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...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL SOL

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La Esperanza es VerdeLa Esperanza es VerdeLa Esperanza es VerdeLa Esperanza es VerdeLa Esperanza es VerdeAreas naturales protegidas en el PerúAreas naturales protegidas en el PerúAreas naturales protegidas en el PerúAreas naturales protegidas en el PerúAreas naturales protegidas en el Perú

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PEDRO SOLANO

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LA ESPERANZA ES VERDEAreas Naturales Protegidas en el Perú

Autor: Pedro SolanoEdición general: Roberto Del AguilaCoordinación editorial: Mariella LaosFotografías: André Baertschi, Archivo PromPerú, Enrique Ferrando,Heinz Plenge, Miriam Cerdán, Pedro Solano, Pedro Vásquez,Rainforest Expeditions, Revista Caretas, Walter Wust, y otros.Diseño de carátula: Piucce Company

Preprensa e impresión:REMAR Impresiones / Telf. 3304718

Fotografías de carátula y contracarátula:Alejandro Balaguer / PromPerúAníbal Solimano / PromPerúMichael Tweddle / PromPerúPedro SolanoWalter Wust

©2005 del textoEl autor

©2005 de las fotografíasLos autores

Sociedad Peruana de Derecho Ambientalwww.spda.org.peProl. Arenales 437, Lima 27, PerúTeléfonos (511) 422-2720, 441-9171 Fax (511) 442-4365Julio 2005

ISBN: 9972-792-51-XHecho el depósito legal Nº 2005-4425

Todos los derechos reservados. Se prohíbe toda reproducciónparcial o total de esta obra, a través de medios mecánicos oelectrónicos, sin la autorización escrita del autor.


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Dedicado a Carmen, Pablo y Arena.

A todas las personas que trabajan para el Sistema deAreas Naturales Protegidas del Perú, porque todos los

días ponen su tiempo, conocimiento y cariño paraproteger y desarrollar las áreas protegidas de nuestro

país, las cuales constituyen nuestro patrimonio másvalioso y nuestra identidad como peruanos.

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AgradecimientosAgradecimientosAgradecimientosAgradecimientosAgradecimientos

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Este libro fue posible gracias al apoyo de la OverbrookFoundation, quienes no solo financiaron la investigación ypublicación de este trabajo sino que también mepermitieron cumplir el viejo sueño de irme a escribir estasideas y vivir con mi familia en el Cusco por tres meses.

La edición de este libro ha sido posible también gracias ala Fundación McArthur.

Gracias infinitas a: Gustavo Suárez de Freitas, AvecitaChicchon, Byron Swift, Enrique Ortiz, Robert DeMicco,Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Guillermo Callirgosy el Pub Los Perros en Cuzco, Maritza Collantes, WalterWust, Pedro Vásquez, Carlos Mora, Luis Román, JosefinaTakahashi, Manuel Ríos, Carlos Ponce, Fernando Ghersi,Daniel Valle, Lily Rodríguez, Alvaro del Campo, RainforestExpeditions, Manuel Pulgar-Vidal, Miriam Cerdán, José LuisCapella, Bruno Monteferri, Cementerio Club, Patricia Luna,Nancy Ferradas, Diana Romano, Heinz Plenge, AndréBaertschi, Enrique Ferrando, Fernando López en PromPerú,Revista Caretas y Mariella Laos.

Gracias especiales y no menos infinitas a Roberto Del Aguila,mi editor, diagramador y amigo de toda la vida.

AGRADECIMIENTOS

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Presentación ............................................. 13...en esta hermosa tierra del sol .................... 21

Primera parte: Mirando hacia atrás

1940-1967: la inocencia de los primeros años..... 351968-1980: revolución caliente ...................... 491981-1990: sobreviviendo en el Perú ............... 611991-2001: born to be wild .......................... 732001-hoy: hacia dónde vamos ...................... 103

Anexos

Anexo 1: Definiciones de categorías de acuerdocon la Ley Forestal y de Fauna de 1975 y susReglamentos ............................................115Anexo 2: Definiciones de categorías de acuerdocon la Ley de Areas Naturales Protegidas de1997 y su Reglamento ................................119Anexo 3: El caso de la Texas Crude versusPacaya Samiria.........................................127Anexo 4: Establecimiento del Parque NacionalBahuaja Sonene y la operación de la Mobil .......131

Dossier de imágenes

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Segunda Parte: Mirando hacia adelante

¡Sale Perú!: once instrumentos clave para lagestión del SINANPE...................................147La gran esperanza: los comités de gestiónde las áreas naturales protegidas...................155Buscando buenos gerentes en la sociedadcivil: los contratos de administración de lasáreas naturales protegidas ..........................171Una visión diferente: las reservas comunalesdesde otra perspectiva ...............................183Duda existencial: ¿las zonas de amortiguamientoson áreas protegidas o no? ............................199¡Sí se puede!: las áreas de conservaciónmunicipales .............................................211¿Se puede?: las áreas de conservación regionales ...227Buenas nuevas para propietarios con camisetaverde: las áreas de conservación privadas ........233Donde la vida es más sabrosa: una mirada a lasáreas naturales protegidas marino costeras ......241Inversionistas, oído a la música: las concesionespara ecoturismo en las áreas protegidas ..........251Oro negro versus oro verde: una historia legalde idas y vueltas sobre hidrocarburos y ANP......265El sueño de la casa propia: hacia la creación de unainstitucionalidad de áreas naturales protegidas .....275


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Cuando hace ya meses Pedro Solano me comentó que estabaescribiendo un libro sobre áreas naturales protegidas, fútboly música, no me sorprendí tanto. Total, son sus pasiones,pensé. Pero no dejé de sentir curiosidad respecto a cómointegraría estos elementos, de los cuales, dicho sea depaso, comparto la pasión por los dos primeros: la músicasolo para escucharla, no para hacerla. Luego, camino alCongreso Mundial de Conservación, en Bangkok, una de lasmuchas reuniones de conservación en las que he coincididocon Pedro a lo largo de estos años de recorrer el camino delas áreas protegidas, tuve la oportunidad de leer sumanuscrito y, francamente, me gustó. Por eso me animéa escribir estas líneas, no solo porque reconozco elimportante aporte del autor al desarrollo conceptual ynormativo que sobre áreas protegidas ha tenido lugar enel Perú en la última década, sino porque es una obra amenae interesante, que se lee fácilmente, sin por ello dejar deser profunda e incluso retadora.

Y es que no se trata solo del recuento narrativo del procesode establecer y manejar áreas protegidas en el Perú,adecuadamente sazonado con recuerdos musicales, retratosde momentos políticos relacionados con esta historia yvinculado a remembranzas de épocas más gloriosas del

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fútbol peruano, en las cuales es fácil reconocer de qué clubes hincha el Dr. Solano (por lo cual también lo felicito,debo decirlo); sino que se trata de un análisis breve, sinser ligero, de un conjunto de temas que están en la fronteradel desarrollo conceptual y de aplicación en el manejo delas áreas protegidas. Estos temas serán, qué duda cabe,varios de los más relevantes para el devenir de las áreasprotegidas en el futuro cercano.

En este punto quisiera detenerme un poco en el propioconcepto y valor de las áreas protegidas, prometiendo noextenderme demasiado, que de todo esto trata el libro.Las áreas protegidas están recibiendo en estos tiemposmala publicidad, buena parte de ella injusta porque seataca una imagen de las ANP que no corresponde, niremotamente, a su realidad actual, pero algo de ella basadaen deficiencias que aún se exhiben en la gestión de estasáreas. Sin embargo, nunca como ahora hay tanto apoyopúblico y oficial a las áreas protegidas, y conforme se vaconociendo más y mejor qué son y qué significan para lahumanidad, más respaldo se logra.

A nivel mundial se reconoce la importancia y valor de lasáreas protegidas como la principal herramienta para laconservación de la diversidad biológica, tanto es así que laConvención de las Naciones Unidas sobre la DiversidadBiológica, en su VII Conferencia de las Partes, realizada enKuala Lumpur el pasado año, ha aprobado un Plan de Trabajosobre las áreas protegidas, con carácter vinculante paratodos los países parte de la Convención, que establece metasmuy concretas tendientes a mejorar la cobertura yrepresentatividad de los sistemas de áreas protegidas enel mundo. Y no es que existan pocas áreas protegidas:según la UICN, hay más de 200 000 ANP y cubren más del11% de la superficie terrestre, ¡tanto como toda la tierradedicada a la agricultura! El Perú no se queda atrás, tantocomo firmante de la Convención sobre la Diversidad


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Biológica, como por tener un claro y explícito mandatoConstitucional de conservar la diversidad biológica y lasáreas naturales protegidas y por avanzar de maneraconsistente en el perfeccionamiento del Sistema Nacionalde Areas Naturales Protegidas, que hoy cubre, incluyendolas zonas reservadas, casi el 14% del territorio nacional,esperando llegar a un 15%.

Debemos recordar siempre que, si bien las ANP no son unfin en sí mismas, en cuanto a su papel para la conservaciónde la diversidad biológica, tienen otro conjunto de valoresque también justifican su existencia, inclusive aquellos deorden cultural, ético, religioso e histórico. Sin embargo,nos hemos acostumbrado a la necesidad de demostrar elvalor de las cosas para permitirles existir, hasta noespantarnos cuando una antigua autoridad dijo que aquelloselementos de la biodiversidad que no tengan valor(económico) no serán conservados. Por ello resaltamos elpapel de las áreas protegidas para el turismo y la recreación,como forma no solo de permitir el disfrute público, sino –ysobre todo, hoy en día- como una forma de generar ingresoseconómicos para los pobladores locales. A pesar de que laconservación misma de la biodiversidad no puedecomprenderse solo en términos económicos tratamospermanentemente de ponerle valor en términosmonetarios... y luego nos sorprendemos y rechazamos losresultados de una valorización ¡porque no puede ser tan“rentable” conservar un bosque en vez de talarlo! Y es queel valor de conservar un tesoro del cual no tenemos ni ideade lo grande que pueda ser –la biodiversidad, recursosgenéticos incluidos- no es siquiera imaginable.

Si a todo ello le sumamos los servicios ambientales que lasáreas nos proporcionan, como la provisión del agua y lacaptura de carbono atmosférico, las ANP se hacencrecientemente importantes. Y podemos seguir sumandobeneficios por la provisión, también, de productos de la

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naturaleza: fauna y flora silvestre, en sus múltiples formas,que no solo son aprovechados por poblaciones indígenastradicionales, sino por muchos peruanos a lo largo y anchodel país, para alimentarse, curarse e incluso recrearse.Las ANP son un elemento fundamental del ordenamientodel territorio y de la gestión de cuencas, aún a pesar deque instrumentos primordiales de la política nacional comoel Acuerdo Nacional ni siquiera las mencionan... no todasson flores, evidentemente.

Tampoco son flores las opiniones que tienen algunospobladores locales que se sienten afectados por la existenciade las áreas protegidas, ni las de autoridades políticas queconsideran que las áreas protegidas son un freno aldesarrollo, ni de los movimientos indígenas, que lasconsideran una amenaza para la consolidación de susterritorios y –además– reclaman que no les generanbeneficios sino limitaciones al uso de recursos, que antesera libre. La verdad es que siendo sin duda altamentebeneficiosas para la sociedad, como lo son, las ANP tambiéngeneran algunos impactos que se pueden definir sin pudorcomo negativos, por lo menos para algunos grupos. Sinembargo, hay que separar la paja del trigo. Hay opositoresa las ANP que provienen de las grandes industriasextractivas: minería, hidrocarburos, maderas, pesca,principalmente. Pero también hay opositores como lospobladores locales que ven afectada su forma deaprovechamiento de recursos, independientemente de silo hacían bien o mal, cuando se establece un ANP.

La gestión moderna de las ANP considera expresamenteaspectos como los mencionados, no se trata de esconderlos problemas, sino de tomar conciencia de ellos y darlesolución. Tal es, quizás, el mayor valor del proceso recientede desarrollo conceptual, legal e institucional delmovimiento peruano de áreas protegidas. El Plan Director,elaborado en 1994/95, aunque aprobado en 1999, y la Ley


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del año 1997, basada plenamente en los consensos logradosdurante el proceso de formulación participativa del Plan,establecen un importante conjunto de instrumentos yprocesos orientados a lograr una mejor integración de lasANP con su entorno y permitir una efectiva participaciónde los diversos actores vinculados a las ANP, tanto en lagestión como en la distribución más equitativa de los costosy beneficios de la existencia de las ANP.

Hemos ido aprendiendo que la gestión de las ANP, de lossistemas de ANP, no es un tema solo de “parquistas” y delgobierno central: es multidisciplinario y debe estar abiertoa diversos actores públicos y privados, por lo que debecontarse con los adecuados marcos normativos einstitucionales que así lo hagan posible. Este libro recoge yexpone con claridad elementos fundamentales de esta nuevavisión de cómo entender y manejar a las ANP y contribuyea su comprensión y divulgación. Confío plenamente en queserá un instrumento importante para que cada vez máspersonas, de diferentes sectores e instituciones,comprendan la verdadera naturaleza de las áreasprotegidas, y sus trascendentales servicios a la sociedadlocal, nacional y mundial. Pero que también sean concientesde los desafíos que genera la existencia de estas áreas y,más importante aún, de cómo debemos manejarlas paraoptimizar sus aportes positivos y lograr que todos laspercibamos como instrumentos positivos y claves deldesarrollo sostenible, que eso es lo que son.

Ing. Gustavo Suárez de Freitas CalmetIntendente Nacional de Areas Naturales Protegidas - INRENA

Agosto 2001 - Marzo 2005Vicepresidente Regional para Sudamérica y Miembro del

Comité Directivo de la Comisión Mundial de AP de la UICN1994-2004

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...en esta...en esta...en esta...en esta...en estahermosa tierra del solhermosa tierra del solhermosa tierra del solhermosa tierra del solhermosa tierra del sol

Sobre el Perú, sus modelos de desarrollo,Sobre el Perú, sus modelos de desarrollo,Sobre el Perú, sus modelos de desarrollo,Sobre el Perú, sus modelos de desarrollo,Sobre el Perú, sus modelos de desarrollo,el turismo, las áreas protegidas y ser feliz.el turismo, las áreas protegidas y ser feliz.el turismo, las áreas protegidas y ser feliz.el turismo, las áreas protegidas y ser feliz.el turismo, las áreas protegidas y ser feliz.

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El Perú es un país grande y generoso, lleno de vida ymisterio, contrastes maravillosos, paisajes espectacularesy una especial calidad de su gente para dar e innovar. Dehecho, esta capacidad tan peruana para inventar e innovarse ve reflejada de manera especial en la espectacular ofertaculinaria que existe en el país. Si la gente de un país es tanbuena como su comida, entonces los peruanos somos,definitivamente, gente buenísima.

Pero el Perú es también un país pobre y muy disociadoentre sí, desarticulado, donde los casi 200 años de vidarepublicana parecen aún no haber sido suficientes paraque podamos tener una idea de cuál es el modelo de paísque queremos, y cuáles son esos elementos que nos unencomo nación y que nos permitan pensar en lo que significaser peruano. Seguimos hablando de muchas culturas bajoun mismo territorio y de grupos sociales, económicos ypolíticos que caminan viendo solo su propio norte sin buscarun horizonte común para todos. O, lo que es peor aún,pensando que su propio norte debe ser el horizonte metade todo el país.

En los últimos 50 años aprendimos a vivir bajo slogans omodelos de desarrollo tan variados como “Perú, país

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agrario”, con discursos políticos recurrentes y fuertesinversiones en el agro, pese a que la cobertura agraria enel país alcanza apenas el 5 ó 6% del territorio peruano. O“Perú, país petrolero”, con iguales campañas de promociónal más alto nivel e invirtiendo enormes recursos para estesector, cuando en verdad no se sabe ciertamente qué tanricos somos en ese recurso, y la prueba está en que durantela década pasada la mayoría de las grandes empresas comoShell, Mobil y Oxy abandonaron sus operaciones en el país,debido a que no encontraron recursos suficientes en suspozos.

El “Perú, país minero” sí tiene un asidero en los recursosmineros del territorio, sobre todo en oro, plata, cobre,zinc, plomo y estaño. Por mencionar algunas cifras,actualmente el Perú está dentro de los seis países mayoresproductores de oro a nivel mundial y es el segundo mayorproductor de plata y cobre a nivel de Latinoamérica. Sibien la actividad ha tenido un récord histórico ambiental ysocial sumamente cuestionado, no cabe duda de que es unsector fundamental para el desarrollo del país, y que sedeberá seguir trabajando para mejorar la calidad de lasoperaciones mineras en el país.

El “Perú, país pesquero” también tiene un gran respaldoen la riqueza del mar peruano, y en algún momento elPerú fue el primer país exportador de harina de pescado,ocupando actualmente el segundo lugar. Lamentablemente,la bonanza del sector pesquero a fines de la década de lossesenta fue tempranamente desbaratada como productode una visión cortoplacista que sobreexplotó y diezmó laanchoveta, afectando severamente a muchas otras especiesdependientes de este recurso. Es irónico, pero siendo elPerú un país con una capacidad pesquera sorprendente, eldesarrollo del sector se ha basado en los últimos 35 añoscasi exclusivamente en la industria de la harina de pescado,industria de bajo impacto económico cuando se la compara


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con la industria delpescado fresco o de losenlatados, y que hagenerado un impactoambiental y socialconsiderable en las zonasmarino costeras donde seencuentra instalada.

En realidad, nunca ningúngobierno lanzó el sloganni desarrolló políticasalrededor de “Perú, paísmegadiverso”, pese a quetodo el planeta reconoceque lo somos, queestamos entre los 10

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países de mayor diversidad biológica en el mundo, y quedesde hace varios años la diversidad biológica constituye labase para el desarrollo de las industrias de mayorcrecimiento a nivel mundial, como el ecoturismo y labiotecnología, por citar un par de ejemplos.

“Perú, país megadiverso” parece hoy tan solo una frasehecha para reportes en reuniones internacionales y unaestadística para los libros. Cuando revisamos el presupuestodel Tesoro Público asignado históricamente al tema, o laimportancia que ocupa dentro de la agenda política delpaís, vemos que el hecho de ser megadiversos y lasoportunidades que existen a partir de ese hecho sontotalmente desconocidas o, peor aún, ignoradas a nivel delos tomadores de decisión, sin importar el gobierno delque estemos hablando.

Es sintomático que, a lo largo de nuestra historia, losdistintos gobiernos hayan hecho grandes inversiones parapromover e impulsar todos los otros sectores mencionados,

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y que además estos sean los sectores que más gasto públicohan generado históricamente. Curiosamente, solo uno deellos es el sector que aporta más al PBI nacional: la minería.Sobre el segundo sector que más aporta, no hay acuerdorespecto a si es la pesquería o el turismo.

En cualquier caso, resulta que el turismo genera mayoresingresos que el petróleo, la agricultura o la industria textil.Y entonces, las preguntas que uno se hace son: ¿por quévienen turistas al Perú?, ¿cuál es o cuáles son nuestrosrecursos turísticos?, ¿es posible apostar por esta industriaa largo plazo?, ¿debe ser el nuevo slogan del desarrollo“Perú: destino turístico”?

De las encuestas a los visitantes a nuestro país hechas porPromPerú y el Vice Ministerio de Turismo, sabemos que laoferta turística actual está muy marcada por el temacultural y arqueológico. El rubro ecoturismo ha mostradoun crecimiento interesante y la experiencia gastronómicasin duda tiene un potencial muy grande también. Entonces,

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el Perú tiene la granoportunidad de combinarproductos turísticos quenormalmente interesan almismo segmento devisitantes: naturaleza ycultura. Afortunadamenteesta combinación se daincluso a nivel físico:seguramente MachuPicchu no sería tanatractivo de visitar si noestuviera localizado enmedio de ese entornonatural tan espectacular ymágico. México, que esotro país con una oferta


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interesante de naturaleza y cultura recibe anualmente 20millones de visitantes. Costa Rica, un país quince vecesmás pequeño que el Perú y que solamente ofrece atractivosvinculados a naturaleza, recibe más de un millón devisitantes al año, que generan un ingreso de 1 750 millonesde dólares anuales. El Perú recibe actualmente tan solo800 000 visitantes por año, y ya ese rubro constituiría elsegundo o el tercer ingreso a la economía del país.

Los destinos turísticos en el Perú son también muy claros:el 97% de los visitantes va al Cusco y, de ellos, el 47% visitaMachu Picchu. Hay un porcentaje aún muy bajo devisitantes que van al bosque tropical, donde los destinosprincipales son Puerto Maldonado, Iquitos y Tarapoto.Algunos destinos fijos, como áreas protegidas, monumentosarqueológicos o ciudades, son también puntos importantescomo el Parque Nacional Huascarán, la Reserva Nacionalde Paracas, la Ciudadela de Chan Chan, el Museo de lasTumbas Reales del Señor de Sipán, las propias ciudades deLima o Arequipa.

Respecto al ecoturismo, que es el segmento de mayorcrecimiento a nivel global dentro de la industria del turismo,el Perú aún tiene un pálido 5% de visitantes que declaranvenir al Perú con este fin, lo cual se explica en parte por lonuevo del concepto1, y en parte también porque todavía elpaís no es reconocido como un destino importante para elrubro ecoturismo, como sí lo son, por ejemplo, Costa Rica,Belize o el mismo México.

1. Muy pocos visitantes del Camino Inca, la ruta de trekking más populardel Perú, reconocen esta experiencia como de ecoturismo, pese aque reúne todos los elementos de esa actividad y que en realidad, deeso se trata. La carga arqueológica o mística en este caso absorbe lasensación del tipo de experiencia que vive el visitante. Sin embargo,el componente de naturaleza es indispensable para que el productoturístico cultural tenga sentido.

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Sin embargo, los recursos turísticos a este nivel sonenormes, representados básicamente por el SistemaNacional de Areas Naturales Protegidas2 y en una cantidadde lugares, rutas y atractivos turísticos que son tan variadosy diversos como la geografía misma de este país3. Existeun reto grande, sin embargo, si se quiere apostar por elecoturismo en el Perú: convertir a la mayoría de estosrecursos turísticos en productos turísticos. Es decir, dotaral recurso de las condiciones necesarias para que puedaentrar al mercado de alternativas para hacer una actividadturística viable. Entre otras cosas, que sea conocido, quecuente con operadores que puedan conducir la visita, queel producto ofrezca alternativas de transporte, alimentacióny hospedaje, y que exista una relación producto turístico -precio - calidad del servicio - satisfacción de la visita.

Pero el ecoturismo es tan solo una de las actividadeseconómicas importantes que se desprenden del potencialde recursos con que cuenta el Perú. Finalmente, el recursoturístico es siempre otro tipo de recurso al que se le asignaun valor para el turismo, porque se presume o sabe queexiste gente interesada en pagar por visitarlo o tener unaexperiencia directa con él. Machu Picchu contiene recursosculturales y naturales, el Manu o Huascarán principalmenterecursos naturales y paisajísticos.

Y existe un concepto que en los últimos 15 años ha cobradouna importancia fundamental para el futuro del planeta, yese concepto se llama diversidad biológica. La diversidadbiológica es lo que garantiza y abastece a industrias a nivelmundial con un índice de crecimiento enorme, como la

2. Más de 60 áreas protegidas, que ocupan casi el 14% del territorionacional. De ellas, más de la mitad están en capacidad de recibir visitantes.

3. Prueba de ello es que de las 101 zonas de vida reconocidas en elplaneta, el Perú alberga a 84 de ellas.


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industria farmacéutica, la industria alimentaria, labiotecnología en general, la agroindustria, agroforesteríay piscicultura, entre otras.

La buena noticia para el Perú, como se dijeraanteriormente, es que no solo somos un país con una grandiversidad biológica, sino que estamos internacionalmentereconocidos como uno de los 10 países megadiversos delplaneta. Es decir, que el Perú alberga una cantidad enormede la diversidad biológica mundial y es reconocido por losdemás países del mundo como tal.

Entonces, la pregunta es ¿por qué nos vendemos a nosotrosmismos la idea de ser un país agrario o petrolero, sisabemos que no lo somos? ¿Por qué seguimos invirtiendotanto tiempo y dinero en rubros donde no están las mejoresoportunidades para construir un desarrollo sostenible? Loque sí sabemos que somos, y el mundo reconoce, es quesomos un país megadiverso. ¿Cómo podemos construir enbase a ese patrimonio una opción real de desarrollo?

Se sabe que la diversidad biológica es fuente de una cantidadde oportunidades para realizar buenos negocios,económicamente rentables y socialmente positivos.

Entonces, tal vez deberíamos intentar cambiar de slogany comenzar a vernos a nosotros mismos como lo que sísomos y que los demás también saben que somos “PERU,PAIS MEGADIVERSO”, y promover actividades económicas,sociales, culturales asociadas a darle valor real a esamegadiversidad para los peruanos, encontrar en esadiversidad biológica el elemento que nos una comoperuanos, porque finalmente la diversidad biológica quecontiene nuestro país es como nosotros mismos: abundante,pero poco conocida; con muchas variedades de acuerdo ala geografía y clima; generosa en lo que da, pero a la vezcautelosa para lo extraño; rica y pobre.

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Ser peruano es reconocer que justamente en nuestradiversidad está nuestra identidad, nuestra fortaleza ynuestras mejores oportunidades. Y esa diversidad es unadiversidad cultural, biológica, de climas, paisajes, alturasy colores.

La diversidad biológica peruana está muy bien representadaen nuestras áreas naturales protegidas. Es más, la ideabásica del Sistema de Areas Protegidas es que éste contengalas principales muestras de nuestra diversidad biológica. Ynuestras áreas protegidas, entonces, están repartidas portodo el país... como los peruanos; tienen una gran riquezay a la vez padecen severos problemas económicos... comolos peruanos; poseen mil historias y leyendas... como losperuanos; anhelan un futuro mejor... como los peruanos;vivieron momentos de gloria y también de terriblesamenazas y angustia... como los peruanos.

En las áreas protegidas tenemos la gran oportunidad decontar a nivel de muchas localidades, provincias y regionesde nuestro país con íconos que nos muestren y enseñen loque somos como país, donde la tradición se encuentra conla realidad, donde la dura geografía descubre tambiénpaisajes y recursos de una belleza incomparable, dondenuestros niños pueden desarrollar sentimientos positivosde orgullo, apropiación de su entorno y autoestima. Tanimportante como eso, pueden empezar a sentirse peruanosy saberse vinculados con otros niños de geografías diferentesy colores distintos, pero que son parte de la mismarealidad, del mismo país.

El Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas haevolucionado tremendamente en la parte conceptual paraactualmente plantear un modelo de áreas protegidas dondetan importante como conservar la diversidad biológica, esincorporar a las áreas en los contextos de desarrollo a nivellocal, regional y nacional; para lo cual se plantean como


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necesidades la participación ciudadana en la planificacióny gestión de las áreas.

Un Sistema de Areas Naturales Protegidas con estascaracterísticas puede resultar una pieza angular dentro deuna política que potencie el principal patrimonio con quecuenta el país y que, paradójicamente, ha sido siempreolvidado a nivel de las macrodecisiones de gobierno. Elpatrimonio real del Perú está en su diversidad biológica yla fuerza de su gente. Las áreas protegidas intentanconstruir un modelo que potencia las interrelaciones deestos dos elementos.

El futuro del planeta se debate en temas que tienen quever con la escasez de recursos naturales básicos como elagua y los alimentos. Las áreas naturales protegidas sonuna despensa fundamental para garantizar las fuentes deagua y la seguridad alimentaria en el largo plazo.

Finalmente, el futuro del planeta tiene que ver tambiéncon un cambio en el paradigma mismo del desarrollo, dondeconceptos como la calidad de vida vienen desplazando aconceptos como crecimiento económico o ingreso percápita. Y es que la vida se trata cada vez más de conceptosque trascienden lo económico y que pasan más por nivelesde satisfacción individual y familiar, de tranquilidadespiritual, de convivencia con las personas que queremos.En una palabra, de felicidad.

Probablemente el auge del ecoturismo y, en general, queel turismo sea la industria económicamente más importantedel mundo moderno tiene que ver mucho con esto, conque la gente en el planeta valora cada vez más los momentosde satisfacción y felicidad que le produce conocer lanaturaleza y las diferentes culturas: la gente viaja paraconocer lugares, naturaleza y otra gente, y poder vivirexperiencias que la enriquezcan como persona.

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Tenemos muy buena suerte en el Perú, porque somosmegadiversos en recursos naturales y en nuestra propiagente. Si valoramos esos elementos podremos encontrarnoscomo peruanos, generar riqueza económica y oportunidadesde empleo, diseñar modelos de desarrollo reales y seguros.Pero, más importante aún, podremos acortar muchasdesigualdades y empezar a generar nuevas y más frecuentessonrisas, lo que es un muy buen indicador de que sí esposible pensar en la felicidad como algo real. Alcanzar lafelicidad es, en verdad, la gran esperanza que guarda cadaser humano en su corazón, ...y tal vez no sea casualidadque el color de la esperanza es el verde.

En este libro he querido contar parte de la historia de lasáreas protegidas en el Perú y de algunos instrumentos degestión del Sistema que constituyen excelentesoportunidades para ir avanzando hacia un futuro seguro.Ese futuro, por supuesto, está en nuestras propias manos.

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1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

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Mirando hacia atrásMirando hacia atrásMirando hacia atrásMirando hacia atrásMirando hacia atrásPPPPPRIMERARIMERARIMERARIMERARIMERA P P P P PARTEARTEARTEARTEARTE

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La historia legal y real de las áreas naturales protegidas enel Perú ya tiene sus buenos años. Fue hace seis décadas,en 1941, durante el primer gobierno de Manuel PradoUgarteche, cuando el Perú ratificó la Convención para laProtección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas EscénicasNaturales de los Países de América, conocida también comola Convención de Washington.

En esta Convención los países parte se comprometieron aproteger y conservar, en su medio ambiente natural,ejemplares de todas las especies y géneros de su flora yfauna indígenas para evitar su extinción; y manifestaronsu deseo de conservar y proteger los paisajes deincomparable belleza, las formaciones ecológicasextraordinarias, las regiones y los objetos naturales deinterés estético o valor histórico o científico. Las partesacordaron, asimismo, establecer áreas protegidas talescomo Parques Nacionales, Reservas Nacionales,Monumentos Naturales y Reservas de Regiones Vírgenes.

Los motivos u objetivos de la Convención pasaban muchopor el tema paisaje y recreación, que en realidad es elorigen de las áreas protegidas modernas en el mundo, yespecialmente de los Parques Nacionales. Fue recién muchos

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años más tarde que comenzó a hablarse de la diversidadbiológica como el objetivo principal del establecimiento deáreas protegidas. Esta convención, sin embargo, sirvió comomarco legal y político para que el Perú empiece a establecerParques y Reservas Nacionales, aunque de una manerabastante desorganizada y aislada durante los primeros años.

La primera área protegida establecida propiamente en elPerú fue la Reserva Nacional Cueva de las Lechuzas, duranteel gobierno del General Manuel A. Odría, en 1950; quienteniendo en cuenta las recomendaciones del Comité Nacionalde Protección a la Naturaleza declaró la Reserva en unaextensión de 100 metros alrededor de la cueva, paraproteger a los guácharos, aves nocturnas confundidas conlechuzas por entonces. Luego la reserva fue incorporada alo que es actualmente el Parque Nacional Tingo María. Esteimpulso inicial, sin embargo, fue un hecho muy solitario yno se volvió a establecer un área con fines de protecciónhasta más de diez años después.

A fines de la década de los cincuenta, y estando el Perúbajo el segundo gobierno del Presidente Prado, el mundovivía tal vez el inicio de una revolución cultural y socialimportante que se manifestaba notoriamente a través dela música, la literatura y la propia movilización social depaíses como Cuba. Son los años en los que Elvis Presleyhacía el servicio militar obligatorio luego de haber sacudidoel mundo al ritmo de sus caderas; Fidel Castro iniciaba larevolución cubana; José María Arguedas publicaba “Los RíosProfundos”, mostrando la cosmovisión andina dentro de lanueva modernidad de la sociedad peruana; la “U” lograbasu segundo bicampeonato (1959-1960) de la mano de René“la Lora” Gutiérrez, Daniel Ruiz y Angel Uribe, sumando 9campeonatos nacionales hasta ese momento.

El 6 de mayo de 1996, el diario La Prensa publica una notamencionando que «como un incentivo turístico y con


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el fin de preservar la flora y fauna de los lugares máspintorescos, se crearán en breve en el país los llamados Parquesy Bosques Nacionales, en zonas de gran belleza natural». Enesos mismos años empieza a implementarse realmente el“Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal del Perú”,que surgió de un convenio entre el Perú y los Estados Unidosde América a principios de la década, para el establecimientoprogresivo de un Servicio Forestal en el Perú y promover eldesarrollo y utilización racional de los recursos forestales delpaís. La característica central del Programa era evaluar,establecer y manejar Reservas Forestales y Bosques Nacionales,los cuales fueron definidos conceptualmente con la aprobacióndel Decreto Supremo N° 2, de febrero de 1958. De estamanera se incorporaron por primera vez en la legislaciónnacional definiciones de categorías de áreas vinculadas a laconservación o la producción sostenible, como era el caso delas reservas forestales y los bosques nacionales.

Las reservas forestales fueron definidas como “áreasboscosas que el Estado reserva para efectuar estudios deutilización de los suelos a fin de destinarlas al uso agrícolao forestal, de acuerdo a su topografía, naturaleza ycapacidad de producción”. Por su parte, los bosquesnacionales fueron definidos como “áreas boscosasproductivas con suficiente volumen forestal explotable parasostener cortes anuales que constituyan una base económicapara el mantenimiento de la industria forestal en formapermanente, así como a los bosques protectores y a los dedoble propósito”.

Bajo este marco, el Ministerio de Agricultura, responsablehistóricamente del sector forestal en el Perú, inició en1961 los estudios para declarar los Bosques Nacionales deAlto Mayo, Cosñipata, Huambramayo, Oxapampa,Apurímac, Manu, Mariscal Cáceres, Semuya, Biabo-Cordillera Azul, Tahuamayo, Pastaza-Morona-Marañón,Nanay y San Gabán.

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1. Jelly: miel, en inglés.

En ese mismo año de 1961 se declaró el primer ParqueNacional en el Perú, la categoría más emblemática de lasáreas protegidas a nivel mundial, y curiosamente la zonaestablecida no fue ninguna de las “emblemáticas” del actualSistema Nacional de Áreas Protegidas: el Parque NacionalCutervo, localizado en el departamento de Cajamarca, conuna extensión de 2 500 ha, y establecido con el objeto deproteger las grutas de San Andrés de Cutervo y los bosquesnaturales adyacentes, la flora y fauna del lugar –en especialla colonia de guácharos- y la belleza escénica de la cordillerade los Tarros.

La historia cuenta que el Parque Nacional Cutervo tuvo unpadre directo, en la persona del biólogo Salomón VílchezMurga, quien fue el principal impulsor del establecimientode este Parque desde su entonces cargo de Diputado de laRepública. Muchos años antes, en 1947, Vílchez habíadescubierto las cuevas de guácharos en la zona, en unaexpedición con sus alumnos del colegio Toribio Casanovade Cutervo. Desde entonces trabajó esmeradamente poresa área, presentando el proyecto de ley para establecerel Parque en 1956 y lograr, finalmente, que éste se apruebey establezca en 1961.

Los Parques Nacionales en el mundo, sin embargo, ya veníancon una historia de muchísimos años atrás. El primer ParqueNacional en el mundo se declaró en 1871, en San Francisco,Estados Unidos: el Parque Nacional de Yellowstone. EsteParque ha sido, sin duda, uno de los más emblemáticos anivel mundial en sus más de cien años de historia, tantoasí que muchos niños de distintas generaciones han crecidogozando las aventuras del oso Yogui y sus amigos en el“Parque Jellystone”, sin duda un juego de palabras quecombina la imagen del viejo Parque americano con la comidafavorita del querido oso Yogui1.


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Los Parques en el mundo se sucedieron rápidamente. A losseis años de establecido Yellowstone, en Australia seestableció el Royal National Park, diez años más tarde seestablecían más parques en Canadá y Nueva Zelandia.Seguirían los parques europeos a partir de 1910, con ladeclaración del primer Parque Nacional en Suiza. En México,antes de terminar el siglo XIX ya se establecía el ParqueNacional «Desierto de los Leones».

En Sudamérica, Argentina y Chile establecieron sus primerosparques nacionales entre las décadas de los años 20 y 30 delsiglo pasado. Para cuando el Perú estableció Cutervo comoParque Nacional, ya existían en el mundo varios otros más.

Las disposiciones del DecretoSupremo N° 2 fueron ampliadas ymejoradas por el gobierno de factodel General Nicolás Lindley, quien confecha 11 de julio de 1963, promulgóel Decreto Ley 14552, por el cual seestableció el Servicio Forestal y deCaza y prácticamente se aprobó laprimera Ley Forestal y de Fauna enel Perú, al establecerse en esa normaun régimen de protección,conservación y aprovechamientoracional de la flora y fauna.

El Servicio se constituyó comoorganismo de derecho públicointerno anexo al Ministerio deAgricultura, con personería jurídicapropia, lo cual le permitía ciertaautonomía de gestión. La norma,además, reiteró la clasificación deReservas y Bosques Nacionalesestablecidas previamente por el

Biólogo Salomón Vílchez

Parque Yellowstone

Los Beatles, 1963

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Decreto Supremo N° 2 de 1958, e introdujo el concepto deParques Nacionales a nivel normativo. De acuerdo con laLey de 1963, los Parques Nacionales eran áreas para la“protección y conservación de las bellezas escénicasnaturales de la flora y vida silvestre de importancia nacional,para ser puestos al servicio público, quedando reglamentadala explotación agropecuaria, forestal, la caza y la pesca”.

Por su parte, se revisaron los conceptos de reservaforestal y bosque nacional, definiéndose las primeras comoáreas “establecidas con carácter temporal en la región dela selva, comúnmente denominada de montaña. Suutilización definitiva dependerá de los estudios que en ellasse realicen por el Servicio Forestal y de Caza, conjuntamentecon los organismos del Estado encargados de la colonizacióny de la conservación de suelos”.

Los Bosques Nacionales, de acuerdo con esta norma, eranáreas “establecidas con carácter definitivo, principalmente,con fines de protección o producción permanente demadera y productos forestales secundarios y tienen elcarácter de inalienables”.

El 9 de octubre de 1963 se promulgó la Resolución Suprema442, que estableció los Bosques Nacionales de Alto Mayo,Cosñipata, Huambramayo, Oxapampa, Apurímac, Manu,Mariscal Cáceres, Semuya, Biabo-Cordillera Azul, Tahuayo,Pastaza-Morona-Marañón, Nanay y San Gabán2. Un totalde 5 875 980 ha.

Lamentablemente, el Servicio Forestal y de Caza de esosaños solo pudo intervenir efectivamente en algunas de estas

2. Alto Mayo 310 000 ha, Cosñipata 31 180 ha, Huambramayo 37 000 ha,Oxapampa 30 000 ha, Apurímac 2 071 700 ha, Manu 300 200 ha, MariscalCáceres 337 000 ha, Semuya 6 400 ha, Morona-Marañón 375 000 ha,Nanay 120 000 ha y San Gabán 68 000 ha.


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áreas, ya que la mayoría de ellas fueron entregadas enconcesión o simplemente fueron objeto de extraccionesilegales. El Servicio Forestal intentó organizar un modelode manejo de bosques a partir de algunas experienciasconcretas, como las de los Bosques Nacionales de VonHumboldt e Iparia. Eran los inicios del manejo forestalformal en el Perú por acción directa del Estado.

En 1963 se da una nueva vuelta a la democracia, luego delos breves gobiernos militares de los generales Robles Godoyy Lindley (1962-1963). Eran los años de la aparición de losBeatles en Inglaterra, el asesinato de Kennedy en Dallas yla publicación de la primera novela de Mario Vargas Llosa,“La Ciudad y los Perros”.

Las elecciones de ese año definieron a Fernando BelaúndeTerry como el nuevo Presidente del Perú, quien ganó sobreVíctor Raúl Haya de la Torre, líder y fundador del APRA. Elaño anterior, Haya de la Torre había ganado las elecciones,pero los militares decidieron anularlas, asumir el gobiernopor un año y convocar a las elecciones de 1963, en las queganó Belaúnde con el agrado de los militares. Durante este,su primer gobierno (1963–1968), se declararon tres nuevasáreas protegidas en el Perú: el Parque Nacional Tingo Maríaen 1965, la Reserva Nacional Pampas Galeras en 1967, y elGran Parque Nacional del Manu en 19683.

