogidos a lo largo del siglo XIX en la ma-

yoriacutea de los reglamentos y estatutos de las asambleas poliacuteticas de occi-

dente tanto continentales como anglosajonas Fueron soluciones praacutecti-

cas ordenadas (i) a garantizar la libertad total de los parlamentarios (ii) a

alcanzar actos a traveacutes de los cuales se expresara la voluntad general de

las naciones y (iii) a preservar las asambleas poliacuteticas de las amenazas

internas yo externas que entorpeciesen el cumplimiento de los fines

institucionales de las mismas

Acaso la maacutes importante caracteriacutestica de la disciplina parlamenta-

ria en sentido claacutesico es su talante individual A las Caacutemaras se las consi-

deraba agregados de parlamentarios individuales La representacioacuten poliacute-

tica de la nacioacuten excluiacutea a los partidos y a las facciones Aunque eacutestos

existiacutean pues su conformacioacuten se ha suscitado siempre de manera natu-

ral la loacutegica de los pensadores liberales apuntaba a fortalecer el rol de los

parlamentarios singulares Gobernar las asambleas poliacuteticas equivaliacutea a

integrar a los representantes de la nacioacuten en la formacioacuten de la voluntad

corporativa del Parlamento sin que mediase ninguna estructura interme-

dia entre la Caacutemara y los parlamentarios concretos Soacutelo asiacute era posible

(i) atemperar los efectos negativos de la confrontacioacuten entre partidos o

facciones (ii) hacer prevalecer la recta razoacuten en la elaboracioacuten de las le-

yes que articulariacutean moralmente a las partes de la sociedad y (iii) poten-

ciar el pleno ejercicio de la libertad poliacutetica de los parlamentarios

III

La segunda de las acepciones ndashla disciplina parlamentaria como

disciplina de grupondash siacute se encuadra dentro del Derecho Positivo Es Dere-

cho Constitucional Sus fuentes en el ordenamiento juriacutedico espantildeol que

es la esfera en la cual la examinamos son (i) la Constitucioacuten (ii) los re-

glamentos de las Caacutemaras y (iii) los reglamentos internos de los grupos

CONCLUSIONES 489

parlamentarios La Constitucioacuten en sus artiacuteculos 6 661 781 y 991 por

medio de los cuales se entrelazan los partidos poliacuteticos y los grupos par-

lamentarios Los reglamentos de las Caacutemaras en cuanto eacutestos son los

instrumentos juriacutedicos idoacuteneos para regular la organizacioacuten y actividad de

los grupos asiacute como para atribuir competencias a los portavoces de los

mismos Y los reglamentos internos de los grupos pues en ellos se esta-

blecen las conductas de los diputados y senadores que son sancionables

en sede de las Caacutemaras de acuerdo al Derecho interno de los partidos

El mayor problema de la disciplina de grupo es la aparente coli-

sioacuten entre este reacutegimen sancionador y la prohibicioacuten de mandato impera-

tivo del artiacuteculo 672 CE Sin embargo la disciplina intragrupos no vul-

nera necesariamente la norma citada Esta vicisitud queda resuelta a la luz

del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten claacuteusula del Estado de partidos La dis-

ciplina interna de los grupos es una condicioacuten sine qua non del Estado de

partidos que es instrumentalizada por el ordenamiento juriacutedico para la

consecucioacuten (i) del parlamentarismo racionalizado (ii) la estabilidad del

Gobierno y (iii) la unidad de la representacioacuten poliacutetica dentro del Estado

autonoacutemico

La necesidad de armonizar los artiacuteculos 6 y 672 de la Constitu-

cioacuten lleva a interpretar dichas normas de la siguiente manera a) En prin-

cipio los parlamentarios tienen garantizada la plena libertad de su man-

dato (artiacuteculo 672 CE) frente a cualesquiera instrucciones provenientes

del electorado partidos grupos de presioacuten otros poderes puacuteblicos etc

b) Sin embargo es constitucionalmente liacutecito que diputados y senadores

reciban instrucciones provenientes del partido poliacutetico al cual pertenecen

si consienten en someterse libremente a las obligaciones disciplinarias

que trae consigo la condicioacuten de militantes yo miembros de un grupo

En este caso los parlamentarios no podriacutean invocar la proteccioacuten juriacutedi-

ca del artiacuteculo 672 CE Han optado por ejercer la libertad de agruparse y

actuar poliacuteticamente de acuerdo a los esquemas del Estado de partidos

trazados por el artiacuteculo 6 CE c) Si se quebrara la libre aceptacioacuten de di-

chas obligaciones se activariacutean nuevamente las garantiacuteas del artiacuteculo 672

CE y con independencia del modo electoral en que se haya alcanzado el

escantildeo es decir a traveacutes de listas partidistas cerradas y bloqueadas los

diputados y senadores no estariacutean obligados a vincularse a los mandatos


del partido poliacutetico Aquiacute el ordenamiento juriacutedico complementa la in-

terdiccioacuten del mandato imperativo del artiacuteculo 672 CE con la alternativa

institucional a la disciplina intragrupos que es el grupo mixto en el cual

se integran los parlamentarios sin que sean requeridos nexos ideoloacutegicos

ni exigencias disciplinarias

Los procesos teacutecnicos a traveacutes de los cuales se realiza en la praacutecti-

ca la disciplina grupal son (i) la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los partidos

poliacuteticos ocurrida por medio de los reglamentos de las Caacutemaras y (ii) la

parlamentarizacioacuten material de los partidos encauzada a traveacutes de los regla-

mentos internos de cada grupo En virtud del primero las estructuras

jeraacuterquicas de los partidos poliacuteticos son replicadas en los grupos parla-

mentarios Ello se concreta principalmente en la figura del portavoz

Eacuteste dirige la actividad de los grupos y de los parlamentarios individuales

de acuerdo a las directrices del partido a cuyo andamiaje de poder gene-

ralmente pertenece Y el segundo por su parte guarda relacioacuten con el

modo en que los estatutos internos de los partidos son reflejados en los

reglamentos de los grupos Tales estatutos aportan el contenido sustanti-

vo con el cual los portavoces condicionan juriacutedica y disciplinariamente el

quehacer de diputados y senadores

IV

Con respecto a la disciplina parlamentaria en cuanto sistema juriacutedico

sancionador eacutesta tiene su origen en la tradicioacuten inglesa Los primeros cas-

tigos a parlamentarios datan del siglo XVI Desde entonces se ha consi-

derado que el Parlamento britaacutenico posee unos poderes disciplinarios

inherentes un derecho de autopreservacioacuten que se ejerce frente a parla-

mentarios y no parlamentarios y frente a la Corona y a los tribunales

con el objeto de asegurar la dignidad de la institucioacuten parlamentaria

Esos poderes tienen naturaleza de privilegio constitucional porque se

ejercen de manera exclusiva y excluyente por parte de las Caacutemaras Se los

denomina punishment by contempt y constituyen junto a la freedom of speech y

a la freedom from arrest or molestation la trilogiacutea claacutesica de los privilegios par-

lamentarios

CONCLUSIONES 491

El punishment by contempt estaba precedido de dos implicaciones

teoacuterico-praacutecticas La primera la distincioacuten entre Lex terrae y Lex

parliamenti La segunda la concepcioacuten del Parlamento como un oacutergano

jurisdiccional the High Court of Parliament the High Court of the Realm La

Lex terrae era el Derecho Comuacuten aplicado por los tribunales ordinarios

de justicia La Lex parliamenti era el Derecho aplicable dentro de los mu-

ros del Parlamento aplicado de manera exclusiva y excluyente por el Par-

lamento mismo Asiacute se consideraba que la institucioacuten parlamentaria teniacutea

una auteacutentica jurisdiccioacuten Y la vertiente penal de dicha jurisdiccioacuten con-

sistiacutea precisamente en el poder de castigar las violaciones de los privile-

gios parlamentarios conocidas como breach of privilege o simplemente

contempt

La jurisdiccioacuten penal del Parlamento se ejerciacutea a traveacutes de una dis-

crecionalidad casi ilimitada Al speaker correspondiacutea determinar queacute acto

o conducta constituiacutea una violacioacuten de privilegio Para ello se distinguiacutea

entre los miembros del Parlamento y las terceras personas ajenas a las

Caacutemaras Los parlamentarios podiacutean ser sancionados tanto por conduc-

tas que obstaculizaran el funcionamiento normal de las Caacutemaras como

por razones eacuteticas que afectaran a la dignidad del Parlamento Los terce-

ros en cambio no resultaban sancionables en virtud de conductas anti-

eacuteticas sino uacutenicamente por atentar en contra de los parliamentary business

En ambos casos se procediacutea bajo el entendido de que con los castigos

impuestos no se defendiacutea la legalidad general sino que se preservaban

tanto la autoridad moral como la funcionalidad de la institucioacuten parla-

mentaria Y con respecto a las sanciones aplicables su determinacioacuten

tambieacuten quedaba a la entera discrecioacuten del Parlamento Oscilaban entre

la llamada al orden y el arresto en el caso de los terceros y la llamada al

orden y la expulsioacuten del Parlamento pasando por multas y amonestacio-

nes por digresiones en el uso de la palabra cuando se trataba de parla-

mentarios En este punto debe antildeadirse que a pesar de la amplitud de los

poderes de las Caacutemaras en materia disciplinaria el punishment by contempt

era ejercido comedidamente de acuerdo a una bien enraizada cultura

institucional de self-restraint


V

Hay dos fenoacutemenos de gran importancia en la historia y desarro-

llo de la disciplina parlamentaria el obstruccionismo y el filibusterismo

Las praacutecticas obstructivas existen desde que el Parlamento existe como

institucioacuten No es sin embargo hasta el siglo XIX cuando en virtud de

los desoacuterdenes causados por el nacionalismo irlandeacutes concretamente por

la irish brigade (1887) se cobroacute conciencia del obstruccionismo en cuanto

problema disciplinario A partir de ese momento quedoacute claro que el obs-

truccionismo es un problema permanente del Derecho Parlamentario

porque toma ocasioacuten de las reglas de orden de las normas de procedi-

miento para obstaculizar la legiacutetima adopcioacuten de decisiones por parte de

las mayoriacuteas En este sentido los medios obstructivos son ldquoformalmen-

terdquo juriacutedicos y esta patologiacutea parlamentaria se enquista en las relaciones

mayoriacutea-minoriacutea Por eso es dentro de las relaciones mayoriacutea-minoriacutea

donde deben contextualizarse las soluciones a los problemas de obstruc-

cioacuten parlamentaria Ha de tenerse en cuenta que la eficacia de la lucha

contra el obstruccionismo (i) depende de los usos y costumbres de cada

Caacutemara concreta (ii) que la experiencia demuestra que una excesiva rigi-

dez en las formas y disciplina parlamentarias podriacutea ocasionar maacutes des-

oacuterdenes de los que pretenden solventarse y no menos importante que

(iii) la obstruccioacuten es en determinadas circunstancias el uacutenico medio de

defensa que tienen las minoriacuteas para refrenar la arrogancia de las mayor-

iacuteas

El filibusterismo por su parte es una versioacuten refinada del obs-

truccionismo Nacioacute en los Estados Unidos de Ameacuterica en donde auacuten

permanece vigente La primera escenificacioacuten de filibusterismo con alto

impacto ante la opinioacuten puacuteblica ocurrioacute en 1830 cuando un grupo de

senadores evitoacute que el Presidente Andrew Jackson realizara cambios en

las poliacuteticas de los depoacutesitos federales en el Bank of the United States

Entonces se evidencioacute que el filibustering es una suerte de veto en poder

de las minoriacuteas del Senado Consiste en que un senador ejerce el derecho

de palabra por tiempo indeterminado hasta que desista de hacerlo o una

mayoriacutea de sesenta senadores invoque la famosa Regla 22 conocida co-

mo the cloture rule por medio de la cual el speaker estaacute obligado a llamar a

CONCLUSIONES 493

una votacioacuten que cierre la discusioacuten o debate Esto uacuteltimo ocurre rara-

mente porque debido a las particularidades del bipartidismo estadouni-

dense ninguno de los dos partidos suele contar con los sesenta votos

requeridos para limitar el right to speak on the floor de los senadores Por

eso a diferencia del obstruccionismo comuacuten que no estaacute formalmente

institucionalizado el filibusterismo forma parte de la cultura poliacutetica de

los Estados Unidos y no se vislumbra ninguna posibilidad real de adelan-

tar reformas estatutarias para erradicarlo de la vida del Senado A pesar

de que su praacutectica se ha trivializado eacuteste sigue siendo considerado un

importante medio para (i) estabilizar los altibajos producidos por los

cambios en la correlacioacuten de las fuerzas partidistas (ii) conformar la opi-

nioacuten puacuteblica en torno a temas de intereacutes general y (iii) asegurar tanto el

supermajoritarian constitutionalism como la consensus democracy tan propios del

republicanismo de aquel paiacutes

VI

Sobre los fundamentos juriacutedico-institucionales de los poderes

sancionadores de las Caacutemaras que provienen de la tradicioacuten parlamenta-

ria inglesa se ha reflexionado poco en el Derecho Constitucional conti-

nental A pesar de que eacutestos fueron positivados en los reglamentos de los

parlamentos de tierra firme ndashespecialmente durante la segunda mitad del

siglo XIX y principios del siglo XXndash no existen tratados propiamente

dogmaacuteticos sobre ellos Hubo eso siacute comentarios generales sobre los

reglamentos parlamentarios dentro de los cuales se mencionan los asun-

tos disciplinario-sancionadores Los maacutes influyentes fueron en este sen-

tido la Histoire de la discipline parlementaire de Auguste Reynaert publicada

en 1884 y Les regraveglements des assembleacutees leacutegislatives de Moreau y Delpech que

vieron la luz en 1906 Ambas obras traslucen una realidad que estariacutea

presente hasta la primera mitad del siglo XX que el trabajo de los parla-

mentaristas continentales se agotaba en dar cuenta descriptiva de la tec-

nificacioacuten (positivacioacuten) de los fundamentos antes referidos

Ya en pleno siglo XX despueacutes de la segunda guerra mundial di-

cha tecnificacioacuten se convirtioacute en una exigencia de racionalidad juriacutedica


impuesta por el Estado de Derecho El punishment by contempt no dejaba

de ser un poder material con el cual se limitan situaciones juriacutedicas subje-

tivas ejercido por oacuterganos del poder puacuteblico los parlamentos Por eso se

vio necesaria una mayor y mejor articulacioacuten entre los poderes disciplina-

rios de los oacuterganos de gobierno interno establecidos en los reglamentos

de las Caacutemaras y las normas constitucionales que por un lado consa-

gran el principio de autonomiacutea parlamentaria y por otro garantizan los

derechos de las minoriacuteas con estatus de oposicioacuten institucionalizada

dentro del Parlamento Estaban todaviacutea lejos las posibilidades de control

jurisdiccional sobre los actos internos de las Caacutemaras y por lo tanto so-

bre los actos parlamentarios sancionadores Pero siacute crecioacute la conciencia

sobre la necesidad de racionalizar los poderes punitivos de los parlamen-

tos

VII

En Espantildea la racionalizacioacuten de los poderes sancionadores de las

Caacutemaras alcanzoacute su maacutexima manifestacioacuten con la entrada en vigencia de

la Constitucioacuten de 1978 A pesar de que el Texto Fundamental espantildeol

no hace referencia expresa a la disciplina parlamentaria ndashcosa que ocurre

por ejemplo en el Artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 Claacuteusula 2 de la Constitucioacuten de

los Estados Unidosndash su artiacuteculo 723 consagra la autonomiacutea punitiva de

los parlamentos Esa norma contiene la potestad sancionadora que es

ejercida por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras La integran (i) pode-

res administrativos con los cuales se sanciona a los funcionarios de la ad-

ministracioacuten parlamentaria asiacute como a diputados y senadores y (ii) pode-

res de policiacutea en virtud de los cuales se mantiene el orden en las sesiones

del pleno y de las comisiones a la vez que se adoptan medidas para sal-

vaguardar la inviolabilidad del recinto parlamentario

CONCLUSIONES 495

VIII

La maacutes importante de las vicisitudes resueltas con respecto al artiacute-

culo 723 CE fue la de coacutemo interpretar el sintagma ldquopoderes administra-

tivosrdquo contenido en esa norma Una comprensioacuten literal del mismo im-

posibilitariacutea sostener que eacuteste sirve de fundamento constitucional a los

castigos que los reglamentos de las Caacutemaras habitualmente denominan

ldquosanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentariosrdquo

Son sanciones que (i) presuponen una vinculacioacuten permanente entre el

oacutergano sancionador ndashlas Caacutemarasndash y el sujeto sancionado ndashel parlamen-

tariondash (ii) ocasionadas por el incumplimiento de un deber propio del

estatus o condicioacuten juriacutedica de miembro del Parlamento (iii) lo cual aca-

rrea un menoscabo a la organizacioacuten y funcionamiento interiores de la

estructura en cuestioacuten ndashla Caacutemarandash Se trata de los mismos elementos

que configuran las sanciones sobre funcionarios puacuteblicos dictadas en el

marco de las relaciones de sujecioacuten especial dentro de las organizaciones

administrativas La problemaacutetica se presenta (i) porque los parlamenta-

rios no son funcionarios puacuteblicos sino representantes populares y (ii)

porque ndashen virtud de la igualdad radical que hay entre los parlamenta-

riosndash las Caacutemaras y los diputados o senadores no se vinculan por rela-

ciones de sujecioacuten especial

Asiacute la expresioacuten ldquopoderes administrativosrdquo debe ser interpretada

en el sentido de ldquopoderes disciplinariosrdquo Se trata de derechos domeacutesticos

(Hausrecht) similares a los establecidos en el artiacuteculo 402 de la Ley Fun-

damental de Bonn que sirvioacute de inspiracioacuten al constituyente espantildeol

para la redaccioacuten del artiacuteculo 723 CE Los poderes disciplinarios o domeacutesticos

son maacutes amplios que los poderes meramente administrativos Compren-

den tanto los poderes disciplinarios administrativos ejercidos sobre los

funcionarios de las Caacutemaras los cuales no forman parte de la disciplina

parlamentaria como los poderes disciplinarios propiamente dichos es

decir aquellos ejercidos por los parlamentos en cuanto oacuterganos constitu-

cionales para castigar el incumplimiento de los deberes inherentes a la

condicioacuten de diputado o senador


IX

Por su parte los poderes de policiacutea consagrados en el artiacuteculo

723 CE estaacuten divididos en policiacutea de estrados y policiacutea demanial En virtud

de la primera los presidentes de las Caacutemaras ejercen una magistratura

cuyo objeto es el mantenimiento del orden en las sesiones del pleno y de

las comisiones (llamadas al orden) asiacute como el adecuado desarrollo de las

deliberaciones (llamadas a la cuestioacuten) Se ejercen por tanto sobre los

parlamentarios y los demaacutes asistentes a las sesiones colegiadas de los

oacuterganos de las Caacutemaras Y por medio de la policiacutea demanial los presi-

dentes adoptan las medidas requeridas para asegurar ndashfrente a cuales-

quiera sujetos parlamentarios o nondash la inviolabilidad de las Caacutemaras es-

tablecida en el artiacuteculo 663 CE Ello implica la defensa material tanto del

recinto del Parlamento propiamente dicho como de los demaacutes inmuebles

y dependencias que conforman el asiacute llamado demanio parlamentario

X

La potestad sancionadora consagrada en el artiacuteculo 723 CE es

entonces el fundamento constitucional de los sistemas de disciplina par-

lamentaria previstos en los reglamentos internos de las Caacutemaras que

estaacuten conformados por tres subsistemas (i) las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden y finalmente (iii) el orden en el recinto parlamentario

Ocurre que parte de los poderes disciplinarios del artiacuteculo 723 CE con-

cretamente los que carecen de naturaleza administrativa fundamentan las

sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios y

las facultades de policiacutea tanto de estrado como demanial hacen lo pro-

pio con las llamadas a la cuestioacuten y al orden y con el orden en el recinto

parlamentario Todo lo anterior da lugar a que cada subsistema de la dis-

ciplina parlamentaria sea ejercido a traveacutes de procedimientos sancionado-

res ad hoc los cuales poseen una serie de especificidades funcionales que

les permiten adaptarse eficientemente y con flexibilidad al cumplimiento

de los fines institucionales que persiguen

CONCLUSIONES 497

XI

El problema maacutes importante que trae consigo el ejercicio de la

disciplina parlamentaria es el de la articulacioacuten teacutecnica de los subsistemas

que la conforman con el derecho a la legalidad sancionadora recogido en

el artiacuteculo 251 CE Ello supone armonizar la autonomiacutea de las Caacutemaras

con los derechos fundamentales de los diputados y senadores de un mo-

do tal que a la disciplina parlamentaria no se la encuadre dentro de otros

esquemas punitivos que le resultan ajenos y excesivamente riacutegidos como

son por ejemplo el Derecho Penal yo el Derecho Administrativo san-

cionador Ademaacutes de esa articulacioacuten depende en definitiva la legitimi-

dad constitucional de la disciplina parlamentaria en cuanto sistema san-

cionador

En este sentido el artiacuteculo 251 CE no condiciona de igual mane-

ra a los tres subsistemas que conforman la disciplina parlamentaria Exis-

te por el contrario una gradacioacuten en el modo en que esa norma consti-

tucional se aplica a los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras En el caso de


rigen todas las garantiacuteas que conforman el derecho fundamental a la lega-

lidad sancionadora Por el contrario en el caso de las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden y de las medidas para la custodia del recinto parlamentario

el artiacuteculo 251 CE aparece especialmente matizado Se trata de sanciones

de plano caracterizadas tanto por el principio de inmediatez como por el

amplio margen de discrecionalidad atribuido por los reglamentos inter-

nos a los presidentes de las Caacutemaras

XII

Como era de esperarse en un Estado de Derecho como el espa-

ntildeol la potestad sancionadora de las Caacutemaras contenida en el artiacuteculo

723 CE y desarrollada reglamentariamente en los tres subsistemas de la

disciplina parlamentaria incide sobre la posicioacuten constitucional de dipu-

tados y senadores Cuando es ejercida constitucionalmente se suscitan


legiacutetimas restricciones a los derechos fundamentales de los parlamenta-

rios en obsequio de la adecuada solucioacuten de problemas de indisciplina

que medran el funcionamiento normal de las Cortes Generales y de los

parlamentos autonoacutemicos En cambio cuando es empleada de un modo

arbitrario se causan injerencias ilegiacutetimas sobre la esfera subjetiva de los

representantes populares las cuales por lo general dan lugar a violacio-

nes del haz de derechos derivados de los artiacuteculos 232 y 251 CE

XIII

En primer lugar las medidas disciplinarias intracaacutemaras inciden

sobre la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario Causan su suspen-

sioacuten-sancioacuten cuyo contenido es la privacioacuten de (i) alguno o todos los

derechos reglamentarios de diputados o senadores o de (ii) la condicioacuten

misma de representante popular Tal privacioacuten es por su propia natura-

leza temporal Estaacute limitada en el tiempo No seriacutea posible que las san-

ciones disciplinarias ocasionaran la peacuterdida del mandato parlamentario

Eacuteste posee un caraacutecter constitucionalmente resistente que deriva por un

lado del origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico y por otro de

la categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacuteculo 232 CE)

De ahiacute que las restricciones disciplinario-sancionadoras sobre el mandato

parlamentario esteacuten sometidas a tres requisitos constitucionales (i) la

justificacioacuten institucional de las medidas de suspensioacuten-sancioacuten (ii) la

observancia de la reserva de ley seguacuten lo dispone el artiacuteculo 531 CE y

en tercer lugar (iii) el respeto del contenido esencial del derecho al cargo

puacuteblico representativo y la aplicacioacuten del principio de proporcionalidad

XIV

En segundo lugar las sanciones disciplinarias afectan al estatuto

juriacutedico de diputados y senadores Maacutes concretamente la aplicacioacuten de la

disciplina parlamentaria podriacutea limitar (i) el ejercicio de la prerrogativa

constitucional de inviolabilidad (nunca el de las prerrogativas de inmuni-

CONCLUSIONES 499

dad y fuero especial) (ii) el ejercicio de los derechos fundamentales de

los parlamentarios en particular los consagrados en los artiacuteculos 14 y 16

de la Constitucioacuten y por uacuteltimo (iii) el ejercicio de los derechos regla-

mentarios de los diputados y senadores a saber asistencia a sesiones del

pleno o de las comisiones voto parlamentario y asignaciones econoacutemi-

cas

Aquiacute resulta especialmente problemaacutetica la cuestioacuten del alcance de

los liacutemites impuestos por la disciplina parlamentaria (i) a la prerrogativa

constitucional de inviolabilidad y (ii) al derecho al voto de diputados y

senadores Con respecto a lo primero los liacutemites disciplinarios a la invio-

labilidad estaacuten estrictamente enmarcados en el desarrollo de los debates

del pleno o de las comisiones Ello se logra baacutesicamente a traveacutes de las

llamadas a la cuestioacuten y al orden No es posible por lo tanto limitar los

efectos externos de la inviolabilidad Y en cuanto a lo segundo aunque

los reglamentos de las Caacutemaras establecen que los parlamentarios podr-

iacutean ser privados de alguno de sus derechos o de todos ellos incluido por

supuesto el derecho al voto debe interpretarse que este uacuteltimo no es

restringible de manera autoacutenoma o principal Seriacutea inconstitucional per-

mitir que un parlamentario acuda a las sesiones del pleno o de las comi-

siones y no pueda articularse orgaacutenicamente en esos oacuterganos a traveacutes del

voto De este modo las uacutenicas privaciones liacutecitas del derecho al voto son

aquellas causadas de manera indirecta o consecuencial por la suspensioacuten

del derecho a asistir a las sesiones del pleno yo de las comisiones

XV

En tercer lugar el ejercicio de las potestades sancionadoras de los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras puede implicar injerencias sobre la

proyeccioacuten grupal del mandato y estatuto parlamentarios Ello es un

hecho relevante porque las sanciones intracaacutemaras estaacuten siempre encua-

dradas en las tensiones que existen entre los grupos mayoritarios y los

grupos minoritarios y por lo tanto traen consigo el permanente riesgo

de que la correlacioacuten de las fuerzas poliacuteticas que hacen vida en las Caacutema-


ras sea alterada en virtud de un ejercicio arbitrario e inconstitucional de

los poderes punitivos de los parlamentos

Al respecto debe decirse que en las Caacutemaras espantildeolas dichas ten-

siones estaacuten eficientemente atemperadas por la inteligencia de las previ-

siones reglamentarias en materia sancionadora Aunque como es de es-

perar en los procedimientos sancionadores rige el principio mayoritario

tambieacuten se aplica el principio minoritario en el sentido de que los grupos

en situacioacuten de minoriacutea participan como factor de legitimacioacuten de las deci-

siones punitivas acordadas a traveacutes de esos procedimientos En cuanto a


los grupos minoritarios se incorporan seguacuten sea el caso a la mesa o al

pleno en cuanto eacutestos son los oacuterganos competentes para este tipo de

medidas punitivas Y en cuanto a las llamadas a la cuestioacuten y al orden

que son ejercidas de manera unipersonal por los presidentes opera la

presuncioacuten de que eacutestos representan a todos los grupos presentes en la

Caacutemara para lo cual ejercen una magistratura plenaria imparcial

XVI

La defensa de la posicioacuten constitucional de los diputados y sena-

dores frente al ejercicio de la disciplina parlamentaria se realiza en dos

estadios subsecuentes En primer lugar la defensa ad intra por viacutea de

recursos internos Y en segundo lugar la defensa ad extra conducida ante

la jurisdiccioacuten constitucional por medio del amparo directo del artiacuteculo

42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional En ambos casos se

trata de mecanismos juriacutedicos para reaccionar ante actos parlamentarios

sancionadores esto es frente a (i) aquellas declaraciones de voluntad

punitiva de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (ii) exteriorizadas a

traveacutes del procedimiento reglamentario establecido para ello (iii) que son

dictadas en ejercicio de la potestad sancionadora de los parlamentos (iv)

y afectan de suspensioacuten-sancioacuten al haz de derechos y facultades que con-

forman el estatuto juriacutedico de diputados y senadores

CONCLUSIONES 501

XVII

El cauce para llevar adelante la defensa ad intra es el recurso de recon-

sideracioacuten intraparlamentario Eacuteste sin embargo no estaacute previsto expre-

samente en ninguno de los textos de los reglamentos de las Caacutemaras es-

pantildeolas Llegamos a eacutel haciendo una interpretacioacuten extensiva de lo dicho

en los reglamentos sobre el recurso de reconsideracioacuten con el cual se

impugnan en sede de las mesas los actos que califican yo inadmiten

iniciativas parlamentarias Tal interpretacioacuten se basa en el mayor valor de

los derechos fundamentales Nada hace pensar que los derechos funda-

mentales de diputados y senadores soacutelo pueden ser vulnerados por la

negativa injustificada de inadmitir a traacutemite una iniciativa parlamentaria

Mucho menos cuando estamos en presencia del ejercicio de auteacutenticas

potestades sancionadoras Ademaacutes el recurso de reconsideracioacuten en

contra de actos parlamentarios sancionadores trae consigo ventajas juriacute-

dicas poliacuteticas y comunicacionales que son de recibo en un parlamenta-

rismo racionalizado Juriacutedicas porque permite que los oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras rectifiquen sus conductas inconstitucionales y an-

tirreglamentarias de manera voluntaria y sin la intervencioacuten del Tribunal

Constitucional poliacuteticas porque permite que este recurso sea utilizado

como mecanismo de conciliacioacuten yo integracioacuten de las diferencias que

se suscitan entre el grupo mayoritario y los grupos minoritarios a propoacute-

sito de conflictos disciplinarios y comunicacionales pues evita que la

confrontacioacuten intracaacutemaras trascienda los muros del Parlamento lo cual

por lo general tiende a devaluar la imagen de la institucioacuten parlamentaria

ante la opinioacuten puacuteblica

Vista entonces la utilidad y necesidad del recurso intraparlamen-

tario de reconsideracioacuten asiacute como del vaciacuteo juriacutedico en la materia luce

especialmente conveniente que los reglamentos de las Caacutemaras recojan

expresamente este remedio interno y lo regulen en sus aspectos proce-

dimentales Ello creariacutea certeza juriacutedica sobre los extremos formales que

hay que cumplir para (i) la interposicioacuten de la reconsideracioacuten (ii) la au-

diencia de los interesados y (iii) la resolucioacuten del recurso


XVIII

La defensa ad extra de los parlamentarios se ejerce a traveacutes del

amparo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

El espantildeol es en este sentido el uacutenico ordenamiento juriacutedico del Dere-

cho Comparado en el cual el oacutergano que ejerce la jurisdiccioacuten constitu-

cional controla los actos internos de las Caacutemaras en virtud de violaciones

a los derechos fundamentales de los parlamentarios Ello supone un

rompimiento con el claacutesico paradigma anglosajoacuten del caraacutecter incontro-

lable de los internal proceedings desarrollado por William Blackstone asiacute

como con la teoriacutea de los interna corporis acta formulada por Gneist en el

siglo XIX Tambieacuten significa un salto adelante respecto de las ideas con

las cuales John Stuart Mill sometioacute a revisioacuten la idea de la omnipotencia de

la soberaniacutea parlamentaria

XIX

Los requisitos para la interposicioacuten del recurso de amparo consa-

grado en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional y

los extremos formales para su tramitacioacuten y resolucioacuten no son problemaacute-

ticos en el aacutembito de la disciplina parlamentaria Sobre ellos hay abun-

dante jurisprudencia esclarecedora La actividad de proteccioacuten de los

derechos fundamentales de los parlamentarios ejercida por el maacuteximo

Tribunal ha sido proliacutefera desde comienzos de los antildeos ochenta Sin em-

bargo hay dos problemaacuteticas que siacute se muestran como especialmente

relevantes en nuestro tema por un lado (i) los efectos suspensivos del

recurso de amparo constitucional sobre los actos parlamentarios sancio-

nadores y por otro (ii) el alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes

actos suscitados durante la suspensioacuten de un parlamentario sancionado

inconstitucionalmente

En cuanto a la declaratoria de efectos suspensivos la razoacuten por la

cual eacutestos no han sido acordados es en cierta manera el principio de inme-

diatez de las sanciones parlamentarias El Tribunal Constitucional ha in-

CONCLUSIONES 503

terpretado que los efectos de los actos sancionadores controvertidos se

han consumado en el mismo momento de la imposicioacuten del castigo a

que hubo lugar y en consecuencia ha pasado directamente a la determi-

nacioacuten de las medidas oportunas para restituir el goce efectivo de los

derechos fundamentales de diputados o senadores Ello resulta razona-

ble Sobre todo porque se trataba de sanciones derivadas de las llamadas

a la cuestioacuten y al orden Eacutestas son por su propia naturaleza sanciones de

plano que ciertamente agotan sus efectos al ser impuestas Sin embargo

esperamos que en el futuro el Tribunal Constitucional no repita mecaacuteni-

camente estos criterios cuando conozca casos de castigos dictados en

ejercicio del subsistema reglamentario de sanciones por el incumplimien-

to de los deberes de los parlamentarios los cuales por lo general poseen

mayores alcances tanto temporales como de incidencia sobre la posicioacuten

constitucional de diputados y senadores

Y en lo referido al alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes


inconstitucionalmente el Tribunal Constitucional ha recurrido a la teacutecni-

ca de la ponderacioacuten Para ello ha aplicado los principios de (i) conserva-

cioacuten de los actos del poder puacuteblico y (ii) de la miacutenima perturbacioacuten de

derechos e intereses de terceros de buena fe ajenos a la tutela De ese

modo ha negado que tales sesiones y actos sean nulos El razonamiento

de fondo ha sido aritmeacutetico maacutes que cualitativo la presencia del parla-

mentario sancionado inconstitucionalmente no habriacutea cambiado el curso

de las decisiones adoptadas Por eso la proteccioacuten brindada por el Tri-

bunal ha tenido efectos meramente declarativos ndashlo cual no es pocondash

pero no ha supuesto un examen constitucional maacutes profundo que ponga

a los derechos fundamentales de los parlamentarios en relacioacuten con los

procesos de conformacioacuten de la voluntad de los oacuterganos colegiados de

las Caacutemaras


XX

Considerando pues el control ad extra de los actos parlamenta-

rios sancionadores queremos sentildealar tres premisas interrelacionadas que

en nuestro criterio sintetizan el estado de cosas existente en la materia

- Espantildea ocupa el lugar de vanguardia en la cada vez maacutes marcada tendencia que a nivel mundial lleva a estable-cer objetivamente en instrumentos legales los paraacuteme-tros por medio de los cuales se revisan jurisdiccional-mente los interna corporis Y ello como es de advertir la convierte en el paiacutes pionero en el control jurisdiccional de los actos parlamentarios sancionadores

- A pesar de que la creacioacuten del amparo directo del artiacute-culo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal ha suscitado el advenimiento de una suerte de activismo judicial en materia de proteccioacuten de derechos fundamentales de diputados y senadores no ocurre lo mismo en el aacutembi-to de la disciplina parlamentaria Aquiacute no se ha produ-cido activismo judicial Todo lo contrario Lo punitivo intracaacutemaras raramente llega a instancias de la jurisdic-cioacuten constitucional Los problemas disciplinarios sue-len resolverse en sede parlamentaria a traveacutes de tran-sacciones internas

- Al ejercer sus competencias de control jurisdiccional el Tribunal Constitucional ha sido especialmente respe-tuoso del principio de separacioacuten de poderes Las cua-tro sentencias existentes en materia de disciplina par-lamentaria muestran que tanto los razonamientos como las motivaciones del maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-cioacuten han tenido por norte una garantiacutea de los derechos fundamentales de diputados y senadores signada por el mayor respeto posible de la autonomiacutea parlamentaria

CONCLUSIONES 505

XXI

Finalmente luego de haber estudiado los principales problemas e

instituciones de la disciplina parlamentaria hay lugar para una uacuteltima

reflexioacuten los sistemas sancionadores intracaacutemaras desarrollados en las

Caacutemaras espantildeolas despueacutes de la entrada en vigencia de la Constitucioacuten

de 1978 han resultado altamente eficaces Ello pensamos obedece a las

siguientes razones

- En Espantildea se cumplen dos condiciones necesarias ndash

aunque no suficientesndash para el ejercicio eficaz y racio-

nalizado de la disciplina parlamentaria Por un lado se

combinan la amplia discrecionalidad de los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras en materia punitiva y la flexi-

bilidad de las formas procedimentales establecidas para

la emanacioacuten de los actos sancionadores Y por otro el

ordenamiento juriacutedico preveacute los mecanismos ndash

ciertamente peculiares dentro del Derecho Compara-

dondash a traveacutes de los cuales se controla el ejercicio de los

poderes punitivos de las Caacutemaras en obsequio de la

salvaguarda de los derechos fundamentales de los par-

lamentarios

- La realidad normativa de la disciplina parlamentaria

permite entonces que tanto los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras como el Tribunal Constitucional sean

aptos (i) para sobrellevar las tensiones que derivan de la

praacutectica sancionadora intracaacutemaras y sobre todo (ii)

para solucionar dichas tensiones a la luz de la letra y

espiacuteritu de la Constitucioacuten

- Sin embargo la garantiacutea uacuteltima del correcto funciona-

miento de los sistemas de disciplina parlamentaria es

un compromiso constitucional por parte de los actores

involucrados en los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras

(i) a los diputados y senadores corresponde el deber de

acatar las normas de disciplina y de cortesiacutea (ii) a los


oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras corresponde la

custodia del orden y funcionalidad parlamentarios para

lo cual deben ejercer sus potestad sancionadora de una

manera subsidiaria restrictiva y proporcionada que no

haga peligrar la eficacia de los derechos fundamentales

en el Parlamento y por uacuteltimo (iii) al Tribunal Consti-

tucional corresponde restablecer el legiacutetimo goce de los

derechos fundamentales de diputados y senadores res-

petando en todo momento el principio de autonomiacutea

parlamentaria

- En las diecinueve Caacutemaras espantildeolas ha existido y exis-

te en mayor o menor medida el compromiso constitu-

cional mencionado Por eso hay paz intraparlamentaria

por eso los sistemas de disciplina interna han sido poco

exigidos durante los antildeos de la experiencia democraacutetica

y por eso el Tribunal Constitucional ha dictado soacutelo

cuatro sentencias en la materia que nos ocupa

- Y por uacuteltimo la labor pedagoacutegica del Tribunal Consti-tucional Eacutesta ha coadyuvado decisivamente a la racio-nalizacioacuten de toda la actividad interna de las Caacutemaras incluida por supuesto la disciplina parlamentaria En concreto por lo que respecta al amparo directo eacuteste es uno de los remedios judiciales que implica mayores complicaciones para el Tribunal Constitucional No es faacutecil alcanzar el delicado equilibrio de salvaguardar los derechos fundamentales de los diputados y senadores al tiempo que se mantiene intangible la autonomiacutea par-lamentaria de las Caacutemaras Y el Tribunal vaya nuestro reconocimiento lo ha logrado Ello refleja un dato previo los parlamentarios sancionados raramente acu-den a la jurisdiccioacuten constitucional Los problemas de orden se resuelven intramuros Pero cuando lo hacen los fallos del maacuteximo guardiaacuten de la Constitucioacuten sue-len derrochar una saludable templanza judicial con la cual se alcanzan soluciones razonables a problemas altamente complejos

JURISPRUDENCIA

A) ESTADOS UNIDOS

Powell vs McCormack 395 US 486 (1969)

B) ESPANtildeA

a Tribunal Constitucional

AUTOS

ATC 1031982 de 3 de marzo

ATC 1471982 de 22 de abril

ATC 121986 de 15 de enero

ATC 12271988 de 7 de noviembre

ATC 2751993 de 13 de septiembre

ATC 521994 de 16 de febrero

ATC 1181999 de 10 de mayo

ATC 1432000 de 12 de junio

ATC 1422002 de 23 de julio



SENTENCIAS


STC 51981 de 13 de febrero

STC 81981 de 30 de marzo

STC 111981 de 8 de abril



STC 1011983 de 18 de noviembre

STC 1221983 de 16 de diciembre



STC 851986 de 25 de junio



STC 1611988 de 20 de septiembre


STC 2431988 de 19 diciembre

STC 1361989 de 19 de julio



STC 1191990 21 de junio






STC 41995 de 16 de enero




JURISPRUDENCIA 509





STC 1772002 de 14 de octubre






b Tribunal Supremo

AUTOS

ATS Sala Especial del artiacuteculo 61 LOPJ de 20 de mayo de 2003

SENTENCIAS

STS de 27 de junio de 1985 RA 3656

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STS de 19 de febrero de 1996 RA 1205

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A la Pequentildea Venecia que sufre

A mis padres por todo

A Rafael Tomaacutes en prenda de gratitud

SUMARIO

SUMARIO 5


PRIMERA PARTE APROXIMACIOacuteN AL CONCEPTO

DE DISCIPLINA PARLAMENTARIA

CAPIacuteTULO I DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA

DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN

CONCEPTUAL NEGATIVA 29

1 Las distintas acepciones del concepto de Disciplina Parlamentaria 29

2 La disciplina parlamentaria como arte o ciencia del buen gobierno de las

asambleas poliacuteticas 33

21 Los principios del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 33

211 Recta razoacuten 34

212 Libertad poliacutetica 36

213 Discusioacuten y publicidad 39

214 Representacioacuten poliacutetica 43

22 El arte de legislar Los fines del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 46

221 La libertad total de los parlamentarios 48

222 La fiel expresioacuten de la voluntad general 51

223 La preservacioacuten de las asambleas poliacuteticas 54

23 El talante moral del arte para el buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 56

24 Valoracioacuten criacutetica 64

3 La disciplina parlamentaria como disciplina de grupo 67

31 El problema 67


32 La disciplina de grupo en la doctrina espantildeola 75


34 Los condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo 79


A El artiacuteculo 6 CE la claacuteusula del Estado de partidos 86

B El artiacuteculo 661 CE la conjuncioacuten normativa del principio de

representacioacuten y del principio democraacutetico 88

C El artiacuteculo 781 CE un dato nominal aportado por el constituyente 91

D El artiacuteculo 991 CE disciplina de grupo y estabilidad del Gobierno 94

342 Los reglamentos parlamentarios y las resoluciones supletorias

dictadas por los presidentes de las Caacutemaras 97

343 Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios 107

35 La instrumentalizacioacuten de los condicionantes juriacutedicos por parte de los

oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos parlamentarios o la

parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los partidos poliacuteticos 111

36 La incidencia disciplinaria sobre la conducta y quehacer de los

parlamentarios 121

37 La parlamentarizacioacuten de los estatutos de los partidos poliacuteticos como

fuente de la disciplina de grupo o la parlamentarizacioacuten material de los

partidos poliacuteticos 136

SEGUNDA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

COMO SISTEMA JURIacuteDICO SANCIONADOR

CAPIacuteTULO II FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-

FUNCIONALES DE LAS SANCIONES

PARLAMENTARIAS 149

1 El orden parlamentario como fin de los sistemas sancionadores intracaacutemaras 150

2 Justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias 159

21 El caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios 163

SUMARIO 7

22 Derecho a la autopreservacioacuten de las Caacutemaras y poderes disciplinarios 169

23 Poderes disciplinarios y privilegios parlamentarios 171

3 Desarrollo histoacuterico de la disciplina parlamentaria 176

31 La disciplina parlamentaria como categoriacutea histoacuterica 176

32 The High Court of Parliament Lex parliamenti Lex terrae 178

33 El obstruccionismo 182

331 La licitud del obstruccionismo 184

332 Los medios del obstruccionismo 186

333 La lucha contra el obstruccionismo 188

34 El filibusterismo 191

341 Concepto y origen 191

342 La constitucionalidad del filibusterismo 195

343 El filibusterismo como cultura poliacutetica 196

TERCERA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL

ESPANtildeOL

CAPIacuteTULO III EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE

LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 203

1 El concepto de disciplina parlamentaria 203

11 El estatus de la cuestioacuten 203

12 El concepto de disciplina parlamentaria en la doctrina espantildeola 208

13 Los efectos de la disciplina parlamentaria sobre la actividad de las

Caacutemaras 209

131 Autonomiacutea 210

132 Unidad 211

133 Eficacia 212



2 La disciplina parlamentaria y el ius puniendi del Estado 214

21 El problema 214

22 La unidad de los poderes punitivos del Estado 216

23 Las relaciones de sujecioacuten especial y el ius puniendi del Estado 221

24 El principio de legalidad y el ius puniendi del Estado 225

25 El encuadre del principio de la legalidad sancionadora en las diversas

potestades punitivas estatales 228

251 El artiacuteculo 251 CE y la potestad penal 229

252 El artiacuteculo 251 CE y la potestad administrativa sancionadora 230

253 El artiacuteculo 251 CE y la potestad disciplinaria 233

3 La potestad sancionadora de las Caacutemaras parlamentarias 235

31 La previsioacuten constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras 235

32 Los elementos de la potestad sancionadora de las Caacutemaras 236

321 Elemento normativo 237

322 Elemento orgaacutenico 237

323 Elemento subjetivo 239

324 Elemento material 240

325 Elemento teleoloacutegico 241

33 Los bienes juriacutedicos protegidos por la potestad sancionadora de las

Caacutemaras 241

331 Bienes juriacutedicos infravalentes 242

332 Bienes juriacutedicos supravalentes 243

34 La potestad sancionadora como expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de

los parlamentos 245

SUMARIO 9

35 La potestad sancionadora y la distincioacuten entre autonomiacutea parlamentaria

y autonomiacutea administrativa de los parlamentos 247

36 El desdoblamiento de la potestad sancionadora de las Caacutemaras poderes

administrativos y facultades de policiacutea 249

361 Poderes administrativos 250

A El problema 250

a Una propuesta de interpretacioacuten los poderes administrativos de los

presidentes como poderes disciplinarios 253

i El origen del artiacuteculo 723 CE 253

ii Argumentos para esta interpretacioacuten 255

b Algunos ejemplos disciplinarios del ordenamiento juriacutedico espantildeol 257

i La potestad disciplinaria de las administraciones puacuteblicas Las

relaciones de sujecioacuten especial 257

ii La potestad disciplinaria de las asociaciones 258

iii La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales 259

c La justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras en

materia de incumplimiento de los deberes de los

parlamentarios 260

362 Facultades de policiacutea 262

363 El acotamiento de la potestad sancionadora de las Caacutemaras en las

previsiones reglamentarias de disciplina parlamentaria 264

37 El artiacuteculo 251 CE y la potestad sancionadora de las Caacutemaras 267

371 Los criterios doctrinales en contra de la articulacioacuten teacutecnica del

251 CE con la potestad sancionadora de las Caacutemaras 267

A Artiacuteculo 251 CE y autonomiacutea parlamentaria 269

B Artiacuteculo 251 CE y capacidad autoorganizativa de las Caacutemaras 271

C Artiacuteculo 251 CE y eficacia funcional de las Caacutemaras 272

372 La interpretacioacuten del Tribunal Constitucional 273


373 El artiacuteculo 251 CE y el desdoblamiento de las potestades punitivas

de las Caacutemaras 276

A Principio de legalidad y potestades disciplinarias 277

B Principio de legalidad y funciones de policiacutea 278

4 Las fuentes del sistema juriacutedico sancionador de la disciplina

parlamentaria 280


42 Los reglamentos parlamentarios 287

43 La costumbre parlamentaria 291

44 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional 296

5 La previsioacuten de la disciplina parlamentaria en los reglamentos de las Caacutemaras 299

51 La sistematizacioacuten analiacutetica de las disposiciones disciplinarias de los

reglamentos de las Caacutemaras 300

511 Cuestioacuten previa el caraacutecter sisteacutemico y subsisteacutemico de la


512 Los criterios de la ordenacioacuten subsisteacutemica de la disciplina

parlamentaria 302

A Criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable 303

B Criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores 304

C Criterio de la complejidad subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria 305

D El condicionamiento reciacuteproco entre los criterios de la ordenacioacuten

subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria 306

52 Los subsistemas reglamentarios de la disciplina parlamentaria 307

521 Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los

parlamentarios 309

A Sobre los deberes de los parlamentarios 311

a Deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones 314

SUMARIO 11

b Deber de respetar el orden y la cortesiacutea parlamentaria 316

c Deber de secreto 318

d Deber de no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de

parlamentario 320

e Deber de no portar armas en el recinto parlamentario 325

B Naturaleza sancionadora 326

C Bien juriacutedico infravalente protegido 326

D Oacutergano competente 327

E Procedimiento sancionador 329

a Los criterios rectores del procedimiento para las sanciones por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios 329

b Las fases del procedimiento sancionador 332

i Iniciacioacuten 332

ii Instruccioacuten 334

iii Terminacioacuten 335

F Medidas sancionadoras 337

G Garantiacuteas de los sujetos sancionables 338

a Colegialidad 338

b Deliberacioacuten 339

c Derecho al procedimiento sancionador 340

d Derecho a ser oiacutedo y a presentar pruebas 341

e Confidencialidad 342

522 Las llamadas a la cuestioacuten y al orden 342








523 El orden dentro del recinto parlamentario 351







6 Los rasgos comunes de las medidas sancionadoras emanadas de los

subsistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria 356

61 Caraacutecter disuasorio 357

62 Caraacutecter subsidiario 359

63 Caraacutecter reaccional 362

64 Caraacutecter de oficialidad u obligatoriedad 364

CAPIacuteTULO IV LA INCIDENCIA DE LA DISCIPLINA

PARLAMENTARIA EN LA POSICIOacuteN

CONSTITUCIONAL DE DIPUTADOS Y SENADORES 369

1 Introduccioacuten 369

2 La disciplina parlamentaria y la paraacutebola juriacutedica del mandato

representativo de diputados y senadores 375

21 Punto previo el caraacutecter resistente del mandato parlamentario 375

211 Resistencia constitucional 376

A El origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico 377

SUMARIO 13

B La categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacuteculo 232

CE) 380

212 Resistencia reglamentaria 383

22 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario 384

221 Concepto 387

A La suspensioacuten del mandato parlamentario como privacioacuten temporal de

situaciones juriacutedicas subjetivas 388

B El caraacutecter total o parcial de la suspensioacuten del mandato parlamentario 390

C Requisitos constitucionales para la suspensioacuten del mandato

parlamentario 391

a Planteamiento de la cuestioacuten 391

b Justificacioacuten institucional 393

c Reserva de ley 394

d Respeto del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico

representativo Suspensioacuten del mandato parlamentario

y principio de proporcionalidad 396

D La suspensioacuten del mandato parlamentario como reaccioacuten de las

Caacutemaras ante amenazas de disfuncioacuten institucional 398

23 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario y los vaciacuteos de

representacioacuten poliacutetica 399

3 La disciplina parlamentaria y la estructura interior del estatuto juriacutedico de

diputados y senadores 402

31 Medidas sancionadoras y prerrogativas constitucionales de los

parlamentarios 404

311 Inviolabilidad (artiacuteculo 711 CE) 407

A Naturaleza 407

B Efectos externos y efectos internos 408


C La inviolabilidad como liacutemite material de la disciplina parlamentaria

La teoriacutea de la compensacioacuten juriacutedica 410

D Los aacutembitos material y funcional de proteccioacuten de la inviolabilidad y la


a Aacutembito material iquestqueacute se entiende por opiniones de los

parlamentarios 414

b Aacutembito funcional iquestqueacute se entiende por ejercicio de funciones

parlamentarias 416

c La represioacuten disciplinaria de opiniones manifestadas en el ejercicio

de la funcioacuten parlamentaria 417

32 Medidas sancionadoras y derechos fundamentales de los parlamentarios 420

321 Derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE) 421

322 Derecho fundamental a la libertad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE) 422

A Libertad ideoloacutegica inviolabilidad y disciplina parlamentaria 423

B Libertad ideoloacutegica conductas positivas o negativas de los parlamentarios

y sanciones disciplinarias En concreto el caso del incumplimiento del

deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones 423

323 Derecho fundamental al honor y a la intimidad personal (artiacuteculo

18 CE) 424

A Derecho al honor y disciplina parlamentaria 424

B Derecho a la intimidad personal y disciplina parlamentaria 425

33 Medidas sancionadoras y derechos reglamentarios de los

parlamentarios 427

331 Derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones 429

332 Derecho al voto parlamentario 429

333 Derecho a percibir asignaciones econoacutemicas 431

4 La disciplina intracaacutemaras y la proyeccioacuten grupal del mandato y el estatuto

parlamentarios 433

SUMARIO 15

41 Punto previo la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de

los grupos parlamentarios 434

42 La tensioacuten grupo mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad

sancionadora de las Caacutemaras 436

43 La relacioacuten del parlamentario y el grupo minoritario en el contexto de la

disciplina intracaacutemaras 439

44 La legitimacioacuten de los actos de disciplina intracaacutemaras en virtud de la

participacioacuten de los grupos minoritarios en los procedimientos

sancionadores 444

5 La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores frente a los

actos de disciplina parlamentaria 446

51 Los actos disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias Naturaleza y

contornos 449

511 El acto parlamentario sancionador Una propuesta de definicioacuten

Sus elementos 450

A Declaracioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras 450

B Exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario ad hoc 452

C Dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes Generales

y de los demaacutes parlamentos territoriales 453

D Que afecta de suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y facultades

incorporados al estatuto juriacutedico de los parlamentarios 454

52 La defensa ad intra de la posicioacuten constitucional de diputados y

senadores 456

521 El recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamentarios

sancionadores 458

A Interposicioacuten del recurso 460

B Audiencia de los interesados 462

C Resolucioacuten del recurso 463


522 Intereacutes praacutectico del recurso de reconsideracioacuten frente a actos

parlamentarios sancionadores mecanismo de conciliacioacuten yo

integracioacuten poliacutetica 465

53 La defensa ad extra de la posicioacuten constitucional de diputados y

senadores 466

531 Un breve recorrido por la historia del control jurisdiccional de los

actos parlamentarios 466

A The Blackstonian Paradigm la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable

de los actos del Parlamento 468

B The Millian Paradigm la teoriacutea revisionista del caraacutecter incontrolable de

los actos del Parlamento 470

C Powell vs McCormack el giro estadounidense hacia el judicial review de

los internal proceedings 471

532 La opcioacuten espantildeola para el control jurisdiccional de los actos

parlamentarios sancionadores el amparo directo del artiacuteculo 42

de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional 474

A Requisitos para la interposicioacuten del recurso 476

a Decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de

cualquiera de sus oacuterganos o de las Asambleas

legislativas de las Comunidades Autoacutenomas o de sus

oacuterganos 476

b Que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional 476

c Podraacuten ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que con

arreglo a las normas internas de las Caacutemaras o

Asambleas sean firmes 477

B Tramitacioacuten del recurso 478

C Resolucioacuten del procedimiento 480

D Las vicisitudes del control jurisdiccional de los actos parlamentarios

sancionadores 480

SUMARIO 17

a Los efectos suspensivos del recurso de amparo constitucional sobre

los actos parlamentarios sancionadores 481

b El alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes actos suscitados

durante la suspensioacuten de un parlamentario sancionado

inconstitucionalmente 483

CONCLUSIONES 487

JURISPRUDENCIA 507


INTRODUCCIOacuteN

El objeto de la presente investigacioacuten es el estudio de la disciplina

parlamentaria en cuanto sistema sancionador vigente en el seno de las

Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Se trata fundamen-

talmente de una realidad juriacutedica prevista en los reglamentos de las

Caacutemaras parlamentarias Estos instrumentos suelen desarrollar el artiacuteculo

723 de la Constitucioacuten en tres subsistemas disciplinarios (i) las sancio-

nes por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) las

llamadas a la cuestioacuten y al orden y por uacuteltimo (iii) las medidas para la

salvaguarda del recinto parlamentario

En un Estado constitucional como el espantildeol el tema objeto de

esta investigacioacuten reviste gran intereacutes praacutectico y teoacuterico Intereacutes praacutectico

porque las diecinueve Caacutemaras parlamentarias espantildeolas cuentan con

sistemas de disciplina parlamentaria El ejercicio de los poderes punitivos

de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras se presenta como un elemen-

to cotidiano en la vida interna de los parlamentos Y ello como tendre-

mos ocasioacuten de explicar en el capiacutetulo III ha jugado un importante papel

en la instauracioacuten de una cultura de normalidad y eficiencia institucionales en

las Cortes Generales y en los parlamentos autonoacutemicos cuya consolida-

cioacuten se ha prolongado paulatinamente durante las tres deacutecadas de expe-

riencia democraacutetica que han transcurrido al amparo de la Constitucioacuten de

1978

E intereacutes teoacuterico porque a pesar de tratarse de una realidad relati-

vamente sencilla en su disentildeo juriacutedico-institucional sobre cuya necesidad

existe unanimidad en la doctrina los sistemas de disciplina intracaacutemaras

rozan los aspectos maacutes importantes del Derecho Parlamentario (i) fuen-

tes (ii) oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (iii) estatuto juriacutedico de los

parlamentarios y no menos relevante (iv) los remedios para la defensa

interna y externa del mencionado estatuto Nuestro tema que soacutelo ha

sido estudiado por la doctrina a traveacutes de tratamientos parciales corta de

manera transversal las principales instituciones del Derecho Parlamenta-

rio y nos situacutea frente a la tesitura de resolver algunos problemas concep-


tuales cuyo anaacutelisis sistemaacutetico podriacutea ndashpensamosndash ayudar al mejor en-

tendimiento de la juridicidad interior de los parlamentos


mentarios obedecen a una potestad natural de las Caacutemaras Su razoacuten de

ser es corregir las inconsistencias que se presentan en el ejercicio indivi-

dual de la funcioacuten parlamentaria lo cual ndashcomo se advertiraacutendash estaacute estre-

chamente vinculado al cumplimiento de los fines corporativos de los

parlamentos El incumplimiento de los deberes inherentes a la condicioacuten

de representante popular se refleja negativamente en el desenvolvimiento

institucional de las Caacutemaras Por eso el ordenamiento juriacutedico dota a las

Cortes Generales y a los parlamentos territoriales de unos peculiares po-

deres disciplinarios con los que eacutestos organismos protegen su propio

funcionamiento interno

El segundo de los subsistemas de la disciplina parlamentaria res-

ponde por un lado al caraacutecter deliberativo de las asambleas poliacuteticas

(llamadas a la cuestioacuten) y por otro tanto a la posibilidad de que los

miembros de las Caacutemaras actuacuteen de manera desordenada como a la pre-

sencia de personas ajenas al Parlamento durante el desarrollo de los tra-

bajos parlamentarios (llamadas al orden) Con las llamadas a la cuestioacuten los

presidentes de los plenos o de las comisiones reencauzan los extraviacuteos en

el uso de la palabra en los que incurren los parlamentarios Y con las lla-

madas al orden que recaen sobre parlamentarios y no parlamentarios

(puacuteblico general representantes de los medios de comunicacioacuten etc) se

hace frente a cualquier conducta que perturbe o imposibilite el funcio-

namiento de las Caacutemaras

Las medidas para la salvaguarda del recinto parlamentario son por

su parte consecuencia de la inviolabilidad de las Caacutemaras (artiacuteculo 663

CE) Su finalidad es la defensa material de la sede de las Cortes Genera-

les y de los parlamentos autonoacutemicos Desde los oriacutegenes medievales del

Parlamento se ha considerado que todo atentado en contra del recinto de

las Caacutemaras ofende la dignidad de la institucioacuten parlamentaria Por eso

los parlamentos poseen un instrumental juriacutedico que les permite rechazar

las amenazas que asechan la integridad de su sede fiacutesica


Los tres subsistemas que conforman la disciplina intracaacutemaras se

encuadran ademaacutes en otra realidad constitucional la autonomiacutea parla-

mentaria En virtud del principio de la separacioacuten de poderes las potes-

tades sancionadoras derivadas del artiacuteculo 723 CE se ejercen de manera

exclusiva y excluyente por parte de las Cortes Generales y de los parla-

mentos autonoacutemicos Ninguacuten otro poder del Estado es competente para

solventar las vicisitudes de orden acaecidas en el interior de las Caacutemaras

Soacutelo eacutestas de acuerdo a sus propias exigencias funcionales son aptas

para dicha tarea

Esto uacuteltimo vale decir se remonta a los estadios primigenios de

la tradicioacuten parlamentaria inglesa La existencia de problemas de orden

ha sido siempre innata al Parlamento Las Caacutemaras son cuerpos que ins-

titucionalizan la pugna poliacutetica Agrupan colegiadamente a representantes

populares que aspiran a orientar la marcha del Estado de acuerdo a in-

tereses disiacutemiles y a ideologiacuteas dispares Eso crea una dialeacutectica confron-

tacional que sirve de caldo de cultivo para la exacerbacioacuten de los apasio-

namientos poliacuteticos Ocurriacutea entonces que las soluciones a los proble-

mas de orden acarreados por tales apasionamientos debiacutean ser adoptadas

por el Parlamento britaacutenico sin la intromisioacuten de la Corona ni de ninguacuten

otro oacutergano del poder puacuteblico Por eso la autonomiacutea punitiva de las

Caacutemaras constituyoacute un elemento imprescindible entre muchos otros que

se conjugaron para que el Parlamento alcanzase de manera definitiva su

posicioacuten de supremaciacutea dentro de la arquitectura del Estado

Lo anterior nos coloca ante un dato crucial para el anaacutelisis de

nuestro tema la historia de la disciplina parlamentaria es la historia del

Parlamento Los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras son consustanciales

a la institucioacuten parlamentaria De ahiacute que soacutelo se los pueda comprender

si se enmarcan dentro del desarrollo institucional que ha tenido el Parla-

mento durante siglos y de ahiacute que la historia de la disciplina parlamenta-

ria sea en buena medida parte de la historia poliacutetica de las naciones

Por otro lado la fundamentacioacuten de los poderes sancionadores de

las Caacutemaras parlamentarias ha sido histoacuterica y paciacuteficamente aceptada

No se los ha cuestionado ni en lo praacutectico ni en lo teoacuterico Y esto hasta

tal punto que la fundamentacioacuten dogmaacutetica de las sanciones parlamenta-


rias ha sido ndashcomo se expondraacute en el capiacutetulo IIndash un proceso inductivo

maacutes que deductivo en el que las construcciones teoacutericas se han realizado

a la luz de la comprensioacuten de la praacutectica real de los acomodos institucio-

nales cotidianos y no de consideraciones abstractas

En cuanto a la metodologiacutea que seguiremos para llevar adelante

este trabajo resulta indudable que nuestro objeto de estudio puede exa-

minarse desde distintas perspectivas cientiacuteficas La naturaleza compleja

de todo cuanto tiene que ver con el Parlamento hace que a la disciplina

parlamentaria se la pueda considerar desde muacuteltiples campos de re-

flexioacuten

Sin embargo el aacutembito en el cual se moveraacuten nuestras inquisicio-

nes seraacute fundamentalmente el Derecho Positivo espantildeol Concretamen-

te trabajaremos desde el Derecho Constitucional y dentro de eacuteste desde

el Derecho Parlamentario Nuestro discurso se situaraacute por tanto en el

anaacutelisis de las siguientes fuentes (i) normas y principios de la vigente

Constitucioacuten espantildeola (ii) reglamentos de las Cortes Generales y de los

parlamentos autonoacutemicos (iii) jurisprudencia del Tribunal Constitucional

y por uacuteltimo (iv) las opiniones doctrinales maacutes autorizadas en la materia

Nada de ello obsta para que en el progreso del presente trabajo

volquemos nuestra atencioacuten sobre conocimientos provenientes de la

Historia del Derecho del Derecho Comparado y de la Ciencia Poliacutetica

Ello se justifica en las siguientes razones

- La disciplina parlamentaria es como ya hemos dicho una

categoriacutea histoacuterica que nace con el Parlamento britaacutenico

y se perfecciona posteriormente en otros parlamentos a

los dos lados del oceacuteano atlaacutentico tanto en Ameacuterica co-

mo en el continente europeo

- Los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras han alcanzado

dimensioacuten universal Tienen rango de caracteriacutestica esen-

cial en la organizacioacuten y el funcionamiento de todos los

parlamentos del mundo Acudir a comparaciones en el

anaacutelisis de las soluciones dadas a los problemas de orden

es una fuente de conocimiento invalorable que ilumina


con un brillo especial cualquier consideracioacuten que se haga

sobre la disciplina parlamentaria en un ordenamiento

juriacutedico concreto En este punto cabe antildeadir que en

nuestro tema el valor metodoloacutegico del Derecho Com-

parado se incrementa cuando el referente de contraste es

el Derecho Parlamentario angloamericano Como es bien

sabido Inglaterra y los Estados Unidos de Ameacuterica fue-

ron los paiacuteses en los cuales como estudiaremos en el

capiacutetulo II los fundamentos juriacutedico-institucionales de

los sistemas sancionadores intracaacutemaras echaron sus raiacute-

ces maacutes profundas

- Y finalmente el Parlamento es ndashconviene recordarlo una

y otra vezndash una institucioacuten de naturaleza primariamente

poliacutetica Su juridificacioacuten no es en modo alguno un fin

en siacute mismo sino un medio para la racionalizacioacuten de lo

poliacutetico intracaacutemaras En este sentido el estudio de la

Ciencia Poliacutetica permite ampliar miras cognoscitivas y lo

maacutes importante dotar de contenido teleoloacutegico o finalis-

ta despegado de lo estrictamente teacutecnico-juriacutedico a las

consideraciones hechas sobre nuestro tema

La tesis consta de tres partes divididas en cuatro capiacutetulos de des-

igual extensioacuten La primera parte (Aproximacioacuten al concepto de disciplina

parlamentaria) estaacute conformada por el capiacutetulo I En eacutel trataremos la deli-

mitacioacuten conceptual negativa de nuestro objeto de estudio A la expre-

sioacuten ldquodisciplina parlamentariardquo se le atribuyen diversos sentidos distintas

acepciones Se habla de disciplina parlamentaria (i) como arte o ciencia del

gobierno de las asambleas poliacuteticas (ii) como disciplina de grupo a la cual se so-

meten los diputados y los senadores y finalmente (iii) como sistema juriacute-

dico sancionador intracaacutemaras

Nuestra intencioacuten con esta delimitacioacuten negativa es enfatizar el

encuadre metodoloacutegico de nuestra investigacioacuten haremos Derecho

Constitucional Parlamentario y concretamente lo que puede llamarse

Derecho Parlamentario sancionador Esto uacuteltimo es importante porque

a pesar de que la segunda de las acepciones referidas es decir la disciplina

de grupo da lugar a la imposicioacuten de medidas sancionadoras eacutestas se justi-


fican como veremos maacutes adelante en la necesidad de realizar el Estado

de partidos consagrado en el artiacuteculo 6 CE y no en la procura del correc-

to funcionamiento interior de las Cortes Generales y de los parlamentos

autonoacutemicos De este modo al estudiar la disciplina grupal a la cual se

someten los parlamentarios no lo haremos para descubrir las especifici-

dades y modos de ese reacutegimen sancionador sino simple y llanamente

para dejar constancia de la existencia de una vertiente de la disciplina

parlamentaria que es distinta de la que aquiacute seraacute tratada de manera prin-

cipal

Hecha la delimitacioacuten negativa de nuestro objeto de estudio nos

dedicaremos por entero al anaacutelisis de la vertiente sancionadora de la dis-

ciplina parlamentaria Asiacute en la segunda parte de la investigacioacuten (La

disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador) que se desarrolla en

el capiacutetulo II nos ocuparemos de los fundamentos histoacuterico-funcionales

de las sanciones parlamentarias de las explicaciones que se han dado en

la teoriacutea claacutesica del Derecho Parlamentario ndashconcretamente en Inglaterra

y en los Estados Unidosndash para justificar los poderes naturales e inheren-

tes que tienen las Caacutemaras para sancionar a sus miembros y custodiar sus

privilegios constitucionales Eacuteste seraacute conviene adelantar un capiacutetulo en

perspectiva histoacuterico-juriacutedica en el que se daraacute cuenta ademaacutes de los

dos fenoacutemenos que maacutes han puesto a prueba la eficacia funcional de la

disciplina parlamentaria el obstruccionismo y el filibusterismo

En la tercera parte (La disciplina parlamentaria en el ordenamiento cons-

titucional espantildeol) que es la maacutes extensa de todas explicaremos el concep-

to constitucional de disciplina parlamentaria (capiacutetulo III) y la incidencia

de la disciplina parlamentaria en la posicioacuten constitucional de diputados y

senadores (capiacutetulo IV)

La piedra angular de nuestro anaacutelisis en el capiacutetulo III seraacute la po-

testad sancionadora de las Caacutemaras Eacutesta como ya hemos adelantado

emerge del artiacuteculo 723 CE y es desarrollada por los reglamentos parla-

mentarios Ello permitiraacute por un lado hacer un estudio completo de las

fuentes de la disciplina parlamentaria y por otro dar cuenta de los tres

subsistemas que la conforman (i) las sanciones por el incumplimiento de

los deberes de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cuestioacuten y al or-


den y (iii) las medidas para la defensa del recinto de las Caacutemaras A su

vez cada subsistema seraacute estudiado de acuerdo a (i) su naturaleza san-

cionadora (ii) al bien juriacutedico que protege (iii) al oacutergano competente

para la imposicioacuten de las sanciones a que hubiere lugar (iv) al procedi-

miento sancionador (v) a las medidas sancionadoras y finalmente (vi)

respecto de las garantiacuteas juriacutedicas de las cuales gozan los sujetos sancio-

nables

Finalmente en el capiacutetulo IV situaremos nuestro discurso en un

plano de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten Examinaremos la disciplina

parlamentaria desde el punto de vista de sus efectos sobre el mandato y

el estatuto parlamentarios Para hacerlo analizaremos (i) la relacioacuten de la

disciplina parlamentaria con la paraacutebola juriacutedica del mandato representa-

tivo de diputados y senadores (ii) la incidencia de la disciplina parlamen-

taria sobre la estructura interior del estatuto juriacutedico de diputados y se-

nadores (iii) los efectos de las medidas de disciplina parlamentaria sobre

la proyeccioacuten grupal del mandato y el estatuto parlamentarios y final-

mente explicaremos (iv) los mecanismos para la defensa de la posicioacuten

constitucional de diputados y senadores frente a los actos parlamentarios

sancionadores

PRIMERA PARTE APROXIMACIOacuteN AL CONCEPTO DE

DISCIPLINA PARLAMENTARIA

CAPIacuteTULO I

DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA

DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA

1 Las distintas acepciones del concepto de Disciplina Parla-mentaria

Pocos conceptos del Derecho Constitucional ndashacaso ningunondash

pueden significar tan adecuadamente y a la vez tantas facetas de la reali-

dad juriacutedica del Parlamento Tal es el caso de la disciplina parlamentaria

que es acogida por el Derecho Constitucional en por lo menos tres sen-

tidos distintos1 (i) como arte o ciencia del gobierno de las asambleas

poliacuteticas (ii) como disciplina de grupo que opera sobre diputados y se-

nadores y finalmente (iii) como sistema juriacutedico sancionador instru-

mentalizado por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras para asegurar el

orden interno y el cumplimiento de los deberes de los parlamentarios

Todas las acepciones enunciadas anteriormente derivadas de la

voz disciplina parlamentaria gozan de indiscutida validez y de generali-

zada aceptacioacuten Por un lado reflejan de un modo fiel ndashaunque parcialndash

las realidades a las que estaacuten referidas (validez) Y por otro esa misma

validez es paciacutefica y comuacutenmente asumida en la usanza parlamentaria

tanto teoacuterica como praacutectica (aceptacioacuten)

Cada una de las significaciones atribuibles a la disciplina parlamen-

taria reviste ademaacutes una importancia ndashhistoacuterica y actualndash que es de pri-

mer orden para el Derecho Parlamentario En todas ellas se halla la hue-

lla que los tiempos han impreso en el desarrollo de la ciencia juriacutedica del

Parlamento (incluidos ndashpor supuestondash los vaivenes que caracterizaron

1 Peacuterez-Serrano Jauacuteregui se refiere al ldquoconcepto pluriacutevocordquo de la disciplina parlamentaria

(Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplina parlamentariardquo Anuario Juriacutedico

de La Rioja Logrontildeo Ndeg 2 1996 p 438)


cada etapa concreta) y en todas ellas se hace patente una y otra vez tan-

to la vigencia de la institucioacuten parlamentaria en el siglo XXI como ndash

quizaacutes lo maacutes definitivondash su necesidad

Por otra parte las multiformes perspectivas a que da lugar el con-

cepto de la disciplina parlamentaria hacen que eacutesta ocupe un lugar privi-

legiado en el anaacutelisis juriacutedico de las Caacutemaras Estaacute enraizada en el centro

del Derecho Parlamentario Estudiarla es en cierto sentido estudiar al

Derecho Parlamentario Conocer sus giros y sus derroteros Retratarlo Y

a la inversa ocurre exactamente lo mismo Aproximarse al Derecho Par-

lamentario es con toda seguridad incursionar en aacutembitos de la disciplina

parlamentaria Adentrarse en el campo de por lo menos alguna de las

tres vertientes en las que eacutesta se manifiesta Por eso podemos adelantar

desde ahora que la disciplina parlamentaria refleja niacutetidamente la activi-

dad juriacutedica de los parlamentos pero al mismo tiempo la configura la

conforma y la condiciona

Pieacutensese en cualesquiera toacutepicos del Derecho Parlamentario iquestse

los puede privar de relaciones con la disciplina parlamentaria bien se

entienda eacutesta como arte para el gobierno del Parlamento como sistema

juriacutedico sancionador o como manifestacioacuten parlamentaria de la vitalidad

de los partidos poliacuteticos La respuesta es un ldquonordquo que salta a la vista To-

dos los toacutepicos e instituciones del Derecho Parlamentario guardan rela-

cioacuten ndashen mayor o menor medidandash con alguna de las variantes menciona-

das

Asiacute como en el terreno de la realidad las parcelas de lo existente ndash

aunque diferentes y autoacutenomas unas de otrasndash se relacionan entre siacute asiacute

tambieacuten en el Derecho Parlamentario se advierten aacutembitos con una au-

tonomiacutea evidente pero inexorablemente relacionados los unos con los

otros O para ponerlo en la preclara expresioacuten del ilustre jurista e intelec-

tual venezolano del siglo XIX que fue don Andreacutes Bello ldquotodas las ver-

dades se tocanrdquo2 Y eso es precisamente lo que sucede en el Derecho

2 La cita completa ndashpensamosndash es enteramente aprovechable para cualquier anaacutelisis

juriacutedico maacutexime si se trata de anaacutelisis juriacutedicos de la realidad parlamentaria Lo sabeacuteis sentildeores

todas las verdades se tocan desde las que formulan el rumbo de los mundos en el pieacutelago del


Parlamentario En su horizonte se divisan realidades parciales que a

efectos cognoscitivos yo metodoloacutegicos pueden y deben ser distingui-

das sistema de fuentes oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras estatuto

juriacutedico del parlamentario etc Son realidades parlamentarias parciales

dotadas de una importancia especiacutefica para el Derecho Parlamentario

Eso es indiscutible Pero ndashdebe insistirsendash son realidades parciales y en

cuanto tales denotan con limitaciones la vida del Parlamento

La manera de atenuar los efectos de estas limitaciones es aprehen-

der las relaciones que operan entre esas realidades parciales para verificar

coacutemo se condicionan reciacuteprocamente cada una de ellas y situarlas en el

especiacutefico asiento que seguacuten su naturaleza les corresponde ocupar

dentro del Derecho Parlamentario

Asimismo ya muros adentro en nuestro tema conviene establecer

coacutemo se relacionan entre siacute los diversos modos en que se entiende la

disciplina parlamentaria para apreciar el sitial que ocupa cada uno de

ellos en la ordenacioacuten constitucional del Parlamento Al respecto vale

decir que los geacuteneros concretos de la disciplina parlamentaria deben ser

distinguidos para alcanzar un mejor estudio sobre ellos3 Pero el anaacutelisis

espacio desde las que determinan las agencias maravillosas de que dependen el movimiento y

la vida en el universo de la materia desde las que resumen la estructura del animal de la planta

de la masa inorgaacutenica que pisamos desde las que revelan los fenoacutemenos iacutentimos del alma en el

teatro misterioso de la conciencia hasta las que expresan las acciones y reacciones de las fuer-

zas poliacuteticas hasta las que sientan las bases inconmovibles de la moral hasta las que determi-

nan las condiciones precisas para el desenvolvimiento de los geacutermenes industriales hasta las

que dirigen y fecundan las artes Los adelantamientos en todas liacuteneas se llaman unos a otros se

eslabonan se empujan (Cfr BELLO Andreacutes ldquoDiscurso pronunciado en la instalacioacuten de la Univer-

sidad de Chile el 17 de septiembre de 1843rdquo en ldquoLa formacioacuten intelectual (Antologiacutea)rdquo compilacioacuten y

traducciones de Miguel Aacutengel Gonzaacutelez Diestro y Rafael Tomaacutes Caldera AYSE Caracas

1971 p 93)

3 Pascual Medrano reconoce la diversidad de objetos cientiacuteficos que se pueden agrupar

bajo la expresioacuten disciplina parlamentaria y ademaacutes la necesidad de diferenciarlos para apre-

ciarlos mejor ldquoLa expresioacuten disciplina parlamentaria engloba una pluralidad de cuestiones que

a pesar de su estrecha relacioacuten deben ser delimitadas a la hora de abordar su estudiordquo (Cfr

PASCUAL MEDRANO Amelia ldquoLa disciplina parlamentaria en las Cortes Generalesrdquo Anuario

Juriacutedico de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 p 323)


que parta de dicha distincioacuten habriacutea perdido el camino si tuviese por ob-

jeto disgregar la unidad del saber que se puede alcanzar sobre la discipli-

na parlamentaria in genere atribuyendo a eacutesta un uacutenico y excluyente senti-

do

La necesidad de una empresa de investigacioacuten como la que inten-

tamos avanzar en este capiacutetulo se advertiraacute mejor si se echa un vistazo a

la situacioacuten del parlamentario concreto Constatar la doble condicioacuten de

miembro del Parlamento y de militante de un partido poliacutetico (o al me-

nos de un grupo) que posee el parlamentario ldquorealrdquo4 hace patente que en

ese diputado o senador ndashuna misma persona fiacutesicandash operan simultaacutenea-

mente y con mucha intensidad las tres formas de manifestacioacuten que

tiene la disciplina parlamentaria

Todos los aspectos del quehacer de los parlamentarios son condi-

cionados ndashy a veces de manera definitivandash por la disciplina parlamentaria

en cualquiera de sus expresiones De ahiacute que en esta parte de la investi-

4 La observacioacuten de los diputados y senadores ldquorealesrdquo es clave para determinar la forma

en que la disciplina parlamentaria gravita sobre ellos En este sentido una descripcioacuten radiograacute-

fica del parlamentario ldquorealrdquo es la formulada por Giovanni Sartori ldquo(hellip) el parlamentario no

estaacute ocupado soacutelo por el parlamento Tiene una infinidad de actividades a desarrollar fuera del

parlamento o que por lo general no entran en el orden del diacutea de los trabajos parlamentarios

Un diputado o un senador debe ocuparse del partido (y de su posicioacuten en el partido) de su

circunscripcioacuten y de diversas clientelas (electorales o de otro tipo) al mismo tiempo debe

hacer frente a una voluminosa correspondencia hacer solicitudes y recomendaciones partici-

par en diversos actos preparar discursos y etchellip Brevemente el parlamentario no es un legis-

lador es tambieacuten un representante que estaacute afectado por mil problemas extra-legislativos y que

debe ocuparse y preocuparse de ser reelegido El suyo es pues un oficio precario y terrible-

mente disperso Estaacute obligado a hacer mil cosas distintas y de distinta importancia Termina

por tener que hacerlas todas corriendo y con frecuencia dedicando maacutes tiempo y energiacutea a las

minucias o a las actividades extra-parlamentarias que a las cosas importantes que tiene que

hacer en el parlamento Y no por mala voluntad Es que de las minucias tiene que ocuparse eacutel

mismo solo mientras que el trabajo parlamentario es un trabajo colegiado existen siempre

otros que pueden proceder en nuestra ausencia o que estaraacuten atentos (se espera) cuando noso-

tros estemos distraiacutedosrdquo (Cfr SARTORI Giovanni ldquoElementos de teoriacutea poliacuteticardquo Alianza Edito-

rial Madrid 2002 p 224)


gacioacuten intentemos integrar los conocimientos derivados de su observa-

cioacuten No pretende este capiacutetulo por tanto convertir en isla a alguno de

los aspectos en los que la disciplina parlamentaria se revela Aspira por el

contrario a acercarse a eacutesta para tratar de integrar en ella todas sus mani-

festaciones Intentaremos entonces abordar las tres dimensiones de la

disciplina parlamentaria asumieacutendola como un todo

Lo anterior no obsta sin embargo para que por razones de orden

tratemos por separado las acepciones de la disciplina parlamentaria Ello

resulta uacutetil porque permitiraacute delimitar negativamente el concepto de la

disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador que es el

objeto principal de nuestro estudio y seraacute abordado in extenso en los capiacute-

tulos subsiguientes

Asiacute comenzaremos con la disciplina parlamentaria como arte o

ciencia del gobierno de los cuerpos legislativos Luego la consideraremos

como disciplina de grupo De la disciplina parlamentaria como sistema

juriacutedico sancionador objeto de esta tesis nos ocuparemos en los restan-

tes capiacutetulos

2 La disciplina parlamentaria como arte o ciencia del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas

21 Los principios del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas

La primera acepcioacuten de la disciplina parlamentaria responde a una

concepcioacuten de naturaleza principial Guarda relacioacuten con la loacutegica intriacuten-

seca de las operaciones parlamentarias Se trata de principios en estado

de teoriacutea no positivados Por eso al arte de la disciplina parlamentaria no

se la puede considerar Derecho Positivo sino Filosofiacutea Poliacutetica

Los cimientos de esta manera de entender la disciplina parlamen-

taria son profundamente benthamnianos5 Pertenecen al acervo de la

5 El tiacutetulo en ingleacutes de la obra que fue traducida al castellano como Taacutecticas parlamentarias

es Political tactics or inquiries concerning the discipline and mode of proceeding proper to be observed in political


tradicioacuten liberal nacida a finales del siglo XVIII6 y desarrollada en la pri-

mera mitad del siglo XIX7 Disciplina parlamentaria es en clave bent-

hamniana y por queacute no liberal la ciencia que permite ordenar a modo

de taacutectica8 todo cuanto ocurre en el Parlamento de acuerdo a los princi-

pios de la (i) recta razoacuten de la (ii) libertad poliacutetica de la (iii) discusioacuten y de la

publicidad y finalmente seguacuten la idea de (v) representacioacuten que subyace al

gobierno representativo De seguida un anaacutelisis de cada uno de estos princi-

pios

211 Recta razoacuten

El primero de estos principios es el de la actuacioacuten poliacutetica y juriacute-

dica de acuerdo a la recta razoacuten La modernidad trajo consigo una despro-

porcionada confianza del hombre en las fuerzas del hombre Ello tuvo

assemblies (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoThe Works of Jeremy Benthamrdquo Thoemmes Press Londres

1995 Volumen II pp 299 y ss) Como se observa Bentham utiliza expresamente la palabra

discipline para referirse al arte del buen funcionamiento de las asambleas poliacuteticas

6 ldquoLos que pretendan conocerlas [las ideas particulares que le dan especificidad a la insti-

tucioacuten parlamentaria y a su disciplina] se veraacuten obligados a retroceder hasta Burke Bentham

Guizot y J St Mill y comprobaraacuten que despueacutes de ellos aproximadamente desde 1848 si

bien se han hecho numerosas observaciones praacutecticas no se han dado nuevos argumentos

fundamentalesrdquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo estudio preliminar de Manuel

Aragoacuten Reyes Editorial Tecnos SA Coleccioacuten Claacutesicos del Pensamiento Madrid 1990 p 5)

7 ldquoLa fundamentacioacuten sistemaacutetica independiente [del Parlamentarismo] se desarrolloacute

tanto en Alemania como en Francia en la eacutepoca de 1815 a 1848 Este periacuteodo debe conside-

rarse como la eacutepoca claacutesica de la idea parlamentariardquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacutea de la Consti-

tucioacutenrdquo Alianza Universidad Textos primera reimpresioacuten a la edicioacuten de 1982 Madrid 1992 p

297)

8 ldquoLa voz taacutectica ndashdice Benthamndash tomada del griego y familiar por su aplicacioacuten a un

ramo del arte militar significa en general el arte de poner en orden (hellip) Orden supone fin La taacutectica

pues de las asambleas poliacuteticas es la ciencia que ensentildea a dirigirlas hacia el fin de su institucioacuten

por medio del orden que ha de observarse en sus pasosrdquo (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticas

parlamentariasrdquo publicaciones del Congreso de los Diputados Serie ldquoTextos Parlamentarios Claacutesi-

cosrdquo Madrid 1991 p61)


como culmen un antropocentrismo que exaltaba la razoacuten como regla y

medida de lo humano tanto en lo individual como en lo social En este

contexto Bentham y el resto de los liberales de los siglos XVIII y XIX

hicieron de este principio tesoro del liberalismo y muy en concreto del

liberalismo poliacutetico que engendrariacutea el gobierno representativo y la de-

mocracia parlamentaria Siendo el Parlamento la cuna de la legislacioacuten y

el nervio que da vitalidad a la articulacioacuten moral de la sociedad no puede

ser una institucioacuten exenta de las luces de la razoacuten La ordenacioacuten de la

vida social era vista como un amalgamamiento de las partes de la socie-

dad que se entrelazaban reciacuteprocamente en virtud del contenido racional

de las leyes

Lo que espera el cuerpo social del ente legislador es por lo tanto

un conjunto de leyes racionales que le den forma ndashforma de libertadndash al

agregado informe de individuos yuxtapuestos que es el todo social El

Parlamento es concebido asiacute como un faro que se eleva sobre la cuacutespide

de la sociedad para irradiar sobre ella los tinos de la razoacuten que los ldquonota-

bles por sus lucesrdquo9 reunidos corporativamente pueden alcanzarle en y

desde la institucioacuten parlamentaria

Se considera ademaacutes que esa irradiacioacuten de la razoacuten sobre la so-

ciedad ndashfuncioacuten del Parlamentondash soacutelo es posible si en su propio seno

eacuteste funciona como una reunioacuten de hombres guiados racionalmente en

sus actuaciones Cada parlamentario concreto ha de convertirse en un

escaloacuten de racionalidad sobre el cual se apoya la voluntad ndashtambieacuten ra-

cionalndash del cuerpo parlamentario considerado como un todo

Pero ante la constatacioacuten realista de la condicioacuten humana ndash

especialmente vulnerable en el terreno de las pasiones poliacuteticasndash la mis-

ma razoacuten impone la necesidad de un arte que devuelva al camino de la

racionalidad lo que pueda extraviarse de eacutel Y eso es precisamente la

disciplina parlamentaria como arte para el gobierno de las Caacutemaras una

respuesta de la razoacuten con la cual se pone coto a la irracionalidad en el

9 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estado llanordquo Instituto de Estudios Poliacuteticos Ma-

drid 1950 p 117


oceacuteano de los apasionamientos poliacuteticos escenificados en los parlamen-

tos

Los teoacutericos del liberalismo conocen bien la naturaleza humana

caiacuteda y apasionada Pero tambieacuten saben que ese apasionamiento no se

corresponde con lo maacutes elevado que hay en el hombre poliacutetico la razoacuten

misma Entienden que la ldquolibertad sin la razoacuten es la que impulsa a los

animalesrdquo10 no a los hombres Y asumen que ldquola sociedad no soacutelo re-

quiere que se sometan las pasiones de los individuos sino que exige aun

en la masa y en el cuerpo de la totalidad lo mismo que en los individuos

que se contrariacuteen con frecuencia las inclinaciones de los hombres se

controlen sus voluntades y se sujeten sus pasionesrdquo11

Por eso Bentham convencido de la necesidad de evitar la barbarie

en el quehacer parlamentario no duda en proponer la disciplina de sus

Taacutecticas Convierte en su tarea personal el mostrar que el ldquoarte del legisla-

dor [en este caso del que gobierna la asamblea poliacutetica y utiliza la disci-

plina parlamentaria para tal fin] se limita a desterrar cuanto pudiera per-

judicar el pleno ejercicio de la libertad y de la inteligencia [de los parla-

mentarios]rdquo12

212 Libertad poliacutetica

El segundo de los principios de la disciplina parlamentaria es la li-

bertad poliacutetica Eacutesta vista a la luz de toda la carga conceptual e ideoloacutegica

implicada en el liberalismo es considerada por Constant como ldquoel maacutes

poderoso y eneacutergico modo de perfeccioacuten que el cielo nos ha dado entre

10 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoDe los beneficios de la libertad en el Estado y en el sistema represen-

tativordquo en ldquoEscritos y discursos de la revolucioacutenrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid

1990 p 223

11 Cfr BURKE Edmund ldquoReflexiones sobre la revolucioacuten francesardquo en ldquoEdmund Burke Textos

poliacuteticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda reimpresioacuten




los dones terrenosrdquo13 Y ello es asiacute porque la libertad poliacutetica en cuanto

parte de la existencia del hombre individual ldquoes el poder de conformar

su deseo [el del hombre] a la razoacutenrdquo14

Tal poder de conformar los deseos a la razoacuten adquiere dimensioacuten

juriacutedica en Guizot En este autor se observa una estrecha relacioacuten entre

ley y razoacuten que origina la libertad poliacutetica y es una constante del libera-

lismo presente por supuesto en la disciplina parlamentaria La ley es

considerada expresioacuten de la razoacuten En ese sentido surge para los hom-

bres un derecho a la libertad en las relaciones con los otros hombres que

consiste en ldquono obedecer nada que no sea la razoacutenrdquo15 el cual vale decir

es el nervio de la libertad poliacutetica De ahiacute que a la ley se la conciba como

una ocasioacuten de respetar y potenciar la libertad individual La sumisioacuten a

las leyes ndashdiraacute Sieyegravesndash lejos de constrentildeir lo libre en el ser humano lejos

de atacar o restringir la libertad ldquodeviene su maacutes poderoso medio su

salvaguarda maacutes segurardquo16

Si la ley es obra de la razoacuten entonces la obediencia a su letra no es

claudicacioacuten de la libertad Es sometimiento del hombre a la razoacuten

Nunca sometimiento del hombre al propio hombre Pero si la ley no es

expresioacuten de la razoacuten entonces la obediencia es claudicacioacuten de la liber-

tad y como consecuencia dominio injusto del hombre sobre el hombre

Anaacutelogamente puede decirse lo mismo de la disciplina parlamen-

taria Eacutesta es expresioacuten de la razoacuten para el buen gobierno de los asuntos

parlamentarios y en cuanto tal se convierte en ocasioacuten de respetar y po-

tenciar la libertad de los miembros del Parlamento En este sentido si la

disciplina parlamentaria es obra de la razoacuten entonces la obediencia con

la cual los parlamentarios la aceptan es sometimiento a la razoacuten poliacutetica

13 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertad en los antiguos y en los modernosrdquo Tecnos

segunda edicioacuten Coleccioacuten Claacutesicos del Pensamiento Madrid 2002 p 90

14 Cfr GUIZOT Francois ldquoThe history of the origins of the representative government in Eu-

roperdquo Liberty Fund Indiana USA 2001 p 296

15 Cfr GUIZOT Francois ldquoThe historyhelliprdquo Op Cit p 296



Pero si no es expresioacuten de la razoacuten sujetarse a ella seriacutea hacer claudica-

cioacuten de la libertad y someterse al dominio injusto de quien gobierna las

asambleas legislativas

Hasta aquiacute se ha visto coacutemo el gobierno querido y permitido por

el liberalismo parlamentario es el gobierno de la razoacuten en virtud del cual

se potencia la libertad y se legitiman los mandatos del hombre sobre el

hombre Pero conviene hacer una aclaratoria El reconocimiento de la

necesidad de un gobierno cuya accioacuten sea racional no puede ser entendi-

do como el reconocimiento de una accioacuten gubernamental extensa omni-

comprehensiva

En las ideas liberales la accioacuten gubernamental siempre tiene caraacutec-

ter subsidiario Aparece en segundo plano una vez asegurado el mayor

despliegue posible de libertad individual Ello constituye uno de los refe-

rentes que moldean maacutes acabadamente la relacioacuten entre libertad poliacutetica

y gobierno en el liberalismo y de manera anaacuteloga y mucho maacutes concreta

la relacioacuten entre disciplina parlamentaria y libertad poliacutetica en el seno de

las Caacutemaras Por eso diraacute Guizot

La libertad la libertad en todas las cosas y para todos bastaraacute siempre para prevenir el mal o para curarlo Y junto a la liber-tad un poco de gobierno el menos posible para reprimir el desorden extremo y material17

Estas palabras reflejan sobradamente que en la loacutegica liberal existe

una suerte de principio de intervencioacuten gubernamental miacutenima que act-

uacutea como garantiacutea en favor de la libertad individual Ello es por supuesto

aplicable a la disciplina parlamentaria El buen gobierno de las asambleas

poliacuteticas incluye dentro de siacute un principio de aplicacioacuten miacutenima un ger-

men de autolimitacioacuten para salvaguardar la libertad de quienes son go-

bernados en este caso son los parlamentarios

La disciplina parlamentaria tiene en el liberalismo entonces una

vocacioacuten de aplicacioacuten miacutenima y un caraacutecter correctivo Es podriacutea decir-

17 Cfr GUIZOT Francois ldquoDe la democracia en Franciardquo Centro de Estudios Constitu-

cionales Madrid 1981 p 99


se una vocacioacuten de aplicacioacuten a posteriori Estaacute orientada a subsanar sobre-

venidamente los desoacuterdenes que obstan para la buena marcha del Parla-

mento

Todo lo anterior (intervencioacuten gubernamental miacutenima y correctiva

en aras de la mayor libertad posible) se trasluce niacutetidamente en Burke

Pero eacuteste a diferencia de Guizot llega maacutes a fondo Sostiene que soacutelo un

gobierno y un poder bien entendidos que se concilian con las multifor-

mes dimensiones de la libertad pueden asegurar que eacutesta llegue a ser una

libertad plena todo lo cual es aplicable por analogiacutea al gobierno interno

de las Caacutemaras

El gobierno y el poder que permiten la disciplina parlamentaria

tienen por objeto asegurar la libertad total de los parlamentarios es decir

que eacutestos ndashen palabras de Burkendash puedan ldquohacer lo que quieranrdquo18 de-

ntro de los liacutemites de su mandato porque como idea antropoloacutegica de

fondo se asume ndashesta vez con Sieyegravesndash ldquoque un hombre es libre cuando

otros no le impiden hacer su voluntadrdquo19 Por ello se puede pensar fun-

dadamente que en el liberalismo no hay disciplina parlamentaria uacutetil ni

deseada si soacutelo asegura aspectos parciales de la libertad del parlamenta-

rio

213 Discusioacuten y publicidad

El tercero de los principios de la disciplina parlamentaria es el de

discusioacuten profundamente intrincado con el principio de publicidad y soacutelo

inteligible si se lo relaciona con este uacuteltimo Publicidad y discusioacuten son las

piedras angulares del parlamentarismo liberal y por lo tanto a conservar

su vigencia y efectividad se dirige la disciplina parlamentaria20

18 Cfr BURKE Edmund ldquoReflexioneshelliprdquo Op Cit p 46


20 Al respecto diraacute Schmitt que ldquoLa publicidad y la discusioacuten son los dos principios en

que se basan en un sistema consecuente y universal las ideas constitucionales y el parlamenta-

rismo (hellip) Uacutenicamente a traveacutes de la publicidad y de la discusioacuten se creiacutea poder superar el


Bentham considera que el mecanismo maacutes adecuado para asegurar

la sintoniacutea entre opinioacuten puacuteblica y parlamento es precisamente la ley de

la publicidad que debe colocarse a la cabeza de los reglamentos de las

Caacutemaras ldquocomo la ley maacutes acomodada para afianzarle la confianza

puacuteblica y encomendarla constantemente hacia el fin de su institucioacutenrdquo21

La cuestioacuten cobra importancia si se tiene en consideracioacuten que en

la loacutegica liberal ldquocuando el gobierno descansa en la opinioacuten puacuteblica (hellip)

goza por lo menos de alguna estabilidadrdquo22 porque se asegura tanto la

ldquoconfianza del pueblo y su consentimiento en las resoluciones legislati-

vasrdquo23 como el hecho de que la asamblea poliacutetica se aproveche ldquode las

luces del puacuteblicordquo24 circunstancias eacutestas que al estar estrechamente vin-

culadas con la legitimidad del gobierno representativo son tan deseables

como convenientes

Ademaacutes hay que entender con Sieyegraves que la ldquorazoacuten rechaza el

misteriordquo25 maacutexime si se trata de una actividad como la parlamentaria

que ha de tener por objeto el modelaje de la conducta moral de los ciu-

dadanos En este sentido se considera que los ciudadanos tienen el dere-

cho de descubrir por siacute mismos los contenidos racionales encerrados en

las proposiciones legislativas y que los gobernantes tienen el deber de

ldquoproporcionar a los electores la facultad de obrar con conocimiento de

causardquo26 en la eleccioacuten de sus opciones por el bien comuacuten

poder abusivo y la violencia lo malvado en siacute (the way of beass como dice Locke) alcanzando la

victoria del Derecho sobre el Poderrdquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit

p 63)


22 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientos sobre las causas del actual descontentordquo en ldquoEdmund

Burke Textos poliacuteticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda

reimpresioacuten Meacutexico DF 1996 p 284






Por eso Bentham propondraacute un conjunto de medios para dar pu-

blicidad a la actividad parlamentaria a saber (i) la publicacioacuten auteacutentica

de las transacciones de la asamblea (ii) el uso de taquiacutegrafos para los dis-

cursos y para los interrogatorios en caso de examen (iii) la tolerancia de

publicaciones no auteacutenticas que divulguen lo que ocurre en el Parlamen-

to y finalmente (iv) la admisioacuten de extrantildeos a las sesiones parlamenta-

rias27 a lo cual cabriacutea antildeadir el caraacutecter puacuteblico de las votaciones pues la

ldquopublicidad es el uacutenico medio de sujetar a los votantes [parlamentarios] al

tribunal de la opinioacuten puacuteblica y de tenerlos a raya con el freno del

honorrdquo28

Aquiacute cabe advertir que el principio de publicidad no es considera-

do en el liberalismo como un fin en siacute mismo La mayor parte de la pu-

blicidad de la actividad del Parlamento se orienta a poner de relieve la

discusioacuten puacuteblica que tiene lugar en esta institucioacuten En este sentido la

discusioacuten tiene caraacutecter instrumental medial Es un meacutetodo el meacutetodo

elegido por el liberalismo para alcanzar el reinado de la razoacuten en el seno

de las Caacutemaras Porque la razoacuten ndashdiraacute Sieyegravesndash ldquoobra mediante una gran

expansioacuten y soacutelo cuando choca por todas partes es cuando da en el

blanco y se forma esa gran potencia de opinioacuten a la cual se debe quizaacute

atribuir la mayor parte de los cambios verdaderamente ventajosos para

los pueblosrdquo29 Por eso se puede deducir que parte de la esencia del

fenoacutemeno parlamentario estriba precisamente en lo controversial en la

contradiccioacuten de opiniones de lo cual resulta ndashafirmara Schmittndash ldquola

auteacutentica voluntad estatalrdquo30

La importancia de la discusioacuten en la vida del Parlamento conduce

a la formulacioacuten de algunos sub-principios de la disciplina parlamentaria

cuya observancia tiene como finalidad garantizar una discusioacuten libre y




30 Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit p 43


fluida que sirva de sustento a la obtencioacuten de los dictaacutemenes racionales

que estructuraraacuten la arquitectura del orden social

Lo primero que procura asegurar Bentham es el orden en los de-

bates Para ello comienza poniendo medida al verbo de los oradores La

locuacidad injustificada y las digresiones producto de la ldquoflaqueza inte-

lectualrdquo31 ldquodan origen a los lances maacutes tumultuosos y a los extraviacuteos de

la mayor tenacidadrdquo32 Conforme se ldquoacaloran los espiacuteritus en el curso de

un debate se deja llevar un orador insensiblemente hacia nuevas ideasrdquo33

alejaacutendose de la cuestioacuten debatida y privando temporalmente a la nacioacuten

de la verdadera deliberacioacuten racional sobre los asuntos que le son de ma-

yor importancia

Lo segundo que la declaracioacuten de voluntad de los parlamentarios

sea libre y racional ldquoque cada uno pueda dar su voto con arreglo a su

verdadero deseo y que haya seguridad en el resultado de haber conse-

guido la voluntad generalrdquo34 Y para ello tambieacuten es necesario evitar que

el efecto de la locuacidad y de las pasiones vicien los procedimientos de

votacioacuten35

Como uacuteltimo aspecto de la publicidad y la discusioacuten cabe decir que la

necesidad de poner liacutemites a la locuacidad irracional de los oradores no

obsta para que impere la persuasioacuten discursiva ndashque no la manipulacioacutenndash

como medio para hacer prevalecer la recta razoacuten Teniendo plena con-

fianza en la discusioacuten como medio para alcanzar las ideas maacutes racionales

es deseable que un parlamentario persuada a otro con sus argumentos y

lo acerque a las posturas maacutes racionales Por eso Bentham se preguntaraacute


32 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticas helliprdquo Op Cit p 216



35 ldquo(hellip) en impedir los efectos de la elocuencia de un orador que hubiera podido arras-

trar los votos por medio de un impulso repentinordquo (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op

Cit p 198)


ldquoiquestCamina errado nuestro adversariordquo Y responde ldquoPuede recibir de

nuestra mano la verdad que le presentamos con todo comedimientordquo36

214 Representacioacuten poliacutetica

El cuarto de los principios de la disciplina parlamentaria es la repre-

sentacioacuten poliacutetica entendida como la concrecioacuten del gobierno representativo

La idea de gobierno representativo en su maacutes depurada expresioacuten

liberal fundamento de lo que conocemos hoy en la praacutectica del parla-

mentarismo se la debemos a John Stuart Mill Para este autor el gobier-

no representativo es el gobierno que el pueblo se da a siacute mismo a traveacutes

de la representacioacuten poliacutetica37 Se trata de una forma de gobierno alterna-

tiva tanto al gobierno directo como al despotismo38 Por eso la disciplina

parlamentaria es al estar ordenada a la adecuada marcha del Parlamento

una de las condiciones existenciales del gobierno representativo

Una profundizacioacuten de la idea de la disciplina parlamentaria como

condicioacuten existencial del gobierno representativo se encuentra en Gui-

zot Este autor transitando en la misma direccioacuten que Mill sentildeala que el

objeto del gobierno representativo es que el poder alcance legitimidad en

un proceso de conformidad entre su ejercicio y la ldquorazoacuten eternardquo39 Tal


37 ldquoLo que la expresioacuten gobierno representativo significa [dice Mill] es que la totalidad

del pueblo o una numerosa porcioacuten de eacuteste ejerce el poder maacutes alto ndashese poder que en todas

partes debe residir en alguacuten sitiondash a traveacutes de diputados elegidos perioacutedicamente por el pueblo

mismo Este poder supremo debe poseerlo el pueblo por completo El pueblo ha de ser quien

dirija siempre que quiera todas las operaciones del gobiernordquo (Cfr MILL John Stuart ldquoConsi-

deraciones sobre el gobierno representativordquo Alianza Editorial Madrid 2001 p 110)

38 Cfr CARREacute DE MALBERG R ldquoTeoriacutea General del Estadordquo Fondo de Cultura

Econoacutemica Primera Edicioacuten Meacutexico 1948 p 916

39 ldquoEl poder prueba su legitimidad es decir su conformidad a la razoacuten eterna hacieacutendo-

se reconocer y aceptar por la razoacuten libre de los hombres sobre los cuales se ejerce Eacuteste es el

objeto del sistema representativordquo (Cfr GUIZOT Francois ldquoThe historyhelliprdquo Op Cit pp 296-

297)


proceso de legitimacioacuten racional opera en gran parte por la mediacioacuten

de la disciplina parlamentaria que es una condicioacuten de racionalizacioacuten

del gobierno representativo Ordena el modo en que se ejerce la repre-

sentacioacuten poliacutetica en el Parlamento Mientras que con Mill se podriacutea ver

en la disciplina parlamentaria una condicioacuten de existencia del gobierno

representativo con Guizot se podriacutea ver en ella una condicioacuten de existen-

cia racional del mismo

En este sentido conviene sentildealar que la disciplina parlamentaria

en cuanto condicioacuten de existencia racional del gobierno representativo tie-

ne cauces de implementacioacuten praacutectica No se trata de postulados mera-

mente teoacutericos sin consecuencias operativas El gobierno representativo

entendido como adecuacioacuten del ejercicio del poder a la ldquorazoacuten eternardquo

da lugar a un principio de control de dicho ejercicio que ndashseguacuten Cons-

tantndash mueve a la nacioacuten a que ldquocon el objeto de gozar la libertad (hellip)

ejerza una vigilancia activa y constante sobre sus representantes para ver

si cumplen exactamente su encargo y si defraudan a sus votos y dese-

osrdquo40

Tratando de ir a los fundamentos del tema que nos ocupa debe

decirse que la idea del gobierno representativo que sirve de base a las

concepciones de Mill Guizot y Constant41 estaacute entremezclada con la idea

de nacioacuten Y eso es algo que aparece muy claro en la obra de Sieyegraves A

este uacuteltimo se debe que el gobierno representativo sea fundamentalmente

un sistema de representacioacuten de la nacioacuten y no de ciudadanos aislados

De hecho hasta tal punto se ligan gobierno representativo y nacioacuten en el

pensamiento de Sieyegraves que su definicioacuten de nacioacuten parte de la realidad

del gobierno representativo iquestQueacute es una nacioacuten se pregunta Y res-

40 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertadhelliprdquo Op Cit p 90

41 ldquo[El gobierno representativo] no es otra cosa que una organizacioacuten con cuyo auxilio

una nacioacuten se descarga sobre algunos individuos de aquello que no quiere o no puede hacer

por siacute mismardquo (hellip) El sistema representativo es una procuracioacuten dada a un cierto nuacutemero de

hombres por la masa del pueblo que quiere que sus intereses sean defendidos y que sin em-

bargo no tiene siempre el tiempo ni la posibilidad de defenderlos por siacute mismo (Cfr CONS-

TANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertadhelliprdquo Op Cit p 89)


ponde ldquoUn cuerpo de hombres asociados que viven bajo una ley comuacuten

y estaacuten representados por la misma legislaturardquo42

Sieyegraves denomina nacioacuten a lo que Mill llama pueblo Eso hizo po-

sible que la representacioacuten fuese percibida en el liberalismo como un

fenoacutemeno unitario que no se puede desgajar La nacioacuten posee una uni-

dad que ha de reflejarse en la representacioacuten que se haga de ella Por eso

todos los miembros del cuerpo legislativo son representantes de la na-

cioacuten entera y de ahiacute que la voluntad general es la del Parlamento

iquestY queacute ha de entenderse entonces por voluntad general Ha de

entenderse ldquoel resultado de las voluntades individuales al igual que la

nacioacuten es la reunioacuten de los individuosrdquo43 Y la emanacioacuten de esa voluntad

es precisamente el fin del Parlamento que se legitima en cuanto repre-

senta a la nacioacuten y tiene como miras ldquola seguridad comuacuten la libertad

comuacuten y en fin la cosa puacuteblicardquo44

Con respecto a la composicioacuten que ha de tener la asamblea poliacuteti-

ca para reflejar niacutetidamente a la nacioacuten Sieyegraves no duda en sentildealar que

soacutelo los individuos procedentes del estado llano es decir los ciudadanos

no privilegiados son los que tienen derecho a conformar el Parlamento

Son los verdaderos depositarios de la voluntad nacional y soacutelo ellos pue-

den sin error ldquohablar en nombre de la nacioacuten enterardquo45

Finalmente el intento de Sieyegraves de hallar la auteacutentica representa-

cioacuten de la nacioacuten fue complementado por Burke Para el irlandeacutes la re-

presentacioacuten que ostentan los parlamentarios es ennoblecida por el

hecho de reflejar fielmente a la nacioacuten Eso lo llevaraacute a decir que la ldquovir-

tud esencia y espiacuteritu de una Caacutemara de los Comunes consiste en ser la

imagen expresa de los sentimientos de la nacioacutenrdquo46


43 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit pp 184-185





En este punto debemos hacer una uacuteltima consideracioacuten La idea

de Burke encierra un aspecto teoacuterico muy relevante para la disciplina

parlamentaria En el Parlamento en cuanto ldquoimagen expresa de los sen-

timientos de la nacioacutenrdquo se refleja la dignidad de la nacioacuten misma lo cual

ocurre tambieacuten por analogiacutea con los parlamentarios A ellos ndashen virtud

de su condicioacuten de representantes de la nacioacuten en el seno del Parlamen-

tondash los inviste una especial dignidad Por ello la libertad que la disciplina

parlamentaria procura para la actividad de los parlamentarios es una exi-

gencia fundada en la dignidad de la nacioacuten en cuanto ente colectivo de la

vida social

22 El arte de legislar Los fines del buen gobierno de las asamble-as poliacuteticas

En el centro de la disciplina parlamentaria se encuentra el arte de

legislar Las leyes son el resultado acabado de la auteacutentica disciplina par-

lamentaria Pero para que la creacioacuten legislativa sea posible el legislador

debe distinguir a priori los contenidos de las formas Tiene la necesidad de

alcanzar la diferenciacioacuten de ldquoaquella parte del arte de legislar que tiene

relacioacuten con la forma que se ha dado o que es adecuado que se deacute del

contenido de que se compone el cuerpo de leyes y sus distintas partesrdquo47

La anterior distincioacuten permite constatar con claridad las dos di-

mensiones que componen el arte de legislar Por un lado estaacuten las formas

que revisten las leyes tanto procedimentales como estiliacutesticas48 a las cua-

les se las agrupa bajo el nombre de nomografiacutea (arte de redactar leyes) Por

otro estaacute el contenido de las leyes que en cuanto materia necesaria para la

47 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoNomografiacutea o del arte de redactar leyesrdquo Centros de Estudios

Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 p4

48 En la actualidad juriacutedica espantildeola se puede sentildealar como ejemplo de formas estiliacutesticas

tributarias de la nomografiacutea las Directrices de teacutecnica normativa acordadas por el Consejo de Minis-

tros en fecha 22 de julio de 2005 y publicada mediante Resolucioacuten de la Subsecretariacutea Ministe-

rio Presidencia en fecha 28 de julio de 2005 (BOE nuacutemero 180 de 29 de julio [RCL 2005

1586])


ordenacioacuten racional de la comunidad poliacutetica pertenece al aacutembito de la

prudencia legislativa

Contenido y formas ndashprudencia legislativa y nomografiacuteandash no deben sepa-

rarse en el auteacutentico arte de legislar El contenido de las leyes supone y ne-

cesita de las formas de la nomografiacutea En la loacutegica liberal la disciplina par-

lamentaria penetra todo el arte de legislar y aspira a colocar los principios

que rigen la actividad parlamentaria como bisagra entre formas y contenidos

de modo que las leyes sean prudentemente formuladas (contenidos) y co-

rrectamente redactadas (formas)

Sin embargo Esteban Dumont recuerda que en su tiempo hubo

una tendencia a desestimar las formas en el arte de legislar

Si se abandonoacute este ramo de la legislacioacuten dimanoacute de no haberse conocido su importancia No comprendieron suficien-temente el influjo que el modo adoptado para las operaciones de una asamblea habiacutea de ejercer sobre las operaciones mismas Son unas formalidades dijeron y para los espiacuteritus superficia-les esta palabra formalidad deprime inmediatamente la majes-tad del objeto Algunas formalidades son menudencias o pe-danteriacuteas y las desprecia el que piensa con grandeza49

Pero desestimar las formas supondriacutea de suyo desestimar una par-

te importante de la disciplina parlamentaria Es verdad que en el pensa-

miento parlamentario liberal las formas juriacutedicas ndashincluidas las de proce-

dimiento legislativondash son instrumentales Sin embargo tal condicioacuten no

legitima en modo alguno el huir de ellas porque eacutestas son esenciales

para el ejercicio de la libertad individual Asiacute lo sentildeala Constant

Lo que preserva de la arbitrariedad es la observancia de las formas Estas son las divinidades tutelares de las asociaciones humanas son los uacutenicos medios protectores de la inocencia las uacutenicas relaciones entre los hombres Reina la oscuridad al margen de ellas todo queda al albur de la consciencia solitaria




de la opinioacuten vacilante Solo las formas son claras solo en ellas puede confiar el oprimido50

Constant sintetiza la idea liberal de las formas juriacutedicas como ex-

presiones o concreciones de la razoacuten que por tanto preservan y poten-

cian la libertad de los individuos De ahiacute que considerar la disciplina par-

lamentaria como un conjunto de formas no seriacutea en modo alguno formu-

lar una criacutetica negativa o referirse a ella de manera peyorativa o con signi-

ficaciones de contenido positivista Incluso alguacuten acto que denote un alto

grado de ejercicio de la prudencia poliacutetica y que pueda dar contenido a

las leyes justas no estaacute completo hasta recurrir al apoyo de las formas has-

ta estar sustentado en la nomografiacutea

Ahora bien contenidos y formas han de entenderse ordenados a los

fines de la disciplina parlamentaria Pero iquestcuaacuteles son tales fines La res-

puesta la da Dumont haciendo suyas las ideas de Bentham ldquo(i) Afianzar

la libertad de todos los miembros [del Parlamento] y (ii) llegar por uacuteltimo

a la fiel expresioacuten de la voluntad generalrdquo51 a lo cual habriacutea que antildeadir

ademaacutes (iii) ldquola conservacioacuten de una asamblea poliacuteticardquo 52

221 La libertad total de los parlamentarios

De todos los liberales de los siglos XVIII y XIX es quizaacutes Burke

quien desarrolla maacutes acabadamente la idea de independencia total de los

miembros del Parlamento que informa la teoriacutea general de la disciplina

parlamentaria y es el fundamento uacuteltimo de lo que hoy conocemos en la

literatura constitucional como la interdiccioacuten del mandato imperativo

Dice Burke a los electores de Bristol

50 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoPrincipios de poliacuteticardquo Aguilar Madrid 1970 p 159


ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p55




Ciertamente caballeros la felicidad y gloria de un representan-te deben consistir en vivir en la unioacuten maacutes estrecha la corres-pondencia maacutes iacutentima y una comunicacioacuten sin reservas con sus electores (hellip) Pero su opinioacuten imparcial [la del parlamentario] su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe sacrificaacuteros-lo a vosotros a ninguacuten hombre ni a grupo de hombres (hellip) Vuestro representante os debe no soacutelo su industria sino su juicio y os traiciona en vez de serviros si lo sacrifica a vuestra opinioacuten53

Leer a Burke permite entender que en el liberalismo la disciplina

parlamentaria es sierva de la libertad de los parlamentarios Quien go-

bierna las asambleas poliacuteticas conseguiraacute hacerlo correctamente soacutelo si

asegura que con el despliegue de la disciplina parlamentaria se suscitan

las condiciones para que el parlamentario individual se encuentre frente a

frente con su conciencia y represente mediando uacutenicamente los manda-

tos de la razoacuten a la nacioacuten entera no soacutelo a sus electores

Por otra parte para Burke la disciplina parlamentaria es un medio

a traveacutes del cual el pueblo puede asegurar la libertad requerida por sus

representantes para ejercer las funciones propias de su cargo Por eso

diraacute el irlandeacutes que el ldquopoder del pueblo dentro de las leyes tiene que ser

suficiente para proteger a todo representante en el ejercicio de su deber o

ese deber no puede cumplirserdquo54

Pero cuando no se ejerce racionalmente la disciplina parlamentaria

o cuando el pueblo estaacute imposibilitado de utilizarla a traveacutes de los oacuterga-

nos de gobierno de las Caacutemaras para salvaguardar la libertad de concien-

cia de sus representantes entonces peligra la libertad total del parlamen-

tario y en el fondo peligra tambieacuten la posibilidad misma de alcanzar el

gobierno representativo

53 Cfr BURKE Edmund ldquoDiscurso a los electores de Bristolrdquo en ldquoEdmund Burke Textos poliacute-

ticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda reimpresioacuten




La negacioacuten del gobierno representativo ocurre ndashseguacuten Burkendash en

las difiacuteciles condiciones a traveacutes de las cuales el parlamentario individual

ejerce la representacioacuten poliacutetica Por ello a propoacutesito de la defensa de la

libertad total del parlamentario Burke se quejaraacute de las condiciones de

adversidad en las cuales representa a la nacioacuten el ldquodiputado independien-

terdquo

El desgraciado diputado independiente no tiene nada que ofre-cer maacutes que la negativa aacutespera la excusa miserable o la repre-sentacioacuten desanimada de un intereacutes puacuteblico sin esperanza Sal-vo con su fortuna privada en la que puede ser igualado y acaso superado por su rival cortesano no tiene medios de demostrar una sola cualidad ni hacer un solo amigo En la Caacutemara vota siempre en una minoriacutea desalentada Si habla se cierran las puertas Una serie de paniaguados locuaces cuentan a todo el mundo que lo que quiere es llegar al poder Si no tiene el talen-to de la elocucioacuten que es el caso de muchos miembros de la Caacutemara tan prudentes y tan sabios como cualquier otro estaacute sometido a todos los inconvenientes sin el brillo que sigue a toda explosioacuten de elocuencia medianamente afortunada iquestEs posible concebir el ejercicio de un deber maacutes descorazonador que eacuteste Despojadle de la pobre recompensa de la populari-dad tolerad que sus excesos cometidos en defensa del intereacutes popular se conviertan en fundamento para que la mayoriacutea de la Caacutemara lo convierta ndashfuera de toda liacutenea de derecho y a su ar-bitriondash en una descalificacioacuten segura seguida no soacutelo de la peacuterdida de la franquicia electoral sino de toda especie de des-gracias personales De acontecer esto el pueblo de este reino puede estar seguro de que no puede ser servido fiel y firme-mente por ninguacuten hombre55

Las anteriores consideraciones son de intereacutes porque la situacioacuten

del ldquodiputado independienterdquo es consecuencia en la mayoriacutea de los ca-

sos de su no sometimiento a la disciplina partidista Ello en la concep-

cioacuten liberal de la disciplina parlamentaria equivale a decir que dicho ldquodi-

putado independienterdquo ve cuesta arriba el cumplimiento de sus deberes

55 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientoshelliprdquo Op Cit pp 279-280


de representacioacuten porque no se somete al mandato imperativo del grupo

o del partido

En este sentido puede concluirse preliminarmente algo de mucho

intereacutes para esta investigacioacuten la disciplina parlamentaria entendida co-

mo arte del gobierno de las asambleas poliacuteticas se contradice se enfrenta

irreconciliablemente con la disciplina de partidos

222 La fiel expresioacuten de la voluntad general

Para Bentham el fin inmediato de la disciplina parlamentaria es la

ldquofiel expresioacuten de la voluntad generalrdquo Eacutesta es consecuencia de un deba-

te libre y racional que ha sido correctamente disciplinado Se trata del

querer de un cuerpo poliacutetico que ha sido ldquodepuradordquo de las pasiones

humanas a traveacutes del debate racional Por eso alcanzarla es un siacutentoma

claro de salud poliacutetica

La idea de voluntad general de Bentham difiere por ejemplo de

la de Rousseau quien ciertamente no era ni mucho menos un liberal

Para este uacuteltimo la voluntad general originada en el debate es siempre

imperfecta Piensa que en el arte del gobierno y en el de la legislacioacuten no

hay nada maacutes deseable que la unanimidad de los miembros de la asam-

blea poliacutetica en los asuntos que conciernen a la nacioacuten de modo que el

debate poliacutetico es en siacute mismo una patologiacutea que refleja el mal estado de

una asamblea poliacutetica

Cuando varios hombres reunidos se consideran a siacute mismos un soacutelo cuerpo no tienen maacutes que una voluntad que se refiere a la comuacuten conservacioacuten y al bienestar general Entonces todos los resortes del Estado son vigorosos y sencillos sus maacuteximas son claras y luminosas no tienen intereses embrollados con-tradictorios el bien comuacuten se muestra por todas partes clara-mente y no exige sino sentido comuacuten para ser percibido (hellip) Pero cuando el nudo social comienza a alojarse y el Estado a debilitarse cuando los intereses particulares empiezan a adqui-rir fuerza y las pequentildeas sociedades a influir sobre la grande el intereacutes comuacuten se altera y encuentra oposicioacuten ya no reina la unanimidad en las votaciones la voluntad general ya no es la


voluntad de todos surgen contradicciones debates y la mejor no pasa sin discusioacuten56

Como queda claro para Rousseau la disciplina parlamentaria en

cuanto arte que ordena el funcionamiento de las asambleas poliacuteticas tie-

ne caraacutecter correctivo y pone en evidencia las patologiacuteas del orden en los

parlamentos

En este punto ndashpara tener una visioacuten de conjunto maacutes ampliandash es

conveniente traer a colacioacuten las opiniones sobre la relacioacuten entre disci-

plina parlamentaria y ldquovoluntad generalrdquo que sostuvieron Carl Schmitt y

Hans Kelsen dos juristas del siglo XX que como es obvio no pertene-

cieron a la tradicioacuten liberal de los siglos XVIII y XIX pero que reflexio-

naron sobre las mismas realidades que mantuvieron ocupados a los teoacute-

ricos del liberalismo

En lo tocante a Carl Schmitt eacuteste desplegando el cinismo y la ge-

nialidad que caracterizan sus posturas se aferra a la tradicioacuten liberal de la

ldquovoluntad generalrdquo a propoacutesito de la cual hace una apologiacutea de los fun-

damentos ndashtambieacuten liberalesndash del parlamentarismo y de toda la disciplina

parlamentaria

Aunque para el alemaacuten la voluntad general es el querer del pueblo

soacutelo cognoscible a traveacutes de la aclamacioacuten aqueacutella aparece en el parlamen-

tarismo como el resultado de algo que podriacutea denominarse ldquoproceso de

representacioacuten dialeacutecticardquo es decir la conjuncioacuten de los principios libera-

les de la discusioacuten y de la representacioacuten ambos centrales en su pensamiento

y ambos objeto (junto al principio de publicidad) de preservacioacuten por par-

te de la disciplina parlamentaria

El Parlamento del Estado burgueacutes de Derecho ndashdice Schmittndash es seguacuten la idea que la informa un lugar en donde se realiza una discusioacuten puacuteblica de las opiniones poliacuteticas Mayoriacutea y mi-noriacutea partido de gobierno y oposicioacuten buscan el acuerdo acer-tado discutiendo argumentos y contraargumentos En tanto

56 Cfr ROUSSEAU Jean-Jacques ldquoEl contrato socialrdquo Editorial Tecnos 5ta edicioacuten Co-

leccioacuten Claacutesicos del pensamiento estudio preliminar y traduccioacuten de Mariacutea Joseacute Villaverde

Madrid 2007 pp 119-120


que el Parlamento representa la instruccioacuten y razoacuten nacional y reuacutene en siacute toda la intelectualidad del pueblo puede surgir una discusioacuten auteacutentica es decir aparecer en discursos y contesta-ciones puacuteblicas la auteacutentica voluntad de todo el pueblo como una volonteacute geacuteneacuterale57

Finalmente en Kelsen la disciplina parlamentaria tambieacuten tiene

por objeto un querer ldquola voluntad estatalrdquo Pero eacuteste lejos del liberalis-

mo huye de la ldquovoluntad generalrdquo en cuanto considera que es una fic-

cioacuten secundaria precedida por la ficcioacuten de la representacioacuten poliacutetica

Lo que acaso pueda ser en el vieneacutes la disciplina parlamentaria tie-

ne por objeto entonces la ldquoconstruccioacuten de la voluntad normativa del

Estado a traveacutes de un oacutergano colegiado elegido por el pueblo en base al

derecho de sufragio universal e igual por tanto democraacuteticamente seguacuten

el principio de la mayoriacuteardquo58

La cita anterior sintetiza una parte importante del pensamiento

parlamentario de Kelsen El austriaco ve como esencia del parlamenta-

rismo la posibilidad de la formacioacuten de la voluntad estatal a traveacutes del

Parlamento Para eacutel no es relevante la cualidad que tienen los parlamen-

tarios de representantes del pueblo o de depositarios de la soberaniacutea po-

pular pues la representacioacuten entendida como ejercicio de la soberaniacutea

del pueblo es una mera ficcioacuten para dotar de legitimidad al Parlamento

Para Kelsen el Parlamento y la disciplina parlamentaria estaacuten en

crisis Pero dicha crisis no tiene su origen en que el Parlamento haya de-

jado de representar al pueblo y en que la disciplina parlamentaria haya

perdido su caraacutecter de instrumento que posibilita el gobierno representa-

tivo Piensa que en su esencia al Parlamento no se le puede pedir repre-

sentacioacuten En eacutel la verdadera causa de la crisis del parlamentarismo es

que en las consideraciones sobre la institucioacuten parlamentaria se ha dejado

57 Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit p 303

58 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problema del parlamentarismordquo en ldquoEscritos sobre el socialismo y la

democraciardquo (Wien-Leipzig 1925) Editorial DEBATE Coleccioacuten Universitaria Madrid 1988 p

86


de enfatizar que la esencia del Parlamento radica en ser un instrumento ndash

acaso el uacutenico eficazndash de produccioacuten de la voluntad estatal

223 La preservacioacuten de las asambleas poliacuteticas

Siguiendo adelante llegamos al tercero de los fines de la disciplina

parlamentaria la ldquoconservacioacuten de la Asamblea Poliacuteticardquo Al respecto

cabe la pregunta iquestqueacute significa en clave liberal lograr la ldquoconservacioacuten

de una asamblea poliacuteticardquo Significa poner remedio a los vicios que en

ellas pueden presentarse De ese modo lo describioacute Dumont

De tres peligros inminentes que constantemente la rodean tie-ne que precaverse la precipitacioacuten la violencia y el fraude Dos enemigos mayores tiene siempre a sus puertas la oligarquiacutea con la que el corto nuacutemero domina el deseo de la mayoriacutea y la anarquiacutea por la cual celoso cada uno de su independencia se opone a la formacioacuten de un deseo general iquestCuaacuteles son los me-dios defensivos de una asamblea poliacutetica si la asaltan todos es-tos peligros No tiene otro que su sistema interno que pueda salvarla en cuanto eacutel imponga habitualmente al cuerpo entero

la necesidad de la moderacioacuten la reflexioacuten y la perseverancia59

Las palabras transcritas son elocuentes en cuanto al caraacutecter con-

servacionista de la disciplina parlamentaria Como regla general a la cual

nos hemos referido antes el liberalismo deja paso a la actuacioacuten de los

parlamentarios y soacutelo cuando eacutestos ejercen torcidamente dicha libertad

que les es garantizada en el interior del Parlamento se les encauza se les

reconduce a traveacutes de la disciplina parlamentaria siendo eacuteste un encau-

zamiento cuyo objetivo fundamental no es otro distinto que el gobierno

efectivo de la razoacuten en la asamblea poliacutetica y por ende equivale ndashcomo

hemos transcrito antesndash a asegurar ldquola moderacioacuten la reflexioacuten y la per-

severanciardquo referidos por Dumont en cuanto requisitos fundamentales

para el auteacutentico gobierno representativo para la creacioacuten legislativa y

no menos importante para la paz poliacutetica




Por otra parte la ldquoconservacioacutenrdquo de las asambleas poliacuteticas tiene

una connotacioacuten ontoloacutegica en este caso de subsistencia y estaacute vincula-

da a la naturaleza negativa es decir de prevencioacuten que en el liberalismo se

atribuye a los fines de la disciplina parlamentaria La finalidad de eacutesta es

evitar las vicisitudes que en el seno de las asambleas poliacuteticas puedan

imposibilitar la libre deliberacioacuten de los parlamentarios que es condicioacuten

necesaria del gobierno representativo Por eso diraacute Bentham

La taacutectica pues de las asambleas poliacuteticas es la ciencia que en-

sentildea a dirigirlas hacia el fin de su institucioacuten por medio del or-

den que ha de observarse en sus pasos El fin en este ramo del

gobierno como en otros muchos es de naturaleza negativa por

decirlo asiacute Se trata de evitar los inconvenientes e impedir las di-

ficultades que han de originarse en una gran reunioacuten de hom-

bres llamados a deliberar en comuacuten60

Finalmente existe una interesante relacioacuten entre la conservacioacuten

de las asambleas poliacuteticas y la libertad de la nacioacuten En la salvaguarda de

la libertad de la nacioacuten juega un papel importante la disciplina parlamen-

taria sobre todo en lo tocante a las formas incluida la nomografiacutea y tam-

bieacuten los demaacutes aspectos reglamentarios que son reflejo juriacutedico de los

principios que conforman el arte de la disciplina parlamentaria Por esta

razoacuten Dumont sentildeala en el discurso preliminar que antecede las Taacutecticas

parlamentarias de Bentham que la disciplina parlamentaria asegurando

con sus principios y reglas la libertad en el interior del Parlamento

(ingleacutes) ha asegurado tambieacuten la libertad de la nacioacuten

Entre tantos escritos como dieron a conocer la constitucioacuten inglesa y no cesaban de ensalzarla es de extrantildear que ninguno de ellos hubiese tomado por materia de sus elogios una de sus partes menos conocidas y maacutes estimables el gobierno interior del parlamento y las reglas a que se ha sujetado en el ejercicio de sus poderes Estas formalidades sin embargo han tenido mayor influjo en la conservacioacuten y aumento de la libertad na-cional El aacuterbol entero se atrajo a las miradas de todos al estar crecido ya pero sin dirigirse la atencioacuten hacia su primer cultivo



en el cercado que sirvioacute para proteger su debilidad hasta que echase raiacuteces suficientemente profundas para resistir a las tem-pestades61

Asiacute la procura y preservacioacuten de la libertad y el bien nacionales se

imponen como liacutemite y fin al ejercicio del Poder Legislativo En palabras

de Locke el ldquoPoder Legislativo tiene como liacutemite uacuteltimo aquel que viene

marcado por el bien puacuteblico de la sociedad Se trata pues de un poder

que no tiene maacutes fin que la preservacioacuten [de la sociedad] y por tanto no

puede arrogarse el derecho de destruir esclavizar o empobrecer delibe-

radamente a sus suacutebditosrdquo62 lo cual encuentra eco en la concepcioacuten libe-

ral de la disciplina parlamentaria Su observancia no es en modo alguno

un fin en siacute mismo Disciplinar un Parlamento es salvaguardar la libertad

de la comunidad poliacutetica en cuanto se asegura la vigencia del gobierno

representativo a traveacutes del buen funcionamiento de ese mismo Parlamen-

to Por eso Bentham en plena sintoniacutea con Locke diraacute

La taacutectica de las asambleas legislativas asiacute como cualquier otro ramo de la ciencia gubernativa ha de referirse al mayor bien de la sociedad y este es el fin general pero su objeto particular es-triba en obviar los inconvenientes a que estaacute expuesta una

asamblea poliacutetica en el ejercicio de sus funciones63

23 El talante moral del arte para el buen gobierno de las asamble-as poliacuteticas

El arte de la disciplina parlamentaria existe para salvaguardar in-

terna y externamente la libertad del Parlamento Por eso desde el libera-

lismo se lo concibe como una realidad con fines morales Sin embargo la

filosofiacutea moral del liberalismo que la inspira ha sido cuestionada tanto en


ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit pp 56-57

62 Cfr LOCKE John ldquoDos ensayos sobre el gobierno civilrdquo Espasa Calpe Coleccioacuten Austral

Madrid 1991 p 302



los fines que se propone como en los medios de cuyo manejo se sirve

para implementar en la praacutectica sus postulados

Con respecto al primer grupo de cuestionamientos la filosofiacutea

moral benthamniana que es fundamentalmente utilitarista y positivista

ha sido duramente criticada por el pensamiento iusfilosoacutefico anglosajoacuten de

finales de siglo XX En concreto Ronald Dworkin ha formulado severos

cuestionamientos al positivismo y utilitarismo benthamnianos que

seguacuten este autor constituyen el nervio y la raiacutez de la cultura juriacutedica do-

minante en occidente64

Las de Dworkin no son criacuteticas orientadas a cuestionar la licitud

moral de los medios para alcanzar los fines que Bentham propone La

inmoralidad que este autor achaca al liberalismo benthamniano no estaacute

en los medios Por eso a Bentham no se le puede acusar de maquiaveacutelico

cuando propone los postulados poliacuteticos con los que da vida a la disci-


No obstante la criacutetica que Dworkin hace a la filosofiacutea juriacutedica de

Bentham es mucho maacutes radical Apunta a lo que ndashen Benthamndash ha de

entenderse por Derecho y a lo que ha de entenderse como fin del Dere-

cho Cuestiona desde una perspectiva moral los fines planteados por

Bentham es decir lo que ha de considerarse en el Derecho como un

bien moral De ahiacute que si Dworkin tiene razoacuten y hay error moral en

Bentham se tratariacutea de un error maacutes hondo y maacutes grave que el error ma-

quiaveacutelico versado sobre los medios

En cuanto a lo que ha de entenderse por Derecho basta decir dos

cosas que muestran claramente el positivismo benthamniano La prime-

ra que para Bentham el Derecho es soacutelo Derecho Positivo La segunda

64 Cfr DWORKIN Ronald ldquoLos derechos en seriordquo Ariel 2da reimpresioacuten Barcelona

1995 pp 31 y ss

65 Este planteamiento sobre la distincioacuten entre inmoralidad en los medios e inmoralidad

en los fines cobra relieve porque como veremos maacutes adelante se puede atribuir ndash

erroacuteneamentendash un caraacutecter marcadamente maquiaveacutelico es decir de inmoralidad medial a las

Taacutecticas Parlamentarias de Bentham


que el Derecho Positivo es Derecho en funcioacuten de su origen es decir

por haber sido dictado ldquoseguacuten las condiciones necesarias y suficientes

para que una proposicioacuten de Derecho sea vaacutelidardquo66 a saber los procedi-

mientos y dinaacutemicas mayoriacutea-minoriacutea que discurren por los principios de


En relacioacuten con lo que ha de entenderse como fin del Derecho es

decir lo que ha de entenderse como aquello a lo cual se ordenan las

normas y principios juriacutedicos (y en el caso concreto de Bentham aquello

a lo cual se ordena el Derecho vaacutelido pues lo demaacutes no es Derecho) de-

be sentildealarse que es eacuteste precisamente el punto en el cual aparece su filo-

sofiacutea utilitarista

Para Bentham el fin del Derecho ldquoha de referirse al mayor bien de

la sociedadrdquo67 Visto hasta aquiacute el postulado de Bentham resulta aparen-

temente razonable e incluso puede decirse que es solvente desde una

perspectiva moral pues pone de manifiesto la primaciacutea del bien comuacuten

sobre el bien particular Por el contrario lo que no parece razonable es el

comentario de Dworkin cuando sostiene con acritud que para Bentham

ldquoel derecho y sus instituciones han de servir al bienestar general y a nada

maacutesrdquo68

Sin embargo las piezas encajan conceptualmente y el reproche de

Dworkin se hace certero cuando se entiende que para Bentham ldquoel ma-

yor bien de la sociedadrdquo resulta de la sumatoria de bienes individuales

siendo ademaacutes que el bien individual tiene una dimensioacuten eminente-

mente econoacutemica De ahiacute que la criacutetica dworkiniana culmine develando

el hecho de que en Bentham ldquoel mayor bien de la sociedadrdquo es utilitaris-

mo encubierto pues equivale a procurar que toda la legislacioacuten y toda la

accioacuten gubernamental tengan como fin soacutelo una de las dimensiones del

bien comuacuten el bienestar econoacutemico de los individuos





En lo que respecta a los medios que propone Bentham para go-

bernar las Caacutemaras parlamentarias eacutestos tambieacuten han sido objeto de

controversias de iacutendole moral El tiacutetulo Taacutecticas parlamentarias con el que

Bentham agrupa sus formulaciones principiales sobre la disciplina parla-

mentaria podiacutea sugerir desde el prisma del ethos poliacutetico de los siglos

XVIII y XIX que la intencioacuten de quien asume esas taacutecticas es hacerse con

el dominio del Parlamento imponerse a siacute mismo o imponer sus ideas y

todo ello con una violencia encubierta Por eso era verosiacutemil que se pen-

sara que las Taacutecticas parlamentarias son un medio ideado para arrebatar la

libertad de los adversarios poliacuteticos que actuacutean en las Caacutemaras y como

consecuencia de ello controlar esas mismas Caacutemaras

Tal concepcioacuten ndashde fondo maquiaveacutelico y vaciada de contenido

moralndash resultariacutea una criacutetica directa a la disciplina parlamentaria y a todo

el liberalismo parlamentario Pero una criacutetica asiacute formulada ignora el

nuacutecleo de los planteamientos liberales sobre el Parlamento Es por decir

lo menos una criacutetica injusta e incapaz de dar razoacuten del verdadero objeto

moralmente recto que es perseguido por Bentham con sus Taacutecticas parla-

mentarias

Lejos de invitar a un conjunto de praacutecticas para alcanzar fines in-

morales los teoacutericos del liberalismo ven en la disciplina parlamentaria un

modo concreto de hacer prevalecer la recta razoacuten en medio del carac-

teriacutestico ajetreo de la vida del Parlamento Sus postulados representan un

intento decidido de alcanzar en el contexto de los siglos XVIII y XIX lo

que posteriormente ya en el siglo XX se conoceraacute bajo el nombre de

parlamentarismo racionalizado para designar una praacutectica parlamentaria en la

que el ejercicio del poder (Legislativo en este caso) se somete a la razoacuten y

al Derecho69 Por eso el mismo Bentham sale al paso de posibles malas

69 Como prueba fehaciente de que las Taacutecticas parlamentarias no fueron escritas con inten-

ciones maquiaveacutelicas podemos argumentar que los principios alliacute esbozados constituyen la

esencia y sustancia de las normas reglamentarias de la mayoriacutea de las Caacutemaras parlamentarias

del mundo siendo recibidos en ellas como criterios universalmente vaacutelidos y aceptados que

permiten disciplinar racionalmente la vida de los Parlamentos


interpretaciones sobre sus ideas parlamentarias y sentildeala lo que entiende

por taacutectica ldquoarte de poner en orden de dirigir las operaciones de un cuer-

po poliacuteticordquo70 Y Dumont profundo conocedor del clima poliacutetico deci-

monoacutenico excluye de raiacutez todo intento de interpretar los principios libe-

rales de las Taacutecticas parlamentarias en clave maquiaveacutelica

Se discurriraacute ndashdice Dumontndash que ella [la Taacutectica parlamentaria] ensentildea el arte de revolver en una asamblea poliacutetica de seducir-la o convertirla en instrumento de las miras de un hombre o de un partido (hellip) Les advierto que no hay cosa ninguna maacutes contraria al objeto de esta obra71

Sin embargo hubo dentro del liberalismo a pesar de Bentham y

de sus seguidores una tentativa de maquiavelizacioacuten teoacuterica de la disci-

plina parlamentaria Su artiacutefice fue William Gerard Hamilton quien con

su obra Loacutegica parlamentaria72 contribuyoacute de manera categoacuterica al intento

de escindir (teoacutericamente) moral y disciplina parlamentaria

La Loacutegica parlamentaria de Hamilton es una oda al maquiavelismo

Denota de principio a fin una comprensioacuten maquiaveacutelica de la disciplina

parlamentaria y de toda la vida del Parlamento En sus liacuteneas se presenta

al lector un conjunto de praacutecticas reales ndashporque ocurriacutean y siguen ocu-

rriendo en los parlamentosndash pero torcidas Son praacutecticas cuyo objeto no

No es exagerado pensar que la historia de los reglamentos que es buena ldquoparte de la

historia del Parlamentordquo (Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo en GARRIDO

FALLA Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 762) pue-

de describirse como un proceso de asimilacioacuten y profundizacioacuten de los principios liberales

sintetizados en las Taacutecticas parlamentarias Contraacutestense por ejemplo cualquiera de los reglamen-

tos histoacutericos de las Cortes espantildeolas o cualquiera de los reglamentos vigentes en los Parla-

mentos europeos con los principios de las Taacutecticas Parlamentarias y se advertiraacute faacutecilmente la

influencia de eacutestas en aqueacutellos



72 Para la traduccioacuten castellana Cfr HAMILTON William Gerard ldquoLoacutegica parlamenta-

riaParliamentary Logickrdquo Publicaciones del Congreso de los Diputados Serie ldquoTextos Parla-

mentarios Claacutesicosrdquo Estudio preliminar y traduccioacuten de Eloy Garciacutea Madrid 1996


es otro que el dominio a como deacute lugar de las Caacutemaras legislativas De

ahiacute que Hamilton niega con su obra el auteacutentico sentido liberal de la dis-

ciplina parlamentaria

Sin embargo hay en Espantildea quienes sostienen lo contrario En el

estudio preliminar de la versioacuten castellana de la Loacutegica parlamentaria Eloy

Garciacutea defiende los esfuerzos de Hamilton Dice

El propoacutesito que en su diacutea animoacute a Hamilton a elaborar este li-bro no fue el de redactar un ensayo de retoacuterica parlamentaria sino el de escribir un tratado de las reglas que debieran presidir la accioacuten del hombre poliacutetico (hellip) Habriacutea que sentildealar al lector que maacutes que ante un manual de arte del bien decir en el lengua-je poliacutetico con lo que en realidad se encuentra es con un auteacutentico compendio de reglas del buen hacer parlamentario entendiendo por tales aquellas que en un reacutegimen de consenso permiten a un poliacutetico imponer su voluntad sobre los hombres sin apelar ni a su posicioacuten de poder ni a ninguna de las muacutelti-

ples manifestaciones de la fuerza73

Pero las anteriores afirmaciones que ensalzan el intento que hizo

Hamilton de sistematizar la disciplina parlamentaria en un ldquoconjunto de

reglas del buen hacer parlamentariordquo se contradicen radicalmente con el

texto de la Loacutegica parlamentaria y ndashcomo dato adicional uacutetil en este casondash

con la descripcioacuten que hace el mismo Eloy Garciacutea de la personalidad de

William Gerard Hamilton

Inteligente y astuto dotado de una extraordinaria capacidad para la maquinacioacuten y para la intriga Poseedor de una sensibi-lidad y de un olfato poliacutetico por completo fuera de lo comuacuten Ciacutenico y mordaz Vanidoso y arrogante Altanero y en sumo grado engreiacutedo Pagado de siacute mismo y a la vez terriblemente tiacutemido Seco sarcaacutestico y por encima de todo despectivo para

con sus semejantes74

73 Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit pp 7-8

74 Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit p 77


La lectura de la Loacutegica Parlamentaria sugiere la pluma y la autoriacutea de

un tipo humano como el que dibuja Eloy Garciacutea Pero no sugiere el con-

siderar dicha obra como un intento de sistematizacioacuten racional del traba-

jo parlamentario ni como un ldquoconjunto de reglas del buen hacer parla-

mentariordquo salvo que por esto se entienda el despliegue en el Parlamento

ndashhasta las uacuteltimas consecuencias y con las implicaciones morales que ello

revistendash de una personalidad como la de Hamilton tan bien figurada en

las liacuteneas de Eloy Garciacutea

Por eso Bentham consciente del mal que pudiese irrogar (y de

hecho irrogoacute) la Loacutegica parlamentaria de Hamilton al prestigio de la disci-

plina parlamentaria a la autoridad moral del liberalismo parlamentario y

a la dignidad del Parlamento la criticoacute con amarga severidad

El libro de Gerard Hamilton es una especie de escuela en la que los medios de abogar por una causa buena y por una mala causa se presentan con igual franqueza y se inculcan con igual solicitud por el triunfo (hellip) lo que a veces se ha supuesto que pretendiacutea Maquiavelo no soacutelo lo pretende Gerard Hamilton sino que lo pretende sin disimulo (hellip) En el libro de Gerard Hamilton por vez primera se ha dejado caer el velo del decoro y la corrupcioacuten se nos muestra sin ninguacuten disfraz75

