La experiencia de construir una política pública y su ...

La experiencia de construir una política

pública y su aplicación: Sistematización del proceso de elaboración del

Reglamento de funcionamiento y administración

del servicio de sodas estudiantiles en centros

educativos públicos en Costa Rica

Financiado por el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica PRESANCA II

San José, Costa Rica 2014

Gilberto Alfaro VarelaVirginia Sánchez Molina

La experiencia de construir una política pública y su aplicación:

Sistematización del proceso de elaboración del Reglamento de funcionamiento y administración

del servicio de sodas estudiantiles en centros educativos públicos en Costa Rica


Sistematización del proceso de elaboración del Reglamento de funcionamiento y administración

del servicio de sodas estudiantiles en centros educativos públicos en Costa Rica


San José, Costa Rica

2014

La salud es un factor determinante del desarrollo y un motor del creci-miento económico. Existen pruebas concluyentes de las relaciones que existen entre determinados comportamientos y el estado de salud o la movilidad posteriores. Es posible diseñar y realizar intervenciones efica-ces para posibilitar que las personas vivan más y lleven una vida más sana, reducir las desigualdades y promover el desarrollo.

Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario Actividad Física y Salud (2004)

Asamblea Mundial de la Salud 57a

Organización Mundial de la Salud

Revisión Filológica: Isabel Jara QuesadaDiagramación y diseño gráfico: Mónica Calderón Rizo

371.716

A385e Alfaro Varela, Gilberto

La Experiencia de construir una política pública y su aplicación: sistematización del proceso de elaboración del reglamento de funcionamiento y administración del servicio de sodas estudiantiles en centros educativos públicos en Costa Rica / Gilberto Alfaro Varela, Virginia Sánchez Molina. – 1ª. ed. San José, C.R. : Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana, (CECC/SICA), 2014.

96 p. ; 25,4 x 17,8 cm.

ISBN 978-9968-633-68-0

1. Sodas escolares – legislación – Costa Rica. 2. Control de alimentos. 3. Estudiantes – Nutrición. I. Sánchez Molina, Virginia. II.Título.

Presentación

El conocimiento de las implicaciones que conlleva el desarrollo de una política pública y la aplicación de los Reglamentos que la complementan es importante cuando se intentan introducir cambios en la cultura de una organización o de una sociedad en particular.

Realizada por petición del Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutriciónal para Centroamérica (PRESANCA II) a la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana, Sistema de la Integración Centroamericana (CECC/SICA), esta sistematización recoge una expe-riencia exitosa realizada en Costa Rica acerca de la modificación y apli-cación de un nuevo Reglamento de sodas estudiantiles, llevada a cabo con el apoyo del personal de diferentes departamentos del Ministerio de Educación Pública (MEP) y del Ministerio de Salud (MS), involucrado en el proceso de formulación de la política pública para respaldar cambios sustantivos en las prácticas alimentarias en los centros educativos del país y en la redacción y adecuaciones pertinentes del respectivo reglamento.

Por lo anterior, este documento está estructurado de manera que muestra las etapas de los procesos desarrollados y las instancias o personas que participaron en cada momento, de modo que se facilite la comprensión del proceso y las implicaciones teóricas, técnicas y logísticas que se ven implicadas en un proceso de esta naturaleza.

La redacción de este informe recurre a los aportes de la documentación generada por el MEP, es decir, ampos debidamente foliados, a las entrevis-tas individuales y grupales aplicadas, a la literatura vinculada con el tema, en particular, la proveniente de organismos internacionales y a documen-tos de investigaciones tanto nacionales como internacionales.

El documento es descrito contextualizando cada uno de los aspectos y ofrece el apoyo de la experiencia de los diferentes informantes como ilustración de lo que implica el desarrollo de la política y la elaboración e implementación del Reglamento.

XII

Las referencias, al pie de página, son para orientar al lector en cuanto a la ubicación de la fuente primaria de base desde la que se toma el material aportado. Para esto, se adjunta un CD que contiene carpetas electrónicas con la documentación utilizada con el fin de verificar la fidelidad de las citas y conocer acerca de otros aspectos que los participantes refieren. Además, se ofrecen las direcciones electrónicas que conducen a los sitios web donde están ubicados los documentos referidos

Para terminar, este documento recoge una experiencia que sirve de base para la reflexión de aquellas personas que estén interesadas en conocer no solo cómo se llevó a cabo, sino las implicaciones, etapas, dificultades y los compromisos que se requieren ir formalizando para poder concretar lo que se pretende a un alto nivel, sobre todo, en temas tan sensibles como la salud de la población, abarcando aspectos culturales altamente arraigados y sensibles que requieren ser repensados, a partir de una educación que incida en el replanteamiento de los patrones alimentarios de la población.