Tanto Cutervo como Tingo María se declararon por Ley delCongreso de la República. Manu por Decreto Supremo yPampas Galeras, por su lado, fue establecida por una

3. Establecido este último por Decreto 009-68-AG de 7 de marzo de1968 sobre un área de 1 400 ha que se reservaron para la creación delParque. La propia norma nombró una comisión para fijar los límitesdefinitivos del Parque; los cuales se consolidaron en mayo de 1973. Ladeclaración de 1968 podría equivaler a lo que hoy llamamos zonareservada.

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Resolución Suprema. Y es que hacia esos años, si bien yase venían declarando áreas, todavía no existían regulacionesinternas que establecieran claramente cómo es que sedeclaraban las áreas, qué institución del Estado lasmanejaba o, lo que resulta más curioso aún, que definieraclaramente los conceptos detrás de cada categoría. Cuandose declaró Cutervo, aún no existía la Ley Forestalque definió el concepto de Parque Nacional. Cuando sedeclaró Pampas Galeras, todavía no existía una normanacional que diga qué cosa era una Reserva Nacional.Tampoco había explicación legal para saber por qué dosParques Nacionales se habían establecido por Ley, otro porDecreto Supremo y la Reserva Nacional por ResoluciónSuprema.

Era entonces mediados de los sesenta, y el entusiasmo quedespertó la revolución cubana y la figura del “Che” Guevaraen muchos países de Latinoamérica era evidente. En elPerú se desplegaban también movimientos de guerrillasorientados a la Reforma Agraria y a la reivindicaciónhistórica del campesino. Fueron los años del caudillaje casiclandestino de Hugo Blanco y del ex aprista Luis de la PuenteUceda. Fueron también los años de la lamentable incursiónde los Estados Unidos en Vietnam, de la aparición de lapsicodelia y las drogas fuertes como el LSD. Huascarán eracalificada como la montaña más bella del mundo, en elconcurso de alpinismo en Alemania en 1965.

Inglaterra lograba su único campeonato mundial de fútbolen el histórico estadio Wembley del Swingin’ London, ...conun gol que no entró al arco de Alemania. En Buenos Aires,la “U”, con Challe y Cassaretto, lograba derrotar a River yRacing por Copa Libertadores en menos de 48 horas. LosSaicos sacudían Lima con su potente single “Demolición”,y en general el rock local vivía momentos de gloria conapariciones regulares en los programas de TV y lasinolvidables matinales del cine Tauro.


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Tal vez la organización de Areas Naturales Protegidas secontagió mucho del espíritu de la época y era tambiénlibre, rebelde, colorida, muy desorganizada yaparentemente feliz. Como un ejemplo, la declaración delParque Nacional Tingo María (1965) olvidó establecer límitesal Parque, quedándose solo con la información que el Parquecomprendía las zonas naturales denominadas “La BellaDurmiente” y “La Cueva de las Lechuzas”, con sus bosquesadyacentes y colonias de steatornis, respectivamente4.Cutervo no llegó a conseguir nunca una asignación delentonces Presupuesto Funcional de la República, por lo quenunca pudo implementarse un ambicioso plan deinfraestructura y manejo diseñado al estilo de los parquesnacionales norteamericanos, limitándose a contar con lapresencia de un biólogo administrador a nombre del ServicioForestal y de Caza.

Por su parte, la Reserva Nacional Pampas Galeras,establecida en 1967 y ubicada en el Departamento deAyacucho, tuvo como objetivos proteger a la vicuña ypromover el desarrollo comunal mediante el manejosostenible de este recurso, sobre un área de 6 500 ha.Todo el tema de los derechos de los campesinos sobre elrecurso vicuña sería recién regulado muchos años másadelante5.

4. En documentos oficiales de los últimos años se precisa que laextensión del Parque Nacional Tingo María es de 4 777 ha.Lamentablemente, existe poca precisión respecto a la norma legalque habría establecido esta extensión para el Parque.

5. La protección legal de la vicuña sin embargo, viene de muchos añosatrás, cuando en 1940 el Senador por Puno, Caros Barreda, logróobtener la Ley 9147, por la cual quedó prohibida la caza de vicuñas yel comercio de su fibra.

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Estas deficiencias o vacíos, sin embargo, fueron reconocidosdesde muy temprano y en estos mismos años se contrataronconsultores internacionales que ayudaron a mejorar loscriterios de selección de áreas y lo que debía ser laplanificación de un sistema de áreas protegidas a largoplazo, bajo criterios más técnicos y no políticos, basadosen estudios previos. Si bien en momentos distintos, estosfueron los años de las consultorías de Ian R. Grimwood yPaul Pierret, que cumplieron un rol fundamental ayudandoa definir los sitios para el establecimiento de las siguientesáreas protegidas peruanas.

Ya en 1964 se había establecido el Patronato de ParquesNacionales y Zonales (PARNAZ), con la finalidad de promover

los parques y encargarse de laconstrucción de instalacionesdentro de ellos para ponerlos enfuncionamiento. Sin embargo,actualmente se conoce poco sobrelos resultados alcanzados por esteorganismo y cuál fue su periodode vida.

Volviendo a las leyes, en noviembrede 1967 se aprobó la Ley dePromoción y DesarrolloAgropecuario, Ley 16726. Deacuerdo con esta Ley, se declaróde interés nacional la reserva delas áreas necesarias para lapreservación de especies animalesy vegetales en vías de extinción.La norma establecía, asimismo,que el Ministerio de Agriculturapodía expropiar los prediosnecesarios para la creación deParques Nacionales y daba

Idolos de la «U», 1967

Vicuña en Pampas Galeras

Hugo Blanco© R

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prioridad a la protección de la vicuña, el lagarto negro, ellobo de río y el paiche.

El Reglamento de esta Ley, Decreto Supremo 18-a-68-AGde mayo del año siguiente, redefinió el concepto de ParqueNacional e incorporó a la legislación nacional a las Reservasy Santuarios Nacionales.

Los Parques Nacionales fueron así definidos como “las áreasseleccionadas por sus condiciones escénicas ecológicas,geológicas y otras de interés científico, para ser mantenidasen su estado natural y en donde toda forma de vida animaly vegetal es protegida de la influencia humana, nopermitiéndose el aprovechamiento de los recursos naturales.Son de suficiente extensión para prevenir su destrucción omodificación sustancial por factores o condicionesdesfavorables que ocurrieran en su proximidad”.

Las Reservas Nacionales fueron definidas como “las áreasseleccionadas para la conservación de la flora y fauna, enlas cuales se puede llevar a cabo el aprovechamiento racionalde los recursos naturales por el Estado”.

Los Santuarios Nacionales fueron definidos como “las áreasseleccionadas con el fin de conservar una especie, unacomunidad de plantas o de animales en particular, o unaformación natural de interés científico o escénico a cuyofin estarán subordinados todos los demás objetivos”.

Finalmente, esta norma establecía la posibilidad de declarar“zonas de explotación piloto de pesca y cotos oficiales decaza”, para el ejercicio de la pesca y caza reguladas ybajo la administración del Servicio de Pesquería y el ServicioForestal y de Caza, respectivamente.

Con toda esta nueva base legal y las perspectivas a futuroa partir de las consultorías para el establecimiento de nuevas

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áreas, el panorama se presentaba altamente alentador. Secontaba con un Servicio Forestal y de Caza más o menossólido y una voluntad de trabajar seriamente en el tema.Por aquel momento ese organismo planificaba contar contres extensos y representativos Parques Nacionalesdenominados Parque Nacional de la Costa, de la Sierra yde la Selva, respectivamente.

El Reglamento de 1968 inclusive había previsto en uno desus artículos que existiría un “Reglamento de Parques,Reservas y Santuarios del Servicio Forestal y de Caza”.Salomón Vílchez publicaba también por entonces su libro«Parques Nacionales del Perú» y anunciaba en conferenciasque los parques eran «regiones naturales establecidas parala protección y conservación de las bellezas escénicasnaturales, así como de la flora y de la fauna, de las que elpueblo pueda disfrutar bajo vigilancia estatal».

Las áreas protegidas ya habían venido, y para quedarse.


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1968-1980:1968-1980:1968-1980:1968-1980:1968-1980:

Revolución calienteRevolución calienteRevolución calienteRevolución calienteRevolución caliente

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Desafortunadamente, a nivel político el “flower power”generalizado de la época no logró entusiasmar mucho a losmilitares en el país, quienes luego de haber apoyadoinicialmente a Belaúnde comenzaron a mirarlo con ojosmenos benevolentes: los enfrentamientos constantes entreel Poder Ejecutivo con el Congreso, sumado al escándalode la “página once”6 y la crisis económica del país que semovía entre el desempleo y la devaluación del sol,convencieron a los militares de que era el momento deactuar nuevamente. Así, el 3 de octubre de 1968, losmotores de tanques militares ingresaban a Palacio deGobierno, esta vez sacando al Presidente Constitucionaldel Perú en plena madrugada -y vistiendo impecable pijama-para relevarlo de su cargo. Es sintomático que ese mismoaño, 1968, se producían también las sangrientas ydeterminantes revoluciones de México y Francia.

Para nosotros, en el Perú, se iniciaba un nuevo gobiernomilitar, con una fuerte tendencia socialista que tenía como

6. Se refiere a la renovación del contrato entre el Estado peruano y laInternational Petroleum Company (IPC), que se negociaba por aquellosdías. En una de las versiones finales, aparentemente se había suprimidoesta página del contrato, lo que desató una serie de especulaciones.

1968-1980: REVOLUCIÓN CALIENTE

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bastiones la nacionalización de las empresas, la expropiaciónde los latifundios privados y los medios de comunicación,el aparente culto a lo andino7, y en general un estatismodescomunal que generaría una de las mayores cargasburocráticas de la historia del Perú.

En cuanto a las áreas naturales protegidas, sin embargo,la tendencia fue de continuar con los recientes esfuerzos yconsolidarlos. En efecto, es durante estos años, y con losgobiernos militares de los Generales Juan Velasco Alvarado(1968-1975) y Francisco Morales Bermúdez (1975-1980),que se dio el primer boom del establecimiento de áreasnaturales protegidas en el Perú.

El gobierno del General Juan Velasco Alvarado, recordadohistóricamente por los economistas y clases de poder porel abuso y falta de planificación para ejecutar la ReformaAgraria y por la expropiación de las mineras y petroleras;o por los periodistas por la toma de los periódicos; o porlos sufridos rockeros nacionales como el periodo en que elrock era considerado alienante y no se permitió que Santanatoque en el Estadio de San Marcos; debiera ser recordadotambién como el gobierno que dio el despegue definitivo anivel conceptual y físico a nuestro Sistema de AreasNaturales Protegidas. Es más, para ser justos con lahistoria, en verdad solo deberíamos hablar de un Sistemade Areas Protegidas en nuestro país, a partir de lo quefueron esos años de gobierno militar.

Las áreas declaradas durante el gobierno del General Velascofueron la ampliación y consolidación del Parque Nacionaldel Manu, el establecimiento de los Parques Nacionales

7. Se llegó a aprobar como idioma oficial el quechua, aunque no prosperódel todo la idea de que sea enseñado obligatoriamente a nivel nacional.Lamentablemente, se hizo poco realmente por el campesino duranteestos años, y su empobrecimiento se acrecentó.


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Huascarán y Cerros de Amotape (en selva, sierra y costa);las Reservas Nacionales de Pacaya Samiria8, Junín y Paracas(selva, sierra y costa); el Santuario Nacional de Huallay yel Santuario Histórico de Chacamarca (ambos muyrelacionados en sus objetos de creación a la campañalibertadora de Junín, al igual que la Reserva Nacional deJunín) y el Coto de Caza El Angolo. Once áreas protegidas,sobre una superficie de 3 905 211 ha en siete años degobierno9.

Luego, el General Morales Bermúdez siguió el ritmo, aunquecon muchas menos áreas y sobre extensiones más pequeñas,estableciendo durante su gobierno las Reservas Nacionalesde Lachay, Titicaca y Salinas y Aguada Blanca; un Bosquede Protección10, el Coto de Caza de Sunchubamba y lasZonas Reservadas del Manu y Tambopata11. Es decir, cincoáreas protegidas más dos zonas reservadas, sobre unaextensión total de 730 439,11 ha12.


8. Que venía de la declaración de unas antiguas zonas reservadas en1940 y 1944. Como Reserva Nacional fue establecida tan solo a unasemana del golpe del 3 de octubre de 1968, lo que de algún modo nosdice que los estudios venían de la gestión anterior de gobierno.

9. Manu 1 532 806 ha, Huascarán 340 000 ha, Cerros de Amotape 91 300ha, Pacaya Samiria 1 478 790 ha... posteriormente ampliada en 1982 amás de dos millones de hectáreas, Junín 53 000 ha, Paracas 335 000 ha,Huallay 6 815 ha, Chacamarca 2 500 ha, y El Angolo 65 000 ha.

10. Con el poco afortunado nombre de “Bosque de Protección aledañoa la bocatoma del Canal Nuevo Imperial”,... casi casi como una direcciónen Costa Rica donde aún uno envía cartas “a 100 metros a la izquierdadel viejo Roble de San Pedro”, o referencias por el estilo.

11. Las zonas reservadas son áreas que el Ministerio de Agriculturasepara para hacer estudios que determinen si corresponde o nodeclarar un área protegida sobre ellas. La base legal original para estose encuentra en el Reglamento de Conservación de Flora y FaunaSilvestre, DS 158-77-AG, de 1977.

12. Lachay 5 070 ha, Titicaca 36 180 ha, Salinas y Aguada Blanca 366 936ha, Bocatoma... 18,11 ha, Sunchubamaba 59 735 ha, Manu 257 000 ha,Tambopata 5 500 ha.

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En estos periodos de gobierno también se aprobó una baselegal importante, que ya entró a definir de manera orgánicay sistémica aspectos conceptuales, institucionales y deprocedimiento, en relación a las áreas naturales protegidas.

Pero, ¿a qué se debió que justamente durante el gobiernomilitar se desarrollaran tanto las áreas protegidas? De afueray a la distancia, podría pensarse que más bien este gobiernofuertemente marcado por el socialismo, hubiera podidoestar en contra de las áreas protegidas, por asociarlas conun concepto norteamericano y europeo destinado a larecreación de gente con dinero y a imposibilitar el uso delos recursos naturales por el pueblo.

Es interesante que para las áreasprotegidas el criterio fue distinto yel gobierno militar entendió que lasáreas naturales protegidas eran unexcelente instrumento paradesarrollar íconos de sentimientopatrio: Pampas Galeras y la vicuña,Paracas y el desembarco de laexpedición libertadora del GeneralSan Martín, las tres áreas protegidasde Junín y la batalla que se dio enese lugar durante la independenciadel Perú.

Se entendió que las áreas protegidascontenían recursos y valores propiosde la realidad cultural, geográfica ybiológica del Perú, que ayudaban aresaltar sentimientos patrios y depertenencia, muy necesarios en losplanes de los gobiernos militares através de la historia.

El hombre en la Luna

Gallito de las Rocas

Oswaldo «Cachito» Ramírez


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Es una lástima que los años 80 y 90, tan exitosos para elSistema a otros niveles -como veremos más adelante-,olvidaran estas ideas. Y, pese a que hoy contamos con unSistema muy amplio y representativo, estamos muy lejos aúnde haber generado alrededor de las áreas los sentimientos deorgullo y pertenencia que nos harían tanto bien a los peruanospara ubicarnos juntos en un contexto de Nación, de Patria.

Pese a ello, la institucionalidad para las áreas protegidas notuvo un gran impulso y, por el contrario, la tendencia fue quela oficina encargada cada vez quedaba más escondida dentrode la estructura ministerial. Corría el año de 1969, y laseparación de los Beatles ya era inminente, el hombre pisabala luna por primera vez, dos Rolling Stones pisaban Lima y elCusco también por primera vez y Cachito Ramírez pisaba laBombonera eliminando a la selección argentina del mundialde México 70 con sus dos golazos. Ese mismo año, se calculabaya en veinte millones de individuos la mortandad de avesguaneras por escasez de anchoveta, como consecuencia de lasobrepesca. El Servicio Forestal y de Caza, por su parte, eraabsorbido formalmente por el nuevo Ministerio de Agriculturay Pesquería, pasando sus funciones a la también nuevaDirección General Forestal, de Caza y Tierras13.

Tres años más tarde, la Ley Orgánica del Sector Agrario de1972, Decreto Ley 19608, no hacía una sola mención a losParques o Reservas Nacionales y tan solo confirmaba a lanueva Dirección General de Forestal y Caza14 como aquellaque “tenía a su cargo la conservación, preservación y usode los bosques y demás recursos naturales renovables delsector ubicados en las regiones de ceja de selva y selva, lafauna silvestre a nivel nacional”.


13. Decreto Ley 17533, Ley Orgánica del Sector Agricultura, de marzode 1969.

14. Ya no incluía tierras entre sus funciones.

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En lo deportivo, ese mismo 1972, la “U” con su equiporeservista lograba por primera vez en la historia del fútbolperuano el pase a una final de Copa Libertadores. Para lafinal, frente a Independiente de Argentina, volvió la mayoríade titulares15, en una decisión muy discutida del entrenadorRoberto Scarone. La “U” empató a cero goles de local yperdió por dos a uno como visitante. El escritor Alfredo BryceEchenique, bisnieto de José Rufino Echenique (Presidentedel Perú entre 1851 y 1855) y miembro de una familiaproveniente de la típica oligarquía limeña, obtenía ese añoun reconocimiento del gobierno revolucionario de Velascopor su primera novela “Un Mundo para Julius”, publicadaen 1970 y en la cual, según el gobierno, se desnudaban lasinjusticias e incongruencias de las clases dominantes en elPerú y por lo tanto era revolucionaria, ...aunque Brycesolo había querido hacer un libro con imágenes familiaresinspiradas en su vida de niño en el Perú.

Pero llegó 1975 y ese sí que fue un año especial dentro dela historia del Perú. En agosto se produjo un nuevo golpeque terminó con el gobierno de Velasco, luego que el GeneralMorales Bermúdez anunciara en Tacna sus planes de asumirel gobierno y Velasco se descubriera a sí mismo sin respaldode los demás Jefes de las regiones militares y aquejadopor la reciente amputación de su pierna. Algunos mesesatrás, la “U” casi lograba su segundo pase a la final de unaCopa Libertadores cayendo en forma apretada ante la UniónEspañola de Chile; la selección peruana de fútbol sí lograbasu segundo campeonato sudamericano16, al vencer por unoa cero a Colombia, con gol del “Cholo” Sotil en partidojugado en Venezuela. En febrero de ese año, una huelga

15. Que no habían participado en la Copa por estar de gira con elseleccionado peruano. Volvían cansados y, sobre todo, derrotados: lagira de la Selección, por tres continentes, había sido un desastre.

16. El primero fue el de 1939, jugado en Lima, con el gran “Lolo”Fernández en la delantera.


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de la policía en Lima había desencadenado uno de los másterribles saqueos y disturbios que la ciudad recuerde. Losmilitares, por su parte, casi emprenden una nueva guerracon Chile, tratando de recuperar los territorios perdidosun siglo atrás. Y el descontento de la gente era muy grande,...pese a los éxitos deportivos.

1975 fue también el año de la nueva Ley Forestal y deFauna Silvestre, la cual derogó las normas anterioresrelacionadas con áreas protegidas y que habían sidoaprobadas por la Ley 14552 de 1963 y el Reglamento de laLey 16726 de 1968, y que habían definido conceptualmentelas categorías de áreas protegidas. La Ley Forestal y deFauna Silvestre de ese año, Decreto Ley 21147, mantuvosu vigencia por los siguientes 25 años, y de algún modo fuela piedra angular sobre la cual se desarrolló la políticaforestal y de conservación del Perú en el último cuarto desiglo del milenio pasado.

Esta Ley Forestal introdujo el concepto de Unidades deConservación, dentro de la clasificación de bosques y parareferirse a las cuatro principales categorías de áreasprotegidas que ya se venían utilizando en el Perú: ParquesNacionales, Reservas Nacionales, Santuarios Nacionales ySantuarios Históricos. Asimismo, se trató de darle una mejororganización a la gestión de las áreas a través delestablecimiento del SINUC: el Sistema Nacional de Unidadesde Conservación, el cual mantendría su vigencia por quinceaños, hasta 1990, en que fue reemplazado por el SINANPE.

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre de 1975 partía deconsiderar una clasificación entre bosques naturales ycultivados. Dentro de los primeros se encontraban losBosques Nacionales, Bosques de Libre Disponibilidad, Bosquesde Protección y las Unidades de Conservación. De estos,únicamente los Bosques de Libre Disponibilidad no seríanconsiderados como parte del primer SINANPE, de 1990.


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La Ley también entró a definir cada una de estas categorías,actualizando de este modo las definiciones anteriores (VerAnexo 1: Definiciones de categorías de acuerdo a la LeyForestal y de Fauna de 1975 y sus reglamentos).

En 1977 fue aprobado el Reglamento de Unidades deConservación, mediante el Decreto Supremo 160-77-AG,convirtiéndose así en la primera norma aprobada en elPerú para regular de manera específica y sistémica a lasáreas naturales protegidas.

El Reglamento de Unidades de Conservación tenía comoejes centrales las siguientes ideas: la definición de las cuatrocategorías que integraban el SINUC o Sistema de Unidadesde Conservación, es decir los Parques Nacionales, ReservasNacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios Históricos;el establecimiento de una zonificación posible al interiorde las áreas17; la conformación de un Consejo Consultivopara el SINUC; el establecimiento de los Comités Localescomo elementos de apoyo para cada una de las áreasprotegidas; reglas para el uso de las áreas y de sus recursos

17. Las zonas previstas eran: vedada, restringida, primitiva, derecreación, de utilización directa, de recuperación y de servicios.

Perú CampeónSudamericano en

1975! La finalfrente a

Colombia.


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naturales; la planificación a nivel de Sistema con un PlanDirector y a nivel del área con los Planes Maestros; ladefinición de la Dirección General Forestal y de Fauna comoautoridad del SINUC, dentro del Ministerio de Agricultura;y el establecimiento de infracciones, sanciones y escalasde multas.

Casi junto con este reglamento se aprobó el Reglamentode Conservación de Flora y Fauna Silvestre18, el cual regulóotras categorías que después de algunos años, junto a lasáreas del SINUC, conformarían el SINANPE. Estas categoríasfueron los cotos de caza y las reservas comunales, ambasya enunciadas en la Ley Forestal y de Fauna de dos añosatrás. Esta norma también estableció la posibilidad de queel Ministerio de Agricultura declare zonas reservadas (VerAnexo 1, pág. 115).

Es bajo estas nuevas normas que se dio sentido a algunostemas sueltos que quedaban a nivel normativo, y quetambién comenzó a organizarse mejor el tema deplanificación y gestión de las áreas. Ideas centrales comoque el Sistema requiere de una planificación en su conjuntoa través de la aprobación de un Plan Director, o que lasáreas requieren lo propio a través de Planes Maestros,surgen a nivel normativo en estos años19.

A fines de la década, sin embargo, el deterioro del gobiernomilitar era evidente y en 1978 el General Morales Bermúdezconvoca a elecciones para una Asamblea Constituyente,

1981-1990: SOBREVIVIENDO EN EL PERÚ

18. Decreto Supremo 158-77-AG.

19. Es a partir de estas normas que surgen los primeros Planes Maestrosde Areas Protegidas en el Perú como es el caso de los Planes de lasReservas Nacionales de Lachay, Paracas y Titicaca, aprobados endiciembre de 1980. Los procesos y documentos de planificación, sinembargo, comenzaron con el propio Lachay y el Parque Nacional delManu un par de años antes de que se aprueben los primeros PlanesMaestros.

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destinada a elaborar y aprobar una nueva ConstituciónPolítica del Perú que reemplace a la Constitución entoncesvigente, de 1933. La Asamblea Constituyente era tambiénel primer paso para el retorno a la democracia, que se daen 1980 previa aprobación, un año antes, de la flamante ynueva Constitución Política del Perú, la cual incorporabapor primera vez, en su artículo 123º, el derechoconstitucional a gozar de un medio ambiente saludable.


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Entonces estamos en 1980, el Perú tenía ya 19 áreasnaturales protegidas, compuestas por 14 unidades deconservación, dos cotos de caza, un bosque de proteccióny dos zonas reservadas. Sin contar los bosques nacionales,establecidos en la primera mitad de los años sesenta, estasáreas sumaban una extensión de 4 649 427,11 ha,cubriendo el 3,6% del territorio nacional. En el fútbol localaparecía Julio César Uribe como un jugador descollante yprometedor; en la “U” el ídolo indiscutible por esos añosera Germán Leguía, talento y clase que llevó a la “U” de lamano a su décimo sexto campeonato en el año 82. Lamúsica disco andaba ya de bajada y las buenas bandaspunk, new wave, dark y pop rock llenaban la radio y lasfiestas de esos años. Acá en el Perú, y específicamente enLima, Frágil irrumpía en las radios y la televisión despuésde casi seis años de “clandestinidad”, con su rock progresivoen español, criterioso, bien tocado y con una puesta enescena visualmente impactante. Su primer disco, denoviembre de 1981, es un verdadero hito del rock peruano.John Lennon moría asesinado un año antes en la puerta desu departamento en Nueva York; a la mañana siguiente lagente cantaba afuera del edificio “dale una oportunidad ala paz”, …¡¡¡pero cuánto nos cuesta dársela!!!


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1980 y la vuelta a la democracia... y del mismísimoBelaúnde con su segundo gobierno (1980-1985). Muchasilusiones y también muchas presiones, a todo nivel. Son losaños del surgimiento de Sendero Luminoso, el regreso auna política de apertura a las importaciones, la devoluciónde los medios de comunicación a sus antiguos dueños, latelevisión a color deja de ser un lujo y muchos hogaresempiezan a descubrir que el Topo Gigio se viste de azul yrojo, o que el saco del Tío Johnny es igualito a la camisetadel Peñarol.

La década de los 80 es sumamente escasa en la aprobaciónde normas legales referentes al Sistema de Areas NaturalesProtegidas, lo que genera como aspecto positivo que se dé

una saludable estabilidad de losconceptos planteados entre 1975 y1977 por la Ley Forestal y de Faunay sus reglamentos. Algunos temascomo el aprovechamiento derecursos no renovables al interiorde las áreas, sin embargo, generancambios de política y de normas quevale la pena mencionar de maneraexpresa y secuencial (Ver capítulo“Oro negro versus oro verde”, pág.265).

Durante el segundo gobierno deFernando Belaúnde se retoma confuerza el tema de las áreasprotegidas y así se declararon lassiguientes: Parque Nacional RíoAbiseo, establecimiento de laReserva Nacional de Calipuy yampliación de la Reserva NacionalPacaya Samiria, Santuario Históricode Machu Picchu, los Santuarios

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Sendero Luminoso

Frágil, 1981


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Nacionales de Calipuy, Pampas del Heath y Lagunas deMejía, los Bosques de Protección de Puquio Santa Rosa yPui Pui y la Zona Reservada de Laquipampa. Ocho áreasnaturales protegidas y una zona reservada, sobre unaextensión de 1 151 041 ha, más del doble de la extensióndeclarada durante el gobierno de Morales Bermúdez20.

En el ámbito nacional se dan algunos cambios institucionalesque afectan a la administración de áreas protegidas. En1981 se estableció el Instituto Nacional Forestal y de Fauna(INFOR), que absorbe a la antigua Dirección de Conservaciónde la Dirección General Forestal y de Fauna.

Dentro de esta Dirección de Conservación se encontraba laSub Dirección de Parques Nacionales, que pasó también alINFOR, ahora como Dirección de Parques Nacionales.Durante este periodo, que va de 1981 a 1987 en que sedesactivó el INFOR, el sector forestal estaba bajo lascompetencias del INFOR y de la propia Dirección GeneralForestal y de Fauna (DGFF). En cuanto a las competenciassobre áreas naturales protegidas, correspondían a la DGFFlos aspectos técnicos y normativos, mientras que lasactividades de promoción y manejo de las áreas eran deresponsabilidad del INFOR a través de su Dirección deParques Nacionales.

Estos son tiempos también en que se impulsan procesos dedescentralización y regionalización a nivel legal einstitucional. Estos procesos, con sus idas y venidas durantetoda la década, afectaron la percepción misma del sistemade unidades de conservación como tal, ya que si algo


20. Abiseo 274 520 ha, Reserva Nacional Calipuy 64 000 ha, ampliaciónde Pacaya Samiria en 601 210 ha, Machu Picchu 32 592 ha, SantuarioNacional Calipuy 4 500 ha, Pampas del Heath 102 109 ha, Lagunas deMejía 690,60 ha, Puquio Santa Rosa 72,50 ha, Pui Pui 60 000 ha,Laquipampa 11 346,90 ha.

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caracterizó a esos años era la diversidad de instituciones yniveles de gobierno con competencias para administrar yhasta cierto punto regular actividades en las áreasprotegidas, ...y entonces la falta de unidad para laplanificación, gestión y acceso a la información en relacióna las áreas era realmente alarmante.

El gobierno de Alan García (1985-1990) trajo lahiperinflación, la consolidación del terrorismo representadopor Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario TúpacAmaru, la escasez de alimentos, el florecimiento del rocksubterráneo o under; pero, sobre todo, una gran tristezamezclada con rabia e impotencia, resentimiento ydesesperanza a nivel nacional.

En el tema de las áreas naturales protegidas, sin embargo,fue un periodo con indicadores de éxito, estableciéndoseel Parque Nacional Yanachaga Chemillén; los SantuariosNacionales de Ampay, Manglares de Tumbes y TabaconasNamballe; la Reserva Comunal Yanesha; los Bosques deProtección San Matías San Carlos, Pagaibamba y Alto Mayo;y las zonas reservadas de Apurímac y Pantanos de Villa.Ocho nuevas áreas protegidas más dos zonas reservadas,sobre una extensión de 2 192 211,85 ha, ...y nuevamentedoblando prácticamente la extensión declarada durante elgobierno anterior21, si bien en el caso de Apurímac y AltoMayo, por ejemplo, estos habían sido bosques nacionalesdeclarados en 1963, que el gobierno de García consolidócomo áreas protegidas, aunque disminuyendo de formaconsiderable su tamaño original.

21. Yanachaga Chemillén 122 000 ha, Ampay 3 635,50 ha, Manglares deTumbes 2 972 ha, Tabaconas Namballe 29 500 ha, Reserva ComunalYanesha 34 744,70 ha, Pagaibamba 2 078,38 ha, San Matías San Carlos145 818 ha, Alto Mayo 182 000 ha, Apurímac 1 669 200 ha, Pantanos deVilla 263,27 ha.


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Los primeros años de gobierno del Presidente Garcíatrajeron aires de ilusión, sobre todo en los jóvenes peruanosque veían con mucha esperanza a este presidente, tambiénjoven y locuaz, atrevido en sus propuestas y aparentementemuy seguro de sí mismo. Decisiones como no pagar ladeuda externa o desvincular al país del Fondo MonetarioInternacional y aumentar la burocracia estatal trajerondos años de empleo y aparente bienestar, lo que se vioreflejado también en nuestra última buena oportunidadde clasificar a un mundial de fútbol en 1985, cuando enpalabras del recordado Pocho Rospigliosi nos quedamos “anueve minutos de México”, ...el día del gol de Barbadillodespués del jugadón de Cueto en el estadio de River Plate,con Roberto Challe como entrenador del equipo. Se vivíatambién el segundo boom del rock peruano, inspirado sinduda por la moda del rock en español que trajeron en esosaños Charly García, Soda Stereo, Los Prisioneros y unincreíble etcétera. Del lado peruano, estaban Miki González,Trama, Río, Danai y un grupo de rockeros vinculados a losmedios y a la industria formal. Otro sector de rockeros,llamados subterráneos, emergía inconteniblementecapitaneados por bandas como Leusemia, Narcosis, VozPropia, Zcuela Crrada, y otro prolongado etcétera. Escurioso, pero muchas de las bandas importantes de la escenarockera actual en el Perú provienen de esos rabiosos yespontáneos grupos subterráneos.

En 1987 se acaba la aparente felicidad del periodo Garcíay el país debe empezar a pagar, duramente, el desenfrenode los primeros años. Ese año termina además muytristemente con la caída del avión de la Fuerza Aérea quellevaba al equipo de Alianza Lima y la muerte de todos lospasajeros del vuelo, con excepción del piloto. ¿Y dóndeestá el piloto?

En este año se produce también un hito internacionalimportante con la aprobación del Informe de la Comisión


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Brundlant, emanado de la Comisión Mundial para el MedioAmbiente y el Desarrollo de Naciones Unidas. El Informe esel primero en desarrollar el concepto de desarrollosostenible, vital para entender los nuevos paradigmas dela conservación en adelante.

En el plano de nuestras queridas áreas protegidas se dantambién nuevos cambios para su institucionalidad y gestión,con la aprobación de la Ley Orgánica del Sector Agrario yel Reglamento de Organización y Funciones del Ministeriode Agricultura. De acuerdo con estas normas y sumodificatoria del año siguiente22, se desactiva el INFOR yla Dirección de Parques Nacionales regresa a la DirecciónGeneral Forestal y de Fauna23, aunque esta vez ya comouna Dirección de línea.

En cuanto a lo estructural – administrativo, la Dirección deParques Nacionales constituía un órgano de línea de laDirección General Forestal y de Fauna, que a su vez era unórgano técnico normativo a cargo del Vice Ministro deRecursos Naturales y Desarrollo Rural. Bajo este modeloentonces, la Dirección de Parques Nacionales era aúnsumamente dependiente de la Dirección General Forestal yde Fauna para su gestión, lo que generaba más de unconflicto si ponemos en perspectiva que históricamenteuna de las causas principales de amenazas a las áreasprotegidas en el Perú ha estado dada por el propio sectorforestal, que, de manera formal e informal, ha permitidola extracción indiscriminada de madera dentro de las áreas.

22. Decreto Legislativo 424, Resolución Ministerial 00808-87-AG yResolución Ministerial 00285-88-AG.

23. Hacia esta época las normas legales denominan indistintamente aesta dependencia como “Dirección General de Forestal y Fauna” o“Dirección General Forestal y de Fauna”. Para fines de esta historiasolo utilizaremos la segunda, que suena mejor.


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La norma establecía también una curiosa división en cuantoa las competencias sobre las áreas, fruto sin duda de losprocesos de descentralización en el país. Así, los Parques ylas Reservas Nacionales estaban bajo la administración dela Dirección de Parques Nacionales, mientras que las demásáreas -es decir, los Santuarios Nacionales e Históricos máslos Bosques de Protección– quedaban solamente bajo lasupervisión de esta Dirección, con la idea de que debíanser encargadas para su administración a las UnidadesForestales y de Fauna, que eran órganos de línea de losCentros de Desarrollo Rural, que a su vez eran lasdependencias encargadas de la ejecución de las accionesde la Unidades Agrarias Departamentales. Las UnidadesAgrarias Departamentales eran los órganos desconcentradosdel Ministerio de Agricultura que actuaban en el ámbitodepartamental.

¿Complejo? Un poco. La idea era que la Dirección GeneralForestal y de Fauna era la autoridad del SINUC, de losbosques nacionales y los bosques de protección, además


Curso para guardaparques en la Reserva Nacional de Paracas, 1987.

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de los recursos de flora y fauna. Administraba directamentelos Parques, Reservas y Bosques Nacionales. En el caso delos Parques y Reservas, lo hacía a través de su Dirección deParques Nacionales. Para las demás áreas protegidas a sucargo, estas podían ser administradas a niveldepartamental, por las Unidades Agrarias Departamentales,a través de sus propios órganos de línea.

Para fines de la década de los 80, el Sistema de Unidadesde Conservación y otras áreas protegidas ya eraconsiderable: 24 unidades de conservación sobre unasuperficie total de 5 499 902 ha, más otras 9 áreascorrespondientes a distintas categorías de manejo comobosques de protección, cotos de caza o reservas comunalessobre una superficie de 549 466,69 ha. Las zonas reservadashacia ese momento estaban representadas por 5 áreassobre una superficie de 1 943 310,17 ha. En total, 38áreas sobre una superficie de 7 443 678,86 ha cubriendoel 5,8% del territorio nacional.

Sin embargo, es a partir de la década de los 90 que elSistema de Areas Naturales Protegidas lograría unaimportante consolidación a nivel conceptual, físico y legal,lo que de algún modo permite explicar el buen momentoen que se encuentra actualmente y las expectativas queexisten alrededor suyo.

Todo empieza en marzo de 1990, cuando mediante DecretoSupremo 010-90-AG se conforma el Sistema Nacional deAreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), el cualse integra por el SINUC anterior, más los bosques nacionales,los bosques de protección, las reservas comunales, los cotosde caza y cualquier otra categoría de interés nacional queel sector agrario establezca con fines de conservación. Deesta manera se ampliaba el criterio para incorporar bajoel mismo Sistema a otras categorías ya existentes en elpaís, que si bien permitían el aprovechamiento de recursos,

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tenían como objetivos para su establecimiento elementosfundamentales de conservación de recursos. De estamanera también se buscaba nuevamente un sentido deunidad física e institucional de un sistema que, en los últimosaños, vivía confundido entre diversas autoridades y unnúmero de categorías que no se reconocían como parte deun mismo horizonte.

Este primer SINANPE, sin embargo, incluyó a los bosquesnacionales, que era una categoría de ordenamiento forestaldestinada a reservar espacios para la producción forestalmaderable. En este sentido, al poco tiempo, en 1996 ymediante DS 011-96-AG, se excluyó a los bosques nacionalesdel Sistema, pasando estos bajo la autoridad forestal, comocorrespondía a su naturaleza.

El DS 010-90-AG también estableció una nuevainstitucionalidad para la gestión de las áreas protegidas,mediante el Programa “Parques Nacionales Perú - PNP”24.Este Programa se constituyó como un organismo públicodescentralizado de la Dirección General Forestal y de Faunadel Ministerio de Agricultura - DGFF25. La característicamás importante de Parques Nacionales - Perú fue que,hasta la fecha, ha sido la única forma institucional aprobadapara áreas naturales protegidas en el Perú que contó conautonomía técnica, económica y administrativa. Si bienno tenía facultades normativas, ya que estas debían sercanalizadas a través de la DGFF, tenía la facultad de

24. El nombre completo era “Programa Nacional de Parques Nacionalesy otras áreas naturales protegidas por el Estado”.

25. En ese momento, la DGFF era un órgano de línea del Vice Ministrode Recursos Naturales y Desarrollo Rural. Si bien el Reglamento deUnidades de Conservación daba competencias directas para el manejodel SINUC a la DGFF, con esta norma la DGFF quedó a cargo de lascompetencias normativas y de supervisión, quedando la gestiónpropiamente a cargo de PNP.


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26. Que como se ha dicho, eran órganos desconcentrados del Ministeriode Agricultura. Variaron mucho en denominación y funciones a partirde los constantes y siempre variables procesos de descentralización yregionalización en el país, especialmente durante la segunda mitad delos ochenta y a lo largo de los noventa.

proponer normas relativas al Sistema y al establecimientode nuevas áreas. Existía además un mandato muy claropara conducir la gestión y administración de las áreas,manteniendo relaciones funcionales con la DGFF en aspectostécnico normativos y relaciones de coordinación con lasentonces Unidades Agrarias Departamentales26. ParquesNacionales – Perú tenía un mandato claro para la gestión yadministración de todas las áreas del Sistema y para lagestión de las Reservas Comunales y los Cotos de Caza, enel entendido de que estas dos categorías podían seradministradas por privados o por otros niveles de gobierno.

La propia DGFF cobró un rol muy determinante cuando enjunio de ese mismo año 90, el Reglamento de Organizacióny Funciones del Ministerio de Agricultura le asignócompetencias para dictar normas generales de alcancenacional en relación a la conservación y utilización racionalde los recursos forestales, de flora y fauna silvestre;proponer, y en su caso aprobar la declaración de áreasprotegidas; así como normar, supervisar y evaluar suadministración.