Quizaacute se pueda pensar que ocurrioacute con Hamilton lo mismo que

seguacuten Jacques Maritain sucedioacute a Maquiavelo al escribir El Priacutencipe y

plasmar en esa obra su visioacuten ldquomoralrdquo de la Poliacutetica Seguacuten Maritain el

(des)meacuterito de Maquiavelo fue convertir la mala praxis poliacutetica en teoriacutea

transformar en principios universales de la ciencia poliacutetica las reiteradas

experiencias inmorales que observoacute en el modo de hacer Poliacutetica76

75 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoFalacias poliacuteticasrdquo Centro de Estudios Constitucionales

traduccioacuten de Javier Ballariacuten estudio preliminar de Benigno Pendas Madrid 1990 pp 12-13

76 ldquo(hellip) Maquiavelo hizo consciente ese ethos de su tiempo [el de la poliacutetica de la

buacutesqueda del poder por el poder de la inmoralidad] y elevoacute a teoriacutea esa praacutectica comuacuten de los

poderes poliacuteticos de todos los tiempos (hellip) Antes de Maquiavelo muchos priacutencipes y conquis-

tadores no dudaban en usar la mala fe la perfidia la crueldad el asesinato (hellip) Pero al obrar

asiacute se sentiacutean culpables teniacutean una mala conciencia (hellip) de donde naciacutea en ellos una dolorosa

hipocresiacutea (hellip) Despueacutes de Maquiavelo en cambio (hellip) al emplear la injusticia para restablecer


En este sentido Hamilton ndashquien fue parlamentario de profesioacuten

y profundo conocedor del Parlamento real y de la lucha de poderes que

ahiacute se suscitandash tuvo plena conciencia del caraacutecter torcido de las praacutecticas

parlamentarias de las cuales eacutel mismo fue un agente asiduo y un observa-

dor privilegiado Y al intentar aprehender la esencia de esas praacutecticas pa-

ra formular desde ellas principios universales de la vida del Parlamento

concluyoacute que la de la disciplina parlamentaria es una ciencia que tiene

por objeto praacutecticas torcidas Asiacute Hamilton quiso (como Maquiavelo

con la Poliacutetica) elevar al plano teoacuterico praacutecticas que en el fondo son

corruptelas de los principios reales de la disciplina parlamentaria y por lo

tanto los contradicen y niegan

Afortunadamente para la disciplina parlamentaria Hamilton fra-

casoacute en su cometido Su influencia fue escasa en la historia de la reflexioacuten

sobre la esencia de las praacutecticas poliacuteticas y juriacutedicas que se desarrollan en

el Parlamento Su legado en el liberalismo parlamentario no es compara-

ble ni de lejos con la huella que dejoacute Maquiavelo en la historia del pen-

samiento poliacutetico

Con el fracaso de Hamilton podemos hablar de una preservacioacuten mo-

ral de los principios teoacutericos de la disciplina parlamentaria como de un

proceso que no fue una casualidad histoacuterica ni obra del azar Por el con-

trario tiene como causas perfectamente identificables por un lado la

vida poliacutetica del propio Hamilton llena de continuos fracasos77 y por

otro acaso la maacutes importante la batalla en la cual Bentham ndashpor la vera-

cidad universal del contenido de sus postulados por su prestigio intelec-

tual y por su cercaniacutea a influyentes poliacuteticos de entoncesndash triunfoacute sobre

Hamilton

el ldquoordenrdquo y toda clase de mal para satisfacer su ambicioacuten de poder tendraacuten una conciencia

limpia y sentiraacuten que cumplen su deber como jefes poliacuteticosrdquo (Cfr MARITAIN Jacques ldquoEl

fin del maquiavelismordquo en ldquoPrincipios de una poliacutetica humanistardquo Editorial Excelsa Buenos Aires

1946 pp 110-111)

77 Eloy Garciacutea se refiere a la trayectoria poliacutetica de Hamilton con la expresioacuten ldquocroacutenica

de un fracasordquo (Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit pp 77 y ss)


Tal triunfo tiene mucha relevancia para la disciplina parlamentaria

Selloacute la derrota del maquiavelismo dentro del liberalismo parlamentario

y por supuesto dentro de la visioacuten de la disciplina parlamentaria que el

liberalismo sostiene Permitioacute que los principios teoacutericos de la disciplina

parlamentaria se mantuvieran como puntos de referencia como guiacuteas de

contraste que permiten distinguir las praacutecticas parlamentarias torcidas

irracionales e inmorales de aquellas otras que no lo son Y por otra par-

te sin duda lo maacutes importante desde el punto de vista praacutectico se custo-

dioacute ndashcomo veremos en el proacuteximo capiacutetulondash la substancia que engen-

drariacutea en el terreno del Derecho Positivo la concepcioacuten de la disciplina

parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador tan importante para la

historia del parlamentarismo y del gobierno representativo

24 Valoracioacuten criacutetica

Por uacuteltimo creemos oportuno realizar algunas valoraciones sobre

el papel e importancia de la concepcioacuten liberal de la disciplina parlamen-

taria Una valoracioacuten de este tipo corre el riesgo de descontextualizar

histoacutericamente los fenoacutemenos juzgados Maacutes auacuten corre el riesgo de juz-

gar los acontecimientos preteacuteritos seguacuten los elementos de juicio que po-

nen a nuestra disposicioacuten las culturas juriacutedica y poliacutetica de hoy a las cua-

les sin duda pertenecemos

Sin embargo pensamos que la necesidad de integrar los distintos

conceptos de la disciplina parlamentaria distinguiendo para ello lo que

sea distinguible estableciendo los verdaderos hilos de conexioacuten entre las

distintas concepciones de la misma y no atribuyendo conexioacuten entre ellas

cuando no existe nos da licencia suficiente para las afirmaciones que de

seguida formularemos

En primer lugar la concepcioacuten benthamniana de la disciplina par-

lamentaria fue en extremo uacutetil en los siglos XVIII y XIX porque sirvioacute

de referente principial a los reglamentos de los parlamentos del mundo78

78 Sobre la influencia histoacuterica del pensamiento de Bentham en los reglamentos de los

parlamentos europeos consuacuteltese la primera parte del segundo tomo del exhaustivo trabajo de


siendo eacutesta una influencia que comenzoacute entonces y que se mantiene to-

daviacutea en nuestra eacutepoca como realidades digeridas juriacutedicamente e inte-

gradas en los textos normativos de las Caacutemaras

Dicha utilidad sin embargo no hubiera sido tanta si no se hubiera

suscitado la positivacioacuten de los principios de la disciplina parlamentaria

Es decir el valor de los principios de la disciplina parlamentaria liberal se

vio altamente potenciado por el hecho de su recepcioacuten como Derecho

Positivo en los ordenamientos juriacutedicos del mundo lo cual les otorgoacute

una eficacia praacutectica que de haberla presenciado hubiera causado satis-

faccioacuten a Bentham a sus seguidores y al resto de los pensadores del par-

lamentarismo liberal

La potenciacioacuten de los principios de la disciplina parlamentaria ndash

una vez que fueron positivizadosndash cobra una importancia mayor si se

toma en consideracioacuten la amplitud del objeto perseguido por nuestra

ciencia La disciplina parlamentaria abarca todos los aspectos de la vida

del Parlamento Viendo con los anteojos de Bentham en el Parlamento

ldquotodordquo es disciplina parlamentaria Y ello supone tambieacuten alguacuten riesgo

El enorme campo de aplicaciones uacutetiles de la disciplina parlamen-

taria hace que eacutesta pueda diluirse abstractamente si los encargados de

gobernar las Caacutemaras no cuentan con los instrumentos juriacutedicos adecua-

dos para racionalizar y economizar el gobierno principial de los Parla-

mentos Dicho de otro modo la complejidad de los parlamentos actuales

hace necesarios instrumentos juriacutedicos que favorezcan la raacutepida solucioacuten

de las vicisitudes acaecidas en su seno y esa exigencia no puede ser satis-

fecha con meros principios teoacutericos Pero esto obviamente no se le

puede reprochar a Bentham Lo que siacute podemos en cambio es pedir a

nuestros contemporaacuteneos que sepan leer entre liacuteneas los principios de la

disciplina parlamentaria liberal acogiendo lo valioso que hay en ellos

pero sin forzar su aplicacioacuten a circunstancias de la actualidad que son

diferentes ndashy por muchondash de las circunstancias en las cuales escribieron

los pensadores del liberalismo parlamentario

Reynaert Histoire de la discipline parlementaire (Cfr REYNAERT Auguste ldquoHistoire de la discipline

parlementairerdquo A Durand et Pedone-Lauriel Eacutediteurs Pariacutes 1884 Tomo II pp 1 y ss)


Y en segundo lugar relacionado con lo anterior queremos sentildealar

lo que quizaacute pueda ser el punto maacutes controvertido en la disciplina parla-

mentaria liberal sobre todo si se la mira desde la perspectiva del parla-

mentarismo actual Nos referimos al talante individual de la idea liberal

claacutesica de representacioacuten poliacutetica

Es cierto que la representacioacuten poliacutetica tal como la concibieron

los liberales de los siglos XVIII y XIX dificulta ndashaunque por supuesto

no imposibilitandash la articulacioacuten colectiva para la buacutesqueda del bien

comuacuten79 Ello cobra especial importancia si se advierte que su principal

consecuencia es la condenacioacuten de los partidos poliacuteticos entendidos

eacutestos en sentido amplio (facciones comiteacutes grupos clubes) a un lugar

poco privilegiado en el desarrollo de la vida puacuteblica Asiacute por ejemplo

autores de la talla de Friedrich sostuvieron que los fallos principales del

liberalismo parlamentario ldquose derivan no tanto del propoacutesito eacutetico gene-

ral que apoya cuanto del desprecio de ciertos factores de la situacioacuten

realrdquo80 de la cual forman parte precisamente los partidos poliacuteticos y su

ordenacioacuten al bien comuacuten

Sin embargo pensamos que a los pensadores liberales de los siglos

XVIII y XIX no se los puede criticar por excluir de su sistema de pen-

samiento a los partidos poliacuteticos En primer lugar porque la existencia de

estas entidades no formaba parte de la cultura poliacutetica de entonces No

fue sino hasta 1850 cuando como demostroacute Duverger81 comenzaron a

florecer tanto en Europa como en los Estados Unidos de Ameacuterica las

instituciones poliacuteticas partidistas que conocemos en la actualidad Y en

79 Tomamos la idea de VOumlEGELIN Eric ldquoNew Science of Politicsrdquo 8va reimpresioacuten a la

1era edicioacuten de 1952 The University of Chicago Press Chicago y Londres 1971 pp 27 y ss

para quien el sentido esencial de la representacioacuten poliacutetica es la articulacioacuten social para la ac-

cioacuten colectiva o comuacuten

80 Cfr FRIEDRICH Carl ldquoGobierno constitucional y democraciardquo Institutos de Estudios

Poliacuteticos Madrid 1975 tomo II p 133

81 Cfr DUVERGER Maurice ldquoLos partidos poliacuteticosrdquo Fondo de Cultura Econoacutemica

Meacutexico 1972 pp 15-16 y DUVERGER Maurice ldquoParty Politics and Pressure Groupsrdquo Nelsonacutes

University Paperbacks Londres 1972 pp 39 y ss


segundo lugar porque uno de los mayores exponentes del liberalismo

Edmund Burke82 no negoacute del todo la necesidad de los partidos poliacuteticos

sino que por el contrario vislumbroacute la esencial relacioacuten que existe entre

parlamentarismo y partidos la cual seriacutea maacutes que corroborada por la

praacutectica parlamentaria del siglo XX

3 La disciplina parlamentaria como disciplina de grupo

31 El problema

La segunda forma de aproximarse a la disciplina parlamentaria es

considerarla como disciplina de grupo sobre diputados y senadores La

doctrina espantildeola es unaacutenime en reconocer que el reacutegimen de origen

partidista al cual se someten los militantes (e incluso no militantes) que

ostentan la condicioacuten de parlamentarios puede ser denominado geneacuteri-

camente disciplina parlamentaria

Por mencionar soacutelo algunos autores Peacuterez-Serrano Jauacuteregui habla

de ldquodisciplina de los parlamentariosrdquo83 Pascual Medrano refiere la disci-

plina parlamentaria entendida como reacutegimen interno de los partidos poliacute-

ticos para ldquomantener la unidad ideoloacutegica y de accioacutenrdquo de los miembros

del Parlamento84 Torres Muro reconoce como disciplina parlamentaria

la ldquodisciplina de grupo que existe entre eacutestos [los parlamentarios] y los

grupos parlamentarios a los que pertenecenrdquo85 Garciacutea-Pelayo86 Rubio

82 Al respecto Cfr SABINE George ldquoHistoria de la teoriacutea poliacuteticardquo Fondo de Cultura

Econoacutemica Meacutexico 1994 p 464


84 Cfr PASCUAL MEDRANO Op Cit p 324

85 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Una introduccioacutenrdquo en ldquoDere-

cho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parla-

mento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p 21

86 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel ldquoEl Estado de partidosrdquo Obras Completas volumen

II Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1991 p 2013


Llorente87 y Saiz Arnaiz88 escriben sobre la ldquodisciplina de grupordquo Garciacutea

Guerrero habla de la ldquodisciplina parlamentariardquo custodiada por los Co-

miteacutes disciplinarios u oacuterganos anaacutelogos de los grupos parlamentarios89

Morales Arroyo se refiere a la disciplina partidista de los parlamentarios

como una ldquodisciplina dentro de las minoriacuteasrdquo cuyo contenido especiacutefico

es la ldquodisciplina de votordquo90 Garciacutea-Atance y Garciacutea de Mora y Torres del

Moral aluden a la ldquodisciplina interna de los grupos parlamentariosrdquo91

Garciacutea Rebollo sostiene que para hacer viable el sistema democraacutetico se

requiere ldquodentro del propio partido como en el grupo parlamentario de

unas reglas de disciplinardquo aunque es necesario que eacutestas no obstaculicen

la interdiccioacuten del mandato imperativo92 Bautista Plaza menciona la ldquoau-

todisciplina grupalrdquo93 como elemento de eficacia poliacutetica de los partidos

poliacuteticos en el seno de las Caacutemaras parlamentarias Caamantildeo Domiacutenguez

sugiere la idea de ldquodisciplina internardquo de los partidos y de los grupos par-

87 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios Cons-

titucionales Madrid 1997 p 169

88 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Ediciones del Congreso de

los Diputados Madrid 1989 pp 211 y ss

89 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis ldquoDemocracia representativa de partidos y grupos par-

lamentariosrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 1996 pp 342 y ss

90 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos grupos parlamentarios en las Cortes Genera-

lesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1990 p 85 y ss


MORAL Antonio ldquoSistema electoral partidos poliacuteticos y Parlamentordquo Editorial Colex Madrid 2003

pp 242 y ss

92 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidos poliacuteticos y democraciardquo Dykinson SL


93 Cfr BAUTISTA PLAZA David ldquoLa funcioacuten constitucional de los partidos poliacuteticosrdquo Mares

Editorial Granada 2006 pp 158 y ss


lamentarios94 Y por uacuteltimo Ortega Santiago habla de ldquosubordinacioacuten de

los parlamentarios a sus formaciones poliacuteticasrdquo95

Nosotros preferimos utilizar el sintagma disciplina de grupo por con-

siderarlo el maacutes verosiacutemil con el modo de ser particular de este reacutegimen

disciplinario Como veremos maacutes adelante no se trata de un reacutegimen

nacido en la institucioacuten parlamentaria que ha de ser custodiado por los

oacuterganos de gobierno de la misma y que esteacute en principio al margen de la

dinaacutemica de partidos (vg la disciplina parlamentaria como sistema san-

cionador) Es por el contrario un reacutegimen disciplinario que en su esen-

cia es partidista Tiene la peculiaridad de ser materialmente originado en

el exterior de las Caacutemaras en sede de los partidos pero con plenos efec-

tos en el interior de las mismas concretamente en la conducta intracama-

ras de diputados senadores y parlamentarios autonoacutemicos

El intereacutes de la doctrina por este tema no es un hecho casual La

disciplina de grupo es un toacutepico que tanto en la teoriacutea como en la praacutecti-

ca resulta no soacutelo interesante sino sobre todo fundamental En nuestra

opinioacuten es uno de los pilares maacutes soacutelidos de todos los que sostienen el

Estado de partidos y reacutegimen parlamentario espantildeoles96 Asumimos con

94 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandato parlamentariordquo Congreso de


95 Cfr ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoEl mandato representativo de los diputados y senado-

resrdquo Congreso de los Diputados Madrid 2005 p 54

96 Giovanni Sartori llama partitocracia a la democracia real que como en el caso espantildeol

existe en los Estados de partidos Lejos de hacerlo con intenciones peyorativas o pretensiones

criacuteticas veladas ndashtan frecuentes en sus modos tenuemente iroacutenicosndash lo hace con un propoacutesito

realista de reconocer (y hacer reconocer) la importancia y necesidad de los partidos poliacuteticos en

las democracias occidentales pues ldquocon independencia de cuaacuten deficientes sean la actuacioacuten

de los partidos las democracias auacuten no pueden actuar sin ellosrdquo (Cfr SARTORI Giovanni

ldquoPartidos y sistemas de partidosrdquo Alianza Editorial Madrid 2003 p 11)

Para Sartori uno de los elementos ndashinocuo diraacute expresamente- que dotan de especificidad

a la partitocracia y a partir de los cuales se la puede definir es precisamente la disciplina de

grupo la partitocracia es siempre ldquopartitocracia disciplinaria es decir el poder de imponer al propio

grupo parlamentario una disciplina de partido y maacutes exactamente un comportamiento de voto


Manzella que ldquosi se lee atentamente la Constitucioacuten espantildeola y si se in-

terpreta el sentido de las fuerzas materiales que se van consolidando des-

pueacutes del cambio [a un reacutegimen democraacutetico] la verdadera reserva de flexi-

bilidad de un sistema que tiene como eje el difiacutecil equilibrio entre un

reacutegimen de primer ministro y un reacutegimen desmenuzado en autonomiacuteas

no puede encontrarse maacutes que en las Cortes con todos sus poderesrdquo97

Las palabras de Manzella escritas cuando apenas habiacutea praacutectica

parlamentaria compendian en nuestro criterio de una manera clara y

completa buena parte de lo que seriacutea la posterior situacioacuten poliacutetico-

constitucional espantildeola en la cual se ha establecido un sistema democraacute-

tico sentildealado por la profunda necesidad de un Poder Ejecutivo fuerte ndash

exigencia comuacuten en todas las democracias occidentalesndash y por la poten-

cial conmocioacuten interior de un modelo territorial que se tensiona en un

proceso de desbarajuste que es tan complejo como real

Ante tal panorama aparecen en escena los partidos poliacuteticos Sus

estructuras fuertemente disciplinadas mantienen por una parte el flote

del Gobierno dotaacutendolo de legitimidad eficacia y estabilidad y por otra

hacen que las Cortes Generales ejerzan ndashcomo ha reconocido el Tribunal

que no es decidido por el propio grupo parlamentario sino por la direccioacuten del partidordquo (Cfr

SARTORI Giovanni ldquoElementoshelliprdquo Op Cit pp 207-208)

97 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes en el sistema constitucional espantildeolrdquo en PEDRIE-

RI Alberto y GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 Un estudio

sistemaacuteticordquo segunda edicioacuten Civitas Madrid 1981 p 522


Constitucional98ndash una funcioacuten de integracioacuten en la unidad de la represen-

tacioacuten99 y a la unidad del modelo territorial espantildeol100

Pieacutensese ahora por un momento y soacutelo a efectos de llevar adelan-

te una constatacioacuten teoacuterica que esos partidos no estuviesen orgaacutenica e

institucionalmente integrados en torno a la disciplina partidista y de gru-

po iquestpodriacutean mantenerse bajo ese supuesto de sistema de partidos deacutebi-

les ndashno disciplinadondash la legitimidad eficacia y estabilidad del gobierno y

podriacutea subsistir la unidad del Estado autonoacutemico espantildeol Quizaacutes siacute Eso

no podemos negarlo En el amplio espectro de las soluciones constitu-

cionales praacutecticas que no son ni mucho menos necesarias es perfecta-

mente posible una solucioacuten distinta a la del sistema de partidos discipli-

nados101 Pero tampoco puede negarse que hasta ahora no se han encon-

98 ldquo(hellip) los Diputados en cuanto integrantes de las Cortes Generales representan el

conjunto del pueblo espantildeol de acuerdo con el art 66 de la Constitucioacuten sin perjuicio del

pluralismo poliacutetico que como valor superior del Ordenamiento reconoce el art 1 de la propia

Constitucioacuten y de que la voluntad popular resulta de la concurrencia de los distintos partidos

tal como lo establece el art 6 de la Constitucioacuten Otra cosa seriacutea abrir el camino a la disolucioacuten

de la unidad de la representacioacuten y con ello de la unidad del Estadordquo (Cfr STC 1011983 de 18

de noviembre FJ 3)

99 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoEl reacutegimen juriacutedico-constitucional de los partidosrdquo Revista

de Derecho Poliacutetico Ndeg 26 Madrid 1988 p 16 para quien ldquoseriacutea sencillamente inconcebible

en un sistema parlamentario que no viera en los partidos ndashen los gruposndash la voluntad unitiva

que hace posible sin quiebra de la representacioacuten misma [el ejercicio] de la potestad de legis-

larrdquo

100 Coincide con esta opinioacuten FLORES GIMEacuteNEZ Fernando ldquoLa democracia interna de

los partidos poliacuteticosrdquo Congreso de los Diputados Madrid 1999 p 256 quien ha sostenido que

ldquola conflictividad constante en el exterior [de los partidos] que suponen los procesos electorales ndash

acentuada en el Estado autonoacutemicondash obliga al partido a mantener la disciplina de sus miem-

bros en el interiorrdquo

101 Como ejemplo que valida esta afirmacioacuten puede tomarse el sistema de los grupos

parlamentarios en los Estados Unidos de Ameacuterica En ese paiacutes las relaciones partido-grupo

parlamentario estaacuten bien definidas son niacutetidas en el sentido de que los cuatro grupos parla-

mentarios existentes (dos en el Senado y dos en la Caacutemara de Representantes) representan en

el seno del Congreso a los partidos que conforman el bipartidismo sobre el cual reposa el sis-

tema democraacutetico el demoacutecrata y el republicano Sin embargo tales relaciones no tienen por


trado los mecanismos que lo hagan posible Y tampoco puede negarse

que el resello de la historia con la riqueza de las vivencias humanas que

ella contiene hizo que las voluntades humanas concretas se decantaran

hacia la solucioacuten de los partidos disciplinados

Podraacute objetarse en este sentido que no ha habido voluntad de

buscar otra foacutermula y que el protagonista de la historia es el hombre

quien libre y responsablemente puede hacer que los acontecimientos si-

gan rumbos distintos Ambas objeciones son vaacutelidas y tienen valor cons-

tructivo Pero habriacutea que contestar que el reacutegimen de libertades existen-

tes es con sus imperfecciones mejor y por mucho de lo que ha existido

en el pasado Lo que la democracia espantildeola de partidos disciplinados

tiene de imperfecta es puede decirse lo que tiene auacuten de joven y lo que

tiene de condicionada por la (muchas veces dolorosa) historia

De este modo como el paso de la historia y los acomodos que el

tiempo trae consigo no se pueden ndashpor mucho que se intentendash forzar

defendemos que la respuesta a la pregunta formulada es radicalmente

negativa no es posible pensamos una democracia espantildeola con Go-

bierno estable y con unidad en su configuracioacuten autonoacutemico-territorial

sin la existencia de partidos altamente disciplinados que la hagan reali-

dad102

contenido especiacutefico la disciplina partidista in genere pues a los congresistas se les reconoce una

autonomiacutea definida radicalmente por los planteamientos de Edmund Burke Mucho menos se

puede decir que la disciplina de voto sea el pivote del bipartidismo estadounidense Al respecto

resulta de provecho como siacutentesis introductoria PATERSON Samuel C ldquoLos grupos parlamen-

tarios en el Congreso de los Estados Unidosrdquo Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique

Furioacute Ceriol Ndeg 14-15 1996 pp 5 y ss Tambieacuten puede consultarse KEITH Krehbiel ldquoParty

discipline and measures of partisanshiprdquo American Journal of Political Science Vol 44 Ndeg 2 2000

pp 212 y ss

102 En este punto cabe traer a colacioacuten una larga cita de Blanco Valdeacutes que muestra el

encuadre de la disciplina de partidos y la ordenacioacuten de eacutesta a la estabilidad poliacutetica de las de-

mocracias parlamentarias en el contexto de la tradicioacuten parlamentaria de la Europa de la se-

gunda post-guerra ldquo(hellip) las democracias europeas que son democracias de partidos son tam-

bieacuten de modo inescindible democracias parlamentarias en las que la consolidacioacuten del parla-

mentarismo resultoacute histoacutericamente posible soacutelo tras el asentamiento (y en gran medida como


Sin embargo a pesar de su importancia o quizaacutes por esa misma

importancia constatamos que la disciplina de grupo es uno de los temas

maacutes cuestionados del Derecho Constitucional espantildeol Es frecuente en-

contrar que la mayoriacutea de las veces las criacuteticas a diversos aspectos del

sistema constitucional contienen en su nuacutecleo uacuteltimo una criacutetica a los

partidos poliacuteticos y a la disciplina de grupo103 Se tiende a pensar que las

reformas institucionales y constitucionales que reclama la democracia

espantildeola (reforma del reacutegimen electoral reforma del Senado por men-

cionar soacutelo dos temas vinculados directamente con el Derecho Parla-

mentario) no alcanzan a materializarse porque para ello es necesaria la

anuencia de los partidos que no se obtiene porque otorgarla equivaldriacutea

a una peacuterdida de influencia real a la imposibilidad de controlar feacuterrea-

mente todas o casi todas las posiciones de poder del Estado

Asiacute ante los ojos de los observadores de la democracia espantildeola

se presenta una suerte de esquizofrenia entre la letra de la Constitucioacuten y la

configuracioacuten poliacutetica real de Espantildea Una suerte de abismo insalvable

consecuencia del asentamiento) de sistemas estables de partidos Fue de hecho el denominado

Estado de partidos el que pese a sus muchos vicios degeneraciones y problemas vino a hacer

factible el funcionamiento efectivo del parlamentarismo pues va a ser la disciplina derivada de

la disciplina de partido la que permitiraacute la progresiva reduccioacuten de las situaciones de crisis casi

endeacutemica de unos regiacutemenes parlamentarios (los de finales del siglo XIX y comienzos del siglo

XX) cuya inestabilidad resultaba directamente proporcional a la debilidad de los sistemas de

partidos sobre los que se descansabanrdquo (Cfr BLANCO VALDEacuteS Roberto ldquoTransfuguismo y

democracia en la comunidad de Madridrdquo Claves de la Razoacuten Praacutectica Ndeg 135 Septiembre de 2003

p 49)

103 Parte de la doctrina sentildeala sin embargo que aunque la praacutectica de la disciplina de

grupo es mal vista entre algunos juristas y en general frente a la opinioacuten puacuteblica existe una

cierta contradiccioacuten en el sentido de que el transfuguismo que generalmente opera como la

negacioacuten de la disciplina de partido en sede parlamentaria tampoco pareciera ser una praacutectica

con prestigio social pues la ciudadaniacutea percibe a esta uacuteltima como una realidad juriacutedica que no

puede ser imposibilitada legiacutetimamente por medios vaacutelidos en Derecho pero inmoral pues

supone un fraude al electorado y al partido que sirvioacute de plataforma para la eleccioacuten del parla-

mentario en cuestioacuten (Cfr CATALAYAUD CHOVER David ldquoUnas consideraciones sobre los

traacutensfugas en los parlamentos autonoacutemicos (o la sensacioacuten de ser incomprendidos)rdquo Corts Anuario de De-

recho Parlamentario Ndeg 9 Valencia 2000 p 238)


una ldquorelativa autonomiacuteardquo104 entre la figuracioacuten que la Constitucioacuten con-

cede a los partidos poliacuteticos y el modo como eacutestos actuacutean en la praacutectica

Pareciera que aunque el Texto Fundamental prohiacutebe el mandato impera-

tivo ldquola normativa interna de los partidos por el contrario lo establece

como elemento esencial de la operatividad en la relacioacuten partido poliacutetico-

grupo parlamentariordquo105

Tal esquizofrenia es fuente de un paulatino pero continuado proce-

so de peacuterdida de confianza en los partidos poliacuteticos que se concreta en

una percepcioacuten bastante generalizada los partidos poliacuteticos lejos de ser

pilares de la democracia espantildeola la desdibujan porque imprimen una

fisonomiacutea a la ldquoestructura real del Estado no siempre concordante con

su estructura formal y con las reliquias ideoloacutegicas que le son subyacen-

tesrdquo106

Esta peacuterdida de confianza en los partidos poliacuteticos afecta de ma-

nera refleja la fe de la ciudadaniacutea en casi la totalidad de los oacuterganos que

configuran la estructura del Estado y que ejercen el poder puacuteblico En el

contexto de un Estado de partidos tan consolidado como el espantildeol no

puede evitarse que el desprestigio de los partidos poliacuteticos afecte al Par-

lamento al Gobierno al Tribunal Constitucional al Tribunal Supremo

al Defensor del Pueblo y en general a todos los oacuterganos e instituciones

que por mandato constitucional son elegidos parcial o totalmente por

las Cortes Generales Y esto se debe a que en las percepciones del anti-

partidismo militante las Cortes Generales son tenidas como el principal

reducto de los partidos en la estructura del Estado que sirve ndasha su vezndash

de piedra angular para la conquista de maacutes espacios estatales

Toda esta aacutelgida problemaacutetica constitucional que tiene un impor-

tante componente de percepcioacuten de la opinioacuten puacuteblica no obsta sin

embargo para que se pueda afirmar la legitimidad constitucional de los

partidos poliacuteticos y de los sistemas disciplinarios que en ellos se imple-





mentan Si asumieacutesemos como uacutenico criterio de legitimidad la aclamacioacuten

Schmittiana entonces los partidos poliacuteticos adoleceriacutean por completo de

mal de ilegitimidad pues tienden a sufrir procesos de desprestigio ante la

opinioacuten puacuteblica Pero la legitimidad de los partidos poliacuteticos y de su dis-

ciplina es una legitimidad juriacutedica constitucional sobre la cual se edifica

la democracia y que actuacutea precisamente como liacutemite a los efectos exa-

cerbados del principio democraacutetico entre ellos ndashpor supuestondash la creen-

cia de que la legitimacioacuten por aclamacioacuten basta por siacute misma para justificar

hechos y realidades juriacutedicas y poliacuteticas

Sobre esta problemaacutetica volveremos Por ahora basta sentildealar co-

mo valoracioacuten introductoria de fondo que a pesar de los excesos que

puedan presentarse en la actuacioacuten de los partidos poliacuteticos ndashlos cuales

deben ser eventualmente corregidosndash su marco constitucional es un

marco reforzado no comparable al estatuto juriacutedico de ninguacuten otro tipo

de entidades que no pertenezcan a la estructura del Estado Y como in-

tentaremos demostrar maacutes adelante ese marco constitucional acepta y

maacutes auacuten requiere que los partidos sean fuertes y bien disciplinados

32 La disciplina de grupo en la doctrina espantildeola

Hay en la doctrina espantildeola varios intentos de conceptualizacioacuten

de la disciplina de grupo Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui la define como ldquola es-

peciacutefica disciplina de diputados o Senadores frente a o con respecto a

personas o instituciones distintas del presidente de la Caacutemara que se

corresponde con un deber de obediencia que nace de su previa perte-

nencia a un nuacutecleo ideologizado (partido poliacutetico grupo parlamentario o

en su caso asociacioacuten o coalicioacuten tanto electorales como postelectora-

les) y que le obliga so pena de incurrir en un amplio y variado elenco de

sanciones a adoptar ciertas actividades normalmente en sede parlamen-

taria e incluso fuera de ellardquo107

Garciacutea Guerrero argumenta sobre la ldquodisciplina de grupordquo como

ldquolas directrices que dimanan de los oacuterganos de gobierno del grupo y que

107 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinardquo Op Cit p 444


condicionan las facultades que el ordenamiento atribuye individualmente

a los diputados y senadores y un funcionamiento interno democraacutetico

del grupo para que todos sus miembros participen en la formacioacuten de la

voluntad de eacutesterdquo108

Garciacutea-Atance y Garciacutea de Mora y Torres del Moral definen este

fenoacutemeno juriacutedico-poliacutetico como ldquouna disciplina comuacuten para todos los

miembros del mismo grupo [parlamentario] regulada en su propio re-

glamento (en cuya redaccioacuten el grupo es autoacutenomo) y que vincula a sus

miembros al objeto de conseguir los oacuteptimos resultados de los fines

poliacuteticos proyectados a traveacutes de un comportamiento uniforme del gru-

pordquo109

Para Flores Gimeacutenez la disciplina de partido es ldquoel conjunto de

medios de que puede disponer [el partido] para garantizar sus derechos

frente a los afiliadosrdquo110 lo cual es anaacutelogamente extensible a la disciplina

interna de los grupos que es en uacuteltimo teacutermino reflejo de la disciplina

partidista o una manifestacioacuten suya

Y finalmente Pascual Medrano habla de ldquoel conjunto de medidas

o sanciones que los grupos parlamentarios o sus correspondientes parti-

dos poliacuteticos preveacuten y aplican con el fin uacuteltimo de mantener la unidad

ideoloacutegica y de accioacuten de sus parlamentariosrdquo111


Por disciplina de grupo entendemos (i) el conjunto de condicio-

nantes juriacutedicos que son (ii) instrumentalizados por los oacuterganos directi-

vos de los partidos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios que les son







afines (iii) para dirigir la conducta y quehacer de los militantes y no mili-

tantes que ostentan la investidura parlamentaria (iv) seguacuten alguacuten conteni-

do programaacutetico-partidista

Como se advierte la definicioacuten propuesta es compleja La explica-

remos en todas sus partes Pero antes de hacerlo se impone la necesidad

de realizar dos comentarios explicativos

El primero que la disciplina de grupo es fundamentalmente una

realidad praacutectica Cualquier anaacutelisis juriacutedico en que se la trate debe adop-

tar como criterio metodoloacutegico el hecho de que la vida parlamentaria y

en particular este aspecto suyo rebasa el terreno de lo normativo-

dogmaacutetico112 La constante de acudir a la costumbre parlamentaria para

dar explicacioacuten a lo ocurrido en el Parlamento el recibir conocimientos

propios de otras ramas del saber (Poliacutetica Historia Sociologiacutea etc) y el

obtener datos empiacutericos de la cotidianidad parlamentaria son en este

caso una verdadera necesidad para engrosar el juicio del jurista que

examina la disciplina presente en los grupos

El segundo comentario que se entremezcla con el primero se re-

fiere a que la disciplina de grupo es una trabazoacuten113 ndashprobablemente la

112 Con respecto a la idea de la disciplina de grupo como realidad eminentemente praacutecti-

ca que ha nacido en los hechos antes que en los instrumentos juriacutedicos puede consultarse un

estudio de Manuel Ramiacuterez publicado en 1979 Dice Ramiacuterez ldquoNacidos en la praacutectica parla-

mentaria reconocidos tardiacuteamente y con resistencia por Constituciones o Reglamentos los

grupos han dado vida a su mundo de funciones dentro del Parlamento y han ido creando sus

propias pautas de actuacioacuten que desde luego van mucho maacutes allaacute de lo legislado sobre ellos El

anaacutelisis de la praacutectica parlamentaria se impone para intentar sintetizar cuaacuteles sean esas funcio-

nes El de los textos juriacutedicos para delimitar el alcance de las mismas (hellip) Y de todo ello en

su conjunto para formular sugerencias en torno a su naturalezardquo (RAMIacuteREZ Manuel ldquoTeoriacutea

y praacutectica del grupo parlamentariordquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 11 1979 p 5)

113 Para Garciacutea-Pelayo ldquolos grupos son la expresioacuten o los exponentes parlamentarios de

los partidos (hellip) Consecuencia de ello es que ndashcon independencia de su naturaleza juriacutedicandash

los grupos parlamentarios sean a la vez componentes orgaacutenicos del Parlamento y subunidades

de la organizacioacuten de los partidos dicho de otro modo constituyen una penetracioacuten de la

organizacioacuten del partido en la estructura del Parlamentordquo (Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel

Op Cit p 2013)


maacutes complejandash entre el Parlamento y los partidos poliacuteticos hasta tal pun-

to que como ha sentildealado Santaolalla Loacutepez cada grupo parlamentario

aunque sea una realidad con autonomiacutea entitativa ldquoconstituye normal-

mente la proyeccioacuten de un partido en el seno de un Parlamentordquo114

Dicha trabazoacuten puede entenderse desde un punto de vista orgaacuteni-

co es decir considerando al Parlamento y a los partidos poliacuteticos como

entes dotados de institucionalidad y organicidad y desde un punto de

vista funcional o material es decir desde la perspectiva de la funcioacuten

constitucional que tanto a Parlamento como a partidos poliacuteticos les co-

rresponde desempentildear en la democracia espantildeola la representacioacuten del

pueblo (artiacuteculo 661 CE) en el caso de las Cortes Generales y el concu-

rrir a la formacioacuten y manifestacioacuten de la voluntad popular siendo instru-

mentos fundamentales para la participacioacuten poliacutetica (artiacuteculo 6 CE) en el

caso de los partidos

La siacutentesis de ambas ideas (la disciplina de grupo como realidad

praacutectica y como trabazoacuten entre Parlamento y partidos poliacuteticos) nos situacutea

ante una realidad auacuten mayor que aunque parece de perogrullo queremos

recordar porque es el aacutembito en que quieren moverse nuestras conside-

raciones la disciplina de grupo es un fenoacutemeno poliacutetico que en su ver-

tiente peculiar espantildeola en la cual los grupos parlamentarios ldquoalcanzan

una importancia quizaacute no igualada en ninguacuten otro Parlamento democraacute-

tico del mundordquo115 responde al hecho de que el constituyente se ha pre-

ocupado por llevar hasta sus uacuteltimas consecuencias la ldquoloacutegica de la orga-

nizacioacuten por gruposrdquo116 y en uacuteltimo teacutermino a que el Derecho Parla-

mentario siempre es parte de la realidad poliacutetica y constitucional del or-

den democraacutetico en el cual estaacute inserto

114 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartido poliacutetico grupo parlamentario y dipu-

tadordquo en ldquoDerecho de Partidosrdquo Coordinador Joseacute Juan Gonzaacutelez Encinar ESPASA CALPE

Madrid 1992 p 96


116 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p486


Con lo anterior sirviendo de teloacuten de fondo pasamos a analizar las

partes de nuestro concepto juriacutedico de disciplina de grupo

34 Los condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo

Por condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo entendemos

las normas y principios del ordenamiento que por un lado facultan a los

oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos a dictar reglas discipli-

narias y a exigir conductas conforme a dichas reglas y por otro obligan a

los parlamentarios en los que se verifican algunos requisitos subjetivos117

a someterse a las normas y mandatos emanados de esos oacuterganos directi-

vos

Hablar de dichos condicionantes juriacutedicos es hablar de la legitimi-

dad de la disciplina de grupo A primera vista pareciera que los condicio-

nantes juriacutedicos son los maacutes concretos y por lo tanto los maacutes faacutecilmente

apreciables Sin embargo no los hallamos de manera expliacutecita en la

Constitucioacuten ni tampoco en ninguno de los diecinueve reglamentos par-

lamentarios vigentes en las Caacutemaras espantildeolas Sorprende que no haya

en estos instrumentos juriacutedicos ninguna mencioacuten expresa a la disciplina

intragrupos ni a ninguna otra forma linguumliacutestica que la pueda significar

Puede constatarse una auteacutentica laguna en la materia como adecuada-

mente ha puesto de relieve Morales Arroyo118

117 Tales como por ejemplo vinculacioacuten ideoloacutegica militancia partidista acceso al esca-

ntildeo parlamentario a traveacutes de lista del partido adscripcioacuten formal al respectivo grupo parlamen-

tario etc Los anteriores requisitos son expresioacuten ndashy a la vez presupuestondash del punto de emer-

gencia de la disciplina de grupo la libertad del militante-parlamentario de someterse voluntaria

y responsablemente al orden de la disciplina partidista Sobre esto volveremos maacutes adelante al

tratar sobre la incidencia de la disciplina de grupo sobre el trabajo y quehacer de los parlamen-

tarios

118 ldquoPero los teacuterminos en los que se produce tal laguna ndashdice este autorndash uacutenicamente se

identifican tras un exhaustivo examen de las escasas normas que la Constitucioacuten y la legislacioacuten

ordinaria dedican a los partidos principalmente a las funciones que son llamados a desempe-

ntildearrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 256)


La anterior constatacioacuten plantea algunas interrogantes de no poca

monta sobre la legitimidad juriacutedica de la disciplina grupal que opera en el

seno de las Caacutemaras legislativas El problema tal como se presenta es

que el ordenamiento juriacutedico parece callar sobre el tema de la disciplina

de grupo y eacutesta sin embargo existe como un fundamento real del siste-

ma parlamentario119 que tiene eficacia real e imprime una impronta con-

creta a la democracia espantildeola120

Tales interrogantes se acrecientan cuando al observar la cotidiani-

dad de los cuerpos legislativos espantildeoles y los reglamentos de las Caacutema-

ras se advierte que existe por lo menos en apariencia un choque casi

constante de eacutestos con ldquola prohibicioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo

672 CE) y con el caraacutecter personal e indelegable del voto (artiacuteculo 793

CE)rdquo121 principios eacutestos ndashse piensandash con los cuales el constituyente al

estilo de la maacutes pura ortodoxia liberal apuesta por la libertad total del

parlamentario y condena por inconstitucional toda praacutectica de disciplina

de grupo que imponga a los parlamentarios la obligacioacuten de someterse a

mandatos que excedan los de su propia consciencia122

119 Cfr SAacuteNCHEZ DE DIOS Manuel ldquoLa disciplina de partido en los grupos parlamentarios

del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 39 1996 p 184 quien sostie-

ne que ldquo(hellip) la disciplina de partido es un fundamento oculto no expliacutecito formalmente del

gobierno de partidos en el reacutegimen parlamentariordquo

120 La disciplina de grupo opera de manera real tanto en la Constitucioacuten como en la

praxis del ejercicio poliacutetico convirtieacutendose en el pivote de la ldquocapacidad del moderno Estado

constitucional [que] se basa en la existencia de los partidos Tal capacidad funcional supone a

su vez esencial y primordialmente que sus exponentes parlamentarios las fracciones o grupos

se muestren y actuacuteen como esferas de accioacuten poliacutetica unitaria pues de otro modo ni el Go-

bierno ni la oposicioacuten podriacutean cumplir sus funciones Ello soacutelo puede conseguirse mediante

una fuerte organizacioacuten y disciplina asegurada por las correspondientes sancionesrdquo (Cfr

GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2013)

121 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p172

122 Una severa criacutetica en este sentido que no compartimos es la que sostuvo Pablo Lu-

cas Verduacute en un encuentro iacutetalo-espantildeol de Derecho Constitucional celebrado en octrubre de

1983 la cual fue recogida en una croacutenica por Garciacutea Roca y Murillo de la Cueva Asiacute para

Lucas Verduacute la situacioacuten de la disciplina de grupo y de la afectacioacuten del mandato imperativo


Sin embargo no es verdad que el ordenamiento juriacutedico guarde si-

lencio con respecto a la disciplina de grupo La ausencia de normas ex-

presas no significa en modo alguno que el ordenamiento juriacutedico calle123

Y mucho menos que el silencio sea mantenido por la porcioacuten constitu-

cional del ordenamiento juriacutedico tan rica en contenidos y tan tendente a

disponer de manera sutil ndashpero real y con vocacioacuten de mandato eficazndash

los fundamentos principiales de lo juriacutedico especialmente los de la juri-

dicidad del Parlamento124

Lejos de pensar que la disciplina grupal a la cual se someten dipu-

tados y senadores no pasa de ser una mera solucioacuten praacutectica uacutetil para el

sostenimiento de la democracia parlamentaria cuyas bondades de utili-

dad y practicidad relevan a sus cultores de argumentar la legitimidad juriacute-

dica de su existencia o por el contrario que es una parcela de oscuridad

en el panorama constitucional en la cual persiste la penumbra por la falta

de voluntad poliacutetica de los legisladores es decir de los partidos poliacuteticos

y por la continua ldquoprudenciardquo del Tribunal Constitucional debe enten-

derse que la disciplina de grupo es una de esas praacutecticas legiacutetimas que

entre tantas otras posibles son permitidas por el ordenamiento juriacutedico

(incluyendo en eacutel por supuesto la Constitucioacuten) si a eacuteste se lo interpreta

sistemaacuteticamente ndashen su conjuntondash con el aacutenimo de integrar no soacutelo

ocasionan un ldquoaverroiacutesmo constitucionalrdquo en el sentido de que conlleva a una ldquodesformaliza-

cioacuten de la Constitucioacuten pues tiende a producirse un alejamiento entre norma y realidad consti-

tucionalrdquo Cfr GARCIacuteA ROCA Javier y MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoDemocra-

cia interna y control de los partidos poliacuteticosrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 42 1984 p 240

123 Las aparentes lagunas en materia de disciplina de grupo coinciden o mejor dicho

son reflejo y consecuencia de la escasa juridificacioacuten positiva ndashque no materialndash de las relacio-

nes entre partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios Asiacute ldquoEl Derecho de modo aparente no se

preocupa de juridificar los contactos que razonablemente por viacutea de hecho se deben establecer

entre ambosrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 256)

124 Sobre el ldquosilencio constitucionalrdquo como fuente del Derecho Parlamentario Cfr LA-

VILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuentes supralegales del Derecho Parlamentariordquo en ldquoInstituciones de

Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones del Go-

bierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 pp 62 y ss


normas sino tambieacuten principios e incluso tradiciones constitucionales

juriacutedicas y poliacuteticas125

Yendo un poco maacutes en este punto conviene preguntarse si la dis-

ciplina en los grupos es producto de una corruptela en el sistema poliacuteti-

co-constitucional de Espantildea o por el contrario si es la implementacioacuten

del sistema poliacutetico ideado por el constituyente plasmado en el texto de

la Constitucioacuten O puesto de otra manera los efectos del Estado de par-

tidos que se reputan como negativos a los cuales se les imputa como

causa la disciplina de grupo iquestencuentran respaldo en el arsenal constitu-

cional de la democracia espantildeola o por el contrario se puede pensar

que son consecuencia de los ajustes necesarios pero para-

constitucionales que han tenido lugar en Espantildea para asegurar pragmaacuteti-

camente y a como deacute lugar la vigencia de por lo menos un reflejo de la

Constitucioacuten

Frente a esta pregunta puede asaltar la tentacioacuten de pensar que el

peso de la realidad de la disciplina existente en los grupos ndashtan contraria

a la interdiccioacuten del mandato imperativo y que por lo tanto hiere de

muerte todo el sistema de representacioacuten poliacuteticandash es abrumador y que

por tanto visto que la praacutectica del control partidista sobre el parlamenta-

rio individual no es conforme con la Constitucioacuten habriacutea que sincerar la

situacioacuten induciendo una mutacioacuten constitucional que acabe con la

ldquohipocresiacuteardquo existente en torno a la prohibicioacuten del mandato imperativo

(artiacuteculo 672 CE)

125 Resulta interesante traer a colacioacuten en este punto la tesis de MORODO Rauacutel y

MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoArtiacuteculo 6deg Los partidos poliacuteticosrdquo en ALZAGA

VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo I Cortes Generales

Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1996 pp 313 y ss para quienes la interpretacioacuten de

las realidades juriacutedicas derivadas de la posicioacuten constitucional de los partidos en el sentido de

considerarlas como una brecha como una disociacioacuten entre el texto de la Constitucioacuten y la

vida de los instituciones partidistas maacutes que ayudar a comprender los fenoacutemenos juriacutedico-

poliacuteticos en juego lo que hace es crear una tendencia a desnaturalizar el artiacuteculo 6 de la Consti-

tucioacuten y el sistema de representacioacuten poliacutetica del cual dicha norma forma parte


Pero consentir una tentacioacuten de esa naturaleza resultariacutea muy peli-

groso para la vida constitucional espantildeola Equivaldriacutea a desestimar el

valor real de la Constitucioacuten pensando que eacutesta puede ceder en sus prin-

cipios y normas frente a cualquier praacutectica poliacutetica concreta de un tiem-

po concreto y que con independencia de su contenido la uacutenica cualidad

que la caracteriza sea la ldquohabitualidadrdquo Por eso para salir al paso de tal

tentacioacuten resultan maacutes que certeras unas palabras de Rubio Llorente

quien considera que en caso de que la praacutectica de la disciplina de grupo

sea inconstitucional la solucioacuten no es modificar el texto de la Constitu-

cioacuten sino por el contrario darle cumplimiento

Desgraciadamente este problema [el de la supuesta vulneracioacuten del artiacuteculo 672 CE que prohiacutebe el mandato imperativo] no puede ser resuelto por el simple procedimiento de modificar la teoriacutea para hacerla concorde con la realidad No se trata de una teoriacutea explicativa sino normativa que no persigue la explica-cioacuten de la realidad sino su creacioacuten y de la que en consecuen-cia no cabe prescindir sin poner en cuestioacuten la legitimidad de

esa misma realidad126

En lo que respecta a nosotros no vemos violacioacuten de la Constitu-

cioacuten en la praacutectica de la disciplina de grupo Entendemos que si acaso

ocurren violaciones al ordenamiento juriacutedico y a los derechos fundamen-

tales de los parlamentarios eacutestos no se suscitan en virtud de la normativa

existente al respecto sino de una praacutectica mal ejercida de dicha normati-

va Apoyamos la idea de Fernando Santaolalla127 cuando sostiene que el

Derecho puede brindar unas reglas de juego y unas condiciones miacutenimas

para la democracia en general y en particular para la interna de partidos

y grupos Pero no puede impedir todas las corruptelas ni garantizar aqueacute-

lla sin maacutes Por eso no compartimos las tesis sobre la inconstitucionali-

dad de la disciplina de grupo Consideramos que eacuteste es enteramente

constitucional legiacutetimo pudieacutendose presentar sin embargo situaciones




concretas que son inconstitucionales e ilegiacutetimas porque estaacuten al margen

del propio marco normativo de la Constitucioacuten

iquestCuaacutel es entonces el aacutenimo con el que se ha de interpretar la

Constitucioacuten para descubrir que la disciplina de grupo no lesiona la de-

mocracia sino que la realiza El aacutenimo como hemos dicho antes de la

apertura Y ello supone ndashen algunas ocasionesndash la necesidad de volver

los ojos a la historia para comprender el sentido y razoacuten de la existencia

actual de las instituciones seguacuten las experiencias pasadas Pero tambieacuten

puede suponer que en otras se despegue el rostro del pasado para no

juzgar erroacuteneamente el porqueacute de las cosas de hoy aplicando categoriacuteas

que responden a situaciones y soluciones preteacuteritas

En este sentido interpretar la articulacioacuten normativa de la repre-

sentacioacuten poliacutetica en la Constitucioacuten espantildeola requiere asumir la segunda

de las posiciones la de despegar el rostro de la historia Las categoriacuteas

liberales de la representacioacuten poliacutetica no tuvieron un lugar para los parti-

dos y por ello no alcanzan por siacute mismas a mostrar la verdadera ratio de

las normas que al respecto contiene la muy bien elaborada Constitucioacuten

de 1978

Si se examina la representacioacuten poliacutetica en la vigente Constitucioacuten

espantildeola desde el prisma de los principios liberales maacutes ortodoxos se

concluiraacute casi inexorablemente que la praacutectica de la disciplina de grupo

y la primaciacutea del grupo sobre el parlamentario individual son inconstitu-

cionales Pero por el contrario si se matizan los principios liberales de la

representacioacuten poliacutetica al examinar las normas de la Constitucioacuten

tomaacutendolos a beneficio de inventario entonces se advertiraacute con cierta

satisfaccioacuten que las praacutecticas de la disciplina de grupo y de la primaciacutea de

eacuteste sobre el parlamentario singular son soluciones que no soacutelo respon-

den ciertamente a la fisonomiacutea de la sociedad democraacutetica actual sino

que ndashpara tranquilidad de todosndash superan cualquier test de constituciona-

lidad128

128 Nos acercamos a Presno Linera para quien a propoacutesito de la situacioacuten de los parti-

dos poliacuteticos en Espantildea sentildeala que ldquolo reprochable desde una perspectiva liberal no lo es sin

maacutes desde una oacuteptica democraacutetica y (hellip) en determinados supuestos la alteracioacuten en el fun-


Asiacute nos situamos ante un problema de interpretacioacuten juriacutedica cu-

ya parte maacutes gruesa es fundamentalmente un problema de interpreta-

cioacuten constitucional El reto es develar coacutemo y en base a cuaacuteles funda-

mentos se sustenta la legitimidad juriacutedica de la disciplina grupal a partir

de reflexiones que no se agoten en la descripcioacuten y lamento del ldquodesajus-

te entre las construcciones constitucionales claacutesicas y la realidad implaca-

ble de los hechos poliacuteticosrdquo129


Lo primero que debe sentildealarse en funcioacuten de justificar la legitimi-

dad juriacutedica de la disciplina de grupo es que eacutesta uacuteltima es a la vez una

consecuencia y un presupuesto del Estado de partidos

Consecuencia tanto en sentido juriacutedico-formal como en sentido

juriacutedico-material pues dentro del sistema de fuentes del ordenamiento el

punto de emergencia constitucional de las regulaciones reglamentarias

sobre los grupos parlamentarios y necesariamente sobre la disciplina

que existe en ellos es sin lugar a dudas el artiacuteculo 6 CE al cual podriacutea-

mos dar el nombre de claacuteusula del Estado de partidos130 y que debe concate-

narse ndashnecesariamentendash con los artiacuteculos 661 781 y 991 del texto de la

Constitucioacuten

cionamiento praacutectico (hellip) de [las] instituciones puede encontrar acomodo juriacutedico a traveacutes de

una reinterpretacioacuten de las mismas desde el principio constitucional del Estado democraacutetico de

Derechordquo (Cfr PRESNO LINERA Miguel Aacute ldquoLos partidos y las distorsiones juriacutedicas de la democra-

ciardquo Ariel Derecho Barcelona 2000 pp 19-20)


130 La disciplina de grupo es encuadrable dentro del contenido del artiacuteculo 6 CE La

Constitucioacuten encomienda a los partidos una funcioacuten en virtud de la cual ldquoconcurren y man i-

fiestan la voluntad popularrdquo (6 CE) y el ldquodesarrollo de esta competencia exige en cada organi-

zacioacuten partidista un proceso presidido por dos principios en sus correspondientes fases la

democracia interna como elemento que permite la elaboracioacuten de una voluntad auteacutenticamente

popular y una vez cerrada eacutesta la sujecioacuten de todos los militantes a la disciplina de partidordquo

(Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 441)


Y presupuesto en sentido medial la disciplina de grupo irrumpe

como conditio sine qua non para el cumplimiento de las funciones constitu-

cionales de los partidos poliacuteticos y para la formacioacuten del Gobierno dos

cuestiones que como se ve estaacuten radicalmente intrincadas con la repre-

sentacioacuten poliacutetica en el contexto del sistema parlamentario Veamos en-

tonces coacutemo el reacutegimen disciplinario intragrupos es una consecuencia y un

presupuesto de la vigencia del Estado de partidos en el texto de la Consti-

tucioacuten

A El artiacuteculo 6 CE la claacuteusula del Estado de partidos

El artiacuteculo 6 CE supone por primera vez en la historia juriacutedica de

Espantildea la constitucionalizacioacuten de los partidos poliacuteticos131 A traveacutes de

esta norma la Constitucioacuten establece que en el proceso de formacioacuten de

la voluntad popular los partidos poliacuteticos ejerzan una funcioacuten de ldquomedia-

cioacuten organizativardquo132 Esta funcioacuten que la claacuteusula del Estado de partidos

concede a las instituciones partidistas debe ser puesta en relacioacuten con el

artiacuteculo 12 CE (ldquoLa soberaniacutea nacional reside en el pueblo espantildeol del que ema-

nan los poderes del Estadordquo) De este modo la antedicha ldquomediacioacuten organi-

zativardquo de raiacutez milliana se incardina en el proceso de concrecioacuten opera-

tiva del poder del pueblo los partidos hacen posible que la soberaniacutea

popular se convierta en poder puacuteblico eficaz es decir en poder organi-

zado poliacutetica y juriacutedicamente para que el pueblo se gobierne a siacute mismo a

traveacutes de los procesos de representacioacuten lo cual ademaacutes es a la sazoacuten

131 Por todos Cfr MARTIacuteNEZ CUEVAS Mariacutea Dolores ldquoReacutegimen juriacutedico de los partidos

poliacuteticosrdquo Marcial Pons y Universidad de Granada Madrid y Barcelona 2006 pp 17 y ss en

donde se analiza minuciosamente el lugar histoacuterico de los partidos poliacuteticos en las constitucio-

nes espantildeolas anteriores a la de 1978

132 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 1985 Para DE ESTEBAN Jorge ldquoEl

fenoacutemeno espantildeol del transfuguismo poliacutetico y la jurisprudencia constitucionalrdquo Revista de Estudios Poliacuteti-

cos Ndeg 70 1990 p 19 el artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten viene a establecer de manera radical que

sin los partidos poliacuteticos no se puede participar en las decisiones del Estado lo cual soacutelo puede

ocurrir en virtud de la funcioacuten de representacioacuten poliacutetica que el Texto Fundamental le atribuye

a estas instituciones en su artiacuteculo 661 CE


un derecho fundamental (artiacuteculo 231 CE) Se trata de la forma concreta

en la cual los partidos repercuten en la organizacioacuten y en el funciona-

miento del Estado y es lo que les imprime a eacutestos su trascendencia juriacute-

dico-constitucional

Ahora bien iquestcoacutemo se suscita en la praacutectica la ldquomediacioacuten organi-

zativardquo de los partidos poliacuteticos iquestCuaacutel ha sido la solucioacuten constitucional

por la cual optoacute el constituyente espantildeol La respuesta es clara y al res-

pecto no existen dudas los grupos parlamentarios133 Eacutestos son zonas de

entrecruzamiento entre el Parlamento y los partidos poliacuteticos Aacutembitos

de friccioacuten entre la naturaleza puacuteblica de la institucioacuten parlamentaria y la

naturaleza ndashen principiondash privada de los partidos poliacuteticos

Los grupos parlamentarios sirven entre muchas otras cosas como

cauce para posibilitar la disciplina de partidos dentro del Parlamento

estrechamente vinculada al pluralismo ideoloacutegico que es demandado por

las sociedades democraacuteticas contemporaacuteneas lo cual es incluso recono-

cido y bien aceptado por la opinioacuten puacuteblica134 Eacutestos son en el sentido

maacutes positivo de la expresioacuten elementos racionalizadores de la actividad par-

lamentaria135 Les corresponde llevar adelante todo el quehacer parla-

mentario136 Por eso no es de extrantildear que a los grupos se deba que los

133 Para mayor hondura sobre este particular Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoRe-

presentacioacuten nacional y grupos parlamentario en el Congreso de los Diputadosrdquo Cuadernos del Pensamien-

to Poliacutetico FAES Ndeg 12 Madrid 2006 p 96

134 Cfr CARRO MARTIacuteNEZ Antonio ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes

Generales Ndeg 17 Madrid 1989 p 7

135 Para Morales Arroyo el hecho de que los grupos parlamentarios racionalicen la vida

parlamentaria acarrea para estas entidades un cierto prestigio frente a la opinioacuten puacuteblica De alliacute

que todo partido poliacutetico aspire a estar representado en el Parlamento bajo el ldquostatus de grupo

parlamentariordquo careciendo de prestigio por el contrario pertenecer o conformar el grupo mixto

por no cumplir con los requerimientos reglamentarios para la conformacioacuten de un grupo pro-

pio (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLa realidad y la ficcioacuten en las normas sobre la constitu-

cioacuten de los grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 10 Extraordina-

rio Valencia 2001 p 205)



partidos poliacuteticos tutelen la actuacioacuten de sus militantes-parlamentarios

con una tutela parlamentarizada que tanto por sus formas como por las

normas juriacutedicas en que se apoya pertenece al aacutembito del Derecho Par-

lamentario y no al mero espectro del Derecho de sociedades

Por otra parte el complemento o mejor dicho el presupuesto indivi-

dual de la solucioacuten praacutectica de la ldquomediacioacuten organizativardquo de los partidos

se halla en la obligacioacuten reglamentaria presente en los diecinueve regla-

mentos parlamentarios espantildeoles en virtud de la cual los diputados y

senadores deben pertenecer a alguacuten grupo lo cual ha llevado a parte de

la doctrina a sostener que juriacutedico-parlamentariamente hablando el di-

putado o senador que no esteacute adscrito a un grupo ldquoapenas existerdquo137

Anaacutelogamente a lo que ocurre con los grupos ndashque son una zona

de entrecruzamiento entre el Parlamento y los partidos poliacuteticosndash en el

parlamentario individual se verifica tambieacuten un entrecruzamiento entre

la condicioacuten de miembro del Parlamento y la condicioacuten de militante de

un partido poliacutetico siendo eacutesta por tanto y como ya dijimos la dimen-

sioacuten ldquoindividualrdquo de la solucioacuten que da el ordenamiento juriacutedico a la ne-

cesidad de la ldquomediacioacuten organizativardquo de los partidos poliacuteticos

B El artiacuteculo 661 CE la conjuncioacuten normativa del principio de representacioacuten y del principio democraacutetico

Quizaacutes sea el artiacuteculo 661 CE una de las normas constitucionales

maacutes prentildeadas de contenido juriacutedico y poliacutetico y por lo tanto fundamen-

tales del sistema democraacutetico espantildeol En eacuteste se evidencia un ejemplo

claro de lo que Konrad Hesse ha llamado ldquonormacioacuten de la arquitectura

del Estadordquo138 En las pocas palabras que conforman este artiacuteculo del

texto constitucional se conjuga normativamente todo el arsenal teoacuterico y

principial del liberalismo que se halla en la idea del gobierno representa-

137 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoRepresentacioacutenhelliprdquo Op Cit p 99

138 Cfr HESSE Konrad ldquoConstitucioacuten y Derecho Constitucionalrdquo en BENDA MAIHOF-

FER VOGEL HESSE HEYDE ldquoManual de Derecho Constitucionalrdquo Marcial Pons segunda

edicioacuten Madrid 2001 p5


tivo y en general de la representacioacuten poliacutetica con toda la sustancia con

la cual la teoriacutea de la democracia legitima a la institucioacuten parlamentaria

como complejo orgaacutenico en el cual se realiza el principio democraacutetico de

identidad

La conjuncioacuten entre gobierno representativo liberal y principio de-mocraacutetico que hay en el 661 CE se veraacute con mayor claridad si hacemos una diseccioacuten de la norma en cuestioacuten ldquoLas Cortes Generales representan [incorporacioacuten del principio de representacioacuten proveniente del liberalismo parlamentario] al pueblo espantildeol [incorporacioacuten del principio democraacutetico de identidad cuya formulacioacuten debemos a Carl Schmitt]139

La diseccioacuten hecha anteriormente muestra que en el artiacuteculo 661 CE opera una yuxtaposicioacuten una coexistencia entre parlamentarismo y democracia No se trata de una confusioacuten normativa entre parlamenta-rismo y democracia de eacutesas que con tanta energiacutea aunque por razones distintas combatieron tanto Schmitt140 como Kelsen141 Se trata insisti-mos de la coexistencia del ldquocruzamientordquo142 de ambos principios es decir del ldquoprincipio de representacioacuten enlazado ya con el principio de-mocraacuteticordquo143

iquestCoacutemo debe entenderse entonces que en el artiacuteculo 661 CE co-existan el principio de representacioacuten y el principio democraacutetico Debe entenderse ndashcon Kelsenndash que el artiacuteculo 661 CE tal como existe en el ordenamiento juriacutedico espantildeol y tal como lo compuso el constituyente nos recuerda de un modo praacutectico ldquoque el parlamentarismo [es decir la

139 Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 230 y ss

140 Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit pp 25 y ss

141 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 86 y ss

142 Cfr LINDE PANIAGUA Enrique ldquoArtiacuteculo 66deg Las Cortes Generalesrdquo en ALZAGA

VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Genera-

les Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 104

143 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamento y la representacioacuten poliacuteticardquo en ldquoI


1984 p 147


concrecioacuten del gobierno representativo a traveacutes del Parlamento] es la uacutenica forma real bajo la que puede realizarse la idea de democracia en la realidad social de nuestros diacuteasrdquo144

La lectura del artiacuteculo 661 CE nos lleva a la conclusioacuten entonces de que ldquoel pueblo espantildeolrdquo que por el principio de identidad democraacuteti-ca es el sujeto titular de todo el poder en la unidad poliacutetica se gobierna a siacute mismo en y a traveacutes de las Cortes Generales concretaacutendose en la Constitucioacuten espantildeola una parte sustancial del gobierno representativo liberal (el del gobierno a traveacutes del Parlamento) tal como lo concibioacute John Stuart Mill

Ahora bien si las Cortes Generales representan al pueblo habriacutea que escudrintildear en el seno de las mismas para identificar cuaacuteles son las entidades existentes en ellas que en realidad representan al pueblo espa-ntildeol y permiten que eacuteste se gobierne a siacute mismo La respuesta es sencilla en virtud de la claacuteusula del Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) las Cortes Ge-nerales son un Parlamento de grupos o un Parlamento de partidos y ello nos lleva a decir que ndashquebrando el esquema liberal tradicional de la re-presentacioacuten poliacuteticandash se tiende a que los partidos poliacuteticos sean las enti-dades que en el seno de las Cortes Generales representan al pueblo es-pantildeol

En este sentido nos acercamos a Rubio Llorente quien a propoacutesi-to de este controvertido y nuclear tema del constitucionalismo espantildeol y con la franca agudeza que caracteriza su juicio se pregunta

iquestQueacute inconveniente hay en entender que un Parlamento cuyos actores no son ya los parlamentarios individuales sino los gru-pos poliacuteticos sigue siendo un Parlamento representativo por-que los grupos en cuanto tales actuacutean efectivamente como re-presentantes libres es decir como representantes a secas

A lo cual responde con llaneza pero sin titubear ldquoNo se me alcan-za en este momento queacute objecioacuten teoacuterica seria puede oponerse a ellordquo145

144 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit p 86



Aquiacute aparece la relacioacuten del artiacuteculo 661 CE con la legitimacioacuten juriacutedica de la disciplina de grupo Como hemos dicho antes las Cortes Generales son el complejo orgaacutenico que ejerce la representacioacuten del pueblo espantildeol al cual representan ademaacutes en virtud del principio de-mocraacutetico es decir las Cortes representan al pueblo espantildeol porque han sido elegidas democraacuteticamente por eacuteste

Las Cortes Generales que son un ldquoParlamento de gruposrdquo en el que actuacutean los grupos parlamentarios como expresioacuten de los partidos poliacuteticos para la ldquoformacioacuten y manifestacioacuten de la voluntad popularrdquo (artiacuteculo 6 CE) tambieacuten son y deben ser objeto de la ldquofuncioacuten de inte-gracioacutenrdquo146 que ndashseguacuten Smendndash la Constitucioacuten cumple en toda la uni-dad poliacutetica

La Constitucioacuten integra todo cuanto hay en la unidad poliacutetica

(instituciones del Estado normas ciudadanos y demaacutes entramado del

cuerpo social) y tambieacuten cohesiona el interior de las partes de la unidad

poliacutetica Asiacute las Cortes tambieacuten han de ser integradas para su eficacia

Han de alcanzar unidad interna para su operatividad por las normas y

espiacuteritu constitucionales siendo que el modo concreto a traveacutes del cual la

Constitucioacuten ordena a las Cortes Generales en su interior es ademaacutes de

la autonomiacutea parlamentaria la disciplina de grupo integrando y dando

unidad a las partes es decir a los grupos parlamentarios se da unidad al

todo es decir a las Cortes Generales

C El artiacuteculo 781 CE un dato nominal aportado por el constitu-yente

El artiacuteculo 781 CE aporta un dato nominal proveniente del cons-

tituyente y por lo tanto nada despreciable la mencioacuten expresa del sin-

tagma ldquogrupos parlamentariosrdquo Leer esa norma lleva a corroborar con

Mohrhoff que la Constitucioacuten crea al oacutergano intracaacutemaras y el Derecho

146 Cfr SMEND Rudolf ldquoConstitucioacuten y Derecho Constitucionalrdquo Centro de Estudios



Parlamentario a traveacutes de los reglamentos de las Caacutemaras lo regula en su

organizacioacuten y funcionamiento147

En este sentido con la referencia a los ldquogrupos parlamentariosrdquo el

artiacuteculo 781 CE abre el camino para la implementacioacuten de la claacuteusula del

Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) lo cual debe hacerse de acuerdo a la idea

de ldquoproporcionalidadrdquo148 y se halla en perfecta sintoniacutea con las exigencias

de pluralismo poliacutetico que derivan del artiacuteculo 11 CE149 Los partidos

poliacuteticos son ndashpor querer del constituyentendash el cauce para la conforma-

cioacuten de la voluntad popular y ese querer se concreta a traveacutes de la pre-

sencia que esos mismos partidos tienen en el seno de las Caacutemaras legisla-

tivas bajo la forma de ldquogrupos parlamentariosrdquo todo lo cual dio lugar a

que con su realismo meridiano y en nuestro criterio absolutamente

conforme con la letra y espiacuteritu de la Constitucioacuten Garciacutea-Pelayo se refi-

riera a las Cortes Generales como una ldquoCaacutemara de partidosrdquo150

Hoy nadie duda de la vigencia de aquella frase de Smend seguacuten la cual los grupos parlamentarios se han convertido en ldquoduentildeos y sentildeores de la organizacioacuten del Parlamentordquo151 Pero tal sentildeoriacuteo no significa ndashcomo erroacuteneamente se ha intentado poner de relievendash una ldquotiraniacutea de su papelrdquo152 constitucional A un Estado de partidos como el Estado con-temporaacuteneo le corresponde un ldquoparlamento grupalrdquo Y ello no significa

147 Cfr MOHRHOFF Federico ldquoTratatto di Diritto e Procedura Parlamentarerdquo Dott

Giovanni Bardi Editore Roma 1948 p 3

148 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoArtiacuteculo 78deg La Diputacioacuten Permanenterdquo en AL-

ZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes

Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 711

149 Para la relacioacuten entre pluralismo poliacutetico y partidos en el marco de la Constitucioacuten

Cfr LARIOS PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto y el transfuguismo poliacuteticordquo Revista Espa-

ntildeola de Derecho Constitucional Antildeo 16 Nuacutemero 46 Enero-Abril 1996 p 240


151 Cfr SMEND Rudolf Op Cit p 30


Luis ldquoIntroduccioacuten al Derecho Parlamentariordquo Dykinson Madrid 2002 p 99


intriacutensecamente una transformacioacuten del sistema parlamentario o una afectacioacuten de sus fundamentos Todo lo contrario Si se entiende que los fundamentos del parlamentarismo espantildeol tienen como causa directa la Constitucioacuten de 1978 que responde a los tiempos que corren y no a los postulados liberales abstractos de la sociedad decimonoacutenica no hay ninguacuten problema en aceptar el papel central de los partidos (y con ellos el de sus grupos) en el Parlamento Para bien o para mal acaboacute ldquoel par-lamentarismo individualista en el que cada diputado se encontraba en la Caacutemara a solas con su conciencia (hellip) con la fuerza de sus argumen-tosrdquo153

En esta misma liacutenea Rubio Llorente considera que el protagonis-

mo del grupo parlamentario (y no del parlamentario individual) no es en

absoluto motivo de alarma constitucional La individualidad del parla-

mentario y su libertad frente a ataduras de cualesquier naturaleza fue

piensa este autor una utopiacutea liberal que no se corresponde con la reali-

dad normativa de las constituciones de los Estados de hoy incluido por

supuesto el espantildeol154 Si levantamos la mirada sobre el parlamentarismo

contemporaacuteneo no cabe duda de que en casi todos los casos ldquola volun-

tad del grupo prevalece sobre la del parlamentario individualrdquo155 Y ello

insistimos no debe ser motivo de alarma constitucional

Ahora bien parece haber una desproporcioacuten entre la influencia

real de los grupos parlamentarios y la presencia nominal casi referencial

con la que estas entidades aparecen en el texto de la Constitucioacuten Sin

153 Cfr el proacutelogo de Antonio Torres del Moral a la obra REBOLLO DELGADO Lu-

crecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 16

154 ldquoEn los Estados democraacuteticos contemporaacuteneos y no soacutelo en las Cortes Generales

los auteacutenticos protagonistas no son los parlamentarios sino los partidos (hellip) La imagen de un

Parlamento integrado por personalidades absolutamente independientes que siguen soacutelo su

propio criterio formado o modificado en el debate con los demaacutes es una construccioacuten ideoloacute-

gica que probablemente nunca se ha correspondido con la realidad y ha servido sobre todo a

los enemigos del parlamentarismo para criticarlo oponieacutendose a un ideal que nunca existioacuterdquo

(Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 167)



embargo ldquoaunque se hable de los grupos parlamentarios soacutelo en dos

normas [en los artiacuteculos 781 y 991 de la Constitucioacuten] (hellip) el valor de

las mismas resulta decisivo para explicar e incluso para justificar ciertos

ldquomaximalismos grupocraacuteticosrdquo156 que han estado presentes en el Estado

constitucional espantildeol desde la etapa de redaccioacuten de la Constitucioacuten en

1978157

En este punto surge la necesidad de una referencia obligada a la

disciplina intragrupos El maximalismo grupocraacutetico que como se ha visto

es justificado por la Constitucioacuten exige ndashpor fuerzandash un orden interior

que sostenga la unidad y la eficacia en la actuacioacuten de los grupos Por eso

deciacuteamos antes que aunque la disciplina grupal no sea evidente en el Tex-

to Fundamental eacutesta no encuentra en la Constitucioacuten escrita nada que se

oponga a ella158

D El artiacuteculo 991 CE disciplina de grupo y estabilidad del Go-bierno

El artiacuteculo 991 CE hace mencioacuten a los ldquogrupos con representa-

cioacuten parlamentariardquo como las entidades proponentes de los candidatos a

la Presidencia del Gobierno Se ha sostenido que dicha mencioacuten tal co-

156 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes en el sistema constitucional espantildeolrdquo en PE-

DRIERI Alberto y GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 Un

estudio sistemaacuteticordquo segunda edicioacuten Civitas Madrid 1981 p 484

157 Para BALAGUER CALLEJOacuteN Mariacutea Luisa ldquoLa relacioacuten entre los grupos y los partidos

poliacuteticos en el ordenamiento juriacutedico-constitucional espantildeolrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario

Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 pp 39 y ss la importancia que la Constitucioacuten da a los

grupos parlamentarios los cuales son fundamentalmente el cauce institucional para la expre-

sioacuten de los idearios de los partidos poliacuteticos se debe a la fuerte carga ideoloacutegica que caracterizoacute

los antildeos de la transicioacuten espantildeola y especialmente el proceso constituyente que arrojoacute como

producto la Constitucioacuten de 1978



mo estaacute formulada se refiere a los grupos parlamentarios159 Nosotros

pensamos que en efecto esa interpretacioacuten del artiacuteculo 991 CE es la

correcta y compartimos que la antedicha mencioacuten obedece a la recepcioacuten

en el ordenamiento constitucional espantildeol de la idea de los grupos par-

lamentarios como elementos para la consolidacioacuten del parlamentarismo

racionalizado160 Sin embargo parte de la doctrina ha sentildealado que en un

sistema parlamentario como el espantildeol debe entenderse que los ldquogrupos

con representacioacuten parlamentariardquo significan una realidad de mayor enti-

dad que los grupos parlamentarios como por ejemplo alguna coalicioacuten

poliacutetica161

Ahora bien la forma en que estaacute redactado el artiacuteculo 991 CE y la

materia a la cual se refiere permiten concluir que la disciplina de grupo

encuentra parte de su legitimacioacuten constitucional en esta norma El

reacutegimen de Primer Ministro ldquonecesita el consenso parlamentario sobre su

programa poliacutetico en una medida mayor de la previsiblerdquo162 Y ese con-

senso no es posible en el terreno de la realidad praacutectica sin la actuacioacuten

poliacutetica de grupos parlamentarios o de coaliciones poliacuteticas bien discipli-

nados que puedan actuar como una mayoriacutea constitucional durante una

determinada Legislatura163

159 Cfr BAR CENDOacuteN Antonio ldquoArtiacuteculo 99deg Nombramiento del Presidente del Gobiernordquo

en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VIII

Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 264

160 En este sentido nos acercamos VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLa investidura parlamen-

taria del Gobierno perspectiva comparada y Constitucioacuten espantildeolardquo Congreso de los Diputados Ma-

drid 2007 p 59

161 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 190 y ss


163 Un comentario sobre la fisonomiacutea juriacutedico-poliacutetica de los grupos parlamentarios en

el Derecho Comparado concretamente en Italia y la relacioacuten de dicha fisonomiacutea con la nece-

sidad de regir las Caacutemaras legislativas de acuerdo al principio democraacutetico o mayoritario puede

encontrarse en BEDINI Luisa ldquoEl problema del grupo mixto en la Camera Dei Deputati de la XIII

Legislaturardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 50 Madrid 2000 p 202


En el artiacuteculo 99 de la Constitucioacuten se regula el procedimiento pa-

ra la conformacioacuten del Gobierno Y como se presupone en toda loacutegica

constitucional164 la aspiracioacuten del orden poliacutetico y de todo el sistema

democraacutetico (maacutes si es parlamentario) es la de un ldquoGobierno establerdquo165

aacutegil en su accioacuten gubernamental porque estaacute respaldado por la accioacuten

legislativa de la mayoriacutea que lo soporta166

Si a lo anterior se suma la condicioacuten sine qua non de apoyo que de-

be tener el candidato a Presidente del Gobierno por parte de la mayoriacutea

parlamentaria para que se establezca la relacioacuten fiduciaria como elemento

legitimador del oacutergano principal del Poder Ejecutivo se entiende sobra-

damente la necesidad no soacutelo de la existencia de los grupos parlamenta-

rios deseados por la Constitucioacuten sino tambieacuten y como manifestacioacuten

esencial del sistema parlamentario que esos grupos parlamentarios sean y

esteacuten altamente disciplinados para sostener con la mayor estabilidad po-

sible al Gobierno

La disciplina de grupo es entonces la base ndashcasi en sentido mate-

rialndash del Gobierno y consecuentemente de toda la accioacuten poliacutetica del

mismo Por ello nos unimos enteramente a Colliard cuando afirma que la

disciplina de grupo sobre diputados y senadores es ldquouno de los elemen-

164 La idea de estabilidad constitucional estaacute ampliamente desarrollada en la literatura

juriacutedica de los Estados Unidos de Ameacuterica Se trata de una concrecioacuten juriacutedica de la estabilidad

poliacutetica a la cual se ordena todo Texto Fundamental Por eso la Constitucioacuten es frecuentemen-

te entendida como ldquoa design for a permanent political orderrdquo Al respecto veacutease McCLELLAN

James ldquoLiberty Order and Justice An Introduction to the Constitutional Principles of American Govern-

mentrdquo Liberty Fund 3era Edicioacuten Indianapolis 2000 pp 2 y ss

165 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoArtiacuteculo 99rdquo en GARRIDO FALLA

Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 1544 Este criterio

doctrinal ha sido recogido por la jurisprudencia constitucional En la STC 161984 de 6 de

febrero FJ 6 puede leerse ldquoJunto al principio de legitimidad democraacutetica de acuerdo con el

cual todos los poderes emanan del pueblo -artiacuteculo 1 nuacutemero 2 CE- y la forma parlamentaria

de gobierno nuestra Constitucioacuten se inspira en un principio de racionalizacioacuten de esta forma

que entre otros objetivos trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadasrdquo

166 Cfr STOKES Michael L ldquoWhen Freedoms Conflict Party Discipline and the First

Amendmentrdquo Journal of Law and Politics Vol XI 1995 p 756


tos esenciales del reacutegimen parlamentario contemporaacuteneo es indispensa-

ble para el funcionamiento de diversos mecanismos y especialmente

para que el gobierno nombrado en base a una cierta mayoriacutea no se en-

cuentre de golpe sin posibilidades de actuacioacutenrdquo167

342 Los reglamentos parlamentarios y las resoluciones suple-torias dictadas por los presidentes de las Caacutemaras

El segundo quicio juriacutedico sobre el cual descansa la disciplina in-

terna de los grupos lo constituyen las normas de los reglamentos parla-

mentarios y las resoluciones168 que con caraacutecter supletorio y previa habi-

litacioacuten de los reglamentos son dictadas generalmente por las presiden-

cias de las Caacutemaras para regular aspectos concretos del funcionamiento

de los parlamentos los cuales no son normados expresamente por los

reglamentos169

Con respecto a estas uacuteltimas es decir las resoluciones supletorias

conviene hacer dos sentildealamientos uno sobre su naturaleza juriacutedica y

otro sobre su vinculacioacuten con el principio de seguridad juriacutedica

En lo referente a la naturaleza juriacutedica de estas resoluciones Pun-

set ha hecho notar que los criterios sobre la naturaleza de estos instru-

mentos han ido mutando seguacuten muta la opinioacuten que sobre ellos tiene el

167 Cfr COLLIARD Jean-Claude ldquoLos regiacutemenes parlamentarios contemporaacuteneosrdquo Editorial

Blume Barcelona 1981 p 255

168 En los Parlamentos autonoacutemicos de Andaluciacutea Aragoacuten Castilla-La Mancha Madrid

y Valencia estaacuten vigentes ademaacutes resoluciones que han sido dictadas para regular la creacioacuten y

funcionamiento de los grupos mixtos (Cfr ldquoReglamentos de los Parlamentos de las Comunidades

Autoacutenomasrdquo Secretariacutea General del Senado Direccioacuten de Estudios y Documentacioacuten Servicio

de Publicaciones del Senado Madrid 1988 1157 pp) pero no existen resoluciones de las

presidencias para normar la disciplina de grupo

169 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Derecho espa-

ntildeolrdquo en ldquoEstudios parlamentariosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2001

p 140


Tribunal Constitucional170 En un principio el Tribunal Constitucional

establecioacute que las resoluciones normativas de las presidencias ldquoproducen

materialmente los mismos efectos que los preceptos propios del regla-

mentordquo171 De ahiacute que a estas resoluciones se las consideraba normas con

ldquovalor de leyrdquo y soacutelo eran por tanto justiciables ante el Tribunal Consti-

tucional a traveacutes del control de constitucionalidad de las leyes

Sin embargo para agrado de alguacuten sector de la doctrina172 el cual

considera que tales resoluciones no pueden ser equiparadas a los regla-

mentos ni en funcioacuten del oacutergano que las produce ni en funcioacuten del pro-

cedimiento seguido para ello el Tribunal Constitucional cambioacute su con-

cepcioacuten sobre la naturaleza juriacutedica de las resoluciones normativas de las

presidencias de las Caacutemaras estableciendo que ellas no pueden ser equi-

paradas al reglamento y que por tanto en virtud del necesario respeto de

la autonomiacutea de las Caacutemaras no se las puede examinar por viacutea del con-

trol de la constitucionalidad de las leyes sino uacutenicamente a traveacutes del

amparo del artiacuteculo 42 LOTC si es que con ellas se vulneraran derechos

fundamentales de los parlamentarios173

Las ideas expuestas anteriormente resultan importantes desde un

punto de vista praacutectico Nos situacutean ante el aacutembito al cual pertenecen los

mecanismos judiciales para reaccionar en contra de las normas referidas a

la disciplina de grupo contenidas en los reglamentos de las Caacutemara y en

las resoluciones supletorias

Si existiesen ndashque no existenndash normas reglamentarias o resolucio-

nes supletorias que regulasen la disciplina intragrupos contra las prime-

ras habriacutea que reaccionar a traveacutes del recurso de inconstitucionalidad de

170 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Dere-

chohelliprdquo Op Cit p 72

171 Cfr STC 1181988 de 20 de junio FJ 4

172 Por todos Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuentes del Derecho Parlamentariordquo en


ciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 48

173 Cfr STC 41995 de 16 de enero FJ 2


leyes del artiacuteculo 31 LOTC y ante las segundas cabriacutea defensa mediante

el amparo directo del artiacuteculo 42 LOTC

En lo relativo a la vinculacioacuten de las resoluciones supletorias con

el principio de seguridad juriacutedica sostiene Ismael Pitarch que el caraacutecter

supletorio de las resoluciones tiene una estrecha vinculacioacuten con la seguri-

dad juriacutedica pues ldquosirven para consolidar o explicitar praacutecticas parlamen-

tarias o convenciones deficientemente formuladas para precisamente en

aras de la seguridad juriacutedica garantizar una aplicacioacuten equitativa e igual

en mayoriacuteas cambiantes o contradictoriasrdquo174

Esta idea loable porque vincula el caraacutecter supletorio de las reso-

luciones presidenciales con la seguridad juriacutedica podriacutea ser uacutetil a la hora

de favorecer la implementacioacuten praacutectica del reglamento en aacutembitos de la

organizacioacuten y funcionamiento del Parlamento que no tengan que ver

con la materia sancionadora pero nunca resultariacutean aplicables en lo que

guarda relacioacuten con la disciplina de grupo Lo contrario es decir hacer

de las resoluciones presidenciales fuente de la disciplina de grupo seriacutea

inconstitucionalidad

El razonamiento que justifica nuestra posicioacuten es el siguiente si

las resoluciones de las presidencias de las Caacutemaras fuesen tenidas como

incorporadas al reglamento y por lo tanto gozaran de ldquorango de leyrdquo

entonces todas las disposiciones contenidas en ellas sobre la disciplina de

grupo seriacutean constitucionales y satisfariacutean las exigencias del artiacuteculo 251

CE referidas a la legalidad penal

Sin embargo al no tener como ya hemos sentildealado ldquovalor de leyrdquo

y no estar incorporadas al reglamento no satisfacen los extremos consti-

tucionales de legalidad penal exigidos por el 251 CE Las resoluciones a

pesar del caraacutecter general que puedan tener no tienen valor legal y en

este sentido no pueden ser fuente de eventuales sanciones en el campo

de la disciplina grupal Eso soacutelo corresponde a la ley formal y en el caso

174 Cfr PITARCH Ismael ldquoLas resoluciones normativasrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parla-

mentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones del Gobierno Vasco

Vitoria-Gasteiz 1996 p 120


concreto del Derecho Parlamentario a los reglamentos los cuales siacute po-

seen rango de ley y gozan de una posicioacuten privilegiada en el sistema de

fuentes del ordenamiento juriacutedico

Entrando ahora siacute a considerar los reglamentos de las Caacutemaras

como fuente de la disciplina de los parlamentarios conviene comenzar

afirmando que la normativa que configura el reacutegimen juriacutedico de los gru-

pos parlamentarios es fundamentalmente una normativa reglamentaria

No se trata de una normativa constitucional175 Eso no le corresponde

hacerlo al Texto Fundamental Los diecinueve reglamentos parlamenta-

rios vigentes en Espantildea destinan normas a regular la creacioacuten organiza-

cioacuten y funcionamiento de los grupos parlamentarios

Podemos pensar que la Constitucioacuten quiere y permite la existencia

de los grupos parlamentarios Pero eacutestos por sus peculiaridades se han

desarrollo al amparo (siempre secundum Constitutionem) de los reglamentos

de las Caacutemaras tanto de los de las Cortes Generales como de los de par-

lamentos autonoacutemicos razoacuten eacutesta por la cual podemos sostener que en

vista de la naturaleza y rango de los reglamentos de las Caacutemaras los gru-

pos parlamentarios y la disciplina que hay en ellos han sido y son realida-

des juriacutedicas de desarrollo legal

En este sentido todo aspecto referido a la disciplina de grupo ha

de ser encuadrable dentro de los reglamentos parlamentarios es decir

dentro del desarrollo infraconstitucional al cual hemos aludido en el

paacuterrafo anterior No porque la funcioacuten de los reglamentos se haya tergi-

versado o el reglamento se haya ldquoconvertido en un instrumento para

conseguir y aumentar la disciplina interna de los grupos poliacuteticos o de los

175 Morales Arroyo justifica que los grupos parlamentarios sean regulados juriacutedicamente

por las normas reglamentarias y no por la Constitucioacuten pues ldquoel descenso a esa clase de con-

ceptuacioacuten detallista no se considera una funcioacuten propia de la Constitucioacuten al configurarse

como una norma de naturaleza general es maacutes podriacutea devenir contraproducente por cuanto

hipotecariacutea excesivamente el futuro de las sucesivas Caacutemaras limitadas de forma sustancial en

sus autoacutenomas facultades de organizacioacuten Por ello los reglamentos parlamentarios suponen el

lugar idoacuteneo para la definicioacuten de los grupos parlamentarios (Cfr MORALES ARROYO Joseacute

Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 52)


partidos poliacuteticosrdquo176 sino porque siendo un sistema disciplinario cuyo

procedimiento puede eventualmente conllevar la imposicioacuten de sancio-

nes en el seno de los parlamentos debe respetar el derecho a la legalidad

penal consagrado en el artiacuteculo 251 CE

Si bien es cierto que la riqueza de la praxis de la disciplina intra-

grupos no puede ndashpor la naturaleza misma del Parlamento y por razones

de eficacia en el cumplimiento de las funciones constitucionales de los

partidos poliacuteticosndash encorsetarse riacutegidamente dentro de las normas de los

reglamentos de las Caacutemaras no es menos cierto que el Estado de Dere-

cho la seguridad juriacutedica y maacutes en concreto el estatuto juriacutedico del par-

lamentario exigen que eacutesta se ejerza seguacuten lo establecido en los regla-

mentos o que por lo menos no los contradiga lo cual no es asumir co-

mo meacutetodo de anaacutelisis el positivismo juriacutedico ni desestimar el valor de la

costumbre parlamentaria Es sencillamente reconducirnos al artiacuteculo

251 CE

Alguacuten sector de la doctrina ha sostenido que la codificacioacuten a la cual

tienden los reglamentos parlamentarios puede significar si no se inter-

pretan correctamente sus normas y si no se mitiga con otras fuentes co-

mo los usos las praacutecticas y los principios parlamentarios una ldquocierta ri-

gidez en unas asambleas que son esencialmente moacutevilesrdquo177 En ello

pensamos hay parte de verdad Sin embargo el vencimiento de la exce-

siva rigidez de los reglamentos de las Caacutemaras que es un factor decisivo

en la implementacioacuten eficaz de la disciplina de grupo no puede estar al

margen de la Constitucioacuten (artiacuteculo 25 CE)

Tal vencimiento debe anclarse en una concepcioacuten material del De-

recho Parlamentario Pero esa interpretacioacuten material del Derecho Par-

lamentario ndashque es correcta porque responde a la naturaleza poliacutetica y

176 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoMandato representativo estatuto del parlamentario y par-

tidosrdquo en ldquoDemocracia representativa y parlamentarismordquo Obra Colectiva dirigido por Antonio

Loacutepez Pina Publicaciones del Senado Madrid 1994 p 183

177 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoFuentes del Derecho y del ordenamiento juriacutedico parlamen-

tariordquo en ldquoI Jornadas de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I

Madrid 1984 tomo II p 450


partidista de lo que ocurre en el Parlamentondash no constituye licencia para

que el Derecho Parlamentario se vea vaciado de la dimensioacuten formal de

su juridicidad tan necesaria para atemperar los efectos de una politicidad

distorsionada de la actividad de los parlamentos que tiende con frecuen-

cia a la exacerbacioacuten de las posiciones partidistas

Asiacute resulta sobradamente atinado recordar con Aragoacuten Reyes que

ldquouna concepcioacuten exclusivamente material del Derecho Parlamentario

consistente en entenderlo compuesto de todas aquellas normas que dis-

ciplinan la composicioacuten poderes y funcionamiento de sus caacutemaras asiacute

como el status de sus miembros (hellip) seriacutea hoy probablemente menos

inapropiada que una consideracioacuten exclusivamente formal pero no de-

jariacutea tambieacuten de ser criticable rdquo pues una consideracioacuten material del De-

recho Parlamentario ldquono impide que complementariamente hayan de

tenerse en cuenta ingredientes formalesrdquo178

Conviene elaborar con mayor hondura una argumentacioacuten juriacutedica

para dar respuesta a todas las dudas que ndasheventualmentendash puedan pre-

sentarse sobre la regulacioacuten reglamentaria de los grupos parlamentarios

pues eacutesta es tambieacuten y de cierto modo fundamento juriacutedico al ejercicio

de la disciplina intragrupos

La cuestioacuten consiste en determinar coacutemo las Caacutemaras parlamenta-

rias justifican su legitimidad y competencia para permitir en su seno in-

cluso mediante normativa reglamentaria la observancia del reacutegimen de

disciplina de grupo es decir conforme a cuaacuteles normas y principios juriacute-

dicos son competentes para normar reglamentariamente los grupos par-

lamentarios y permitir que tambieacuten en virtud de dicha normativa sea

posible la disciplina ad intra en los grupos parlamentarios

Lo que intentamos mostrar puede ser expuesto a partir de las si-

guientes preguntas desde el punto de vista del razonamiento juriacutedico

iquestson suficientes los artiacuteculos 6 661 781 y 991 de la Constitucioacuten para

justificar que las Caacutemaras destinen normas reglamentarias a la creacioacuten y

funcionamiento de los grupos parlamentarios iquestExiste alguacuten otro fun-



damento constitucional que expresamente (en letra positiva) o conforme

a principios o interpretaciones permita a las Caacutemaras dar vida reglamen-

taria a los grupos parlamentarios y a la disciplina que en ellos subsiste

En nuestro criterio las normas constitucionales citadas bastariacutean

por siacute mismas para justificar juriacutedicamente que las Caacutemaras creen regla-

mentariamente los grupos parlamentarios y consecuentemente normen

la disciplina que hay en su interior Sin embargo la Constitucioacuten va maacutes

allaacute y contiene normas que por lo menos formalmente y desde el punto

de vista del sistema de las fuentes del ordenamiento juriacutedico aparecen

como el fundamento primero o si se prefiere inmediato de la normativa

reglamentaria que regula a los grupos y a la disciplina que rige en el seno

de eacutestos Nos referimos al artiacuteculo 721 CE y al principio de autonomiacutea

del Parlamento que en eacutel se contiene

Formalmente los grupos y la disciplina que hay en ellos son ndashen

cuanto realidades juriacutedicas a las que se las ha desarrollado reglamentaria-

mentendash consecuencia del artiacuteculo 721 CE Toda la reglamentacioacuten de los

grupos parlamentarios se tiene como formalmente legiacutetima porque es

expresioacuten de la autonomiacutea parlamentaria concretada en este caso en

potestades reglamentarias Y esto dota de revestimiento constitucional a

la disciplina de grupo pues como ha sentildealado el mismo Tribunal Consti-

tucional ldquolos Reglamentos de las Caacutemaras se encuentran directamente

incardinados a la Constitucioacuten (arts 72 79 y 80 entre otros) siendo el

contenido propio de tales normas el de regular con sujecioacuten a la Consti-

tucioacuten su propia organizacioacuten y funcionamientordquo179

Si a lo anterior le sumamos el protagonismo que la claacuteusula del

Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) da a las instituciones partidistas en el

marco del sistema de la democracia representativa entonces podemos

defender aquiacute que por lo menos en el parlamentarismo espantildeol la disci-

plina de grupo es deducible de la Constitucioacuten como una condicioacuten ne-

cesaria para la autonomiacutea del Parlamento



No hay autonomiacutea parlamentaria real si no existe como pilar su-

yo una disciplina interna en los gruos que asegure la libertad del Parla-

mento Y eso es perfectamente coacutensono con un Estado de partidos co-

mo el espantildeol La autonomiacutea de la institucioacuten parlamentaria es autonom-

iacutea para la eficacia y libertad de accioacuten de los partidos poliacuteticos que en ella

trafican poliacuteticamente pues en definitiva son las instituciones partidistas

congregadas en las Cortes Generales las que cumplen las funciones de

representacioacuten del pueblo espantildeol amalgamando su voluntad

Ahora bien como hemos dicho antes ninguno de los reglamentos

de las Caacutemaras espantildeolas se refiere normativamente a la disciplina de

grupo No obstante los reglamentos de las Caacutemaras constituyen la ar-

mazoacuten juriacutedica tanto formal como material a traveacutes de la cual se concre-

ta y se hace operativa la disciplina interna de los grupos Los reglamentos

son el eslaboacuten que interrelaciona la Constitucioacuten y los reglamentos inter-

nos de los grupos siendo que en definitiva lo que pueda interpretarse

de la Constitucioacuten180 sobre la disciplina grupal se concreta ndash

normativamente e insistimos mediando los reglamentos de las Caacutema-

rasndash en los reglamentos internos de los grupos

Ante tal situacioacuten de aparente vaciacuteo reglamentario la primera de

las dudas que salta a la vista es la de la competencia de las Caacutemaras para

reglamentar esta materia En nuestro criterio las Caacutemaras siacute son compe-

tentes para reglamentar la disciplina grupo Esta materia forma parte de

la reserva181 de reglamento que debe observarse en el Derecho Parlamen-

180 Acudimos nuevamente a la tesis (de fondo) de Aragoacuten Reyes para quien el ordena-

miento parlamentario no tiene entidad propia sino que es fundamentalmente Derecho Cons-

titucional ldquoNo hay pues un ldquoordenamiento parlamentariordquo con sustantividad propia (es decir

con la suficiente dosis de autonomiacutea y de completitud) desgajado (diferenciado) de la Constitu-

cioacuten Las normas internas de las caacutemaras no suponen hoy maacutes que una parte (complementaria

y no principal secundaria y no primaria en el sentido estricto de estos teacuterminos) del conjunto

normativo regulador de la institucioacuten parlamentariardquo (Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas

fuenteshelliprdquo Op Cit p 32)

181 La cuestioacuten planteada en este punto se observaraacute mejor si se asume con Manzella

que las materias que el legislador puede reglamentar en virtud de la autonomiacutea parlamentaria

son atribuidas por la propia Constitucioacuten quedando fuera de las posibilidades constitucionales


tario Se trata de un aacutembito material que ante la ausencia de disposicio-

nes constitucionales expresas182 y por referirse a la organizacioacuten y fun-

cionamiento de las Caacutemaras (artiacuteculo 721 CE) puede (aunque no nece-

sariamente debe) ser regulada por viacutea reglamentaria

iquestQueacute explicacioacuten existe entonces para dar respuesta a la ausencia

de normas reglamentarias sobre la disciplina intragrupos Lo primero es

que aunque en los reglamentos parlamentarios no aparece expresamente

el sintagma ldquodisciplina de grupordquo ello no obsta para que haya normas

que material y funcionalmente ordenen y dispongan tal reacutegimen juriacutedi-

co Dicho de otro modo el hecho de que dentro de los reglamentos no

exista un apartado concreto para regular la disciplina de grupo no signifi-

ca en modo alguno que no haya otras normas difuminadas a lo largo de

los reglamentos que sean aplicables en esta materia

Entre ellas las maacutes importantes son las referidas a los portavoces

de los grupos que conceden a eacutestos un conjunto de atribuciones que

podriacuteamos denominar monopolistas a traveacutes de cuyo ejercicio se ordena

casi la totalidad de las posibilidades que tienen los parlamentarios de in-

que el legislador se auto atribuya competencias materiales para reglamentarlas ldquoLacute autonomia

parlamentare si muove dunque nel quadro di attribuzioni tracciato dalla Costituzione ed egrave

escluso che possa autoattribuirsi funzioni diverse (hellip) Egrave questa una essenziale limitazionerdquo

(Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Societagrave editrice il Mulino Terza edizione Bologna

2003 p 39)

Ramoacuten Punset por su parte refiere que ldquoel valor poliacutetico de esa reserva [reglamenta-

ria] es indudable habida cuenta de la rigidez de los reglamentos en comparacioacuten con las leyes

ordinariasrdquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLos reglamentos de las Cortes Generalesrdquo en ldquoLas Cortes Genera-

lesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1983 p 88)

182 No es necesario sin embargo que la atribucioacuten constitucional de la competencia re-

servada al reglamento sea expresa La doctrina espantildeola entiende que las materias referidas al

funcionamiento de las Caacutemaras parlamentarias que no han sido reguladas por la Constitucioacuten

quedan reservadas al reglamento parlamentario para que este instrumento juriacutedico complete o

desarrolle los vaciacuteos constitucionales (Cfr MARCO MARCO Joaquiacuten J ldquoEl reglamento parla-

mentario en el sistema espantildeol de fuentes del Derechordquo Cortes Valencianas Valencia 2000 p 71 y

ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio y ALONSO DE ANTONIO Aacutengel Luis ldquoDerecho

Parlamentariordquo JM Bosch Editor Barcelona 2000 p 28)


corporarse a los trabajos legislativos Pero sobre este tema volveremos

con mayor profundidad cuando demos razoacuten de la instrumentalizacioacuten

de los condicionantes juriacutedicos por parte de los oacuterganos directivos de los

partidos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios

Lo segundo que hay que observar con respecto a la ausencia de

normas reglamentarias sobre disciplina de grupo es que esta situacioacuten no

supone un vaciacuteo juriacutedico Los reglamentos parlamentarios ceden183 co-

mo veremos de inmediato en el siguiente apartado la regulacioacuten de la

disciplina grupal a los reglamentos internos de los grupos guardando al

respecto un ldquocasi absoluto silenciordquo184 que no es negativo y que es per-

fectamente justificable y justificado en los esquemas del Estado constitu-

cional de nuestros diacuteas Las conductas castigadas por la disciplina de

grupo responden al incumplimiento de obligaciones que recaen sobre los

parlamentarios en la medida en que ellos son miembros adscritos libre-

mente a un grupo parlamentario siendo eacutesa ndashen nuestra opinioacutenndash la

razoacuten fundamental por la cual guardan silencio los reglamentos de las

Caacutemaras

Si se alberga alguacuten aacutenimo juriacutedico favorable al respeto de la auto-

nomiacutea de grupo se comprenderaacute que la Caacutemara en el momento de re-

dactar su reglamento no puede prever con certeza las peculiaridades es-

peciacuteficas y los modos de ser de los grupos que actual o potencialmente

actuacutean o actuaraacuten en el seno de los parlamentos185 Intentar prever tales

183 Como bien sentildeala Morales Arroyo en las conexiones entre partidos poliacuteticos y gru-

pos que es el contexto de la disciplina de grupo ldquolas normas juriacutedicas por excelencia las pro-

cedentes del Estado [dentro de las que caben los reglamentos de las Caacutemaras] se encargan de

disponer el marco miacutenimo permisivo o prohibitivo en el que deben desenvolverse las relacio-

nes entre esas dos entidades y al que indefectiblemente debe ajustarse la otra tipologiacutea de reglas

[como por ejemplo los reglamentos internos de los grupos parlamentarios] (Cfr MORALES

ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255)


185 Fernaacutendez-Carnicero estaacute a favor de normar la disciplina de grupo en los reglamen-

tos de las Caacutemaras Este autor piensa que ldquoel reglamento parlamentario debiera garantizar de

otra parte la autonomiacutea institucional de las Caacutemaras respecto de los partidos poliacuteticos Eacutestos se


peculiaridades seriacutea inoficioso y ademaacutes podriacutea afectar el pluralismo

poliacutetico del artiacuteculo 11 de la Constitucioacuten espantildeola

Caso distinto seriacutea si se tratara de un reacutegimen disciplinario en vir-

tud del cual los parlamentarios tendriacutean que observar obligaciones deri-

vadas de su condicioacuten de miembros del Parlamento como lo es por

ejemplo la disciplina parlamentaria entendida como sistema sancionador

la cual es el objeto de esta investigacioacuten y seraacute estudiada a fondo en los

capiacutetulos subsiguientes Entonces el reglamento no podriacutea omitirse en

sus regulaciones porque eacutestos son aspectos disciplinarios que recaen por

igual sobre todos los parlamentarios con independencia de su pertenen-

cia a alguacuten grupo y ademaacutes porque la observancia de ese orden es por

querer expreso de la Constitucioacuten competencia exclusiva de los oacuterganos

de gobierno de las Caacutemaras (artiacuteculo 723 CE) concretamente de los

presidentes de las mismas

343 Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios

La tercera referencia normativa con base en las dos anteriores

conduce a los reglamentos internos que rigen la organizacioacuten y funcio-

namiento de los grupos parlamentarios Debe tenerse en consideracioacuten

que la parte maacutes importante de las relaciones entre los partidos y los gru-

pos parlamentarios se regula en las normas estatutarias de los partidos y

en los reglamentos internos de los grupos parlamentarios186

Eacuteste es tambieacuten un terreno juriacutedicamente difiacutecil La posibilidad

de regular el funcionamiento de los grupos parlamentarios con reglamen-

integran en aquella a traveacutes de los grupos parlamentarios no como partidos sino como articu-

lacioacuten ideoloacutegica del cuerpo electoral representado La coherencia con este principio hace

aconsejable a nuestro juicio la necesidad de homologar institucionalmente el estatuto de todos

los grupos parlamentarios para evitar que se convierta en el mero estatuto de los partidos pre-

sentes en el Parlamentordquo (Cfr FERNAacuteNDEZ-CARNICERO GONZAacuteLEZ Claro-Joseacute

ldquoReglamentos parlamentarios y ordenamiento juriacutedicordquo Revista de Derecho Poliacutetico Ndeg 9 1981 Ma-

drid p 172)



tos internos esto es de concederles autonomiacutea normativa no existe tam-

poco de manera expresa en la Constitucioacuten ni en ninguno de los regla-

mentos187 de las Caacutemaras parlamentarias188 Pero nadie cuestiona que tal

autonomiacutea es uno de los fundamentos sobre los que reposa la propia

existencia de los grupos Tal omisioacuten ha sostenido parte de la doctrina

puede ser interpretada como un ldquoasumir lo obviordquo189

Asiacute Manzella opina que la organizacioacuten y funcionamiento de los

grupos incluida la disciplina interna de eacutestos ldquoes un problema que la

Constitucioacuten parece reenviar casi iacutentegramente a los reglamentos inter-

nos y a la praxis de las dos Caacutemarasrdquo190 demostrando asiacute una actitud

ldquoabsentistardquo que hace entrar en el juego juriacutedico al artiacuteculo 721 CE todo

lo cual ndashpensamosndash da suficientes argumentos para considerar con Di

Ciolo que los reglamentos internos de los grupos son auteacutenticas fuentes

del Derecho Parlamentario191 y por ende de la disciplina grupal

Pareciera que es conforme con la loacutegica del artiacuteculo 721 CE el

permitir a los grupos parlamentarios un funcionamiento autoacutenomo192 en

187 ldquo(hellip) nada debe reprocharse a los Reglamentos de las Caacutemaras por el hecho de que

rehuacuteyan la regulacioacuten de aspectos que afectan la organizacioacuten y funcionamiento de los GPs La

mayor trascendencia que se ha ido concediendo al papel de los grupos sobre todo en el parla-

mentarismo europeo de la posguerra y la casi total autonomiacutea organizativa a ellos otorgada

son expresioacuten de un mismo fenoacutemeno a saber el Estado de partidosrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ

Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 176-177)

188 Soacutelo el reglamento del Parlamento del Paiacutes Vasco refiere en su artiacuteculo 204 que ldquoel

Grupo Mixto se regiraacute por un Reglamento interno que permita la expresioacuten de su pluralidad

del cual deberaacute dar cuenta a la Mesa en el momento de su aprobacioacuten y de sus modificacio-

nesrdquo



191 Cfr DI CIOLO Vittorio ldquoLe fonti del Diritto Parlamentarerdquo Giuffregrave Milano 1973 p

LXI

192 Al respecto Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191 para

quien ldquoLa autonomiacutea de cada GP para disciplinar el propio reacutegimen de organizacioacuten y funcio-

namiento a pesar de ser un principio aceptado por la totalidad de los autores no se recoge


virtud de lo establecido en sus propios reglamentos internos No hay

ninguna razoacuten suficientemente vaacutelida para pensar que la autonomiacutea de

los grupos parlamentarios tenga que ser una autonomiacutea parcial privada

de dimensioacuten reglamentaria193

En concreto pensamos que la autonomiacutea reglamentaria de los

grupos parlamentarios puede ser avalada por varios indicios juriacutedicos

que en su conjunto despejan las dudas que puedan presentarse al res-

pecto Estos son

Aunque el tema de la naturaleza juriacutedica de los grupos parlamenta-

rios es todaviacutea controvertido pensamos que eacutestos son por lo menos

formalmente oacuterganos del Parlamento y en cuanto tales gozan de manera

refleja de la autonomiacutea parlamentaria que estaacute garantizada por el artiacuteculo

72 CE en cuanto a autonomiacutea reglamentaria presupuestaria administra-

tiva y en general al reacutegimen organizacional y competencial de sus oacuterga-

nos de gobierno

Lo anterior es avalado por ejemplo por el artiacuteculo 275 del Re-

glamento del Senado el cual dispone expresamente que ldquolos distintos

Grupos parlamentarios constituidos en el Senado gozaraacuten de total auto-

nomiacutea en cuanto a su organizacioacuten internardquo

Tanto en los reglamentos de la Cortes Generales como en los de

los parlamentos autonoacutemicos es un lugar comuacuten que se establezca como

requisito para la constitucioacuten de los grupos parlamentarios la presenta-

expresamente en la mayoriacutea de los Reglamentos parlamentarios Ello no significa que se prive a

los grupos de dicha autonomiacutea maacutes bien da la impresioacuten de que eacutesta se asume como un sobre-

entendido que no necesita por obvio ser especificadordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos

gruposhelliprdquo Op Cit p 175)

193 ldquoDesde el momento que la Constitucioacuten reconoce la autonomiacutea normativa de las

Caacutemaras sobre toda la materia parlamentaria y no preveacute tambieacuten la autonomiacutea normativa de los

grupos se deduce que eacutesta uacuteltima encuentra su fundamento no ya en una norma especiacutefica

sino en el principio general que autoriza a todos los colegios a darse normas internas y encuen-

tra sus liacutemites no soacutelo en la Constitucioacuten (como es el caso de los reglamentos parlamentarios)

sino tambieacuten en los reglamentos de las Caacutemaras a las que sus propios miembros pertenecenrdquo

(Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191)


cioacuten generalmente ante la mesa de un escrito en el que se determine

claramente cuaacutel de los diputados integrantes fungiraacute como Portavoz del

grupo y cuaacuteles diputados pueden suplirlo en caso de ausencia

La existencia de un Portavoz unida a las muacuteltiples y extensas fun-

ciones que eacuteste tiene en los reglamentos de las Caacutemaras hace necesario

un reglamento interno en los grupos parlamentarios que le permita a eacuteste

desarrollar con eficacia sus propias funciones reglamentarias

Ahora bien como habiacuteamos advertido antes el grupo parlamenta-

rio es la trabazoacuten entre Parlamento y partido en la cual cobra vida la disci-

plina de grupo194 Y frente a las relaciones imbricadas en esa trabazoacuten hay

un margen de autonomiacutea bastante amplio que el ordenamiento juriacutedico

otorga a los partidos y minoriacuteas parlamentarias para que adopten el mo-

delo que maacutes les convenga en los modos de relacionarse Se pueden es-

tructurar en el marco de un amplio espectro relacional ldquodesde una abso-

luta situacioacuten de independencia entre ambas entidades a otra de fuerte

dependencia con una multitud de gradaciones intermediasrdquo195

La autonomiacutea de los grupos parlamentarios implica necesariamen-

te autonomiacutea disciplinaria En los oacuterganos directivos de eacutestos se encuen-

tra un eco del artiacuteculo 723 CE El portavoz del grupo parlamentario

ejerce poderes administrativos en el seno del grupo parlamentario y por

194 La existencia misma de la trabazoacuten entre Parlamento y partido explica y hace necesa-

rio el reconocimiento de un margen de autonomiacutea del partido poliacutetico en el Parlamento la

creacioacuten de los grupos parlamentarios equivale en cierta forma incorporar los partidos poliacuteti-

cos a la institucioacuten parlamentaria Conceder autonomiacutea al grupo parlamentario es hacer discu-

rrir por un cauce formal un medio necesario para el cumplimiento de los fines constitucionales

de los partidos poliacuteticos De ahiacute que deba entenderse por tanto que la autonomiacutea del grupo

parlamentario tiene como destinatario final al partido poliacutetico y que ldquocualquier intromisioacuten abusi-

va que cercenase el derecho a la libre organizacioacuten y funcionamiento de los grupos tendriacutea

creemos nosotros unas repercusiones negativas sobre la propia dinaacutemica de la institucioacuten

parlamentaria al desconectar al menos en parte a dichos sujetos colectivos del que es su viacutencu-

lo natural es decir de las formaciones poliacuteticasrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gru-


195 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 266-267


ello se entiende que aun si no existe ninguna disposicioacuten expresa en el

reglamento que lo autorice el oacutergano directivo del grupo puede discre-

cionalmente adoptar medidas disciplinarias196

Por ello es una praacutectica comuacuten liacutecita juriacutedicamente que se esta-

blezcan en el interior de los grupos sistemas de disciplina que aseguren

por un lado la observancia de los deberes grupales que han sido libre-

mente aceptados por los miembros del Parlamento en el momento de

adscribirse a un determinado grupo

Pero toda esta situacioacuten seraacute tratada en los apartados 35 y 37 de

este capiacutetulo pues soacutelo puede explicarse en virtud de los fenoacutemenos de

la parlamentarizacioacuten orgaacutenica y de la parlamentarizacioacuten material de la discipli-

na partidista las cuales tienen lugar en los grupos parlamentarios

35 La instrumentalizacioacuten de los condicionantes juriacutedicos por parte de los oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos parlamentarios o la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los parti-dos poliacuteticos

Quizaacute sea oportuno comenzar este apartado con una referencia

jurisprudencial que ndashcon independencia de su contenido que no suscri-

bimos del todondash permite enfocar el problema de fondo que envuelve la

cuestioacuten de la instrumentalizacioacuten que hacen los oacuterganos directivos de

los partidos poliacuteticos y de los grupos de los condicionantes juriacutedicos de la

disciplina de grupo Es decir enfoca correctamente el problema e impli-

caciones del uso de los medios formales y orgaacutenicos de los cuales se va-

len los partidos y los grupos para disciplinar a sus parlamentarios

Dice el Tribunal Constitucional

Resulta indudable la relativa disociacioacuten conceptual y de la per-sonalidad juriacutedica e independencia de voluntades presente en-tre ambos [partido y grupo] de forma que no tienen por queacute

196 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LXII


coincidir sus voluntades aunque los segundos sean frecuente-mente una loacutegica emanacioacuten de los primeros197

Tomar como punto de partida el criterio del Tribunal Constitu-

cional nos situacutea nuevamente frente a la sombra de la esquizofrenia entre

teoriacutea-normativa y realidad entre Derecho y hechos que nos ha perse-

guido a lo largo de todas las consideraciones que hemos realizado sobre

la disciplina de grupo Ahora el problema parece ser que la praacutectica de

este reacutegimen disciplinario contradice que partido y grupo parlamentario

son realidades juriacutedica y poliacuteticamente distintas

Esta problemaacutetica cobra importancia porque lo que se critica a la

praacutectica poliacutetica no es uacutenicamente la confusioacuten en el terreno de los

hechos entre partidos y grupos parlamentarios Lo que realmente des-

pierta las sensibilidades lo que se arguye es que los partidos poliacuteticos

absorben traen hacia siacute controlaacutendolos a su antojo a los grupos parla-

mentarios de modo que eacutestos podriacutean ser considerados como ldquorecipien-

tes abstractos y vaciacuteos de poder para ser concretizados y llenados por los

partidos es decir como mecanismos y marcos para la conversioacuten de la

voluntad de los partidos en voluntad del Estadordquo198 lo cual en la praacutecti-

ca equivale a una evidente primaciacutea del partido sobre el grupo parlamen-

tario y de manera maacutes amplia sobre la institucioacuten parlamentaria Se tra-

ta en definitiva de lo que criacuteticamente es conocido en la literatura juriacute-

dica anglosajona como the inverse relationship between party strength and the

power of legislatures199

Asiacute las cosas y retomando en este punto los razonamientos del

Tribunal Constitucional nos preguntamos iquestes cierto que teoacutericamente

partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios guardan entre siacute una ldquorelativardquo

disociacioacuten conceptual volitiva y entitativa La respuesta es en nuestro

197 Cfr STC 361990 de 1 de marzo FJ 1


199 Cfr WILSON Graham K ldquoCongress in Comparative Perspectiverdquo en ldquoSymposium The

Most Disparaged Branch The Role of Congress In the Twenty-First Century Panel III Is Congress Capable

of Conscientious Responsible Constitutional Interpretationrdquo Boston University Law Review Vol 89

2009 p 829


criterio afirmativa siacute En lo conceptual en lo volitivo y en lo entitativo

partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios son diferentes200 Ello es asiacute

en sus procesos de creacioacuten en el revestimiento formal de sus personali-

dades juriacutedicas y en los mecanismos a traveacutes de los cuales se expresan201

Ahora bien acudiendo a la inquietud de la doctrina iquestes verdad

que en la praacutectica los partidos poliacuteticos se funden con los grupos parla-

mentarios en lo conceptual en lo volitivo y en lo entitativo La respuesta

es en este caso negativa A pesar de lo que pueda pensarse a pesar de lo

que pueda arguumlirse partido y grupo no son tampoco en la praacutectica la

misma cosa

Somos partidarios de afirmar el control que tiene el partido poliacuteti-

co sobre su grupo parlamentario202 Eso es una realidad innegable y res-

200 Una interesante apreciacioacuten sobre la diferencia entre partidos y grupos parlamenta-

rios en cuanto a la emergencia de ambas realidades se encuentra en MORALES ARROYO

Joseacute Mariacutea ldquoLas consecuencias colaterales de la disolucioacuten de Batasunardquo Revista Espantildeola de Derecho

Constitucional Ndeg 71 Madrid Mayo-Agosto 2004 p 252 Para este autor ldquo(hellip) el grupo

surge a partir de un acto idoacuteneo de voluntad concurrente de los parlamentarios unos cargos

puacuteblicos que han sido elegidos por el cuerpo electoral al que representan y su voluntad no

puede ser sustituida por una declaracioacuten de la fuerza poliacutetica de la que proceden El partido en

cambio surge de un acuerdo de ciudadanos dirigido a crear un ente asociativo y no representa

a los electores si no que sus actos se limitan a la propuesta de unas candidaturas a los votantes

y carece en Derecho de capacidad para impeler a los elegidos a que conformen un grupo par-

lamentariordquo

201 La independencia juriacutedica del grupo parlamentario con respecto a los partidos es una

realidad indiscutible Ello se verifica empiacutericamente en la diferenciacioacuten de instrumentos juriacutedi-

cos que rigen el funcionamiento de cada una de estas entidades Los estatutos internos rigen la

vida de los partidos y el reglamento interno la de los grupos En este sentido teniendo por

cierto que como veremos maacutes adelante los estatutos de los partidos se parlamentarizan en los

reglamentos internos de los grupos y por esa razoacuten las disposiciones disciplinarias de los pari-

dos pueden incidir dentro del grupo sobre el quehacer de determinados parlamentarios debe

tenerse en consideracioacuten que el anaacutelisis de los reglamentos internos es la fuente maacutes reveladora

de la relacioacuten de un determinado grupo con el partido al cual eacuteste representa Al respecto Cfr

RAMIacuteREZ Manuel ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 32 y ss

202 Ello no ocurre con los grupos mixtos existentes por prescripcioacuten reglamentaria en to-

das las Caacutemaras espantildeolas En estos hacen vida poliacutetica un cuacutemulo de partidos minoritarios o


ponde pensamos a lo que Santamariacutea Pastor ha denominado el ldquoprinci-

pio de libertad de los partidos poliacuteticosrdquo203 seguacuten el cual la creacioacuten y la

actividad de estas instituciones son libeacuterrimas en los teacuterminos estableci-

dos por el ordenamiento juriacutedico Y sostenemos que en el Estado de

partidos espantildeol los grupos son los ldquoactores parlamentarios ordina-

riosrdquo204 Pero afirmamos tambieacuten que el control del partido sobre el gru-

po obedece a razones instrumentales perfectamente encuadrables en la

Constitucioacuten

No dudamos en sostener que el partido poliacutetico instrumentaliza al

grupo parlamentario en virtud de una necesidad que lo legitima para ello

la de dar cumplimiento a sus funciones constitucionales de representa-

cioacuten del pueblo y conformacioacuten de la voluntad popular Y eso hace que

la instrumentalizacioacuten mencionada no sea en siacute misma ocasioacuten de aver-

siones De aversar seriacutea por el contrario que los partidos poliacuteticos no

pudiesen desempentildear su rol constitucional por falta de medios instru-

mentales para hacerlo

Pieacutensese en cualesquiera instituciones juriacutedicas (incluidos los

oacuterganos constitucionales) y se constataraacute que ninguna de ellas se erige

como un fin en siacute misma que todas ellas son medios para viabilizar en la

praacutectica los principios sustantivos de la democracia y del Estado consti-

tucional De igual modo los grupos parlamentarios con independencia

de la naturaleza formal que se predique de ellos son instrumentales Sir-

ven a la causa de la democracia en el marco del Estado constitucional

En este punto podriacutea sentildealarse que los partidos poliacuteticos tambieacuten

son instrumentales que son medios constitucionales no fines205 Y eso

por lo general como ha apuntado Larios Paterna ldquoparlamentarios transfugasrdquo (Cfr LARIOS

PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto yhelliprdquo Op Cit p 240)

203 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan ldquoArtiacuteculo 6rdquo en GARRIDO FALLA Fernan-

do ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 95

204 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parlamentariardquo Cen-

tro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 p 99

205 Sobre los partidos como realidades instrumentales que sirven de medio para la reali-

zacioacuten de la representacioacuten poliacutetica pero que nunca pueden ser considerados fines constitucio-


es correcto Los partidos poliacuteticos en cuanto son instituciones que cum-

plen funciones poliacuteticas tienen naturaleza medial son instrumentos Sin

embargo ello no obsta para que eacutestos puedan instrumentalizar a los gru-

pos parlamentarios Partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios son me-

dios en la loacutegica del Estado constitucional de partidos Pero los grupos

parlamentarios son medios infravalentes Se ordenan a un fin de inferior

jerarquiacutea constitucional o si se prefiere los partidos poliacuteticos son medios

supravalentes con respecto a los grupos parlamentarios porque se ordenan

a un fin constitucional maacutes elevado

Mientras que la funcioacuten constitucional primordial de los partidos

poliacuteticos es ndashseguacuten interpretamos de la Constitucioacutenndash conformar la vo-

luntad del pueblo representaacutendolo en las Cortes Generales (artiacuteculo 6

CE + artiacuteculo 661 CE) la funcioacuten de los grupos parlamentarios es per-

mitir la parlamentarizacioacuten de los partidos poliacuteticos en el seno de las

Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Afirmaacutendonos en la

dignidad del pueblo espantildeol ndashauteacutentico sujeto del sistema democraacutetico

cuya existencia en paz libertad y justicia siacute es un verdadero fin constitu-

cional con toda probabilidad el maacutes noble de todosndash se puede sentildealar

que los partidos poliacuteticos son instrumentales con respecto al pueblo y

que el grupo parlamentario es instrumental con respecto al partido

Ahora bien que exista una relacioacuten instrumental entre partido

poliacutetico y grupo parlamentario no quiere decir que haya entre ellos iden-

tidad206 ndashvolvemos al principiondash conceptual volitiva yo entitativa Am-

bas realidades pueden ser distintas y son distintas en los tres aspectos en

cuanto sujetos juriacutedicos en cuanto personalidades juriacutedicas y en cuanto

quereres juriacutedicos Y esto es algo que no se circunscribe soacutelo al Derecho

Parlamentario ni siquiera al Derecho Es por el contrario algo propio

del principio de instrumentalidad y de la relacioacuten entre fines y medios

nales en siacute mismos Cfr RODRIacuteGUEZ Aacutengel ldquoEl artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten los partidos poliacuteti-

cosrdquo Revista de Derecho Poliacutetico Nordm 36 1992 pp52-55

206 En este sentido Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 34 para quien partido y

grupo coinciden en buena parte de sus existencias institucionales pero no se identifican


En este punto puede decirse lo siguiente con respecto a los parti-

dos poliacuteticos y a los grupos parlamentarios iquestConceptualmente son dis-

tintos Siacute Y pensamos que eso nadie lo pone en duda iquestEntitativamente

son distintos Siacute aunque el grado de dudas en este caso se hace mayor

debido a la conjuncioacuten de las cualidades de militantes de partidos y de

parlamentarios que tienen los miembros de ambas instituciones y no

menos importante por la concurrencia en algunas personas de cargos

directivos del partido y de cargos directivos en el grupo

Ahora fijeacutemonos en la cuestioacuten maacutes controvertida iquestpartido poliacute-

tico y grupo parlamentario se identifican volitivamente La respuesta es ndash

pensamosndash que no lo cual no impide que ambas voluntades ndashla del par-

tido y la del grupondash puedan y deban alinearse La cuestioacuten estriba en de-

terminar y aceptar lo que es mejor para la democracia En este caso pen-

samos lo mejor es que se procure ndashsalvada la constitucionalidad y la le-

galidad asiacute como los derechos fundamentales especialmente la libertad

de conscienciandash que partido y grupo parlamentario se identifiquen voli-

tivamente tantas veces como sea posible y que tengan como objeto de su

volicioacuten las mismas opciones por el bien comuacuten de modo que se orde-

nen de una forma sincroacutenica a la realizacioacuten efectiva de la representacioacuten

del pueblo espantildeol en el sistema democraacutetico

Resulta un contrasentido aspirar a la realizacioacuten de la democracia

constitucional a traveacutes de los partidos poliacuteticos y no justificar que ello

cuaja necesariamente y en buena medida en los grupos parlamentarios

Es iloacutegico pensar que la Constitucioacuten encomienda una funcioacuten a los par-

tidos poliacuteticos y no los dota instrumentalmente de los medios que re-

quieren para llevarla a cabo Y ello es lo que en nuestro criterio justifica

que el Tribunal Constitucional se refiera a una ldquorelativa disociacioacuten con-

ceptual y de la personalidad juriacutedica e independencia de voluntadesrdquo207

207 Comentando la ya citada STC 361990 de 1 de marzo Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui ha

sentildealado que el Tribunal Constitucional con esta decisioacuten ha hecho una notable ldquoescisioacuten

conceptual y juriacutedicardquo entre partido y grupo lo cual en el fondo juega a favor de la libertad

individual del parlamentario Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoGrupos parlamen-

tarios pronunciamientos recientes (jurisprudenciales y poliacuteticos) al respectordquo Corts Anuario de Derecho

Parlamentario Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 p 236


Con el adjetivo ldquorelativardquo el Tribunal Constitucional reconoce la diferen-

cia conceptual volitiva y entitativa pero advierte con ese matiz sobre la

necesidad de la identidad de fines entre partido y grupos y ndashalgo muy

importantendash da a entender que asume como un elemento constitucio-

nalmente valioso la relacioacuten instrumental que existe entre ellos

Que entre partidos y grupos parlamentarios existen relaciones

puntos de conexioacuten es un hecho no controvertido La doctrina (como

veremos en el paacuterrafo siguiente) y la jurisprudencia (como vimos antes

en la cita con la cual abrimos este apartado) lo aceptan Y con esa acep-

tacioacuten se asume tambieacuten ndashpor lo menos taacutecitamentendash que son realidades

distintas soacutelo pueden relacionarse entre siacute dos o maacutes sujetos u objetos

distintos Si existe una ldquorelacioacutenrdquo es porque existen dos entidades distin-

tas que la mantienen El problema que se presenta para parte de la doc-

trina es determinar la naturaleza de la relacioacuten que hay entre ellos

Para algunos lo que existe entre partido y grupo parlamentario es

una relacioacuten de facto propiamente poliacutetica y no juriacutedica208 Para otros es

una relacioacuten de representacioacuten poliacutetica los grupos con independencia de

las consideraciones poliacuteticas y juriacutedicas que puedan hacerse representan

a los partidos en la Cortes Generales209 Y finalmente estaacuten los que per-

ciben una relacioacuten instrumental teacutecnico-juriacutedica que coloca al grupo en

funcioacuten de la actividad parlamentaria del partido210

208 ldquo(hellip) resulta maacutes faacutecil reconocer una ligazoacuten entre grupo parlamentario y partido que

admitir una relacioacuten juriacutedica entre ambasrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gru-


209 ldquo(hellip) los grupos parlamentarios aunque juriacutedicamente sean organizaciones indepen-

dientes de los partidos poliacuteticos en la realidad y en la mayoriacutea de los casos se comportan como

el brazo del partido en las instituciones representativasrdquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ

Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 96)

210 ldquoPretende (hellip) el partido convertir al grupo en un instrumento operativo en un de-

terminado aacutembito concreto el Parlamento (hellip) La organizacioacuten del grupo es meramente

teacutecnica y con un objetivo concreto la actividad legislativa y controladora [del partido]rdquo (Cfr

REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 196)


Nosotros por nuestra parte sin intenciones sincreacuteticas ni ecleacutecti-

cas nos inclinamos a pensar que entre partido y grupo existe una rela-

cioacuten que se manifiesta en todas las dimensiones descritas anteriormente

es una relacioacuten poliacutetica pero necesariamente juridificable en sus aspectos

formales para que sea posible ndashen el plano teacutecnicondash la instrumentaliza-

cioacuten con la que los grupos representan a los partidos en el seno de las

Cortes Generales

Llegados aquiacute y partiendo de la diferencia que existe entre parti-

dos y grupos se abre paso el tema que permite explicar el hecho de que

los oacuterganos de gobierno de los partidos poliacuteticos ejerzan un reacutegimen dis-

ciplinario intragrupos nos referimos a lo que podriacuteamos llamar parla-

mentarizacioacuten211 orgaacutenica de los partidos poliacuteticos

Por parlamentarizacioacuten orgaacutenica entendemos el proceso en virtud

del cual los partidos poliacuteticos logran reflejar su propia estructura organi-

zativa y jeraacuterquica en el seno de los grupos parlamentarios con el fin de

gobernar la conducta de sus militantes-parlamentarios y de los demaacutes

parlamentarios que libremente se hubieran adherido al grupo preservan-

do asiacute una unidad de accioacuten que sea fiel a los contenidos programaacutetico-

partidistas

Al respecto hay que fijar la atencioacuten en dos realidades La primera

es la cualidad de dirigente influyente dentro del partido que tienen quie-

nes son elegidos portavoces de los grupos Se trata de figuras que por lo

general conforman el nuacutecleo de poder del partido que pertenecen a la

ldquocuacutepula del partidordquo212 Ello hace posible la implantacioacuten de un ldquosistema

de cargos cruzadosrdquo213 que por cuanto convierte al Portavoz en un

211 La parlamentarizacioacuten orgaacutenica es vale decir la prueba maacutes fehaciente de que parti-

dos poliacuteticos y grupos parlamentarios son realidades distintas Si acaso fueran la misma reali-

dad no se requeririacutea de la parlamentarizacioacuten como proceso relacional entre una entidad ex-

terna al parlamento (el partido) y una realidad interna (el grupo)




ldquoelemento de conexioacutenrdquo214 favorece una ldquoestrecha vinculacioacuten de los

grupos parlamentarios y los partidos poliacuteticosrdquo215 a la vez que asegura la

conduccioacuten poliacutetica unitaria de ambas realidades

Lo segundo guarda relacioacuten con el proceso de eleccioacuten del Porta-

voz en el seno de los grupos De manera directa o inmediata la eleccioacuten

del Portavoz se realiza seguacuten las normas que a tal efecto contemplan los

reglamentos internos de los grupos es decir seguacuten reglas de naturaleza

parlamentaria Pero de manera indirecta o mediata el Portavoz es elegido

seguacuten los principios y disposiciones que se establecen en los estatutos de

los partidos poliacuteticos Los estatutos partidistas reservan para los oacuterganos

directivos del partido las facultades de proponer216 y una vez electo rati-

ficar217 al candidato a Portavoz De este modo los partidos aseguran que

la persona que vaya a ocupar el cargo de Portavoz sea designada median-

do la voluntad favorable de los oacuterganos directivos del partido

Vista la forma en que son elegidos los Portavoces no cabe duda

de que la opinioacuten de eacuteste es materialmente la opinioacuten del partido y en

general de la subordinacioacuten de su actividad a la ldquoopinioacuten del partido

poliacuteticordquo218 de modo que se asegura que la marcha de las actividades del

grupo se orienta en la direccioacuten sentildealada por los partidos

Aquiacute cabe sentildealar que la situacioacuten descrita es absolutamente con-

forme a Derecho219 Los partidos poliacuteticos han conseguido legitimar la





217 Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit p 157


219 Al respecto Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoLa jaula de hierro la posicioacuten del

parlamentario en el grupordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Nuacutem 1o Extraordinario

2001 p 163 y ss para quien a pesar de ser criticable que el principal factor de la existencia de

la disciplina de grupo tiene naturaleza poliacutetica no se puede negar que las reglas juriacutedicas favo-

recen el control del grupo sobre los parlamentarios e incluso cuando se ha quebrado el su-


instrumentalizacioacuten que hacen de los grupos parlamentarios hasta el

punto que dicha relacioacuten instrumental supone un control que no es me-

ramente factual sino ldquofavorecido juriacutedicamenterdquo220 por los reglamentos

de las Caacutemaras221

En este sentido son muchas y muy variadas las competencias que

los reglamentos de las Caacutemaras otorgan a los portavoces Incluso se ha

sentildealado que ldquola autoridad que los Reglamentos de ambas Caacutemaras otor-

gan a los Portavoces implica cuando menos una tendencia monocraacuteti-

cardquo222 o una ldquodictadura del portavozariadordquo223 manifestada en que en el

plano corporativo del Parlamento se refleja un ldquopredominio direccional

de la junta de portavoces de los grupos parlamentariosrdquo224 Ambas expre-

siones nos parecen desproporcionadas No vemos monocracia ni dicta-

dura en el portavozariado El hecho de que el Parlamento espantildeol se

erija sobre la base de los grupos parlamentarios hace que las funciones

del Portavoz sean esenciales y se proyecten necesariamente sobre todos

los aacutembitos de la actividad parlamentaria como bien ha sentildealado parte

de la doctrina225

puesto de la disciplina partidista el ejercicio de la actividad legislativa de una manera indepen-

diente al margen del grupo


221 Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoTraacutensfugas y Portavoces en el grupo mixto (Dictamen sobre

la constitucionalidad de la regulacioacuten de la Portavociacutea del grupo parlamentario mixto preparada por el grupo de

trabajo para la reforma del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias)rdquo Revista de las

Cortes Generales Nuacutem 40 1997 p 169 en donde se concluye que la primaciacutea del portavoz en

el grupo mixto incluso cuando eacuteste estaacute conformado de parlamentarios traacutensfugas que han

decidido zafarse de las ataduras de la disciplina de partido es perfectamente reglamentaria y

constitucional






El protagonismo de los portavoces y de la Junta de Portavoces en

el funcionamiento de los grupos y en general de las Caacutemaras (cuyas

competencias siacute estaacuten expresadas en la letra de los reglamentos) no debe

causar ninguna extrantildeeza Por un lado los reglamentos de las Caacutemaras

establecen como uacutenica obligacioacuten a los diputados que deseen conformar

un grupo hacer saber cuaacuteles de entre todos los diputados que se agru-

paraacuten fungiraacuten como Portavoz y como su suplente lo cual deja entrever

la importante funcioacuten que reglamentariamente se reconoce a la figura del

Portavoz como cauce para la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los parti-

dos Y por otro lado como hemos adelantado la fortaleza institucional

del Portavoz es una condicioacuten para la eficacia de la accioacuten de los parti-

dos cuya importancia en un Estado constitucional (y de partidos) como

el espantildeol ha llevado a que ndashante posibles criacuteticas por eventuales inob-

servancias de la de democracia internandash se defienda que ldquoel problema no

es (hellip) el de mayor o menor grado de democracia interna de cada grupo

parlamentario sino el de que eacuteste actuacutee como una unidad de decisioacutenrdquo226

36 La incidencia disciplinaria sobre la conducta y quehacer de los parlamentarios

La incidencia de la disciplina de grupo sobre diputados senadores

y parlamentarios autonoacutemicos encierra una de las paradojas que maacutes

comuacutenmente se suscitan en todas las cuestiones humanas la paradoja de

la libertad En nombre de la libertad de crear partidos poliacuteticos227 (artiacutecu-


227 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255 para quien el

artiacuteculo 6 CE coloca en cabeza de los ciudadanos un auteacutentico derecho de crear partidos y

desarrollar a traveacutes de ellos actividades de participacioacuten poliacutetica

Por su parte el Tribunal Constitucional tambieacuten ha reconocido que la libertad de cons-

tituir un partido poliacutetico es un auteacutentico derecho subjetivo puacuteblico ldquoLa disciplina constitucio-

nal en esta materia tomada en su sustancia se ha articulado sobre el reconocimiento de un

derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos a constituir bajo la forma juriacutedica de asociaciones

partidos poliacuteticos con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su

existencia y su subsistencia El partido en su creacioacuten en su organizacioacuten y en su funciona-


lo 6 CE) que es encuadrable dentro de la libertad de asociacioacuten como

derecho fundamental (artiacuteculo 22 CE)228 se asienta la legitimidad de la

disciplina intragrupos Pero tambieacuten en nombre de la libertad del parla-

mentario se ha construido la teoriacutea claacutesica229 de la representacioacuten poliacutetica

que es garantizada a traveacutes de la prohibicioacuten de mandato imperativo con-

sagrada en el artiacuteculo 672 CE

En este punto queremos sentildealar brevemente que nosotros esta-

mos de acuerdo en que la concepcioacuten claacutesica de la representacioacuten poliacutetica

fue elaborada sobre la base de la libertad de los parlamentarios individua-

les dejaacutendose de lado a los partidos poliacuteticos Ello representa un dato

histoacuterico indiscutido e indiscutible Pero no estamos de acuerdo con Ru-

bio Llorente en que el sistema de la representacioacuten poliacutetica en la Consti-

tucioacuten de 1978 asuma en puridad la teoriacutea (liberal) claacutesica de la represen-

tacioacuten Para que eso fuese asiacute la CE tendriacutea que obviar el rol de los parti-

miento se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo sin

perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estruc-

tura actuacioacuten y finesrdquo (STC 851986 de 25 de junio FJ 2)

228 Cfr STC 561995 de 6 de marzo FJ 3 ldquoLos arts 6 y 22 deben interpretarse conjun-

ta y sistemaacuteticamente sin separaciones artificiosas y en consecuencia debe reconocerse que el

principio de organizacioacuten y funcionamiento interno democraacutetico y los derechos que de eacutel deri-

van integran el contenido del derecho de asociacioacuten cuando eacuteste opera sobre la variante asocia-

tiva de los partidos poliacuteticos En definitiva puede afirmarse que el derecho de asociacioacuten refe-

rido a los partidos poliacuteticos antildeade una cuarta dimensioacuten al contenido geneacuterico del derecho de

asociacioacuten al que nos hemos referido en otras Sentencias Concretamente a la libertad de crea-

cioacuten de partidos poliacuteticos al derecho de no afiliarse a ninguno de ellos y a la libre autoorgani-

zacioacuten de los mismos se antildeaden los derechos de participacioacuten democraacutetica interna de los afi-

liados Siendo esto asiacute no cabe duda que la garantiacutea de esos derechos de participacioacuten de-

mocraacutetica al integrar el contenido del derecho constitucional de asociacioacuten del art 22 CE

puede residenciarse en el cauce procesal de la Ley 621978 de proteccioacuten jurisdiccional de los

derechos fundamentales y en el proceso de amparo constitucionalrdquo

229 ldquoNuestro Derecho Parlamentario estaacute asentado baacutesicamente en efecto sobre la con-

cepcioacuten claacutesica de la representacioacuten poliacutetica El Parlamento es concebido por tanto como un

conjunto de individuos rigurosamente libres no agrupados en fracciones o en grupos concre-

tos no sometidos a disciplina algunardquo (Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamen-

tohelliprdquo Op Cit p 165)


dos poliacuteticos no atribuyeacutendoles funciones constitucionales lo cual co-

mo salta a la vista no ocurre La Constitucioacuten en cambio se apoya soacuteli-

damente en la actividad de los partidos para la realizacioacuten del Estado

constitucional Asiacute lo demuestra el ya muchas veces referido artiacuteculo 6

CE

Vista en clave normativa esta paradoja de la libertad se presenta

como una colisioacuten de normas que parece arrojar ldquoun panorama desola-

dor desde la perspectiva constitucional y desde la vigencia del mandato

representativordquo230 los artiacuteculos 6 y 672 del texto constitucional chocan

frontalmente231 desgarrando asiacute la unidad del texto de la Constitucioacuten y

engendrando confusiones teoacuterico-normativas de no poco calado que

llevan a pensar que al reacutegimen de la representacioacuten poliacutetica en Espantildea se

lo puede considerar como un ldquopseudomandato imperativo de partidos no juriacutedi-

co pero siacute faacutectico y muy efectivordquo232

Asumir como cierta la contradiccioacuten intriacutenseca de los contenidos

de las normas mencionadas una ldquotensioacuten entre dos principios normati-

vos distintos entre dos diferentes modos de concebir el deber-ser de la

230 Pero ldquo(hellip) pese a esta circunstancia ndashcontinua diciendo Lucrecio Delgado Rebollondash

no se puede afirmar (hellip) que vivimos una dictadura de los partidos poliacuteticosrdquo (Cfr REBOLLO

DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 173)

231 Nosotros por nuestra parte como expondremos de seguidas pensamos que no exis-

te contradiccioacuten entre los artiacuteculos 6 y 672 de la Constitucioacuten no compartiendo por tanto la

posicioacuten de quienes sostienen que ldquoel constitucionalismo actual que tiende de manera geneacuterica

(hellip) al principio de representacioacuten nacional prohibiendo el mandato imperativo y sin embargo

admite si no de derecho siacute de hecho la vinculacioacuten de los representantes a las instrucciones de

partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios quedando eacutestos como mera correa de transmisioacuten

del partido poliacutetico en la Caacutemara con claro desprecio de la titularidad individual del escantildeo y

en consecuencia del uso de su libre autonomiacuteardquo (Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE

MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL MORAL Antonio Op Cit p 242)

232 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoEl Estado espantildeol de partidosrdquo Revista del

Centro de Estudios Constitucionales Ndeg 8 1991 p 133


representacioacutenrdquo233 nos convierte en transeuacutentes de dos sendas distintas

que pueden recorrerse para buscar luces que iluminen esta situacioacuten de

oscuridad constitucional por un lado la senda de la torpeza del constitu-

yente y por otro la apertura interpretativa del operador juriacutedico o si se

prefiere del jurista

La primera de estas sendas es la maacutes faacutecilmente transitable pero

tambieacuten la que maacutes nos aleja de los principios de la teoriacutea general del

Derecho No se puede presumir la torpeza del legislador y ndashmucho me-

nosndash la del constituyente Por su parte la segunda senda muestra un ca-

mino maacutes alentador sin constituyente torpe se presume un Estado

Constitucional bien planteado en sus fundamentos aunque desentrantildear y

armonizar sus principios sea ocasioacuten de muchos esfuerzos intelectuales y

de no menos ensayos praacutecticos

iquestCuaacutel de las dos sendas debemos recorrer entonces para extraer

la loacutegica constitucional de la coexistencia normativa de los artiacuteculos 6 y

672 del Texto Fundamental Pensamos que afortunadamente la senda

de la apertura interpretativa que nos puede llevar a comprender la regu-

lacioacuten constitucional en la materia como una ldquoproyeccioacuten coherente de

una idea nueva de representacioacuten en la que los partidos encuentren efec-

tivamente el lugar que en la praacutectica ocupanrdquo234 Con independencia de

que sean posibles las torpezas del constituyente y admitiendo que las

opciones constitucionales concretas pueden ser mejoradas albergamos la

conviccioacuten de que no existe contradiccioacuten entre los artiacuteculos 6 y 672 de

la Constitucioacuten espantildeola

La base de la cual partimos para formular la anterior aseveracioacuten

es la siguiente tanto el artiacuteculo 6 como el artiacuteculo 672 son normas cons-

titucionales de ideacutentica jerarquiacutea y con la misma vocacioacuten operativa Sin

embargo dando por sentada la igual jerarquiacutea de ambas normas hay que

233 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoProacutelogordquo a CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ

Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 13

234 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoProacutelogordquo Op Cit p 14


decir que ellas no impactan del mismo modo con la misma intensidad

en la configuracioacuten sisteacutemica del Estado constitucional

En el todo que es el Estado constitucional el artiacuteculo 6 CE aporta

el contenido y el programa de una suerte de subsistema constitucional el

subsistema del Estado de partidos que es la plataforma de todo ejercicio

del poder puacuteblico235 Y el artiacuteculo 672 CE forma parte del subsistema

del Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) No es un verso suelto en el con-

cierto del texto de la Constitucioacuten Mucho menos es una norma sobre la

cual se edifica alguacuten otro subsistema constitucional

Asiacute las cosas el artiacuteculo 6 CE dibuja el marco general de la repre-

sentacioacuten poliacutetica en Espantildea una representacioacuten partidista que se ejerce

en el seno de las Cortes Generales (artiacuteculo 661 CE) Y ese marco gene-

ral de la representacioacuten poliacutetica es enriquecido por la prohibicioacuten del

mandato imperativo236 que aporta ndashbien por reminiscencia histoacuterica237

bien por voluntad consciente del constituyentendash una especificidad la

representacioacuten la ejercen los partidos poliacuteticos a traveacutes de los grupos par-

lamentarios cuyos miembros (militantes-parlamentarios) son libres de

mandatos del electorado pero no son libres frente a los mandatos de los

235 Cfr PORRAS RAMIacuteREZ Joseacute Mariacutea ldquoComentarios acerca del estatus constitucional de los

partidos poliacuteticos y de su desarrollo en la Ley Orgaacutenica 62002rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg

57 2002 p 8 para quien el artiacuteculo 6 CE tiene una ldquodestacada ubicacioacuten sistemaacuteticardquo en el

Texto Fundamental

236 Cfr STC 101983 de 21 de febrero en la cual el Tribunal Constitucional establece

expresamente que ldquo(hellip) en el entendimiento comuacuten y en la opcioacuten poliacutetica de nuestra Consti-

tucioacuten (art 13) la idea de representacioacuten va unida a la de mandato librerdquo (FJ 2)

237 Para SORIANO DIacuteAZ Ramoacuten Luis ldquoEl transfuguismo estafa poliacutetica a la voluntad de los

ciudadanosrdquo Derechos y libertades Revista del Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 11 Madrid

2002 p 598 la prohibicioacuten del mandato imperativo no es maacutes que un ldquoresiduo histoacutericordquo

producto de la no comprensioacuten del Estado constitucional de partidos consolidado a lo largo de

todo el siglo XX especialmente en los paiacuteses que forman parte de la tradicioacuten continental del

Derecho Constitucional


partidos238 ldquoel sometimiento del parlamentario a las directrices del parti-

do no lesiona el mandato representativo sino que lo realiza en el aacutembito

parlamentariordquo239 o dicho de otro modo la ldquoprohibicioacuten constitucional

[del mandato imperativo] no descarta la posibilidad de que el diputado o

senador decida libremente asumir el cumplimiento de las oacuterdenes de su

grupo o partidordquo240

Que la representacioacuten poliacutetica es ejercida por los partidos poliacuteti-

cos a traveacutes de los grupos parlamentarios es una cuestioacuten unaacutenimemente

aceptada por la doctrina241 y evidenciada por la vida de las Caacutemaras par-

lamentarias espantildeolas Unos ldquohipoteacuteticos representantes no unidos por

disciplina de grupo o de partido hariacutean inviable toda poliacutetica estable y

coherenterdquo242 Y sobre eso ya hemos hablado Pero que los parlamenta-

rios esteacuten libres de todo mandato del electorado pero no del mandato de

238 En contra de esta tesis Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLos derechos de los representantes

una regla individualista de la democraciardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor

Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Vol I Madrid 2002 pp 839 y ss



241 ldquoNo cabe sostener ndashni nadie sostienendash que en los modernos sistemas democraacuteticos

que son democracias de partidos los parlamentarios generalmente elegidos en las listas de una

formacioacuten poliacutetica y encuadrados en el interior de las Asambleas dentro de los Grupos trasun-

to de aquella formacioacuten hayan de quedar desvinculados de las instrucciones partidarias en el

sentido de que no deban recibirlas pues toda la estructura y funcionamiento interno de los

Parlamentos descansa sobre la accioacuten no de los diputados individuales sino de los Grupos a

los que pertenecenrdquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibicioacuten de mandato imperativo y pertenencia a

partidos poliacuteticosrdquo en ldquoDerecho de Partidosrdquo Coordinador Joseacute Juan Gonzaacutelez Encinar ESPASA

CALPE Madrid 1992 pp 128-129) ldquoSi queremos un Parlamento que no sea una mera caja de

resonancia de los partidos hemos de seguir manteniendo el mandato representativo Pero

tampoco podemos pretender en nuestros diacuteas un parlamento individualizado de gran oratoria

y de prolijos discursos basados en la maacutes pura racionalidad Ello no es operativo en las demo-

cracias actuales El Parlamento para ser funcional requiere de cierta estructuracioacuten y eacutesta no

ha de ser meramente orgaacutenica ha de serlo tambieacuten poliacuteticardquo (Cfr REBOLLO DELGADO

Lucrecio ldquoPartidos helliprdquo Op Cit p 176)



los partidos siacute es en cambio una temaacutetica que amerita explicaciones a

fin de determinar el contenido y alcance de la libertad del parlamentario

en el constitucionalismo espantildeol

Lo que entendemos por libre mandato en el texto y espiacuteritu cons-

titucionales puede ser esquematizado a partir de las siguientes premisas

1) Los diputados senadores y parlamentarios autonoacutemicos estaacuten siempre

ndashsin ninguna excepcioacuten posiblendash protegidos por el artiacuteculo 672 CE que

los libera de cualesquiera mandatos provenientes del electorado de gru-

pos de presioacuten de factores de poder social (empresarios medios de co-

municacioacuten etc) 2) Sin embargo esos mismos diputados y senadores

no pueden liberarse de los mandatos del partido poliacutetico al cual pertene-

cen mientras se albergue en ellos la libre disposicioacuten de someterse a las

obligaciones de disciplina grupal que trae aparejada la condicioacuten de mili-

tantes yo de miembros de grupo Bajo este supuesto los parlamentarios

no pueden invocar el artiacuteculo 672 CE para zafarse243 de los mandatos

del partido244 o del grupo 3) Quebrado el supuesto de la libre aceptacioacuten

por parte de un parlamentario de la disciplina de alguna fila partidista

entonces se activa para eacutel la proteccioacuten del artiacuteculo 672 CE y ldquoal margen

243 Para David Bautista Plaza ldquoEl art 672 CE no veta que los grupos parlamentarios en

los que se integran los representantes puacuteblicos para dotar de relevancia juriacutedica la adscripcioacuten

poliacutetica de eacutestos puedan autodisciplinarse La dignidad de la funcioacuten representativa se anticipa

en una democracia pluralista a la previa elaboracioacuten puacuteblica y democraacutetica de una voluntad

unitaria en los grupos parlamentarios La ruptura de la disciplina grupal o la no adscripcioacuten al

partido que sea la emanacioacuten loacutegica del partido con el que se ha concurrido a las elecciones

impide que los partidos poliacuteticos puedan concurrir a manifestar la voluntad popularrdquo (Cfr

BAUTISTA PLAZA David Op Cit pp 180-181)

244 (hellip) la prohibicioacuten del artiacuteculo 672 CE ha de entenderse instituida respecto de los

electores Y debemos subrayar que uacutenicamente respecto de ellos o maacutes precisamente para

desvincular la relacioacuten electores-elegidos (hellip) Por tanto nada tiene que ver la prohibicioacuten del

mandato imperativo caracteriacutestica del estatuto de independencia de nuestros diputados y sena-

dores con la relacioacuten que liga a eacutestos y a los partidos en que se integran La interdiccioacuten de

instrucciones y de revocabilidad no se dirige a los partidos sino a los electores (Cfr PUNSET

Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit p 128)


de la forma de acceso al escantildeordquo245 eacuteste no estaacute obligado a vincularse a

los mandatos del partido poliacutetico ldquoLas decisiones del partido no vincu-

lan (hellip) juriacutedicamente al grupo e incluso (hellip) tampoco las decisiones

dentro del mismo grupo son juriacutedicamente vinculantes para los parla-

mentariosrdquo246 Cuando esto ocurre se abre la posibilidad juriacutedica para el

cambio de un grupo parlamentario a otro (no necesariamente de un par-

tido a otro) lo cual es conocido en Espantildea con el teacutermino ndashde contenido

peyorativo247 en nuestra opinioacutenndash de ldquotransfuguismordquo248

Como se ve el mandato imperativo activa una proteccioacuten constitu-cional para la libertad del parlamentario que lo preserva frente a los mandatos de cualesquier factor salvo de los del partido al cual se somete libremente No mediando la voluntad libre del parlamentario para some-terse a la disciplina de grupo emerge la posibilidad constitucional del transfuguismo249 el cual aunque censurable o criticable desde los puntos

245 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit p 119


247 Acaso el criacutetico maacutes severo de la patologiacutea del transfuguismo sea MARTIacuteN-

RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoDe traacutensfugas y valores democraacuteticosrdquo en ldquoMeacuteritos o Botiacuten y

otros retos juriacutedicos de la democraciardquo Aranzadi Elcano 2000 p 362 para quien ldquo(hellip) el traacutensfu-

guismo es un fenoacutemeno sencillo y a todas luces insjustificable (hellip) un caacutencer que infecciona el

sistema democraacutetico que desconcierta al electorado y del que ademaacutes todas las fuerzas poliacuteti-

cas pueden llegar a ser viacutectimasrdquo

248 De Esteban se ha referido al transfuguismo como ldquoel paso de parlamentarios y

muniacutecipes de un grupo poliacutetico a otro distinto del que formaron parte en el momento de ser

elegidosrdquo (Cfr DE ESTEBAN Jorge ldquoEl fenoacutemenohelliprdquo Op Cit p 7)

249 En contra de esta posicioacuten Cfr MONTESINOS GARCIacuteA Juan Antonio ldquoLa pro-

piedad de los escantildeos obtenidos electoralmente en listas cerradasrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamen-

tario Ndeg 8 Valencia 1999 pp 283-285 para quien el transfuguismo puede causar agravios a la

dinaacutemica poliacutetica de las Legislaturas y por lo general es mal visto ante la opinioacuten puacuteblica En

el mismo sentido Cfr DE ESTEBAN Jorge ldquoEl fenoacutemenohelliprdquo Op Cit p 7 para quien el

transfuguismo es un mal poliacutetico en cuanto altera la configuracioacuten de las fuerzas partidista

resultante de un acto concreto de expresioacuten de la voluntad popular en un determinado proceso

electoral


de vista poliacutetico y moral250 no resulta antijuriacutedico en virtud del ldquocaraacutecter formalmente personalrdquo251 del sistema de representacioacuten poliacutetica en Es-pantildea252

En este sentido es oportuno realizar dos explicaciones La primera se refiere al papel de la libertad como fuente de la legitimidad de la disci-plina de grupo La segunda guarda relacioacuten con la titularidad del escantildeo que pertenece individualmente al parlamentario y no al grupo ni mucho menos al partido

Con respecto al papel de la libertad en la legitimacioacuten de la discipli-na de grupo debe decirse que las instrucciones partidistas estaacuten fuera del alcance de la prohibicioacuten del mandato imperativo porque no se puede proteger una libertad que se estaacute ejerciendo en plenitud El sometimiento a la disciplina de grupo supone el ejercicio de una libertad que no con-tradice lo proyectado por el constituyente para la realizacioacuten praacutectica del Estado de partidos y de la democracia parlamentaria Antes bien el so-meterse voluntariamente a la disciplina intragrupos se encuadra dentro de la libertad de asociarse en partidos poliacuteticos que es en definitiva el anclaje sobre el cual puede erigirse el cumplimiento de las funciones que la Constitucioacuten ha atribuido a los partidos

250 Una severa criacutetica en contra del transfuguismo como acontecimiento de fraude al

electorado moralmente reprochable se encuentra en NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio

ldquoPatologiacutea del transfuguismo poliacutetico grandes males pero iquestbuenos remedios (A propoacutesito de la regulacioacuten del

estatuto de los diputados no adscritos contenida en la reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura

de 29 de marzo de 1999)rdquo Revista de las Cortes Generales Nuacutem 49 2000 pp 9 y ss

251 Cfr RODRIacuteGUEZ RAMOS Luis ldquoTransfuguismo retribuido y cohechordquo Actualidad Pe-

nal Nuacutem 22 Mayo-Junio 1994 p 439

252 Acaso el maacutes completo estudio espantildeol sobre el transfuguismo como fenoacutemeno juriacute-

dico-poliacutetico sea el de TOMAacuteS MALLEacuteN Beatriz ldquoTransfuguismo parlamentario y democracia de

partidosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2002 Para esta autora la

ambivalencia del transfuguismo es decir el hecho de que este fenoacutemeno no sea completamen-

te condenado juriacutedica y moralmente pero tampoco aceptado del todo desde esas perspectivas

se debe a la complejidad del sistema de la representacioacuten poliacutetica en la Constitucioacuten espantildeola

el cual combina los elementos de la teoriacutea liberal claacutesica con las contemporaacuteneas realidades

derivadas de la primaciacutea constitucional de los partidos poliacuteticos (Veacuteanse pp 81 y ss)


El Tribunal Constitucional ya ha sentildealado que el poder que ejercen los partidos poliacuteticos sobre los parlamentarios ldquose legitima soacutelo en virtud de la libre aceptacioacuten de los estatutos y en consecuencia soacutelo puede ejercerse sobre quienes en virtud de una opcioacuten personal libre forman parte del partidordquo253 Y la doctrina con Rubio Llorente a la cabeza ha sentildealado que la disciplina intragrupos en virtud de que es de los partidos poliacuteticos los cuales derivan del derecho de asociacioacuten ldquosoacutelo obliga en la medida en que es libremente aceptadardquo254

Tal libertad puede ejercitarse en dos tiempos en primer lugar se ejerce la libertad de todo ciudadano para hacerse militante de un partido lo cual coloca al miembro-militante en la posibilidad juriacutedico-poliacutetica de ser potencialmente miembro de una lista electoral candidato a parlamen-tario y de manera eventual formalmente diputado o senador En segun-do lugar una vez que se ha alcanzado el escantildeo se ejerce la libertad de continuar siendo militante de un partido poliacutetico o de su respectivo gru-po parlamentario lo cual en el sistema de partidos espantildeol asegura con bastantes probabilidades que el militante-parlamentario sea reelecto por las listas del partido en las subsiguientes elecciones

Considerar la incorporacioacuten libre y voluntaria de una persona a

un partido poliacutetico y luego la libre aceptacioacuten de las obligaciones que trae

consigo la militancia partidista incluso dentro del Parlamento nos ubica

ante una realidad que ha de ayudarnos a ponderar mejor la importancia

de la libertad en las consideraciones sobre los distintos aspectos de la

disciplina de grupo la libertad personal es con toda seguridad la clave

de boacuteveda para interpretar la Constitucioacuten en favor de la legitimidad de

la disciplina intragrupos255 A los partidos poliacuteticos les es aplicable el

principio volenti non fit iniuria seguacuten el cual si una persona ingresa a un



255 A favor de esta tesis dice Saiz Arnaiz que ldquoCualquier anaacutelisis que del contenido con-

creto de la prohibicioacuten del mandato imperativo quiera llevarse a cabo debe partir de un presu-

puesto inexcusable el caraacutecter voluntario de la aceptacioacuten de la disciplina que define el funcio-

namiento de los GPSrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p237)


partido lo hace ldquoasumiendo el grado de libertad y democracia que la or-

ganizacioacuten ofrecerdquo256

Por el contrario la disciplina grupal seriacutea absolutamente ilegiacutetima

si se intentara ldquoforzar esa disciplina creando instrumentos juriacutedicos que

se la imponen al parlamentario contra su propia voluntadrdquo257 o si se

prescindiera de su concurso en el momento de configurar normativa-

mente tal reacutegimen disciplinario

No se trata de hacer una interpretacioacuten estrictamente liberal de la disciplina de grupo Todo lo contrario Como sentildealamos al explicar la concepcioacuten liberal de la disciplina parlamentaria eacutesta estaacute insalvablemen-te contrapuesta a la disciplina parlamentaria como disciplina de grupo258 Lo que queremos rescatar la razoacuten por la cual la libertad legitima la dis-ciplina de grupo es maacutes simple y maacutes radical cuando diputados y sena-dores se someten libremente a la disciplina de grupo aparece en escena la presuncioacuten de que se ha cumplido la democracia interna en el seno del partido poliacutetico la cual es una especial exigencia derivada de la funcioacuten constitucionalmente relevante de los partidos259



258 Al respecto Cfr SOLOZAacuteBAL ECHAVARRIacuteA Juan Joseacute ldquoSobre la constitucionaliza-

cioacuten de los partidos poliacuteticos en el Derecho Constitucional y en el ordenamiento espantildeolrdquo Revista de Estu-

dios Poliacuteticos Nuacutemero 45 Mayo-Junio 1985 p 156 para quien a pesar de presentarse pro-

blemas praacutecticos con las medidas de disciplina de grupo y a pesar de que dichos problemas

deben ser resueltos no existe un distanciamiento real entre la praacutectica constitucional de la

disciplina de partido y el mandato imperativo siendo que la sensacioacuten del quiebre entre teoriacutea y

praacutectica se debe al todaviacutea vigente peso de la ldquoideologiacutea liberalrdquo claacutesica en materia parlamenta-

ria

259 Sobre el tema de la intensidad de la exigencia de democracia interna que recae consti-

tucionalmente sobre los partidos poliacuteticos en comparacioacuten con la intensidad de la exigencia de

democracia interna de otras asociaciones de derecho privado no partidistas Cfr ELVIRA

Ascensioacuten ldquoAsociaciones y democracia internardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al

profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 especialmente pp

608 y ss


Lo anterior resulta nuclear en nuestro tema porque hace que el so-metimiento libre del parlamentario a las directrices del partido sea rese-llado en su legitimidad260 por el hecho antildeadido de dar cumplimiento a una obligacioacuten constitucional como lo es la del funcionamiento interno democraacutetico de los partidos poliacuteticos (artiacuteculo 6 CE) Y esto no es vale advertir ingenuidad Es aferrarnos al texto de la Constitucioacuten concreta-mente su artiacuteculo 6 como uacutenico recurso a la mano de los juristas para solventar y dar respuesta a las vicisitudes de la representacioacuten poliacutetica en el Estado constitucional de partidos Una vez que un parlamentario ha decidido ejercer su libertad en el sentido de conformar un determinado grupo parlamentario tal libertad puede ser modulada por las normas reglamentarias del grupo en cuestioacuten261

La disciplina de grupo no soacutelo es libremente aceptada262 por el

parlamentario sino que es avalada por eacuteste como una realidad democraacute-

tica263 dotada de ortodoxia constitucional cuya legitimidad ldquose afirma en

260 ldquoEl funcionamiento democraacutetico interno del grupo es el fundamento legitimador de

la disciplina de grupo y la condicioacuten que permite salvar constitucionalmente la integridad del

mandato de los parlamentarios ante las competencias que progresivamente se han detraiacutedo de

los diputados y senadores en beneficio de los grupos parlamentariosrdquo (Cfr GARCIacuteA GUE-

RRERO Joseacute Luis Op Cit p 521)

261 Cfr TRUJILLO PEacuteREZ Antonio Javier y NAVAS SAacuteNCHEZ Mariacutea del Mar

ldquoNormativa sobre el transfuguismo en los reglamentos parlamentarios autonoacutemicosrdquo Corts Anuario de

Derecho Parlamentario Ndeg 14 Valencia 2003 p 128

262 Como prueba empiacuterica de la aceptacioacuten libre de la disciplina por parte de los parla-

mentarios puede tenerse en consideracioacuten que a ldquopesar de las sanciones previstas en los re-

glamentos de los GPs e incluso en los Estatutos de los partidos para los supuestos de ruptura

de la disciplina por parte de los diputados sucede en ocasiones que alguno o algunos de los

miembros de la fraccioacuten deciden apartarse del criterio mayoritario de voto del resto de sus

compantildeeros son los denominados casos de indisciplina que ademaacutes de no proliferar raramen-

te afectan a sectores significativos de un mismo grupordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos

gruposhelliprdquo Op Cit pp 216-217)

263 No compartimos la tesis de Fernando Santaolalla para quien en la ldquoorganizacioacuten in-

terna de los grupos parlamentarios y especialmente de partidos poliacuteticos existen dos princi-

pios antagoacutenicos por un lado la necesidad de disciplina y orden y por otro la necesidad de


el hecho de que la uacuteltima referencia en las decisiones del partido descan-

sa en el acuerdo mayoritario de obligado respeto para sus promotores y

sus detractoresrdquo264 siendo que el mismo parlamentario participa265 como

pieza clave del proceso de produccioacuten democraacutetica de ese reacutegimen disci-

plinario266 porque ldquocontribuye a formar la voluntad (hellip) de sus propio

grupordquo267

Finalmente en lo tocante a la titularidad individual del escantildeo

auteacutentica y acaso uacutenica garantiacutea juriacutedica real de la libertad del parlamenta-

rio268 la doctrina ha reconocido que la prohibicioacuten de mandato imperati-

democracia interna Se trata de principios que pugnan entre siacute y de su mayor o menor influjo

puede seguirse unos partidos y grupos maacutes o menos participativos maacutes o menos disciplinados

(hellip) Los partidos poliacuteticos y los grupos parlamentarios necesitan simultanear la doble exigencia

de democracia y disciplina internas para poder actuar en la democracia parlamentaria contem-

poraacuteneardquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 100)

Admitir como vaacutelido el pensamiento de Santaolalla conduce bien a una concepcioacuten de

la democracia en clave de anarquiacutea que excluye por supuesto referentes normativos y de

autoridad o a una concepcioacuten autoritaria de todo reacutegimen disciplinario en la cual no tendriacutea

cabida ndashseguacuten su loacutegicandash el principio de participacioacuten


265 No en vano sentildealaraacute Fernando Flores Gimeacutenez que todos los Estatutos partidistas

ldquotienen como elemento comuacuten de fondo el derecho a la participacioacuten de sus miembros en la

formacioacuten de la voluntad partidaria en todas sus instanciasrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fer-

nando Op Cit p 199)

266 ldquoEl sistema democraacutetico basado en la actividad del partido poliacutetico para que sea

funcional requiere tanto del propio partido como en el grupo parlamentario de unas reglas de

disciplina Ello no obstaculiza el mandato representativo siempre que aquellas obedezcan a

una legitimacioacuten democraacutetica en este caso intrapartidariardquo (Cfr REBOLLOhelliprdquo Op Cit p

173)


268 Al respecto Cfr LARIOS PATERNA Mariacutea Jesuacutes ldquoReacutegimen juriacutedico del cambio del gru-

po parlamentario en las Caacutemaras legislativas del Estado espantildeolrdquo Corts Anuario de Derecho Parla-

mentario Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 p 101 para quien la titularidad personal del

escantildeo es el pivote de la libertad individual de los parlamentarios y por lo tanto tambieacuten es el

liacutemite juriacutedico maacutes efectivo de la disciplina de grupo


vo ndashen caso de no existir voluntad del parlamentario de sujetarse a las

directrices de los partidos poliacuteticosndash funge como liacutemite269 que refrena

constitucionalmente la disciplina de grupo270 En pura teacutecnica juriacutedica el

partido poliacutetico y el grupo parlamentario ldquono pueden cesar a sus diputa-

dos ni de manera directa ni previa expulsioacuten de los parlamentarios in-

disciplinados del partidordquo271 siendo las uacutenicas viacuteas sancionadoras posi-

bles la expulsioacuten del grupo parlamentario272 que acarrea consigo la nece-

269 ldquo(hellip) es cierto que desde el punto de vista juriacutedico el diputado no estaacute sujeto a man-

dato imperativo que no se vota por partidos sino por diputados individualmente considera-

dos que las decisiones del grupo no son juriacutedicamente vinculantes para sus miembros y que ni

el partido ni el grupo pueden despojar al representante de su mandato aunque siacute por su pues-

to excluirlo de las futuras listas electorales Tales son los liacutemites juriacutedicos a la tendencia poli-

toloacutegica a convertir al Parlamento en una Caacutemara de partidos liacutemites que garantizan juriacutedica-

mente la libertad de juicio y de voto del representante y su vinculacioacuten inmediata con el repre-

sentadordquo (Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2014) ldquoLa posesioacuten del escantildeo por el

diputado individual con su consiguiente libertad de movimientos reduce ciertamente la disci-

plina de los partidos y grupos y divide en alguna medida el poder de los partidos (hellip) la titula-

ridad del escantildeo es uno de esos pesos o contrapesos con los que el Estado constitucional pro-

cura su mantenimientordquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p

112) ldquoEl mandato representativo y el caraacutecter personal del voto se vinculan al concepto de

representacioacuten y son un liacutemite a la funcioacuten encomendada por la Constitucioacuten a los partidos

poliacuteticos para que concurran a la manifestacioacuten de la voluntad popularrdquo (Cfr BAUTISTA

PLAZA David Op Cit p 142)

270 En contra de esta tesis se ha pronunciado Ramoacuten Punset para quien el hecho de que

los diputados y senadores no esteacuten en la obligacioacuten juriacutedica de aceptar seguir o ejecutar las

instrucciones del partido ldquoobedece no a la existencia de la prohibicioacuten sino al hecho de que

son los diputados y no los partidos los que ostentan la titularidad del escantildeo (Cfr PUNSET

Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit pp 128-129)



272 Sobre la legitimidad juriacutedico-constitucional de expulsar a un parlamentario de un de-

terminado grupo Cfr AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoLa expulsioacuten del grupo parlamentariordquo Asamblea

Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 4 Diciembre de 2000 p 122 para quien

la uacutenica limitacioacuten o prohibicioacuten de expulsioacuten que existe en el ordenamiento espantildeol recae

sobre los grupos mixtos pero nunca sobre los grupos que representan a los partidos poliacuteticos


saria inclusioacuten en un grupo mixto273 y la no inclusioacuten en las proacuteximas

listas electorales274 todo lo cual ndashcomo bien acota Torres del Moralndash

equivale a ldquouna revocacioacuten aplazadardquo275 Pero nunca ndashinsistimosndash a la

peacuterdida del escantildeo276 de manera inmediata porque como ha dicho el

Tribunal Constitucional ldquola permanencia en el cargo no puede depender

Asiacute los grupos tienen un derecho a expulsar miembros conforme a derecho esto es obser-

vando los extremos formales y las garantiacuteas establecidas al efecto el cual ndashpensamosndash puede

entenderse como una extensioacuten o reflejo de lo que parte de la doctrina ha sentildealado como el

derecho de los partidos a expulsar a sus miembros por causas razonables (Cfr NAVARRO

MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoiquestPueden los partidos poliacuteticos expulsar libremente a sus afiliadosrdquo Revista

de Estudios Poliacuteticos Ndeg 107 2000 pp 269 y ss)

273 Para una visioacuten positiva de la incorporacioacuten de un parlamentario al Grupo Mixto

Cfr LARIOS PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto en los Parlamentos de las Comunidades Autoacute-

nomasrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 36 Madrid 1995 pp 46 y ss para quien el grupo

mixto es una alternativa institucional de valiacutea constitucional al diputado independiente que no

desea someterse a la disciplina de un partido determinado Es este uacuteltimo sentido Cfr GARC-

IacuteA MEXIacuteA Pablo ldquoProblemas juriacutedico-parlamentarios de la creacioacuten de un grupo parlamentario mixto

(Dictamen de la Secretariacutea General de la Asamblea de Madrid sobre las repercusiones juriacutedico-parlamentarias

de la creacioacuten del grupo parlamentario mixto)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 46 1999 p 197

en el cual se concluye que el grupo parlamentario mixto representa una figura de mucha tras-

cendencia en el sistema de representacioacuten poliacutetica espantildeol simple y llanamente porque es el

cauce de ejercicio de la actividad poliacutetica de los parlamentarios que no deseen someterse a la

disciplina de grupos ni de partidos

274 Esto es asiacute porque en el orden constitucional espantildeol ndashpor las peculiaridades del sis-

tema electoral vigentendash la condicioacuten de miembro de un Parlamento estaacute precedida de la condi-

cioacuten de militante (obediente y disciplinado) de un partido poliacutetico Se establece una relacioacuten

causa-efecto (presente y futura) entre ambas condiciones se es parlamentario porque antes se

ha sido militante disciplinado de un partido poliacutetico (relacioacuten causa-efecto presente) y se seraacute

parlamentario en la medida en que se siga siendo militante disciplinado de un partido poliacutetico

(relacioacuten causa-efecto futura)

275 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoEl Estadohelliprdquo Op Cit p 133

276 ldquoLa independencia del parlamentario en cuanto titular del escantildeo respecto de su

partido resulta tan evidente en nuestro ordenamiento que los Reglamentos de las Caacutemaras de

las Cortes Generales no contemplan en absoluto como supuesto de la peacuterdida de la condicioacuten

de diputado o senador la ruptura del viacutenculo partidariordquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibi-

cioacutenhelliprdquo Op Cit p 130)


de la voluntad de los partidos sino de la expresada por los electores a

traveacutes del sufragio expresado en elecciones perioacutedicasrdquo277 Que los parti-

dos poliacuteticos puedan arrebatar el escantildeo a los parlamentarios individuales

supondriacutea una violacioacuten del principio de origen democraacutetico y popular

de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos deducible del


37 La parlamentarizacioacuten de los estatutos de los partidos poliacuteticos como fuente de la disciplina de grupo o la parlamentariza-cioacuten material de los partidos poliacuteticos

La disciplina de grupo es disciplina de los partidos poliacuteticos sobre

los diputados y senadores Se trata por lo tanto de una disciplina parti-

dista parlamentarizada Ya hemos visto coacutemo los oacuterganos de gobierno de

los partidos poliacuteticos son ndashbajo el revestimiento formal de la figura del

Portavoz del grupo parlamentariondash la auteacutentica causa eficiente de este

reacutegimen disciplinario ordenan disponen y encauzan todo cuanto tiene

que ver con su quehacer Y vimos tambieacuten que a este proceso se lo pue-

de denominar parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los cargos directivos del

partido Ahora corresponde dar cuenta de la parlamentarizacioacuten de las

directrices de los oacuterganos directivos de los partidos poliacuteticos es decir

tenemos que explicar el proceso de parlamentarizacioacuten material de la

disciplina partidista la cual como intentaremos mostrar sirve de causa

material y de causa final del reacutegimen disciplinario que examinamos

Para aproximarnos al proceso de parlamentarizacioacuten material de

la disciplina partidista es necesario centrar la atencioacuten en las normas que

sirven de fundamento juriacutedico a los actos o directrices emanados de los


278 Cfr MONTESINOS GARCIacuteA Juan Antonio Op Cit pp 284 Sin embargo parte

de la doctrina tambieacuten ha sostenido que el fenoacutemeno del transfuguismo en siacute mismo conside-

rado tambieacuten resulta violatorio de la voluntad popular Los traacutensfugas diraacute Blanco Valdeacutes

ldquorevientan las urnasrdquo (Cfr BLANCO VALDEacuteS Roberto Op Cit p 45)


oacuterganos directivos de los partidos poliacuteticos esto es en los estatutos in-

ternos de los partidos

Los estatutos de los partidos poliacuteticos son incorporados a un pro-

ceso de ldquoosmosisrdquo279 entre el Derecho Constitucional (interesado direc-

tamente por la funcioacuten de los partidos) y el Derecho Parlamentario (inte-

resado de manera inmediata por el quehacer legislativo de los parlamen-

tarios)

La parte gruesa del proceso que intentamos explicar estriba en de-

terminar coacutemo y bajo queacute peculiaridades se parlamentarizan los estatutos

internos de los partidos poliacuteticos hasta el punto de convertirse en verda-

dera fuente ndashpor lo menos desde un punto de vista materialndash de la disci-

plina parlamentaria pues en definitiva los estatutos de los partidos poliacute-

ticos son el Derecho tras el Derecho la savia que en la disciplina de

grupal impregna los reglamentos internos de los grupos que son los

instrumentos juriacutedicos formales para la realizacioacuten praacutectica de dicho

reacutegimen disciplinario

Una idea madre para explicar esta parlamentarizacioacuten material

viene de la mano de Manzella Se puede entender con este autor que los

procesos de parlamentarizacioacuten se alzan sobre un factor de convertibili-

dad los reglamentos parlamentarios Eacutestos en cuanto factor de conver-

tibilidad permiten transformar lo que es materialmente poliacutetico en algo

teacutecnicamente juriacutedico280

Esta transformacioacuten de realidades poliacuteticas en realidades teacutecnico-

juriacutedicas no se agota uacutenicamente en el cambio de una naturaleza por otra

en este caso la naturaleza poliacutetica por la naturaleza juriacutedica Eacutese es en

nuestro criterio un modo errado de enfocar la parlamentarizacioacuten pues


280 ldquoNel sistema normativo che si egrave detto il regolamento parlamentare costituisce lo

strumento tecnico attraverso il quale il processo politico si fa processo giuridicordquo (Cfr

MANZELLA Andrea ldquoDiritto parlamentare e regolamenti delle camere nel quadro costituzionalerdquo en ldquoI


1984 p 23)


la parlamentaria es esencialmente una realidad poliacutetica y juriacutedica a la vez

ldquoDerecho Parlamentario y Poliacutetica no son realidades diversasrdquo281 como

correctamente ha sostenido Mohrhoff

Nos parece que la manera maacutes apropiada de enfocar la cuestioacuten

consiste en concebir la parlamentarizacioacuten como un proceso de asimila-

cioacuten parlamentaria es decir como un proceso en virtud del cual se hacen

como propias perfectamente integradas seguacuten los modos de ser parla-

mentarios las realidades poliacuteticas exteriores que en este caso coinciden

con la vida y organizacioacuten de los partidos

Aplicando el razonamiento anterior a lo que nos ocupa en este

momento debemos sentildealar que la parlamentarizacioacuten de los Estatutos

de los partidos poliacuteticos consiste en la trasformacioacuten del modo de ser

externo-partidista de los estatutos en un modo de ser interno-

parlamentario

Ya hemos rastreado los cauces orgaacutenicos los puntos formales de

conexioacuten que hacen posible que los estatutos de los partidos poliacuteticos

que son realidades extraparlamentarias operen en el seno de los parla-

mentos sobre la conducta de los parlamentarios de tal modo que eacutestos

puedan ser normas plenamente operativas en el seno de las Caacutemaras

vigentes y aplicables a unos sujetos definidos y bien identificados los

militantes de ese partido poliacutetico que ostentan la condicioacuten de parlamen-

tarios y otros parlamentarios que sin ser militantes han sido aceptados y

se han adherido al grupo parlamentario Ahora nos corresponde explicar

las razones que justifican materialmente que los oacuterganos de los partidos

bajo la forma parlamentaria de los grupos apliquen los estatutos partidis-

tas como fuente de la disciplina en el seno del grupo es decir las razones

juriacutedicas que justifican la parlamentarizacioacuten material de la disciplina par-

tidista282


282 En concreto seguacuten la terminologiacutea que venimos utilizando al fenoacutemeno de la apli-

cacioacuten de los Estatutos partidistas como fuentes de disciplina dentro del grupo se le puede

denominar parlamentarizacioacuten de la disciplina partidista porque se trata de una disciplina ejercida

sobre parlamentarios que no nace de la condicioacuten de parlamentario de un sujeto sino de su


La primera consideracioacuten sobre el proceso de parlamentarizacioacuten

material de la disciplina partidista nos lleva a la autonomiacutea normativa de

los partidos poliacuteticos es decir al derecho a dictar sus propios estatu-

tos283 que contengan normas organizativas y funcionales284 Se trata en

definitiva de un derecho inherente a toda forma asociativa sin el cual es

imposible la realizacioacuten de la ldquoautonomiacutea orgaacutenicardquo285 de los entes aso-

ciativos

Si a los partidos poliacuteticos se los considera entidades asociativas

con derecho a autonormarse286 hay que reconocerles tambieacuten que en

tanto estaacuten representados en las Caacutemaras por los grupos parlamentarios

tienen el derecho a reflejar en esos grupos su normativa extraparlamenta-

ria pues en definitiva la actuacioacuten del grupo aunque juriacutedica y formal-

mente independiente del partido tiene por fin ndashrespaldado por la Consti-

pertenencia a un partido poliacutetico o a una coalicioacuten poliacutetica (si se tratare de un grupo multiparti-

dista)

283 ldquoLos Estatutos son el derecho objetivo que resulta de la accioacuten por el partido de su

derecho a autoorganizacioacuten derecho que regula sus oacuterganos organizacioacuten y funcionamientordquo

(Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 95)

284 Al respecto veacutease STC 2181988 de 21 de noviembre en la cual el Tribunal Consti-

tucional declara expresamente que ldquoel derecho de asociacioacuten reconocido en el art 22 de la

Constitucioacuten comprende no soacutelo el derecho a asociarse sino tambieacuten el de establecer la propia

organizacioacuten del ente creado por el acto asociativo dentro del marco de la Constitucioacuten y de las

leyes que respetando el contenido esencial de tal derecho lo desarrollen o lo regulen (art 531)

(FJ 1)rdquo

285 Al respecto Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoAsociacioacuten Constitucioacuten Ley Sobre el

contenido constitucional del derecho de asociacioacutenrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales

Madrid 2004 p 192

286 Suscribimos en este punto el parecer de Morales Arroyo para quien ldquoel mejor medio

de garantizar el libre ejercicio del derecho de crear partidos lo constituye el reconocimiento al

ente asociativo de la potestad de establecer sus reglas de funcionamiento y organizacioacuten a

traveacutes de una norma autoacutenomamente confeccionada y aprobada aunque en alguna ocasioacuten el

Estado se reserve la verificacioacuten de la norma interna con el objeto de comprobar si se ajusta a

las normas miacutenimas de orden puacuteblico establecidas en la Constitucioacuten y concretadas en la legis-

lacioacuten ordinariardquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255)


tucioacutenndash que sean los partidos poliacuteticos las entidades que desplieguen la

representacioacuten popular en el seno de las Caacutemaras Y es por ello que la

posibilidad constitucional de que los partidos poliacuteticos se traben orgaacutenica

y materialmente con el parlamento en el seno de los grupos incluye por

fuerza que el partido pueda aportar su fisonomiacutea incluso normativa a

esos mismos grupos287

Consentir en que los partidos poliacuteticos tienen el derecho a reflejar

en los grupos parlamentarios los principios estatutarios que se han dado

a siacute mismos para organizarse no es en modo alguno algo fuera de las

previsiones constitucionales tanto praacutecticas como teoacuterico-normativas

En el marco de un Estado constitucional es de recibo que ndashen

virtud de los principios de la buena fendash si un partido ha sido reconocido

legalmente por el oacutergano competente para ello (previsioacuten praacutectica) es

porque cumple con los extremos legales y constitucionales (previsioacuten

teoacuterico-normativa) para su traacutefico poliacutetico Confiar por ende en la parte

de la estructura del Estado que ha de verificar la licitud del proceso de

constitucioacuten de los partidos poliacuteticos y de las actividades desarrolladas

por eacutestos es con todo una necesidad del Estado de partidos

287 Al respecto Delgado Rebollo y Santaolalla comentan respectivamente

ldquoA eacutel [el partido poliacutetico] corresponde irradiar sus propuestas al total de las institu-

ciones del Estado y de la sociedad El grupo parlamentario es una institucioacuten maacutes de entre

aquellas es la expresioacuten parlamentaria del partido dado que su razoacuten de ser es la identidad

ideoloacutegica con eacutel Los grupos prolongan y son emanacioacuten de los partidos y corresponde a

eacutestos la tarea del indirizzo poliacutetico y a los grupos realizarlo en una parcela institucional concreta

el Parlamentordquo (Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 175)

ldquo(hellip) es incontrovertible que los partidos poliacuteticos encuadran ideoloacutegica organizativa y

programaacuteticamente a los grupos parlamentarios ya que los miembros de eacutestos han sido electos

sobre la base de unos programas aprobados por los primeros La misma presentacioacuten de can-

didatos subraya esta dependencia de los grupos A su vez los estatutos de los partidos suelen

contemplar como oacuterganos propios y por ende dependientes a los grupos respectivos en las

Asambleas parlamentariasrdquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit

p 97)


Si se asume ndasho mejor si se presumendash que un partido poliacutetico

cumple con las exigencias constitucionales para su existencia ha de en-

tenderse entonces que cumpliraacute primeramente con las obligaciones

constitucionales de estructuracioacuten y funcionamiento internos democraacuteti-

cos (artiacuteculo 6 CE)288 Por ello cabe preguntarse iquestqueacute impedimento

existe en reconocer a los partidos poliacuteticos el derecho de configurar289

los grupos parlamentarios seguacuten los principios de su propia organizacioacuten

interna y de su propio ideario doctrinal presentes en los estatutos parti-

distas si eacutestos han de entenderse tanto democraacuteticos como pluralistas y

por lo tanto solventes desde el punto de vista constitucional290

En nuestro criterio ninguno Y ello no significa que la autonomiacutea

parlamentaria sea relativizada291 ni que el espacio de la autonomiacutea del

288 En este sentido siacutegase con Joan Oliver Araujo que a los partidos poliacuteticos por el

ldquo(hellip) caraacutecter esencial para el funcionamiento de nuestro sistema este mismo precepto [6 CE]

les impone una obligacioacuten su estructura interna y su funcionamiento deberaacuten ser democraacuteti-

cos Pues bien deben ser los estatutos y demaacutes normas internas de los partidos poliacuteticos quie-

nes aseguren en primer lugar el cumplimiento de este imperativo constitucional (Cfr OLI-

VER ARAUJO Joan y CALAFELL FERRAacute Vicente ldquoLos Estatutos de los partidos poliacuteticos espa-

ntildeoles Partidos con representacioacuten parlamentariardquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales

Coleccioacuten Textos y documentos Madrid 2007 p 13)

289 ldquoParece loacutegico en consecuencia que dentro de dicho oacutergano [el Parlamento] los par-

tidos o maacutes en general las fuerzas poliacuteticas convertidas a traveacutes del correspondiente proceso

reglamentario en GPs no soacutelo sean los auteacutenticos protagonistas que en eacutel tiene lugar sino que

ademaacutes actuacuteen y se organicen con los mismos criterios que inspiran su existencia fuera del

Parlamento es decir en base a un impresicindible principio de autonomiacutea que encuentra sus

uacutenicos liacutemites en las disposiciones constitucionales (y en su caso en los reglamentos parlamen-

tarios)rdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 177)

290 Coincidimos con BALAGUER CALLEJOacuteN Mariacutea Luisa Op Cit pp 45 y ss para

quien salvada la letra y espiacuteritu constitucionales los partidos poliacuteticos tienen el legiacutetimo dere-

cho a procurar la realizacioacuten de su ideario poliacutetico realizacioacuten que se hace efectiva como es

loacutegico en el seno de las Cortes Generales que es la institucioacuten disentildeada constitucionalmente al

efecto

291 En contra de esta tesis ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 46

para quien ldquola disciplina de partido y la fusioacuten Gobierno-mayoriacutea parlamentaria relativizan

aquella expresioacuten de la autonomiacutea [la parlamentaria]rdquo


grupo parlamentario ceda en favor de la autonomiacutea del partido poliacutetico o

que haya sido lesionada en su esencia pues en definitiva la autonomiacutea

de los grupos parlamentarios que en virtud del artiacuteculo 721 CE se puede

predicar de ellos tiene como causa final seguacuten ya hemos sostenido ante-

s la autonomiacutea de los partidos poliacuteticos en el seno de las Caacutemaras sien-

do por ello loacutegico que por ejemplo el oacutergano directivo competente del

partido ratifique (no que imponga) lo acordado como reglamento en el

seno del grupo292

Pero auacuten se puede decir maacutes Teniendo por vaacutelido que el partido

poliacutetico puede y debe autonormarse en materia de disciplina interna a

traveacutes de sus propios estatutos y siendo esta disciplina una condicioacuten de

existencia y de eficacia en las democracias actuales293 tambieacuten debe te-

nerse por vaacutelido seguacuten las mismas exigencias de existencia y de eficacia

que los partidos poliacuteticos lleven los propios principios disciplinarios con-

sagrados en sus estatutos internos a los reglamentos de los grupos par-

lamentarios294 pues la mayor parte de los miembros de esos grupos os-

292 En contra de esta posicioacuten Saiz Arnaiz ldquoEs necesario tener presente que esta auto-

nomiacutea normativa de los grupos aun a pesar de predicarse con caraacutecter absoluto suele chocar

casi siempre con ciertas disposiciones de los estatutos de los partidos que tienden a someter la

entrada en vigor de los Reglamentos respectivos GPs a la aprobacioacuten final por parte de alguacuten

oacutergano directivo a aqueacutellosrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 178)

293 ldquo(hellip) parece claro que los partidos tienen una facultad de dotarse de instrumentos de

disciplina y que esa potestad de dotarse de instrumentos de disciplina y que tal potestad debe

quedar enmarcada por el respeto al principio democraacutetico el cual impide actuaciones arbitra-

rias hacia el afiliado (hellip) puede aceptarse que el origen del poder disciplinario se halla en la

propia necesidad del partido de manifestarse de forma coherente y unida para obtener el fin

comuacutenrdquo (Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit pp 256-257)

294 En contra de esta tesis se pronuncia David Bautista Plaza para quien ldquoLa regulacioacuten

estatutaria de los partidos poliacuteticos llevando al extremo la vinculacioacuten sociopoliacutetica entre am-

bas figuras (partidos y grupos) conculca la claacuteusula del art 672 CE y la consiguiente distincioacuten

juriacutedica entre grupos institucionales y partidos poliacuteticos pues establece una relacioacuten de depen-

dencia de los primeros respecto a los segundos no soacutelo en lo tocante a los principios generales

programas electorales y resoluciones aprobados por la Asamblea General del partido en virtud

de los cuales el representante recibe su libre mandato sino tambieacuten en relacioacuten a las instruc-


tentan la condicioacuten de militantes y los que no se han sometido libre-

mente a la disciplina del grupo una disciplina que establecida en los re-

glamentos internos de los grupos tiene como causa inmediata los estatu-

tos partidistas que expresan generalmente con bastante claridad la obli-

gacioacuten de acatamiento por parte de los parlamentarios a las directrices

emanadas de los oacuterganos competentes de los partidos295 pudieacutendose

considerar que eacutestos estaacuten legiacutetimamente dotados de una ldquofacultad ad hoc

la de imponer su criterio y la de exigir obediencia y disciplina a (hellip) aque-

llos que por medio de sus siglas y siempre gracias a ellas son investidos

con la dignidad parlamentariardquo296

Los reglamentos de los grupos parlamentarios no son entonces

un liacutemite juriacutedico a los estatutos de los partidos poliacuteticos297 Antes bien

ldquoaunque los grupos sean organizaciones juriacutedicamente independientes de

los partidos poliacuteticos los Estatutos de eacutestos (hellip) suponen un liacutemite [ma-

terial] el maacutes importante a los reglamentos de los GPs y muestran el

control que los partidos ejercen sobre su representacioacuten parlamenta-

riardquo298

Asiacute como se acepta que los grupos parlamentarios representan a

los partidos poliacuteticos en el seno del Parlamento puede aceptarse tambieacuten

ciones directrices y acuerdos emanados de los oacuterganos directivos del partido La normativa

estatutaria por tanto instaura en su plenitud el Estado de partidos en su versioacuten maacutes radicalrdquo

(Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit p 156)



297 Para Saiz Arnaiz el Estatuto partidista no soacutelo es un liacutemite al reglamento de los gru-

pos sino que es el fundamento de la autonomiacutea misma de los grupos parlamentarios pues

ldquoDesde el punto de vista del ordenamiento de los partidos (hellip) la autonomiacutea del grupo en-

cuentra su fundamento en las normas del estatuto del partido que eventualmente preveacuten la

facultad del grupo de darse un reglamento facultad que incluso cuando estaacute prevista estaacute

generalmente subordinada a una expresa aprobacioacuten del texto adoptado por los oacuterganos del

partidordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191)



que en cierta forma los reglamentos de los grupos parlamentarios repre-

sentan a los estatutos internos de los partidos poliacuteticos en las Caacutemaras

Y si el problema teacutecnico que se detecta en la anterior afirmacioacuten

es que el reglamento de los grupos ndashpor ser norma parlamentariandash deber-

iacutea servir de liacutemite a los estatutos de los partidos para preservar la auto-

nomiacutea del Parlamento hemos de decir que al fin y al cabo los liacutemites299

juriacutedicos tanto de los estatutos partidistas como de los reglamentos de

los grupos son en primer lugar la Constitucioacuten300 y en segundo lugar

los reglamentos de las Caacutemaras301 de modo que la parlamentarizacioacuten de

los estatutos de los partidos y su conversioacuten en normas internas de los

grupos no obsta para que la Constitucioacuten y los reglamentos de las Caacutema-

ras les sirvan de muro de contencioacuten en caso de eventuales violaciones

del ordenamiento juriacutedico

Visto el panorama anterior puede adelantarse la conclusioacuten a la

que llegamos en este apartado con respecto a la parlamentarizacioacuten de la

disciplina partidista es en los estatutos de los partidos poliacuteticos parla-

mentarizados en los reglamentos de los grupos donde este reacutegimen san-

cionador encuentra su plasmacioacuten juriacutedico-normativa concreta302 Soacutelo

conociendo los estatutos de los partidos poliacuteticos ndashque obviamente no

agotan ni contienen toda la vida de los mismos303ndash podemos aproximar-

299 Veacutease en este sentido a Fernando Flores Meacutendez con quien coincidimos en que los

ldquoliacutemites del contenido material estatutario de los partidos son normativamente la Constitucioacuten

y la ley o leyes que los afectenrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 97)

300 Sobre la licitud o ilicitud del objeto o fin de un partido poliacutetico Cfr VIRGALA FO-

RURIA Eduardo ldquoLos partidos poliacuteticos iliacutecitos tras la LO 62002rdquo Teoriacutea y Realidad Constitu-

ciona Ndeg 10-11 2002-2003 pp 203 y ss y PORRAS RAMIacuteREZ Joseacute Mariacutea Op Cit pp 14 y

ss

301 En este sentido Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculo 721 ndash


cioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid

1998 pp 406 y ss




nos a ldquocomprender las funciones que los grupos parlamentarios desem-

pentildean en el interior de las Caacutemarasrdquo304 y el sistema disciplinario que sirve

de marco a esas funciones

No se trata ndashcomo apuntariacutea Torres del Moralndash de que ldquolos esta-

tutos de los partidos poliacuteticos puedan arrojar alguna luzrdquo305 sobre la regu-

lacioacuten reglamentaria ndashintragruposndash en la materia Lo que ocurre realmen-

te mucho maacutes significativo para el Estado constitucional es que los esta-

tutos de los partidos poliacuteticos son ndashen virtud de su parlamentarizacioacutenndash

auteacutenticas fuentes del Derecho Parlamentario306 por lo menos en lo que

a materia disciplinaria intragrupos respecta307 Y esto no soacutelo en sentido

ldquoteacutecnicordquo308 formal sino sobre todo en sentido material De ahiacute la im-

portancia de conocer esta verdadera fuente del Derecho Parlamentario

que ndasha pesar de su escasa publicidad309 porque no existe ninguna exigen-

cia juriacutedica que obligue a ello310ndash ldquose revela como preciosa no soacutelo por-

que se puede conocer la organizacioacuten del partido o del grupo parlamen-

304 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoTratado de Derecho Parlamentariordquo Editorial Aranza-

di Pamplona 1999 p 313

305 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Revista de Dere-

cho Poliacutetico Ndeg 9 1981 Madrid p 32




308 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LI

309 La doctrina espantildeola se queja unaacutenimemente por la falta de publicidad de los Estatu-

tos de los partidos poliacuteticos y de los reglamentos internos de los grupos parlamentarios En

este sentido Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 32 Cfr OLI-

VER ARAUJO Joan y CALAFELL FERRAacute Vicente Op Cit p 13 Cfr FLORES GIMEacute-

NEZ Fernando Op Cit p 32 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit

p 173



tario sino porque norma el comportamiento del diputado o del senador

en el ejercicio de su funcioacutenrdquo311

Todo el silencio normativo que hay con respecto a la disciplina de

grupo que va desde la Constitucioacuten hasta los reglamentos de las Caacutema-

ras pasando por la legislacioacuten de partidos312 (cuestioacuten que ya hemos

hecho notar en varias oportunidades) es colmado por las normas disci-

plinarias de los estatutos de los partidos una vez que eacutestas se parlamen-

tarizan en los reglamentos internos de los grupos

Y todo ello es perfectamente constitucional Ni la Constitucioacuten

ni los reglamentos de las Caacutemaras ni la legislacioacuten de partidos313 tienen

por queacute descender a regular en concreto la disciplina intragrupos Basta

que no se contrariacutee ninguna de esas normas y que se extraigan de ellas ndash

como ciertamente ocurrendash los principios del Estado de Derecho que

deben amalgamar tal disciplina para que eacutesta sea desarrollada concreta-

mente mediando una suerte de ldquoreserva estatutariardquo314 por los estatutos

partidistas siendo que eacutestos como normas para la accioacuten de los partidos

poliacuteticos tienden ndashpor vocacioacuten de su propia naturalezandash a parlamentari-

zarse para dar cauce praacutectico a la eficacia de la actividad de los partidos

en el ejercicio de la representacioacuten popular

311 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LXI

312 ldquoLa Ley de Partidos no hace referencia a su potestad disciplinaria por lo que una vez

maacutes son los Estatutos los que pueden regularla con un buen margen de autonomiacutea (hellip) el

silencio de la normativa espantildeola muestra su respeto a la libertad de disposicioacuten de los partidos

en la materiardquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 258)

313 ldquo(hellip) una ley de partidos no puede ser tan reglamentista como para evitar que los Es-

tatutos de los mismos desarrollen su organizacioacuten y funcionamiento conforme al derecho de

asociacioacuten por otra los partidos dejan las claacuteusulas de sus Estatutos lo suficientemente amplias

como para maniobrar con soltura sobre todo en temas clavesrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ

Fernando Op Cit p 86)

314 ldquo(hellip) los partidos tienen una especie de reserva de Estatutos coherente con su derecho

de autodeterminacioacuten reserva que el legislador debe respetar dejando a la autonomiacutea de los

miembros del partido la disposicioacuten de sus propias reglasrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fer-

nando Op Cit p 97)

SEGUNDA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA COMO SISTEMA

JURIacuteDICO SANCIONADOR

CAPIacuteTULO II

FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES

PARLAMENTARIAS

En este capiacutetulo corresponde esbozar las razones que explican la

necesidad de la disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sanciona-

dor Hacerlo supone movernos en tres aacutembitos el teleoloacutegico el filosoacutefi-

co-juriacutedico y el histoacuterico Debemos desentrantildear cuaacutel es el fin al cual se

orienta la disciplina parlamentaria cuaacuteles son los argumentos de fondo

que justifican su existencia y por uacuteltimo coacutemo ha sido su desarrollo a

traveacutes de los siglos que ya cuenta en su haber el Parlamento

Con respecto al primero de los aacutembitos de nuestro anaacutelisis el fin

de la disciplina intracaacutemaras no es otro que el orden parlamentario En

cuanto a la filosofiacutea juriacutedica que anima los fenoacutemenos punitivos intracaacute-

maras el argumento central es el que sigue las Caacutemaras poseen unos

poderes disciplinarios inherentes por cuyo ejercicio preservan sus privilegios

constitucionales Y en cuanto a lo histoacuterico se impone una realidad que

enmarca nuestros propoacutesitos el parlamentarismo ingleacutes es junto a las

tradiciones engendradas por eacuteste el cauce a traveacutes del cual han crecido

tanto la conciencia sobre la importancia del orden parlamentario como la

consolidacioacuten de las praacutecticas punitivas de las Caacutemaras

Asiacute todo cuanto se diraacute de seguida se refiere a la tradicioacuten parla-

mentaria anglosajona Acudir a los oriacutegenes de la disciplina parlamentaria

maacutes allaacute del siglo XVIII soacutelo puede hacerse en el caso del parlamenta-

rismo ingleacutes315 En eacuteste se desarrollaron tanto las ideas de fondo como

las praacutecticas que configuraron la existencia de la disciplina parlamentaria

Ello resulta importante porque aunque sorprenda el parlamentarismo

continental no es apto para dar razoacuten teoacuterica del orden parlamentario ni



tampoco de los razonamientos filosoacutefico-juriacutedicos que dan vida a los

sistemas de sanciones internas

Los parlamentos de tierra firme han recibido un producto venido

de la tradicioacuten anglosajona sobre el que no se han suscitado cuestiona-

mientos La disciplina parlamentaria en cuanto a sus fines teleoloacutegicos y

en cuanto a su justificacioacuten ha sido adoptada como un conjunto de

praacutecticas de incontrovertida validez La labor de los juristas continentales

sobre la disciplina parlamentaria se ha orientado en otra direccioacuten tradu-

cirla a esquemas de Derecho Positivo para encuadrarla dentro de los en-

granajes del Estado constitucional

Por eso vista la carencia de anaacutelisis que podriacuteamos llamar pre-

teacutecnicos hemos creiacutedo conveniente dar cuenta de los tres aacutembitos que se-

ntildealamos anteriormente Sin esta tarea seraacute imposible aprehender el senti-

do uacuteltimo de las soluciones teacutecnicas en materia de disciplina parlamenta-

ria en Espantildea asiacute como interpretarlas de acuerdo a su sentido primige-

nio

1 El orden parlamentario como fin de los sistemas sanciona-dores intracaacutemaras

La disciplina parlamentaria es consistancial al orden parlamentario316

Eacuteste es la primera condicioacuten funcional de las asambleas legislativas Todo

cuanto ocurre en las Caacutemaras debe transcurrir en observancia de un or-

den preestablecido Sin orden eacutestas careceriacutean de operatividad No podr-

iacutean cumplir los fines institucionales para los cuales han sido disentildeadas317

316 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 325 para quien ldquoel orden parla-

mentario es la nota central definitoria de la disciplina parlamentariardquo

317 Cfr GARRET Elizabeth y VERMEULE Adrian ldquoInstitutional Design of a Thayerian

Congressrdquo Duke Law Journal Vol 50 2000-2001 pp 1278-1279


Se enquistariacutea en ellas el desorden que es en palabras de Posada318 la ma-

yor causa de las corruptelas que vician las asambleas representativas

Una vez creada y reunida cualquier asamblea poliacutetica sobrevienen

las exigencias de orden319 La primera de ellas es el establecimiento de

reglas procedimentales320 La segunda que se constituya una autoridad

(presidente speaker chairman) a la vez que cualesquiera otros oacuterganos que

coadyuven al mantenimiento del orden prescrito por las reglas de proce-

dimiento vicepresidentes secretarios oficiales y demaacutes oacuterganos auxilia-

res

Con respecto a lo primero la literatura claacutesica del Derecho Par-

lamentario ensentildea que las reglas de procedimiento ndashaunque instrumenta-

lesndash son bienes puacuteblicos en siacute mismas321 En el contexto del Parlamento

eso significa que su existencia importa maacutes que su contenido322 Debe

quedar a salvo claro estaacute la supremaciacutea de la Constitucioacuten para lo cual

las Caacutemaras gozan de un amplio margen de discrecionalidad323 Pero lo

fundamental es que dichas normas existan se cumplan den uniformidad

y regularidad a los procedimientos legislativos y no legislativos evitando

318 Cfr POSADA Adolfo ldquoEstudios sobre el reacutegimen parlamentario en Espantildeardquo Madrid

1891 p V

319 Cfr CUSHING Luther ldquoRules of Proceeding and Debate in Deliberative Assembliesrdquo 1914

p2

320 Cfr WILSON OM ldquoA Digest of Parliamentary Lawrdquo Kay amp Brother Philadelphia

1869 p XVII

321 Cfr HATSELL Jhon ldquoPrecedents of proceedings in the House of Commonsrdquo printed by H

Hughs for J Dodsley in Pall-Mall London 1781 pp 164

322 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquos Rules of Order Revised for Deliberative Assembliesrdquo Wild-

side Press 1915 p 14

323 Cfr MASON Paul ldquoMasonrsquos Manual Legislative Procedurerdquo West Publishing Co St

Paul Minnesota 1989 p 6 VERMEULE Adrian ldquoThe Constitutional Law of Congressional Proce-

durerdquo PUBLIC LAW AND LEGAL THEORY WORKING PAPER Ndeg 39 The Law School

University of Chicago Febrero-2003 p 1


asiacute que eacutestos queden sujetos al capricho de quienes gobiernan las Caacutema-

ras324

En lo atinente a la segunda exigencia el orden es la razoacuten de ser

de los oacuterganos de gobierno de las caacutemaras en especial del presidente A

pesar de sus multiformes funciones y potestades el primer deber del pre-

sidente es mantener el orden velar porque las reglas de procedimiento

sean observadas325 Por eso se ha dicho que el auteacutentico rol del presiden-

te es fungir como un procedural arbiter326 Orden es la palabra clave para

entender todo lo que eacuteste hace y todo para lo cual estaacute facultado327 La

experiencia muestra que despueacutes de unos parlamentarios plenamente

concientes de sus derechos y deberes328 la mejor garantiacutea del orden es un

presidente de la Caacutemara con auctoritas y centildeido a las reglas de procedi-

miento329

Ahora bien tanto las reglas de procedimiento como los oacuterganos

de gobierno de las Caacutemaras estaacuten condicionados por el caraacutecter esen-

cialmente plural de los parlamentos Las asambleas legislativas son cuer-

pos conformados por una multitud de sujetos parcializados que repre-

sentan intereses disiacutemiles Si a eso se suma el hecho de que las Caacutemaras

tienen seguacuten la graacutefica expresioacuten de Hatsell caraacutecter tumultuoso330 se en-

324 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo The Riverside Press Cambridge Boston

and New York 1922 p 3

325 Cfr ROBERT Henry M ldquoParliamentary Lawrdquo Reimpresioacuten de la edicioacuten de 1923

por Irvington Publishers New York 1975 p 3

326 BACH Stanley ldquoThe Office of Speaker in Comparative Perspectiverdquo The Journal of Legis-

lative Studies Studies Vol 5 Londres 1999 p 221

327 Cfr CUSHING Luther ldquoRuleshelliprdquo Op Cit p 34

328 Cfr PETYT George ldquoLex Parliamentaria A Treatise of the Law and Custom of the Par-

liaments of Englandrdquo Reimpresioacuten a la Primera edicioacuten publicada en 1690 Garland Publishing

Inc New York amp London 1978 pp A3-A4

329 Cfr MCARTHY Justin ldquoParliamentary Mannersrdquo The North American Review Vol

157 No 445 Diciembre-1893 p 705

330 Cfr HATSELL Jhon Op Cit pp 159


tiende que todo recinto parlamentario sea un espacio propicio para los

enconamientos humanos

Los hombres congregados en nuacutemero elevado son capaces de

desbordar sus sentimientos maacutexime cuando lo que se discute en las

Caacutemaras es materia poliacutetica Estaacuten sujetos a emociones subordinados a

extraviacuteos psicoloacutegicos e influenciados por pasiones que exacerban las

debilidades de la naturaleza humana331 Las reglas de procedimiento dic-

tadas para asegurar el orden parlamentario representan por tanto una

lectura realista de la condicioacuten humana332 Los cuerpos deliberativos son

naturalmente propensos al caos y a la anarquiacutea Tienen naturaleza volaacute-

til333 Sin conduccioacuten y sin la disciplina que imprimen las normas juriacutedi-

cas no les es posible subsistir334

En primer lugar porque se inutilizariacutean funcionalmente Y en se-

gundo lugar acaso lo maacutes grave aunque parezca algo improbable por el

desarrollo del Estado constitucional de nuestros diacuteas335 porque en las

Caacutemaras se podriacutea escenificar una lucha poliacutetica que por estar al margen


332 Cfr REDLICH Josef ldquoThe procedure of the House of Commons a study of its history and

present formrdquo Londres 1908 Vol 1 p 63



335 Decimos que tal atmoacutesfera de violencia parece improbable en el Estado constitucio-

nal de nuestros diacuteas en parte por el caraacutecter feacuterreamente disciplinado de los partidos en la

actualidad Para bien o para mal la disciplina de grupo impacta de manera ambivalente en el

orden de las Caacutemaras Si los partidos en cuanto entidades orgaacutenicas se someten a las reglas de

procedimiento y a la autoridad del Presidente entonces el orden parlamentario estariacutea garanti-

zado Si por el contrario los partidos no se someten a las reglas de procedimiento el orden

parlamentario estariacutea severamente afectado De alliacute que Redlich sentildealara que las reglas de pro-

cedimiento y en especial la disciplina parlamentaria deben ser resistentes a los embates de la

lucha partidista Deben estar confeccionadas de tal modo que la lucha partidista no afecte los

trabajos parlamentario (Cfr REDLICH Josef Op Cit p 69)


del Derecho es propia de la calle336 todo lo cual perjudicariacutea los inter-

eses de la nacioacuten en el sentido de que eacutesta se veriacutea privada de una volun-

tad general que la representara y se concretase en legislacioacuten de cumpli-

miento obligatorio para todos los ciudadanos

Existe una estrecha relacioacuten entre orden parlamentario reglas de

procedimiento y voluntad de las Caacutemaras El juicio o voluntad de un

nuacutemero de personas congregado en un cuerpo legislativo soacutelo puede ser

obtenido a traveacutes del orden que establecen las reglas de procedimiento

Cuanto maacutes numerosa sea una asamblea maacutes apremiante es la necesidad

del cumplimiento de las normas de procedimiento es decir del orden

pues se hace maacutes difiacutecil alcanzar una voluntad unitaria que represente su

querer337 Y soacutelo el iter juriacutedico de las reglas de procedimiento conlleva a

que tal voluntad unitaria sea determinada y revelada de una manera or-

denada338

Es por lo anterior que al principio de este apartado nos referiacutea-

mos al orden parlamentario como la primera condicioacuten funcional de las asam-

bleas legislativas El objeto directo de las reglas de las asambleas deliberati-

vas es gobernar los procedimientos a traveacutes de los cuales se adoptan de-

cisiones339 pues las resoluciones de un oacutergano legislativo siempre requie-

ren la observancia del orden parlamentario O dicho de otro modo la

realizacioacuten de los propoacutesitos constitucionales de una Caacutemara que soacutelo

pueden efectuarse asegurando el querer o voluntad de eacutesta requiere del

orden parlamentario como el contexto existencial que la posibilite

Sobre este particular hay dos factores que deben ser menciona-

dos El primero es la necesidad de asegurar una amplia y adecuada delibe-

racioacuten de la cual emerja la voluntad de la Caacutemara El segundo es la forma

que habitualmente reveste tal voluntad Ambas cosas ndashcalidad de la deli-

336 Cfr JELLINEK Georg ldquoParliamentary Obstructionrdquo Political Science Quarterly Vol

19 No 4 Diciembre-1904 p 585

337 Cfr CUSHING Luther ldquoRuleshelliprdquo Op Cit p9

338 Cfr MASON Paul Op Cit p 3

339 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquoshelliprdquo Op Cit p 15


beracioacuten y concrecioacuten de la voluntad de las Caacutemarasndash guardan estrecha

relacioacuten con el orden parlamentario y son determinantes para la concre-

cioacuten de la representacioacuten poliacutetica340

En cuanto al primero de ellos ya hemos explicado en el capiacutetulo

I cuando nos referimos a la disciplina parlamentaria como ciencia o arte

de la actividad legislativa que una Caacutemara seraacute tanto maacutes sana y vigorosa

cuanto maacutes favorezca el debate entre sus miembros Uacutenicamente a traveacutes

del debate libre y racional se puede descubrir la voluntad de una asam-

blea legislativa La palabra Parlamento tal como la conocemos en la actua-

lidad tiene su origen moderno en la expresioacuten francesa parler le ment341 y

maacutes remotamente en el teacutermino latino medieval parlamentum342 Ambas

expresiones se traducen al castellano como decir lo que estaacute en la mente De

alliacute que el debate parlamentario tenga que ser regulado de tal manera que

cada miembro speaks his mind openly and fearlessly343 debieacutendose procurar

para ello la menor friccioacuten posible entre grupos o facciones344

Sobre esto volveremos maacutes adelante en el capiacutetulo III cuando

tratemos dentro de los subsistemas de la disciplina parlamentaria las

ldquollamadas a la cuestioacuten y al ordenrdquo Por ahora basta decir que el orden

parlamentario tanto en su concepcioacuten primigenia como en la actual

apunta a favorecer el ejercicio de la libertad de debate y a la profundidad

de la deliberacioacuten Todo ello a pesar de la fuerte influencia de la discipli-

na de grupo sobre la actividad de los diputados y senadores y de lo que

se ha denominado el ldquocaraacutecter ritualrdquo 345 de los discursos parlamentarios

de nuestros diacuteas

340 Cfr VERMEULE Adrian Op Cit p 1


342 Cfr LUCE Robert ldquoLegislatives Principlesrdquo Houghton Mifflin Company Boston y

Nueva York The Riverside Press Cambridge 1930 p 67

343 Cfr WITTKE Carl ldquoThe History of English Parliamentary Privilegerdquo Da Capo Press

New York 1970 reimpresioacuten de la primera edicioacuten de 1921 p 13

344 Cfr ROBERT Henry M ldquoParliamentaryhelliprdquo Op Cit p 3



Con respecto a la forma que reviste la voluntad de la Caacutemara par-

lamentaria todos los actos emanados del pleno de los oacuterganos de go-

bierno o de los oacuterganos auxiliares deben ser alcanzados a traveacutes del pro-

cedimiento reglamentario establecido al efecto Sin tal requisito seriacutean

invaacutelidos Sin embargo de todos los actos de las Caacutemaras las leyes re-

quieren una consideracioacuten especial Por el rol que eacutestas juegan dentro de

la arquitectura del Estado constitucional y por su importante lugar en el

sistema de fuentes del ordenamiento juriacutedico las leyes son consideradas

el acto parlamentario por excelencia346

Entre todas las potestades de los oacuterganos legislativos la maacutes rele-

vante es la de aprobar leyes the power to pass bills347 De hecho hay quien

sostiene que la caracteriacutestica maacutes importante del parlamentarismo claacutesico

nacido en Inglaterra que ha sido exportado tanto a Ameacuterica como al

continente europeo es el procedure by bill348 Aquiacute radica la maacutexima expre-

sioacuten de la representacioacuten poliacutetica y el referente teleoloacutegico trazado por la

Constitucioacuten a las Caacutemaras349

Lo anterior estaacute relacionado con el orden parlamentario El poder

de aprobar leyes trae de la mano la potestad reglamentaria el rule-making

power350 de la tradicioacuten anglosajona que ha alcanzado su maacuteximo desarro-

llo dentro del Derecho Parlamentario continental Tales poderes regla-

mentarios representan como lo expresoacute Thomas Jefferson el derecho a

346 Asumimos aquiacute la definicioacuten de acto parlamentario propuesta por PEacuteREZ-

SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoEl acto parlamentariordquo en FIGUEROA LARAUDOGOI-

TIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 pp

464 para quien acto parlamentario es ldquola declaracioacuten de voluntad de juicio de conocimiento o

de deseo realizada por el Parlamento por una de sus Caacutemaras o por los oacuterganos de eacutestas en el

ejercicio de una potestad constitucional o reglamentariardquo

347 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo University of




350 Cfr BACH Stanley ldquoThe Nature of Congressional Rulesrdquo Journal of Law amp Politics Ndeg

725 1988-1989 p 732


establecer el propio orden351 que las constituciones usualmente conce-

den a las Caacutemaras a traveacutes de un fenoacutemeno denominado rules of proceedings

clause352 El objeto de dicho orden no es otro que alinear la actividad de

las Caacutemaras con las funciones que la Constitucioacuten les atribuye lo cual

alcanza su cenit institucional precisamente en la produccioacuten legislativa

Llegados a este punto debemos volver al planteamiento inicial de

este apartado la disciplina parlamentaria es consustancial al orden parlamentario

Es el mecanismo del cual disponen las Caacutemaras para hacer cumplir in-

cluso mediante el uso de la fuerza las exigencias de orden que han sido

establecidas en las reglas de procedimiento y que tienen por norte la ob-

tencioacuten de una voluntad juriacutedica vaacutelida imputable a la Caacutemara como

cuerpo plural y legislativo que satisfaga los mandatos de la Constitucioacuten

Asiacute como las Caacutemaras tienen atribuidas constitucionalmente unas

potestades de actuacioacuten para cuyo cumplimiento cuentan con el poder

de dictar normas reglamentarias tambieacuten deben contar con el poder de

sancionar a los miembros y no miembros que obstaculicen los asuntos

parlamentarios e infrinjan los reglamentos internos

Se trata de un poder concedido o reconocido a la mayoriacutea de los

parlamentos de los regiacutemenes occidentales desde hace siglos De no ser

reconocido los parlamentos seriacutean en expresioacuten del ex Presidente de los

Estados Unidos Teodoro Roosevelt ldquomeras sociedades de debaterdquo353

Por eso como afirmoacute Joseph Story ldquoel poder de crear normas [de las

Caacutemaras] seriacutea nugatorio a menos que estuviera aparejado con el poder

351 Cfr JEFFERSON Thomas ldquoManual of Parliamentary Practicerdquo 1873 Clarck amp May-

nard Publishers New York 1873 p V del prefacio

352 Cfr VERMEULE Adrian Op Cit p 4 En el caso espantildeol tal claacuteusula se halla en el

artiacuteculo 721 CE que dispone que las Caacutemaras establecen sus propios reglamentos aprueban

autoacutenomamente sus presupuestos y regulan el estatuto de se personal

353 Cfr PIOUS Richard ldquoCongressional Powerrdquo en ldquoProceedings of the Academy of Political

Sciencerdquo Vol 34 No 2 ldquoThe Power to Govern Assessing Reform in the United Statesrdquo 1981 p 51


de castigar comportamientos desordenados o desobediencias a dichas

normasrdquo354

Negar poderes disciplinarios a los parlamentos equivale a negarles

a estos cuerpos el instrumental coercitivo que en uacuteltima instancia les

permite asegurar su marcha interior y consecuencialmente ocupar el

lugar central que les corresponde dentro de la arquitectura estatal Sin

tales poderes los parlamentos estariacutean en una suerte de capitis diminutio

constitucional No se podriacutean tratar los asuntos nacionales con decencia

y orden355 Mucho menos se podriacutean sostener los sistemas democraacuteticos

a los cuales sirven de columna ni ninguno de sus multiformes retos ac-

tuales356

Los disciplinarios son poderes que como veremos en el subapar-

tado siguiente guardan estrecha relacioacuten con la existencia honorable de

las Caacutemaras357 y a la postre con la vigencia del orden constitucional Alliacute

estriban tanto su necesidad como su valor En las democracias parlamen-

tarias de nuestros diacuteas el crecimiento del orden en los parlamentos es

reflejo del crecimiento de la Constitucioacuten y viceversa358

Por eso aunque su vigencia estaacute limitada al interior de las Caacutema-

ras las potestades disciplinarias de los parlamentos juegan un rol funda-

mental en el todo que es el orden constitucional359 Sostienen el funcio-

354 Cfr STORY Joseph ldquoCommentaries on the Constitution of the United Statesrdquo 1833

epiacutegrafe Ndeg 835 p 298


356 Cfr ZIEGLER Katja BARANGER Denis BRADLEY Anthony W ldquoConstitutio-

nalism and the Role of Parliamentsrdquo Oxford and Portland Oregon 2007 p 2

357 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLey Parlamentaria Americana elementos de la ley y praacutecti-

ca de las asambleas legislativas en los Estados Unidos de Ameacutericardquo traduccioacuten de Nicolaacutes Antonio

Calvo Buenos Aires 1886-1887 p 278

358 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXVI

359 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquos Privileged Few Legislative Privileged and Democratic

Norms in the British and American Constitutionsrdquo Yale University Press New Haven amp London

2007 p 207


namiento apropiado del gobierno representativo360 Condicionan el des-

empentildeo de los oacuterganos legislativos tanto en sus relaciones con los demaacutes

poderes del Estado como en la incidencia de eacutestos ndasha traveacutes de las leyesndash

sobre la conducta de los ciudadanos

De este modo la disciplina parlamentaria no debe al igual que

ninguna de las demaacutes reglas de procedimiento ser considerada ni mucho

menos como una posibilidad de atrincheramiento361 de los oacuterganos le-

gislativos sino como un factor clave en el desarrollo de las relaciones

interinstitucionales dentro del Estado y de este uacuteltimo con los ciudada-

nos

2 Justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias

En el aparatado anterior se expuso la necesidad de mantener el

orden parlamentario Ello equivale en cierta forma a hablar de la nece-

sidad de los poderes disciplinarios de los parlamentos Ahora correspon-

de explorar los fundamentos que justifican la existencia de tales poderes

Antes de hacerlo sin embargo debe realizarse una advertencia

Hoy en diacutea los poderes disciplinarios son incuestionablemente reconoci-

dos a las asambleas poliacuteticas Pero eso no ha sido fruto de especulaciones

dogmaacuteticas A ello se ha llegado de manera empiacuterica como fruto de una

sabiduriacutea praacutectica que durante mucho tiempo no fue influenciable por

especulaciones juriacutedicas ni de ciencia poliacutetica362 Es la experiencia de los

360 Cfr KRUGMAN RAY Laura ldquoDiscipline Through Delegation Solving the House Clean-

ingrdquo University of Pittsburgh Law Review Vol 55 1994 p 439

361 La idea es tomada de POSNER Eric A y VERMEULE Adrian ldquoLegislative En-

trenchment A Reappraisalrdquo The Yale Law Journal Vol 111 2002 p 1674 quienes critican que

cualesquiera de los privilegios de las Caacutemaras sean utilizados para aislar al Congreso de los

demaacutes poderes puacuteblicos del Estado

362 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXX Quizaacute la prueba maacutes interesante de lo ante-

rior estaacute en el Manual of Parliamentary Practice de Jefferson Eacuteste sigue siendo la fuente funda-

mental de la praacutectica legislativa decorosa del Senado de los Estados Unidos de Ameacuterica (Cfr


siglos la praacutectica misma la que ha hecho posible el nacimiento creci-

miento y consolidacioacuten de los poderes disciplinarios del Parlamento

Existe un arsenal de usos precedentes y costumbres que han cua-

jado a traveacutes de cientos de antildeos y que se han convertido en los princi-

pios que orientan la accioacuten punitiva de las Caacutemaras Pero no fue sino

hasta el siglo XIX cuando con la publicacioacuten del Treatise on the Law Privi-

leges Proceedings and Usage of Parliament363 de Sir Erskine May esos princi-

pios comenzaron a ser tratados bajo categoriacuteas dogmaacuteticas daacutendose lu-

gar a elaboraciones teoacutericas sobre los poderes disciplinarios de las Caacutema-

ras legislativas

Asiacute las ideas que seraacuten desarrolladas a continuacioacuten son funda-

mentalmente argumentos de sentido comuacuten El Derecho Parlamentario

es loacutegico y sencillo364 Y los poderes disciplinarios tambieacuten lo son Los

principios que informan tanto su ejercicio praacutectico como su fundamen-

tacioacuten teoacuterica no pueden ser considerados reglas riacutegidas ni detalladas

Mucho menos realidades meramente teacutecnicas

Esta uacuteltima apreciacioacuten resulta importante para quienes nos mo-

vemos en el Derecho Parlamentario continental Para un jurista no per-

teneciente a la tradicioacuten del common law el ejercicio de los poderes disci-

plinarios de las Caacutemaras de acuerdo a los paradigmas anglosajones puede

MULVIHILL Mary Op Cit p 1-2) Tal libro surgioacute como deciacuteamos antes de la praacutectica

parlamentaria misma no de ejercicios teoacutericos Fue escrito en 1797 cuando a Jefferson le co-

rrespondioacute ser Vicepresidente de la Unioacuten y en tal caraacutecter Presidente del Senado (1797-

1801)

363 Nosotros hemos utilizado la decimosexta edicioacuten cuyos datos completos son los si-

guientes MAY Erskine ldquoThe Law Privileges Proceedings and Usage of Parliamentrdquo Decimosexta

Edicioacuten Butterworth amp Co Londres 1957 Sin embargo la primera edicioacuten vio la luz 1844 en

Londres bajo el tiacutetulo A Treatise upon the Law Privileges Proceedings and Usage of Parliament Desde

entonces este libro puede ser considerado como la maacutes autorizada referencia sobre la teoriacutea

general del Derecho Parlamentario

364 Cfr MASON Paul Op Cit p XI


resultar una realidad no encuadrable juriacutedicamente365 acaso una teacutecnica

violatoria de los principios penales elementales que seguacuten nuestros es-

quemas de derecho positivo rigen la relacioacuten entre los ciudadanos y los

oacuterganos estatales que ostentan poderes punitivos366

Lo anterior supone un problema de entidad real Representa una

vicisitud dentro del Derecho Parlamentario continental De hecho el de

la articulacioacuten teacutecnica de los poderes punitivos de las Caacutemaras con el

texto de la Constitucioacuten puede ser considerado como el problema central

de la disciplina parlamentaria en los paiacuteses de tradicioacuten no anglosajona

De ello nos ocuparemos maacutes adelante en el proacuteximo capiacutetulo cuando

abordemos el concepto de disciplina parlamentaria con especial eacutenfasis en la potes-

tad sancionadora que la fundamenta Alliacute trataremos los rasgos definitorios de

su fisonomiacutea Daremos cuenta de las caracteriacutesticas que la asemejan o

diferencian tanto del Derecho Administrativo sancionador como del De-

recho Penal Seraacute un anaacutelisis estrictamente teacutecnico que tendraacute como fin

mostrar la sujecioacuten de los poderes punitivos de las Caacutemaras a los princi-

pios constitucionales de la legalidad penal que rigen en un Estado de De-

recho de corte continental

Por ahora trataremos la justificacioacuten principial que se ha dado a los

poderes disciplinarios de las Caacutemaras en la tradicioacuten anglosajona lo cual

resulta de intereacutes porque en dicha justificacioacuten se halla el germen de la

configuracioacuten continental de la disciplina parlamentaria Sin ella no podr-

iacuteamos comprender la razoacuten de ser de las soluciones parlamentario-

disciplinarias en nuestras Caacutemaras

Para hacerlo conviene comenzar con una cita de Thomas Jeffer-

son que sintetiza todos los argumentos con los cuales se justifica el poder

disciplinario de las Caacutemaras y sirve de marco de referencia para tratar

cada uno de esos argumentos individualmente

365 Cfr MCGRATH Peter ldquoLa defensa de los valores morales parlamentarios en los parlamentos

del Reino Unido y de Escociardquo ldquoDerecho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de Derecho Parla-

mentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p 181

366 Cfr GOLDFARB Ronald ldquoThe History of the Contempt Powerrdquo Washington University

Law Quarterly Vol 1961 Ndeg 1 Febrero-1961 p 2


Debatiendo la legalidad de este orden [la disciplina parlamenta-ria] se ha insistido para apoyarlo que cada hombre por la ley de la naturaleza y cada cuerpo de hombres posee el derecho a la legiacutetima defensa que todos los funcionarios puacuteblicos estaacuten esencialmente investidos con el poder de autopreservacioacuten que todos los funcionarios puacuteblicos estaacuten esencialmente inves-tidos del inherente derecho de realizar todos los actos necesa-rios para mantenerse a siacute mismos en condiciones de ejecutar los encargos que se les han confiado [la Constitucioacuten] que en cualquier momento que los poderes [legislativos] son dados los medios para ejecutarlos son dados por necesidad impliacutecita que asiacute como nosotros vemos al Parlamento britaacutenico ejercitar el derecho de castigar ldquocontemptsrdquo367 todas las Legislaturas de los Estados ejercen el mismo poder y cada Corte hace lo mis-mo que si nosotros no lo tenemos [el poder de castigar] esta-mos a merced de cualquier intruso que pueda entrar por nues-tras puertas o galeriacuteas y por medio de ruido y tumultos hacer el procedimiento de los asuntos [legislativos] impracticable que si nuestra tranquilidad estaacute perpetuamente perturbada por la di-famacioacuten de la prensa no seraacute posible ejercer nuestras funcio-nes con el requerido sosiego y deliberacioacuten y que nosotros ne-cesitamos tener por tanto el derecho de castigar a esos per-turbadores de nuestra paz y procedimientos 368

367 Es difiacutecil traducir la palabra ldquocontemptrdquo Acaso conceptualmente se la puede traducir

como menosprecio a la autoridad o desacato a la autoridad en este caso a la autoridad del Parlamento

o de sus oacuterganos de gobierno Eacuteste es un concepto clave sobre el cual volveremos maacutes adelan-

te Bajo esa foacutermula (contempt) o bajo la expresioacuten breach of privilege (violacioacuten de privilegio) se

refieren en la tradicioacuten parlamentaria anglosajona las conductas de los miembros de las Caacutema-

ras o de terceros ajenos al Parlamento que son punibles a traveacutes del ejercicio de los poderes

disciplinarios

368 Cfr JEFFERSON Thomas Op Cit pp 55-56 El texto original en ingleacutes es el si-

guiente ldquoIn debating the legality of this order it was insisted in support of it that every man by the law of

nature and every body of men possesses the right of self-defence that all public functionaries are essentially

invested with the powers of self-preservation that they have an inherent right to do all acts necessary to keep

themselves in a condition to discharge the trusts confided to them that whenever authorities are given the means

of carrying them into execution are given by necessary implication that thus we see the British Parliament

exercise the right of punishing contempts all the State Legislatures exercise the same power and every court does


Como se lee los argumentos para justificar los poderes disciplina-

rios son baacutesicamente tres (i) el caraacutecter inherente de los mismos (ii) su

funcioacuten de autopreservacioacuten y finalmente (iii) la relacioacuten de tales pode-

res con los privilegios de los cuales estaacuten constitucionalmente provistas

las Caacutemaras legislativas Son tres grupos de argumentos relacionados que

en nada se encuentran contrapuestos el uno de los otros Todo lo contra-

rio se complementan se implican y en su conjunto configuran los sis-

temas sancionadores de la institucioacuten parlamentaria

21 El caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios

La literatura juriacutedica anglosajona de Derecho Parlamentario se

congrega unaacutenimemente en torno a la teoriacutea de los poderes disciplinarios

inherentes Incluso la maacutes humilde asamblea de hombres ndashdice Storyndash estaacute

en posesioacuten de estos poderes por lo que resulta absurdo privar a los re-

presentantes de la nacioacuten de los mismos369 Se entiende que la capacidad

de castigar pertenece a la idea misma de Legislatura370 Es un poder de

naturaleza auxiliar371 basado en el sentido comuacuten372 que se subordina a

los poderes legislativos asignados por la Constitucioacuten Alliacute en donde hay

una potestad legislativa se halla tambieacuten un poder disciplinario impliacuteci-

the same that if we have it not we sit at the mercy of every intruder who may enter our doors or gallery and by

noise and tumult render proceeding in business impracticable that if our tranquillity is to be perpetually dis-

turbed by newspaper defamation it will not be possible to exercise our functions with the requisite coolness and

deliberation and that we must therefore have a power to punish these disturbers of our peace and proceedingsrdquo




p699

372 Cfr HINDS Asher C ldquoHinds Precedentsof the House of Representatives of the United

Statesrdquo Washington Government Printing Office 1907 Vol 2 epiacutegrafe Ndeg 1264 p 817


to373 Por eso se considera que su juridicidad es connatural y no requiere

mayor argumentacioacuten374

Tal caraacutecter inherente hace que la existencia de los poderes disci-

plinarios no dependa de su reconocimiento constitucional La idea de

fondo es que aunque tienen que encuadrarse en el ordenamiento consti-

tucional y forman parte de eacuteste los poderes disciplinarios no deben su

entidad a la Constitucioacuten Incorporarlos al Texto Fundamental se consi-

dera en cierto modo algo redundante375 Pueden existir ndashy de hecho

existenndash en medio de silencios constitucionales

En Inglaterra por ejemplo no hay ninguna concesioacuten constitu-

cional ni legal al respecto376 Y sin embargo el Parlamento los ejerce ple-

namente desde aproximadamente el siglo XVI En los Estados Unidos

por el contrario son expresamente reconocidos por la Constitucioacuten377

Ambas Caacutemaras del Congreso se apoyan en ellos para proteger su digni-

dad e integridad378

Todo Parlamento es como hemos sentildealado antes un cuacutemulo de

individuos un cuerpo de personas agregadas De acuerdo a esa condi-

cioacuten sus miembros tienen derechos y deberes que han de ser respetados

en todo momento Pero como ocurre en toda comunidad humana los

derechos individuales pueden ser limitados si el bien del todo asiacute lo re-


p691



376 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (II)rdquo University of


377 Cfr Constitucioacuten de los Estados Unidos de Ameacuterica artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 claacuteusula

2da ldquoCada Caacutemara podraacute determinar las reglas se sus procedimientos castigar a sus miembros

por comportamientos desordenados y con la concurrencia de dos tercios expulsar alguacuten

miembrordquo

378 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressional Misconductrdquo Nova Science Publishers New

York 2009 p 3


quiere El ejercicio de los derechos de los parlamentarios no debe opo-

nerse a los intereses del todo que son las Caacutemaras379 La libertad de ex-

presioacuten y de debate por ejemplo son derechos de los parlamentarios

Pero todo aqueacutel que habla en una Caacutemara estaacute sujeto a la autoridad y

censura de dicha Caacutemara de modo que si eacutesta encuentra ofensas u

obstaacuteculos a sus deliberaciones debe castigarlas380 Y para hacerlo existen

las normas disciplinarias cuyo objeto es constrentildeir el comportamiento

desordenado de los miembros381

Pero la autoridad disciplinaria no se limita a los miembros del

Parlamento Se extiende a todo aquel que interrumpa la marcha de los

asuntos legislativos Eso quiere decir que los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras tienen el poder de sancionar a terceros que se relacionen con

ellas Lo anterior no obsta sin embargo para que se siga afirmando el

caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios Inherencia no significa

potestad sobre miembros o dependientes Quiere decir capacidad de cas-

tigo sobre todo aqueacutel que afecte la autoridad y reputacioacuten del Parlamen-

to382 Por eso los poderes disciplinarios sobre terceros ajenos al Parla-

mento tambieacuten son inherentes connaturales383

Las potestades disciplinarias sobre miembros y no miembros son

en la praacutectica claacutesica del parlamentarismo anglosajoacuten ilimitadas Suponen

una absoluta discrecionalidad disciplinaria384 cuyo signo maacutes caracteriacutesti-

co es la sumariedad385 No existe una lista precisa de normas o descripcio-

379 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquoshelliprdquo Op Cit pp 13-14




383 Cfr CHAFETZ Josh ldquoExecutive Branch Contempt of Congressrdquo The University of Chi-

cago Law Review Ndeg 76 2009 p 1143

384 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris ldquoArticle I Section 5 Congressacutes

Power to Expel-An Exercise of Self-restraintrdquo Syracuse Law Review Vol 29 1978 p 1107



nes de las conductas punibles ni de sus correspondientes sanciones386

Tanto lo que pueda ser considerado como un comportamiento desorde-

nado como el modo en que se estime que eacuteste deber ser castigado son

elementos que no estaacuten establecidos por ninguna autoridad ni por

ninguacuten instrumento legal387 Dependen como veremos maacutes adelante al

tratar la relacioacuten entre las potestades disciplinarias y los privilegios par-

lamentarios de una interpretacioacuten constitucional hecha por las Caacutemaras

en cada caso concreto la cual vale decir puede ser muy amplia388

Asiacute la autoridad del Parlamento sobre las materias y personas

sometidas a su jurisdiccioacuten es enteramente ilimitada y discrecional389 Se

trata de poderes punitivos dotados de desenfrenada discrecionalidad390 En la

concepcioacuten originaria de la disciplina parlamentaria no hay ninguacuten cons-

trentildeimiento sustantivo ndashmaterialndash al ejercicio de los poderes punitivos de

las Caacutemaras391 Los que existen son de naturaleza procedimental ndash

formalndash como por ejemplo la necesidad de alcanzar dos tercios de los

votos de la Caacutemara o el respeto del derecho de previa audiencia del in-

fractor

Tradicionalmente se ha podido sancionar a miembros por las maacutes

variadas razones392 (i) violaciones del derecho comuacuten incluyendo deli-

tos (ii) violacioacuten de las reglas de procedimiento o (iii) por cualquier

conducta que la Caacutemara encuentre que refleja descreacutedito sobre la institu-

cioacuten de modo que se puede castigar a un miembro sin que se haya pro-

386 Cfr MASKELL Jack ldquoExpulsion Censure Reprimand and Fine Legislative Discipline in

the House of Representativesrdquo Report for Congress Congressional Research Service Enero-2005

p 2








ducido ninguna violacioacuten de regla o norma Basta con que la Caacutemara

estime que existe el riesgo del descreacutedito de siacute misma

Igualmente en liacuteneas generales se ha podido sancionar a no

miembros por393 (i) alguna interferencia inadmisible sobre un miembro

o la Caacutemara o ataques a eacutestos (ii) negacioacuten a cooperar394 con la Caacutemara

y finalmente (iii) intentos de soborno a un miembro o demaacutes funciona-

rios de la Caacutemara

Con respecto a los modos de castigar eacutestos son muy variados El

espectro comprende desde multas hasta el procesamiento penal395 pa-

sando por la reprensioacuten o la amonestacioacuten verbal396 Cuando se trata de

violaciones del orden parlamentario por parte de miembros se suman

como medios de castigo la suspensioacuten total o parcial de los derechos y la

expulsioacuten que es la maacutes severa de las sanciones

La diferencia fundamental entre el castigo a miembros y no

miembros estaacute en el alcance de los actos punibles en el parlamentarismo

anglosajoacuten claacutesico a los miembros se los puede castigar por conductas

privadas en virtud de razones eacuteticas mientras que a los no miembros


394 Rehusar cumplir los requerimientos de cooperacioacuten de una Caacutemara parlamentaria

constituye un especial tipo de ofensa o de desorden que tradicionalmente ha sido conocido

como contructive contempt Cuando ocurre los oacuterganos parlamentarios deben activar sus meca-

nismos sancionadores pues se considera que la resistencia a la cooperacioacuten vulnera de manera

flagrante el funcionamiento constitucional de las Caacutemaras Los poderes disciplinarios por cons-

tructive contempt nacieron en Inglaterra en donde los tribunales podiacutean castigar a testigos o terce-

ros que se negasen a cooperar con los procedimientos judiciales Luego esta clase de poderes

fue emulada por las Caacutemaras consideraacutendolas un elemento esencial para el buen funciona-

miento de los procedimientos parlamentarios Para una mayor profundizacioacuten de estas ideas

Cfr LASKI Harold J ldquoProcedure for Constructive Contempt in Englandrdquo Harvard Law Review

Vol 41 No 8 Junio-1928 pp 1031-1043

395 Esto en el caso concreto del Parlamento ingleacutes el cual ejerce una jurisdiccioacuten penal

para sancionar a sus miembros



soacutelo se les puede sancionar por conductas de relevancia puacuteblica es decir

aquellas que dantildean directamente a la institucioacuten parlamentaria397

Como se observa los poderes disciplinarios son suficientemente

amplios como para pensar que su ejercicio deriva inexorablemente en

arbitrariedad Sin embargo no puede decirse que las potestades discipli-

narias de las Caacutemaras representen una licencia para la arbitrariedad

El poder inherente de castigar a miembros y no miembros que

tienen las Caacutemaras opera en el contexto de una suerte de cultura institu-

cional una especie de dique eacutetico que acota su ejercicio Nos referimos a

la conciencia de self-restrain que reina en las Caacutemaras parlamentarias de

corte anglosajoacuten398 Eacutesta es el maacutes poderoso elemento que preside el

ejercicio de los poderes punitivos y refrena los eventuales excesos que

puedan conducir a arbitrariedades

La mayoriacutea de los autores coinciden en que en virtud del self-

restrain las Caacutemaras usualmente castigan a sus miembros comedidamen-

te399 Tambieacuten coinciden en que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

estilan apelar a los recursos disciplinarios como medidas extremas luego

de haber intentado disuadir a los infractores del orden parlamentario a

traveacutes de mecanismos como la solicitud de excusas yo de aclaratorias

etc400

En lo que respecta a la maacutes grave de las sanciones esto es a la

expulsioacuten son maacutes bien pocos los parlamentarios que resultan expulsa-

dos El poder de expulsar es raramente utilizado401 Ademaacutes aunque las

Caacutemaras como ya hemos sentildealado pueden expulsar a miembros por

hechos acaecidos o cometidos fuera de ellas la mayoriacutea de las expulsio-







nes suelen guardar relacioacuten con el cumplimiento de sus deberes oficia-

les402

Y con respecto a otro tipo de sanciones maacutes leves como por

ejemplo las causadas por las llamadas a la cuestioacuten y al orden eacutestas se

han utilizado con bastante sentido comuacuten Se las ha empleado para ase-

gurar la deliberacioacuten efectiva en el debate pero sin imprimirle a eacuteste un

caraacutecter excesivamente riguroso lo cual siempre trae consigo el riesgo de

potenciar los problemas de orden porque crea un exceso de rigidez en un

aacutembito que es naturalmente flexible las Caacutemaras403

22 Derecho a la autopreservacioacuten de las Caacutemaras y poderes disci-plinarios

Las potestades punitivas son un instrumental disentildeado no tanto

para castigar a los parlamentarios como para proteger la integridad insti-

tucional del Parlamento404 Los cuerpos legislativos tienen como se vio

antes con Jefferson el poder de protegerse a siacute mismos405 el derecho de

preservar su existencia406 Cuando una caacutemara castiga a un miembro o a

un tercero no lo hace con el objeto de cumplir el ordenamiento penal

sino porque aspira a asegurar la buena marcha de sus procedimientos407

En el caso concreto de la expulsioacuten de miembros por ejemplo se persi-

gue que eacutestos cesen en el ejercicio de las funciones legislativas dentro de

las Caacutemaras pues se los considera indignos de la condicioacuten de parlamen-







p784


tario408 La expulsioacuten no tiene otro objeto que preservar la pureza de los

elementos que componen el Parlamento409

Asiacute el caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios ha sido tra-

dicionalmente justificado como una necesidad existencial410 Ello supone

que las Caacutemaras cuenten con medios suficientes para su autopreserva-

cioacuten institucional (ground necessity of self-protection)411 y para su autopreserva-

cioacuten funcional (legislative necessity of self-protection)412 Y tales medios se iden-

tifican baacutesicamente con los poderes disciplinarios ejercidos por los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras La autopreservacioacuten institucional

guarda relacioacuten con la honorabilidad de los parlamentos con su imagen

con su prestigio La autopreservacioacuten funcional por su parte tiene que

ver con el cumplimiento de las funciones parlamentarias especialmente

la legislativa

Ambas cosas ndashlo institucional y lo funcionalndash estaacuten intriacutenseca-

mente relacionadas Cuando una Caacutemara mantiene su honorabilidad

cuando triunfan en ella los modos del decoro413 se coloca en posicioacuten de

dar mejor cumplimiento a sus funciones constitucionales Es maacutes eficaz

en cuanto cuerpo legislativo De igual modo cuando una Caacutemara fun-

ciona interiormente de acuerdo a estaacutendares que le permiten cumplir sus

roles funcionales se vigoriza en lo institucional Su honorabilidad y res-

petabilidad se acrecientan frente a la opinioacuten puacuteblica y frente a los demaacutes

poderes del Estado



410 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLey helliprdquo Op Cit p 242


p780


413 Cfr MULVIHILL Mary ldquoDecorum in House Debaterdquo Report for Congress Congres-

sional Research Service Octubre-1999 p 1


Poseer facultades disciplinarias inherentes conlleva ademaacutes que

tanto la autopreservacioacuten institucional como la autopreservacioacuten funcio-

nal ocurran ante tres grupos de sujetos (i) frente a los miembros de las

Caacutemaras de modo que el intereacutes del cuerpo legislativo tenga primaciacutea

sobre los intereses parciales de los parlamentarios individuales o de las

fracciones (ii) frente a los ciudadanos los cuales deben respetar la auto-

ridad de las Caacutemaras en todo momento y someterse a sus mandatos de

cooperacioacuten cuando eacutesta sea requerida y en uacuteltimo lugar pero no menos

importante (iii) frente a los demaacutes poderes del Estado cuyo objeto no es

otro que procurar que todo cuanto se realice en las Caacutemaras ocurra en el

marco de la autonomiacutea parlamentaria

Que una Caacutemara se preserve frente a los desoacuterdenes o intereses

solapados de sus miembros es absolutamente necesario a efectos de que

se adopten las decisiones de acuerdo a la voluntad de la mayoriacutea Que se

preserve frente a los ciudadanos significa que se mantenga cara a la opi-

nioacuten puacuteblica la legitimidad necesaria para sostener la democracia parla-

mentaria Y que se preserve frente a los demaacutes poderes del Estado com-

porta la interdiccioacuten del riesgo de intromisiones ilegiacutetimas en la esfera de

autoridad del Parlamento

De este modo a la vista de lo anterior puede concluirse que

cuando los poderes disciplinarios preservan lo institucional y lo funcional

en una Caacutemara legislativa se convierten en elementos que salvaguardan

la supremaciacutea de la institucioacuten parlamentaria dentro del ordenamiento

constitucional su centralidad

23 Poderes disciplinarios y privilegios parlamentarios

Por privilegios parlamentarios se entiende la suma de los peculia-

res derechos de los cuales disfrutan las Caacutemaras y sus miembros414 Se

trata de realidades juriacutedicas plenamente eficaces en el seno del Parlamen-

to pero que no son creadas por la voluntad de las Caacutemaras pues proce-



den directamente del ordenamiento constitucional415 Entre ellos los

principales son freedom of speech (inviolabilidad) freedom from arrest or molesta-

tion (inmunidad) y punishment by contempt (disciplina parlamentaria) A

eacutestos se los considera los elementos maacutes definitorios del estatus poliacutetico

y juriacutedico de los miembros del Parlamento416 Su finalidad no es otra que

facilitar el cumplimiento de los deberes legislativos de los miembros y de

las funciones constitucionales de las Caacutemaras417 Por eso aunque los pri-

vilegios puedan ejercerse de manera individual se los considera atribui-

dos a la Caacutemara en cuanto cuerpo corporativo y colegiado no a los

miembros singulares418

Cada uno de estos privilegios tiene naturaleza auxiliar Son me-

dios no fines en siacute mismos Pero el tercero el punishment by contempt tiene

un especial caraacutecter instrumental Es como se reconoce en la literatura

parlamentaria anglosajona the keystone of parliamentary privilege419 Su razoacuten

de ser es salvaguardar a los dos primeros (freedom of speech y freedom from

arrest or molestation) Por ellos existe A ellos se subordina

Asiacute en la tradicioacuten anglosajona la disciplina parlamentaria tiene

rango de privilegio constitucional No es soacutelo una posibilidad juriacutedica

desarrollada en segundo grado por las Caacutemaras en virtud del ejercicio de

la autonomiacutea reglamentaria como ocurre en la mayoriacutea de los paiacuteses de

la tradicioacuten continental Se trata de que el Parlamento goza del privilegio

de defenderse a siacute mismo y por siacute mismo sin la intervencioacuten u accioacuten de

415 Cfr WADE ECS y PHILLIPS G Godfrey ldquoConstitutional Law an Outline of the

Law and Practice of the Constitution Including Central and Local Government and the Constitutional Rela-

tions of the British Commonwealthrdquo 6ta Edicioacuten Longmans Green amp Co Londres 1962 p 149

416 Cfr FIELD John ldquoThe Story of Parliament in the Palace of Westminsterrdquo Politicoacutes

James amp James Publishers Londres 2002 p 75


418 Al respecto veacutease en especial BRADSHAW Kenneth y PRING David ldquoParliament

amp Congressrdquo Constable London 1972 pp 93 y ss

419 Cfr BLACKBURN Robert y KENNON Andrew ldquoParliament functions practice and

procesuresrdquo Sweet amp Maxwell Londres 2003 p 134


otros poderes del Estado Cuenta con el punishment by contempt como un

arma defensiva420 como el medio necesario para reaccionar aacutegilmente

ante la violacioacuten de sus propios privilegios421

Ninguacuten Parlamento puede ver afectado el ejercicio de sus privile-

gios Eacutestos son de orden puacuteblico Tienen caraacutecter indisponible Una

Caacutemara no podriacutea por ejemplo renunciar a ellos Eso equivaldriacutea a re-

nunciar a su soberaniacutea y a sus funciones constitucionales422 Mucho me-

nos pueden verse afectados por los miembros del Parlamento por los

ciudadanos o por representantes de los demaacutes poderes puacuteblicos Si eso

ocurriese si los privilegios fueren dantildeados o perturbados el Parlamento

tiene el derecho-deber de activar sus potestades disciplinarias para pre-

servar su integridad institucional lo cual resulta un imperativo de orden

constitucional

Cuando los privilegios de las Caacutemaras o de sus miembros son vio-

lados se constituye una ofensa denominada ldquoviolacioacuten de privilegiordquo (bre-

ach of privilege) o ldquodesacatordquo (contempt)423 la cual debe ser penada uacutenica y

exclusivamente bajo la ley del Parlamento (lex parliamenti)

En este sentido el breach of privilege o contempt puede ser definido

como aquel subconjunto de desacatos en el cual un privilegio especiacutefico

de las Caacutemaras es atacado o infringido424 O de otro modo tambieacuten se lo

ha conceptualizado como un acto de irrespeto o desobediencia a un

420 Cfr SHULL Charles ldquoLegislative Contempt An Auxiliary Power of Congressrdquo Temple

Law Quarterly Vol 8 1933-1934 p 198

421 Cfr ROSENBERG Morton y TATELMAN Todd B ldquoCongressrsquos Contempt Power

Law History Practice and Procedurerdquo Report for Congress Congressional Research Service Ab-

ril-2008 p 1

422 Cfr WADE William y FORSYTH Christopher ldquoAdministrative Lawrdquo Seacuteptima Edi-

cioacuten Clarendon Press Oxford 1994 p 30

423 Ambas terminologiacuteas son equivalentes Significan la misma realidad Quizaacute lo uacutenico

que variacutea es su uso En Inglaterra son utilizadas ambos teacuterminos En los Estados Unidos se

emplea preeminentemente la palabra contempt



cuerpo oficialmente revestido por la Constitucioacuten con poderes legislati-

vos425 o como una interferencia contumaz con el orden de los procedi-

mientos de una Caacutemara parlamentaria426

Como resulta obvio la violacioacuten de privilegios es una ofensa

puacuteblica Afecta tanto al orden constitucional como a toda la poblacioacuten

Pero es una especial forma de ofensa puacuteblica Es un atentado en contra

de la dignidad de las Caacutemaras un desafiacuteo a su autoridad427 Tiene como

deciacuteamos antes relevancia puacuteblica para las Caacutemaras Por eso cuando

ocurre un breach of privilege o contempt los oacuterganos parlamentarios revesti-

dos de poderes disciplinarios tienen un directo y vital intereacutes en virtud

del cual castigar Se da lugar a un derecho de defensa con caraacutecter exclu-

sivo y excluyente soacutelo el Parlamento y uacutenicamente el Parlamento debe

castigar estas ofensas428 Ninguacuten miembro del Parlamento ni ninguna

persona que atente en contra de eacuteste puede ser castigado por ninguna

autoridad distinta a la Caacutemara a la cual pertenece o a la cual ofende429

En cuanto a los liacutemites para castigar por breach of privilege o con-

tempt eacutestos tienen caraacutecter difuso o expandido Los privilegios parlamen-

tarios son amplios e indeterminados Seguacuten la clariacutesima expresioacuten de

Blackstone el primer privilegio del Parlamento es que sus privilegios

esteacuten completamente indeterminados frente a todos menos frente al

Parlamento mismo430

425 Cfr BACON Donald C DAVIDSON Roger H y KELLER MORTON ldquoThe En-

cyclopedia of the United States Congressrdquo Simon amp Schuster tomo II 1995 569


427 Tomamos la idea anaacutelogamente de los poderes disciplinarios de los tribunales de

justicia Al respecto Cfr LARREMORE Wilbur ldquoConstitutional Regulation of Contempt of Courtrdquo

Harvard Law Review Vol 13 Ndeg 8 1900 p 622



430 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentaries on the Laws of Englandrdquo Londres J

Murray 1876 Vol 1 p 131-132


El contenido de los privilegios asiacute como lo que pueda ser una

violacioacuten de eacutestos dependeraacute de las necesidades que cara al cumplimien-

to de sus fines constitucionales tengan las Caacutemaras o sus miembros Es

algo que el Parlamento decide en cada caso concreto Soacutelo a eacuteste corres-

ponde ldquola determinacioacuten y conocimiento de sus privilegiosrdquo431 Es algo

para lo cual estaacute institucionalmente capacitado puede hacerlo con objeti-

vidad432 y sin tender a excesos que podriacutean ser denominados abuso de pri-

vilegio

Para ello opera una presuncioacuten el propio Parlamento conoce bien

lo que requiere para ajustar su actividad a los fines que la Constitucioacuten le

establece De alliacute que sus interpretaciones constitucionales sobre materias

disciplinarias relacionadas con la proteccioacuten de sus privilegios se tienen

por lo general como correctas como ortodoxas desde el punto de vista

constitucional433

De hecho tanta importancia reviste esta interpretacioacuten que el rea-

lizarla se considera uno de los roles fundamentales de los parlamentos434

De ella resulta la alineacioacuten de las Caacutemaras con la Constitucioacuten Cuando

las Caacutemaras califican el breach of privilege o contempt y dan contenido a los

privilegios para sancionarlos en un determinado sentido o en otro estaacuten


432 Cfr FISHER Louis ldquoConstitutional Interpretation by Members of Congressrdquo North Caroli-

na Law Review Vol 63 1984-1985 p 727 En el sentido contrario Cfr MIKVA Abner J

ldquoHow well Does the Congress Support and Defend the Constitutionrdquo North Carolina Law Review Vol

61 1982-1983 p 587 y ss

433 Cfr TUSHNET Mark ldquoEvaluating Congressional Constitutional Interpretation Some Crite-

ria and Two Informal Case Studiesrdquo Duke Law Journal Vol 50 2001 p 1395

434 Tales interpretaciones estaacuten dominadas por las ideas de los juristas ingleses Blacksto-

ne y Millian El primero cree que todo aquello que atente en contra del prestigio las Caacutemaras

debe ser castigado severamente El segundo cree que hay algunos retos a las Caacutemaras que son

aceptables y sanos para el progreso del orden constitucional Para conocer mejor los plantea-

mientos en juego Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit pp 193-202


haciendo un juicio sobre el modo en que su actividad debe adherirse a la

letra de la Constitucioacuten435

Sin embargo debe sentildealarse que una adecuada interpretacioacuten de

los privilegios parlamentarios no conlleva entenderlos como licencias

para que las Caacutemaras yo los parlamentarios se atrincheren y se sustrai-

gan de sus funciones constitucionales Mucho menos para pensar que los

privilegios y en especial el punishment by contempt pueden ser utilizados

para lesionar los derechos de los ciudadanos o entorpecer el funciona-

miento de otros oacuterganos constitucionales Deben emplearse con mesura

de acuerdo al criterio del self-restrain que ya hemos mencionado antes436

3 Desarrollo histoacuterico de la disciplina parlamentaria

31 La disciplina parlamentaria como categoriacutea histoacuterica

La disciplina parlamentaria es una categoriacutea histoacuterica El punto de

partida para comprenderla es la antiguumledad de sus formas y de sus re-

glas437 Nace en Inglaterra como casi todo lo referido a la vida y activi-

dad del Parlamento La primera expulsioacuten bien documentada de un

miembro del Parlamento britaacutenico fue la de Arthur Hall en 1581 por sus

435 Cfr KUMAR KATYAL Neal ldquoLegislative Constitutional Interpretationrdquo Duke Law

Journal Vol 50 2001 p 1335

436 Debe tenerse en cuenta que los privilegios parlamentarios son como cualquier otro

instrumento juriacutedico ambivalentes Se los puede usar correcta o incorrectamente Asiacute ha sido a

lo largo de la historia Han servido de coartada para la opresioacuten pero tambieacuten para el desarro-

llo de la democracia representativa (Cfr WITTKE Carl Op Cit p 206) Por eso aunque

traigan consigo el riesgo del abuso no se los puede eliminar (Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocra-

cyrsquoshelliprdquo Op Cit p 208) Las Caacutemaras los seguiraacuten necesitando mientras en ellas esteacuten deposi-

tadas funciones parlamentarias (Cfr WITTKE Carl Op Cit p 15)



comentarios indecorosos sobre el speaker y otros miembros de la Caacutema-

ra438

Ello no significa sin embargo que antes de esa fecha no se ejer-

cieran poderes disciplinarios Los diarios de debate maacutes antiguos del Par-

lamento ingleacutes datan de mediados del siglo XVI En ellos ya se observa

que las Caacutemaras estaban equipadas con una serie de formalidades y reglas

para preservar su orden interior especialmente en lo referido al debate y

a su relacioacuten con terceros ajenos al Parlamento439 Antes de eso en lo

que se ha dado en llamar la prehistoria del Parlamento440 (siglos XIII al

XVI) es difiacutecil rastrear los poderes disciplinarios de las asambleas poliacuteti-

cas La imposibilidad de sistematizar las caracteriacutesticas y funciones del

Parlamento durante los antildeos referidos aunado al caraacutecter ldquoanecdoacuteti-

cordquo441 del desarrollo temprano de esta institucioacuten impide el reconoci-

miento de las formas propias de la disciplina parlamentaria

El crecimiento de la disciplina parlamentaria ha sido entonces el

crecimiento del Parlamento como institucioacuten Sus altos y sus bajos son

los altos y los bajos del Parlamento Cuando maacutes se exige de ella maacutes

exigido estaacute el Parlamento en cuanto institucioacuten De igual modo los al-

tos y los bajos de la disciplina parlamentaria son los altos y los bajos del

orden poliacutetico de la nacioacuten en la cual eacutesta estaacute enmarcada El orden par-

lamentario es en este sentido reflejo de la paz o del desorden que impe-

ran en la nacioacuten en la cual cobra existencia una Caacutemara determinada

Una agitada actividad disciplinaria intracaacutemara suele hacer patente

descomposiciones sociales o rompimientos con los antiguos oacuterdenes

438 Cfr MAITLAND FW ldquoThe Constitutional History of Englandrdquo Cambridge University

Press 1908 p 244

439 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXX

440 Cfr HOLT JC ldquoThe Prehistory of Parliamentrdquo en DAVIES RG y DENTON JH

Editores ldquoThe English Parliament in the Middle Agesrdquo University of Pennsylvania Press Philadel-

phia 1981 pp 1-28

441 Al respecto veacutease el Prefacio de la Obra JENNINGS George Henry ldquoAn Anecdotal

History of the British Parliament from the Earliest Periods to the Present Timerdquo Londres 1880 pp V-X


poliacuteticos442 Asiacute lo demuestra la historia Llama la atencioacuten que los periacuteo-

dos de mayor actividad disciplinaria en los cuales se han suscitado maacutes

expulsiones y violencia interna son la guerra civil inglesa443 los estadios

tardiacuteos de la revolucioacuten francesa444 y la guerra civil estadounidense445

32 The High Court of Parliament Lex parliamenti Lex terrae

Llegados a este punto conviene sentildealar lo siguiente Como vimos

en el apartado anterior la disciplina parlamentaria ha sido histoacutericamente

considerada como uno de los privilegio de las Caacutemaras (punishment by

contempt) Tal hecho ha marcado todo su desarrollo histoacuterico posterior

En primer lugar porque tal desarrollo estuvo signado por la lucha del

Parlamento con los demaacutes poderes del Estado Y en segundo lugar por

la fisonomiacutea que adquirieron tales poderes

Con respecto a lo primero el nacimiento de la disciplina parla-

mentaria tuvo como teloacuten de fondo las disputas que por la supremaciacutea

poliacutetica dentro del Reino sostuvieron Parlamento y Corona en la prime-

ra mitad del siglo XVII britaacutenico446 En ese contexto supremaciacutea queriacutea

decir ejercicio de la soberaniacutea Significaba ostentar el poder de ldquohacer

cualquier cosa que no fuera naturalmente imposiblerdquo447 a lo cual se su-

bordinaban los privilegios parlamentarios especialmente el punishment by





446 Cfr MAITLAND FW Op Cit p 246 y REDLICH Josef Op Cit p 48



contempt448 Con su ejercicio se sorteaba la opresioacuten de la Corona y se en-

tendiacutea asegurada la dignidad e independencia de las Caacutemaras449

En cuanto a lo segundo ha de sentildealarse que los poderes discipli-

narios concedidos por la Constitucioacuten para garantizar el ejercicio de los

privilegios parlamentarios teniacutean ndashcomo siguen teniendo hoy diacuteandash caraacutec-

ter de jurisdiccioacuten penal450 En su origen estaacute la concepcioacuten medieval del

Parlamento como un oacutergano jurisdiccional the High Court of Parliament the

highest court in the realm cuyos magistrados eran los propios parlamenta-

rios451 El Parlamento era a un tiempo oacutergano legislativo y oacutergano juris-

diccional452 Teniacutea una ldquosacrosanta jurisdiccioacutenrdquo453 la cual lo definiacutea en

sus funciones de una manera mucho maacutes esencial que los propios pode-

res legislativos454


p691


450 Por todos Cfr GRIFFITH John Aneurin Grey ldquoParliament functions practice and pro-

ceduresrdquo Londres 1989 pp 90 y ss


452 En este punto conviene destacar que los poderes jurisdiccionales y en concreto pe-

nales del Parlamento nada tienen que ver con la teoriacutea democraacutetica ni con el principio liberal-

ilustrado de la divisioacuten de poderes El Parlamento adquirioacute poderes jurisdiccionales por su

configuracioacuten histoacuterica concreta por las luchas entre esta institucioacuten y la Corona pero no por

influencia del ldquoideal democraacuteticordquo Ello fue puesto de relieve por G Lowes Dickinsson a fina-

les del siglo XIX Los poderes disciplinarios refuerzan la idea de la divisioacuten de poderes pero

no son consecuencia de la democratizacioacuten del Parlamento operada especialmente en el siglo

XVIII con el triunfo de las grandes revoluciones liberales Al respecto Cfr LOWES DICKIN-

SON G ldquoThe Development of Parliament during the Nineteenth Centuryrdquo Londres 1895 pp 40 y ss

453 Cfr WADE William and FORSYTH Christopher Op Cit p32

454 Cfr MCILWAIN Charles H ldquoThe High Court of Parliament and its Supremacyrdquo Yale

University Press New Heaven 1910 p 110


Una vez ganada la independencia del Parlamento frente a la Co-

rona455 y una vez asegurados los poderes disciplinarios de naturaleza

jurisdiccional se creoacute un muro alrededor del Parlamento Dentro de ese

muro del Parlamento within its own walls la regla de justicia la vara de lo

juriacutedico no era otra que el soberano e indiscutido querer de las Caacutemaras

asegurado siempre ndashactual o potencialmentendash por el punishment by con-

tempt

En este sentido la existencia de tal muro conduce a una distin-

cioacuten que resulta fundamental para comprender la historia de la disciplina

parlamentaria Nos referimos a la diferenciacioacuten entre Lex parliamenti y

Lex terrae456 La primera era el Derecho que regulaba los asuntos internos

del Parlamento composicioacuten organizacioacuten privilegios etc La segunda

el Derecho comuacuten de caraacutecter obligatorio para todos los suacutebditos del

reino

Al Parlamento le correspondiacutea ser el juez supremo de la Lex parlia-

menti de su propio Derecho A los tribunales comunes por su parte les

competiacutea juzgar la Lex terrae De este modo ni las leyes ni ninguno de los

actos internos del Parlamento (internal proceedings) eran revisables judi-

cialmente lo cual quedoacute perfectamente perfilado en teacuterminos juriacutedico-

poliacuteticos en el conociacutedisimo texto del English Bill of Rights de 1689 ldquothe

Freedom of Speech and Debates or Proceedings in Parliament ought not to be impea-

ched or questioned in any Court or Place out of Parliamentrdquo457

455 Fue la guerra civil inglesa que se prolongoacute desde 1641 hasta 165l el acontecimiento

que marcoacute el triunfo de los privilegios del Parlamento sobre las prerrogativas de la Corona y

con eacutel la consolidacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras En este sentido Cfr

CHAFETZ Josh ldquoExecutivehelliprdquo Op Cit p 1101


457 Se trataba exactamente como seraacute explicado en el Capiacutetulo IV de la misma idea que

ha alimentado la tesis de los interna corporis acta en los paiacuteses con sistemas parlamentarios de

corte continental desde que en 1863 Rudolf von Gneist conceptualizara por primera vez los

contornos y matices de esta categoriacutea juriacutedica


Asiacute el Parlamento se erigioacute tempranamente como una institucioacuten

no justiciable y como diriacutea McIIwain omnipotente458 Sus leyes podiacutean ser

injustas y contrariar los sanos principios del gobierno representativo

Pero como el Parlamento no era una institucioacuten susceptible de ninguacuten

tipo de control poliacutetico ni juriacutedico tales yerros soacutelo podiacutean ser corregi-

dos por siacute mismo al amparo del right to control internal proceedings459

Finalmente conviene remarcar una idea que atantildee directamente al

modo en que se configuroacute histoacutericamente la disciplina parlamentaria La

distincioacuten entre Lex parliamenti y Lex terrae aunada a los poderes jurisdic-

cionales de las Caacutemaras hace que eacutestas alberguen un elemento peculiar

dentro de la loacutegica de los pesos y contrapesos de la divisioacuten de poderes que

informoacute decisivamente en el desarrollo de todo el parlamentarismo libe-

ral

Nos referimos a lo siguiente los miembros de las caacutemaras son los

uacutenicos sujetos pertenecientes a la estructura del Estado que son sancio-

nados por sus propios colegas no por otros oacuterganos constitucionales460

Ello es especialmente importante porque sobre este particular se ha

construido buena parte de la realidad de la autonomiacutea parlamentaria y

porque soacutelo en virtud de su comprensioacuten se puede explicar histoacuterica-

mente que las relaciones que se traban entre los oacuterganos jurisdiccionales

y las Caacutemaras parlamentarias a propoacutesito de los actos disciplinarios de

estas uacuteltimas puedan presentarse ndashcomo veremos en el capiacutetulo IV al

tratar la justiciabilidad de los actos disciplinariosndash como verdaderas

ldquotormentas de la separacioacuten de poderesrdquo461

458 Cfr MCILWAIN Charles H Op Cit p 329


460 Cfr KRUGMAN RAY Laura Op Cit p 390

461 Cfr CHAFETZ Josh ldquoExecutivehelliprdquo Op Cit p 1084


33 El obstruccionismo

Un tema que merece especial atencioacuten dentro de la historia de la

disciplina parlamentaria es el obstruccionismo No es faacutecil determinar

con exactitud el momento de su nacimiento La obstruccioacuten parlamenta-

ria es tan antigua como las asambleas poliacuteticas mismas462 Jennings relata

que ya en el antildeo 1771 Edmund Burke era tenido puacuteblicamente como un

avezado parlamentario obstructor463 Pero la conciencia del obstruccio-

nismo como problema no surgiraacute sino hasta el siglo XIX concretamente

en 1887 con los embates sistemaacuteticos del obstruccionismo nacionalista

irlandeacutes (the irish brigade) en contra del normal funcionamiento del Parla-

mento britaacutenico despueacutes de los cuales se popularizaron las praacutecticas obs-

tructivas464

Sin embargo hay que advertir que a pesar de su nacimiento histoacute-

rico concreto el obstruccionismo tiene caraacutecter universal465 Puede afec-

tar a cualquier Caacutemara parlamentaria de cualquier eacutepoca Es un fenoacuteme-

no atemporal ldquoNo ha sido exclusivo ndashdice Peacuterez Serranondash de un partido

determinado ni de una Caacutemara ni de un paiacutes ni siquiera de un continen-

terdquo466

Tal caraacutecter universal hace del obstruccionismo una de las pro-

blemaacuteticas recurrentes de la disciplina parlamentaria Eacutesta lidia perma-

nentemente con el peligro de la obstruccioacuten Por eso existe y por eso su

462 Cfr WAWRO Gregory J y SCHICKLER Eric ldquoFilibuster Obstruction and Lawmaking

in the US Senaterdquo Princeton University Press 2006 p 13

463 Cfr JENNINGS Ivor ldquoParliamentrdquo Cambridge University Press 1939 p 135

464 Cfr TOSI Silvano y MANNINO Armando ldquoDiritto parlamentarerdquo novena edicioacuten

Giuffre Editore Milaacuten 1999 p 254 JELLINEK Georg Op Cit p 580 REDLICH Josef

Op Cit p 133 MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 266


466 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratado de Derecho Poliacuteticordquo Editorial Civitas Se-

gunda Edicioacuten Madrid 1984 p 795


necesidad constitucional es siempre actual467 Pero dentro de todos los

desoacuterdenes parlamentarios esto es entre todos los artificios que vician el

quehacer de las Caacutemaras el obstruccionismo ocupa un lugar de primaciacutea

En teacuterminos generales el obstruccionismo puede ser definido

como la disposicioacuten de la minoriacutea o de algunos pocos parlamentarios de

resistir la voluntad de la Caacutemara a traveacutes de medios distintos a la con-

frontacioacuten de argumentos468 o como el uso inadecuado de las reglas de

procedimiento con el objeto de obstaculizar impedir o retardar la adop-

cioacuten de decisiones en las Caacutemaras469

El problema central que trae consigo el obstruccionismo es la

conculcacioacuten de la voluntad del Parlamento en el sentido de que es difiacute-

cil alcanzarla o puede verse distorsionada Por eso debe decirse que el

obstruccionismo es una patologiacutea alojada en la dialeacutectica mayoriacuteas-

minoriacuteas470 Consiste en que las minoriacuteas al amparo de las reglas de pro-

cedimiento dilatan tanto la normal marcha de los negocios parlamenta-

rios como la adopcioacuten de determinadas medidas o acuerdos por parte de

las mayoriacuteas asiacute como la tarea deliberativa de las Caacutemaras471


468 Cfr RUTHERFORD Geddes W ldquoSome Aspects of Parliamentary Obstructionrdquo The Se-

wanee Review Vol 22 No 2 Abril-1914 p 166

469 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl obstruccionismo parlamentario en las Cor-

tes Generalesrdquo Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 910 1995

p 245

470 Al respecto veacutease el provechoso apartado sobre el obstruccionismo en MARTINES

T SILVESTRI G DE CARO C LIPPOLIS V MORETTI R ldquoDiritto Parlamentarerdquo

Giufregrave Editore Milaacuten 2005 pp 154 y ss

471 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl control del obstruccionismo parlamentario

los oriacutegenes histoacutericos de la guillotina parlamentaria y su establecimiento en Espantildeardquo Cuadernos constitu-

cionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 3031 2000 p 169 PEacuteREZ-SERANO

JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoLa obstruccioacuten parlamentariardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucio-

nal Antildeo 3 Nuacutem 3 Mayo-Agosto-1983 p 51


Lo anterior permite hacerse una idea de la gravedad que reviste el

obstruccionismo para la vida de los parlamentos Ya hemos visto que la

voluntad de una asamblea poliacutetica representa el elemento teleoloacutegico del

orden parlamentario y por lo tanto de toda disciplina intracaacutemara Por

eso cualquier elemento que haga peligrar la obtencioacuten de dicha voluntad

debe ser analizado desde la perspectiva de la disciplina parlamentaria

Para hacerlo trataremos primero (i) la licitud del obstruccionismo

como praacutectica poliacutetica luego referiremos (ii) los medios empleados para

obstruir la actividad de las Caacutemaras y en tercer lugar examinaremos (iii)

las dificultades que traen consigo los intentos de controlar el obstruccio-

nismo asiacute como algunas consideraciones en torno al obstruccionismo en

nuestros diacuteas

331 La licitud del obstruccionismo

El obstruccionismo no es un fenoacutemeno encuadrable dentro del

ejercicio de la libertad poliacutetica472 Es por el contrario un auteacutentico abuso

de derecho intracaacutemaras473 Los miembros de las minoriacuteas no tienen el

derecho de obstruir la marcha de las Caacutemaras No existe tal cosa como

un derecho de las minoriacuteas cuyo contenido sea desplazar el derecho que

tienen las mayoriacuteas de tomar decisiones El principio fundamental que

rige los procedimientos parlamentarios y sobre el cual estaacute asentado el

gobierno representativo es que las mayoriacuteas tienen el derecho de adoptar

decisiones y las minoriacuteas tienen el derecho de criticar tales decisiones474

Lo que apunte en otra direccioacuten es a un tiempo un abuso democraacutetico y

un retroceso en el itinerario de racionalizacioacuten de la actividad parlamen-

taria


473 Cfr MAZZONI HONORATI Mariacutea Luisa ldquoDiritto Parlamentarerdquo G Giappichelli

Editore Torino 2001 p 91

474 Cfr JENNINGS Ivor Op Cit p 50


Cuando se incumple este principio y se vence la voluntad real de

las Caacutemaras de una manera fraudulenta se aniquila la representacioacuten

poliacutetica El obstruccionismo es en este sentido una negacioacuten del gobier-

no representativo por parte de los mismiacutesimos representantes del pue-

blo475 Ahiacute estriba la radicalidad de su importancia para el orden consti-

tucional y de ahiacute emana su caraacutecter problemaacutetico para la disciplina par-

lamentaria Es una realidad con relevancia constitucional sobre la cual

como es loacutegico las constituciones no preveacuten mecanismos concretos para

enfrentarla La solucioacuten es por reenviacuteo competencial algo que corres-

ponde implementar a cada Caacutemara a traveacutes del ejercicio de sus poderes

reglamentarios y punitivos

A pesar de lo anterior los autores no se refieren a todo tipo de

obstruccionismo como una praacutectica torcida Es verdad que en la mayoriacutea

de los casos supone un arma de las minoriacuteas para intentar derrotar la

voluntad del Parlamento476 Pero en muchos casos es ejercido como un

mecanismo de defensa a traveacutes del cual las minoriacuteas (i) hacen valer sus

derechos (ii) fuerzan reformas de intereacutes para la colectividad (iii) gene-

ran consensos que favorecen una mejor gobernabilidad y por uacuteltimo (iv)

ante la imposibilidad de arribar a acuerdos parlamentarios abren las

puertas a mecanismos de democracia participativa en virtud de los cuales

todo el electorado toma parte activa en los procesos de adopcioacuten de de-

cisiones

En este sentido el principal problema praacutectico que enfrentan los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en nuestros diacuteas con respecto al

obstruccionismo es identificar cuaacutendo el ejercicio de teacutecnicas obstructi-

vas persigue un fin legiacutetimo o responde a derechos de las minoriacuteas como

los que hemos esbozado en el paacuterrafo anterior o cuaacutendo se trata de una

mera maniobra malintencionada que conspira no soacutelo en contra de la

voluntad de la mayoriacutea sino en contra de la institucioacuten parlamentaria477

475 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXIV

476 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoEl obstruccionismo un arma de las minoriacuteasrdquo Revista de

la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 83 1995 p 365



Tal problemaacutetica lleva al siguiente razonamiento identificar el uso

legiacutetimo tolerable del obstruccionismo dependeraacute de la cultura institu-

cional de cada Caacutemara concreta No hay recetas universales para ello

Son los precedentes y los usos de los parlamentos los elementos que

permiten calificar un acto obstructivo como poliacuteticamente legiacutetimo y por

lo tanto tolerable o por el contrario tacharlo de poliacuteticamente ilegiacutetimo

y en consecuencia castigarlo disciplinariamente

iquestY cuaacutel es la razoacuten de fondo que estaacute en la base de dicha cultura

institucional Pensamos que una realidad intriacutenseca a la democracia cons-

titucional que toda mayoriacutea es potencialmente una minoriacutea y viceversa

De modo que cuando los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras respalda-

dos siempre por alguna mayoriacutea toleran alguna praacutectica obstruccionista

de la minoriacutea lo hacen sobre el entendido de que en el futuro esa misma

mayoriacutea podriacutea verse en la situacioacuten de ser minoriacutea y entonces proce-

deriacutea a aferrarse a los mecanismos de obstruccioacuten para forzar la realiza-

cioacuten de sus fines poliacuteticos rectos

332 Los medios del obstruccionismo

Acaso lo que maacutes inquieta a los estudiosos del Derecho Parla-

mentario es que los medios empleados para el obstruccionismo son las

reglas internas de procedimiento El obstruccionismo tiene en este sen-

tido un cierto caraacutecter juriacutedico Con frecuencia eacuteste se realiza al amparo

de los reglamentos y del ejercicio individual por parte de los parlamenta-

rios de los privilegios de las Caacutemaras478 De ahiacute que las conductas obs-

tructivas esteacuten siempre abrigadas por una sombra de aparente legitimidad

y juridicidad

Sin embargo en sentido estricto no puede considerarse juriacutedico lo

que en realidad es un abuso del Derecho Parlamentario Incluso cuando

se estima que el ejercicio de teacutecnicas obstructivas es poliacuteticamente legiacuteti-

mo ha de reconocerse que desde el punto de vista juriacutedico eacutestas siguen

478 Cfr KORGE Gregory ldquoFilibusteringrdquo The University of Chicago Press Chicago y

Londres 2010 p 16


suponiendo una interpretacioacuten habilidosa de las reglas de procedimien-

to479 Son conductas poliacuteticas cuyo encuadre dentro de los liacutemites de las

normas reglamentarias es meramente formal480 No responden a una vi-

vencia sincera de la justicia parlamentaria ni del espiacuteritu de caballerosidad

que debe animar las Legislaturas481

Materialmente las obstrucciones incluyen objeciones friacutevolas

constantes repeticiones del mismo argumento y la obvia intencioacuten de dar

vueltas indebidamente al debate por la introduccioacuten de temas secunda-

rios De alliacute el caraacutecter evidente de las taacutecticas obstructivas Todos los

componentes del Parlamento asiacute como la opinioacuten puacuteblica pueden reco-

nocer con facilidad cuaacutendo se estaacute en presencia de un parlamentario obs-

tructor

A pesar de todo lo anterior no puede darse cuenta exhaustiva de

los medios empleados para el obstruccionismo En teacuterminos generales la

base operativa del obstruccionismo son como hemos dicho las reglas de

procedimiento Eacutese es su campo natural de actuacioacuten Pero las manifes-

taciones obstructivas concretas son muy variadas Pareciera que a los

parlamentarios les acompantildea la capacidad de encontrar la manera de obs-

truir en todas o casi todas las fases de los procedimientos intracaacutemaras

De hecho una constante histoacuterica observable en materia de obstruccio-

nismo es que cuantas maacutes restricciones se establecen con el objeto de

evitar el obstruccionismo maacutes se incrementa el ingenio de los parlamen-

tarios en la buacutesqueda de teacutecnicas que permitan evadir las reglas de pro-

cedimiento482 Por eso como sostiene Manzella eacuteste es un fenoacutemeno

cangiante elusivo e sfuggente483

479 Cfr PEacuteREZ-SERANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoLa obstruccioacutenhelliprdquo Op Cit p 56


Anuario de Derecho Parlamentario Nuacutem 21 2009 p 106





Por eso hablaacutebamos antes del caraacutecter universal del obstruccio-

nismo Basta que en una Caacutemara existan reglas de procedimiento para

que esteacute presente en su seno la asechanza de torcerlas con fines obstruc-

tivos lo cual no deja de llamar la atencioacuten porque significa que los meca-

nismos establecidos para el mantenimiento del orden parlamentario al-

bergan el germen de sus propias amenazas El obstruccionismo es de

alguacuten modo consecuencia de la existencia de las reglas de procedimien-

to De ahiacute que los parlamentarios siempre contaraacuten con un arsenal de

recursos ldquojuriacutedicosrdquo para obstruir la actividad de las Caacutemaras Basta para

ello echar a andar el ingenio y disponerse a intentar frustrar los deseos de

las mayoriacuteas

333 La lucha contra el obstruccionismo

La lucha contra el obstruccionismo ha sido un tema muy impor-

tante en la historia del Derecho Parlamentario En la derrota del obstruc-

cionismo se ha colocado el futuro de la institucioacuten parlamentaria y de las

democracias representativas484 No soacutelo porque con esta batalla se ha

hecho patente la necesidad de reformar los procedimientos parlamenta-

rios con el objeto de hacerlos maacutes aacutegiles y de blindarlos frente a las ma-

lintencionadas teacutecnicas dilatorias sino porque en la lucha contra el obs-

truccionismo se emplea toda la prudencia poliacutetica necesaria para alcanzar

una paz eficaz en los Parlamentos esto es una situacioacuten de orden en la

cual las Caacutemaras puedan arrojar actos que representen su legiacutetima volun-

tad

La historia ha demostrado que la lucha en contra del obstruccio-

nismo envuelve uno de los problemas maacutes importantes de la disciplina

parlamentaria a saber coacutemo hacer para alcanzar el equilibrio entre la

vivacidad del debate en las Caacutemaras o la agilidad de los procedimientos

sin dar lugar a desordenes que desequilibren la institucioacuten parlamentaria

En este sentido la experiencia sugiere que hay que considerar varios

elementos



- Solventar los problemas del obstruccionismo asiacute

como los problemas disciplinarios en general no es algo

que se agote en una mera reforma de las reglas procedimen-

tales No toda modificacioacuten a las reglas garantiza la instau-

racioacuten efectiva del orden parlamentario Como sentildealamos al

principio de este capiacutetulo al referirnos a la necesidad de las

reglas de procedimiento lo maacutes importante de eacutestas es que

se cumplan no que se las cambie La experiencia demuestra

que un exceso de rigidez en la aplicacioacuten de las normas pro-

cedimentales e incluso en las sanciones puede traer maacutes

problemas disciplinarios de los que pretenden solventarse

- Como consecuencia de lo anterior el vencimiento

del obstruccionismo ha dependido mucho maacutes de la cultura

poliacutetica de las Caacutemaras que de la rigidez de los reglamentos

o de la severidad de las sanciones disciplinarias Y en eso los

oacuterganos de gobierno interno los grupos y cada parlamenta-

rio concreto juegan un rol fundamental Son los principales

garantes del orden A pesar de que el obstruccionismo es

siempre un peligro latente puede decirse que hoy en diacutea

estaacute bastante controlado No representa un peligro cierto

para la vida de las Caacutemaras485 Soacutelo las formas obstructivas

derivadas del filibusterismo siguen con plena vigencia en los

Estados Unidos y eso como veremos en el apartado si-

guiente porque se considera que estas teacutecnicas dilatorias

pueden repercutir en la salud poliacutetica y constitucional de

aquel paiacutes

- Parece que despueacutes de varios siglos el obstruccio-

nismo haya perdido el poco prestigio que alguna vez pudo

tener La conciencia parlamentaria de nuestros diacuteas hace que

el obstruccionismo sea mal visto incluso en aquellos casos

en los cuales se lo tolera por tenerlo como legiacutetimo La ne-

cesidad de alcanzar leyes de una manera expedita es una

485 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl obstruccionismohelliprdquo Op Cit p 263


poderosa razoacuten en virtud de la cual la opinioacuten puacuteblica tien-

de a desaprobar el obstruccionismo e incluso a castigarlo

en las elecciones subsiguientes Da la impresioacuten de que han

pasado los diacuteas en los cuales una nacioacuten completa tendiacutea a

estar pendiente de un hombre o de un grupo de hombres en

el Parlamento486

- El vencimiento del obstruccionismo estaacute asociado

especialmente hoy en diacutea al desempentildeo de los partidos

poliacuteticos en las Caacutemaras Tal como estaacuten configurados los

procedimientos parlamentarios en estos tiempos parece

imposible que un parlamentario individual pueda desplegar

maniobras obstructivas por siacute solo Si eacutestas ocurren es debi-

do a que los grupos las impulsan o por lo menos las con-

sienten soterradamente Por eso la lucha en contra del obs-

truccionismo es en su base una lucha por la lealtad de los

partidos poliacuteticos hacia el sistema democraacutetico parlamenta-

rio487

- Y finalmente una de las razones que pensamos

explica el abandono del obstruccionismo es la cada vez maacutes

marcada tendencia dentro de las democracias constituciona-

les a hacer posible la revisioacuten judicial de todos los actos par-

lamentarios incluidos los interna corporis acta cuando se es-

time que no se han observado las reglas de procedimiento o

se han conculcado los derechos fundamentales o facultades

de los parlamentarios

Como veremos en el capiacutetulo IV se ha descorrido el

velo de los interna corporis488 lo cual ha significado el de-

486 Cfr RUTHERFORD Geddes W Op Cit p 177

487 Cfr CANO BUESO Juan ldquoFuncionalidad y obstruccionismo Apuntes sobre el Derecho Par-

lamentario de Andaluciacuteardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 13 1988 p 192

488 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLas facultades de los parlamentarios iquestson derechos fun-

damentalesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 30 Madrid 1993 p 60


rrumbamiento del muro juriacutedico que recubriacutea al Parlamento

y lo convertiacutea en una fortaleza inexpugnable frente al con-

trol jurisdiccional Hoy los parlamentarios no obstruyen los

procedimientos de las Caacutemaras los impugnan judicialmente

34 El filibusterismo

341 Concepto y origen

El filibustering es una versioacuten refinada del obstruccionismo Nacioacute

se desarrolloacute y mantiene su existencia en el Senado de los Estados Uni-

dos Con la expresioacuten filibustering proveniente de la palabra castellana

filibustero se evoca el vandalismo de los piratas que azotaban las colonias

espantildeolas en las indias occidentales489 Es una imagen perfectamente

adecuada para significar el arte de la obstruccioacuten legislativa en los Esta-

dos Unidos490 Los senadores que emplean esta teacutecnica asumen un cierto

rol de piratas parlamentarios No tanto para cambiar el parecer de sus

colegas como para retrasar el procedimiento en la toma de alguna deci-

sioacuten de intereacutes general491

Simplemente planteado el filibusterismo consiste en que una mi-

noriacutea de senadores ndasha traveacutes de extensos discursos parlamentariosndash blo-

quea una accioacuten favorecida por la mayoriacutea del Senado por la mayoriacutea de

la Caacutemara de Representantes y por el Presidente de la Unioacuten Se trata de