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Pero llega Julio de 1990 y vienen nuevos cambios políticos,trascendentes para la historia del Perú: Alberto Fujimories elegido como nuevo Presidente Constitucional, luego deuna impensada victoria sobre el escritor Mario Vargas Llosa.Eran tiempos muy grises para el Perú, el gobierno de Garcíahabía dejado una economía agonizante, si no muerta ya,y a nivel social el terrorismo parecía un cáncer sin ningunaesperanza de cura. En el año 1985, García había apostadopor una nueva moneda, el inti27, dado que había unainflación anual de casi el 100% heredada del gobierno deBelaúnde. El inti se estableció sobre la base de mil soles =un inti. La devaluación de la moneda en el gobierno deGarcía fue, sin embargo, de proporciones aún másgigantescas y para 1990 la inflación anual era del índice de7 649,7%. Fujimori inició entonces su gobierno con unanueva moneda: el nuevo sol, equivalente a un millón deintis, con lo que en cinco años nuestro querido sol peruanohabía corrido nueve ceros hacia la izquierda, ...igual queel país.

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27. Sol, en quechua.

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Hacia 1990 la debacle era total, la eliminatoria de fútboldel año anterior para el mundial de Italia probó ser la peorcampaña futbolística en la historia del Perú: los rivalesBolivia y Uruguay nos ganaron todos los partidos, inclusiveaquellos jugados en casa: cero puntos. En lo musical, laindustria peruana no podía siquiera fabricar discos de viniloy la mayoría de fábricas cerró. Solo contados músicosperuanos seguían editando sus trabajos en formato decasete. Son los años de Arena Hash en el plano “comercial”y Eructo Maldonado en el circuito “under” o “subte”.

Esos mismos años, sin embargo, son claves para elmovimiento de conservación a nivel mundial, especialmenteen Latinoamérica, y como parte de ese impulso el Perúadoptó una posición que lo llevó a tomar una serie dedecisiones que lo colocaron a nivel regional como uno delos países con mejor organización y visión de futuro paratrabajar en conservación.

Como elemento de base importante, resulta convenienteresaltar que, a diferencia de los presidentes anteriores,abogados, arquitectos o militares de carrera, Fujimorivenía con una formación académica y profesional muyvinculada al sector de los recursos naturales, como ingenieroagrónomo. Su cargo anterior al de Presidente de la Repúblicafue el de Rector de la Universidad Nacional Agraria LaMolina, tal vez la casa de estudios tradicionalmente másvinculada a la gestión de bosques y recursos naturales en elPerú.

Pese a que Fujimori inició su gobierno con una decididapolítica de promoción a la inversión privada,fundamentalmente en el ámbito minero y petrolero, quedóclaro desde el comienzo que veía con buenos ojos todo loque se pudiera hacer a nivel de proyectos ambientales,por su impacto a nivel ecológico, social, económico ytambién de imagen.


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En setiembre de 1990, y con tan solo dos meses comoPresidente en ejercicio, aprobó el Código del MedioAmbiente, mediante Decreto Legislativo 613. Esta normavenía siendo elaborada, discutida y revisada desde 1984, yel texto final correspondía prácticamente en lo político ala gestión del gobierno de Alan García. Pese a ello, el Códigohabía contado con la participación de reconocidosespecialistas de la sociedad civil y la norma fue percibida aun nivel más técnico que político por el nuevo gobierno, yse aprobó.

El Código del Medio Ambiente incluyó, en su CapítuloDécimo, una sección dedicada exclusivamente a las áreasnaturales protegidas, donde empezaron a sentarse lasprimeras bases conceptuales de los cambios que vendríandurante esa década para el tema.

Los elementos más importantes contenidos en el Códigodel Medio Ambiente fueron una nueva definición de áreasprotegidas28; una enumeración de objetivos de las áreasprotegidas; el reconocimiento de los derechos de propiedadanteriores al establecimiento de las áreas, en especial delas comunidades nativas y campesinas; y la incorporaciónformal de las áreas protegidas regionales y municipalescomo áreas que podían ser establecidas y manejadas aesos niveles de gobierno.

Respecto a esto último, especialmente, surgieron muchostemores en el sector empresarial, por el hecho de verselidiando con autoridades regionales y municipales por todoel país declarando áreas protegidas a su voluntad; lo queentendían, podía desencadenar un caos donde actividadesde alta prioridad nacional como la minería, podían verse


28. Son “las extensiones del territorio nacional que el Estado destinaa fines de investigación, protección o manejo controlado de susecosistemas, recursos y demás riquezas naturales”.

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perjudicadas por el establecimiento de áreas protegidasde supuesto interés regional o municipal.

A fines de 1991, y en lo que podría hoy verse como un gran“huayco legislativo”, que provocó en menos de dos mesesla expedición de cerca de 200 Decretos Legislativos29, elCódigo del Medio Ambiente sufrió una serie demodificaciones. En total, 28 artículos fueron modificadoso derogados por las nuevas normas, dejando la sensaciónde que el Código había quedado obsoleto o, peor aún,derogado. Entre las normas modificadas o derogadas, seeliminaron las áreas regionales o municipales, quedandosolamente la posibilidad de que el gobierno nacional deleguela administración de sus áreas a los niveles regionales omunicipales30; se eliminó la prohibición de aprovecharrecursos no renovables dentro de las áreas protegidas; yse eliminaron totalmente los capítulos referidos al SistemaNacional del Ambiente y los delitos y las penas. Pese a ello,el Código, aunque muy golpeado, siguió con vida.

El año 1991 debe ser recordado también como el año enque se produjo uno de los mayores debates públicos queinvolucraban a un área natural protegida, y es tal vez eneste caso y en su desenlace que se entienden algunas delas decisiones que provocaron el ensañamiento con el Códigodel Medio Ambiente. El caso fue el de la negociación de uncontrato petrolero entre el gobierno peruano y la compañíanorteamericana Texas Crude, sobre un lote de un millónde hectáreas, que se superponía en tres cuartas partescon la Reserva Nacional Pacaya Samiria, es decircomprometía a 750 000 ha localizadas dentro de la Reserva

29. El Decreto Legislativo es la norma con rango de Ley que emite elPoder Ejecutivo, cuando obtiene delegación de facultades por elCongreso de la República. El Decreto Ley, es la norma que posee elmismo rango, pero que corresponde a los gobiernos de facto.

30. Decreto Legislativo 708, artículo 48º.


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Nacional. Finalmente la presión pública fue tal, que lacompañía desistió de la operación y se frustró la firma delcontrato (Ver Anexo 2: el Caso de la Texas Crude versusPacaya Samiria, pág. 127).

Luego del incidente de Pacaya Samiria y la avalancha dereformas legales de fines de 1991, el panorama no eramuy alentador, sobre todo por la sensación que quedó dellado del gobierno de que los conservacionistas habíanfastidiado un contrato importante para el país y que todoel tema ambiental era contrario a las reformas parafomentar la inversión privada que el país necesitaba contanta urgencia. Para colmo, en 1991 tuvimos la brutalepidemia del cólera, la primera conocida en el país duranteel siglo, y que complicó aún más el panorama económico alafectar severamente a sectores clave para la generaciónde divisas como la pesca y el turismo31.


Operación petrolera en elSector Yanayacu, ReservaNacional Pacaya Samiria,1991.

31. Se calcula que ese año por lo menos 320 000 peruanos sufrieron laenfermedad.

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Pese a ello, 1992 terminó convirtiéndose en un año connoticias sumamente alentadoras, no solo para laconservación, sino especialmente para la estabilidad social,económica y emocional del país.

En ese año se lleva a cabo la Cumbre de Río sobre MedioAmbiente, que fue la segunda conferencia mundial a nivelde representantes de Estado para temas de medio ambienteconvocada por Naciones Unidas. La primera reunión habíasido 20 años atrás, en Estocolmo (Suecia), y fruto de esaprimera reunión es que se estableció el Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

En Río hubo récord de asistencia de países y probablementelos hechos más importantes de la reunión fueron la firmade los convenios de Diversidad Biológica y de CambioClimático; ambos clave para entender el desarrollo de lapolítica ambiental en el mundo en los últimos años, aunqueambos fueran también ignorados por el gobierno de losEstados Unidos, que curiosamente dirigió y condicionó eltexto de las Convenciones para luego no firmarlas, ...lapesadilla americana, parafraseando a Malcolm X.

En el Perú se creó el Instituto Nacional de Recursos Naturales(INRENA)32, como organismo público descentralizado delMinisterio de Agricultura, con personería jurídica de derechopúblico interno y autonomía técnica, administrativa,económica y financiera; a partir de juntar a la DirecciónGeneral Forestal y de Fauna, la Dirección General de Aguay Suelos, el Programa Parques Nacionales – Perú y la OficinaNacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN)33.

32. Decreto Ley 25902, del 27 de noviembre de 1992.

33. Que no estaba en el Ministerio de Agricultura, sino dentro delInstituto Nacional de Planificación, bajo la Presidencia del Consejo deMinistros.


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El INRENA se conformó bajo la dirección de un Jefe y variasDirecciones Generales, entre ellas la Dirección General deÁreas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre. Si bien elpaso de “Programa” a “Dirección General”, con el mismonivel que la Dirección General Forestal, podía hacer pensarque el cambio daba una mayor jerarquía a la gestión deáreas, en verdad las competencias asignadas a estaDirección eran ostensiblemente más débiles que las quetenía el Programa Parques Nacionales - Perú. Y esto, enverdad, porque el INRENA nació con una estructuraabsolutamente vertical, donde las facultades normativas yadministrativas están prácticamente copadas por laJefatura de la institución, debilitándose grandemente lasfunciones de las Direcciones Generales. En compensacióna esto, se iniciaba una política nacional con una visiónunitaria de los recursos naturales del sector, que de algúnmodo los independizaba de la gestión del propio Ministerio,más metido en temas agrícolas y pecuarios.

La gran noticia del año, sin embargo, fue la captura dellíder senderista Abimael Guzmán el 12 de setiembre. Paraese momento el terrorismo tenía prácticamente jaqueadoal país y no había forma de pensar en una viabilidad comosociedad peruana y menos aún en un Sistema de ÁreasNaturales Protegidas bajo las condiciones de violencia yfalta de presencia del Estado a lo largo de todo el territorio.El papel de Guzmán dentro de Sendero Luminoso era tanimportante que, a partir de su captura, empezó arecuperarse la gobernabilidad en el país pero, sobre todo,los peruanos comenzamos a creer nuevamente que sí eraposible crecer y vivir en el Perú34. Y es que fue realmentealentador ver cómo, a partir de ese momento, empezaba


34. Aunque nadie se pone de acuerdo en las cifras, los más cautosaseguran que alrededor de 50 000 personas murieron a causa delterrorismo y que durante este periodo un millón y medio de peruanosdejaron el país buscando oportunidades de empleo y, sobre todo, paz.

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a desmoronarse la estructura terrorista con la consecuentedisminución de la violencia, lo que facilitó grandementelas posibilidades de que los peruanos puedan hacer cosas,como por ejemplo pensar en la gestión de un sistema deáreas protegidas.

En abril de ese mismo año, Fujimori había decidido, con elapoyo de los militares, disolver el Congreso de la Repúblicay el Poder Judicial entre otros organismos de Estado, en elentendido de que el Congreso bloqueaba sistemáticamentelas reformas que el país requería y que las otras institucionesestaban totalmente contaminadas de funcionariosheredados del gobierno anterior. Este “autogolpe”, quecontó con el respaldo mayoritario de la población, parecíahacia fines de año la decisión más correcta, luego de lacaptura de Guzmán y las alentadoras cifras en cuanto ainflación anual (56,7%). Más importante que eso, el paíshabía vuelto a creer, y esa esperanza se respirabafuertemente en el ambiente.

Tal vez como un indicador de los nuevos vientos, y luego deun trabajo dedicado de varias organizaciones de la sociedadcivil, en diciembre de ese año se aprobó el Decreto Ley26154 que estableció el Fondo Nacional para las AreasNaturales Protegidas (FONANPE), y su órgano administradorel PROFONANPE, constituido además como persona jurídicade derecho privado sin fines de lucro y de interés público ysocial. En sus trece años de vida iniciales, PROFONANPE hademostrado ser altamente exitoso en la captación derecursos para el Sistema Nacional de Areas NaturalesProtegidas, contando a la fecha de publicación del presentelibro con más 70 millones de dólares. La estrategia inicialde PROFONANPE estuvo muy marcada por la negociaciónde bonos de deuda con los países acreedores del Perú,logrando conseguir, solo por este concepto conocido comoconversión de canje de deuda por naturaleza, más de 20millones de dólares.


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1993 es el año de una nueva Asamblea Constituyente, unanueva Constitución y un nuevo Congreso de la República,esta vez unicameral35 y con una abrumadora mayoría delpartido de gobierno, Cambio 90. Esta Constitución,sumamente cuestionada por decisiones de tipo políticoorientadas a la reelección del Presidente, tuvo sus altas ybajas en el tema ambiental. En cuanto a las bajas, elderecho al medio ambiente saludable, tan bien establecidoen la Constitución anterior fue mediatizado y disminuido36.

En cuanto a las altas, el capítulo de recursos naturalesrelevó por primera vez a nivel constitucional a las áreasnaturales protegidas y la diversidad biológica, con nombrepropio. La Constitución de 1993 posicionó también a laconcesión como el derecho real porexcelencia, al que los particularespueden acceder para obtener parasí recursos naturales renovables ono renovables.

En ese año también se produce lacuriosidad de un Decreto Supremoaprobado para las áreasprotegidas, que tuvo una vigencia...¡¡¡de tres días!!! Se trató del


35. Con la constitución de 1979 existía unCongreso bicameral, integrado por 120diputados y 60 senadores. A partir de laconstitución de 1993 se tiene unCongreso unicameral, conformado por 120congresistas.

36. De acuerdo con la Constitución de1993, “toda persona tiene derecho a lapaz, a la tranquilidad, al disfrute deltiempo libre y al descanso, así como agozar de un ambiente equilibrado yadecuado al desarrollo de su vida”.

Abimael Guzmán

INRENA, fundado en 1992

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Decreto Supremo 020-93-AG, y por el cual se constituyeronlos Comités Directivos de las Areas Naturales Protegidas(CODANPE). Estos comités estarían a cargo de dirigir lagestión administrativa a nivel de cada área y suconformación estaba dada por representantes de losdistintos niveles y sectores de gobierno a nivel local, másrepresentantes de las comunidades, las ONG y los sectoreseconómicos. Casi casi como los actuales comités de gestión,con la diferencia de que estos CODANPE sí tenían unmandato para administrar las áreas, ...que en verdad esuna idea difícil de asimilar por lo complicado que puedeser tomar decisiones de administración con tantos y tandistintos actores a cargo. Parece que esto mismo hizoreflexionar muy pronto al gobierno de entonces, que derogóla norma a los tres días de su publicación y mediante DecretoSupremo 023-93-AG. ¡¡Esas son soluciones rápidas!!

En marzo de 1993 se suscribió también el acuerdo decooperación técnica “Ayuda en la Planificación de unaEstrategia Nacional para la Conservación de Areas NaturalesProtegidas”, entre los gobiernos del Perú y Alemania. Esteacuerdo permitió el trabajo de un equipo técnico durantelos dos años siguientes, para la discusión y elaboración delPlan Director del Sistema de Areas Naturales Protegidas enel Perú. El trabajo fue conducido bajo una metodologíaaltamente participativa, que incluyó la conformación denueve grupos de trabajo, consultorías especializadas endiversos temas, más de 30 talleres a nivel nacional y, sobretodo, un interesantísimo proceso permanente de diálogo yconstrucción de una visión común entre distintos actoresdel sector público y privado, lucrativo y no lucrativo,vinculados tanto a la conservación como a la producción,aspectos sociales y culturales, o la economía.

El Plan Director se convirtió así en el espacio ideal paraconstruir esta visión común y, especialmente, definirconceptualmente los instrumentos y estrategias para lograr


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el cumplimiento de la visión planteada. El Plan Director seconvirtió también en el punto de encuentro de numerosaspersonas e instituciones con orígenes profesionales eintereses distintos. A partir de ese momento se entendiómuy claramente que la gestión de las áreas no solo debíareflejar los intereses de los “parquistas oconservacionistas”, sino que debía insertarse realmentedentro de contextos de desarrollo de país, y debía involucrara la sociedad civil y en especial a las poblaciones locales.De otro modo un Sistema de Areas Protegidas en un paíscomo el Perú, con las complejidades propias de la coyunturaeconómica y social de esos años, no tenía ningún sentido.

En 1994 el proceso del Plan Director produjo su primerdocumento importante: el diagnóstico del Sistema de AreasNaturales Protegidas del Perú. De acuerdo con estedocumento, se identificaron doce temas principales deanálisis del Sistema: objetivos de las áreas y categorías,organización y gestión, poblaciones humanas, manejo derecursos, planificación, información y monitoreo, educacióny capacitación, representatividad, criterios de selecciónde áreas protegidas, turismo, financiamiento y recursosarqueológicos. Por primera vez se sistematizaba de maneraorgánica la información de casi treinta años de gestión deáreas protegidas y, lo más importante, se contextualizabael momento histórico en que se encontraba el Sistema, demodo tal que era posible mirar para atrás y a la vez paraadelante.

Ese mismo año se estableció el Consejo Nacional delAmbiente (CONAM)37. Si bien no quedó claramenteestablecido cuál era el nivel de autoridad que ostentabaeste nuevo organismo dentro de la estructura de gestiónambiental en el país, el CONAM comenzó un trabajo


37. Ley 26410, publicada el 22 de diciembre de 1994.

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silencioso para articular y coordinar la gestión ambientalde las diferentes oficinas e instituciones públicas concompetencias ambientales, trabajo que diez años despuésha permitido pensar en la posibilidad de una gestiónambiental más armónica y unitaria en el país.

En noviembre de 1995 el equipo técnico del Plan Directorentregó finalmente el producto de estos más de dos añosde trabajo para su aprobación por el Jefe del INRENA. ElPlan Director fue rebautizado entonces como Plan Nacionaldel Sistema de Areas Naturales Protegidas38. Entre loselementos más importantes contenidos en el Plan Nacionalestaban: la definición conceptual de áreas protegidas, suscategorías y zonificación; establecimiento de mapas dezonas prioritarias para la conservación; estrategias para eluso de recursos naturales, turismo y financiamiento; visiónde sistema de áreas protegidas y de organización para lagestión. En términos del propio Plan, los dos aspectosfundamentales del mismo fueron “la conceptualización entérminos generales del Sistema, de las áreas naturalesprotegidas, de la conservación, del desarrollo sostenible,de la participación de la comunidad; y los lineamientos depolíticas y estrategias a considerar para su adecuadagestión, conducción, administración y desarrollo”.

El espíritu mismo del Plan tenía una fuerte orientación a laparticipación de la sociedad civil en la planificación y gestióndel Sistema, como un componente esencial para que lasáreas se integren en los procesos de desarrollo y en la vidade las sociedades que componen este país.

Para desventura de las áreas protegidas, el Jefe del INRENAde ese momento, que era el funcionario a cargo de aprobar

38. Siempre se discutió mucho cuál debía ser el nombre del documento:Plan Director, Plan Nacional o Estrategia Nacional. En ese momento,el nombre elegido fue “Plan Nacional”.


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el Plan Nacional, se encontraba en un momento álgido deenemistad con el sector civil de conservación por unainterpretación bastante antojadiza que estas personas einstituciones le quitaban protagonismo a su institución,por lo que el Plan no fue aprobado ese año, ...ni lossiguientes. Dentro de la misma institución, se daba unareasignación de personal bastante extraña que obligaba alos funcionarios de todos los niveles a rotar en sus cargospara que no asuman liderazgos, ya que el liderazgo podíagenerar argollas, compadrazgos o corrupción. Mientras elmundo moderno se debatía en la formación y capacitaciónde líderes, como el mecanismo ideal para mover los cambios,en nuestro país los liderazgos eran mal vistos, y en lo posiblese diseñaban estrategias para eliminarlos, a todo nivel.Qué lástima.

Sin embargo, la fuerza del Plan Nacional o Director sebasaba en que fue un buen documento, de consenso yasumido como un instrumento de trabajo por muchaspersonas vinculadas a las áreas, que no necesitaron de suaprobación formal para comenzar a utilizarlo.

En efecto, la visión y las metodologías planteadas por el


El Plan Director delSINANPE definió las

zonas prioritarias deconservación, sobre

las cuales sedeclararon la casi

totalidad de áreasprotegidas en los

últimos diez años.

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Plan Director comenzaron a utilizarse en aspectos tansignificativos como la planificación participativa de las áreas,las políticas de gestión con pobladores locales, la zonificaciónde las áreas y la estrategia misma de crecimiento delSistema sobre la base de las zonas prioritarias deconservación identificadas por el Plan.

Eran fines de 1995 y el Presidente Fujimori había iniciadosu segundo periodo de gobierno, luego de obtener unaabrumadora votación de cerca del 70% de la población paraderrotar a Javier Pérez de Cuéllar, quien hasta hacía muypoco tiempo ocupaba el cargo de Secretario General delas Naciones Unidas.

En el primer gobierno de Fujimori se habían declaradomuy pocas áreas protegidas, tal vez porque el Jefe deturno de INRENA en ese periodo llegó a la conclusión deque, como las áreas protegidas se encontraban localizadasen zonas de pobreza, ¡¡entonces ellas generaban pobreza!!Y que, lejos de establecerse nuevas áreas, debía procurarsetener menos áreas, ya que ellas impedían el desarrollo.Estábamos en los últimos años del siglo XX. Increíble.

Las áreas declaradas durante el primer gobierno de Fujimorifueron tres zonas reservadas: Batán Grande, Tumbes yAlgarrobal El Moro. En el caso de la zona reservada deTumbes, lo que se hizo fue rebautizar al Bosque Nacionalde Tumbes, que no era una zona para producción de maderasino de conservación, pero que mantenía aún esadenominación. Como “Zona Reservada de Tumbes” seesperaba sincerar su naturaleza como un área queefectivamente ya venía siendo administrada por la DirecciónGeneral de Areas Naturales Protegidas. Lamentablemente,hasta la fecha esta área no ha sido categorizada. Las dosnuevas zonas reservadas establecidas durante el primergobierno de Fujimori sumaban una extensión de 13 720,69ha, el récord más bajo desde 1963 a la fecha.


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El segundo gobierno sería todo lo contrario. Al parecer laestabilidad económica y social del país permitieron algobierno pensar en nuevos horizontes. Paralelamente sedesarrolló un interés personal del propio Presidente por eltema y se produjeron saludables cambios, tanto en elINRENA como en el Congreso de la República, quefavorecieron la gestión de las áreas protegidas, tal vezcomo en ninguna otra época de la historia del Perú.

En 1996 se realizó el Primer Foro Nacional sobre ParquesNacionales y otras Areas Naturales Protegidas, organizadopor el Comité Peruano de la UICN, la Comisión de ParquesNacionales y Areas Protegidas de la UICN y la ONGProNaturaleza. Este Foro, realizado en Lima en el CentroCultural de la Pontificia Universidad Católica, mostró los avancesrealizados a la fecha por distintas personas e instituciones ytuvo la virtud de reunir en un solo espacio a mucha gentehasta ese momento desconectada entre sí. Más importanteaún, el Foro puso de manifiesto que había muchos proyectos,actividades y sueños en marcha; y que la mayor parte de ellostenían un patrón común en paradigmas clave como laparticipación de pobladores locales en la gestión o laincorporación de las áreas en los contextos de desarrollo, anivel económico y social39. Los esfuerzos del Plan Director yaempezaban a notarse en la gestión de algunas áreas.

La legislatura 1996-1997 trajo a Oswaldo Sandoval, delpartido de gobierno, como presidente de la Comisión deAmbiente, Ecología y Amazonía. Durante este periodo, ygracias a un activo trabajo legislativo de esta Comisión40,


39. Para mayor información, ver la publicación “Documentos del FórumNacional sobre Parques Nacionales y otras Areas Naturales Protegidas”.

40. Integrada, además, por Luis Campos Baca, Graciela Fernández Baca,Alejandro Santa María, Genaro Colchado, Rafael Urrelo, Segundo Aliaga,Gamaniel Chiroque, Anselmo Revilla, Beatriz Merino, Alfonso Baella Tuestay Víctor Coral.

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apoyado en talleres de difusión y diálogo con el poderejecutivo y la sociedad civil, se aprobaron probablementealgunas de las leyes más importantes para la regulación dela diversidad biológica y las áreas naturales protegidas enel Perú; entre ellas, la Ley Orgánica para el aprovechamientosostenible de los recursos naturales, Ley 26821; la Ley deAreas Naturales Protegidas, Ley 26834; y la Ley sobre laconservación y aprovechamiento sostenible de la diversidadbiológica, Ley 26839.

La Ley de Areas Naturales Protegidas fue discutida yaprobada, tanto en la Comisión de Ambiente como en elPleno del Congreso, después de que se discutiera y aprobarala Ley de Diversidad Biológica. Sin embargo, el Presidentede la República promulgó antes la Ley de Areas NaturalesProtegidas, y es por eso que esta Ley tiene una numeraciónanterior41. Este dato resulta relevante para entender porqué la Ley de Diversidad Biológica contiene siete artículosque prácticamente repiten artículos de la Ley de AreasProtegidas, aunque con ligeras variaciones en el fraseo,...y aquí va la historia.

En mayo de 1997 la Comisión de Ambiente del Congresohabía dictaminado para su pase al pleno la Ley deaprovechamiento sostenible de recursos naturales, la cualfue aprobada, promulgada y publicada en junio de eseaño. Dado que quedaban aún dos meses de legislatura y

41. La Ley de Diversidad Biológica fue aprobada en el pleno y porunanimidad, en la sesión del 6 de junio de 1997, luego de ser debatiday dictaminada en comisión el 2 de junio. La Ley de Areas NaturalesProtegidas fue aprobada, también por unanimidad, en la sesión plenariadel Congreso del 11 de junio de 1997, luego de ser debatida ydictaminada en Comisión el 9 de junio. El 30 de junio fue promulgada laLey de Areas Naturales Protegidas y publicada en el Diario Oficial el 4de julio. La Ley de Diversidad Biológica fue promulgada el 8 de julio ypublicada en el Diario Oficial el 16 de julio.


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que el proceso para la aprobación de la Ley mencionadahabía sido sumamente exitoso, en términos del procesoparticipativo desarrollado, el trabajo multipartidario y laconvocatoria de especialistas; la Comisión decidió trabajaruna Ley más, ...y la Ley elegida fue la Ley de DiversidadBiológica, en el entendido de que era una Ley más ampliaen sus objetivos que la de Areas Naturales Protegidas yque, en todo caso, estas podían quedar tambiéncomprendidas dentro de dicha Ley.

La Ley de Diversidad Biológica incluyó entonces sieteartículos referidos a las áreas naturales protegidas. Estosartículos dieron algunas definiciones y conceptos generalessobre el Sistema y la política de áreas protegidas. Sinembargo, y dado que la Ley deDiversidad Biológica tenía unespíritu básicamente conceptual yde principios, no entró a desarrollaruna serie de instrumentos degestión que, para el caso de lasáreas protegidas, sí requerían deuna regulación a nivel de Ley,habida cuenta de que en esemomento existía una Ley Forestaly de Fauna de 1975, que normabalas definiciones de categorías deáreas protegidas y los usoscompatibles con las categorías,entre otras cosas. Y que requeríande una actualización urgente.

Es por este motivo, y aprovechandoque la Ley de Diversidad Biológicafluyó de manera muy rápida en laComisión y fue aprobada casiempezando junio, que la propiaComisión se animó a discutir una


Ardilla en El Angolo

Ceibo, Tumbes

Congreso de la República

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Ley más,... y esta vez sí fue la Ley de Areas NaturalesProtegidas.

Los artículos referidos a áreas protegidas de la Ley deDiversidad Biológica debían ser repetidos necesariamenteen la nueva Ley, dado que eran fundamentales para que laLey de áreas protegidas tuviera sentido en sí misma, ycumpliera también un rol educativo, lo cual se planteó comouna necesidad desde la concepción misma de la norma.

En un afán de no repetir textualmente los artículos de laLey de Diversidad Biológica, para que el trabajo legislativono apareciera como desarticulado, se variaron un poco lasfórmulas de redacción, en algunos casos sí estableciendopequeñas diferencias conceptuales. Lo curioso es que alhaberse aprobado la Ley de Diversidad Biológica conposterioridad, son estas normas las que deben asumirsecomo válidas en aquello que se oponga a la Ley de AreasNaturales Protegidas, por tratarse de una Ley posterior.

Entre los temas en que hay una aparente oposición está lamisma definición del SINANPE, que de acuerdo con la Leyde Areas Protegidas está conformado solo por las áreas deadministración nacional. De acuerdo a la Ley de diversidadbiológica, todas las áreas protegidas del país en su conjunto,sin discriminar si se trata de las de administración nacional,conforman el SINANPE.

En cuanto a la definición de área protegida, la Ley deAreas Protegidas tiene un texto más desarrollado que laLey de Diversidad Biológica. Al no haber contradiccionesaparentes, puede asumirse que ambas definiciones soncomplementarias y válidas.

Pero, ¿cuáles fueron las principales contribuciones de laLey de Areas Naturales Protegidas? ¿Cuáles fueron los temasnuevos que trajo esta norma legal?


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Básicamente podemos decir que la Ley de Areas NaturalesProtegidas trajo:

1. La definición de catorce objetivos posibles para elestablecimiento de áreas protegidas, mejorando losobjetivos planteados anteriormente por el Códigodel Medio Ambiente.

2. El establecimiento de tres niveles de áreasprotegidas: nacionales, regionales y privadas.

3. Dos nuevas categorías para el Sistema: las reservaspaisajísticas y los refugios de vida silvestre.

4. Una mejor redacción y definición de las categoríasanteriormente existentes como en el caso de lossantuarios históricos y las reservas nacionales (VerAnexo 3: definiciones de categorías de acuerdo conla Ley de Areas Naturales Protegidas de 1997 y suReglamento, pág. 119).

5. Distintas alternativas y oportunidades para laparticipación de la sociedad civil en la gestión ymanejo de las áreas.

6. El reconocimiento del INRENA como la instituciónque debe dar una opinión favorable previa acualquier autorización que se emita para el desarrollode actividades al interior del área protegida.

7. El reconocimiento de los planes del Sistema y de lasáreas como normas de observancia obligatoria paracualquier actividad que se desarrolle en las áreas.

8. La definición legal de las zonas de amortiguamientoy una mejor precisión respecto a las zonasreservadas.


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9. Una mejor definición respecto a los derechos depropiedad dentro de las áreas protegidas.

En cuanto a su diseño mismo, la Ley de áreas protegidasrecogió los conceptos e instrumentos identificados en laelaboración del Plan Director. Nuevamente, si bien el Plantodavía no era aprobado por la Autoridad, ya estabagenerando un efecto práctico, que esta vez tenía que vercon el diseño de la norma legal de más alta jerarquía pararegular a las áreas naturales protegidas.

Sin embargo, la Ley se quedó todavía corta en muchostemas. Y es que el poco tiempo disponible en el Congresopara discutir la Ley, sumado a una política legislativa quepriorizaba las leyes cortas42, hizo que de la propuesta inicialde cerca de 80 artículos, ésta se redujera a una versión de31 artículos. Entre los temas que quedaron fuera de la Leyestaban las áreas de conservación municipales43, el régimende sanciones administrativas por infracciones cometidas,régimen de pobladores locales y usos de recursos dentrode las áreas, turismo en áreas protegidas, entre otros.

42. Cosa que este autor nunca terminará de entender en algunasautoridades que legislan bajo el refrán “más corto, mejor”. En nuestraopinión, “más claro, mejor”. Y si para ser más claro o preciso se requierede más artículos, no importa. Las normas legales no son un discurso onovela, donde hay que cuidar el tamaño de la obra, de acuerdo alpúblico o el tiempo disponible. Las normas legales son instrumentos, yrequieren ser precisas y claras para que puedan ser usadas y ayudena alcanzar la visión que el legislador se ha propuesto. La aprobaciónde normas incompletas o poco claras no facilita esto.

43. Que salieron de la Ley por una previsión política de la Comisión deAmbiente, que pensó que ese tema podía parar la Ley en el pleno delCongreso. Hacia 1997 había un pleito manifiesto entre el partido degobierno y la Municipalidad de Lima, y hablar de nuevas competenciasmunicipales espantaba a nuestros políticos del partido de gobierno deentonces. El tema se decidió postergar para la discusión de la nuevaLey Orgánica de Municipalidades, la cual lamentablemente tampoco loresolvió.


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Pero era julio de 1997, y la Ley de Areas NaturalesProtegidas cerraba una excelente legislatura para la causaambiental. Se demostraba además que el poder políticojugaba un rol vital para volver realidad las reformas quehacía años se venían pidiendo desde el lado académico yprofesional. Sin duda la presencia de Oswaldo Sandoval comopresidente de la Comisión de Ambiente, un congresistainfluyente dentro del partido de gobierno, ayudó mucho aque estas normas se concreten. Si bien la gestión siguiente,a manos de Luis Campos Baca también fue muy favorable,los vientos no volverían a ser los mismos en el Congresopor un buen tiempo.

Y es que en 1997, en verdad, todavía el país respiraba unaire de sentirse encaminado, viable, ganador: en lo social,económico y, sobre todo, en lo anímico. Después de muchaseliminatorias futbolísticas en que Perú peleaba por no serel último con Venezuela, ese año quedamos fuera delmundial por diferencia de goles con Chile. El Sporting Cristalllegó a la final misma de la Copa Libertadores, perdiendopor un gol contra Cruzeiro de Brasil44. En abril de 1997 elgobierno había logrado recuperar la residencia delEmbajador de Japón, tomada por el MRTA cuatro mesesatrás con cerca de ochocientas personas invitadas a unafiesta, en un operativo impresionante donde las bajasfueron un rehén, dos militares y los catorce terroristasinvolucrados. Entre 1998 y el 2000 la “U” lograba su primertricampeonato, siendo el del año 2000 realmenteextraordinario, con inauguración de estadio nuevo, másde 100 goles en el año, el récord del goleador histórico ydel arquero menos batido en la historia del fútbol peruano.


44. Después de muchos años también, jugadores peruanos eran fichadospor importantes clubes extranjeros, siendo el más sonado el fichajede Nolberto Solano por Boca Juniors,... un maestrito, según DiegoMaradona.

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En el tenis, Jaime Yzaga vencía al número 1 del mundo,Pete Sampras, en el Abierto de Nueva York de 1999,...impresionante. En lo musical, el rock local se consolidabapor fin como un movimiento que trabajabaprofesionalmente, generando puestos de trabajo,desarrollando una creciente industria independiente y, sobretodo, un estándar de calidad de espectáculo, donde ya nose hablaba más de “subtes” descuidados, mal sonido omalos músicos. Los festivales de 1998, con el “Niño Malo”a la cabeza y audiencias promedio de 10 000 personascada uno, son una prueba de que esta vez el rock peruanocrecía para quedarse45.

El Fenómeno del Niño de ese mismo año, sin embargo,trajo un saldo bastante negativo, sobre todo para la pescay la agricultura, así como por las enormes pérdidasmateriales en infraestructura vial. Poblaciones de animalesmarinos como los pingüinos o los lobos marinos se vieronseveramente afectados, estimándose que se perdió el 80%de la población de lobos marinos solamente a causa delFenómeno del Niño.

Entre 1997 y 1998 se produjó el sonado caso de laempresa Lucchetti versus la Municipalidad de Lima,debido a la instalación irregular de una fábrica de fideosde la empresa en la zona de amortiguamiento de laZona Reservada Los Pantanos de Villa, sin contar con unEstudio de Impacto Ambiental previamente aprobado yvulnerando la zonificación permitida. Si bien en esemomento la empresa obtuvo una sentencia favorabledel Poder Judicial, años después se descubrió que habíasido obtenida mediante la corrupción de funcionarios y

45. El trabajo de bandas como Mar de Copas, Leusemia, G3, DoloresDelirio, la Liga del Sueño, La Raza, o solistas como Rafo Ráez, fueronfundamentales para esto.


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la intervención del propio asesor presidencial, VladimiroMontesinos46.

En 1998 se resolvía también el conflicto con el Ecuador porla cuestión amazónica, específicamente en la frontera delCóndor. Este nuevo conflicto se había iniciado en enero de1995. El Acuerdo de Brasilia de 1998 tuvo la virtud derespetar la validez del Protocolo de Río de 1942, perotambién determinó la cuestionada cesión del Perú a Ecuadorde un terreno simbólico de un kilómetro cuadrado en elárea de Tiwinza, en la zona del Cenepa.

En los acuerdos bilaterales entre el Perú y Ecuador se decidiódeclarar zonas de protección ecológica colindantes sobrela cordillera del Cóndor, lo que dio origen a la Zona


46. A propósito de este descubrimiento, la Municipalidad de Lima ordenóen enero de 2003 el cierre definitivo de la fábrica, y la empresa apelóante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas aInversiones del Banco Mundial (CIADI). A inicios de 2005 salió el fallofavoreciendo al Estado peruano.

La paz entre Perú yEcuador se consolidó

al colocarse el hitohistórico en Tiwinza.

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Reservada Santiago Comaina del lado peruano, actualmenteen proceso de categorización.

En cuanto a las áreas protegidas declaradas, el segundoperiodo del gobierno de Fujimori fue superlativo, aunquede acuerdo con los nuevos tiempos, esta vez casi todas lasáreas declaradas fueron zonas reservadas47: Chancaybaños,Aymara Lupaca, recomposición de Tambopata Candamo,Güepi, Río Rímac, Allpahuayo Mishana, Santiago Comaina,Amarakaeri y Alto Purús.

También se declaró el Parque Nacional Bahuaja Sonene,sobre la base del Santuario Nacional Pampas del Heath yparte de la Zona Reservada Tambopata Candamo, con unafórmula interesante (Ver Anexo 4: Establecimiento delParque Nacional Bahuaja Sonene y la operación de la Mobil,pág. 131).

En total, en este periodo de gobierno las nuevas extensionesdel territorio declaradas como áreas protegidas sumaron 8149 917,43 has48. Aunque solo se declarase un área con

47. Parte de la nueva política de áreas protegidas tiene mucho que vercon la búsqueda de consensos a nivel local. Bajo esta perspectiva, elproceso de declaración de nuevas áreas se inicia con la declaraciónde zona reservada, de modo tal que a partir de ahí se inicie un procesode planificación participativa donde la autoridad, junto a los gruposde interés a nivel local, definan la categoría, zonificación, delimitación,etc. No existe mayor democracia en el Perú que para el establecimientoy planificación de las áreas protegidas.

48. Chancaybaños 2 628 ha, Aymara Lupaca 300 000 ha, Güepi 625 971ha, Río Rímac franja de 28 km, Allpahuayo Mishana 57 667,43 ha, SantiagoComaina 1 642 567 ha, Amarakaeri 419 139 ha, Alto Purús 5 101 945 ha.La zona reservada Tambopata Candamo se recompuso a partir de ladeclaración del Parque Bahuaja Sonene. Pasó de 1 478 942,45 ha a 1073 998,25 ha. El Parque Bahuaja Sonene fue establecido sobre unabase de 537 053 ha, incluyendo al anterior Santuario Nacional Pampasdel Heath que tenía una extensión de 102 109 ha.


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categoría definitiva, este es, de lejos, el registro más altoen toda la historia del Perú49.

Luego de aprobada la Ley en 1997, empezó el trabajo deelaboración del Reglamento de la Ley de Areas NaturalesProtegidas, el cual también tuvo un periodo prolongado demaduración y discusión, dado que siempre hubo la intenciónde entrar a regular procedimientos en detalle y completarvarias de las omisiones de la Ley, hasta donde fuera posiblepor el nivel jerárquico del proyectado Reglamento, porDecreto Supremo. Esta norma, sin embargo, sería reciénaprobada en el 2001.