489 Cfr HATCH Orrin G ldquoJudicial Nomination Filibuster Cause and Curerdquo Utah Law Re-

view Ndeg 3 2005 803-804

490 Cfr BURDETTE Franklin L ldquoFilibustering in the Senaterdquo Princeton University Press

1940 p 3

491 Cfr BACH Stanley ldquoFilibusters and Cloture in the Senaterdquo Report for Congress Con-

gressional Research Service Enero-2001 p 4


un especial poder de veto de las minoriacuteas senatoriales sobre las demaacutes insti-

tuciones republicanas492

Tal poder que algunos consideran el principal derecho de los se-

nadores493 reposa sobre una concepcioacuten de fondo que informa la exis-

tencia del Congreso norteamericano al Senado en cuanto Caacutemara alta le

corresponde ponderar sosegadamente los asuntos legislativos provenien-

tes de la Caacutemara baja Tiene el deber institucional de refrenar los excesos

o arrebatos de la Caacutemara de Representantes494 Por eso se ha considera-

do histoacutericamente que los discursos de los senadores no deben ser limi-

tados en cuanto al tiempo Asiacute fue desde la Convencioacuten Constitucional

(1789) hasta 1806 antildeo en el cual el Vicepresidente de la Unioacuten y Presi-

dente del Senado Aaron Burr re-codificoacute las reglas de orden de la

Caacutemara alta (Standing Rules)495 Desde entonces el derecho de palabra de

los senadores dejoacute de ser una mera praacutectica parlamentaria y se convirtioacute

en una regla de procedimiento de obligatorio cumplimiento tanto para

los oacuterganos de gobierno del Senado como para los senadores mismos496

492 Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin ldquoThe Filibusterrdquo Stanford Law Re-

view Vol 49 Enero-1997 p 184

493 Cfr SMITH Steven S ldquoCall to Order Floor Politics in the House and Senaterdquo the Brook-

ings Institution Washington DC 1989 p 94

494 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S ldquoPolitics or Principle Filibustering in the United

States Senaterdquo Brookling Institution Press Washington DC 1997 pp 4-5

495 Cfr GOLD Martin B y GUPTA Dimple ldquoThe Constitutional Option to Change Senate

Rules and Procedures a Majoritarian Means to Overcome the Filibusterrdquo Harvard Journal of Law amp

Public Policy Vol 28 2004 p 215

496 Hay que tener en consideracioacuten que el derecho a debate ilimitado estuvo presente en

el origen mismo del Senado cuando eacuteste era apenas una Caacutemara parlamentaria que no pasaba

de veinte miembros que representaban a los pocos Estados de la incipiente Unioacuten Sin embar-

go el derecho al debate libre sin coacciones de tiempo ha subsistido al incremento del nuacuteme-

ro de senadores lo cual refleja que eacuteste no fue un elemento de disentildeo institucional coyuntural

sino una pieza consustancial a las funciones que los padres fundadores quisieron confiar al

Senado (Cfr HAYNES George H ldquoThe Senate of the United States Its History and Practicerdquo

Houghton Mifflin Company the Riverside Press Cambridge Boston 1938 tomo I p 340)


Debido al reconocimiento del derecho al debate indefinido que

en la literatura norteamericana es conocido como el right to speak on the

floor la posibilidad de obstruir en el Senado estadounidense depende de

las capacidades histrioacutenicas y fiacutesicas de los senadores497 Asiacute ha quedado

en evidencia a lo largo de la historia de esta institucioacuten

El primer episodio de filibusterismo con alto impacto ante la opi-

nioacuten puacuteblica ocurrioacute en 1830 cuando un grupo de senadores imposibi-

litoacute que el Presidente Andrew Jackson realizara cambios en las poliacuteticas

de los depoacutesitos federales en el entonces Bank of the United States498

Tambieacuten son famosas las peripecias dilatorias del senador Robert M La

Follete quien en 1908 mantuvo la Caacutemara en vilo por dieciocho horas

sin interrupcioacuten para sabotear una reforma monetaria y del senador

Allen J Ellender quien durante el invierno 1937-1938 ejercioacute el right to

speak on the floor por seis semanas consecutivas para objetar medidas ldquoan-

tilinchamientosrdquo que en el contexto de las luchas raciales se pretendiacutean

imponer a los Estados del sur de la Unioacuten499

Sin embargo la configuracioacuten histoacuterica del filibusterismo no que-

dariacutea definitivamente trabada sino hasta 1917 con la adopcioacuten de la Re-

gla 22 del Senado tambieacuten conocida como cloture rule500 Desde entonces

comenzoacute un proceso juriacutedico que alguacuten autor ha denominado ldquoel creci-

miento de las limitaciones de tiempo [en el uso de la palabra]rdquo501 El clotu-

re (cierre) fue la solucioacuten reglamentaria a los abusos derivados del uso del

filibusterismo Luego de ciento once antildeos de las reformas reglamentarias

497 Cfr DAVIDSON Roger H y OLESZEK Walter J ldquoCongress and its Membersrdquo Divi-

sion of Congressional Quarterly Inc cuarta edicioacuten Washington DC 1994 p 346

498 Cfr GOLD Martin B y GUPTA Dimple Op Cit p 216

499 Cfr BURDETTE Franklin L Op Cit p 5

500 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S Op Cit pp 78-79

501 Cfr OPPEHHEIMER Bruce I ldquoChanging Time Constraints on Congress Historical Pers-

pectives on the Use of Cloturerdquo en DODD Lawrence C y OPPEHHEIMER Bruce I ldquoCongress

Reconsideredrdquo tercera edicioacuten Division of Congressional Quarterly Inc Washington DC 1985

p 396


adelantadas por el Vicepresidente Aaron Burr se acordoacute en el Senado

establecer la posibilidad estatutaria de limitar el ejercicio del filibusteris-

mo es decir de detener el ejercicio del derecho a debate sin liacutemite de

tiempo

Tal cambio no fue faacutecil de alcanzar Durante maacutes de un siglo ni

mayoriacuteas ni minoriacuteas quisieron apoyar medidas tendentes a limitar el arti-

lugio del filibusterismo Por eso la creacioacuten del cloture ha sido seguacuten las

palabras de Luce la maacutes amarga dramaacutetica e importante reforma de las

reglas de procedimiento del Senado de los Estados Unidos502

La Regla 22 permite a un grupo de dieciseacuteis senadores que invoca

el derecho a cloture iniciar un procedimiento especial en virtud del cual se

somete a la votacioacuten de la caacutemara una mocioacuten de poner fin al debate en

el cual se estaacute ejerciendo el derecho de debate ilimitado503 Para aprobar

la mocioacuten se requiere el voto de sesenta senadores es decir tres quintas

partes del Senado y no como fue defendido por todos los speakers del

Senado hasta 1917 de la votacioacuten unaacutenime de todos los senadores504 Si

tales votos se alcanzan (las tres quintas partes) entonces el debate tiene

un teacutermino de treinta horas al final de las cuales los asuntos debatidos

deberaacuten ser sometidos a votacioacuten obligatoriamente y con independencia

de si se ha agotado o no la materia debatida

Sin embargo la Regla 22 no ha supuesto ni mucho menos el fin

del filibusterismo Representa soacutelo una posibilidad de sortearlo institu-

cionalmente en un momento concreto si acaso se cuenta con la mayoriacutea

calificada para hacerlo Pero ello es bastante difiacutecil porque debido a las

caracteriacutesticas del bipartidismo estadounidense ninguacuten partido suele po-

seer el sesenta por ciento de los escantildeos en la Caacutemara alta Por eso lo que

ha ocurrido desde 1917 es que el Senado con la Regla 22 ha hecho de-



504 Antes del establecimiento de la Regla XX el filibusterismo soacutelo podiacutea ser limitado

por la votacioacuten unaacutenime de todos los senadores Cfr BACON Donald C DAVIDSON

Roger H y KELLER MORTON Op Cit 834


pender el ejercicio del filibusterismo del consenso poliacutetico505 lo cual re-

fleja niacutetidamente una de las mayores caracteriacutesticas presente en las insti-

tuciones del sistema poliacutetico de los Estados Unidos de Ameacuterica el super-

majoritarian constitutionalism506

342 La constitucionalidad del filibusterismo

El filibusterismo no deriva expresamente de ninguna previsioacuten

constitucional Dimana como hemos sentildealado antes de la autoridad que

tiene el Senado para establecer las reglas de sus propios procedimien-

tos507 (Standing Rules) y de regular los derechos y deberes de sus miem-

bros

Sin embargo llama la atencioacuten que tampoco existe ninguna dis-

posicioacuten reglamentaria que establezca expresamente el derecho de los

senadores a hablar ilimitadamente Por eso a primera vista todo anaacutelisis

juriacutedico que se haga sobre las fuentes del filibusterismo podriacutea inducir a

concluir que eacuteste no tiene base reglamentaria sobre la cual apoyar su exis-

tencia

Pero en realidad el filibusterismo siacute tiene base juriacutedica Encuentra

apoyo constitucional reglamentario y consuetudinario Surge (i) de la

ausencia de disposiciones que limiten el uso de la palabra508 (ii) del reco-

nocimiento constitucional de libertad de expresioacuten de los congresistas509

y no menos importante (iii) de la honda conciencia anglosajona del de-

bate como el elemento que vivifica la actividad de los parlamentos

505 Cfr FROMAN Lewis A ldquoThe Congressional Process Strategies Rules and Proceduresrdquo

Little Brown and Company Boston 1967 p 118

506 Cfr McGINNIS John O y RAPPAPORT Michael B ldquoOur Supermajoritarian Consti-

tutionrdquo Texas Law Review Vol 80 Ndeg 4 Marzo-2002 pp 710

507 Cfr GERHARDT Michael J ldquoThe Constitutionality of the Filibusterrdquo Constitutional

Commentary Vol 21 2004 p 447




Asiacute lo que ocurre es que se hace una interpretacioacuten en contrario

de la Regla XIX del Senado la cual se ha mantenido praacutecticamente intac-

ta desde 1806 (eacutepoca de la reforma del Vicepresidente Burr) hasta nues-

tros diacuteas y regula el derecho de palabra de los senadores

When a Senator desires to speak he shall rise and address the Presiding Officer and shall not proceed until he is recognized and the Presiding Of-ficer shall recognize the Senator who shall first address him No Senator shall interrupt another Senator in debate without his consent and to ob-tain such consent he shall first address the Presiding Officer and no Sena-tor shall speak more than twice upon any one question in debate on the same legislative day without leave of the Senate which shall be determined without debate

Como se observa en la norma transcrita no existe ninguna limita-

cioacuten al tiempo de ejercicio de la palabra por parte de los senadores Asiacute

ha sido desde el antildeo 1806 Lo uacutenico prohibido es el ejercicio de la pala-

bra en maacutes de dos ocasiones pero nada se dice sobre los liacutemites tempo-

rales de esos dos turnos Las otras formalidades establecidas guardan

relacioacuten en cambio con el modo en que es otorgado el derecho de pala-

bra y con el orden de prioridad en que debe ser concedido por el speaker

a los senadores

343 El filibusterismo como cultura poliacutetica

El filibusterismo es parte esencial de la cultura poliacutetica del Sena-

do510 Acaso sea su maacutes definitoria caracteriacutestica como cuerpo legislati-

vo511 Ninguna otra Caacutemara del mundo concede a sus miembros el dere-

cho expreso a obstaculizar los procedimientos legislativos512 El Senado

de los Estados Unidos siacute Ademaacutes lo dota de un caraacutecter espectacular513

510 Cfr GERHARDT Michael J ldquoThe Constitutionalityrdquo Op Cit p 482


512 Cfr DAVIDSON Roger H y OLESZEK Walter J Op Cit p 346

513 Es bien conocido en los Estados Unidos por ejemplo que los diacuteas en los cuales las

galeriacuteas puacuteblicas del Senado son maacutes concurridas son aquellos en los cuales estaacute anunciado que


El filibusterismo representa la maacutexima expresioacuten de ese aspecto teatral

que seguacuten Posada reviste todos los oacuterganos parlamentarios514 El hecho

de que el Senado sea considerado el principal foro de la nacioacuten explica

que el paiacutes entero vuelque su atencioacuten sobre el filibustero que lucha en

contra de las mayoriacuteas senatoriales y que toda la prensa se mantenga

expectante ante los resultados de semejantes batallas515 Por eso no es

casual que el filibusterismo persista hasta nuestros diacuteas ni que el cloture

sea un antiacutedoto relativamente inofensivo en su contra516

Pero a pesar de ser una cultura poliacutetica consolidada el filibuste-

rismo sigue implicando problemas constitucionales de fondo los cuales

coinciden en su esencia con los problemas que trae consigo el obstruc-

cionismo la armonizacioacuten entre el ejercicio de los derechos de las ma-

yoriacuteas y la proteccioacuten a los derechos de las minoriacuteas517 Como es obvio

tales problemas se hacen maacutes graves si estaacuten asentados sobre bases insti-

tucionales como es el caso del filibusterismo y no si meramente se sus-

citan por una manipulacioacuten de las reglas de procedimiento como ocurre

con el obstruccionismo comuacuten

Muchos expertos consideran al filibusterismo como un derecho

de defensa de las minoriacuteas518 Asiacute ha cristalizado histoacutericamente Sin em-

en la sesioacuten correspondiente alguacuten senador emplearaacute la praacutectica del filibusterismo (Cfr GA-

LLOWAY George B ldquoThe Legislative Process in Congressrdquo Thomas Y Crowell Company Nueva

York 1953 p 560)

514 Cfr POSADA Adolfo Op Cit p X

515 Cfr ROGERS Lindsay ldquoThe American Senaterdquo Johnson Reprint Corporation reim-

presioacuten a la edicioacuten original de 1926 Nueva York y Londres 1968 p 241


517 En criterio de algunos dicha armonizacioacuten no es una exigencia real Ocurre en la

praacutectica que el filibusterismo ha inclinado la balanza a favor de las minoriacuteas Y esto hasta tal

modo que puede decirse que el Senado se ha convertido histoacutericamente bajo el influjo del

filibusterismo en una supermajority institution (Cfr WIRLS Daniel y WIRLS Stephen ldquoThe

Invention of the United States Senaterdquo The Johns Hopkins University Press Baltimore y Londres

2004 p 215)

518 Por todos Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin Op Cit p 185


bargo tambieacuten hay quienes ven en eacuteste una astucia parlamentaria fuera

de control519 un instrumental destinado a entorpecer la vigencia del

principio democraacutetico seguacuten el cual las decisiones se deben adoptar de

acuerdo a la voluntad y derechos de las mayoriacuteas520

Llama la atencioacuten sin embargo que incluso los autores que sos-

tienen la tesis del filibusterismo como una proteccioacuten a las minoriacuteas re-

conozcan que las praacutecticas filibusteras de nuestros diacuteas se alejan de las

praacutecticas primigenias nacidas en el siglo XVIII durante la era fundacio-

nal de los Estados Unidos El filibusterismo de hoy se ha trivializado521 y

con eacutel la cultura poliacutetica que eacuteste representa El moderno filibusterismo

tiene poco que ver con el derecho al debate y con una mayor y mejor

deliberacioacuten de los asuntos que conciernen al intereacutes de la ciudadaniacutea Es

un liberum veto522 con cierta tendencia al abuso523 el cual es equiparable al

veto presidencial pero con la diferencia sustantiva ndashafirma Korge524ndash de

no estar previsto en el texto de la Constitucioacuten

Por todo lo anterior el del filibusterismo sigue siendo un debate

abierto en los Estados Unidos525 Pero aunque mucho se lo critica

519 Cfr OPPEHHEIMER Bruce IOp Cit p 407

520 Cfr MARCY Carl ldquoThe Filibusterrdquo estudio introductorio a ROGERS Lindsay Op

Cit p X

521 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S Op Cit pp 83 y ss

522 Cfr WAWRO Gregory J y SCHICKLER Eric Op Cit p 276


524 Cfr KORGE Gregory Op Cit p 3

525 Recientemente se produjo un aacutelgido debate entre dos importantes acadeacutemicos esta-

dounidenses dedicados al Derecho Parlamentario CHAFETZ Josh y GERHARDT Michael

J ldquoDebate Is the Filibuster Constitutionalrdquo University of Pennsylvania Law Review PENNum-

bra Vol 158 2010 pp 245 y ss El primero de estos autores se opone feacuterreamente a la praacutecti-

ca del filibusterismo por considerar que eacutesta convierte a la democracia en un sistema de super-

mayoriacuteas propenso a la continua obstruccioacuten de las grandes decisiones nacionales Gerhardt

por su parte alude a la tradicioacuten constitucional y parlamentaria estadounidense en la cual el

consenso en los grandes asuntos nacionales ha prevalecido siempre como un freno al mero


acadeacutemicamente no pareciera existir la voluntad poliacutetica de eliminarlo lo

cual es explicable pensamos por dos razones

En primer lugar no soacutelo por estar profundamente arraigado en

los modos y tradiciones parlamentarias del Senado sino porque en la

praacutectica sirve como un poderoso elemento para concretar la loacutegica de los

checks and balances526 tan consustanciada con el constitucionalismo nor-

teamericano527 y con la procura de la libertad poliacutetica528 A pesar de

haberse trivializado el filibusterismo sigue reportando beneficios para la

salud del principio constitucional de la separacioacuten de poderes529

Y en segundo lugar porque el filibusterismo con lo que supone

de riesgo de abusos por parte de las minoriacuteas se halla en una especial

relacioacuten con la disciplina parlamentaria distinta a la del obstruccionismo

La disciplina parlamentaria se ve mucho maacutes exigida y violentada por el

obstruccionismo que por el filibusterismo De hecho eacuteste no es conside-

rado un problema disciplinario severo en los Estados Unidos Por un

lado existe el cloture para ponerle coto y por otro cuando los senadores

estaacuten monopolizando el debate sin liacutemite de tiempo el Presidente puede

poder circunstancial de una mayoriacutea de turno Los argumentos del debate lucen sencillos nada

distinto de lo que tradicionalmente de ha dicho con respecto a los problemas praacutecticos engen-

drados por el filibusterismo Sin embargo la lectura de este debate resulta de provecho por el

modo en que se sistematizan las ideas y porque queda en evidencia que seguacuten lo que se vis-

lumbra el filibusterismo seguiraacute imperando como una praacutectica poliacutetica moral y juriacutedicamente

aceptada en los Estados Unidos de Ameacuterica durante las proacuteximas deacutecadas

526 Cfr ROGERS Lindsay Op Cit p VIII del Prefacio para quien esa institucioacuten que

algunos tildan de antidemocraacutetica (el Senado) es indispensable para los pesos y contrapesos

entre los poderes del Estado en el sistema norteamericano Y la uacutenica manera de que siga cum-

pliendo ese rol es que se le asegure una completa libertad de debate

527 Cfr KURLAND Philip B ldquoThe Rise and Fall of the Doctrine of Separation of Powersrdquo

Michigan Law Review Vol 85 No 3 Diciembre-1986 p593

528 Cfr SHARP Malcolm P ldquoThe Classical American Doctrine of the Separation of Powersrdquo

The University of Chicago Law Review Vol 2 No 3 Abril-1935 p 396

529 Cfr CALMES Jacqueline ldquoTrivialized Filibuster Is Still a Potent Toolrdquo Congressional

Quarterly Weekly Report Septiembre (5) 1987 p 2115


ejercer potestades disciplinarias sobre ellos llamaacutendolos a la cuestioacuten y

requirieacutendoles una mayor rapidez en la exposicioacuten de los argumentos530

reprimiendo el uso de las palabras y expresiones que no sean acordes con

la dignidad del lenguaje parlamentario531 y exigiendo que el senador se

mantenga de pie mientras hace uso de su derecho al debate ilimitado532



532 Cfr RIDDICK Floyd M ldquoThe United States Congress Organization and Procedurerdquo Na-

tional Capitol Publishers Inc Washington DC 1949 p 369

TERCERA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA EN EL

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPANtildeOL

CAPIacuteTULO III

EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA

1 El concepto de disciplina parlamentaria

11 El estatus de la cuestioacuten

Como se ha constatado en el capiacutetulo II la existencia de sistemas

sancionadores intracaacutemaras responde a la necesidad de preservar la vida

funcional de los parlamentos En nuestros diacuteas ninguna Caacutemara de-

mocraacutetica carece del instrumental juriacutedico requerido para la salvaguarda

de su orden interior533 Los fenoacutemenos sancionadores tienen rango de

caracteriacutestica fundamental en todos los parlamentos Responden ndash

pensamosndash a la especialiacutesima necesidad de juridificar las relaciones poliacuteti-

cas suscitadas en el seno de los oacuterganos constitucionales534 Existen cla-

ro estaacute diferentes matices en la configuracioacuten concreta de la disciplina

parlamentaria535 Las soluciones a los problemas de indisciplina no tienen

533 Cfr BUumlCKER Joseph ldquoDas parlamentarische Ordnungsrechtrdquo en SCHNEIDER Hans-

Peter y ZEH Wolfgang ldquoParlamentsrecht und Parlamentspraxisrdquo Berliacuten y New Cork 1989 p 961

534 Tomamos la idea a manera de analogiacutea de GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl con-

flicto entre oacuterganos constitucionalesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1992 p 310

para quien la solucioacuten jurisdiccional de los conflictos constitucionales obedece a la necesidad

de juridificar las relaciones entre los oacuterganos constitucionales las cuales como es evidente

tienen un contenido esencialmente poliacutetico

535 Para una visioacuten de las caracteriacutesticas especiacuteficas de los sistemas de disciplina parla-

mentaria de algunos paiacuteses del entorno europeo Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa

disciplina parlamentaria en algunos paiacuteses europeos y en el Parlamento europeordquo Anuarios Juriacutedicos de La

Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 p 371 MCGRATH Peter Op Cit HONTEBEYRE Pierre

ldquoLas competencias del Parlamento franceacutes en materia de sancionesrdquo Instituciones de Derecho Parlamen-

tario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 BUONOMO Giampiero

ldquoSanciones disciplinarias y policiacutea interna en el ordenamiento parlamentario italianordquo Instituciones de


caraacutecter uniacutevoco Pero ello no obsta para que en virtud de la naturaleza

esencialmente ordenadora del Derecho Parlamentario536 haya una cierta

homogeneidad de principios en esas soluciones

Contrasta con lo anterior sin embargo el hecho de que han sido

pocas las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en la materia

asiacute como la ausencia de votos particulares en las mismas537 La doctrina

por su parte tampoco se ha ocupado de la disciplina parlamentaria en

medida suficiente No es que las Caacutemaras espantildeolas esteacuten exentas de

incidentes disciplinarios En eacutestas la indisciplina no es lo habitual pero

sucede538 Es inevitable que como en cualesquiera otras Caacutemaras de-

mocraacuteticas y vivas la confrontacioacuten poliacutetica se tope con el reacutegimen de

disciplina parlamentaria y con el legiacutetimo poder sancionador de los oacuterga-

nos de gobierno interno Un cierto nivel de conflictividad es consustan-

cial a la dinaacutemica funcional de los parlamentos No hay verdadero Dere-

cho Parlamentario en donde no pugnan libremente aunque de manera

racional fuerzas poliacuteticas adversas539 Pero ocurre que en Espantildea se ha

dado una importancia relativa a la disciplina parlamentaria Eacutesta a pesar

Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 y

GOumlRLITZ Niklas ldquoDerecho Parlamentario Sancionador en el Parlamento alemaacutenrdquo Instituciones de

Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005

536 Cfr ENFERT Carole ldquoLe regraveglement du Seacutenat sous la cinquiegraveme Reacutepubliquerdquo Editorial

Econoacutemica Pariacutes 1999 p 45

537 Las sentencias existentes al respecto son STC 1361989 de 19 de julio STC

1691995 de 20 de noviembre STC 3012005 de 21 de noviembre STC 1292006 de 24 de

abril

538 Sobre este particular Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria ante el

Tribunal Constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 28 Madrid 1990 p

208 NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoSobre las garantiacuteas juriacutedicas miacutenimas en los procedimien-

tos disciplinarios parlamentarios principio de legalidad y iquestderecho a la defensardquo Repertorio Aranzadi del

Tribunal Constitucional Nuacutem 2 2006 p 1995 PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSanciones de

plano en el recinto parlamentario y excesos presidenciales El caso Iturgaizrdquo Repertorio Aranzadi del

Tribunal Constitucional Nuacutem 19 2005 p 33

539 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerecho Parlamentario espantildeolrdquo Editora

Nacional Madrid 1984 p 28


de ser una abigarrada materia que implica problemas praacutecticos y teoacuteri-

cos no genera mayores preocupaciones en este paiacutes540

En siacute mismo ello no representa motivo de alarma Tampoco es

siacutentoma de patologiacuteas parlamentarias Todo lo contrario La escasez ju-

risprudencial y doctrinal referida es reflejo de los altos estaacutendares de ra-

cionalizacioacuten de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos

Las construcciones doctrinales y jurisprudenciales cuajadas positivamen-

te en los reglamentos de las Caacutemaras han cumplido sus fines disciplina-

rios de un modo altamente eficaz541 De alliacute que en la actualidad la mayor

parte de la vida de las Caacutemaras espantildeolas trascurra a traveacutes de las normas

de la cortesiacutea y la disciplina parlamentaria sea acatada paciacuteficamente No

es osado decir que la vigencia efectiva de los sistemas sancionadores in-

tracaacutemaras ha contribuido decisivamente a que como ha sostenido parte

cualificada de la doctrina542 la tan invocada crisis institucional y funcio-

nal de los parlamentos no tenga entidad real en la Espantildea constitucional

El estatus de la cuestioacuten de la disciplina parlamentaria en Espantildea

es entonces la normalidad543 Los sistemas sancionadores de las Cortes

540 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoPrincipio de legalidad y disciplina parlamentariardquo Re-

vista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 47 Madrid 1996 p 293 PEacuteREZ-SERRANO

JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 442

541 Con respecto a la siacutentesis entre doctrina y reglamento en materia disciplinaria Cfr

FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio ldquoEl orden en las sesiones y en el recinto parlamentariordquo


2005 p 144

542 Al respecto Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl futuro de la institucioacuten parlamen-

tariardquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus transformaciones actua-

lesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 384 y RECODER DE CASSO Emilio ldquoLas Cortes Generalesrdquo en

ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 20 antildeos de democraciardquo Congreso de los Diputados Centro de

Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 p 356

543 Para algunas alusiones a la idea de ldquonormalidad parlamentariardquo Cfr GARCIacuteA-

ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoLos actos de la Administracioacuten parlamentariardquo Cuadernos de

Derecho Puacuteblico Instituto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 4 Madrid 1998 p 66

SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique ldquoLa infraccioacuten de los deberes por los parlamentariosrdquo Institu-


Generales y de los parlamentos autonoacutemicos han coadyuvado y siguen

coadyuvando a la normalidad de la actividad parlamentaria

Por normalidad entendemos la situacioacuten institucional en la cual las

Caacutemaras pueden cumplir sus cometidos constitucionales de acuerdo a

paraacutemetros de eficiencia razonable tanto en lo que respecta a la decencia en

la confrontacioacuten poliacutetica entre los partidos como en lo referido al cum-

plimiento de las agendas legislativas Se trata de un cuacutemulo de condicio-

nes que no son creadas directamente por la disciplina parlamentaria pero

son garantizadas por eacutesta

En concreto lo anterior significa que en el contexto del Estado

constitucional actual las Cortes Generales y los parlamentos autonoacutemicos

cumplen sus fines institucionales (i) sancionando el incumplimiento de

los deberes de los parlamentarios (ii) limitando los desoacuterdenes y pertur-

baciones ocasionados por parlamentarios y no parlamentarios en las se-

siones del pleno y de las comisiones y por uacuteltimo (iii) preservando su

funcionamiento frente a los ataques en contra del recinto parlamentario

Pero analizar el valor de la normalidad institucional vigente en el

seno de las Caacutemaras mueve a dar un paso maacutes Toda reflexioacuten sobre la

actualidad de los parlamentos espantildeoles estariacutea incompleta si ndashcomo se-

ntildeala un sector de la doctrina544ndash no se toma en cuenta el punto de partida

del desarrollo institucional de eacutestos y si no hace alusioacuten al camino histoacute-

rico que se ha recorrido desde 1978 Por eso a la disciplina parlamentaria

debe consideraacutersela en el marco del desarrollo del Estado constitucional

espantildeol despueacutes de la transicioacuten democraacutetica Uacutenicamente considerando

el contexto en el cual se ha alcanzado la normalidad de la actividad par-

lamentaria es posible ponderar dicha normalidad en su justa dimensioacuten

esto es no hacer de ella el fin uacuteltimo del desarrollo institucional de las

Cortes y de los parlamentos autonoacutemicos pero tampoco subestimar el

ciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p

106 PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 441 y TORRES

MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria antehelliprdquo Op Cit p 207

544 Cfr RAMIacuteREZ Manuel ldquoProblemaacutetica actual del Parlamentordquo Revista de Estudios Poliacute-

ticos Ndeg 87 1995 p 59


valor real de lo que eacutesta ha significado para la democracia espantildeola Du-

rante los antildeos de la experiencia constitucional ha quedado claro como

dice Aragoacuten Reyes que la suerte de la democracia sigue siendo la suerte

de la institucioacuten parlamentaria545

Es mucho lo que se ha avanzado en la consolidacioacuten de una cul-

tura de trabajo parlamentario eficiente despueacutes de la entrada en vigencia

de la Constitucioacuten de 1978 Pero la normalidad parlamentaria alcanzada a

lo largo de maacutes de tres deacutecadas de democracia es con todo una realidad

perfectible Todaviacutea conviene alcanzar mayores niveles de racionaliza-

cioacuten en las Caacutemaras La agilizacioacuten del quehacer parlamentario es una

necesidad de permanente vigencia en el Estado constitucional

Lograrlo supone un mejor conocimiento de la praacutectica cotidiana

de las Caacutemaras546 y ndashno menos importantendash el estudio pormenorizado de

dicha praacutectica Hay que dotar de profundidad dogmaacutetica a la disciplina

parlamentaria para mejorarla en el terreno de los hechos Sus defectos

tienen que ser tamizados a traveacutes de la teoriacutea general del Derecho Parla-

mentario Para ello es necesario que la doctrina preste mayor atencioacuten a

los fenoacutemenos parlamentario-sancionadores No basta con conocer

coacutemo es de facto la realidad sancionadora de las Caacutemaras Hay que resaltar

ndashcomo afirmara Saacutenchez Agesta para referirse de manera geneacuterica a los

procedimientos parlamentariosndash el deber ser de dicha realidad547 De lo

contrario no es posible idear renovados cauces a traveacutes de los cuales se

haga de los parlamentos espantildeoles cuerpos legislativos mejor estructura-

545 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoParlamento y sociedadrdquo Anuario Juriacutedico de La Rio-

ja Logrontildeo Ndeg 3 1997 p 201

546 Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute A ldquoLas sanciones por incumplimiento de los deberes

de los parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 9 Valencia 2000 p 317

547 Cfr SAacuteNCHEZ AGESTA Luis ldquoEstabilidad de un reacutegimen democraacutetico parlamentariordquo

Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 72 Madrid 1987 p

471


dos y racionalizados548 y no meramente en situacioacuten de normalidad fun-

cional

12 El concepto de disciplina parlamentaria en la doctrina espantildeo-la

Partiendo de lo expuesto hasta ahora afirmamos que existe una

relacioacuten inversamente proporcional entre la importancia praacutectica de la

disciplina parlamentaria y el intereacutes que la doctrina ha prestado a eacutesta

No hay ninguacuten estudio monograacutefico en el cual se trate esta materia Sin

embargo encontramos algunos conceptos que son dignos de atencioacuten y

que trabajaremos a lo largo de este capiacutetulo

Asiacute para Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui la disciplina parlamentaria es ldquoel

conjunto de actitudes y medidas tendentes a preservar y conseguir un

determinado orden parlamentariordquo549

Torres Muro por su parte la define como ldquoel conjunto de nor-

mas previstas principalmente en los Reglamentos de las Caacutemaras expre-

sioacuten de su autonomiacutea que regulan el correcto funcionamiento de una

Asamblea Legislativa con previsioacuten de una serie de sanciones para los

casos en que los diversos actores de la vida parlamentaria alteren de ma-

nera significativa la vida misma impidiendo que pueda ejercitar sin trabas

las funciones que tenga encomendadas en un sistema poliacuteticordquo550

Pascual Medrano se refiere a la disciplina parlamentaria como

ldquotodas aquellas medidas coercitivas o sanciones que cabe adoptar a fin de

lograr un adecuado cumplimiento de las normas ordenadoras de la acti-

vidad de la Caacutemarardquo551

548 Sobre la necesidad de renovar los cauces que racionalizan la actividad de las Caacutemaras

parlamentarias espantildeolas Cfr GARCIacuteA MORILLO Joaquiacuten ldquoMitos y realidades del parlamenta-

rismordquo Revista del Centro de Estudios Constitucionales Nuacutemero 9 1991 pp 115 y ss





Y finalmente Fernaacutendez Rodriacuteguez habla del mecanismo que

ldquoengloba las medidas coercitivas que persiguen el cumplimiento de las

normas reguladoras del correcto funcionamiento de las caacutemarasrdquo552

13 Los efectos de la disciplina parlamentaria sobre la actividad de las Caacutemaras

La teoriacutea constitucional contemporaacutenea los propios textos fun-

damentales y los reglamentos de las Caacutemaras hacen descansar sobre la

ldquomagna cuestioacuten de la disciplina parlamentariardquo553 buena parte de las

esperanzas de una mayor racionalizacioacuten del funcionamiento de los par-

lamentos Ello es asiacute porque la disciplina parlamentaria irradia tres efec-

tos de peculiar importancia sobre la actividad de las Caacutemaras (i) auto-

nomiacutea (ii) unidad y (iii) eficacia

Si quisieacuteramos hacer una relacioacuten sinteacutetica de estos tres efectos

habriacutea que vincularlos a traveacutes de un denominador comuacuten la libertad

institucional del Parlamento La disciplina parlamentaria en cuanto se

ordena a la autonomiacutea de las Caacutemaras y forma parte de eacutesta asegura la liber-

tad funcional del Parlamento ad extra es decir frente a los intentos de

subordinar el ejercicio de la representacioacuten popular a otros poderes

puacuteblicos En cuanto se ordena a la unidad de la actividad de las Caacutemaras

asegura la libertad del Parlamento ad intra sirvieacutendole de instrumento

para mantener cara a la conformacioacuten de la voluntad general el equili-

brio entre los derechos de las mayoriacuteas y los derechos de las minoriacuteas Y

finalmente si se considera que la disciplina parlamentaria es un factor de

eficacia de la actividad parlamentaria es porque ella libera al Parlamento

haciendo que las formas juriacutedicas y los procedimientos tan necesarios

para la racionalizacioacuten de los trabajos no sean manipulados ni instru-

mentalizados torcidamente en perjuicio del rol constitucional de la insti-

tucioacuten parlamentaria y a la postre de los asuntos de intereacutes general para

los ciudadanos




131 Autonomiacutea

El caraacutecter autoacutenomo de los parlamentos es una cuestioacuten transida

de historicidad La lucha por la libertad poliacutetica en el ejercicio de la re-

presentacioacuten popular por la autonomiacutea de un Parlamento soberano cu-

yos derechos que eran los de la nacioacuten debiacutean hacerse valer frente a las

Coronas que encarnaban las monarquiacuteas del antiguo reacutegimen es cosa del

pasado554

Ello no obsta sin embargo para que siga vigente la exigencia de

un Parlamento autoacutenomo en el cual se concreten el ejercicio de la sobe-

raniacutea y de la representacioacuten populares sin ninguacuten tipo de ataduras Lo

que antes fue una lucha por la autonomiacutea del Parlamento frente al poder

de las Coronas es hoy una lucha frente a los demaacutes poderes del Estado

en concreto frente a un poder ejecutivo expansivo y envolvente de la

institucioacuten parlamentaria que tiende a convertir a las Caacutemaras maacutes que

en oacuterganos de impulsioacuten en oacuterganos meramente controladores555

Si se considera que el arte de legislar consiste en poner los cimien-

tos juriacutedicos sobre los cuales se debe edificar una convivencia humana

justa y paciacutefica se comprenderaacute que se trata de una funcioacuten prentildeada de

contenido moral la cual por su propia fisonomiacutea soacutelo puede ser realiza-

da si se asegura el marco de libertad requerido para ello Y dentro de ese

marco la disciplina parlamentaria ejerce un rol instrumental de altiacutesima

importancia Con ella los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras pueden

asegurar desde la oacuteptica parlamentaria es decir seguacuten sus propios re-

querimientos y seguacuten su propia naturaleza el orden interior sin la inter-

vencioacuten de otros poderes del Estado Se asume que en el Parlamento se

554 Por todos Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 86 y ss


PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno ldquoOtras fuentes Esbozo para una construccioacuten principalista del Derecho

Parlamentariordquo en ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo

Obra colectiva Ediciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 222 FERNAacuteNDEZ-

MIRANDA CAMPOAMOR Alfonso ldquoProacutelogordquo a TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganos de

gobierno de las caacutemarasrdquo publicaciones del Congreso de los Diputados Madrid 1987 p 11


conoce bien lo que es necesario para la libertad del Parlamento y se

apunta a que todo lo que en eacutel ocurra se deba a su ldquoexclusiva volun-

tadrdquo556

Por ello como bien han recordado Diacuteez-Picazo557 y Recoder de

Casso558 todas las potestades previstas en el artiacuteculo 72 de la Constitu-

cioacuten (incluidas por supuesto las del 723 que atantildeen a los poderes admi-

nistrativos y a las facultades de policiacutea que recaen en los presidentes de

las asambleas legislativas y configuran los sistemas sancionadores in-

tracaacutemaras) deben ser interpretadas en clave de privilegio constitucional

de garantiacutea de independencia para la institucioacuten parlamentaria

132 Unidad

La nota de unidad de la actividad parlamentaria cuyo fin es la sus-

citacioacuten de una voluntad general genuina y legiacutetima se impone como una

exigencia especialmente apremiante en el Estado de partidos La Consti-

tucioacuten quiere y permite la preeminencia de los partidos en el sistema de

representacioacuten poliacutetica Pero esa preeminencia legiacutetima que asegura un

alto grado de autonomiacutea a los partidos en su traacutefico parlamentario y que

ndashen nuestro criteriondash es sana porque se ordena al pluralismo dentro del

Estado constitucional no puede concebirse en modo alguno como li-

cencia para la exacerbacioacuten de las rivalidades poliacuteticas

Todo enconamiento entre partidos toda manipulacioacuten que se

haga de los instrumentos juriacutedicos de cualquier naturaleza para por un

lado evitar mediante el obstruccionismo el ejercicio de los derechos de

las mayoriacuteas y por otro lado afectar ndashen virtud de lo que Madison de-


557 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras parlamen-

tariasrdquo Cuadernos de los Studia Albornotiana Ndeg 2 Cometa SA Zaragoza 1985 p 34

558 Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 723rdquo en GARRIDO FALLA Fer-

nando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 774


nominoacute ldquoespiacuteritu de partidordquo559ndash a los derechos de las minoriacuteas estaacute fue-

ra de las previsiones constitucionales del Estado de partidos Son distor-

siones que no pueden considerarse integrantes del contenido de las fun-

ciones constitucionales de las instituciones partidistas Mucho menos de

los derechos que en virtud del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten se puedan

atribuir a estas uacuteltimas No pueden considerarse parte constitutiva del

fundamento de la autonomiacutea parlamentaria en el Estado de nuestro

tiempo560

En este sentido la disciplina parlamentaria asegura si se la ins-

trumentaliza adecuadamente que el Parlamento siendo una entidad cor-

porativa un cuerpo colegiado actuacutee unitariamente en la procura de una

voluntad general que ha de ser tambieacuten y necesariamente unitaria O

dicho de otro modo con la disciplina parlamentaria se talan las preten-

siones ilegiacutetimas tanto de las minoriacuteas como de las mayoriacuteas para hacer

prevalecer las pretensiones legiacutetimas de mayoriacuteas y minoriacuteas y una vez

depuradas integrarlas como elementos de valiacutea en la configuracioacuten de

una voluntad juriacutedica y poliacuteticamente imputable a las Caacutemaras

133 Eficacia

Es claro que la disciplina parlamentaria actuacutea como un sistema

orientado a la racionalizacioacuten de la actividad del Parlamento la cual co-

mo afirmoacute Guetzevitch561 debe impregnar todos los procedimientos

parlamentarios

En el marco de las democracias constitucionales de hoy no basta

con que se asegure la autonomiacutea de las Caacutemaras para que sea posible

559 Cfr HAMILTON MADISON JAY ldquoEl Federalistardquo Fondo de Cultura Econoacutemica

Primera Edicioacuten Sexta Reimpresioacuten Meacutexico 1998 p 36


561 Cfr MIRKINE-GUETZEVITCH BORIS ldquoModernas tendencias del Derecho Constitu-

cionalrdquo traduccioacuten del franceacutes por Sabino Aacutelvarez-Gendin 1era Edicioacuten Editorial Reus Ma-

drid 1934 pp 17-18


alcanzar una voluntad general auteacutentica que responda a las necesidades

poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los paiacuteses Esa voluntad ha de ser

tambieacuten y sobre todo oportuna Es decir ha de alcanzarse con la pronti-

tud que demanda la arrolladora movilidad con que acaecen los aconteci-

mientos en nuestros diacuteas lo cual trae aparejada la necesidad de un siste-

ma disciplinario que a un mismo tiempo sea ldquosevero y eficazrdquo562

De nada serviriacutea hoy un Parlamento que teacutecnicamente correcto

en sus formulaciones legislativas y con tino en la identificacioacuten de los

problemas de fondo del orden poliacutetico no logre zafarse de la lentitud en

la tramitacioacuten de las cuestiones del obstruccionismo y de la ambigua

indecisioacuten sistemaacutetica que tanto dantildeo hace a la imagen de la institucioacuten

parlamentaria

Asiacute la disciplina parlamentaria funge como uno de los pilares de

la economiacutea procedimental de las asambleas legislativas que se hace maacutes

necesaria cuanto maacutes diversificada estaacute la funcioacuten parlamentaria Por eso

vale decir que los sistemas de disciplina intracaacutemaras se ordenan a la ra-

cionalizacioacuten y economiacutea de los procedimientos a traveacutes de los cuales los

parlamentos ejercen sus potestades legislativas presupuestarias y de con-

trol


Por disciplina parlamentaria entendemos el (i) sistema punitivo (ii)

configurado en torno a la compleja potestad sancionadora de las Caacutema-

ras que (iii) tiene por fuente a la propia Constitucioacuten y a otros elementos

normativos del ordenamiento juriacutedico y (iv) preveacute reglamentariamente

los subsistemas disuasorios y represivos de los cuales emanan las medi-

das orientadas a mantener el orden y la funcionalidad de los parlamenta-

rios

El concepto propuesto es complejo Conjuga variados y multi-

formes elementos En el presente capiacutetulo se analizaraacuten todas sus partes



Antes de hacerlo sin embargo consideramos necesario realizar dos acla-

raciones

La primera es que no resulta faacutecil sintetizar en una foacutermula unita-

ria todos los aspectos que engloban los sistemas sancionadores de disci-

plina parlamentaria Todo intento de conceptualizacioacuten de estos sistemas

juriacutedicos ha de integrar ndashnecesariamentendash implicaciones normativas

orgaacutenicas subjetivas materiales teleoloacutegicas y finalmente como dato

contextual un recordatorio que es el Parlamento con su naturaleza juriacute-

dico-poliacutetica sui generis el escenario en el cual tienen vigencia las manifes-

taciones punitivas de la disciplina parlamentaria

La segunda aclaratoria es que a pesar de lo anterior puede causar

extrantildeeza que en el intento de elaborar un concepto de disciplina parla-

mentaria se dejen fuera algunos aspectos cruciales en su praacutectica como lo

son por ejemplo la relacioacuten de eacutesta con el mandato y estatuto de los

parlamentarios y la defensa de la situacioacuten subjetiva de los mismos

Ante esto debemos decir preventivamente que reconocemos la

importancia de estas dos facetas praacutecticas y de su necesaria vinculacioacuten

con los fenoacutemenos sancionadores de las asambleas legislativas Pero pen-

samos que dicha vinculacioacuten no es constitutiva del concepto de discipli-

na parlamentaria sino que emerge ante eacutel sobrevenidamente En este

capiacutetulo nos centraremos en los elementos del concepto y no en las rela-

ciones que a partir de eacutel se suscitan a posteriori en la praacutectica La rela-

cioacuten de la disciplina parlamentaria con la posicioacuten constitucional de los

diputados y senadores y la defensa juriacutedica de tal posicioacuten (recurso de

reconsideracioacuten y recurso de amparo) seraacuten estudiadas en el capiacutetulo IV

de esta investigacioacuten

2 La disciplina parlamentaria y el ius puniendi del Estado

21 El problema

Para desentrantildear la especificidad de la disciplina parlamentaria

como sistema sancionador tenemos que explicar queacute la diferencia de los


demaacutes sistemas punitivos del Estado El punto de partida en esta tarea

es por supuesto una elemental constatacioacuten orgaacutenica La disciplina par-

lamentaria opera en el Parlamento y desde el Parlamento Ello arroja un

dato primario que en siacute mismo imprime caraacutecter incuestionable a nues-

tro objeto de estudio Pero se trata de un caraacutecter meramente formal que

aunque valioso en teacuterminos de anaacutelisis es insuficiente para dar cuenta de

la naturaleza esencial que intentamos develar Por eso a nuestros efectos

es necesario examinar la cuestioacuten desde una perspectiva material

Hacerlo supone reconocer la existencia de una potestad sanciona-

dora parlamentaria alojada en las Caacutemaras Noacutetese que se trata de una

potestad sancionadora que al mismo tiempo tiene naturaleza parlamentaria

Por ser sancionadora estaacute en cierto sentido incorporada al ius puniendi

geneacuterico del Estado Y por ser de naturaleza parlamentaria tiene caraacutecter

complejo Como explicaremos con mayor hondura maacutes adelante en el

apartado 3 de este capiacutetulo la dinaacutemica funcional de las Caacutemaras condu-

ce a que la disciplina parlamentaria congregue unitariamente ndashaunque de

una manera diferenciablendash poderes administrativos y funciones de polic-

iacutea seguacuten lo que puede leerse en el artiacuteculo 723 CE

Pero examinar materialmente el modo de ser especiacutefico de tales

poderes administrativos y funciones de policiacutea agrupados bajo el roacutetulo

ldquodisciplina parlamentariardquo fuerza a salir del aacutembito del Derecho Parla-

mentario Sus categoriacuteas son insuficientes para explicar los fenoacutemenos

punitivos que venimos refiriendo Mucho menos es apto para esta em-

presa el asiacute llamado Derecho Parlamentario sancionador precariamente

desarrollado tanto en Espantildea como en el Derecho Comparado

El camino es entonces acudir tanto a las expresiones del Dere-

cho punitivo del Estado (Derecho Penal y Derecho Administrativo san-

cionador) como al Derecho disciplinario entendiendo por este uacuteltimo un

Derecho Administrativo sancionador sui generis que opera uacutenica y exclu-

sivamente en el aacutembito de lo que la doctrina denomina relaciones de su-

jecioacuten especial

Llegados a ese punto debe avanzarse a un segundo estadio de anaacute-

lisis No basta con conocer cuaacuteles son las manifestaciones del ius puniendi

estatal Hay que descubrir coacutemo se encuadran eacutestas en los esquemas del


Estado de Derecho O dicho de otro modo debemos determinar de queacute

manera concreta el principio de legalidad sancionadora racionaliza el

ejercicio de los poderes punitivos del Estado

Hecho lo anterior conocidas las particularidades de cada potestad

punitiva del Estado y el modo en que eacutestas son moduladas por el princi-

pio de la legalidad estaremos en condiciones de dibujar en el apartado 3

de este capiacutetulo la especificidad de las potestades sancionadoras de las

Caacutemaras y consecuentemente de los sistemas represivos de disciplina

parlamentaria Tambieacuten podremos calibrar el impacto que tiene en eacutestos

el principio de legalidad sancionadora consagrado en el artiacuteculo 251 de la

Constitucioacuten

Comenzaremos entonces revisando el caraacutecter unitario de los

poderes punitivos del Estado En segundo lugar nos moveremos hacia el

Derecho disciplinario enmarcado en las relaciones de sujecioacuten especial

Y finalmente trataremos la incidencia del principio de legalidad (artiacuteculo

251 CE) en las potestades concretas del ius puniendi estatal (Derecho Pe-

nal y Derecho Administrativo sancionador) asiacute como sobre el Derecho

disciplinario Todo lo cual tiene por norte ndashinsistimosndash el conocimiento

de la especificidad de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras asiacute

como la relacioacuten de eacutestas con el artiacuteculo 251 CE

22 La unidad de los poderes punitivos del Estado

Las potestades punitivas del Estado tienen caraacutecter uniacutevoco563

Seguacuten la doctrina dominante al respecto la cual parece gozar de caraacutecter

incontrovertido todos los poderes represivos de los oacuterganos que ejercen

el poder puacuteblico se incardinan dentro de un mismo fenoacutemeno juriacutedico el

ius puniendi estatal Eacuteste es el ldquotronco comuacutenrdquo564 de donde dimanan la viacutea

563 Cfr CEREZO MIR Joseacute ldquoCurso de Derecho Penal espantildeol Parte Generalrdquo Tecnos

3era edicioacuten actualizada y considerablemente ampliada Madrid 1998 tomo I p 41

564 Cfr REBOLLO PUIG Manuel IZQUIERDO CARRASCO Manuel ALARCOacuteN

SOTOMAYOR Luciacutea y BUENO ARMIJO Antonio ldquoPanorama del Derecho Administrativo

Sancionador en Espantildeardquo Revista Estudios Socio-Juriacutedicos Vol 7 Ndeg 1 2005 p 24


penal la viacutea administrativa sancionadora y cualesquiera otras viacuteas a traveacutes

de las cuales el Estado sanciona legiacutetimamente a los ciudadanos con la

imposicioacuten de contenidos aflictivos justificados en la proteccioacuten o bene-

ficio que la intervencioacuten represiva reporta para la sociedad565

La primera consecuencia teoacuterica de este planteamiento es la ldquoten-

dencia a equipararrdquo566 el Derecho Penal y el Derecho Administrativo

sancionador como dos ramas del ius puniendi uacutenico y superior del Estado

que han de regirse por criterios sustancialmente homogeacuteneos La segun-

da derivada de la primera es la igualacioacuten de los iliacutecitos penales y los

iliacutecitos administrativos567 lo cual como expresa Huerga Lora supone la

concepcioacuten previa de las penas y las sanciones administrativas como rea-

lidades con ldquoidentidad ontoloacutegicardquo568

Lo anterior conlleva a no pocas vicisitudes El problema praacutectico

maacutes importante que trae consigo el caraacutecter uniacutevoco del poder punitivo

estatal es el de la delimitacioacuten de las penas y de las sanciones administra-

tivas tanto por razoacuten de su naturaleza como en cuanto a sus respectivos

565 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipios de Derecho Administrativordquo

Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces SA Coleccioacuten Ceura 2000 tomo II pp 373

NIETO Alejandro ldquoDerecho Administrativo Sancionadorrdquo reimpresioacuten de la 4ta Edicioacuten Tecnos

Madrid 2006 p 26 BETEGOacuteN Jeroacutenimo ldquoSancioacuten y coaccioacutenrdquo LAPORTA SAN MIGUEL

Francisco y GARZOacuteN VALDEacuteS Ernesto (Coordinadores) ldquoEl Derecho y la Justiciardquo 1996

Vol 2 p 355 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso


REBOLLO PUIG Manuel ldquoEl contenido de las sancionesrdquo Justicia administrativa Revista de

Derecho Administrativo Nordm Extra 1 (ejemplar dedicado a Infracciones sanciones y procedi-

miento administrativo sancionador) 2001 p 155 MIR PUIG Santiago ldquoDerecho Penal Parte

Generalrdquo Editorial Reppertor 6ta edicioacuten Barcelona 2002 pp 121-122

566 Cfr CANO CAMPOS Tomaacutes ldquoLa analogiacutea en el Derecho Administrativo sancionadorrdquo


567 Cfr RUIZ ROBLEDO Agustiacuten ldquoEl rango de las normas sancionadorasrdquo en BALA-

GUER CASTELLOacuteN Francisco (Coordinador) ldquoEstudios en homenaje a Peter Haumlberlerdquo Tecnos

Madrid 2004 p 612

568 Cfr HUERGA LORA Alejandro ldquoLas sanciones administrativasrdquo 1era Edicioacuten IUS-

TEL Madrid 2007 p 30


aacutembitos de aplicacioacuten569 Aunque se asuma que el marco constitucional y

las justificaciones de fondo son los mismos la ldquoarmonizacioacutenrdquo de los

sistemas punitivos es posible y deseable para coordinar la accioacuten de los

instrumentos represivos del Estado570

La aspiracioacuten ha de ser entonces encontrar la ldquoidentidad esen-

cialrdquo571 de las distintas potestades en las cuales se refleja el ius puniendi del

Estado572 Se trata de distinguir para unir los fenoacutemenos represivos es-

tatales mediante el encuadre de eacutestos en la Constitucioacuten Ello debe insis-

tirse reviste mucho intereacutes en lo teoacuterico y en lo praacutectico como teoacutericas y

praacutecticas son las razones que en el concierto de los poderes punitivos

569 Al respecto veacuteanse los extraordinario trabajos de UacuteBEDA TARAJANO Francisco

E ldquoSanciones disciplinarias de Derecho Puacuteblico las relaciones entre iliacutecitos administrativos y penales en el

marco constitucionalrdquo Ministerio de Justicia Boletiacuten Nuacutemero 2033 Madrid-Espantildea 2007 pp 986

y ss y GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problema juriacutedico de las sanciones administrativasrdquo


570 Cfr TIEDESMANN Klaus ldquoConstitucioacuten y Derecho Penalrdquo Revista Espantildeola de De-

recho Constitucional Antildeo 11 Nuacutemero 33 Septiembre-Diciembre 1991 p 153 HUERGA

LORA Alejandro Op Cit p 15 QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoParte General del Dere-

cho Penalrdquo Thomson-Aranzadi Madrid 2002 p 60 Cfr BACIGALUPO SAGGESE Silvina

ldquoLa necesidad de armonizacioacuten del Derecho sancionador penal y administrativo principio de legalidad y remi-

sioacuten normativa en leyes penales en blancordquo en BAJO FERNAacuteNDEZ Miguel BACIGALUPO

SAGGESE Silvina y GOacuteMEZ-JARA DIEZ Carlos ldquoPoliacutetica fiscal y delitos contra la Hacienda

Puacuteblica mesas redondas de Derecho y Economiacuteardquo Madrid 2007 pp 345-348 NIETO Alejandro

ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 26

571 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoLa autotutela los liacutemites al poder sancionador

de la Administracioacuten Puacuteblica y los principios inspiradores del Derecho Penalrdquo Revista de Administracioacuten


572 Una interesante opinioacuten al respecto es la del profesor Gonzaacutelez Peacuterez para quieacuten la

diferenciacioacuten de las potestades punitivas del Estado en funcioacuten de la identidad esencial de las

mismas es un auteacutentico principio de Derecho Puacuteblico Cfr GONZAacuteLEZ PEacuteREZ Jesuacutes

ldquoIndependencia de la potestad sancionadora de la jurisdiccioacuten penalrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica

Nuacutemero 47 1965 128


estatales conducen a diferenciar lo penal lo administrativo sancionador

y cualesquiera otras potestades represivas573

Diferenciar las distintas manifestaciones del ius puniendi equivale

asiacute a encontrar la especificidad de cada potestad punitiva del Estado

Para ello suelen tomarse en consideracioacuten tres criterios yo premisas

generales (i) el ius puniendi estatal trasciende la divisioacuten de poderes (ii) la

privacioacuten de la libertad de los ciudadanos estaacute constitucionalmente reser-

vada a oacuterganos jurisdiccionales integrados en el poder judicial y por

uacuteltimo (iii) el dato maacutes revelador del tipo de potestad punitiva ejercida es

la naturaleza juriacutedica del oacutergano sancionador Del examen a la luz de es-

tos criterios depende el conocimiento de la identidad esencial de una

determinada potestad punitiva estatal

Con respecto a lo primero debe decirse que existe una ldquofragmen-

tacioacuten subjetivardquo 574 del ius puniendi del Estado Ello no afecta en modo

alguno la vigencia constitucional del principio de divisioacuten de poderes

Quedoacute atraacutes la concepcioacuten ilustrada que en el entendido de una divisioacuten

de poderes riacutegida atribuiacutea a los jueces el monopolio de los poderes puni-

tivos del Estado575 Tambieacuten fue superada una reminiscencia de esta

uacuteltima tesis seguacuten la cual los poderes punitivos de los oacuterganos no juris-

diccionales tienen caraacutecter excepcional y han sido histoacutericamente des-

573 En favor de esta idea pero casi como poniendo en duda el caraacutecter uniacutevoco del ius

puniendi estatal Cfr ESTEVE PARDO Joseacute ldquoSanciones administrativa y potestad reglamentariardquo

Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 49 Madrid 1986 pp 99 y ss para quien

las pretensiones unitarias ndashque por lo general tienen talante teoacutericondash no pueden mantener su

integridad frente a lo concreto de cada uno de los supuestos reales que conforman la muy

amplia casuiacutestica de la materia punitiva


575 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoPotestad reglamentaria y principio de legali-

dad las limitaciones constitucionales en materia sancionadora Comentario a la STC Casino de Mallorca

4287 de 7 de abril de 1987rdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 57 Madrid

1988 p 155


arrollados como consecuencia de la crisis del sistema judicial penal576 En

el Estado de Derecho de nuestros diacuteas la Constitucioacuten no otorga el mo-

nopolio punitivo a los tribunales577 Eacuteste pertenece al Estado como un

todo y no a sus oacuterganos concretos578 los cuales ejercen cada potestad

represiva de manera parcial y siempre participando en el poder punitivo

general de aqueacutel Y como prueba de lo anterior basta mencionar la cons-

titucionalizacioacuten expresa de la potestad sancionadora de la Administra-

cioacuten en el artiacuteculo 251 CE con la cual el constituyente configuroacute una

nueva y maacutes amplia concepcioacuten poliacutetica y juriacutedica del poder punitivo del

Estado579

En cuanto a lo segundo a que la privacioacuten de la libertad de los

ciudadanos estaacute constitucionalmente reservada a oacuterganos jurisdicciona-

les el artiacuteculo 253 CE es claro al respecto La Administracioacuten civil no

puede imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen pri-

vacioacuten de libertad Se trata de una directriz constitucional indubitable e

irreductible en virtud de la cual todos los oacuterganos del Estado distintos a

los tribunales y a la Administracioacuten castrense que actual o potencialmen-

te ejercen potestades punitivas quedan excluidos de la posibilidad de

privar de libertad a los ciudadanos Alliacute estriba la maacutes importante dife-

renciacioacuten praacutectica entre el aacutembito penal y el resto de los aacutembitos puniti-

576 Para una visioacuten extendida de este criterio Cfr PARADA VAacuteZQUEZ Joseacute Ramoacuten

ldquoEl poder sancionador de la Administracioacuten y la crisis del sistema judicial penalrdquo Revista de Administra-

cioacuten Puacuteblica nuacutem 67 1972 pp 41 y ss

577 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoLa jurisprudencia constitucional y el problema de las sancio-

nes administrativas en el Estado de Derechordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero

4 Enero-Abril 1982 p 105

578 Cfr TIEDESMANN Klaus Op Cit p 152

579 Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier ldquoGarantiacuteas constitucionales

del Derecho Sancionadorrdquo en ldquoComentarios a la legislacioacuten penalrdquo Revista de Derecho Puacuteblico Edito-

rial Revista de Derecho Privado Editoriales de Derecho Reunidas 1982 p 192 CANO MA-

TA Antonio ldquoPotestad normativa sancionadora de las Comunidades Autoacutenomasrdquo Revista de Adminis-

tracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 119 1989 p 199


vos estatales580 Es un criterio que permite acotar con bastante precisioacuten

queacute es un iliacutecito penal queacute es un iliacutecito administrativo y queacute es un iliacutecito

punible de cualesquier otra naturaleza juriacutedica581

Finalmente hemos de decir que considerando que el ordenamien-

to juriacutedico puede reaccionar de diferentes maneras frente a una misma

conducta humana el criterio maacutes decisivo para distinguir una pena una

sancioacuten o cualesquier otra manifestacioacuten represiva del Estado es apre-

hender el dato formal de la naturaleza juriacutedica del oacutergano punitivo582

Los tribunales imponen penas para castigar iliacutecitos penales y los demaacutes

oacuterganos del poder puacuteblico con capacidad punitiva imponen sanciones

para castigar cualesquier otra clase de iliacutecitos no penales lo cual supone

la fijacioacuten a priori por parte del legislador de la intensidad de las conduc-

tas represivas583

23 Las relaciones de sujecioacuten especial y el ius puniendi del Esta-do

Un fenoacutemeno punitivo que merece nuestra atencioacuten es el Dere-

cho disciplinario En virtud de eacuteste se aplican sanciones administrativas

en las asiacute denominadas relaciones de sujecioacuten especial entendidas como

la ldquoduradera y efectiva insercioacuten del administrado en la esfera organizativa de la Ad-

ministracioacuten a resultas de la cual queda sometido a un reacutegimen juriacutedico peculiar que

se traduce en un especial tratamiento de la libertad y de los derechos fundamentales

580 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipioshelliprdquo Op Cit pp 373

581 Cfr TORIO LOacutePEZ Aacutengel ldquoInjusto penal e injusto administrativo (presupuestos para la re-

forma del sistema de aranceles)rdquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo

Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2529


FERNAacuteNDEZ CARBALLO-CALERO Ricardo ldquoAlcohol y conduccioacuten habitando la difusa frontera

entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionadorrdquo Ministerio de Justicia Boletiacuten Nuacuteme-

ro 2035 Madrid-Espantildea 2007 p 1570

583 Cfr CID MOLINE Joseacute ldquoGarantiacuteas y sancionesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica



asiacute como de sus instituciones de garantiacutea de forma adecuada a los fines tiacutepicos de cada

relacioacutenrdquo584

Las relaciones de sujecioacuten especial son una clase singular de rela-

ciones administrativas Su conceptualizacioacuten fue desarrollada por Otto

Mayer en la Alemania de la segunda mitad del siglo XIX durante la mo-

narquiacutea constitucional de aquel paiacutes El nuacutecleo conceptual de esta cate-

goriacutea juriacutedica es la niacutetida diferenciacioacuten entre las relaciones Estado-

ciudadano y las relaciones del Estado con sus funcionarios yo servido-

res585

Con base en tal diferenciacioacuten se habla de relaciones de sujecioacuten es-

pecial en contraposicioacuten a las relaciones de sujecioacuten general En los ciudada-

nos recae un ldquodeber general de sujecioacuten a la Constitucioacutenrdquo586 y a traveacutes

de eacutesta a los oacuterganos que ejercen el poder puacuteblico (artiacuteculo 91 CE) Pe-

ro tambieacuten puede recaer sobre ellos el constrentildeimiento a cumplir algunos

deberes inherentes a la condicioacuten de sujetos integrados en una determi-

nada estructura organizativa de Derecho Puacuteblico587 Tal es precisamente

584 Cfr LOacutePEZ BENIacuteTEZ Mariano ldquoNaturaleza y presupuestos constitucionales de las rela-

ciones especiales de sujecioacutenrdquo Civitas Madrid 1994 pp 161-162

585 Cfr GARCIacuteA MACHO Ricardo ldquoSanciones administrativas y relaciones de especial suje-

cioacutenrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 72 Madrid 1991 pp 515 y ss LA-

SAGABASTER HERRARTE ldquoLas relaciones de sujecioacuten especialrdquo Civitas Madrid 1994 pp 45-

65 REVIRIEGO PICOacuteN Fernando ldquoRelaciones de sujecioacuten especial y derechos fundamentales Algunos

apuntes sobre el derecho a la intimidad de los centros penitenciariosrdquo Derechos y libertades Revista del

Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 13 Madrid 2004 p 87 PRIETO AacuteLVAREZ Tomaacutes

ldquoLa encrucijada actual de las relaciones especiales de sujecioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica

Nuacutemero 178 2009 p 217 HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipio de legalidad y normas sancio-

nadorasrdquo en ldquoActas de las V Jornadas de la Asociacioacuten de Letrados del Tribunal Constitucional El princi-

pio de legalidadrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Coleccioacuten Cuadernos y Deba-

tes Ndeg 103 Madrid 2000 p 26

586 Cfr VARELA DIacuteAZ Santiago ldquoLa idea de deber constitucionalrdquo Antildeo 2 Nuacutemero 4

Enero-Abril 1982 p 70

587 Similares principios de las relaciones especiales de sujecioacuten son empleados mutatis

mutandi en las asociaciones y otras entidades de Derecho Privado si bien en estos aacutembitos los

dos argumento principales para legitimar las sanciones disciplinarias son el derecho institucio-


el caso de las relaciones especiales de sujecioacuten en las cuales el ciudadano-

funcionario se subordina doblemente al Estado pues se acentuacutea la de-

pendencia de aqueacutel respecto a eacuteste en obsequio de la buena marcha de

las cosas administrativas588

A diferencia de lo que ocurre con otras manifestaciones sanciona-

doras en las relaciones de sujecioacuten especial el ius puniendi no es el geneacuteri-

co del Estado porque las infracciones disciplinarias no atentan en contra

de bienes juriacutedicos exteriores sino en contra de los deberes propios del

servicio funcionarial y de la potestad de autoorganizacioacuten del propio

oacutergano589

Las sanciones disciplinarias se justifican entonces en la tutela del

funcionamiento interno de una determinada estructura organizativa y en

la necesidad de procurar una cierta libertad de actuacioacuten y movimiento

de la Administracioacuten nunca en la tutela del intereacutes general porque lo que

nal de naturaleza existencial que tienen estas entidades a castigar por medio de sus oacuterganos de

gobierno asiacute como la affectio societatis de los sujetos que se someten libremente a las reglas de

tales asociaciones o entidades Al respecto Cfr BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLas garantiacuteas

de los artiacuteculos 25 y 25 de la Constitucioacuten en los procedimientos disciplinarios privados un anaacutelisis de su

posible aplicacioacuten a las sanciones impuestas por los oacuterganos de gobierno de las asociacionesrdquo Revista Derecho

Privado y Constitucioacuten Antildeo 4 Nuacutemero 9 1996 pp 54 y ss y HUERGA LORA Alejandro

Op Cit p 180

588 Cfr GALLEGO ANABITARTE Alfredo ldquoLas relaciones especiales de sujecioacuten y el princi-

pio de legalidad de la Administracioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 34 1961 p 14

SUAY HERNAacuteNDEZ Celia ldquoRefutacioacuten del ius puniendirdquo en ARROYO ZAPATERO L y

BERDUGO GOacuteMEZ DE LA TORRE I (Coordinadores) ldquoHomenaje al Dr Marino Barbero

Santos in memoriamrdquo Universidad de Salamanca y Universidad de Castilla-La Mancha 2001 p

716 GARCIacuteA MACHO Ricardo ldquoEn torno a las garantiacuteas de los derechos fundamentales en el aacutembito

de las relaciones de especial sujecioacutenrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 64 Ma-

drid 1989 pp 521 y ss LOacutePEZ BENIacuteTEZ Mariano Op Cit p 158

589 Cfr PUNSET BLANCO Ramoacuten ldquoLas garantiacuteas material y formal del derecho fundamental

a la legalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo Anuario de Derecho Constitucional y

Parlamentario Ndeg 4 Murcia 1992 p 111 NIETO Alejandro ldquoProblemas capitales del Derecho

Disciplinariordquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 63 1970 p 72 RUIZ ROBLEDO

Agustiacuten ldquoEl rangordquo Op Cit p 617


estaacute en juego no es la reinsercioacuten del reo como es el caso del Derecho

Penal sino ndashpragmaacuteticamentendash la defensa del orden interno590 Por eso

se las denomina sanciones de autoproteccioacuten y son dictadas al amparo de

potestades punitivas naturales domeacutesticas o endoacutegenas591

Por uacuteltimo una importante caracteriacutestica de las sanciones disci-

plinarias que conviene destacar a efectos del anaacutelisis de la disciplina in-

tracaacutemaras es la posibilidad de castigar de acuerdo a ldquocriterios axioloacutegi-

cosrdquo592 esto es con base en la conducta desplegada por personas de las

cuales se espera el cumplimiento de determinados deberes o conductas

En esto hay una diferencia importante con las infracciones administrati-

vas de caraacutecter general cometidas por ciudadanos no sometidos a rela-

cioacuten de sujecioacuten especial Eacutestas son irrelevantes desde el punto de vista

eacutetico593 Pero en el Derecho disciplinario no ocurre lo mismo porque se

presume que la base del ejercicio de las actividades puacuteblicas es la honorabi-

590 Cfr COTINO HUESO Lorena ldquoRelaciones de especial sujecioacuten su diversa evolucioacuten en

Alemania y Espantildeardquo Revista del Poder Judicial Ndeg 55 1999 p 293 GARCIacuteA MACHO Ricar-

do ldquoLas relaciones de especial sujecioacuten en la Constitucioacuten espantildeolardquo Tecnos Madrid 1992 p 86

GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 399 y ss MESTRE

DELGADO Juan Francisco ldquoLa configuracioacuten constitucional de la potestad sancionadora de la Admi-

nistracioacuten Puacuteblicardquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de


591 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoPotestadrdquo Op Cit Revista espantildeola

de Derecho Administrativo Nuacutem 57 Madrid 1988 pp 79 y ss GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA

Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas

novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 170 CASTILLO BLANCO Federico A e ILDE-

FONSO HUERTAS Rosa Mariacutea ldquoLa renovacioacuten dogmaacutetica del Derecho Disciplinario a propoacutesito de

las infracciones y sanciones en el personal estatutario de la seguridad socialrdquo Revista de Administracioacuten




593 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoLa jurisprudenciardquo Op Cit p 100


lidad la cual recibe contenido precisamente de los valores internos cuya

proteccioacuten es procurada a traveacutes de las sanciones disciplinarias594

24 El principio de legalidad y el ius puniendi del Estado

El principio de legalidad es como ha dicho Fernaacutendez Farreres

una de las piezas maestras del Estado de Derecho y un avance teacutecnico

innegable595 Ha sido recogido formalmente en todas las constituciones

espantildeolas desde la Gloriosa en 1869596 Por eso pertenece a una tradicioacuten

ya secular en el ordenamiento juriacutedico espantildeol

Actualmente estaacute consagrado en dos realidades normativas distin-

tas los artiacuteculos 93 y 251 de la Constitucioacuten a traveacutes de las cuales el

constituyente relacionoacute la exigencia de legalidad en la actuacioacuten del poder

puacuteblico con el Estado de Derecho en cuanto teacutecnica juriacutedica dirigida a

garantizar ldquola ordenacioacuten de la vida colectiva seguacuten el imperio no de los

hombres sino de las leyesrdquo597

En el artiacuteculo 93 CE el principio de legalidad aparece como un

valor objetivo del ordenamiento juriacutedico que limita la incidencia de los

poderes puacuteblicos sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos

594 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoHonorabilidad y buena conducta

como requisitos para el ejercicio de profesiones y actividadesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg

130 1993 p 24 CASTILLO BLANCO Federico A e ILDEFONSO HUERTAS Rosa

Mariacutea Op Cit p 13

595 Cfr FERNAacuteNDEZ FARRERES Germaacuten ldquoPrincipio de legalidad y normativa sobre me-

didas de seguridad y vigilancia en bancos cajas de ahorro y otras entidadesrdquo Revista de Administracioacuten

Puacuteblica Nuacutemero 100-102 1983 p 2545

596 Cfr RUIZ ROBLEDO Agustiacuten ldquoEl principio de legalidad penal en la historia constitucio-

nal espantildeolardquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 42 1997 pp 161-162 HUERTA TOCIL-

DO Susana ldquoEl derecho fundamental a la legalidad penalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitu-

cional antildeo 13 Nuacutemero 39 Septiembre-Diciembre 1993 p 82

597 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoPrincipio de legalidad Estado material de De-

recho y facultades interpretativas y constructivas de la jurisprudencia en la Constitucioacutenrdquo Revista Espantildeola

de Derecho Constitucional Antildeo 4 Nuacutemero 10 Enero-Abril 1984 p 12


especialmente en lo referido a la libertad individual598 Y en el artiacuteculo

251 CE el principio de legalidad se muestra elevado a la categoriacutea de

derecho fundamental de los ciudadanos perfectamente tutelable por viacutea

de amparo y convertido por tanto maacutes en una garantiacutea de las personas

que en un principio inspirador de la actividad punitiva del Estado599

Con respecto a la fundamentacioacuten del principio de legalidad eacutesta

tiene una triple dimensioacuten En primer lugar se fundamenta en el Estado

de Derecho cuya esencia es la procura ndashpor medio de lo juriacutedicondash del

mayor despliegue posible de libertad de los ciudadanos600 En segundo

lugar se fundamenta en el Estado social recogido en el artiacuteculo 11 CE

En virtud de eacuteste se legitima que el Estado proteja bienes sociales a

traveacutes del ejercicio del ius puniendi601 Y por uacuteltimo el principio de legali-

dad tiene una fundamentacioacuten en el Estado democraacutetico de profunda

raigambre liberal602 Soacutelo el oacutergano que ejerce la representacioacuten popular

es decir las Cortes Generales puede establecer ndashmediante leyesndash cuaacuteles

son las conductas humanas punibles asiacute como las medidas represivas

598 Cfr DIacuteEZ-PICAZO PONCE DE LEOacuteN Luis Mariacutea ldquoEl principio de legalidad penal

en la Constitucioacuten espantildeolardquo Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional Nuacutem 1 2001 p

1934

599 Cfr TOCILDO Susana ldquoEl derechordquo Op Cit p 86 LAMARCA PEacuteREZ Carmen

ldquoLegalidad penal y reserva de ley en la Constitucioacuten espantildeolardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitu-

cional Antildeo 7 Nuacutemero 20 Mayo-Agosto 1987 p 110

600 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacutea general del Derecho Administrativo co-

mo sistema Objeto y fundamento de la construccioacuten sistemaacuteticardquo proacutelogo de Antonio Loacutepez Pina Insti-

tuto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica y Marcial Pons Madrid-Barcelona 2003 p 52

ARROYO ZAPATERO Luis ldquoPrincipio de legalidad y reserva de ley en materia penalrdquo Revista Es-

pantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 8 Mayo-Agosto 1983 p 18

601 En este sentido Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit p 109 y Cfr QUINTERO

OLIVARES Gonzalo ldquoParterdquo Op Cit p 65

602 Cfr LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando ldquoLa reserva constitucional de ley en materia penal

(ley reserva de ley y legalidad penal desde la perspectiva del constitucionalismo espantildeol)rdquo Revista Espantildeola

de Derecho Constitucional Antildeo 11 Nuacutemero 33 Septiembre-Diciembre 1991 p 106 Tam-

bieacuten en el mismo sentido Cfr HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipiordquo Op Cit p 18


que corresponden a tales acciones De alliacute que en este uacuteltimo sentido el

principio de legalidad sea seguacuten la graacutefica expresioacuten de Garciacutea de Enterr-

iacutea ldquohijo del principio democraacuteticordquo603

El Estado de Derecho se impone a siacute mismo entonces como una

radical exigencia de caraacutecter absoluto al ius puniendi Modula toda la acti-

vidad punitiva del Estado Ello cobra mayor importancia porque como

ya hemos sentildealado eacuteste principio tiene categoriacutea de derecho fundamen-

tal Ocurre que el artiacuteculo 251 CE crea una ldquohomogeneizacioacutenrdquo del

principio de legalidad en todos los aacutembitos del ius puniendi Homogeniza-

cioacuten ndashdebemos precisarndash en el sentido de que a todos ellos se aplica no

en el sentido de que a todos afecta con la misma intensidad ni seguacuten los

mismos ldquomaticesrdquo604

Tal homogenizacioacuten matizada da lugar a la maacutes importante de todas

las vicisitudes que ocasiona el principio de legalidad el problema juriacutedico

de la articulacioacuten teacutecnica entre el artiacuteculo 251 CE y cada una de las po-

testades punitivas concretas del Estado605 Se trata de un problema fun-

damentalmente interpretativo que plantea el reto de descubrir queacute se

entiende por reserva de ley en el ordenamiento juriacutedico espantildeol y bajo

cuaacuteles gradaciones de intensidad opera Es una cuestioacuten que debido a

sus multiformes implicaciones praacutecticas siempre requiere prioritaria

atencioacuten A eacutel dedicaremos el siguiente apartado

603 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoLa democracia y el lugar de la leyrdquo Revista

espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 92 Madrid 1996 pp 609 y ss

604 Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier Op Cit p 195 SUAY

RINCOacuteN Joseacute ldquoLa discutible vigencia de los principios de imparcialidad y de contradiccioacuten en el procedi-

miento administrativo sancionadorrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 123 1990 p 163



RUBIO LLORENTE Francisco ldquoRango de ley fuerza de ley valor de leyrdquo Revista de Administra-

cioacuten Puacuteblica Nuacutemeros 100-102 1983 p 417 FERRERES COMELLA Viacutector y MIERES

MIERES Luis Javier ldquoAlgunas consideraciones a propoacutesito del principio de legalidad penal (A propoacutesito de

las Sentencias 1111993 y 1501997 del Tribunal Constitucional)rdquo Revista Espantildeola de Derecho

Constitucional Ndeg 55 Enero-Abril 1999 p 287


25 El encuadre del principio de la legalidad sancionadora en las diversas potestades punitivas estatales

El principio de la legalidad sancionadora es la concrecioacuten del Es-

tado de Derecho en materia punitiva Sin embargo las interpretaciones

sobre el alcance de su recepcioacuten constitucional distan mucho de ser una

cuestioacuten zanjada Este problema juriacutedico ha ocasionado y sigue ocasio-

nando largas poleacutemicas que parecen de nunca acabar606 Ello en siacute mis-

mo no es algo fuera de la loacutegica del Estado constitucional La vigencia

del Estado de Derecho demanda una constante y creciente preocupacioacuten

por el papel del ius puniendi La materia represiva debe ser permanente-

mente puesta en cuestioacuten Refleja buena parte de la concepcioacuten de digni-

dad humana que da contenido al ejercicio del poder puacuteblico607 Fuera de

la loacutegica del Estado constitucional estariacutea por el contrario ver en el artiacute-

culo 251 CE un ldquoelemento incoacutemodordquo608 en las naturales tensiones que

se producen entre el despliegue de los poderes punitivos del Estado y los

derechos de los ciudadanos

Veamos pues a manera de resumen coacutemo se articula el artiacuteculo

251 CE con las manifestaciones claacutesicas de las potestades punitivas del

Estado (i) las penales y (ii) las administrativas sancionadoras a lo cual

agregaremos (iii) la articulacioacuten de ese mismo artiacuteculo del Texto Funda-

mental con las potestades disciplinarias presentes en las relaciones de

606 Cfr PUNSET BLANCO Ramoacuten ldquoLas garantiacuteashelliprdquo Op Cit p 102 FERNAacuteN-

DEZ FARRERES Germaacuten ldquoPrincipiordquo Op Cit p 2547 CANO CAMPOS Tomaacutes ldquoDerecho

Administrativo Sancionador Recensioacuten a Alejandro Nieto 2da Edicioacuten Editorial Tecnos Madrid 1994rdquo

Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero 43 1995 p 340

607 Cfr DIacuteEZ-PICAZO GIMEacuteNEZ Luis Mariacutea ldquoDerecho Comunitario y medidas sanciona-

dorasrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 78 Madrid 1993 pp 251 y ss

BERMEJO VERA Joseacute ldquoPotestad reglamentaria y sancionadora de la Administracioacuten Toacutepicos y Juris-

prudencia Sentencia de la Sala 4ordf del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1975rdquo Revista espantildeola de

Derecho Administrativo Nuacutem 10 Madrid 1975 pp 501 y ss FERNAacuteNDEZ MONTAL-

VO Rafael ldquoGarantiacuteas constitucionales del proceso penalrdquo Revista del Centro de Estudios Constitu-

cionales Nuacutemero 6 1990 p 60

608 Cfr ESTEVE PARDO Joseacute Op Cit pp 99 y ss


sujecioacuten especial Todo bajo el entendido de que la conjuncioacuten del ejerci-

cio de cada una de estas potestades represivas con los principios de la

legalidad sancionadora responde a la aspiracioacuten de alcanzar las garantiacuteas

juriacutedicas que aseguren la vigencia de los derechos fundamentales y la jus-

ticia material en los procesos y procedimientos609

251 El artiacuteculo 251 CE y la potestad penal

Dentro de la escala de los matices de aplicacioacuten del principio de

legalidad la Constitucioacuten hace pender sobre las potestades penales las

tonalidades de mayor intensidad Eacutestas son las maacutes lesivas para la libertad

individual de los ciudadanos No en vano se ha dicho que el Derecho

Penal posee las formas maacutes contundentes de utilizacioacuten de la violencia

legiacutetima por parte del Estado610 Por eso sobre su ejercicio recaen mayo-

res exigencias derivadas del principio de la legalidad En el Estado de

Derecho existe una relacioacuten directamente proporcional entre el grado de

invasioacuten de los poderes punitivos sobre la libertad de los ciudadanos y la

garantiacutea constitucional de esta uacuteltima

Dogmaacuteticamente el principio de legalidad concentra cuatro ga-

rantiacuteas611 (i) criminal (ii) penal (iii) jurisdiccional y (iv) de ejecucioacuten La

garantiacutea criminal asegura que el delito o falta se halle presente en una ley

La penal exige que la ley prevea no soacutelo la conducta punible sino tam-

bieacuten la pena que debe ser impuesta La jurisdiccional por su parte de-

manda que las penas sean administradas por un oacutergano jurisdiccional Y

609 Cfr LOZANO Blanca ldquoPanoraacutemica general de la potestad sancionadora de la Administracioacuten

en Europa despenalizacioacuten y garantiacuteardquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 121 1990 p 412

610 Sobre este particular veacuteanse los agudos comentarios de VIVES ANTOacuteN Tomaacutes S

ldquoLey y derechos fundamentales (Acerca del principio de legalidad penal en materia penal)rdquo en MORENO

CATENA Viacutector Manuel (Coordinador) ldquoConstitucioacuten y Derecho Puacuteblico Estudios en homenaje a

Santiago Varelardquo Tirant lo Blanch 1995 p 508

611 Acudimos a la clasificacioacuten propuesta por CEREZO MIR Joseacute Op Cit pp 166-

167 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoParterdquo Op Cit p 66 Cfr MIR PUIG San-

tiago Op Cit p 114


en virtud de la garantiacutea de ejecucioacuten la pena tambieacuten debe ser impuesta

por un oacutergano judicial

En Espantildea la doctrina acepta paciacuteficamente que el artiacuteculo 251

CE identificado con el principio de legalidad posee mayor riqueza

dogmaacutetica que contenido praacutectico-normativo612 Esa norma alberga una

formulacioacuten relativamente pobre del principio de legalidad La Constitu-

cioacuten soacutelo recoge en ella las garantiacuteas penal y criminal613 Ello ha llevado a

que la parquedad con que estaacute formulado el artiacuteculo 251 CE sea com-

pensada con un esfuerzo interpretativo de los oacuterganos jurisdiccionales

especialmente el Tribunal Constitucional Se ha obtenido de este precep-

to mucho maacutes de lo que su literalidad expresa en obsequio de la comple-

ta vigencia del principio de legalidad La jurisprudencia del Tribunal

Constitucional ha demostrado que las limitaciones del artiacuteculo 251 CE

son siempre ldquovenciblesrdquo614 De este modo a pesar de los normales pro-

blemas praacutectico-interpretativos envueltos en la aplicacioacuten del principio

de legalidad el Derecho Penal espantildeol es vigoroso en cuando garantiacuteas

juriacutedicas y respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos

252 El artiacuteculo 251 CE y la potestad administrativa sanciona-dora

Hoy nadie duda que el constituyente haya constitucionalizado la

potestad administrativa sancionadora en el artiacuteculo 251 del Texto Fun-

damental Pero hacieacutendolo la sometioacute tambieacuten a una especial ldquoeconomiacutea

612 Por todos Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier Op Cit p 192

ARROYO ZAPATERO Luis Op Cit p 10

613 Asiacute quedoacute establecido en la STC 81981 de 30 de marzo FJ 2 en la cual se lee que

ldquoel principio de legalidad penal contenido en el art 251 exige que la tipificacioacuten del delito y la

fijacioacuten de la pena se hagan por norma legal y por consiguiente que la eventual extincioacuten o

modificacioacuten del tipo o la alteracioacuten de la pena hayan de realizarse asimismo por norma de

igual rangordquo

614 Cfr LAMARCA PEacuteREZ Carmen Op Cit p 107


constitucionalrdquo615 que es la fuente de su racionalizacioacuten La ha limitado

substancialmente al hacer depender su ejercicio de los principios de liber-

tad y Estado de Derecho consagrados en la Constitucioacuten616

Esa limitacioacuten no es sin embargo tan precisa ni exigente como lo

es en el aacutembito del Derecho Penal De hecho en la praacutectica existe una

cierta flexibilidad del principio de legalidad en el Derecho Administrativo

sancionador Por eso el segundo matiz en la escala de intensidad de la

aplicacioacuten del artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten espantildeola a los poderes

punitivos del Estado corresponde al aacutembito de las potestades sanciona-

doras de la Administracioacuten

Los argumentos para la flexibilizacioacuten de la aplicacioacuten del princi-

pio de legalidad a la actividad sancionadora de las administraciones

puacuteblicas son baacutesicamente los siguientes (i) la necesidad de una Adminis-

tracioacuten efectivamente cumplidora de sus competencias pues se entiende

que las sanciones administrativas son auxiliares de la intervencioacuten admi-

nistrativa617 (ii) la imposibilidad de que en las leyes se prevean agotado-

ramente todos los elementos de las acciones que han de ser punidas y de

sus respectivas sanciones lo cual trae consigo la necesidad de una con-

615 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoLa configuracioacuten constitucional de la potes-

tad sancionadora de la Administracioacuten Puacuteblicardquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al

profesor Eduardo Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2496 En contra de esta idea Cfr

SUAY RINCOacuteN Joseacute ldquoEl Derecho Administrativo Sancionador perspectivas de reformardquo Revista de

Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 109 1986 pp 187-188 para quien en general tiende a pen-

sarse que la problemaacutetica que encierra la falta de garantiacuteas en la aplicacioacuten de sanciones admi-

nistrativas es de poca entidad pues no afectan suficientemente al ciudadano lo cual es agrava-

do por la ligereza con que se introducen potestades sancionadoras en los maacutes variados instru-

mentos legales

616 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoLa incidencia de la Constitucioacuten sobre la potes-

tad sancionatoria de la Administracioacuten Dos importantes sentencias del Tribunal Constitucionalrdquo Revista

espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 29 Madrid 1981 pp 359 y ss SANTAMARIacuteA

PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipioshelliprdquo Op Cit pp 374 QUINTERO OLIVARES Gonzalo

ldquoParterdquo Op Cit p 72



crecioacuten de eacutestos en sede domeacutestica de la Administracioacuten618 y como con-

secuencia de los dos argumentos anteriores (iii) el realismo al cual con-

lleva el hecho de que la aplicacioacuten cabal en plenitud de intensidad del

arsenal del principio de legalidad al Derecho Administrativo sancionador

causariacutea la ldquoesclerosisrdquo619 de toda la actividad administrativa

Acaso el principal problema praacutectico que debamos referir en el

cual reside el nuacutecleo de la flexibilizacioacuten antes mencionada es el de la

determinacioacuten del alcance de la reserva de ley en materia administrativa

sancionadora asiacute como cuaacutel es la interpretacioacuten que debe hacerse a la

expresioacuten ldquolegislacioacuten vigenterdquo contenida en el artiacuteculo 251 CE Al res-

pecto la mayor parte de la doctrina620 asume que la expresioacuten ldquolegisla-

cioacuten vigenterdquo no hace referencia a la necesaria sumisioacuten a una ley formal

sino a otros instrumentos juriacutedicos tales como por ejemplo los regla-

mentos siempre que no se trate de reglamentos autoacutenomos sino ejecuti-

vos621

618 Por todos Cfr VALENCIA MARTIacuteN Germaacuten ldquoDerecho Administrativo Sancionador y

principio de legalidadrdquo en ldquoActas de las V Jornadas de la Asociacioacuten de Letrados del Tribunal Constitucio-

nal El principio de legalidadrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Coleccioacuten Cua-

dernos y Debates Ndeg 103 Madrid 2000 p 115

619 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoLa autotutelardquo Op Cit p 254

620 Por todos Cfr HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipiordquo Op Cit p 19 Una va-

riante de esta posicioacuten se encuentra en LAMARCA PEacuteREZ Carmen Op Cit p 118 para

quien en materia administrativa sancionadora el reglamento ejecutivo es apto para cumplir con

la cobertura legal requerida por el artiacuteculo 251 CE pero tal cobertura ha de ser considerada

residual y como una uacuteltima opcioacuten

621 Noacutetese que estamos en presencia de la reversioacuten de la antigua tesis de la ldquodesvalori-

zacioacuten del reglamento en materia sancionadorardquo que fue el criterio dominante en este particu-

lar hasta la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de 1978 (Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA

Eduardo ldquoPrincipio de legalidad Estado material de Derecho y facultades interpretativas y constructivas de la

jurisprudencia en la Constitucioacutenrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Antildeo 4 Nuacutemero

10 Enero-Abril 1984 p 12) Y como bien afirma RUIZ ROBLEDO ello supone la supera-

cioacuten de la otrora concepcioacuten meramente formal de la reserva de ley (Cfr RUIZ ROBLEDO

Agustiacuten ldquoEl rangordquo Op Cit p 606)


El hecho de que los artiacuteculos 251 CE y 93 CE no precisen el

rango que debe poseer la norma que sirva de fundamento al ejercicio del

poder punitivo de la Administracioacuten ha llevado a un generalizado y paciacute-

fico ldquoensanchamiento del principio de legalidadrdquo622 el cual (i) ha sido

aceptado tanto por la jurisprudencia como por la doctrina (ii) ha poten-

ciado la versatilidad de la actividad administrativa y lo maacutes importante

desde el punto de vista material y de la vigencia del Estado constitucio-

nal (iii) no ha supuesto la vulneracioacuten de los derechos fundamentales de

los administrados pues se ha hecho conforme con las exigencias proce-

dimentales de la dignidad humana que derivan del artiacuteculo 11 de la

Constitucioacuten espantildeola

253 El artiacuteculo 251 CE y la potestad disciplinaria

Aunque no forman parte del ius puniendi general del Estado las

potestades disciplinarias han de considerarse siempre como ordenadas al

Estado de Derecho garantizado por la Constitucioacuten623 De hecho la pe-

netracioacuten del principio de legalidad en las relaciones especiales de suje-

cioacuten es el problema juriacutedico maacutes importante que eacutestas plantean El Dere-

cho disciplinario debe ser modulado por el principio de legalidad Ello

tiene categoriacutea de exigencia absoluta en un verdadero Estado de Dere-

cho La dificultad real es seguacuten ha dicho la doctrina extranjera maacutes auto-

rizada coacutemo determinar la ldquointensidad de la juridificacioacutenrdquo624 del princi-

pio de legalidad en las relaciones de sujecioacuten especial es decir cuaacuten ma-

tizable es el principio de legalidad en este aacutembito punitivo y establecer si

acaso es maacutes matizable que en los aacutembitos del derecho administrativo

sancionador general

En este sentido el Tribunal Constitucional establecioacute en su sen-

tencia 421987 de 7 de abril que en el seno de las relaciones de sujecioacuten


623 Cfr SIBURG FW ldquoLa jurisdiccioacuten disciplinaria en la Repuacuteblica Federal Alemanardquo Revis-

ta de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 46 1965 p 387

624 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacuteardquo Op Cit p 66


especial ldquola propia reserva de ley pierde parte de su fundamentacioacuten ma-

terial en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoorde-

nacioacuten que las distingue del ius puniendi geneacuterico del Estadordquo (FJ 2)625 Tal

criterio fue complementado por lo dispuesto en la STC 611990 en la

cual se lee que nada obsta para que siempre sea ldquoexigible en el campo

sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento

de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como

garantiacutea de la seguridad juriacutedica del ciudadano Otra cosa es que esos

requisitos permitan una adaptacioacuten ndashnunca supresioacutenndash a los casos e

hipoacutetesis de relaciones Administracioacuten-administrado y en concordancia

con la intensidad de la sujecioacutenrdquo (FJ 8)

Queda claro entonces que en las relaciones de sujecioacuten especial

operan los matices de menor intensidad de aplicacioacuten del principio de

legalidad Pero ello no debe ser confundido en modo alguno con arbitra-

riedad o con falta de cobertura juriacutedica de norma sancionadora626 Por

eso la doctrina ha sostenido que el verdadero criterio que permite legiti-

mar el despliegue sancionador de la administracioacuten y modular el grado de

garantiacuteas juriacutedicas observadas en beneficio de los administrados es si se

estaacute o no ante una relacioacuten de sujecioacuten especial627

625 Pueden verse tambieacuten las sentencias del Tribunal Constitucional STC 1201990 y

2341991 en las cuales se reitera este criterio

626 Al respecto veacutease el interesante artiacuteculo Cfr ALEGRE AacuteVILA Juan Manuel ldquoRela-

ciones especiales de sujecioacuten legalidad sancionadora y servicios puacuteblicosrdquo Repertorio Aranzadi del Tribunal

Constitucional Nuacutem 17 2002 p 1787

627 Por todos PRIETO AacuteLVAREZ Tomaacutes Op Cit p 245 VALENCIA MARTIacuteN

Germaacuten Op Cit p 137


3 La potestad sancionadora de las Caacutemaras parlamentarias

31 La previsioacuten constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Toda actividad estatal emerge de una potestad y de un ordena-

miento628 Asiacute estaacute configurada la economiacutea de actuacioacuten del poder

puacuteblico en el Estado constitucional Si deseamos encontrar la especifici-

dad de los fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras hemos de escudrintildear

entonces cuaacuteles son la potestad y el ordenamiento que subyacen a la


Con respecto a lo primero la disciplina parlamentaria cobra vida

en virtud del ejercicio de una potestad sancionadora que reside en las

Caacutemaras legislativas Se trata de los poderes inherentes de autopreservacioacuten

que fueron explicados en el capiacutetulo II Reconocerlos es el punto de par-

tida necesario en toda teorizacioacuten sobre los sistemas sancionadores par-

lamentarios Ello evita por un lado la tentacioacuten de incurrir en mimetis-

mos acriacuteticos que conducen a adoptar ciegamente en nuestro campo los

principios del Derecho Penal y del Derecho Administrativo sancionador

y por otro acaso lo maacutes importante previene contra el error de pensar

que la disciplina parlamentaria no estaacute afectada por la arquitectura consti-

tucional general del Estado

En lo concerniente a la segunda de las cuestiones debe decirse

que la disciplina parlamentaria es ante todo una realidad constitucional

Forma parte del ordenamiento constitucional del Estado Su talante par-

lamentario deriva derechamente de la propia Constitucioacuten629 La potestad


629 Esto reviste cierto intereacutes tanto praacutectico como conceptual porque a diferencia de lo

que ocurre en la tradicioacuten parlamentaria anglosajona en la cual como vimos en el Capiacutetulo II

no es necesario que exista un reconocimiento constitucional expreso de las potestades puniti-

vas de las Caacutemaras en Espantildea por el contrario la disciplina parlamentaria siacute se reconduce

entera y expresamente al texto constitucional lo cual ocurre como veremos mejor al estudiar

sus fuentes a traveacutes del artiacuteculo 72 CE claacuteusula para la autonomiacutea de los parlamentos


sancionadora de las Caacutemaras encuentra en el Texto Fundamental su

fuente primaria de valores630 El Derecho Parlamentario no es un orde-

namiento juriacutedico autoacutenomo sino un conjunto normativo incardinado

en la Constitucioacuten y complementario de eacutesta631 Por eso a la disciplina

parlamentaria no se la puede considerar un ordenamiento juriacutedico autoacute-

nomo ni un ordenamiento juriacutedico incorporado a otro en el sentido que

Santi Romano atribuiacutea a la expresioacuten a saber ldquoEl ordenamiento de una

institucioacuten comprendida en otra mayor frente al ordenamiento de esta

uacuteltima asiacute por ejemplo el derecho de un oacutergano estatal en relacioacuten con

el derecho del Estado considerado globalmenterdquo632 No sieacutendolo el De-

recho Parlamentario tampoco pueden serlo los sistemas de disciplina

intracaacutemaras que son soacutelo una de sus tantas expresiones juriacutedico-

institucionales

32 Los elementos de la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Como ocurre con toda potestad sancionadora la de las Caacutemaras

puede y debe ser analizada a la luz de los elementos que la conforman

Ello permite aprehender las relaciones que existen entre tales elementos

asiacute como la fisonomiacutea que ndashjuntosndash imprimen al todo del cual forman

parte Esto cobra especial importancia si se tiene en consideracioacuten que

en los actos parlamentarios disciplinarios emanados del ejercicio de las

potestades sancionadoras de las Caacutemaras se manifiestan enteramente

cada uno de dichos elementos (i) lo normativo (ii) lo orgaacutenico (iii) lo

subjetivo (iv) lo material y (v) lo teleoloacutegico


631 A favor de esta tesis ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 32 En

contra de esta opinioacuten Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit p 81 para

quien bajo clara influencia de Santi Romano los ordenamientos internos de las Caacutemaras cons-

tituyen subordenamientos diferenciados u ordenamientos de segundo grado comprendidos

dentro del ordenamiento general del Estado en el que encuentran causa y fundamento

632 Cfr ROMANO Santi ldquoEl ordenamiento juriacutedicordquo Institutos de Estudios Poliacuteticos Ma-

drid 1963 p 331


321 Elemento normativo

El elemento normativo lo constituyen las fuentes de la disciplina

parlamentaria por cuyo tiacutetulo se ejercen legiacutetimamente los poderes san-

cionadores de los cuerpos legislativos Noacutetese que nos referimos a ele-

mento normativo y no simplemente elemento reglamentario yo juriacutedi-

co-positivo Queremos significar todas las realidades juriacutedicas que aun

no estando positivadas tienen fuerza normativa en los sistemas sancio-

nadores intracaacutemaras Entre ellos se cuentan (i) los principios generales

del Derecho (ii) la costumbre parlamentaria y por supuesto (iii) la juris-

prudencia constitucional Eacutestos aunados a la Constitucioacuten633 y a los re-

glamentos internos de las asambleas legislativas espantildeolas634 conforman

el completo espectro normativo de las potestades sancionadoras de las

Caacutemaras

322 Elemento orgaacutenico

El elemento orgaacutenico es aportado por las Caacutemaras en cuanto tales

asiacute como por los oacuterganos de gobierno de eacutestas635 el pleno en cuanto

oacutergano supremo la presidencia en cuanto oacutergano unipersonal y final-

mente la mesa en cuanto oacutergano rector Ello amerita una explicacioacuten

633 Debemos destacar que despueacutes del artiacuteculo 72 CE al cual ya nos hemos referido y

del cual nos ocuparemos con mayor profundidad maacutes adelante acaso las normas constitucio-

nales de mayor incidencia normativa en los sistemas de disciplina parlamentaria son como

veremos los artiacuteculos 93 CE y sobre todo el artiacuteculo 252 CE

634 Conviene adelantar en este punto aunque volveremos sobre ello cuando tratemos las

fuentes de la disciplina parlamentaria que todos los reglamentos de las Caacutemaras parlamentarias

espantildeolas contienen sin excepcioacuten apartados titulados ldquoDe la disciplina parlamentariardquo o con

palabras equivalentes los cuales incluyen las normas que rigen el orden disciplinario interior y

deben ser interpretadas de acuerdo a las directrices de la Constitucioacuten en la materia

635 Asumimos aquiacute el concepto desarrollado por Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI

Nicolaacutes ldquoHacia una teoriacutea de los actos parlamentariosrdquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 9

1981 p 77 para quien oacutergano parlamentario es ldquoaquel que es capaz de imputar su actividad a

la Caacutemara atribuyeacutendole los efectos juriacutedicos de aquellardquo


En teacuterminos generales la titularidad de las potestades sancionado-

ras parlamentarias recae sobre las Caacutemaras propiamente dichas Eacutestas

son los sujetos de Derecho Puacuteblico que reciben la titularidad de los po-

deres sancionadores de parte del ordenamiento juriacutedico Por eso las san-

ciones de maacutexima gravedad que ameritan la suspensioacuten del estatus de

parlamentario son reservadas a los plenos de las Caacutemaras Pero en los

asuntos de traacutefico parlamentario ordinario el ejercicio de tales potestades

recae sobre los oacuterganos de gobierno

Primero sobre los presidentes quienes en virtud de lo establecido

en el artiacuteculo 723 CE adquieren un especial ldquorelieve constitucionalrdquo636 y

son los ldquoprincipales moduladoresrdquo637 de los poderes administrativos y de

las facultades de policiacutea en el interior de las sedes de las asambleas legis-

lativas638 Como se ha hecho notar en la doctrina extranjera las constitu-

ciones modernas hacen de los presidentes ldquooacuterganos indefectiblesrdquo639 en

el mantenimiento del orden parlamentario tanto en las sesiones como en

el recinto y demaacutes dependencias de los parlamentos Y en segundo lugar

las mesas las cuales debido a una cierta fragmentacioacuten640 de las potestades

636 Cfr COLARULLO Enzo ldquoI presidenti della Camera e del Senatordquo en AAVV ldquoLa

riforma della Costituzione nel progetto della bicameralerdquo CEDAM Milaacuten 1998 p 139

637 Cfr GOumlRLITZ Niklas Op Cit p 275

638 Una interesante opinioacuten sobre este particular acaso fundada en la idea anglosajona

de los privilegios parlamentarios como realidades juriacutedicas ancilares de las funciones constitu-

cionales de los parlamentos se encuentra en JEROacuteNIMO SAacuteNCHEZ-BEATO Estefaniacutea

ldquoLa presidencia del Parlamento andaluzrdquo Administracioacuten de Andaluciacutea Revista Andaluza de Ad-

ministracioacuten Puacuteblica Nuacutemero Extraordinario 1 2003 Universidad de Sevilla e Instituto Anda-

luz de Administracioacuten Puacuteblica p 105 para quien los poderes administrativos y las funciones

de policiacutea son auxiliares yo accesorias a la funcioacuten de impulso y direccioacuten de los trabajos

parlamentarios que ejercen los presidentes

639 Cfr PINELLI Cesare ldquoLos presidentes de las asambleas parlamentarias en Italiardquo Anuario

de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 12-13 Murcia 2000 p 70

640 En este particular merece la pena comentar que existe una gradacioacuten de sanciones

que repercute en la atribucioacuten de competencias sancionadoras a los distintos oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras Ello seraacute tratado cuando examinemos en este mismo Capiacutetulo las


sancionadoras de las Caacutemaras ejercen facultades disciplinarias cuando la

gravedad del incidente antirreglamentario lo requiere A pesar del impor-

tante rol punitivo que el artiacuteculo 723 CE atribuye a los presidentes eacutestos

no poseen el monopolio del ejercicio de las potestades sancionadoras de

las Caacutemaras641

Finalmente debe acotarse que quedan formalmente fuera del

elemento orgaacutenico de la potestad sancionadora de las Caacutemaras las juntas

de portavoces Eacutestas no ejercen facultades represivas en ninguacuten Parla-

mento espantildeol Su funcioacuten no es de direccioacuten administrativa sino de

direccioacuten poliacutetica de las Caacutemaras642

323 Elemento subjetivo

El elemento subjetivo se refiere a los destinatarios de la disciplina

parlamentaria Entran dentro de esta categoriacutea los diputados y senadores

los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria y los terceros que

interaccionan ocasionalmente con las Caacutemaras observadores de las se-

siones representantes de los medios de comunicacioacuten y por uacuteltimo

aunque no menos importante miembros del Gobierno y demaacutes altos

funcionarios del Estado Todos estos sujetos estaacuten obligados a respetar

el orden parlamentario y todos son potencialmente sujetos sancionables

distintas medidas sancionadoras y disuasivas que conforman la disciplina parlamentaria Por

ahora basta sentildealar que las sanciones maacutes graves corresponden al pleno el cual posee todos los

poderes de la caacutemara La privacioacuten de algunos derechos de los parlamentarios corresponde a la

mesa y las llamadas a la cuestioacuten y al orden son competencias del presidente durante el desa-

rrollo de las sesiones del pleno o de las comisiones

641 Al respecto Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p165

SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel ldquoLas Cortes Generales en el sistema

constitucionalrdquo Tecnos Madrid 1984 p 121 TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op

Cit pp 124-125 y PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 334

642 Por todos los autores que sostienen consensualmente este criterio Cfr CANO

BUESO Juan ldquoFunciones y potestades de la Mesa y de la Junta de Portavoces en el Derecho Parlamentario

de las Comunidades Autoacutenomasrdquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA

OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 262


por el desorden causado tanto en las sesiones como en el recinto parla-

mentario Pero sobre los parlamentarios ademaacutes de estas obligaciones de

caraacutecter geneacuterico recaen tambieacuten obligaciones vinculadas a su condicioacuten

de miembro de una Caacutemara que representa poliacuteticamente al electorado y

ejerce funciones constitucionales Se trata de los deberes propios del es-

tatus parlamentario cuyo incumplimiento como veremos en este mismo

capiacutetulo es una de las vertientes subsisteacutemicas de la disciplina parlamen-

taria

324 Elemento material

El elemento material lo representan los actos conductas o hechos

que los reglamentos de las Caacutemaras tipifican como antijuriacutedicos y viola-

torios del orden parlamentario Sobre eacutestos se construye la tipificacioacuten

normativa previa que exige la Constitucioacuten para la legitimidad de los ac-

tos sancionadores

Tal elemento material posee una estructura interior que es comuacuten

a todas las potestades punitivas Estaacute conformado por un aspecto nor-

mativo-reglamentario en el cual se describen las conductas antijuriacutedicas

y por un aspecto apreciativo o discrecional en virtud del cual el oacutergano

punitivo realiza la interpretacioacuten que lleva a subsumir una determinada

conducta en un tipo antijuriacutedico

La peculiaridad en nuestro caso es que dicha estructura interior

aparece de una manera atiacutepica en las potestades sancionadoras de las

Caacutemaras El aspecto apreciativo juega un rol protagoacutenico de mucha maacutes

importancia al que se observa en otras potestades punitivas Ello se tra-

duce como es de esperar en el hecho de que en el aacutembito de los siste-

mas de disciplina parlamentaria son tolerados altos niveles de discrecio-

nalidad en el ejercicio de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras sin

que ello implique necesariamente violaciones a las maacutes elementales ga-

rantiacuteas juriacutedicas o a los derechos fundamentales de los parlamentarios y

demaacutes sujetos sancionables


325 Elemento teleoloacutegico

Y por uacuteltimo el elemento teleoloacutegico coincide con la necesidad fina-

lista de hacer imperar en todo momento y para toda actuacioacuten el orden

parlamentario Eacuteste es la nota central definitoria de la disciplina parla-

mentaria643 La razoacuten de ser de todas las normas y sanciones es la preser-

vacioacuten del orden y del buen funcionamiento de las Caacutemaras644 Por eso

los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en especial los presidentes son

ldquodefensores del orden parlamentariordquo seguacuten atinadamente lo ha hecho

notar Fernaacutendez Rodriacuteguez645

33 Los bienes juriacutedicos protegidos por la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Por bien juriacutedico entendemos todo aquello que es apto para satis-

facer una necesidad humana646 en cuya virtud se puede reclamar yo

brindar proteccioacuten juriacutedico-punitiva por parte del Estado647 Alliacute en don-

de existe una potestad punitiva existe tambieacuten de manera previa un bien

juriacutedico cuya valiacutea social es reconocida por el ordenamiento juriacutedico has-

ta el punto de protegerla incluso represivamente a traveacutes de limitaciones

a los derechos fundamentales de los sujetos que atenten en su contra

Las potestades sancionadoras de las Caacutemaras suponen tambieacuten la

existencia de bienes juriacutedicos valiosos para la vida funcional de las insti-

tuciones legislativas y que por lo tanto han de ser tutelados actual o

preventivamente por la disciplina parlamentaria De lo contrario esta




646 Cfr ROCCO Arturo ldquoLacuteoggetto del reato e Della tutela iuridico penalerdquo Opere Vol 1 en

COBO DEL ROSAL Manuel y QUINTANAR DIacuteEZ Manuel ldquoInstituciones de Derecho Penal

espantildeol Parte Generalrdquo CESEJ-Ediciones Madrid 2004 p 51

647 Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit pp 124


uacuteltima no podriacutea estar justificada constitucionalmente en los esquemas

del Estado de Derecho

Dentro de tales bienes podemos distinguir entre bienes juriacutedicos

infravalentes y bienes juriacutedicos supravalentes Todos son tutelados por la

actividad sancionadora de las Caacutemaras aunque claro estaacute en distintos

momentos de reaccioacuten y con variantes en las intensidades represivas

331 Bienes juriacutedicos infravalentes

Los bienes juriacutedicos infravalentes son aquellos que representan el

objeto directo de cada medida concreta a traveacutes de la cual se ejercen las

potestades sancionadoras parlamentarias Coinciden con el fin inmediato

perseguido por cada una las tres manifestaciones de la disciplina parla-

mentaria a saber (i) las sanciones por el incumplimiento de los deberes

de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cuestioacuten y al orden y por

uacuteltimo (iii) las sanciones para asegurar el debido respeto al recinto par-

lamentario


de los diputados y senadores se tutela el ejercicio mismo del cargo par-

lamentario asiacute como la representacioacuten poliacutetica efectiva Con las llamadas

a la cuestioacuten y al orden se tutela la libre deliberacioacuten parlamentaria en las

sesiones del pleno y de las comisiones Y a traveacutes de las sanciones para

salvaguardar el recinto parlamentario se tutela el demanio puacuteblico en

cuanto vinculado al ejercicio constitucional de las funciones representati-

vas y a la dignidad y buena imagen de las Caacutemaras

Conviene sentildealar que los bienes juriacutedicos infravalentes poseen sus-

tantividad propia Representan condiciones necesarias ndashaunque no sufi-

cientesndash para una normal actividad parlamentaria Sin embargo acaso su

caracteriacutestica maacutes importante es que adquieren mayor valiacutea para la vida

parlamentaria en la medida en que como veremos a continuacioacuten se

ordenan a los bienes juriacutedicos supravalentes que tambieacuten son protegidos

por la disciplina parlamentaria y muy importante en cuanto participan

de estos uacuteltimos


332 Bienes juriacutedicos supravalentes

Con la expresioacuten bienes juriacutedicos supravalentes nos referimos a

aquellos a los cuales se ordenan todas las medidas sancionadoras y per-

suasivas que conforman la disciplina parlamentaria Poseen naturaleza

supravalente porque se identifican maacutes radicalmente con los fines perse-

guidos por el Parlamento y consecuentemente a ellos se ordenan los

bienes juriacutedicos infravalentes

Los tres bienes juriacutedicos supravalentes son (i) el orden parlamenta-

rio (ii) el correcto funcionamiento de las Caacutemaras y (iii) la honorabilidad

y buena imagen de la institucioacuten parlamentaria frente a la opinioacuten puacuteblica

y a los demaacutes poderes del Estado A eacutestos merece la pena insistir se

orientan cada una de las manifestaciones punitivas y disuasorias ejercidas

al amparo de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras

En el caso del orden parlamentario la cuestioacuten estriba en deter-

minar queacute se entiende por eacuteste Al respecto hay una concepcioacuten amplia y

otra restringida Para parte de la doctrina648 con la cual coincidimos el

orden parlamentario es un concepto comprensivo de todo el sistema de

la disciplina parlamentaria el elemento teleoloacutegico de eacutesta lo cual lo

convierte en el maacutes importante de los bienes juriacutedicos protegidos por los

fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras Se trata de una concepcioacuten que

excede lo meramente sancionador y apunta a englobar todos los fenoacute-

menos institucionales de las Caacutemaras Por eso el orden parlamentario

aparece por decirlo de alguacuten modo como una suerte de primus inter pares

de los bienes juriacutedicos supravalentes y en general de todos aquellos que

son protegidos por los sistemas sancionadores de disciplina parlamenta-

ria Otra parte de la doctrina649 sin embargo conceptualiza el orden par-

lamentario como una realidad restringida que se circunscribe a las san-

ciones para el mantenimiento del decoro y la cortesiacutea en los debates y a

las sanciones para la salvaguarda del recinto parlamentario Seguacuten este

punto de vista ndashen nuestra opinioacuten reduccionistandash las sanciones por el




incumplimiento de los deberes de los parlamentarios no procuran el or-

den parlamentario general sino simplemente el cumplimiento de tales

deberes lo cual de aceptarse impediriacutea catalogar el orden parlamentario

como un bien juriacutedico supravalente

Con relacioacuten al buen funcionamiento de las Caacutemaras Torres Mu-

ro ha sentildealado que eacuteste es sin lugar a dudas el bien juriacutedico que por

antonomasia protege la disciplina parlamentaria650 En este planteamien-

to se recoge la visioacuten claacutesica de la disciplina parlamentaria que hemos

explicado en el capiacutetulo I Seguacuten esta perspectiva disciplinar los asuntos

parlamentarios equivale a ordenarlos racionalmente Se trata de una ra-

cionalizacioacuten que por su valiacutea para el Estado constitucional emerge co-

mo un auteacutentico bien juriacutedico protegido con naturaleza supravalente y

constituye una de las mayores exigencias praacutecticas que el Derecho Cons-

titucional impone sobre los actores parlamentarios

Finalmente en cuanto a la honorabilidad y buena imagen de la

institucioacuten parlamentaria hay que decir que un Parlamento que no casti-

gue su desorden intestino se coloca a siacute mismo en una situacioacuten de ldquode-

valuacioacuten frente a la opinioacuten puacuteblicardquo651 La representacioacuten parlamentaria

es necesariamente una representacioacuten publicitada652 y el mandato par-

lamentario cobra importancia a traveacutes de la publicidad porque los ciuda-

danos ven proyectadas sus opiniones y opciones poliacuteticas en las personas

y actividades de los representantes653 De alliacute que sancionar (i) el incum-

plimiento de los deberes de los diputados y senadores (ii) el sabotaje a

los debates y deliberaciones y (iii) los agravios al recinto parlamentario

coadyuve decisivamente a los procesos que De Vega ha denominado de


651 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit 2005 p

21

652 Cfr ITURBE MACH Andoni ldquoAlgunas notas sobre el acceso a la documentacioacuten parlamen-

tariardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 43 Madrid 1998 p 410

653 Cfr ABELLAacuteN Aacutengel Manuel ldquoEl Parlamento como oacutergano de expresioacuten de la opinioacuten

puacuteblica la publicidad parlamentaria frente al secretordquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 18 Madrid

1989 p 195


ldquopermanente legitimacioacuten de las asambleas legislativasrdquo654 Cuando las

Caacutemaras protegen mediante medidas punitivas lo que enturbia su fun-

cionamiento constitucional estaacuten creando una concordancia entre Poliacuteti-

ca y Derecho que es altamente demandada por las sociedades democraacuteti-

cas de nuestros diacuteas655 Y en la necesidad de alcanzar dicha concordancia

estriba precisamente buena parte de la finalidad existencial de las potes-

tades sancionadoras ejercidas en el seno de las Caacutemaras parlamentarias

34 La potestad sancionadora como expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos

Como fue sentildealado ut supra los sistemas disciplinarios intracaacutema-

ras deben ser analizados en clave de autonomiacutea parlamentaria Se orde-

nan al desarrollo funcional autoacutenomo de las Caacutemaras legislativas Asiacute ha

sido desde los oriacutegenes medievales de la institucioacuten parlamentaria seguacuten

lo que pudo constatarse en el capiacutetulo II y asiacute es en la actualidad de las

asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas Las realidades punitivas son esen-

ciales al concepto mismo de autonomiacutea parlamentaria

Lo anterior fue reconocido por el constituyente espantildeol de 1978

En el Texto Fundamental la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras aparece

ndashno podiacutea ser de otra manerandash como una manifestacioacuten del principio

general de autonomiacutea parlamentaria O dicho de otro modo acaso maacutes

preciso y completo en la Constitucioacuten existe una peculiar gradacioacuten de

fenoacutemenos de autonomiacutea que va de lo general a lo particular y resulta

nuclear para el cabal entendimiento de los sistemas sancionadores de los

cuerpos legislativos La autonomiacutea parlamentaria contiene a la autonomiacutea

punitiva y esta uacuteltima como expresioacuten especiacutefica suya contiene a la po-

654 Cfr DE VEGA Pedro ldquoParlamento y opinioacuten puacuteblicardquo en RAMIacuteREZ Manuel ldquoEl Par-

lamento a debaterdquo Editorial Trotta Fundacioacuten del Centro de Estudios Poliacuteticos y Constituciona-

les LUCAS MALLADA 1997 p 181

655 Cfr TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa funcioacuten parlamentaria de informacioacuten poliacuteticardquo en

ldquoParlamento y comunicacioacuten Nuevos retos IX Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamen-

tosrdquo Tecnos Pamplona 2005 p 54


testad sancionadora de las Caacutemaras Se trata de relaciones continente-

contenido que se eslabonan reciacuteprocamente en obsequio de la indepen-

dencia institucional del Parlamento

Esta gradacioacuten se aprecia con mayor claridad si se examina cuida-

dosamente la estructura interior del artiacuteculo 72 CE Para lograrlo es uacutetil

hacer una lectura topograacutefica de esta norma En primer lugar se dispone en

el artiacuteculo 721 CE que las Caacutemaras (i) establecen sus propios reglamen-

tos (ii) aprueban autoacutenomamente sus presupuestos y (iii) regulan el esta-

tuto de su personal Con ello el constituyente previoacute la autonomiacutea parla-

mentaria en tres de sus manifestaciones claacutesicas lo reglamentario lo pre-

supuestario y lo funcionarial o de personal Despueacutes en segundo lugar el

artiacuteculo 722 CE da entidad a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras es

decir a los presidentes y a las mesas cuyo mecanismo de eleccioacuten y

reacutegimen competencial queda en su mayor parte confiado a la voluntad

reglamentaria de las propias Caacutemaras Se trata de la llamada autonomiacutea

de gobierno interno de las asambleas poliacuteticas Y en tercer lugar conse-

cuencia loacutegica e inevitable de todo lo dicho hasta ahora el artiacuteculo 723

CE consagra la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras Les otorga una po-

testad sancionadora cuyo ejercicio es atribuido a los presidentes de las

mismas

Asiacute queda claro que la Constitucioacuten crea los elementos materiales

de la autonomiacutea parlamentaria (artiacuteculo 721 y 723 CE) crea los oacuterganos

competentes para ejercerlos (artiacuteculo 722 CE) y finalmente vincula uno

de esos elementos materiales en concreto la autonomiacutea punitiva con

uno de los dos oacuterganos para la autonomiacutea de gobierno interno el presi-

dente

Esta vinculacioacuten reviste mucha importancia a los efectos de nues-

tras indagaciones Como ha hecho notar Torres Muro hace que los pre-

sidentes se encuentren en el centro del ejercicio de la funcioacuten punitiva656

Es eacuteste un dato que nos da la clave de boacuteveda para entender el quicio

constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras Esta uacuteltima es

una concrecioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos una facul-



tad de actuacioacuten de las Caacutemaras en materia represiva que la Constitucioacuten

confiere expresamente a las mismas ndashconviene repetirndash en oacutergano de sus

presidentes Ello se hace maacutes que patente en la letra del artiacuteculo 723 CE

Alliacute se establece que los presidentes ejercen en nombre de las Caacutemaras

todos los poderes administrativos y las facultades de policiacutea en el interior

de sus respectivas sedes Por eso a dicha norma puede denominaacutersele la

claacuteusula de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos y es la fuente constitucio-

nal primaria e indiscutible de donde mana toda potestad sancionadora

intracaacutemaras

35 La potestad sancionadora y la distincioacuten entre autonomiacutea par-lamentaria y autonomiacutea administrativa de los parlamentos

Habiendo visto que la potestad sancionadora de las Caacutemaras es

expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos procede ahora

distinguir siquiera brevemente dos realidades juriacutedicas que aunque

intriacutensecamente conexas son diferentes y maacutes auacuten necesariamente dife-

renciables Nos referimos por un lado a la autonomiacutea parlamentaria y

por otro a la autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras Vaya por delante

que no pretendemos dogmatizar sobre este particular Al respecto hay

abundante y provechosa doctrina657 Soacutelo lo referiremos tangencialmente

en la medida en que ello es de utilidad para interpretar adecuadamente ndasha

modo de decantacioacutenndash los factores que estaacuten presentes en el artiacuteculo

723 CE

La diferenciacioacuten enunciada es importante porque como explica-

remos maacutes adelante en el artiacuteculo 723 CE hay un desdoblamiento de la

potestad sancionadora de las Caacutemaras (ldquopoderes administrativosrdquo y ldquofa-

cultades de policiacuteardquo) que se fundamenta precisamente en una clara dis-

657 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit sobre el cual hemos

hecho reiteradas referencias SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoLa teoriacutea del oacutergano en el

Derecho Administrativordquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 40-41 Madrid

1984 pp 43 y ss GARRIDO FALLA Fernando ldquoLa Administracioacuten parlamentariardquo en ldquoI Jorna-

das de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I Madrid 1984

pp 89 y ss GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit pp 392 y ss


tincioacuten entre autonomiacutea parlamentaria y autonomiacutea administrativa de las

Caacutemaras

Para distinguir mejor ambos conceptos nos interesa acudir nue-

vamente a las categoriacuteas ldquocontinenterdquo y ldquocontenidordquo La autonomiacutea par-

lamentaria es el continente de la autonomiacutea administrativa de las Caacutema-

ras pues la excede por mucho y se sirve de ella como sustrato material

para la organizacioacuten y funcionamiento autoacutenomos de los cuerpos legisla-

tivos Cierto es que la autonomiacutea administrativa es un elemento sine qua

non de la autonomiacutea parlamentaria De hecho como se ha sentildealado en la

doctrina658 sus elementos son los mismos que conforman la autonomiacutea

parlamentaria El constituyente al trazar las liacuteneas de la autonomiacutea par-

lamentaria trazoacute tambieacuten las bases de la autonomiacutea administrativa in-

tracaacutemaras Pero nada de esto debe conducir a la identificacioacuten concep-

tual yo praacutectica de las dos realidades in comento

Dejando claro lo anterior debemos esgrimir una premisa capital

para el anaacutelisis de la potestad sancionadora de las Caacutemaras que haremos

en el siguiente apartado todo fenoacutemeno parlamentario-administrativo

pertenece por fuerza al aacutembito de la autonomiacutea parlamentaria Tiene la

impronta de eacutesta uacuteltima Pero al contrario no ocurre lo mismo No hay

por decirlo en teacuterminos de loacutegica filosoacutefica convertibilidad de las premisas

No todo fenoacutemeno de la autonomiacutea parlamentaria puede ser considera-

do como de naturaleza parlamentario-administrativa Se suscita aquiacute lo

caracteriacutestico de las relaciones continente-contenido todo-parte que rige

la interaccioacuten de la autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras y la auto-

nomiacutea parlamentaria

De igual modo situaacutendonos en el aacutembito maacutes concreto de lo pu-

nitivo que es en el que nos interesa movernos debe establecerse una

premisa anaacuteloga a la anterior toda manifestacioacuten administrativo-

sancionadora que se suscita en las Caacutemaras es necesariamente parte de la

autonomiacutea punitiva de las mismas (artiacuteculo 723 CE) Pero no puede

predicarse lo contrario Aquiacute tampoco hay convertibilidad de premisas

658 Cfr GOacuteMEZ RIVAS Joseacute Vicente ldquoLa Administracioacuten parlamentaria espantildeola Creacioacuten

y consolidacioacutenrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 2002 pp 43 y ss


No toda expresioacuten punitiva de las Caacutemaras tiene necesariamente natura-

leza administrativo-sancionadora Buena parte del rango abarcado por la

autonomiacutea punitiva de los parlamentos trasciende lo materialmente ad-

ministrativo

36 El desdoblamiento de la potestad sancionadora de las Caacutema-ras poderes administrativos y facultades de policiacutea

Teniendo en cuenta entonces que (i) la potestad sancionadora de

las Caacutemaras se incardina en la autonomiacutea punitiva de las mismas y que

(ii) la autonomiacutea parlamentaria es un concepto maacutes amplio que el de au-

tonomiacutea administrativa debemos avanzar en el anaacutelisis pormenorizado

del artiacuteculo 723 CE en cuanto claacuteusula de la autonomiacutea punitiva a traveacutes de

la cual la Constitucioacuten atribuye a las Caacutemaras una uacutenica potestad sancio-

nadora desdoblada en dos naturalezas juriacutedico-represivas (i) la adminis-

trativa que como indicaremos posteriormente deberiacutea ser maacutes propia-

mente llamada disciplinaria y (ii) la de policiacutea

En efecto dicha norma establece que ldquoLos Presidentes de las

Caacutemaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos

y facultades de policiacutea en el interior de sus respectivas sedesrdquo

Tal desdoblamiento expresioacuten inequiacutevoca de la autonomiacutea fun-

cional de los parlamentos659 no es obra del azar Tampoco es una menu-

dencia constitucional Por el contrario es el causante de que bajo la

geneacuterica expresioacuten disciplina parlamentaria los reglamentos de las Caacutemaras

concentren para eacutestas la posibilidad ldquoexclusiva y excluyenterdquo660 de aplicar

un abanico de diferentes medidas sancionadoras que (i) responden a dis-

tintas necesidades funcionales y (ii) protegen diversos bienes juriacutedicos

659 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoLos actoshelliprdquo Op Cit p 66

660 En este sentido Cfr CID VILLAGRASA Blanca ldquoLa Administracioacuten parlamentariardquo

Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 3 Madrid-Junio de 2000 p

132 para quien la primera consecuencia derivada del artiacuteculo 723 CE es que ninguacuten oacutergano

del Estado distinto a la presidencia de las Caacutemaras podraacute intervenir en estas materias salvo

cuando los reglamentos dispongan la interaccioacuten de eacutesta con el pleno y la mesa


A continuacioacuten analizaremos por separado cada naturaleza puni-

tiva comprendida en el artiacuteculo 723 del texto de la Constitucioacuten Las

escindiremos en la mayor medida posible de modo que una vez finaliza-

da la tarea de examinarlas aisladamente quede rigurosamente acotado

cuaacutel es el contenido sustantivo de dicha norma que sirve de fundamento

constitucional a los sistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria

Tambieacuten quedaraacute claro de manera residual queacute parte de la potestad san-

cionadora de las Caacutemaras del artiacuteculo 723 CE no fundamenta juriacutedica-

mente tales sistemas

361 Poderes administrativos

A El problema

El anaacutelisis del sintagma ldquopoderes administrativosrdquo del artiacuteculo

723 CE trae aparejada una vicisitud semaacutentica y a la postre un proble-

ma interpretativo Semaacutenticamente hablando pareciera que la expresioacuten

poderes administrativos debe ser entendida literalmente es decir ha de

ser puesta en clave de la jerga teacutecnica derivada de la teoriacutea sobre la activi-

dad materialmente administrativa en el interior de las Caacutemaras Se tratariacutea

de facultades que titulan a quienes las ejercen para dictar los actos mate-

rialmente administrativos que la doctrina ha denominado ldquoactos de auto-

administracioacuten de los oacuterganos no administrativos del Estadordquo661 Eacutestos

tienen la peculiaridad de ordenarse a la satisfaccioacuten de intereses mera-

mente domeacutesticos o internos de la organizacioacuten administrativa en la que

se suscitan Nunca se orientan ndashpor lo menos no de manera directandash al

beneficio de otra organizacioacuten estatal Tampoco al provecho de la ciuda-

daniacutea

Dentro de esta clase de actos se hallan por supuesto ciertos actos

disciplinarios En el caso que nos ocupa actos disciplinarios dirigidos al

castigo de los funcionarios o personal integrado en la Administracioacuten

parlamentaria Eacutesta como cualquier otra Administracioacuten puacuteblica u orga-



nizacioacuten administrativa tiene la potestad natural ndashseguacuten ya se ha explica-

do en el apartado 23 de este capiacutetulondash de salvaguardar punitivamente su

propio orden interior de funcionamiento y de organizacioacuten Para ello estaacute

en plena capacidad juriacutedica de sancionar al personal de las Caacutemaras Lo

hace en aplicacioacuten de categoriacuteas pertenecientes a la teoriacutea de las relacio-

nes de sujecioacuten especial en el marco del derecho funcionarial

El problema surge al observar que existen otras medidas punitivas

impuestas en el seno de las Caacutemaras que tienen caraacutecter disciplinario y

se ordenan al intereacutes exclusivo del cuerpo legislativo implicado pero no

puede predicaacuterseles naturaleza administrativa Nos referimos a las san-

ciones que recaen sobre los miembros de las Caacutemaras por el incumpli-

miento de sus deberes como parlamentarios

Lo primero que salta a la vista en este particular es uno de los pi-

lares maacutes soacutelidos sobre los que se levantan la organizacioacuten y gobierno

interno de la institucioacuten parlamentaria a saber que los diputados y sena-

dores no son funcionarios ni personal de las asambleas legislativas662

Son representantes del pueblo congregados colegialmente en las Caacutemaras

de acuerdo al principio de igualdad sin ninguna veta de jerarquiacutea entre

ellos No hay entre los parlamentarios ninguna relacioacuten de sujecioacuten espe-

cial663 No la hay entre ellos mismos ni tampoco de ellos con respecto a

la Caacutemara en la cual estaacuten legiacutetimamente integrados De alliacute que no for-

mando parte de la Administracioacuten parlamentaria y no mediando relacioacuten

662 Al respecto puede leerse con provecho OLIVAacuteN DEL CACHO Javier ldquoLa negativa

judicial a considerar a los diputados como trabajadores al servicio del Parlamento (Nota sobre la Sentencia de

30 de septiembre de 1999 de la Sala de lo Social del Tribunal de Justicia de Aragoacuten)rdquo Parlamento y

Constitucioacuten Anuario Ndeg 3 1999 pp 125 y ss en el cual se resumen los criterios doctrinales

por los cuales los parlamentarios no tienen estatus de funcionarios de las Caacutemaras parlamenta-

rias

663 Hasta donde alcanza nuestro conocimiento el uacutenico autor de la doctrina espantildeola en

contra de esta opinioacuten es ALZAGA VILLAAMIL Oscar Op Cit p 508 para quien los

miembros de las Caacutemaras siacute se encuentran en relacioacuten de sujecioacuten especial con respecto al

presidente lo cual constituye la ldquoapoyatura teacutecnico-juriacutedicardquo de los poderes disciplinarios por

medio de cuyo ejercicio se castiga el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios


jeraacuterquica ninguna no se los puede castigar de acuerdo a los esquemas de

las relaciones de sujecioacuten especial

Ocurre sin embargo que la praacutectica juriacutedica intracaacutemaras muestra

a diputados y senadores como sujetos enteramente disciplinables en ma-

teria de incumplimiento de deberes Se asume de manera anaacuteloga a lo

que ocurre con los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria que

el incumplimiento de tales deberes pone en riesgo la buena marcha de

los asuntos cursados en las Caacutemaras A los parlamentarios se los castiga a

traveacutes de una facultad punitiva que a primera vista parece proceder de

los poderes administrativos de los presidentes y que vale precisar no

puede ser considerada de policiacutea como siacute lo es la de las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden y la de las sanciones para la defensa de la sede de las

Caacutemaras Estamos en presencia de castigos sobre sujetos ldquofamiliaresrdquo al

Parlamento relacionados habitualmente con eacuteste y nunca sobre terceros

ajenos a los mismos Se trata de acuerdo con la conocidiacutesima sentencia

de Duguit664 de poderes disciplinarios (no administrativos) que ldquono pue-

den sino aplicarse a los miembros de las Caacutemaras en su calidad de tales y

por actos relativos a sus funcionesrdquo En estos casos las Caacutemaras reaccio-

nan de manera ponderada y reflexiva a traveacutes del iter procedimental es-

tablecido ad hoc en contra de la inobservancia de deberes que mediando

la voluntad popular han sido libre y previamente adquiridos por los par-

lamentarios

La empresa que tenemos por delante es entonces aclarar si los

poderes administrativos ejercidos por los presidentes de las Caacutemaras de

conformidad con el artiacuteculo 723 CE son el fundamento constitucional

de las sanciones que recaen sobre los parlamentarios por el incumpli-

miento de los deberes propios de su estatus o si por el contrario el fun-

damento de tales sanciones debe ser encontrado en otro intersticio del

ordenamiento juriacutedico Para avanzar en nuestros propoacutesitos procedere-

mos de la siguiente manera primero (i) sugeriremos un modelo de in-

terpretacioacuten de los ldquopoderes administrativosrdquo de los presidentes segun-

664 Cfr DUGUIT Leoacuten ldquoManual de Derecho Constitucionalrdquo Editorial Comares Granada

2005 p 375


do (ii) referiremos algunos ejemplos disciplinarios existentes en el orde-

namiento juriacutedico espantildeol que pueden ayudar a conocer aunque sea por

contraste la especificidad de los poderes disciplinarios en el aacutembito del

incumplimiento de los deberes parlamentarios y por uacuteltimo (iii) esboza-

remos algunas ideas sobre dicha especificidad

a Una propuesta de interpretacioacuten los poderes administrativos de los presidentes como

poderes disciplinarios

La locucioacuten ldquopoderes administrativosrdquo del artiacuteculo 723 CE debe

ser interpretada ndasha pesar de lo literalmente expresado en el texto funda-

mentalndash en el sentido de ldquopoderes disciplinariosrdquo Para sustentar la con-

veniencia de asumir esta clave hermeneacuteutica es necesario por un lado (i)

referirnos brevemente al origen del artiacuteculo 723 CE durante el proceso

constituyente de 1977-1978 y por otro (ii) aportar los argumentos juriacute-

dicos que a la vista de la estructura interior del artiacuteculo 72 CE sostienen

nuestro razonamiento

i El origen del artiacuteculo 723 CE

En la doctrina se ha sostenido que la redaccioacuten del artiacuteculo 723

de la Constitucioacuten espantildeola fue inspirada en el artiacuteculo 402 de la Ley

Fundamental de Bonn665 La formulacioacuten alemana en efecto establece

que ldquoEl presidente ejerceraacute derechos domeacutesticos y poderes de policiacutea en

el recinto del Bundestagrdquo666 Sobre este particular no hay evidencia en el


ldquoArtiacuteculo 723 ndashPotestades administrativas de las Caacutemarasrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar

ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Dere-

cho Reunidas p 460 y SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 127

666 Comentan este precepto ACHTERBERG Norbert y SCHULTE Martin ldquoArtikel

40rdquo en MANGOLDT Hermann y KLEIN Friedrich ldquoDas Bonner Grungesetz Kommentarrdquo 4ta

Edicioacuten Vahlen Muumlnchen Tomo II 1999-2000 pp 1311 y ss y MORLOK Martin ldquoArtikel


Diario de Sesiones de las Cortes constituyentes Sin embargo el artiacuteculo

643667 del Anteproyecto Constitucional sometido a consideracioacuten de las

mencionadas Cortes en enero de 1978668 que posteriormente fue incor-

porado sin ninguna modificacioacuten como artiacuteculo 723 de la actual Consti-

tucioacuten calcaba de manera casi exacta la disposicioacuten germana que hemos

aludido

Esta incorporacioacuten marca un hito en el constitucionalismo espa-

ntildeol Recoder de Casso669 ha puesto de relieve que nunca antes ninguacuten

texto constitucional dedicoacute contenido normativo a las funciones de los

presidentes de las Caacutemaras Desde la Constitucioacuten de Caacutediz hasta la

Constitucioacuten de 1931 todos los textos fundamentales se limitaban a

mencionar al presidente en cuanto oacutergano parlamentario unipersonal670

y en el mejor de los casos a describir los mecanismos para su eleccioacuten o

nombramiento Pero no le atribuiacutean expresamente ninguna competencia

40rdquo en DREIER Horst ldquoGrundgesetz Kommentarrdquo Mohr Siebeck Tomo II Tubinga 1998 pp

862 y ss

667 ldquo(hellip) Los Presidentes de las Caacutemaras ejercen en nombre de las mismas todos los po-

deres administrativos y facultades de policiacutea en el interior de sus respectivas sedesrdquo

668 Cfr BOC del 5 de enero de 1978 Para un comentario sobre dicho Anteproyecto pue-

de leerse ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentario sistemaacutetico a la Constitucioacuten espantildeola de

1978rdquo Ediciones del Foro Madrid 1978 p 55

669 Con respecto a este particular puede leerse en RECODER DE CASSO Emilio

ldquoArtiacuteculo 723rdquo Op Cit p 768 que ninguna Constitucioacuten espantildeola anterior a la de 1978 normoacute

expresamente los poderes de los presidentes de las Caacutemaras parlamentarias Se limitaban a

prever la figura del presidente asiacute como el mecanismo de eleccioacuten de eacuteste

670 Sobre la previsioacuten constitucional de la figura del presidente en el constitucionalismo

histoacuterico espantildeol Cfr GANDARIAS ALONSO DE CELIS Sofiacutea ldquoLos Presidentes de las Cortes

y del Congreso de los Diputados 1810-2004rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 62 Madrid 2004

p 182 en donde se da cuenta de las referencias constitucionales al presidente en cada Consti-

tucioacuten que ha estado vigente en Espantildea a saber ldquoConstitucioacuten de 1812 arts 112 118 119

121 y 123 Constitucioacuten de 1837 arts 30 y 31 Constitucioacuten de 1845 arts 29 y 30 Constitu-

cioacuten de 1876 arts 35 y 36 Constitucioacuten de 1931 art 74 y Constitucioacuten de 1978 arts 64 72

78 90 99 y 109rdquo Y sobre el presidente como oacutergano unipersonal en perspectiva constitucional

histoacuterica Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 3


Los cometidos presidenciales que loacutegicamente existiacutean y eran efectiva-

mente ejercidos debiacutean ser encontrados en la mismiacutesima praacutectica parla-

mentaria con sus usos y costumbres o en la teoriacutea de la organizacioacuten

intracaacutemaras

Ante tal novedad cualquier enunciado teacutecnico empleado para sig-

nificar las competencias de los presidentes careciacutea de arraigo y contenido

en la tradicioacuten parlamentaria espantildeola Tanto los ldquoderechos domeacutesticosrdquo

del artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn como los ldquopoderes ad-

ministrativosrdquo postreramente acogidos en Espantildea eran soluciones adve-

nedizas en la procura de un mejor desarrollo institucional de las Cortes

Generales Al respecto no podemos alcanzar certeza sobre las motiva-

ciones por las cuales el constituyente espantildeol optoacute por los poderes ad-

ministrativos en vez de los derechos domeacutesticos Sobre eso repetimos

no hay ninguacuten registro objetivo en los debates constituyentes El dato

cierto es por el contrario la vigencia de unos ldquopoderes administrativosrdquo

que junto a las ldquofacultades de policiacuteardquo conforman la autonomiacutea punitiva

de las Caacutemaras Por eso lo procedente en el caso que nos ocupa es en-

contrar la inteligencia y alcance de dichos poderes a traveacutes de una ade-

cuada interpretacioacuten

ii Argumentos para esta interpretacioacuten

Visto el origen del artiacuteculo 723 CE asiacute como su parentesco con

el artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn corresponde esgrimir las

razones por las cuales debe interpretarse que los poderes administrativos

de los presidentes han de ser entendidos como poderes disciplinarios

Para ello primero estableceremos queacute entendemos por poderes discipli-

narios a los efectos de esta investigacioacuten Luego basados en lo anterior

avanzaremos en la exposicioacuten de nuestros argumentos

Por poderes disciplinarios entendemos entonces (i) aquellas fa-

cultades ejercidas por un oacutergano juriacutedicamente competente (ii) sobre

sujetos integrados permanentemente en una estructura organizativa a

traveacutes de las cuales (iii) se sanciona el incumplimiento de los deberes

propios del cargo o funcioacuten de dichos sujetos pues ello (iv) menoscaba


la organizacioacuten y funcionamiento interiores de la estructura organizativa

en cuestioacuten De alliacute que como ya se ha explicado antes a los disciplina-

rios se los pueda denominar tambieacuten poderes domeacutesticos o derechos domeacutesticos

tal como se lee en el artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn

Asiacute las cosas la primera razoacuten por la cual los poderes administra-

tivos deben ser interpretados como poderes disciplinarios tiene que ver

con la estructura interior del artiacuteculo 72 CE En el numeral 2deg de esta nor-

ma como ya hemos hecho notar se crean los oacuterganos (presidente y me-

sa) que ejerceraacuten las competencias administrativas de las Caacutemaras Los

poderes administrativos quedan impliacutecitamente adjudicados a estos

oacuterganos y seraacuten ejercidos unipersonalmente por el presidente cuando asiacute

proceda de acuerdo a los reglamentos y colegialmente por la mesa ndash

coordinada siempre por el presidentendash en caso de que asiacute sea reglamenta-

riamente prescrito No hace falta ninguna mencioacuten constitucional expre-

sa que atribuya poderes materialmente administrativos al presidente yo

a la mesa

En segundo lugar porque en el artiacuteculo 723 CE se concentran

los fenoacutemenos sancionadores de la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras Y

eacutestos son tiacutepicamente los poderes domeacutesticos o disciplinarios y los po-

deres de policiacutea Como ya hemos sentildealado existe una gradacioacuten de ele-

mentos de autonomiacutea en la estructura del artiacuteculo 72 CE Dentro de di-

cha gradacioacuten corresponde al numeral 3deg que es el uacuteltimo y maacutes concre-

to de los elementos de la autonomiacutea intracaacutemaras albergar la autonomiacutea

punitiva Por eso debe asumirse que el constituyente ha querido hacer

alusioacuten a los poderes disciplinarios los cuales son una concrecioacuten de los

poderes administrativos en materia sancionadora pero tambieacuten hacen

referencia a los poderes de los presidentes para castigar el incumplimien-

to de los deberes de los parlamentarios

Por uacuteltimo en tercer lugar porque como ya hemos explicado en

el articulo 723 CE se concentra la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras in

genere no una mera posibilidad administrativo-sancionadora Tal auto-

nomiacutea punitiva debe ser aprehendida como un todo Comprende potes-

tades disciplinarias y potestades de policiacutea Las primeras a su vez se bi-

furcan en potestades administrativo-disciplinarias que son ejercidas so-


bre funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria y en ndashllameacutemoslas

asiacutendash potestades de disciplina parlamentaria en sentido estricto que no

tienen contenido administrativo y son ejercidas sobre los miembros de

las Caacutemaras por el incumplimiento de sus deberes constitucionales y re-

glamentarios Y las segundas esto es las potestades de policiacutea tambieacuten

se escinden como veremos maacutes adelante en potestades de policiacutea de

estrado y en potestades de policiacutea demanial De este modo queda claro

que la interpretacioacuten de los poderes administrativos como poderes disci-

plinarios es ambivalente maacutes universal pues permite dar razoacuten juriacutedica

de la disciplina sancionadora que se ejerce sobre funcionarios la cual es

materialmente administrativa y sobre los parlamentarios la cual tiene

naturaleza sui generis y responde a los poderes de autoorganizacioacuten de las

Caacutemaras

b Algunos ejemplos disciplinarios del ordenamiento juriacutedico espantildeol

Habiendo visto que la interpretacioacuten maacutes razonable de la voz

ldquopoderes administrativosrdquo (723 CE) parece ser la de asumirlos como

poderes disciplinarios resta justificar cuaacutel es entonces el fundamento cons-

titucional de las sanciones disciplinarias sobre los parlamentarios en vir-

tud del incumplimiento de deberes Pero antes de hacerlo referiremos los

principios que rigen el ejercicio de algunas potestades disciplinarias pre-

sentes en el ordenamiento juriacutedico espantildeol tanto en el aacutembito puacuteblico

como en el privado La reflexioacuten sobre estas potestades no sirve por siacute

sola para explicar todas las aristas del problema con el que estamos tra-

tando Sin embargo las analizaremos porque nos ayudaraacuten ndashpor contras-

tendash a hilar la solucioacuten que buscamos Se trata de acudir a la analogiacutea para

al final encontrar lo auteacutenticamente parlamentario en la materia que nos

ocupa

i La potestad disciplinaria de las administraciones puacuteblicas Las relaciones

de sujecioacuten especial

Sobre las sanciones a funcionarios puacuteblicos ya hemos tratado su-

ficientemente en este capiacutetulo La configuracioacuten teacutecnica del ejercicio de


las potestades disciplinarias intraadministrativas gira en torno a la especia-

lidad que preside la relacioacuten de sujecioacuten del funcionario con respecto a la