En 1999 se aprobó finalmente el Plan Director, con elsubtítulo de Estrategia Nacionalpara las Areas Naturales Protegidas.El Plan Director aprobado fue unaversión bastante resumida enrelación a la versión original, peroigualmente muy valiosa en cuanto


«Vladivideos»

Lobos marinos, Paracas

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49. Este dato tiene varias lecturas. Ademásde que hablamos de solo un área concategoría definitiva, ya que todas las demásfueron zonas reservadas, la cifra aparecemuy elevada también por la declaraciónde Alto Purús, sobre un área mayor a loscinco millones de hectáreas. Dos añosdespués, esta misma zona reservada fuereducida a la mitad del tamaño yactualmente es un Parque Nacional y unaReserva Comunal, que suman más de 2 700000 ha. Para la cifra total no se han sumadolas declaraciones de Bahuaja Sonene yTambopata Candamo, ya que son casos decategorización y de áreas previamenteestablecidas. Aunque, bajo otro tipo deanálisis, tal vez estas deberían ser lasúnicas a contar.

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a los alcances conceptuales y algunos instrumentosespecíficos, como el mapa de zonas prioritarias deconservación, que ha sido tal vez el documento principalpara orientar el crecimiento físico del SINANPE desde 1996a la fecha.

Con la aprobación del Plan Director se producían en paraleloalgunos cambios interesantes a nivel institucional. Por unlado, el INRENA intentaba nuevamente descentralizar sugestión a través de la instalación de Oficinas Regionales50,de las cuales se instalaron 15 a nivel nacional, procurandouna presencia más activa en las regiones mismas. Sinembargo, este proceso fue reconsiderado dos años mástarde y se eliminaron las oficinas de INRENA. Así, larepresentación de INRENA quedó bajo el encargado de laadministración forestal, con resultados mixtos para el temaáreas protegidas. De otro lado, con el Reglamento deOrganización y Funciones aprobado en el 2001, el temaFauna Silvestre salió de la Dirección General de AreasProtegidas y pasó a la Dirección General Forestal, que enadelante sería la Dirección General Forestal y de Fauna.

El año 2000 es políticamente intenso, por lo que significanlas elecciones presidenciales de ese año y la nuevapostulación del Ingeniero Fujimori, aunque esta vez ya nocontase con el respaldo de la elección anterior. Y es que losescándalos de La Cantuta51, sumados a la evidente

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50. Que ya existían informalmente desde 1993, aproximadamente.

51. En el año 93 fueron encontradas tres fosas clandestinas quecontenían restos humanos, identificados posteriormente comopertenecientes a nueve estudiantes y un profesor de la UniversidadNacional Enrique Guzmán y Valle, La Cantuta. Las largas investigacionesde los años siguientes determinarían que estas personas habrían sidosecuestradas y victimadas por el grupo Colina en julio de 1992. El grupoColina estaba integrado por paramilitares que evidenciaron una fuertevinculación con el gobierno fujimorista y sus políticas.


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manipulación de los medios de comunicación y losprepotentes enfrentamientos con cualquier líder queempezara a destacar, como el caso del alcalde de Lima,Alberto Andrade, debilitaron enormemente la credibilidaddel gobierno.

Pese a ello, luego de las elecciones se confirmó comopresidente re-reelecto a Fujimori, que esta vez venció ensegunda vuelta a Alejandro Toledo. Al muy poco tiempo deempezado su tercer mandato, vimos en televisión laaparición del primer “vladivideo”52, donde se ve aMontesinos entregando dinero al congresista Alberto Kouripara que renuncie a su partido y apoye al oficialismo. Estodesmoronó de golpe al gobierno. Los meses que siguieronfueron tan alucinantes y novelescos que ya han sido materiade varios libros de análisis y, sin duda, algún día se haráuna película sobre esto: Montesinos se fuga, Fujimoritambién; Montesinos es atrapado en Venezuela, Fujimoriasume su nacionalidad japonesa y se queda en ese país,donde aún vive, tranquilo, enviando mensajes regulares alPerú a través de su página web y programa de radio,… ypreparando su próxima postulación a la Presidencia.

El tercer periodo de Fujimori resultó entonces muy corto ymuy agitado. Este tercer periodo duró escasos tres mesesy poco más, entre fines de julio y noviembre del año 2000.Pese a ello, en este periodo se declaró la ampliación yconsolidación del Parque Nacional Bahuaja Sonene, elestablecimiento de la Reserva Nacional Tambopata y la ZonaReservada Biabo Cordillera Azul, sobre la base del antiguo

52. Videos filmados por Vladimiro Montesinos, principal asesorpresidencial y del Servicio de Inteligencia Nacional, y donde quedabanen evidencia los fuertes y complicados niveles de corrupción defuncionarios, políticos, personalidades empresariales, deportivas, etc.durante el gobierno de Fujimori.


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Bosque Nacional Biabo Cordillera Azul53. Un total de 1 966839 ha más de áreas protegidas54 para el Perú.

Luego de la huída de Fujimori a Japón, se instaló ungobierno de transición liderado por el entonces Presidentedel Congreso de la República, Valentín Paniagua, miembrodel partido de Fernando Belaúnde, Acción Popular, y quienasumió la Presidencia de la República con el compromisode organizar nuevos comicios generales para julio del añosiguiente.

53. Parque Nacional Bahuaja Sonene se amplía de 537 053 ha a 1 091416 ha, Reserva Nacional Tambopata 274 690 ha, Zona Reservada BiaboCordillera Azul 1 137 786 ha.

54. Aunque nuevamente la cifra puede ser engañosa, ya que la ReservaTambopata viene de un antigua zona reservada y la zona reservada delBiabo proviene de un antiguo bosque nacional.


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2001-HOY: HACIA DÓNDE VAMOS

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El gobierno de Paniagua se desarrolló entre noviembredel 2000 y julio del 2001. Este breve gobierno de ochomeses resultó muy positivo para la conservación de sitiosen el Perú. Es durante este periodo que se aprobó elreglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas y sedeclararon cuatro áreas protegidas con categoríadefinitiva: el Parque Nacional Cordillera Azul, el SantuarioHistórico Bosque de Pómac, la Reserva Paisajística NorYauyos Cochas y la Reserva Comunal El Sira55, para untotal de 2 196 763,11 ha. También en este periodo sesuscribió el contrato para la primera concesión paraconservación en el Perú, en la cuenca del río Los Amigos,en Madre de Dios, sobre una superficie de 132 832 ha.

El reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidastrajo como novedades una regulación detallada deinstrumentos importantes como los comités de gestión,las concesiones para ecoturismo, los contratos deadministración, los contratos para aprovechamiento derecursos naturales y las sanciones administrativas.


55. Cordillera Azul 1 353 190,84 ha, Bosque de Pómac 5 887,38 ha, NorYauyos Cochas 221 268,48 ha, El Sira 616 416,41 ha.

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Igualmente, introdujo algunos temas nuevos como lasreservas de biosfera y los sitios de patrimonio mundial, lasáreas marino costeras, intentó una solución para las áreasde conservación municipales y definió un procedimientopara la viabilidad de las operaciones de aprovechamientode recursos no renovables dentro de las áreas protegidasde uso directo. Asimismo, amplió las definiciones de lascategorías contenidas en la Ley de 1997 (Ver Anexo 2,pág. 119).

En julio de 2001 hubo nuevas elecciones presidenciales.Esta vez los contendores fueron Alejandro Toledo y elmismísimo Alan García, quien volvió al Perú y a la actividadpolítica luego de más de diez años y, por supuesto, con laherencia aún fresca del desastre de su primer gobierno,pero la memoria popular es frágil y García consiguióposicionarse en las preferencias de un sectormayoritariamente joven que volvió a quedar encandiladopor la elocuencia del candidato y el argumento de “seequivocó una vez de joven, ahora ya aprendió”. Comofuera, Toledo triunfó en segunda vuelta, tal vez comogratitud de un país que lo reconocía como el líder quecombatió al régimen de alta corrupción y manipulaciónque fue el gobierno de Fujimori, sobre todo en sus añosfinales.

El gobierno de Toledo se encontró desde el inicio con unacantidad de problemas indescriptibles por su magnitud ycomplejidad, lo que sumado a una falta de claridad delpropio Presidente, hizo que este periodo, que es el actualal momento de escribir este libro, sea por demás de unaincertidumbre respecto al modelo de país que se intentaconstruir, si hay alguno, y sobre todo respecto de lasperspectivas a largo plazo para el país.

En lo que va del gobierno del Presidente Toledo se declararonya nueve áreas protegidas y cuatro zonas reservadas: el

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Parque Nacional Otishi56, el Parque Nacional Alto Purús, laReserva Nacional Allpahuayo Mishana, el Santuario NacionalMegantoni, la Reserva Paisajística Subcuenca del Cotahuasi,las Reservas Comunales Amarakaeri, Ashaninka, Matsigengay Purús, y las Zonas Reservadas Cordillera de Colán,Huayhuash, Pampa Hermosa y Pucacuro; para un total de5 308 097,55 ha57.

En lo que va de este periodo se firmó también el primercontrato de administración sobre un área protegida,novedoso sistema por el cual el Estado encarga laadministración de un área protegida nacional a unainstitución privada sin fines de lucro58; y se dioreconocimiento oficial a las dos primeras áreas deconservación privada59, categoría complementaria al

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56. Una de las propuestas de Parque Nacional más antiguas del SINANPE.El 21 de julio de 1965 ya el diario El Comercio había escrito sobre estamisma área propuesta entonces como Parque Nacional Cutibireni:«nuestro país contará con uno de los Parques Nacionales más bellosdel mundo. De inigualable belleza escénica constituida por la ubérrimavegetación, forma a cada paso nuevos paisajes y tiene 24 cataratas,algunas de las cuales sobrepasan los 300 metros».

57. Otishi 305 973,05 ha, Alto Purús 2 510 694,41 ha, Allpahuayo Mishana58 069,90 ha, Megantoni 215 868,96 ha, Sub Cuenca del Cotahuasi430 550,00 ha, Amarakaeri 402 335,62 ha, Asháninka 184 468,38 ha,Machigenga 218 905,63 ha, Purús 202 033,21 ha, Cordillera de Colán 64114,74 ha, Huayhuash 67 589,76 ha, Pampa Hermosa 9 575,09 ha yPucacuro 637 918,80 ha.

58. Contrato de administración parcial suscrito entre el INRENA y elClub de Caza, Pesca y Turismo de Piura, sobre un sector de 10 000 hadel coto de caza El Angolo. En verdad, la legislación ya permitía laadministración privada de los cotos de caza desde 1992, en que fueaprobado el Reglamento de zoocriaderos y cotos de caza, pero lamodalidad para acceder a dicha administración era distinta.

59. A la comunidad campesina de Sta. Catalina de Chongoyape, sobremás de 34 000 ha, área de conservación privada de Chaparrí; y a lacooperativa agraria de usuarios Tecapa Ltda., sobre 1 310,90 ha, áreade conservación privada Bosque Natural El Cañoncillo.

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SINANPE que busca involucrar a los propietarios de prediosprivados en la política y gestión de conservación de sitiosen el Perú. También se firmaron los primeros contratospara concesiones de ecoturismo, reforestación y manejode fauna bajo el marco de la Ley Forestal y de Faunavigente. También se estableció la demarcación de muchaszonas de amortiguamiento de las áreas protegidas,mediante una serie de Resoluciones Jefaturales de diciembrede 2001, que fueron posteriormente consolidadas yprecisadas mediante Resolución Jefatural 125-2003-INRENA,de setiembre del 2003.

En el tema institucional, la Dirección General de AreasNaturales Protegidas fue rebautizada como Intendencia de

Areas Naturales Protegidas, aunqueen verdad no cambiara nada másallá del nombre y de la confusiónque esto generó en mucha gente.El Director de Areas Protegidas esahora el Intendente, nombre pococomún para funcionarios con suscompetencias y responsabilidades,las cuales son fundamentalmentede gestión60.

Sobrevuelo en CordilleraAzul, 2001

Peruanos en Durban

Cienciano campeón

60. Estos cambios institucionales se dieronmediante la aprobación del nuevoreglamento de organización y funcionesdel INRENA, Decreto Supremo Nº 066-2002-AG, del 30 de diciembre del 2002. A lasdos semanas de aprobada, esta norma fuederogada por el Decreto Supremo 002-2003-AG, mediante el cual se aprobó unnuevo Reglamento de Organización yFunciones que corrigió algunos errores delDecreto Supremo anterior. En cuanto aáreas protegidas, los cambios fueronmínimos.


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En el 2003 se realizó el segundo Foro Nacional de ÁreasNaturales Protegidas, nuevamente organizado por el ComitéPeruano de la UICN conjuntamente con la Intendencia deÁreas Naturales Protegidas. Esta vez el Foro se llevó acabo en la Universidad Nacional Agraria La Molina y el éxitofue elocuente: más de 50 presentaciones y una audienciacalculada en más de mil personas durante los tres días delForo. Más importante aún fue la confirmación de que hayun trabajo grande y generoso alrededor de las áreasprotegidas peruanas, por parte del propio Estado a travésdel gobierno central, las regiones y los municipios; perotambién a través de las organizaciones de base, deconservación, religiosas, académicas y empresariales. Elsegundo Foro fue altamente motivador y dejó una clarasensación que el Sistema está bien encaminado y que lasáreas protegidas peruanas por fin están generandobeneficios reales. La información científica que se vieneobteniendo en las áreas es también muy alentadora, ypermite pensar seriamente en un futuro basado en elpatrimonio natural de la Nación, en nuestra diversidadbiológica y en las capacidades de nuestra gente.

El año cerró, además, con el Cienciano del Cusco, unmodesto equipo de fútbol de provincia, ganando la CopaSudamericana de clubes frente al poderoso River Plate deArgentina. Ese día de la final en Arequipa, el estadio enpleno y millones de peruanos por televisión alentaban alequipo rojo repitiendo al unísono “sí se puede, sí se puede”.Y, en el fondo, muchos sentimos que esa frase repetidapor la multitud no solo se refería al fútbol.

El año 2004 empezó con la Conferencia de las Partes de laConvención sobre la Diversidad Biológica COP 7, realizadaen febrero en Kuala Lumpur (Malasia), y que esta vez tuvocomo uno de sus dos temas centrales a las áreas protegidas.En setiembre del año anterior se había realizado en Durban(Sudáfrica) el quinto congreso mundial de áreas naturales


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protegidas, convocado por la Unión Mundial para laNaturaleza (UICN). En ambos eventos el Perú tuvo unaactiva y destacada participación mostrando los notablesavances realizados en cuanto a base conceptual, legal yorganización propia del Sistema. La COP 7 sirvió, además,para que varias organizaciones de la sociedad civil y delsector público peruano se junten para firmar unmemorándum de entendimiento, que está sirviendo comomarco para una serie de acciones importantes que buscanconsolidar al Sistema de Areas Protegidas y posicionarlocomo un eje importante en la visión de país a futuro.

En otros ámbitos, el mismo Cienciano del Cusco obtuvo laRecopa de clubes, al ganar por penales en Miami nadamenos que a Boca Juniors, Sofía Mulanovich nos llenó dealegría ganando el Campeonato Mundial de Tabla y hastatuvimos una Miss Mundo, luego del triunfo de María JuliaMantilla en China. En el rock, Cementerio Club y TK ganaronlos premios MTV Latino coronando tres años consecutivosde triunfos peruanos en este evento61, Camisea se volvióuna realidad y Jefferson Farfán y Paolo Guerrero se cansaronde meter goles en las ligas de fútbol de Holanda y Alemania.¡¡¡De verdad que sí se puede!!!

Con lo que llegamos a hoy. A la fecha tenemos un Sistemacon más de 50 años de historia, desde que se declarara laCueva de las Lechuzas como Reserva Nacional. La evoluciónconceptual y normativa, así como el crecimiento físico delSistema han sido enormes en estos años. Actualmente elSistema está compuesto por 61 áreas protegidas, 13 deellas aún como zonas reservadas, que abarcan en total17 660 211,88 ha que equivalen al 13,74% del territorionacional62.

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61. Líbido en el 2002, Líbido y TK en el 2003.

62. Las 48 áreas naturales protegidas con categoría definitiva suman14 222 814,63 ha, equivalentes al 11,06% del territorio nacional.


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Y el Sistema sigue avanzando, como debe ser, por lo que seprevé que durante el 2005 se categorizarán en formadefinitiva por lo menos las zonas reservadas de Güepi ySantiago Comaina, así como que se establecerán nuevas áreasprotegidas en las zonas de la Sierra del Divisor, Yavarí yCordillera Escalera.

Proyectos importantes para el Sistema impulsados con fondosGEF, del PROFONANPE, USAID y otras fuentes vienen incidiendofuertemente en los componentes sociales y de participaciónde la sociedad civil en la gestión de las áreas; lo que muestraun poco la tendencia para los próximos años.

Las normas complementarias para instrumentos específicosde la gestión de áreas son cada vez más frecuentes, lo quefacilita el uso de los mismos. Así, en los últimos tres años seaprobaron normas complementarias para el establecimientode los comités de gestión, la inscripción en registros de lasáreas protegidas, los contratos de administración, las áreasde conservación privadas y se prevé que este año se aprobarándisposiciones complementarias para el establecimiento ygestión de las reservas comunales. Para el 2005 se prevétambién empezar la revisión del Plan Director, y actualizareste documento en concordancia con los importantes cambiosproducidos en los últimos diez años63.

El Sistema, entonces, está bastante activo y con una visióncada vez mayor de integrarse de manera positiva y real enlos contextos de desarrollo local, regional y nacional. En variasáreas del Sistema ya se perciben desde hace algunos años losbeneficios que se vienen generando a nivel económico, social,ecológico y afectivo.

63. Pese a que la vigencia legal del Plan Director es por 10 años y fueaprobado en 1999, la Intendencia de Areas Protegidas ha decidido,con buen criterio, actualizar ya el documento dado que en verdad fueelaborado entre 1993 y 1995.


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Se espera que en los próximos años se consolide la base físicade áreas protegidas nacionales, pero también los sistemascomplementarios al SINANPE, como son las áreas privadas,municipales y regionales. Asimismo, se espera que se consolidela institucionalidad para las áreas protegidas, que como hemosvisto en este documento siempre se mantuvo como una oficinade bajo nivel administrativo y político, que ha dependido engran medida del entusiasmo y capacidad de sus funcionarios,más que del rol o la relevancia asignada dentro de la estructuradel Estado.

Somos de la idea de que casi el 14% del territorio peruano y,sobre todo, los sitios que albergan las mejores muestras de lamegadiversidad existente en el Perú merece unainstitucionalidad propia, fuerte administrativamente, concapacidades normativas y autonomía en lo económico64, paraque pueda hacer una gestión apropiada del Sistema y tambiénofrecer sueldos competitivos a sus profesionales, de modo talque pueda haber una permanencia a largo plazo de los mismos.Pero todos estos son temas que se deberán discutir y decidiren los tiempos que vienen, en la historia que falta escribir delas áreas protegidas en el Perú.

Eso sí, escribámosla con cariño y conocimiento, en base anuestras realidades y oportunidades, respetando y escuchandonuestro pasado y apostando realmente por un futuro que seainclusivo, para todos los peruanos. En las áreas protegidasestá nuestra identidad y oportunidad como país. Tengámoslosiempre en la mente… y en el corazón.

64. Como dato estadístico, México y Perú tienen casi la misma coberturade territorio bajo áreas protegidas. Ambos son países megadiversos.Hacia fines del 2004 el presupuesto asignado por el gobierno mexicanoa su sistema era de treinta millones de dólares anuales. Para ese mismoaño, en el Perú el presupuesto asignado por Tesoro Público eraalrededor de cincuenta veces menos esa cantidad.


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ANEXO 1

DEFINICIONES DE CATEGORIAS DE ACUERDO CONLA LEY FORESTAL Y DE FAUNA DE 1975 Y SUS

REGLAMENTOS

1. Ley Forestal y de Fauna. Decreto Ley 21147.

- Bosques Nacionales: los bosques naturales declaradosaptos para la producción permanente de madera, otrosproductos forestales y de fauna silvestre, cuyautilización solo puede ser realizada directa yexclusivamente por el Estado. La declaración se hacepor Resolución Suprema.

- Bosques de Libre Disponibilidad: los declarados aptospara la producción permanente de madera, otrosproductos forestales y de fauna silvestre y que puedenser utilizados por cualquier persona debidamenteautorizada. La declaración se hace por ResoluciónMinisterial.

- Bosques de Protección: los que por sus característicasy ubicación sirven fundamentalmente para conservarlos suelos y las aguas, con el objeto de proteger tierrasagrícolas, infraestructura vial o de otra índole y centrospoblados, así como para garantizar elaprovisionamiento de agua para consumo humano,agrícola e industrial. Los Bosques de Protección sonintangibles y se declaran por Resolución Suprema.

- Parques Nacionales: las áreas destinadas a laprotección con carácter de intangible, de lasasociaciones naturales de la flora y fauna silvestre yde las bellezas paisajísticas que contienen.

- Reservas Nacionales: las áreas destinadas a laprotección y propagación de especies de la fauna

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silvestre cuya conservación sea de interés nacional.El aprovechamiento de sus productos es realizado porel Estado. Cuando las Reservas Nacionales deban serestablecidas necesariamente sobre tierras de usoagropecuario, el Ministerio de Agricultura puedeautorizar que el aprovechamiento de la fauna silvestresea realizado por los conductores de dichas tierras yestablecerá las limitaciones que compatibilicen el dobleuso del área.

- Santuarios Nacionales: las áreas destinadas a protegercon carácter de intangible, una especie o unacomunidad determinada de plantas o animales, asícomo las formaciones naturales de interés científicoo paisajístico.

- Santuarios Históricos: las áreas destinadas a proteger,con carácter de intangible, los escenarios naturalesen que se desarrollaron acontecimientos gloriosos dela historia nacional.

- Cotos de Caza: áreas que pueden declararse en tierrasdel dominio público seleccionadas para fines de cazadeportiva. La declaración se hace mediante ResoluciónSuprema. El establecimiento de Cotos de Caza entierras de propiedad privada requerirá de autorizacióndel Ministerio de Agricultura.

- Reservas Comunales: áreas para la conservación de lafauna silvestre en beneficio de las poblaciones aledañaspara las que dicho recurso es fuente tradicional dealimentación. Estas Reservas se establecerán medianteResoluciones Supremas, previas las coordinaciones quesean necesarias con el Ministerio de Pesquería, en casode incluirse cuerpos de agua.


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2. Reglamento de Unidades de Conservación. DS 160-77-AG.Amplía conceptos de la Ley Forestal y de Fauna.

- Parques Nacionales: las áreas naturales destinadas ala protección y preservación con carácter de intangible,de las asociaciones naturales de la flora y faunasilvestres y de las bellezas paisajísticas que contienen.En los Parques Nacionales está absolutamenteprohibido todo aprovechamiento directo de los recursosnaturales y el asentamiento de grupos humanos. Enestas Unidades se permite la entrada de visitantescon fines científicos, educativos, recreativos yculturales bajo condiciones especiales.

- Reservas Nacionales: las áreas naturales destinadas ala protección y propagación de la fauna silvestre, cuyaconservación sea de interés nacional. En las ReservasNacionales, los recursos de fauna silvestre, cuyasituación lo permita, pueden ser utilizados únicamentepor el Estado. Cuando las Reservas Nacionales debanser establecidas necesariamente sobre tierras de usoagropecuario, el Ministerio de Agricultura podráautorizar que el aprovechamiento de la fauna silvestresea realizado por los conductores de dichas tierras,estableciendo las limitaciones que garanticen laefectiva conservación de los recursos naturalesrenovables.

- Santuarios Nacionales: las áreas destinadas a protegercon carácter de intangible, una especie o unacomunidad determinada de plantas y/o animales asícomo las formaciones naturales de interés científicoo paisajístico.

- Santuarios Históricos: las áreas destinadas a proteger,con carácter de intangible, los escenarios naturalesen que se desarrollaron acontecimientos gloriosos dela historia nacional.

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3. Reglamento de Conservación de Flora y Fauna Silvestre.DS 158-77-AG. Amplía conceptos de la Ley Forestal y deFauna Silvestre.

- Cotos de Caza: las áreas de manejo de la faunasilvestre en tierras de dominio público o privadoespecialmente seleccionadas y en los que existeinfraestructura adecuada para los fines de cazadeportiva.

- Reservas Comunales: las áreas reservadas para laconservación de la fauna silvestre en beneficio de laspoblaciones aledañas, para las que dicho producto esfuente tradicional de alimentación.

- En cuanto a las Zonas Reservadas: el artículo 5º deesta norma estableció que el Ministerio de Agriculturamediante Resolución Ministerial, podía reservar tierrasde dominio público con fines de investigación científicay/o tecnológica, así como para el manejo de la flora yfauna silvestre, dictando las normas del caso.


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ANEXO 2

DEFINICIONES DE CATEGORIAS DE ACUERDO CONLA LEY DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS DE

1997 Y SU REGLAMENTO

1. Ley 26834, Ley de Areas Naturales Protegidas.

- Parques Nacionales: áreas que constituyen muestrasrepresentativas de la diversidad natural del país y desus grandes unidades ecológicas. En ellos se protegecon carácter intangible la integridad ecológica de unoo más ecosistemas, las asociaciones de la flora y faunasilvestre y los procesos sucesionales y evolutivos, asícomo otras características, paisajísticas y culturalesque resulten asociadas.

- Santuarios Nacionales: áreas donde se protege concarácter intangible el hábitat de una especie o unacomunidad de la flora y fauna, así como lasformaciones naturales de interés científico ypaisajístico.

- Santuarios Históricos: áreas que protegen concarácter de intangible espacios que contienenvalores naturales relevantes y constituyen elentorno de sitios de especial significación nacional,por contener muestras del patrimonio monumentaly arqueológico o por ser lugares donde sedesarrollaron hechos sobresalientes de la historiadel país.

- Reservas Paisajísticas: áreas donde se protegeambientes cuya integridad geográfica muestra unaarmoniosa relación entre el hombre y la naturaleza,albergando importantes valores naturales,estéticos y culturales.

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- Refugios de Vida Silvestre: áreas que requierenintervención activa con fines de manejo, paragarantizar el mantenimiento de los hábitats, así comopara satisfacer las necesidades particulares dedeterminadas especies, como sitios de reproduccióny otros sitios críticos para recuperar o mantener laspoblaciones de tales especies.

- Reservas Nacionales: áreas destinadas a laconservación de la diversidad biológica y la utilizaciónsostenible de los recursos de flora y fauna silvestre,acuática o terrestre. En ellas se permite elaprovechamiento comercial de los recursos naturalesbajo planes de manejo, aprobados, supervisados ycontrolados por la autoridad nacional competente.

- Reservas Comunales: áreas destinadas a laconservación de la flora y fauna silvestre, enbeneficio de las poblaciones rurales vecinas. Eluso y comercialización de recursos se hará bajoplanes de manejo, aprobados y supervisados porla autoridad y conducidos por los mismosbeneficiarios. Pueden ser establecidas sobre suelosde capacidad de uso mayor agrícola, pecuario,forestal o de protección y sobre humedales.

- Bosques de Protección: áreas que se establecen conel objeto de garantizar la protección de las cuencasaltas o colectoras, las riberas de los ríos y de otroscursos de agua y en general, para proteger contra laerosión a las tierras frágiles que así lo requieran. Enellos se permite el uso de recursos y el desarrollo deaquellas actividades que no pongan en riesgo lacobertura vegetal del área.

- Cotos de Caza: áreas destinadas al aprovechamientode la fauna silvestre a través de la práctica reguladade la caza deportiva.


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ANEXO 2

Las zonas reservadas, por su parte, fuerondefinidas por la Ley como aquellas áreas quereuniendo las condiciones para ser consideradascomo Areas Naturales Protegidas, requieren larealización de estudios complementarios paradeterminar, entre otras, la extensión y categoríaque les corresponderá como tales. Forman partedel SINANPE, y por lo tanto quedan sujetas a lasdisposiciones que corresponden a las AreasNaturales Protegidas.

2. Decreto Supremo 038-2001-AG, Reglamento de la Ley deAreas Naturales Protegidas.

- Parques Nacionales: son áreas que constituyenmuestras representativas de la diversidad naturaldel país y de sus grandes unidades ecológicas.En ellos se protegen con carácter intangible laintegridad ecológica de uno o más ecosistemas,las asociaciones de la flora y fauna silvestre ylos procesos sucesionales y evolutivos, así comootras características estéticas, paisajísticas yculturales que resulten asociadas. En estas áreasestá prohibido el asentamiento de nuevos gruposhumanos y el aprovechamiento de los recursosnaturales. Se permite el ingreso de visitantesque van a realizar actividades con finescientíficos, educativos, turísticos y culturales,bajo condiciones debidamente reguladas -en cadacaso- por el INRENA. El uso científico esprivilegiado en estas áreas, por encima decualquier otro uso público. Puede realizarseintervenciones en el área con fines de manejopara asegurar la conservación de aquelloscomponentes de la diversidad biológica que asílo requieran. Dichas intervenciones deben estardefinidas en el Plan Maestro respectivo.

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- Santuarios Nacionales: son áreas donde se protegecon carácter intangible el hábitat de una especie ouna comunidad de la flora y fauna silvestre, asícomo las formaciones naturales de interés científicoy paisajístico, por su importancia nacional. No seencuentra permitido en éstos el asentamiento denuevos grupos humanos y el aprovechamiento delos recursos naturales. Se permite el uso científicoy turístico bajo condiciones debidamente reguladas.El uso público puede estar prohibido con base a lafragilidad del área, salvo para el caso de lasinvestigaciones debidamente autorizadas.

- Santuarios Históricos: son áreas que protegen concarácter de intangible espacios que contienenvalores naturales relevantes y constituyen elentorno natural de ámbitos con especialsignificación nacional, por contener muestras delpatrimonio monumental y arqueológico o porqueen ellos se desarrollaron hechos sobresalientes dela historia nacional. No se encuentra permitido enéstos el asentamiento de nuevos grupos humanosy el aprovechamiento de los recursos naturales. Sepermiten las actividades científicas y turísticas,estrictamente reguladas, acordes con los objetivosdel área.

- Reservas Paisajísticas: son áreas donde se protegenambientes cuya integridad geográfica muestra unaarmoniosa relación entre el hombre y la naturaleza,albergando importantes valores naturales,estéticos y culturales. Se permiten los usoscientíficos y turísticos. Las modificaciones a lasactividades y prácticas tradicionales, así como aluso de los recursos naturales no renovables,requieren autorización específica del INRENA ymonitoreo cuidadoso. Se permite la caza deportiva


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de aquellas especies permitidas por la legislaciónde la materia y de acuerdo con las evaluacionesrealizadas por el INRENA o por quien éste encargue.Solo es posible realizar esta actividad cuando seha establecido la zonificación correspondiente. Seexcluirán las actividades que puedan significarcambios notables en las características del paisajey los valores del área. En el establecimiento ygestión de estas áreas, será especialmenteconsiderada la participación de los gobiernos ypoblaciones locales. Los asentamientos depoblaciones humanas son permitidos cuando lazonificación y planificación del Area NaturalProtegida así lo prevean.

- Refugios de Vida Silvestre: son áreas que requierenla intervención activa con fines de manejo, paragarantizar el mantenimiento de los hábitats, asícomo para satisfacer las necesidades particularesde determinadas especies, como sitios dereproducción y otros sitios críticos para recuperaro mantener las poblaciones de tales especies. Sepermiten el uso público, la intervención y el manejodel hábitat para garantizar el mantenimiento desus características, favorecer el incremento de lapoblación o satisfacer las necesidades dedeterminadas especies. Está autorizada la saca deespecies sólo en el caso de regulación de lapoblación, de acuerdo a los objetivos del área ybajo estricta reglamentación y expresaautorización. Se excluyen los usos y elaprovechamiento comercial de recursos naturalesque puedan provocar alteraciones significativas delhábitat y el incumplimiento de sus objetivos. Lasactividades de uso de los recursos naturales norenovables solo podrán ser permitidas si se cumplenestrictamente las exigencias establecidas para talefecto.

ANEXO 2

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- Reservas Nacionales: son áreas destinadas a laconservación de la diversidad biológica y lautilización sostenible de los recursos de flora yfauna silvestre, acuática o terrestre. En ellas sepermite el aprovechamiento comercial de losrecursos naturales bajo planes de manejo,aprobados, supervisados y controlados por laAutoridad Nacional competente. La planificacióndel uso se realiza con amplia participación y consultade las poblaciones aledañas o residentes en laReserva Nacional. El aprovechamiento puede serrealizado por dichas poblaciones en formaprioritaria. Aquellas actividades agrícolas ypecuarias en las áreas aptas en ejercicio, almomento de la declaración del área como reserva,pueden continuar pero asegurando el cumplimientode los objetivos de la misma. Dentro de las Zonasde Uso Especial, las poblaciones locales puedensolicitar autorización para conducir actividadesagrícolas o pecuarias, de carácter integral, entierras con dicha aptitud. Se prohíben lasactividades de aprovechamiento forestal con finesmadereros de carácter comercial, con excepciónde las provenientes del manejo agroforestal,incluyendo el manejo y plantaciones deenriquecimiento de bosques secundarios, en lasZonas de Uso Especial.

- Reservas Comunales: son áreas destinadas a laconservación de la flora y fauna silvestre, enbeneficio de las poblaciones locales y comunidadescampesinas o nativas. Pueden ser establecidassobre suelos de capacidad de uso mayor agrícola,pecuario, forestal o de protección y sobrehumedales. La administración de las ReservasComunales, corresponde a un Régimen Especialcontemplado por la Ley y establecido enconcordancia con el Artículo 125º del Reglamento.


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Su gestión es conducida directamente por losbeneficiarios de acuerdo con sus formasorganizativas, en un proceso a largo plazo, en elcual estos consolidan sus conocimientos asociadosa la conservación y al uso sostenible de recursos,ejerciendo sus derechos y obligaciones con el Estadopara la administración del Patrimonio de la Nación.Los recursos ubicados en las Reservas Comunalesson preferentemente utilizados por las poblacionesrurales vecinas que han realizado un uso tradicionalcomprobado de los mismos, ya sea con finesculturales o de subsistencia. El uso ycomercialización de los recursos se hará segúnplanes de manejo, aprobados y supervisados porel INRENA y conducidos por los mismosbeneficiarios. La Dirección General puede suscribirConvenios con personas naturales o jurídicas conla finalidad de lograr el financiamiento de laelaboración del Plan Maestro y operaciones engeneral que requiera el Area Natural Protegida.

- Bosques de Protección: son áreas que se establecencon el objeto de garantizar la protección de lascuencas altas o colectoras, las riberas de los ríos yde otros cursos de agua y, en general, para protegerde la erosión a las tierras frágiles que así lorequieran. En ellos se permite el uso de recursos yel desarrollo de aquellas actividades que no ponganen riesgo la cobertura vegetal del área, ni afectenlos suelos frágiles y las fuentes o cursos de agua.

- Cotos de Caza: son áreas destinadas alaprovechamiento de la fauna silvestre a través dela práctica regulada de la caza deportiva. Otrosusos y actividades de aprovechamiento de recursosdeben ser compatibles con los objetivos del área.El aprovechamiento de la fauna silvestre y de todorecurso natural renovable requiere

ANEXO 2

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obligatoriamente del correspondiente Plan deManejo.

Las Zonas Reservadas son, de acuerdo con el Reglamento dela Ley de Areas Naturales Protegidas, aquellas áreas que,reuniendo las condiciones para ser consideradas como AreasNaturales Protegidas, requieren de la realización de estudioscomplementarios para determinar, entre otras, la extensióny categoría que les corresponderá como tales. Las ZonasReservadas son Areas Naturales Protegidas del SINANPE, ylos dispositivos legales para su establecimiento debencontener cuando menos:

Expediente técnico justificatorio, incluyendo mapa ymemoria descriptiva;

Objetivos y usos permitidos compatibles con sufinalidad;

La conformación de una comisión para definir la(s)categoría(s) y extensión definitiva, que incluirá laparticipación de las poblaciones locales, GobiernosRegionales y Municipales;

El plazo máximo que se concede a la comisión paraproponer la categoría definitiva, extensión y límitesdel Area Natural Protegida, o si es que la misma nodebe ser incluida en el SINANPE;

Evaluación de la presencia en la zona, de comunidadescampesinas o nativas así como de indicios razonablesde la existencia de grupos humanos en aislamientovoluntario de contacto inicial o esporádico.


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EL CASO DE LATEXAS CRUDE versus PACAYA SAMIRIA

La negociación de contratos petroleros en 1991 era bastantedistinta a lo que es hoy en día. En una época marcadafuertemente por el terrorismo y la inestabilidad económica yfinanciera, el manejo de las negociaciones se daba de maneramuy reservada entre Petroperú, la Dirección General deHidrocarburos y la empresa interesada. Por otro lado, noexistía el suficiente nivel de intercambio de información paraque, por ejemplo, la autoridad de hidrocarburos conozca laubicación y naturaleza jurídica de las áreas protegidas; oque, de otro lado, la autoridad de áreas protegidas pudieraconocer la definición de los lotes petroleros que se estabannegociando con las empresas.

De esta manera se explica un poco por qué ese año se negocióla operación del Lote 61 con la empresa norteamericana TexasCrude, sin considerar –o tal vez conocer- que se superponíaen un 75% con la Reserva Nacional Pacaya Samiria, el áreaprotegida de mayor tamaño del Sistema peruano por eseentonces. Como dato adicional, cabe mencionar que, deacuerdo con la legislación vigente en ese entonces, estabaprohibido el aprovechamiento de hidrocarburos en las áreasprotegidas, de acuerdo al artículo 71º del Código del MedioAmbiente.

El gobierno argumentó la legalidad del contrato a partir deotro artículo del Código del Medio Ambiente, el artículo 72º,para interpretar que en caso de otorgarse concesiones sobrerecursos no renovables y de afectarse áreas protegidas ocomunidades indígenas, se debía considerar un costocompensatorio en la actividad, mas no impedir el desarrollode éstas.

Fue recién cuando se hicieron públicas las negociaciones conla empresa Texas Crude, a partir de una norma legal que

ANEXO 3

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definió la extensión y ubicación del Lote petrolero, que surgióuna gran oposición en la que participaron organizaciones deconservación, representantes de comunidades indígenas,gremios profesionales como el Colegio de Biólogos y el Colegiode Abogados, niveles de gobierno como el Gobierno Regionalde Loreto y el propio Poder Ejecutivo, a través del Ministeriode Agricultura.

El debate que se suscitó a partir de ahí fue grande y lapregunta detrás de cada una de las intervenciones era sidebía o no explotarse el petróleo al interior de la Reserva.Nunca antes en el Perú se discutió con tanto ardor por untema ambiental. Lamentablemente, las posiciones del debateparecían enfrentar de manera irreconciliable a la conservaciónversus el desarrollo, como si se tratase de dos opcionesdistintas. Al final, los actores principales del debate notuvieron la claridad suficiente para analizar las cuestionesde fondo y tan solo se pensaba en función del contrato con laTexas Crude.

La campaña de defensa del área protegida se orientó a ejercerpresión contra el gobierno y Texas Crude con la finalidad deimpedir la operación. La campaña logró influenciar aorganizaciones no gubernamentales de EE UU, que se sumarontambién a la oposición frente al contrato.

Algunas instituciones del sector público y privado publicarondeclaraciones y manifiestos sobre el caso. Así, por ejemplo,una organización representativa de las comunidades indígenasde la Amazonía peruana como es AIDESEP, publicó unpronunciamiento expresando su desacuerdo con laexplotación en este bloque, indicando que eran más de 180comunidades indígenas dentro de Pacaya Samiria las queserían probablemente afectadas. Se mencionó que estasmismas comunidades y otros grupos ciudadanos no habíansido invitados a las negociaciones que involucraban al Lote61, violando sus derechos.


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El Ministro de Agricultura y el Ministro de Energía y Minastuvieron en algún momento opiniones encontradas. Estadivisión jugó un papel importante al mostrar a la opiniónpública que el tema era de difícil solución. Por un lado, lasrecientes regulaciones ambientales favorecían los crecientesprogramas de conservación en la Reserva, mientras lasnecesidades económicas del gobierno insistían por laexplotación del petróleo.

Debido a la excesiva formalidad de los procedimientos parala aprobación de los contratos petroleros en ese entonces,correspondió a la Contraloría Nacional de la República emitiropinión sobre el mismo para decidir sobre su procedencia.La Contraloría, finalmente, otorgó validez al DecretoSupremo 008-91-EM/VME, a través del cual se aprobaba laconformación, delimitación y nomenclatura del lote 61 en laregión de la selva norte del Perú adjudicándolo a PETROPERUS.A., dejando abierta la negociación del contrato. Loanecdótico es que la Contralora General de la República deentonces, en medio del debate político, anunció que visitaríala zona para ver la factibilidad de la operación, ...lo cualdeterminó en forma positiva luego de un sobrevuelo enhelicóptero de treinta minutos, ¡en lo que calificaría como laevaluación de impacto ambiental más rápida de la historia!