Administracioacuten a la cual eacuteste sirve Se trata de una sujecioacuten ensanchada

reintensificada que justifica el castigo de contenido axioloacutegico y acaso lo

maacutes definitivo con mengua (nunca supresioacuten) de las exigencias derivadas

del principio de la legalidad sancionadora consagrado en el artiacuteculo 251

CE El fin de las sanciones disciplinarias sobre el personal es como ha

quedado dicho la salvaguarda del funcionamiento y organizacioacuten inter-

nos de la Administracioacuten sancionadora

ii La potestad disciplinaria de las asociaciones

Debe interpretarse que a las asociaciones de Derecho Privado les

estaacute constitucionalmente reconocida una potestad disciplinaria Eacutesta de-

riva en uacuteltimo teacutermino del contenido del artiacuteculo 22 CE Reconocido el

derecho de asociarse libremente se reconoce tambieacuten un derecho de

autonomiacutea en el gobierno interno de las asociaciones

Por otra parte resulta unaacutenimemente aceptado en la doctrina671

que el fundamento de la potestad disciplinaria de las asociaciones es un

fundamento institucional y no contractual Es decir las asociaciones

estaacuten legiacutetimamente tituladas para el castigo de sus miembros maacutes por-

que las abriga una potestad natural ordenada a la preservacioacuten institucio-

nal de los fines de la misma que por el hecho de que los socios se hayan

dado contractualmente unas normas asociativas a cuyo cumplimiento

incluso forzoso se someten O dicho de otra manera la potestad disci-

plinaria de las asociaciones ldquoes un poder juriacutedico que tiene por objeto

imponer a los miembros del grupo mediante sanciones determinadas

una regla de conducta con el fin de conminarles a actuar de conformidad

671 Por todos veacutease el extraordinario estudio de Bilbao Ubillos en el cual se agotan los

elementos para el anaacutelisis de la potestad disciplinarias de las asociaciones y con los cuales baacutesi-

camente coincidimos BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLibertad de asociacioacuten y derechos de los

sociosrdquo Universidad de Valladolid Valladolid 1997 pp 46 y ss


con el objetivo de intereacutes colectivo que es la razoacuten de ser de ese gru-

pordquo672

Ello no obsta sin embargo para que la delimitacioacuten de los sujetos

sancionables sea realizada en virtud del affectio societatis de los miembros

de las asociaciones Lo que en la doctrina se ha denominado ldquovoluntarie-

dad asociativardquo673 es a un tiempo (i) la condicioacuten existencial primera de

la potestad disciplinaria y (ii) el maacutes importante liacutemite a eacutesta

iii La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales

Los Colegios Profesionales son realidades juriacutedicas constituciona-

lizadas Existen seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 36 CE para la modu-

lacioacuten de las profesiones tituladas Sus fines son (i) la ordenacioacuten del

ejercicio de la profesioacuten (ii) la defensa y representacioacuten de la profesioacuten y

por uacuteltimo (iii) la representacioacuten defensa asistencia y gestioacuten en benefi-

cio de los colegiados674 Con independencia de la naturaleza juriacutedica675

que se atribuya a estas organizaciones (Administracioacuten Puacuteblica Corpora-

ciones sectoriales de base privada o personas juriacutedico-puacuteblicas no encua-

dradas en la organizacioacuten estatal) es unaacutenimemente aceptado por la doc-

trina que eacutestos ejercen una jurisdiccioacuten disciplinaria de talante axioloacutegico

672 Cfr LEGAL A y BRETHE DE LA GRESSAYE J ldquoLe pouvoir disciplinaire dans les

institutions privegraveesrdquo Pariacutes 1938 p 18 en BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLibertadrdquo Op Cit

p 46

673 Para la idea de ldquovoluntariedadrdquo en la interrelacioacuten entre socios y asociaciones Cfr

GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoAsociacioacuten Constitucioacutenhelliprdquo Op Cit pp 98 y 99

674 En cuando a los fines de los Colegios Profesionales puede verse la exenta y prove-

chosa monografiacutea de CALVO SAacuteNCHEZ Luis ldquoReacutegimen juriacutedico de los Colegios Profesionalesrdquo

Unioacuten Profesional Civitas Madrid 1998 pp 621-665

675 Al respecto Cfr FANLO LORAS Antonio ldquoEncuadre histoacuterico y constitucional [de los

Colegios Profesionales]Naturaleza y fines La autonomiacutea colegialrdquo en MARTIN-RETORTILLO BA-

QUER Lorenzo (Coordinador) ldquoLos Colegios Profesionales a la luz de la Constitucioacutenrdquo Unioacuten Pro-

fesional Civitas Madrid 1996 pp 93 y ss


Dicha jurisdiccioacuten autoacutenoma en cuanto a la creacioacuten de normas y

procedimientos disciplinarios compete al propio Colegio Profesional

Es seguacuten la graacutefica expresioacuten de L Martin-Retortillo Baquer676 una ju-

risdiccioacuten de defensa eacutetica En esto estaacute la clave para entender su existencia

juriacutedica Se justifica en la necesidad de mantener el ejercicio probo de las

actividades profesionales que con alta incidencia social son ejercidas por

los miembros de los Colegios los cuales son sujetos sancionables porque

en ellos se verifica una doble condicioacuten (i) haber alcanzado un tiacutetulo

profesional universitario de acuerdo a los requerimientos legalmente es-

tablecidos al efecto y (ii) haberse colegiado libremente aceptando la

normativa colegial especialmente los asiacute llamados Coacutedigos de Conducta

De este modo a la potestad disciplinaria se la considera una po-

testad complementaria y esencial a la ordenacioacuten eacutetico-juriacutedica de la pro-

fesioacuten y los Colegios Profesionales pueden afectar a traveacutes de sus actos

disciplinarios el aacutembito de los derechos fundamentales de los colegia-

dos677 tales como el derecho al trabajo y las libertades de expresioacuten e

informacioacuten siempre y cuando se aseguren las garantiacuteas de la legalidad

punitiva del artiacuteculo 251 CE

c La justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras en materia de incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios

Hecho un breve recorrido por los distintos aacutembitos disciplinarios

del ordenamiento juriacutedico espantildeol nos corresponde ahora dar cuenta de

la justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras que se ejercen

en materia de incumplimiento de los deberes de los parlamentarios In-

tentaremos hacer manifiestas las razones que en dogmaacutetica juriacutedica

676 Cfr MARTIN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoEl papel de los Colegios en la orde-

nacioacuten de las profesiones y en el control y vigilancia del ejercicio profesionalrdquo en MARTIN-RETORTILLO

BAQUER Lorenzo (Coordinador) ldquoLos Colegios Profesionales a la luz de la Constitucioacutenrdquo Unioacuten

Profesional Civitas Madrid 1996 p 335

677 Cfr LOacutePEZ GONZAacuteLEZ Joseacute Luis ldquoLos Colegios Profesionales como Corporaciones de

Derecho Puacuteblico un estudio en clave constitucionalrdquo Editorial Nomos Valencia 2001 p 157


alumbran la comprensioacuten e interpretacioacuten de los poderes disciplinarios

de los presidentes de las Caacutemaras

En primer lugar hemos de reconocer en las Caacutemaras la presencia

de dos elementos de la disciplina a la cual son sometidos los funcionarios

puacuteblicos en virtud de las relaciones de sujecioacuten especial Una de ellas es

la ldquohabitualidadrdquo que caracteriza la relacioacuten funcionario-Administracioacuten

La otra es precisamente el hecho de que la reaccioacuten sancionadora casti-

ga el incumplimiento de deberes o funciones Hemos de desechar aquiacute el

principio de jerarquiacutea de las relaciones de sujecioacuten especial pues como

ha quedado dicho cuando los presidentes castigan a los parlamentarios

en nombre de las Caacutemaras lo hacen sin que opere ninguna relacioacuten de

jerarquiacutea

Seguidamente hemos de asumir que a las Caacutemaras tambieacuten se les

aplica el argumento ldquoinstitucionalrdquo que justifica la potestad disciplinaria

en el aacutembito de las asociaciones Las Caacutemaras tienen como se ha sentildeala-

do en el capiacutetulo II un legiacutetimo derecho a preservar su existencia institu-

cional para cuya satisfaccioacuten estaacuten en capacidad de reaccionar punitiva-

mente en contra de sus miembros Cuando lo hacen no se procura tanto

el castigo de eacutestos como la efectividad del cumplimiento de los fines

constitucionales del Parlamento En este punto cabe agregar ademaacutes

que el argumento de la preservacioacuten institucional de las Caacutemaras es po-

tenciado por el derecho a la autoorganizacioacuten interna con el cual el or-

denamiento constitucional corona la vida funcional de los cuerpos deli-

berativos en Espantildea

Y en tercer lugar en el Derecho Parlamentario tambieacuten existe un

derecho a la defensa eacutetica de las Caacutemaras tal como ocurre en el caso de los

Colegios Profesionales Las Caacutemaras tienen un deber que es juriacutedico y

poliacutetico a la vez de mantener la limpidez de su imagen frente a la opi-

nioacuten puacuteblica Los parlamentos no son entidades abstractas sino articula-

ciones de parlamentarios concretos Por ello una manera de evitar el

deterioro de la auctoritas parlamenti frente al tribunal de la opinioacuten puacuteblica

es precisamente el castigo de la falta de eacutetica de la carencia de honora-

bilidad por parte de los representantes del pueblo De alliacute que en todos

los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas esteacuten previstas sanciones dis-


ciplinarias contra el traacutefico de influencia y la toma de ventaja de la condi-

cioacuten de parlamentario

362 Facultades de policiacutea

En relacioacuten con la expresioacuten ldquofacultades de policiacuteardquo contenida en el

artiacuteculo 723 CE eacutestas emergen como poderes punitivos para cuyo des-

pliegue no es requerida una relacioacuten de habitualidad previa Por ello en

comparacioacuten con los poderes disciplinarios las facultades de policiacutea son

mucho maacutes faacuteciles de acotar Aunque tienen caraacutecter represivo no dan

lugar a medidas disciplinarias en el sentido propio del concepto que

hemos venido utilizando hasta ahora Son expresioacuten del ius puniendi gene-

ral del Estado de modo que sus efectos no son meramente domeacutesticos

sino tambieacuten potencialmente exteriores ad extra Se ejercen a tiacutetulo gene-

ral sobre parlamentarios y no parlamentarios Su objeto es tutelar el fun-

cionamiento geneacuterico de las Caacutemaras Por eso sobrepasan el aacutembito dis-

ciplinario enmarcado en las relaciones de habitualidad que presuponen


El concepto de potestades de policiacutea nacioacute en el Derecho Admi-

nistrativo Se refiere a aquella actividad represiva que la Administracioacuten

desarrolla para el mantenimiento del orden puacuteblico general lo cual su-

pone la limitacioacuten de los derechos de los administrados mediante alguacuten

medio de coaccioacuten proporcionado para ello678 O para ponerlo en pala-

bras de Otto Mayer679 es la actividad del Estado que tiene por fin la de-

fensa del buen orden de la cosa puacuteblica mediante los recursos del poder

de la autoridad contra las perturbaciones que las existencias individuales

pueden ocasionar

Tal concepto debe ser asumido parcialmente en el Derecho Par-

lamentario sancionador Es uacutetil a nuestros efectos si advertimos que el

678 Cfr GARRIDO FALLA Fernando ldquoLos medios de la policiacutea y la teoriacutea de las sanciones

administrativasrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 28 1959 p 12

679 Cfr MAYER Otto ldquoDerecho Administrativo alemaacutenrdquo Editorial Depalma Buenos Ai-

res 1950 Tomo II p 8


mantenimiento del ldquoorden puacuteblico parlamentariordquo no puede desnaturali-

zar la vida de las Caacutemaras las cuales son eficientes desde una perspectiva

constitucional si se las preserva como cuerpos vivos y dinaacutemicos Las

Caacutemaras no son cuarteles sino oacuterganos deliberantes Por eso en ellas los

fenoacutemenos sancionadores tienen caraacutecter subsidiario y con mucha fre-

cuencia el orden parlamentario se consigue a traveacutes de la negociacioacuten y

la cortesiacutea al margen del Derecho Esto conviene recordarlo una y otra

vez porque acaso el maacutes importante principio inspirador de la disciplina

parlamentaria es la subsidiariedad de la accioacuten punitiva intracaacutemaras so-

bre el cual volveremos al final de este mismo capiacutetulo cuando tratemos

los caracteres comunes a las manifestaciones sancionadoras intracaacutemaras

Las potestades de policiacutea de las Caacutemaras parlamentarias pueden

ser a su vez separadas en dos subclases La primera de ellas es la cono-

cidiacutesima policiacutea de estrados680 que tambieacuten ha sido conceptualizada en el

Derecho Comparado bajo el roacutetulo de ldquopoderes plenariosrdquo681 y es ejer-

cida por los presidentes de las Caacutemaras La segunda es la policiacutea dema-

nial682 que tambieacuten recae orgaacutenicamente sobre los presidentes Por eso

ha de decirse con Duguit683 que la policiacutea parlamentaria posibilita que las

Caacutemaras adopten cuantas medidas sean necesarias para velar por la liber-

tad de sus deliberaciones (policiacutea de estrados) y por la seguridad de su

sede (policiacutea demanial)

El objeto de la policiacutea de estrados es el mantenimiento del orden

en los debates y deliberaciones del pleno y de las comisiones Representa

el sustrato juriacutedico de la parte de la disciplina parlamentaria que los re-

glamentos de las asambleas legislativas suelen denominar ldquoDel orden en los

debates y deliberacionesrdquo la cual ndashcomo veremos maacutes adelantendash se manifies-

ta institucionalmente a traveacutes de las llamadas a la cuestioacuten y al orden Y el

680 Al respecto Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancionesrdquo Op Cit p 33 y NA-

VARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoSobre las garantiacuteashelliprdquo Op Cit p 2005

681 Cfr GOumlRLITZ Niklas Op Cit pp 277-282


683 Cfr DUGUIT Leoacuten Op Cit p 376


objeto de la policiacutea demanial es por su parte la proteccioacuten de las perte-

nencias demaniales del Parlamento Ello da vida a la parcela sancionado-

ra que los reglamentos parlamentarios generalmente califican con la ex-

presioacuten teacutecnica ldquoDel orden en el recinto parlamentariordquo

Ambas potestades de policiacutea ndashtanto la de estrados como la dema-

nialndash autorizan al presidente de la Caacutemara a dictar lo que en la doctrina

administrativa es conocido como ldquosanciones de planordquo684 es decir aque-

llas en las cuales se obvia el procedimiento sancionador y la intervencioacuten

del reo en el iter que conlleva a la imposicioacuten represiva cuando se produ-

cen alteraciones del orden que impiden el desarrollo ordinario del fun-

cionamiento normal del Parlamento685

Y finalmente debe sentildealarse que el destinatario de las sanciones

dictadas en ejercicio de las potestades de policiacutea de estrados es cualquier

sujeto que participe yo presencie los debates parlamentarios Son even-

tualmente punibles en este sentido parlamentarios y no parlamentarios

pues el fundamento de tales sanciones no es una condicioacuten subjetiva

sino material la participacioacuten u observancia de las sesiones y deliberacio-

nes parlamentarias E igualmente es destinatario de las sanciones de po-

liciacutea demanial cualesquier persona parlamentario o no que se halle en el

recinto parlamentario o sea usuaria de eacuteste

363 El acotamiento de la potestad sancionadora de las Caacutema-ras en las previsiones reglamentarias de disciplina par-lamentaria

Llegados a este punto debemos proceder a delimitar el contenido

del artiacuteculo 723 CE que sirve de fundamento a los sistemas reglamenta-

rios de disciplina parlamentaria Dicho acotamiento puede ser formulado

de la siguiente manera




- El artiacuteculo 723 CE es la claacuteusula de la autonomiacutea punitiva de los parla-mentos Se trata de una autonomiacutea mucho maacutes amplia que la auto-nomiacutea meramente administrativo-punitiva Dentro de dicha claacuteu-sula encontramos que los presidentes de las Caacutemaras ejercen po-deres disciplinarios y facultades de policiacutea Los poderes disciplina-rios se bifurcan en poderes administrativo-disciplinarios y poderes disciplinarios propiamente dichos En virtud de los primeros se sanciona el incumplimiento de los deberes de los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria686 A traveacutes de los segundos se castiga el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Las facultades de policiacutea por su parte se dividen en policiacutea de es-trado la cual titula a los presidentes a ejercer las llamadas a la cuestioacuten y al orden y en policiacutea demanial por medio de la cual queda a cargo de los presidentes la adopcioacuten de cualesquier medi-da requerida para la custodia del demanio parlamentario

- La disciplina parlamentaria en sentido estricto aparece en los re-glamentos de las Caacutemaras como auteacutenticos sistemas sancionado-res divididos en tres manifestaciones reglamentarias o mejor di-cho en tres subsistemas (i) De las sanciones por el incumpli-miento de los deberes de los parlamentarios (ii) De las llamadas a la cuestioacuten y al orden y finalmente (iii) Del orden en el recinto parlamentario

- Ocurre entonces que parte de los poderes disciplinarios del artiacute-culo 723 CE concretamente los que carecen de naturaleza admi-nistrativa fundamentan constitucionalmente las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Y las facul-tades de policiacutea tanto de estrado como demanial hacen lo propio con las llamadas a la cuestioacuten y al orden y con el orden en el re-cinto parlamentario

- Hay como se observa una simetriacutea casi perfecta entre la totalidad del contenido constitucional de la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras y la totalidad del contenido reglamentario de los sistemas

686 Cfr SANZ PEacuteREZ Aacutengel Luis ldquoFuncioacuten parlamentaria y potestad disciplinaria sanciones y

procedimientordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 22 Valencia 2009 p 233


de disciplina parlamentaria Tal simetriacutea no es perfecta sin em-bargo porque como ya hemos dicho la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras (artiacuteculo 723 CE) incluye las sanciones sobre los fun-cionarios de la Administracioacuten parlamentaria lo cual no forma parte de los sistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria Los reglamentos suelen tratar de las sanciones a los funcionarios de las Caacutemaras en los apartados titulados ldquoDel estatuto del perso-nalrdquo lo cual insistimos no forma parte de lo que teacutecnicamente se entiende por disciplina parlamentaria ni por lo tanto de nuestro objeto de estudio

- Finalmente para redondear la presente acotacioacuten ha de sentildealarse que queda fuera de los sistemas de disciplina parlamentaria el in-cumplimiento de los deberes de comparecencia ante comisiones de investigacioacuten referidos en el artiacuteculo 76 CE687 los cuales a pe-sar de suponer un mandato concreto de las Caacutemaras sobre terce-ras personas no pueden ser sancionados en el aacutembito parlamen-tario sino en el penal y ello soacutelo si se configuran los supuestos de hecho del delito de incomparecencia yo falso testimonio consa-grados en el artiacuteculo 502 del Coacutedigo Penal688 Tambieacuten queda fue-ra de este aacutembito el incumplimiento por parte de los grupos par-lamentarios del deber de llevar adecuada contabilidad de las sub-venciones recibidas de los cuerpos legislativos A pesar de que ta-

687 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLas comisiones parlamentarias de investigacioacutenrdquo Centro

de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 pp 100 y ss y FERNAacuteNDEZ-

VIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoLa comparecencia de los ciudadanos ante las comisiones de investiga-

cioacuten de las asambleas legislativas rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 27 Madrid 1992 pp 8 y ss

688 Al respecto Cfr CIRIERO SOLETO Francisco Javier ldquoLa no comparecencia y el falso

testimonio ante las comisiones de investigacioacuten anaacutelisis del artiacuteculo 502 del Coacutedigo Penalrdquo Corts Anuario

de Derecho Parlamentario Ndeg 13 Valencia 2002 pp 15 y ss y ARCE JANAacuteRIZ Alberto

ldquoLas comisiones de investigacioacuten en las asambleas autonoacutemicas tras la aprobacioacuten del nuevo coacutedigo penalrdquo

Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 3 Valencia 1997 especialmente pp 65 y ss De

manera maacutes general referido a la tutela penal de las asambleas legislativas se puede consultar

GARCIacuteA GONZAacuteLEZ Javier ldquoLa tutela penal de las asambleas legislativas los delitos contra las

instituciones del Estadordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 16 Valencia 2005 pp

230-232


les subvenciones tienen la naturaleza de ldquofondos puacuteblicosrdquo689 y de que en la mayoriacutea de los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas estaacute establecida la posibilidad de que la mesa solicite una puesta a disposicioacuten de la contabilidad interna de los grupos no existen sanciones por el incumplimiento de este deber Las normas que crean este deber son imperfectas al no traer aparejadas medidas punitivas690

37 El artiacuteculo 251 CE y la potestad sancionadora de las Caacutemaras

371 Los criterios doctrinales en contra de la articulacioacuten teacutecnica del 251 CE con la potestad sancionadora de las Caacutema-ras

En cuanto fenoacutemeno punitivo la disciplina parlamentaria tiene

que ser necesariamente encuadrada en el Estado de Derecho Ello es

aceptado incluso en la literatura juriacutedica de paiacuteses con tradicioacuten parla-

mentaria de corte anglosajoacuten691 Las medidas sancionadoras intracaacutemaras

han de reflejar la realidad eacutetica que la Constitucioacuten imprime a la sociedad

689 En este sentido Cfr ldquoDictamen sobre la posibilidad de embargar las asignaciones econoacutemicas de

los diputados y las subvenciones de los grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 1

Madrid 1984 p 152 y MIROacuteN ORTEGA Manuel Antonio ldquoSubvenciones y contabilidad de los

grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 10 Valencia 2001 p 189

690 Cfr LARIOS PATERNA Mdeg Jesuacutes ldquoLas responsabilidades de los grupos parlamentariosrdquo


2005 p 123

691 Cfr LOCHRIE James ldquoMeetings Procedures Parliamentary Law and Rules of Order for the

21st Centuryrdquo The Scarecrow Press Inc Lanham Maryland y Oxford 2003 pp 31-32 para

quien la imposicioacuten de medidas disciplinarias sobre los miembros de los parlamentos debe

encontrar un procedimiento al efecto detallado en alguacuten documento de ldquoautoridad juriacutedicardquo en

el cual ha de sentildealarse ademaacutes el rango de las sanciones o penas que pueden ser impuestas

multas mociones de censura suspensioacuten temporal expulsioacuten definitiva del Parlamento etc


espantildeola692 Lograrlo supone ante todo asegurar ldquola eficacia de los dere-

chos fundamentales en el Parlamentordquo693 Entre eacutestos el maacutes relevante

es a nuestros efectos el derecho a la legalidad sancionadora La legitimi-

dad constitucional de los poderes represivos de las Caacutemaras depende en

uacuteltima instancia y a pesar de los relajamientos a que pueda haber lugar

por tratarse de materia parlamentaria de su articulacioacuten teacutecnica con el


Paradoacutejicamente sin embargo en la doctrina no existe consenso

sobre este particular No todos los autores abogan por la articulacioacuten del

derecho a la legalidad sancionadora con la disciplina parlamentaria A diacutea

de hoy todaviacutea se generan discusiones al respecto Entre quienes arguyen

la necesaria penetracioacuten del principio de legalidad en la disciplina parla-

mentaria los cuales vale decir son mayoriacutea encontramos a Torres Mu-

ro695 Caamantildeo Domiacutenguez696 Bermejo Garde697 Del Pino Carazo698

Pulido Quecedo699 Navarro Meacutendez700 Pascual Medrano701 y Goacutemez

692 Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes ldquoLa suspensioacuten de los derechos de los miembros del Par-

lamento de Navarrardquo Revista Juriacutedica de Navarra Ndeg 8 Pamplona 1989 pp 335

693 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten de los derechos de los parlamentariosrdquo

Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 17 Valencia 2006 p 227

694 Un interesante criterio al respecto puede encontrarse en Cfr ESQUIN PALOP Ca-

talina ldquoOrganizacioacuten y funcionamiento de les Corts Valencianesrdquo Tirant Lo Blanch Valencia 2007 p

67 para quien la singularidad de la disciplina parlamentaria que debe tenerse en cuenta en todo

intento de articulacioacuten teacutecnica de este sistema sancionador con el principio constitucional de la

legalidad estriba en la relajacioacuten del principio de la taxatividad de la sancioacuten y en la posibilidad

de imponer sanciones de plano



697 Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes Op Cit pp 335

698 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquoOp Cit p 245

699 Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancionesrdquo Op Cit p 35



Beniacutetez702 Y entre quienes se oponen a un ejercicio racionalizado consti-

tucionalmente de la potestad sancionadora de las Caacutemaras se cuentan

Santaolalla703 Jimeacutenez Campo704 y Blasco Jaacuteuregui705 Todos esgrimen

diferentes argumentos y ndashacaso lo maacutes importantendash distintas perspectivas

sobre las garantiacuteas con las cuales deben protegerse los derechos funda-

mentales de los destinatarios de la disciplina parlamentaria

A continuacioacuten examinaremos las razones sostenidas por los au-

tores que pregonan una disciplina parlamentaria desprovista del condi-

cionamiento del principio de legalidad consagrado en el artiacuteculo 251 de

la Constitucioacuten

A Artiacuteculo 251 CE y autonomiacutea parlamentaria

El primero de esos argumentos es el de la peacuterdida de la autonom-

iacutea de las Caacutemaras La articulacioacuten del artiacuteculo 251 CE con la disciplina


702 Cfr GOacuteMEZ BENIacuteTEZ Joseacute Manuel ldquoLiacutemites de la disciplina parlamentaria Derecho

Parlamentario sancionador y Derecho Penalrdquo en ldquoDerecho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de

Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 pp 59 y ss

Con este autor sin embargo discrepamos radicalmente Todos los demaacutes autores que hemos

citado en este apartado y que arguyen a favor de la articulacioacuten teacutecnica del principio de legali-

dad con la disciplina parlamentaria sostienen que tal articulacioacuten debe operar seguacuten la especifi-

cidad de lo parlamentario Goacutemez Beniacutetez por el contrario se muestra partidario de identificar

las garantiacuteas de la disciplina parlamentaria con las garantiacuteas otorgadas a los sujetos punibles en

el aacutembito del Derecho Administrativo sancionador Ello pensamos desnaturalizariacutea los siste-

mas de disciplina parlamentaria y los hariacutea no soacutelo inviables sino sobre todo ineficientes en la

praacutectica


704 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoSobre los derechos fundamentales de los parlamentariosrdquo

en ldquoEstudios de Derecho Constitucional y de Ciencia Poliacutetica Homenaje al Profesor Rodrigo Fernaacutendez-

Carvajalrdquo Vol I Universidad de Murcia Murcia 1997 p 413

705 Cfr BLASCO JAacuteUREGUI Jeroacutenimo ldquoAdquisicioacuten suspensioacuten y peacuterdida de la condicioacuten de

parlamentariordquo en ldquoParlamento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letra-

dos de Parlamentosrdquo Aranzadi Pamplona 1997 pp 252-253


parlamentaria trae consigo en Espantildea la posibilidad de que el Tribunal

Constitucional controle jurisdiccionalmente a traveacutes del amparo directo

del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional los actos

sancionadores intracamaras Ello acarrea en criterio de Santaolalla la

erosioacuten de la autonomiacutea parlamentaria porque los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras podriacutean omitirse ndashtemerosos del Tribunal Constitucio-

nalndash en la implementacioacuten de las siempre necesarias medidas de orden706

En este sentido ya hemos sentildealado que uno de los efectos de la

disciplina parlamentaria sobre la actividad de las Caacutemaras es precisamen-

te asegurar el cumplimiento de la exigencia constitucional de autonomiacutea

parlamentaria Los sistemas sancionadores parlamentarios estaacuten fuerte-

mente condicionados por el principio de la divisioacuten de poderes707 Ello

no significa sin embargo que la autonomiacutea parlamentaria pueda ser en-

tendida como autonomiacutea disciplinaria con respecto al texto de la Consti-

tucioacuten708 sino por el contrario como independencia de los procesos de

decisioacuten de las Caacutemaras de acuerdo a lo dispuesto en la CE709 Tan cons-

titucional es el principio de la autonomiacutea parlamentaria consagrado en el

artiacuteculo 72 CE como el principio de legalidad establecido en el artiacuteculo

251 del Texto Fundamental Cuando el Tribunal Constitucional controla

la constitucionalidad de los actos disciplinarios no hace sino velar para

706 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoPrincipiohelliprdquo Op Cit pp 301-303

707 Cfr HONTEBEYRE Pierre Op Cit p 209

708 Al respecto conviene recordar el criterio que a propoacutesito de la ilegalizacioacuten de Bata-

suna sostuvo el Tribunal Supremo en el antildeo 2003 ldquoLa autonomiacutea organizativa de las Caacutemaras

indiscutible para este Tribunal no puede sin embargo suponer frontera de clase alguna al Or-

denamiento Juriacutedico es decir al Estado de Derecho En un Estado de esta clase todos los

poderes puacuteblicos son juriacutedicos es decir legitimados y al mismo tiempo constrentildeidos por la

Constitucioacuten y el resto del Ordenamiento Juriacutedico como con toda claridad indica el artiacuteculo

91 de nuestro Texto Constitucional sin que puedan por tanto reconocerse aacutereas o terrenos

inmunes a las normas juriacutedicas aprobadas por los legiacutetimos representantes de los ciudadanos ni

derogaciones singulares de sus determinacionesrdquo (ATS Sala Especial del artiacuteculo 61 LOPJ de

20 de mayo de 2003 FJ Ndeg 3)rdquo

709 Cfr GOacuteMEZ CORONA Esperanza ldquoLa autonomiacutea parlamentaria en la praacutectica constitu-

cional espantildeolardquo Tirant Lo Blanch Valencia 2008 p 26


que la autonomiacutea parlamentaria sea ejercida a la luz del ldquomayor valor de

los derechos fundamentalesrdquo710 Custodia el equilibrio entre autonomiacutea

parlamentaria y legalidad penal pues de ello depende en uacuteltima instancia

la auteacutentica y maacutes radical racionalizacioacuten de los poderes punitivos de las

Caacutemaras711

B Artiacuteculo 251 CE y capacidad autoorganizativa de las Caacutemaras

El segundo argumento esbozado por Jimeacutenez Campo712 se refie-

re a que la disciplina parlamentaria no es expresioacuten de ninguna relacioacuten

de superioridad jeraacuterquica en el seno de las Caacutemaras sino de la propia

capacidad autoorganizativa de eacutestas Por eso el artiacuteculo 251 CE no es un

canon adecuado para la modulacioacuten de la actividad punitiva de las asam-

bleas legislativas

Al respecto debemos decir que ciertamente la disciplina parlamen-

taria es expresioacuten de la capacidad autoorganizativa concedida por la

Constitucioacuten a las Caacutemaras parlamentarias Tambieacuten es cierto que como

hemos afirmado antes los fenoacutemenos punitivos de las Caacutemaras no pue-

den ser explicados a traveacutes de las categoriacuteas propias de las relaciones de

sujecioacuten especial Entre los parlamentarios no opera ninguacuten principio de

710 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandato parlamentario y derechos funda-

mentalesrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 36 Madrid 1992 pp 131-132

711 En este sentido puede tenerse en cuenta lo dicho por el propio Tribunal Constitu-

cional al sentildealar que la autonomiacutea parlamentaria no obsta para que los actos disciplinarios

puedan ser controlados jurisdiccionalmente cuando a eacutestos ldquose les imputa haber ocasionado concreta

vulneracioacuten de derechos fundamentales y libertades poliacuteticas reconocidos en el art 14 y la Seccioacuten Primera del

Capiacutetulo 2 del Tiacutetulo I de la Constitucioacuten que son vinculantes para todos los poderes puacuteblicos de acuerdo con el

art 531 de la propia Constitucioacuten y por tanto tambieacuten para los Parlamentos y Caacutemaras y en consecuencia

protegibles a traveacutes del recurso de amparo seguacuten disponen los arts 532 y 161 b) de la Constitucioacuten y 42 de la

LOTC (hellip) (STC 1611988 de 20 de septiembre FJ 3)rdquo

712 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit pp 413 y ss


jerarquiacutea713 Sin embargo no es verdad que las exigencias de la autoorga-

nizacioacuten parlamentaria coloquen el principio de legalidad al margen de la

vida de las Caacutemaras maacutexime si se trata de la legalidad sancionadora ubi-

cada en el contexto de sistemas punitivos como los de disciplina parla-

mentaria Hacerlo equivaldriacutea a conceptualizar los actos disciplinarios

intracaacutemaras que son interna corporis actos sin fuerza ni valor de ley

seguacuten antiguos patrones del Derecho Constitucional que perdieron vi-

gencia en Espantildea con la entrada en vigor del amparo directo del artiacuteculo

42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional Alliacute en donde hay un

poder punitivo hay tambieacuten una exigencia de legalidad sancionadora que

le sirve de canon juriacutedico de racionalizacioacuten Y las Caacutemaras no son no

podriacutean serlo una excepcioacuten a esta realidad constitucional

C Artiacuteculo 251 CE y eficacia funcional de las Caacutemaras

Y el tercer argumento en contra de la articulacioacuten teacutecnica del

principio de legalidad con la potestad sancionadora de las Caacutemaras que

ha sido esgrimido por Blasco Jaacuteuregui se refiere a los inconvenientes

grados de formalismo a los cuales se expone la disciplina parlamentaria si

se la somete al artiacuteculo 251 CE714 Ello repercute al final del diacutea en la

eficacia de los trabajos parlamentarios de las Caacutemaras y en los niveles de

racionalizacioacuten que pueden alcanzarse en la actividad de eacutestas

Con relacioacuten a este argumento conviene sentildealar que la aspiracioacuten

del parlamentarismo racionalizado ha de ser una eficacia parlamentaria

interpretada en clave de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten la cual con-

duzca como ha sentildealado Martiacuten-Retortillo Baquer a una adecuada reso-

lucioacuten de las tensiones que tienden a producirse en el Parlamento entre el

polo de los derechos fundamentales y el polo de los privilegios funciona-

713 Para una exposicioacuten en profundidad de esta idea Cfr LUCAS VERDUacute Pablo ldquoEl

Derecho Parlamentario en el marco del Derecho Poliacuteticordquo Revista de la Facultad de Derecho de la

Universidad Complutense Ndeg 72 Madrid 1987 pp 367 y ss

714 Cfr BLASCO JAacuteUREGUI Jeroacutenimo Op Cit pp 252-253


les de las Caacutemaras715 Y en eso ndashno hay que dudarlondash el Estado constitu-

cional aporta todos los elementos para que como ha demostrado la ju-

risprudencia del maacuteximo Tribunal se alcance un equilibrio institucional

en los oacuterganos legislativos entre racionalizacioacuten y flexibilidad716

372 La interpretacioacuten del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciar-

se sobre la disciplina parlamentaria Lo ha hecho como explicaremos

con mayor holgura en el capiacutetulo IV a traveacutes del amparo directo estable-

cido en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional No

es que exista ni mucho menos un nutrido corpus jurisprudencial en la

materia Pero las sentencias del maacuteximo Tribunal aportan pistas suficien-

tes para deducir coacutemo ha de realizarse el encuadre del artiacuteculo 251 CE

en la disciplina parlamentaria En todas ellas (STC 1361989 de 19 de

julio STC 1691995 de 20 de noviembre STC 3012005 de 21 de no-

viembre y STC 1292006 de 24 de abril) la cuestioacuten predominante ha

sido determinar si en la imposicioacuten de las sanciones disciplinarias a los

parlamentarios se ha respetado o no el derecho fundamental a la legali-

dad sancionadora

A continuacioacuten mencionaremos de manera sucinta algunos crite-

rios que han emanado del Tribunal Constitucional en materia punitiva

intracaacutemaras De los matices presentes en las mencionadas sentencias

nos ocuparemos en el Capiacutetulo IV cuando examinemos el control juris-

diccional de los actos sancionadores intracaacutemaras Lo que nos interesa en

este momento es poner de manifiesto coacutemo el Tribunal Constitucional

715 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoEl amplio margen de libertad en el

uso de los privilegios parlamentarios y su incidencia sobre los derechos fundamentales (Auto del Tribunal Cons-

titucional 1471982 de 22 de abril sobre el alcance de las preguntas parlamentarias)rdquo Revista Espantildeola

de Derecho Constitucional Ndeg 11 Madrid 1984 p 123

716 Cfr VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLos procedimientos no legislativosrdquo en FIGUEROA

LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo

Vitoria 1991 p 371


ha acogido la necesidad de articular el 251 CE con la potestad sanciona-

dora de las Caacutemaras

El maacutes importante de estos criterios fue establecido en la senten-

cia 1361989 de 19 de julio Dice el Tribunal Constitucional

El art 251 CE establece una garantiacutea de orden material y

alcance absoluto que se traduce en la ineludible exigencia

de predeterminacioacuten normativa de las conductas iliacutecitas y

de las sanciones correspondientes lo que significa que una

sancioacuten soacutelo podraacute imponerse en los casos previstos y ti-

pificados en normas preestablecidas y uacutenicamente en la

cuantiacutea y extensioacuten y con observancia de los liacutemites pre-

vistos por dichas normas (FJ 3)

La primera consecuencia praacutectica de lo anterior es la necesidad

universal de articulacioacuten teacutecnico-juriacutedica entre el principio de legalidad y

cada una de las medidas sancionadoras que conforman la disciplina par-

lamentaria No otra cosa quiere significar el Tribunal constitucional al

atribuirle a las exigencias derivadas del artiacuteculo 251 CE un ldquoalcance ab-

solutordquo en los sistemas punitivos intracaacutemaras Las sanciones (i) por in-

cumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) por desoacuterdenes

graves en los debates y deliberaciones y (iii) por el irrespeto a la sede de

la institucioacuten parlamentaria son en este sentido realidades enteramente

sometidas a la racionalidad juriacutedico-constitucional surgida del principio

de legalidad la cual es verificable jurisdiccionalmente en sede del maacutexi-

mo Tribunal

La segunda consecuencia praacutectica es el establecimiento del princi-

pio de legalidad como un criterio de caraacutecter substantivo Su observancia

parlamentaria no se agota en el cumplimiento de formalidades no esen-

ciales sino que ndashcomo diriacutea Nieto717 para referirse a la potestad adminis-

trativa sancionadorandash eacutesta trae de la mano la afectacioacuten de la potestad

sancionadora de las Caacutemaras en los tres estadios de su ejercicio (i) el



establecimiento normativo (ii) la imposicioacuten de la sancioacuten y (iii) la ejecu-

cioacuten de la misma

En concreto el TC ha interpretado que la actividad sancionadora

de las Caacutemaras debe ajustarse de manera incuestionable a los principios

constitucionales de lex previa y certa contenidos en el derecho a la legali-

dad que reconoce el artiacuteculo 25 CE Con respecto a la exigencia de lex

previa el Tribunal ha sentildealado que un acto sancionador no respeta el

principio de legalidad contenido en el artiacuteculo 251 CE si la sancioacuten im-

puesta no encuentra reflejo en ninguacuten precepto del reglamento parla-

mentario en cuyo caso no existiriacutea tiacutetulo suficiente para limitar los dere-

chos de los diputados y senadores (STC 3012005 FJ 4) Y en relacioacuten al

requisito de lex certa el maacuteximo Tribunal ha dicho que

En la medida en que la sancioacuten ahora impugnada se fundamen-

ta en la conducta del recurrente en ambas sesiones puede con-

cluirse que el art 108 se ha aplicado a hechos para los que no

estaacute previsto (los no verificados laquoen el actoraquo de su aplicacioacuten) y

en la medida en que lo que motivoacute la sancioacuten impuesta fue la

consideracioacuten conjunta de hechos laquoactualesraquo y hechos laquopreteacuteri-

tosraquo es evidente que de no haberse producido la erroacutenea inclu-

sioacuten de estos uacuteltimos la sancioacuten procedente pudo haber sido

distinta de la que efectivamente se impuso En uacuteltimo teacutermino por

tanto ha venido a conculcarse el derecho fundamental del actor ex art

251 CE pues se le ha aplicado un precepto sancionador que seguacuten su

propio tenor no se ha previsto para supuestos como el considerado en la

Resolucioacuten sancionadora (STC 1691995 FJ 2 y 3)

Finalmente debe agregarse que la exigencia del ajuste de la activi-

dad sancionadora de las Caacutemaras a los principios constitucionales de lex

previa et certa ha sido prudentemente contextualizada por parte del Tribu-

nal Constitucional Eacuteste ha reconocido la necesidad de considerar la na-

turaleza sui generis de la disciplina parlamentaria en el momento de articu-

larla con la legalidad sancionadora El maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-

cioacuten ha sentildealado asiacute que en la implementacioacuten de dicha articulacioacuten

teacutecnica en el aacutembito parlamentario debe tenerse en cuenta la ldquosingulari-

dad del mismordquo de modo que ldquola determinacioacuten de aquellos extremos


[los del principio de legalidad] es tarea que no tiene que verificarse exclu-

sivamente en la abstraccioacuten de los preceptos reglamentarios ndashpor cuanto

no se puede exigir la predeterminacioacuten ex ante de lo que solo ex post es

determinablendash sino que al efecto de la satisfaccioacuten de dicha garantiacutea se

ha estar a la norma reglamentaria y a la praacutectica parlamentaria esto es a

la normatividad decantada a partir de los usos y costumbres acreditados

en cada Asambleardquo (STC 1292006 de 24 de abril FJ 5)

373 El artiacuteculo 251 CE y el desdoblamiento de las potestades punitivas de las Caacutemaras

Ya hemos visto coacutemo la doctrina mayoritaria y el Tribunal Consti-

tucional se inclinan en favor de la articulacioacuten teacutecnica del artiacuteculo 251

CE con la disciplina parlamentaria Ello no supone sin embargo que

esteacuten resueltas todas las implicaciones teoacuterico-praacutecticas de tal articula-

cioacuten Para solventarlas resulta conveniente una argumentacioacuten maacutes hon-

da sobre la incidencia concreta del principio de legalidad en las dos mani-

festaciones de la potestad sancionadora de las Caacutemaras lo disciplinario y

lo de policiacutea (artiacuteculo 723 CE)

Un examen de esta naturaleza resulta fundamental Buena parte

de las criacuteticas sobre la falta de garantiacuteas sancionadoras de los reglamentos

parlamentarios y sobre los fallos del Tribunal Constitucional tienden a

juzgar la legalidad sancionadora de todos los actos de disciplina parla-

mentaria seguacuten estaacutendares generales Los criterios doctrinales y jurispru-

denciales al respecto suelen considerar las potestades sancionadoras de

las Caacutemaras como fenoacutemenos no compuestos simples lo cual conduce a

que se predique una articulacioacuten in genere del artiacuteculo 251 CE con las

manifestaciones de la disciplina parlamentaria y no como resultariacutea maacutes

acorde con la fisonomiacutea de la institucioacuten parlamentaria y con el conteni-

do normativo del artiacuteculo 723 CE una articulacioacuten ad hoc que responda

al desdoblamiento de las potestades sancionadoras de los parlamentos


Como ya hemos dicho la garantiacutea de orden material y alcance absolu-

to718 que supone el principio de legalidad implica que eacuteste debe estar pre-

sente en todas las sanciones disciplinarias intracaacutemaras Pero ello no sig-

nifica que deba aplicarse con la misma intensidad en cada una de las me-

didas sancionadoras y disuasivas pues ellas responden a fines distintos y

se producen en diversas condiciones de funcionalidad parlamentaria El

principio de legalidad no condiciona las potestades punitivas del Estado

con pretensiones uniformadoras Opera sobre ellas de manera maleable

duacutectil Se hace presente en todas las manifestaciones represivas estatales

seguacuten el modo de ser que caracteriza a cada una de dichas manifestacio-

nes

Lo mismo ocurre con la potestad punitiva de las Caacutemaras La le-

galidad sancionadora las penetra amoldaacutendose a las diferentes naturalezas

sancionadoras presentes en ellas En lo parlamentario sancionador tam-

bieacuten hay una gradacioacuten de matices en la intensidad e impacto del artiacuteculo

251 CE sobre las manifestaciones punitivas de las Caacutemaras que debe ser

necesariamente tomada en cuenta para comprender los carices de la ra-

cionalidad de la disciplina parlamentaria

Veamos entonces un anaacutelisis concreto de la incidencia del prin-

cipio de legalidad sobre los dos fenoacutemenos en los cuales se desdobla la

potestad punitiva de las Caacutemaras

A Principio de legalidad y potestades disciplinarias

Las mayores exigencias del principio de legalidad recaen sobre los

poderes disciplinarios de las Caacutemaras en virtud de los cuales se castiga

como ya hemos sentildealado el incumplimiento de los deberes de los parla-

mentarios En este caso la legalidad sancionadora lleva a que los parla-

mentarios reos de procesos disciplinarios gocen de acuerdo a la flexibili-

dad propia del aacutembito parlamentario de las garantiacuteas establecidas en el

artiacuteculo 251 CE que ya han sido explicadas en el apartado 25 de este

capiacutetulo



El argumento que conduce al anterior razonamiento es el siguien-

te con las sanciones por incumplimiento de deberes se puede privar al-

guno o incluso todos los derechos de los diputados y senadores Ello

puede atentar contra el ldquocaraacutecter resistente del mandato parlamenta-

riordquo719 y afectar especialmente el derecho de los electores a participar

poliacuteticamente a traveacutes de representantes (artiacuteculo 231 CE)720 Por eso en

este aacutembito punitivo intracaacutemaras los oacuterganos de gobierno interno deben

garantizar no soacutelo la integridad del estatuto juriacutedico de los parlamenta-

rios sino el desarrollo efectivo de la representacioacuten poliacutetica en cuanto

bien juriacutedico de valiacutea para la existencia del Estado constitucional Y para

lograrlo nada resulta tan efectivo como relacionar materialmente el ius in

officium y el derecho a la legalidad sancionadora contenido en el artiacuteculo

251 de la Constitucioacuten

B Principio de legalidad y funciones de policiacutea

Las funciones de policiacutea que ejercen los presidentes de las Caacutema-

ras tambieacuten estaacuten condicionadas por el principio de legalidad Eso es

como hemos reiterado en varias ocasiones una exigencia de racionalidad

que el Estado constitucional hace pender sobre la actividad de los cuer-

pos legislativos Las medidas sancionadoras para mantener el orden en

los debates y para salvaguardar la integridad del recinto parlamentario

deben estar justificadas constitucionalmente siendo que la fuente de tal

justificacioacuten es la interpretacioacuten armoacutenica y sistemaacutetica de los artiacuteculos

251 y 723 del Texto Fundamental

El mayor problema que se presenta al intentar llevar a cabo tal in-

terpretacioacuten es coacutemo compatibilizar las sanciones de plano a las que dan

lugar la policiacutea de estrados y la policiacutea demanial que son ejercidas por los


720 Sobre el alcance y dimensiones de el derecho del artiacuteculo 231 CE Cfr BASTIDA

FREIJEDO Francisco J ldquoDerecho de participacioacuten poliacutetica a traveacutes de representantes y funcioacuten constitu-

cional de los partidos poliacuteticos (Comentario sobre la idea de representacioacuten poliacutetica en la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional)rdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 21 Madrid 1987 p

210


presidentes de las asambleas legislativas con el artiacuteculo 251 CE Dicho

de otra manera la vicisitud gruesa en este particular es coacutemo lograr ra-

cionalizar la falta de procedimiento caracteriacutestica de estas medidas de

ldquorepresioacuten inmediatardquo721 sobre ldquohechos actualesrdquo722 que son adoptadas

por los oacuterganos de gobierno parlamentario de modo que el importante

rol de las minoriacuteas parlamentarias no resulte menguado por arbitrarieda-

des de las mayoriacuteas que circunstancialmente controlan las Caacutemaras723

Al respecto el Tribunal Constitucional interpretoacute en la ya citada

sentencia 3012005 de 21 de noviembre que a pesar de la necesaria

aplicabilidad del principio de legalidad a la disciplina parlamentaria nada

obsta para que en ldquolos supuestos contemplados resulte razonable la im-

posicioacuten de sanciones de plano ya que la autoridad que las acuerda estaacute

ejerciendo al hacerlo funciones de policiacuteardquo (FJ 5) Es decir el maacuteximo

Tribunal dejoacute claro que las sanciones parlamentarias de plano son un

instrumento punitivo apto para el ejercicio del poder puacuteblico dentro del

Estado constitucional

iquestCuaacutel es la justificacioacuten entonces de las sanciones parlamentarias

de plano En primer lugar el orden puacuteblico Como ha sostenido el mis-

mo Tribunal Constitucional ldquolas claves existentes en todos los reglamen-

tos parlamentarios de inmediatez y oralidad en las sanciones impuestas (Cfr

STC 1361989 de 19 de julio) se fundamentan en la necesidad de mantener el

orden puacuteblico en las sesiones parlamentariasrdquo724

En segundo lugar las limitaciones que a priori poseen los regla-

mentos parlamentarios en materia de sanciones de plano A pesar de

cierta ambiguumledad generalizada en los reglamentos lo cual como vere-

mos maacutes adelante no es criticable las competencias de los presidentes


722 STC 1691995 de 20 de noviembre FJ 3

723 Cfr COBREROS MENDAZONA E y SAIZ ARNAIZ A ldquoLa defensa del status del

parlamentariordquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan

Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 101



que usualmente son acotadas por la costumbre se reducen a la retirada

de la palabra al orador al constrentildeimiento para que el parlamentario o

sujeto perturbador del orden abandone las sesiones del pleno o de las

comisiones y en algunos casos la suspensioacuten del derecho de los parla-

mentarios a asistir a la sesioacuten inmediata siguiente

Y por uacuteltimo como tercera razoacuten encontramos la incidencia de la

publicidad parlamentaria en el ejercicio de las funciones de policiacutea de los

presidentes La mirada de la opinioacuten puacuteblica desincentiva y controla a

posteriori pero con eficacia el castigo de plano a parlamentarios yo ter-

ceros ajenos a las Caacutemaras El electorado principal receptor de la publi-

cidad parlamentaria725 es especialmente sensible ante la puesta en riesgo

de los valores constitucionales del pluralismo y de la tolerancia

4 Las fuentes del sistema juriacutedico sancionador de la disci-plina parlamentaria

Ubicar las fuentes de la disciplina parlamentaria no genera mayo-

res complicaciones praacutecticas Como ha afirmado Mohrhoff las fuentes

del Derecho Parlamentario son las mismas del Derecho Constitucional

general726 De igual modo las fuentes de la disciplina parlamentaria son

las mismas del Derecho Parlamentario concretadas de acuerdo a las es-

pecificidades y peculiaridades de los fenoacutemenos sancionadores de las

Caacutemaras

La primera fuente de la disciplina parlamentaria es asiacute la propia

Constitucioacuten La potestad sancionadora intracaacutemaras consagrada en el

artiacuteculo 723 CE dimana y a su vez estaacute condicionada por el amplio arse-

nal normativo y de principios que el Texto Fundamental pone a disposi-

725 Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio ldquoEl deber de secreto de los parlamenta-

riosrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 76 Madrid 1990

p 6



cioacuten del Derecho Parlamentario727 Las Caacutemaras son en este sentido

oacuterganos del poder puacuteblico y en cuanto tales reciben el influjo estructural

de la parte orgaacutenica de la Constitucioacuten Ellas forman parte de lo que Nie-

to ha denominado ldquoreflejo estatal del Texto Fundamentalrdquo728 Y tambieacuten

reciben influencia por supuesto de la parte dogmaacutetica lo cual conduce a

que los derechos fundamentales emerjan como el marco axioloacutegico del

ejercicio de todas las actividades interiores y exteriores de los oacuterganos

parlamentarios

En segundo lugar aparecen los reglamentos de las Caacutemaras que

estaacuten especialmente vinculados a la Constitucioacuten729 Eacutestos son la ldquofuente

especiacuteficardquo730 del Derecho Parlamentario y por lo tanto de la disciplina

intracaacutemaras Todos los reglamentos de las asambleas legislativas espantildeo-

las contienen ndashsin excepcioacutenndash apartados titulados De la disciplina parlamen-

taria en los que se regula la materia objeto de nuestra investigacioacuten En-

tre ellos el maacutes importante es el Reglamento del Congreso de los Dipu-

tados Eacuteste acaso por la posicioacuten de primaciacutea constitucional de esa

Caacutemara parlamentaria731 se ha convertido en el referente normativo que

siguen de manera mimeacutetica los reglamentos de los parlamentos auto-

noacutemicos en materia sancionadora

727 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuentes supralegales del Derecho Parlamentariordquo



728 Cfr NIETO Alejandro ldquoPeculiaridades de la norma constitucionalrdquo Revista de Adminis-

tracioacuten Puacuteblica Nuacutems 100-102 1983 p 372

729 En este sentido Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p

20 para quien los reglamentos parlamentarios no son maacutes que un desarrollo especial de la

Constitucioacuten en materia de disciplina interior

730 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit p 394

731 Al respecto Cfr CABALLERO MIGUEZ Gonzalo ldquoComisiones grupos parlamentarios

y diputados en la gobernanza del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 135

2007 67 para quien la Constitucioacuten de 1978 atribuyoacute al Congreso de los Diputados el caraacutecter

de ldquocuerpo legislativo central o institucioacuten parlamentaria por excelenciardquo


En tercer lugar nos encontramos con la costumbre parlamentaria

de indiscutible valor normativo a pesar de tratarse de ldquoprincipios genera-

les no positivadosrdquo732 Eacutesta juega un rol interpretativo e integrador sin el

cual seriacutea imposible amalgamar en los actos sancionadores de las Caacutema-

ras los principios constitucionales del Derecho Parlamentario y las dispo-

siciones concretas de los reglamentos Tambieacuten ocupa la costumbre un

importante lugar en la procura de la flexibilidad733 que ha de animar la

vida parlamentaria necesaria para lograr la racionalizacioacuten de los proce-

dimientos y no menos importante para que los derechos de las minoriacuteas

sean respetados y sea posible la incorporacioacuten juriacutedica y racional de la

pugna poliacutetica al Estado constitucional

Y finalmente en cuarto lugar aparece la jurisprudencia del Tribu-

nal Constitucional capital para la recta interpretacioacuten de los derechos

fundamentales en el aacutembito de la disciplina parlamentaria La necesidad

de proteger jurisdiccionalmente el estatuto juriacutedico de los parlamentarios

ha llevado a que en Espantildea la muy nutrida doctrina del maacuteximo Tribunal

en la materia modele a priori la actividad de los oacuterganos de gobierno de

las Caacutemaras Estamos en presencia de una parcela del ordenamiento en la

cual se han consolidado notablemente las funciones creadora y pedagoacute-

gica de la jurisprudencia constitucional Ello cobra relevancia porque la

mayor tensioacuten que trae consigo el despliegue de la disciplina parlamenta-

ria es la tensioacuten entre la potestad sancionadora de las Caacutemaras y los dere-

chos fundamentales de los parlamentarios tensioacuten sobre la cual el Tri-

732 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoTipologiacutea de las normas constitucionalesrdquo en ldquoEstudios de

Derecho Constitucionalrdquo Segunda Edicioacuten Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Ma-

drid 2009 p 199

733 En este sentido Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoProblemas de la organizacioacuten y el

funcionamiento de los Parlamentos actualesrdquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl

Parlamento y sus transformaciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 352 para quien ldquola norma

parlamentaria relativa a la organizacioacuten y funcionamiento de las Caacutemaras no debe ser (hellip) ni

larga porque normalmente conduce a la prolijidad y al excesivo detalle ni categoacuterica e inflexi-

ble porque impide una solucioacuten en funcioacuten de circunstancias impensables en un momento

inicial ni cerrada en siacute misma ya que impide una opcioacuten distinta a la general en el caso especial

que lo requiera asiacuterdquo


bunal Constitucional se ha pronunciado y se seguiraacute pronunciando con

fallos que gozan de una ldquodimensioacuten sistemaacuteticardquo734 en virtud de la cual

coadyuvan a cimentar las bases constitucionales de la disciplina parla-

mentaria en cuanto sistema sancionador

A continuacioacuten analizaremos cada una de estas fuentes Pero an-

tes debemos advertir que nuestro objetivo en las liacuteneas que siguen es

esbozar de manera general el modo en el cual estas realidades con fuerza

normativa son puntos de emergencia de la disciplina parlamentaria De

los detalles de cada una de estas fuentes ya nos hemos ocupado antes o

nos ocuparemos maacutes adelante El impacto de la Constitucioacuten en la disci-

plina parlamentaria sobre los fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras ya

ha sido tratado el apartado 3 de este capiacutetulo al analizar la especificidad

de la potestad sancionadora de los parlamentos De los reglamentos y la

costumbre nos ocuparemos en el apartado 5 de este capiacutetulo cuando

tratemos las distintas medidas punitivas y persuasivas de la disciplina par-

lamentaria y tambieacuten lo haremos en el capiacutetulo IV al poner en relacioacuten

los fenoacutemenos sancionadores de las Caacutemaras con el mandato y estatuto

juriacutedicos de los parlamentarios Y a la jurisprudencia del Tribunal Consti-

tucional ya nos hemos referido en el apartado 3 de este mismo capiacutetulo

al examinar la articulacioacuten teacutecnica del principio de legalidad con la potes-

tad sancionadora de las Caacutemaras sobre lo cual volveremos tambieacuten en el

capiacutetulo IV cuando nos toque dar cuenta detallada del control jurisdic-

cional de los actos parlamentarios disciplinarios


Todo el sistema juriacutedico sancionador de la disciplina parlamenta-

ria es sufragaacuteneo del artiacuteculo 72 CE735 Al artiacuteculo 723 CE ya nos hemos

734 Cfr ABA CATOIRA Ana ldquoLa limitacioacuten de los derechos fundamentales por razoacuten del sujeto

Los parlamentarios los funcionarios y los reclusosrdquo Tecnos Madrid 2001 p 51

735 El fundamento inmediato al cual ya hicimos referencia en el apartado 3 de este Capiacute-

tulo es el artiacuteculo 723 CE bajo cuyo tiacutetulo los presidentes ejercen los poderes administrativos

y las funciones de policiacutea que la Constitucioacuten concede a las Caacutemaras


referido in extenso Ahora nos interesa relacionar la disciplina parlamenta-

ria con el artiacuteculo 721 CE

En efecto existe un hilo directo un vaso comunicante entre esa

norma y los reglamentos parlamentarios Eacutestos son expresioacuten de la ldquoefi-

cacia ordinamentalrdquo736 de la Constitucioacuten en la organizacioacuten y funciona-

miento de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Se

trata ademaacutes de una eficacia preeminente Cuando el artiacuteculo 721 CE

dispone que las Caacutemaras establezcan sus propios reglamentos les confie-

re a eacutestos la primaciacutea en el sistema de fuentes del Derecho Parlamentario

Los convierte ndashcomo diriacutea Manzella737ndash en la ldquofuente mayorrdquo de la juri-

dicidad intracaacutemaras

La disciplina parlamentaria se explica en buena medida como ya

hemos hecho notar en muacuteltiples ocasiones a partir de la autonomiacutea

constitucional de las Caacutemaras A ella se ordena de manera inmediata En

ella encuentra su causa final Sin autonomiacutea punitiva difiacutecilmente podriacutea

realizarse el principio general de autonomiacutea de las Caacutemaras Por eso al

abrigo de la Constitucioacuten cobran existencia los sistemas sancionadores

de disciplina parlamentaria dispuestos como instrumentos para el res-

guardo de la plena autonomiacutea funcional de las asambleas legislativas Y el

medio para lograrlo es precisamente la autonomiacutea reglamentaria la cual

en cuanto capacidad de organizacioacuten y procedimiento de las Caacutemaras es

la maacutexima expresioacuten de la autonomiacutea funcional de eacutestas y el problema

principal en la sistematizacioacuten de las fuentes del Derecho Parlamenta-

rio738

736 Cfr MATIacuteA PORTILLA Edmundo ldquoLa eficacia del Derecho Parlamentariordquo en ldquoInstitu-

ciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones

del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 243

737 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas fuentes del Derecho Parlamentario en el sistema italianordquo



738 Para mayor ahondamiento Cfr GARCIacuteA PECHUAacuteN Mariano ldquoPotestad de organiza-

cioacuten y autonomiacutea reglamentaria de las Caacutemaras parlamentariasrdquo Revista Espantildeola de Derecho Consti-

tucional Ndeg 58 Madrid 2000 p 71 MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes Op Cit p 491


Lo anterior lleva a concluir que la autonomiacutea normativa de las

Caacutemaras es la causa instrumental de la disciplina parlamentaria Los re-

glamentos son auteacutenticos ldquoestatutos de autonomiacutea orgaacutenica e institucio-

nalrdquo739 en y a traveacutes de los cuales se encuadra constitucionalmente la po-

testad sancionadora intracaacutemaras Sin embargo dicho encuadre no es

expreso Tampoco aparece como algo evidente Por eso debemos reali-

zar una argumentacioacuten que lo justifique en cuanto base constitucional de


Es cierto que el Texto Fundamental no hace referencia expresa a

la disciplina parlamentaria Tampoco menciona medidas punitivas con-

cretas Pero eso no implica que el constituyente no haya deseado la exis-

tencia de un sistema juriacutedico sancionador intracaacutemaras como medio para

asegurar disciplinariamente la independencia de la actividad de los parla-

mentos740 Lo que ocurre es que la Constitucioacuten remitioacute a los reglamen-

tos todas las materias de funcionamiento interno Y entre ellas se cuenta

por supuesto la disciplina parlamentaria Al hacerlo el constituyente (i)

creoacute un espacio bastante amplio para la regulacioacuten de la disciplina de las

Caacutemaras741 y (ii) situoacute la Constitucioacuten como una garantiacutea externa742 que

nutre con principios dicha organizacioacuten pero no la constrintildee en cuanto a

sus modos de concrecioacuten especiacutefica

Ello no significa sin embargo que el texto constitucional deje de

ser fuente y liacutemite material de la potestad reglamentaria de la cual deriva

MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 37 y MANZELLA Andrea ldquoLas fuenteshelliprdquo

Op Cit p 466

739 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoNaturaleza juriacutedica de los reglamentos parlamen-

tariosrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 10 Madrid

1986 p 18


741 Cfr CANO BUESO Juan ldquoEl principio de autonormatividad de las Caacutemaras y la naturaleza

juriacutedica del reglamento parlamentariordquo en Revista de Estudios Poliacuteticos Nuacutemero 40 Madrid 1984

p 88

742 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 465


la disciplina parlamentaria743 Una de las funciones de la Constitucioacuten en

el Derecho Parlamentario es la de fijar un aacutembito protegido (los dere-

chos fundamentales de los parlamentarios) que sirve de liacutemite al ejercicio

de cualesquiera potestades de las Caacutemaras744 Por eso teacutecnicamente

hablando la Constitucioacuten es el uacutenico liacutemite juriacutedico real a los poderes

normativos organizativos y funcionales de las Cortes Generales y de los

parlamentos autonoacutemicos de cuya siacutentesis surgen los poderes disciplina-

rios de eacutestos cuerpos legislativos

Lo que debe interpretarse de la templanza normativa del constitu-

yente y del hecho de que no existe un ldquomarco normativo constitucional

especiacuteficordquo745 para la disciplina parlamentaria es entonces el caraacutecter

connatural de la misma Caraacutecter connatural eacuteste que (i) ha de ser des-

arrollado teacutecnicamente en un momento post-constituyente (ii) en sede

de las propias Caacutemaras y (iii) a traveacutes del instrumento juriacutedico maacutes idoacute-

neo para ello el reglamento El constituyente ha realizado lo que se co-

noce en la doctrina extranjera con el nombre de ldquoreenviacuteo constitucio-

nalrdquo746 Una teacutecnica en virtud de la cual la Constitucioacuten transfiere los

fenoacutemenos sancionadores a los reglamentos con el objeto de fomentar el

desarrollo de sistemas disciplinarios ad hoc que se correspondan con la

esencia poliacutetica de la actividad parlamentaria

Cualquier argumentacioacuten en sentido contrario que niegue el ori-

gen constitucional de la disciplina intracaacutemaras es ndashpensamosndash fruto de

una errada interpretacioacuten del Texto Fundamental y conduce a quitar valiacutea

a la tradicioacuten constitucional anglo-continental la cual es absolutamente

necesaria para la comprensioacuten actual de la institucioacuten parlamentaria y una

de las claves de boacuteveda que explican la existencia de sistemas de discipli-


744 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 57

745 Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo Op Cit p 762

746 Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit pp 38-39


na interior en todos los parlamentos europeos747 Mucho menos puede

pensarse que el constituyente obvioacute un dato histoacuterico de tanto peso co-

mo es que en Espantildea ha habido disciplina parlamentaria desde que exis-

ten Cortes748 Lo que se hizo fue insistimos confiar los puntos de emer-

gencia de los sistemas sancionadores intracaacutemaras a los reglamentos par-

lamentarios749

42 Los reglamentos parlamentarios

Como ha puesto de relieve Peacuterez Serrano750 una vez que la Cons-

titucioacuten dibuja la estructura y cometidos de la institucioacuten parlamentaria

corresponde al reglamento aportar las bases organizacionales y funciona-

les que hagan posible ndashen la praacutecticandash dicha estructura y dicho cometi-

do751 La funcioacuten del reglamento en cuanto deriva directamente de la

Constitucioacuten no es otra que preservar internamente las directrices cons-

titucionales que dan contenido a la actividad parlamentaria752 Directrices

747 Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa disciplina parlamentaria en algunos paiacuteses euro-

peos y en el Parlamento europeordquo Anuarios Juriacutedicos de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 pp 371 y

ss

748 Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa disciplina parlamentaria en el constitucionalismo

histoacuterico espantildeolrdquo Anuarios Juriacutedicos de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 pp 303 y ss y RECO-

DER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo Op Cit p 760

749 Cfr LUCAS VERDUacute Pablo Op Cit pp 360- 361

750 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoLa naturaleza juriacutedica del reglamento parlamentariordquo

Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 10 Madrid 1959 p 164

751 El Tribunal Constitucional ha establecido que ldquo(hellip) los Reglamentos de las Caacutemaras

se encuentran directamente incardinados a la Constitucioacuten (artiacuteculos 72 79 y 80 entre otros)

siendo el contenido propio de tales normas el de regular con sujecioacuten a la Constitucioacuten su

propia organizacioacuten y funcionamiento (hellip)rdquo (STC 1011983 FJ 3)

752 Cfr RIPOLLEacuteS SERRANO Mariacutea Rosa ldquoLos reglamentos parlamentarios en el sistema de

fuentes de la Constitucioacuten espantildeolardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 6 Madrid 1985 pp 279-

280


que seguacuten la conocidiacutesima expresioacuten de Mohrhoff753 son ldquoel maacutes seguro

termoacutemetro de la civilidad y de la libertadrdquo en el seno de las Caacutemaras

Una de esas bases organizacionales es precisamente la disciplina

parlamentaria Sin embargo eacutesta se despliega juriacutedicamente en medio de

no pocos silencios constitucionales Ello en siacute mismo no estaacute privado

de ortodoxia constitucional Sobre eso ya nos pronunciamos en el apar-

tado anterior En el Estado constitucional de nuestros diacuteas se verifica

una ldquorazoacuten inversardquo754 entre el silencio de la Constitucioacuten en materia de

disciplina intracaacutemaras y el desarrollo reglamentario de eacutesta Mientras

maacutes ldquoparcordquo 755 sea el Texto Fundamental al respecto con mayor ampli-

tud deberaacute ser normada la disciplina parlamentaria en los reglamentos de

las Caacutemaras756 Se trata ndashconviene repetirlondash de un reenviacuteo material que

hace la Constitucioacuten a los reglamentos parlamentarios Por eso todos los

reglamentos de todas las Caacutemaras espantildeolas regulan de lleno la disciplina

parlamentaria Eacutestos gozan de ldquoprimariedadrdquo757 en materia sancionadora

lo cual significa que dentro de este aacutembito material soacutelo estaacuten sujetos a

la Constitucioacuten Por eso no debe dudarse en sentildealar con Hauriou que

ldquode los reglamentos nace la accioacuten sancionadora de los Cuerpos legislati-

vos constituidosrdquo758

753 Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 15 p 22



756 Una llamativa opinioacuten al respecto con la cual sin embargo disentimos se encuentra

en SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique Op Cit p 73 quien aun reconociendo la natural

cabida de la disciplina parlamentaria en los reglamentos no la concibe como una de las princi-

pales materias a ser cubiertas por estos instrumentos juriacutedicos sino como un aspecto secunda-

rio y complementario entre todas las cuestiones que han de ser desarrolladas reglamentaria-

mente

757 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Ordenamiento

espantildeolrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra

colectiva Ediciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 71

758 Cfr HAURIOU Maurice ldquoPrincipios de Derecho Puacuteblico y Constitucionalrdquo traduccioacuten y

estudio preliminar por Carlos Ruiz del Castillo Editorial Comares SL Granada 2003 p 536


Lo anterior nos invita a referir un aspecto importante la materia

disciplinaria forma parte de lo que en la doctrina se conoce como reserva

de reglamento parlamentario Se trata de un principio que es vaacutelido para toda

faceta de la actividad de las Caacutemaras que no sea regulada por la Constitu-

cioacuten759 bien sean facetas organizacionales necesarias o sencillamente

oportunas para el ejercicio de la funcioacuten parlamentaria

En el caso que nos ocupa la inclusioacuten de la disciplina parlamenta-

ria como parte de la reserva de reglamento es una exigencia del Estado

de Derecho manifestada en tres aspectos perfectamente identificables

El primero de ellos tiene que ver con lo que Peacuterez Serrano llamoacute

ldquohorror al vaciacuteordquo 760 juriacutedico yo normativo lo cual no es una cuestioacuten me-

ramente subjetiva de percepcioacuten de los oacuterganos del poder puacuteblico de

los operadores juriacutedicos o de los ciudadanos sino una exigencia objetiva

y racional de los principios estructurales del Estado de Derecho En el

marco del Estado de Derecho es de recibo que las Caacutemaras aspiren a

conformar una plataforma juriacutedica con su normacioacuten autoacutenoma para

asegurar la legitimidad de sus propias actuaciones lo cual es especialmen-

te importante cuando se trata de actos sancionadores porque permite que

eacutestos adquieran legitimidad constitucional en virtud de los principios

contenidos en el artiacuteculo 91 de la Constitucioacuten

Esta legitimacioacuten juriacutedica a traveacutes de la propia autonomiacutea regla-

mentaria evita cualquier injerencia normativa de instancias ajenas a las

Cortes Generales y a los parlamentos autonoacutemicos en especial del Go-

bierno Las Caacutemaras ndashvalieacutendose de la reserva de reglamentondash aseguran

la legitimidad constitucional del ejercicio de sus potestades disciplinarias

y mantienen su autonomiacutea (en este caso autonomiacutea disciplinaria) frente a

otros oacuterganos del Estado todo lo cual permite corroborar que el regla-

mento parlamentario no es soacutelo una construccioacuten teacutecnico normativa

759 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LVIII



sino una ldquoopcioacuten poliacutetica concreta en el disentildeo constitucional de los po-

deres del Estadordquo761

La segunda razoacuten tiene que ver con vigencia del principio de lega-

lidad penal en el sistema juriacutedico sancionador de la disciplina parlamenta-

ria Si asumimos con Manzella que el reglamento parlamentario es ldquoel

conjunto de la regulacioacuten escrita de Derecho Parlamentario que tiene

por fuente la autonomiacutea normativa de toda Caacutemarardquo762 debemos acoger

tambieacuten que dentro de un sistema parlamentario como el espantildeol de

corte continental en el que la costumbre es fuente del Derecho Parla-

mentario pero sin ninguna primaciacutea jeraacuterquica el reglamento constituye

el instrumento de Derecho Positivo que legitima la actuacioacuten sanciona-

dora de las Caacutemaras Cubre los extremos de ley previa et certa demandados

por el artiacuteculo 251 CE763 los cuales no pueden ser cubiertos por ningu-

na otra ley formal pues eacutestas no pertenecen al sistema de fuentes del

Derecho Parlamentario764 ni tampoco por las resoluciones de las presi-


762 Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo helliprdquo Op Cit p 39

763 Asiacute fue reconocido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 3012005 FJ 4 al

establecer que en el aacutembito de la disciplina parlamentaria ldquo(hellip) la exigencia de que las

sanciones se establezcan en normas que tengan rango legislativo (cfr SSTC 1612003 de 15 de

septiembre [ RTC 2003 161] F 2 y 252004 de 26 de febrero [ RTC 2004 25] F 4) se ve

satisfecha si se incluyen en los reglamentos parlamentarios ya que eacutestos laquotienen fuerza de Ley y

hellip en algunos supuestos pueden ser considerados como normas interpuestas entre la

Constitucioacuten y las Leyesraquo ( STC 2272004 de 29 de noviembre [ RTC 2004 227] F 2 ab

initio)rdquo

764 Al respecto Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLa funcioacuten legislativas de los parlamentos y

sus problemas actualesrdquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus trans-

formaciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 129 para quien en el ordenamiento espantildeol es

necesario distinguir niacutetidamente entre dos fenoacutemenos constitucionales de la funcioacuten parlamen-

taria la ldquopotestad legislativardquo y la ldquopotestad reglamentariardquo La primera consagrada en el artiacute-

culo 661 CE se proyecta ad extra sobre el ordenamiento juriacutedico pero no conforma la juridici-

dad interior del Parlamento sino que presupone la potestad reglamentaria a traveacutes de la cual se

establece el procedimiento intestino a seguir para el ejercicio de los poderes legislativos atribui-

dos por la Constitucioacuten a las Caacutemaras La potestad reglamentaria por su parte establecida en


dencias de las Caacutemaras pues eacutestas no tienen como fue sentildealado en el

capiacutetulo I ldquovalor de leyrdquo765

Y finalmente la tercera razoacuten guarda relacioacuten con el respeto a las

minoriacuteas Todos los procedimientos parlamentarios y en especial los

sancionadores exigen que la reserva de reglamento no soacutelo sea referida a

la autonomiacutea parlamentaria sino tambieacuten a la garantiacutea de los derechos de

las minoriacuteas en esos mismos procedimientos Eacutestos representan la razoacuten

fundamental por la cual las Caacutemaras controladas siempre por alguna

mayoriacutea no pueden zafarse de las prescripciones reglamentarias en mate-

ria disciplinaria y estaacuten obligadas a observar el principio de la legalidad

sancionadora lo cual se logra en parte a traveacutes de la reserva de regla-

mento cuyo sentido adquiere plenitud al relacionaacutersela con el principio

de interdiccioacuten de la arbitrariedad en la actividad sancionadora de los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras766

43 La costumbre parlamentaria

Por costumbre entendemos aquiacute la regla de conducta creada en el

seno de las Caacutemaras cuyo valor normativo deriva de un uso reiterado en

el curso y tramitacioacuten de los asuntos parlamentarios En ella se constata

el artiacuteculo 721 CE es la fuente de la juridicidad interior de las Caacutemaras y por lo tanto su ejer-

cicio siacute incide directamente sobre las fuentes del Derecho Parlamentario

765 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoResoluciones y acuerdos normativos de las

Cortes y de las Caacutemarasrdquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco

Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 p 918 GOacuteMEZ CORONA Espe-

ranza ldquoLa autonomiacutea rdquo Op Cit p 95 y LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuenteshelliprdquo Op

Cit p 55 Y para una visioacuten del desarrollo jurisprudencial sobre este particular Cfr MORA-

LES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoUn avance en la jurisprudencia constitucional sobre control de las resolucio-

nes parlamentariasrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 46 Madrid 1996 y MAT-

IacuteA PORTILLA Edmundo ldquoLa insatisfactoria jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las

llamadas normas interpretativas y supletorias del reglamento parlamentariordquo Corts Anuario de Derecho

Parlamentario Ndeg 7 Valencia 1999

766 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoNaturalezahelliprdquo Op Cit p 22


la vida misma de los parlamentos lo cual es especialmente patente en el

caso de las Caacutemaras espantildeolas

De un lado la costumbre ha servido histoacutericamente como insumo

para el contenido de las regulaciones reglamentarias767 Incluso en Espa-

ntildea se ha llegado a decir que los reglamentos no son maacutes que compilacio-

nes positivas de costumbres surgidas espontaacuteneamente del funciona-

miento de las Caacutemaras768 Pero de otro lado tambieacuten histoacutericamente la

costumbre ha subsistido ndashy sigue subsistiendondash al lado de los preceptos

reglamentarios e incluso de la Constitucioacuten para integrarlos de manera

sisteacutemica y subsanar las lagunas de las que puedan adolecer

Que la costumbre sea fuente del Derecho Parlamentario es una

realidad indiscutida Todas las voces aceptan que eacuteste es la parcela del

ordenamiento en la cual la costumbre tiene mayor importancia como

fuente juriacutedica No hay ninguacuten aacutembito del Derecho Constitucional en el

cual la costumbre tenga maacutes importancia que en el Derecho Parlamenta-

rio769 Incluso en los ordenamientos de tradicioacuten continental (como es el

caso espantildeol) se admite (y de hecho ocurre en la praacutectica) que los regla-

mentos ndashlos cuales tienden desde hace mucho tiempo y cada vez maacutes a

convertirse en una suerte de ldquocoacutedigosrdquo sistemaacuteticos y agotadores en sus

preceptosndash sean flexibilizados770 para su implementacioacuten en la praacutectica a

traveacutes de la costumbre Nadie cuestiona que si acaso existe en el Derecho

Parlamentario alguna posibilidad de dinamicidad y elasticidad eacutesta se

concreta precisamente por el influjo de la costumbre

La costumbre dota asiacute de flexibilidad al reglamento parlamentario

Es aquello que hace que el reglamento se caracterice por ser un ldquoinstru-

mento juriacutedico oacuteptimo para el paso del proceso poliacutetico y de su dialeacutecti-




770 Cfr LOacutePEZ GARRIDO Diego ldquoLa flexibilidad de las normas parlamentarias la expe-

riencia del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Com-

plutense Ndeg 10 Madrid 1986 p 23


ca al proceso estatalrdquo771 Y es tambieacuten en la costumbre en donde repe-

timos residen las posibilidades de aplicar eficazmente las normas y prin-

cipios constitucionales a traveacutes de las interpretaciones que ndashen cada caso

concretondash conduzcan a lo maacutes conveniente para los fines del Parlamen-

to

Por muy formalista que sea cualquier postura desde la cual se re-

flexione sobre el rol de la costumbre en el Derecho Parlamentario se la

asume como la fuente juriacutedica que mejor se adapta a la necesaria libertad

de accioacuten de las Caacutemaras De alliacute que sea esencialmente creadora del De-

recho Parlamentario en un sentido muy concreto que nos interesa resal-

tar define substancialmente el nuacutecleo de autonomiacutea de libertad interior

de los parlamentos772 Es junto con el reglamento la base fundamental

de la ordenacioacuten juriacutedica ad intra de las Caacutemaras y no tiene por lo tanto

caraacutecter residual ni siquiera apariencia residual como siacute ocurre con esta

fuente del Derecho en otras aacutereas del ordenamiento juriacutedico

Ahora bien iquestcuaacutel es el modo concreto en que la costumbre se

manifiesta como fuente de los sistemas juriacutedicos sancionadores de disci-

plina parlamentaria La cuestioacuten es importante y reviste cierta complica-

cioacuten Por un lado no parece posible dispensar a los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras del uso de la costumbre en las medidas sancionadoras

Ello equivaldriacutea al riacutegido endurecimiento de los procedimientos a abra-

zar con camisas de fuerza los negocios parlamentarios Pero por otro se

trata de una fuente no escrita y por lo tanto su uso es en apariencia in-

compatible con el principio de la legalidad sancionadora del artiacuteculo 251

de la Constitucioacuten

No dudamos que la costumbre sea fuente del Derecho Parlamen-

tario Y asumimos por entero que es una de las fuentes maacutes importantes

Constitucioacuten reglamento y costumbre conforman el triacutepode juriacutedico

existencial de la actividad juriacutedica del Parlamento Pero eacutesta a pesar de su


772 Cfr LOacutePEZ GARRIDO Diego ldquoLa flexibilidadrdquo Op Cit p 25


potestas normandi incuestionable es diritto parlamentare non scritto773 Y ello

como se advierte inmediatamente en un ordenamiento juriacutedico de corte

continental supone no pocos problemas al intentar explicar desde la te-

oriacutea general del Derecho (e incluso desde la teoriacutea del Derecho Parla-

mentario sancionador) que una normazione non scritta pueda erigirse en

fuente de un sistema juriacutedico sancionador del cual emanan actos que

eventualmente suponen restricciones de los derechos fundamentales

iquestCoacutemo sostener entonces que la costumbre Derecho no escrito

es fuente de la disciplina parlamentaria iquestSe trataraacute acaso de que en la

disciplina parlamentaria se suscita lo que Pendaacutes Garciacutea ha denominado

ldquorebelioacuten victoriosa frente al predominio tradicional de la ley escritardquo774

Pensamos que no No puede hablarse de rebelioacuten frente a la norma escri-

ta en este caso frente al reglamento parlamentario Debe hablarse de un

necesario acompasamiento entre norma no escrita y norma escrita es

decir entre costumbre y reglamento Y esto por dos razones

En primer lugar porque la costumbre es una fuente mediata y

material de la disciplina parlamentaria Mediata porque generalmente el

contenido que aporta debe encontrar un cauce reglamentario a traveacutes del

cual manifestarse A partir de la costumbre se puede interpretar coacutemo

aplicar los reglamentos y la Constitucioacuten en materia punitiva Pero ella

por siacute misma no aparejada a norma escrita no constituye fundamento

juriacutedico suficiente para legitimar los actos de disciplina parlamentaria

Entre la costumbre y el acto sancionador debe mediar siempre el regla-

mento parlamentario775 Por eso decimos que se trata de una fuente me-


774 Cfr PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno Op Cit p 223

775 Un criterio anaacutelogo al aquiacute sostenido ha sido adoptado por el Tribunal Constitucio-

nal con respecto a los usos parlamentarios los cuales han de entenderse siempre como subor-

dinados a los reglamentos de las Caacutemaras ldquo(hellip) [su condicioacuten de fuente del Derecho Parla-

mentario] no quiere decir que tales usos hayan de tener necesariamente el mismo valor que las

propias normas del Reglamento parlamentario aprobadas por el pleno de las Caacutemara maacutexime

cuando como ocurre en el presente caso se trata de praacutecticas parlamentarias surgidas al ampa-

ro de un concreto precepto del propio reglamento al objeto de interpretar el sentido y la finali-


diata Y es fuente material de la disciplina parlamentaria porque eacutesta debe

encuadrarse en la Constitucioacuten Es inaceptable la costumbre contra consti-

tutionem776 Soacutelo cuando se la utiliza para interpretar el reglamento secun-

dum constitutionem aporta elementos de valiacutea para armonizar lo constitu-

cional y lo reglamentario en los actos sancionadores intracaacutemaras

La segunda razoacuten por la cual se sostiene juriacutedicamente que la cos-

tumbre es fuente de la disciplina intracaacutemaras guarda relacioacuten con el

principio de autonomiacutea parlamentaria Eacutesta no soacutelo se expresa en nor-

mas reglamentarias escritas sino tambieacuten en la costumbre777 Santi Ro-

mano778 ha ensentildeado que el derecho a crear costumbre juriacutedica es parte

integrante del contenido de la autonomiacutea funcional de cualesquiera oacuterga-

nos que gocen de este atributo El Estado constitucional reconoce que el

acervo consuetudinario de las Caacutemaras es un elemento valioso para la

racionalizacioacuten de la actividad parlamentaria Por eso los Parlamentos

tienen un legiacutetimo margen de accioacuten para asumir la interpretacioacuten e inte-

gracioacuten de las normas reglamentarias las cuales tambieacuten son manifesta-

cioacuten de autonomiacutea seguacuten los criterios que consideren maacutes convenientes

y maacutes conformes con la vida de las Caacutemaras

Y esto no tiene ninguna peculiaridad en el Derecho Parlamentario

ni en el sistema juriacutedico sancionador de la disciplina parlamentaria En

todo sistema juriacutedico la costumbre juega un papel de importancia en los

dad del mismo (hellip) Consecuencia de todo ello es que los usos parlamentarios al igual que el

resto de las normas o resoluciones intraparlamentarias dictadas por los oacuterganos de direccioacuten de

las Caacutemaras tiene su liacutemite inmediato en el Reglamento mismo de modo que la praacutectica par-

lamentaria efectivamente instaurada en el seno de la Caacutemara no puede resultar ndashni tampoco ser

interpretadandash de manera tan restrictiva que impida u obstaculice desproporcionadamente las

facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmen-

te garantizadas (hellip) (STC 1772002 de 14 de octubre FJ 7)rdquo



778 Cfr ROMANO Santi ldquoFragmentos de un diccionario juriacutedicordquo traduccioacuten de Santiago

Sentiacutes Melendo y Marino Ayerra Rediacuten Ediciones Juriacutedicas Europa-Ameacuterica Buenos Aires

1964 pp 38-39


procesos interpretativos En el caso del Derecho Parlamentario y maacutes

especiacuteficamente en el aacutembito de la disciplina interna los oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras ejercen su autonomiacutea interpretando las normas

disciplinarias de los reglamentos de acuerdo a la ratio iuris acrisolada en la

costumbre e incluso dejaacutendola de aplicar en los supuestos de interpreta-

ciones pro reo de la misma orientadas al beneficio del parlamentario san-

cionado o por sancionar De otro modo seriacutea imposible desplegar de

manera eficaz la autonomiacutea punitiva de los parlamentos espantildeoles

44 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El corpus jurisprudencial del Tribunal Constitucional es una fuente

primeriacutesima del Derecho Parlamentario y por lo tanto de la disciplina

intracaacutemaras Ello se debe a la constitucionalizacioacuten y en general a la

juridificacioacuten de todas las expresiones de la actividad de las Caacutemaras

especialmente en lo referido a sus fuentes Eacutestas estaacuten constitucionaliza-

das no soacutelo porque como ya hemos sentildealado en el texto constitucional

se hace referencia a los cometidos organizacioacuten y funcionamiento de las

asambleas legislativas sino ndashsobre todondash porque las normas de la Consti-

tucioacuten son ldquojurisdiccionalmente aplicablesrdquo779 como canon de enjuicia-

miento de la actividad del Parlamento780 El Estado constitucional no es


780 Para una postura de ldquoprecaucioacutenrdquo frente a la constitucionalizacioacuten del Derecho Par-

lamentario Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 20 para quien ldquofrente a

un judicialismo miope y empobrecedor al que podriacutea llevar el asumir incorrectamente la nove-

dad de contar con una Constitucioacuten en la cuacutespide del ordenamiento juriacutedico es preciso soste-

ner que existen una serie de reglas juriacutedicas que disciplinan con mayor o menor fortuna las

actividades de nuestras Cortesrdquo Y para una postura de plena adherencia a esta idea Cfr

CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 18 para quien la razoacuten

por la cual el Derecho Parlamentario no es una rama autoacutenoma del Derecho Constitucional es

precisamente la penetracioacuten de un sistema de control juriacutedico de justicia constitucional que

asegure las libertades y derechos fundamentales frente a los actos internos de los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras


otra cosa que un intento de juridificar la democracia781 Y eso aplicado al

aacutembito parlamentario significa la penetracioacuten de la justicia constitucional

en los muros de los parlamentos782 Por eso en Espantildea los interna corporis

no estaacuten ldquoal margen de toda sospechardquo783 sino que por el contrario su

juridicidad es ldquoconstatable sobrevenidamenterdquo784 lo cual comienza a ser

cada vez maacutes generalizado en el marco del Derecho Comparado (incluso

en paiacuteses de tradicioacuten anglosajona) debido a una creciente toma de con-

ciencia sobre la relevancia intraparlamentaria de los derechos fundamen-

tales785

La autonomiacutea de las Caacutemaras ndashy dentro de eacutesta la autonomiacutea pu-

nitivandash ha de entenderse entonces subordinada a esta fuente juriacutedica la

cual tiene peculiar incidencia en el Derecho Parlamentario espantildeol786

781 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLa democracia constitucionalrdquo en LOacutePEZ GUERRA

Luis y GONZAacuteLEZ-TREVIJANO Pedro (Coordinadores) ldquoLa experiencia constitucional (1978-

2000)rdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 p 27

782 Una interesante opinioacuten al respecto como en tono de ldquoadvertenciardquo se encuentra en

BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoAlgunas reflexiones sobre el principio democraacutetico como fundamento y

liacutemite del Parlamentordquo en MORODO Rauacutel y DE VEGA Pedro (Directores) ldquoEstudios de teoriacutea

del Estado y Derecho Constitucional en honor de Pablo Lucas Verduacuterdquo Universidad Complutense Fa-

cultad de Derecho Madrid 2001 Tomo II p 752 para quien el control jurisdiccional de los

interna corporis en sede del Tribunal Constitucional debe estar caracterizado por la mesura de los

fallos de este oacutergano como condicioacuten para que se logre el siempre deseable ldquodelicado equili-

briordquo entre el respeto de los derechos fundamentales y la vigencia del principio democraacutetico

en virtud del cual las mayoriacuteas gobiernan legiacutetimamente las Caacutemaras

783 Cfr FERNAacuteNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR Alfonso ldquoProacutelogordquo Op Cit p

10

784 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoAlgunas consideraciones sobre la eficacia de los actos

parlamentariosrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 1 Madrid

junio 1999 p 45

785 Cfr MARSHALL Geoffrey ldquoThe Future of Parliamentary Privilegerdquo en AAVV

ldquoMeacutelanges en LacuteHonneur de Pierre Avrilrdquo Montchrestien 2001 p 596

786 Ello no significa sin embargo que todos los problemas de la sistematizacioacuten de las

fuentes del Derecho Parlamentario y en concreto de la disciplina parlamentaria se resuelvan

en la adopcioacuten de la jurisprudencia constitucional Tampoco supone que la entera racionaliza-


Eacuteste no puede ni debe dar la espalda a los liacutemites con los cuales el Tri-

bunal Constitucional acota el contenido esencial de los derechos funda-

mentales Autonomiacutea parlamentaria no es en modo alguno ldquosoberaniacutea

jurisdiccionalrdquo787 como lo fue en los oacuterganos deliberativos medievales Y

ello es especialmente vaacutelido para la disciplina parlamentaria en virtud de

cuyo ejercicio los actos sancionadores pueden eventualmente lesionar (si

es arbitrario) o restringir (si es legiacutetimo) los derechos fundamentales de

los parlamentarios

En la doctrina espantildeola se ha equiparado la garantiacutea a la supre-

maciacutea de la Constitucioacuten con la justicia constitucional Alliacute en donde se

argumenta la fuerza normativa del Texto Fundamental se reclama como

corolario una garantiacutea jurisdiccional788 Ello afecta por supuesto a los

modos a traveacutes de los cuales el Parlamento se somete al Texto Funda-

mental Por eso la sujecioacuten de los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras

a la Constitucioacuten que trae consigo la vigencia de los derechos fundamen-

tales encuentra un cauce seguro en los fallos del Tribunal Constitucional

Eacutestos encarrilan de acuerdo a la interpretacioacuten maacutes autorizada que hay

en el ordenamiento juriacutedico espantildeol el ejercicio de la potestad sanciona-

dora de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras Con la jurisprudencia

del Tribunal Constitucional dichos oacuterganos adoptan criterios de actua-

cioacuten para el futuro que encauzan constitucionalmente la actividad puniti-

cioacuten de la disciplina parlamentaria se circunscriba al control jurisdiccional de los actos sancio-

nadores de las Caacutemaras Hay que tener en cuenta como sostiene De Vega Garciacutea que no toda

la problemaacutetica del Derecho Constitucional se solventa por medio de la doctrina del maacuteximo

Tribunal (Cfr DE VEGA GARCIacuteA Pedro ldquoEl traacutensito del positivismo juriacutedico al positivismo juris-

prudencial en la doctrina constitucionalrdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 1 1er semestre Ma-

drid 1998 p 85)

787 Cfr NAVAS CASTILLO Antonia ldquoReflexiones acerca de la suspensioacuten por el Presidente de

la Asamblea de Madrid de la sesioacuten plenaria del 1 de febrero de 2001rdquo Revista de Derecho Poliacutetico


788 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoConstitucioacuten y Parlamentordquo Parlamento y Constitu-

cioacuten Anuario Ndeg 5 2001 p 23


va de las asambleas legislativas789 Y esto hasta tal punto que en la

praacutectica muchas veces esos actos superan los estaacutendares de constitucio-

nalidad porque se ajustan a traveacutes de no pocos ejercicios de self-restraint

de los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras a los criterios del maacuteximo

Tribunal De alliacute que el de los actos parlamentarios sancionadores sea

formalmente un control a posteriori sobre ldquoresultadosrdquo790 en virtud del

cual se verifica la lesioacuten o no de los derechos fundamentales de diputa-

dos y senadores pero que en la praacutectica luce como un auteacutentico control

aprioriacutestico de la actividad punitiva de las Cortes Generales y de los par-

lamentos autonoacutemicos

5 La previsioacuten de la disciplina parlamentaria en los reglamen-tos de las Caacutemaras

Seguacuten ha quedado asentado anteriormente los reglamentos son la

fuente especiacutefica de la disciplina parlamentaria Eacutesta es una realidad juriacutedica

altamente positivada Cualquier manifestacioacuten disciplinaria en el seno de

los parlamentos es de suyo una manifestacioacuten reglamentaria o por lo

menos como ocurre en el caso de la costumbre una expresioacuten de la vita-

lidad institucional de las Caacutemaras que no contradice la letra de los regla-

mentos Por eso el tratamiento dogmaacutetico de los sistemas punitivos in-

tracaacutemaras ha de incluir necesariamente un anaacutelisis de las previsiones

reglamentarias que los conforman Lo que pretendemos es poner de re-

lieve coacutemo ndashacaso por la ya secular recepcioacuten de los principios del arte

para el gobierno de las asambleas deliberativas que hemos estudiado en

los capiacutetulos I y IIndash los reglamentos de las Caacutemaras son el punto de in-

terseccioacuten maacutes amplio y definido entre la dogmaacutetica juriacutedica y la teoriacutea

normativa que conduce a la praacutectica real concreta de la disciplina parla-

mentaria



790 Cfr SCHNEIDER Hans-Peter ldquoJurisdiccioacuten constitucional y divisioacuten de poderesrdquo Revista



51 La sistematizacioacuten analiacutetica de las disposiciones disciplina-rias de los reglamentos de las Caacutemaras

Lo anterior impone la tarea previa sine qua non de discernir cuaacutel

es el meacutetodo maacutes idoacuteneo para ordenar el conocimiento que a la vista de

los reglamentos puede alcanzarse de la disciplina parlamentaria Debe-

mos hallar los criterios maacutes convenientes para la sistematizacioacuten analiacutetica

de los datos provenientes de nuestro objeto de estudio Queremos cote-

jar las normas reglamentarias de la disciplina parlamentaria con los prin-

cipios y valores del Derecho Constitucional en cuanto ciencia juriacutedica

De ello depende el movernos en una perspectiva teoacuterica que permita

obtener luces para la interpretacioacuten sistemaacutetica de todas las expresiones

de la disciplina parlamentaria asiacute como para la identificacioacuten de las in-

consistencias que en ella puedan anidar

Asiacute desarrollaremos los criterios a partir de los cuales estaacuten orde-

nadas las previsiones de los reglamentos de las Caacutemaras en materia de

disciplina parlamentaria Nuestra intencioacuten no es otra que dar razoacuten

desde un plano especulativo de lo que observamos en los reglamentos

Pero antes de proceder debemos realizar una advertencia En todo este

apartado nuestro anaacutelisis gravitaraacute en torno a las normas del reglamento

del Senado y sobre todo del reglamento del Congreso de los Diputados

A pesar de que el Tribunal Constitucional ha dicho que las asambleas

legislativas de las comunidades autoacutenomas no estaacuten obligadas a adoptar

las reglas de funcionamiento de las Caacutemaras que conforman las Cortes

Generales791 el Reglamento del Congreso de los Diputados es el instru-

mento juriacutedico fundamental en la materia que nos ocupa Sus regulacio-

nes son copiadas casi literalmente por los demaacutes reglamentos parlamen-

tarios de Espantildea De alliacute que eacuteste sea por decirlo de alguacuten modo la base

791 ldquo(hellip) no es en modo alguno exigible en virtud de los mandatos constituciona-

les que las instituciones legislativas de las Comunidades Autoacutenomas deban adecuar su estruc-

tura funcionamiento y organizacioacuten a las correspondientes de las Cortes Generales ni que

deban aplicarse a las Caacutemaras legislativas de las Comunidades Autoacutenomas en forma directa o

supletoria las normas constitucionales que regulen la organizacioacuten y funcionamiento de las

Cortes Generalesrdquo (Cfr STC 1791989 de 2 de noviembre FJ 6)


fisonoacutemico-juriacutedica de la disciplina parlamentaria Sin embargo tambieacuten

nos referiremos eventualmente a otros reglamentos de Caacutemaras espantildeo-

las cuando ello resulte oportuno bien por alguna especificidad que eacutestos

presenten o bien porque ayudan a comprender mejor lo dispuesto en el

Reglamento del Congreso de los Diputados

511 Cuestioacuten previa el caraacutecter sisteacutemico y subsisteacutemico de la disciplina parlamentaria

Las disposiciones disciplinarias de los reglamentos poseen como

es de esperar una inteligencia un sentido Hay en ellas una loacutegica sisteacutemica

que conviene descubrir La disciplina parlamentaria es una totalidad no

un agregado informe de factores inconexos o meramente yuxtapuestos

Respecto a tal loacutegica hemos de sentildealar lo siguiente Teniendo en

consideracioacuten que la disciplina parlamentaria es un sistema sancionador

eacutesta no puede aparecer ante los ojos de los observadores sino como una

realidad compleja o compuesta La conforman potestades sancionadoras

bienes juriacutedicos protegidos oacuterganos sancionadores procedimientos me-

didas sancionadoras sujetos sancionables y por uacuteltimo garantiacuteas juriacutedi-

cas para la preservacioacuten de los derechos fundamentales de los antedichos

sujetos Cada uno de estos elementos podriacutea servir aisladamente de an-

claje ndashde hecho sirven en otros aacutembitos punitivos estatales como lo son

el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionadorndash para el anaacute-

lisis concreto de aspectos de la disciplina parlamentaria Al fin y al cabo

todos ellos estaacuten referidos en mayor o menor grado en los reglamentos

de las Caacutemaras y todos dan forma a la disciplina parlamentaria

Sin embargo los elementos mencionados se muestran agrupados

de un modo particular en los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas En

estos parece imponerse un criterio de sistematizacioacuten que trasciende lo

elemental o parcial Prima lo holiacutestico La disciplina parlamentaria emerge

como un todo distinto y diferenciable de los elementos que la confor-

man Por eso nos hemos referido a ella como un auteacutentico sistema juriacute-

dico Y dentro de ese sistema coexisten tres subsistemas que la constitu-

yen de manera definitiva y le imprimen un talante unitario aunque cier-


tamente no homogeacuteneo Nos referimos (i) a las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) a las llamadas a la

cuestioacuten y al orden y por uacuteltimo (iii) a las medidas para la integridad del

recinto parlamentario792

Llegados a este punto debe sentildealarse algo muy relevante a efectos

de nuestra investigacioacuten soacutelo dentro de cada uno de estos tres subsiste-

mas se integran los elementos parciales a los cuales hemos hecho men-

cioacuten anteriormente (potestad sancionadora bienes juriacutedicos protegidos

oacuterganos sancionadores etc) Y es dentro de aquellos subsistemas a su

luz y en su contexto que eacutestos deben ser analizados Asiacute procederemos

maacutes adelante ndashlo advertimos desde ahorandash cuando nos corresponda

hacer el examen de tal particular

512 Los criterios de la ordenacioacuten subsisteacutemica de la discipli-na parlamentaria

Los tres subsistemas de la disciplina parlamentaria son ordenados

entonces por tres criterios distintos que en nuestra opinioacuten se extraen

de los reglamentos y se condicionan reciacuteprocamente El primero de ellos

es el de la cualidad relacional del sujeto sancionable con la Caacutemara en la cual se

suscitan las sanciones a las que eventualmente hubiere lugar El segundo

debe ser llamado criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionado-

res Y el tercero no menos importante es el de la complejidad subsisteacutemica

de la disciplina parlamentaria

792 Como excepciones a esta sistematizacioacuten subsiteacutemica que es comuacuten a casi todos los

parlamentos espantildeoles encontramos los sistemas de disciplina parlamentaria del Parlamento

Vasco y del Parlamento de Cataluntildea En el primero tales subsitemas son (i) del orden dentro

del recinto (ii) de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y (iii) de las infracciones y sanciones por

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios El reglamento del Parlamento de Catalu-

ntildea por su parte no hace referencia a un sistema de disciplina parlamentaria sino ldquoDel ordenrdquo

(Tiacutetulo VI) el cual estructura sus tres subsistemas punitivos de la siguiente manera (i) el orden

en las sesiones (ii) las sanciones por incumplimiento de los deberes de los parlamentarios y

por uacuteltimo (iii) el orden dentro del recinto parlamentario


A Criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable

En cuanto al criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable eacuteste

atiende a la intensidad o calidad de la relacioacuten que vincula a las Caacutemaras

y a los sujetos que son actual o potencialmente sancionables


mentarios se fundamentan en la maacutes calificada de las posibles cualidades

de relacioacuten de los sujetos sancionables respecto de las Caacutemaras Los par-

lamentarios son los miembros de pleno derecho de las Caacutemaras las par-

tes habituales y necesarias del parlamento en el cual estaacuten legiacutetimamente

integrados

Las llamadas a la cuestioacuten y al orden son por su parte un subsis-

tema de cualidad intermedia hiacutebrida en la relacioacuten de los sujetos sancio-

nables con las Caacutemaras Las llamadas a la cuestioacuten se dirigen a quienes ejer-

cen el derecho de palabra en las sesiones del pleno y de las comisiones

los cuales por lo general son los parlamentarios aunque tambieacuten son

sujetos sancionables los miembros del Gobierno y otros representantes

de la sociedad civil que hablen en y a los estrados parlamentarios En este

uacuteltimo caso decae la calidad de la relacioacuten entre eacutestos y las Caacutemaras sal-

vo que se trate de miembros del Gobierno que tambieacuten ostentan la con-

dicioacuten de parlamentarios Las llamadas al orden van dirigidas a todos793 los

sujetos presentes en las sesiones del pleno y de las comisiones que no

hacen uso de la palabra pero por efecto de insultos gritos ruidos vio-

lencia fiacutesica o cualesquiera otros medios obstruyen el normal desarrollo

de aqueacutellas No se distinguen aquiacute condiciones subjetivas como ser par-

lamentario orador miembro del Gobierno794 etc Son relevantes por el

contrario actos hechos conductas

793 Esto queda especialmente claro en los artiacuteculos 1871 del reglamento del Parlamento

de Cataluntildea y 111 del reglamento del Parlamento Vasco en los cuales se establece que tanto

los parlamentarios como los miembros del puacuteblico sin distincioacuten estaacuten sometidos a los pode-

res que para el mantenimiento del orden en las sesiones tienen el presidente o la presidenta

794 Como ejemplo de esto vale traer a colacioacuten la STC 1361989 de 19 de julio la cual

versa precisamente sobre la suspensioacuten del Presidente del Gobierno Autoacutenomo de Cantabria


Y finalmente los remedios para la custodia de la sede del Parla-

mento tampoco atienden a cualidades relacionales de los sujetos sancio-

nables Se activan contra todo sujeto relacionado habitual o esporaacutedica-

mente con las Caacutemaras que atente en contra del demanio parlamentario

y la inviolabilidad de la sede

B Criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores

El Derecho soacutelo es eficaz cuando se aplica a tiempo795 Esto estaacute

enteramente reconocido en la organizacioacuten subsisteacutemica de la disciplina

parlamentaria El tiempo de eficacia es un elemento fundamental de la

accioacuten punitiva intracaacutemaras796 Por eso existe una oscilacioacuten entre ma-

yor y menor tiempo de reaccioacuten por parte de los oacuterganos sancionadores

que es faacutecilmente deducible de los reglamentos oscilacioacuten que loacutegica-

mente se relaciona con los fines a los cuales estaacuten orientadas las distintas

expresiones represivas de la disciplina parlamentaria

Asiacute los tres subsistemas que venimos comentando estaacuten ordena-

dos de manera descendente en cuanto al tiempo o velocidad de reaccioacuten de

los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras


mentarios representan el estadio menos reactivo de la disciplina parla-

mentaria En virtud de lo que estaacute en juego (suspensioacuten de la condicioacuten

de parlamentario suspensioacuten de los derechos de los diputados y senado-

y de un Consejero de dicho Gobierno de su condicioacuten de parlamentarios por desoacuterdenes gra-

ves en una sesioacuten del pleno

795 Por todos Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacuteardquo Op Cit p 69

796 Este punto ha sido desarrollado por dos importantes acadeacutemicos estadounidenses

Jacob E Gersen y Eric Possner Ambos han puesto de manifiesto coacutemo el congressional enforce-

ment a propoacutesito de la racionalizacioacuten del uso del tiempo en la actividad de las Caacutemaras es un

elemento nuclear para el correcto desarrollo institucional de los oacuterganos legislativos Ello se

concreta principalmente en el cumplimiento eficiente de las agendas legislativas y en la pre-

vencioacuten de retrasos injustificados causados por (i) apasionamientos poliacuteticos y (ii) polarizacio-

nes partidistas (Cfr GERSEN Jacob E y Possner Eric A ldquoTiming Rules and Legal Institutionsrdquo

Harvard Law Review Vol 121 2007-2008 pp 565-570)


res etc) los reglamentos hacen reposar sobre la Caacutemara sancionadora el

cumplimiento de unos extremos formales de naturaleza procedimental

los cuales suponen la observancia necesaria de lapsos yo plazos antes de

la emanacioacuten de un eventual acto sancionador

En cuanto a las llamadas a la cuestioacuten y al orden eacutestas significan

un estadio de mayor agilidad en la capacidad represiva de los oacuterganos

sancionadores que en este caso son los presidentes del pleno y de las

comisiones La reaccioacuten de los presidentes es instantaacutenea debiendo

cumplirse solamente con la condicioacuten reglamentaria de llamar dos veces

a la cuestioacuten antes de que a la tercera llamada el orador sea sancionado

con la peacuterdida del uso de la palabra y eventualmente con la expulsioacuten de

la sesioacuten Y en el caso de las llamadas al orden los reglamentos suelen

tambieacuten establecer la exigencia de llamar al orden un par de ocasiones

hasta que a la tercera llamada proceda la expulsioacuten de la sesioacuten aunada

a la posibilidad de prohibir la asistencia a la sesioacuten inmediata siguiente si

acaso se tratare de un parlamentario

Finalmente el mayor grado de inmediatez en la reaccioacuten punitiva

de los oacuterganos de las Caacutemaras es atribuible a las sanciones para el man-

tenimiento del orden en el recinto parlamentario en las cuales los presi-

dentes actuacutean de manera instantaacutenea sin que sea requerido por parte de

los reglamentos el cumplimiento de ninguna formalidad procedimental

Basta con que de acuerdo al juicio discrecional de los presidentes se

susciten amenazas en contra del demanio y dignidad del recinto parla-

mentario para que eacutestos adopten cualesquiera medidas oportunas para la

defensa de la sede y de la majestuosidad de las Caacutemaras

C Criterio de la complejidad subsisteacutemica de la disciplina parla-mentaria

Por virtud de este tercer criterio los subsistemas de la disciplina

parlamentaria se organizan de lo universal a lo particular de lo complejo

a lo simple Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los

parlamentarios es en teacuterminos de la potestad sancionadora implicada del

procedimiento conducente a los actos represivos de las garantiacuteas juriacutedi-

cas etc una faceta de la disciplina parlamentaria mucho maacutes compleja


que las llamadas a la cuestioacuten y al orden y esta uacuteltima lo es a su vez en

consideracioacuten a los mismos aspectos con respecto de los mecanismos

punitivos para el orden dentro del recinto parlamentario que es la maacutes

sencilla de las expresiones reglamentarias de los fenoacutemenos punitivos

intracaacutemaras

D El condicionamiento reciacuteproco entre los criterios de la ordena-cioacuten subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria

iquestEn queacute consiste entonces el condicionamiento reciacuteproco entre

estos tres criterios que ordenan de manera subsisteacutemica la disciplina par-

lamentaria En la incidencia de los dos primeros sobre el tercero La in-

tensidad relacional existente entre el sujeto sancionable y las Caacutemaras asiacute

como el tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores hace que los

mecanismos punitivos sean configurados en los reglamentos topograacutefi-

camente seguacuten una escala de mayor a menor complejidad

Es de recibo que las sanciones a los parlamentarios por el incum-

plimiento de los deberes de eacutestos sean precedidas de mayores exigencias

procedimentales y garantistas maacutexime cuando se trata de asuntos que

soacutelo pueden ser juzgados en sede de las Caacutemaras por pertenecer a la re-

serva de reglamento y cuando deben cumplirse unos especiales requisitos

para que se incoe el control jurisdiccional por viacutea del amparo directo del

artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional de los actos

sancionadores de los oacuterganos de gobierno de los parlamentos En defini-

tiva estaacute en juego la afectacioacuten del ejercicio de la representacioacuten poliacutetica

y a la postre la conformacioacuten de una voluntad poliacutetica auteacutentica de las

Caacutemaras parlamentarias

Tambieacuten es loacutegico que la represioacuten del ejercicio de la palabra por

parte de los oradores en estrado especialmente si eacutestos ostentan la con-

dicioacuten de parlamentarios discurra a traveacutes de un cierto grado de juridifi-

cacioacuten de un proceso de disuasiones previas a la imposicioacuten de sancio-

nes Ello coadyuva a asegurar la vigencia efectiva de ese singular bien

constitucional que es el caraacutecter deliberativo de las asambleas poliacuteticas

iacutentimamente ligado al principio de la publicidad parlamentaria


Por uacuteltimo teniendo en cuenta que la autonomiacutea disciplinaria de

los parlamentos excluye la intromisioacuten de cualesquiera otros oacuterganos del

poder puacuteblico en el recinto de las Caacutemaras resulta razonable que cuando

estaacuten en juego la integridad de la sede y el decoro de la institucioacuten parla-

mentaria la disciplina intracaacutemaras sea esencialmente sencilla tanto en los

procedimientos como en los tiempos de reaccioacuten

52 Los subsistemas reglamentarios de la disciplina parlamentaria

Vistos los criterios que ordenan las previsiones de la disciplina

parlamentaria en los reglamentos de las Caacutemaras nuestra intencioacuten a

continuacioacuten es detenernos en cada uno de sus tres subsistemas (sancio-

nes por incumplimiento de deberes llamadas a la cuestioacuten y al orden y el

orden en el recinto parlamentario) para examinarlos en seis niveles de

anaacutelisis Reflexionaremos sobre (i) la naturaleza juriacutedico-sancionadora

implicada en cada una de estas previsiones reglamentarias (poderes discipli-

narios o facultades de policiacutea)797 (ii) el bien juriacutedico infravalente protegido en

cada caso (iii) el oacutergano sancionador competente (iv) el procedimiento

establecido para la imposicioacuten de los castigos (v) las medidas sanciona-

doras y por uacuteltimo (vi) las garantiacuteas constitucionales a traveacutes de las cua-

les se protegen los derechos fundamentales de los sujetos sancionables

Pero antes de proceder debemos formular tres advertencias

- Tanto la naturaleza sancionadora de las potestades ejercidas en los subsistemas de la disciplina parlamentaria como los bienes juriacutedi-cos infravalentes protegidos por cada uno de estos mecanismos punitivos ya han sido desarrollados en el apartado 3 de este capiacute-tulo Aquiacute soacutelo los referiremos para dar mayor unidad al anaacutelisis subsisteacutemico de la disciplina intracaacutemaras y para esbozar si fuere

797 De la naturaleza juriacutedico-sancionadora que fundamenta cada subsistema de la disci-

plina parlamentaria (poderes disciplinarios y facultades de policiacutea) ya nos ocupamos in extenso

en el apartado 36 de este mismo capiacutetulo Ahora al detenernos en el estudio de los subsiste-

mas reglamentarios de la disciplina parlamentaria soacutelo las mencionaremos o referiremos alguacuten

aspecto complementario en torno a las mismas con el objeto de dar mayor unidad al anaacutelisis

que nos proponemos hacer de cada uno de los mencionados subsistemas subsistemas


el caso alguna peculiaridad que debe ser tratada con mayor hon-dura a la luz de los reglamentos parlamentarios

- El anaacutelisis que sigue es esencialmente un anaacutelisis de la normativa reglamentaria en el aacutembito de la disciplina parlamentaria Eacutesta como ha sostenido el propio Tribunal Constitucional es una normativa de ldquocaraacutecter abiertordquo798 escueta Sobre todo en lo ati-nente a los procedimientos a las sanciones y a las garantiacuteas de los sujetos sancionables Ello como se advertiraacute condiciona de ma-nera decisiva nuestros objetivos En primer lugar porque nos lle-va a procurar ldquogeneralizacionesrdquo a partir de lo que pueda ser comuacuten en los distintos reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas Y en segundo lugar porque en el intento de mantener el anaacutelisis en el plano de lo dogmaacutetico nos veremos obligados a relacionar normas reglamentarias anaacutelogas aunque pertenecientes a diferen-tes reglamentos con la intencioacuten de complementar los alcances y sentidos de eacutestas en una loacutegica unitaria que pueda ser atribuible a los sistemas punitivos de los parlamentos

- A pesar de la parquedad de las normas reglamentarias en la mate-ria que estudiamos las analizaremos como elementos de valiacutea en el Estado constitucional no tanto por el refinamiento de sus for-mas o elaboraciones sino maacutes bien por su eficacia praacutectica La disciplina parlamentaria es a pesar de las criacuteticas que en abstracto puedan hacerse de ella una realidad reglamentaria altamente exi-tosa y efectiva en cuanto al cumplimiento de sus fines Esto ya lo referimos en el apartado 11 de este capiacutetulo cuando tratamos sobre el estatus de ldquonormalidadrdquo de la actividad parlamentaria que se ha alcanzado en la Espantildea constitucional y lo reiteramos aho-ra



521 Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

Salvo el Senado todas las Caacutemaras espantildeolas sancionan el incum-

plimiento de los deberes especiacuteficos de la condicioacuten de parlamentario Lo

hacen como ya hemos mencionado dentro de los sistemas de disciplina

parlamentaria en cuyo seno adoptan fisonomiacutea subsisteacutemica799 Se trata

del mecanismo institucional a traveacutes del cual las Caacutemaras amparadas por

el ordenamiento juriacutedico hacen responder a los diputados y senadores

del ejercicio efectivo de la funcioacuten parlamentaria

Sobre las caracteriacutesticas de este subsistema represivo hemos refe-

rido algunas ideas al hacer el anaacutelisis de las facultades disciplinarias con-

tenidas en el artiacuteculo 723 CE que son sin duda las maacutes complejas de

cuantas conforman los sistemas punitivos intracaacutemaras Sin embargo

por haberlo hecho tangencialmente ahora debemos volver sobre este

particular de una manera maacutes amplia y precisa Ello es pensamos la me-

jor introduccioacuten para este tema

En primer lugar encontramos la permanencia que enmarca la vincu-

lacioacuten de los parlamentarios con las Caacutemaras Soacutelo hay sanciones disci-

799 Las excepciones a esta generalizacioacuten son los reglamentos de la Asambleas de Ma-

drid y de la Asamblea Regional de Murcia En eacutestos las sanciones referidas tienen entidad

sisteacutemica propia independiente de la disciplina parlamentaria Las normas que le sirven de

fundamento son precedidas por ldquolos deberes de los parlamentariosrdquo (artiacuteculos 31 al 35 en el

caso de la Asamblea de Madrid y 23 al 26 en lo referente a la Asamblea Regional de Murcia)

Lo anterior deja entrever por contraste una realidad que alcanza rango de caracteriacutes-

tica en las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Nos referi-

mos a la disociacioacuten formal ndashnunca materialndash entre deberes y sanciones En la mayoriacutea de los

reglamentos espantildeoles los deberes de los parlamentarios no forman parte del contenido sisteacute-

mico de la disciplina intracaacutemaras en el sentido de que no son parte del mismo conjunto de

normas Se ubican en apartados distintos Suelen situarse dentro de las secciones dedicadas al

estatuto juriacutedico del parlamentario a los cuales remiten los sistemas de disciplina parlamentaria

cuando dan cuenta de los deberes por cuyo incumplimiento se activan los procedimientos

punitivos


plinarias en sentido estricto alliacute en donde existe habitualidad relacional entre

el sujeto sancionable y el oacutergano sancionador La naturaleza colegiada de

los parlamentos no es otra cosa que la expresioacuten institucional orgaacutenica

de la habitual y necesaria relacioacuten de los parlamentarios con las Caacutemaras

de la legiacutetima y constitucional integracioacuten de aqueacutellos en eacutestas lo cual

crea el fundamento de los derechos domeacutesticos que en el caso espantildeol

las Cortes Generales y los parlamentos autonoacutemicos despliegan al procu-

rar incluso coactivamente el cumplimiento de los deberes de los diputa-

dos y senadores

Seguidamente viene la calidad de dicha relacioacuten El origen de-

mocraacutetico del mandato parlamentario hace que la que nos ocupa sea una

relacioacuten especialmente relevante desde el punto de vista constitucional y

no una mera situacioacuten de pertenencia de un sujeto (el parlamentario) a

una estructura organizativa (una Caacutemara) Las Caacutemaras estaacuten juriacutedica-

mente habilitadas para sancionar el incumplimiento de los deberes de los

diputados y senadores porque dichos deberes constituyen el sustrato ma-

terial de la funcioacuten parlamentario-institucional dibujada por la Constitu-

cioacuten para los oacuterganos deliberativos Sin embargo aunque volveremos

sobre ello en el capiacutetulo IV cabe sentildealar ahora que el aacutembito de tales

sanciones es limitado Las Caacutemaras al punir a sus miembros por incum-

plimiento de deberes estaacuten tituladas a incidir sobre el estatuto juriacutedico de

los parlamentarios a modo de ldquosuspensioacutenrdquo nunca de ldquopeacuterdidardquo de la

condicioacuten de representante del pueblo El origen popular y democraacutetico

del poder legislativo que ya hemos mencionado conlleva que las sancio-

nes en esta esfera sean seguacuten la claacutesica clasificacioacuten de Otto Mayer800 de

disciplina correctiva y no de disciplina depurativa Su objeto es reencauzar el

ejercicio de los deberes parlamentarios no destituir a los miembros de

las Caacutemaras

Coacutensono con lo anterior la tercera caracteriacutestica de las sanciones

disciplinarias intracaacutemaras es la existencia a priori de unas funciones que

son auteacutenticos deberes juriacutedicos Las Caacutemaras tienen el derecho de san-

cionar a sus miembros en este aacutembito porque los deberes de los diputa-



dos y senadores son precisamente la dimensioacuten individual de lo que

una vez en ejercicio por parte de todos los parlamentarios se asoma cor-

porativamente en la arquitectura estatal como las funciones constitucio-

nales de las Cortes y de los parlamentos autonoacutemicos

Cuarta caracteriacutestica de las sanciones por el incumplimiento de los

deberes de los parlamentarios es la dimensioacuten eacutetica de los castigos inflingi-

dos en este rubro de la disciplina intracaacutemaras Los fenoacutemenos discipli-

narios poseen como parte de su naturaleza un elemento axioloacutegico No

basta con que los parlamentarios ejerzan sus deberes Han de hacerlo

dentro de los paraacutemetros eacuteticos establecidos por la Constitucioacuten El ejer-

cicio de la funcioacuten parlamentaria por parte de los diputados y senadores

pone siempre a prueba la dignidad e imagen de los parlamentos frente a

la opinioacuten puacuteblica asiacute como la eficacia real del trabajo de las Caacutemaras A

partir de ello se explica que por ejemplo en todos los reglamentos par-

lamentarios espantildeoles sea punible como veremos el traacutefico de influen-

cias el uso ventajoso de la condicioacuten de miembro de alguna institucioacuten

parlamentaria

Finalmente la quinta caracteriacutestica es un aspecto altamente pecu-

liar dentro del Derecho Parlamentario el modo de sumisioacuten de los par-

lamentarios a la autoridad sancionadora de los oacuterganos de gobierno de

las Caacutemaras Estos uacuteltimos poseen autoridad sancionadora pero no ope-

ra entre ellos y los parlamentarios ninguacuten atisbo de principio jeraacuterquico

Lo que se suscita en este caso es una manifestacioacuten institucional concrecioacuten

del derecho a autoorganizacioacuten de las Caacutemaras en virtud de la cual eacutestas

sancionan de acuerdo a los presupuestos reglamentarios establecidos al

efecto el incumplimiento de los deberes de los diputados y senadores en

cuanto aacutembito material intriacutensecamente relacionado con las funciones

constitucionales de los parlamentos

A Sobre los deberes de los parlamentarios

No existe ninguna previsioacuten constitucional expresa sobre los de-

beres de los parlamentarios Sin embargo eacutestos existen juriacutedicamente Su


contenido constitucional es ldquoexteriorizado por los reglamentosrdquo801 Ocu-

rre que en este aacutembito la Constitucioacuten tambieacuten hace un ldquoreenviacuteo mate-

rialrdquo hacia los reglamentos parlamentarios los cuales en virtud de la au-

tonomiacutea normativa atribuida a las Caacutemaras a traveacutes del artiacuteculo 721 CE

han de regular los derechos y deberes fundamentales que forman parte

del estatuto juriacutedico de los sujetos que ejercen cargos representativos de

acuerdo a las previsiones del artiacuteculo 232 de la Constitucioacuten

En la doctrina espantildeola se han definido los deberes de los parla-

mentarios como las ldquosituaciones juriacutedicas subjetivas sobre las que se arti-

cula la potestad disciplinariardquo802 El Tribunal Constitucional por su parte

ha interpretado que los deberes de los parlamentarios son consecuencia

de la necesaria sujecioacuten de los representantes del pueblo al texto consti-

tucional Son en este sentido un corolario del caraacutecter de norma supre-

ma de la Constitucioacuten ldquoque se traduce en un deber de distinto signo para

los ciudadanos y los poderes puacuteblicos mientras los primeros tienen un

deber general negativo de abstenerse de cualquier actuacioacuten que vulnere

la Constitucioacuten [hellip] los titulares de los poderes puacuteblicos tienen ademaacutes

un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la

Constitucioacutenrdquo803 De alliacute que el maacuteximo Tribunal tambieacuten haya sostenido

que el incumplimiento por parte de los parlamentarios de tareas expliacuteci-

tamente consideradas en los reglamentos como deberes propios del car-

go es causa razonable para una sancioacuten disciplinaria804

Noacutetese que tales ldquodeberes generales positivosrdquo tienen naturaleza

auteacutenticamente juriacutedica No poliacutetica ni moral Su incumplimiento trae

consigo una legiacutetima sancioacuten en Derecho805 Por otra parte conviene

aclarar desde ahora que los deberes de los parlamentarios pueden tener ndash


802 Cfr DE LA PENtildeA RODRIacuteGUEZ Luis ldquoDerecho Parlamentario espantildeol y Tribunal

Constitucionalrdquo Comares Granada 1998 p120


804 ATC 122788 de 7 de noviembre FJ 1

805 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquo Op Cit p 245


a pesar de lo dicho en la jurisprudencia del TCndash caraacutecter ldquopositivordquo o

caraacutecter ldquonegativordquo El caraacutecter ldquopositivordquo de los mismos se refiere a la

realizacioacuten efectiva de conductas Se trata de obligaciones conductuales ndash

de ldquohacerrdquondash enmarcadas dentro de las directrices que la Constitucioacuten y

los reglamentos fijan para las funciones de los parlamentos Y el caraacutecter

ldquonegativordquo se refiere a obligaciones de ldquono hacerrdquo tal como es el caso

por ejemplo del deber de no tomar ventaja de la condicioacuten de parlamen-

tario o de no portar armas en el recinto de las Caacutemaras

A continuacioacuten analizaremos los deberes de los parlamentarios es-

tablecidos en los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas cuyo incumpli-

miento acarrea la activacioacuten de mecanismos sancionadores sobre diputa-

dos y senadores Concretamente referiremos (i) el deber de asistencia a

las sesiones del pleno y de las comisiones (ii) el deber de respetar el or-

den y la cortesiacutea parlamentaria (iii) el deber de secreto (iv) el deber de

no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de parlamentario y (v) el de-

ber de no portar armas en el recinto parlamentario No nos referiremos

al deber de formular declaracioacuten de bienes patrimoniales ni al deber de

observar el reacutegimen de incompatibilidades Eacutestos aunque son auteacutenticas

obligaciones recaiacutedas sobre los parlamentarios no encuentran sus san-

ciones correlativas en los sistemas de disciplina parlamentaria806 Para el

cumplimiento coactivo de estos deberes las Caacutemaras se valen de otros

mecanismos coercitivos configurados baacutesicamente por las normas

constitucionales sobre la materia y por la Ley Orgaacutenica de Reacutegimen Elec-

toral General

806 Las uacutenicas excepciones en los parlamentos espantildeoles en virtud de las cuales el in-

cumplimiento del deber de declaracioacuten de bienes es sancionado dentro del aacutembito de la disci-

plina parlamentaria con la privacioacuten de derechos se encuentran en los artiacuteculos 1151f del

reglamento del Parlamento de Navarra 9913 del reglamento de la Asamblea de Extremadura

y 10113 del reglamento del Parlamento de Andaluciacutea


a Deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones

El deber de asistencia a las sesiones por parte de los parlamenta-

rios es el primero en figurar en los reglamentos de las Caacutemaras Aparece

por lo general de modo geneacuterico sin que queden concretados los meca-

nismos a traveacutes de los cuales los oacuterganos de gobierno han de verificar su

cumplimiento efectivo Soacutelo los artiacuteculos 132 del Reglamento del Parla-

mento de Andaluciacutea y 182 del Reglamento de las Cortes valencianas es-

tablecen que la mesa ha de disponer perioacutedicamente la publicacioacuten de los

datos relativos a la asistencia de los miembros de la Caacutemara a las sesiones

ya celebradas

Desde un punto de vista substantivo el deber de asistencia consti-

tuye la condicioacuten material807 para el ejercicio de la funcioacuten representativa del

cargo parlamentario Sin su cumplimiento seriacutea imposible el goce de los

derechos y deberes que conforman el estatuto juriacutedico de los diputados y

senadores Por eso estaacute plenamente justificado que los oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras esteacuten en capacidad de incidir punitivamente para

corregir casos de inasistencia ldquonotoria y reiteradardquo808 por parte de los

parlamentarios

807 El Tribunal Constitucional se ha referido al deber de asistencia como ldquouna faceta

esencial de la propia funcioacuten parlamentariardquo y ldquoun requisito inexcusable para el cumplimiento

de la globalidad de las tareas parlamentariasrdquo (Cfr ATC 122788 de 7 de noviembre FJ 2)

808 La expresioacuten ldquoreiterada y notoriardquo con la cual los reglamentos califican la inasistencia

de los parlamentarios no resulta indiferente para la doctrina Para SORIANO HERNAacuteNDEZ

Enrique Op Cit pp 84-85 la expresioacuten utilizada deberiacutea ser ldquoreiterada e injustificadardquo pues la

falta de notoriedad no elimina la responsabilidad de los parlamentarios al incurrir en incumpli-

mientos del deber de asistencia En este mismo sentido PASCUAL MEDRANO Amelia Op

Cit p 334 agrega que las inasistencias reiteradas incluso sin ser notorias deben ser sanciona-

das pues lo relevante juriacutedicamente en el caso del incumplimiento es la inasistencia en siacute mis-

ma no su mayor o menor connotacioacuten puacuteblica Este criterio doctrinal vale decir es el recogi-

do en el Reglamento de las Cortes de Aragoacuten en cuyo artiacuteculo 1131a se establece la foacutermula

inasistencia ldquoreiterada y sin justificacioacutenrdquo Otra variacioacuten se encuentra en el Reglamento de la

Junta General de Asturias En su artiacuteculo 1281a se lee que los parlamentarios seraacuten sanciona-

dos cuando de forma reiterada o notoria dejare de asistir voluntariamente a las sesiones del pleno o


El rasgo fundamental del deber de asistencia a las sesiones del

pleno y de las comisiones es su caraacutecter de orden puacuteblico Los parlamen-

tarios no pueden ldquodisponerrdquo809 discrecionalmente de su participacioacuten o

no en las deliberaciones de los cuerpos legislativos en los cuales estaacuten

integrados Asiacute lo recogioacute el Tribunal Constitucional en el ya citado ATC

12271988 de fecha 7 de noviembre810 En primer lugar porque el ldquoau-

sentismordquo811 conlleva a un vaciacuteo de representacioacuten poliacutetica del electora-

do Y en segundo lugar porque la inasistencia de los parlamentarios

afecta a la conformacioacuten del quoacuterum de las Caacutemaras y por lo tanto los

modos en los cuales eacutestas adoptan sus decisiones

de las comisiones Finalmente el artiacuteculo 189 del Parlamento de Cataluntildea se refiere a que han

de ser castigadas las ausencias ldquosin suficiente justificacioacuten o sin la necesaria autorizacioacutenrdquo

809 Ni siquiera cabe alegar otras libertades o derechos de los parlamentarios para justifi-

car el incumplimiento de este deber Asiacute lo dictaminoacute el Tribunal Constitucional al sentildealar que

ldquono puede considerarse que la libertad ideoloacutegica ampare actitudes que implican precisamente

desconocer la obligacioacuten principal de un cargo puacuteblicordquo (Cfr ATC 122788 de 7 de noviem-

bre FJ 2)

810 ldquoNo puede aceptarse como suponen los recurrentes que las tareas de un cargo

puacuteblico quedan a discrecioacuten del titular del mismo sino que las mismas derivan de un conjunto

normativo que en el caso de los parlamentarios va desde la constitucioacuten a los propios Regla-

mentos parlamentarios Los Diputados de las Caacutemaras autonoacutemicas tienen unas funciones

constitucionalmente prefijadas principalmente el ejercicio de las competencias legislativas

asumidas por los Estatutos de sus respectivas Comunidades Autoacutenomas que no es disponible

por ellos bajo la cobertura del ejercicio de una libertad fundamentalrdquo (FJ 2)

811 Al respecto Cfr LOacutePEZ GARRIDO Diego ldquoLos debates parlamentariosrdquo en FIGUE-


chordquo Vitoria 1991 p 393 quien se refiere al ausentismo como ldquouna lacra del parlamentarismo

actualrdquo que en Espantildea no es especialmente elevado no por lo menos comparativamente con

el resto de Europa conlleva a que como sentildeala Caamantildeo Domiacutenguez la severidad de las

medidas anti-ausentismo parece sugerir que ldquoo bien la regulacioacuten espantildeola es una formacioacuten

ejemplificante y puntera en la batalla contra el ausentismo parlamentario o bien que existen

otras razones juriacutedico-poliacuteticas que justifican el mantenimiento de tan draacutesticas medidasrdquo (Cfr

CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 235)


b Deber de respetar el orden y la cortesiacutea parlamentaria

Se trata como su enunciado patentiza de un deber geneacuterico

Guarda relacioacuten con la procura en las Caacutemaras de un clima de honora-

bilidad tolerancia y pluralismo Esto lejos de ser una reminiscencia

histoacuterica arrastrada desde los oriacutegenes medievales de la institucioacuten par-

lamentaria es un necesario requisito funcional para la normal confluencia

de las fuerzas sociales que hacen vida poliacutetica en los parlamentos

La maacutes importante cuestioacuten en este particular tiene que ver con el

caraacutecter de auteacutentico deber juriacutedico de la obligacioacuten de respetar el orden

y la cortesiacutea Podriacutea pensarse que se trata de proposiciones meramente

enunciativas yo de principios No de deberes juriacutedicos en sentido estric-

to porque no estaacuten respaldadas por sanciones efectivas Con esta con-

cepcioacuten coopera el hecho de que ambas realidades ndashorden y cortesiacuteandash

son conceptos juriacutedicos altamente indeterminados no contornados por

ninguacuten reglamento espantildeol y dependientes ndashen cuanto a sus contenidos

concretosndash de la idea que sobre ellos tengan los sujetos que ejercen cir-

cunstancialmente la titularidad de los oacuterganos de gobierno de las Caacutema-

ras

Sin embargo nosotros pensamos que siacute estamos en presencia de

un verdadero deber juriacutedico En todas las Caacutemaras espantildeolas se lo con-

sagra siguiendo la foacutermula del artiacuteculo 16 del Reglamento del Congreso

de los Diputados Adicionalmente en todos los reglamentos de los par-

lamentos espantildeoles ndashacaso esto sea lo maacutes relevante a nuestros efectosndash

se establecen sanciones para castigar la inobservancia del orden y de la

cortesiacutea las cuales coinciden sustancialmente con las medidas previstas

como consecuencia de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y con las re-

acciones punitivas en materia de orden dentro del recinto parlamentario

Con respecto a la uniformidad de este tipo de sanciones no hay

peculiaridades ni tonalidades en los distintos parlamentos de Espantildea

Eacutestas son como ha quedado dicho uniformes Existen siacute otras medidas

no sancionadoras sino disuasorias que coadyuvan a reparar de manera

compensatoria la falta de cortesiacutea por parte de un parlamentario sobre

todo cuando ello ha ocurrido a traveacutes del uso de la palabra En estos ca-

sos los reglamentos preveacuten la posibilidad de que los presidentes de los


plenos o de las comisiones ordenen al parlamentario que ha faltado a la

cortesiacutea disculparse por las palabras o dichos empleados retirando asiacute la

ofensa proferida Tambieacuten pueden disponer que las palabras ofensivas e

incompatibles con el decoro de las Caacutemaras o de las demaacutes instituciones

del Estado no consten en los Diarios de Sesiones

En cuanto al modo en que estaacute establecido el deber de acatar el

orden y la cortesiacutea por parte de los parlamentarios hay dos peculiarida-

des fuera del Reglamento del Congreso de los Diputados que conviene

referir Una aparece en el Reglamento de la Asamblea de Extremadura

La otra en el Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia Refiraacute-

moslas brevemente

El artiacuteculo 29 del reglamento extrementildeo dispone que los diputa-

dos estaacuten obligados a observar la cortesiacutea en el ejercicio de todas sus

funciones especialmente durante las sesiones del pleno y de las comisio-

nes colaborando con el correcto curso de los debates y evitando su obs-

truccioacuten Esta norma muestra coacutemo aunque la cortesiacutea ha de presidir el

ejercicio de todas las actividades de la funcioacuten parlamentaria es un prin-

cipio especialmente vinculado (i) a la interaccioacuten entre grupos poliacuteticos

adversos y a (ii) los actos de los diputados y senadores que son suscepti-

bles de ser observados por la opinioacuten puacuteblica De alliacute que lo corteacutes esteacute

muy relacionado con las sesiones del pleno y de las comisiones pues en

ellas se verifican maacutes palpablemente la confrontacioacuten poliacutetica y la expec-

tacioacuten del tribunal de la opinioacuten puacuteblica

Por su parte el artiacuteculo 17 del Reglamento de la Asamblea Regio-

nal de Murcia establece que los diputados deben respetar las normas de

cortesiacutea habituales en el desarrollo del trabajo parlamentario Esto significa

un matiz presente en la vida praacutectica de las Caacutemaras la cortesiacutea que ha

de ser observada en todos los parlamentos es una realidad variable De-

pende de la cultura institucional que predomina en una determinada

asamblea deliberativa Ello debe tomarse en cuenta porque lo importan-

te maacutes que imponer o asegurar patrones unitarios es que la cortesiacutea

ayude al despliegue de la gobernanza intracaacutemaras


c Deber de secreto

La Constitucioacuten establece en su artiacuteculo 80 el caraacutecter puacuteblico de

las sesiones del pleno de las Cortes Generales salvo que por acuerdo en

contrario eacutestas sean declaradas secretas Dicha regla encuentra su senti-

do en la naturaleza deliberativa de las asambleas legislativas La discusioacuten

es el contenido fundamental de la publicidad parlamentaria812 Si el Par-

lamento actuacutea como un oacutergano puacuteblico es precisamente por ser un

oacutergano disentildeado para la conexioacuten de los representantes y los ciudadanos

en y a traveacutes de la deliberacioacuten813 Por eso la publicidad es la premisa

mayor del trabajo parlamentario en virtud de la cual los parlamentos se

legitiman democraacuteticamente frente a la opinioacuten puacuteblica814

Tal caraacutecter puacuteblico tiene que ser interpretado de manera amplia

Aunque la Constitucioacuten soacutelo hace referencia al pleno porque eacuteste es el

oacutergano de la accioacuten colegiada de las Caacutemaras debe entenderse que sobre

los demaacutes oacuterganos de los cuerpos legislativos tambieacuten recae el mandato

general de hacer puacuteblicos los asuntos parlamentarios Quedando obliga-

do el oacutergano supremo de las asambleas legislativas a actuar de cara a la

opinioacuten puacuteblica lo estaacuten tambieacuten a un tiempo todos los demaacutes oacuterganos

a traveacutes de los cuales se despliega la actividad parlamentaria En ello con-

siste precisamente la concrecioacuten orgaacutenica del principio de publicidad

812 Cfr DE VEGA GARCIacuteA Pedro ldquoEl principio de publicidad parlamentaria y su proyeccioacuten

constitucionalrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 43 1985 p 54

813 Cfr ITURBE MACH Andoni Op Cit p 412

814 Ello debe ser colocado en el contexto del importante rol de la opinioacuten puacuteblica en la

democracia constitucional de nuestros diacuteas la cual es definida por Bobbio como ldquoel gobierno

del puacuteblico en puacuteblicordquo (Cfr BOBBIO Norberto ldquoEl futuro de la democraciardquo Plaza amp Janes

1985 pp 108 y ss) Tal concepto de democracia sigue presuponiendo la representacioacuten poliacuteti-

ca ejercida por la institucioacuten parlamentaria siendo que eacutesta seraacute maacutes o menos democraacutetica

seguacuten opere en mayor o menor medida frente a la opinioacuten puacuteblica Tambieacuten puede verse en

este sentido a DE ESTEBAN Jorge ldquoLos medios de comunicacioacuten como control del Poder Poliacuteticordquo

Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 42 1996 p 14 para quien una sociedad uacutenicamente seraacute

democraacutetica si los ciudadanos pueden acceder al conocimiento de lo que sucede dentro del

Estado y a TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa funcioacutenrdquo Op Cit p 53


parlamentaria sobre el cual reposa la democracia representativa y consti-

tucional

El deber de secreto es entonces una excepcioacuten al principio de

publicidad de la actividad del Estado y maacutes concretamente al principio

de publicidad de la actividad parlamentaria815 Se justifica en ldquorazones de

Estadordquo816 a traveacutes de las cuales se procura la preservacioacuten de intereses

generales Soacutelo en virtud de la proteccioacuten de valores constitucionales que

han sido considerados maacutes dignos de proteccioacuten se puede limitar el prin-

cipio de publicidad817 tal como lo hacen los reglamentos parlamentarios

y las propias Caacutemaras al ejercer su derecho de declarar como secreta una

sesioacuten o una determinada materia

Es necesario precisar sin embargo que el deber de secreto no es

incompatible con el ejercicio del derecho a recabar informacioacuten de los

parlamentarios818 Los diputados y senadores estaacuten facultados a alcanzar

815 Seguimos en este particular a Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoParlamento proceso y

opinioacuten puacuteblicardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero 18 1986 p 84 para

quien un Estado democraacutetico de Derecho tiene como presupuestos necesarios de su existencia

la publicidad en el funcionamiento de los poderes puacuteblicos y la libertad de criacutetica de la actua-

cioacuten de dichos poderes puacuteblicos pues no hay responsabilidad de los oacuterganos del Estado si no

media la suficiente publicidad de los actos de eacutestos frente a los ciudadanos

816 Al respecto Cfr CANO BUESO Juan ldquoInformacioacuten parlamentaria y secretos oficialesrdquo

Revista de las Cortes Generales Ndeg 42 Madrid 1997 p 11

817 En contra de esta opinioacuten Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio Op Cit p

24 para quien el secreto no estaacute justificado si siquiera en las comisiones de investigacioacuten ni en

los plenos que debatan sus conclusiones pues la Constitucioacuten deja claro que si hay actividad

de investigacioacuten se trata de un asunto de intereacutes puacuteblico que debe ser necesariamente publici-

tado

818 Una interesante referencia a la naturaleza del derecho a la informacioacuten de los parla-

mentarios se encuentra en Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoEl derecho de los parla-

mentarios a recabar informacioacuten Comentario a la STC 1611988 de 20 de septiembrerdquo Revista Vasca de

Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 24 1989 p 174 para quien este derecho es autoacutenomo y estaacute in-

cardinado en el estatuto juriacutedico del parlamentario No se trata de una manifestacioacuten del ldquodere-

cho de peticioacutenrdquo


los datos necesarios para la ldquooptimizacioacutenrdquo819 de su propia actividad par-

lamentaria ndashespecialmente la de control820ndash aunque luego se vean impo-

sibilitados de darlos a conocer a la opinioacuten puacuteblica en virtud de la decla-

ratoria como secreta de una determinada sesioacuten821

d Deber de no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de parlamentario