Pese a este visto bueno el debate continuó, y había vocesque insistían en que la operación petrolera en Pacaya Samiriano era técnica ni ecológicamente conveniente, debido alenorme valor ecológico del área y el alto riesgo decontaminación de la zona.

Durante los debates, se pronunciaron el Ministro deAgricultura, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, laAsamblea Regional de Loreto, la Contraloría Nacional, la RedAmbiental Peruana se pronunció a nombre de 77organizaciones no gubernamentales ambientalistas que seoponían al contrato con Texas Crude, la Asociación Amazonia,la Asociación Ecología y Conservación, el Instituto Saber, El

ANEXO 3

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Instituto de Desarrollo y Conservación y la Fundación Peruanapara la Conservación de la Naturaleza (FPCN), entre otros.

La Comisión de Ecología de la Cámara de Diputados señalóque el Ministerio de Energía y Minas había hecho unainterpretación particular del artículo 72º del Código, obviandola regulación del artículo 71º que expresamente prohibía laexplotación de recursos naturales no renovables en áreasprotegidas.

Finalmente, la presión aplicada por todos estos organismosy organizaciones del Perú y Estados Unidos llevó a Texas Crudea decidir no suscribir el contrato. Otro detalle anecdótico esque días antes del desistimiento de la Texas Crude, el NewYork Times publicó un extenso artículo sobre el caso, dejandoentender que Sendero Luminoso había lanzado una amenazacontra la empresa en caso que ésta ingresase a la zona.

Luego de frustrarse las negociaciones con Texas Crude, elgobierno modificó la legislación ambiental, derogando elmolesto artículo 71° del Código y permitiendo, de estamanera, que las futuras inversiones extranjeras en el sectorhidrocarburos puedan desarrollarse también en las áreasprotegidas del país. Como se explica en otra parte de estelibro, posteriormente, estas mismas normas seríanmodificadas.

Marcha deprotestafrente al

edificio de laTexas Crude,

Houston, 1991.


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ANEXO 4

ESTABLECIMIENTO DEL PARQUE NACIONALBAHUAJA SONENE Y LA OPERACION DE LA MOBIL

En 1996 el Ministerio de Energía y Minas aprobó, medianteDecreto Supremo No. 014-96-EM, el contrato petrolero entrePERUPETRO S.A. y el consorcio conformado por las compañíasMobil Exploration and Producing Peru Inc.- Sucursal del Perú,Elf Petroleum Peru B.V. - Sucursal del Perú y Esso Explorationand Production Peru Limited - Sucursal del Perú.

Al momento de otorgarse este contrato sobre el Lote 78,este formaba parte de la Zona Reservada Tambopata-Candamo, un área establecida legalmente en 1990 y sobre laque se venían realizando estudios hace varios años paradeclarar un gran Parque Nacional.

Al otorgarse el Lote a Mobil y asociados, los estudios para ladeclaración del Parque y el ordenamiento territorial ya habíanconcluido. Durante todo el proceso de planificación sedesarrolló un método participativo, involucrando a los actoreslocales en todo el diseño, ejecución, evaluación yreorientación de las actividades dirigidas al ordenamientoterritorial. El propio INRENA, además, había realizado unestudio de prefactibilidad para la conservación de la ZonaReservada Tambopata Candamo en el cual recomendaba elestablecimiento de un Parque Nacional proponiendo ladenominación de Parque Nacional Bahuaja Sonene(Tambopata Heath).

La propuesta de Parque Nacional comprendía parte de la ZonaReservada Tambopata Candamo y el Santuario NacionalPampas de Heath en su integridad, este último establecidoen el año 1983.

La aprobación del contrato petrolero impidió la declaracióndel Parque conforme a los estudios realizados, ya que partedel Lote otorgado en concesión a Mobil se superponía con el

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propuesto Parque. Estas áreas coincidentes fueron excluidasdel Parque, que finalmente se estableció en 1996, aunquebastante reducido. En algunos puntos, los límites físicos delnuevo Parque fueron justamente aquellos del Lote petrolero.

La consecuencia de este desencuentro fue que se declaró unParque que no se ajustaba a lo técnicamente recomendado.Es más, lo que los científicos habían previsto como zonanúcleo en la propuesta original del Parque, quedó fuera deéste integrándose más bien al Lote petrolero. La declaracióndel Parque reducido fue entonces una decisión tomada a partirde un hecho consumado, y es que una oficina del Estado –PERUPETRO- decidió negociar un Lote petrolero sobre unazona que otra dependencia del Estado –el INRENA– veníaestudiando y trabajando para ser declarada como ParqueNacional.

El desbalance político que existe entre ambas institucionesy la poca valoración que aún tienen las áreas protegidas anivel de la toma de decisiones de gobierno, determinó quefuera muy poco probable que pudiera seguir pensándose envalidar la propuesta técnica del Parque en su extensiónoriginal. Las alternativas giraban, entonces, entre declararcomo área protegida una superficie menor o no declarar nada.Finalmente, el gobierno tomó la decisión de crear este ParqueNacional, Bahuaja Sonene, excluyendo de su superficie elárea otorgada para la exploración petrolera del consorcioMobil en el lote 78.

El 19 de julio de 1996, el Diario Oficial El Peruano publicó elDecreto Supremo 012-96-AG, mediante el cual se declarabael Parque Nacional Bahuaja Sonene. Este Parque, ubicado enel departamento de Madre de Dios, capital biológica delmundo, contaría con una superficie de 537 053,25 ha.

En este contexto es que se presentaron algunas propuestasnovedosas para mejorar la protección ambiental en lasactividades de hidrocarburos y, en especial, para las


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actividades de Mobil en la Zona Reservada TambopataCandamo. Sobre todo, se presentaron propuestas paraviabilizar un Parque “real” en el largo plazo.

Una de las propuestas más interesantes fue emplear la figurade las “sueltas” en beneficio del Parque. Esta figura estácontemplada en la contratación petrolera y consiste en quela empresa contratista debe liberar o devolver ciertas áreasdel lote petrolero en forma obligatoria luego de la faseexploratoria. Se determinó entonces que estas “sueltas”estarían destinadas a incrementar la superficie del ParqueNacional.

Se estableció que, luego del proceso de acumulación de lassueltas de área del lote en mención, se expediría un DecretoSupremo para consolidar la superficie total del ParqueNacional Bahuaja Sonene, siempre que se cuente con laopinión previa y favorable del Ministro de Energía y Minas ydel Ministro de Agricultura.

En cuanto a la coordinación entre el MEM y el INRENA, si bienen este caso hubo una mejor actitud que en el caso de PacayaSamiria, aún surgieron problemas. Debe considerarse queen la negociación de este contrato todavía no estaba vigentela Ley de Areas Naturales Protegidas y, en consecuencia, lalegislación no exigía la aprobación previa del INRENA para eldesarrollo de actividades de hidrocarburos dentro de áreasnaturales protegidas. El requisito era únicamente decoordinación, lo cual se entendió como remisión dedocumentos e invitación a reuniones informativas.

Las “sueltas”, finalmente, no llegaron a utilizarse para queel Parque crezca. En el año 2000, el consorcio liderado porMobil abandonó el Lote petrolero por no encontrar reservassuficientes de petróleo que justificaran la operación. Luegode ello, en setiembre de ese año se promulgó el DecretoSupremo 048-2000-AG, por el cual se amplió y consolidó elParque Nacional Bahuaja Sonene con una extensión total de

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t1 091 416 ha, y se declaró la Reserva Nacional Tambopatasobre una extensión de 254 358 ha.

Una extensión casi igual, que formaba parte de la zonareservada Tambopata Candamo, fue liberada quedando comozona de amortiguamiento de las áreas establecidas.


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¡Sale Perú!¡Sale Perú!¡Sale Perú!¡Sale Perú!¡Sale Perú!Once instrumentos claveOnce instrumentos claveOnce instrumentos claveOnce instrumentos claveOnce instrumentos clave

para la gestión del SINANPEpara la gestión del SINANPEpara la gestión del SINANPEpara la gestión del SINANPEpara la gestión del SINANPE

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La legislación actual de áreas naturales protegidas contieneuna serie de instrumentos legales orientados a promoveruna gestión eficiente y colaborativa del Sistema y de lasáreas protegidas. En los renglones siguientes hemos elegidoonce de estos instrumentos, como si fueran un seleccionadode fútbol, listo para salir a la cancha a meter goles enbeneficio del desarrollo sostenible del país.

1. Los Comités de Gestión: Este instrumento tiene porobjeto promover un espacio para reunir a losrepresentantes de los grupos de interés al nivel decada área natural protegida. El objeto es que estesea un espacio para propiciar la coordinación,concertación e intercambio de información entre ellos,integrar las áreas protegidas con su entorno social;así como que los propios actores locales asuman unrol de liderazgo en la planificación y supervisión delárea. Actualmente existen más de veinte comités degestión instalados formalmente, reconocidos por elINRENA y trabajando por sus áreas.

2. El Consejo de Coordinación del SINANPE: Es un espaciode nivel político que busca los mismos objetivos queel Comité de Gestión pero ya no a nivel de cada

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área, sino a nivel del Sistema Nacional. El Consejo deCoordinación está integrado por representantes delos principales Ministerios relacionados al quehacerde las áreas protegidas, el Consejo Nacional delAmbiente, el propio INRENA, los gobiernos regionales,el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruanay la sociedad civil representada a través de lasuniversidades, las ONG y las organizacionesempresariales. El Consejo de Coordinación se instalóformalmente en el año 2003 y a la fecha se ha reunidocuatro veces, habiendo aprobado ya su reglamentode funcionamiento.

3. Los Contratos de Administración: Mediante esteinstrumento, el Estado puede delegar en unaorganización privada sin fines de lucro laadministración de un área protegida del SINANPE.Solo están impedidas de ser otorgadas enadministración aquellas áreas reconocidas como sitiosde Patrimonio Mundial cultural y natural, es decir,sitios de Patrimonio mixto. A la fecha de publicaciónde este libro, un área ya ha sido otorgada enadministración, el Coto de Caza El Angolo, medianteun contrato de administración parcial al Club de Caza,Pesca y Turismo de Piura. Existe también una baselegal casi completa, a través de la Ley de AreasNaturales Protegidas, su Reglamento, una ResoluciónJefatural que establece las disposicionescomplementarias para el otorgamiento de contratosde administración y otra que establece las áreas delSistema priorizadas para ser encargadas enadministración. Se espera que en el 2005 sesuscribirán por lo menos dos contratos deadministración más.

4. El Plan Director: O estrategia nacional para las áreasnaturales protegidas. Es el documento de planificación

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más importante a nivel del SINANPE. Define la visión,programas y acciones con una perspectiva a diez años.Entre los temas a destacar, el Plan Director determinalas zonas prioritarias de conservación, a partir de lascuales se determinan las necesidades de declararnuevas áreas protegidas para consolidar la base físicadel Sistema. El primer Plan Director para el SINANPEfue elaborado entre 1994 y 1995, y aprobadofinalmente en 1999. El INRENA ha considerado iniciarel proceso de revisión del actual Plan Director duranteel 2005.

5. Las Zonas de Amortiguamiento: Fueron formalmenteincorporadas a la legislación peruana con la Ley deAreas Naturales Protegidas de 1997. En estas zonas,que deben ser delimitadas por el Plan Maestro decada área, se promueven usos compatibles con lanaturaleza del área para procurar que existacontinuidad entre los ecosistemas ubicados dentro yfuera de las áreas protegidas. Adicionalmente, laautoridad del área protegida tiene la competenciade emitir opinión favorable previa, como condición ala autorización de cualquier actividad que se realiceen esa zona y que esté sujeta a la aprobación de unEstudio de Impacto Ambiental.

6. Las Areas Marino Costeras: A partir del Reglamentode la Ley de Areas Naturales Protegidas, aprobadoen 1999, el Perú ha definido la necesidad de contarcon una estrategia para la red de áreas en el ámbitomarino y costero. Asimismo, ha declarado comoprioritaria la conservación de las islas y puntasexistentes en el litoral, sobre todo aquellas queactualmente se utilizan para la producción del guano.Actualmente existe una propuesta de norma legal enproceso de aprobación que incorporaría 34 islas ypuntas guaneras al Sistema Nacional de Áreas Naturales

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Protegidas. Ojalá que cuandose publique este libro, estepárrafo haya quedadodesactualizado por el hechode que esta importantenorma fue aprobada.

7. Las Areas de ConservaciónPrivadas: Los propietarios depredios que contenganvalores naturales para laconservación tienen ahora laoportunidad de solicitar el

reconocimiento de sus propiedades como áreas deconservación privadas. Mediante este reconocimiento,las áreas de conservación privadas se integran alSINANPE y el propietario se compromete a usarsosteniblemente el predio, de acuerdo a un Plan deManejo que el mismo propietario propone al INRENA.Las condiciones de uso del predio determinan unainscripción en los Registros Públicos de propiedad.Actualmente hay dos áreas de conservación privadaoficialmente reconocidas: Chaparrí, sobre unaextensión de más de 34 000 ha y el Bosque delCañoncillo, sobre más de 1 000 ha. Existe tambiénuna norma legal complementaria, aprobada porResolución Jefatural del INRENA en abril del 2004,que define con mayor detalle los procedimientos parael reconocimiento de estas áreas.

8. Las Areas de Conservación Regional: Son áreas denivel regional, declaradas por el Poder Ejecutivo asolicitud del gobierno regional respectivo, quien seencarga también de su gestión y administración.Buscan ofrecer oportunidades a nivel regional paradesarrollar iniciativas vinculadas a la conservación ycomplementar los instrumentos disponibles a nivel

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regional para el ordenamiento territorial,especialmente en zonas rurales. A la fecha existe unárea de conservación regional oficialmente declarada,en el departamento de Loreto, sobre el áreadenominada Tamshiyacu Tahuayo, aunque no fueestablecida de acuerdo con las normas vigentes.

9. Las Areas de Conservación Municipal: Con el mismocriterio de las áreas de conservación regional, pero anivel de los gobiernos locales o municipalidades. Labase legal necesita aún consolidarse a nivel de unaLey, para determinar claramente cuál es la entidaddel Estado competente para declarar estas áreas,tema que ha quedado “gris” luego de la promulgaciónde la Ley Orgánica de Municipalidades en el 2003.Pese a ello, existen varias áreas de conservaciónmunicipales declaradas por distintos gobiernos localesy el instrumento se presenta como una excelenteoportunidad para trabajar a nivel local enconservación, seguridad alimentaria, provisión deservicios ambientales y promoción del turismo yrecreación.

10. La Opción de Compra y el Derecho de Retracto: Dadoque existe una intención de consolidar en favor delEstado la titularidad de los derechos de propiedad alinterior de las áreas protegidas, este mecanismo estádestinado a que las negociaciones de compra-ventade predios privados al interior de las áreas debanincluir necesariamente el otorgamiento de unaprimera opción de compra al Estado. En caso que elEstado no la utilice, puede aún invocar un derechode retracto. Es decir, un derecho por el cual el Estadopuede subrogarse en el lugar del comprador.

11. Las Concesiones para Servicios Turísticos: Hanmerecido una regulación muy detallada en el

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Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidasy buscan regularizar el otorgamiento de derechos pararealizar actividades turísticas dentro de las áreasprotegidas, de modo tal que se brinde seguridadjurídica al concesionario y, a la vez, se pueda dirigirde una manera ordenada el manejo de esta actividad.

Sale entonces el equipo a la cancha,... ¡¡¡¡a ganar!!!!

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La gran esperanzaLa gran esperanzaLa gran esperanzaLa gran esperanzaLa gran esperanzaLos Comités de Gestión de lasLos Comités de Gestión de lasLos Comités de Gestión de lasLos Comités de Gestión de lasLos Comités de Gestión de las

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Los comités de gestión de las áreas naturales protegidasson la gran esperanza para el Sistema de que, cada vezmás, exista un involucramiento y sentido de apropiaciónde la gente local en relación a su área natural protegida.

La idea detrás del comité de gestión es que gran parte delos problemas y amenazas de las áreas se generan a nivellocal, a partir de actividades como la ocupación ilegal, eluso de recursos no autorizados, la contaminación de aguaspor actividades industriales o urbanas, la caza y tala ilegales,entre otras.

El comité de gestión plantea, entonces, que estos problemasy amenazas también pueden tener una solución a nivellocal, a partir de reunir a los grupos de interés y personasindividuales en un espacio que facilite el flujo deinformación, la coordinación y concertación entre susmiembros. Y que sean los propios miembros quienes, apartir de una visión común respecto a lo que significa elárea protegida y del valor que tiene para su comunidad,decidan promover las actividades que faciliten elcumplimiento de los objetivos del área, y que a la vezdesalienten o castiguen a las actividades que son contrariasa estos objetivos.

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Para ello se necesita el cumplimiento de varios supuestos:

1. Que los miembros del Comité de Gestión se comprometancomo equipo para trabajar por el área protegida.

2. Que el comité sea lo suficientemente representativo delámbito en que se ubica para generar credibilidad entreel resto la comunidad. La idea es que se alienten odesalienten actividades no solo porque lo dice el INRENAo la legislación, sino porque es bueno para la comunidad.

3. Que el comité sea claro respecto a sus objetivos yfacultades, y que pueda transmitir claramente el rolque ocupa en la gestión del área, de modo tal que no seden confusiones con otros actores importantes, comoel propio Jefe del área o el eventual Ejecutor del contratode administración65.

4 Que los miembros perciban cuál es su beneficio, comoindividuos y como parte de una comunidad, de estar enel comité y dedicarle su tiempo sin que exista unacompensación o pago directo.

Entonces, ¿será posible tener comités de gestión con estascaracterísticas? La esperanza es que sí, que sí es posible yque este es un momento ideal para empezar a construireste modelo participativo de gestión. La experiencia dice,sin embargo, que la aventura es complicada, que en lasdos últimas décadas hubo un proyecto parecido llamado los“comités locales”, y que estos tuvieron suertes y resultadosdistintos, y que tuvieron tal vez como patrón común quesolo lograron interesar a un grupo reducido de actores,

65. El Ejecutor de un Contrato de Administración es el nombre querecibe la organización civil sin fines de lucro que obtiene laadministración de un área natural protegida pública en el Perú.

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quienes ante esto básicamente se “institucionalizaron”convirtiéndose más que en un espacio representativo de lacomunidad, en una institución dedicada al área protegida,con distintos niveles de incidencia sobre ella.

Los comités de gestión, entonces, ya vienen con una cargade sus antecesores, aunque con la ventaja, esta vez, deque el modelo y los marcos de acción están mucho mejorplanteados en las leyes, y existe un acompañamiento muchomás cercano del INRENA para darles el impulso inicial.

De este modo, se sabe ahora que los comités de gestióntienen un rol fundamental como espacios para generar elintercambio de información, la coordinación y concertaciónentre sus miembros. Igualmente, que tienen un rolpreponderante en la planificación del área protegida, demodo tal que esta refleje y armonice las necesidades yexpectativas de la comunidad local con los objetivos deconservación del área. También hay una función fundamentalen la supervisión de la gestión del área, para acompañar aquienes conducen su gestión directa, sea el propio Estadoo un administrador privado, y verificar que los planes delárea se vienen cumpliendo.

Se sabe también que, a pesar del nombre mismo de “comitéde gestión”, los comités no tienen un rol directo en la“gestión” del área, entendida como “manejo”; sino queeste es el único espacio donde no intervienen. Tienen rolesimportantes en la planificación y supervisión de la gestión,pero no tienen a su cargo esa gestión directa del área. Surol es distinto, su finalidad es distinta.

Los comités de gestión han nacido con la buena estrella decontar con un importante marco legal que los respalda. Enel Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas existeun capítulo sobre el tema y además se cuenta con unaResolución Directoral específica sobre la materia que

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inclusive propone un modelo de Reglamento de Sesiones yFuncionamiento para el Comité66. De acuerdo con estasnormas hay un procedimiento por el cual:

1. El Jefe del ANP respectiva propone a la Intendencia deAreas Naturales Protegidas un programa con el fin deconformar el Comité de Gestión. El programa debe incluiruna lista tentativa de los integrantes y la organizaciónpor ámbitos geográficos, de ser necesario.

2. Con el visto bueno de la Intendencia, el Jefe invita a lasinstituciones públicas y privadas relacionadas con el ANPa integrar el Comité de Gestión. Adicionalmente, convocamediante aviso público a otras instituciones o personasque deseen formar parte del Comité a asistir a laAsamblea de Fundación del Comité de Gestión.

3. La Asamblea de Fundación es conducida por el Jefe delArea. En ella, los asistentes manifiestan individualmentesu interés en conformar el comité, designan a losintegrantes de la comisión ejecutiva y encargan laelaboración de su Reglamento de Sesiones yFuncionamiento. La agenda de esta asamblea debe incluir:

- Charla informativa por el Jefe del Area o unrepresentante del INRENA respecto a la naturaleza yobjetivos del Comité de Gestión.

- Identificación de instituciones y personas asistentes.- Breve presentación de cada institución y personas,

indicando su interés en participar del Comité.- Designación de la Comisión encargada de elaborar

una propuesta de Reglamento de Sesiones yFuncionamiento, donde el Jefe del Area NaturalProtegida, de considerarlo pertinente, puedeparticipar como asesor.

66. Decreto Supremo 038-2001-AG, arts. 15º al 22º. Resolución Directoral001-2001-INRENA/DGANPFS.

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- Designación de una comisión encargada de revisar laconformación del Comité para identificar a laspersonas y grupos de interés que aún no estánadecuadamente representados en él y cursarlesinvitaciones a unirse al Comité.

- Determinación de nueva fecha de reunión donde sepresentará, discutirá y aprobará el Reglamento deSesiones y Funcionamiento; así como se consolidaránlos miembros del Comité de Gestión.

- Levantamiento de Acta de Fundación del Comité,lectura de la misma y firma de los asistentes.

4. En el caso de instituciones públicas o personas jurídicas,sean públicas o privadas, el representante legal de cadauna deberá remitir una comunicación formal a laPresidencia del Comité de Gestión manifestando suconformidad de participar en el Comité de Gestión eidentificando un representante titular y un alterno paraefectos del mismo; especificando la vigencia de larepresentación.

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Asamblea preparatoria, comité de Gestión Pacaya Samiria, 2002.

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5. Se solicita el reconocimiento del Comité de Gestión alINRENA.

6. En la segunda reunión de la Asamblea General se apruebael Reglamento de Sesiones y Funcionamiento, se ratificaa la Comisión Ejecutiva y se consolida la conformaciónde miembros del Comité67.

7. El INRENA comprobará que el Comité reúne larepresentatividad suficiente de los grupos de interés dela zona y que el Reglamento de Sesiones yFuncionamiento está enmarcado dentro de lasatribuciones que la Ley confiere a los Comités de Gestión.

8. El Comité de Gestión funcionará en adelante, de acuerdoa lo que establece su Reglamento, promoviendo eldiálogo, coordinación, intercambio de información yconcertación entre sus miembros; así como dedicándosea los roles de planificación, apoyo y supervisiónencomendadas por Ley.

9. El propio Comité tendrá sus mecanismos para laincorporación y separación de miembros, así como parala renovación de cargos de la Comisión Ejecutiva y otrasComisiones o Grupos de Trabajo que se establezcan.

Como se ve, la hoja de ruta para el establecimiento de losComités de Gestión está muy detallada en las normas.Esto ha permitido que exista uniformidad en los procesosde conformación de Comités de Gestión, que hasta la fechasuman más de 20 establecidos.

67. A partir de este momento, la hoja de ruta es un poco incierta,pues lo que establece la Resolución Directoral es distinto a lo planteadoen este texto. Sin embargo, en la práctica se ha venido dando unpoco del modo que se presenta acá.

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Pese a que los Comités de Gestión tienen una vocaciónaltamente participativa, se reconoce que la mayor partedel trabajo ordinario del Comité se desarrollará desde loque la legislación denomina la Comisión Ejecutiva.

Este es un grupo no menor de tres personas que son elegidaspor la asamblea del Comité para actuar en nombre de ellosen la ejecución de su plan de trabajo. Corresponde a laComisión Ejecutiva actuar en representación del Comité yestar pendientes del día a día del área protegida, de modotal que se pueda dar respuesta oportuna a las necesidadesde la misma.

La Comisión Ejecutiva es elegida por un periodo de dosaños y tiene como cargos mínimos a un presidente, unvicepresidente y tantos vocales como se haya decidido. Eljefe del área protegida actúa como secretario de laComisión Ejecutiva y participa en sus sesiones con voz,pero sin voto. Una buena Comisión Ejecutiva deberíaprocurar reunir en su conformación a representantes delsector público y privado, y entre estas últimas arepresentantes de los pobladores locales, pertenezcan ono a comunidades indígenas.

El Comité de Gestión debe contar, además, con un plan detrabajo anual, el cual es evaluado por el propio Comité alfin de cada año de trabajo a través de la presentación deuna memoria que hace el presidente. Debe quedar claroademás, que los Comités de Gestión están vinculados alárea protegida y no al INRENA.

Si bien el INRENA da el reconocimiento oficial al Comité deGestión, esto no significa que los comités estén bajo sudependencia. Los comités son autónomos del INRENA ensus actividades, aunque constituye una parte muyimportante de su misión apoyar a la gestión del área

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protegida que dirige y, en la mayoría de los casos, conduceel INRENA.

Modalidades posibles para la constituciónde Comités de Gestión

Dado que el objetivo del Comité de Gestión es reunir arepresentantes de los distintos grupos de interés queintervienen o tienen injerencia en el área protegida, lasmodalidades deben adaptarse a que este objetivo puedaser cumplido de manera satisfactoria.

Es decir, que no deberían existir modelos muy rígidos encuanto a número de integrantes y formas de organizacióninterna, ya que serán las propias realidades de los gruposde interés las que deben constituir las bases para analizarla modalidad más conveniente en cada caso.

De acuerdo con la Resolución Directoral para Comités deGestión, caben las siguientes posibilidades:

1. Un Comité de Gestión para un área natural protegida.En principio, y de acuerdo a la Ley de Areas NaturalesProtegidas, este es el modelo típico. Es decir, que cadaárea natural protegida tenga un (1) Comité de Gestión.Sin desnaturalizar esta opción, sin embargo, hay otrasalternativas que se mencionan a continuación.

2. Un Comité de Gestión, organizado en varios sectores,para una sola área protegida. La idea no es que existamás de un Comité por área, sino que resulta másconveniente dividir al mismo en sectores por razones deextensión del área o de su geografía, que implica quetenga áreas de gestión más o menos independientesentre sí; o que por el número o características de losmiembros que componen el Comité resulta más prácticodividirlos en grupos. El Comité de Gestión, en este caso,

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puede funcionar con una Comisión Ejecutiva integradapor un Presidente, un vicepresidente y los coordinadoreso representantes de cada sector. La idea es que elreglamento de sesiones y funcionamiento estableceráeste tipo de organización, detallando el funcionamientoa través de asambleas generales y asambleas porsectores.

3. Un Comité de Gestión, que sea reconocido para dos omás áreas protegidas. Existe el caso de áreas protegidascolindantes o cercanas, donde no se justifica conformarun Comité de Gestión por cada una, ya que en realidadlas personas y grupos de interés son los mismos paratodas ellas. En ese caso, se puede reconocer al mismogrupo como Comité de Gestión válido para dos o másáreas. Lo que podrá presentarse es que existan miembrosque naturalmente se involucrarán más en aquellos asuntosque se refieren directamente al área donde tieneninjerencia. De este modo se cumple con el requisitolegal de que cada área tendrá un Comité de Gestión yse facilita la actuación de los grupos de interés enbeneficio de las áreas, fomentando una visión másintegradora de ciertas áreas que requieren este tipo detrabajo. Inclusive, podría presentarse el caso de unComité de Gestión, reconocido para un área naturalprotegida, que además es parte de otro Comité deGestión, como un Sector de este.

Personería jurídica del Comité de Gestión

De acuerdo con la Resolución Directoral sobre Comités deGestión, estos no poseen personería jurídica propia. Laexplicación para esta aparente limitación impuesta por lalegislación es que:

1. En cuanto a lo legal, es complicado pensar en fórmulasviables para involucrar bajo una personería jurídica

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propia a personas e instituciones de derecho público yprivado. El tema de la capacidad de los representantesde cada institución para tomar decisiones a nombre desu institución, es una segunda complicación.

2. En cuanto a la cuestión operativa, no se requiere teneruna personería jurídica para la mayor parte deactividades que hará el Comité de Gestión. En losaspectos financieros y contables, se pueden manejaralternativas distintas a la personería jurídica como lasuscripción de acuerdos o convenios entre los miembros,o elegir una secretaría institucional rotativa que asumadichas responsabilidades con cargo a informar al Comité.

3. En cuanto al tema imagen, es conveniente reforzar laidea del Comité como un órgano multidisciplinario ytransversal que apoya a la gestión del área. Enconsecuencia, el perfil del Comité debe ser más enfocadohacia “espacio para el diálogo – concertación –coordinación – intercambio de información”, que haciael lado “nueva institución en la zona”. Tampoco debería

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ser percibido como “otra institución que compite” conlos grupos de interés para defender un interés propio.Si los representantes ante el Comité de Gestión tienensu propia personería jurídica, entonces no es necesariosumar una más. En la práctica, el Comité podría correrel riesgo de aparecer como un instrumento del Presidentey su Comisión Ejecutiva, quienes normalmente son losmás involucrados en el día a día y a quienes se lesidentificará desde fuera como “el Comité de Gestión”,lo que nuevamente distorsiona la idea del Comité comoun espacio para todos.

El Comité de Gestión debe ser percibido como unaasociación voluntaria de personas e instituciones que sereúnen con el objeto de trabajar en beneficio de un áreaprotegida y que obtienen el reconocimiento del INRENAcomo Comité de Gestión. En realidad, en esereconocimiento está “su personería”, que emana de unaResolución Directoral.

A manera de resumen de lo presentado, conviene recordarque los Comités de Gestión:

- Tienen un rol importante en la planificación del área.- Sirven como espacio para facilitar la coordinación entre

los miembros del Comité y, en general, entre los actoresque inciden sobre el área. En consecuencia, constituyenun espacio para que los grupos de interés puedanexpresar sus opiniones y puntos de vista acerca de lagestión del área y de la actuación de los actoresinvolucrados.

- Les corresponde supervisar y dar seguimiento a lasactividades que se realicen en el área, tanto si sonejecutadas por el propio Estado como por terceros.

- Deben impulsar y promover ideas destinadas a lograr elcumplimento de los fines para los cuales se establece elárea.

LA GRAN ESPERANZA

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- Les corresponde buscar e impulsar iniciativas parafinanciar la gestión del área.

- No tienen competencias de administración directa delárea, ni de sus recursos, ni de las actividades que ahí sepuedan realizar.

- No tienen facultades directas para aprobar normas osancionar a infractores.

- No tienen facultades para negociar contratos al interiordel área o nombrar autoridades.

- No deben ser un “club de amigos”, donde solo están laspersonas que conviene convocar. Será mucho mejor parael Comité contar con personas que no estánfamiliarizadas con el área, o que incluso sonmanifiestamente contrarios al área protegida. De estemodo se podrá conocer mejor lo que piensan y dialogarpara buscar puentes y vías de comunicación actualmentedébiles o inexistentes.

Además, resulta importante destacar que el éxito del comitédependerá en gran medida de:

- Que se promueva una participación informada de losgrupos de interés.68, desde las convocatorias inicialesdel Comité.

- Que se logre involucrar en el Comité a los distintos gruposde interés que existen sobre el área.

- Que los representantes de dichos grupos de interéstengan una representatividad efectiva.

- Que existan mecanismos claros y razonables para laadmisión y no admisión de miembros.

- Que los cargos de representación, al interior del Comité,sean asignados y ejercidos por consenso de los miembrosque componen el mismo.

68. Que incluyen tanto a instituciones públicas y privadas, como apersonas individuales.

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- Que exista un conocimiento compartido entre losmiembros, respecto a los objetivos del área protegida yde las funciones del Comité en relación al área.

- Que exista un conocimiento compartido entre losmiembros respecto a los roles y funciones quecorresponden a los cargos de representación al interiordel Comité.

- Que exista una base de consenso respecto a los objetivosque espera alcanzar el Comité en beneficio del área.

- Que existan mecanismos claros para la toma dedecisiones al interior del Comité.

- Que la organización, objetivos y funciones del Comitésea conocida y entendida por sus miembros, laadministración del área, los demás actores de los sectorespúblico y privado, y las poblaciones locales.

Los Comités de Gestión son la gran esperanza del Sistemade Areas Naturales Protegidas. Pero, para que esa esperanzase convierta en realidad, debemos ser claros en que habráque caminar despacio, procurando que cada comité perfilesu propia personalidad, a partir de sus realidades. LosComités de Gestión deben ser vistos como un proceso queapunta a algo mayor y que no necesariamente tiene unameta específica, y es que el proceso consiste en que losactores locales comiencen a percibir al área protegida comoparte de su quehacer, de su vida cotidiana, de supertenencia al lugar donde viven. Asumiendo eso,seguramente los Comités de Gestión serán un éxito.

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Los contratos de administración son de los instrumentoslegales más importantes previstos en la legislación peruanapara promover la participación privada en la gestión de lasAreas Naturales Protegidas (ANP). Mediante estemecanismo se busca obtener la participación deorganizaciones de conservación no gubernamentales paraque conduzcan, bajo encargo del Estado, la administracióno gerenciamiento de determinadas áreas protegidas delsistema nacional y del subsistema regional.

La base legal para los contratos de administración surgecon la Ley de Areas Naturales Protegidas, que establecióen uno de sus artículos las modalidades de participaciónprivada en la gestión de ANP, citando entre ellas a loscontratos de administración. Luego, el Reglamento de laLey de Areas Naturales Protegidas del 2001 introdujo undesarrollo importante de este tema a nivel conceptual y deprocedimientos. Finalmente, se aprobaron dos ResolucionesJefaturales: la RJ 270-2001-INRENA, que estableció lasdisposiciones complementarias para el otorgamiento decontratos de administración; y la RJ 155-2002-INRENA,que aprobó la lista de áreas priorizadas para ser encargadasen administración a terceros mediante la modalidad decontratos de administración.

BUSCANDO BUENOS GERENTES EN LA SOCIEDAD CIVIL

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Base conceptual y procedimientos

Los contratos de administración son aquellos por los que elEstado, a través del Instituto Nacional de Recursos Naturales(INRENA), encarga a una persona jurídica de derechoprivado sin fines de lucro, a quien se denomina Ejecutor69,la ejecución de las operaciones de manejo y administraciónde un ANP, por un plazo máximo de veinte (20) años.

Lo primero que debe quedar claro a partir de este conceptoes que no se trata de una privatización de las ANP, sino deun encargo. En efecto, en virtud de este contrato, eladministrador privado cumplirá primordialmente la funciónde ejecutar las operaciones de manejo y administracióncontenidas en el Plan Maestro y aprobadas por el INRENA,por lo que la administración del área protegida es unasuerte de gerenciamiento. En este caso, el Estado mantienesus funciones en cuanto a definición y aprobación depolíticas, planes y normas; control del área y del contrato;imponer sanciones por infracciones cometidas al interiordel ANP y expedir autorizaciones para el uso de recursos orealizar actividades compatibles con los objetivos del área.En la medida que el administrador privado es una suertede “gerente” del área en nombre del Estado, se esperaque estas funciones se realicen de manera coordinada conel Estado, ya que el principio de la relación Estado-SociedadCivil deberá ser colaborativa y de confianza.

El administrador privado acepta el encargo deadministración del área protegida bajo algunas condicionesque limitan sus posibilidades de actuación dentro del áreaprotegida. Entre ellas, debe tenerse particularmente en

69. El nombre es, en verdad, bastante feo y puede resultar hastaintimidante. Para efectos de este capítulo, nos referiremos a estepersonaje como “el administrador privado”.

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cuenta que, de acuerdo con las normas actualmentevigentes, no puede realizar actividades económicas deaprovechamiento de recursos o prestación de serviciosturísticos o económicos en el ANP, excepto aquellasorientadas a la investigación o educación. La idea detrásde esta limitación es que el administrador privado noconduzca directamente actividades que brindan unbeneficio económico, sino que, más bien, promueva queestas actividades las ejerzan otras personas, obteniendoasí ingresos complementarios para el área por derechos deaprovechamiento y supervisando objetivamente el correctofuncionamiento de dichas actividades70.

Finalmente, debemos señalar que el administrador privadono puede transferir su posición contractual a terceros.

Modalidades del contrato de administración

Los contratos de administración contemplan tresmodalidades de ejecución:

- Contrato de administración total.- Contrato de administración parcial de operaciones.- Contrato de administración parcial del área natural

protegida.

Los contratos de administración total son aquellos en losque se lleva a cabo la ejecución completa de las operacionesde manejo y administración contenidas en el Plan Maestro,sobre la superficie total del ANP.

70. Sin embargo, este es uno de los puntos donde se ha sugeridorevisar la legislación para permitir que en algunos casos el administradorprivado pueda conducir estas actividades con la condición de que losingresos pasen a alimentar la caja del área protegida.


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Los contratos de administración parcial de operaciones sonaquellos en los que se lleva a cabo la ejecución parcial delas operaciones de manejo y administración contenidas enel Plan Maestro, sobre la superficie total del ANP.

Los contratos de administración parcial del Area NaturalProtegida son aquellos en los que se lleva a cabo la ejecucióntotal o parcial de las operaciones de manejo y administracióncontenidas en el Plan Maestro, sobre una superficie parcialdel ANP.

Requisitos para su otorgamiento

Los contratos de administración aplican tanto para ANP decarácter nacional como para las áreas de conservaciónregional. Son otorgados mediante concurso de méritos decarácter publico, los cuales son convocados por el INRENA.

Las áreas sobre las cuales se otorguen los contratos deadministración serán establecidas mediante ResoluciónJefatural. Adicionalmente, el INRENA podrá establecer unalista de áreas que, por razones técnicas, sociales yculturales, no sean susceptibles de ser otorgadas enadministración. Tampoco podrán ser encargadas enadministración a privados las áreas reconocidas por laUNESCO como sitios de Patrimonio Mundial Natural yCultural. Estas áreas son actualmente el Parque NacionalRío Abiseo y el Santuario Histórico de Machu Picchu.

El administrador privado del contrato deberá ser unapersona jurídica sin fines de lucro, de derecho privado,con experiencia mínima de 5 años, la cual podrá participarsola o en consorcio. En caso de ir en consorcio, la legislaciónexige que cada miembro del consorcio cumpla con losmismos requisitos que el administrador privado.

Los solicitantes deberán acreditar un mínimo de cinco (5)

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años de experiencia en conservación y manejo delambiente, considerando:

- La experiencia propia de la persona jurídica.- La experiencia y calidad del Equipo de Trabajo.- La experiencia de trabajo previa en la propia área

protegida o en ecosistemas similares.- La experiencia previa con los actores socioeconómicos del

área protegida, o con actores de similares condiciones.- Escritura de Constitución del solicitante como persona

jurídica de derecho privado sin fines de lucro en el país.- Documentos que acrediten experiencia y capacitación

institucional.- Equipo de trabajo, así como de las otras instituciones y

personas que apoyarán el trabajo en el área comoconsorcio o por convenios institucionales.

- Compromiso de inversión para el área.- Plazo de vigencia solicitado, hasta por un máximo de

veinte (20) años.


La urraca del coto de caza El Angolo, área bajo administraciónprivada en Piura.

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- De no existir un Plan Maestro, se deberá incluir lapropuesta para su elaboración. Igual ocurrirá en el casode que no exista un Comité de Gestión.

Declaratoria de ganador

Las propuestas presentadas serán evaluadas por la ComisiónAd hoc, asignándole un puntaje de acuerdo con criteriosespecíficos. Para que alguien sea declarado ganador, deberátener como mínimo un 70% del puntaje total.

La declaración se realizará mediante Resolución Directoral,que deberá ser publicada. Dentro de los 30 días posterioresa la publicación, se celebrará el contrato de administración,que debe ser suscrito por el Jefe del INRENA.

Contenido del contrato

Los contenidos mínimos del contrato son:

- Generales de Ley de las partes.- Modalidades del Contrato de Administración.- Derechos y obligaciones del administrador privado, de

carácter administrativo, ambiental y social.- Relaciones de coordinación con el Jefe del Area y sus

guardaparques.- Fuentes financieras y recursos económicos disponibles

por el Estado para el área natural protegida.- Regímenes de los bienes que comprenden el contrato.- Atribuciones del INRENA.- Elaboración del Plan Maestro y la conformación del Comité

de Gestión, de no existir estos.- Cláusulas de participación de las poblaciones locales.- Autorización expresa para realizar cobros a nombre del

Estado.- Plazo del Contrato de Administración hasta por un

máximo de veinte (20) años.

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- Información a presentar, metodología de análisis ymetodología de supervisión.

- Cláusula de renovación, en caso lo solicite el administradorprivado y siempre y cuando el plazo originalmentepactado hubiera sido menor a veinte (20) años.

- Procedimientos a seguir al término del contrato.- Causales de resolución.- Cláusula que impide la cesión de posición contractual o

la novación.- Penalidades y solución de controversias.

Obligaciones formales de seguimiento

A lo largo del contrato de administración, el administradorprivado deberá presentar al INRENA información que lepermita realizar el seguimiento del contrato.

En primer lugar, presentará el Plan Operativo y PresupuestoAnual que deberá ser entregado dentro de los treinta (30)días siguientes al inicio de cada ejercicio anual. En la mismaoportunidad de presentación del Presupuesto Anual, y apartir del segundo año de vigencia del contrato, deberápresentar un Informe Anual que indique el nivel de avancey cumplimiento del Plan Maestro.

Además, con la entrada en vigencia del contrato seconstituirá una Comisión de Supervisión Técnico Financiera,cuya función será la de supervisar, monitorear y evaluar elcumplimiento de los instrumentos de planificación de lasANP bajo contrato de administración.

Adicionalmente, el INRENA elaborará un informe de análisisquinquenal respecto a la ejecución del contrato deadministración y las necesidades de adecuación del PlanMaestro.


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Causales de resolución

Son causales de resolución del contrato de administración:

- Incumplimiento reiterado o grave de compromisosasumidos y/o contenidos en el Plan Maestro.

- No subsanar observaciones formuladas por el INRENA alos informes presentados.

- Realizar actividades no contempladas en los planes o elcontrato, sin autorización o justificación posterior alINRENA.

- No presentar el Plan Maestro para la aprobación delINRENA dentro del plazo previsto.

- No presentar el Presupuesto Anual o el Informe Anual.- No presentar Auditorías Anuales.- Por acuerdo de las partes.

Término del contrato

Un año antes del término del contrato de administración,el administrador privado deberá presentar al INRENA unplan de salida. Adicionalmente, al término del contrato,presentará un informe final relativo a la ejecución del plande salida y entrega mediante acta de los bienes que sehayan definido previamente en el contrato deadministración o en sus addendas correspondientes parasu donación al INRENA.

Situación actual de loscontratos de administración

La legislación sobre contratos de administración fue reciéncompletada hacia el 2002, y aún se reconoce desde distintossectores que es necesario adecuar algunos detalles paraque el modelo tenga mayores oportunidades de éxito. Sibien existe un contrato de administración parcial otorgado

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en el Perú, sobre el Coto de Caza El Angolo, este ha tenidocaracterísticas especiales ya que sus titulares habían venidotrabajando mediante una modalidad legal distinta desdehace muchos años, y la gestión de esa área protegida enparticular no es representativa del modelo que se intentaconstruir con los contratos de administración. En esesentido, el reto de la implementación de los contratos deadministración es todavía hacia el futuro. Existen iniciativasen curso para acceder a contratos de administración y seespera el impulso de este instrumento a partir del 2005,con los concursos públicos que conducirá el propio Estadopara el otorgamiento de contratos de administración sobretres áreas naturales protegidas.

Las preguntas, sin embargo, siguen siendo las mismas, ytienen que ver con las dudas que genera cómo manejar eltema de la complementariedad necesaria entre el Estado yel administrador privado para que este modelo camine. Yes que en esa complementariedad se reconoce que hayque hilar muy fino para determinar los marcos de accióncorrespondientes al Estado y al administrador privado, demodo tal que se garantice la unidad de gestión en el área yesta sea realmente viable desde el punto de vista operativo,financiero y también de imagen.


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Que me disculpen mis amigos conservacionistas y tambiénquienes trabajan por los derechos indígenas, peroúltimamente creo muy poco en las Reservas Comunales. Almenos bajo su forma actual.

Y es que, pese al evidente desarrollo conceptual y alestablecimiento de varias de estas reservas comunales enlos últimos años, todavía estamos hablando de una figuraque no satisface las necesidades del SINANPE, ni muchomenos las expectativas de las poblaciones indígenas delpaís. Entonces, no llegan a cumplir requisitos básicos parasu identidad como áreas protegidas bajo el concepto actualy tampoco garantizan un derecho territorial o de propiedadsobre las tierras para las comunidades beneficiarias. Por elcontrario, una vez que son establecidas dificultantremendamente que esta aspiración sea legalmente viable.Y los desacuerdos, malentendidos, desgaste mental yanímico, horas invertidas, etc. se siguen sucediendo; y talvez esto se debe a que hemos andado buscando lasrespuestas en los lugares equivocados, ...de ambas partes.

Para explicar un poco este inicio pesimista quisiera ir unmomento para atrás y revisar los orígenes, desarrollo yevolución de las reservas comunales en el Perú.

UNA VISIÓN DIFERENTE

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Antecedentes

Legalmente las reservas comunales aparecen con la LeyForestal y de Fauna de 1975. En el artículo 60º de estanorma se estableció la competencia del Ministerio deAgricultura para establecer reservas comunales “para laconservación de la fauna silvestre en beneficio de laspoblaciones aledañas para las que dicho recurso es fuentetradicional de alimentación”.

Dos años más tarde, y mediante el Reglamento deConservación de Flora y Fauna Silvestre, se precisó quepara el establecimiento de las reservas comunales debíatenerse en cuenta los criterios siguientes: beneficiar acomunidades nativas y campesinas, así como a los caseríosy villorrios de la sierra, ceja de selva y selva; tener un áreatal que garantice el óptimo manejo del recurso; y contarcon un informe técnico que establezca que la caza y pescason fuente tradicional de alimento para los solicitantes yque no sean tierras de aptitud agropecuaria.

La misma norma añadía que en estas reservas comunalesno podía establecerse centros poblados ni realizarseactividades agropecuarias o de extracción forestal.Finalmente, se establecía que la administración de estasreservas estaría a cargo de los beneficiarios.

Estas normas fueron toda la base legal de las reservascomunales hasta 1990, cuando son incorporadas al SistemaNacional de Areas Naturales Protegidas71. Durante esteperiodo se declaró solo una Reserva Comunal: la ReservaComunal Yanesha, en 1988, sobre una extensión de 34744,70 ha.

71. Decreto Supremo 010-90-AG.

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Pero, leamos nuevamente la base legal original de lasreservas comunales, y tratemos de concluir algunascaracterísticas de su conceptualización inicial:

1. No eran áreas naturales protegidas. No integrabanel entonces Sistema de Unidades de Conservación.Su regulación se dio por un Reglamento distinto. Notenían objetivos directos de conservación dediversidad biológica, paisaje, recreación u otros afinesa las áreas protegidas.

2. Su objetivo era proveer áreas a poblaciones rurales,para garantizarles poder continuar con su usotradicional de la fauna silvestre, a través de la caza opesca, con fines de alimentación.

3. El área solo debía ser de suficiente tamaño paracumplir con el objetivo mencionado, lo que permitedecir que lo importante era garantizar el acceso alrecurso del que ya se venía haciendo uso, no el accesoa un área en particular.

4. Debía tramitarse a solicitud de los beneficiarios. Estoquiere decir que no existía ninguna necesidad que setrate de áreas de interés nacional o sitios quemerezcan ser considerados como Patrimonio de laNación, ya que en estos casos es responsabilidad delEstado identificarlos y garantizar su conservación.Debían tramitarse a partir de una solicitud, como enel caso de las actuales concesiones forestales. Elotorgamiento de la administración de una reservacomunal era a título gratuito.

5. Estaban bajo la competencia de la autoridad forestal,quien tramitaba la solicitud para la declaración de lareserva comunal.


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Entonces, la idea original fue que existían poblacionesrurales, no necesariamente indígenas o campesinas, quevenían haciendo uso tradicional de la fauna silvestre parasu alimentación a través de la caza y pesca, y que el Estadopodía otorgarles la administración de reservas comunalesa solicitud de ellos, para que puedan continuar con estasactividades.

Esta idea original, sin embargo, nunca maduró del todo, yel concepto no fue desarrollado probablemente por laambigüedad de la norma o la falta de interés de laadministración forestal por impulsar la figura. Pasarían treceaños desde que se dio la Ley Forestal para que se declarela primera Reserva Comunal en el país, y desde la mismaexpedición de esta norma se vio que el concepto se alejabaun poco de la idea original ya que más que otorgar underecho a un solicitante específico, se adjudicaba un áreasignificativa a diez grupos comunales, que tenían comoelemento común pertenecer a una etnia o grupo indígena,en este caso Yanesha.

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Dos años después de la declaración de la Reserva ComunalYanesha, vino la conformación del SINANPE, en base aintegrar las Unidades de Conservación con otrascategorías y figuras de ordenamiento forestal queestaban dispersas. Entre las categorías que se integraronal Sistema hubo algunas que generaron dudas deinmediato, como los bosques nacionales, y que fueronposteriormente retirados del SINANPE por ser áreas conun objeto directo de producción, no de conservación.Otras fueron también cuestionadas como los cotos decaza, pero sin embargo se mantuvieron como parte delSistema.

Si bien las Reservas Comunales no fueron abiertamentecuestionadas como parte del Sistema, la evolución mismade esa categoría nos lleva a pensar que podría sersaludable y oportuno evaluar su naturaleza y objetivos,y analizar si conviene tanto al Sistema como a lascomunidades mantener su concepción y ubicación actual.

La búsqueda de la titulación de tierras

A partir de la declaración de la Reserva Comunal Yanesha,en 1988, se vio desde el lado indígena que las reservascomunales podían ser un mecanismo interesante paraapuntar hacia la reivindicación territorial quehistóricamente los gobiernos peruanos habían desatendidoy prácticamente ignorado.

En el Perú se calcula que la población indígena nativa es deaproximadamente 300 000 personas, pertenecientes a cercade 1 450 comunidades. Se considera que existen más de40 grupos étnicos que pertenecen a trece familias lingüísticas.

El territorio titulado o cedido en uso a estas comunidadeses, en la actualidad, de alrededor de 8 000 000 de ha.


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Pese a estas cifras, el Perú no ha sostenido una políticaclara respecto al reconocimiento de los derechosterritoriales de los pueblos indígenas y esto ha determinadoque los indígenas se sientan bastante desamparados y hastaamenazados por su propio Estado, por el Estado peruano.En verdad, hay que decir que el Estado peruano en generalha tenido una política muy débil y medrosa para reconoceru otorgar derechos de propiedad en el territorio nacional,sea para comunidades indígenas, campesinas o paracualquier peruano en general. Es sintomático que el Perúes el país sudamericano con el mayor índice de tierraspúblicas versus tierras privadas. Solo para dar unas cifrasgruesas, se estima que el porcentaje de tierras públicasen el Perú es de aproximadamente el 80%. En Colombia seestima que solo el 15% de su territorio nacional permanececomo tierras públicas. En Paraguay y Argentina la cifrasupera escasamente el 5%.

Entonces, mantenemos una historia en la que hapredominado la idea de que, por ejemplo, los bosques nosolo son Patrimonio de la Nación, sino que no pueden serotorgados en propiedad a nadie. Si bien en el caso de lascomunidades o pueblos indígenas, el Estado peruano hasuscrito una serie de Convenciones y aprobado legislacióninterna que reconoce sus derechos, incluyendo aquellos depropiedad sobre sus territorios ancestrales, le cuesta muchootorgar títulos y volver realidad todos los principios y normasaceptadas y aprobadas. Ni siquiera el gobierno actual delpresidente Toledo, con un discurso marcadamente proindigenista, ha dado muestras reales de querer resolver eltema históricamente postergado de la titulación de tierrasde las poblaciones indígenas.

Entonces, a falta de respuestas directas, se ha buscadorespuestas indirectas, y una de ellas se llama ReservasComunales.

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La legislación actual

Volvamos a 1990: teníamos a las reservas comunalesincorporándose al Sistema de Areas Naturales Protegidas,seguramente por ser una de las categorías deordenamiento forestal dispersas en la legislación, y eralógico ponerlas ahí ya que tenían un supuesto deaprovechamiento sostenible, ...como los bosquesnacionales, como los cotos de caza o como las propiasconcesiones forestales.

Con la Ley de Areas Protegidas de 1997, el Plan Directorde 1999 y el Reglamento de la Ley de Areas Protegidasdel 2001, el concepto de reservas comunales tambiénevolucionó. Así, el Reglamento de la Ley de AreasNaturales Protegidas definió que las reservas comunales“son áreas destinadas a la conservación de la flora yfauna silvestre, en beneficio de las poblaciones locales ycomunidades campesinas y nativas. Pueden serestablecidas sobre suelos de capacidad de uso mayoragrícola, pecuario, forestal o de protección y sobrehumedales”.

Se estableció también que “los recursos ubicados en lasreservas comunales son preferentemente utilizados porlas poblaciones rurales vecinas que han realizado un usotradicional comprobado de los mismos, ya sea con finesculturales o de subsistencia. El uso y comercializaciónde los recursos se hará según planes de manejo,aprobados y supervisados por el INRENA y conducidospor los mismos beneficiarios”. Finalmente, el Reglamentoestableció que la administración se haría de acuerdocon un régimen especial por el cual el Estado suscribiríaun Contrato de Administración con una organizaciónlegalmente constituida y que represente a losbeneficiarios de la reserva comunal.


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Entonces, ¿qué cambió?, ¿qué son ahora las reservascomunales? Nuestra opinión es que, en esencia, la ideasigue siendo la misma, al menos legalmente. Es decir,otorgar a poblaciones rurales la administración de áreasde su uso tradicional. Se ha precisado esta vez que tambiénse incluyen los recursos de flora silvestre y que ahora sepermite que estas poblaciones también puedan comercializarlos productos obtenidos y no solo utilizarlos directamentepara su alimentación. Pero el concepto es el mismo: otorgaráreas para su aprovechamiento tradicional, por grupos depobladores indígenas o no indígenas, que requieren de esaseguridad jurídica para mantener y desarrollar esa actividadsin el riesgo de amenazas de terceros.

La siguiente pregunta es entonces: ¿es este concepto muydistinto al otorgamiento de concesiones forestales nomaderables previstas en la legislación forestal? Nuestraopinión es que no.

La diferencia entre otorgar una concesión y declarar unárea protegida es que, mientras las concesiones se otorgana solicitud de parte para que el solicitante realice unaprovechamiento o uso directo, las segundas se declaran ainiciativa del Estado luego de que se ha identificado unárea que por la importancia de su diversidad biológica esnecesario proteger legalmente en beneficio de todos losperuanos, porque constituyen un Patrimonio de la Nación.

Si las reservas comunales efectivamente albergaran valiosadiversidad biológica, de interés de todos los peruanos,entonces deberían ser protegidas legalmente bajo algunade las otras categorías del Sistema que apuntan a recursosespecíficos, como los santuarios nacionales; o ecosistemasy recursos, como los Parques y Reservas. Si solo contienenrecursos que son de interés o para beneficio de un sologrupo de personas, entonces no son de relevancia nacionaly por lo tanto podrían estar bajo un modelo de concesiones.

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La definición actual de áreas protegidas tiene como elementocentral que el objeto de todas las categorías de áreasprotegidas debe ser la conservación de la diversidad biológicay demás valores asociados de interés cultural, paisajístico ycientífico. En las reservas comunales es evidente que ladiversidad biológica no es el elemento central, ya que si lofuera tendría que haber sido declarada bajo otra categoría.

El elemento central en las reservas comunales, desde lolegal, es garantizar el uso tradicional de recursos porpoblaciones rurales. Desde lo real, sin embargo, todo apuntaa decir que el elemento central de las reservas comunaleses proteger identidad cultural y acceso a recursos por partede las comunidades indígenas.

Para decir esto basta una lectura de las reservas comunalesdeclaradas a la fecha y de los proyectos actualmente enestudio: las actuales reservas comunales son la Yanesha, ElSira, Amarakaeri, Machigenga, Ashaninka y Purús. Todas


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declaradas sobre áreas de uso tradicional de comunidadesindígenas, con el fin de asegurar la continuidad de usospor estas poblaciones. Los proyectos actuales contemplanreservas comunales al menos en la zonas reservadas deSantiago Comaina y posiblemente Güeppí. Todasnuevamente en beneficio de comunidades indígenas.

Pero, ¿por qué las comunidades indígenas estaríaninteresadas en que se declaren como reservas comunalesáreas que ellos mismos reconocen y reclaman como áreastradicionales indígenas y sobre las cuales aspiran a obtenertítulos de propiedad? La respuesta es clara: las comunidadesno encuentran reacciones positivas del gobierno paraobtener estos títulos y ven en las reservas comunales unaposibilidad para, al menos, asegurar la administración deestas áreas y obtener un nivel de protección legal que lespermita defenderse de amenazas contra terceros. Sinembargo, las propias comunidades ven a las reservascomunales como una situación transitoria en el camino aobtener los títulos. Esa es la meta.

Lo paradójico es que, en el marco legal actual, ladeclaración de reservas comunales pone una traba enormehacia el cumplimiento de esa meta, ya que elestablecimiento de las áreas naturales protegidas es concarácter definitivo. Su modificación legal o reducción físicasolo puede ser aprobada por Ley del Congreso de laRepública.

Si bien es cierto que hay una tendencia mundial a ampliar loscriterios para la calificación de las áreas protegidas,considerando como elementos esenciales no solo a la diversidadbiológica sino también los servicios ambientales y especialmentelos aspectos culturales, lo que determinaría que resguardosindígenas, sitios sagrados y otros formen parte de los sistemasde áreas protegidas; esto es algo que está en un proceso dediscusión muy fuerte y que debería ser seriamente evaluado

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tanto por las representaciones de los grupos indígenas, comopor las administraciones de áreas protegidas.

En cualquier caso, estas tendencias se refieren más a losmodelos de gobernabilidad de las áreas que a los objetosde conservación de las mismas.

En tanto, en el Perú estamos en un proceso de aprobaciónde un régimen especial para administración de las reservascomunales. Este régimen especial se viene discutiendo porlo menos hace tres años, y no se llega aún a buen puerto,y tal vez eso se deba a que simplemente la visión quetienen ambas partes sobre el tema es diferente72.

Por un lado, la administración de áreas protegidas reivindicalas reservas comunales como áreas protegidas y deseamantener instrumentos fundamentales para laadministración de cualquier área del Sistema. Es decir:que tenga un Jefe nombrado por el Estado, que el manejose haga de acuerdo con un Plan Maestro, que exista unComité de Gestión plural y representativo del entorno delárea y, sobre todo, que el Estado tenga poder de decisiónsobre el área. Por su parte, las comunidades indígenas noaceptan la presencia de terceros que puedan tenerinjerencia en la toma de decisiones en el área y,especialmente, que se impongan modelos de organizaciónque no calcen con la organización propiamente comunal.

Las alternativas para conciliar estos intereses no sepresentan muy alentadoras, en la medida que parten deuna diferencia conceptual respecto a la esencia misma delas reservas comunales.

Entonces, ¿hacia dónde se puede ir?


72. El régimen especial fue fimalmente aprobado poco antes delcierre de la edición de este libro.

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Este año se iniciará la revisión y actualización del PlanDirector. Tal vez sea un buen momento para revisar estafigura y sincerarla un poco más respecto a la realidad,donde las alternativas podrían estar entre alguna de lassiguientes:

1. Retirar las reservas comunales del SINANPE ydevolverlas a la administración forestal, con el mismonombre. Que sean tramitadas ante la autoridadforestal, a título gratuito y con un régimen parecidoa las concesiones, aunque con las característicaspropias de lo que implica otorgar áreas para uso derecursos de comunidades que tradicionalmente lovienen haciendo. Las concesiones actualmente seotorgan prácticamente a perpetuidad, por lo que eltema de seguridad jurídica quedaría a salvo. Por otrolado, si se mejoran las posibilidades en el futuro paraque las comunidades obtengan sus títulos depropiedad, es más fácil revertir una concesión queun área protegida. La administración de lasconcesiones tiene muchísimo menos intervención delEstado, con lo que la administración indígena seríamás viable desde lo legal.

2. Ampliar los criterios para la declaración de áreasprotegidas y asumir que la diversidad cultural puedeser la razón directa para el establecimiento de áreas,y no solo un valor asociado. En este caso, deberádefinirse el modelo de gobernabilidad de estas áreas,de modo tal que respondan a los modelos deorganización comunal y se regulen de manerarealmente especial. En estos casos habrá que revisary precisar cómo se regularía el régimen de propiedad.

3. Redefinir las reservas comunales para que sean áreasque no tengan carácter definitivo, tal como las zonasreservadas, de modo que si las comunidades logran

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acceder a títulos de propiedad, puedan pasar a estestatus legal sin necesidad de buscar una Ley delCongreso de la República. Durante este régimen“transitorio”, se deberán lograr acuerdos con lascomunidades respecto al modelo de administraciónde las áreas.

4. Redefinir las reservas comunales para queefectivamente tengan un objetivo de conservaciónen la diversidad biológica de interés nacional, ydesalentar los procesos orientados a establecerreservas comunales sobre áreas que no tienen estacaracterística y, por el contrario, generan y justificanun derecho expectaticio de propiedad indígena.

Evidentemente, todas estas alternativas parten del supuestode que las reservas comunales son áreas que no tienen unobjeto de conservación principal en razón de su diversidadbiológica, o que por lo menos la conservación de esadiversidad biológica no es de interés nacional. Partimos delsupuesto de que la diversidad biológica es un valor asociadoa lo cultural como objeto de conservación, ya que, si fueraal revés, se habría justificado declarar esa misma áreabajo alguna de las otras categorías del sistema, como sucedecon muchas otras áreas que también cuentan con presenciaindígena.

Estas alternativas también parten del supuesto de que, enrealidad, las reservas comunales están siendo utilizadascomo una estrategia para asegurar áreas para comunidadesindígenas que no han tenido una respuesta positiva delgobierno para obtener sus títulos de propiedad o derechosterritoriales.

En cualquier caso, creemos que el tema debe ser materiade nuevas conversaciones y de un sinceramiento de ambaspartes. Para cumplir los fines de conservación de la


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diversidad biológica, no importa tanto de quién es lapropiedad del área sino cómo es que se usa y, sobre todo,este es un tema donde debe evaluarse realmente cómo esque pueden generarse mejores oportunidades para elevarlas condiciones de vida de la gente, indígena o no.Finalmente, creemos también que el tema de los derechosterritoriales indígenas debe ser resuelto como algoprioritario por el Estado peruano, tanto si son indígenasamazónicos como andinos.

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En los años que llevo viendo temas legales sobre áreasnaturales protegidas, una de las preguntas recurrentes querecibo es sobre las zonas de amortiguamiento: finalmente,¿son o no también áreas protegidas?, ¿qué tan autoridades el Jefe del Area sobre su zona de amortiguamiento?,¿qué restricciones de uso aplican en estas zonas?, ¿sonestas restricciones las mismas que existen dentro del ANP?

Las zonas de amortiguamiento existen como concepto enel Perú desde por lo menos la década de los 80, a partir delos planes maestros de esos años. Es justamente en losprocesos de planificación de las áreas naturales protegidasque se advirtió la necesidad de mirar también hacia afuerade las áreas, a su entorno inmediato, para que las actividadesque allí se realicen no impacten negativamente sobre elárea protegida. Pero, sobre todo, para que las áreas no seaíslen de su entorno, sino que pueda garantizarse unacontinuidad más allá de los límites del área con unagradación de actividades que, de una manera más natural,garantice los objetos de conservación del área protegida.

Legalmente, sin embargo, las zonas de amortiguamientosurgen recién con la Ley de Areas Naturales Protegidas enel año 1997.

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De acuerdo con la Ley, “son zonas de amortiguamientoaquellas zonas adyacentes a las áreas naturales protegidasdel Sistema, que por su naturaleza y ubicación requierenun tratamiento especial para garantizar la conservacióndel área protegida”. La norma agrega que “el Plan Maestrode cada área definirá la extensión que corresponda a suzona de amortiguamiento”, y la única pista respecto a lasrestricciones de uso es que “las actividades que se realicenen las zonas de amortiguamiento no deben poner en riesgoel cumplimiento de los fines del área natural protegida”.

Posteriormente, el Reglamento de la Ley de Areas Protegidasdel 2001 desarrolló más los conceptos y estableció que:

- El INRENA, mediante Resolución Jefatural, puedeestablecer de manera temporal la extensión de lazona de amortiguamiento en tanto no se apruebe elPlan Maestro correspondiente.

- En estas zonas se promueven especialmente algunasactividades como el ecoturismo, el manejo orecuperación de poblaciones de flora y fauna, elreconocimiento de áreas de conservación privadas,las concesiones de conservación, concesiones deservicios ambientales, la investigación, la recuperaciónde hábitats y el desarrollo de sistemas agroforestales.

- Se da prioridad a las propuestas que contemplen laparticipación de las comunidades campesinas o nativasy de la población local en general.

- Las concesiones, permisos o autorizaciones forestalesdeben contar con la opinión previa de la Intendenciade Areas Naturales Protegidas.

- Las actividades que se realicen en estas zonas y querequieran un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) oProgramas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA),aprobados por cualquier sector o nivel de gobierno,deben contar con la opinión previa favorable delINRENA.

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A fines del 2001, y en aplicación de uno de los artículos delReglamento, se aprobó una serie de Resoluciones Jefaturalespara definir las zonas de amortiguamiento de la mayoríade áreas del Sistema. Posteriormente, en setiembre del2003, se consolidaron estas normas mediante la expediciónde la Resolución Jefatural 125-2003-INRENA, que establecióla extensión de la mayoría de zonas de amortiguamientodel Sistema.

Pero entonces, ¿cuál es la naturaleza jurídica de estas áreasy quién las administra? Como primera respuesta debemosdecir que las zonas de amortiguamiento no son áreasnaturales protegidas, no son parte de las áreas y, porsupuesto, tampoco son parte del SINANPE.

El área protegida termina donde se hayan establecido suslímites. La idea detrás de la zona de amortiguamientomás que un tema de jurisdicción, es un tema de promociónde actividades. Es decir, que la autoridad del área protegidamás que cumplir un rol administrativo debe cumplir un rolpromotor y de buen vecino, procurando alentar lasactividades compatibles o sugeridas por el reglamento ydesalentar, mediante el convencimiento, las actividadesno compatibles.

De acuerdo con las normas legales, solo hay trescompetencias directas o administrativas asignadas a laautoridad del área protegida sobre su zona deamortiguamiento: la primera es delimitarla, la segunda esdar opinión previa favorable para la autorización deactividades forestales o cualquiera que requiera un EIA oPAMA, y la tercera es supervisar y monitorear las actividadesque se realicen en la zona de amortiguamiento73.

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73. Esta última, sin embargo, es poco precisa respecto a sus alcancesadministrativos.

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Dentro del rol promotor, sin duda, una de las oportunidadesy retos mayores está en involucrar a la sociedad civil, yespecialmente a las poblaciones locales en modelossostenibles de manejo de los predios que integran las zonasde amortiguamiento. Los instrumentos legales deconservación privada se abren, en este sentido, como muybuenas opciones para orientar el desarrollo de las zonas deamortiguamiento.

Al respecto, la legislación emitida en los últimos años en elPerú, tanto como resultado de la Ley de Areas NaturalesProtegidas (1997) como de la Ley Forestal (2000), hasignificado la incorporación de nuevos instrumentos parapromover e impulsar la participación privada y comunal enla gestión de los recursos naturales y las áreas que loscontienen. Dichos instrumentos contemplan la participaciónde la sociedad civil en el manejo de áreas, tanto si sonpredios privados como públicos.

Para el caso de las zonas de amortiguamiento, definidascomo áreas donde el Estado promueve actividadescompatibles con el cumplimiento de los objetivos deconservación del área protegida a la cual circundan, lasopciones de conservación desde la sociedad civil sonfundamentales, ya que justamente es a través de estemanejo que el rol de las áreas protegidas podría sercumplido a cabalidad.

Las ventajas que ofrecen las zonas de amortiguamientopara la aplicación de instrumentos privados de conservaciónson enormes, dado que son áreas que de algún modo hansido priorizadas con esos fines por el Estado y que, en sumayoría, reúnen las condiciones necesarias para hacerviables los trabajos que tienen como supuesto a laconservación.

Así, tratándose de predios privados o públicos, la legislación

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peruana hoy permite, y promueve, que en las zonas deamortiguamiento de las áreas naturales protegidas sepuedan utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:

1. En predios de propiedad privada y comunal. Lospropietarios de predios que reúnan condicionesnaturales que justifiquen su conservación porcontener diversidad biológica o valores paisajísticospueden solicitar al INRENA el reconocimiento de suspredios como áreas de conservación privada. Elcompromiso del propietario es presentar y ejecutarun Plan de Manejo que garantice la conservación delpredio. A cambio recibe asistencia técnica del Estado,refuerza su titularidad sobre el predio y se beneficiapor el factor imagen que brinda el reconocimientooficial. La normatividad que permite esta figura estácontenida en la Ley de Areas Naturales Protegidas,su Reglamento y la Resolución Jefatural 059-INRENA-2004. A fines del 2001 fue reconocida oficialmente laprimera Area de Conservación Privada, ubicada enChaparrí, departamentos de Lambayeque yCajamarca. Posteriormente se ha reconocido unasegunda área de conservación privada, sobre el BosqueNatural El Cañoncillo, en el departamento de LaLibertad.

Otra figura aplicable a las tierras privadas es laservidumbre ecológica. Este instrumento viene siendoya utilizado con éxito en otros países de la regiónlatinoamericana, aunque todavía no en el Perú, ybásicamente consiste en imponer a un predio cargaso restricciones de uso vinculadas a su conservación.La servidumbre ecológica con esa denominación noexiste en la legislación peruana, sin embargo esperfectamente aplicable a partir de la figura legal dela servidumbre contemplada en el Código Civil. Deacuerdo con el Artículo 1035º del Código Civil, cada

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propietario privado puede imponer gravámenes enbeneficio de otro, que den derecho al dueño del prediodominante para practicar ciertos actos de uso delpredio sirviente o para impedir al dueño de este elejercicio de alguno de sus derechos. Una servidumbreecológica, entonces, no sería otra cosa que laaplicación de las servidumbres tradicionales con unpropósito específico vinculado a la conservación.

2. En predios públicos, fuera de las áreas naturalesprotegidas. La legislación forestal ha establecido variasmodalidades de concesión enfocadas directamente aconservación de áreas o actividades que tienen a laconservación como un supuesto necesario. Estaspueden ser otorgadas a título gratuito u oneroso.

a. Concesiones a título gratuito. En lo que aconservación de sitios se refiere, sin duda elmecanismo más importante son las concesionespara conservación. Las concesiones paraconservación se otorgan a título gratuito sobretierras que el Estado tiene identificadas ypriorizadas con ese fin, por un plazo máximo de40 años. En estas áreas no pueden desarrollarseactividades económicas, salvo que sean autorizadasexpresamente y se realicen los pagoscorrespondientes a ese concepto. Lo que sepromueve es la protección, la investigación y losusos alternativos de productos no maderables, asícomo educación ambiental en ámbitos rurales. Enjulio del 2001 se firmó el contrato de la primeraconcesión para conservación en el Perú, en lacuenca del río Los Amigos, en el Departamento deMadre de Dios. La base legal para esta figura estáen la Ley Forestal, su Reglamento y la ResoluciónMinisterial 566-2001-AG.

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Otro mecanismo importante bajo el mismo marcolegal son las concesiones para forestación yreforestación, que se otorgan con fines deproducción, protección y para serviciosambientales. Pueden ser concedidas en tierras decapacidad de uso mayor forestal sin cubiertavegetal o con escasa cobertura arbórea y enextensiones de hasta 40 000 ha, por un plazo dehasta cuarenta (40) años renovables. En el 2004se otorgaron formalmente las primeras concesionesde este tipo. Esta figura cuenta también con unanorma específica aprobada por ResoluciónMinisterial 0253-2004-AG, en marzo del 2004.

b. Concesiones a título oneroso. Son las concesionesque suponen un beneficio económico para elconcesionario, ya que éste realizará en el área dela concesión una actividad lucrativa. Las actividadeseconómicas, sin embargo, tienen como supuestola conservación del área y la realización demodificaciones medioambientales mínimas.

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Las concesiones para ecoturismo sonprobablemente las que vienen obteniendo unamayor demanda en la actualidad. Y es que existeun enorme potencial a nivel de recursos y sitios enel Perú, lo que ha provocado el interés de diversosempresarios. En realidad, ya existe desde hacemuchos años un buen número de empresariostrabajando en ecoturismo, aunque muy pocos deellos bajo el régimen de concesiones dado que lalegislación para esto es aún muy nueva. Endiciembre del 2004 se otorgaron formalmente lasprimeras concesiones para ecoturismo, en eldepartamento de Madre de Dios. Se espera quedurante el 2005 otros empresarios se adapten aeste régimen, que cuenta ya con una base legalimportante cuya norma principal es la ResoluciónMinisterial 0314-2002-AG.

Las concesiones para otros productos del bosque,son aquellas donde el aprovechamiento se da conrespecto a especies forestales tales como castaña,aguaje, palmito, lianas, resinas, gomas, plantasmedicinales, ornamentales y otros, con finescomerciales e industriales. Estas concesiones seotorgan en los bosques de producción permanentey en los bosques en tierras de protección. En estosúltimos procede, únicamente, cuando no ocasionela tala o destrucción de las especies forestales, noprovoque la alteración de la cobertura arbórea yno origine impacto negativo en la fauna silvestreexistente. A la fecha hay varias de estasconcesiones otorgadas, principalmente para lacastaña, aunque aún no han sido aprobadasdisposiciones especiales sobre esta modalidad.

Finalmente, las concesiones sobre áreas de manejode fauna se otorgan mediante un contrato de

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concesión a personas naturales y/o jurídicas, asolicitud del interesado o por iniciativa del INRENA,hasta por veinte (20) años renovables, ensuperficies de hasta 10 000 ha, en las condicionesque se establezcan en el correspondiente contrato.El objeto es manejar poblaciones de las especiesautorizadas en su rango de distribución natural,pudiendo establecerse inclusive para la cazadeportiva. Las especies clasificadas comopresuntamente extintas, extintas en su hábitatnatural, en peligro crítico o amenazadas deextinción, especies sin información suficiente yespecies no evaluadas, no pueden ser autorizadaspara su aprovechamiento en áreas de manejo. Ala fecha, se ha otorgado una concesión, y existeun proyecto de disposiciones complementarias pararegular en forma más detallada los procedimientospara obtener las concesiones.

c. Concesiones para servicios ambientales. Aún nohan sido implementadas en el país, pero se esperaque puedan permitir situaciones tan interesantescomo, por ejemplo, que una empresa uorganización decida invertir en obtener unaconcesión sobre un área que le garantiza la calidaddel agua que utiliza en sus actividades económicas,de modo tal que pueda continuar recibiendo eseservicio ambiental. Inclusive, podría haberempresas o instituciones interesadas en utilizareste mecanismo para mantener o mejorar losservicios ambientales de un bosque o cuenca yque benefician directamente a otra empresa opoblación, y cobrar por estos servicios. Estasconcesiones requieren aún de un desarrolloconceptual y de procedimientos, ya que solamenteestán enunciadas en las normas legales y ni siquieraqueda claro si serán otorgadas a título gratuito u

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oneroso. En la práctica, las concesiones paraconservación pueden ser también solicitadas paraproteger áreas que tienen por objeto la prestaciónde servicios ambientales, con lo que se cubriría elotorgamiento de estas concesiones a títulogratuito. A título oneroso, y en una perspectivade negocio, sin embargo, la cosa no está aún tanclara.

En fin, como vemos, muchas opciones para trabajar ypromover actividades de la sociedad civil en zonas deamortiguamiento, con seguridad jurídica y alternativasinteresantes para el desarrollo económico y el mejoramientode la calidad de vida. Paralelamente, existen tambiénopciones que apuntan a la gestión de los distintos nivelesde gobierno, a través de las áreas de conservación municipaly las áreas de conservación regionales; a las que nosreferimos en los dos capítulos siguientes.

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En los últimos tiempos muchos municipios del Perú hanempezado a preguntar acerca de cómo pueden declararáreas protegidas municipales. En algunos casos lo han hechoya, y tenemos así varias áreas naturales protegidasestablecidas a nivel municipal, sea provincial o distrital.La bola ya empezó a rodar entonces, y conviene revisar lanaturaleza de estas áreas y sobre todo cuáles son susoportunidades y debilidades.

Si bien la base legal para declarar áreas protegidasmunicipales es poco clara y definitivamente incompleta, locierto es que la voluntad política y ciudadana en muchaslocalidades del Perú ha saltado sobre esta deficiencia y yaexiste un buen número de áreas protegidas municipalesque han nacido con todo el deseo y la fuerza para desarrollarproyectos de conservación de sitios como parte de unaestrategia local para proveer a los ciudadanos de áreasverdes, oportunidades para la recreación y el turismo,defensas naturales para la protección de las áreas urbanas,conservar cuencas y vida silvestre, garantizar serviciosambientales como el agua y proteger áreas para desarrollarproyectos de seguridad alimentaria, entre otros fines.

Llevar estrategias de conservación de sitios a nivel municipal

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constituye una excelente manera de promover una culturade conservación desde la gente misma, donde la poblacióny las autoridades locales puedan ver directamente losbeneficios de mantener áreas para los fines mencionadosy ver cómo estos fines contribuyen a elevar su calidad devida y a mejorar el valor de sus propiedades y la salud desus familias.

Entonces, el instrumento es altamente positivo ybeneficioso; hay interés de muchas autoridades municipales;existe también interés de diversos sectores de la poblaciónvinculados a actividades sociales, empresariales, de saludo de conservación por implementar estas áreas; y existenáreas interesantes a lo largo del territorio nacional quepueden cumplir las funciones mencionadas. Entonces, ¿quéfalta para que las áreas protegidas municipales sean uninstrumento real y viable para las estrategias deconservación y desarrollo a nivel de los planes municipalesperuanos?

En nuestra opinión, faltan dos cosas: consolidar la baselegal para que exista una real seguridad jurídica en estosproyectos, y difundir adecuadamente el instrumento demodo tal que se conozcan sus alcances, oportunidades ylimitaciones.

En cuanto a la base legal, para definir lo que se requierepara su consolidación conviene revisar previamente lahistoria legal de este instrumento y definir cuál es susituación actual.

La primera mención a áreas protegidas municipales enuna norma legal se dio en el Código del Medio Ambiente,Decreto Legislativo 613 de setiembre de 1990. De acuerdocon el Artículo 56º de esta norma, las áreas naturalesprotegidas podían ser nacionales, regionales o locales, segúnel gobierno que las estableciera. En el caso de las áreas

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protegidas locales, el Artículo 57º del Código establecióque estas se declaraban por Acuerdo de Concejo.

Lamentablemente, luego de la promulgación del Códigodel Medio Ambiente, tanto las áreas protegidas regionalescomo las locales despertaron muchos temores en parte delsector empresarial, quienes se vieron en la perspectiva deenfrentar a un número inmenso de autoridades declarandoáreas protegidas en el país y limitando derechos de usosobre el suelo, lo cual podía perjudicar a actividades comola minería, por ejemplo.

Es por esta razón que al poco tiempo de aprobarse el Códigodel Medio Ambiente estos dos artículos fueron derogados,mediante la promulgación del Decreto Legislativo 757, LeyMarco para el Crecimiento de la Inversión Privada, denoviembre de 1991. Durante el periodo de vigencia de losArtículos 56º y 57º del Código del Medio Ambiente no seestableció ningún área protegida local y tan solo un áreaprotegida regional.