La tendencia mundial de las regulaciones de la disciplina parla-

mentaria en los uacuteltimos antildeos es poner el foco de atencioacuten en la eventual

corrupcioacuten por parte de los miembros de las Caacutemaras822 Ello ha cobra-

do fuerza en el derecho comparado desde 1995 despueacutes de que en Ingla-

terra fuese publicado el conocidiacutesimo Informe Nolan823 en cuyo capiacutetulo

II se sugieren una serie de praacutecticas anticorrupcioacuten dirigidas a restaurar la

confianza de la ciudadaniacutea en el Parlamento y de manera maacutes particular

se exhorta a la creacioacuten de Commissioner for Standars u otros oacuterganos uni-

819 Cfr DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoEl derecho de los parlamentarios a la documenta-

cioacutenrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 19 Madrid 1990 p 26

820 Sobre la relacioacuten del derecho a recabar informacioacuten y el control parlamentario Cfr

FERNAacuteNDEZ SEGADO Francisco ldquoEl derecho a la obtencioacuten de informacioacuten de los diputados del

Parlamento de Galicia Reflexiones en torno al artiacuteculo 91 y 2 del Reglamento del Parlamentordquo Revista de

las Cortes Generales Ndeg 34 Madrid 1995 especialmente pp 128-130 MANCISIDOR AR-

TARAZ Eduardo ldquoEl derecho de informacioacuten de los parlamentarios en la jurisprudencia constitucionalrdquo

en ldquoParlamento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamen-

tosrdquo Aranzadi Pamplona 1997 pp 324-325 y LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoCongreso de los

Diputados y demaacutes poderes puacuteblicos informacioacuten control y responsabilidadrdquo en ldquoEstudios sobre la Constitu-

cioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 pp 2006-

2008

821 Cfr MARIEZCURRENA Martiacuten Ignacio ldquoEl derecho de los diputados a solicitar infor-

mesrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 11 Madrid Diciembre

2004 p 139

822 Cfr MCGRATH Peter Op Cit p 182

823 Cfr COMMITTE ON STANDARS IN PUBLIC LIFE (Lord Nolan Chairman)

ldquoStandards in Public Liferdquo presentado al Parlamento Britaacutenico por el Primer Ministro Ingleacutes

John Major bajo mandato de Su Majestad la Reina de Inglaterra Londres 1995


personales ajenos a la dinaacutemica partidista que en el seno de las Caacutemaras

velen por el probo ejercicio de la funcioacuten parlamentaria824 Tambieacuten es

importante porque algunas tendencias recientes en materia de regulacioacuten

del lobby y del interest group pressure suponen que estas actividades sean vin-

culadas a los principios de publicidad y transparencia parlamentarias lo

cual les otorga un sitial de cierta importancia dentro del sistema de-

mocraacutetico825

En Espantildea a pesar de haberse suscitado debate en torno al con-

tenido del Informe Nolan826 no se ha creado la figura de un comisionado

parlamentario que funja como autoridad imparcial para las sanciones por

conducta antieacutetica de los diputados y senadores Sin embargo ni las Cor-

tes Generales ni los parlamentos autonoacutemicos han dejado de incidir juriacute-

dicamente sobre los temas propuestos en ese documento Dentro de este

marco se encuadra precisamente el deber de no invocar o tomar ventaja

de la condicioacuten de parlamentario Su objeto es evitar el traacutefico de in-

fluencias que en Espantildea ha sido definido como el conjunto de ldquoactos o

conductas no delictivas ni incursas en ilegalidad que pueden generar be-

neficio ventaja o provecho particular presente o futuro de caraacutecter

824 Para un anaacutelisis de la versioacuten estadounidense del Commissioner for Standards Cfr

CHAFETZ Josh ldquoCleaning House Congressional Commissioner for Standardsrdquo The Yale Law Jour-

nal Vol 117 2007 pp 165-173 y AMER Mildred ldquoHouse Committee on Standards of Official

Conducts a Brief History of Its Evolution and Jurisdictionrdquo Report for Congress Congressional Re-

search Service Noviembre-2008 Para tener noticia de los efectos praacutecticos del Informe Nolan

una deacutecada despueacutes de su publicacioacuten en el Reino Unido Cfr DOIG Alan ldquoRegional Varia-

tions Organisational and Procedural Dimensions of Public Ethics Delivery Ten Years After Nolanrdquo Par-

liamentary Affairs Vol 59 Ndeg 3 2006 pp 458-473

825 Esto es precisamente lo que ocurre en el Congreso de los Estados Unidos Al res-

pecto Cfr ldquoCongress Lobbyiest and Interest Groupsrdquo en SMITH Steven S ROBERTS Jason M

y VANDER WIELEN Ryan J ldquoThe American Congressrdquo 6ta edicioacuten Cambridge University

Press 2009 pp 335 y ss

826 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO Lorenzo ldquoReflexiones de urgencia sobre el Informe Nolanrdquo

Revista Aragonesa de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 11 1997 pp 149 y ss y MARTIacuteNEZ

BARGUENtildeO Manuel ldquoInforme Nolan (Normas de conducta de la vida puacuteblica)rdquo Gestioacuten y Anaacutelisis

de Poliacuteticas Puacuteblicas Ndeg 5-6 1996 pp 209-214


econoacutemico o no para siacute o para terceros producido con ocasioacuten del

mandato parlamentario o del desempentildeo de un alto cargo por medio del

uso del prestigio social las relaciones personales el ejercicio de las facul-

tades que dimanan de las propias competencias o la informacioacuten obteni-

da o recibida por cualquier otro medio que el mandato o cargo que pro-

porcionenrdquo827

Lo que se busca es mantener la primaciacutea del intereacutes general sobre

el intereacutes particular de los parlamentarios Ello supone una exigencia

axioloacutegica de especial importancia en los parlamentos contemporaacuteneos

A los habituales problemas de corrupcioacuten en los cuales pueden verse

potencialmente envueltos los parlamentarios hay que sumar la existencia

cada vez maacutes organizada de grupos de presioacuten que aspiran a orientar las

agendas legislativas ndashno necesariamente de manera ilegal ni a traveacutes de

corruptelas828ndash en las direcciones que favorezcan sus propios intereses


incompatibilidadesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 14 Madrid 1988 pp 201-202 Sobre

este Informe debemos hacer un comentario Fue elaborado entre abril y mayo de 1988 por la

Direccioacuten de Estudios y Documentacioacuten de la Secretariacutea General del Congreso de los Diputa-

dos a peticioacuten de la Comisioacuten de Investigacioacuten sobre Incompatibilidades y Traacutefico de Influen-

cias En eacutel se perfilan con bastante precisioacuten queacute ha de entenderse por ldquotraacutefico de influenciasrdquo

y cuales son sus principales manifestaciones Ello representa una importante ventaja en la lucha

por la probidad en el ejercicio de la funcioacuten parlamentaria En el ordenamiento juriacutedico espa-

ntildeol ndashpor lo menos en el Congreso de los Diputadosndash se cuenta asiacute con una definicioacuten oficial

de traacutefico de influencia de modo que no ocurre o no tendriacutea que ocurrir lo que suele suceder

en otros ordenamientos juriacutedicos en los cuales hay consenso sobre la necesidad de que las

Caacutemaras incidan sobre el quehacer eacuteticos de sus miembros pero no hay consenso sobre queacute es

una conducta antieacutetica ni sobre los valores que deben ser protegidos por los instrumentos

juriacutedicos que apuntalan la eacutetica parlamentaria A propoacutesito de este uacuteltimo problema Cfr SIN-

CLAIR Thomas y WISE Charles ldquoSubstantive and Procedural Dilemmas in Congressional Ethicsrdquo

Annals of the American Academy of Political and Social Science Vol 537 Ethics in American

Public Service Enero de 1995 pp 38-39

828 Sobre este particular veacutease el extraordinario estudio MASKELL Jack ldquoLobbyng Con-

gress an Overview of Legal Provisions and Congressional Ethics Rulesrdquo Report for Congress Congres-

sional Research Service Octubre-2007 en el cual se establecen los teacuterminos de la interaccioacuten


Por eso las Caacutemaras deben encontrar mecanismos juriacutedicos a traveacutes de

los cuales preservar la honorabilidad de la funcioacuten representativa en siacute

misma considerada y no menos importante la buena imagen de la insti-

tucioacuten parlamentaria Es una experiencia reiterada y universal que el

traacutefico de influencias acaba traducido en falta de confianza de los ciuda-

danos en la actividad de las Caacutemaras829

Cabe destacar que el traacutefico de influencia a pesar de ldquobordear la

comisioacuten de delitosrdquo830 no necesariamente se inscribe en el aacutembito del

Derecho Penal831 Es posible que un parlamentario tome ventaja de su

condicioacuten sin incurrir en delito Ello es lo que explica que la disciplina

parlamentaria sea el sistema juriacutedico sancionador competente para re-

primir el traacutefico de influencia por parte de los diputados y senadores Se

trata de conductas que afectan directamente a las Caacutemaras y por lo tan-

to no deben ser toleradas en una democracia signada por la transparen-

cia de la actividad legislativa pero que no alcanzan a ser tipificadas como

antijuriacutedicas por los instrumentos penales

entre el lobby y los lobbystas la eacutetica parlamentaria y las normas reglamentarias en el Congreso

de los Estados Unidos de Ameacuterica

829 Al respecto Cfr CERILLO MARTIacuteNEZ Agustiacuten ldquoPublicidad y transparencia en el Par-

lamento europeordquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 45 Madrid 1998 p 19 para quien un

antiacutedoto al traacutefico de influencia estaacute en profundizar las implicaciones del principio de publici-

dad parlamentaria en todos los niveles de ejercicio de la funcioacuten representativa individual

grupal y colegial (comisiones y pleno) lo cual coincide en su esencia con el reacutegimen juriacutedico

del lobby en los Estados Unidos de Ameacuterica seguacuten podraacute constatarse en el estudio referido en

la cita anterior


831 Para opinioacuten contraria Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op

Cit p 135 para quien es de esperar que la invocacioacuten de la condicioacuten de parlamentario para

sacar provecho de ella se realice fuera del aacutembito parlamentario no de las Caacutemaras con lo cual

pareciera que las eacutestas tienen poco que decir En cambio son los tribunales penales los entes

llamados a actuar si acaso la invocacioacuten referida puede ser tipificada como delito Todo lo cual

se sostiene juriacutedicamente en virtud de los principios de la administracioacuten de justicia consagra-

dos en el artiacuteculo 117 CE


Ahora bien el rol de la disciplina parlamentaria en materia de

traacutefico de influencias debe ser acompasado con otros mecanismos juriacutedi-

co-institucionales de self-regulation of ethics832 La lucha contra este flagelo

tiene que dotarse de un alto contenido ldquopreventivordquo833 que ha de prece-

der lo propiamente represivo Por eso existe el reacutegimen de incompatibili-

dades de los parlamentarios Eacuteste encuentra basamento constitucional en

el artiacuteculo 701 CE y obedece a razones eacuteticas Por un lado se intenta

asegurar la divisioacuten de poderes al prohibir el ejercicio simultaacuteneo de dos

altos cargos del Estado834 Y por otro se da preeminencia ndasha priorindash a lo

puacuteblico sobre lo privado835 pues a traveacutes de las incompatibilidades el

ordenamiento juriacutedico procura hacer recaer sobre los diputados y sena-

dores la exigencia de una completa dedicacioacuten al ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria necesaria para la ldquoprofesionalizacioacutenrdquo 836 de la uacuteltima Pero

todo lo anterior siendo capital en el combate del traacutefico de influencias

832 Este concepto ha sido especialmente desarrollado en la literatura norteamericana de

Derecho Parlamentario en la cual se interpreta que el poder constitucional que tienen las

Caacutemaras de sancionar a sus miembros por violaciones reglamentarias supone de suyo un

derecho exclusivo y excluyente a la autorregulacioacuten eacutetica Para maacutes ahondamiento sobre este

tema Cfr GABALDOacuteN Theresa ldquoThe Self-Regulation of Congressional Ethics Substance and Struc-

turerdquo Administrative Law Review Vol 48 1996 pp 40 y ss Tambieacuten puede consultarse para

una perspectiva de Derecho Comparado WILLIAMS Robert ldquoConduct unbecoming

The regulation of legislative ethics in Britain and the United Statesrdquo Parliamentary Affairs Vol 55 Ndeg

4 2002 pp 611 y ss



834 Sobre incompatibilidades y divisioacuten de poderes Cfr TERROacuteN MONTERO Javier

ldquoLas incompatibilidades de los diputados autonoacutemicosrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asam-

blea de Madrid Ndeg 6 Madrid junio 2002 pp 145 y ss

835 Al respecto Cfr DURAacuteN ALBA Juan Fernando ldquoTeoriacutea general del reacutegimen de las in-

compatibilidades parlamentarias en Espantildeardquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid

2001 pp 38 y ss

836 Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoEl salario del poder Notas sobre remuneraciones

parlamentariasrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Valencia 1999 n 7 pp 145 y ss en

donde se tratan los fines de la remuneracioacuten del trabajo parlamentario


no es suficiente Tambieacuten se requiere un sistema sancionador que esteacute

orientado a reprimir a posteriori lo que se ha dado en llamar ldquodisfunciona-

lidadrdquo837 entre la actividad parlamentaria y los intereses privados de los

diputados yo senadores o de las personas que se relacionan con eacutestos y

con las Caacutemaras

e Deber de no portar armas en el recinto parlamentario

La prohibicioacuten de portar armas estaacute presente en todos los regla-

mentos de las Caacutemaras espantildeolas No aparece sin embargo inscrita en

los cataacutelogos de los deberes de los parlamentarios A eacutel se llega por de-

duccioacuten En los reglamentos se describen las sanciones por el porte de

armas en cuya virtud es posible predicar el caraacutecter de deber propiamen-

te juriacutedico de la prohibicioacuten de portar armas en la sede de las Caacutemaras

Dos comentarios han de ser formulados en este apartado El pri-

mero es que los reglamentos guardan silencio en torno a queacute debe en-

tenderse por armas Soacutelo el Reglamento del Senado se refiere en su artiacute-

culo 1021 a ldquoarmas blancas o de fuegordquo siendo eacuteste pensamos el sen-

tido en que debe interpretarse la palabra ldquoarmardquo en los demaacutes reglamen-

tos de las Caacutemaras espantildeolas

El segundo comentario tiene que ver con el contenido de este de-

ber juriacutedico a saber la conducta negativa de no ingresar armas al recinto

parlamentario Nada importa si se crean o no desoacuterdenes a propoacutesito de

dichas armas o si eacutestas son usadas o no Por eso parte de la doctrina ha

sostenido que por medio de las sanciones por el incumplimiento de este

peculiar deber se tutela la sede de la institucioacuten parlamentaria maacutes no el

orden parlamentario in genere838 Nosotros por nuestra parte considera-



838 A favor de esta opinioacuten FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio Op Cit p 164 y

PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 342 para quienes la prohibicioacuten de porte de

armas es un deber que puede y debe tratarse con independencia de la nocioacuten de orden parla-

mentario


mos que la prohibicioacuten de portar armas estaacute directamente alineada con el

orden parlamentario839 si bien con un cierto caraacutecter preventivo pues

como hemos sostenido al tratar los elementos de la potestad sancionado-

ra de las Caacutemaras el orden parlamentario es el factor teleoloacutegico al cual

se ordenan todas las medidas represivas adoptadas en el seno de las Cor-

tes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos

B Naturaleza sancionadora

En este caso estamos en presencia de poderes disciplinarios

domeacutesticos (Hausrecht) integrantes de la autonomiacutea punitiva de las asam-

bleas poliacuteticas que derivan como ha quedado explicado del artiacuteculo 723

CE Su finalidad es correctiva en el sentido de que se ordenan al endere-

zamiento del ejercicio de la funcioacuten parlamentaria por parte de diputa-

dos senadores y demaacutes parlamentarios autonoacutemicos

C Bien juriacutedico infravalente protegido

A traveacutes de las sanciones por el incumplimiento de los deberes de

los parlamentarios se tutela tanto el derecho al ejercicio del cargo puacuteblico

representativo (artiacuteculo 232 CE) como la funcioacuten de representacioacuten

poliacutetica (artiacuteculo 661 CE) Ello ocurre como es loacutegico en dos tiempos

Asegurando el ejercicio del cargo puacuteblico representativo de los diputados

y senadores se asegura a su vez la representacioacuten poliacutetica efectiva nece-

saria para la realizacioacuten praacutectica del Estado democraacutetico consagrado en el

artiacuteculo 11 de la Constitucioacuten

Buena parte del contenido esencial del estatuto de los parlamenta-

rios alojado en el artiacuteculo 232 CE tiene naturaleza ambivalente Por un

lado en esta norma se incardinan auteacutenticos derechos de los parlamenta-

rios que tienen caraacutecter fundamental y son tutelables por viacutea de amparo

a traveacutes del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

839 Comparten esta opinioacuten SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel

Op Cit p 69 para quienes la prohibicioacuten del porte de armas es una condicioacuten del orden par-

lamentario general


Pero ocurre al mismo tiempo que algunos de esos derechos tambieacuten se

articulan teacutecnicamente como deberes fundamentales que han de ser

cumplidos en virtud de la sujecioacuten de los parlamentarios a la Constitu-

cioacuten y no menos importante a los reglamentos de las Caacutemaras De alliacute

que el caraacutecter fundamental de esos deberes pueda reforzarse por medio

de medidas coercitivo-sancionadoras O dicho de otro modo parece que

a los parlamentarios se los puede obligar a ejercer sus derechos funda-

mentales en virtud de lo que eacutestos significan para la realizacioacuten del Esta-

do constitucional y de la democracia parlamentaria siendo el ejercicio de

tales derechos-deberes el bien juriacutedico infravalente protegido por el tipo

de medidas represivas que nos ocupan en este apartado

Ocurre sin embargo que el cumplimiento de los derechos-

deberes de los parlamentarios no es un fin constitucional en siacute mismo

Ni siquiera lo es el buen funcionamiento de las Caacutemaras legislativas

Ambas cosas soacutelo cobran valor constitucional cuando se las pone en re-

lacioacuten con lo que siacute tiene caraacutecter de fin la representacioacuten poliacutetica del

electorado y de manera maacutes amplia de la sociedad espantildeola Por ello

puede afirmarse que la disciplina parlamentaria protege como bien juriacutedi-

co el viacutenculo representativo que une a parlamentarios y electores a los

diputados y senadores y al todo del pueblo al cual aqueacutellos representan

poliacuteticamente

D Oacutergano competente

El contenido propio de las sanciones por incumplimiento de de-

beres es la privacioacuten de alguno o todos los derechos propios del estatus

parlamentario que en los reglamentos de las asambleas espantildeolas figuran

en los apartados titulados ldquoDe los derechos de los parlamentariosrdquo asiacute

como la suspensioacuten de la condicioacuten de miembro de la Caacutemara

Tales privacioacuten y suspensioacuten auteacutenticas minusvaliacuteas juriacutedicas in-

ciden sobre el derecho fundamental del artiacuteculo 232 CE Se las ha de

entender vinculadas a la necesidad de reflexioacuten y colegialidad previa por

parte de los oacuterganos sancionadores Por eso la mesa y el pleno resultan

los entes maacutes idoacuteneos para adoptar esta clase de medidas No corres-

ponde a los presidentes ndashoacuterganos unipersonales de reaccioacuten instantaacute-


neandash sancionar en este aacutembito de la disciplina parlamentaria840 A pesar

de que el artiacuteculo 723 de la Constitucioacuten atribuye los poderes disciplinarios a

los presidentes los reglamentos acogen esta norma de manera amplia841

pues hacen participar de tales poderes a la mesa al pleno y en ocasiones

como veremos al describir el procedimiento sancionador en este aacutembito

a las comisiones para el estatuto de los parlamentarios

Con respecto al pleno eacuteste es como ya hemos dicho el oacutergano

supremo de las Caacutemaras y por lo tanto resulta coacutensono con esta natura-

leza que las sanciones disciplinarias maacutes graves sean remitidas reglamen-

tariamente a eacuteste Y en cuanto a la mesa eacutesta es el oacutergano rector que

ejerce la representacioacuten colegiada de la Caacutemara842 lo cual la faculta para

sancionar los asuntos disciplinarios de gravedad intermedia843

840 Sin embargo como afirma Rebollo Delgado es comuacuten encontrar en las Caacutemaras es-

pantildeolas que los presidentes ndashcabezas de la mesa y del plenondash ldquocomentanrdquo a los portavoces de

los grupos parlamentarios el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios de modo

que tales situaciones se corrijan en sede de los propios grupos de manera subsidiaria sin que se

hagan necesarias las intervenciones de la mesa y del pleno (Cfr REBOLLO DELGADO

Lucrecio ldquoLa Junta de portavoces en la regulacioacuten del Congreso de los Diputados rdquo Revista de las Cortes

Generales Ndeg 42 Madrid 1997 p 168) lo cual es verosiacutemil porque como afirma OLLER

SALAS Mariacutea Dolores ldquoLos oacuterganos de direccioacuten de las Caacutemaras Presidente Mesa y Junta de Portavo-

cesrdquo Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Estudios de Derecho

Parlamentario Madrid 1986 p 103 la disciplina de partido hace a los Portavoces unos ldquoins-

trumentos aacutegiles para ordenar e impulsar los trabajos parlamentariosrdquo

841 Cfr OLLER SALAS Mariacutea Dolores Op Cit p 93

842 Cfr CANO BUESO Juan ldquoFunciones y potestades de la Mesa y de la Junta de Portavoces en

el Derecho Parlamentario de las Comunidades Autoacutenomasrdquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA

Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 243

843 Un particular enfoque de rol sancionador de las mesas se encuentra en SAIZ AR-

NAIZ Alejandro ldquoEl parlamento vasco relieve constitucional organizacioacuten y funcionamientordquo en Revista

de Estudios Poliacuteticos Nuacutemero 46-47 Madrid 1985 p 172 para quien las intervenciones san-

cionadoras de eacutestos oacuterganos en los casos de incumplimiento de los deberes de los diputados

tienen naturaleza meramente consultiva siendo el presidente en el fondo el oacutergano que aplica

las medidas represivas


E Procedimiento sancionador

a Los criterios rectores del procedimiento para las sanciones por el incumplimiento de

los deberes de los parlamentarios

Existen tres criterios a partir de los cuales podemos introducir el

anaacutelisis de este procedimiento sancionador En primer lugar los

reglamentos dividen los deberes incumplidos seguacuten un criterio de

gravedad En segundo lugar advertimos una gradacioacuten en la intensidad

con la cual los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras afectan al estatuto

juriacutedico de los parlamentarios Y en tercer lugar consecuencia de todo lo

anterior hay una peculiar fragmentacioacuten competencial de los oacuterganos

sancionadores de las Caacutemaras en este aacutembito

Con respecto a la gravedad los reglamentos agrupan los deberes

cuyo incumplimiento acarrea sanciones en dos bloques844 En el primer

grupo se encuentran (i) el deber de asistencia y (ii) el deber de secreto El

segundo grupo estaacute conformado por (i) la prohibicioacuten de portar armas

en el recinto parlamentario (ii) el deber de respetar el orden y la cortesiacutea

parlamentaria y (iii) el deber de no invocar o tomar ventaja de la condi-

cioacuten de parlamentario Adicionalmente dentro de este uacuteltimo grupo se

incluyen sanciones agravadas para los casos de reincidencia en el incum-

plimiento de los deberes de asistencia y de secreto

De acuerdo al criterio de la afectacioacuten del estatuto juriacutedico de los

miembros de las Caacutemaras los reglamentos adoptan nuevamente la divi-

sioacuten de los deberes parlamentarios en los dos grupos que mencionamos

en el paacuterrafo anterior Al primer grupo le corresponden sanciones de

baja intensidad como lo son las privaciones de uno o varios de los dere-

chos reglamentarios de los miembros de las Caacutemaras Derecho de asistir

con voz y voto a las sesiones del pleno y de la comisioacuten a la cual se per-

844 Para tal agrupamiento sin embargo los reglamentos no se refieren expresamente a la

gravedad como un criterio de clasificacioacuten de los deberes incumplidos Soacutelo el reglamento del

Parlamento Vasco lo dispone expresamente en sus artiacuteculos 116 117 118 y 119 Y es sobre la

gravedad que se articulan las sanciones a que hubiere lugar y las competencias para imponerlas


tenezca derecho de recabar informacioacuten derecho a percibir asignaciones

econoacutemicas etc Y al segundo grupo por su parte corresponde la san-

cioacuten de maacutexima intensidad punitiva posible a saber la suspensioacuten tem-

poral de la condicioacuten de parlamentario

Finalmente en relacioacuten con la fragmentacioacuten competencial de los

oacuterganos sancionadores observamos que a la mesa corresponde la priva-

cioacuten de los derechos reglamentarios y al pleno corresponde previa pro-

puesta de la mesa o de la comisioacuten del estatuto de los parlamentarios

seguacuten sea el caso la suspensioacuten de la condicioacuten de miembro del Parla-

mento

Vistos los tres criterios que presiden el procedimiento para las

sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

queremos agregar dos ideas antes de describir las fases de este cauce pro-

cedimental

La primera es simplemente poner de relieve que el procedimiento

sancionador por incumplimiento de deberes parlamentarios es esencial-

mente un procedimiento reglamentario establecido en los reglamentos

de las Caacutemaras Asiacute ocurre en la casi totalidad de los parlamentos espa-

ntildeoles Soacutelo el artiacuteculo 122 del Reglamento del Paiacutes Vasco preveacute la posibi-

lidad de emplear de manera subsidiaria las disposiciones de la Ley

301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administra-

ciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten o de las

leyes que la sustituyan o modifiquen lo cual reviste alguacuten intereacutes tanto

teoacuterico como praacutectico porque es uno de los pocos casos en los cuales la

ley emerge como fuente del Derecho Parlamentario845

845 Cfr JIMEacuteNEZ ASENSIO Rafael ldquoLa ley como fuente del Derecho Parlamentariordquo en


ciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 pp 147 y ss Y de una manera maacutes critica

sosteniendo que hacer de la ley una fuente de juridicidad de los asuntos de funcionamiento y

organizacioacuten internos de las Caacutemaras contrariacutea la reserva de reglamento parlamentario querida

por la Constitucioacuten Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoLa aparente volatilidad del juzgador

Notas sobre las fuentes del Derecho Parlamentario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo en

AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario VII Jurisprudencia parlamentariardquo Vitoria 2009 pp


La segunda idea estaacute relacionada con la aparente precariedad de

las construcciones procedimentales en materia de sanciones por incum-

plimiento de deberes parlamentarios Consideradas en abstracto dichas

construcciones no superariacutean un test de constitucionalidad a la luz de las

garantiacuteas juriacutedicas del principio de legalidad sancionadora (artiacuteculo 242

CE)846 Sin embargo son enteramente constitucionales Su legitimidad

no deviene del cumplimiento irreflexivo de formalidades juriacutedicas prede-

terminadas y riacutegidas sino de la adecuacioacuten de sus modos a eso que la

maacutes autorizada doctrina ha denominado ldquola multifuncionalidad de los

objetivos y de los fines procedimentalesrdquo847 Los conceptos de constitu-

cionalidad y de racionalidad juriacutedica ya no son predicables de los proce-

dimientos en virtud de un checking process aprioriacutestico sino finalista o de

123-124 Nosotros por nuestra parte no vemos lesioacuten a la esfera de la reserva reglamentaria en

materia disciplinaria si son las propias Caacutemaras las que viacutea reglamento remiten a instrumentos

legales Y menos cuando ocurre como en el caso del reglamento del Parlamento Vasco que

dicha remisioacuten tienen caraacutecter subsidiario

846 El Tribunal Constitucional ha interpretado que en los procesos disciplinarios in-

tracaacutemaras rigen las garantiacuteas establecidas en el artiacuteculo 242 CE derecho (i) a la defensa y a la

asistencia al letrado (ii) a ser informados de la acusacioacuten formulada contra ellos (iii) a un pro-

ceso puacuteblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantiacuteas (iv) a utilizar los medios de

prueba pertinentes para su defensa (v) a no declarar contra siacute mismos (vi) a no confesarse

culpables y (vii) a la presuncioacuten de inocencia Asiacute quedoacute declarado en la STC 3012005 FJ 5

en los siguientes teacuterminos ldquoLa consecuencia de esta observacioacuten [la aplicabilidad de las garant-

iacuteas del artiacuteculo 242 CE a los procedimientos sancionadores parlamentarios] no puede ser otra

que la de que en el supuesto que nos ocupa al igual que en el de policiacutea de estrados (cfr STC

2051994 de 11 de julio FJ 5) la defensa de los parlamentarios afectados deberaacute articularse a

traveacutes de los mecanismos parlamentarios que al efecto (cuando asiacute sea) se prevean en los res-

pectivos reglamentos internos y en uacuteltimo extremo mediante el recurso de amparo En uno y

otro caso seraacute imprescindible modular la tutela ofrecida por estas viacuteas y las garantiacuteas constitu-

cionales consagradas en el art 242 CE para hacer a una y a otras compatibles con la naturaleza

del procedimiento sancionador parlamentario (arg ex STC 1262005 de 23 de mayo FJ 2)rdquo

847 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoPluralidad de estructuras y de funciones de los pro-

cedimientos administrativos en el Derecho alemaacuten europeo e internacionalrdquo en BARNES Javier ldquoLa trans-

formacioacuten del Derecho Administrativordquo Global Law Press Editorial Derecho Global Sevilla 2008

p 79


resultados848 Ello se hace maacutes que patente en el tema que tratamos Los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras se subordinan enteramente ndashseguacuten

paraacutemetros de eficacia realndash a las disposiciones reglamentarias con el

objetivo de alcanzar los fines correctivos de las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios Se trata en definitiva de

la subordinacioacuten de lo parlamentario sancionador a un criterio de racio-

nalidad que se inscribe tanto en el Estado de Derecho como en el Estado

democraacutetico en el Estado de Derecho porque los reglamentos son parte

del ordenamiento juriacutedico y en el Estado democraacutetico porque las Caacutema-

ras aprueban autoacutenomamente por mayoriacutea absoluta sus propios regla-

mentos

b Las fases del procedimiento sancionador

i Iniciacioacuten

Los reglamentos de las Caacutemaras no establecen ninguacuten mecanismo

para la activacioacuten del procedimiento sancionador por incumplimiento de

deberes parlamentarios Como regla general rige en este aacutembito el prin-

cipio de oficialidad de la accioacuten sancionadora de los oacuterganos del poder

puacuteblico Corresponde a los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras dar

inicio motu proprio al cauce procedimental

848 Sobre este particular puede acogerse en el Derecho Parlamentario sancionador muta-

tis mutandi la opinioacuten de BARNEacuteS Javier ldquoSobre el procedimiento administrativo evolucioacuten y perspecti-

vasrdquo en BARNES Javier ldquoInnovacioacuten y reforma en el Derecho Administrativordquo Global Law Press

Editorial Derecho Global Sevilla 2006 pp 269-270 seguacuten el cual el principio de la legalidad

ya no aparece vinculando a la Administracioacuten como un mecanismo agotadoramente condicio-

nante de la actividad administrativa sino como un entramado de programaciones finalistas bajo los

cuales subyacen ampliacutesimos niveles de discrecionalidad confiados a los oacuterganos administrati-

vos Asiacute las normas procedimentales en materia parlamentario-sancionadora emergen no co-

mo un cataacutelogo de actuacioacuten predeterminada sino como un ancho cauce de racionalidad juriacutedi-

ca para la concrecioacuten ad hoc de los fines correctivos y disciplinarios perseguidos por las medi-

das que castigan el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios


Hay en Espantildea sin embargo una uacutenica excepcioacuten al principio

general que hemos enunciado en el paacuterrafo anterior En el artiacuteculo 1222

del Reglamento del Parlamento Vasco se dispone que los procedimientos

sancionadores se iniciaraacuten mediante escrito de denuncia a instancia de

cualquier parlamentario o grupo parlamentario De este modo se co-

honesta la posibilidad de incoar procedimientos a instancia de parte con

el principio de oficialidad

Esta uacuteltima es pensamos la interpretacioacuten que debe hacerse de

todos los reglamentos parlamentarios de Espantildea A pesar de que nada se

dice en ellos del inicio de los procedimientos a instancia de parte debe

asumirse que salvo el Gobierno los demaacutes sujetos del Derecho Parla-

mentario849 esto es los parlamentarios y los grupos estaacuten legitimados

para ldquodenunciarrdquo el incumplimiento de deberes por parte de los miem-

bros del Parlamento Tienen un intereacutes legiacutetimo para hacerlo

A pesar de ser considerado otro sujeto importante del Derecho

Parlamentario850 decimos que el Gobierno no estaacute legitimado para inco-

ar viacuteas punitivas intracaacutemaras por razones evidentes que guardan relacioacuten

con la vigencia de la divisioacuten de poderes y de la autonomiacutea parlamentaria

Tampoco estaacuten legitimados para ello los ciudadanos ajenos a las Caacutema-

ras Eacutestos aunque intervienen de multiformes maneras en los negocios

de las asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas lo hacen soacutelo en la medida en

que aqueacutellos afectan externamente los intereses de la comunidad Pero

mal podriacutean los ciudadanos tomar parte en los asuntos que competen

849 Sobre esta categoriacutea Cfr ALBA NAVARRO Manuel ldquoLos sujetos del Derecho Parlamen-

tariordquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamentariordquo Vito-

ria 2001 pp 17 y ss quien enumera a los diputados y senadores a los grupos parlamentarios y

al Gobierno como los sujetos del Derecho Parlamentario no atendiendo a criterios de perso-

nalidad juriacutedica sino de participacioacuten efectiva en los procedimientos que cursan ante las Caacutema-

ras

850 Cfr MURILLO DE LA CUEVA Enrique Lucas ldquoEl Gobierno como sujeto del Derecho

Parlamentariordquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamenta-

riordquo Vitoria 2001 pp 365 y ss


exclusiva y excluyentemente al funcionamiento y organizacioacuten internos

de las Cortes Generales y de los demaacutes parlamentos autonoacutemicos851

ii Instruccioacuten

Iniciado el procedimiento corresponde a la mesa la instruccioacuten de

la denuncia de incumplimiento del deber por parte de un parlamentario

lo cual da lugar a la formacioacuten de un expediente disciplinario o como

ocurre en el caso de lo establecido en el artiacuteculo 124 del Reglamento del

Parlamento Vasco de un ldquopliego de cargosrdquo En caso de que se trate del

incumplimiento del deber de no tomar ventaja de la condicioacuten de parla-

mentario disponen los reglamentos que el ente instructor sea la comi-

sioacuten del estatuto de los diputados en el caso Congreso y del oacutergano que

haga sus veces en los parlamentos autonoacutemicos852

Aunque los reglamentos son silentes al respecto ha de entenderse

que la instruccioacuten que hagan los oacuterganos mencionados ha de incluir un

851 Sobre una perspectiva general al respecto dentro de las misma categoriacutea de los suje-

tos del Derecho Parlamentario Cfr AGUIAR DE LUQUE Luis ldquoEl ciudadano como sujeto de

relaciones parlamentariasrdquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho

Parlamentariordquo Vitoria 2001 pp 437 y ss

852 Parte de la doctrina se ha pronunciado sobre por queacute bifurcar la instruccioacuten de los

expedientes disciplinarios entre la mesa y la Comisioacuten del Estatuto del Parlamentario A la

primera corresponde instruir aquellos expedientes motivados por el incumplimiento de deberes

de asistencia y de secreto de no portar armas y de abandonar las sesiones como consecuencia

de tres llamadas a la cuestioacuten y al orden A la Comisioacuten del Estatuto de los Parlamentarios

compete por su parte instruir los expedientes originados por el incumplimiento del deber de

no tomar ventaja de la condicioacuten de miembro de una Caacutemara por el traacutefico de influencias En

este sentido el incumplimiento de los tres primeros deberes mencionados ocurre y es verifica-

ble en sede de los parlamentos El incumplimiento del deber de no tomar ventaja de la condi-

cioacuten de parlamentario se suscita por el contrario fuera de los muros de las Caacutemaras y es en ese

aacutembito en el cual debe ser comprobado De alliacute que la mesa actuacutee ad intra en los procedimien-

tos sancionadores y las comisiones del estatuto de los parlamentarios operen ad extra Para

ahondar en este razonamiento Cfr SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique Op Cit pp 103-

104


lapso en el cual853 (i) se notifica al inculpado del contenido del expedien-

te o pliego de cargos854 (ii) se le concede un plazo para contestar los car-

gos y presentar los medios probatorios admisibles en Derecho que resul-

ten oportunos y (iii) se practiquen las pruebas a que halla lugar Dentro

de este lapso tambieacuten seriacutea conveniente crear ocasioacuten para oiacuter al intere-

sado tal como se establece en los artiacuteculos 1231 del Reglamento de las

Cortes de Castilla-La Mancha 115 y 116 del Reglamento del Parlamento

de Navarra y 34 del Reglamento de la Asamblea de Madrid e incluso

para oiacuter a la Junta de Portavoces tal como estaacute dispuesto en el artiacuteculo

1001 del Reglamento del Parlamento de Andaluciacutea Ambas audiencias se

ordenan a garantizar las dimensiones tanto individual como colectiva del

ejercicio de los derechos a la defensa y a la presentacioacuten de pruebas

oportunas

iii Terminacioacuten

Instruido el expediente disciplinario la mesa o la comisioacuten del

estatuto del parlamentario seguacuten sea el caso deben formular la

resolucioacuten de terminacioacuten del procedimiento la cual ha de ser

debidamente motivada como establecen todos los reglamentos de las

Caacutemaras espantildeolas y ha sido interpretado por el Tribunal

853 Al respecto Cfr SECRETARIacuteA GENERAL DEL CONGRESO DE LOS DIPU-

TADOS ldquoInforme de la Secretariacutea General del Congreso de los Diputados sobre la aplicacioacuten de lo dispuesto

en el artiacuteculo 99 del Reglamento del Congreso de los Diputados por inasistencia reiterada o notoria a las sesio-

nes del Pleno y de las Comisionesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 25 Madrid 1992 pp 233 y

ss

854 Sobre el derecho a conocer efectivamente el contenido de las acusaciones en el aacutembi-

to judicial aplicable mutatis mutandi en nuestro caso Cfr DOLZ LAGO Manuel Jesuacutes ldquoEl

derecho a ser informado de la acusacioacuten a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo en GU-

TIEacuteRREZ-ALVIZ CONRADI Faustino y LOacutePEZ LOacutePEZ Enrique ldquoDerechos procesales

fundamentalesrdquo Consejo General del Poder Judicial Manuales de Formacioacuten Continuada Ndeg 22

Madrid 2004 319 y ss


Constitucional855 En este punto un referente claro es el artiacuteculo 1272

del Reglamento del Paiacutes Vasco seguacuten el cual la resolucioacuten que pone fin

al procedimiento disciplinario (i) resolveraacute todas las cuestiones

planteadas en el expediente (ii) sentildealaraacute la extensioacuten y duracioacuten de las

sanciones y (iii) no incluiraacute hechos distintos de los que sirvieron de base

para la elaboracioacuten del pliego de cargos

Elaborada la resolucioacuten debe procederse a la imposicioacuten de las

sanciones conducentes Sobre este particular los reglamentos con el del

Congreso de los Diputados a la cabeza (artiacuteculo 99) suelen disponer que

para la sancioacuten por el incumplimiento del deber de asistencia y del deber

de secreto el oacutergano sancionador es como ya se ha sentildealado la propia

mesa En cambio si se tratara de (i) la reincidencia en el incumplimiento

del deber de asistencia y de secreto (ii) del incumplimiento del deber de

no portar armas (iii) y de negarse a abandonar las sesiones como

consecuencia de tres llamadas a la cuestioacuten y al orden el oacutergano

competente para la imposicioacuten de las sanciones es el pleno el cual

resolveraacute sobre la aprobacioacuten o no de la resolucioacuten elaborada por la

mesa de acuerdo a la usanza que se ha generalizado en Espantildea a partir

de lo establecido en el artiacuteculo 101 del Reglamento del Congreso de los

Diputados Y cuando se hubiera incumplido el deber de no tomar

ventaja o provecho de la condicioacuten de parlamentario el oacutergano

sancionador tambieacuten es el pleno pero ha de decidir de acuerdo a la

propuesta de resolucioacuten no de la mesa sino de la comisioacuten del estatuto

del parlamentario En ambos casos el pleno procederaacute a la votacioacuten de la

resolucioacuten previo debate en sesioacuten secreta en la cual pueden intervenir

los grupos parlamentarios por intermedio de sus respectivos portavoces

855 ldquo(hellip) Se alega en la demanda de amparo en primer teacutermino que se trata de un

acuerdo insuficientemente motivado en el que uacutenicamente se esgrime la falta de congruencia

de las enmiendas presentadas con el Proyecto de Ley sin concretar el criterio para apreciar

dicha falta de congruencia Sin perjuicio en este extremo de insistir una vez maacutes en el deber de

los oacuterganos parlamentarios de motivar suficiente y adecuadamente la aplicacioacuten de las normas

cuando pueda suponer una limitacioacuten al ejercicio de aquellos derechos y facultades que inte-

gran el estatuto constitucionalmente relevante de los representantes poliacuteticosrdquo (ATC 1181999

de 10 de mayo FJ 5)


F Medidas sancionadoras

La gama de medidas sancionadoras por el incumplimiento de los

deberes de los parlamentarios es amplia en el sentido de que no estaacuten

definidas por los reglamentos Sin embargo los oacuterganos sancionadores

se mueven dentro de un rango que es comuacuten a la mayoriacutea de los parla-

mentos de Espantildea Se pueden distinguir (i) medidas punitivas orientadas

a la privacioacuten de derechos reglamentarios las cuales son impuestas por la

mesa y (ii) medidas cuyo contenido es la suspensioacuten de la condicioacuten de

parlamentario que han de ser como hemos visto decididas por el pleno

Con respecto a las primeras los reglamentos suelen castigar el in-

cumplimiento de los deberes de asistencia y de secreto con la privacioacuten

de alguno de los siguientes derechos o todos ellos (i) el derecho de asis-

tencia con voto a las sesiones del pleno y de las comisiones (ii) el dere-

cho a recabar informacioacuten y (iii) el derecho a percibir asignaciones

econoacutemicas Corresponde a la mesa sentildealar en su resolucioacuten motivada

la extensioacuten y duracioacuten de la privacioacuten de derechos recaiacuteda sobre los par-

lamentarios

La suspensioacuten de la condicioacuten de parlamentario acarrea por su

parte la peacuterdida de todos los derechos otorgados por los reglamentos a

los parlamentarios lo cual ocurre ademaacutes sin tiempo maacuteximo determi-

nado

Como se ve y aunque ello no sucede en la praacutectica se trata de

medidas punitivas indeterminadas que podriacutean potenciar el riesgo de que

las mayoriacuteas dominantes en las Caacutemaras lesionen al amparo de los re-

glamentos los derechos de las minoriacuteas Sin embargo el propio Tribunal

Constitucional ha interpretado que el de la disciplina parlamentaria es un

aacutembito en el cual la predeterminacioacuten de las sanciones ldquono puede exigir-

se de la norma reglamentaria abstracta por cuanto por la naturaleza de

las cosas solo puede conseguirse del concurso de eacutesta con los usos par-

lamentarios de cada Parlamentordquo (STC 1292006 de 24 de abril FJ 5)

todo lo cual es compensado ndashse lee en FJ 5 de la misma sentenciandash con

la existencia del amparo directo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del

Tribunal Constitucional a traveacutes del cual los parlamentarios ven tutela-

dos sus derechos fundamentales por parte del maacuteximo Tribunal


G Garantiacuteas de los sujetos sancionables

Las garantiacuteas juriacutedicas presentes en los procedimientos sanciona-

dores por el incumplimiento de deberes de los miembros de las Caacutemaras

estaacuten altamente parlamentarizadas Responden a esquemas de proteccioacuten

que soacutelo cobran sentido en el seno de la institucioacuten parlamentaria Las

Caacutemaras se valen cierto es de categoriacuteas propias de la teoriacutea general del

Derecho sancionador Pero la concrecioacuten de eacutestas estaacute modelada por los

fines correctivos perseguidos por el susbsistema sancionador en el cual

se enmarcan

Asiacute las garantiacuteas de las cuales gozan los parlamentarios en estos

procedimientos son (i) la colegialidad (ii) la deliberacioacuten (iii) el derecho

al procedimiento sancionador (iv) el derecho a ser oiacutedo y a presentar

pruebas y por uacuteltimo (v) la confidencialidad

a Colegialidad

Las mesas son oacuterganos que rectoran el gobierno interior y admi-

nistrativo de las Caacutemaras a las cuales representan de manera colegiada

Por eso su composicioacuten como se ha sostenido en la doctrina856 no re-

sulta indiferente para el Derecho Parlamentario ni para el funcionamien-

to real de las asambleas poliacuteticas

Lo anterior se hace maacutes que patente en el aacutembito de los procedi-

mientos sancionadores El reflejo de la composicioacuten proporcional de las

Caacutemaras en conformacioacuten de la mesa es un elemento determinante en la

imposicioacuten de sanciones por incumplimiento de deberes parlamentarios

De ella depende en principio el equilibrio entre derechos de las minor-

iacuteas y derechos de las mayoriacuteas en el gobierno de los parlamentos

856 Cfr LA PUENTE ARAGO Rosa ldquoEl sistema de designacioacuten de las mesas en el Derecho

Parlamentario espantildeolrdquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 6 Murcia 1994

p 114


Tal equilibrio estaacute asociado a la imparcialidad A pesar de que la

composicioacuten de las mesas refleja la correlacioacuten de fuerzas entre mayoriacuteas

y minoriacuteas que estaacuten presentes en los parlamentos eacutestas al ser oacuterganos

teacutecnicos o administrativos estaacuten mejor dispuestas para una actuacioacuten

imparcial lo cual es potenciado por el hecho de que la colegialidad co-

mo opuesta al caraacutecter unipersonal de las presidencias ampliacutea las pers-

pectivas de juicio que deben ser integradas para la consecucioacuten de una

decisioacuten sancionadora Y tambieacuten estaacute asociado a la idea de procedimien-

to con todo lo que ello implica pues la actividad colegiada es por defi-

nicioacuten procedimental

Otro tanto ocurre con los plenos Eacutestos son oacuterganos esencial-

mente compuestos heterogeacuteneos Sus cauces de actuacioacuten son necesa-

riamente colegiados En este caso como resulta evidente se pierde de

vista el talante teacutecnico de la mesa Lo sancionador se mueve a un aacutembito

maacutes marcadamente poliacutetico Las medidas punitivas se aplican de acuerdo

al principio democraacutetico es decir seguacuten la voluntad de la mayoriacutea de las

Caacutemaras lo cual es una muestra de la democratizacioacuten a la cual la Consti-

tucioacuten somete la autonomiacutea parlamentaria857 Y tal democratizacioacuten ope-

ra como una garantiacutea a favor de los parlamentarios en el sentido de que

ellos y sus grupos estaacuten convocados a tomar parte en la formacioacuten del

eventual acto sancionador

b Deliberacioacuten

La deliberacioacuten es consecuencia directa de la colegialidad Los

oacuterganos colegiados soacutelo pueden cobrar existencia para la accioacuten a traveacutes

de la deliberacioacuten entre sus componentes Ello representa en siacute mismo

una garantiacutea para los inculpados por incumplimiento de deberes parla-

mentarios Los aleja de la espontaneidad y de la inmediatez con la cual

proceden los oacuterganos unipersonales no sujetos a requisitos de delibera-

cioacuten

857 En este sentido Cfr GANDARIAS ALONSO DE CELIS Sofiacutea Op Cit p 180


Con respecto a las mesas la deliberacioacuten ha de moverse en un

plano teacutecnico Los miembros de las mesas son parlamentarios Pero ge-

neralmente la deliberacioacuten sobre las medidas sancionadoras se apoya en

los criterios teacutecnicos de los letrados que (i) instruyen materialmente los

expedientes disciplinarios yo (ii) preparan las propuestas de resolucioacuten

Y en cuanto a los plenos la deliberacioacuten es netamente poliacutetica Su

incidencia dentro de los procedimientos sancionadores implica una con-

crecioacuten de los principios del Government by discussion Se asume que la sus-

pensioacuten de la condicioacuten de parlamentario de un miembro de la Caacutemara

es materia de deliberacioacuten Por eso todas las fuerzas poliacuteticas represen-

tadas por los portavoces concurren al debate sobre si sancionar o no al

parlamentario inculpado y al final se obtiene una resolucioacuten imputable a

la Caacutemaras en cuanto tales no a las mayoriacuteas que en ellas prevalecieron

c Derecho al procedimiento sancionador

Aunque como hemos hecho notar soacutelo el Reglamento del Par-

lamento Vasco establece un procedimiento sancionador en este aacutembito

de la disciplina parlamentaria el Estado de Derecho impone la necesidad

de hablar tanto de un procedimiento como de un expediente sanciona-

dor Las razones para sostener este argumento son las siguientes

- En primer lugar las sanciones por el incumplimiento de los debe-res de los parlamentarios no son ni mucho menos sanciones de plano Eso es unaacutenimemente reconocido por la doctrina Los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras no estaacuten dispensados de la observacioacuten de formas procedimentales Se presume que cuando los reglamentos se refieren a las ldquoresolucionesrdquo sancionadoras eacutestas deben ir precedidas de un procedimiento al efecto proce-dimiento que en el caso que nos ocupa no deja de ser tal por po-seer las peculiaridades de flexibilidad que le imprime la naturaleza parlamentaria

- Segundo porque al quedar atribuidas las competencias punitivas o de instruccioacuten a las mesas queda implicada la necesidad de un procedimiento sancionador Las mesas son oacuterganos esencialmen-


te procedimentales en el sentido de que sus actos han de ser cur-sados por fuerza a traveacutes de un procedimiento

- En tercer lugar todos los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas establecen la posibilidad de que los parlamentarios o los grupos ejerzan un recurso de reconsideracioacuten o de reposicioacuten frente a las decisiones de la mesa Ello no ocurre por ejemplo con los actos de los presidentes El recurso de reconsideracioacuten o de reposicioacuten aparece siempre como una peticioacuten de parte frente a un acto deci-sorio arrojado por un procedimiento

d Derecho a ser oiacutedo y a presentar pruebas

Reconocido que los parlamentarios tienen derecho a la formacioacuten

de un expediente disciplinario y a que se observe un procedimiento san-

cionador debe vincularse a eacutestos el derecho a la defensa y a la asistencia

letrada de abogado Ello se traduce fundamentalmente en el estableci-

miento de cauces procedimentales para que el inculpado argumente en su

propio favor lo cual ademaacutes ha de poder ser demostrado con las pruebas

a que hubiere lugar

Con respecto al derecho a ser oiacutedo eacuteste impone la necesidad de

una audiencia al efecto la cual debe ser establecida por la mesa en ejerci-

cio de sus competencias instructoras en cuanto a lugar y oportunidad se

refiere Nada obsta sin embargo para que durante el lapso de audiencia

al interesado el parlamentario o su grupo se dirijan por escrito a la mesa

para ampliar lo dicho de palabra o para esgrimir nuevos hechos o razo-

namientos

Referente a las pruebas estas pueden ser cualesquiera medios

probatorios que sean estimados pertinentes por el inculpado o por su

grupo parlamentario El uacutenico requisito exigido por los reglamentos es

como ya hemos sentildealado que sean admisibles en Derecho Ello supone

la necesidad de que la mesa califique tales pruebas a los efectos de su

admisioacuten Si la mesa inadmitiera las pruebas cabe pensamos el recurso

de reconsideracioacuten o de reposicioacuten que hemos mencionado en el aparta-

do inmediato anterior


e Confidencialidad

Como hemos dicho las sesiones en las cuales se decida so-

bre la sancioacuten de un parlamentario por el incumplimiento de sus

deberes tienen caraacutecter secreto Tal caraacutecter no tiene que ser decla-

rado por las Caacutemaras en el sentido establecido en el artiacuteculo 80 CE

sino de acuerdo a lo dispuesto sobre la materia con caraacutecter gene-

ral en los reglamentos internos Con ello se pretende salvaguardar

tanto el honor del parlamentario inculpado como la dignidad de la

Caacutemara respectiva Lo debatido en las sesiones en las cuales se de-

ciden las medidas punitivas sobre los parlamentarios es materia que

podriacutea aportar datos decisivos para la conformacioacuten de la opinioacuten

puacuteblica en un sentido perjudicial para el parlamentario implicado y

para los propios parlamentos858 Por eso se adopta la opcioacuten juriacutedi-

co-poliacutetica de reservarlo dentro de los muros de las Caacutemaras859

522 Las llamadas a la cuestioacuten y al orden

Es necesario comenzar distinguiendo entre llamadas a la cuestioacuten

y llamadas al orden Ambas tienen por norte la cortesiacutea en la vida de las

Caacutemaras Pero se trata de mecanismos teacutecnicos distintos a traveacutes de los

cuales se corrigen diferentes conductas que atentan contra la deliberacioacuten

efectiva intracaacutemaras y la normal marcha de los asuntos parlamentarios

858 Cfr GARCIacuteA CANALES Mariano ldquoEl derecho al honor de quienes ejercen actividad con re-

levancia poliacuteticardquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 12-13 Murcia 2000-

2001 p 59

859 No dejamos de reconocer sin embargo la complejidad de los problemas implicados

en este particular Por un lado el recurso de la exposicioacuten a la opinioacuten puacuteblica podriacutea ser deci-

sivo para refrenar eventuales abusos sancionadores por parte de los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras Pero no lo es menos eficaz en cuanto al efecto pedagoacutegico que crea la trascendencia

a la opinioacuten puacuteblica del castigo a quienes han incumplido sus deberes como parlamentarios

Por eso pensamos la solucioacuten adoptada por los reglamentos es la maacutes conveniente pues

asegura el derecho al honor de los parlamentarios y no expone a las Caacutemaras a procesos de

devaluacioacuten de su imagen frente a la opinioacuten puacuteblica


Por llamadas a la cuestioacuten entendemos el emplazamiento a un

parlamentario para que durante su intervencioacuten centre el uso de la pala-

bra en la temaacutetica debatida sin acudir a artimantildeas digresiones o artificios

que desviacutean la atencioacuten del asunto debatido asiacute como para que tampoco

vuelva a lo que ya ha sido votado

La llamada al orden por su parte es el instrumento teacutecnico a

traveacutes del cual el presidente remedia los desoacuterdenes causados por parla-

mentarios o terceros860 que no estaacuten ejerciendo el derecho de palabra

sino que pretenden mediante agresiones abucheos gritos silvidos

golpeteos de los curules etc entorpecer el legiacutetimo ejercicio de la

palabra por parte del orador de turno obstruir el desenvolvimiento de las

sesiones o sabotear el acatamiento de las indicaciones dadas por el

propio presidente u otros oficiales de las Caacutemaras861

Las llamadas a la cuestioacuten y al orden representan entonces la sal-

vaguarda juriacutedica del caraacutecter deliberativo de las Caacutemaras parlamentarias

Son la contratuerca a la deliberacioacuten poliacutetica la cual seguacuten la conocidiacute-

sima expresioacuten de Hauriou862 es la operacioacuten esencial de la voluntad de

los parlamentos Asiacute se entiende que sea deber del presidente garantizar

a traveacutes de estas medidas el debate la libre manifestacioacuten del pensamien-

to el derecho a la criacutetica y la denuncia poliacutetica863

860 La presencia de los terceros en las sesiones del pleno y de las comisiones obedece

por lo general al cumplimiento del principio de publicidad Pero ello como ha sentildealado

Guchet no deja de traer consigo el riesgo de que se incoen presiones inconvenientes sobre los

miembros de las Caacutemaras De alliacute la necesidad de reglar estrictamente la presencia de terceros

en los estrados Al respecto Cfr GOUCHET Yves ldquoDroit parlementairerdquo Editorial Econoacutemica

Pariacutes 1996 p 117

861 Con respecto a los terceros presentes en las sesiones del pleno o de las comisiones el

Reglamento del Parlamento de Cataluntildea artiacuteculo 186 se establecen expresamente el deber del

ldquopuacuteblico asistenterdquo de mantener siempre silencio y orden sin que le sean permitidas

manifestaciones de ninguacuten tipo de aprobacioacuten o desaprobacioacuten


863 Cfr BUONOMO Giampiero Op Cit p 254


Garantizarlos significa en este contexto dotar de eficacia a las

normas que ordenan las sesiones del pleno y de las comisiones Ello se

alcanza a traveacutes del ejercicio de los poderes de conduccioacuten poliacutetica de los

presidentes de las asambleas legislativas en cuanto mecanismos institu-

cionales ad hoc para la preservacioacuten del debate lo cual sigue siendo nece-

sario en nuestros diacuteas a pesar de la creciente tendencia de hacer ldquopredo-

minar el documento sobre la palabrardquo864 en la vida de las Caacutemaras

Lo anterior debe ser colocado en el marco del Estado de partidos

A pesar del predominio de los grupos parlamentarios y a traveacutes de eacutestos

de los partidos poliacuteticos la deliberacioacuten debe seguir siendo un medio

incluyente para alcanzar (i) el consenso de los grandes asuntos de Estado

y (ii) la voluntad formal de las Caacutemaras Tambieacuten debe seguir siendo el

modo en virtud del cual los parlamentos se constituyen en caja de reso-

nancia de la opinioacuten puacuteblica lo cual presupone el bidireccional proceso

de recibir su influjo y a un tiempo de conformarla El debate y la delibe-

racioacuten han de ser siempre concebidos como ndashacudimos otra vez a Hau-

riou865ndash los elementos maacutes importantes del procedimiento parlamentario

Por eso el maacuteximo Tribunal al referir el rol constitucional de las asam-

bleas legislativas en Espantildea ha sentildealado que el Parlamento es y no puede

dejar de ser ldquoel foro de debate y participacioacuten en la cosa puacuteblicardquo866 ldquola

sede natural del debate poliacutetico (hellip) la sede privilegiada del debate puacutebli-

cordquo867


Las llamadas a la cuestioacuten y al orden son medidas disuasorias no

sancionadoras Suponen un pre-estadio una concrecioacuten sui generis del

ejercicio de las funciones de policiacutea referidas en el artiacuteculo 723 CE Se



866 STC 381999 FJ 3A

867 ATC 1352004 FJ 6B


trata de requisitos procedimentales868 de admoniciones o amonestacio-

nes869 con las cuales se llama la atencioacuten para exhortar al buen uso de la

palabra (llamadas a la cuestioacuten) y para evitar la perturbacioacuten de una se-

sioacuten del pleno o de las comisiones (llamadas al orden)

Su implementacioacuten no supone de suyo restriccioacuten de los dere-

chos del estatuto juriacutedico del parlamentario870 Acaso por eso parte de la

doctrina se ha referido a eacutestas como facultades ordenadoras y no como

realidades disciplinarias871 Lo propiamente sancionador aparece de ma-

nera sobrevenida cuando se ha agotado la carga disuasoria de estas lla-

madas de atencioacuten Eso ocurre seguacuten las regulaciones universalmente

seguidas por las Caacutemaras en dos ocasiones Entonces los reglamentos

autorizan a que con la tercera llamada a la cuestioacuten y al orden se pueda

expulsar al parlamentario o al tercero de la sesioacuten respectiva y en el caso

de diputados y senadores ello puede acarrear dependiendo de la grave-

dad del asunto la prohibicioacuten de asistir a una o dos sesiones posteriores

Ello no significa sin embargo que este subsistema punitivo de las

Caacutemaras carezca de efectividad en la ordenacioacuten de los debates y delibe-

raciones en las sesiones del pleno y de las comisiones Representan ver-

daderos liacutemites al abuso (i) de la oratoria parlamentaria872 y en el caso de


869 Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoLa oratoria parlamentariardquo Espasa-Calpe

Madrid 1985 p 124

870 En el aacutembito concreto de las llamadas a la cuestioacuten ello no significa que a eacutestas pue-

da empleaacuterselas sin caraacutecter restrictivo Teniendo en cuenta el dinamismo de los debates y que

la pugna poliacutetica racionalizada en el seno de las Caacutemaras encuentra en la palabra su mejor cau-

ce de expresioacuten los presidentes del pleno y de las comisiones estaacuten obligados a aplicar estas

medidas bajo un criterio de estricta economiacutea prudencial No en vano los reglamentos de las

Caacutemaras suelen establecer que no puede interrumpirse el uso de la palabra salvo para como es

obvio llamar a la cuestioacuten para advertirle al orador que se ha agotado el tiempo para retirarle

la palabra o para hacer llamadas al orden a la Caacutemara a algunos de sus miembros o al puacuteblico

871 Cfr BELDA PEacuteREZ-PEDRERO ldquoLa presidencia del Congreso de los Diputados perfil de

su actuacioacuten constitucionalrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 2003 p 142

872 Cfr CAZORLA PRIETO Luis Mariacutea ldquoLa oratoriardquo Op Cit p 124


los terceros (ii) de la asistencia a las sesiones Cumplen un importante rol

en el reencauzamiento del orden parlamentario lo cual opera en dos ni-

veles uno poliacutetico y otro juriacutedico Es una experiencia universal que los

parlamentarios tienden a abusar de la palabra y que los terceros extreman

su comportamiento como probando los niveles de tolerancia de los pre-

sidentes Y tambieacuten es universalmente conocido el caraacutecter elaacutestico con

el cual los presidentes dejan ldquoabusarrdquo de la palabra de los gestos y de

otros mecanismos por parte de los parlamentarios y eventualmente de la

conducta ldquodesordenadardquo de los asistentes a las sesiones

Mientras los mencionados abusos no sean coartados por la inter-

vencioacuten de los presidentes la procura del orden parlamentario transcurre

en un plano poliacutetico maacutes que juriacutedico Entran en juego la negociacioacuten y

por decirlo de alguacuten modo la autointegracioacuten disciplinaria En cambio

una vez que los presidentes dejan de lado la tolerancia razonable de los

abusos de la oratoria de la ldquogesticulacioacutenrdquo873 y del privilegio de asistencia

a las sesiones se activa el iter procedimental sancionador En ese punto

desaparece el caraacutecter disuasivo de las llamadas a la cuestioacuten y al orden

El presidente se coloca en otro plano Se dispone al ejercicio de sus fun-

ciones de policiacutea


El bien juriacutedico infravalente u objeto directo de proteccioacuten de las

llamadas a la cuestioacuten y al orden es el mantenimiento de la libre delibera-

cioacuten en las Caacutemaras874 Ello trae consigo necesariamente la proteccioacuten

873 Al respecto debe tenerse en consideracioacuten que como afirma PEacuteREZ-SERRANO

JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 448 la actividad parlamentaria y el Derecho

Parlamentario tienen caraacutecter gestual

874 Hay que hacer notar que el ordenamiento penal castiga con prisioacuten de seis meses a

un antildeo de acuerdo a lo establecido en el artiacuteculo 497 del Coacutedigo Penal vigente la perturbacioacuten

del orden de las sesiones de las Cortes Generales y de los Parlamentos Autonoacutemicos causadas

por terceros que no ostenten la condicioacuten de parlamentarios Sobre las relaciones del delito de

perturbacioacuten grave del orden de las sesiones con las facultades de policiacutea de los presidentes de

las Caacutemaras veacutease el apartado sobre los ldquoDelitos contra las instituciones del Estado y la divisioacuten de


de la cortesiacutea y del decoro parlamentarios En cuanto a la cortesiacutea se

intenta asegurar que los parlamentarios y demaacutes presentes en las sesiones

del pleno y de las comisiones manifiesten (i) atencioacuten (ii) respeto y (iii)

tolerancia hacia los oradores que estaacuten haciendo uso de la palabra Y en

cuanto al decoro el presidente al llamar a la cuestioacuten y al orden garanti-

za que parlamentarios y terceros observen un comportamiento acorde

con la honorabilidad y dignidad de las Caacutemaras y de los oacuterganos de go-

bierno de las mismas875


Los oacuterganos competentes para las llamadas a la cuestioacuten y al or-

den son como hemos dicho los presidentes del pleno o de las comisio-

nes o quienes hagan sus veces876 Soacutelo una presidencia unipersonal es

apta para dirigir algo tan fluido como los debates parlamentarios resol-

viendo sin grave dilacioacuten los incidentes que afectan tanto al debate como

al orden general de las sesiones del pleno y de las comisiones877 Ello

supone que soacutelo se pueden ejercer las funciones de policiacutea para mantener

poderesrdquo en SERRANO GOacuteMEZ Alfonso y SERRANO MAIacuteLLO Alfonso ldquoDerecho Penal

Parte Especialrdquo 14ta Edicioacuten Dykinson Madrid 2009 p 946-947

875 Hay paiacuteses en los cuales todo criticismo puacuteblico (fuera de la sede del Parlamento) de

un parlamentario en contra de las Caacutemaras yo concretamente en contra de la figura del spea-

ker es tenida con independencia de su contenido de justicia o de su veracidad como una in-

fraccioacuten disciplinaria Tal es el caso de Canada en el cual el public criticism conlleva a llamadas al

orden y eventualmente a la exigencia de retirar las criacuteticas formuladas (Cfr MERCER Tim

ldquoChallenging the Chairrdquo Canadian Parliamentary Review Vol 29 Ndeg 2 2006 pp 23-24) Se trata

de una muestra maacutes como veremos en el siguiente Capiacutetulo de que los sistemas de disciplina

parlamentaria representan el uacutenico liacutemite a la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria

876 Quienes hacen las veces de los presidentes en los plenos y en las comisiones son los

vicepresidentes Eacutestos sin embargo no tienen atribuida reglamentariamente ninguna potestad

sancionadora cuando no ejercen como presidentes Su rol es si acaso consultiva pero sin

ninguna repercusioacuten teacutecnico-procedimental En este sentido Cfr GARCIacuteA SORIANO Mariacutea

Vicenta y GIL CASTELLANO Joseacute ldquoEl Presidente de las Cortes valencianasrdquo Cuadernos Consti-

tucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 3435 2001 p 149



el decoro y la cortesiacutea en los debates si la sesioacuten ha sido convocada re-

glamentariamente878 de acuerdo a lo establecido en el artiacuteculo 673 CE

Fuera de la convocatoria reglamentaria de las sesiones del pleno y de las

comisiones no existe magistratura plenaria ni poder ordenador de los

debates por parte de los presidentes Tampoco por lo tanto facultades

para llamar a la cuestioacuten y al orden

Un aspecto muy importante del ejercicio de las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden es lo que en la doctrina extranjera se ha denominado

ldquotemperamento del presidenterdquo879 o la ldquosensibilidad del caraacutecter arbitral

del presidenterdquo880 es decir el modo en el cual eacuteste ejerce su magistratura

de manera imparcial de acuerdo a mayores o menores niveles de tole-

rancia de los desoacuterdenes en las sesiones881 De ello depende la inmediatez

en la solucioacuten de los problemas de orden entendida como el tiempo

adecuado para la imposicioacuten de una sancioacuten de plano como ldquola capaci-

dad organizativa y de funcionamiento de las Caacutemaras para dar una res-

puesta raacutepida pronta a cuestiones que se le presentan en el ejercicio de

sus funcionesrdquo882 La falta de procedimiento establecido para llamar a la

cuestioacuten o al orden asiacute como para expulsar de las sesiones o retirar la

palabra de manera unilateral es una caracteriacutestica que se corresponde

con la ldquosoledad del cargordquo883 que define a las presidencias parlamentarias

878 Al respecto Cfr JIMENA QUESADA Luis ldquoSobre algunas consecuencias constitucionales

de las reuniones de parlamentarios sin convocatoria reglamentaria (ex artiacuteculo 673 de la Constitucioacuten espantildeo-

la)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 49 Madrid 2000 pp 166-169

879 Cfr FOYER Jean ldquoLe preacutesident de commision parlementairerdquo en AAVV ldquoMeacutelanges en

LacuteHonneur de Pierre Avrilrdquo Montchrestien 2001 p 447

880 Cfr TOSI Silvano y MANNINO Armando Op Cit p 140

881 Al respecto Cfr BACH Stanley ldquoThe officehelliprdquo Op Cit p 217 para quien la impar-

cialidad del presidente es la major garantiacutea del orden y del decoro en los debates


883 Cfr AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoStatus y atribuciones de las presidencias de los parlamentosrdquo

Anuarios Juriacutedicos de La Rioja Logrontildeo Ndeg 2 1996 p 480



Por tratarse de un aacutembito en el cual operan sanciones de plano

no existe propiamente un procedimiento sancionador Como ha inter-

pretado el Tribunal Constitucional la imposicioacuten de sanciones que son

consecuencia de las llamadas a la cuestioacuten y al orden es ldquoinescindible del

momento en que la perturbacioacuten tiene lugarrdquo884 Simplemente existe el

deber reglamentario del presidente verificable ipso facto de llamar la aten-

cioacuten a un parlamentario o tercero previamente en dos ocasiones respec-

to del recto uso de la palabra o del deber de observar el orden en las se-

siones de pleno y de las comisiones Agotado tal llamamiento cuya inob-

servancia en el caso de los parlamentarios afecta a la funcioacuten represen-

tativa consagrada como derecho en el artiacuteculo 232 CE proceden las

sanciones a que hubiere lugar


Las sanciones a que dan lugar las llamadas a la cuestioacuten y al orden

son las proporcionadas con el caraacutecter unipersonal del oacutergano sanciona-

dor que en este caso es el presidente

- La retirada de la palabra en el caso de los parlamentarios que se estuviesen dirigiendo a la Caacutemara

- La expulsioacuten del resto de la sesioacuten incluso mediante la asistencia de los oacuterganos de seguridad de las Caacutemaras en el caso de que el parlamentario al cual se le hubiere retirado la palabra persistiera en su conducta antirreglamentaria En caso de que el parlamenta-rio se negara a abandonar la sesioacuten le puede ser impuesta la prohibicioacuten de asistir a la sesioacuten inmediata siguiente


La imposicioacuten de las sanciones de plano implica el otorgamiento

de garantiacuteas miacutenimas para los parlamentarios lo cual tambieacuten es vaacutelido



para los terceros ajenos a las Caacutemaras que causen desoacuterdenes en las se-

siones Ha de asumirse con Torres Muro que el otorgamiento de garant-

iacuteas juriacutedicas puede destruir la naturaleza y objeto de las llamadas a la

cuestioacuten y al orden885 Se entiende que eacutestas e incluso la retirada de la

palabra y la expulsioacuten de la sesioacuten son generalmente asuntos del ldquogo-

bierno ordinariordquo886 de las Caacutemaras concretamente de las sesiones del

pleno y de las comisiones

Ello no significa sin embargo ausencia de proteccioacuten juriacutedica pa-

ra los sujetos punibles Las sanciones de plano tambieacuten pueden lesionar

derechos fundamentales887 Suponen ejercicio de poder puacuteblico Por eso

utilizamos la expresioacuten ldquogarantiacuteas miacutenimasrdquo En un Estado de Derecho

nunca puede hablarse de supresioacuten de garantiacuteas cuando se trata de inci-

dencia restrictiva sobre los derechos fundamentales De alliacute que la doc-

trina haya dicho que debe existir una plena articulacioacuten del principio de

legalidad consagrado en el artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten con las llama-

das a la cuestioacuten y al orden o si se prefiere en general con las sanciones

de plano888

Tal articulacioacuten se logra con la observancia estricta de los estadios

previos a las sanciones que debe seguir el presidente y con el cumpli-

miento de la inmediatez con la cual se espera que eacuteste reaccione fuera de

la cual no existe poder sancionador de los presidentes por llamadas a la

cuestioacuten y al orden pues se trata de ldquofacultades correctoras uacutenicamente

previstas reglamentariamente para ser ejercitadas en el transcurso de las

sesiones parlamentariasrdquo889 Lo que se exige como ya hemos explicado

es que el presidente llame la atencioacuten tres veces antes de retirar la palabra


886 Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoFuncioacuten y potestades de la presidencia parla-

mentariardquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos

ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 155 y ss


888 Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancionesrdquo Op Cit p 35 y ss



yo expulsar al parlamentario previo a lo cual debe advertirse en la se-

gunda ocasioacuten que se procederaacute a sancionar si se reincide en la divaga-

cioacuten o en el desorden Si no se observan estas formalidades las medidas

sancionadoras no son legiacutetimas sino arbitrarias e inconstitucionales Re-

presentan la inobservancia de lo dispuesto en el ordenamiento juriacutedico y

por lo tanto no se cubren las exigencias del principio de legalidad890

523 El orden dentro del recinto parlamentario

A las sanciones por desoacuterdenes dentro del recinto parlamentario

se las ha denominado ldquomedidas de seguridadrdquo891 o de ldquoinmunidad real o

de la sederdquo892 Se ejercen de manera exclusiva y excluyente por parte del

presidente de los cuerpos legislativos al amparo de las facultades que

Otto Mayer denominoacute ldquopoliciacutea de seguridadrdquo893 Maacutes concretamente se

trata de una policiacutea de seguridad demanial la cual para parte de la doctri-

na894 se despliega en dos vertientes una positiva entendida como orga-

890 La doctrina estaacute dividida con respecto a la procedencia del amparo directo estableci-

do en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional para tutelar los derechos

fundamentales de los parlamentarios en casos retiradas de la palabra o expulsiones por la lla-

mada a la cuestioacuten y al orden A favor se encuentra PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSancio-

nesrdquo Op Cit pp 35-36 Y en contra PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 358 para

quien estaacutes sanciones tienen ldquoescasa entidadrdquo y por lo tanto no constituyen suficiente materia

para ser revisadas por el Tribunal Constitucional viacutea amparo directo Nosotros por nuestra

parte como explicaremos en el Capiacutetulo siguiente suscribimos plenamente la posibilidad de

que los diputados y senadores recurran las sanciones por llamadas a la cuestioacuten y al orden ante

la jurisdiccioacuten del Tribunal Constitucional El ordenamiento juriacutedico lo permite Otra cosa es

que sean pocos los casos en los cuales se llegue a la instancia del maacuteximo Tribunal y que la

proteccioacuten brindada por eacuteste sea por lo general extemporaacutenea





Op Cit p 468 Tambieacuten puede encontrarse un inteligente anaacutelisis de la inviolabilidad de las

Caacutemaras en MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoFuncioacuten y potestades de la Presidencia parlamen-


nizacioacuten de la seguridad de la Caacutemara y otra negativa concebida como

prohibicioacuten de intromisioacuten por parte de un poder ajeno

El orden dentro del recinto parlamentario representa una exigen-

cia funcional de las Caacutemaras de permanente actualidad en el Estado

constitucional Mientras siga existiendo el principio de la divisioacuten de po-

deres y las asambleas poliacuteticas ndashcon su naturaleza colegiadandash ejerzan la

representacioacuten poliacutetica seraacuten necesarias facultades punitivas para res-

guardar tanto la integridad como la dignidad del recinto parlamentario

Los parlamentos han de poder reaccionar para preservar el orden en to-

do cuanto ocurre en su seno especialmente cuando estaacuten en juego las

deliberaciones en virtud del desorden de los propios parlamentarios y de

terceros y la integridad fiacutesica de los espacios destinados a ser sede mate-

rial del ejercicio de la funcioacuten legislativa De lo contrario la inviolabilidad

referida en el artiacuteculo 661 de la Constitucioacuten orientada a la ldquosuperpro-

teccioacuten juriacutedica y faacutectica de las Cortes Generalesrdquo895 seriacutea una norma sin

vocacioacuten de implementacioacuten praacutectica Esto ha sido reconocido por la

jurisprudencia del Tribunal Supremo En la STS 19939240 Sala de lo

Penal de 3 de diciembre se lee ldquo[la inviolabilidad de las Caacutemaras] encie-

rra una proteccioacuten generalizada del Parlamento para evitar interferencias

e intromisiones en sus propias y altas funciones y en los locales donde las

desarrollan poniendo eacutenfasis el precepto [art 149 del Coacutedigo Penal] en

el edificio o sede donde la Asamblea celebra sus sesionesrdquo

Debe quedar claro que se trata de un aacutembito sancionador acotado

por un criterio fiacutesico espacial la sede del Parlamento Esto incluye sus

dependencias aunque se encuentren fiacutesicamente en otros complejos

sedes o edificios Tambieacuten incluye los espacios destinados al desarrollo

de actividades por parte de los grupos parlamentarios896 siempre que

eacutestos sean asignados de manera oficial por parte de los presidentes o de

las mesas seguacuten sea el caso Pero sobre todo es necesario mencionar

tariardquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos

ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 201

895 Cfr LINDE PANIAGUA Enrique ldquoArtiacuteculo 66deghelliprdquo Op Cit p 116

896 Para opinioacuten coincidente Cfr BELDA PEacuteREZ-PEDRERO Op Cit pp 104 y 105


que quedan excluidos de este aacutembito sancionador los desoacuterdenes en las

afueras o adyacencias de las sedes de los parlamentos los cuales deben

ser sancionados por otras autoridades897 los oacuterganos de seguridad del

Estado los cuales ejercen funciones de policiacutea general y los cuales tienen

que interactuar con los oacuterganos jurisdiccionales penales competentes en

caso de que tales desoacuterdenes constituyan delitos en contra de las institu-

ciones del Estado concretamente en contra de las Caacutemaras parlamenta-

rias898 Los alrededores de la sede o del recinto parlamentario estaacuten ex-

cluidos del aacutembito territorial de las facultades de policiacutea demanial de los

presidentes de las Caacutemaras por lo que las manifestaciones reuniones o

disturbios que alliacute puedan acaecer no estaacuten sujetas a las reglas de la disci-


897 Dicha interaccioacuten no debe ser entendida como el ejercicio de funciones auxiliares a

los parlamentos en el sentido de las que desempentildean los llamados doctrinalmente ldquooacuterganos

auxiliares del Parlamentordquo los cuales estaacuten en situacioacuten de dependencia con las Caacutemaras y son

nombrados por eacutestas tales como el Defensor del Pueblo Tribunal de Cuentas y el Consejo

Econoacutemico y Social (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoLas funciones parlamentarias en

relacioacuten con los oacuterganos auxiliares del Parlamentordquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor)

ldquoEl Parlamento y sus transformaciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 pp 371-372)

898 Sobre la interaccioacuten entre la presidencia de las Caacutemaras y los demaacutes oacuterganos del Es-

tado en la defensa de la inviolabilidad de las Caacutemaras Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoEl lugar

de los parlamentos autonoacutemicosrdquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 9 Mur-

cia 1997 especialmente el apartado titulado ldquoLa nueva proteccioacuten penalrdquo pp 215-219 Y sobre los

delitos contra las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades autoacuteno-

mas Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y QUINTANAR DIacuteEZ Manuel Op Cit especial-

mente pp 1024-1034

899 Para profundizar en esta idea de la separacioacuten de regiacutemenes punitivos a traveacutes de los

cuales se tutela la sede de los parlamentos Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoReuniones y

manifestaciones ante la sede de los Parlamentosrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico Instituto Nacional

de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 15 Madrid 2002 pp 64 y ss



Como ya hemos dicho ut supra la naturaleza sancionadora impli-

cada en la represioacuten de los desoacuterdenes en el recinto parlamentario es la

policiacutea demanial que deriva del artiacuteculo 723 de la Constitucioacuten


A traveacutes de las sanciones para salvaguardar el recinto parlamenta-

rio se tutela el demanio puacuteblico en cuanto vinculado al ejercicio consti-

tucional de las funciones representativas y a la dignidad y buena imagen

de las Caacutemaras De conformidad con el artiacuteculo 51 la Ley del Patrimonio

de las Administraciones Puacuteblicas son bienes del dominio puacuteblico o de-

maniales aquellos que siendo de titularidad puacuteblica se encuentren afec-

tados al uso general o al servicio puacuteblico asiacute como aquellos a los que una

ley otorgue expresamente el caraacutecter de demaniales

Adicionalmente el artiacuteculo 1551 de ese mismo instrumento legal

ampliacutea la esfera de inmuebles objeto de proteccioacuten juriacutedica al establecer

que son edificios administrativos ndashen los cuales vale repetir los presi-

dentes tambieacuten ejercen potestades de policiacutea demanialndash los destinados a

oficinas y dependencias auxiliares de los oacuterganos constitucionales del Estado900

y de la Administracioacuten General del Estado y sus organismos puacuteblicos Se

trata en este caso de un fenoacutemeno legal que afecta especialmente a las

Cortes Generales la demanializacioacuten de todos los bienes inmuebles de los

oacuterganos constitucionales901

900 Aunque como ha hecho notar Goacutemez Montoro el concepto de oacuterganos constitu-

cionales es difiacutecil de acotar en cuanto a sus caracteriacutesticas y a sus aplicaciones praacutecticas (Cfr

GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl conflictohelliprdquo Op Cit pp 310 y ss) en el caso que nos ocupa

nadie duda que las Cortes Generales y cada una de sus Caacutemaras ostentan dicha condicioacuten y les

es aplicable el reacutegimen juriacutedico de bienes establecido para los oacuterganos constitucionales en la

Ley del Patrimonio de las Administraciones Puacuteblicas

901 Cfr POMED SAacuteNCHEZ Luis ldquoBienes de los oacuterganos constitucionalesrdquo en GONZAacuteLEZ

GARCIacuteA Julio (Coordinador) ldquoDerecho de los bienes puacuteblicosrdquo Tirant lo Blanch 2da edicioacuten

Valencia 2009 p 179



No hay mayores complicaciones para determinar cuaacutel es el oacutergano

parlamentario encargado del orden en la sede de las Caacutemaras El presi-

dente es ndashpor las mismas razones de legitimidad juriacutedica (artiacuteculo 723

CE y lo que puedan decir los reglamentos) y destrezas funcionales que

en el caso de las llamadas a la cuestioacuten y al ordenndash el oacutergano facultado

para sancionar en materia de desoacuterdenes en el recinto parlamentario A

ello soacutelo hay que agregar que a la Diputacioacuten Permanente en cabeza de

su presidente corresponde el mantenimiento del orden en el recinto par-

lamentario cuando las Caacutemaras no estaacuten reunidas pues eacutesta debe velar y

ejercer todos los poderes atribuidos por la Constitucioacuten a los cuerpos

legislativos902


Con respecto a los extremos formales no hay propiamente un

procedimiento para la sancioacuten de los desoacuterdenes que se susciten en sede

de las Caacutemaras El procedimiento es la reaccioacuten presidencial misma Lo

uacutenico necesario para que se activen los mecanismos sancionadores es la

verificacioacuten de lo que en juicio del presidente puede constituir un des-

orden de suficiente entidad para amenazar la integridad fiacutesica del recinto

parlamentario En ese caso eacuteste ordenaraacute a los servicios de seguridad de

la Caacutemara respectiva que reestablezcan el orden y seguacuten el caso que

adelanten las diligencias oportunas ante el Ministerio Fiscal si los actos

perturbadores de la sede parlamentaria pudieran constituir delito


No existe un cataacutelogo de medidas sancionadoras en materia de

orden dentro del recinto parlamentario Los reglamentos suelen estable-

cer claacuteusulas punitivas abiertas o en blanco en virtud de las cuales los

902 Cfr ALOacuteS MARTIacuteN Ignacio ldquoLa Diputacioacuten Permanente en la Constitucioacuten espantildeolardquo

Revista de las Cortes Generales Ndeg 18 Madrid 1989 pp 55-57


presidentes de las Caacutemaras despliegan un amplio espectro de concrecio-

nes represivas Sin embargo la experiencia ensentildea que la conducta

comuacuten de los presidentes es la expulsioacuten del tercero o en casos de des-

oacuterdenes muy graves su puesta a disposicioacuten judicial Si se tratara de un

parlamentario el presidente es competente para suspenderle en el acto

de su condicioacuten de tal hasta por plazo de un mes sin perjuicio de que el

pleno a propuesta de la mesa pueda ampliar o agravar la sancioacuten Se

trata del uacutenico supuesto en el cual excepcionalmente los presidentes

traspasan el umbral de los poderes de policiacutea de estrado o de policiacutea de-

manial para incidir restrictivamente sobre el estatus de los parlamenta-

rios el cual pueden suspender


Sobre este particular basta decir que nos encontramos como en

las llamadas a la cuestioacuten y al orden en un estadio de garantiacuteas miacutenimas

para los sujetos sancionables en el cual prima la necesidad de asegurar la

pronta maniobrabilidad de los presidentes en el momento de castigar de

acuerdo a lo indicado en los reglamentos las conductas antijuriacutedicas que

lesionen la dignidad y funcionalidad de la institucioacuten parlamentaria En el

caso de que dichas conductas configuren delitos y los presidentes tengan

que dar cuenta de ello al Ministerio Fiscal se activan para los sujetos pu-

nibles las garantiacuteas de los artiacuteculos 24 y 25 CE que resulten aplicables en

el caso concreto Pero la observancia de esas garantiacuteas no tiene nada que

ver con los presidentes ni con el Derecho Parlamentario

6 Los rasgos comunes de las medidas sancionadoras ema-nadas de los subsistemas reglamentarios de disciplina parla-mentaria

Ha quedado visto que la disciplina parlamentaria se manifiesta en

los reglamentos a traveacutes de tres subsistemas punitivos (i) sanciones por

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) llamadas a la

cuestioacuten y al orden y (iii) sanciones por y para la defensa de la sede del

Parlamento Cada uno de estos subsistemas alberga en su seno medidas


punitivas que tambieacuten fueron estudiadas en los apartados precedentes

Sin embargo el haberlas analizado por separado nos lleva a una consta-

tacioacuten sobre la cual conviene reflexionar antes de cerrar el presente capiacute-

tulo las medidas sancionadoras que conforman los subsistemas de la

disciplina parlamentaria a pesar de encontrarse dispersas poseen unos

rasgos comunes Y ello como se advertiraacute es de intereacutes a efectos de esta

investigacioacuten

En primer lugar porque dan unidad interior a la disciplina parla-

mentaria la cohesionan Atraviesan de un modo tan comprehensivo los

sistemas punitivos intracaacutemaras que bien puede atribuiacuterseles el rango de

caracteriacutestica esencial en eacutestos Segundo porque su presencia reafirma el

caraacutecter punitivo de los sistemas de disciplina parlamentaria Son rasgos

presentes uacutenica y exclusivamente en fenoacutemenos sancionadores lo cual

no es atemperado en nuestro caso por el hecho de hallarnos frente a una

realidad parlamentaria Y por uacuteltimo en tercer lugar porque el entendi-

miento de estos rasgos es un factor que condiciona altamente el ejercicio

de las potestades sancionadoras en los parlamentos Al desplegar sus

competencias represivas el pleno los presidentes y las mesas muestran

cuaacutel es la filosofiacutea punitiva que los anima a la vez que manifiestan la

concepcioacuten de eficacia intraparlamentaria de los derechos fundamentales

que encauza el gobierno interior de las asambleas poliacuteticas en Espantildea

Hagamos entonces un anaacutelisis de los cuatro rasgos comunes a las

medidas punitivas intracaacutemaras (i) el caraacutecter disuasorio (ii) el caraacutecter

subsidiario (iii) el caraacutecter reaccional y por uacuteltimo (iv) el caraacutecter de

oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten punitiva intracaacutemaras

61 Caraacutecter disuasorio

Todo sistema sancionador alberga en siacute un importante elemento

disuasivo Con eacuteste se cumple una ldquofuncioacuten de prevencioacutenrdquo903 en la sal-

vaguarda de determinados oacuterdenes preestablecidos La reaccioacuten punitiva

del poder puacuteblico no soacutelo aspira por tanto a remediar la lesioacuten actual de

903 Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit p 109


bienes juriacutedicos protegidos Tambieacuten ndashy sobre todondash se ordena a la pre-

vencioacuten de dantildeos futuros o eventuales sobre dichos bienes A traveacutes de

los fenoacutemenos punitivos se procura que la vigencia efectiva del ordena-

miento juriacutedico sea proyectable y sostenida en el tiempo

Lo anterior conlleva a que en cuanto auteacutentico sistema sanciona-

dor la disciplina parlamentaria genere ldquoefectos disuasivosrdquo904 entre los

parlamentarios y demaacutes sujetos que se relacionan permanente o esporaacute-

dicamente con las Caacutemaras Lo punitivo intracaacutemaras posee un natural y

deseable contenido disuasorio que se muestra como una de las principa-

les y maacutes definitivas causas del orden parlamentario El temor a sufrir

una sancioacuten es quizaacutes el mecanismo maacutes efectivo para el mantenimiento

de la disciplina interior en las asambleas legislativas

La intensidad de tal temor o previsioacuten es una realidad graduable

Depende de la gravedad de la conducta perturbadora del orden parla-

mentario905 Los efectos disuasivos de las sanciones parlamentarias variacutean

seguacuten variacutee la antijuridicidad de las conductas cuya realizacioacuten es evitada

en las Caacutemaras906 En ellos estaacute presente un cierto reflejo del principio de

proporcionalidad de la accioacuten punitiva del poder puacuteblico que sirve de


905 Como referencia general sobre la adecuacioacuten de la gravedad de la pena a la gravedad

del hecho antijuriacutedico Cfr LASCURAIacuteN SAacuteNCHEZ Juan Antonio ldquoLa proporcioacuten de la norma

penalrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico Instituto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 5

Madrid 1998 p 159 y ss

906 La doctrina penal extranjera maacutes autorizada se refiere al ldquonivel de energiacutea criminalrdquo

como el elemento que determina la energiacutea de la accioacuten represiva del Estado (Cfr

SCHUumlMANN Bernd ldquoLa funcioacuten del principio de culpabilidad en el Derecho Penal preventivordquo tradu-

cido por SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes en ldquoEl sistema moderno del Derecho Penal cuestiones fundamenta-

les Estudios en homenaje a Claus Roxinrdquo Madrid Tecnos 1991 p 177) Esta categoriacutea juriacutedica nos

resulta uacutetil para explicar la gradacioacuten de los efectos disuasivos de la disciplina parlamentaria la

cual estaacute vinculada a los efectos de desorden de las conductas que perturban el orden parla-

mentario


liacutemite intriacutenseco a toda reaccioacuten represiva incluyendo los poderes disciplinarios

y las funciones de policiacutea907

En cuanto a los sujetos no parlamentarios el efecto disuasivo es

uniforme en el sentido de que lo que se procura es el cese de la situacioacuten

perturbadora del orden en las sesiones asiacute como de las condiciones de

amenaza al recinto parlamentario Sin embargo sobre los parlamentarios

siacute recaen diferentes intensidades de los efectos disuasivos de la disciplina

intracaacutemaras Como hemos visto los reglamentos suelen hacer referen-

cias a desoacuterdenes leves graves y muy graves lo cual da lugar a sanciones

leves graves y muy graves todas las cuales impactan de diferentes mane-

ras en el estatuto juriacutedico de los parlamentarios y guardan relacioacuten con

los niveles de tolerancia a los desoacuterdenes que imperen en una Caacutemara en

un momento determinado

62 Caraacutecter subsidiario

Como todo sistema punitivo la disciplina parlamentaria tiene

caraacutecter subsidiario908 Opera en uacuteltima instancia cuando no es posible

asegurar el orden interior de las Caacutemaras a traveacutes de ninguacuten otro medio

que resulte ldquomenos gravosordquo909 para los derechos fundamentales Ello

ocurre ademaacutes en dos aspectos complementarios el uno del otro Nos

referimos a (i) la subsidiariedad material o propiamente dicha y a (ii) la

subsidiariedad orgaacutenica

907 Al respecto Cfr CUERDA ARNAU Mariacutea Luisa ldquoAproximacioacuten al principio de propor-

cionalidad en Derecho Penalrdquo en ldquoEstudios en memoria del profesor Joseacute Ramoacuten Casaboacute Ruizrdquo Universi-

dad de Valencia Instituto de Criminologiacutea Valencia 1997 p 448 y COBO DEL ROSAL

Manuel y VIVES ANTOacuteN Tomaacutes S ldquoDerecho Penal Parte Generalrdquo 4ta edicioacuten Tirant Lo

Blanch Valencia 1996 p 75

908 La subsidiariedad de las sanciones y penas es paciacuteficamente aceptada por la doctri-

na Se trata de unos de los principios liberales que inspira el accionar punitivo del Estado Al

respecto por todos Cfr CEREZO MIR Joseacute Op Cit p 56

909 Cfr SUAY HERNAacuteNDEZ Celia Op Cit p 747


En virtud de la subsidiariedad material o propiamente dicha las

medidas disciplinarias son siempre la postrera solucioacuten a la cual se apela

juriacutedicamente para restablecer la normalidad de la actividad parlamenta-

ria Ello parte de la verificacioacuten praacutectica de una premisa la imposicioacuten de

sanciones disciplinarias podriacutea representar en siacute misma un mal siacutentoma

Acaso denote una alteracioacuten actual o inminente del orden parlamentario

Una vez requeridas las medidas punitivas intracaacutemaras ya ha sido que-

brantado el orden interior de las asambleas legislativas o es inminente la

alteracioacuten de eacuteste

Conviene antildeadir que la subsidiariedad material comuacuten a todos los

sistemas sancionadores aparece de una manera especialiacutesima en los

fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras El desarrollo de la actividad poliacutetica

dentro de la institucioacuten parlamentaria hace que los umbrales de desorden

que deben ser superados para la intervencioacuten punitiva de los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras sean mayores que en cualesquiera otros ramos

de la actividad sancionadora del Estado umbrales de desorden que a su

vez variacutean en funcioacuten de la condicioacuten de los sujetos sancionables Es

comuacuten que operen mayores niveles de tolerancia en favor de los parla-

mentarios En cambio la experiencia muestra que los presidentes suelen

endurecer los niveles de tolerancia para con los terceros ajenos a las

Caacutemaras

Los principales moduladores de la vertiente material del caraacutecter

subsidiario de la disciplina parlamentaria son los presidentes de las

Caacutemaras Como se ha hecho notar en la doctrina extranjera910 a los pre-

sidentes corresponde en virtud de una discrecionalidad informada por

las costumbres de cada asamblea poliacutetica concreta hacer las interpreta-

ciones necesarias para determinar cuaacutendo una conducta representa una

violacioacuten del orden parlamentario y por lo tanto es subsumible en las

normas disciplinarias contenidas en los reglamentos

Al respecto debe sentildealarse que por lo general quienes presiden

las asambleas legislativas no son juristas ni hombres conocedores de le-

910 Cfr BACH Stanley ldquoThe officehelliprdquo Op Cit p 212


yes911 Por eso en la disciplina parlamentaria la subsidiariedad de las me-

didas sancionadoras opera de manera bastante natural Hay por decirlo

de alguacuten modo un cierto orden espontaacuteneo connatural a la vivacidad de

las Caacutemaras Los presidentes tienden a recurrir primero a los mecanis-

mos de la negociacioacuten poliacutetica y de la tolerancia antes de pasar a estadios

sancionadores siendo que el eacutexito de estos recursos previos a las medi-

das punitivas estaacute condicionado por el clima de consenso o enfrenta-

miento que reine en un determinado momento entre las fuerzas que

hacen vida poliacutetica en las Caacutemaras y por la atencioacuten que hagan los oacuterga-

nos de gobierno de las mismas a la opinioacuten puacuteblica pues eacutesta es espe-

cialmente sensible frente a conductas sancionadoras que puedan dar la

apariencia de arbitrarias o injustas

Con respecto a la subsidiariedad en sentido orgaacutenico eacutesta es con-

secuencia de la gradacioacuten de intensidad que existe en las medidas sancio-

nadoras Consiste en que las sanciones deben ser aplicadas por el oacutergano

competente al efecto sin la intervencioacuten de otros oacuterganos maacutes complejos

o superiores Pero cuando la gravedad del desorden lo demande estos

oacuterganos complejos o superiores deben cumplir su cometido constitucio-

nal de asegurar el orden de las Caacutemaras y la buena marcha de los nego-

cios parlamentarios La subsidiariedad orgaacutenica aparece asiacute en dos ver-

tientes Una negativa por la cual los oacuterganos complejos o superiores se

abstienen de intervenir en el ejercicio de las competencias sancionadoras

de los oacuterganos inferiores y otra positiva en virtud de la cual los oacuterganos

superiores entran a conocer de los asuntos sancionadores cuya gravedad

requiera una especial atencioacuten o peculiares modos procedimentales

Asiacute se explica que las sanciones maacutes leves sean aplicadas por los

presidentes del pleno o de las comisiones Eacutestos fungen como oacuterganos

unipersonales para el gobierno de los parlamentos Son aptos para reac-

cionar con inmediatez en la procura del reestablecimiento del orden912

Las de gravedad intermedia que pueden implicar suspensioacuten temporal de


912 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 111 y TORRES MURO

Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria antehelliprdquo Op Cit p 218


uno o algunos de los derechos de los parlamentarios son adoptadas por

la mesa en cuanto ldquooacutergano colegiadordquo913 del gobierno de las Caacutemaras Y

como era de esperar las sanciones maacutes graves que incluso pueden traer

aparejada la suspensioacuten temporal de la condicioacuten de parlamentario han

de ser resueltas por el pleno en cuanto eacuteste es el ldquooacutergano supremordquo914 de

la actuacioacuten de las Caacutemaras

63 Caraacutecter reaccional

La reaccioacuten punitiva es el contenido propio de las teacutecnicas del ius

puniendi A traveacutes de eacutestas los oacuterganos del Estado tutelan un determinado

bien o valor social que es amenazado por el incumplimiento de un de-

terminado deber juriacutedico915 Ello tambieacuten ocurre con la disciplina parla-

mentaria Todas las medidas punitivas intracaacutemaras tienen naturaleza

reaccional y presuponen el incumplimiento de alguacuten deber de naturaleza

juriacutedico-parlamentaria Por medio de ellas los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras ldquoreaccionan desfavorablementerdquo916 por imperativo constitucio-

nal frente a los sujetos que acometen conductas subversivas de la obliga-

toriedad de las normas juriacutedicas relacionadas con el orden parlamentario

Sin embargo la reaccioacuten punitiva parlamentaria no aparece de un

modo uacutenico en la vida de las Caacutemaras Estaacute graduada por la gravedad del

incumplimiento del deber juriacutedico-parlamentario del cual se trate en cada

caso concreto El caraacutecter lesivo de las reacciones punitivas intracaacutemaras

estaacute determinado por los niveles de afectacioacuten con los cuales la conducta

parlamentaria antijuriacutedica dantildea o amenaza la normalidad de la actividad

913 Cfr SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel Op Cit pp 121-122

914 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoEl pleno de las Caacutemaras notas fun-

cionamiento y competenciasrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 64 Madrid 2005 p 92

915 Sobre la idea de la ldquoreaccioacuten punitivardquo como ejercicio de teacutecnicas de control social

Cfr UacuteBEDA TARAJANO Francisco E Op Cit p 989

916 Cfr BETEGOacuteN Jeroacutenimo Op Cit p 355


constitucional de las asambleas legislativas lo que conduce a una atomi-

zacioacuten orgaacutenica de la reaccioacuten punitiva de las Caacutemaras

Ello significa que la intensidad de la reaccioacuten punitiva se halla

presente en distintos grados en los oacuterganos de gobierno de las asambleas

legislativas Y lo estaacute ademaacutes en dos dimensiones diferentes y comple-

mentarias relacionadas con la racionalizacioacuten de la disciplina parlamenta-

ria Por un lado existe una dimensioacuten material referida a los niveles de

incidencia de la reaccioacuten represiva sobre los derechos fundamentales de

los sujetos sancionables Y por otro una dimensioacuten temporal que guarda

relacioacuten con la inmediatez o inminencia con la cual debe operar la reac-

cioacuten represiva

Con respecto a la dimensioacuten material al presidente corresponde

la restriccioacuten ndashmediante sanciones de planondash de derechos que estaacuten sien-

do ejercidos de manera actual por los sujetos sancionables Entre ellos

por ejemplo el uso de palabra por parte de los parlamentarios y el dere-

cho de asistencia a las sesiones y deliberaciones que tienen los terceros

ajenos a las Caacutemaras cuando ello es permitido porque la sesioacuten respectiva

no ha sido declarada secreta de acuerdo a lo establecido en el artiacuteculo 80

de la Constitucioacuten A la mesa por su parte corresponden las reacciones

represivas para privar temporalmente el ejercicio de uno o algunos dere-

chos de los parlamentarios Y es el pleno el competente para acometer

como ya hemos sentildealado en varias ocasiones las reacciones que conlle-

van a la suspensioacuten temporal de la completa condicioacuten de parlamentario

de un miembro de las Cortes Generales o de los parlamentos autonoacutemi-

cos

En cuanto a la dimensioacuten temporal al presidente corresponden

las reacciones inmediatas sin ponderacioacuten ni reflexioacuten procedimental

que tienen por objeto el ejercicio de las funciones de policiacutea de las Caacutema-

ras A la mesa corresponden reacciones de inmediatez intermedia las

cuales suponen cierta reflexioacuten juriacutedica y el cumplimiento de formalida-

des procedimentales esenciales para la legitimidad constitucional de las

medidas sancionadoras implicadas Y en uacuteltima instancia encontramos al

pleno al cual corresponde la mayor lentitud reaccional en el ejercicio de

las potestades sancionadoras parlamentarias pues la suspensioacuten temporal


de la condicioacuten de parlamentario ndashen virtud del vaciacuteo de representacioacuten

poliacutetica que ello suponendash hace necesaria la maacutexima deliberacioacuten posible

sobre la medida sancionadora De alliacute que en los procedimientos sancio-

nadores de suspensioacuten temporal de la condicioacuten de parlamentario se in-

cluya por ejemplo un debate ad hoc en el cual el pleno debe adoptar o no

la medida punitiva a la cual haya lugar

64 Caraacutecter de oficialidad u obligatoriedad

Uno de los principios rectores del ius puniendi estatal es el de la

oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten sancionadora Alliacute en donde ha

sido otorgada una potestad punitiva eacutesta debe ser ejercida obligatoria e

indefectiblemente cuando se verifican los supuestos de hecho que ameri-

tan la reaccioacuten represiva de los oacuterganos del poder puacuteblico Ello quiere

decir que en materia sancionadora debido a la necesidad de proteger

bienes yo valores sociales y por presuponerse la vigencia de las garant-

iacuteas a los derechos fundamentales que derivan del principio de legalidad

no existe discrecionalidad negativa es decir de omisioacuten por parte de los

oacuterganos con competencias represivas

El principio de oficialidad de la accioacuten punitiva tiene naturaleza

ambivalente Eacuteste como ha sostenido la jurisprudencia del Tribunal Su-

premo917 posee dos vertientes Una negativa que coincide con el princi-

pio de legalidad en virtud de la cual los poderes puacuteblicos no pueden cas-

tigar a los ciudadanos si la accioacuten no estaacute tipificada como antijuriacutedica en

un instrumento juriacutedico apto para cubrir la exigencia de lex certa et previa

del principio de legalidad consagrado en el artiacuteculo 251 CE asiacute como el

sentildealamiento de la pena o sancioacuten correspondiente Y otra vertiente po-

sitiva en virtud de la cual una vez verificado el hecho antijuriacutedico los

oacuterganos represivos competentes deben proceder ndashnecesariamentendash a

imponer la sancioacuten en cuestioacuten No tienen cabida juriacutedica estimaciones

subjetivas de los oacuterganos sancionadores en el sentido de que la accioacuten u

917 STS de 23 de mayo de 1987 RA 3119


omisioacuten de que se trate no deberiacutea ser punible o que la penasancioacuten es

excesiva o desproporcionada

Dentro del aacutembito del Derecho Penal no se discute la vigencia del

principio de oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten punitiva Dentro del

Derecho Administrativo sancionador por el contrario la doctrina se

resiste a considerarlo un elemento regente en el ejercicio de los poderes

punitivos de las administraciones puacuteblicas918 Ello ha sido acogido por el

Tribunal Supremo el cual ha establecido que en los procedimientos san-

cionadores incoados a instancia de parte una vez realizada la denuncia

por parte de alguacuten administrado la Administracioacuten tiene la obligacioacuten de

adelantar el procedimiento hasta determinar la procedencia de una san-

cioacuten o no pero no estaacute constrentildeida a imponer tal sancioacuten919

En lo concerniente a la disciplina parlamentaria el principio de la

oficialidad de la accioacuten sancionadora rige parcialmente Nadie pone en

duda que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras tienen ampliacutesimos po-

deres discrecionales tanto para la incoacioacuten de los procedimientos san-

cionadores como para la imposicioacuten efectiva de las medidas punitivas Se

trata de una discrecionalidad que supera por mucho los paraacutemetros de

apreciacioacuten subjetiva de los cuales gozan otros oacuterganos del poder puacuteblico

(tribunales penales administraciones puacuteblicas etc)

Sin embargo tal discrecionalidad no es uniforme ni se manifiesta

de ideacutentico modo en cada una de las medidas sancionadoras intracaacutema-

ras Es una discrecionalidad variable maleable que depende de los mo-

918 Por todos Cfr LOZANO CUTANDA Blanca ldquoEl principio de oficialidad de la accioacuten

sancionadora administrativa y las condiciones necesarias para garantizar su efectividadrdquo Revista de Admi-

nistracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 161 2003 pp 82-83 De manera maacutes general en referencia al

principio de oficialidad y la actividad administrativa veacutease BARNEacuteS Javier Op Cit p 281

para quien la especial flexibilidad que caracteriza los procedimientos administrativos de nues-

tros diacuteas conlleva a que el principio de oficialidad sea permanentemente redefinido en cada con-

crecioacuten discrecional de la actividad de la Administracioacuten

919 ldquo(hellip) la denuncia no tiene otro efecto que el de poner en conocimiento de la Admi-

nistracioacuten la comisioacuten de hechos supuestamente iliacutecitos con el fin de que se ponga en marcha

su actividad investigadora o sancionadorardquo (STS de 27 de junio de 1985 RA 3656)


dos de actuacioacuten del oacutergano sancionador competente Para entenderlo

debemos acudir una vez maacutes al desdoblamiento de la potestad sanciona-

dora de las Caacutemaras seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 723 de la Consti-

tucioacuten (poderes disciplinarios y funciones de policiacutea)

Ya hemos dicho que en virtud de los poderes disciplinarios las mesas

bajo la direccioacuten de los presidentes sancionan el incumplimiento de los

deberes de los parlamentarios En estos casos rige plenamente el princi-

pio de oficialidad de la accioacuten sancionadora en la disciplina parlamenta-

ria Los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras velan por el cumplimiento

de los deberes de los parlamentarios los cuales al tener naturaleza cons-

titucional y derivar primariamente de la relacioacuten representativa de los

diputados y senadores con el electorado son indisponibles Es inconsti-

tucional su incumplimiento Tambieacuten hemos dicho que en ejercicio de

las funciones de policiacutea los presidentes castigan los desoacuterdenes ocasionados

por los parlamentarios y no parlamentarios en las sesiones del pleno y de

las comisiones asiacute como las amenazas a la integridad del recinto fiacutesico de

las Caacutemaras En lo que respecta a la primera clase de sanciones las que

mantienen el orden y el decoro en las sesiones parlamentarias no rige el

principio de la obligatoriedad u oficialidad de la accioacuten sancionadora En

este aacutembito operan ampliacutesimos poderes discrecionales para los presiden-

tes del pleno y de las comisiones los cuales ponderan lo que es un des-

orden de acuerdo a diferentes estaacutendares subjetivos de apreciacioacuten en

los que lo poliacutetico juega un rol maacutes importante que lo propiamente juriacute-

dico920

Pero en el caso de las sanciones por amenazas o dantildeos a la inte-

gridad de los recintos parlamentarios siacute rige plenamente el principio de

920 En este punto conviene destacar que el riesgo de la no vigencia del principio de ofi-

cialidad de la accioacuten sancionadora es un cierta desvirtuacioacuten del caraacutecter disuasivo de las medi-

das punitivas (Al respecto Cfr LOZANO CUTANDA Blanca ldquoEl principiordquo Op Cit p 90)

Se trata de un riego que pensamos merece la pena ser asumido en virtud de una mayor liber-

tad para los presidentes de las Caacutemaras la cual puede asegurar que se preserve el caraacutecter sub-

sidiario de la disciplina parlamentaria los presidentes como ya hemos sentildealado suelen acudir

antes de incoar los cauces punitivos a otros mecanismos como la negociacioacuten o el dialogo que

pueden solventar los problemas de orden de una manera maacutes eficiente


oficialidad u obligatoriedad de la accioacuten sancionadora Los oacuterganos de

gobierno de las asambleas legislativas tienen el deber constitucional de

garantizar la inviolabilidad de las Caacutemaras parlamentarias a la cual se refiere el

artiacuteculo 663 de la Constitucioacuten Se trata de una garantiacutea que ad intra es

competencia del presidente y ad extra del Ministerio Fiscal y demaacutes

oacuterganos jurisdiccionales penales competentes para conocer de los delitos

contra las instituciones del Estado921 La inviolabilidad de las Caacutemaras es

materia de orden puacuteblico922 En consecuencia la accioacuten punitiva de los

presidentes para tutelarla tiene caraacutecter oficial y obligatorio

921 Al respecto Cfr GARCIacuteA GONZAacuteLEZ Javier Op Cit pp 230-232

922 Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoReunioneshelliprdquo Op Cit p 64

CAPIacuteTULO IV

LA INCIDENCIA DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA EN LA POSICIOacuteN

CONSTITUCIONAL DE DIPUTADOS Y SENADORES

1 Introduccioacuten

En el capiacutetulo III se analizoacute el concepto de disciplina parlamenta-

ria Para hacerlo nos detuvimos en la potestad sancionadora de los par-

lamentos Eacutesta es el nuacutecleo gravitacional de todos los factores que com-

ponen los sistemas punitivos intracaacutemaras Fue un anaacutelisis en clave de

parte orgaacutenica de la Constitucioacuten y en clave de sistema de fuentes del

ordenamiento juriacutedico Por eso primaron consideraciones sobre los

oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras y sobre las previsiones normativas

que sirven de fundamento juriacutedico a la disciplina parlamentaria Ahora

hay que dar un giro metodoloacutegico para finalizar esta investigacioacuten Nues-

tro objetivo en el presente capiacutetulo es examinar la incidencia y alcance de

los actos parlamentarios sancionadores sobre la esfera subjetiva de dipu-

tados y senadores Situaremos nuestro discurso por tanto en el aacutembito

de la parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten lo cual implicaraacute por fuerza

referir algunas cuestiones funcionales

Como consecuencia de lo anterior centraremos la atencioacuten en el

problema maacutes importante que encierra la praacutectica de la disciplina parla-

mentaria la tensioacuten entre el ejercicio de las potestades sancionadoras de

las Caacutemaras y los derechos de los parlamentarios Se verifican aquiacute los


dos elementos que conforman la asiacute llamada grammar of Public Law923 (i)

un disentildeo poliacutetico-institucional del poder puacuteblico y (ii) una necesidad de

proteccioacuten juriacutedica a ciertos valores humanos inscritos en el Texto Fun-

damental

Por un lado los mecanismos sancionadores intracaacutemaras son

esenciales a la idea misma de Parlamento Por otro la necesidad de ase-

gurar la vigencia efectiva de los derechos de los parlamentarios individua-

les de las minoriacuteas poliacuteticas y en muchos casos del electorado es una

exigencia categoacuterica en el Estado constitucional de nuestros diacuteas

Acontece ademaacutes que las especificidades del sistema parlamenta-

rio espantildeol convierten la antedicha tensioacuten en una materia harto rica y

compleja No soacutelo por el advenimiento de un sinfiacuten de problemas praacutecti-

cos presentes en la pluralidad de Caacutemaras en las cuales se fragua y man-

tiene la dimensioacuten parlamentaria del Estado autonoacutemico Sino sobre

todo por el vasto desarrollo doctrinal y jurisprudencial de los presupuestos

teoacutericos del tema que nos ocupa Ello en cierta manera dificulta el aco-

plamiento sisteacutemico de vicisitudes causadas por el inexorable roce de la

disciplina parlamentaria con los derechos fundamentales

Tales presupuestos teoacutericos son (i) la paraacutebola juriacutedica del man-

dato parlamentario (ii) la estructura interior del estatuto juriacutedico de los

parlamentarios (iii) la proyeccioacuten grupal tanto del mandato como del

estatuto parlamentario y finalmente (iv) la defensa del mandato de dipu-

tados y senadores asiacute como del estatuto juriacutedico de eacutestos frente a los

actos de disciplina interna

Cada uno de ellos supone un periacutemetro de impacto del ejercicio

de los poderes punitivos de las Caacutemaras sobre la situacioacuten juriacutedico-

subjetiva de los representantes del pueblo O como ocurre con el caso

concreto de la defensa del mandato y estatuto parlamentarios una reac-

923 Cfr LOUGHLIN Martin ldquoFoundation of Public Lawrdquo Oxford University Press Ox-

ford y Nueva York 2010 pp 178-180 En el mismo sentido aunque con diferente terminolo-

giacutea Cfr VILE MJC ldquoConstitutionalism and Separation of Powersrdquo Liberty Fund 2da Edicioacuten

Indianapolis 1998 pp 8-9 para quien el examen de estos dos elementos determina el meacutetodo

de todo anaacutelisis de teoriacutea constitucional


cioacuten juriacutedica ante dicho impacto Por eso ndashy por la estrecha vinculacioacuten

que existe entre unos y otrosndash el anaacutelisis de estos presupuestos constitu-

ye el programa del presente capiacutetulo

Con respecto al primero por mandato parlamentario entendemos

el deber-derecho a representar poliacuteticamente al electorado la confluencia

juriacutedico-institucional del derecho a participar en los asuntos puacuteblicos por

medio de representantes elegidos a traveacutes de sufragio universal (artiacuteculo

231 CE) con el derecho a acceder a los cargos y funciones puacuteblicas en

condiciones de igualdad (artiacuteculo 232 CE) A esto debe agregarse que en

la doctrina se distinguen siguiendo los esquemas establecidos por los

reglamentos de las Caacutemaras tres segmentos de juridicidad en los cuales

se verifica en mayor o menor medida la perfeccioacuten o plenitud del mandato

parlamentario (i) la adquisicioacuten (ii) suspensioacuten y (iii) peacuterdida de la con-

dicioacuten de diputado o senador que conforman precisamente lo que bien

podriacutean denominarse paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario

Adquisicioacuten y peacuterdida son los segmentos ordinarios de tal paraacutebola

Se calcan sobre el espectro temporal de las legislaturas a las cuales se in-

corporan los parlamentarios La suspensioacuten por su parte es un segmen-

to excepcional Implica una ruptura del hilo de la representacioacuten poliacutetica

Pero su previsioacuten reglamentaria no es ndashhuelga acotarndash menos importante

para la normalidad funcional de las asambleas legislativas que la de los

segmentos ordinarios

Resulta que el segmento de incidencia de la disciplina parlamenta-

ria sobre la paraacutebola juriacutedica del derecho a representar a los electores es

la suspensioacuten del mandato Por su propia naturaleza las sanciones intracaacute-

maras no pueden sino afectar a alguno de los derechos reglamentarios de

los parlamentarios o a todos ellos o a lo sumo suspender la condicioacuten

de diputado o senador por un lapso de tiempo limitado Nada tienen que

ver los sistemas punitivos intracaacutemaras con las sanciones por incumpli-

mientos de deberes referidos a la adquisicioacuten plena reglada de la condi-

cioacuten de representante del pueblo Tampoco se relacionan con los meca-

nismos que conducen a la peacuterdida definitiva yo terminacioacuten del manda-

to parlamentario


Como segundo presupuesto encontramos la estructura interior del

estatuto juriacutedico de los diputados y senadores Aunque volveremos sobre

ello conviene advertir desde ahora la neta diferenciacioacuten ndashque no es no

podriacutea ser separacioacuten ni aislamiento reciacuteprocondash entre mandato parla-

mentario y estatuto juriacutedico del parlamentario El primero es el derecho a

representar poliacuteticamente al electorado el segundo el instrumental juriacute-

dico-funcional ordenado al ejercicio efectivo de tal derecho

De este modo (i) prerrogativas constitucionales (ii) derechos re-

glamentarios y (iii) deberes reglamentarios conforman la estructura interior

del estatuto juriacutedico de los diputados y senadores A ella se adhieren ndashen

virtud de la peculiaridad de que en Espantildea el Tribunal Constitucional924

interpretoacute tempranamente que los parlamentarios no son poder puacuteblico

sino sujetos individualesndash (iv) los derechos fundamentales de quienes

ejercen la representacioacuten popular entre los cuales el maacutes importante es

no cabe duda el ius in officium del artiacuteculo 232 CE

iquestCuaacutel es entonces la parte de la estructura del estatuto juriacutedico de

los parlamentarios sobre la cual incide la disciplina intracaacutemaras En

primer lugar los derechos reglamentarios bien se trate de alguno o de

todos ellos Luego los derechos fundamentales Dentro de eacutestos han de

destacarse el derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE) la liber-

tad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE) el derecho al honor (artiacuteculo 18 CE) y

sobre todo el ius in officium (artiacuteculo 232 CE) No es necesario tratar la

libertad de expresioacuten (artiacuteculo 20 CE) En el caso de los parlamentarios

eacutesta es como se veraacute indisociable de la prerrogativa de inviolabilidad

(711 CE) sobre la cual la disciplina intracaacutemaras actuacutea como uacutenico liacutemi-

te juriacutedico y material

924 ldquo(hellip) los Diputados y Senadores no son en su actuacioacuten individual y sin mengua

de la alta representacioacuten que ostentan y de la funcioacuten puacuteblica que ejercen poderes puacuteblicos en

el sentido del art 412 LOTC ni laquoagentes o funcionariosraquo de eacutestos Es el oacutergano del que for-

man parte y no ellos el que debe ser considerado como laquopoder puacuteblicoraquo pues soacutelo el oacutergano

como tal y no los hombres que lo integran actuando aisladamente es el que puede producir

laquodisposiciones o actos (hellip) (ATC 1471982 de 22 de abril FJ 4)rdquo


Por su parte las prerrogativas constitucionales de inmunidad

(artiacuteculo 712 CE) y aforamiento (artiacuteculo 713 CE) no quedariacutean afecta-

das por la disciplina parlamentaria Por eso no nos ocuparemos de ellas

Y con respecto a los deberes reglamentarios eacutestos tampoco representan

una parte del estatuto juriacutedico de los diputados y senadores que es res-

tringida por las medidas punitivas intracaacutemaras Son por el contrario los

factores para cuya proteccioacuten se activan los procedimientos sancionado-

res dentro de los muros del Parlamento

El tercer presupuesto teoacuterico es la proyeccioacuten grupal o colectiva tanto

del mandato parlamentario como del estatuto juriacutedico de diputados y

senadores Aunque las sanciones disciplinarias van siempre orientadas a

castigar a un parlamentario singular es indiscutible que en todos los or-

denamientos constitucionales y particularmente en Espantildea en donde la

primaciacutea de los grupos parlamentarios es la expresioacuten institucional maacutes

acentuada del Estado de partidos estas entidades se ven profundamente

afectadas cuando se pune ilegiacutetimamente a alguno de sus miembros Por

eso hay que aclarar coacutemo se resuelven las tensiones entre la disciplina

parlamentaria y el estatuto juriacutedico de la oposicioacuten poliacutetica y maacutes concre-

tamente de la oposicioacuten parlamentaria

Todo sistema sancionador de disciplina interna es en este sentido

una parte importante de la necesaria regulacioacuten de la pugna poliacutetica esce-

nificada en sede de las Caacutemaras925 Un aacutembito de la realidad institucional

del Parlamento en el cual se hace evidente que la finalidad del Derecho

Constitucional es seguacuten la ceacutelebre expresioacuten de A Hauriou el encuadra-

miento juriacutedico de los fenoacutemenos poliacuteticos926

Pero tal regulacioacuten tiene que ser amplia o mejor dicho bidirec-

cional Ha de integrar mecanismos equilibradores para que sean respeta-

925 Esto debe ser puesto en relacioacuten con el pensamiento constitucional de Smend para

quien ldquo(hellip) la eleccioacuten del Parlamento y la actividad parlamentaria son los dos estadios maacutes

importantes de la pugna poliacutetica que compete al Estado constitucional prever y regularrdquo (Cfr

SMEND Rudolf Op Cit p 28)

926 Cfr HAURIOU Andreacute ldquoDerecho Constitucional e instituciones poliacuteticasrdquo traduccioacuten de

Joseacute Antonio Gonzaacutelez Casanova Ediciones Ariel Barcelona 1971 p 17


dos tanto los derechos de las mayoriacuteas como los derechos de las minor-

iacuteas Cada una de eacutestas juega un rol de valiacutea en las democracias constitu-

cionales maacutexime cuando se trata de democracias parlamentarias como

es el caso de la espantildeola Sin embargo como nuestro objeto de anaacutelisis

en este capiacutetulo es la disciplina parlamentaria en cuanto sistema punitivo

que puede eventualmente lesionar la posicioacuten juriacutedico-subjetiva de los

parlamentarios nos centraremos en los cauces a traveacutes de los cuales se

racionaliza el ejercicio de la disciplina intracaacutemaras para que sean reco-

nocidos y efectivamente garantizados los derechos de las minoriacuteas de

oposicioacuten dentro del andiamaje parlamentario del Estado constitucional

Y por uacuteltimo como cuarto presupuesto teoacuterico encontramos la

defensa tanto del mandato como del estatuto de diputados y senadores

frente a los actos de disciplina parlamentaria Ello abarca dos estadios

subsecuentes (i) primero la defensa interna en sede propiamente parla-

mentaria (iii) segundo la defensa externa ejercida ante la jurisdiccioacuten

constitucional

El primero de estos estadios ya ha sido tratado parcialmente en el

capiacutetulo III cuando referimos los procedimientos sancionadores in-

tracaacutemaras Ahora falta esbozar los procedimientos de reconsideracioacuten que

cabe adelantar en los casos de sanciones por el incumplimiento de los

deberes parlamentarios En virtud de las sanciones por llamadas a la

cuestioacuten y al orden y por la defensa de la sede tambieacuten cabriacutean recursos

de reconsideracioacuten Eacutestos estaacuten previstos y pueden ser ejercidos por los

parlamentarios sancionados Sin embargo ello suele ocurrir raramente

La inmediatez de las sanciones impuestas por desoacuterdenes en las sesiones

yo en las dependencias del recinto parlamentario lleva a que los asuntos

punitivos se agoten paciacuteficamente una vez que son acordados y ejecuta-

dos por los presidentes

La defensa externa del parlamentario es por el contrario una ma-

teria mucho maacutes complicada Presenta no pocos problemas para la vida

funcional de los parlamentos Eso estaacute estrechamente conectado al ya

mencionado hecho de que en Espantildea se considera que los parlamenta-

rios no son poder puacuteblico El correlato jurisdiccional de esa concepcioacuten es

que los parlamentarios son sujetos individuales y por tal condicioacuten go-


zan de auteacutenticos derechos fundamentales enteramente tutelables por

viacutea del amparo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitu-

cional Un amparo especialiacutesimo y directo No existen otros remedios

jurisdiccionales ldquoordinariosrdquo que deban ser incoados yo agotados pre-

viamente antes de su interposicioacuten

Llegados a este punto conviene mostrar el comuacuten denominador

de los cuatro presupuestos teoacutericos que hemos enunciado a saber todos

ellos son liacutemites al ejercicio de la disciplina parlamentaria La paraacutebola del

mandato parlamentario funge como su liacutemite temporal La estructura in-

terior del estatuto de diputados y senadores representa su liacutemite material

La proyeccioacuten grupal tanto del mandato como del estatuto de los parlamen-

tarios que demanda una rigurosa proteccioacuten de los derechos de las mi-

noriacuteas constituidas en oposicioacuten poliacutetica aparece como su liacutemite democraacute-

tico Y la defensa institucional de la posicioacuten juriacutedico-subjetiva de los re-

presentantes del pueblo estaacute perfilada como un liacutemite consustancial al

Estado de Derecho ordenado por tanto a la interdiccioacuten de la arbitrariedad

consagrada en el artiacuteculo 93 CE Los tres primeros liacutemites son condicio-

namientos a priori Racionalizan de manera sisteacutemica la disciplina parlamen-

taria y los actos que de ella emanan El uacuteltimo de los liacutemites es un condi-

cionamiento a posteriori Corrige sobrevenidamente el ejercicio de la potes-

tad sancionadora de las Caacutemaras cuando eacuteste colisiona con los derechos

fundamentales

2 La disciplina parlamentaria y la paraacutebola juriacutedica del mandato representativo de diputados y senadores

21 Punto previo el caraacutecter resistente del mandato parlamen-tario

Caamantildeo Domiacutenguez927 ha hecho notar que el mandato parla-

mentario es una relacioacuten juriacutedico-puacuteblica entre electores y representantes

927 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit pp 219 y

ss La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha recogido este criterio doctrinal precisando


que por su significacioacuten constitucional928 estaacute reforzada en cuanto a su

proteccioacuten juriacutedica y por lo tanto tiene caraacutecter resistente Resistencia

significa en este contexto propensioacuten institucional a la normalidad a lo

ininterrumpido de modo que su ejercicio transcurra desde su adquisi-

cioacuten hasta su peacuterdida sin ninguna solucioacuten de continuidad Es un refor-

zamiento juriacutedico escindido en dos planos (i) el constitucional y (ii) el

reglamentario Uno y otro estaacuten escalonadamente relacionados uno y

otro se complementan mutuamente

211 Resistencia constitucional

El plano constitucional de la resistencia del mandato parlamenta-

rio estaacute determinado directamente por las normas y el espiacuteritu del Texto

Fundamental Puede dividirse a su vez en un subplano competencial y un

subplano subjetivo El primero se identifica con el principio del origen

popular y democraacutetico del poder puacuteblico (artiacuteculo 12 CE) El segundo

con el rango fundamental del derecho a ejercer cargos puacuteblicos represen-

tativos (artiacuteculo 232 CE) Se excluyen de este uacuteltimo subplano las pre-

ademaacutes que se trata de una relacioacuten juriacutedica entre el elector y el representante no entre el

elector y el cuerpo parlamentario en el cual esteacute integrado el diputado o senador ldquo(hellip) La

relacioacuten juriacutedica liga pues al elector o ciudadano y al elegido diputado sin que en ella tenga

juego alguno la Caacutemara aacutembito o foro pero nada maacutes a estos efectosrdquo (STC 811994 de 14

de marzo FJ 2)

928 Tal significacioacuten se ubica en el sistema de la democracia representativa para cuya

realizacioacuten se establece necesariamente seguacuten ya fue interpretado por el maacuteximo Tribunal

durante los primeros antildeos de la experiencia constitucional espantildeola la ldquopresuncioacuten de que la

voluntad del representante es la voluntad de los representados en razoacuten de la cual son imputa-

dos a eacutestos en su conjunto y no soacutelo a quienes votaron en su favor o formaron la mayoriacutea los

actos de aqueacutelrdquo (STC 101983 de 21 de febrero FJ 2) Para un enfoque dogmaacutetico de este

particular Cfr PORTERO MOLINA Joseacute Antonio ldquoSobre la presuncioacuten de la representacioacuten poliacuteti-

cardquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 21 Valencia 2009 pp 61 y ss Y sobre las

vicisitudes que trae consigo esta presuncioacuten esto es la disparidad de voluntades entre repre-

sentantes y representados Cfr CHUECA RODRIacuteGUEZ Ricardo ldquoLos malentendidos de la

representacioacuten poliacuteticardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio

Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 pp 783 y ss


rrogativas constitucionales de los parlamentarios Especialmente la in-

munidad (artiacuteculo 712 CE) y el aforamiento (artiacuteculo 713 CE) Si bien

ambas guardan relacioacuten con las dificultades que el ordenamiento juriacutedico

crea para la peacuterdida del mandato representativo de los diputados y sena-

dores atienden a criterios funcionales e instrumentales que son mejor

encuadrados dentro de la teoriacutea del estatuto juriacutedico de los parlamenta-

rios Su objeto directo no es dotar de resistencia al mandato sino salva-

guardar la composicioacuten poliacutetica de las Caacutemaras

A El origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico

La primera consecuencia del depoacutesito de la soberaniacutea en el pueblo

espantildeol es el origen popular de los poderes del Estado La opcioacuten adop-

tada por el constituyente de 1978 hace ilegiacutetima una organizacioacuten de la

representacioacuten poliacutetica desligada de la eleccioacuten ciudadana929 Asiacute se deriva

del artiacuteculo 12 CE claacuteusula de constitucionalizacioacuten de la soberaniacutea po-

pular930 Ello afecta de manera particular a la conformacioacuten de las Cortes

Generales y de los demaacutes parlamentos territoriales Al pueblo correspon-

de la eleccioacuten de sus propios representantes Estos uacuteltimos por su lado

reciben mandato para ejercer la soberaniacutea nacional a tiacutetulo vicarial y

nombrar en segundo grado a los titulares de los demaacutes poderes puacuteblicos

cuyo proceso de designacioacuten competa a las Caacutemaras parlamentarias

Pero el modelo constitucional adoptado en 1978 conlleva de otra

parte que los parlamentos espantildeoles ndashldquorepresentacioacuten-poderrdquo931 en la

929 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el

derecho de participacioacuten poliacutetica del art 23rdquo Revista Juriacutedica de Castilla-La Mancha Ndeg 3 y 4 1988

p 594 y ss y CANO BUESO Juan ldquoProblemas de la representacioacuten poliacutetica en el aacutembito municipalrdquo

Revista del Poder Judicial Nuacutemero 50 1998 p 77

930 La idea es tomada anaacutelogamente respecto de lo dicho sobre normas similares al 12

CE en el Derecho Comparado de DIPPEL Horst ldquoConstitucionalismo modernordquo traduccioacuten de

Clara Aacutelvarez Alonso y Mariacutea Salvador Martiacutenez Marcial Pons Madrid 2009 pp 21 y ss

931 Cfr GARRORENA MORALES Aacutengel ldquoApuntes para una revisioacuten criacutetica de la teoriacutea de

la representacioacutenrdquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus transforma-

ciones actualesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 40


feliz expresioacuten de Garrorena Moralesndash no soacutelo tengan su origen en la

libre voluntad del pueblo Esa voluntad ha de ser al mismo tiempo de-

mocraacutetica (artiacuteculo 68 CE) Por eso al amparo de la Constitucioacuten y de la

legislacioacuten electoral se suscita un proceso de juridificacioacuten por medio del

cual el pueblo adopta la fisonomiacutea de electorado para acudir a elecciones

democraacuteticas y perioacutedicas que son el procedimiento constitucional ad hoc

para la designacioacuten de los representantes populares932

La segunda consecuencia del principio de soberaniacutea popular es

que en condiciones de normalidad juriacutedico-institucional corresponde al

mismo pueblo proceder a la renovacioacuten democraacutetica y perioacutedica de las

Caacutemaras legislativas en el teacutermino constitucional establecido al efecto a

saber cuatro antildeos seguacuten el artiacuteculo 684 CE933 O para decirlo de otra

manera es el pueblo titular de la soberaniacutea el sujeto que renueva los

mandatos parlamentarios Ninguacuten otro sujeto de Derecho es competente

para efectuar tal renovacioacuten934

932 Se trata de una consecuencia necesaria de la primaciacutea de la democracia representativa

sobre la democracia participativa Como ha dicho el Tribunal Constitucional ldquo(hellip) nuestra

Constitucioacuten en su art 13 ploclama la Monarquiacutea parlamentaria como forma de gobierno o

forma poliacutetica del Estado espantildeol y acorde con esta premisa disentildea un sistema de participa-

cioacuten poliacutetica de los ciudadanos en el que priman los mecanismos de democracia representativa

sobre los de participacioacuten directardquo (STC 761994 de 14 de marzo FJ 3)

933 Por eso Garrorena Morales ha insistido en que el mandato parlamentario en Espantildea

es esencialmente un mandato no revocable Sobre el particular Cfr GARRORENA MORA-

LES Aacutengel ldquoMandato representativordquo en ARAGOacuteN REYES Manuel (Director) y AGUADO


Tomo II Cizur Menor 2011 p 141

934 La excepcioacuten a esta regla en el ordenamiento juriacutedico espantildeol es la designacioacuten de

senadores por parte de los oacuterganos legislativos de las comunidades autoacutenomas de acuerdo a lo

establecido en el artiacuteculo 695 de la Constitucioacuten Para profundizar sobre este particular veacuteanse

las paacuteginas 139 y siguientes de la monografiacutea GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad

ldquoLos senadores designados por las Comunidades Autoacutenomasrdquo Cortes Generales y Centro de Estudios

Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1995 Tambieacuten pueden consultarse PUNSET Ramoacuten

ldquoEl Senado y las Comunidades Autoacutenomasrdquo Tecnos Madrid 1987 pp 128-160 y SECRETARIacuteA

GENERAL DEL SENADO ldquoNotas sobre la duracioacuten del mandato de los senadores designados por las


Es claro entonces que el origen popular y democraacutetico del poder

dota de resistencia al mandato parlamentario lo que ha sido designado por

el pueblo soacutelo puede ser removido de acuerdo con la Constitucioacuten por

el pueblo mismo De alliacute que se trate de una resistencia constitucional

acotada de manera competencial Las instituciones democraacuteticas del Es-

tado que ostentan la condicioacuten de poder constituido no son competentes

para poner fin a ninguna relacioacuten de representacioacuten poliacutetica establecida

directamente por el electorado Tampoco los mandatos parlamentarios

Pero ello es asiacute y esto debe enfatizarse bajo condiciones de normalidad

institucional

Sucede empero que el Derecho debe prever las situaciones de

anomaliacutea institucional que existen en todo ordenamiento juriacutedico Ello

conduce a que el cumplimiento de los fines constitucionales de las

Caacutemaras sea forzosamente procurado a traveacutes de otros mecanismos juriacute-

dicos La Constitucioacuten permite excepciones al principio del origen popu-

lar y democraacutetico del poder de modo que sean algunas instituciones del

Estado (Parlamentos Tribunal Supremo etc) las que restrinjan el man-

dato de diputados y senadores Entre estos casos se cuentan por ejem-

plo la peacuterdida del mandato representativo de diputados o senadores por

(i) invalidacioacuten de una eleccioacuten por (ii) declaratoria de incapacidad por

(iii) sentencia condenatoria firme y por (iv) inelegibilidad sobrevenida

Llegados a este punto ha de sentildealarse lo siguiente la disciplina

parlamentaria se cuenta tambieacuten como una consecuencia excepcional al

principio del origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico En virtud

de este principio los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras soacutelo son

competentes para suspender el mandato parlamentario no para hacerlo

cesar935 Pero la posibilidad juriacutedica de la suspensioacuten no implica en mo-

do alguno el ablandamiento del caraacutecter resistente del mandato repre-

Comunidades Autoacutenomas en aplicacioacuten del artiacuteculo 695 de la Constitucioacutenrdquo Revista de las Cortes Gene-


935 Es a lo que Pulido Quecedo se refiere como ldquola interdiccioacuten de la perdida del manda-

tordquo Cfr PULIDO QUECEDO Manuel ldquoEl acceso a los cargos y funciones puacuteblicas Un estudio del

artiacuteculo 232 de la Constitucioacutenrdquo Civitas Madrid 1992 pp 336-337


sentativo Lo que significa eso siacute es que el foco de su resistencia migra

desde la Constitucioacuten a los reglamentos de las Caacutemaras en cuyo caso se

habla como seraacute explicado con posterioridad de la resistencia reglamentaria

del mandato parlamentario

B La categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacutecu-lo 232 CE)

Anteriormente se ha distinguido entre mandato parlamentario y es-

tatuto juriacutedico de diputados y senadores Ahora debe sentildealarse que desde

un punto de vista teoacuterico-normativo el mandato parlamentario tiene

naturaleza de cargo puacuteblico representativo en el sentido del artiacuteculo 232

CE Tanto el adquirirlo como el ejercerlo sin interrupciones ilegiacutetimas

tienen dimensioacuten de derecho fundamental936 lo cual es conocido en la

doctrina como ldquola vertiente fundamental del mandatordquo937 Se trata

ademaacutes de un derecho fundamental que se ve reflejado tambieacuten en la

parte orgaacutenica de la Constitucioacuten938 Es el cimiento primero de la organi-

936 El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en los siguientes teacuterminos ldquo(hellip) el art

232 CE que reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las

funciones y cargos puacuteblicos con los requisitos que sentildealen las leyes no soacutelo garantiza el acceso

igualitario a las funciones y cargos puacuteblicos sino tambieacuten que los que hayan accedido a los

mismos se mantengan en ellos y los desempentildeen de conformidad con lo que la Ley disponga

(ATC 1812003 de 2 de junio FJ 2a)rdquo

937 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandatohelliprdquo Op Cit p 138 Garciacutea

Roca por su parte sostiene que acceso permanencia y ejercicio constituyen la ldquotriple dimen-

sioacuten objetiva del derecho al cargo representativordquo (Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLa difiacutecil

nocioacuten de cargo puacuteblico representativo y su funcioacuten delimitadora de uno de los derechos fundamentales del artiacutecu-

lo 232 de la Constitucioacutenrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 34 Madrid 1995 pp 189 y ss)

938 Garrorena Morales ha hecho notar coacutemo el 232 CE ha servido de cauce para inter-

pretar conjuntamente el principio de soberaniacutea popular (artiacuteculo 12 CE) y el deber de los po-

deres puacuteblicos de promover la participacioacuten real y efectiva de los ciudadanos en la vida poliacutetica

consagrado en el artiacuteculo 92 CE (Cfr GARRORENA MORALES Aacutengel ldquoVeinte antildeos de

democracia representativa en Espantildeardquo en LOacutePEZ GUERRA Luis y GONZAacuteLEZ-TREVIJANO

Pedro (Coordinadores) ldquoLa experiencia constitucional (1978-2000)rdquo Centro de Estudios Poliacuteticos

y Constitucionales Madrid 2000 p 41)


zacioacuten del poder legislativo en Espantildea Y eso tanto en el aacutembito de las

Cortes Generales como de los parlamentos autonoacutemicos Pertenece a la

clasificacioacuten ldquoderechos poliacuteticosrdquo y en cuanto tal se halla principalmente

al servicio del correcto funcionamiento de las instituciones democraacuteti-

cas939

La categorizacioacuten del ius in officium como derecho fundamental es

asiacute la segunda fuente de la resistencia constitucional del mandato repre-

sentativo El artiacuteculo 232 CE irradia resistencia institucional sobre los

tres segmentos de la paraacutebola juriacutedica del mandato Estando recogido en

el Capiacutetulo II del Tiacutetulo I de la Constitucioacuten el ius in officium debe ser

sometido en cuanto a su restriccioacuten a la reserva de ley establecida en el

artiacuteculo 531 CE Se le aplica todo el arsenal dogmaacutetico de la teoriacutea del

contenido esencial de los derechos fundamentales940 Eacuteste es por tanto

el reducto maacutes definitorio de la resistencia constitucional del mandato

parlamentario

Lo anterior reviste mayor importancia si se advierte que como ha

declarado el Tribunal Constitucional941 el ius in officium es un derecho de

939 Para la relacioacuten de los derechos poliacuteticos con el funcionamiento institucional de los

oacuterganos del Estado constitucional Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoSistemas de derechos funda-

mentalesrdquo 3era edicioacuten Thomson-Civitas Pamplona 2008 pp 395 y ss

940 Sobre la teoriacutea general del contenido esencial de los derechos fundamentales remiti-

mos a HAumlBERLE Peter ldquoLa garantiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentalesrdquo presenta-

cioacuten y estudio preliminar de Francisco Fernaacutendez Segado Dykinson SL Madrid 2004 pp

125-222 GAVARA DE CARA Juan Carlos ldquoDerechos fundamentales y desarrollo legislativo La

garantiacutea del contenido esencial de los derechos fundamentales en la Ley Fundamental de Bonnrdquo Centro de

Estudios Constitucionales Madrid 1994 especialmente las paacuteginas 23-39 MEDINA GUE-

RRERO Manuel ldquoLa vinculacioacuten negativa del legislador a los derechos fundamentalesrdquo McGraw-Hill

Madrid 1996 pp 46-165 LORENZO RODRIacuteGUEZ-ARMAS Magdalena ldquoAnaacutelisis del conte-

nido esencial de los derechos fundamentales enunciados en el art 531 de la Constitucioacuten espantildeolardquo Editorial

Comares Granada 1996 pp 121-236

941 En el ya citado ATC 1812003 de 2 de junio FJ 2a se lee ldquo(hellip) como inequiacutevoca-

mente se desprende del inciso final del propio art 232 CE el derecho a que estamos haciendo

referencia es un derecho de configuracioacuten legal y esa configuracioacuten comprende los Reglamen-

tos parlamentarios a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los


configuracioacuten legal942 Su contenido esencial ndashnuacutecleo duro de la resisten-

cia del mandato representativondash requiere ser desarrollado a traveacutes de

normas con valor de ley Aparece aquiacute la tiacutepica interrelacioacuten entre confi-

guracioacuten legal y restriccioacuten que deben verse como dos caras de una

misma moneda por la primera se determina el contenido esencial del ius

in officium y a traveacutes de la segunda se lo protege943

En este sentido la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario se

configura asiacute (i) la adquisicioacuten y perfeccionamiento del mandato son desarro-

llados por la Ley Orgaacutenica de Reacutegimen Electoral General y por los re-

parlamentarios corresponden los cuales una vez creados quedan integrados en el estatus

propio del cargo con la consecuencia de que podraacuten sus titulares al amparo del art 232 CE

reclamar la proteccioacuten del ius in officium que consideren ilegiacutetimamente constrentildeido o ignorado

por actos del poder puacuteblico incluidos los provenientes del propio oacutergano en el que se integren

y en concreto podraacuten hacerlo ante este Tribunal por el cauce del recurso de amparo seguacuten lo

previsto en el art 42 de nuestra Ley Orgaacutenicardquo

942 Hay en la doctrina quienes se oponen o por lo menos cuestionan que el 232 CE sea

un derecho de configuracioacuten legal Asiacute Jimeacutenez Campo ve al ius in officium como un derecho

muy limitado y concreto que se agota a la garantiacutea de igualdad en el acceso a los cargos puacutebli-

cos El artiacuteculo 232 CE ldquono proclama ndashdice el autorndash un geneacuterico e inconcebible derecho a

acceder a cargos y funciones sino maacutes sencillamente el derecho a que las condiciones de

acceso a unos y a otras se definan en teacuterminos respetuosos con la igualdadrdquo (Cfr JIMEacuteNEZ

CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit p 415) En direccioacuten maacutes o menos coincidente

Biglino Campos ha sostenido que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha dado una

ldquo(hellip) configuracioacuten del artiacuteculo 232 mucho maacutes amplia de lo que podriacutea dejar entender la

redaccioacuten literal del precepto (hellip)rdquo lo cual ha llevado al maacuteximo interprete de la Constitucioacuten

a declarar el ius in officium como un derecho de configuracioacuten legal (Cfr BIGLINO CAMPOS

Paloma ldquoLas facultadeshelliprdquo Op Cit) Finalmente Garciacutea Roca ha sostenido que se trata de un

derecho delimitado ldquopor los requisitos que sentildealen las leyesrdquo seguacuten reza el mismo artiacuteculo 233

CE ldquolo cual no es exactamente lo mismo que admitir la configuracioacuten legal y sin liacutemites de un

derecho fundamental pues el ejercicio de cualquier derecho puede condicionarse a la satisfac-

cioacuten de ciertos requisitos legales sin que esto suponga dejar a la configuracioacuten legal la precisioacuten

de sus liacutemites internosrdquo (Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLa difiacutecilhelliprdquo Op Cit p 119)