El Artículo 54º del DL 757 se convirtió entonces en la nuevabase legal, definiendo que la calidad de área naturalprotegida solo podía otorgarse por Decreto Supremo. Precisóque las áreas naturales protegidas podían ser nacionales,regionales o locales, según el gobierno que las administre,lo que sería determinado en el Decreto de su creación.

Sin embargo, al día siguiente de aprobada esta norma sepublicó el Decreto Legislativo 708, el cual contenía un artículoque sustituía los Artículos 56º y 57º del Código del MedioAmbiente, pese a que ambos habían sido ya derogados porel DL 757. Al ser una norma posterior, se presume a estacomo vigente sobre lo regulado por el DL 757. El Artículo48º del DL 708 estableció que las áreas naturales protegidasson establecidas por Decreto Supremo, que las políticas demanejo las establece el gobierno nacional, y que su

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administración corresponde al gobierno nacional, pudiendodelegarse a los gobiernos regionales o locales.

Como se ve, la evolución rápida de estas normas marcódiferencias grandes entre una y otra: el Código establecióque los municipios y gobiernos regionales podían establecerdirectamente sus áreas protegidas, luego el DL 757 definióque las áreas protegidas municipales y regionales podíanser establecidas, pero siempre por Decreto Supremo delPoder Ejecutivo.

Finalmente, el DL 708 estableció que todas las áreasprotegidas debían ser de carácter nacional y establecidaspor Decreto Supremo, aunque podía delegarse suadministración a los municipios o regiones.

El problema de esta última opción, que estuvo vigente porlos siguientes 10 años, es que no todos los sitios deconservación deben ser áreas protegidas nacionales, y espor eso que la mayoría de países contempla distintos nivelesde áreas protegidas y de gobernabilidad para las mismas.

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El gran problema de los Decretos Legislativos de 1991 esque confundieron el nivel del área protegida con laadministración del área, que constituyen dos cosasindependientes: podría haber un área nacional que seaefectivamente administrada por un nivel regional o local,sin que ello la convierta en un área regional o municipal.

De otro lado, no tiene sentido que todas las áreas sean decarácter nacional, ya que ese nivel solo debe aplicar aáreas de importancia nacional, al margen de quien lasadministre.

Entonces, la realidad es que entre 1991 y el 2001 solo seadmitían áreas de carácter nacional, las cuales podían serdelegadas para su administración a niveles regionales ylocales. Durante este periodo, ningún área nacional fuedelegada en administración a un municipio en una claramuestra de que esta decisión legal no respondía ni a lasnecesidades del Sistema Nacional de Areas Protegidas, nimucho menos a las aspiraciones de conservación de sitiosa nivel local.

En 1997 se aprobó la Ley 26834, Ley de Areas NaturalesProtegidas, que lamentablemente no incluyó ningunamención a las áreas protegidas municipales, aunque sí volvíaa un esquema de organización de áreas protegidas porniveles, definiéndose áreas del Sistema Nacional de AreasNaturales Protegidas o de administración nacional, áreasde conservación regionales o de administración regional yáreas de conservación privadas.

Como explicamos en la primera parte de este libro, laomisión de las áreas de conservación municipales en la Leyde Areas Naturales Protegidas obedeció básicamente arazones políticas, en el entendido que otorgar nuevascompetencias municipales en el contexto de esta Ley podíagenerar un debate mayor en el pleno del Congreso y frustrar

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la aprobación de la misma74. Bajo esa premisa se pensóque la Ley Orgánica de Municipalidades, que ya estaba enagenda en ese momento, constituía un mejor espacio paradiscutir y definir las competencias municipales para elestablecimiento de las áreas protegidas municipales o áreasde conservación municipal. La discusión y aprobación deesta Ley, sin embargo, duró muchos años más y el temaquedó bastante postergado.

En 1999 fue aprobada la Estrategia Nacional para las AreasNaturales Protegidas o Plan Director del SINANPE. En estedocumento se incluyó a las áreas de conservación municipaldentro del cuadro de niveles de áreas, como áreascomplementarias a las áreas de carácter nacional. El mismodocumento recomendaba su incorporación formal enfuturos instrumentos legales por ser áreas importantes paraproteger a nivel local ecosistemas, especies de flora o faunasilvestre, zonas que contengan paisajes singulares o quecumplan funciones protectoras de fuentes de agua queresulten de interés municipal.

Pero llegó el 2001 y todavía no había sido aprobada la LeyOrgánica de Municipalidades, y respecto a este tema larealidad empezaba a sobrepasar groseramente la falta debase legal existente.

En efecto, ya existían diversos municipios que amparadosen sus competencias para ordenamiento urbano oestablecimiento de áreas verdes, habían declarado laconservación de áreas bajo denominaciones tan antojadizasy confusas como “santuario nacional municipal” o “parquemunicipal”. Algunas de estas áreas se establecían sobreespacios silvestres, pero otras no, constituyéndose sobre

74. Estos eran tiempos en que había un enfrentamiento evidente entreel gobierno municipal de Lima y el Poder Ejecutivo.

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parques urbanos con veredas, bancas y postes de luz, osimplemente sobre áreas con otro tipo de valores yfunciones para la localidad.

Estas áreas complicaban de algún modo la imagen delSistema Nacional de Areas Protegidas. Además, pese a noexistir base legal, varios municipios habían alcanzado susexpedientes al INRENA para que este Instituto tramitase ladeclaratoria de sus áreas protegidas, lo cual generabanuevos malentendidos y frustraciones.

Es en razón de esto que el Reglamento de la Ley de AreasProtegidas del 2001 decidió regular este instrumento pesea que no había sido considerado por la Ley.

La opción del Reglamento de Areas Protegidas fue la deestablecer un Registro, al cual podían acceder las áreasestablecidas a nivel municipal que cumplieran condeterminadas características referidas a la naturaleza delas áreas y su “parentesco” con las áreas naturalesprotegidas, es decir que sean espacios silvestres, protegidoslegalmente con fines de conservación de diversidad biológicao paisaje y que cuenten con un Plan de Manejo o PlanMaestro.

Se precisó que este registro es un acto formal noconstitutivo, lo que quiere decir que el registro no estableceo crea las áreas municipales, sino que solo las documenta.El Reglamento entonces no entró a asignar o definircompetencias para la declaración de estas áreas. Presumióque las áreas que venían declarando los municipios eranlegales y que, en tanto eran complementarias a las áreasdel SINANPE, convenía llevar un registro para efectos deorden en la información sobre las mismas.

Las áreas municipales que quisieran acceder a este registrodebían, según la norma, seguir un proceso para su

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establecimiento que incluya la prepublicación de la normay el respeto a los derechos adquiridos previos alestablecimiento del área.

Igualmente, la inscripción en el Registro de INRENA le generaobligaciones al municipio tales como: mantener el área deconservación municipal para los fines de conservación paralos cuales ha sido establecida, informar anualmente alINRENA sobre su estado de conservación, conformar unequipo técnico para su administración, brindar la facilidadespara la supervisión del área y elaborar e implementar unPlan Maestro para el área.

Pese a las buenas intenciones de esta norma, el problemade fondo no fue resuelto y la duda respecto a cuál era laautoridad con competencia para establecer estas áreasquedó igual. Es decir, al precisar su competencia para llevarel registro, indirectamente el Reglamento decía tambiénque el Poder Ejecutivo, el Ministerio de Agricultura y, porlo tanto, el INRENA no eran competentes para establecerestas áreas.

Y es que no existían competencias directas asignadas porLey, como sí existían para el caso de las áreas nacionales,regionales y privadas. El Reglamento hubiera incurrido enuna ilegalidad si hubiera asignado competencias al INRENAo al Ministerio para la declaración de estas áreas.

En cuanto a las propias municipalidades, tenían por unlado los marcos generales de ordenamiento territorial, peropor otro lado estaban las limitantes establecidas por lapropia Ley de Areas Protegidas, que no les asignabacompetencias ni para establecer ni para administrar áreasprotegidas.

En enero del año 2001 se produjo el caso de un consorciode tres empresas mineras, entre ellas Minera Yanacocha

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S.R.L. versus la MunicipalidadProvincial de Cajamarca, queresulta muy interesante paraanalizar la legalidad de lasáreas de conservaciónmunicipal que ya se veníandeclarando. El caso es que elconsorcio minero posee unaconcesión minera en un áreaque incluye la zonadenominada cerro Quilish.

La Municipalidad Provincial deCajamarca determinó que esecerro cumplía una función

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importante para el abastecimiento de agua en la ciudad yque era necesario protegerlo, por lo que lo declaró comozona reservada protegida municipal provincial, medianteuna Ordenanza Municipal. La empresa entonces llevó elcaso al Poder Judicial, planteando una acción de amparobajo el argumento de que el municipio no tenía atribucionespara establecer áreas protegidas y que sentía vulnerado suderecho de propiedad y de libertad al trabajo.

El caso se resolvió finalmente en abril del 2003, un pocomás de dos años después de haberse iniciado, cuando seobtuvo la sentencia del Tribunal Constitucional quedeterminó de manera bastante curiosa y “salomónica” queel Municipio sí tenía atribuciones para establecer áreas deconservación municipales pero que no podía imponerlesintangibilidades o restricciones de uso, por lo que la empresapodía seguir sus actividades en el área siempre y cuandocumpla con los trámites regulares ante el Ministerio deEnergía y Minas. Estos trámites incluían la presentación deun Estudio de Impacto Ambiental para obtener laautorización de realizar cualquier actividad en el área quepudiera ocasionar daños ambientales.

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Pese a lo irónico de la sentencia, quedó un buen precedentepara defender las competencias municipales de estableceráreas protegidas; aunque el precedente no resultaba tanbueno para defender estas áreas frente a amenazas porusos incompatibles.

Como fuera, la tan esperada Ley Orgánica deMunicipalidades fue aprobada en mayo del 200375 y a decirverdad, terminó de sepultar las esperanzas para que esteinstrumento pudiera consolidarse legalmente.

Lo que determinó esta Ley es que los municipios puedenproponer el establecimiento de áreas de conservaciónambiental. Primer problema: utilizó una denominacióndistinta a aquella del Plan Director y el Reglamento de laLey de Areas Naturales Protegidas, que es áreas deconservación municipal. Segundo problema: dejó claro quelos municipios no pueden establecer estas áreas ya que sufunción es proponerlas. Y lo malo es que no dijo nadasobre proponer a quién. En la medida que ningún otroorganismo del Estado ha recibido esta asignación decompetencia, nadie la tiene.

En resumen, las normas legales vigentes que regulan esteinstrumento, como son el Reglamento de la Ley de AreasNaturales Protegidas y la Ley Orgánica de Municipalidades,han dejado clarísimo que ni el Poder Ejecutivo, ni elMinisterio de Agricultura, ni los propios municipios tienencompetencias legales para establecer áreas de conservaciónmunicipal, aunque ambas normas reconozcan su existencia.Es evidente que nos encontramos ante un vacío legal quedeberá ser resuelto a nivel de una Ley del Congreso,asignando dicha competencia.

75. Ley 27972, del 27 de mayo del 2003.

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Si se quiere ser coherente con lo normado para las áreasde conservación regional, la solución legal deberáorientarse a que los municipios propongan la declaraciónde áreas protegidas municipales al INRENA y que, con suopinión favorable, se tramite el Decreto Supremo decreación76.

Si se quiere evitar la burocracia legal que representa todoeste ida y vuelta entre el Municipio – INRENA – Ministerio –Consejo de Ministros – INRENA – Municipio; y, sobre todo,si se quiere respetar la autonomía que debiera tener cadamunicipio para el ordenamiento y planificación del desarrollode su circunscripción, sugerimos una fórmula alterna porla cual las municipalidades provinciales declarendirectamente sus áreas de conservación municipal con elsiguiente procedimiento77:

1. Los gobiernos locales provinciales establecerán sus áreasde conservación municipal mediante la expedición deuna Ordenanza Municipal. Establecida el área, elgobierno local tramitará ante el Instituto Nacional deRecursos Naturales (INRENA) la inscripción del área enel Registro de áreas de conservación municipal que llevaesta institución.

2. El proceso de establecimiento de áreas de conservaciónmunicipal deberá incluir:

- Un proceso participativo destinado a informar a los

76. En mayo del 2005, el Pleno del Congreso aprobó un Proyecto deLey en este sentido. Luego fue observado y devuelto por el PoderEjecutivo.

77. El Proyecto de Ley 10408 planteaba originalmente esta fórmula.Fue modificado por la Comisión Agraria para que las ACM se establezcanpor Decreto Supremo. Felizmente para las ACM la Ley fue observada ydevuelta.

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grupos de interés local sobre la propuesta de área yrecoger opiniones respecto a la misma.

- La prepublicación de la norma de establecimiento delárea por un periodo de 30 días calendario. En casode oposición por parte de otras autoridades públicas,o privados por supuesta superposición de derechos,la municipalidad provincial deberá levantar dichasobservaciones o modificar el plano del área deconservación.

- En caso de conflicto o discrepancia por razonesdistintas a la superposición de derechos, lamunicipalidad provincial convocará a una AudienciaPública para discutir la viabilidad del establecimientodel área de conservación.

3. En caso de conflicto entre la municipalidad provincial yuna autoridad nacional por discrepancias en elestablecimiento de un área de conservación municipal,las partes elevarán sus argumentos al Consejo deCoordinación del Sistema Nacional de Areas NaturalesProtegidas (SINANPE), que resolverá a favor o en contrade la procedencia de establecer el área, previo informedel INRENA.

El mismo procedimiento debería aplicar también para elestablecimiento de las áreas de conservación regionales.La descentralización implica básicamente unadescentralización de funciones y competencias paraadministrar el territorio y sus recursos.

En el caso de las áreas protegidas, resulta fundamentalque las áreas complementarias del sistema nacional -comoson las áreas de conservación regionales y municipales-estén realmente bajo estos niveles de gobierno, desde suestablecimiento. Solo de esa manera se estará promoviendouna verdadera cultura de conservación entre las autoridadesde gobierno y la población.

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¡SÍ SE PUEDE!

Creemos también que ya es momento de alejar la idea deque la conservación de sitios y recursos es solo función yresponsabilidad del INRENA. Es una función y responsabilidadde todos. Corresponderá al INRENA y al Ministerio deAgricultura definir la política nacional sobre áreasprotegidas, velar por su cumplimiento y gestionar las áreasde carácter nacional. Pero la gestión de las áreas regionalesy municipales puede y debe ser conducida por los propiosactores locales, desde la declaración misma de estas áreas.¡Sí se puede!

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La lógica con las áreas de conservación regionales es,prácticamente, la misma que con las municipales. Sinembargo, la suerte legal y “real” de ambas ha sido distinta.

Mientras que las áreas de conservación regionales tienenuna base legal sólida -es decir, donde queda claro cuál es elproceso para su establecimiento-, las áreas de conservaciónmunicipal no lo tienen78.

Eso es lo legal. En lo real, lo curioso es que hasta la fechano se ha establecido ninguna área de conservación regional,y, por el contrario, sí se han declarado varias áreas deconservación municipales. Veinte, por lo menos.

Es increíble, pero la única área de conservación regionalexistente a la fecha no tiene una situación legal clara, quees la de Tamshiyacu Tahuayo. Esta área fue establecidabajo el amparo del Código del Medio Ambiente79, antes de

78. Para ver la evolución legal y las razones de esto, ver el capítuloanterior sobre las áreas de conservación municipales, donde se explicaen detalle las idas y vueltas legales sobre el tema.

79. Que permitía que los gobiernos regionales establezcan directamenteáreas protegidas de nivel regional.

¿SE PUEDE?

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que esta norma sufriera las modificaciones de fines delaño 1991, luego de lo cual quedó “huérfana”, por decirlode alguna forma, ya que no solo los gobiernos regionalesperdieron la competencia de establecer áreas protegidas,sino que los propios gobiernos regionales fueronmediatizados con el establecimiento de los ConsejosTransitorios de Administración Regional (CTAR).

Actualmente, si bien existe una nueva Ley de GobiernosRegionales, no queda claro si legalmente le corresponderíaal Gobierno Regional Loreto administrar esta áreaestablecida hace casi 15 años y que estuvo huérfana porcasi todo ese tiempo. Felizmente, parece que es más unproblema legal que administrativo, y todo el tiempo elárea tuvo buenos “padres adoptivos” que cuidaron la zona.

Pero la pregunta sigue siendo ¿por qué? ¿Por qué no existenáreas de conservación regionales y sí existen áreas deconservación municipales? Que son cuestionableslegalmente, por supuesto, pero que existen. La respuesta,a nuestro entender, tiene que ver mucho con elprocedimiento legal definido para establecer estas áreas,cargado de pasos e instancias innecesarias y que tienden adesalentar, demorar y frustrar las intenciones existentespara viabilizarlas.

Como se explicó en el punto anterior, de acuerdo con lalegislación vigente, las áreas de conservación regionalrequieren ser propuestas por el gobierno regional alINRENA, para que este revise la propuesta, la apruebe, laeleve al Ministro de Agricultura y luego sea llevada al Consejode Ministros para su aprobación vía Decreto Supremo. Pero,….¿por qué? Si de lo que estamos hablando es de unadecisión a nivel regional, que tiene que ver con asignaruna prioridad de uso para la conservación a una zona queno tendría una importancia nacional con esos fines, dondela instancia de nivel nacional solo debería cuidar que su

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establecimiento no conlleve ninguna vulneración de derechosde terceros o del propio Estado. Y que para esto puedenidearse procedimientos más ágiles, como el propuesto enel punto anterior para las áreas municipales.

¿Por qué la tendencia normativa y política nos dice que ladescentralización en el Perú sí permitiría transferir a lasregiones las competencias de otorgamiento de concesiones,pero no el establecimiento de sus áreas protegidasregionales? ¿Por qué sí el diseño de Planes de DesarrolloRegional, pero no el establecimiento de áreas protegidasregionales? ¿Es que las áreas no debieran ser parte de esePlan de Desarrollo Regional?

¿Por qué sí interesa al gobierno central controlar y filtrarlas decisiones sobre establecimiento de áreas protegidas yno las decisiones sobre demarcación territorial, sobreinfraestructura vial, sobre servicios básicos, sobre circuitosturísticos, sobre administración y adjudicación de terrenosurbanos y eriazos? Todas ellas establecidas comocompetencias exclusivas de los gobiernos regionales en laLey Orgánica de Gobiernos Regionales. ¿Por qué laconservación de sitios a nivel regional aparece como algoque los gobiernos regionales no estarían en capacidad dedecidir directamente y requieren de vistos buenos yaprobaciones a nivel… ¿¡¡de un Consejo de Ministros!!?

Una verdadera descentralización debería incluir a laconservación de sitios y las múltiples opciones yoportunidades que genera ese concepto en lo económico,ecológico, social y cultural, como una responsabilidad yfunción directa de los gobiernos regionales. Deberíamospensar en Sistemas Regionales de Areas Protegidas, encapacidades e institucionalidades regionales para la gestiónde estas áreas, en proyectos e iniciativas destinadas afinanciar estas áreas y que vengan directamente desde lasregiones.

¿SE PUEDE?

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Deberíamos pensar que el gobierno central tiene yabastante trabajo con el Sistema Nacional y que los sistemasy áreas regionales deben ser de competencia exclusiva delgobierno regional, como parte de sus estrategias dedesarrollo, donde estarán decisiones como construir unacarretera, o adjudicar un terreno eriazo con cualquier fin,o desarrollar un circuito turístico, o dotar de serviciosbásicos a un poblado, o establecer un área protegida.

En todo caso, corresponderá al gobierno nacional llevar unregistro de estas áreas para contabilizar mejor las áreasdestinadas a la conservación en el territorio, para mantenerun centro de información… pero no más allá.

A la fecha existen varios procesos en trámite para declararáreas de conservación regionales, bajo el régimen legalactual, el mismo que requiere de un Decreto Supremo porcada área. Ninguno de estos procesos ha sido aún resuelto.

En la vereda de enfrente existen varias áreas municipalesestablecidas por todo el país con mucha ilusión y empuje,pero sin una base legal sólida que les brinde seguridadjurídica, ya que no queda claro quién y mediante qué normapuede establecerlas. Es por ello que existen actualmentepropuestas legales para solucionar este vacío. El instrumentolegal que podría resolver el vacío municipal está en elCongreso, en un Proyecto de Ley que lamentablemente,en su última versión, exigiría ahora a las áreas municipalesel mismo trámite que requieren las regionales, es decir, laexpedición de un Decreto Supremo para su establecimiento.Bravo, probablemente ya no tendremos más áreas deconservación municipales en el futuro.

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Normalmente pensamos que la conservación de sitios esuna tarea directa del Estado y que solo se hace en lasáreas naturales protegidas. Si bien es cierto que los grandesParques y Santuarios como el Manu, Huascarán o MachuPicchu son áreas públicas bajo administración directa delEstado, la participación de la sociedad civil en la gestiónde estas y otras áreas ha mostrado largamente en los últimosaños que cumple un rol fundamental para garantizar laconservación de los tesoros naturales del Perú.

Pese a ello, esta participación privada en la gestión deáreas protegidas y recursos naturales fue históricamentepoco formalizada y, en consecuencia, poco reconocida.Felizmente la situación a nivel formal ha venido cambiandoradicalmente en los últimos años, y hoy tenemos al menos10 instrumentos legales establecidos y reglamentados quereconocen y promueven el papel de la sociedad civil en laconservación de sitios y recursos naturales del Perú. Estepaquete de instrumentos legales incluye distintasmodalidades de concesiones y la administración privada deáreas protegidas públicas, para el caso de tierras depropiedad del Estado, y el establecimiento de áreas deconservación privadas para el caso de las tierras depropiedad privada o comunal.

BUENAS NUEVAS PARA PROPIETARIOS CON CAMISETA VERDE

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Si bien el Perú mantiene aún un mucho mayor porcentajede tierras públicas versus tierras privadas, estas últimasreúnen excelentes condiciones para trabajar de maneraeficiente en conservación ya que: dependen en gran medidade la voluntad y capacidad de su propietario; existen muchaspropiedades ubicadas en zonas de alta diversidad biológicapertenecientes a comunidades indígenas o campesinas,ONG, empresarios, familias, etc.; con la voluntad delpropietario se puede planificar un trabajo a largo plazoque trascienda incluso las generaciones; la conservaciónpermite desarrollar proyectos económicos y de seguridadalimentaria rentables y convenientes para los propietarios;el trabajo con propietarios privados permite ademásestablecer claramente la corresponsabilidad entre el Estadoy la sociedad civil por conservar el patrimonio natural de laNación y construir una sociedad basada en una relaciónarmoniosa con la naturaleza.

Base legal

Las áreas de conservación privada surgen como conceptocon la Ley de Areas Naturales Protegidas de 1997, luegoson reguladas de manera general por el Reglamento dedicha Ley en el año 2001. Finalmente, ha sido aprobadoun reglamento propio y específico que establece losprocedimientos y detalles de la figura. Esta última normafue aprobada mediante Resolución Jefatural 059-2004-INRENA, en abril del 2004.

Las áreas de conservación privadas están llamadas a ser elinstrumento legal que permitirá que las propiedadesprivadas también cuenten con respaldo legal y seguridadjurídica para los trabajos de conservación de la naturalezaque en ellas se realicen.

A diferencia de los Parques y Santuarios que son áreaspúblicas, las áreas de conservación privada son áreas de

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propiedad privada, localizadas en áreas de bosque o enzonas atractivas para la conservación por sus paisajes, losrecursos naturales que contienen o los servicios ambientalesque brindan.

Los propietarios que deseen que sus propiedades seandeclaradas como áreas de conservación privada puedensolicitarlo voluntariamente al Instituto Nacional de RecursosNaturales (INRENA). Estos propietarios pueden serempresarios, comunidades indígenas o campesinas,organizaciones no gubernamentales o institutos privados,y, en general, cualquier persona natural o jurídica privadaque tenga una propiedad con valores para la conservación.

Las áreas de conservación privada complementan el Sistemade áreas naturales protegidas públicas, y en ellas lospropietarios pueden programar cualquier actividad queresulte compatible con la conservación del sitio, como puedeser la protección, investigación, educación ambiental,ecoturismo, recolección de productos no maderables,manejo de fauna, entre otros.

La forma en que los propietarios pueden lograr que suspredios o propiedades sean declarados como áreas deconservación privada es la siguiente: deben presentar unasolicitud al INRENA explicando los valores naturales de suspredios y definiendo los objetos de conservación del área,los cuales pueden estar enfocados en el ecosistema en suconjunto, algunos recursos presentes en el área (forestaleso de fauna), o valores paisajísticos, entre otros. Con laconformidad del INRENA, se expide una ResoluciónMinisterial de reconocimiento del área y se pide alpropietario que presente un Plan de Manejo o Plan Maestro,donde el propietario definirá los usos que tendrá el área.

La idea de las áreas de conservación privada es que seanlos mismos propietarios quienes definan los usos permitidos


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que garanticen la conservación del predio. Ello implicaráque se establezcan algunas restricciones de uso, como noedificar por ejemplo, o no modificar el paisaje endeterminadas zonas de la propiedad. Estas regulacionesinternas de la propiedad son acordadas por el INRENA y elpropietario en una carta de entendimiento, descritas en laResolución de reconocimiento del área y comunicadas a losRegistros Públicos para su anotación en la ficha de propiedaddel predio. El efecto de la inscripción en los Registros es nosolamente acreditar el compromiso del propietario, sinotambién defender el predio frente a posibles amenazaspor parte de terceros para el cumplimiento de los fines deconservación del mismo.

Los propietarios tienen la opción de solicitar elreconocimiento de sus predios como áreas de conservaciónprivada con carácter temporal80 o a perpetuidad, y puedensolicitar también que el reconocimiento se haga sobre latotalidad o parte de la propiedad. En caso cambie elpropietario, las condiciones de uso del área de conservaciónprivada subsisten por el periodo comprometido por elpropietario original.

En caso que existan dos o más propietarios vecinos quequieren obtener una declaración conjunta para suspropiedades, también pueden hacerlo. En este caso setramitará la solicitud para una única área de conservaciónprivada perteneciente a más de un propietario. Estereconocimiento no afecta ni confunde los derechos depropiedad individual o colectiva que puedan tener lospropietarios por sí mismos.

Entre los beneficios que obtendrán los propietarios queaccedan a este mecanismo está el que sus predios

80. Por un mínimo de diez (10) años.

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aparecerán en mapas oficiales del Estado como áreas deconservación privada y obtendrán asistencia técnica del INRENApara los trabajos de conservación que realicen, lo que lesayudará para desarrollar alternativas rentables de uso delbosque, así como apoyará para consolidar su derechos depropiedad sobre la tierra y tener mejores argumentos legalesen caso de amenazas a la propiedad. La declaración de áreade conservación privada abre también a los propietariosmejores opciones para acceder a donaciones, préstamos ycréditos para el desarrollo de proyectos orientados a loseconegocios, agroindustria, ecoturismo o cualquier otraactividad económica compatible.

Finalmente, en caso hayan contemplado realizar actividadeseconómicas en el área de conservación privada como, porejemplo, ecoturismo o vender productos del bosque, elárea de conservación privada les dará una mejor imagen omarca para identificar su producto como uno que respetay protege la naturaleza, y que ha obtenido unreconocimiento del Estado como tal.


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A la fecha existen dos áreas de conservación privadareconocidas formalmente en el Perú. La primera fue la deChaparrí, ubicada entre los departamentos de Lambayequey Cajamarca, y que pertenece a la comunidad campesinade Santa Catalina de Chongoyape, que decidió protegeruna parte de su propiedad de más de 34 000 ha de terreno,y donde se vienen desarrollando proyectos de ecoturismo ymanejo de fauna principalmente. La propiedad cubre unazona muy bien conservada de bosques secos, y pertenecea cerca de 2 000 comuneros descendientes de los muchik omochicas, una de las culturas pre incas más importantesde la costa peruana, y que han encontrado en esta nuevamodalidad de manejo la alternativa para ocupar realmentesu propiedad y desalentar las invasiones y la caza ilegal porterceros; así como desarrollar proyectos agrícolas ypecuarios y, en general, empezar a percibir los beneficiosdel turismo no solo a nivel de ingresos económicos, sinotambién del mejoramiento de su autoestima y orgullo, poruna mejor vinculación con la tierra de sus antepasados,que ahora es admirada y visitada por muchas otraspersonas. Este trabajo lo realizan en asociación conorganizaciones no gubernamentales de Lambayeque.

La otra es el área de conservación privada “Bosque NaturalEl Cañoncillo”, ubicado en el departamento de La Libertad.Esta propiedad pertenece a la Cooperativa Agraria deUsuarios Tecapa Ltda., y tiene una extensión total de 1310,90 ha, ubicada en el distrito de San José, provincia dePacasmayo, departamento de La Libertad.

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El Perú es un país sumamente privilegiado cuando pensamosen lo que nos tocó de mar. Son tres mil kilómetros decostas, y un mar territorial o de zona económica y ecológicaexclusiva, equivalente a las dos terceras partes de lo quetenemos como territorio terrestre. Es decir, de más de 40millones de hectáreas. Un montón.

Y este mar peruano tiene la particularidad de recibir en un89% de su totalidad a la corriente costera peruana o deHumboldt, que enfría tremendamente las aguas y permiteel desarrollo de una cantidad impresionante de especies ymicroorganismos que solamente se desarrollan ahí, ysolamente ahí.

Lo que nos lleva a decir con mucho orgullo que el marperuano es riquísimo, más que un cebiche en verano; conuna diversidad biológica incomparable y que constituye esadespensa alimentaria, científica y de recursos aún pordescubrir de la que varios científicos y especialistas nosvienen advirtiendo hace varios años.

El mar peruano, sin embargo, es también muy frágil. Y esque las especies y microorganismos marinos son totalmenteinterdependientes entre sí, de modo tal que, cuando se

DONDE LA VIDA ES MÁS SABROSA

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afecta uno de ellos, los demás pueden resultar severamenteafectados. Esto ya nos pasó alguna vez con recursos comola anchoveta, que fue sobreexplotada para su uso por laindustria de la harina de pescado y no solo complicó lasostenibilidad de ese recurso, sino de una cadena inmensade recursos dependientes, como otros peces o las avesguaneras. Como dato, es bueno saber que el 60% de lospeces de nuestro mar se alimentan de anchoveta. La calidadde las aguas, por supuesto, juega también un rolfundamental para permitir la vida en el mar, por lo que losvertimientos industriales y domésticos, así como loseventuales derrames por accidentes en el mar, generancambios que pueden alterar gravemente el desarrollo deesta vida marina, ...o a veces la destruyen.

Entonces, el uso sostenible de los recursos marinos y elcuidado de su hábitat resulta también una necesidad, talcomo ocurre con los recursos terrestres.

Y al igual que con los recursos terrestres, en el mar serequiere también de áreas que puedan ser conservadas oprotegidas para garantizar que los procesos biológicos sesigan desarrollando ahí con normalidad: para estudiarlos ycomprender mejor los cambios que se dan fuera de estasáreas, para conservar muestras de nuestro patrimonionatural y, sobre todo, para mantener en buenas condicionesesa despensa que nos permitirá abastecer de recursos aotros espacios, fuera de los que están protegidos.

Lamentablemente, pareciera que históricamente elmovimiento de conservación peruano vivió tan pendientede las necesidades terrestres que olvidó y, hasta ciertopunto, dio la espalda a la conservación marina. Es increíble,pero con toda esta riqueza y a la vez fragilidad marina, ala fecha solo existe un área natural protegida en el Perúque incluye parte de ecosistema marino: la Reserva Nacionalde Paracas, que es, además, un área de aprovechamiento

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de recursos, no de protección estricta. Existen otras dosáreas, que de algún modo son interdependientes conecosistemas marinos, como son el Santuario NacionalManglares de Tumbes y el Santuario Nacional Lagunas deMejía. Sin embargo, en ninguna de ellas el ecosistemamarino forma parte de las áreas protegidas y tampococonstituye el objeto de conservación de las mismas.

La falta de protección de recursos y ecosistemas marinos,sin embargo, no es solo un problema peruano. Menos del1% de los océanos a nivel mundial se encuentra bajo algúnnivel de protección. Comparando con lo que pasa en tierrafirme, más del 10% de la superficie terrestre ha sido yadeclarada como área natural protegida. El desbalance sehace aún mayor cuando comparamos la superficie globalterrestre versus la acuática, donde solo el 30% del planetaes superficie terrestre. Del 70% restante, el 67,50% estáconstituido por los mares y océanos.

En el Perú, las 217 594 ha marinas protegidas dentro delas 335 000 ha que constituyen en su totalidad la ReservaNacional de Paracas, representan el 0,17% del territorionacional. Si el cálculo lo hiciéramos incorporando al“territorio nacional” la zona económica y ecológicaexclusiva del mar peruano, el porcentaje protegidorepresentaría solo el 0,10% del territorio nacional. Unanadita. El porcentaje terrestre protegido por el SINANPEen el Perú es de casi el 13% del territorio nacional.

Pese a estas cifras y situaciones poco alentadoras, tambiénhay buenas noticias... y que tienen mucho que ver con elexcremento de las aves. Como se sabe, la primera y másgrande “gallina de los huevos de oro” en la historia delPerú, se conoció a mediados del siglo XIX y estuvorepresentada por el guano de las islas.

La historia del guano en el Perú comenzó alrededor de


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1841, en una época altamente convulsionada en lo políticoy cargada de golpes de Estado81. Ese año, el investigadorarequipeño Mariano de Rivero y Ustariz, de regreso al Perúluego de algunos años en Europa realizando estudios sobrebotánica y mineralogía, publicó una investigación sobre laspropiedades fertilizantes del guano. Luego del interéseuropeo a raíz de esta publicación, se arregló un primerembarque experimental a Inglaterra, con resultados tanasombrosamente espectaculares que en poquísimo tiempose generaba una demanda inmensa en el mundo por elguano peruano.

El guano no era otra cosa que el excremento de las avescosteras acumulado en las islas y puntas del litoral peruanoa lo largo de cientos de años. Era tal la riqueza del marperuano, que generaba una presencia descomunal de avescosteras rondando el mar en busca del alimento disponible,alimento que luego era procesado biológicamente por lasaves y depositado como excremento en estas islas y puntasde la costa peruana. Para cuando empezó a “cosecharse”el guano de las islas, a mediados del siglo XIX, se estimaque la capa de guano alcanzaba ¡¡los 50 metros de altura!!

El guano fue entonces declarado Patrimonio del Estado.Para darnos una idea de la dimensión económica que llegóa tener durante sus décadas de auge, podemos mencionarque hacia el final del segundo gobierno de Ramón Castilla,en 1861, el guano aportaba casi el 80% del presupuestogeneral de la República, el mismo que se habíaincrementado en los últimos diez años de cinco millones a21 millones de pesos82. En 1874, época del máximo apogeodel guano, el presupuesto anual del Estado bajo el gobierno

81. Solamente entre 1840 y 1845, el Perú tuvo ocho Presidentes dela República.

82. El Sol peruano nació recién en 1863.

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del Presidente Manuel Pardo era de 34 millones de soles,proveniente en sus dos terceras partes del guano, y casi el70% de las exportaciones peruanas estaban representadastambién por el guano de las islas.

El poder económico del guano determinó que desde aquellaépoca los distintos gobiernos del Perú decidieran darprotección legal a estas islas y puntas, y de una maneramás clara desde inicios del siglo siguiente. Si bien en elSiglo XX la repercusión económica del guano fue bastantemenor, siempre mantuvo una presencia, con altas y bajas,hasta el día de hoy. Y las islas y puntas guaneras siempretuvieron una protección legal, también con altas y bajas,hasta el día de hoy.

Esta protección legal y real por más de cien años hasignificado que históricamente, por ejemplo, haya estadoprohibida la pesca alrededor de estas islas, o que no se


El poder político yeconómico delsector pesqueroreflejado en laacuñación demonedas a fines dela década de los 60.

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permitiesen actividades que puedan disturbar a las aves, oque más allá de los periodos de cosecha del guano, selimite la presencia de personas en la zona.

Una norma reciente que grafica esta protección legal es laResolución Directoral Nº 0095-96/GCG de la DirecciónGeneral de Capitanías y Guardacostas, que establece queno se puede pescar alrededor de las dos millas de las islas ypuntas, que debe mantenerse silencio a 50 metros y queestá prohibida la navegación a 150 metros alrededor deestos sitios.

La sobreexplotación de recursos en el mar peruano duranteel siglo XX determinó sin duda una disminución grandísimade la diversidad biológica marina. Muchas de las especies yrecursos, entonces, hallaron refugios naturales en las islasy puntas guaneras, donde gracias a la protección legalexistente, pudieron seguir sobreviviendo. Según estudiosde la bióloga peruana Patricia Majluf, las mayorespoblaciones de especies amenazadas se encuentran en lasislas y puntas guaneras: solo hablando de lobos marinos ypingüinos, Majluf estima que el 72% de la población delobo fino Arctocephalus australis, el 84% de la de lobochusco Otaria byronia, y el 61% de la de pingüino deHumboldt Spheniscus humboldti, habitan en algunas delas 24 islas y 10 puntas guaneras del litoral peruano.

Estas islas y puntas, actualmente administradas por laempresa estatal PROABONOS83 del Ministerio de Agricultura,cubren una extensión de 3 150 ha terrestres y las dosmillas náuticas alrededor de cada una, dando un total dealrededor de 126 000 ha.

Pero las islas y puntas guaneras, pese a la buena protección

83. Proyecto especial de promoción del aprovechamiento de abonospovenientes de aves marinas.

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legal brindada, no son áreas “protegidas legalmente” paracuidar a estas especies o a la riqueza existente dentro delmar a su alrededor. Hasta la fecha, la razón para protegerestas islas ha sido solamente la presencia del guano y, enconsecuencia, se ha buscado proteger también a quienesgeneran este recurso: las aves.

Es por estas razones que desde hace algunos años se vieneplanteando que estas islas y puntas sean declaradas tambiéncomo áreas naturales protegidas, tomando como marcolegal el Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidasque introdujo en la legislación peruana el concepto de áreasnaturales protegidas en el ámbito marino y marino costero.

A la fecha de publicación de este libro, existe un Proyectode Decreto Supremo que incorporaría este conjunto deislas y puntas al Sistema de Areas Naturales Protegidas yen consecuencia a la administración del INRENA, como unagran Reserva Nacional: la Reserva Nacional Sistema de Islasy Puntas Guaneras.

Esta Reserva Nacional estaría constituida por 18 islas y 10puntas guaneras. El Proyecto de Decreto Supremo incluye,asimismo, que las islas Chincha y Ballestas se incorporen ala Reserva Nacional de Paracas; y que la isla Lobos de Afuera,una de las zonas más ricas del mar peruano por su carácterespecial como sitio de confluencia de las aguas templadasde la Corriente de Humboldt con las aguas cálidas de laregión ecuatorial y las de la contracorriente subtropical,sea declarada como Zona Reservada para realizar losestudios complementarios que determinen su categorizacióndefinitiva84.

84. Las últimas versiones del Proyecto incorporaban también a Lobosde Afuera dentro de la Reserva Nacional Sistema de Islas y PuntasGuaneras.


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Sin duda, la materialización de esta norma será unaexcelente noticia. El guano podrá seguir explotándose, perodentro de un contexto donde se dimensionará también laimportancia de estos sitios para la conservación de otrosrecursos y procesos. Esto permitirá, asimismo, consolidarestudios y proyectos orientados a descubrir las mejoresoportunidades para incrementar el conocimiento del marperuano y de las opciones para el aprovechamientosostenible de sus recursos y el turismo.

Finalmente, será una buenísima noticia que por fin el Perúy sus estrategias de conservación le den la cara al mar, yque la brisa marina nos traiga nuevos aires de esperanzapara un futuro común. Porque en el mar... ¡la vida es mássabrosa!

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Las concesiones para ecoturismoLas concesiones para ecoturismoLas concesiones para ecoturismoLas concesiones para ecoturismoLas concesiones para ecoturismoen las áreas protegidasen las áreas protegidasen las áreas protegidasen las áreas protegidasen las áreas protegidas8585858585

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85. Este capítulo incluye partes del libro “Concesiones de ecoturismo: econegocios para el nuevo milenio”,publicado en 1999 por el mismo autor.