943 Veacutease esta relacioacuten entre configuracioacuten legal y restriccioacuten de derechos fundamentales

en BOROWSKI Martiacuten ldquoLa restriccioacuten de los derechos fundamentalesrdquo Revista Espantildeola de Dere-

cho Constitucional Ndeg 59 Madrid 2000 pp 53-55


glamentos de las Caacutemaras (ii) La suspensioacuten ndashaacutembito especiacutefico de la dis-

ciplina parlamentariandash es reglada de manera exclusiva y excluyente por

los reglamentos internos de los cuerpos legislativos Y (iii) la peacuterdida indi-

vidual del derecho a representar al electorado esto es aquella ocurrida

por causales distintas a la extincioacuten de la Legislatura o la anticipacioacuten de

las elecciones generales es desarrollada por la legislacioacuten procesal comuacuten

en los casos en los cuales se amerite una declaratoria judicial (declaracioacuten

de incapacidad invalidacioacuten de una eleccioacuten sentencia condenatoria fir-

me) por la Ley Orgaacutenica de Reacutegimen Electoral General en caso de la

determinacioacuten de la inelegibilidad sobrevenida y por los reglamentos de

las Caacutemaras cuando se trate de la renuncia al cargo puacuteblico representati-

vo

Aquiacute corresponde fijar la atencioacuten en el desarrollo legislativo de

los dos uacuteltimos segmentos de la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamen-

tario Estos dos segmentos revelan con claridad el forjamiento de la re-

sistencia constitucional del mandato parlamentario en virtud del caraacutecter

fundamental de este uacuteltimo Pero de manera maacutes concreta porque es lo

que se enmarca dentro de nuestra investigacioacuten tenemos que dar cuenta

de la tensioacuten surgida del encuentro del contenido esencial del ius in offi-

cium con la regulacioacuten reglamentaria del segmento de la suspensioacuten del

mandato parlamentario A ello dedicaremos los epiacutegrafes 22 y 23 de

este capiacutetulo

212 Resistencia reglamentaria

Los reglamentos de las Caacutemaras tambieacuten dotan de resistencia al

mandato parlamentario Lo hacen loacutegicamente como un complemento

a la resistencia constitucional El desarrollo reglamentario del ius in offi-

cium es de suyo un reforzamiento juriacutedico de la posicioacuten subjetiva de los

diputados y senadores Entre otras cosas con respecto a la adquisicioacuten

suspensioacuten y peacuterdida del cargo puacuteblico representativo Apunta princi-

palmente a crear las condiciones institucionales que hagan posible la ple-

nitud del ejercicio de la funcioacuten parlamentaria en cada uno de los men-

cionados segmentos Tambieacuten se orienta a corregir cualesquiera situacio-

nes que obstaculicen tal plenitud Y en todo esto seguacuten era de esperar


opera igualmente la ambivalencia que caracteriza a los derechos poliacuteticos

reforzando reglamentariamente el mandato representativo se potencia el

cumplimiento de los fines constitucionales de las Caacutemaras parlamenta-

rias

La disciplina interna es asiacute una opcioacuten reglamentaria para solven-

tar las vicisitudes que hacen peligrar la plenitud del ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria tanto a nivel individual como colegiado A pesar de ser un

sistema sancionador imprime resistencia al mandato porque corrige las

disfunciones ocasionadas por las conductas abusivas sin cobertura juriacutedica

de diputados y senadores En ello estriba el efecto resistente del caraacutecter

correctivo de la disciplina intracaacutemaras No basta con que los parlamen-

tarios desplieguen su propio mandato para incorporarse a la vida de las

Caacutemaras Han de hacerlo ademaacutes conforme a Derecho movieacutendose

dentro del ampliacutesimo margen de maniobrabilidad poliacutetica permitido por

la Constitucioacuten y los reglamentos para que la libertad de mandato no perju-

dique al Parlamento institucioacuten central de la arquitectura estatal

22 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario

La suspensioacuten es el segmento excepcional extraordinario o accidental

de la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario944 Denota por siacute

944 En Espantildea hay varios trabajos en los cuales se estudia unitariamente la adquisicioacuten

suspensioacuten y peacuterdida del mandato parlamentario Entre ellos podemos mencionar BLASCO

JAacuteUREGUI Jeroacutenimo Op Cit pp 261-276 VIacuteBORAS JIMEacuteNEZ Joseacute Antonio ldquoLos par-

lamentarios acceso condicioacuten suspensioacuten y peacuterdidardquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario

Los sujetos del Derecho Parlamentariordquo Vitoria 2001 pp 73-106 MONTANER SALAS Carlos

ldquoAdquisicioacuten suspensioacuten y peacuterdida del mandato parlamentariordquo en ldquoParlamento y Poder Judicial XIII

Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Aranzadi Pamplona 2007 pp 289-

346 Y para el tratamiento del mismo tema a nivel autonoacutemico cabe destacar los siguientes

estudios IZU BELLOSO Miguel ldquoDerecho Parlamentario de Navarrardquo Parlamento de Navarra

Pamplona 2009 pp 119 y ss y SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute Antoacuten ldquoDereito Parlamentario

de Galiciardquo Xerais Vigo 2001 pp 33-51 En todos los casos se trata de anaacutelisis descriptivos

que intercalan comentarios jurisprudenciales y normativos Pero en la mayoriacutea de ellos no se


misma una alteracioacuten de la normalidad en el ejercicio del cargo represen-

tativo945 Reta las resistencias constitucional y reglamentaria explicadas ut

supra Tambieacuten lleva consigo ndashy acaso esto sea lo maacutes grave a los efectos

del Estado constitucionalndash una cierta puesta en entredicho del sistema de

representacioacuten poliacutetica

Alliacute donde se suspende total o parcialmente la condicioacuten de par-

lamentario se rompe (o a lo menos queda afectada temporalmente) la

relacioacuten juriacutedico-puacuteblica de representacioacuten que une a representantes y

representados Ello puede afectar no soacutelo al funcionamiento de las

Caacutemaras parlamentarias sino el general del Estado Por eso a los supues-

tos de hecho en los que el ordenamiento permite suspensiones a la con-

dicioacuten de diputado o senador se aplica un reacutegimen juriacutedico especialiacutesimo

que asegura su racionalidad y legitimidad constitucionales

De seguida se analizaraacute dicho reacutegimen en dos partes Primero es-

bozaremos una propuesta de concepto de suspensioacuten del mandato par-

lamentario A continuacioacuten llevaremos a cabo el desarrollo de cada uno

de los cuatro elementos del concepto propuesto

Antes de proceder sin embargo deben realizarse dos aclaraciones

conceptuales

- Primera la suspensioacuten del mandato parlamentario es en teacuterminos estrictamente teacutecnicos una restriccioacuten de dere-chos fundamentales en el sentido del artiacuteculo 531 CE En concreto una restriccioacuten del derecho a acceder ejer-

abordan los problemas desde una perspectiva propiamente dogmaacutetica o al menos no con el

alcance que queremos darle en este trabajo

945 Una de las caracteriacutesticas de la suspensioacuten del mandato parlamentario es su naturale-

za imprevisible inesperada Es imposible prever cuaacutendo se suscitaraacute una situacioacuten de indisci-

plina que la acarree En esto se distingue radicalmente de los otros dos segmentos de la paraacutebo-

la juriacutedica del mandato parlamentario La adquisicioacuten y peacuterdida de la condicioacuten de representan-

te popular son mucho maacutes previsibles Sobre este uacuteltimo particular Cfr MORALES ARROYO

Joseacute Mariacutea ldquoLa determinacioacuten del periacuteodo de vigencia del estatuto de diputados y senadoresrdquo Revista de las

Cortes Generales Ndeg 19 Madrid 1990 pp 43-87 y MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoEl

problema del inicio del mandato de diputados y senadoresrdquo Revista Juriacutedica de Castilla-La Mancha

Nuacutemero 6 1989 pp 215 y ss


cer y permanecer en el cargo puacuteblico representativo con-sagrado en el artiacuteculo 232 CE Por eso su estudio debe ser encuadrado dentro de la teoriacutea de los derechos fun-damentales Esto es importante porque a pesar de que los reglamentos de las Caacutemaras y la doctrina usan la locu-cioacuten ldquosuspensioacutenrdquo no se trata de un supuesto de suspen-sioacuten de derechos y libertades en el sentido del artiacuteculo 55 CE referido maacutes bien a los estados de excepcioacuten y de anaacutelisis enmarcado dentro de la teoriacutea de la defensa de la Consti-tucioacuten

- Segunda la suspensioacuten del mandato parlamentario no es una institucioacuten reducible a la disciplina parlamentaria946 Esta uacuteltima ocasiona lo que teacutecnicamente se conoce co-mo suspensioacuten-sancioacuten el cese temporal del ejercicio to-tal o parcial de la funcioacuten representativa mas no la peacuterdida de la titularidad del derecho a representar al elec-torado Tambieacuten se la denomina suspensioacuten por causas internas en contraposicioacuten a la ocasionada por causas ex-

946 Conviene traer a colacioacuten en este punto la ldquoamplitudrdquo conceptual aportada por Muri-

llo de la Cueva y Aranda Aacutelvarez Para el primero ldquo(hellip) la suspensioacuten de la condicioacuten de par-

lamentario ocurre en supuestos de incumplimiento reiterado de los deberes propios de su

condicioacuten en general de indisciplina procesamiento o situaciones en las que los parlamenta-

rios no pueden acudir a la caacutemara por haber sido privados de su libertad por decisioacuten judicialrdquo

(Cfr MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoEl estatuto de los parlamentariosrdquo en FIGUE-


chordquo Vitoria 1991 p 47) Para el segundo la suspensioacuten puede definirse como ldquola peacuterdida

temporal de los derechos deberes y prerrogativas en algunos casos a consecuencia de la apli-

cacioacuten de normas disciplinarias o por sentencia judicial que asiacute lo imponga como pena princi-

pal o accesoriardquo (Cfr ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoEl estatuto juriacutedico del parlamentario Perfil

jurisprudencialrdquo Derechos y libertades Revista del Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 3 Ma-

drid 1994 p 101) Lo uacutenico a agregar es que como veremos en el apartado 3 de este Capiacutetulo

la suspensioacuten por disciplina parlamentaria no acarrea la privacioacuten del las prerrogativas constitu-

cionales las cuales pueden seguir siendo ejercidas por los parlamentarios suspendidos


ternas a las Caacutemaras947 Eacutese es por lo tanto el espacio en el que corresponde adelantar reflexiones Cuando nos re-firamos al teacutermino suspensioacuten le atribuiremos el significado de suspensioacuten-sancioacuten No nos adentraremos en el estudio de la suspensioacuten del mandato parlamentario que no guarda relacioacuten con los sistemas punitivos intracaacutemaras a saber (i) suspensioacuten por adquisicioacuten imperfecta del man-dato (ii) suspensioacuten por sustitucioacuten en oacuterganos intrapar-lamentarios y (iii) suspensioacuten por sustitucioacuten en el ejerci-cio del mandato Para ahondar sobre ellas son de prove-cho los estudios de Caamantildeo Domiacutenguez948 y Viacuteboras Jimeacutenez949 sobre la materia

221 Concepto

Por suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario ha de enten-

derse la (i) privacioacuten temporal (ii) del ejercicio de un cargo puacuteblico repre-

sentativo o de alguna de sus facultades o derechos inherentes (iii) ocu-

rrida en observancia de los requisitos constitucionales para la restriccioacuten

de los derechos fundamentales (iv) que opera como reaccioacuten institucio-

nal de las Caacutemaras frente a desoacuterdenes e incumplimiento de deberes por

parte de diputados y senadores en procura del recto devenir de la fun-

cioacuten parlamentaria

947 Este criterio de clasificacioacuten es utilizado por DE ALBA BASTERRECHEA Esther

ldquoEstatuto de los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autonoacutenomasrdquo Asamblea

Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 12 Madrid junio 2005 pp 97-99

948 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit pp 220-231

949 Cfr VIacuteBORAS JIMEacuteNEZ Joseacute Antonio ldquoLos parlamentarios acceso condicioacuten suspen-

sioacuten y peacuterdidardquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamenta-

riordquo Vitoria 2001 pp 73-106


A La suspensioacuten del mandato parlamentario como privacioacuten tem-poral de situaciones juriacutedicas subjetivas

La suspensioacuten del mandato parlamentario es en todo el sentido

juriacutedico de la expresioacuten un mal infligido por los oacuterganos de gobierno de

las Caacutemaras a los parlamentarios individuales Auteacutentica diminutio iura

Siempre se concreta en limitaciones materiales sustantivas a derechos y

facultades Por eso se la reconoce como un aminoramiento de situacio-

nes subjetivas favorables a diputados y senadores

En cuanto mal juriacutedico puede predicarse de la suspensioacuten un

caraacutecter ejemplarizante o pedagoacutegico Por un lado persigue disuadir al

resto de los parlamentarios para que no acometan conductas que por

inconstitucionales e irreglamentarias vulneran la actuacioacuten colectiva de

las Caacutemaras950 Por otro aspira a reencauzar mediante el castigo el que-

hacer de los parlamentarios suspendidos en su condicioacuten o derechos para

que desistan del actuar contrario a la investidura de representantes popu-

lares y para que eacutestos no reincidan en los actos que ocasionaron la reac-

cioacuten suspensiva951

Pero la entidad constitucional de la suspensioacuten es temporalmente

limitada Tiene talante provisional Es una institucioacuten circunstancial sin

apoyatura en estructuras de permanencia Su vigencia se encorseta dentro

del lapso prudencial y proporcionado previsto en los reglamentos para

que sean remediadas las disfunciones que la ocasionan y se cumplan los

efectos ejemplarizante y pedagoacutegico ya mencionados

El maacuteximo lapso reglamentario de suspensioacuten de la condicioacuten de

parlamentario o de los derechos inherentes a eacutesta es por lo general de

un mes seguacuten lo que se observa en la mayoriacutea de los parlamentos auto-

noacutemicos Sin embargo nada impide que las Caacutemaras ejercitando sus

950 Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes Op Cit p 343 quien refiere en este sentido el

caraacutecter ldquopreventivordquo de la suspensioacuten del mandato parlamentario

951 Aranda Aacutelvarez conceptualiza las suspensiones-sanciones como ldquomedidas correcto-

ras de caraacutecter excepcionalrdquo (Cfr ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoEl estatutordquo Op Cit p

108)


potestades reglamentarias dispongan otra cosa Tal es el caso del Sena-

do Sus oacuterganos de gobierno son competentes para suspender el manda-

to de sus miembros hasta por el lapso de un antildeo en caso de agresiones

entre senadores o de eacutestos hacia los miembros del Gobierno (artiacuteculo

1022 del Reglamento del Senado)

iquestExiste entonces alguna exigencia constitucional especiacutefica sobre

el lapso maacuteximo de suspensioacuten que deben establecer los reglamentos

No Lo importante es que la suspensioacuten no sea acordada sine die ni se la

solape deliberada y expresamente con el teacutermino de la Legislatura co-

rrespondiente Ello seriacutea a todas luces inconstitucional Contrariariacutea el

principio del origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico (artiacuteculo

12 CE) y vulnerariacutea el derecho a permanecer en el cargo puacuteblico repre-

sentativo (artiacuteculo 232 CE) Equivaldriacutea en definitiva a una peacuterdida vela-

da del mandato parlamentario Por ello adoleceriacutean de vicio de inconsti-

tucionalidad tanto la norma reglamentaria que atribuya competencias

suspensivas en el sentido ya referido como los actos sancionadores con-

cretos orientados en esa direccioacuten

Otra cosa distinta seriacutea que el tiempo de la Legislatura por estar

avanzado o por encontrarse proacuteximo a su terminacioacuten fuera sobrepasa-

do por el lapso de la suspensioacuten Bajo ese supuesto la suspensioacuten no

tendriacutea vigencia maacutes allaacute de la Legislatura en la cual fue impuesta952 La

renovacioacuten de las Caacutemaras bien sea por elecciones ordinarias o anticipa-

das dejariacutea sin efecto ndashex iurendash el cese temporal de la condicioacuten de dipu-

tado o senador asiacute como la afectacioacuten de los derechos intriacutensecos a tal

condicioacuten

952 Sobre el teacutermino de la Legislatura como liacutemite temporal a la suspensioacuten del mandato

parlamentario Cfr BERMEJO GARDE Moiseacutes Op Cit 1989 p 342 y DEL PINO CARA-

ZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquo Op Cit pp 268 Esta uacuteltima autora se refiere a fin de la Legislatu-

ra como el ldquoliacutemite temporal geneacutericordquo de la suspensioacuten del mandato parlamentario


B El caraacutecter total o parcial de la suspensioacuten del mandato parla-mentario

La suspensioacuten del mandato parlamentario estaacute sujeta a una grada-

cioacuten discrecional realizada por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

Se puede acordar total o parcialmente La primera comprende la suspen-

sioacuten del mandato parlamentario en cuanto tal no su peacuterdida953 La se-

gunda algunos derechos o facultades de diputados o senadores El optar

por lo parcial o lo total depende mucho maacutes de razones praacutecticas de

eficacia que de criterios dogmaacuteticos

Lo que comuacutenmente se practica es la suspensioacuten parcial de dere-

chos o facultades Eacutesta trae consigo suficiente contenido lesivo como

para alcanzar a corregir los abusos en el ejercicio de la funcioacuten parlamen-

taria Especial valor disuasivo tienen en este sentido la privacioacuten de de-

rechos econoacutemicos y de los derechos a asistir y votar en las sesiones del

pleno yo de las comisiones El aspecto econoacutemico por razones eviden-

tes que no merece la pena explicitar La asistencia y voto no soacutelo por el

modo en que esto puede ser percibido por la opinioacuten puacuteblica sino acaso

lo maacutes definitivo por su importancia para la actuacioacuten de los grupos par-

lamentarios

Suspender como un todo el mandato parlamentario lo cual es re-

ferido en los reglamentos como la suspensioacuten de la condicioacuten de parla-

mentario amerita por su parte mayores ejercicios de ponderacioacuten por

parte de los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras La experiencia espa-

ntildeola ndashcorroborada por el muy elocuente dato del escaso nuacutemero de sen-

tencias dictadas por el Tribunal Constitucional en materia de disciplina

parlamentariandash es que estas medidas quedan reservadas como mecanis-

mos meramente disuasivos Los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras

asumen la suspensioacuten total como una medida extrema que en la medida

de lo posible ha de ser evitada porque puede crear maacutes tensiones y des-

953 Cfr GARRORENA MORALES Aacutengel ldquoMandatohelliprdquo Op Cit p 144 quien aclara el

punto aludiendo a la tradicioacuten parlamentaria britaacutenica En eacutesta se entiende que la suspensioacuten

disciplinaria se refiere no a la peacuterdida del derecho-deber de representar al electorado sino de

manera temporal al cese del ldquoservice of the Houserdquo


oacuterdenes de los que deberiacutea solventar Sobre este particular se verifica de

manera muy clara el caraacutecter subsidiario de las medidas sancionadoras in-

tracaacutemaras que fue explicado al final del capiacutetulo III En Espantildea impera

afortunadamente una interpretacioacuten restrictiva ndashfavor libertatis954ndash de la

suspensioacuten total del mandato parlamentario

C Requisitos constitucionales para la suspensioacuten del mandato parlamentario

a Planteamiento de la cuestioacuten

En cuanto derecho fundamental el cargo puacuteblico representativo

no es ni mucho menos un derecho ilimitado Es por el contrario un

derecho limitable como lo son casi todos los derechos fundamentales955

De otro modo no tendriacutea sentido tratar aquiacute la suspensioacuten del cargo re-

presentativo y del haz de derechos que lo conforman Eacutesta es una reduc-

cioacuten de la vertiente fundamental del mandato parlamentario

Por restriccioacuten de los derechos fundamentales ha de entenderse

con Aguiar de Luque ldquotoda accioacuten juriacutedica que entrantildee o haga posible

una restriccioacuten de las facultades que en cuanto que derechos subjetivos

constituyen el contenido de los citados derechosrdquo956 Ello implica nece-

954 Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoLa suspensioacuten rdquo Op Cit pp 233-234

955 Esta doctrina ya consolidada fue asumida en los primeros antildeos de actividad jurisdic-

cional del Tribunal Constitucional Al respecto pueden consultarse las bien conocidas STC

51981 de 13 de febrero FJ 7 y STC 111981 de 8 de abril FJ 7 asiacute como el ATC 1031982

de 3 de marzo FJ 3 Para un comentario de la doctrina del maacuteximo Tribunal en este aacutembito

Cfr BALLARIacuteN IRIBARREN Javier ldquoEl derecho de acceso a los cargos y funciones puacuteblicas (La

doctrina del Tribunal Constitucional sobre el artiacuteculo 232 de la Constitucioacuten)rdquo Revista Poder Judicial Ndeg

5 1987 especialmente pp 57 y ss

956 Cfr AGUIAR DE LUQUE Luis ldquoLos liacutemites de los derechos fundamentalesrdquo Revista



sariamente el cumplimiento de los requisitos constitucionales estableci-

dos en el artiacuteculo 531 CE traiacutedos a colacioacuten anteriormente957

Tales requisitos deben ser aplicados ademaacutes de acuerdo al tipo

especiacutefico de derecho fundamental en cuestioacuten Lo primero que hay que

decir es que estamos situados frente a un derecho poliacutetico sustancial

para el buen funcionamiento de los parlamentos Luego resulta esclare-

cedor seguir el criterio de clasificacioacuten de los derechos fundamentales

adoptado por Alexy958 (i) derechos a algo (derechos a acciones negativas y

derechos a acciones positivas) (ii) libertades y (iii) derechos prestacionales Y

por uacuteltimo conviene hacer una aclaracioacuten Sin desmerecer del valor

dogmaacutetico de las clasificaciones acadeacutemicas enunciadas en este mismo

paacuterrafo el mandato parlamentario se presenta en la praacutectica como un

todo como un derecho fundamental unitario y complejo que integra

tanto derechos a algo como libertades De ahiacute que su afectacioacuten por suspen-

sioacuten pueda ser en teacuterminos del alcance de la limitacioacuten ambivalente o

bidireccional

La restriccioacuten de derecho fundamental que deriva de la suspen-

sioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario es entonces consecuencia de

una aplicacioacuten de los reglamentos internos a traveacutes de actos de los oacuterga-

nos de gobierno de las Caacutemaras Su objeto es limitar alternativa o con-

juntamente los derechos a algo que ostentan diputados y senadores (vg

957 La cobertura legal de la suspensioacuten y peacuterdida del mandato parlamentario a traveacutes de

las normas configuradoras del ius in officium ha sido tratada por PULIDO QUECEDO Manuel

ldquoEl accesordquo Op Cit pp 77 y ss

958 Cfr ALEXY Robert ldquoTeoriacutea de los derechos fundamentalesrdquo 2da edicioacuten traduccioacuten de

Carlos Bernal Pulido Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2007 pp 163-

201 y 383-461 Otra clasificacioacuten similar menos tradicional en el sentido de que no sigue los

paraacutemetros canoacutenicos de la teoriacutea del ldquostatusrdquo de Jellinek se encuentra en ZAGREBELSKY

Gustavo ldquoEl Tribunal Constitucional italianordquo en FAVOREU Louis (Editor) ldquoTribunales constitu-

cionales europeos y derechos fundamentalesrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid

1984 p 427 para quien los derechos fundamentales se pueden clasificar en (i) derechos a no

ser compelido a algo o derechos de libertad negativa (ii) derechos a ejercer libremente una

actividad determinada o derechos de libertad positiva y (iii) derechos a ciertas prestaciones o

derechos prestacionales


derecho al cargo representativo derechos reglamentarios etc) y las liber-

tades de actuacioacuten poliacutetica y juriacutedica de los mismos959 Ello ocurre ndashes

necesario recordarlo una vez maacutesndash en obsequio del cumplimiento de los

fines constitucionales de las Cortes Generales y de los demaacutes parlamen-

tos territoriales

Teniendo como contexto conceptual todo lo anterior se pasaraacute al

estudio de los tres requisitos constitucionales de necesaria observancia

para la restriccioacuten por suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario

(i) justificacioacuten institucional (ii) reserva de ley y por uacuteltimo (iii) al pro-

blema del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico representativo

indisociablemente unido al problema teacutecnico de la aplicacioacuten del princi-

pio de proporcionalidad al procedimiento de suspensioacuten del mandato

parlamentario

b Justificacioacuten institucional

Resulta llamativo que parte de la doctrina960 haga coincidir la justi-

ficacioacuten de la restriccioacuten de los derechos fundamentales de los parlamen-

tarios con el principio de proporcionalidad Seguacuten esta postura la justifi-

cacioacuten de la suspensioacuten del mandato vendriacutea dada por la proporcioacuten que

existe entre el modo en que se restringe el cargo puacuteblico representativo y

el cumplimiento de los fines procurados por las Caacutemaras Se tratariacutea en

el fondo de una justificacioacuten entendida en clave de legitimidad juriacutedica en

la cual prima el procedimiento sobre las necesidades funcionales de los

parlamentos

Nosotros diferimos de tal concepcioacuten Entendemos la justifica-

cioacuten de la suspensioacuten del mandato en clave de necesidad funcional de las

959 Coincidimos con Garciacutea Roca en que el 232 CE es simultaacuteneamente un derecho de

participacioacuten de los ciudadanos y un derecho de libertad que ldquoprotege un grado de autonomiacutea

de cada concreto representante respecto de los diversos grupos o formaciones sociales en los

que se integra paridos poliacuteticos grupos parlamentariosrdquo (Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLos

derechoshellip Op Cit p 842-843)

960 Cfr ABA CATOIRA Ana Op Cit p 44


Caacutemaras La hacemos coincidir con los fines que a traveacutes de esta forma

peculiar de restriccioacuten del derecho al cargo representativo son persegui-

dos por los parlamentos Desde nuestra perspectiva la legitimidad de la

suspensioacuten seriacutea configurada en primer lugar por la solucioacuten que eacutesta

aporta a un problema funcional de la actividad parlamentaria Luego en

un segundo estadio por el procedimiento seguido al efecto Dentro de

eacuteste se ha de integrar ndashahora siacutendash la aplicacioacuten del principio de proporcio-

nalidad961 La necesidad institucional que demanda la suspensioacuten del

mandato es asiacute un queacute El procedimiento un coacutemo Por eso concedemos

primaciacutea a lo primero sobre lo segundo

iquestY cuaacuteles son entonces los criterios justificadores de una medida

de suspensioacuten del mandato de diputados y senadores La respuesta es

los bienes juriacutedicos supravalentes protegidos por la potestad sancionadora

de las Caacutemaras explicados en el capiacutetulo III (i) el orden parlamentario

(ii) el buen funcionamiento de las Caacutemaras y (iii) la honorabilidad y bue-

na imagen de la institucioacuten parlamentaria frente a la opinioacuten puacuteblica y a

los demaacutes poderes del Estado

c Reserva de ley

En el aacutembito que nos ocupa la reserva de ley exigida para la res-

triccioacuten del cargo puacuteblico representativo queda cumplida cuando son los

reglamentos de las Caacutemaras los instrumentos juriacutedicos que preveacuten y dan

cobertura a la suspensioacuten del mandato parlamentario Ello es asiacute porque

como ya hemos sentildealado en reiteradas ocasiones los reglamentos de las

Caacutemaras tienen a los efectos de su rango normativo valor de ley962

961 Nos adherimos a la opinioacuten de DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoSistemashelliprdquo Op Cit

pp 123 y ss para quien en la praacutectica el respeto de tal contenido esencial de los derechos

restringidos es producto de la aplicacioacuten procedimental del principio de proporcionalidad al

caso concreto

962 Debe recordarse que el ldquorango de leyrdquo de los reglamentos deriva de su posicioacuten en el

sistema de fuentes del ordenamiento juriacutedico Por eso satisface enteramente las exigencias del

artiacuteculo 531 CE para la restriccioacuten del ius in officium Pero ello no significa que los reglamentos


Lo anterior merece tres comentarios En primer lugar los regla-

mentos no son el uacutenico conjunto normativo con valor de ley que puede

desarrollar la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario Tambieacuten pue-

den hacerlo seguacuten se ha visto las disposiciones de la legislacioacuten electo-

ral la legislacioacuten procesal etc Pero los reglamentos son de manera exclu-

siva y excluyente los instrumentos ad hoc para la regulacioacuten del segmento de

la suspensioacuten-sancioacuten

Asiacute en Espantildea la suspensioacuten-sancioacuten del mandato representativo

ha sido una materia auto-reservada por las Caacutemaras Se la ha incorporado

a la reserva de reglamento Ello es una prueba maacutes de que la suspensioacuten-

sancioacuten estaacute asociada a la disciplina parlamentaria que es por antonoma-

sia una materia de organizacioacuten y funcionamiento perteneciente a la re-

serva reglamentaria

Lo segundo viene de la mano del caraacutecter exclusivo y excluyente con

que es regulada la restriccioacuten ndashpor suspensioacutenndash del cargo puacuteblico repre-

sentativo Son las Caacutemaras y no el legislador las que establecen los paraacute-

metros normativos para la sancioacuten suspensiva del mandato parlamenta-

rio Y lo hacen conviene precisar ejerciendo una potestad que con to-

dos los matices puede calificarse de reglamentaria no de potestad legis-

lativa

Por uacuteltimo en tercer lugar debe establecerse la relacioacuten existente

entre el oacutergano que crea el marco normativo para la restriccioacuten de los

derechos fundamentales y el oacutergano ejecutor o aplicador de tal marco El

proceder claacutesico es relacionar al legislador competente para dictar el

marco normativo con la Administracioacuten puacuteblica competente para la

tengan ldquofuerza de leyrdquo pues no poseen efecto expansivo ni juridificador fuera del Parlamento

De alliacute que el Tribunal Constitucional haya insistido en que el reglamento parlamentario es

ldquouna norma con valor de ley aunque desprovista de la fuerza de leyrdquo (STC 1191990 de 21 de

junio FJ 2) Para profundizar sobre las implicaciones teoacuterico-praacutecticas de estos conceptos

veacutease el ya citado trabajo RUBIO LLORENTE Francisco ldquoRango de ley fuerza de ley valor de

leyrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemeros 100-102 1983 asiacute como ARAGOacuteN RE-

YES Manuel ldquoActo con fuerza de leyrdquo en ARAGOacuteN REYES Manuel (Director) y AGUADO


Tomo I Cizur Menor 2011 pp 434 y ss


concrecioacuten restrictiva de los derechos La restriccioacuten de los derechos es

acompasada asiacute entre dos oacuterganos aunque por supuesto en planos

distintos y bajo la influencia evidente del principio de la divisioacuten de po-

deres

Para los casos de la suspensioacuten del mandato parlamentario en

cambio el oacutergano creador del marco normativo es la propia Caacutemara y

los aplicadores de dichas normas son los oacuterganos de gobierno de eacutestas

Esto hace maacutes que evidente una peculiaridad en el aacutembito de la restric-

cioacuten de los derechos fundamentales de los diputados y senadores La

suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario no estaacute influida por la

dimensioacuten de cooperacioacuten del principio de divisioacuten de poderes sino to-

do lo contrario En las Caacutemaras coinciden orgaacutenica y competencialmente

los dos planos de la limitacioacuten punitiva del ius in officium el normativo y el

ejecutivo Ello no supone ni mucho menos una contradiccioacuten con el

sistema general de restriccioacuten de derechos fundamentales que el consti-

tuyente establecioacute en el artiacuteculo 531 CE Lo que significa eso siacute es que

los derechos fundamentales de los parlamentarios son garantizados en

cuanto a su restriccioacuten por suspensioacuten de acuerdo a las necesidades fun-

cionales de la institucioacuten parlamentaria

d Respeto del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico representativo Suspen-

sioacuten del mandato parlamentario y principio de proporcionalidad

El contenido esencial del ius in officium es aquella porcioacuten de la po-

sicioacuten juriacutedica de los diputados y senadores fuera de la cual no es posible

asegurar un estaacutendar miacutenimo de representacioacuten popular963 Eacuteste se garan-

tiza cuando se aplica el principio de proporcionalidad a la suspensioacuten-

sancioacuten del mandato parlamentario964

963 Cfr CHUECA RODRIacuteGUEZ Ricardo ldquoVeinticinco antildeos de representacioacuten poliacuteticardquo Re-

vista de Derecho Poliacutetico Nuacutemeros 58-59 2003-2004 p 83 quien habla del ldquocontenido esen-

cial de los procesos representativosrdquo

964 El principio de proporcionalidad como elemento de legitimacioacuten de los actos parla-

mentarios sancionadores ha sido considerado por ALONSO MAS Mariacutea Joseacute ldquoLa fiscalizacioacuten


Para lograrlo hay que contrastar (i) el marco reglamentario-

normativo que preveacute tal suspensioacuten y (ii) los actos disciplinarios concre-

tos a la luz de los criterios de idoneidad necesidad y proporcionalidad en

sentido estricto o ponderacioacuten de los que seguacuten la doctrina consolidada

del Tribunal Constitucional965 depende la proporcionalidad de una me-

dida de restriccioacuten de derechos fundamentales966 Como ha sostenido

Bernal Pulido967 la funcioacuten del principio de proporcionalidad es estruc-

turar el procedimiento para la determinacioacuten del contenido de los dere-

chos fundamentales que es vinculante para el legislador (en nuestro caso

las Caacutemaras) y para los oacuterganos aplicadores de medidas restrictivas de

derechos (en nuestro caso el pleno la mesa y el presidente)968

Con todo la aplicacioacuten del principio de proporcionalidad a la

disciplina parlamentaria tiene que ser matizado La vinculacioacuten de los

poderes puacuteblicos a este principio no es ni mucho menos homogeacutenea969

jurisdiccional de la actividad sin valor de ley de los parlamentosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Consti-

tucionales Madrid 1999 pp 190-191

965 Por todas STC 892006 de 27 de marzo FJ 3

966 Robert Alexy ha sostenido recientemente que la relacioacuten entre los derechos funda-

mentales y el principio de proporcionalidad debe ser entendida como una ldquoconexioacuten de nece-

sidadrdquo es decir soacutelo la adecuacioacuten de la restriccioacuten de los derechos fundamentales a las exi-

gencias del principio de proporcionalidad conlleva a la legitimidad constitucional de la limita-

cioacuten por parte de los poderes puacuteblicos de cualesquiera derechos que ostenten la categoriza-

cioacuten de fundamentales Al respecto Cfr ALEXY Robert ldquoLos derechos fundamentales y el principio

de proporcionalidadrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 91 Madrid 2010 pp 23 y

ss

967 Cfr BERNAL PULIDO Carlos ldquoEl principio de proporcionalidad y los derechos fundamen-

talesrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales 3era Edicioacuten Madrid 2007 pp 81 y ss

968 Utilizando otra terminologiacutea FERNAacuteNDEZ NIETO Josefa ldquoPrincipio de proporcio-

nalidad y derechos fundamentales una perspectiva desde el Derecho Puacuteblico comuacuten europeordquo Servicio de

Publicaciones de la Universidad Rey Juan Carlos y Dykinson Madrid 2008 pp 123-170 se

refiere a la implementacioacuten del principio de proporcionalidad en los momentos ldquolegislativordquo y

ldquoaplicativordquo de la restriccioacuten del derecho fundamental

969 Cfr GONZAacuteLEZ BEILFUSS Markus ldquoEl principio de proporcionalidad en la jurispru-

dencia del Tribunal Constitucionalrdquo Thomson-Aranzadi Cizur Menor 2003 p 118


Por eso deben tenerse en consideracioacuten (i) la flexibilidad de los

reglamentos parlamentarios y (ii) el caraacutecter subsisteacutemico de la disciplina

intracaacutemaras que da lugar a diferentes intensidades en las reacciones

punitivas de los oacuterganos de gobierno970 De lo contrario se encorsetariacutea

la actividad punitiva de los oacuterganos de las Caacutemaras en unas categoriacuteas

interpretativas que por riacutegidas y excesivamente formales dificultariacutean la

gobernanza interior de las Cortes Generales y de los parlamentos

territoriales

D La suspensioacuten del mandato parlamentario como reaccioacuten de las Caacutemaras ante amenazas de disfuncioacuten institucional

Como fue explicado en el capiacutetulo II uno de los factores que jus-

tifica la existencia de los sistemas de disciplina parlamentaria es el derecho

de autopreservacioacuten que ostentan todas las asambleas poliacuteticas Dentro de

esa tradicioacuten se incorpora precisamente la posibilidad reglamentaria de

suspender el mandato parlamentario Cuando un diputado o senador

resulta restringido en su condicioacuten de representante popular o en sus

derechos reglamentarios es porque los oacuterganos sancionadores lo han

juzgado oportuno para el buen funcionamiento de las Caacutemaras

Ello coincide en su esencia con el requisito de justificacioacuten insti-

tucional requerido para la restriccioacuten del ius in officium explicado con an-

terioridad Lo uacutenico destacable en este epiacutegrafe es que el fuerte influjo

970 Esto ha sido en cierto modo recogido por el Tribunal Constitucional ldquo(hellip) en un

modelo sancionador en el que la predeterminacioacuten de las sanciones no puede exigirse de la

norma reglamentaria abstracta por cuanto por la naturaleza de las cosas solo puede conseguir-

se del concurso de eacutesta con los usos parlamentarios de cada Parlamento y en el que en todo

caso se requiere que la sancioacuten en concreto impuesta no sea ni objetivamente imprevisible

para casos iguales ni subjetivamente imprevisible cobra especial relevancia el examen de la

proporcionalidad de la sancioacuten Pues de un lado una sancioacuten desproporcionada es por siacute

misma imprevisible en nuestro sistema de derechos fundamentales en el que la legitimidad de

su limitacioacuten estaacute sujeta al principio de proporcionalidad y de otro la proporcionalidad de la

sancioacuten es por consiguiente un criterio de gradacioacuten de toda sancioacuten que implique como es el

caso la limitacioacuten de un derecho fundamentalrdquo (STC 1292006 de 24 de abril FJ 5)


que ejerce la teoriacutea de los derechos fundamentales sobre el tema que nos

ocupa no significa que en Espantildea dejen de tener primaciacutea las necesidades

funcionales de los parlamentos sobre el ejercicio abusivo del derecho al

cargo puacuteblico representativo Debe realizarse una interpretacioacuten institucional

de la proteccioacuten del derecho contenido en el artiacuteculo 232 CE971 Por eso

la capacidad de reaccioacuten institucional de las Caacutemaras es y seguiraacute siendo

un presupuesto necesario sine qua non del concepto de suspensioacuten-

sancioacuten del mandato de los parlamentarios

23 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario y los vaciacuteos de representacioacuten poliacutetica

Podriacutea pensarse que el principal problema teacutecnico de la suspen-

sioacuten del mandato parlamentario es la creacioacuten de un vaciacuteo en la represen-

tacioacuten poliacutetica Tal afirmacioacuten seriacutea en principio especialmente vaacutelida

para los casos de la suspensioacuten total de la condicioacuten de parlamentario

Tambieacuten cuando se trata de una suspensioacuten parcial cuyo contenido sea la

privacioacuten del derecho de asistencia y consecuentemente del derecho al

voto La representacioacuten del electorado soacutelo es posible si el parlamentario

participa activamente en los procedimientos a traveacutes de los cuales se con-

forma la voluntad de la Caacutemara a la que eacuteste pertenece Desde esta pers-

pectiva la suspensioacuten del mandato de diputados y senadores constituiriacutea

una injerencia en el derecho a participar en los asuntos puacuteblicos a traveacutes

de representante (artiacuteculo 231 CE)972 pues son eacutestos como ha interpre-

971 Tomamos la idea a beneficio de inventario de ROSADO IGLESIAS Gema ldquoPrerro-

gativas parlamentarias y Tribunal Constitucionalrdquo Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea

de Madrid Ndeg 14 Madrid junio 2006 p 47 quien se refiere a la necesidad de interpretar

institucionalmente las prerrogativas constitucionales de los parlamentarios

972 Cfr BASTIDA FREIJEDO Francisco J Op Cit pp 199 y ss y CONTRERAS

CASADO Manuel ldquoParlamento y participacioacuten directa de los ciudadanosrdquo Anuario Juriacutedico de La

Rioja Logrontildeo Ndeg 3 1997 p 217 y ss


tado el Tribunal Constitucional973 quienes dan efectividad a tal dere-

cho974

Pero una interpretacioacuten como la anterior estariacutea pensamos aleja-

da de la realidad de las cosas El punto de partida para solucionar el apa-

rente dilema es reconocer que la suspensioacuten del mandato parlamentario

siacute acarrea un quiebre en la representacioacuten del pueblo espantildeol Eso es

indudable y no podriacutea ser rebatido desde el punto de vista teacutecnico Como

ha sentildealado Aparicio Peacuterez975 la relacioacuten representativa es la condicioacuten

existencial del mandato parlamentario Suspendido este uacuteltimo aqueacutella

no halla viacuteas de realizacioacuten praacutectica

Ahora bien la suspensioacuten ocasiona una ruptura de la relacioacuten de

representacioacuten entre un parlamentario concreto y el electorado que se

suscita como remedio juriacutedico como solucioacuten institucional en obsequio

de la representacioacuten colegiada de ese mismo electorado Los diputados y

senadores son representantes de la nacioacuten yo del electorado de las co-

munidades autoacutenomas Pero son las Cortes Generales y los parlamentos

territoriales los oacuterganos competentes para el ejercicio corporativo de la

representacioacuten tal como se desprende del artiacuteculo 661 de la Constitu-

cioacuten y de las normas anaacutelogas contenidas en los estatutos de autonomiacutea

La suspensioacuten del mandato parlamentario supone asiacute un vaciacuteo en

el ejercicio de la representacioacuten poliacutetica que se ordena a (i) la defensa

constitucional del sistema representativo (ii) de la actividad de las Caacutema-


974 Parte de la doctrina espantildeola viene refirieacutendose a la existencia de un ldquoderecho al Par-

lamentordquo Con ello se quiere significar la necesidad de alcanzar nuevos cauces a traveacutes de los

cuales la ciudadaniacutea participe directamente en los asuntos puacuteblicos asiacute como la satisfaccioacuten del

requerimiento de que el electorado tenga asegurada su representacioacuten efectiva en sede parla-

mentaria pues eacutesa sigue siendo la razoacuten de ser de la funcioacuten representativa (Cfr TUDELA

ARANDA Joseacute ldquoEl Parlamento necesario Parlamento y democracia en el siglo XXIrdquo Congreso de los

Diputados Madrid 2008 pp 312 y ss)

975 Cfr APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel ldquoEl acatamiento a la Constitucioacuten como requisito

de la condicioacuten plena de parlamentario Comentario a las Sentencias del Tribunal Constitucional de 18 de

noviembre y 16 de diciembre de 1983rdquo Revista Juriacutedica de Catalunya Ndeg 4 1984 p 171


ras y a la postre (iii) del funcionamiento general del Estado Obedece a

una circunstancia plenamente juriacutedica y legiacutetima que no puede ser equi-

parada con otras situaciones de hecho ldquojustificadasrdquo que imposibilitan la

representacioacuten tales como por ejemplo enfermedades vicisitudes fami-

liares etc976

Ciertamente cuando se presentan estas situaciones emergen pro-

blemas que afectan a la representacioacuten poliacutetica cuya solucioacuten es todaviacutea

una tarea pendiente en el ordenamiento juriacutedico espantildeol Y otro tanto

ocurre por ejemplo con el cese representativo por causa de renuncia al

mandato parlamentario977 Pero ello excede con mucho el campo de in-

vestigacioacuten trazado Lo que siacute debe enfatizarse es que en el caso de la

suspensioacuten del mandato por causas internas de disciplina parlamentaria

las medidas suspensivas son la solucioacuten a un problema de representa-

cioacuten no el problema

976 En cuanto a las situaciones ldquojustificadasrdquo que rompen el hilo de la representacioacuten

poliacutetica y sobre sus posibles soluciones juriacutedicas puede consultarse el interesante trabajo

AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoLos permisos parentales de diputados y diputadasrdquo en ldquoLa democracia Consti-

tucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Ma-

drid 2002 pp 973-984 Tambieacuten concretado en el aacutembito de las ausencias justificadas de los

parlamentarios a las sesiones y demaacutes actos del pleno y de las comisiones pueden revisarse

ANGUITA SUSI Alberto ldquoMandato representativo y ausencia parlamentaria estado de la cuestioacutenrdquo

Revista de las Cortes Generales Ndeg 78 Madrid 2009 pp 111-133 BARRAT I ESTEVE

Jordi ldquoVot electrogravenic i ogravergans col-legiats El cas de les Corts Valencianesrdquo Corts Anuario de Derecho

Parlamentario Ndeg 21 Valencia 2009 pp 125 y ss y GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ

Piedad ldquoVoto parlamentario no presencial y sustitucioacuten temporal de los parlamentariosrdquo Corts Anuario

de Derecho Parlamentario Ndeg 24 Valencia 2010 pp 81 y ss Y para una perspectiva de Dere-

cho Comparado a propoacutesito del voto delegado y de la figura del parlamentario suplente como

soluciones a los vaciacuteos justificados de la representacioacuten poliacutetica puede confrontarse MARTIacute-

NEZ Rafael ldquoSobre algunas peculiaridades del status juriacutedico del parlamentario franceacutes delegacioacuten del voto y

sustitucioacuten parlamentariardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 22 Madrid 1991 pp 123-136

977 Cfr CANO BUESO Juan ldquoLa renuncia al cargo puacuteblico representativordquo Corts Anuario

de Derecho Parlamentario Ndeg 4 Extraordinario Valencia 1997 pp 63 y ss y MORALES

ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLa renuncia como medio para finalizar el mandato parlamentariordquo en ldquoParla-

mento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Aran-

zadi Pamplona 1997 pp 277 y ss


3 La disciplina parlamentaria y la estructura interior del esta-tuto juriacutedico de diputados y senadores

Por estatuto del parlamentario entendemos como ya hemos ade-lantado el conjunto de deberes y derechos ordenado al despliegue efec-tivo del mandato representativo Coincidimos con Caamantildeo Domiacuten-guez978 en que el mandato parlamentario es el prius y no el posterius del estatuto juriacutedico de diputados y senadores Ello lleva a un escalonamien-to de los fenoacutemenos punitivos de las Caacutemaras sobre la posicioacuten constitu-cional de los representantes del pueblo Por aplicacioacuten de la disciplina parlamentaria se crean desfavorecimientos juriacutedicos reflejos restringido el mandato representativo por una medida de suspensioacuten-sancioacuten queda afectado tambieacuten y necesariamente el estatuto juriacutedico del parlamentario castigado

Ahora bien como ya hemos dicho las privaciones totales o parcia-les de la condicioacuten de parlamentario causadas por la disciplina intracaacutema-ras son una realidad material y temporalmente limitada Afectan uacutenica y exclusivamente al segmento de suspensioacuten del mandato representativo Ello se debe ndashconviene repetirlondash al caraacutecter constitucional y reglamenta-riamente resistente del mandato

Lo anterior resulta de mucha importancia para explicar el impacto de la disciplina parlamentaria en el estatuto juriacutedico de diputados y sena-dores Asiacute como el mandato parlamentario resiste y subsiste frente a los sistemas punitivos intracaacutemaras en el sentido de que soacutelo lo afectan par-cialmente asiacute tambieacuten el estatuto juriacutedico de los representantes del pue-blo mantiene su entidad juriacutedica frente a la disciplina parlamentaria Eacutesta no puede sino restringir parcialmente su estructura interior Y iquestcoacutemo estaacute conformada entonces esa estructura La conforman tres capas de situaciones juriacutedicas subjetivas que derivan de normas con distintas na-turalezas Se trata como explicaremos a continuacioacuten de una realidad estratificada

Un primer estrato es el constitucional A eacutel pertenecen ndashfundamentalmentendash las prerrogativas constitucionales y los derechos

978 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandatohelliprdquo Op Cit 1992 p 125


fundamentales de diputados y senadores Tambieacuten se incardinan dentro de este aacutembito la libertad de mandato consagrada en el artiacuteculo 672 CE y el derecho a una asignacioacuten econoacutemica dispuesto en el artiacuteculo 714 CE Estas dos realidades no son en sentido estricto prerrogativas cons-titucionales Sin embargo engrosan constitucionalmente la posicioacuten juriacute-dica de diputados y senadores La libertad de mandato no se ve afectada en teacuterminos sancionadores a menos que bajo su amparo se realicen con-ductas abusivas antijuriacutedicas Las asignaciones econoacutemicas siacute pueden en cambio verse afectadas por medidas disciplinarias Pero ello al ocurrir de acuerdo a las normas de los reglamentos seraacute estudiado cuando anali-cemos los efectos de la disciplina intracaacutemaras sobre el estrato reglamen-tario del estatuto de los parlamentarios

El segundo estrato es de naturaleza legal Lo constituyen los dere-chos y deberes reglamentarios que una vez normados de acuerdo al ejer-cicio de la autonomiacutea reglamentaria de las Caacutemaras quedan incorporados al contenido del artiacuteculo 232 CE Aquiacute ndashen virtud de que el ius in officium es un derecho de configuracioacuten legalndash puede hablarse de una asimilacioacuten constitucional de contenidos reglamentarios que engrosan el espectro de protec-cioacuten del artiacuteculo 232 CE O para referirlo de otra manera de una implan-tacioacuten de derechos y deberes reglamentarios en la corteza constitucional del dere-cho al acceso y permanencia en los cargos puacuteblicos consagrado en el 232 CE

Y por uacuteltimo el tercer estrato del estatuto juriacutedico del parlamenta-rio posee naturaleza adjetiva o para ser maacutes exactos reaccional Su piedra angular es el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional a traveacutes del cual los parlamentarios pueden reaccionar jurisdiccionalmente para ventilar ante el juez constitucional los eventuales perjuicios de algu-no o todos los espacios de su estatuto Se incorporan a este estrato ademaacutes las posibilidades juriacutedicas de recurrir en viacutea interna ad intra los actos parlamentarios no normativos que lesionen por causas punitivas los derechos de los parlamentarios

En el presente apartado nos limitaremos a referir la incidencia de la disciplina parlamentaria sobre los dos primeros estratos el constitucional y el legal El estrato reaccional seraacute tratado en el apartado 5 de este capiacute-tulo cuando demos cuenta de la defensa de la posicioacuten constitucional de


diputados y senadores frente a los actos de disciplina parlamentaria Noacutetese que en orden a ser maacutes concretos en nuestros razonamientos de ahora en adelante nos referiremos a los efectos de las medidas sancionadoras sobre las mencionadas capas del estatuto juriacutedico de los parlamentarios no a la expresioacuten geneacuterica medios de suspensioacuten-sancioacuten que veniacuteamos emple-ando hasta ahora

31 Medidas sancionadoras y prerrogativas constitucionales de los parlamentarios

Sarmiento Meacutendez ha sentildealado con claridad que la suspensioacuten-

sancioacuten de la condicioacuten de parlamentario no afecta a la totalidad del esta-

tuto juriacutedico de diputados y senadores979 Nosotros lo suscribimos En

principio las prerrogativas constitucionales no pueden ser gravadas por

ninguna medida disciplinaria980 Quedan intangibles ante las restricciones

reglamentarias porque forman parte del contenido esencial del ius in offi-

cium recogido en el artiacuteculo 232 CE981 Sin su vigencia permanente se

979 Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute Antoacuten ldquoDereitohelliprdquo Op Cit p 47 En contra

de esta postura como ya se ha hecho notar ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoEl estatutordquo Op

Cit p 101 para quien las prerrogativas constitucionales son limitables por viacutea disciplinaria

980 Debe decirse que por contraste en los casos de suspensioacuten del mandato por adqui-

sicioacuten imperfecta del mismo siacute quedan temporalmente afectadas las prerrogativas constitucio-

nales Asiacute lo declaroacute el Tribunal Supremo en su sentencia 19961205 de 19 de febrero ldquoOtra

cosa muy distinta seraacute que los electos decidan participar en la vida parlamentaria o abstenerse

de hacerlo Para lo primero deberaacuten jurar o prometer acatar la Constitucioacuten y desde tal mo-

mento ostentaraacuten la plena condicioacuten de Diputados o Senadores que les faculta para participar

por activo o por pasivo en los quehaceres de las Caacutemaras Quienes no consideren acorde con

su ideologiacutea prestar acatamiento no pierden por ello su condicioacuten de electos ni por tanto

producen vacante en la Caacutemara tan soacutelo quedan temporalmente privados hasta cumplir el

traacutemite de las prerrogativas inherentes al cargo que con caraacutecter general se mencionan en el

artiacuteculo 71 de la Constitucioacuten (hellip)rdquo (FD 1)

981 El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas sentencias sobre la integra-

cioacuten de las prerrogativas parlamentarias dentro del derecho del artiacuteculo 232 CE Por todas Cfr

STC 221997 de 11 de febrero FJ 2 en la cual se lee ldquoCiertamente esta garantiacutea parlamenta-

ria [aforamiento] como las otras dos que le preceden en el art 71 CE [inviolabilidad e inmuni-


arriesga la integridad de la relacioacuten representativa entre parlamentarios y

electorado982

A pesar de lo anterior debe decirse que excepcionalmente la in-

violabilidad siacute puede ser restringida ex reglamentum Esto debe ser explica-

do a partir de las siguientes premisas

- Las normas con valor de ley que restringen el estatuto juriacutedico de los parlamentarios son los reglamentos de las Caacutemaras Eacutestos poseen vigencia uacutenica y exclusivamente en el seno de los parlamentos No tienen trascendencia exterior Fuera de los muros de las Caacutemaras no aparecen como fuentes del Derecho Lo son internamente en or-den a la organizacioacuten y funcionamiento de las Cortes Generales y demaacutes parlamentos territoriales En este sen-tido las prerrogativas son mecanismos constitucionales de autonomiacutea que por lo general se oponen a terceros ajenos a las Caacutemaras y a los demaacutes poderes puacuteblicos Sus efectos aparecen casi siempre como reputados extramu-ros Sin embargo el ejercicio de las prerrogativas tambieacuten puede tener efectos internos Esto es importante porque los reglamentos parlamentarios siacute pueden restringir ndashcomo es el caso de la inviolabilidadndash el ejercicio de las prerrogativas pero soacutelo ndashhay que insistirndash en cuanto a sus efectos internos nunca en cuanto a sus efectos exter-nos

dad] pueden ser reivindicadas a traveacutes de este proceso constitucional en cuanto se incorporan

sin mayor dificultad al contenido del derecho fundamental reconocido en el art 232 CE y asiacute

lo hemos hecho cada vez que en el amparo se nos han planteado supuestas constricciones o

perturbaciones ilegiacutetimas de los derechos y prerrogativas de los cargos representativos (SSTC

1611988 [ RTC 1988161 ] fundamento juriacutedico 6 761989 [ RTC 198976 ] fundamento

juriacutedico 2 1811989 [ RTC 1989181 ]) fundamento juriacutedico 4 y 2051990 [ RTC 1990205 ]

fundamento juriacutedico 5 entre otras)rdquo

982 Un uacutetil anaacutelisis de la relacioacuten de las prerrogativas parlamentarias con la representa-

cioacuten poliacutetica se halla SORIANO DIacuteAZ Ramoacuten Luis ldquoParlamento y derechos fundamentalesrdquo Re-

vista de las Cortes Generales Ndeg 46 Madrid 1999 p 71


- Ocurre tambieacuten que los reglamentos configuran legal-mente el derecho fundamental del cargo puacuteblico repre-sentativo (artiacuteculo 232 CE) Por eso pueden restringirlo a traveacutes de medidas sancionadoras Pero con las prerro-gativas constitucionales no ocurre exactamente lo mismo Eacutestas son atribuidas expresamente por el Texto Funda-mental a los parlamentarios Y lo hacen ademaacutes desde la parte orgaacutenica de la Constitucioacuten Por eso aunque como ya hemos dicho las prerrogativas se incorporan al estatu-to juriacutedico de los parlamentario a traveacutes del artiacuteculo 232 CE y a pesar de que los reglamentos de las Caacutemaras sue-len enunciar que los diputados y senadores gozan de las prerrogativas constitucionales no existe tal cosa como una ldquoconfiguracioacuten legal o reglamentariardquo de las mis-mas983

- Y por uacuteltimo lo maacutes definitivo Como ha interpretado el Tribunal Constitucional984 las prerrogativas ndashsi bien se

983 Cosa distinta es que como ocurre en el caso de la inmunidad la Constitucioacuten consa-

gra la garantiacutea y los reglamentos de las Caacutemaras la desarrollan creando el procedimiento ad hoc

para conceder el suplicatorio o denegarlo Pero tal desarrollo es precisamente un cauce de

implementacioacuten praacutectico de la prerrogativa Al respecto Cfr MURILLO DE LA CUEVA

Pablo Lucas ldquoLas garantiacuteas de los miembros del Parlamento Vascordquo Revista de Estudios Poliacuteticos

Ndeg 46-47 1985 p 249

984 Asiacute quedoacute declarado en la STC 2431988 de 19 diciembre FJ 3 y desde entonces ha

sido criterio reiterado del maacuteximo Tribunal ldquoEstas dos prerrogativas aunque tienen distinto

contenido objetivo y finalidad especiacutefica como maacutes adelante expondremos encuentran su

fundamento en el objetivo comuacuten de garantizar la libertad e independencia de la institucioacuten

parlamentaria y en tal sentido son complementarias Al servicio de este objetivo se confieren

los privilegios no como derechos personales sino como derechos reflejos de los que goza el

parlamentario en su condicioacuten de miembro de la Caacutemara legislativa y que soacutelo se justifican en

cuanto son condicioacuten de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institucioacuten -ATC

5261986- y que en la medida en que son privilegios obstaculizadores del derecho fundamen-

tal citado soacutelo consienten una interpretacioacuten estricta -STC 511985 ( RTC 198551 )- tanto

en el sentido loacutegico de sujecioacuten a los liacutemites objetivos que les impone la Constitucioacuten como en

el teleoloacutegico de razonable proporcionalidad al fin al que responden debiendo rechazarse en su

consecuencia todo criterio hermeneacuteutico permisivo de una utilizacioacuten injustificada de los privi-


ejercen individualmente y estaacuten asentadas de manera refle-ja985 en el estrato constitucional del estatuto juriacutedico de los parlamentariosndash existen para la autonomiacutea de las Caacutemaras986 Se ordenan a la realizacioacuten efectiva de esta uacuteltima De alliacute que el contenido de eacutestas que exceda lo individual y se oriente a la libertad de la Caacutemara en cuan-to cuerpo deliberativo no pueda ser configurado ldquolegal-menterdquo por los reglamentos pues en principio no per-tenece al aacutembito del derecho fundamental del artiacuteculo 232 CE sino del principio constitucional de la autonom-iacutea parlamentaria (artiacuteculo 72 CE)

A partir de estas premisas pasamos entonces al anaacutelisis de la pre-

rrogativa de inviolabilidad Como se veraacute eacutesta es la uacutenica que se halla en

tensioacuten con la disciplina parlamentaria

311 Inviolabilidad (artiacuteculo 711 CE)

A Naturaleza

Con respecto a su naturaleza juriacutedica la inviolabilidad es una pre-

rrogativa de corte material o sustantivo Cubre con contenido garantista

las opiniones emitidas por los parlamentarios en el ejercicio de sus fun-

legios que conduzca a un resultado de privacioacuten constitucionalmente iliacutecita de la viacutea procesal

pertinente prevista en la Leyrdquo

985 Martiacutenez Elipe afirma que las prerrogativas estaacuten ordenadas a la proteccioacuten de los

parlamentos de manera colegiada y por esa razoacuten se proyectan como situaciones reflejas en el

estatuto de los parlamentarios (Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoPrerrogativas parlamentariasrdquo

Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 5 Madrid 2000 pp 48-49)

986 Ello es unaacutenimemente aceptado en la doctrina espantildeola Por todos SOLEacute TURA

Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel Op Cit pp 68 y ss Tambieacuten puede consultarse

como enfoque de Derecho Comparado Cfr ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoLa inviolabilidad

parlamentaria las funciones propias de los parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la juris-

prudencia reciente de la Corte Costituzionale italianardquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 3 Ma-

drid 1999 p 169


ciones Se ordena como ha interpretado el Tribunal Constitucional a ldquola

preservacioacuten de un aacutembito cualificado de libertad en la criacuteticardquo987 Su

efecto consiste en una suerte de irresponsabilidad juriacutedica de los parla-

mentarios en caso de que las opiniones y juicios emitidos por eacutestos cons-

tituyan delitos tipificados por el ordenamiento988 Por eso se la considera

un liacutemite personal o subjetivo a la ley penal o un liacutemite a la jurisdiccioacuten989

Los diputados y senadores quedariacutean asiacute al margen de responsabilidad

personal porque se interpreta que esta prerrogativa constitucional advie-

ne como causa de justificacioacuten o como excusa absolutoria seguacuten sea la

posicioacuten que al respecto se adopte desde el Derecho Penal sustantivo990

B Efectos externos y efectos internos

La inviolabilidad a diferencia de lo que ocurre con la inmunidad y

el aforamiento es una prerrogativa relativa Sus efectos externos son absolu-


988 Generalmente el aacutembito de aplicacioacuten de la inviolabilidad se refiere a tipos de calum-

nias injurias amenazas falsedades y descubrimiento y revelacioacuten de secretos Para ahondar en

este particular Cfr JUANES PECES Aacutengel ldquoEnjuiciamiento de diputados y senadoresrdquo en ldquoHome-

naje a Don Antonio Hernaacutendez Gilrdquo Vol I Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces SA

2001 p 539

989 Cfr GONZAacuteLEZ CUSSAC Joseacute L y CUERDA ARNAU Mariacutea Luisa ldquoAproxima-

cioacuten al Derecho Penal parlamentario inviolabilidadesrdquo Cuadernos de Derecho Puacuteblico Instituto

Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 1 Madrid 1997 p 101 Veacutease tambieacuten la STC

301997 de 24 de febrero FJ 6

990 Para una siacutentesis de las diversas posturas sobre la naturaleza juriacutedica del efecto de

ldquoirresponsabilidad penalrdquo de la inviolabilidad Cfr MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas

ldquoLas inmunidades parlamentariasrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 69 1990 pp 190 y ss Tam-

bieacuten desde un enfoque comparatista el claacutesico estudio PIZZORUSSO Alessandro ldquoLas

inmunidades parlamentarias Un enfoque comparatistardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 2 Ma-

drid 1984 p 27 y ss El Tribunal Constitucional por su parte en la ya citada STC 511985 ha

dejado abierta la posibilidad de atribuirle a la inviolabilidad distintas naturalezas juriacutedicas la

cual puede concebirse como ldquocausa de inimputabilidad para algunos eximentes de antijuridici-

dad desde otra perspectivardquo (FJ 6)


tos de orden puacuteblico en el sentido de que ni los parlamentarios ni las

Caacutemaras los pueden relajar o disponer para no hacerlos valer frente a

terceros o a otros poderes puacuteblicos Sus efectos internos en cambio siacute son

limitables991

Ello crea un partimiento que debemos poner de relieve los efec-

tos externos de la inviolabilidad protegen a la Caacutemara en cuanto cuerpo

colegiado Sus efectos internos protegen a los parlamentarios individua-

les proteccioacuten que queda sin efecto cuando las opiniones de eacutestos desdi-

cen seguacuten el criterio discrecional de los oacuterganos de gobierno interno del

decoro parlamentario

Es bien conocido que desde la maacutes remota tradicioacuten medieval an-

glosajona se ha considerado que la freedom of speech is not an unrestrained

license to speak within the walls of Parliament992 Puede y debe ser restringida

intramuros cuando las necesidades de preservacioacuten de la dignidad insti-

tucional de los parlamentos lo demanden Se habla en estos casos de

restricciones que no pueden ser administradas por sujetos u oacuterganos ex-

teriores ndashTribunales Gobierno etcndash sino por los propios cuerpos re-

991 Del talante no absoluto de la inviolabilidad en el Derecho Comparado especiacuteficamente

en Ameacuterica Latina se ha ocupado con provecho EGUIGUREN PRAELI Francisco Joseacute ldquoLa

infraccioacuten constitucional como liacutemite a la inviolabilidad por votos u opiniones de los parlamentariosrdquo en ldquoDe-

fensa de la Constitucioacuten Garantismo y controles Libro en reconocimiento al Dr Germaacuten J Bidart Camposrdquo

Ediar Buenos Aires 2003 pp 1012 y ss

992 Al respecto veacutease el fundamental libro ya citado en el Capiacutetulo II WITTKE Carl

Op Cit Tambieacuten resultan de provecho REINSTEIN Robert J y SILVERGATE Harvey A

ldquoLegislative Privilege and the Separation of Powersrdquo Harvard Law Review Vol 86 1973 pp 1122-

1144 YANKWICHT Leon R ldquoThe Immunity of Congressional Speech Its Origin Meaning and Sco-

perdquo University of Pennsylvania Law Review Vol 99 1950-1951 pp 960 y ss KITCHENS

Dean Joel ldquoConstitutional Limits of the Speech or Debate Clauserdquo UCLA Law Review Vol 25

1977-1978 pp 796 y ss VAN VECHTEN Veeder ldquoAbsolute Immunity in Defamation Legislative

and Executive Proceedingsrdquo Columbia Law Review Vol 10 1910 pp 131-146 y dentro de la

literatura espantildeola el trabajo de FERNAacuteNDEZ-MIRANDA Y CAMPOAMOR Alfonso

ldquoOrigen histoacuterico de la inviolabilidad e inmunidad parlamentariardquo Revista de la Facultad de Derecho de

la Universidad Complutense Ndeg 10 Madrid 1986


presentativos993 Y la disciplina parlamentaria es en este sentido el ins-

trumental juriacutedico apto para que las Caacutemaras cumplan dicha tarea

C La inviolabilidad como liacutemite material de la disciplina parla-mentaria La teoriacutea de la compensacioacuten juriacutedica

Resulta unaacutenimemente aceptado entonces que los sistemas puni-

tivos intracaacutemaras constituyen el uacutenico liacutemite juriacutedico y material de la

inviolabilidad994 Una suerte de compensacioacuten juriacutedica para sortear los

abusos de prerrogativa que puedan volverse perjudicialmente contra la

institucioacuten parlamentaria e incluso lesionar los derechos fundamentales

de terceros ajenos a las Caacutemaras995 en especial los referidos en el artiacuteculo

993 En este sentido leacutease la opinioacuten de Santaolalla Loacutepez en GARCIacuteA LOacutePEZ Eloy

LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoEncuesta sobre

determinados status privilegiados por la Constitucioacutenrdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 5 Madrid

2000 p 18

994 Por todos Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoLa prerrogativa constitucional de

inviolabilidad parlamentariardquo Ontildeati 2009 pp 221-242 y FERNAacuteNDEZ ndashVIAGAS BARTO-

LOMEacute Plaacutecido ldquoLa inviolabilidad e inmunidad de los diputados y senadores La crisis de los privilegios

parlamentariosrdquo Cuadernos Civitas Madrid 1990 pp 60-66

995 El Tribunal Constitucional ha interpretado que los oacuterganos de gobierno parlamenta-

rio son responsables de evitar que el ejercicio de la inviolabilidad colisione con los derechos de

terceros ajenos a las Caacutemaras Ello ndashpensamosndash ha de ser asumido en el sentido de que la

disciplina parlamentaria es el canal reglamentario para conseguirlo ldquoSin entrar en el complejo

problema que suscita la aplicacioacuten analoacutegica de una norma reglamentaria como la citada por la

que se atribuye una facultad que de alguacuten modo viene a restringir la libertad de expresioacuten de

los miembros de las Caacutemaras es evidente que la existencia misma de tal norma es testimonio

de que la adopcioacuten de las medidas necesarias para garantizar que el privilegio de inviolabilidad

no es utilizado en dantildeo de terceros corresponde en primer lugar a las propias Caacutemaras a traveacutes

de sus oacuterganos de gobierno propios (hellip) [el amplio margen de libertad de las Caacutemaras y de los

parlamentarios en el uso de las prerrogativas] no excluye la posibilidad de que el Tribunal

Constitucional conozca por la viacutea que proceda y con los efectos oportunos de la eventual

incidencia que sobre los derechos fundamentales y libertades puacuteblicas de las personas pudieran

tener actos de las Caacutemaras que no fuesen explicables por el ejercicio razonable de las funciones


18 CE (honor propia imagen etc)996 Se trata para plantearlo con ter-

minologiacutea anglosajona de la tensioacuten entre el privilegio del punishment by

contempt analizado en el capiacutetulo II y la freedom of speech

Lo anterior se halla en consonancia con la interdiccioacuten total de la

arbitrariedad a la que se aspira en el Estado constitucional Ello no deja

de albergar sin embargo un cierto cariz paradoacutejico que queremos rese-

ntildear Hasta este punto se habiacutea tratado a la disciplina parlamentaria como

un sistema punitivo necesitado de racionalidad juriacutedica para alcanzar legi-

timidad en sus actos o manifestaciones Ahora por el contrario se pre-

senta la tesitura de que el ordenamiento juriacutedico se sirve de ella como el

uacutenico elemento de racionalizacioacuten del ejercicio de la prerrogativa consti-

tucional de inviolabilidad

Esto obedece principalmente a razones funcionales a las necesi-

dades operativas de los parlamentos Pero tambieacuten debe ser encuadrado

sin dudas dentro de eso que la doctrina anglosajona maacutes actual refiere

como parliamentary self-embracing lo cual es producto del redimensiona-

miento profundo de la idea de parliamentary sovereignty que caracteriza a las

asambleas poliacuteticas del siglo XXI997

A su vez el fenoacutemeno puede ser relacionado con el creciente gra-

do de auto-conciencia de los cuerpos legislativos y en concreto de los

parlamentarios sobre la necesidad de economizar las expresiones de sus

roles constitucionales Eso ha llevado en los Estados Unidos a un proce-

so denominado constitutional construction en virtud del cual las Caacutemaras del

que les estaacuten atribuidas y en razoacuten de las cuales se otorga el privilegio de inviolabilidad a las

Cortes Generales y a sus miembros rdquo (ATC 1471982 de 22 abril FJ 5)

996 Cfr CLAVERO AREacuteVALO Manuel Francisco ldquoDerechos fundamentales y prerrogativas

parlamentariasrdquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de


997 Cfr GOLDSWORTHY Jeffrey ldquoParliamentary Sovereignty Contemporary Debatesrdquo

Cambridge University Press Cambridge y Nueva York 2010 pp 106 y ss


Congreso interpretan sus propias esferas de actuacioacuten como aacutembitos

constitucionalmente limitados restringidos998

Noacutetese por otra parte que se trata de una compensacioacuten regla-

mentaria dimanada del seno de las Caacutemaras En Espantildea no ocurre por

ejemplo como en Alemania999 En aquel paiacutes el artiacuteculo 461 de la Ley

Fundamental de Bonn limita expresamente la prerrogativa de inviolabili-

dad en un sentido material muy concreto Dicha norma dispone que la

inviolabilidad no se aplique en casos de ldquoofensas calumniosasrdquo proferidas

por los parlamentarios1000 El modelo germano comprende como se ad-

vierte una compensacioacuten juriacutedica a la inviolabilidad que es de rango

constitucional Presenciamos una restriccioacuten fundamental a esta prerrogativa

Pero eso pensamos estaacute lejos del modelo adoptado por el constituyente

espantildeol en el texto de 19781001 en donde el artiacuteculo 723 CE crea las

condiciones para una posterior restriccioacuten reglamentaria de la inviolabilidad

998 La idea de la constitutional construction como opcioacuten institucional de las Caacutemaras

parlamentarias ha sido analizada por GERHARDT Michael ldquoJudging Congressrdquo en ldquoSymposium

The Most Disparaged Branch The Role of Congress In the Twenty-First Century Panel III Is Congress

Capable of Conscientious Responsible Constitutional Interpretationrdquo Boston University Law Review

Vol 89 2009 pp 536-537 Y para indagar acerca de la interpretacioacuten del Congreso acerca de

sus propias funciones constitucionales Cfr PEABODY Bruce G ldquoCongressional Attitudes To-

ward Constitutional Interpretationrdquo en DEVINS Neal y WHITTINGTON Keith E (Editores)

ldquoCongress and the Constitutionrdquo Duke University Press Durham y Londres 2005 pp 30 y ss

999 Un anaacutelisis de las limitaciones a la inviolabilidad en los paiacuteses del entorno espantildeol

que incluye Alemania Austria Beacutelgica Grecia Suecia Francia e Italia puede consultarse en

MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoReflexiones sobre la inviolabilidad inmunidad y aforamientordquo Revista de

las Cortes Generales Ndeg 55 Madrid 2002 pp 52 y ss

1000 El texto completo del artiacuteculo 461 del Texto Fundamental alemaacuten es el siguiente

ldquoLos diputados no podraacuten en ninguacuten momento ser sometidos a un procedimiento judicial o

disciplinario ni responsabilizados de otra forma fuera del Bundestag a causa de su voto o de

una declaracioacuten que hicieran en el Bundestag o en una de sus comisiones Esto no rige para las

ofensas calumniosasrdquo

1001 En contra de este planteamiento se encuentran Punset y Santaolalla Ambos refieren

que el liacutemite constitucional interno de la inviolabilidad es el propio artiacuteculo 723 CE pues esa

norma atribuye las potestades sancionadoras parlamentarias a los presidentes de las Caacutemaras


Y finalmente el rasgo compensatorio de la disciplina parlamenta-

ria debe ser puesto en relacioacuten con el caraacutecter restrictivo que seguacuten el

Tribunal Constitucional1002 ha de presidir su interpretacioacuten1003 Lo puni-

tivo intracaacutemaras actuacutea como es propio de su naturaleza en segundo

grado de manera subsidiaria y correctiva en aquellos casos en que los

parlamentarios abandonan el self-restraint para exceder el aacutembito mate-

rialmente protegido por la inviolabilidad lo cual supone un abuso de

prerrogativa que puede afectar bienes juriacutedicos tales como el funciona-

miento constitucional de una Caacutemara o seguacuten ya hemos dicho los dere-

chos fundamentales

D Los aacutembitos material y funcional de proteccioacuten de la inviolabi-lidad y la disciplina parlamentaria

Dos son las cuestiones que debemos averiguar en este apartado

La primera se refiere a la inteligencia de la expresioacuten ldquoopinionesrdquo conte-

nida en el artiacuteculo 711 CE (aacutembito material de proteccioacuten) La segunda

queacute ha de entenderse por el sintagma ldquoejercicio de sus funcionesrdquo tam-

bieacuten recogido en el antedicho precepto (aacutembito funcional de proteccioacuten)

(Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLas garantiacuteas helliprdquo Op Cit pp 157-158 y SANTAOLALLA LOacutePEZ

Fernando ldquoParlamento y persecucioacuten del delitordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg

68 Madrid 2003 p 221) Nosotros no coincidimos con este planteamiento Reconocemos que

dicha norma es el fundamento constitucional de los liacutemites de la inviolabilidad Pero no se trata

de unos liacutemites expresos Se llega a ellos por desarrollo reglamentario ulterior La actuacioacuten de

los presidentes sobre la prerrogativa de inviolabilidad requiere necesariamente de un cauce

reglamentario que la posibilite

1002 ldquoHan de concluirse las precedentes consideraciones recordando asimismo que las

prerrogativas parlamentarias han de ser interpretadas estrictamente a partir de una compren-

sioacuten del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que eacutesta procura esto es tanto en el

sentido loacutegico de sujecioacuten a los liacutemites objetivos que le impone la Constitucioacuten como en el

teleoloacutegico de razonable proporcionalidad al fin al que respondenrdquo (STC 1232001 de 4 de

junio FJ 4)

1003 En contra de este criterio Loacutepez Aguilar para quien tal interpretacioacuten equivale a

ldquouna regresioacuten limitativa de la funcioacuten parlamentariardquo (Cfr GARCIacuteA LOacutePEZ Eloy LOacutePEZ

AGUILAR Juan Fernando SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando Op Cit p 16)


Al respecto se ha escrito prolijamente y la jurisprudencia es abundante

Son temas sobre los cuales no interesa profundizar aquiacute Seraacuten aborda-

dos en la medida en que de la conjuncioacuten de ambas disquisiciones resul-

taraacuten los acotamientos con los cuales la disciplina parlamentaria limita el

ejercicio de la prerrogativa de inviolabilidad

a Aacutembito material iquestqueacute se entiende por opiniones de los parlamentarios

El criterio histoacuterico para delimitar el aacutembito de proteccioacuten mate-

rial derivado de la inviolabilidad se plasma en una claacutesica expresioacuten an-

glosajona parliamentary freedom of speech protects words not acts1004 Eacutesa es

precisamente la orientacioacuten del artiacuteculo 711 CE al establecer que los

diputados y senadores gozaraacuten de inviolabilidad por ldquolas opiniones mani-

festadas en el ejercicio de sus funcionesrdquo1005 El constituyente ha querido

que en el caso de los parlamentarios el derecho a la libertad de expre-

sioacuten (artiacuteculo 201 CE) sea reforzado en sus potencialidades juriacutedicas

para hacer viable la democracia representativa que sigue siendo ndashno hay

que olvidarlondash Government by discussion1006

Asiacute soacutelo cabe agregar tres comentarios

- Todo lo anterior ha sido recogido por el Tribunal Consti-tucional en la paradigmaacutetica y ya citada STC 511985 de 1 de abril seguacuten la cual ldquoparece evidente que la garantiacutea no ampara cualesquiera actuaciones de los parlamentarios y siacute soacutelo sus declaraciones de juicio o de voluntadrdquo (FJ 6)

1004 Cfr MAY Erskine Op Cit pp 43 y ss

1005 El origen de este precepto es comentado por RECODER DE CASSO Emilio

ldquoArtiacuteculo 71rdquo en GARRIDO FALLA Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas


1006 Cfr GRIFFITHS Clive ldquoIn Defence of Parliamentary Privilegerdquo Western Australian

Law Review Vol 24 1994 pp 247-252


- La mayoriacutea de la doctrina asume paciacuteficamente la inter-pretacioacuten del Tribunal Constitucional1007 A ello soacutelo se ha antildeadido el matiz de que las opiniones protegidas de inviolabilidad pueden ser manifestadas por medios escri-tos1008

- Desde el punto de vista doctrinal tambieacuten hay consenso en que el aacutembito de proteccioacuten de la inviolabilidad se ex-tiende a los votos de los parlamentarios1009 Seriacutea flagran-temente inconstitucional que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras sancionasen a diputados o senadores por haber ejercido el voto parlamentario en una determinada direccioacuten Ello atentariacutea (i) en contra de la libertad ide-oloacutegica (artiacuteculo 16 CE) (ii) en contra de la prohibicioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo 672 CE) y dentro del aacutembito subjetivo de los grupos (iii) en contra del estatus de oposicioacuten parlamentaria1010

1007 Por todos Cfr MANCISIDOR ARTARAZ Eduardo ldquoLa prerrogativahelliprdquo Op Cit

pp 99-117 y FERNAacuteNDEZ ndashVIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoLa inviolabilidadrdquo Op Cit

pp 34-39

1008 Cfr FERNAacuteNDEZ-VIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoLas opiniones de los parla-

mentarios y la prerrogativa de la inviolabilidadrdquo en ldquoInstituciones y procesos poliacuteticos Homenaje a Joseacute Cazor-

lardquo Centro de Investigaciones Socioloacutegicas Madrid 2005 p 582

1009 Por todos Cfr ABELLAacuteN Aacutengel Manuel ldquoEl estatus de los parlamentarios y los dere-

chos fundamentalesrdquo Tecnos Madrid 1992 p 36

1010 Teacutengase en consideracioacuten que las sanciones disciplinarias por el ejercicio del voto

u otras conductas de los diputados o senadores soacutelo pueden ser castigadas dentro de los gru-

pos Y eso uacutenica y exclusivamente cuando como explicamos en el apartado 36 del Capiacutetulo I

los parlamentarios se han sometido con libertad a las obligaciones derivadas de la condicioacuten de

militante yo miembro de grupo


b Aacutembito funcional iquestqueacute se entiende por ejercicio de funciones parlamentarias

El mayor problema praacutectico de la inviolabilidad es el de determi-

nar queacute se entiende por ejercicio de la funcioacuten parlamentaria A eacutesta se la pue-

de definir a partir de criterios espaciales y orgaacutenicos Se tratariacutea asiacute de

todo acto realizado por diputados o senadores dentro de la sede del re-

cinto de las Caacutemaras o de sus dependencias (criterio espacial) bajo la

condicioacuten de miembros del Parlamento legiacutetimamente integrados en las

sesiones del pleno de la diputacioacuten permanente de las comisiones y de

los grupos1011 que hayan sido convocadas reglamentariamente (criterio

orgaacutenico)

Sin embargo la fuerte influencia de los medios de comunicacioacuten

en la dinaacutemica poliacutetica contemporaacutenea y el hondo calado social de los

partidos crean problemas de no poca envergadura para la delimitacioacuten de

la funcioacuten parlamentaria de acuerdo a la aplicacioacuten de los criterios espa-

cial y orgaacutenico Emerge la vicisitud de aclarar si la inviolabilidad da co-

bertura juriacutedica a la actividad de los diputados o senadores que a pesar

de poseer ldquorelevancia poliacuteticardquo 1012 es desarrollada fuera de las Caacutemaras o

sin que estos diputados o senadores esteacuten integrados en los oacuterganos co-

legiados de las mismas

El Tribunal Constitucional ha resuelto el problema realizando una

interpretacioacuten estricta del artiacuteculo 673 CE Seguacuten esta norma en las reu-

niones de parlamentarios celebradas sin convocatoria no pueden osten-

tarse las prerrogativas Por lo tanto el maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-

cioacuten ha formulado el criterio de ldquola articulacioacuten orgaacutenica de las Caacutema-

1011 Eloy Garciacutea ha sostenido ndashy nosotros lo suscribimosndash que la situacioacuten de primaciacutea

de los grupos hace necesario interpretar la inviolabilidad en relacioacuten con el Estado de partidos

Asiacute es claro que con esta prerrogativa se protegen las opiniones fruto de la libertad de expre-

sioacuten nacidas del interior de los grupos parlamentarios Cfr GARCIacuteA LOacutePEZ Eloy LOacutePEZ

AGUILAR Juan Fernando SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoEncuesta sobre determinados

status privilegiados por la Constitucioacutenrdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg 5 Madrid 2000 p

14

1012 Cfr FERNAacuteNDEZ SEGADO Francisco ldquoLas prerrogativas parlamentarias en la juris-

prudencia constitucionalrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 38 Madrid 1996 pp 15-16


rasrdquo Soacutelo cuando los parlamentarios se estructuran colegiada y regla-

mentariamente ejercen sus funciones parlamentarias y pueden amparar

su actividad bajo las garantiacuteas de la inviolabilidad1013 Tambieacuten y como

extensioacuten de la articulacioacuten orgaacutenica quedan cubiertos por la inviolabili-

dad los actos exteriores a la vida de las Caacutemaras que sean una ldquoreproduc-

cioacuten literal de un acto parlamentariordquo1014 Las actuaciones de diputados y

senadores que por el contrario excedan estos paraacutemetros (i) no son

consideradas funcioacuten parlamentaria en sentido estricto y (ii) tampoco son

inviolables De ahiacute que no estando activas las garantiacuteas de la prerrogativa

de inviolabilidad no es teacutecnicamente correcto hablar de liacutemites discipli-

narios a la misma Estos liacutemites de suscitarse operariacutean uacutenica y exclusi-

vamente intracaacutemaras y soacutelo ndashinsistimosndash si la inviolabilidad cumple

efectivamente sus finalidades garantistas

c La represioacuten disciplinaria de opiniones manifestadas en el ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria

Habiendo delimitado los aacutembitos material y funcional garantiza-

dos por la inviolabilidad debemos ahora explicar el modo en que la dis-

ciplina parlamentaria limita juriacutedicamente esta prerrogativa

En primer lugar opera como liacutemite de la inviolabilidad cuando los

parlamentarios abusan de sus opiniones durante los actos de los oacuterganos

parlamentarios convocados reglamentariamente Ello mueve a concluir

que no todas las expresiones de la disciplina parlamentaria son aptas para

1013 ldquoEl nexo entre inviolabilidad y ejercicio de funciones propias a la condicioacuten del par-

lamentario ndashdice el Tribunalndash estaacute claramente expuesto por el propio artiacuteculo 711 de la Consti-

tucioacuten A no ser que la expresioacuten laquofuncionesraquo que recoge esta norma se entendiera en un senti-

do inespeciacutefico (de corte socioloacutegico y no juriacutedico) las mismas debieran identificarse en las que

son propias del Diputado o Senador en tanto que sujetos portadores del oacutergano parlamentario

cuya autonomiacutea en definitiva es la protegida a traveacutes de esta garantiacutea individual El Diputado

o Senador ejercitariacutea pues sus funciones soacutelo en la medida en que participase en actos parla-

mentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgaacutenicas de las Cortes Generales

(STC 511981 de 10 de abril FJ 6)rdquo



constrentildeir el ejercicio de la inviolabilidad Como esta prerrogativa es un

reforzamiento constitucional de la libertad de expresioacuten de los represen-

tantes del pueblo soacutelo se la puede restringir con el subsistema sanciona-

dor de las llamadas a la cuestioacuten y al orden Los liacutemites de la inviolabili-

dad estaacuten enmarcados por tanto en el desarrollo de los debates del ple-

no de la diputacioacuten permanente y de las comisiones1015 Por eso los pre-

sidentes son de ordinario los oacuterganos competentes para adelantar las

modulaciones de la inviolabilidad1016 Seriacutea inconstitucional por el con-

trario reprimir su ejercicio a posteriori a traveacutes de las sanciones por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios

Luego y a pesar de lo anterior huelga sentildealar que excepcional-

mente los parlamentarios pueden ser sancionados por abuso en las opi-

niones dirigidas a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras concretamen-

te a las mesas a traveacutes de medios escritos Como es obvio aquiacute no se

estaacute en el contexto de un debate ni acto de oacuterganos colegiados Sin em-

bargo el contenido del escrito de peticioacuten o comunicacioacuten contiene ma-

terialmente opiniones y supone el ejercicio de funcioacuten parlamentaria por

estar dirigido a los oacuterganos de las Caacutemaras En estos casos ndashpensamosndash

el diputado o senador puede ser punido por incumplimiento del deber

geneacuterico de respetar la cortesiacutea parlamentaria que fue explicado en el

apartado 5 del capiacutetulo III

En tercer lugar puede resultar que los parlamentarios sean san-

cionados por divulgar ndashen sesiones o fuera de ellasndash informacioacuten que ha

sido calificada como secreta por las Caacutemaras Sin embargo hay que acla-

rar que en esos casos no se trata de una restriccioacuten a la inviolabilidad

sino de la sancioacuten del incumplimiento del deber de secreto que ya se ha

estudiado en el apartado 521 del capiacutetulo III

Finalmente surge la difiacutecil cuestioacuten de determinar si los oacuterganos

de gobierno de las Caacutemaras pueden sancionar a los parlamentarios res-

1015 Coincide con esta opinioacuten PENtildeARANDA RAMOS Joseacute Luis ldquoArtiacuteculo 71 ndash


cioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas pp 339

1016 Cfr SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel Op Cit p 69


tringiendo su inviolabilidad cuando eacutestos han lesionado a traveacutes de opi-

niones los derechos fundamentales de terceros ajenos a las Caacutemaras

Aquiacute debemos distinguir dos supuestos (i) la lesioacuten a derechos de terce-

ros cometida en actos de los oacuterganos de las Caacutemaras y (ii) la lesioacuten fuera

de los muros del Parlamento

Nuestro criterio con respecto al primero de los supuestos es que

los presidentes pueden restringir la inviolabilidad de los parlamentarios

en el fragor de los debates en el momento mismo en que se produce la

conducta abusiva de la inviolabilidad Para ello pueden llamar al decoro

en el uso de la palabra e incluso expulsar de la sesioacuten al parlamentario

en cuestioacuten Pero los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras no son com-

petentes para incoar ninguacuten otro mecanismo de proteccioacuten de derechos

de terceros como por ejemplo el procedimiento de sanciones por el

incumplimiento de deberes de los parlamentarios Aquiacute basamos nuestra

argumentacioacuten en lo interpretado por el Tribunal Constitucional en su

sentencia 2032001 de 15 de octubre FJ 5 en la cual se declaroacute con

lugar el amparo intentado por el diputado Joan SL en contra de un acto

de la mesa del Congreso de los Diputados por medio del cual se negoacute a

este parlamentario la solicitud de una determinada informacioacuten a la Ad-

ministracioacuten puacuteblica pues se consideroacute que la misma violaba el derecho

a la intimidad de terceras personas El maacuteximo Tribunal declaroacute entonces

que no correspondiacutea a la mesa ponderar tal violacioacuten eventual de dere-

chos pues eacutesta no poseiacutea los elementos cognoscitivos necesarios para

realizar un juicio acertado en el caso concreto

Y en relacioacuten con el segundo supuesto no existe tal competencia

para restringir la inviolabilidad No existe por la sencilla razoacuten de que se

tratariacutea de una conducta lesiva de derechos de terceros que por su pro-

pia naturaleza excede el aacutembito de proteccioacuten de la inviolabilidad No

estando los parlamentarios amparados por esta prerrogativa tampoco

existe posibilidad juriacutedica de limitarla por parte de los oacuterganos internos


32 Medidas sancionadoras y derechos fundamentales de los par-lamentarios

Ya se ha sentildealado que en Espantildea los representantes populares

gozan de auteacutenticos derechos fundamentales Quedan lejos las arduas

controversias doctrinales de los antildeos noventa en las cuales se debatiacutea este

particular entre quienes sosteniacutean las tesis ldquoorganicistasrdquo1017 y ldquosubjetivis-

tasrdquo1018 El criterio subjetivista ha acabado por instaurarse definitivamen-

te A ello ha contribuido la rica y consolidada jurisprudencia constitucio-

nal en la materia Nadie duda por tanto que el estatuto juriacutedico de los

parlamentarios debe ser interpretado en clave de derechos y no de pode-

res o competencias No son meras facultades o atribuciones funcionales

Como consecuencia de lo anterior la disciplina parlamentaria se

enfrenta a la realidad de los derechos fundamentales de los representan-

tes populares Debe respetarlos De lo contrario se activa el estrato reac-

cional del estatuto juriacutedico de los diputados y senadores

A continuacioacuten se describiraacuten los derechos que podriacutean verse

eventualmente afectados por las potestades sancionadoras de las Caacutema-

ras Nos referiremos concretamente (i) al derecho a la igualdad (ii) el

derecho a la libertad ideoloacutegica y (iii) el derecho al honor y a la intimi-

dad Eacutestos son los que han dado juego para el anaacutelisis juriacutedico princi-

palmente en sede jurisprudencial Dejaremos fuera el derecho al cargo

puacuteblico representativo y el derecho a la legalidad sancionadora El prime-

ro ha sido tratado in extenso en este mismo capiacutetulo cuando nos referi-

mos a la suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario El segundo fue

analizado en el capiacutetulo III cuando discurrimos acerca de la articulacioacuten

1017 Cfr MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoEl estatuto de los parlamentariosrdquo en

FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y

Derechordquo Vitoria 1991 BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLas facultadeshelliprdquo Op Cit JIMEacuteNEZ

CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit

1018 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoMandatohelliprdquo Op Cit GARCIacuteA

ROCA Javier ldquoLa difiacutecilhelliprdquo Op Cit


teacutecnica de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras y el derecho a la

legalidad penal consagrado en el artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten

321 Derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE)

La cuestioacuten de la violacioacuten al derecho a la igualdad por razones

ideoloacutegicas se trata en la sentencia 1691995 El recurrente alegaba que

no se le dejoacute hacer uso de la palabra en virtud de sus posiciones ideoloacutegi-

cas y que a otros parlamentarios siacute se les concedioacute el acceso a la tribuna

de oradores El Tribunal Constitucional revisando el diario de sesiones

constatoacute que no se vulneroacute tal derecho ldquoEn cuanto a lo primero y habi-

da cuenta de que la actuacioacuten del Presidente se atuvo a lo dispuesto en el

Reglamento de la Caacutemara sin que sea cierto (seguacuten consta en el Acta de

la sesioacuten adjunta a la demanda) que no se hubiera limitado la interven-

cioacuten de otros parlamentarios parece claro que las quejas del recurrente

carecen de toda consistenciardquo (STC 1691995 FJ 1)

En este caso concreto el maacuteximo oacutergano jurisdiccional verificoacute la

inexistencia de violaciones al derecho a la igualdad Pero resulta verosiacutemil

que con el ejercicio de la disciplina parlamentaria se pueda vulnerar ese

derecho y que por lo tanto el juez constitucional deba pronunciarse al

respecto en el futuro Ello de producirse nos situariacutea en el aacutembito de la

libertad ideoloacutegica que seraacute referido en el siguiente apartado

Dentro del uso de la palabra por parte de senadores y diputados

que es una condicioacuten imprescindible para el ejercicio del cargo puacuteblico

representativo toda injerencia sobre el derecho a la igualdad encuentra

por lo general un elemento sustantivo que le sirve de motivacioacuten En la

circunstancia que nos ocupa tal motivacioacuten es pensamos la libertad

ideoloacutegica Eacutesta emerge como el factor a partir del cual se crea la ldquonece-

sidad de comparacioacutenrdquo1019 para verificar el respeto del principio de igual-

dad

1019 Sobre la ldquonecesidad de comparacioacutenrdquo como elemento clave en la aplicacioacuten del

principio de igualdad veacutease GAVARA DE CARA Juan Carlos ldquoContenido y funcioacuten del teacutermino de


Aquiacute debe tenerse en consideracioacuten que los parlamentarios san-

cionados en virtud de las ldquollamadas a la cuestioacutenrdquo son por lo general

miembros de grupos minoritarios El presidente por su parte aunque

representa a toda la Caacutemara no deja de ser una de las figuras poliacuteticas

emblemaacuteticas de la mayoriacutea que domina el Parlamento Por eso aunque

teoacutericamente las funciones presidenciales estaacuten signadas por la nota de

imparcialidad no deja de ser cierto que cada vez que el presidente con-

cede el derecho de palabra a un diputado o senador es puesto a prueba

su tertium comparationem su ldquojuicio relacionalrdquo1020 que incluye la conexioacuten

entre la condicioacuten de parlamentarios de oposicioacuten de quienes solicitan el

derecho de palabra con la ideologiacutea de los mismos Y dicho tertium

comparationem una vez expresado en actos juriacutedicos es plenamente

justiciable en sede del maacuteximo Tribunal por medio del amparo directo

del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

322 Derecho fundamental a la libertad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE)

En liacuteneas generales el ejercicio de la libertad ideoloacutegica de los

parlamentarios se expresa de dos maneras Por un lado encontramos las

manifestaciones asociadas a la libertad de pensamiento y en consecuen-

cia al derecho fundamental a la libertad de expresioacuten Por otro estaacuten las

manifestaciones que se concretan en actos positivos o negativos de los

diputados o senadores en un hacer o dejar de hacer

Ambos tipos de manifestaciones son susceptibles de restricciones

disciplinarias Eso ocurre fundamentalmente a traveacutes de dos mecanis-

mos En el primero de los casos es decir en el ejercicio de la libertad

comparacioacuten en la aplicacioacuten del principio de igualdadrdquo Thomson-Aranzadi Cizur Menor 2005 pp 33

y ss

1020 La nocioacuten de igualdad como un concepto relacional maacutes que cualitativo es uno de

los pilares para resolver por medio de ldquojuicios relacionalesrdquo concretos los problemas en los

cuales pueda ser lesionado el derecho consagrado en el artiacuteculo 14 CE El tema estaacute amplia-

mente tratado en RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios



ideoloacutegica puesta en clave de libertad de expresioacuten la restriccioacuten disci-

plinaria aparece siempre como un liacutemite a la prerrogativa de inviolabili-

dad Por eso las eventuales sanciones en este aacutembito se encuadran dentro

del subsistema disciplinario de las llamadas a la cuestioacuten y al orden En el

segundo caso cuando se trata de conductas positivas o negativas de los

representantes populares las sanciones eventualmente suscitadas son

desde el punto de vista teacutecnico sanciones por el incumplimiento de los

deberes de diputados o senadores

A Libertad ideoloacutegica inviolabilidad y disciplina parlamentaria

La inviolabilidad no es una patente de corso para escudar ejerci-

cios de la libertad ideoloacutegica que resulten abusivos y por lo tanto aten-

ten contra (i) la dignidad de los parlamentos (ii) los derechos fundamen-

tales de otros parlamentarios y (iii) los derechos fundamentales de terce-

ros ajenos a las Caacutemaras Cuando lo anterior ocurra en el transcurso de

las sesiones del pleno de la diputacioacuten permanente y de las comisiones

los presidentes estaacuten obligados a ejercer sus facultades de policiacutea de es-

trado para llamar a la cuestioacuten y al orden y de persistir el diputado o se-

nador en tal conducta retirarle el uso de la palabra y expulsarlo de la se-

sioacuten por desacato o contumacia De ahiacute que los sistemas de disciplina

parlamentaria constituyen entonces un liacutemite a la libertad ideoloacutegica de

diputados y senadores

B Libertad ideoloacutegica conductas positivas o negativas de los par-lamentarios y sanciones disciplinarias En concreto el caso del incumplimiento del deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones

En el capiacutetulo III expusimos coacutemo la libertad ideoloacutegica de los

parlamentarios no puede servir de justificacioacuten para el incumplimiento

de un deber positivo el de asistencia a las sesiones del pleno y de las co-

misiones Cobijar el ausentismo con la libertad ideoloacutegica implicariacutea la


verificacioacuten del concepto de voluntariedad1021 de la inasistencia obviamen-

te contrapuesto al de involuntariedad el cual reside en la base misma de los

razonamientos del Tribunal Constitucional sobre esta temaacutetica Asiacute en el

ya citado ATC 12271988 de 7 de noviembre quedoacute establecido que

ldquono puede considerarse que la libertad ideoloacutegica ampare actitudes que

implican precisamente desconocer la obligacioacuten principal de un cargo

puacuteblicordquo (FJ 2) a saber la asistencia a las sesiones1022 Queda claro en-

tonces que el artiacuteculo 16 CE no incluye dentro de su contenido la posi-

bilidad de contravenir los deberes propios de la condicioacuten de parlamen-

tario

323 Derecho fundamental al honor y a la intimidad personal (artiacuteculo 18 CE)

A Derecho al honor y disciplina parlamentaria

Aunque la jurisprudencia1023 y la doctrina1024 coinciden en que en

el estatus juriacutedico de las personas que ostentan cargos puacuteblicos estaacute

flexibilizada la intensidad de la tutela del honor el contenido esencial de

1021 Cfr ldquoInforme de la Secretariacutea General del Congreso de los Diputados sobre la aplicacioacuten de lo

dispuesto en el artiacuteculo 99 del Reglamento del Congreso de los Diputados por inasistencia reiterada o notoria a

las sesiones del Pleno y de las Comisionesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 25 Madrid 1992 pp

262 y 267

1022 Un completo anaacutelisis de la tensioacuten entre los deberes de los parlamentarios y la liber-

tad ideoloacutegica puede encontrarse en ROLLNER LIERN Goumlran ldquoEl conflicto entre los debe-

res parlamentarios y la libertad ideoloacutegica ante el Tribunal Constitucionalrdquo Corts Anuario de

Derecho Parlamentario Ndeg 11 Valencia 2001 especialmente pp 179-188

1023 ldquo(hellip) [las personas fiacutesicas que ejercen cargos puacuteblicos] tienen maacutes debilitada su pro-

teccioacuten al honor que las personas privadas y estaacuten obligadas a soportar que sus derechos sub-

jetivos de la personalidad resulten afectos (hellip) (STC 1071988 de 8 de junio FJ 2)rdquo

1024 Por todos Cfr VIDAL MARIacuteN Tomaacutes ldquoEl derecho al honor y su proteccioacuten desde la

Constitucioacuten espantildeolardquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 pp 136 y

ss


este derecho debe ser garantizado Por eso la disciplina parlamentaria

pone liacutemite a la libertad de expresioacuten de los parlamentarios cuando eacutestos

profieren opiniones insultantes y ofensivas al honor de otros parlamenta-

rios y de personas ajenas a las Caacutemaras

Ello ocurre generalmente en el fragor de los debates Entonces

debe aparecer nuevamente el poder moderador de los presidentes En

estos casos el presidente suele como primera medida recurrir al empla-

zamiento del parlamentario que ofende para que retire las palabras que

atentan en contra del honor de otros sujetos Ademaacutes si la persona vul-

nerada en su derecho al honor ostenta la condicioacuten de diputado o sena-

dor el presidente puede seguacuten es praacutectica en los parlamentos espantildeoles

a la par de sancionar al ofensor conceder un derecho de reacuteplica al ofen-

dido o a alguacuten miembro del grupo al cual eacuteste pertenece

Como se ve se trata de un claacutesico conflicto entre derechos fun-

damentales (libertad de expresioacuten vs honor)1025 que es resuelto por la

magistratura plenaria de los presidentes de acuerdo al principio de in-

mediatez

B Derecho a la intimidad personal y disciplina parlamentaria

Los posibles desencuentros entre el derecho a la intimidad perso-

nal y la disciplina parlamentaria fueron resueltos por el Tribunal Consti-

tucional en la sentencia 1361989 de 19 de julio En esa ocasioacuten el

maacuteximo Tribunal declaroacute con lugar el amparo interpuesto por dos par-

lamentarios caacutentabros ndashPresidente del Gobierno autoacutenomo y Consejero

del Gobierno regional respectivamentendash en contra del acto sancionador

1025 Cfr GARCIacuteA CANALES Mariano Op Cit pp 45 y ss y SOLOZAacuteBAL ECHA-

VARRIacuteA Juan Joseacute ldquoLibertad de expresioacuten y derecho a la intimidad de los personajes puacuteblicos no poliacuteti-

cosrdquo Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 2 Murcia 1990 pp 56-57 De

manera maacutes concreta referido a este conflicto de derechos fundamentales entre autoridades

del Estado y ciudadanos que ejercen cargos puacuteblicos representativos consuacuteltese DE DO-

MINGO Tomaacutes ldquoiquestConflictos entre derechos fundamentales Un anaacutelisis desde las relaciones entre los

derechos a la libre expresioacuten e informacioacuten y los derechos al honor y la intimidadrdquo Centro de Estudios

Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2001 pp 105 y ss


del presidente de la Caacutemara por medio del cual se les suspendioacute durante

diez diacuteas de su condicioacuten de parlamentarios La sancioacuten enmarcada

dentro del supuesto del ejercicio de las llamadas a la cuestioacuten y al orden

fue encontrada inconstitucional por haber sido adoptada fuera de la se-

sioacuten respectiva en sede de la mesa lo cual la hizo carecer de cobertura

legal (reglamentaria) y por lo tanto violoacute el derecho a la legalidad san-

cionadora (251 CE)

El derecho a la intimidad fue objeto de controversia porque a los

efectos de imponer la sancioacuten mencionada fuera de la sesioacuten el presiden-

te de la Caacutemara basoacute su decisioacuten en un viacutedeo de la sesioacuten del pleno en la

cual se constataba que los parlamentarios sancionados profirieron pala-

bras ofensivas en contra de un diputado que acababa de terminar su tur-

no de intervencioacuten en la tribuna de oradores (lo llamaron ldquochulordquo) El

alegato de los sancionados fue entonces que el proceder del presidente

vulneraba su derecho a la intimidad porque los improperios fueron pro-

nunciados en ldquoprivadordquo y sin hacer uso de la palestra de los oradores

Al respecto el Tribunal Constitucional declaroacute que en las sesiones

rige el principio de publicidad que se presume que todas las actuaciones

tienen caraacutecter puacuteblico especialmente las del pleno y que por lo tanto

es inconcebible argumentar una violacioacuten a la intimidad en los teacuterminos

en que lo hicieron los recurrentes1026 Quedoacute claro entonces que todo lo

ocurrido dentro de las sesiones del pleno no puede ser amparado bajo el

derecho a la intimidad y es sancionable de acuerdo al cauce reglamentario

ad hoc las llamadas a la cuestioacuten y al orden

1026 Las palabras textuales de la decisioacuten son ldquoEsta tesis no puede ser aceptada El art

181 de la Constitucioacuten reconoce en efecto el derecho fundamental a la intimidad personal y

lo garantiza y protege frente a cualesquiera intromisiones ilegiacutetimas Sin embargo falta en el

presente caso el presupuesto faacutectico indispensable que permita invocar el derecho que los

recurrentes pretenden conculcado La publicidad de la actividad parlamentaria que es una

exigencia del caraacutecter representativo de las Asambleas en un Estado democraacutetico mediante la

cual se hace posible el control poliacutetico de los elegidos por los electores ofrece dos vertientes

una la publicidad de las sesiones otra la publicacioacuten de las deliberaciones y de los acuerdos

adoptadosrdquo (STC 1361989 de 19 de julio FJ 2)


Cosa distinta seriacutea ndashpensamosndash que se trajeran a las discusiones

de las sesiones (o del pleno) hechos o sucesos de la vida privada de los

parlamentarios datos privados irrelevantes En ese caso se activariacutea para

eacutestos lo que la doctrina ha denominado la proteccioacuten de la intimidad de

las ldquopersonas fiacutesicas puacuteblicasrdquo1027 El presidente tendriacutea que ponderar

tales hechos en orden a observar las reglas del decoro y la cortesiacutea parla-

mentaria Hecha la ponderacioacuten el presidente debe decidir si sanciona o

no al parlamentario que trae a colacioacuten los datos de la intimidad de otro

parlamentario

33 Medidas sancionadoras y derechos reglamentarios de los parlamentarios

Debe comenzarse haciendo dos recordatorios El primero que

gran parte de los derechos reglamentarios de diputados y senadores estaacuten

incardinados en el derecho del artiacuteculo 232 CE Constituyen parte de su

contenido de configuracioacuten legal Por eso se impone a los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras el deber de interpretar restrictivamente las nor-

mas que supongan una limitacioacuten al ejercicio de aquellos derechos o atri-

buciones que integran el status constitucionalmente relevante del repre-

sentante puacuteblico1028

Ello condiciona especialmente a la disciplina parlamentaria

Cuando los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras afectan los menciona-

dos derechos no soacutelo ejercen una competencia reglamentaria sino que

ponen a prueba la constitucionalidad de los sistemas punitivos intracaacute-

maras Aun teniendo naturaleza infraconstitucional la restriccioacuten de de-

rechos reglamentarios da lugar a una eventual interposicioacuten de recurso de

amparo por viacutea del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitu-

cional

1027 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoEl derecho fundamental a la intimidadrdquo 2da

edicioacuten actualizada Dykinson Madrid 2005 pp 210-213

1028 Cfr STC 2082003 de 1 de diciembre FJ 4b


En esto conviene adelantar desde ahora aunque volveremos so-

bre ello en el apartado 5 de este capiacutetulo que de acuerdo a la interpreta-

cioacuten del Tribunal Constitucional no toda violacioacuten de situaciones subje-

tivas reglamentarias supone una violacioacuten del derecho fundamental al

cargo puacuteblico representativo1029 Soacutelo la violacioacuten de los derechos regla-

mentarios que perfilan el ius in officium abre el cauce para la reaccioacuten ju-

risdiccional a traveacutes de amparo1030

Y lo segundo que hay que recordar es que seguacuten quedoacute visto en

el capiacutetulo III cuando analizamos los tres subsistemas sancionadores que

conforman la disciplina parlamentaria no hay ninguna previsioacuten regla-

mentaria expresa sobre cuaacuteles derechos de los parlamentarios pueden o

deben ser privados en caso del incumplimiento de los deberes de los di-

putados o senadores Lo que siacute existe es en cambio una previsioacuten geneacute-

rica presente en todas las Caacutemaras espantildeolas en la cual se establece el

segmento de suspensioacuten de la paraacutebola del mandato parlamentario Y en tal previ-

sioacuten se dispone ndashtambieacuten de manera geneacutericandash que la privacioacuten de algu-

no o todos los derechos de los parlamentarios podraacute ser adoptada como

medida sancionadora en los casos en los que proceda la aplicacioacuten de las

normas de disciplina parlamentaria

A continuacioacuten analizaremos entonces los derechos reglamenta-

rios de los diputados y senadores que en principio se constituyen en

objetos sancionables de la disciplina parlamentaria a saber (i) derecho a

asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones (ii) derecho al voto

parlamentario y por uacuteltimo (iii) derecho a percibir contraprestaciones

econoacutemicas

1029 Cfr ATC 121986 de 15 de enero FJ 2 Tambieacuten maacutes reciente el ATC 1422002

de 23 de julio FJ 1

1030 El Tribunal Constitucional ha sentenciado que dentro de tales derechos se cuentan

constitucioacuten de grupos parlamentarios presentacioacuten de proposiciones de ley presentacioacuten de

enmiendas solicitudes de informacioacuten formulacioacuten de preguntas solicitud de comparecencias

presentacioacuten de mociones y proposiciones no de ley solicitud de sesioacuten extraordinaria partici-

pacioacuten en comisiones de investigacioacuten respeto de la legalidad sancionadora y presentacioacuten de

candidaturas de senadores autonoacutemicos (STC 761996 de 27 de abril FJ 2)


331 Derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las co-misiones

La privacioacuten del derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las

comisiones supone aplicando la terminologiacutea del Tribunal Constitucio-

nal que ya hemos traiacutedo a colacioacuten la imposibilidad de que los parlamen-

tarios se articulen orgaacutenicamente en los procesos de conformacioacuten de la

voluntad de las Caacutemaras Se trata del impedimento disciplinario de dar

cumplimiento al primer requisito funcional del ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria Ello trae consigo la imposibilidad de representar efecti-

vamente al electorado En eso a la par de la imposibilidad de ejercer el

derecho al voto estriba el verdadero contenido punitivo de la medida

sancionadora que acuerde la restriccioacuten de este derecho

Adicionalmente la privacioacuten del derecho a asistir a las sesiones

del pleno y de las comisiones debe ser relacionada con el principio de

publicidad parlamentaria Es bien conocido que en la dinaacutemica poliacutetica

de hoy los parlamentarios particularmente los de oposicioacuten se valen de

los medios de comunicacioacuten para hacer resonar en la opinioacuten puacuteblica sus

actuaciones intracaacutemaras En un sistema parlamentario como el espantildeol

el concepto de minoriacutea parlamentaria estaacute especialmente vinculado al de

oposicioacuten poliacutetica al Gobierno y eacuteste uacuteltimo al de la incidencia de los

diputados y senadores minoritarios sobre el tribunal de la opinioacuten puacutebli-

ca Por eso cuando a un parlamentario se le restringe el derecho a parti-

cipar en las sesiones se le limita tambieacuten el acceso oficial es decir articu-

lado orgaacutenicamente a la opinioacuten puacuteblica

332 Derecho al voto parlamentario

A pesar de que los reglamentos de las Caacutemaras disponen que en

caso del incumplimiento de los deberes de los diputados y senadores a

estos uacuteltimos se les pueda privar del derecho al voto consideramos que

tal normativa debe ser interpretada de otra manera No es posible como

sancioacuten principal privar a los parlamentarios de su derecho de articularse

orgaacutenicamente en las Caacutemaras y de tomar parte en la formacioacuten de la

voluntad de las mismas De hecho hasta donde alcanza nuestro conoci-


miento en Espantildea no se ha suscitado ninguna sancioacuten de esta naturaleza

durante las Legislaturas post constituyentes Cosa distinta seriacutea si como

consecuencia inevitable de una prohibicioacuten disciplinaria de asistir a las

sesiones del pleno o de las comisiones los parlamentarios se vieran ma-

terialmente impedidos de votar en las articulaciones colegiadas de los

oacuterganos de las Caacutemaras

Una interpretacioacuten contraria a lo dicho perjudicariacutea hondamente

el estatuto juriacutedico de los parlamentarios y afectariacutea considerablemente la

representacioacuten poliacutetica Es bien conocido coacutemo en la historia del parla-

mentarismo concretamente en las colonias inglesas de los siglos XVIII y

XIX la pugna por el derecho a ser representado fue la lucha por el voto

de los representantes Interpretar que un diputado o senador tiene el de-

recho a asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones pero no tiene

el derecho a votar en ellas equivale a retrotraer el parlamentarismo espa-

ntildeol a estadios del Estado constitucional ya superados

Aceptar todo lo anterior implica reconocer la significacioacuten consti-

tucional del voto de diputados y senadores Eacuteste forma parte esencial del

haz de facultades incorporadas al ius in officium del 232 CE seguacuten lo in-

terpretoacute el Tribunal Constitucional en el conocidiacutesimo caso Novales Vi-

lla1031 El voto sigue siendo la opcioacuten poliacutetica concreta con la cual los

representantes del pueblo y los grupos parlamentarios exteriorizan sus

posturas respecto de la formacioacuten de la voluntad de los oacuterganos delibera-

tivos del Estado1032 Permitir su privacioacuten disciplinaria autoacutenoma o prin-

cipal colocariacutea a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en posicioacuten de

1031 STC 3612006 de 18 de diciembre FJ 3

1032 Para la idea de ldquoexteriorizacioacutenrdquo de la voluntad representativa Cfr FERNAacuteNDEZ

RIVEIRA Rosa ldquoEl voto parlamentariordquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Ma-

drid 2003 pp 83 y ss y Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute ldquoEl derecho al voto y la regla de la

mayoriacuteardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 55 Madrid 2002 pp 99-103 Y sobre necesidad

de vincular el voto parlamentario a la representacioacuten ejercida por los grupos parlamentarios de

modo que a aqueacutel no se lo conciba como un derecho meramente individual de diputados y

senadores es una opinioacuten sostenida por BAacuteRCENA Josu de Miguel ldquoLa personalidad e indelega-

bilidad del voto y las reformas de los reglamentos de los parlamentos autonoacutemicosrdquo Revista Espantildeola de

Derecho Constitucional Antildeo 30 Nuacutemero 90 Septiembre-Diciembre 2010 p 149-169


alterar arbitrariamente la correlacioacuten de fuerzas entre la mayoriacutea y las

minoriacuteas lo cual como es obvio no es de recibo en el Estado constitu-

cional

333 Derecho a percibir asignaciones econoacutemicas

Aunque generalmente se lo considera un derecho reglamentario

el percibir asignaciones econoacutemicas o dietas por el ejercicio de la funcioacuten

parlamentaria es un privilegio otorgado directamente por la Constitucioacuten

(artiacuteculo 714) a los representantes populares Se trata de una compensa-

cioacuten econoacutemica que no una remuneracioacuten1033 cuya principal finalidad

es por lo general y a pesar de algunos matices que puedan presentarse

en los parlamentos autonoacutemicos1034 procurar la profesionalizacioacuten de la

funcioacuten representativa a traveacutes de la dedicacioacuten a tiempo completo de

diputados y senadores al cumplimiento de los deberes propios de su in-

vestidura1035 Con ello se coadyuva a un mejor y mayor ejercicio de la

autonomiacutea parlamentaria1036

1033 La diferenciacioacuten de ambos conceptos en SECRETARIacuteA GENERAL DEL

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ldquoDictamen sobre la posibilidad de embargar las asignaciones

econoacutemicas de los diputados y las subvenciones de los grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes Gene-


1034 En el Parlamento de Navarra por ejemplo los diputados soacutelo teniacutean derecho a una

ldquodietardquo por asistencia a las sesiones Este reacutegimen permanecioacute asiacute hasta el antildeo 2007 cuando se

aprobaron las ldquoNormas sobre retribuciones de parlamentarios foralesrdquo (BOPN Ndeg 49 de 16

de julio de 2007) en las cuales se crearon tres categoriacuteas de retribucioacuten parlamentaria (i) retri-

bucioacuten fija y perioacutedica con reacutegimen de dedicacioacuten absoluta (ii) retribucioacuten fija y perioacutedica sin

reacutegimen de dedicacioacuten absoluta y (iii) retribucioacuten por dietas de asistencia Como se ve se trata

de un sistema de retribuciones econoacutemicas especialiacutesimo que da lugar a una gradacioacuten en la

profesionalizacioacuten de la funcioacuten parlamentaria Al respecto Cfr IZU BELLOSO Miguel Op

Cit pp 1107-108

1035 Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoEl salariohelliprdquo Op Cit pp 145 y ss

1036 Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoArtiacuteculo 72rdquo en ldquoComentarios a la Constitucioacuten es-

pantildeolardquo Fundacioacuten Wolters Kluwer Madrid 2008 p 1412


Noacutetese que por primera vez se emplea la expresioacuten privilegio parla-

mentario Se hace conscientemente para distinguirlo de las prerrogativas

de inviolabilidad inmunidad y aforamiento1037 Asiacute como antes se ha sos-

tenido que no existe posibilidad de ldquodesarrollarrdquo reglamentariamente las

prerrogativas en este punto debe sentildealarse que la privacioacuten de las con-

traprestaciones econoacutemicas constituye un desarrollo restrictivo de un

privilegio constitucional Se trata de una suspensioacuten-sancioacuten de las que

han sido explicadas anteriormente sobre la dimensioacuten patrimonial de la

esfera juriacutedico-subjetiva de los parlamentarios

Tal suspensioacuten de asignaciones obedece ademaacutes a razones de

justicia proporcional Como en el caso de la afectacioacuten del voto parla-

mentario estas medidas no representan sanciones autoacutenomas Estaacuten vin-

culadas a la suspensioacuten de la condicioacuten de diputado o senador y del dere-

cho de asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones Tienen en este

sentido caraacutecter complementario Por eso suele ocurrir que el monto de

privacioacuten es equivalente a los diacuteas o sesiones durante los cuales el parla-

mentario ha sido suspendido en su condicioacuten de tal1038

Un comentario final debe ser hecho sobre las sanciones econoacutemi-

cas a los parlamentarios Es cierto que en muchas ocasiones diputados y

senadores estaacuten dispuestos a asumir el coste patrimonial de su actuacioacuten

poliacutetica Lo importante para ellos es capitalizar actos y opiniones frente a

la opinioacuten puacuteblica aunque eso conlleve represiones disciplinarias Pero la

experiencia praacutectica muestra que estas medidas tienen un alto poder or-

denador dentro de las Caacutemaras Disuaden con mucha efectividad las po-

sibles conductas antirreglamentarias y las eventuales reincidencias disci-

plinarias por parte de los parlamentarios

1037 En contra de esta opinioacuten JIMEacuteNEZ APARICIO Emilio ldquoReacutegimen juriacutedico de las re-

tribuciones de los diputados y senadoresrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1994 p 573

para quien el derecho a asignaciones econoacutemicas de los parlamentarios es una auteacutentica prerro-

gativa equiparables a las demaacutes

1038 Cfr DIacuteEZ LAGO Pablo ldquoEl deber de asistencia de los parlamentarios a las sesiones y el de-

recho al ejercicio del cargo (artiacuteculo 232 CE)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 23 Madrid

1991 pp 38-40


4 La disciplina intracaacutemaras y la proyeccioacuten grupal del man-dato y el estatuto parlamentarios

Como se ha visto en el capiacutetulo I en Espantildea el mandato y el esta-

tuto parlamentarios tienen una cierta orientacioacuten grupal La obligatorie-

dad reglamentaria de insercioacuten en un grupo parlamentario aparece maacutes

allaacute de las criacuteticas que pueden formularse al respecto como la proyeccioacuten

colectiva de una posicioacuten constitucional individual Desde las perspectivas

praacutectica y teoacuterica es imposible evadir la realidad de que los grupos parla-

mentarios requieren de la actuacioacuten individual de diputados y senadores

y que esta uacuteltima cobra mayor alcance poliacutetico-institucional a traveacutes de

aqueacutellos

Tal proyeccioacuten colectiva del mandato representativo no es indife-

rente al ejercicio de la disciplina parlamentaria La aplicacioacuten de lo puni-

tivo intracaacutemaras a nivel individual se esparce indefectiblemente sobre la

esfera colectiva del mandato y el estatuto parlamentarios La actuacioacuten de

los grupos puede ser lesionada de manera refleja al castigarse a un dipu-

tado o senador Ello cobra mayor importancia cuando se trata de grupos

minoritarios constituidos en oposicioacuten poliacutetica los cuales han de ser

siempre objeto de una especial proteccioacuten por parte de las estructuras

garantistas del Estado constitucional

El presente apartado examinaraacute los presupuestos y problemas de-

rivados de la sancioacuten de parlamentarios en el marco de la estrechiacutesima

relacioacuten entre eacutestos y sus grupos Procederemos en cuatro partes Prime-

ro trataremos la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de

los grupos parlamentarios Seguidamente analizaremos la tensioacuten grupo

mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad sancionadora de las

Caacutemaras Luego concretando referiremos la relacioacuten del parlamentario y

su grupo minoritario en el contexto de la disciplina intracaacutemaras Y por

uacuteltimo explicaremos coacutemo los actos de disciplina intracaacutemaras se legiti-

man en virtud de la participacioacuten de los grupos minoritarios en los pro-

cedimientos sancionadores


41 Punto previo la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de los grupos parlamentarios

En el capiacutetulo I examinamos la parlamentarizacioacuten orgaacutenica y ma-

terial de los partidos poliacuteticos Pusimos el foco de atencioacuten en la discipli-

na existente en los grupos Ahora examinando el impacto de la disciplina

parlamentaria en la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

corresponde dar cuenta del mismo fenoacutemeno pero desde una perspecti-

va distinta Tenemos que explicar la juridificacioacuten1039 el revestimiento

institucional bajo la forma de grupos parlamentarios de las minoriacuteas que

actuacutean como oposicioacuten poliacutetica en el seno de las Caacutemaras1040 Ello serviraacute

de basamento conceptual para el posterior estudio de las tensiones que a

propoacutesito de la disciplina parlamentaria se pueden suscitar entre grupo

mayoritario y grupo minoritario (apartado 42) y para explicar coacutemo los

actos sancionadores intracaacutemaras dictados inconstitucionalmente lesio-

nan a un tiempo el estatuto juriacutedico del parlamentario y el estatuto de la

oposicioacuten (apartado 43)

Nuestro punto de partida es en este sentido afirmar que los gru-

pos parlamentarios son el conducto juriacutedico a traveacutes del cual la Constitu-

cioacuten integra formalmente a los partidos en la estructura del Estado en el

sistema democraacutetico Son el cauce para la vida institucional de las mayor-

iacuteas y minoriacuteas y por lo tanto seguacuten atinadamente se ha sostenido en la

doctrina1041 representan el soporte juriacutedico del estatuto de la oposicioacuten

1039 Cfr SANZ PEacuteREZ Aacutengel ldquoLa naturaleza juriacutedica de los grupos parlamentarios Una

aproximacioacuten al proceso de juridificacioacuten de los grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Par-

lamentario Ndeg 10 Valencia 2001 pp 360-367

1040 Sobre la institucionalizacioacuten parlamentaria de la oposicioacuten poliacutetica sigue siendo

esencial la claacutesica monografiacutea IONESCU Ghita y DE MADARIAGA Isabel ldquoLa oposicioacuten

Pasado y presente de una institucioacuten poliacuteticardquo traduccioacuten del ingleacutes por Ceacutesar Armando Goacutemez

Espasa-Calpe Madrid 1977 especialmente las pp 27-86

1041 Cfr RINELLA Angelo ldquoLo statuto dellacute opposizione parlamentare nellacute ordinamento

spagnolo Alcuni profili di rilievo costituzionalerdquo en ldquoI ventacute-anni della Costituzione spagnola Nella

giurisprudenza del Tribunale Costituzionalerdquo Quaderni Giuridiche del Dipartimento di Scienze

Politiche dellacute Universitagrave di Trieste Ndeg 5 2000 p 135


La creacioacuten reglamentaria de un grupo supone un procedimiento

teacutecnico que es a un tiempo de convertibilidad y de concrecioacuten funcio-

nal De convertibilidad porque las minoriacuteas poliacuteticas dejan de ser factores

exoacutegenos externos a las Caacutemaras para convertirse en oacuterganos endoacutege-

nos articulados en la estructura poliacutetico-institucional del Estado que (i)

dan vigencia al principio de la divisioacuten de poderes y (ii) realizan en la

praacutectica el pluralismo poliacutetico1042 Y de concrecioacuten funcional porque las mi-

noriacuteas adquieren el estatus de oposicioacuten parlamentaria para ejercer una

funcioacuten constitucional esencial a la democracia1043

Lo anterior supone por un lado la institucionalizacioacuten de la pug-

na poliacutetica y por otro no menos importante el reforzamiento de lo que

se ha dado en llamar ldquoparlamentarismo estructuradordquo1044 en el cual a

pesar de las criacuteticas que puedan formularse1045 mayoriacuteas y minoriacuteas co-

existen paciacuteficamente dentro del marco dibujado por el Texto Funda-

mental ejerciendo roles funcionales en provecho de una necesaria dialeacutec-

1042 Para ahondar sobre las funciones de la oposicioacuten parlamentaria veacutease la monografiacutea

de SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLa oposicioacuten parlamentariardquo Congreso de los Diputados

Madrid 1997 pp 39-52

1043 La integracioacuten de la funcioacuten de oposicioacuten en la actividad estatal estaacute magistralmente

explicada en el todaviacutea esencial estudio de DE VERGOTTINI Giuseppe ldquoLa forma de gobierno

de oposicioacuten garantizadardquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 9 1979 especialmente pp 7 y ss

1044 Cfr MOLAS I BATLLORI Isidre ldquoLa oposicioacuten parlamentaria en el siglo XXIrdquo en ldquoEl

Parlamento del siglo XXI VII Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Tecnos

Pamplona 2002 pp 67-69

1045 Dentro de las criacuteticas maacutes recientes podemos traer a colacioacuten la de Cascajo Castro

para quien la exacerbacioacuten del parlamentarismo estructurado ha llevado en Espantildea a que las

minoriacuteas poliacuteticas cumplan un papel marginal en sus funciones de oposicioacuten al Gobierno

siendo que seguacuten este autor en ello estriba la principal causa de la devaluacioacuten del Parlamento

en la arquitectura del Estado Constitucional (Cfr CASCAJO CASTRO Joseacute Luis

ldquoEspantildea siete anotaciones criacuteticas sobre el parlamentarismo espantildeolrdquo Revista de la Red de Expertos

Iberoamericanos en Parlamentos Nordm 4 2009 pp 17 y 18)


tica de ldquogobernanza interinstitucionalrdquo1046 A la mayoriacutea corresponde el

derecho a acceder y conformar el Gobierno a la minoriacutea el derecho a

ejercer criacuteticas controlar al Gobierno1047 y sobre todo a constituirse en

una opcioacuten real para la alternancia democraacutetica del poder

Asiacute es dentro de los esquemas del parlamentarismo estructurado

donde debe ubicarse la existencia constitucional de la minoriacutea-oposicioacuten

de signo grupal1048 Eacutesta es uno de los teacuterminos necesarios sine qua non

del arreglo interior del parlamentarismo real es decir aqueacutel que es posi-

ble uacutenica y exclusivamente con la concurrencia de las instituciones parti-

distas Y esto hasta tal punto que podriacutea afirmarse que la grupalizacioacuten

de la minoriacutea-oposicioacuten es uno de los maacutes importantes fines del Estado

de partidos consagrado en el artiacuteculo 6 CE1049

42 La tensioacuten grupo mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad sancionadora de las Caacutemaras

Acaso ha sido Reynaert quien con mayor claridad ha visto la dis-

ciplina parlamentaria en relacioacuten con las tensiones protagonizadas por

los grupos mayoritarios y los grupos minoritarios en el escenario de las

Caacutemaras

1046 Cfr MANZELLA Andrea ldquoEl Parlamento en el siglo XXIrdquo en ldquoEl Parlamento del siglo

XXI VII Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo Tecnos Pamplona 2002

p 19

1047 Las relaciones ad extra de la oposicioacuten parlamentaria esto es aquellas trabadas con

el poder ejecutivo son explicadas en LOacutePEZ AGUILAR Fernando ldquoLa oposicioacuten parlamentaria

y el orden constitucionalrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1998 pp 265-365

1048 Para profundizar en la integracioacuten de los ldquosujetos parlamentariosrdquo en la estructura

interna de las Caacutemaras Cfr NAVARRO SAacuteNCHEZ Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parla-

mentariardquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 pp 49 y ss

1049 Coincide con esta opinioacuten REQUEJO Paloma ldquoDemocracia parlamentaria y principio

minoritariordquo Ariel Derecho Editorial Ariel Barcelona 2000 p 55


En la disciplina de las asambleas representativas ndashdice el autor franceacutesndash se reflejan la vida la moral los siacutembolos de los parti-dos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios1050

En el capiacutetulo II pusimos de manifiesto coacutemo histoacutericamente la

disciplina parlamentaria ha sido exigida por las situaciones de desorden

de los paiacuteses en cuyas asambleas poliacuteticas impera Existiacutea una relacioacuten

directamente proporcional entre la paz de la nacioacuten y la paz intestina de

los parlamentos Ello como se advierte ha dejado de ser una premisa

constatable en las democracias constitucionales de nuestros diacuteas La nor-

malidad funcional de hoy a la que se ordena la disciplina intracaacutemaras es

reflejo de una mayor normalidad poliacutetica presente fuera de los muros de los

parlamentos Se trata en consecuencia de una paz parlamentaria razonable

que como ha recordado Cerase1051 no elimina las fricciones entre ma-

yoriacutea y oposicioacuten

Tales fricciones aparecen como polarizaciones entre grupos par-

lamentarios1052 que no deben extrantildear a nadie Representan un elemento

previsible en el Estado de partidos Su existencia no acarrea por siacute mis-

ma patologiacuteas parlamentarias1053 Los problemas aparecen cuando estas

polarizaciones se exacerban y acaban conduciendo a la ruptura de los

compromisos baacutesicos que en torno a la Constitucioacuten y a la racionalidad

1050 Cfr REYNAERT Auguste Op Cit p 3

1051 Cfr CERASE Marco ldquoModernizacioacuten de la poliacutetica evolucioacuten parlamentaria y papel de la

oposicioacutenrdquo en PAU I VALL Francesc ldquoLas funciones de los parlamentos en Italia y Espantildeardquo Aranza-

di y Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentos 2001 pp 100-101

1052 Respecto de los efectos de las tensiones entre mayoriacuteas y minoriacuteas en la funcionali-

dad de las Caacutemaras asiacute como la integracioacuten ldquojuriacutedicardquo de esos efectos en el despliegue institu-

cional de las mismas Cfr THERIAULT Sean M ldquoParty Polarization in Congressrdquo Cambridge

University Press 2008 especialmente pp 43 y ss y 129 y ss

1053 Parte de la doctrina estadounidense considera en este sentido que el presupuesto

parlamentario del orden constitucional contemporaacuteneo es un polarized Congress en el cual los

partidos luchan intensamente pero dentro de la institucionalidad democraacutetica por realizar sus

opciones ideoloacutegicas Al respecto Cfr TUSHNET Mark ldquoThe New Constitutional Orderrdquo Prin-

ceton University Press Princeton y Oxford 2003 p 13 y ss


del Derecho han asumido los grupos parlamentarios al hacerse partes

integrantes de la vivacidad de las Caacutemaras Termina ocurriendo un aleja-

miento del constitutional language que imposibilita alcanzar o preservar bin-

ding commitments1054

La disciplina parlamentaria es en este sentido un binding commit-

ment entre los grupos parlamentarios Y en cuanto tal tambieacuten corre los

riesgos que trae consigo el abandono del constitucional language Ello de

acaecer se traduciriacutea en el uso indiscriminado de lo punitivo intracaacutema-

ras por parte del grupo mayoritario con el objeto claro estaacute de neutrali-

zar o atemperar el estatus de oposicioacuten poliacutetica de los grupos parlamen-

tarios en situacioacuten de minoriacutea Supondriacutea un ahogo de las condiciones de

libertad igualdad y pluralismo necesarias para la subsistencia institucional

de los grupos de oposicioacuten1055

Afortunadamente en Espantildea reina un consenso generalizado en-

tre los grupos que hacen vida poliacutetica en las Cortes Generales y en los

parlamentos territoriales sobre el caraacutecter restrictivo con el cual debe ser

aplicada la disciplina parlamentaria asiacute como en torno a la neutralidad e

imparcialidad con las cuales los oacuterganos de gobierno interno han de cas-

tigar a diputados y senadores

1054 Cfr SCHWEBER Howard ldquoThe Language of Liberal Constitutionalismrdquo Cambridge

University Press 2007 pp 135 y ss De una manera maacutes amplia relacionable con la aplicacioacuten

parcializada de la disciplina parlamentaria tambieacuten puede consultarse GLENDON Mary Ann

Rights Talk The Impoverishment of Political Discourse The Free Press New York 1991 especial-

mente pp 76 y ss Esta autora refiere la relacioacuten inversamente proporcional que existe entre un

cada vez maacutes creciente ldquolenguaje de los derechosrdquo y el vaciamiento de tal lenguaje en el senti-

do de que no lleva a establecer y mantener compromisos poliacuteticos reales que aten firmemente a

las partes involucradas en una relacioacuten de justicia Por eso ndashsostiene Glendonndash la cultura juriacutedi-

ca de nuestros diacuteas estaacute signada por the missing language of responsability esto es una suerte de

propensioacuten a elevar al rango de principio de accioacuten juriacutedica la tendencia a huir de toda clase

de deberes y obligaciones

1055 En cuanto a la preservacioacuten de estas condiciones en las relaciones grupo mayorita-

rio-grupo minoritario Cfr PORTERO MOLINA Joseacute Antonio ldquoEl status constitucional de la

oposicioacuten en el reacutegimen constitucional espantildeolrdquo en ldquoConocimiento y realidad Estudios en homenaje a Jorge

Riezu Martiacutenezrdquo Editorial San Esteban Salamanca 2004 pp 424-429


Ello es una enculturacioacuten del Estado constitucional en las Caacutema-

ras que ha llevado ndashdigaacutemoslo utilizando la terminologiacutea de Barboni1056ndash

a interpretar las potestades sancionadoras de los parlamentos y su rela-

cioacuten con la oposicioacuten en clave auteacutenticamente democraacutetico-liberal Pero

nada obsta para que desde la academia e incluso entre los operadores

juriacutedicos se cultive la conciencia de que el primer y mayor compromiso

entre los grupos es el de ejercer todos los poderes internos ndashincluyendo

por supuesto los de la disciplina parlamentariandash de acuerdo a un escru-

puloso respeto de los derechos de las minoriacuteas opositoras

43 La relacioacuten del parlamentario y el grupo minoritario en el con-texto de la disciplina intracaacutemaras

Tomando ocasioacuten de lo dicho en los dos apartados anteriores te-

nemos que develar cuaacutel es la significacioacuten o impacto de la disciplina in-

tracaacutemaras en la relacioacuten que vincula a los parlamentarios individuales

con sus grupos de adscripcioacuten En particular cuando estos uacuteltimos son

minoritarios Ello supone en primer lugar dar por sentada la primaciacutea

del grupo sobre el parlamentario y en segundo teacutermino asumir que toda

laceracioacuten a la posicioacuten constitucional de eacuteste es por fuerza una inci-

dencia negativa sobre las potencialidades de actuacioacuten juriacutedico-poliacuteticas

de aqueacutel

Ambas cosas estaacuten estrechamente relacionadas Que los grupos

tengan primaciacutea sobre los parlamentarios no significa sin embargo que

los diputados y senadores individuales hayan dejado de ser el sustrato

humano subjetivo a traveacutes del cual se canaliza la actuacioacuten institucional

de los grupos Estos uacuteltimos no son abstracciones ni entelequias sino

parlamentarios concretos1057 Por eso a pesar del amplio nuacutemero de fa-

1056 Cfr CARBONI Giuliana Giuseppina ldquoAlla ricerca di uno statuto per lacuteopposizione

parlamentarerdquo G Giappicheli Editor Torino 2004 pp 89 y ss

1057 Profundiza sobre esta idea REQUEJO RODRIacuteGUEZ Paloma ldquoFracciones y grupos

evolucioacuten histoacuterica naturaleza y regulacioacuten juriacutedica del grupo parlamentariordquo en AAVV ldquoInstituciones de

Derecho Parlamentario Los sujetos del Derecho Parlamentariordquo Vitoria 2001 pp 177-178


cultades atribuidas a los grupos (y de los poderes de los portavoces) re-

cientemente se ha destacado el necesario esfuerzo que eacutestos han de llevar

adelante para facilitar e impulsar la actuacioacuten poliacutetica de sus miem-

bros1058 Y al contrario puede sentildealarse algo similar Cada grupo en es-

pecial si es minoritario ha de empentildearse en mantener intangible el espec-

tro de actuacioacuten de sus miembros individuales so pena de ver cercenado

su estatus juriacutedico de oposicioacuten parlamentaria por parte de la mayoriacutea

dominante en la Caacutemara

Puede hacerse entonces una divisioacuten de dos conjuntos de fun-

ciones de la oposicioacuten parlamentaria institucionalizada en los grupos

Ambas resultan potencialmente impactadas por los sistemas punitivos de

disciplina interna1059 Por un lado se encuentra el rol deliberativo que

deben asumir los grupos minoritarios vinculado por supuesto al princi-

pio de publicidad y a la necesaria pluralidad de pareceres poliacuteticos que

deben ser integrados mediante el debate en la voluntad unitaria de las

asambleas poliacuteticas Y por otro lado aglutinamos la actividad de los gru-

pos minoritarios con respecto a la toma de decisiones en los oacuterganos

colegiados (acuerdos leyes etc) y no menos importante en relacioacuten con

el control de la accioacuten del Gobierno

El primer conjunto es directamente impactado por las sanciones

derivadas de las llamadas a la cuestioacuten y al orden dictadas en ejercicio de

los poderes inherentes a la magistratura plenaria de los presidentes A

pesar de que el derecho a intervenir en los debates del pleno y de las co-

misiones se ejerce de manera individual por parte del parlamentario y

aunque los diputados y senadores solicitan la palabra directamente ante el

presidente sin la intervencioacuten o anuencia del portavoz del grupo al cual

1058 Cfr TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa posicioacuten del diputado en el Parlamento espantildeol desde

un estudio de los reglamentos internos de los Grupos Parlamentariosrdquo Asamblea Revista Parlamentaria

de la Asamblea de Madrid Ndeg 20 Madrid 2009 p 177

1059 Nos basamos aquiacute en la clasificacioacuten de las funciones de los grupos minoritarios

propuesto por REQUEJO Paloma ldquoRepresentacioacuten y minoriacuteas parlamentariasrdquo en ldquoLa democracia

Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados

Madrid 2002 pp 822-832


estaacute adscrito debe asumirse que la intervencioacuten del parlamentario estaraacute

ordinariamente en completa sintoniacutea poliacutetica e ideoloacutegica con la de su

respectivo grupo

Ello no es ni mucho menos una presuncioacuten atentatoria de la in-

terdiccioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo 672 CE) Es por el contra-

rio el resultado loacutegico de la interpretacioacuten sistemaacutetica del rol constitu-

cional de los partidos y del quehacer individual de los parlamentarios De

modo que cuando se limita inconstitucionalmente la oratoria de un re-

presentante popular se limita de manera refleja el estatus de oposicioacuten

parlamentaria

En cuanto al segundo conjunto de roles eacuteste puede ser afectado

tanto por las llamadas a la cuestioacuten y al orden como por las sanciones

por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Nunca por

las medidas para el mantenimiento del orden en el recinto de las Caacutema-

ras

Privar inconstitucionalmente a un parlamentario del ejercicio de la

palabra es negarle el cauce para su integracioacuten en los actos colegiados

Ello repercute en la participacioacuten de su grupo minoritario en el proceso

de conformacioacuten de la voluntad de las Caacutemaras Y lo mismo ocurre

aunque de manera agravada si se considera la imposibilidad de que los

diputados o senadores sancionados ejerzan su derecho al voto durante

las sesiones del pleno y de las comisiones Esto uacuteltimo fue en cierto mo-

do reconocido por el Tribunal Constitucional en la poleacutemica sentencia

36120061060 que ya hemos mencionado antes Alliacute se interpreta que las

vulneraciones del ejercicio individual del derecho al voto atentan contra

1060 ldquo[con el impedimento del ejercicio al voto] Se ha lesionado en este caso el derecho

tanto de los parlamentarios como del grupo a expresar su rechazo colectivo a una medida

legislativa y a que dicho rechazo tuviera unas consecuencias claras consistentes en la no apro-

bacioacuten de la misma Dicho derecho puede deducirse de la posicioacuten de los grupos parlamenta-

rios en el Parlamento Vasco que podriacutea ilustrarse con la reproduccioacuten de numerosas normas

de su Reglamento puesto que en dicha Caacutemara como en todas las democraacuteticas de nuestros

diacuteas estos grupos tienen asignado un papel decisivo en el ejercicio de las funciones baacutesicas de

las asambleas legislativasrdquo (STC 3612006 de 18 de diciembre FJ 5)


el derecho del grupo a expresar su voluntad poliacutetica en una determinada

materia1061

Y con respecto a la afectacioacuten de las facultades de control eacutesta es

la actividad esencial definitoria del estatus de oposicioacuten poliacutetica1062 La

dimensioacuten individual de las preguntas las interpelaciones y la participa-

cioacuten en la comisiones de investigacioacuten es muy limitada1063 Los diputados

y senadores realizan estas tareas integrados dentro del contexto ideoloacutegi-

co y de las directrices poliacuteticas de sus grupos de adscripcioacuten Ello es asiacute

incluso dentro de los grupos mixtos En eacutestos a pesar de sus conocidas

peculiaridades los portavoces ejercen una funcioacuten de integracioacuten y mo-

dulacioacuten de la actividad del grupo

Por eso teniendo en cuenta que en el parlamentarismo espantildeol la

importancia de los grupos minoritarios de oposicioacuten es realzada por el

hecho de que la dualidad sujeto controlado (Gobierno)-sujeto controla-

dor (Parlamento) es ldquosoacutelo aparenterdquo1064 las sanciones ilegiacutetimas por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios que suspenden la

condicioacuten de diputado o senador o privan del derecho de asistencia a las

sesiones en la cuales se ejerceraacute la funcioacuten de control tambieacuten restringen

1061 Como comentarios doctrinales criacuteticos a esta decisioacuten jurisdiccional Cfr GARCIacuteA-

ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoiquestEs posible repetir las votaciones parlamentarias iquestVota el diputa-

do o el grupo parlamentario A propoacutesito de la STC 3612006rdquo Teoriacutea y Realidad Constitucional Ndeg

20 Madrid 2001 especialmente pp 623-627 y PULIDO QUECEDO Manuel ldquoEl grupo par-

lamentario como titular del derecho al votordquo Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional Nuacutem

13 a 21-22 2006 pp 2909-2911 En ambos se cuestiona el reforzamiento jurisprudencial del

cariz grupocraacutetico de los parlamentos espantildeoles

1062 Cfr LOacutePEZ GUERRA Luis ldquoEl control parlamentario como instrumento de las minoriacuteasrdquo

Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 8 Murcia 1996 pp 92-93


Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 21 Valencia 2009 p 104

1064 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios

Constitucionales Madrid 1993 p 254


el estatus de oposicioacuten parlamentaria de cualesquiera minoriacuteas poliacuteti-

cas1065

Llegados a este punto procede un comentario final sobre el im-

pacto de las sanciones disciplinarias sobre el estatuto juriacutedico de los par-

lamentarios y de los grupos de oposicioacuten Estamos lejos de pensar que

tal impacto sea medido de una forma ldquorealistardquo seguacuten exista la posibili-

dad cierta de que el concurso argumental (opiniones) y material (voto) de

los diputados o senadores incida decisivamente esto es inclinando la

balanza de la decisioacuten en un sentido u otro en el proceso de formacioacuten

de la voluntad de los oacuterganos colegiados de las Caacutemaras Tal es el caso ndash

se volveraacute sobre ello en el apartado 5 de este capiacutetulondash de las interpreta-

ciones realizadas por el Tribunal Constitucional en todas las sentencias

dictadas en materia de disciplina parlamentaria para negarse a declarar la

nulidad de las medidas y acuerdos adoptados por las Caacutemaras en ausen-

cia de un parlamentario sancionado constitucional o inconstitucional-

mente (STC 1361989 STC 1691995 STC 3012005 y STC

1292006)

Desde esta perspectiva ninguacuten parlamentario individual minorita-

rio resultariacutea afectado en su estatuto juriacutedico Tampoco lo seriacutea el estatu-

to de oposicioacuten parlamentaria de la minoriacutea poliacutetica a la que se integra El

quehacer de diputados y senadores en situacioacuten de minoriacutea difiacutecilmente

refrena las decisiones adoptadas por la mayoriacutea circunstancialmente do-

minante en una Caacutemara determinada Asiacute ocurre en todo sitio donde se

conjugan el principio mayoritario y el Estado de partidos Pero en un

parlamentarismo estructurado la valiacutea de la actividad de la oposicioacuten no

se mide en teacuterminos de resultados eficaces sino en funcioacuten de la presencia

libre y activa de las opciones poliacuteticas de eacutesta desplegadas a la luz de la

1065 Para la relacioacuten entre el estatuto juriacutedico de las minoriacuteas opositoras y el control par-

lamentario Cfr GOacuteMEZ CORONA Esperanza ldquoControl parlamentario minoriacuteas y Tribunal Cons-

titucionalrdquo en ldquoEl Parlamento del siglo XXI VII Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de

Parlamentosrdquo Tecnos Pamplona 2002 pp 87-88


opinioacuten puacuteblica en los procesos de conformacioacuten de las decisiones de

intereacutes general1066

44 La legitimacioacuten de los actos de disciplina intracaacutemaras en vir-tud de la participacioacuten de los grupos minoritarios en los pro-cedimientos sancionadores

La presencia de los grupos parlamentarios revestidos del estatus

juriacutedico de oposicioacuten es un elemento legitimante de todos los procedi-

mientos y actos del Parlamento1067 una caracteriacutestica esencial ineludible

del Estado constitucional La legitimidad de las decisiones de las Caacutemaras

brota principalmente de haber sido adoptadas de acuerdo al principio

mayoritario vigente en toda democracia constitucional Pero tambieacuten

mana del hecho de que auacuten decidiendo la mayoriacutea se respeta rigurosa-

mente el principio minoritario Se trata de la compaginacioacuten mayoriacutea-

minoriacuteas en las funciones decisorias de las Caacutemaras1068 En el parlamen-

tarismo estructurado los actos de los oacuterganos colegiados de las Caacutemaras

son imputables al Parlamento en cuanto institucioacuten entendido corpora-

tivamente Para eso opera una presuncioacuten constitucional sin la cual seriacutea

inviable el funcionamiento de las asambleas poliacuteticas las decisiones al-

canzadas por las Caacutemaras pertenecen (y vinculan por igual) tanto a la

mayoriacutea como a la minoriacutea Ello no impide por supuesto que la respon-

sabilidad poliacutetica de las mayoriacuteas pueda quedar maacutes comprometida que la

de las minoriacuteas frente a un determinado asunto

1066 Nos basamos aquiacute en los criterios aportados por Aragoacuten Reyes para medir el ldquoresul-

tadordquo del control poliacutetico de las minoriacuteas sobre la accioacuten del Gobierno Lo relevante para el

Estado constitucional es que el control se produzca es decir que exista disconformidad entre

un juicio poliacutetico y el objeto controlado (Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoEl control parlamen-

tario como control poliacuteticordquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 23 1986 pp 17-18)

1067 Cfr LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando ldquoTutela de las minoriacuteas y constitucionalidad de

los actos parlamentariosrdquo Valencia Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute

Ceriol Nuacutemeros 11-12 1995 p 77

1068 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLa oposicioacutenhelliprdquo Op Cit p 291


Otro tanto ocurre con la disciplina parlamentaria La participacioacuten

de los grupos minoritarios en los procedimientos y oacuterganos en los cuales

se conforma la voluntad sancionadora de las Caacutemaras es un elemento

legitimante de los actos punitivos internos1069 Su legitimidad deriva del

respeto tanto del principio mayoritario como del principio minoritario

Se trata siguiendo el discurso argumentativo del paacuterrafo anterior de una

concrecioacuten de los fundamentos del parlamentarismo estructurado en

materia disciplinaria Aquiacute tambieacuten opera la presuncioacuten constitucional

seguacuten la cual las decisiones castigadoras pertenecen y vinculan por igual a

grupos mayoritarios y a grupos minoritarios

Ahora bien el uso de los principios del parlamentarismo estructu-

rado en lo punitivo intracaacutemaras debe ser matizado Eacutestos no resultan

ideacutenticamente aplicables en los tres subsistemas de la disciplina parla-

mentaria


de los parlamentarios la participacioacuten de los grupos minoritarios de opo-

sicioacuten ocurre de manera directa pues eacutestos toman parte en los procesos

deliberativos de las mesas y de los plenos que son seguacuten ha quedado

visto los oacuterganos sancionadores competentes para castigar colegiada-

mente en esta materia

Con respecto a las llamadas a la cuestioacuten y al orden y a las medi-

das para el mantenimiento del orden en el recinto parlamentario la parti-

cipacioacuten de los grupos minoritarios es por el contrario indirecta Ello es

consecuencia de que los presidentes ejercen unipersonalmente los pode-

res de policiacutea de estrado y demanial1070 Como vimos en el capiacutetulo II

dentro de estos dos subsistemas disciplinarios no existen procedimientos

deliberativos Su naturaleza lleva a la inmediatez a la agilidad reactiva iquestY

queacute significa entonces que la participacioacuten de los grupos minoritarios

1069 El papel de las minoriacuteas en las decisiones de los oacuterganos de las Caacutemaras (pleno pre-

sidencia mesa etc) es un tema tratado en REQUEJO Paloma ldquoDemocraciardquo Op Cit p 66 y

ss

1070 Las relaciones entre las minoriacuteas opositoras y los presidentes de las Caacutemaras han si-

do bien desarrolladas por LOacutePEZ AGUILAR Fernando Op Cit pp 197-204


es en este aacutembito indirecta Significa que opera otra presuncioacuten los

presidentes ejercen su condicioacuten de tales en representacioacuten de todos los

componentes de las Caacutemaras pues han sido elegidos de acuerdo a los

principios mayoritario y minoritario1071 Al sancionar unipersonalmente

lo hacen en representacioacuten de todo el Parlamento No soacutelo de la mayoriacutea

que lo ha elegido

5 La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y se-nadores frente a los actos de disciplina parlamentaria

Es bien conocida la teoriacutea de la regulacioacuten institucional del Parla-

mento formulada por E Stein1072 En el sistema de pensamiento desarro-

llado por este autor alemaacuten acaso uno de los de mayor acuciosidad en la

materia que nos ocupa el problema maacutes importante de las asambleas

poliacuteticas y a la postre uno de los de mayor envergadura en la democracia

constitucional es el de la plena proteccioacuten de los derechos de las minor-

iacuteas De eso dependen (i) la realizacioacuten del principio de la divisioacuten de po-

deres (ii) la vigencia del principio de publicidad asiacute como el manteni-

miento del caraacutecter de caja de resonancia de la opinioacuten puacuteblica que tie-

nen las Caacutemaras parlamentarias y por uacuteltimo (iii) la adecuada direccioacuten

poliacutetica de la actividad del Estado que debe ser orientada de acuerdo al

pluralismo social

La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

frente a los actos de la disciplina parlamentaria se inscribe entonces

dentro de estos esquemas de proteccioacuten plena a los derechos de las mi-

noriacuteas Es un aacutembito reactivo concreto de resistencia juriacutedica frente a

1071 Para los procesos de eleccioacuten de los presidentes de las Caacutemaras y sus respectivas

implicaciones Cfr NAVARRO SAacuteNCHEZ Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parlamentariardquo

Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 pp 162-167

1072 Cfr STEIN Ekkehart ldquoDerecho Poliacuteticordquo traduccioacuten de Fernando Sainz Moreno y

nota preliminar a la edicioacuten espantildeola de Francisco Rubio Llorente Aguilar Madrid 1973 pp

50-54


los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras Con eacutel se aspira a la salvaguarda

de los tres bienes constitucionales mencionados en el paacuterrafo anterior

Fundamento de todo esto es por supuesto que en Espantildea los de-

rechos fundamentales de los parlamentarios son concebidos en un senti-

do propiamente claacutesico-liberal crean una esfera de proteccioacuten juriacutedica

frente a los abusos del poder1073 Tal esfera estaacute dividida en dos aacutembitos

de reaccioacuten uno ad intra y otro ad extra1074

En el primero el parlamentario punido se enfrenta directamente a

los oacuterganos sancionadores de las Caacutemaras Estamos en presencia de una

viacutea de recursos internos de un cuacutemulo de relaciones intraorgaacutenicas que fun-

cionan maacutes como mecanismos de conciliacioacuten o integracioacuten poliacuteticas que

como forzamientos para el control juriacutedico En el segundo aacutembito en

cambio el parlamentario acude a la viacutea de la tutela jurisdiccional Tras-

ciende los muros del Parlamento y activa por decirlo de alguacuten modo las

estructuras de checks and balances del principio de divisioacuten de poderes Pa-

ra ello incoa un mecanismo de interrelacioacuten de oacuterganos constitucionales el am-

paro directo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucio-

nal que vincula al maacuteximo Tribunal con las Cortes Generales y los de-

maacutes parlamentos autonoacutemicos Se trata de una interrelacioacuten especialiacutesima

que (i) es entablada para la verificacioacuten de un control propiamente juriacutedi-

co (ii) a propoacutesito de actos disciplinarios que han sido dictados en el

marco de la autonomiacutea parlamentaria O dicho de otro modo el objeto

de tal interrelacioacuten constitucional es el control judicial de interna corporis

sancionadores

A continuacioacuten analizaremos estos dos aacutembitos reactivos Antes

sin embargo realizaremos un par de advertencias relacionadas con la

defensa ad extra de la situacioacuten juriacutedico-subjetiva de los parlamentarios

1073 Cfr FERNAacuteNDEZ-VIAGAS BARTOLOMEacute Plaacutecido ldquoEl poder legislativo entre la

Poliacutetica y el Derechordquo Thomson-Aranzadi Cizur Menor 2008 p 95

1074 Para una visioacuten general de los mecanismos de defensa del mandato y del estatuto

parlamentarios Cfr SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique ldquoEl estatuto de los parlamentarios de las

comunidades autoacutenomasrdquo Ediciones del Senado Madrid 2001 pp 445 y ss


- El caraacutecter justiciable de los interna corporis es un tema ex-haustivamente desarrollado en Espantildea tanto en lo juris-prudencial como en lo doctrinal Y es loacutegico que sea asiacute Eacuteste representa en nuestro criterio el elemento maacutes ori-ginal y novedoso de todos los que conforman el sistema espantildeol de justicia constitucional Nuestro objetivo no es por tanto dar cuenta de cada una de las peculiaridades de esta realidad jurisdiccional Al respecto existe abundante y muy calificada literatura sustantiva y procesal1075 Lo que queremos es por el contrario aplicarla al aacutembito de la disciplina parlamentaria Por eso nuestro anaacutelisis estaraacute deliberadamente acotado y daremos por supuestas las ca-tegoriacuteas juriacutedicas que fundamentan esta importante mate-ria

- A pesar de ser un aacuterea con suficiente entidad propia hemos querido tratar la defensa de diputados y senadores frente a los actos sancionadores de las Caacutemaras dentro de este capiacutetulo dedicado a la incidencia de los sistemas de disciplina interna sobre la posicioacuten constitucional de los parlamentarios por una razoacuten conceptual Pensamos que los mecanismos juriacutedicos para la defensa ad intra y ad ex-tra de diputados y senadores se encuadran dentro de la tercera capa de la estructura interior del estatuto juriacutedico de los parlamentarios el estrato reaccional o adjetivo al cual nos hemos referido antes Eacutese es el acoplamiento dogmaacute-tico que queremos hacer del modo en que los parlamen-tarios se acogen a los mecanismos de defensa juriacutedica es-tablecidos para reaccionar ante las sanciones disciplina-rias que hayan sido acordadas inconstitucionalmente No pretendemos por tanto aislar teoacutericamente los recursos

1075 Cfr ARANDA AacuteLVAREZ Elviro ldquoLos actos parlamentarios no normativos y su control

jurisdiccionalrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 DE LA PENtildeA

RODRIacuteGUEZ Luis Op Cit ALONSO MAS Mariacutea Joseacute Op Cit y NAVAS CASTILLO

Antonia ldquoEl control jurisdiccional de los actos parlamentarios sin valor de leyrdquo Editorial Constitucioacuten y

Leyes Colex Madrid 2000


internos ni el amparo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional Por el contrario intentamos incorporarlos al contenido del estatuto de los represen-tantes del pueblo que se tensiona con los actos punitivos de disciplina parlamentaria

51 Los actos disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias Natu-raleza y contornos

El estudio de la defensa de la posicioacuten constitucional de diputa-

dos y senadores frente a la disciplina interna comienza por escudrintildear la

naturaleza juriacutedica de los actos parlamentarios con los cuales se castiga a

los miembros del Parlamento No basta a nuestro efecto el mero dato

formal de la autoriacutea parlamentaria La complejidad orgaacutenica y funcional

de las asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas exige demarcar aacutembitos de

actuacioacuten de acuerdo a potestades juriacutedicas y a procedimientos de exte-

riorizacioacuten1076 Por eso nos referiremos a esta clase de actos como actos

parlamentarios sancionadores resultaacutendonos tambieacuten vaacutelidas las expresiones

interna corporis sancionadores o actividad singular sancionadora de las Caacutemaras1077

1076 Cfr SAINZ MORENO Fernando ldquoLos actos del Parlamentordquo en AAVV ldquoInsti-

tuciones de Derecho Parlamentario II Los actos del Parlamentordquo Vitoria 1999 p 33

1077 Tomamos como base la definicioacuten de actividad singular de las Caacutemaras aportada

por Goacutemez Corona Para esta autora tal actividad estaacute constituida por el conjunto de actos

parlamentarios referidos a la organizacioacuten y funcionamiento interno de los parlamentos de

rango no soacutelo infrareglamentario sino tambieacuten de rango inferior a las resoluciones interpretati-

vas y supletorias de los presidentes Al respecto Cfr GOacuteMEZ CORONA Esperanza ldquoLa

autonomiacuteardquo p 119 Otra aproximacioacuten a los actos parlamentarios sancionadores es la de

RAZQUIN LIZARRAGA Martiacuten Mariacutea ldquoActos relativos al estatuto de los parlamentarios y de autoor-

ganizacioacutenrdquo en AAVV ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario II Los actos del Parlamentordquo Vitoria

1999 pp 173 y ss para quien esta clase de actos deben ser incluidos en la categoriacutea de actos

no normativos referidos al estatuto de los parlamentarios y a la organizacioacuten y funcionamiento

de las Caacutemaras Finalmente debe tenerse en consideracioacuten que todas las definiciones anteriores

tienen por objeto diferenciar los actos sin fuerza


Lo anterior se traduce entonces en la necesidad de conceptuali-

zar queacute ha de entenderse por acto parlamentario sancionador asiacute como

en el imperativo de analizar las partes que conforman dicho concepto

En primer lugar porque el estrato reaccional del estatuto de los repre-

sentantes populares se acciona siempre en contra de actos juriacutedicos Las

tensiones entre los derechos de los parlamentarios y la disciplina in-

tracaacutemaras no emergen en abstracto sino en concreto cuando la volun-

tad punitiva de los oacuterganos sancionadores ha sido expresada a traveacutes del

cauce formal establecido al efecto Y en segundo lugar quizaacutes lo maacutes

importante desde el punto de vista praacutectico porque la naturaleza juriacutedica

del acto castigador determina cuaacuteles son los medios institucionales para

la reaccioacuten de los diputados y senadores en defensa de su propia posi-

cioacuten juriacutedica Eso incluye tanto la defensa ad intra procurada por viacutea de

recursos de reconsideracioacuten como la defensa ad extra realizable por viacutea

de recurso de amparo directo

Veamos entonces una propuesta de concepto de acto parlamen-

tario sancionador para luego considerar por separado cada una de las

partes que se integran en dicho concepto

511 El acto parlamentario sancionador Una propuesta de de-finicioacuten Sus elementos

Por acto parlamentario sancionador entendemos (i) toda declara-

cioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (ii)

exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario establecido para

ello (iii) dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes

Generales y de los demaacutes parlamentos territoriales y (iv) que afecta de

suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y facultades incorporados al esta-

tuto juriacutedico de los parlamentarios

A Declaracioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

Lo primero que hay que resaltar dentro del concepto propuesto es

su elemento volitivo constituido por la manifestacioacuten de una voluntad de


actuacioacuten de los oacuterganos sancionadores En concreto una voluntad de

castigar el incumplimiento de un determinado deber parlamentario Ello

como es de esperar estaacute precedido por un proceso complejo en el cual

se yuxtaponen tres etapas (i) una de conocimiento (ii) una de juicio y

finalmente (iii) una de deseo Pero valga la advertencia se trata de eta-

pas que no se identifican con el acto disciplinario en siacute mismo sino con

el iter dentro del cual eacuteste se configura1078

En la etapa de conocimiento los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras se imponen de los hechos y circunstancias en las cuales acaecioacute

el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios Eacutesta coincide

con la fase de ldquoiniciacioacutenrdquo del procedimiento sancionador La etapa de

juicio por su parte se identifica con la ldquoinstruccioacutenrdquo del procedimiento

sancionador En ella se realiza la subsuncioacuten de los hechos y de sus cir-

cunstancias respectivas dentro de los reglamentos parlamentarios Y la

etapa de deseo anima la ldquoterminacioacutenrdquo del procedimiento para que a

partir del juicio alcanzado por los oacuterganos de las Caacutemaras se manifieste

formalmente la voluntad de punir o absolver a diputados yo senadores

Estas tres etapas se verifican de manera distinta en cada uno de

los subsistemas de la disciplina parlamentaria En el caso de las sanciones

por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios la formacioacuten

de la voluntad punitiva de las Caacutemaras discurre de manera preclusiva

seguacuten el cumplimiento de lapsos y traacutemites concatenados Por el contra-

rio en las llamadas a la cuestioacuten y al orden y en las medidas para la cus-

todia del recinto parlamentario la voluntad sancionadora emanada de los

presidentes se conforma de manera inmediata y como ya hemos visto

altamente reactiva

Finalmente relacionado con lo anterior soacutelo bastariacutea agregar que

las llamadas a la cuestioacuten y al orden realizadas por los presidentes antes

de aplicar las sanciones a las que hubiere lugar son declaraciones de vo-

luntad en el sentido que venimos trabajando ndashuna voluntad ordenadora

1078 Una explicacioacuten de la interrelacioacuten de los elementos de conocimiento juicio deseo

y voluntad en la concrecioacuten del acto parlamentario se encuentra en PEacuteREZ-SERRANO JAacuteU-

REGUI Nicolaacutes ldquoHacia una teoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 76 y ss


de los debatesndash pero cuyo contenido no es propiamente sancionador

sino disuasorio

B Exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario ad hoc

Los actos parlamentarios sancionadores son dictados de acuerdo

con un determinado procedimiento reglamentario Ello es asiacute especial-

mente en las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los par-

lamentarios aunque eso no significa que las llamadas a la cuestioacuten y al

orden y las sanciones para la defensa de la sede carezcan de cauce proce-

dimental Eso como se recordaraacute quedoacute examinado en el capiacutetulo III

El punto de partida en este apartado es determinar queacute clase de

procedimiento es aqueacutel en el cual se producen los actos punitivos de las

Caacutemaras1079 Para ello como resulta obvio es insuficiente acudir a la cla-

sificacioacuten de procedimientos legislativos y procedimientos no legislativos El proce-

dimiento sancionador es ciertamente un procedimiento no legislativo en

el sentido de que su objeto no es la produccioacuten de leyes1080 Sin embargo

de seguir esta clasificacioacuten ubicariacuteamos el procedimiento sancionador en

una categoriacutea residual que dificulta encontrarle a eacuteste sus especificidades

Tampoco conviene acudir a la divisioacuten de los procedimientos seguacuten

eacutestos respondan a las tres funciones claacutesicas de los parlamentos esto es

la legislativa la presupuestaria y la de control1081 porque no podriacuteamos

encuadrar en ellos la materia sancionadora

1079 De manera general sobre la dificultad de clasificar en categoriacuteas netas tanto a ac-

tos los parlamentarios como a los procedimientos que le sirven de cauce Cfr BIGLINO

CAMPOS Paloma ldquoActo parlamentariordquo en ARAGOacuteN REYES Manuel (Director) y AGUA-

DO RENEDO Ceacutesar (Codirector) ldquoTemas baacutesicos de Derecho Constitucionalrdquo Thomson Reuters

Tomo II Cizur Menor 2011 pp 100-101

1080 Cfr VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLos procedimientoshelliprdquo Op Cit pp 369-370

1081 La correlacioacuten entre la trilogiacutea claacutesica de las funciones parlamentarias y los procedi-

mientos a traveacutes de los cuales eacutestas son ejercidas puede verse en Cfr SANZ PEacuteREZ Aacutengel

Luis ldquoLas funciones parlamentarias ante el Tribunal Constitucionalrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parla-

mentario VII Jurisprudencia parlamentariardquo Vitoria 2009 pp 161 y ss


Pensamos entonces que el iter de los actos sancionadores puede

ser calificado como procedimiento cuasi jurisdiccional sancionador1082 Cuasi

jurisdiccional porque por medio de eacuteste los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras ejercen competencias decisorias de naturaleza imparcial1083 Y

sancionador como ya ha sido explicado porque aspira a la privacioacuten o

afectacioacuten de situaciones subjetivas que son favorables para los parla-

mentarios

C Dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes Generales y de los demaacutes parlamentos territoriales

Asiacute como antes recurrimos a la clasificacioacuten de los procedimien-

tos parlamentarios de acuerdo a la funcioacuten ejercida (legislativa presu-

puestaria o de control)1084 no puede decirse que exista propiamente una

funcioacuten punitiva o disciplinaria Existen por el contrario competencias

en este aacutembito atribuidas a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras ple-

no mesa y presidente seguacuten fue explicado en el capiacutetulo III

Tales competencias son una concrecioacuten de la autonomiacutea punitiva

de los parlamentos y maacutes precisamente de la potestad sancionadora

concedida por la Constitucioacuten a las Cortes Generales y por los estatutos

de autonomiacutea a los parlamentos territoriales Ello conlleva loacutegicamente

a que el ejercicio de esta potestad se manifieste (i) a traveacutes de un proce-

dimiento ad hoc es decir el disciplinario o sancionador y por supuesto

1082 Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui ha desarrollado con minuciosidad la tipologiacutea ldquoactos parla-

mentarios cuasi jurisdiccionalesrdquo Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoEl actohelliprdquo

Op Cit pp 471

1083 Son similares mutatis mutandi al traacutemite de admisioacuten de los procedimientos parla-

mentarios Sobre la ldquoimparcialidadrdquo de la mesa en dicho traacutemite veacutease ARCE JANAacuteRIZ Al-

berto ldquoiquestOverruling en la jurisprudencia constitucional sobre el traacutemite parlamentario de admisioacutenrdquo en

ldquoParlamento y Justicia Constitucional IV Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamentosrdquo

Aranzadi Pamplona 1997 pp 365-378

1084 Una completa clasificacioacuten de los actos parlamentarios de acuerdo a las funciones

parlamentarias y otros criterios orgaacutenicos se encuentra en NAVAS CASTILLO Antonia ldquoEl

controlhelliprdquo Op Cit pp 40-47


(ii) se exteriorice en forma de acto parlamentario punitivo que es lo que

nos ocupa en este apartado

De este modo aunque parezca de perogrullo hay que recordar

que ninguna otra potestad parlamentaria (legislativa presupuestaria de

control reglamentaria etc) puede servir de fundamento juriacutedico para

dictar actos disciplinarios o sancionadores1085 Ello es importante porque

debemos recordar de la naturaleza de la potestad parlamentaria ejercida

depende a su vez la naturaleza del acto dictado1086

D Que afecta de suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y faculta-des incorporados al estatuto juriacutedico de los parlamentarios

En la doctrina se ha puesto de manifiesto que la voluntariedad y la

creacioacuten de efectos juriacutedicos son los dos requisitos sine qua non para la exis-

tencia de un acto parlamentario1087 De ese modo el oacutergano actuante es

siempre responsable de los efectos ocasionados por sus manifestaciones

volitivas Ello es constatable a traveacutes de los procesos de imputacioacuten juriacute-

1085 Aquiacute resulta uacutetil el concepto geneacuterico de acto parlamentario esgrimido por GARC-

IacuteA MARTIacuteNEZ Mariacutea Asuncioacuten ldquoEl procedimiento legislativordquo Congreso de los Diputados

Madrid 1987 p 69 seguacuten el cual acto parlamentario es ldquocualquier declaracioacuten de voluntad

realizada por el Parlamento en el ejercicio de una potestad parlamentariardquo

1086 Ello puede verse claro en la tipologiacutea de actos parlamentarios sin valor de ley estu-

diados por CALLE MEZA Melba Luz ldquoTipologiacutea de los actos parlamentarios sin valor de ley y su

control constitucionalrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 49 Madrid 2000 pp 178 y ss La

autora vale decir se refiere a los actos de disciplina parlamentaria como ldquoactos sin valor de ley

de incidencia sobre situaciones internas y de sujecioacuten especialrdquo (p 184) Nosotros por nuestra

parte no compartimos esta conceptualizacioacuten por no hacer suficiente eacutenfasis en la posicioacuten

subjetiva de diputados y senadores y como explicamos en el Capiacutetulo III por parecernos que

la categoriacutea ldquorelaciones de sujecioacuten especialrdquo no es apta para explicar la naturaleza de las san-

ciones propiamente disciplinarias que los parlamentos dictan en cuanto oacuterganos constituciona-

les para castigar el incumplimiento de deberes en los que incurren sus miembros

1087 Cfr NAVAS CASTILLO Antonia y NAVAS CASTILLO Florentina ldquoNaturaleza

juriacutedica y control de los actos parlamentarios en relacioacuten con la Coronardquo en ldquoVII Jornadas de Derecho Parla-

mentario La Monarquiacutea Parlamentariardquo Congreso de los Diputados Madrid 2001 p 672


dica que han sido desarrollados en la que se ha dado en llamar teoriacutea del

oacutergano1088

Aplicando lo anterior a la disciplina parlamentaria hemos de razo-

nar como sigue Ya analizamos el impacto de las medidas disciplinarias

de suspensioacuten-sancioacuten sobre la posicioacuten constitucional de los parlamen-

tarios Eso es consecuencia inmediata de la voluntad punitiva de los

oacuterganos de las Caacutemaras concretada en actos sancionadores Ahora ubi-

cados en la parcela de la teoriacutea de los actos parlamentarios tenemos que

sentildealar que esa incidencia restrictiva de la esfera subjetiva de diputados y

senadores es el efecto deliberadamente perseguido por los actos parlamentarios

sancionadores De alliacute nace por supuesto la responsabilidad juriacutedica de

los oacuterganos sancionadores intracaacutemaras A estos uacuteltimos les son plena-

mente imputables los efectos de sus actos castigadores

Lo anterior es central para la explicacioacuten de la reaccioacuten defensiva

del mandato y estatuto parlamentarios Tanto la viacutea interna como la viacutea

externa son ataques a los efectos antijuriacutedicos de un acto sancionador

particular antijuridicidad por antirreglamentariedad en lo ad intra y anti-

juridicidad por inconstitucionalidad (violacioacuten de derechos fundamenta-

les) en lo ad extra Su objeto es entonces expulsar del ordenamiento

juriacutedico la restriccioacuten ilegiacutetima de la esfera subjetiva de los representantes

populares que los afecta tanto a nivel individual como grupal Por eso se

exige una responsabilidad juriacutedica imputable a los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras que es verificada en sede parlamentaria en el caso de los

recursos de reconsideracioacuten y del Tribunal Constitucional cuando ha

procedido el amparo directo

1088 La teoriacutea del oacutergano aplicada a la realidad juriacutedico-poliacutetica de las Caacutemaras de las

Cortes Generales puede consultarse en SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoSobre la

personalidad juriacutedica de las Cortes Generales Una aproximacioacuten a los problemas de las organizaciones estata-

les no administrativasrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Nuacutemero 9 Madrid 1981 pp 7 y ss


52 La defensa ad intra de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

Ninguno de los reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas preveacute ex-

presamente un reacutegimen de recursos internos en contra de los actos de

disciplina parlamentaria Las actuaciones sancionadoras de los oacuterganos

de gobierno interno no se encuadran dentro de las decisiones calificadas

como ldquorecurriblesrdquo o ldquoreconsiderablesrdquo en sede parlamentaria Por lo

general eacutestas estaacuten reservadas a la negativa injustificada de admitir a

traacutemite iniciativas parlamentarias

La imposibilidad de recurrir internamente luce ademaacutes con un

talante inconmovible si se consideran las interpretaciones del Tribunal

Constitucional Seguacuten eacutestas los eventuales recursos en materia de no

admisioacuten a traacutemite tienen caraacutecter restrictivo No se puede extender su

aplicacioacuten a actos distintos de aquellos para los que han sido expliacutecita-

mente establecidos en los reglamentos1089 Tampoco ndashha sostenido el

maacuteximo inteacuterprete de la Constitucioacutenndash cabe derivar del artiacuteculo 232 CE

un ldquoderechordquo a recurrir en sede interna los actos que puedan lesionar el

estatuto de los parlamentarios1090 ni la ldquocreacioacuten por analogiacutea de un

reacutegimen de impugnacioacuten de Acuerdosrdquo1091 La doble instancia en la viacutea

parlamentaria no parece ser en la exeacutegesis del Tribunal Constitucional

una exigencia del Estado de Derecho1092

Nosotros sin embargo diferimos de lo dicho por el maacuteximo Tri-

bunal Consideramos necesario interpretar los reglamentos de modo que

se abran caminos para la defensa interna de los diputados y senadores


1090 ldquoResulta notorio que no es constitucionalmente liacutecito deducir del artiacuteculo 23 CE la

existencia necesaria del recurso de reconsideracioacuten cuya regulacioacuten alcance y efectos depen-

deraacute de lo dispuesto en el Reglamento de la Caacutemarardquo (ATC 521994 de 16 de febrero FJ 3)

1091 ATC 2751993 de 13 de septiembre FJ 2

1092 Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoEl traacutemite de admisioacuten de los procedimientos parlamenta-

rios en la Jurisprudencia Constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 46 Ma-

drid 1996 p 234


Sobre todo en lo que a asuntos disciplinarios se refiere No se trata de

torcerlos para extraer de ellos lo que materialmente no dan de siacute Pero siacute

conviene leerlos a la luz del mayor valor de los derechos fundamentales

Nada hace pensar que soacutelo los actos de no admisioacuten a traacutemite pueden

lesionar la esfera subjetiva de los parlamentarios1093 Por eso considera-

mos apropiado hablar de un recurso de reconsideracioacuten geneacuterico y potestati-

vo que se puede activar para impugnar cualesquiera actos parlamentarios

dictados en ejercicio de los poderes sancionadores de las Caacutemaras cuan-

do estos actos produzcan indefensioacuten o perjuicio a derechos yo inter-

eses representados por diputados senadores y grupos parlamentarios1094

Lo anterior encuentra argumentos a favor desde los puntos de

vista (i) juriacutedico (ii) poliacutetico y (iii) comunicacional Juriacutedico en dos sen-

tidos Primero porque el recurso interno de reconsideracioacuten constituye

un mecanismo ordenado a que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras

rectifiquen sus conductas arbitrarias y se re-sometan voluntariamente a la

supremaciacutea constitucional y segundo porque dicho recurso serviriacutea para

eludir la inevitable tensioacuten suscitada entre oacuterganos constitucionales

cuando el maacuteximo Tribunal revisa viacutea amparo directo la constituciona-

lidad de los actos parlamentarios sancionadores de las Cortes Generales y

de los parlamentos autonoacutemicos En lo poliacutetico porque la reconsidera-

cioacuten de los actos parlamentarios sancionadores que sean inconstituciona-

les permite integrar diferencias yo conflictividades entre los grupos lo

cual siempre se traduce en una mayor paz intracaacutemaras Y en cuanto a lo

comunicacional pues se sorteariacutea la posibilidad de que los conflictos

internos trascendieran a la opinioacuten puacuteblica y se empantildeara (auacuten maacutes) la

imagen de la institucioacuten parlamentaria

1093 Cfr COBREROS MENDAZONA E y SAIZ ARNAIZ A Op Cit p 116

1094 Enteramente en contra de nuestra opinioacuten Cfr DEL PINO CARAZO Ana ldquoEl re-

curso de amparo contra actos parlamentarios de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las

Comunidades Autoacutenomas tras veinte antildeos de jurisprudencia constitucionalrdquo Asamblea Revista Parlamen-

taria de la Asamblea de Madrid Ndeg 3 Madrid junio 2000 p 108 para quien el recurso interno

de reconsideracioacuten debe ser interpretado restrictivamente pues reglamentariamente estaacute reser-

vado uacutenica y exclusivamente a los actos de las mesas a traveacutes de los cuales se califican y admi-

ten a traacutemite las enmiendas


521 El recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamenta-rios sancionadores

Antes de examinar (i) la interposicioacuten del recurso de reconsidera-

cioacuten (ii) la audiencia de los interesados y (iii) la resolucioacuten del mismo se

estableceraacuten siete premisas baacutesicas que serviraacuten de marco al tratamiento

del tema

Primera la reconsideracioacuten de los actos sancionadores de las

Caacutemaras soacutelo parece razonable cuando se trata de castigos aplicados a los

parlamentarios por incumplimiento de los deberes de su investidura Ser-

iacutea inoficioso aunque ciertamente posible someter a reconsideracioacuten los

actos punitivos dictados a partir de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y

de las competencias de policiacutea demanial atribuidas a los presidentes para

la proteccioacuten de la sede del Parlamento Los efectos de dichos actos se

agotan al ser impuestos y no hay manera de revertir a posteriori las lesio-

nes ocasionadas

Segunda movieacutendonos ya dentro de las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios no proceden recursos de

reconsideracioacuten en contra de los actos sancionadores acordados por los

plenos Eacutestos son los oacuterganos supremos de las asambleas legislativas

Una vez que deciden sobre una materia queda agotada toda viacutea interna y

extinguida la posibilidad de una doble instancia intracaacutemaras1095 Soacutelo los

actos punitivos de la mesa son por tanto susceptibles de reconsidera-

cioacuten

Tercera conviene referir el cauce a traveacutes del cual los parlamen-

tarios activan el recurso de reconsideracioacuten a saber escritos o documen-

tos que al efecto son dirigidos por los parlamentarios a la mesa Eacutesta en

cuanto oacutergano rector es competente para calificar dichos escritos y para

decidir su tramitacioacuten de acuerdo a las normas reglamentarias no siendo

1095 Esto deriva de la prohibicioacuten reglamentaria expresa que impide a la mesa admitir a

traacutemite alguacuten recurso peticioacuten o escrito relativo a decisiones adoptadas o resueltas definitiva-

mente por el pleno Tal es el caso por ejemplo de los artiacuteculos 492 del Reglamento de la

Asamblea de Madrid y 302 del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea


justificable que la mesa deje de tramitar un escrito sometido a su consi-

deracioacuten1096 Menos dentro del aacutembito sancionador

Cuarta aunque formalmente el escrito dirigido a la mesa no ten-

ga la forma de recurso de reconsideracioacuten lo es materialmente en el sen-

tido de que su objeto es procurar que la mesa revoque por contrario im-

perio un acto sancionador Ello es perfectamente vaacutelido en Derecho de

acuerdo a las competencias de este oacutergano y acorde con la teoriacutea general

de los recursos siempre y cuando tal revocatoria no sea contraria a (i) los

derechos fundamentales ni (ii) al orden parlamentario

Quinta como sentildealamos en el capiacutetulo III al tratar sobre el pro-

cedimiento sancionador para la imposicioacuten de las sanciones por el in-

cumplimiento de los deberes de los parlamentarios la Ley 301992 de

26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas

y del Procedimiento Administrativo Comuacuten no es formalmente fuente

del Derecho en el aacutembito parlamentario Excepcioacuten hecha tambieacuten lo

sentildealamos del caso del Parlamento del Paiacutes Vasco en donde aquel ins-

trumento normativo estaacute reglamentariamente previsto como de aplicacioacuten

subsidiaria Asiacute en la esfera del recurso de reconsideracioacuten que explicare-

mos ocurre algo parecido No siendo fuente formal y ni siquiera subsi-

diaria pues los reglamentos no lo preveacuten el modelo a seguir para la tra-

mitacioacuten del recurso es el itinerario juriacutedico establecido en el Tiacutetulo VII

de ese instrumento normativo en el que se regula la revisioacuten de actos en

viacutea administrativa Ello por supuesto haciendo interpretaciones de

acuerdo a la naturaleza sui generis de la institucioacuten parlamentaria

Sexta el nombre que adoptamos para el recurso en contra de ac-

tos parlamentarios sancionadores es recurso de reconsideracioacuten Seguimos el

nombre atribuido en los reglamentos de las Caacutemaras al medio a traveacutes

del cual se impugna la calificacioacuten y tramitacioacuten de iniciativas parlamen-

tarias o se resuelven las discrepancias que los parlamentarios y grupos

1096 Para la obligacioacuten ineludible que tiene la mesa de responder a todos los asuntos que

se le planteen Cfr CANO BUESO Juan ldquoLa actividad de las mesas de los parlamentos y su control

jurisdiccionalrdquo en ldquoEstudios de Derecho Puacuteblico Homenaje a Juan Joseacute Ruiz-Ricordquo Tecnos Madrid

1997 Tomo II p 1114


puedan tener respecto de las decisiones de la mesa Eacutesa es la jerga teacutecnica

que resulta familiar al Derecho Parlamentario1097 No conviene utilizar

por tanto el teacutermino recurso de reposicioacuten con el cual es denominada la ins-

titucioacuten en virtud de la cual los oacuterganos administrativos revisan de oficio

o a peticioacuten de parte interesada sus propias decisiones en la ya mencio-

nada Ley 3019921098

Seacuteptima asiacute como el amparo directo del artiacuteculo 42 de la Ley

Orgaacutenica del Tribunal Constitucional estaacute reservado a la defensa de los

derechos fundamentales de los parlamentarios con el recurso de recon-

sideracioacuten intracaacutemaras por su parte se protegen tanto los derechos

fundamentales como los derechos propiamente reglamentarios de los

diputados y senadores Su objeto por lo tanto es una tutela ambivalente

en dos estratos de la posicioacuten constitucional de los representantes popu-

lares

A Interposicioacuten del recurso

Las normas modeacutelicas de los recursos de reconsideracioacuten en

contra de las decisiones de las mesas replicadas por los reglamentos de

los parlamentos territoriales son los artiacuteculos 312 del Reglamento del

Congreso de los Diputados y el artiacuteculo 362 del Reglamento del Senado

En ambas se dispone que la interposicioacuten del recurso corresponde a la

parte interesada Se engloban dentro de esa categoriacutea tanto los parlamen-

tarios individuales como los grupos parlamentarios Estos uacuteltimos como

hemos explicado en el apartado 4 de este capiacutetulo poseen intereacutes legiacuteti-

mo suficiente para recurrir internamente una decisioacuten disciplinaria

No existen criterios sobre cuaacuteles son los extremos formales que

han de cumplirse en el escrito de interposicioacuten del recurso de reconside-

1097 La uacutenica excepcioacuten en las Caacutemaras espantildeolas es el artiacuteculo 342 del Reglamento de

las Cortes Valencianas en el que se habla de recurso de reposicioacuten

1098 Cfr MORCILLO MORENO Juana ldquoEl recurso de reposicioacutenrdquo en GARBERIacute LLO-

BREGAT Joseacute ldquoEl procedimiento administrativo comuacutenrdquo Tirant lo Blanch Valencia 2007 Tomo

II pp 2073 y ss


racioacuten de actos parlamentarios sancionadores1099 Sin embargo en teacutermi-

nos generales podriacutea decirse que los requisitos miacutenimos son los mismos

de la interposicioacuten de un recurso administrativo de reposicioacuten adaptados

a las peculiaridades de la disciplina parlamentaria Esto es

- Nombre y apellidos del parlamentario recurrente o del Portavoz del grupo respectivo

- Referencia al acto sancionador recurrido y a los motivos de ldquoantirreglamentariedadrdquo por los cuales se ejerce la im-pugnacioacuten

- Referencia a la mesa como oacutergano al que estaacute dirigido el escrito del recurso

- Solicitud expresa de la suspensioacuten de los efectos del acto recurrido en caso de que el parlamentario o el grupo asiacute lo pretendan

Las normas de los reglamentos del Congreso de los Diputados y

del Senado que hemos mencionado ut supra no disponen ninguna indica-

cioacuten sobre el plazo para la interposicioacuten del recurso de reconsideracioacuten

Sin embargo la mayoriacutea de los reglamentos de los parlamentos territoria-

les siacute establecen un plazo que oscila entre dos1100 y quince1101 diacuteas poste-

riores a la notificacioacuten del acto o acuerdo recurrido

Finalmente surge el interrogante sobre si la interposicioacuten del re-

curso de reconsideracioacuten produce la suspensioacuten de los efectos del acto

parlamentario sancionador impugnado Nuestra opinioacuten es que no salvo

1099 La carencia normativa o en el mejor de los casos la precariedad de contenido de las

normas que regulan los recursos parlamentarios de reconsideracioacuten son una vicisitud constante

a enfrentar en el anaacutelisis de la institucioacuten que venimos analizando Ello ha sido puesto de relie-

ve por ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoCalificacioacuten y admisioacuten a traacutemite en los procedimientos parlamenta-

riosrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 29 Madrid 1990 p 80

1100 Artiacuteculo 302 del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea el cual preveacute el lapso de

interposicioacuten maacutes breve de todas las Caacutemaras espantildeola

1101 Artiacuteculos 292 del Reglamento de las Cortes de Aragoacuten y 323 del Reglamento de las

Cortes de Castila-La Mancha los cuales preveacuten los lapsos de interposicioacuten maacutes extensos de

todas las Caacutemaras espantildeolas


que los reglamentos establezcan expresamente lo contrario1102 Opera

aquiacute tambieacuten la presuncioacuten de legitimidad que es caracteriacutestica tanto de

los recursos administrativos como de la viacutea de recursos jurisdiccionales

para la impugnacioacuten de los actos del poder puacuteblico Cosa distinta seriacutea

que la mesa acordara bien motu proprio bien a solicitud de parte una sus-

pensioacuten de efectos hasta tanto sea definitivamente decidido el recurso de

reconsideracioacuten1103

B Audiencia de los interesados

Interpuesto el recurso los interesados tienen el derecho de alegar

nuevos hechos o aportar documentos que no consten en el expediente

originario y resulten fundamentales para la adecuada resolucioacuten del

traacutemite Tambieacuten aunque sobre esto no exista previsioacuten reglamentaria

es loacutegico reconocer el derecho a la asistencia letrada propio de todas las

instancias procesales y procedimentales en el ordenamiento juriacutedico es-

pantildeol1104

Por otro lado para asegurar la celeridad del traacutemite y la seguridad

juriacutedica asiacute como para evitar la indefensioacuten es necesario que para la

concrecioacuten del principio de audiencia consustancial a las viacuteas de reposi-

cioacuten y de reconsideracioacuten1105 se emplee el principio de preclusividad

Asiacute la mesa deberaacute fijar un plazo para que de manera oral o escrita el

parlamentario o su grupo aporten los nuevos hechos o documentos

Transcurrido este plazo que ha de estar informado por el principio de

economiacutea procedimental los interesados no podriacutean alegar nuevas razo-

1102 Asiacute ocurre en los artiacuteculos 282 del Reglamento del Parlamento de Andaluciacutea 302

del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea y 492 del Reglamento de la Asamblea de Madrid

1103 Tal es precisamente el caso de lo dispuesto en el artiacuteculo 332 del Reglamento del

Parlamento de Cantabria

1104 Cfr GUTIEacuteRREZ-ALVIZ CONRADI Faustino Op Cit 279 y ss

1105 Cfr GONZAacuteLEZ PEacuteREZ Jesuacutes y GONZAacuteLEZ NAVARRO Francisco ldquoComen-

tarios a la Ley de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y Procedimiento Administrativo Comuacuten

(Ley 301992 de 26 de noviembre)rdquo 3era edicioacuten Thomson-Civitas Madrid 2004 p 2559


nes en derecho y la mesa no estaacute en la obligacioacuten de recibirlas ni conside-

rarlas si fueren traiacutedas al expediente de manera extemporaacutenea

C Resolucioacuten del recurso

Consignado el escrito del recurso la mesa adelantaraacute la tramita-

cioacuten del mismo de acuerdo al principio de oficialidad de la accioacuten puacutebli-

ca En este sentido ha de impulsar el traacutemite del expediente asegurando

la participacioacuten de las partes interesadas cuando a ello hubiere lugar y sin

que haya dilaciones indebidas Al respecto deben tenerse en cuenta va-

rios factores

En primer lugar las mesas tienen el ineludible deber reglamenta-

rio de motivar la resolucioacuten del recurso de reconsideracioacuten Ha de ser

una motivacioacuten congruente en Derecho1106 En ello rige como regla indero-

gable la interdiccioacuten de la reformatio in peius1107 Resultariacutea inconstitucional

desmejorar la posicioacuten subjetiva de diputados y senadores con base en

los nuevos hechos yo documentos alegados durante la tramitacioacuten del

recurso de reconsideracioacuten

Luego la mesa debe cumplir los plazos establecidos para la reso-

lucioacuten de las cuestiones juriacutedicas controvertidas Ocurre aquiacute nuevamen-

te que los reglamentos de los parlamentos autonoacutemicos siacute suelen prever

plazos al efecto1108 En ello se diferencian de lo que ocurre en el Congre-

1106 De manera general sobre los deberes de congruencia y de motivacioacuten en la jurisdic-

cioacuten constitucional pero de utilidad para comprender la resolucioacuten de los recursos de reconsi-

deracioacuten de actos parlamentarios disciplinarios Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl derecho

a una resolucioacuten motivada y congruente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo ARAGOacuteN RE-

YES Manuel y MARTIacuteNEZ-SIMANCAS Juliaacuten (Coordinadores) ldquoLa Constitucioacuten y la praacutectica

del Derechordquo Aranzadi y BCH Pamplona 1998 Tomo I pp 487 y ss

1107 Seguimos a MESEGUER YEBRA Joaquiacuten ldquoEl recurso potestativo de reposicioacutenrdquo

Bosch Barcelona 2002 pp 31 y ss quien trata de la interdiccioacuten de la reformatio in peius en el

aacutembito de los recursos de reposicioacuten

1108 Los artiacuteculos 292 del Reglamento de las Cortes de Aragoacuten y 323 del Reglamento de

las Cortes de Castila-La Mancha preveacuten los mayores lapsos para la resolucioacuten del recurso


so de los Diputados y en el Senado Tambieacuten de manera excepcional el

artiacuteculo 352 del Reglamento del Parlamento del Paiacutes Vasco preveacute la po-

sibilidad de que la mesa resuelva el recurso de reconsideracioacuten fuera del

lapso reglamentario (diez diacuteas) En este caso pensamos que deberaacute acor-

darse expresamente una proacuterroga del lapso de decisioacuten la cual deberaacute ser

motivada y notificada a todos los interesados De lo contrario se incurrir-

iacutea en una dilacioacuten indebida y en una lesioacuten del derecho a estar informado

del estatus del traacutemite Pero sobre todo no se tendriacutea certeza del mo-

mento en el cual el acto impugnado comienza a ser firme y por lo tanto

puede ser recurrido por medio del amparo del artiacuteculo 42 de la Ley

Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

En tercer lugar la mayoriacutea de los reglamentos establecen que

previa resolucioacuten del recurso sea oiacuteda la junta de portavoces Es eacuteste un

mecanismo adicional para reforzar el derecho a la defensa de los parla-

mentarios y de sus grupos Tambieacuten es una manera de apuntalar la nego-

ciacioacuten y conciliacioacuten entre el grupo mayoritario y los grupos minorita-

rios Eacutestos pueden transmitir sus compromisos en materia disciplinaria a

la mesa la cual por su parte no estaacute obligada a decidir de acuerdo al

parecer de la junta de portavoces pues eacuteste no tiene caraacutecter vinculante

sino meramente consultivo

Por uacuteltimo interesa destacar una modalidad de resolucioacuten del re-

curso presente en el Reglamento del Senado El artiacuteculo 362 de ese ins-

trumento normativo dispone que cuando dentro de la mesa no exista

unanimidad en los criterios de resolucioacuten de la cuestioacuten planteada por un

parlamentario o grupo deben traspasarse las competencias decisorias de

eacutesta al pleno de la Caacutemara Este uacuteltimo decidiraacute por mayoriacutea absoluta de

acuerdo al principio mayoritario La loacutegica en este caso es que ante la

imposibilidad del consenso en materia disciplinaria la responsabilidad de

la decisioacuten controvertida no recaiga sobre el oacutergano rector de las Caacutema-

ras sino sobre el oacutergano supremo de las mismas

quince diacuteas Por su parte el artiacuteculo 303 del Reglamento del Parlamento de Cataluntildea dispone

el plazo de cuatro diacuteas para que la mesa resuelva el recurso el cual es el maacutes breve de todas las

Caacutemaras espantildeolas


522 Intereacutes praacutectico del recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamentarios sancionadores mecanismo de conciliacioacuten yo integracioacuten poliacutetica

De lo anterior parece desprenderse que la viacutea interna de recursos

para la defensa de la posicioacuten constitucional de los parlamentarios frente

a los abusos disciplinarios emanados de los oacuterganos de gobierno de las

Caacutemaras asegura pocas posibilidades de eficacia en la proteccioacuten y resta-

blecimiento de las situaciones juriacutedicas infringidas No deja de ser cierto

que la mesa actuacutea como juez y parte en el traacutemite que resuelve la solici-

tud de reconsideracioacuten1109

Sin embargo maacutes allaacute de esta apreciacioacuten realista existe una pode-

rosa razoacuten por la cual los recursos de reconsideracioacuten revisten importan-

cia praacutectica eacutestos sirven de mecanismos de conciliacioacuten o integracioacuten

poliacutetica de conflictos (disciplinarios) entre el grupo mayoritario que do-

mina la Caacutemara y el grupo minoritario al cual pertenece el parlamentario

sancionado

Para tratar este particular debe comenzarse reconociendo el self-

restraint que por lo general caracteriza el ejercicio de las potestades san-

cionadoras de las Caacutemaras en Espantildea Ello no obsta sin embargo para

que una vez que las medidas disciplinarias son adoptadas eacutestas adquie-

ran firmeza y no sean revocadas por los oacuterganos sancionadores que las

dictaron Castigados los parlamentarios raramente se reestablece la pleni-

tud de la posicioacuten constitucional de eacutestos

Lo dicho es especialmente vaacutelido para las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios Las llamadas a la cuestioacuten

y al orden tienden a no trascender de la sesioacuten del pleno o de la comisioacuten

en las cuales se las emplea Y las medidas para la defensa de la sede no

tendriacutean en principio por queacute ocasionar conflictividad entre el grupo

1109 El escepticismo en torno a la eficacia del recurso de reposicioacuten que podriacutea emerger

tambieacuten en el caso del recurso parlamentario de reconsideracioacuten es una actitud reiterada en la

doctrina Por todos Cfr SARMIENTO ACOSTA Manuel ldquoLos recursos administrativos en el

marco de la justicia administrativardquo Civitas Madrid 1996 pp 145-146


mayoritario y los grupos minoritarios de las Caacutemaras Por lo general re-

pelen las amenazas de elementos ajenos a la vida parlamentaria En ese

sentido guardan poca relacioacuten con la pugna poliacutetica desarrollada en el

interior de los parlamentos

Asiacute la zona de tensioacuten institucional producida por la disciplina

parlamentaria se circunscribe de ordinario al aacutembito de los castigos por

la inobservancia de los deberes inherentes a la condicioacuten de diputado yo

senador Y es aquiacute donde aparece la posibilidad de convertir el recurso

de reconsideracioacuten en un mecanismo de conciliacioacuten poliacutetica

Para las sanciones que venimos refiriendo son competentes dos

oacuterganos colegiados esto es la mesa y el pleno Ambos se muestran co-

mo estructuras propicias para la integracioacuten de diferencias poliacuteticas En

ellos es posible institucionalizar el diaacutelogo y lograr compromisos revesti-

dos de juridicidad a partir de los cuales (i) los oacuterganos sancionadores rec-

tifiquen sus equiacutevocos y desistan por tanto de mantener una voluntad

punitiva antijuriacutedica (ii) los parlamentarios incumplidores de sus deberes

enmienden sus conductas antirreglamentarias y no menos importante

(iii) el grupo mayoritario y los grupos minoritarios emprendan esfuerzos

mancomunados para combatir la trivializacioacuten de la funcioacuten parlamenta-

ria a la que lleva el incumplimiento de los deberes de los diputados y se-

nadores

53 La defensa ad extra de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores

531 Un breve recorrido por la historia del control jurisdiccio-nal de los actos parlamentarios

El control jurisdiccional de los actos parlamentarios es un tema

transido de historicidad Ha estado latente desde los oriacutegenes medievales

de la institucioacuten parlamentaria y con una intensidad renovada desde la

emergencia de los oacuterganos de jurisdiccioacuten constitucional a principios del

siglo XX Se trata por supuesto de un asunto sobre el que no hay solu-

ciones definitivas Sin embargo a estas alturas del desarrollo institucional


del Parlamento se observa en el Derecho Comparado una tendencia clara

de definir cuaacuteles son los paraacutemetros juriacutedicos reglados para la solucioacuten

de los problemas engendrados por esta cuestioacuten1110

A la vanguardia de esa tendencia estaacute Espantildea No dudamos que

sea el paiacutes pionero ndashconcretamentendash en el control de los actos parlamen-

tarios no normativos1111 Eacutese es vale decir el control jurisdiccional apli-

cable a la disciplina parlamentaria La posicioacuten constitucional de diputa-

dos y senadores es protegida frente a los actos parlamentarios sanciona-

dores de acuerdo a ese eficaz instrumento que es el amparo directo del

artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

Por eso para realzar el significado de esta victoria en la lucha

contra las inmunidades del poder creemos oportuno avanzar un breve

recorrido por los estadios teoacuterico-praacutecticos que ha transitado el Estado

de Derecho antes de llegar al punto en el que hoy se encuentra Lo

haremos en tres partes Primero expondremos la teoriacutea claacutesica sobre el

control judicial de los actos del Parlamento Luego haremos lo propio

con la asiacute llamada tesis revisionista Y por uacuteltimo relataremos el camino

abierto en los Estados Unidos para enjuiciar los actos internos del Con-

greso

1110 En contra de esta tendencia podriacutean ubicarse las criticas de BELLAMY Richard

ldquoPolitical Constitutionalism a Republican Defence of the Constitutionality of Democracy rdquo Cambridge

University Press Cambridge y Nueva York 2007 especialmente pp 15-51 quien clama por un

constitucionalismo de contenido maacutes poliacutetico y menos judicializado Ello implicariacutea ndashpiensa

Bellamyndash revertir la idea de que en el centro del constitucionalismo estaacute la necesidad de protec-

cioacuten los derechos fundamentales y consecuentemente del control jurisdiccional de los actos

del poder puacuteblico De maacutes estaacute decir que aunque respetamos el modo inteligente en que el

autor esboza los argumentos nos alejamos radicalmente de sus planteamientos

1111 Un buen resumen de lo que ha supuesto para la democracia constitucional espantildeola

la experiencia de control jurisdiccional sobre los interna corporis se encuentra en NAVAS CAS-

TILLO Antonia ldquoVeinticinco antildeos de control jurisdiccional de la actividad parlamentariardquo Revista de

Derecho Poliacutetico Nuacutemeros 58-59 2003-2004 pp 471-480


A The Blackstonian Paradigm la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incon-trolable de los actos del Parlamento

En su conocidiacutesima e influyente obra Commentaries on the Laws of

England (1765) William Blackstone glosando al jurista y parlamentario

britaacutenico Edward Coke afirma ldquoThe power and jurisdiction of Parlia-

ment is so transcendent and absolute that it cannot be confined either

for causes or persons within any boundsrdquo1112

Esta cita sintetiza lo que ha sido denominado como the blacksto-

nian paradigm1113 la interpretacioacuten anglosajona dominante sobre la posi-

cioacuten constitucional del Parlamento y de sus privilegios asiacute como del

marco de vigencia de la separacioacuten de poderes Una concepcioacuten del Par-

lamento omnipotente e inexpugnable cuya soberaniacutea debiacutea ser entera-

mente resguardada de las amenazas de la Corona y ante el cual los tribu-

nales eran refrenados por la nonjusticiability de todos los actos parlamenta-

rios (normativos y no normativos)1114 Por eso a Blackstone se lo consi-

1112 Cfr BLACKSTONE William ldquoCommentaries on the Laws of England A Facsimile of the

First Edition of 1765-1769rdquo The University of Chicago Press Chicago y Londres 1979 p 156

Para profundizar sobre la vida y obra de Blackstone quien acaso haya sido el maacutes importante

modelador del pensamiento constitucional anglosajoacuten Cfr PREST Wilfrid (Editor) ldquoWilliam

Blackstone Law and Letters in the Eighteenth Centuryrdquo Oxford University Press Oxford y Nueva

York 2008 254 pp PREST Wilfrid (Editor) ldquoBlackstone and his Commentariesrdquo Hart Publish-

ing Oxford y Portland 2009 355 pp y BOORSTIN Daniel J ldquoThe Mysterious Science of the

Law An Essay on Blackstoneacutes Commentariesrdquo The University of Chicago Press Chicago y Lon-

dres reimpresioacuten de la version original de 1941 253 pp


1114 Cfr DE LOLME Jean Louis ldquoConstitucioacuten de Inglaterrardquo edicioacuten y estudio prelimi-

nar por Bartolomeacute Clavero Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1992 pp 141 y ss

Para una visioacuten general de la conformacioacuten filosoacutefica de la idea britaacutenica de soberaniacutea Cfr

VARELA SUANZES Joaquiacuten ldquoLa soberaniacutea en la doctrina britaacutenica (de Bracton a Dicey)rdquo Funda-

mentos Cuadernos monograacuteficos de teoriacutea del estado derecho puacuteblico e historia constitucio-

nal (Ejemplar dedicado a La Rebelioacuten de las Leyes) Ndeg 1 1998 pp 87 y ss


dera el padre de la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable de los actos

del Parlamento1115

Tales ideas tambieacuten estuvieron presentes en la configuracioacuten de

los parlamentos continentales despueacutes de la revolucioacuten francesa e inclu-

so antes de eacutesta Pero no adquirieron relevancia dogmaacutetica sino hasta su

recepcioacuten formal en Alemania por parte de Rudolf von Gneist quien en

1863 las transformoacute y propagoacute como la teoriacutea de los interna corporis Des-

de entonces el blackstonian paradigm fue praacutecticamente incuestionable has-

ta que comenzoacute a difundirse en Europa el pensamiento kelseniano de

controlar jurisdiccionalmente las leyes para garantizar asiacute la supremaciacutea

de las constituciones y la vigencia de los derechos fundamentales1116 Sin

embargo auacuten quedaba lejos la posibilidad de enjuiciar los interna corporis

Al respecto comenzoacute a debatirse poliacuteticamente a partir de la segunda

post guerra a pesar de que el mismo Kelsen veniacutea advirtiendo desde los

antildeos veinte sobre la necesidad de proteger los derechos de la minoriacutea en

sede de la jurisdiccioacuten constitucional1117

1115 Parte de la literatura anglosajona considera que esta ldquoteoriacutea claacutesicardquo es una crea-

cioacuten maacutes historiograacutefica que real Se argumenta que el objeto juriacutedico-institucional de la doctri-

na de la parliamentary sovereignty era controlar el poder del la Corona no convertir al Parlamento

en un poder omnipotente Al respecto Cfr PHILLIP A Joseph ldquoBeyond Parliamentary Sovereign-

tyrdquo Anglo-American Law Review Vol 18 1989 pp 91 y ss

1116 Al respecto es imprescindible el estudio de CRUZ VILLALOacuteN Pedro ldquoLa forma-

cioacuten del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939)rdquo Centro de Estudios Constitucio-

nales Madrid 1987 Tambieacuten sobre la formacioacuten de los sistemas de justicia constitucional en

las democracias parlamentarias continentales asiacute como la puesta en entredicho de la teoriacutea

claacutesica del caraacutecter incontrolable de los actos parlamentarios Cfr SWEET STONE Alec

ldquoConstitutional Courts and Parliamentary Democracyrdquo West European Politics Vol25 No1 Enero-

2002 pp 77 y ss Y sobre el mismo tema pero enfocado en los paiacuteses de la Europa del este

consuacuteltese SADURSKI Wojciech ldquoRights Before Courts A Study of Constitutional Courts in Post-

communist States of Central and Eastern Europerdquo Springer Dordrecht Netherlands 2008 espe-

cialmente pp 1-26

1117 ldquo(hellip) si la minoriacutea debe estar asegurada en su existencia y eficacia poliacuteticas tan

importantes para la esencia de la democracia si no ha de quedar expuesta a la arbitrariedad de

la mayoriacutea y la Constitucioacuten no ha de ser una lex imperfecta entonces ha de tener la posibilidad


B The Millian Paradigm la teoriacutea revisionista del caraacutecter incon-trolable de los actos del Parlamento

La antiacutetesis del blackstonian paradigm es el millian paradigm1118 Este

uacuteltimo supone la revisioacuten de la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable de

los actos del Parlamento1119 Se inspira en las tesis de John Stuart Mill

sobre el gobierno representativo analizadas en el capiacutetulo I Una vez que

el Parlamento aseguroacute la esfera de su autonomiacutea los privilegios de las

Caacutemaras comenzaron a ser vistos como instrumentos para la realizacioacuten

de la democracia representativa y no como poderes absolutos e incues-

tionables Ello supuso por un lado el rompimiento de la equiparacioacuten

blackstoniana entre Parlamento y soberaniacutea y por otro un reenfoque de

la sujecioacuten de la institucioacuten parlamentaria (y sus poderes) a la Constitu-

cioacuten1120

Pero se tratoacute de un rompimiento teoacuterico no praacutectico Pasaron

aproximadamente ochenta antildeos desde la publicacioacuten del libro Considera-

tions on Representative Government de Stuart Mill en 1860 y la creacioacuten del

primer Tribunal Constitucional europeo (Austria 1920) Asiacute emergioacute en

los paiacuteses continentales la posibilidad del control de constitucionalidad

de las leyes mas no del de los interna corporis En Inglaterra por su parte

se continuoacute funcionando seguacuten los esquemas blackstonianos no sin que

dejasen de presentarse algunos enfrentamientos entre los tribunales y el

de acudir al Tribunal Constitucional sea directa o indirectamenterdquo (Cfr KELSEN Hans

ldquoEsencia y valor de la democraciardquo (Tubinga 1929) KRK Ediciones Coleccioacuten Pensamiento

Oviedo 2006 pp 180-181)


1119 Cfr PEacuteREZ TREVINtildeO Joseacute Luis ldquoUna revisioacuten de la soberaniacutea del Parlamento britaacuteni-

cordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 54 Madrid 1998 pp 173-181

1120 Cfr PHILLIPS O Hood ldquoSelf-Limitation by the United Kingdom Parliament rdquo Hastings

Constitutional Law Quarterly Vol 2 1975 p 449 y ELEFTHERIADIS Pavlos ldquoParliamentary

Sovereignity and the Constitutionrdquo Canadian Journal of Law and Jurisprudence Vol 22 2009 pp

288-290


Parlamento a propoacutesito de intentos de control de aqueacutellos sobre eacuteste1121

Y en los Estados Unidos la situacioacuten ya habiacutea tomado un rumbo diferen-

te porque despueacutes de la conocida sentencia Marbury vs Madison dictada

por la Corte Suprema en 1803 se establecioacute la doctrina del control de

constitucionalidad consistente en la inaplicacioacuten de las leyes en los casos

concretos cuando eacutestas contravengan la Constitucioacuten1122 Sin embargo

tampoco en los Estados Unidos era posible el judicial review sobre los in-

ternal proceedings versioacuten anglosajona de los interna corporis

C Powell vs McCormack el giro estadounidense hacia el judicial review de los internal proceedings

El 16 de junio de 1969 marca el hito del inicio del control juris-

diccional de los internal proceedings en los Estados Unidos de Ameacuterica1123

La Corte Suprema dictoacute la controvertida sentencia Powell vs McCor-

mack1124 En ella fueron examinadas y resueltas dos cuestiones1125 prime-

1121 Cfr NELSON WILLIAM E ldquomarbury v Madison the origins and legacy of judicial

reviewrdquo University Press of Kansas Kansas 2000 Especialmente pp 54-84 GRAVELLS

NIGEL ldquothe united kingdom parliament acts parliamentary sovereignty on trialrdquo Canterbury Law

Review Vol 12 2006 pp 317 Y ss TORRES MURO IGNACIO ldquoEl control jurisdiccional de

los Actos Parlamentarios en Inglaterrardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional ndeg 43

Madrid 1995 especialmente pp 59-69

1122 Cfr CORWIN Edward S ldquoThe Supreme Court and Unconstitutional Acts of Congressrdquo

Michigan Law Review Vol 4 Ndeg 8 1906 pp 616-630 TEPKER Harry F ldquoMarburyacutes Legacy

of Judicial Review alter Two Centuriesrdquo Oklahoma Law Review Vol 57 2004 pp 127 y ss y en

Espantildea AHUMADA RUIZ Mariacutea de los Aacutengeles ldquoMarbury Versus Madison Doscientos antildeos (y

maacutes) despueacutesrdquo Fundamentos Cuadernos monograacuteficos de teoriacutea del estado derecho puacuteblico e

historia constitucional (Ejemplar dedicado a La Rebelioacuten de las Leyes) Nordm 4 2006 pp 111 y

ss

1123 Cfr MATTHEWS Lawrence F ldquoAdam Clayton Powells Exclusion from Congress In-

creased Judicial Review of Legislative Actionrdquo University of Miami Law Review Vol 24 1969-1970

pp 389 y ss

1124 Powell vs McCormack 395 US 486 (1969) En Espantildea esta sentencia ha sido

comentada por ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoEl mandatordquo Op Cit pp 190-193


ro si el poder judicial es competente para controlar los actos a traveacutes de

los cuales la Caacutemara de Representantes excluye de la funcioacuten parlamenta-

ria a uno de sus miembros debidamente elegido por el electorado se-

gundo si el poder de la Caacutemara para calificar y excluir a sus miembros

estaacute limitado a las causales taxativamente establecidas por la Constitucioacuten

federal o por el contrario se trata de una materia abierta a la interpreta-

cioacuten discrecional de la propia Caacutemara

La primera de las cuestiones lleva a distinguir entre power to exclude

y power to expel Ambos son privilegios de las Caacutemaras del Congreso de

los Estados Unidos previstos en la Constitucioacuten El primero tiene que

ver con the qualification1126 (verificacioacuten) de los requisitos para la incorpo-

racioacuten formal de los parlamentarios electos al Congreso veinticinco antildeos

de edad ser ciudadano desde hace siete antildeos y habitar en el Estado de

eleccioacuten1127 De no verificarse tales requisitos la Caacutemara puede excluir al

congresista electo por el voto de los dos tercios de sus miembros El se-

gundo tiene que ver con la expulsioacuten de un parlamentario por razones

propiamente disciplinarias Es el constitutional punshiment by contempt expli-

cado en el capiacutetulo II1128

Ocurrioacute entonces que John William McCormack speaker de la

Caacutemara de Representantes pidioacute al electo Adam Clayton Powell que en

1125 Cfr ELLIS Dorsey D ldquoPowell v McCormack and the Power to Expel Some Unanswered

Questions Regarding the Framerrsquos Intentrdquo Georgia Law Review Vol 5 Ndeg 2 1971 pp 203 y ss

1126 Artiacuteculo I Seccioacuten 5 de la Constitucioacuten [e]ach House shall be the Judge of the

Elections Returns and Qualifications of its own Members

1127 Artiacuteculo I Seccioacuten 2 de la Constitucioacuten ldquoNo Person shall be a Representative

who shall not have attained to the Age of twenty five years and been seven Years a Citizen of

the United States and who shall not when elected be an Inhabitant of that State in which he

shall be chosenrdquo

1128 Artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 Claacuteusula 2 de la Constitucioacuten ldquoEach House may determine

the Rules of its Proceedings punish its Members for disorderly Behaviour and with the Con-

currence of two thirds expel a Memberrdquo


virtud de los escaacutendalos eacuteticos1129 en los cuales estaba inmerso se abstu-

viera del juramento de incorporacioacuten al Congreso Powell rechazoacute tal

exhortacioacuten y procedioacute a intentar juramentarse Entonces el speaker pro-

movioacute que la Caacutemara ejerciera el power to exclude votara la exclusioacuten de

Powell y declarara vacante su escantildeo La votacioacuten concluyoacute con 307 par-

lamentarios a favor y 106 en contra Se adoptoacute la Resolucioacuten 278 Powell

la recurrioacute judicialmente

La Corte Suprema interpretoacute que la Caacutemara de Representante ex-

cedioacute sus poderes de calificacioacuten al excluir a un miembro por causales no

previstas dentro de los requisitos para incorporarse como miembro del

Congreso Tales causales estaacuten taxativamente sentildealadas en el artiacuteculo 1

Seccioacuten 2 de la Constitucioacuten las cuales no pueden ser interpretados ex-

tensivamente La Caacutemara erroacute el traacutemite al calificar a uno de sus miem-

bros por razones eacuteticas las cuales ndashhay que distinguirndash pueden dar lugar

a la expulsioacuten disciplinaria (power to expel) pero no a la exclusioacuten por des-

calificacioacuten1130

Asiacute la decisioacuten confirmoacute la preeminencia de la Corte Suprema

como uacuteltimo inteacuterprete de la Constitucioacuten y removioacute el dogma del caraacutec-

ter incontrolable de los internal proceedings1131 Sin embargo no ha dado

lugar a un judicial activism en la materia A diacutea de hoy el estatus de la cues-

tioacuten es el siguiente la Corte Suprema dejoacute abierta la viacutea para el control de

esta clase de actos Para ello reinterpretoacute el principio de separacioacuten de

1129 En el texto de la sentencia se narra cuaacuteles fueron esos hechos escandalosos ldquoDur-

ing the 89th Congress a Special Subcommittee on Contracts of the Committee on House

Administration conducted an investigation into the expenditures of the Committee on Educa-

tion and Labor of which petitioner Adam Clayton Powell Jr was chairman The Special

Subcommittee issued a report concluding that Powell and certain staff employees had deceived

the House authorities as to travel expenses The report also indicated there was strong evi-

dence that certain illegal salary payments had been made to Powells wife at his directionrdquo

1130 Cfr PALMER Geoffrey W R ldquoAdam Clayton and John Wilkes an Analogue from Eng-

land for the Men in the Marble Palacerdquo Iowa Law Review Vol 56 Ndeg 4 1971 pp 725-728

1131 Cfr EDITORIAL ldquoPowell v McCormack Oral Argumentrdquo Rutgers Law Review Vol

24 1969-1970 p 193


poderes en el sentido de que eacuteste garantiza que el Congreso no sufra en-

torpecimientos funcionales ocasionados por la accioacuten del poder ejecuti-

vo pero no que las Caacutemaras esteacuten exentas de control jurisdiccional1132

Pero tambieacuten ndashmuy importantendash ha demostrado y sigue demostrando un

self-restraint altamente respetuoso de la autonomiacutea parlamentaria

532 La opcioacuten espantildeola para el control jurisdiccional de los actos parlamentarios sancionadores el amparo directo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Consti-tucional

En Espantildea la opcioacuten jurisdiccional para el control de los interna

corporis sancionadores no es como en Alemania el conflicto de atribu-

ciones entre oacuterganos constitucionales1133 Tampoco ha quedado a la ca-

suiacutestica interpretativa del maacuteximo guardiaacuten de la Constitucioacuten como

ocurre en Italia en donde las competencias de la Corte Constitucional en

la materia no estaacuten niacutetidamente establecidas ni legal ni jurisprudencial-

mente sino que se las alcanza en la medida en que la misma Corte rede-

fine el concepto de autonomiacutea parlamentaria y el contenido de las rela-

ciones entre los oacuterganos constitucionales1134

No puede decirse entonces que el control del Tribunal Constitu-

cional espantildeol sobre los actos parlamentarios punitivos de las Cortes

Generales y de las Caacutemaras autonoacutemicas esteacute concebido en clave de parte

orgaacutenica de la Constitucioacuten Por el contrario tal control jurisdiccional existe

ndashvolvemos sobre la idea que ha presidido este capiacutetulo desde el comien-

1132 Tomamos la idea de lo dicho sobre el control jurisdiccional de las reglas de pro-

cedimiento de las Caacutemaras y de los actos dictados en ejecucioacuten de tales reglas en MILLERT

Michael B ldquoThe Justiciability of Legislative Rules and the `Politicalacute Political Question Doctrinerdquo Cali-

fornia Law Review Vol 78 1990 p 1359

1133 Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl conflictohelliprdquo Op Cit pp 116 y ss

1134 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoEl control jurisdiccional de los actos parlamentarios La

experiencia italianardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 17 Madrid 1986 pp 237-

238


zondash en clave de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten el amparo directo del artiacute-

culo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional que se activa

contra actos sin valor de ley que lesionen derechos fundamentales

Ello alberga mucha importancia No soacutelo por la especificidad que

supone en el Derecho Comparado Sino sobre todo por lo que denota

de las relaciones (i) entre el Tribunal Constitucional y las Caacutemaras espa-

ntildeolas y (ii) entre los grupos parlamentarios mayoritario y minoritario

Ambos tipos de relaciones ndashpensamosndash conforman el marco en el cual

deben analizarse todos los aspectos del control de los interna corporis

Cuando un acto sin valor de ley es cuestionado en su constitucionalidad

se verifica una tensioacuten de poder entre el Tribunal Constitucional y la Caacutemara

parlamentaria que lo ha dictado Y ello acontece porque de una manera

previa se ha producido una tensioacuten poder-derechos fundamentales entre el gru-

po mayoritario que domina dicha Caacutemara y el grupo minoritario al que

pertenece el parlamentario que emplea la viacutea jurisdiccional

Aplicando lo anterior a los actos parlamentarios sancionadores

debe decirse con Jimeacutenez Campo1135 que el amparo directo es un punto

de interseccioacuten de los artiacuteculos 23 CE y 42 LOTC a propoacutesito de la dis-

ciplina parlamentaria Esta interseccioacuten traba la tensioacuten de poder entre el

Tribunal Constitucional y el Parlamento del cual se trate y hace patente

la tensioacuten poder-derechos fundamentales entre los grupos mayoritario y

minoritario implicados en la controversia

De seguida analizaremos tratando de ponerlos en relacioacuten con los

fenoacutemenos disciplinarios de las Caacutemaras (i) los requisitos para la inter-

posicioacuten del recurso de amparo referido (ii) la tramitacioacuten de dicho re-

curso (iii) la resolucioacuten de su procedimiento y por uacuteltimo (iv) las vicisi-

tudes que trae consigo el control jurisdiccional de los actos parlamenta-

rios sancionadores

1135 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoSobre los derechoshelliprdquo Op Cit p 414


A Requisitos para la interposicioacuten del recurso

Los requisitos para interponer el recurso de amparo directo estaacuten

establecidos en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitu-

cional Son requisitos que se exigen procesalmente pero cuya naturaleza

puede ser sustantiva

a Decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus

oacuterganos o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autoacutenomas o de sus

oacuterganos

El primero de los requisitos legales para la interposicioacuten del am-

paro es que se trate de actos parlamentarios no normativos Con ello se

refuerza que el objeto del recurso no es el control de constitucionalidad

en abstracto sino la verificacioacuten de la concordancia entre un acto parti-

cular y el respeto de los derechos fundamentales Eso excluye por lo

tanto que los reglamentos sean impugnados por viacutea de amparo pues

como es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional tienen valor

de ley1136 Ademaacutes debe tratarse de actos parlamentarios dictados por las

Caacutemaras en cuanto oacuterganos constitucionales no en cuanto administra-

ciones funcionales Por eso quedan fuera de este tipo de control los actos

de la Administracioacuten parlamentaria En relacioacuten con esto uacuteltimo debe

decirse que aunque la Constitucioacuten soacutelo crea el marco orgaacutenico y fun-

cional de las Cortes Generales el legislador ha querido que los interna

corporis de los parlamentos territoriales tambieacuten sean recurribles por viacutea

de amparo

b Que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

No todo acto parlamentario interno que viole los reglamentos de

las Caacutemaras es susceptible de control mediante amparo constitucional

Para que proceda este remedio jurisdiccional han de ser afectados los

1136 Veacuteanse las SSTC 1011983 1221983 y 1191990


derechos fundamentales Ocurre sin embargo que el derecho que abre

la puerta de la jurisdiccioacuten constitucional a los parlamentarios es el 232

CE Y eacuteste por ser un derecho de configuracioacuten legal se ha convertido

en el conducto para llevar al Tribunal Constitucional la violacioacuten de de-

rechos reglamentarios Se ha producido en este aacutembito un activismo ju-

dicial por parte de los propios parlamentarios a partir del cual han sido

puestas a prueba la prudencia y capacidad de self-restraint del Tribunal

Constitucional el cual pensamos ha actuado con mucho comedimiento

pero no ha podido evitar ndashen palabras de Aragoacuten Reyes1137ndash el decai-

miento de la calidad y coherencia de sus propias decisiones judiciales

c Podraacuten ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que con arreglo a las

normas internas de las Caacutemaras o Asambleas sean firmes

El plazo de tres meses es por decirlo de alguacuten modo el requisito

de maacutes talante procesal de todos los que deben concurrir para que el

amparo sea admisible En la praacutectica aunque el artiacuteculo 42 de la Ley

Orgaacutenica del Tribunal Constitucional establece que los actos recurribles

deben ser firmes de acuerdo a las normas internas los actos disciplina-

rios son impugnables desde el momento de su exteriorizacioacuten1138 Ello es

1137 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoAlgunas consideraciones sobre el recurso de amparordquo en

ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de


1138 El Tribunal Constitucional ha sentildealado la necesidad de la firmeza del acto pero

no ha dicho en queacute consiste tal firmeza Tambieacuten ha aclarado que no existe viacutea judicial previa

que agotar antes de recurrir a traveacutes del amparo directo ldquoLa representacioacuten de la Asamblea

Regional de Cantabria ndashdice el Tribunal Constitucionalndash invoca en sus alegaciones la concu-

rrencia de una causa de inadmisioacuten de la demanda que en esta fase procesal seriacutea de desesti-

macioacuten consistente en la falta de agotamiento de la viacutea judicial previa dado que los actores

dejaron caducar los recursos contencioso administrativos que habiacutean interpuesto frente a la

resolucioacuten sancionadora ahora traiacuteda ante nosotros La alegacioacuten debe ser rechazada ya que el

art 42 de la LOTC a cuyo amparo se interpone la presente demanda no exige que hayan de

apurarse los remedios jurisdiccionales ordinarios antes de pedir el amparo constitucional El

citado precepto de nuestra Ley Orgaacutenica requiere uacutenicamente que las decisiones o actos sin

valor de Ley de las Caacutemaras parlamentarias que se pretendan impugnar en amparo sean con


asiacute porque como quedoacute explicado en los reglamentos no estaacuten expre-

samente previstos recursos en contra de los actos sancionadores1139 El

recurso de reconsideracioacuten que puede intentarse es geneacuterico y lo maacutes

importante tiene caraacutecter potestativo Por eso en nada condiciona el

acceso a la viacutea judicial

B Tramitacioacuten del recurso

El inicio del procedimiento corresponde a parte interesada legiti-

mada para ello En el caso concreto del amparo directo estaacuten legitima-

dos el parlamentario cuyos derechos fundamentales han resultado lesio-

nados el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal Asiacute lo dispone el

artiacuteculo 461a de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional1140 Los

grupos parlamentarios no figuran en la ley como sujetos con legitimacioacuten

procesal en este procedimiento Ello no obsta sin embargo para que

eacutestos puedan recurrir los actos parlamentarios sancionadores viacutea amparo

El intereacutes legiacutetimo que tienen para hacerlo salta a la vista Por eso como

ha sostenido Aragoacuten Reyes1141 debe asumirse que la norma citada no

reduce la legitimacioacuten a los sujetos de derecho mencionados en ella sino

arreglo a las normas internas de tales Caacutemaras decisiones o actos firmes (STC 1361989 FJ

1)rdquo

1139 Asiacute lo ha establecido el propio Tribunal Constitucional ldquo(hellip) en el caso que nos

ocupa el requisito de la firmeza de la resolucioacuten impugnada debe darse por cumplido ya que el

Reglamento de la Asamblea Regional de Cantabria no contempla procedimiento alguno a

traveacutes del cual les quepa a los Diputados alzarse en queja frente a las decisiones sancionadoras

que el Presidente adopte en el ejercicio de su potestad disciplinaria ni las leyes procesales arbi-

tran tampoco cauces reactivos contra tales decisiones ante los Tribunales de Justicia (STC

1361989 FJ 1)rdquo

1140 El anaacutelisis completo sobre la legitimacioacuten procesal de estas categoriacuteas de sujetos se

encuentra en TORRES MURO Ignacio ldquoLa legitimacioacuten en los procesos constitucionalesrdquo proacutelogo

de Francisco Rubio Llorente Reus Madrid 2007 pp 201-230

1141 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoArtiacuteculo 162 ndashLegitimacioacuten en los procesos constitu-

cionalesrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo

Tomo XII Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1999 p 265


que realiza unas ldquoconcreciones procesalesrdquo que son ndashagregamos noso-

trosndash enunciativas mas no taxativas

La demanda debe incluir los hechos acaecidos y el Derecho que

fundamenta las pretensiones del recurrente Con la demanda se presen-

taraacuten tambieacuten (i) el documento que acredite la representacioacuten del solici-

tante del amparo (ii) la copia traslado o certificacioacuten de la resolucioacuten

recaiacuteda en el procedimiento judicial o administrativo y (iii) tantas copias

literales de la misma y de los documentos presentados como partes en el

previo proceso si lo hubiere y una maacutes para el Ministerio Fiscal (artiacuteculo

49 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional)

A continuacioacuten el Tribunal Constitucional debe decidir la admi-

sioacuten del recurso de amparo presentado por los sujetos legitimados para

ello Ha de hacerlo de acuerdo a los criterios de fondo establecidos en el

artiacuteculo 501b de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional Eso supo-

ne un juicio sobre la ldquoespecial trascendencia constitucionalrdquo1142 de la

cuestioacuten controvertida

Tal trascendencia en el caso de la impugnacioacuten de los actos par-

lamentarios sancionadores consiste pensamos (i) en la proteccioacuten de

los derechos fundamentales de los parlamentarios asiacute como en la defen-

sa de los intereses de los grupos y partidos (ii) en la proteccioacuten de la re-

lacioacuten puacuteblica de representacioacuten poliacutetica entablada entre representantes

populares y representados y finalmente (iii) en la realizacioacuten dentro del

aacutembito de las Caacutemaras de la pedagogiacutea del precedente constitucional en

la resolucioacuten de cuestiones de trascendencia constitucional lo cual es

especialmente importante en materia parlamentaria sancionadora

Finalmente admitida la demanda el Tribunal debe resolver los

incidentes de suspensioacuten si los hubiere A continuacioacuten se oyen las ale-

1142 El criterio de la ldquotrascendencia constitucionalrdquo en materia de amparo es analizado

por MATIA PORTILLA Francisco Javier ldquoLa especial trascendencia constitucional y la inadmisioacuten del

recurso de amparordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 86 2009 pp 343 y ss y de

manera monograacutefica por HERNAacuteNDEZ RAMOS Mario ldquoEl nuevo traacutemite de admisioacuten del

recurso de amparo constitucionalrdquo Reus Madrid 2009 pp 192 y ss


gaciones de las partes y luego del lapso procesal otorgado para ello se

debe pasar a la resolucioacuten del procedimiento

C Resolucioacuten del procedimiento

El procedimiento de amparo incoado por la impugnacioacuten de ac-

tos parlamentarios sancionadores ha de terminar mediante sentencia del

Tribunal Constitucional En ella se ha de acordar o denegar la proteccioacuten

juriacutedica pretendida por los diputados o senadores recurrentes Asiacute lo dis-

pone el artiacuteculo 53 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

La denegacioacuten procede cuando el Tribunal ha verificado que no

se han lesionado los derechos fundamentales invocados En cambio el

amparo se acuerda si se verifica tal violacioacuten Ello da lugar a una protec-

cioacuten juriacutedica que puede ser total o parcial Total cuando se responde

afirmativamente a todas las pretensiones de los parlamentarios sanciona-

dos Parcial cuando el Tribunal examinando el contenido del acto puni-

tivo y sus efectos sobre la posicioacuten constitucional de diputados o sena-

dores determina que el alcance de la lesioacuten no coincide con los teacuterminos

en que los recurrentes han planteado la controversia

Finalmente el texto de la sentencia que acuerde el amparo debe

adecuarse a los extremos del artiacuteculo 551 de la Ley Orgaacutenica del Tribu-

nal Constitucional a saber (i) declarar la nulidad del acto decisioacuten o re-

solucioacuten impugnada (ii) el reconocimiento del derecho fundamental le-

sionado y por uacuteltimo (iii) la adopcioacuten de las medidas apropiadas para el

reestablecimiento de la situacioacuten juriacutedica infringida A ello se suma por

supuesto la necesidad de motivacioacuten y congruencia

D Las vicisitudes del control jurisdiccional de los actos parlamen-tarios sancionadores

Para finalizar nuestro anaacutelisis debemos fijar la atencioacuten en las dos

vicisitudes maacutes importantes que presenta la interposicioacuten del recurso de

amparo para la defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y se-

nadores La primera es la suspensioacuten de los efectos del acto sancionador

recurrido La segunda es la eventual declaratoria de nulidad no soacutelo del


acto concreto que afecta el estatuto y mandato de los parlamentarios cas-

tigados sino de todos aquellos actos acuerdos o resoluciones dictados

en ausencia del diputado o senador sancionado inconstitucionalmente a

cuyos procesos de formacioacuten eacutestos teniacutean derecho a integrarse Veaacutemos-

las por separado

a Los efectos suspensivos del recurso de amparo constitucional sobre los actos parla-

mentarios sancionadores

El artiacuteculo 56 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional es-

tablece que este oacutergano puede declarar de oficio o a instancia de parte la

suspensioacuten total o parcial del acto recurrido Para ello debe abrirse una

pieza separada en la que se ha de resolver ndashcon audiencia de las partes y

del Ministerio Fiscal y dentro de un plazo que no excederaacute de tres diacuteasndash

el incidente de la suspensioacuten1143 El mismo Tribunal en su auto

3401996 de 25 de noviembre FFJJ 3 y 4 se ha pronunciado sobre la

relacioacuten entre su propio poder para suspender los efectos de los actos

juriacutedicos impugnados y la tutela de los derechos fundamentales

Aplicando lo anterior a la disciplina parlamentaria los diputados y

senadores que recurren por viacutea de amparo solicitan por lo general la

suspensioacuten de efectos del acto impugnado Para ello han intentado acre-

ditar ndashseguacuten es doctrina reiterada del maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-

cioacuten1144ndash el perjuicio irreparable que sufririacutean de no acordarse la suspen-

1143 El procedimiento incidental para la adopcioacuten o no de la suspensioacuten del acto impug-

nado estaacute exhaustivamente explicado en FERNAacuteNDEZ FARRERES Germaacuten ldquoEl recurso de

amparo seguacuten la jurisprudencia constitucionalrdquo Marcial Pons Madrid 1994 pp 337-357

1144 Veacutease el ATC 1432000 de 12 de junio FJ 1 ldquoEl art 561 LOTC dispone que la

Sala que conozca de un recurso de amparo suspenderaacute de oficio o a instancia del recurrente la

ejecucioacuten del acto o resolucioacuten impugnados cuando la ejecucioacuten hubiere de ocasionar un

perjuicio que hariacutea perder al amparo su finalidad si bien no procederaacute la suspensioacuten cuando

de ella puede seguirse perturbacioacuten grave de los intereses generales o de los derechos funda-

mentales o libertades puacuteblicas de un tercero Con fundamento en la indicada norma este Tri-

bunal viene manteniendo que la suspensioacuten de la ejecucioacuten de una resolucioacuten judicial comporta

per se una perturbacioacuten del intereacutes general consistente en mantener su eficacia (por todos


sioacuten requerida El Tribunal Constitucional por su parte no ha acordado

nunca tal suspensioacuten Ha hecho uso ndashcomo sostiene Peacuterez Tremps1145ndash

del amplio margen de apreciacioacuten del cual goza en esta materia En ello

ha jugado un papel decisivo el hecho de que a la posibilidad de suspen-

sioacuten de efectos de las medidas sancionadoras se la vincula con el princi-

pio de inmediatez No se han encontrado efectos que haya que suspen-

der ha interpretado el Tribunal1146 porque las sanciones recurridas han

sido de inmediata ejecucioacuten Una vez interpuesto el amparo ya el acto

recurrido se habiacutea consumado por entero de modo que no cabiacutea consi-

derar la suspensioacuten de efecto sino pasar directamente a la determinacioacuten

de las medidas apropiadas para restablecer los derechos fundamentales

infringidos si ese era el caso

Por nuestra parte nos parece que el criterio del Tribunal no ha si-

do en abstracto sino concreto Por eso se ha limitado a la consideracioacuten

de las sanciones derivadas de las llamadas a la cuestioacuten y al orden y de

las medidas para la defensa de la sede En eacutestas rige el principio de inme-

diatez como ya ha sido explicado Sin embargo en las sanciones por el

incumplimiento de los deberes de los parlamentarios no impera tal prin-

cipio Ocurre ademaacutes que las sanciones en este aacutembito pueden ser de

efectos maacutes prolongados De ahiacute que creamos conveniente que en el fu-

turo el maacuteximo inteacuterprete del Texto Fundamental distinga el subsistema

de disciplina parlamentaria del cual procede el acto punitivo impugnado

En ello estriba la posibilidad de verificar si es necesario o no acordar la

suspensioacuten de efectos y que el recurso de amparo contra los fenoacutemenos

AATC 471998 y 882000) por lo que corresponde al demandante de amparo acreditar que la

ejecucioacuten hariacutea perder al amparo su finalidad (AATC 1361996 y 131999 entre otros mu-

chos) causaacutendole un perjuicio irreparable (ATC 691997)rdquo

1145 Cfr PEacuteREZ TREMPS Pablo ldquoEl recurso de amparordquo Tirant Lo Blanch Valencia

2004 p 279

1146 Por todas veacutease STC 1292006 de 24 de noviembre Antecedente Ndeg 5


punitivos intracaacutemaras no pierda su finalidad1147 No en vano parte de la

doctrina ha dicho que en materia sancionadora la pertinencia y proce-

dencia de la medida suspensiva dependen enteramente de la naturaleza

de la medida punitiva de que se trate1148

b El alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes actos suscitados durante la suspen-

sioacuten de un parlamentario sancionado inconstitucionalmente

Otro tema difiacutecil es el del alcance de la nulidad de las sesiones ac-

tos y acuerdos dictados por el pleno o por las comisiones en ausencia de

un parlamentario sancionado inconstitucionalmente En los antecedentes

de las cuatro sentencias sobre disciplina parlamentaria que ha dictado el

Tribunal Constitucional se lee que los recurrentes solicitaron la nulidad

de los actos de la Caacutemara que fueron suscitados cuando ellos estuvieron

ausentes en virtud de medidas de suspensioacuten-sancioacuten

La respuesta del guardiaacuten de la Constitucioacuten ha sido siempre la

misma no son nulos los actos parlamentarios dictados en ausencia de los

parlamentarios sancionados (constitucional o inconstitucionalmente)

porque debe protegerse el derecho fundamental al cargo puacuteblico repre-

sentativo del resto de los miembros de la Caacutemara Ademaacutes ndashrazona el

maacuteximo Tribunalndash la ausencia de un parlamentario castigado por lo ge-

neral no modifica sustancialmente la proporcioacuten minoriacutea-mayoriacutea exis-

tente en el momento de la imposicioacuten de la sancioacuten Asiacute quedoacute declarado

en la STC 1361989 FJ 4

En cuanto al alcance del amparo que se nos pide pretenden los actores que se les reestablezca en la integridad de su derecho mediante la repeticioacuten de las sesiones de la Asamblea a las que se les impidioacute acceder (hellip) El art 551 de la LOTC permite

1147 Al respecto Cfr PEacuteREZ TREMPS Pablo ldquoArtiacuteculo 55rdquo en REQUEJO PAGES

Joseacute Luis (Coordinador) ldquoComentarios a la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucionalrdquo Tribunal

Constitucional y Boletiacuten Oficial del Estado Madrid 2001 p 885

1148 Cfr MONTANtildeEacuteS PARDO Miguel Aacutengel ldquoLa suspensioacuten cautelar en el recurso de am-

paro Prontuario de jurisprudencia constitucionalrdquo Aranzadi Elcano 2001 p 58


graduar la respuesta constitucional a la vulneracioacuten de los dere-chos fundamentales en funcioacuten no soacutelo de las propias exigen-cias del derecho afectado sino tambieacuten de la necesaria preser-vacioacuten de otros derechos o valores merecedores de proteccioacuten En el presente caso para que el amparo que se otorga cumpla su finalidad no es preciso restaurar una situacioacuten originaria ya agotada retrotrayendo la actividad de la Asamblea Regional de Cantabria al momento en que los actores fueron suspendidos en su condicioacuten de miembros de la misma lo que implicariacutea dejar sin efecto todas las deliberaciones y decisiones tomadas por la Asamblea en la sesioacuten o sesiones a las que los recurren-tes no pudieron asistir pues esta es una medida que no habiendo los recurrentes acreditado que con su presencia se hubieran alcanzado resultados distintos en las decisiones adop-tadas por la Asamblea resulta desproporcionada y perturbado-ra de los derechos e intereses de los restantes miembros del ci-tado cuerpo legislativo y de sus representados

Parece que negando la nulidad de los actos en los cuales no pudo

participar el parlamentario sancionado el Tribunal Constitucional se ha

atenido a los principios de (i) conservacioacuten de los actos del poder puacutebli-

co y (ii) miacutenima perturbacioacuten de derechos e intereses de terceros de bue-

na fe ajenos a la tutela los cuales fueron desarrollados en la temprana

STC 41982 de 8 de febrero1149

Lo anterior lleva a averiguar si la aplicacioacuten de dichos principios

concede cierta validez a los efectos de los actos parlamentarios sanciona-

1149 ldquoEl alcance de los pronunciamientos de la sentencia que conceda el amparo seguacuten

el artiacuteculo 551a) de la LOTC y tenga que declarar la nulidad de una resolucioacuten judicial por

haberse impedido el pleno ejercicio de derechos y libertades protegidos por la Constitucioacuten

debe estar sometido al principio de la maacutexima conservacioacuten de las actuaciones procesales y de

la miacutenima perturbacioacuten de los derechos e intereses de terceras personas en cuanto sea compa-

tible con la tutela del derecho fundamental violado ya que los efectos de la declaracioacuten deben

ser los absolutamente necesarios sin extensiones no exigidas que perjudiquen el procedimiento

seguido y los derechos y obligaciones de personas sin relacioacuten directa con tal tutelardquo (FJ 8)

Tambieacuten sobre el significado y alcance de estos principios en el marco de la proteccioacuten efecti-

va de los derechos fundamentales Cfr GOacuteMEZ AMIGO Luis ldquoLa sentencia estimatoria del

recurso de amparordquo Aranzadi 1998 pp 265 y ss


dores inconstitucionalmente dictados1150 Nuestra opinioacuten es que no A

pesar de la vulneracioacuten de los derechos de los parlamentarios castigados

ilegiacutetimamente el maacuteximo Tribunal ha dosificado los efectos de la lesioacuten

declarada de acuerdo a la consideracioacuten de otros bienes juriacutedicamente

relevantes tales como por ejemplo el funcionamiento de las Caacutemaras y

la representacioacuten colegiada del electorado espantildeol1151

No hay que perder de vista que toda decisioacuten que declare la pro-

teccioacuten de un parlamentario sancionado inconstitucionalmente tiene la

caracteriacutestica de ldquosentencia estimatoria de difiacutecil cumplimientordquo1152 lo

cual es especialmente patente en la determinacioacuten del alcance de los efec-

tos de dichas sentencias1153 La naturaleza de las sanciones parlamentarias

imposibilita en cierta manera que los efectos del amparo declarado con

lugar restablezcan la integridad de la situacioacuten juriacutedica previa a la lesioacuten

del derecho fundamental seguacuten lo exige el artiacuteculo 531c de la Ley Orgaacute-

nica del Tribunal Constitucional1154 Lograrlo ya resulta cuesta arriba en

1150 En general sobre el problema de la validez de los efectos de los actos parlamenta-

rios sin valor de ley que han sido declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional

Cfr PIBERNAT DOMEacuteNECH Xavier ldquoLos pronunciamientos contenidos en las sentencias de otor-

gamiento de amparo constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 9 1990 pp

154-155

1151 Una opinioacuten ligeramente diferente a la nuestra en PEacuteREZ TREMPS Pablo Op

Cit p 862 para quien la consideracioacuten de ldquootros bienes juriacutedicamente relevantesrdquo no debe

privar al recurso de amparo de su funcioacuten reparadora

1152 Coincide con esta opinioacuten MORALES ARROYO Jesuacutes Mariacutea ldquoEl conflicto parlamen-

tario ante el Tribunal Constitucionalrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid

2008 pp 150-162

1153 Con razoacuten se ha dicho que la determinacioacuten de los efectos de las sentencias consti-

tucionales es una de las maacutes arduas problemaacuteticas de la jurisdiccioacuten constitucional tanto por la

complejidad de las vicisitudes implicadas como por el escaso apoyo normativo con que su

resolucioacuten debe afrontarse Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco GOacuteMEZ MON-

TORO Aacutengel Joseacute MEDINA GUERRERO Manuel y REQUEJO PAGES Joseacute Luis ldquoCons-

titucioacuten y procesos constitucionalesrdquo 2da Edicioacuten McGraw Hill Madrid 2000 pp 143 y ss

1154 Por eso Carmona Cuenca describe como una conducta jurisdiccional recurrente

tiacutepica el hecho de que el Tribunal Constitucional declare la lesioacuten de los derechos fundamenta-


buena parte de los aacutembitos protegidos por el mecanismo del amparo1155

Mucho maacutes en la esfera de lo parlamentario cuando estaacute en juego la nu-

lidad de actos a traveacutes de los cuales se expresa la voluntad general y maacutes

concretamente la emanacioacuten de leyes Pero eso no desdice ni mucho

menos de su utilidad para refrenar la eventual arbitrariedad de los oacuterga-

nos de gobierno interno y para modelar de acuerdo a una suerte de fuer-

za de precedente1156 las futuras actuaciones punitivas de las Caacutemaras

les de los parlamentarios pero no anule el acto sin valor de ley que causa tal lesioacuten Al respecto

Cfr CARMONA CUENCA Encarna ldquoLa crisis del recurso de amparo La proteccioacuten de los derechos

fundamentales entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucionalrdquo Universidad de Alcalaacute Alcalaacute 2005

p 66

1155 El tema es tratado por CARRILLO Marc ldquoLa reparacioacuten de las vulneraciones de dere-

chos en la sentencia estimatoria de amparo (1999-2001)rdquo en PEacuteREZ TREMPS Pablo (Coordinador)

ldquoLa reforma del recurso de amparordquo Tirant lo Blanch Valencia 2003 pp 110 y ss

1156 Pensamos que las declaraciones del Tribunal Constitucional en materia de disciplina

intracaacutemaras crean precedentes judiciales encuadrables dentro de la asiacute llamada doctrina

ldquomaximalistardquo del Derecho Constitucional estadounidense esto es la creacioacuten de una fuerza

normativa vinculante que trasciende el caso concreto que no se agota en eacuteste sino que por el

contrario se extiende a casos en los cuales los elementos que conforman la estructura de la

controversia son anaacutelogos Al respecto Cfr MAGALONI KERPEL Ana Laura ldquoEl precedente

constitucional en el sistema judicial norteamericanordquo McGraw Hill Madrid 2001 pp 89 y ss Y de

manera general sobre el precedente constitucional en el aacutembito de la judicatura espantildeola pero

uacutetil en cuanto explica la fuerza vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional Cfr

PEacuteREZ SAacuteNCHEZ Gerardo ldquoEl valor del precedente y el artiacuteculo 51 de la Ley Orgaacutenica del Poder

Judicialrdquo en REVENGA SAacuteNCHEZ Miguel (Coordinador) ldquoEl Poder Judicial VI Congreso de la

Asociacioacuten de Constitucionalistas de Espantildeardquo Tirant Lo Blanch Valencia 2009 pp 791 y ss

CONCLUSIONES

Nos corresponde ahora sintetizar las conclusiones de este trabajo

Para hacerlo intentaremos hilvanar con la mayor claridad posible los

principales resultados de la investigacioacuten realizada

I

La disciplina parlamentaria no es una realidad uniacutevoca Su con-

cepto por lo tanto tampoco lo es A eacutesta puede entendeacutersela (i) como

arte para el gobierno de las asambleas poliacuteticas (ii) como disciplina de

grupo y por uacuteltimo (iii) como sistema juriacutedico sancionador con el cual

se castigan las conductas antirreglamentarias de los parlamentarios y de-

maacutes personas ajenas a las Caacutemaras El objeto de la presente investigacioacuten

ha sido la tercera de las acepciones la sancionadora Sin embargo para

delimitarlo de manera negativa resultoacute necesario hacer un esbozo de los

otros dos significados que son aceptados como conceptos vaacutelidos de la


II

El aacutembito al cual pertenece la disciplina parlamentaria como arte

para el gobierno de las asambleas legislativas es el de la filosofiacutea poliacutetica Com-

prende principios universales de funcionamiento institucional de las

Caacutemaras que no estaacuten positivados No poseen en consecuencia rango

estatutario (tradicioacuten anglosajona) ni rango reglamentario (tradicioacuten con-

tinental) Se trata de los principios de la teoriacutea general del gobierno in-

tracaacutemaras que fue desarrollada a finales del siglo XVIII por autores libe-

rales de la talla de Burke Constant y Guizot la cual alcanzoacute sistematiza-


cioacuten definitiva con la publicacioacuten de las Political Tactics de Jeremy Bent-

ham en el antildeo 1791

En esa obra se establecieron los medios que debiacutean ser implemen-

tados para el correcto funcionamiento de la institucioacuten parlamentaria

Eacutestos seriacutean posteriormente recogidos a lo largo del siglo XIX en la ma-

yoriacutea de los reglamentos y estatutos de las asambleas poliacuteticas de occi-

dente tanto continentales como anglosajonas Fueron soluciones praacutecti-

cas ordenadas (i) a garantizar la libertad total de los parlamentarios (ii) a

alcanzar actos a traveacutes de los cuales se expresara la voluntad general de

las naciones y (iii) a preservar las asambleas poliacuteticas de las amenazas

internas yo externas que entorpeciesen el cumplimiento de los fines

institucionales de las mismas

Acaso la maacutes importante caracteriacutestica de la disciplina parlamenta-

ria en sentido claacutesico es su talante individual A las Caacutemaras se las consi-

deraba agregados de parlamentarios individuales La representacioacuten poliacute-

tica de la nacioacuten excluiacutea a los partidos y a las facciones Aunque eacutestos

existiacutean pues su conformacioacuten se ha suscitado siempre de manera natu-

ral la loacutegica de los pensadores liberales apuntaba a fortalecer el rol de los

parlamentarios singulares Gobernar las asambleas poliacuteticas equivaliacutea a

integrar a los representantes de la nacioacuten en la formacioacuten de la voluntad

corporativa del Parlamento sin que mediase ninguna estructura interme-

dia entre la Caacutemara y los parlamentarios concretos Soacutelo asiacute era posible

(i) atemperar los efectos negativos de la confrontacioacuten entre partidos o

facciones (ii) hacer prevalecer la recta razoacuten en la elaboracioacuten de las le-

yes que articulariacutean moralmente a las partes de la sociedad y (iii) poten-

ciar el pleno ejercicio de la libertad poliacutetica de los parlamentarios

III

La segunda de las acepciones ndashla disciplina parlamentaria como

disciplina de grupondash siacute se encuadra dentro del Derecho Positivo Es Dere-

cho Constitucional Sus fuentes en el ordenamiento juriacutedico espantildeol que

es la esfera en la cual la examinamos son (i) la Constitucioacuten (ii) los re-

glamentos de las Caacutemaras y (iii) los reglamentos internos de los grupos

CONCLUSIONES 489

parlamentarios La Constitucioacuten en sus artiacuteculos 6 661 781 y 991 por

medio de los cuales se entrelazan los partidos poliacuteticos y los grupos par-

lamentarios Los reglamentos de las Caacutemaras en cuanto eacutestos son los

instrumentos juriacutedicos idoacuteneos para regular la organizacioacuten y actividad de

los grupos asiacute como para atribuir competencias a los portavoces de los

mismos Y los reglamentos internos de los grupos pues en ellos se esta-

blecen las conductas de los diputados y senadores que son sancionables

en sede de las Caacutemaras de acuerdo al Derecho interno de los partidos

El mayor problema de la disciplina de grupo es la aparente coli-

sioacuten entre este reacutegimen sancionador y la prohibicioacuten de mandato impera-

tivo del artiacuteculo 672 CE Sin embargo la disciplina intragrupos no vul-

nera necesariamente la norma citada Esta vicisitud queda resuelta a la luz

del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten claacuteusula del Estado de partidos La dis-

ciplina interna de los grupos es una condicioacuten sine qua non del Estado de

partidos que es instrumentalizada por el ordenamiento juriacutedico para la

consecucioacuten (i) del parlamentarismo racionalizado (ii) la estabilidad del

Gobierno y (iii) la unidad de la representacioacuten poliacutetica dentro del Estado

autonoacutemico

La necesidad de armonizar los artiacuteculos 6 y 672 de la Constitu-

cioacuten lleva a interpretar dichas normas de la siguiente manera a) En prin-

cipio los parlamentarios tienen garantizada la plena libertad de su man-

dato (artiacuteculo 672 CE) frente a cualesquiera instrucciones provenientes

del electorado partidos grupos de presioacuten otros poderes puacuteblicos etc

b) Sin embargo es constitucionalmente liacutecito que diputados y senadores

reciban instrucciones provenientes del partido poliacutetico al cual pertenecen

si consienten en someterse libremente a las obligaciones disciplinarias

que trae consigo la condicioacuten de militantes yo miembros de un grupo

En este caso los parlamentarios no podriacutean invocar la proteccioacuten juriacutedi-

ca del artiacuteculo 672 CE Han optado por ejercer la libertad de agruparse y

actuar poliacuteticamente de acuerdo a los esquemas del Estado de partidos

trazados por el artiacuteculo 6 CE c) Si se quebrara la libre aceptacioacuten de di-

chas obligaciones se activariacutean nuevamente las garantiacuteas del artiacuteculo 672

CE y con independencia del modo electoral en que se haya alcanzado el

escantildeo es decir a traveacutes de listas partidistas cerradas y bloqueadas los

diputados y senadores no estariacutean obligados a vincularse a los mandatos


del partido poliacutetico Aquiacute el ordenamiento juriacutedico complementa la in-

terdiccioacuten del mandato imperativo del artiacuteculo 672 CE con la alternativa

institucional a la disciplina intragrupos que es el grupo mixto en el cual

se integran los parlamentarios sin que sean requeridos nexos ideoloacutegicos

ni exigencias disciplinarias

Los procesos teacutecnicos a traveacutes de los cuales se realiza en la praacutecti-

ca la disciplina grupal son (i) la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los partidos

poliacuteticos ocurrida por medio de los reglamentos de las Caacutemaras y (ii) la

parlamentarizacioacuten material de los partidos encauzada a traveacutes de los regla-

mentos internos de cada grupo En virtud del primero las estructuras

jeraacuterquicas de los partidos poliacuteticos son replicadas en los grupos parla-

mentarios Ello se concreta principalmente en la figura del portavoz

Eacuteste dirige la actividad de los grupos y de los parlamentarios individuales

de acuerdo a las directrices del partido a cuyo andamiaje de poder gene-

ralmente pertenece Y el segundo por su parte guarda relacioacuten con el

modo en que los estatutos internos de los partidos son reflejados en los

reglamentos de los grupos Tales estatutos aportan el contenido sustanti-

vo con el cual los portavoces condicionan juriacutedica y disciplinariamente el

quehacer de diputados y senadores

IV

Con respecto a la disciplina parlamentaria en cuanto sistema juriacutedico

sancionador eacutesta tiene su origen en la tradicioacuten inglesa Los primeros cas-

tigos a parlamentarios datan del siglo XVI Desde entonces se ha consi-

derado que el Parlamento britaacutenico posee unos poderes disciplinarios

inherentes un derecho de autopreservacioacuten que se ejerce frente a parla-

mentarios y no parlamentarios y frente a la Corona y a los tribunales

con el objeto de asegurar la dignidad de la institucioacuten parlamentaria

Esos poderes tienen naturaleza de privilegio constitucional porque se

ejercen de manera exclusiva y excluyente por parte de las Caacutemaras Se los

denomina punishment by contempt y constituyen junto a la freedom of speech y

a la freedom from arrest or molestation la trilogiacutea claacutesica de los privilegios par-

lamentarios

CONCLUSIONES 491

El punishment by contempt estaba precedido de dos implicaciones

teoacuterico-praacutecticas La primera la distincioacuten entre Lex terrae y Lex

parliamenti La segunda la concepcioacuten del Parlamento como un oacutergano

jurisdiccional the High Court of Parliament the High Court of the Realm La

Lex terrae era el Derecho Comuacuten aplicado por los tribunales ordinarios

de justicia La Lex parliamenti era el Derecho aplicable dentro de los mu-

ros del Parlamento aplicado de manera exclusiva y excluyente por el Par-

lamento mismo Asiacute se consideraba que la institucioacuten parlamentaria teniacutea

una auteacutentica jurisdiccioacuten Y la vertiente penal de dicha jurisdiccioacuten con-

sistiacutea precisamente en el poder de castigar las violaciones de los privile-

gios parlamentarios conocidas como breach of privilege o simplemente

contempt

La jurisdiccioacuten penal del Parlamento se ejerciacutea a traveacutes de una dis-

crecionalidad casi ilimitada Al speaker correspondiacutea determinar queacute acto

o conducta constituiacutea una violacioacuten de privilegio Para ello se distinguiacutea

entre los miembros del Parlamento y las terceras personas ajenas a las

Caacutemaras Los parlamentarios podiacutean ser sancionados tanto por conduc-

tas que obstaculizaran el funcionamiento normal de las Caacutemaras como

por razones eacuteticas que afectaran a la dignidad del Parlamento Los terce-

ros en cambio no resultaban sancionables en virtud de conductas anti-

eacuteticas sino uacutenicamente por atentar en contra de los parliamentary business

En ambos casos se procediacutea bajo el entendido de que con los castigos

impuestos no se defendiacutea la legalidad general sino que se preservaban

tanto la autoridad moral como la funcionalidad de la institucioacuten parla-

mentaria Y con respecto a las sanciones aplicables su determinacioacuten

tambieacuten quedaba a la entera discrecioacuten del Parlamento Oscilaban entre

la llamada al orden y el arresto en el caso de los terceros y la llamada al

orden y la expulsioacuten del Parlamento pasando por multas y amonestacio-

nes por digresiones en el uso de la palabra cuando se trataba de parla-

mentarios En este punto debe antildeadirse que a pesar de la amplitud de los

poderes de las Caacutemaras en materia disciplinaria el punishment by contempt

era ejercido comedidamente de acuerdo a una bien enraizada cultura

institucional de self-restraint


V

Hay dos fenoacutemenos de gran importancia en la historia y desarro-

llo de la disciplina parlamentaria el obstruccionismo y el filibusterismo

Las praacutecticas obstructivas existen desde que el Parlamento existe como

institucioacuten No es sin embargo hasta el siglo XIX cuando en virtud de

los desoacuterdenes causados por el nacionalismo irlandeacutes concretamente por

la irish brigade (1887) se cobroacute conciencia del obstruccionismo en cuanto

problema disciplinario A partir de ese momento quedoacute claro que el obs-

truccionismo es un problema permanente del Derecho Parlamentario

porque toma ocasioacuten de las reglas de orden de las normas de procedi-

miento para obstaculizar la legiacutetima adopcioacuten de decisiones por parte de

las mayoriacuteas En este sentido los medios obstructivos son ldquoformalmen-

terdquo juriacutedicos y esta patologiacutea parlamentaria se enquista en las relaciones

mayoriacutea-minoriacutea Por eso es dentro de las relaciones mayoriacutea-minoriacutea

donde deben contextualizarse las soluciones a los problemas de obstruc-

cioacuten parlamentaria Ha de tenerse en cuenta que la eficacia de la lucha

contra el obstruccionismo (i) depende de los usos y costumbres de cada

Caacutemara concreta (ii) que la experiencia demuestra que una excesiva rigi-

dez en las formas y disciplina parlamentarias podriacutea ocasionar maacutes des-

oacuterdenes de los que pretenden solventarse y no menos importante que

(iii) la obstruccioacuten es en determinadas circunstancias el uacutenico medio de

defensa que tienen las minoriacuteas para refrenar la arrogancia de las mayor-

iacuteas

El filibusterismo por su parte es una versioacuten refinada del obs-

truccionismo Nacioacute en los Estados Unidos de Ameacuterica en donde auacuten

permanece vigente La primera escenificacioacuten de filibusterismo con alto

impacto ante la opinioacuten puacuteblica ocurrioacute en 1830 cuando un grupo de

senadores evitoacute que el Presidente Andrew Jackson realizara cambios en

las poliacuteticas de los depoacutesitos federales en el Bank of the United States

Entonces se evidencioacute que el filibustering es una suerte de veto en poder

de las minoriacuteas del Senado Consiste en que un senador ejerce el derecho

de palabra por tiempo indeterminado hasta que desista de hacerlo o una

mayoriacutea de sesenta senadores invoque la famosa Regla 22 conocida co-

mo the cloture rule por medio de la cual el speaker estaacute obligado a llamar a

CONCLUSIONES 493

una votacioacuten que cierre la discusioacuten o debate Esto uacuteltimo ocurre rara-

mente porque debido a las particularidades del bipartidismo estadouni-

dense ninguno de los dos partidos suele contar con los sesenta votos

requeridos para limitar el right to speak on the floor de los senadores Por

eso a diferencia del obstruccionismo comuacuten que no estaacute formalmente

institucionalizado el filibusterismo forma parte de la cultura poliacutetica de

los Estados Unidos y no se vislumbra ninguna posibilidad real de adelan-

tar reformas estatutarias para erradicarlo de la vida del Senado A pesar

de que su praacutectica se ha trivializado eacuteste sigue siendo considerado un

importante medio para (i) estabilizar los altibajos producidos por los

cambios en la correlacioacuten de las fuerzas partidistas (ii) conformar la opi-

nioacuten puacuteblica en torno a temas de intereacutes general y (iii) asegurar tanto el

supermajoritarian constitutionalism como la consensus democracy tan propios del

republicanismo de aquel paiacutes

VI

Sobre los fundamentos juriacutedico-institucionales de los poderes

sancionadores de las Caacutemaras que provienen de la tradicioacuten parlamenta-

ria inglesa se ha reflexionado poco en el Derecho Constitucional conti-

nental A pesar de que eacutestos fueron positivados en los reglamentos de los

parlamentos de tierra firme ndashespecialmente durante la segunda mitad del

siglo XIX y principios del siglo XXndash no existen tratados propiamente

dogmaacuteticos sobre ellos Hubo eso siacute comentarios generales sobre los

reglamentos parlamentarios dentro de los cuales se mencionan los asun-

tos disciplinario-sancionadores Los maacutes influyentes fueron en este sen-

tido la Histoire de la discipline parlementaire de Auguste Reynaert publicada

en 1884 y Les regraveglements des assembleacutees leacutegislatives de Moreau y Delpech que

vieron la luz en 1906 Ambas obras traslucen una realidad que estariacutea

presente hasta la primera mitad del siglo XX que el trabajo de los parla-

mentaristas continentales se agotaba en dar cuenta descriptiva de la tec-

nificacioacuten (positivacioacuten) de los fundamentos antes referidos

Ya en pleno siglo XX despueacutes de la segunda guerra mundial di-

cha tecnificacioacuten se convirtioacute en una exigencia de racionalidad juriacutedica


impuesta por el Estado de Derecho El punishment by contempt no dejaba

de ser un poder material con el cual se limitan situaciones juriacutedicas subje-

tivas ejercido por oacuterganos del poder puacuteblico los parlamentos Por eso se

vio necesaria una mayor y mejor articulacioacuten entre los poderes disciplina-

rios de los oacuterganos de gobierno interno establecidos en los reglamentos

de las Caacutemaras y las normas constitucionales que por un lado consa-

gran el principio de autonomiacutea parlamentaria y por otro garantizan los

derechos de las minoriacuteas con estatus de oposicioacuten institucionalizada

dentro del Parlamento Estaban todaviacutea lejos las posibilidades de control

jurisdiccional sobre los actos internos de las Caacutemaras y por lo tanto so-

bre los actos parlamentarios sancionadores Pero siacute crecioacute la conciencia

sobre la necesidad de racionalizar los poderes punitivos de los parlamen-

tos

VII

En Espantildea la racionalizacioacuten de los poderes sancionadores de las

Caacutemaras alcanzoacute su maacutexima manifestacioacuten con la entrada en vigencia de

la Constitucioacuten de 1978 A pesar de que el Texto Fundamental espantildeol

no hace referencia expresa a la disciplina parlamentaria ndashcosa que ocurre

por ejemplo en el Artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 Claacuteusula 2 de la Constitucioacuten de

los Estados Unidosndash su artiacuteculo 723 consagra la autonomiacutea punitiva de

los parlamentos Esa norma contiene la potestad sancionadora que es

ejercida por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras La integran (i) pode-

res administrativos con los cuales se sanciona a los funcionarios de la ad-

ministracioacuten parlamentaria asiacute como a diputados y senadores y (ii) pode-

res de policiacutea en virtud de los cuales se mantiene el orden en las sesiones

del pleno y de las comisiones a la vez que se adoptan medidas para sal-

vaguardar la inviolabilidad del recinto parlamentario

CONCLUSIONES 495

VIII

La maacutes importante de las vicisitudes resueltas con respecto al artiacute-

culo 723 CE fue la de coacutemo interpretar el sintagma ldquopoderes administra-

tivosrdquo contenido en esa norma Una comprensioacuten literal del mismo im-

posibilitariacutea sostener que eacuteste sirve de fundamento constitucional a los

castigos que los reglamentos de las Caacutemaras habitualmente denominan

ldquosanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentariosrdquo

Son sanciones que (i) presuponen una vinculacioacuten permanente entre el

oacutergano sancionador ndashlas Caacutemarasndash y el sujeto sancionado ndashel parlamen-

tariondash (ii) ocasionadas por el incumplimiento de un deber propio del

estatus o condicioacuten juriacutedica de miembro del Parlamento (iii) lo cual aca-

rrea un menoscabo a la organizacioacuten y funcionamiento interiores de la

estructura en cuestioacuten ndashla Caacutemarandash Se trata de los mismos elementos

que configuran las sanciones sobre funcionarios puacuteblicos dictadas en el

marco de las relaciones de sujecioacuten especial dentro de las organizaciones

administrativas La problemaacutetica se presenta (i) porque los parlamenta-

rios no son funcionarios puacuteblicos sino representantes populares y (ii)

porque ndashen virtud de la igualdad radical que hay entre los parlamenta-

riosndash las Caacutemaras y los diputados o senadores no se vinculan por rela-

ciones de sujecioacuten especial

Asiacute la expresioacuten ldquopoderes administrativosrdquo debe ser interpretada

en el sentido de ldquopoderes disciplinariosrdquo Se trata de derechos domeacutesticos

(Hausrecht) similares a los establecidos en el artiacuteculo 402 de la Ley Fun-

damental de Bonn que sirvioacute de inspiracioacuten al constituyente espantildeol

para la redaccioacuten del artiacuteculo 723 CE Los poderes disciplinarios o domeacutesticos

son maacutes amplios que los poderes meramente administrativos Compren-

den tanto los poderes disciplinarios administrativos ejercidos sobre los

funcionarios de las Caacutemaras los cuales no forman parte de la disciplina

parlamentaria como los poderes disciplinarios propiamente dichos es

decir aquellos ejercidos por los parlamentos en cuanto oacuterganos constitu-

cionales para castigar el incumplimiento de los deberes inherentes a la

condicioacuten de diputado o senador


IX

Por su parte los poderes de policiacutea consagrados en el artiacuteculo

723 CE estaacuten divididos en policiacutea de estrados y policiacutea demanial En virtud

de la primera los presidentes de las Caacutemaras ejercen una magistratura

cuyo objeto es el mantenimiento del orden en las sesiones del pleno y de

las comisiones (llamadas al orden) asiacute como el adecuado desarrollo de las

deliberaciones (llamadas a la cuestioacuten) Se ejercen por tanto sobre los

parlamentarios y los demaacutes asistentes a las sesiones colegiadas de los

oacuterganos de las Caacutemaras Y por medio de la policiacutea demanial los presi-

dentes adoptan las medidas requeridas para asegurar ndashfrente a cuales-

quiera sujetos parlamentarios o nondash la inviolabilidad de las Caacutemaras es-

tablecida en el artiacuteculo 663 CE Ello implica la defensa material tanto del

recinto del Parlamento propiamente dicho como de los demaacutes inmuebles

y dependencias que conforman el asiacute llamado demanio parlamentario

X

La potestad sancionadora consagrada en el artiacuteculo 723 CE es

entonces el fundamento constitucional de los sistemas de disciplina par-

lamentaria previstos en los reglamentos internos de las Caacutemaras que

estaacuten conformados por tres subsistemas (i) las sanciones por el incum-

plimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden y finalmente (iii) el orden en el recinto parlamentario

Ocurre que parte de los poderes disciplinarios del artiacuteculo 723 CE con-

cretamente los que carecen de naturaleza administrativa fundamentan las

sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios y

las facultades de policiacutea tanto de estrado como demanial hacen lo pro-

pio con las llamadas a la cuestioacuten y al orden y con el orden en el recinto

parlamentario Todo lo anterior da lugar a que cada subsistema de la dis-

ciplina parlamentaria sea ejercido a traveacutes de procedimientos sancionado-

res ad hoc los cuales poseen una serie de especificidades funcionales que

les permiten adaptarse eficientemente y con flexibilidad al cumplimiento

de los fines institucionales que persiguen

CONCLUSIONES 497

XI

El problema maacutes importante que trae consigo el ejercicio de la

disciplina parlamentaria es el de la articulacioacuten teacutecnica de los subsistemas

que la conforman con el derecho a la legalidad sancionadora recogido en

el artiacuteculo 251 CE Ello supone armonizar la autonomiacutea de las Caacutemaras

con los derechos fundamentales de los diputados y senadores de un mo-

do tal que a la disciplina parlamentaria no se la encuadre dentro de otros

esquemas punitivos que le resultan ajenos y excesivamente riacutegidos como

son por ejemplo el Derecho Penal yo el Derecho Administrativo san-

cionador Ademaacutes de esa articulacioacuten depende en definitiva la legitimi-

dad constitucional de la disciplina parlamentaria en cuanto sistema san-

cionador

En este sentido el artiacuteculo 251 CE no condiciona de igual mane-

ra a los tres subsistemas que conforman la disciplina parlamentaria Exis-

te por el contrario una gradacioacuten en el modo en que esa norma consti-

tucional se aplica a los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras En el caso de


rigen todas las garantiacuteas que conforman el derecho fundamental a la lega-

lidad sancionadora Por el contrario en el caso de las llamadas a la cues-

tioacuten y al orden y de las medidas para la custodia del recinto parlamentario

el artiacuteculo 251 CE aparece especialmente matizado Se trata de sanciones

de plano caracterizadas tanto por el principio de inmediatez como por el

amplio margen de discrecionalidad atribuido por los reglamentos inter-

nos a los presidentes de las Caacutemaras

XII

Como era de esperarse en un Estado de Derecho como el espa-

ntildeol la potestad sancionadora de las Caacutemaras contenida en el artiacuteculo

723 CE y desarrollada reglamentariamente en los tres subsistemas de la

disciplina parlamentaria incide sobre la posicioacuten constitucional de dipu-

tados y senadores Cuando es ejercida constitucionalmente se suscitan


legiacutetimas restricciones a los derechos fundamentales de los parlamenta-

rios en obsequio de la adecuada solucioacuten de problemas de indisciplina

que medran el funcionamiento normal de las Cortes Generales y de los

parlamentos autonoacutemicos En cambio cuando es empleada de un modo

arbitrario se causan injerencias ilegiacutetimas sobre la esfera subjetiva de los

representantes populares las cuales por lo general dan lugar a violacio-

nes del haz de derechos derivados de los artiacuteculos 232 y 251 CE

XIII

En primer lugar las medidas disciplinarias intracaacutemaras inciden

sobre la paraacutebola juriacutedica del mandato parlamentario Causan su suspen-

sioacuten-sancioacuten cuyo contenido es la privacioacuten de (i) alguno o todos los

derechos reglamentarios de diputados o senadores o de (ii) la condicioacuten

misma de representante popular Tal privacioacuten es por su propia natura-

leza temporal Estaacute limitada en el tiempo No seriacutea posible que las san-

ciones disciplinarias ocasionaran la peacuterdida del mandato parlamentario

Eacuteste posee un caraacutecter constitucionalmente resistente que deriva por un

lado del origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico y por otro de

la categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacuteculo 232 CE)

De ahiacute que las restricciones disciplinario-sancionadoras sobre el mandato

parlamentario esteacuten sometidas a tres requisitos constitucionales (i) la

justificacioacuten institucional de las medidas de suspensioacuten-sancioacuten (ii) la

observancia de la reserva de ley seguacuten lo dispone el artiacuteculo 531 CE y

en tercer lugar (iii) el respeto del contenido esencial del derecho al cargo

puacuteblico representativo y la aplicacioacuten del principio de proporcionalidad

XIV

En segundo lugar las sanciones disciplinarias afectan al estatuto

juriacutedico de diputados y senadores Maacutes concretamente la aplicacioacuten de la

disciplina parlamentaria podriacutea limitar (i) el ejercicio de la prerrogativa

constitucional de inviolabilidad (nunca el de las prerrogativas de inmuni-

CONCLUSIONES 499

dad y fuero especial) (ii) el ejercicio de los derechos fundamentales de

los parlamentarios en particular los consagrados en los artiacuteculos 14 y 16

de la Constitucioacuten y por uacuteltimo (iii) el ejercicio de los derechos regla-

mentarios de los diputados y senadores a saber asistencia a sesiones del

pleno o de las comisiones voto parlamentario y asignaciones econoacutemi-

cas

Aquiacute resulta especialmente problemaacutetica la cuestioacuten del alcance de

los liacutemites impuestos por la disciplina parlamentaria (i) a la prerrogativa

constitucional de inviolabilidad y (ii) al derecho al voto de diputados y

senadores Con respecto a lo primero los liacutemites disciplinarios a la invio-

labilidad estaacuten estrictamente enmarcados en el desarrollo de los debates

del pleno o de las comisiones Ello se logra baacutesicamente a traveacutes de las

llamadas a la cuestioacuten y al orden No es posible por lo tanto limitar los

efectos externos de la inviolabilidad Y en cuanto a lo segundo aunque

los reglamentos de las Caacutemaras establecen que los parlamentarios podr-

iacutean ser privados de alguno de sus derechos o de todos ellos incluido por

supuesto el derecho al voto debe interpretarse que este uacuteltimo no es

restringible de manera autoacutenoma o principal Seriacutea inconstitucional per-

mitir que un parlamentario acuda a las sesiones del pleno o de las comi-

siones y no pueda articularse orgaacutenicamente en esos oacuterganos a traveacutes del

voto De este modo las uacutenicas privaciones liacutecitas del derecho al voto son

aquellas causadas de manera indirecta o consecuencial por la suspensioacuten

del derecho a asistir a las sesiones del pleno yo de las comisiones

XV

En tercer lugar el ejercicio de las potestades sancionadoras de los

oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras puede implicar injerencias sobre la

proyeccioacuten grupal del mandato y estatuto parlamentarios Ello es un

hecho relevante porque las sanciones intracaacutemaras estaacuten siempre encua-

dradas en las tensiones que existen entre los grupos mayoritarios y los

grupos minoritarios y por lo tanto traen consigo el permanente riesgo

de que la correlacioacuten de las fuerzas poliacuteticas que hacen vida en las Caacutema-


ras sea alterada en virtud de un ejercicio arbitrario e inconstitucional de

los poderes punitivos de los parlamentos

Al respecto debe decirse que en las Caacutemaras espantildeolas dichas ten-

siones estaacuten eficientemente atemperadas por la inteligencia de las previ-

siones reglamentarias en materia sancionadora Aunque como es de es-

perar en los procedimientos sancionadores rige el principio mayoritario

tambieacuten se aplica el principio minoritario en el sentido de que los grupos

en situacioacuten de minoriacutea participan como factor de legitimacioacuten de las deci-

siones punitivas acordadas a traveacutes de esos procedimientos En cuanto a


los grupos minoritarios se incorporan seguacuten sea el caso a la mesa o al

pleno en cuanto eacutestos son los oacuterganos competentes para este tipo de

medidas punitivas Y en cuanto a las llamadas a la cuestioacuten y al orden

que son ejercidas de manera unipersonal por los presidentes opera la

presuncioacuten de que eacutestos representan a todos los grupos presentes en la

Caacutemara para lo cual ejercen una magistratura plenaria imparcial

XVI

La defensa de la posicioacuten constitucional de los diputados y sena-

dores frente al ejercicio de la disciplina parlamentaria se realiza en dos

estadios subsecuentes En primer lugar la defensa ad intra por viacutea de

recursos internos Y en segundo lugar la defensa ad extra conducida ante

la jurisdiccioacuten constitucional por medio del amparo directo del artiacuteculo

42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional En ambos casos se

trata de mecanismos juriacutedicos para reaccionar ante actos parlamentarios

sancionadores esto es frente a (i) aquellas declaraciones de voluntad

punitiva de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (ii) exteriorizadas a

traveacutes del procedimiento reglamentario establecido para ello (iii) que son

dictadas en ejercicio de la potestad sancionadora de los parlamentos (iv)

y afectan de suspensioacuten-sancioacuten al haz de derechos y facultades que con-

forman el estatuto juriacutedico de diputados y senadores

CONCLUSIONES 501

XVII

El cauce para llevar adelante la defensa ad intra es el recurso de recon-

sideracioacuten intraparlamentario Eacuteste sin embargo no estaacute previsto expre-

samente en ninguno de los textos de los reglamentos de las Caacutemaras es-

pantildeolas Llegamos a eacutel haciendo una interpretacioacuten extensiva de lo dicho

en los reglamentos sobre el recurso de reconsideracioacuten con el cual se

impugnan en sede de las mesas los actos que califican yo inadmiten

iniciativas parlamentarias Tal interpretacioacuten se basa en el mayor valor de

los derechos fundamentales Nada hace pensar que los derechos funda-

mentales de diputados y senadores soacutelo pueden ser vulnerados por la

negativa injustificada de inadmitir a traacutemite una iniciativa parlamentaria

Mucho menos cuando estamos en presencia del ejercicio de auteacutenticas

potestades sancionadoras Ademaacutes el recurso de reconsideracioacuten en

contra de actos parlamentarios sancionadores trae consigo ventajas juriacute-

dicas poliacuteticas y comunicacionales que son de recibo en un parlamenta-

rismo racionalizado Juriacutedicas porque permite que los oacuterganos de go-

bierno de las Caacutemaras rectifiquen sus conductas inconstitucionales y an-

tirreglamentarias de manera voluntaria y sin la intervencioacuten del Tribunal

Constitucional poliacuteticas porque permite que este recurso sea utilizado

como mecanismo de conciliacioacuten yo integracioacuten de las diferencias que

se suscitan entre el grupo mayoritario y los grupos minoritarios a propoacute-

sito de conflictos disciplinarios y comunicacionales pues evita que la

confrontacioacuten intracaacutemaras trascienda los muros del Parlamento lo cual

por lo general tiende a devaluar la imagen de la institucioacuten parlamentaria

ante la opinioacuten puacuteblica

Vista entonces la utilidad y necesidad del recurso intraparlamen-

tario de reconsideracioacuten asiacute como del vaciacuteo juriacutedico en la materia luce

especialmente conveniente que los reglamentos de las Caacutemaras recojan

expresamente este remedio interno y lo regulen en sus aspectos proce-

dimentales Ello creariacutea certeza juriacutedica sobre los extremos formales que

hay que cumplir para (i) la interposicioacuten de la reconsideracioacuten (ii) la au-

diencia de los interesados y (iii) la resolucioacuten del recurso


XVIII

La defensa ad extra de los parlamentarios se ejerce a traveacutes del

amparo del artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional

El espantildeol es en este sentido el uacutenico ordenamiento juriacutedico del Dere-

cho Comparado en el cual el oacutergano que ejerce la jurisdiccioacuten constitu-

cional controla los actos internos de las Caacutemaras en virtud de violaciones

a los derechos fundamentales de los parlamentarios Ello supone un

rompimiento con el claacutesico paradigma anglosajoacuten del caraacutecter incontro-

lable de los internal proceedings desarrollado por William Blackstone asiacute

como con la teoriacutea de los interna corporis acta formulada por Gneist en el

siglo XIX Tambieacuten significa un salto adelante respecto de las ideas con

las cuales John Stuart Mill sometioacute a revisioacuten la idea de la omnipotencia de

la soberaniacutea parlamentaria

XIX

Los requisitos para la interposicioacuten del recurso de amparo consa-

grado en el artiacuteculo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional y

los extremos formales para su tramitacioacuten y resolucioacuten no son problemaacute-

ticos en el aacutembito de la disciplina parlamentaria Sobre ellos hay abun-

dante jurisprudencia esclarecedora La actividad de proteccioacuten de los

derechos fundamentales de los parlamentarios ejercida por el maacuteximo

Tribunal ha sido proliacutefera desde comienzos de los antildeos ochenta Sin em-

bargo hay dos problemaacuteticas que siacute se muestran como especialmente

relevantes en nuestro tema por un lado (i) los efectos suspensivos del

recurso de amparo constitucional sobre los actos parlamentarios sancio-

nadores y por otro (ii) el alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes


inconstitucionalmente

En cuanto a la declaratoria de efectos suspensivos la razoacuten por la

cual eacutestos no han sido acordados es en cierta manera el principio de inme-

diatez de las sanciones parlamentarias El Tribunal Constitucional ha in-

CONCLUSIONES 503

terpretado que los efectos de los actos sancionadores controvertidos se

han consumado en el mismo momento de la imposicioacuten del castigo a

que hubo lugar y en consecuencia ha pasado directamente a la determi-

nacioacuten de las medidas oportunas para restituir el goce efectivo de los

derechos fundamentales de diputados o senadores Ello resulta razona-

ble Sobre todo porque se trataba de sanciones derivadas de las llamadas

a la cuestioacuten y al orden Eacutestas son por su propia naturaleza sanciones de

plano que ciertamente agotan sus efectos al ser impuestas Sin embargo

esperamos que en el futuro el Tribunal Constitucional no repita mecaacuteni-

camente estos criterios cuando conozca casos de castigos dictados en

ejercicio del subsistema reglamentario de sanciones por el incumplimien-

to de los deberes de los parlamentarios los cuales por lo general poseen

mayores alcances tanto temporales como de incidencia sobre la posicioacuten

constitucional de diputados y senadores

Y en lo referido al alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes


inconstitucionalmente el Tribunal Constitucional ha recurrido a la teacutecni-

ca de la ponderacioacuten Para ello ha aplicado los principios de (i) conserva-

cioacuten de los actos del poder puacuteblico y (ii) de la miacutenima perturbacioacuten de

derechos e intereses de terceros de buena fe ajenos a la tutela De ese

modo ha negado que tales sesiones y actos sean nulos El razonamiento

de fondo ha sido aritmeacutetico maacutes que cualitativo la presencia del parla-

mentario sancionado inconstitucionalmente no habriacutea cambiado el curso

de las decisiones adoptadas Por eso la proteccioacuten brindada por el Tri-

bunal ha tenido efectos meramente declarativos ndashlo cual no es pocondash

pero no ha supuesto un examen constitucional maacutes profundo que ponga

a los derechos fundamentales de los parlamentarios en relacioacuten con los

procesos de conformacioacuten de la voluntad de los oacuterganos colegiados de

las Caacutemaras


XX

Considerando pues el control ad extra de los actos parlamenta-

rios sancionadores queremos sentildealar tres premisas interrelacionadas que

en nuestro criterio sintetizan el estado de cosas existente en la materia

- Espantildea ocupa el lugar de vanguardia en la cada vez maacutes marcada tendencia que a nivel mundial lleva a estable-cer objetivamente en instrumentos legales los paraacuteme-tros por medio de los cuales se revisan jurisdiccional-mente los interna corporis Y ello como es de advertir la convierte en el paiacutes pionero en el control jurisdiccional de los actos parlamentarios sancionadores

- A pesar de que la creacioacuten del amparo directo del artiacute-culo 42 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal ha suscitado el advenimiento de una suerte de activismo judicial en materia de proteccioacuten de derechos fundamentales de diputados y senadores no ocurre lo mismo en el aacutembi-to de la disciplina parlamentaria Aquiacute no se ha produ-cido activismo judicial Todo lo contrario Lo punitivo intracaacutemaras raramente llega a instancias de la jurisdic-cioacuten constitucional Los problemas disciplinarios sue-len resolverse en sede parlamentaria a traveacutes de tran-sacciones internas

- Al ejercer sus competencias de control jurisdiccional el Tribunal Constitucional ha sido especialmente respe-tuoso del principio de separacioacuten de poderes Las cua-tro sentencias existentes en materia de disciplina par-lamentaria muestran que tanto los razonamientos como las motivaciones del maacuteximo inteacuterprete de la Constitu-cioacuten han tenido por norte una garantiacutea de los derechos fundamentales de diputados y senadores signada por el mayor respeto posible de la autonomiacutea parlamentaria

CONCLUSIONES 505

XXI

Finalmente luego de haber estudiado los principales problemas e

instituciones de la disciplina parlamentaria hay lugar para una uacuteltima

reflexioacuten los sistemas sancionadores intracaacutemaras desarrollados en las

Caacutemaras espantildeolas despueacutes de la entrada en vigencia de la Constitucioacuten

de 1978 han resultado altamente eficaces Ello pensamos obedece a las

siguientes razones

- En Espantildea se cumplen dos condiciones necesarias ndash

aunque no suficientesndash para el ejercicio eficaz y racio-

nalizado de la disciplina parlamentaria Por un lado se

combinan la amplia discrecionalidad de los oacuterganos de

gobierno de las Caacutemaras en materia punitiva y la flexi-

bilidad de las formas procedimentales establecidas para

la emanacioacuten de los actos sancionadores Y por otro el

ordenamiento juriacutedico preveacute los mecanismos ndash

ciertamente peculiares dentro del Derecho Compara-

dondash a traveacutes de los cuales se controla el ejercicio de los

poderes punitivos de las Caacutemaras en obsequio de la

salvaguarda de los derechos fundamentales de los par-

lamentarios

- La realidad normativa de la disciplina parlamentaria

permite entonces que tanto los oacuterganos de gobierno

de las Caacutemaras como el Tribunal Constitucional sean

aptos (i) para sobrellevar las tensiones que derivan de la

praacutectica sancionadora intracaacutemaras y sobre todo (ii)

para solucionar dichas tensiones a la luz de la letra y

espiacuteritu de la Constitucioacuten

- Sin embargo la garantiacutea uacuteltima del correcto funciona-

miento de los sistemas de disciplina parlamentaria es

un compromiso constitucional por parte de los actores

involucrados en los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras

(i) a los diputados y senadores corresponde el deber de

acatar las normas de disciplina y de cortesiacutea (ii) a los


oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras corresponde la

custodia del orden y funcionalidad parlamentarios para

lo cual deben ejercer sus potestad sancionadora de una

manera subsidiaria restrictiva y proporcionada que no

haga peligrar la eficacia de los derechos fundamentales

en el Parlamento y por uacuteltimo (iii) al Tribunal Consti-

tucional corresponde restablecer el legiacutetimo goce de los

derechos fundamentales de diputados y senadores res-

petando en todo momento el principio de autonomiacutea

parlamentaria

- En las diecinueve Caacutemaras espantildeolas ha existido y exis-

te en mayor o menor medida el compromiso constitu-

cional mencionado Por eso hay paz intraparlamentaria

por eso los sistemas de disciplina interna han sido poco

exigidos durante los antildeos de la experiencia democraacutetica

y por eso el Tribunal Constitucional ha dictado soacutelo

cuatro sentencias en la materia que nos ocupa

- Y por uacuteltimo la labor pedagoacutegica del Tribunal Consti-tucional Eacutesta ha coadyuvado decisivamente a la racio-nalizacioacuten de toda la actividad interna de las Caacutemaras incluida por supuesto la disciplina parlamentaria En concreto por lo que respecta al amparo directo eacuteste es uno de los remedios judiciales que implica mayores complicaciones para el Tribunal Constitucional No es faacutecil alcanzar el delicado equilibrio de salvaguardar los derechos fundamentales de los diputados y senadores al tiempo que se mantiene intangible la autonomiacutea par-lamentaria de las Caacutemaras Y el Tribunal vaya nuestro reconocimiento lo ha logrado Ello refleja un dato previo los parlamentarios sancionados raramente acu-den a la jurisdiccioacuten constitucional Los problemas de orden se resuelven intramuros Pero cuando lo hacen los fallos del maacuteximo guardiaacuten de la Constitucioacuten sue-len derrochar una saludable templanza judicial con la cual se alcanzan soluciones razonables a problemas altamente complejos

JURISPRUDENCIA

A) ESTADOS UNIDOS

Powell vs McCormack 395 US 486 (1969)

B) ESPANtildeA

a Tribunal Constitucional

AUTOS

ATC 1031982 de 3 de marzo


ATC 121986 de 15 de enero

ATC 12271988 de 7 de noviembre

ATC 2751993 de 13 de septiembre

ATC 521994 de 16 de febrero

ATC 1181999 de 10 de mayo


ATC 1422002 de 23 de julio



SENTENCIAS














STC 1611988 de 20 de septiembre


STC 2431988 de 19 diciembre




STC 1191990 21 de junio






STC 41995 de 16 de enero




JURISPRUDENCIA 509





STC 1772002 de 14 de octubre






b Tribunal Supremo

AUTOS

ATS Sala Especial del artiacuteculo 61 LOPJ de 20 de mayo de 2003

SENTENCIAS

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STS de 19 de febrero de 1996 RA 1205

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