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El ecoturismo es, sin duda, uno de los rubros de mayorpotencial en el Perú. A nivel mundial es el segmento demayor crecimiento dentro de la industria del turismo, quede por sí es ya la industria que mueve más dinero en elmundo de hoy, y resulta ocioso mencionar las enormesventajas comparativas que tiene el Perú para posicionarseen este mercado y ser una potencia mundial como destinoecoturístico.

El reto, por supuesto, está en convertir nuestras ventajascomparativas en ventajas competitivas y transformarnuestros valiosos recursos ecoturísticos en verdaderosproductos ecoturísticos.

En este reto, las áreas naturales protegidas juegan un rolfundamental, como exponentes de los principales valoresnaturales y de diversidad biológica con que cuenta el país,y, sobre todo, como espacios que cuentan con suficientesargumentos como para apostar por hacer empresaresponsable, beneficiosa para el país y las poblacioneslocales, beneficiosa para la sostenibilidad de las propiasáreas y el mejoramiento de la imagen del Perú a nivelnacional e internacional.

INVERSIONISTAS, OÍDO A LA MÚSICA

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Las opciones para iniciar negocios en ecoturismo dentrode áreas protegidas son en verdad variadas, y pasan portrabajar como operador que lleve visitantes a las áreas,poner negocios para el transporte dentro de las áreas,expendio de alimentos y recuerdos, alquiler de equipo,bicicletas, etc., hasta solicitar una concesión paraecoturismo dentro del área protegida. A esta últimaalternativa queremos referirnos en las siguientes líneas,en el entendido de que resulta sumamente atractiva parainvertir en este rubro, con seguridad jurídica y altasposibilidades de rendimiento si se dan los pasos adecuados.

Pero, ¿que es una concesión? De acuerdo con el DiccionarioJurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, se entiendepor concesión a los “actos de la autoridad soberana por loscuales se otorga a un particular, determinado derecho oprivilegio para la explotación de un territorio o de unafuente de riqueza, la prestación de un servicio o la ejecuciónde las obras convenidas”86.

Por su lado, Pedro Flores Polo define que “en Derecho seemplea el término (concesión) para referirse a los actosadministrativos en cuya virtud se confiere a los particularesderechos o ventajas sobre el dominio del Estado y quegeneralmente están relacionados con los servicios públicos.Así, el Estado, mediante concesión, otorga a las empresasparticulares la explotación de los servicios de alumbradopúblico, agua potable, transporte urbano, etc., dando lugaral contrato de concesión de servicios públicos, cuyascaracterísticas y elementos varían según las legislaciones.

Generalmente, las concesiones se someten a concurso olicitación. En la doctrina del derecho administrativo, el

86. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental.De. Heliasta S.R.L. 1983. p. 61.

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contrato de concesión de servicios públicos configura unacto jurídico administrativo de Derecho Público que tienepor objeto estructurar un servicio de interés general,delegándose en el concesionario, por excepción, la parteideal de la potestad administrativa en cuya virtud elconcesionario puede actuar y realizar el servicio encondiciones normales y puede exigir al usuario lacontraprestación correspondiente”87.

La concesión es, por tanto, una modalidad de otorgamientode derechos a los particulares sobre un bien del dominiodel Estado, sin que el Estado pierda el poder eminencialsobre el mismo. Según la intervención del Congresista yabogado Jorge Avendaño, durante el debate de la LeyOrgánica de Aprovechamiento Sostenible de los RecursosNaturales, aprobada en 1997, “el Estado mantiene unasuerte de dominio vigilante sobre los bienes que haconcedido a los particulares para su explotación. Es el casode las minas. ¿Qué cosa se concede a los particulares? Unaconcesión minera. ¿Qué derecho tiene el concesionario? Elderecho a explotar la mina, a hacer suyos los frutos; peroel Estado está encima, vigilante, mirando si el concesionariocumple con las condiciones de la concesión, pues casocontrario la concesión revierte al Estado... y esto es lomismo que ocurre con los recursos naturales en general”88.

La Ley de Aprovechamiento Sosteniblede los Recursos Naturales

La Ley 26821, Ley de Aprovechamiento Sostenible de losRecursos Naturales, reguló lo establecido en el Artículo 66º

87. FLORES POLO, Pedro. Diccionario de Términos Jurídicos. Marsol,Perú. Ed. Volumen 1, 1987. p. 526.

88. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los RecursosNaturales: antecedentes y comentarios. Oswaldo Sandoval Aguirre(Editor). p. 454.


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de la Constitución Política del Estado, en lo referente a laconcesión de recursos naturales.

En este sentido, el Artículo 23º de la Ley señaló que “laconcesión, aprobada por leyes especiales, otorga alconcesionario el derecho para el aprovechamiento sostenibledel recurso natural concedido, en las condiciones y con laslimitaciones que establezca el título respectivo. La concesiónotorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recursonatural concedido y, en consecuencia, la propiedad de losfrutos y productos a extraerse”.

Sigue el artículo, señalando que “las concesiones puedenser otorgadas a plazo fijo o indefinido. Son irrevocables entanto el titular cumpla las obligaciones que esta Ley o lalegislación especial exijan para mantener su vigencia”.

Finalmente, se precisa que “las concesiones son bienesincorporales registrables. Pueden ser objeto de disposición,hipoteca, cesión y reivindicación, conforme a las leyesespeciales. El tercero adquirente de una concesión deberásujetarse a las condiciones en que fue originariamenteotorgada. La concesión, su disposición y la constitución dederechos reales sobre ella, deberán inscribirse en el registrorespectivo”.

De este modo, se fijan las características generales de lasconcesiones sobre recursos naturales, dejando un marcoimportante a la legislación especial, a la que correspondepersonalizar las características de la concesión según elrecurso.

Un aspecto importante de esta Ley es que defineclaramente que la concesión es el derecho mayor al que unparticular puede aspirar en cuanto a los recursos naturales,pero que esto no significa que sea la única modalidad deacceder a dichos recursos. En efecto, el artículo 19º de la

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Ley señala que los derechos para el aprovechamientosostenible de los recursos naturales se otorgan a losparticulares mediante las modalidades que establecen lasleyes especiales y que, en cualquiera de los casos, el Estadoconserva el dominio sobre estos. De otro lado, el Artículo24º se refiere a otras modalidades de otorgamiento,distintas a la concesión, como son las licencias, derechos,permisos, contratos de acceso, entre otros.

Entonces, tenemos que:

- El Estado mantiene el dominio de los recursosnaturales y, en consecuencia, no los puede otorgaren propiedad.

- La concesión es el mayor derecho que se puedeobtener para el aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales.

- Existen otras modalidades de acceso a los recursos.

Concesiones para ecoturismo:alternativas legales

En el caso de concesiones para ecoturismo, ¿qué es lo querealmente se otorga al concesionario? ¿un recurso natural?¿tierras? ¿servicios? La legislación nacional presentaactualmente suficientes alternativas para pensar en todasestas posibilidades. Lo que debe tenerse presente es quelas concesiones de ecoturismo fuera de las áreas protegidastienen características distintas a las concesiones deecoturismo dentro de las áreas protegidas. Las primerasse rigen por la legislación forestal y tienen como autoridadadministrativa a la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestredel INRENA. Las segundas se rigen por la legislación deáreas naturales protegidas y tienen como autoridadadministrativa a la Intendencia de Areas NaturalesProtegidas.


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En el caso de las concesiones para ecoturismo fuera de lasáreas naturales protegidas, la naturaleza jurídica es deuna concesión sobre el recurso natural paisaje, con carácterde exclusividad, que otorga un derecho real al titular sobrela concesión y donde el concesionario puede aplicar hastaextensiones de 10 000 ha, y por un plazo máximo decuarenta (40) años renovables.

En el caso de las concesiones para ecoturismo dentro delas áreas protegidas, la naturaleza jurídica es de unaconcesión para la prestación de servicios económicos, quesupone también el derecho de aprovechar el recurso paisajepero con la salvedad que este recurso no se otorga alparticular en concesión sino que se le autoriza a su usocomo parte de su concesión de servicios turísticos. Estaconcesión no otorgaría derechos reales a su titular, adiferencia de las concesiones fuera de las áreas protegidas;y puede suponer un uso no exclusivo del concesionario en

Actriz Kim Bassinger y miembros de Rainforest Expeditions en laReserva Nacional Tambopata.

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el área otorgada ya que no es una concesión sobre la tierrasino sobre el servicio. Se otorgan por un plazo máximo deveinte (20) años, renovables por un periodo adicional.

Las concesiones para prestaciónde servicios turísticos

Las concesiones para servicios turísticos tienen comofundamento principal que el Estado es el administradordirecto de un área específica y, como tal, ha definido ciertosusos prioritarios y otros compatibles, como parte de unplan de manejo. Las actividades turísticas en estas áreasson promovidas y aceptadas como actividades compatibles,aunque no sean el motivo por el cual el Estado ha reservadopara sí su administración. En consecuencia, es el Estadoquien fija las condiciones y lugares para la operación turísticay el concesionario debe adscribirse y cumplir dichascondiciones. Dado que se trata de áreas que normalmenteson bienes de dominio público y Patrimonio de la Nación,no corresponde otorgar derechos de exclusividad sobre eluso del espacio a privados, y por lo tanto los concesionariosno adquieren derechos sobre el suelo o algún recursoespecífico, incluyendo el paisaje, sino la prerrogativa deoperar dentro del área bajo las condiciones que le determinela planificación del área y su contrato con el Estado.

Esta situación se da fundamentalmente en las áreas naturalesprotegidas y monumentos históricos declarados comomonumento arqueológico. En ambos casos, el Estado haotorgado un status legal especial al área para garantizar suconservación y manejo de acuerdo a una planificación orientadaa proteger sus valores naturales y/o culturales. En esta medida,el Estado declara áreas como Parque Nacional o monumentoarqueológico, por ejemplo. En ambos casos, el turismo esuna actividad compatible con la naturaleza del área pero noes la razón por la que se establece y protege. La razón, en elcaso del Parque Nacional, es la conservación del ecosistema y


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de la diversidad biológica; en el caso del monumentoarqueológico, es la preservación y restauración delmonumento.

A diferencia de las concesiones sobre el recurso paisaje,donde no hay ninguna prioridad asignada previamente o,si la hay, esta es precisamente la actividad turística, lasconcesiones de servicios turísticos parten de la premisa deque el área ya tiene una prioridad asignada, distinta alturismo y que, por lo tanto, no es posible otorgar recursoso terrenos en exclusividad a un privado.

De acuerdo con los lineamientos del Plan Director delSINANPE, aprobado en 1999, y al Reglamento de la Ley deAreas Naturales Protegidas del 2001, el procedimiento paraobtener una concesión para la prestación de servicioseconómicos turísticos dentro de un área natural protegida,se rige por las siguientes normas:

- La autoridad que otorga la concesión es el INRENA.El trámite se inicia ante la Intendencia de AreasNaturales Protegidas, de acuerdo con la legislaciónde áreas protegidas.

- El INRENA define los lugares, características de lainfraestructura, procedimiento para el otorgamiento,bases o términos de referencia, conduce el procesode selección, monitorea y supervisa la actividad,impone sanciones y suscribe el contrato de concesión.

- La concesión no otorga derechos de propiedad ousufructo sobre los recursos naturales.

- En el caso de concesiones que autoricen a laconstrucción o habilitación de infraestructura,solo se otorga al particular el derecho de superficiesobre el sitio específico donde se ubica lainfraestructura.

- Solo se otorgarán derechos de exclusividad para laoperación turística en aquellos espacios y vías que no

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sean de uso común. En ningún caso se otorganderechos de exclusividad sobre un atractivo turísticoprincipal del área protegida.

- Se requiere que el área cuente con categorización,zonificación, Plan Maestro y Plan de Uso Turístico; o,en su defecto, con un estudio técnico sustentatorio.

- No se otorgan concesiones en zonas de protecciónestricta o ámbitos de protección especial dentro delas áreas protegidas.

- El otorgamiento de la concesión supone la firma deun contrato entre el INRENA y el concesionario.

- El proceso de otorgamiento puede ser medianteconcurso público o concesión directa, en caso no sepresenten más interesados.

- Siempre que exista más de un interesado se abriráconcurso público.

- Se otorgan por un plazo máximo de veinte (20) años,renovables por un periodo.

- El proceso puede iniciarse por convocatoria del INRENAo a solicitud de un interesado.


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- En el primer caso, el INRENA provee un Perfil delProyecto Ecoturístico que se abre a concurso y losinteresados deben presentar sus propuestas técnicasy económicas para realizar el Proyecto Ecoturístico.

- En el segundo caso, los interesados pueden presentarsepara que se les otorgue alguno de los sitiosidentificados por el INRENA en los planes del áreapara el otorgamiento de concesiones. Si hay másinteresados, se abre a concurso público, pero si noes así, se sigue el procedimiento de concesión directa.

- Puede también solicitarse sitios que no hayan sidopreviamente identificados por el INRENA si elinteresado cubre, a su costo, los estudios necesariospara demostrar que no habrá incompatibilidades entrela zonificación y el uso turístico.

- Otorgada la concesión, el concesionario debepresentar el Proyecto Ecoturístico, que incluye unaDeclaración de Impacto Ambiental o un Estudio deImpacto Ambiental, de acuerdo con la naturaleza delproyecto.

- Aprobado el Proyecto Ecoturístico, se da formalmenteinicio a las actividades.

- El concesionario debe presentar un informe anual,sobre el avance y cumplimiento del ProyectoEcoturístico.

- El INRENA puede realizar inspecciones a la concesiónen cualquier momento.

- La concesión caduca por cualquiera de las causalesde incumplimiento mencionadas en el Reglamento oestablecidas en el contrato.

- Declarada la caducidad, se resuelve el contrato.- El contrato debe determinar el régimen de propiedad

que tendrán los bienes de la concesión ubicadosfísicamente en el área, al término de la misma.

- El INRENA puede solicitar a la Comisión de Promociónde la Inversión Privada que lleve a cabo el proceso deconcesión.

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- En caso de cumplimiento de los dos periodos de veinte(20) años, establecidos como máximo para unconcesionario, este puede presentarse nuevamentea concurso otorgándosele un 10% adicional al puntajeque obtenga en el concurso o concesión directa.

Las concesiones en zonas de amortiguamiento son tambiénotorgadas por el INRENA y se tramitan ante la IntendenciaForestal y de Fauna Silvestre, de acuerdo con la legislaciónforestal89.

Como se ve, el procedimiento parece largo y hasta ciertopunto complicado. Sin embargo, tomar previsiones paraasegurar que las operaciones dentro de las áreas protegidassean realmente positivas para el área siempre es una buenaidea. En consecuencia, creemos que la vara que ha puestola legislación podrá ser cumplida por los buenosinversionistas, para quienes, sin duda, valdrá la penalanzarse a la aventura de tentar una concesión deecoturismo dentro de un área protegida.

Ya existen varias áreas del Sistema con Planes de UsoTurístico aprobados. Entre ellas, áreas tan interesantespara el desarrollo de esta actividad como Pacaya Samiria,Huascarán y Manu. A mirar rápido esos planes, que lossitios... ¡¡¡se agotan rápido!!!

89. Contenida en la Ley Forestal, Ley 27308; su Reglamento DS 014-2001-AG; las disposiciones complementarias para el otorgamiento deconcesiones para ecoturismo, RM 0314-2002-AG; y los términos dereferencia para elaboración de Planes de Manejo, RJ 461-2002-INRENA.


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Es un poco penoso decirlo, pero la política de gobiernosobre hidrocarburos y áreas protegidas ha sido, a travésde los años, exageradamente cambiante. Y los cambioslegislativos sobre este tema siempre han estado vinculadosal deseo del gobierno de viabilizar alguna operación minerao petrolera específica, lo que significa que históricamenteel gobierno no ha sido consecuente con sus propias políticas,y que las desconoce cuando siente alguna urgencia poraprobar un contrato que, sabe, es ilegal.

Esta historia de idas y vueltas comenzó en 1977. Ese año,el Artículo 3° del Reglamento de Unidades de Conservación,Decreto Supremo 160-77-AG, estableció que en las Unidadesde Conservación no podían ser aprovechados los recursosnaturales no renovables. Esta prohibición, que incluía aParques Nacionales, Reservas Nacionales, SantuariosNacionales y Santuarios Históricos, fue modificada en elaño 1982, cuando se estableció mediante Decreto Supremo069-82-AG, que en las áreas de Reserva Nacional sí podíanaprovecharse otros recursos diferentes a los de fauna yflora silvestre, siempre y cuando se mantuviesen en suestado natural las asociaciones de la flora y fauna silvestre.Se establecía, asimismo, que cuando los sectores autorizarandesarrollar actividades productivas en áreas de Reserva

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Nacional, se requería de un informe previo del Ministeriode Agricultura. Por Decreto Supremo 090-82-AG se amplióeste requisito exigiéndose también que el informe seaaprobado por el Consejo Consultivo de Unidades deConservación. Son los años en los que el gobierno delarquitecto Fernando Belaúnde quiso viabilizar legalmenteuna operación de recursos no renovables en la ReservaNacional de Paracas, y estas normas del año 1982 fueronel camino para hacerlo.

Ocho años más tarde, en 1990, el Código del MedioAmbiente estableció nuevamente una prohibición total parael aprovechamiento de recursos naturales no renovablesen todas las categorías de áreas naturales protegidasexistentes. En efecto, el Artículo 71° de esta normaestableció que estaba prohibido desarrollar actividades paraaprovechamiento energético o de recursos naturales norenovables en el ámbito de las áreas naturales protegidas.

En 1991 el gobierno negociaba nuevamente un contratopetrolero, superpuesto esta vez con la Reserva NacionalPacaya Samiria. Como se explica en el Anexo 2 de la primeraparte de este libro, el contrato se frustró por una mezclade razones legales y de presión pública. Ante esto, elgobierno decidió derogar el Artículo 71° del Código delMedio Ambiente y, en su lugar, aprobó el Artículo 12° delDecreto Legislativo 655, Ley de Promoción de las Inversionesen el Sector Hidrocarburos. Esta norma estableció que, encaso de desarrollarse actividades para aprovechamientoenergético o para explotación de recursos naturales norenovables dentro de las áreas naturales protegidas, elproyecto o contrato respectivo debía contemplar laobligación de efectuar el Estudio de Impacto Ambiental yde cubrir los costos de reposición de las áreas afectadas.

Si bien el Decreto Legislativo No. 655 fue también derogadopor la Primera Disposición Final de la Ley No. 26221, Ley

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General de Hidrocarburos, quedó claro que a partir de esamodificación en el Perú se permitía el aprovechamiento derecursos naturales no renovables dentro de las áreasnaturales protegidas, siempre y cuando se contase con unEstudio de Impacto Ambiental y, además, se garantizara elpago del costo de reposición de las áreas que pudieranresultar afectadas.

En 1993, el Reglamento para la Protección Ambiental enlas Actividades de Hidrocarburos señaló, en su Artículo 13°,que el desarrollo de actividades de hidrocarburos dentrode las áreas naturales protegidas debería coordinarse conel responsable de dichas áreas para asegurar el cumplimientode los fines para los cuales fueron creadas.

Esta norma fue luego modificada por el Decreto Supremo061-97-PCM, estableciéndose que en el caso de desarrollode actividades de hidrocarburos dentro de áreas protegidas,los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los Programas deAdecuación y Manejo Ambiental (PAMA) requerían,previamente a su aprobación por la autoridad sectorialcompetente, contar con la opinión técnica del Ministeriode Agricultura a través del Instituto Nacional de RecursosNaturales (INRENA).

La norma añadía que la autoridad sectorial competente debíaremitir al INRENA copia de dichos documentos para que, enel plazo de veinte (20) días, emita su opinión técnica. Si elINRENA no se pronunciaba dentro del plazo señalado, seentendía que no habían observaciones al EIA o PAMA.

En julio de 1997 se aprobó la Ley de Areas NaturalesProtegidas, Ley 26834. De acuerdo con esta Ley, no sepermite la extracción de recursos naturales renovables yno renovables en las áreas naturales protegidas de usoindirecto, es decir en los Parques Nacionales, SantuariosNacionales y Santuarios Históricos.


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En las categorías de uso directo de recursos, es decir enlas Reservas Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre,Reservas Nacionales, Reservas Comunales, Bosques deProtección y Cotos de Caza, el aprovechamiento de losrecursos naturales renovables y no renovables solo puedeser autorizado si resulta compatible con la categoría, lazonificación asignada y el Plan Maestro del área. La Leyestableció, además, que el aprovechamiento de recursosnaturales no debía perjudicar el cumplimiento de los finespara los cuales se estableció el área.

De acuerdo con el Artículo 28° de la Ley de Areas NaturalesProtegidas, las solicitudes para aprovechar recursosnaturales al interior de las áreas naturales protegidas delSINANPE se tramitan ante la autoridad sectorialcompetente, es decir el Ministerio de Energía y Minas(MEM), y solo pueden ser resueltas favorablemente si secumplen las condiciones descritas en el párrafo anterior yse otorga una opinión previa favorable del INRENA. Estaopinión previa favorable incluye también al Estudio deImpacto Ambiental que sea presentado ante la autoridadsectorial competente.

En el 2001 se aprobó el Reglamento de la Ley de AreasNaturales Protegidas, mediante Decreto Supremo 038-2001-AG. En esta norma se estableció un procedimiento paralos casos de operaciones de hidrocarburos o de minería enlas áreas protegidas. De acuerdo con este procedimiento,el aprovechamiento de recursos naturales no renovables alinterior de las áreas naturales protegidas se permite soloen las áreas de uso directo y cuando lo contemple su PlanMaestro aprobado, estando sujeto a las normas deprotección ambiental y a las limitaciones y restriccionesprevistas en los objetivos de creación del área naturalprotegida, su zonificación y categorización, así comoaquellas que se establezcan mediante Resolución Jefaturaldel INRENA.

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En el caso de las zonas reservadas, el INRENA puededeterminar que no sea posible realizar explotación derecursos no renovables hasta su categorización final.

El Artículo 116º del Reglamento establece en detalle lospasos del procedimiento para que se realicen operacionesmineras o petroleras en toda o parte del área protegida osu zona de amortiguamiento. Básicamente, los pasos sonlos siguientes:

- El MEM debe coordinar previamente con el INRENApara definir si la operación es compatible con lanaturaleza jurídica y condiciones naturales del áreaprotegida.

- De existir compatibilidad, la Intendencia de AreasProtegidas emitirá una Directiva estableciendo loscondicionantes legales y técnicos que supone operaren el área.


- El MEM solicitará alINRENA aportes paraser incorporados a losTérminos de Referenciapara la elaboración delEstudio de ImpactoAmbiental (EIA).

- El EIA debe incluirprocedimientos deconsulta pública, lamisma que se realizaráen coordinación entreel MEM y el INRENA.

- El EIA debe cumplir,como mínimo, con lasexigencias del Artículo95º del Reglamento dela Ley de Areas

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Protegidas y la opinión técnica favorable del INRENA.- Se promueve el monitoreo independiente para la

verificación del cumplimiento de obligacionesambientales derivadas del EIA.

- El MEM debe coordinar con el INRENA sus actividadesen el área involucrada.

- Las actividades propias de la operación, como ingresode personal o traslado de materiales, deben estarcontempladas en los planes aprobados por el MEM yratificados por la Intendencia. Sin perjuicio de ello,la empresa operadora debe solicitar en cada caso lasautorizaciones correspondientes al INRENA.

- Para el caso de tramitación de petitorios minerosubicados en el área protegida o su zona deamortiguamiento, la concesión solo puede otorgarseprevio informe técnico favorable del INRENA.

Tenemos entonces una profusa legislación desde 1977 hastala fecha, en la que vemos como el Estado peruano pasó deuna política en la que no permitía aprovechar los recursosno renovables en las áreas protegidas a una política en laque primero se permitió dicho aprovechamiento en algunascategorías y luego se prohibió en todas. Posteriormentevolvió a permitir el aprovechamiento de recursos norenovables en todas las categorías del Sistema. Finalmente,hoy tenemos que el aprovechamiento de recursos norenovables está prohibido en algunas categorías del Sistema,que son las de uso indirecto de recursos. En las categoríasde uso directo está legalmente permitido, siempre y cuandose cumplan una serie de exigencias previstas por lalegislación, y que han sido bastante detalladas en elReglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas.

Sin embargo, la pregunta sigue siendo ¿qué pasará cuandonuevamente el gobierno sienta que hay un interés fuertede alguna empresa por operar dentro de un área naturalprotegida? Con estas normas en vigencia, el caso más

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cercano fue el de la pretensión de la Oxy sobre el ParqueNacional Cordillera Azul, un área de uso indirecto derecursos, donde el Sector de Energía y Minas pretendiódesconocer las normas legales planteando que no lesresultaban aplicables por un cuestionado derecho adquirido.Finalmente la empresa desistió de la operación al ver queel panorama legal era, por decir lo menos, confuso. Perodel lado del Sector, a través de Perúpetro y el MEM, eraclaro que deseaban continuar con la operación.

Lo que nos lleva a la reflexión final de hasta qué punto losdistintos organismos de gobierno participan de una visióncomún y empujan en una misma dirección, históricamente.Es decir, este no es un tema de gobiernos de turno, sinode política de Estado.

Creemos que el principal patrimonio del Perú como Nación,a corto, mediano y largo plazo, es su diversidad biológica.Y esta diversidad biológica se sustenta y mantiene, engran parte, gracias a los grandes “bancos” establecidos enel país a través de las áreas naturales protegidas, yespecialmente a través de los Parques Nacionales. Estadiversidad biológica está en nuestro territorio para darleun uso, en provecho de nuestro país y de nuestra gente.¿Cuál es ese uso que debemos darle?

Cualquiera sea la respuesta, ninguna puede tener comocomponente la posibilidad de ponerla en riesgo. Es por esoque existen fuertes restricciones legales de uso de recursosy del espacio en las áreas protegidas de uso indirecto. Yesas limitaciones y restricciones legales no solo han sidoestablecidas para las operaciones petroleras o mineras,sino en general para cualquier actividad extractiva derecursos o de modificaciones del ambiente natural.

Porque, justamente, el objetivo de estas áreas de usoindirecto es mantener en estado intacto sus ecosistemas y


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recursos, para que puedan seguir abasteciendo y ampliandola “producción” de diversidad biológica, que es el principalpatrimonio de nuestro país.

Esta misma reflexión también es válida para las áreas deuso directo, donde justamente es la riqueza de los recursosrenovables existentes en las áreas la que permite que puedadarse un aprovechamiento sostenible de estos recursos. Yes en razón de ese uso real y vigente que debe asegurarseque no hayan otras actividades que puedan dañar lasostenibilidad de este aprovechamiento, ya que, además,los recursos naturales suelen ser muy sensibles a los cambiosen la calidad del ecosistema en el cual se desarrollan, comopor ejemplo la calidad de las aguas en las Reservas Nacionalesde Paracas o Pacaya Samiria, que resulta fundamental paraque se sigan manteniendo los recursos hidrobiológicos quesirven de alimento y trabajo a miles de pescadores enambas Reservas.

En el caso de las áreas de uso directo, deberemos ser muycautos para autorizar actividades mineras y petroleras,pero también para autorizar proyectos de infraestructuravial, de construcción de represas, de crecimiento deasentamientos humanos, entre otros. En caso se decidaautorizar alguna de estas actividades, deberá exigirse elcumplimiento de los requisitos que la legislación haestablecido. La única manera de probar que esta legislaciónampliamente discutida y consensuada sirve, es poniéndolaen práctica.

Cuando vengan los nuevos proyectos, démosle esaoportunidad… esta vez.

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Como se vio en la primera parte de este libro, desde hacemás de 40 años la administración de las áreas naturalesprotegidas peruanas ha estado dentro del Ministerio deAgricultura, en una oficina de mediano o bajo nivel dentrode la estructura de dicho Ministerio.

En verdad, en todo este tiempo, en la parte administrativano se dieron cambios muy dramáticos en cuanto al rango,poder político, autonomía técnica, administrativa yeconómica de la oficina a cargo de las áreas protegidas:desde el antiguo Servicio Forestal y de Caza, pasando porel INFOR, la Dirección Nacional de Parques, el ProgramaParques Nacionales Perú, hasta la Dirección General de AreasNaturales Protegidas y la actual Intendencia de AreasNaturales Protegidas. En realidad, los cambios en loadministrativo no fueron grandes cambios.

Contrario a esto, los cambios en el valor estratégico de lasáreas a nivel económico, social, cultural y de equilibrionecesario para la calidad de vida sí resultaron dramáticos.Los cambios, representados en el crecimiento mismo delas áreas del Sistema en estos mismos 40 ó 50 años, fueronde por sí impresionantes.

EL SUEÑO DE LA CASA PROPIA

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Hace 40 años existían solo dos áreas protegidas, hoy son 61.En esa época la cobertura era de poco más de 2 500 ha, o seade solamente el 0,002% del territorio nacional. Hoy son másde 17 millones de hectáreas que representan casi el 14% delterritorio nacional. Las áreas eran vistas básicamente comoespacios para la recreación y la protección de bellezasescénicas. Hoy son vistas a nivel mundial como instrumentosindispensables para la conservación de la diversidad biológicadel planeta. El término “diversidad biológica” no estabaacuñado aún y solo se hablaba de “recursos naturales”, sintener muy claro cual podía ser el valor de los mismos, salvopara el caso de los no renovables como los minerales ehidrocarburos. Hoy, el mundo tiene perfectamente claro quela diversidad biológica es la fuente y, a la vez, la oportunidadprincipal para la seguridad alimentaria del planeta, para laprovisión de servicios ambientales, para contar con bancosde recursos genéticos que permitan la sosteniblidad y elequilibrio del planeta, para el desarrollo de la nueva industriadel milenio representada a través de la biotecnología, elecoturismo y otros econegocios rentables.

Hoy en día las cosas cambiaron mucho, y hay países en elmundo que basan su economía y cultura alrededor de ladiversidad biológica, como Costa Rica por ejemplo. Otrospaíses buscan insertarse en las nuevas tendencias y destinanfuertes sumas de dinero a promover la industria de labiotecnología y afines, en el entendido de que el futuroestá de ese lado. Japón, Estados Unidos y Chile son ejemplosde esto.

El Perú no solo tiene la buena suerte de tener una grandiversidad biológica, sino que, además, es uno de los paísesprivilegiados del planeta, reconocidos por la comunidadinternacional como megadiversos. Es decir, que nuestradiversidad biológica es tan grande que estamos clasificadoscomo una de las 12 potencias mundiales denominadasmegadiversas. La nueva “mina de oro” mundial, que es la

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diversidad biológica, está en el Perú. Pero, ¿cómo usamosesta diversidad?, ¿cómo la aprovechamos?, ¿cuál es laestrategia?, ¿quién está a cargo?, ¿cuánto estamosinvirtiendo en ella?, ¿tenemos suficientes capacidadeseconómicas y técnicas para una adecuada gestión?Finalmente, ¿dónde está ubicada esta diversidad biológicay cómo se está cuidando?

Tal vez la última pregunta resulta la más fácil de contestar: lomejor de nuestra diversidad biológica está contenida en lasáreas que conforman el Sistema Nacional de Areas Protegidas.Por eso se declararon esas áreas y ahí están probablementelas mejores muestras representativas de la diversidad biológicaperuana, de la megadiversidad biológica peruana.

Es decir: la seguridad alimentaria, la provisión demuchísimos servicios ambientales, las oportunidades parael desarrollo de econegocios y, en general, gran parte denuestra identidad misma como Nación está dentro de lasáreas naturales protegidas, como en el Manu, Huascarán,Paracas, Machu Picchu o Pacaya Samiria. Pero la instituciónencargada de administrar y dirigir todo esto sigue siendouna oficina de nivel jerárquico menor; en estos tiemposdentro de un Instituto, pero que igual que hace 40 añosestá, a su vez, debajo de un Ministerio... de Agricultura.

Entonces, la pregunta es: ¿la diversidad biológica es partede la agricultura?, ¿las áreas naturales protegidas son partede la agricultura?, ¿el paisaje, los ecosistemas, los recursosnaturales,… son parte de la agricultura? La respuesta,creemos, es no.

De acuerdo: existen razones históricas y de contexto paraque originalmente el tema recursos naturales renovableshaya estado dentro de un portafolio de Agricultura. Losrecursos naturales renovables terrestres aprovechados eran,en ese momento, básicamente los forestales maderables y


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la administración del tema agrícola y forestal de algúnmodo podían emparentarse. Pero, como sabemos, el temase abrió muchísimo más allá de los recursos forestalesmaderables, y hoy en día tenemos un sistema de áreasnaturales protegidas enorme y un valor aún más grande enlas oportunidades de la diversidad biológica. Entonces, ¿sejustifica que estos temas aún sigan estando bajo unMinisterio de Agricultura?. Mientras hemos visto la evoluciónenorme que ha cobrado la diversidad biológica en lassociedades modernas, veamos a contrapunto lo que significarealmente la agricultura para el Perú.

Se sabe que el suelo con aptitud agrícola del país es deapenas el 4 ó 5% de nuestro territorio. Para ser muysinceros, con estas cifras es difícil pensar que seamos un“país agrícola”, slogan promovido políticamente a lo largode nuestra historia y que parece tomar su fuente en laherencia ancestral de los Incas, quienes basaban sueconomía y sociedad en la agricultura. Es increíble, pero sise revisa el tema de la agricultura en el Incanato, vemosque justamente la fabulosa andenería y técnica agrícolaincaica fue implementada, construída y mantenida ante laescasez de tierras con valor para los cultivos, y que muchasde las conquistas incaicas tenían como objeto obtenertributos en alimentos, porque eran bienes escasos.

El Incanato no se basaba en una inmensa riqueza agrícola.Partía de la escasez de recursos para potenciar y maximizarlas pocas oportunidades existentes. Y hablamos de unasociedad bastante más pequeña que la peruana actual.

La agricultura es, sin duda, una actividad importantísimapara la seguridad alimentaria de un país y tiene comovalor adicional para el Perú el aspecto cultural y ancestralque históricamente ha vinculado al campesino peruano conla tierra, con una vocación natural por el agro. En realidad,no somos un “país agrícola” por los recursos existentes o

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la aptitud del suelo, sino por la vocación de gran parte dela población andina y costeña que creció y se educótrabajando la tierra.

Entonces, la agricultura está bien, pero seamos claros enque no es nuestro mejor capital para el desarrollo. Noalcanza siquiera para el autoconsumo del país. La mayoríade alimentos consumidos en el Perú son importados, y estotampoco debe ser visto como una tragedia: es la naturalezade los recursos que tenemos. Las economías fuertes a nivelmundial se construyeron a partir de apostar decididamentepor un modelo de desarrollo, sea por los recursos naturalesexistentes, las oportunidades de mercado presentes o loque fuera; pero siempre tomando en cuenta que vivimosen un mundo cada vez más competitivo y que esfundamental buscar una diferenciación respecto a losdemás, y ahí buscar las fortalezas.

Entonces, ¿se justifica tener una oficina pequeña, sin podereconómico, político y administrativo, a cargo del principalpatrimonio de la Nación de un país megadiverso?, ¿se


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justifica que esta oficina esté debajo de un Ministerio deEstado ajeno en sus objetivos principales a desarrollar elenorme potencial de la diversidad biológica y de las áreasprotegidas?, ¿se justifica en el nuevo milenio seguirconsiderando que la diversidad biológica y las áreasprotegidas son parte de la agricultura?. En un análisis costo- beneficio, inversión – retribución, sinceramente estoparece el mundo al revés.

La Intendencia de Areas Naturales Protegidas del INRENAenfrenta diariamente las limitaciones que implican la faltade poder administrativo, económico y normativo. Es decir,y entre otras cosas:

1. No tiene competencias directas para resolver muchostemas, por lo que solicitudes para poner en marchalos instrumentos de gestión del Sistema demoran hastacansar o desalentar a los solicitantes.

2. Debe desgastarse en explicaciones e informes a otrosfuncionarios, jerárquicamente superiores y necesariospara la aprobación formal de las cosas, pero que noestán familiarizados con los temas de las áreas,perdiéndose valioso tiempo y dinero de todos losfuncionarios involucrados en este proceso.

3. No se cuenta con dinero suficiente del Tesoro Públicopara el manejo de las áreas, con lo que se trabajacasi en un 95% gracias a dinero proveniente de laCooperación Internacional. Paradójicamente, nuestroprincipal patrimonio no es reconocido por el propioEstado como algo importante, que parece estarconvencido de que estas cosas las debe pagar otro.

4. Los funcionarios no tienen una remuneración acordecon el nivel de su responsabilidad y, sobre todo, conel nivel de su capacidad profesional, por lo que es

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bastante común que salgan de sus puestos hacia otrasinstituciones. Se pierde continuidad en los procesos,memoria institucional, credibilidad en las capacidadesde los representantes a nombre del Estado.

5. Las normas legales, aún las de carácter másinstrumental, deben correr un trámite de variasinstancias para su aprobación, con lo que se pierdetiempo en la implementación de herramientas que aveces tienen el carácter de urgente.

6. No existe el debido peso político en la negociacióncon otros sectores de gobierno, sí priorizados como“importantes” y que, por lo tanto, tienen unacapacidad de gestión bastante mayor.

7. No hay capacidad para hacer una adecuada gestiónestratégica y planificada del Sistema. Las urgenciasdel día a día consumen la mayor parte del tiempo delpersonal de la Intendencia de Areas Protegidas,quedando poco tiempo para la promoción de losinstrumentos de gestión y para alentar lasoportunidades de participación de la sociedad civil enlas áreas o adelantar la planificación estratégica delSistema.

Si queremos elevar el perfil y las oportunidades de las áreasprotegidas en el Perú, creemos sinceramente que debemospensar, de una vez, en elevar también el perfil de lainstitucionalidad. Si bien el trabajo histórico de la oficinaa cargo de las áreas protegidas ha sido más que bueno, loreal es que las buenas intenciones, profesionalismo y cariñopuesto se encontró siempre con limitacionespresupuestarias, políticas y administrativas.

Como punto de entrada, consideramos necesario retirarentonces a Areas Protegidas del Sector Agricultura. Por un


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tema conceptual, por un tema administrativo y,principalmente, para lograr posicionar el trabajo que seviene haciendo en el espacio que le corresponde, de modotal que logre obtener los resultados que el país requiere yque serían viables con una mejor estructura administrativa.

Luego puede discutirse si conviene individualizar a las áreasprotegidas bajo una institución que se encargue solo deellas o de la diversidad biológica en general. Puede discutirsesi estamos hablando de una institución autónoma adscritaa la Presidencia del Consejo de Ministros, como el CONAMo el INDECOPI, o un eventual Ministerio de DiversidadBiológica que tenga bajo su portafolio un Instituto de AreasProtegidas o cualquier otra fórmula. Pueden discutirsemuchas alternativas.

Lo relevante será que podamos dotar a esta institución deautonomía técnica, administrativa y financiera; presupuestorazonable para contar con los recursos humanos, equipos einfraestructura que se requiere para manejar cerca del 14%del territorio nacional de manera proactiva; un asiento en elConsejo de Ministros, para que la gestión de las áreas seincorpore a las discusiones del más alto nivel respecto a lavisión de país y la forma de alcanzarla; se requiere, asimismo,que esta institución tenga un componente fuerte de imageny difusión, porque estamos hablando de cambiar fuertementeun paradigma donde el Perú es aún asumido por los propiosperuanos -a todo nivel- como un país andino, agrícola y minero;y necesitamos sumar a esa imagen la de un Perú megadiverso,natural, ecoturístico y de grandes oportunidades para loseconegocios.

La minería, principal ingreso económico del Perú a lo largode la historia, se basa en que somos un país rico en recursosmineros. Y se basa además en una inversión sostenida enel tiempo del Estado Peruano para aprovechar los recursosmineros: a través de estudios, obras, capacitación de

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funcionarios, instituciones sólidas y alianzas con el sectorprivado. Es gracias a esa inversión sostenida a lo largo dela historia que la minería siempre fue generosa en retribuireconómicamente al país.

Pensemos entonces que este otro recurso importante,llamado diversidad biológica, requiere también de unainversión sostenida por el propio Estado para que nosretribuya no solo económicamente sino también social,cultural y ambientalmente.

Finalmente, creemos que una institucionalidad propia nobusca quitar o sustraer competencias a las actualesinstituciones del Estado. Busca más bien invertir en generarmejores espacios para la gestión efectiva de nuestrosrecursos, en beneficio de todos los peruanos. Somos libres,seámoslo siempre.


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