SIGLAS Institución

APND Alianza Panamericana por la Nutrición y el Desarrollo

CACIA Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria

CCSS Caja Costarricense de Seguro Social

CONAO Comisión Nacional de Obesidad

CNSNE Comisión Nacional de Salud y Nutrición Estudiantil

ECTN Enfermedades Crónicas no Transmisibles

FAO Organización de Agricultura y Alimentación, por sus siglas en inglés Food and Agriculture Organization of the United Nations

INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá

INCIENSA Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud

ISR Inversión Socialmente Responsable

MEP Ministerio de Educación Pública

MS Ministerio de Salud

MINSA Ministerio de Salud

OMS Organización Mundial de la Salud

ONU Organización de Naciones Unidas

OPS Organización Panamericana de la Salud

PANI Patronato Nacional de la Infancia

RSE Responsabilidad Social Empresarial

XIII

Resumen

La preocupación por las actuales condiciones de salud han llevado a los organismos internaciones y regionales vinculados con esta área, la OMS, la OPS, la FAO, INCAP y a los órganos nacionales relacionados con el tema de la niñez y la salud, por ejemplo, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación Pública, INCIENSA, el PANI, a proponer accio-nes concretas que permitan, de manera preventiva, mejorar la calidad en la alimentación y el ejercicio físico necesarios para evitar la incidencia de enfermedades crónicas no transmisibles.

Este es el caso del nuevo Reglamento de sodas estudiantiles aprobado en Costa Rica, con una política específica que le da respaldo y que siguió el camino completo de lo que implica la formulación, negociación, aproba-ción e implementación de una nueva política pública.

En este sentido, esta sistematización presenta una reseña de las diferentes acciones llevadas a cabo para definir una política pública que permitiera poner en ejecución una nueva normativa que, a la vez, sirva de base para organizar y supervisar que los servicios que ofrecen los concesionarios de sodas estudiantiles satisfagan las demandas de la población en los centros educativos, ofreciendo una alimentación saludable, según las nuevas ten-dencias mundiales en normativas de alimentación y salud.

En el desarrollo de este documento se aportan evidencias de las diferentes etapas llevadas a cabo para replantear el Reglamento y para establecer cómo crear las condiciones adecuadas para su aplicación en el contexto educativo.

De este modo, queda claro que en el desarrollo e implementación de una nueva política pública no basta con su definición, es necesaria una adecuada fundamentación y la concreción de las negociaciones que sean necesarias para incluir a todos los actores sociales involucrados.

Además de la justificación y la metodología seguida para su preparación, el texto presenta una reseña del contexto cultural y el marco legal que le

XIV

da sustento a la elaboración de la política, así como los mecanismos de aprobación e implementación de la política pública.

De igual manera, se podrán encontrar referencias a los mecanismos generados para lograr la apropiación y la implementación, y mecanismos de seguimiento, evaluación y uso de los resultados para el mejoramiento de las acciones necesarias para concretar una política que tiene alcance nacional en temas como el que aquí se trata.

Por último, el documento presenta referencias a casos exitosos de aplica-ción que muestran la importancia de involucrar a los diversos sectores, de manera que se logren esfuerzos compartidos para la consecución de una meta común. Del documento general son extraídas lecciones apren-didas que vale la pena tomar en cuenta, y quedan planteados retos a futu-ro, tanto para el caso particular de un reglamento al que se refiere esta sistematización como para otros casos de desarrollo e implementación de una nueva política pública.

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. JUSTIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2.1. Situación de las Enfermedades crónicas (diabetes, hipertensión, obesidad, etc) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

III. METODOLOGÍA DE LA SISTEMATIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

IV. CONTEXTO CULTURAL Y MARCO LEGAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

4.1. Perspectiva histórica y políticas públicas para la atención de la salud en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

4.2. Plan Nacional de Desarrollo y Políticas de Salud y Alimentación . . . . . . . . . . . . . . . 14

4.3. Instancias a cargo de velar por la de Salud y Alimentación en el Ministerio de Educación Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

V. ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

5.1. Identificación del problema y génesis de una política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

5.1.1. Preocupación e investigación en la temática: Análisis del Diagnóstico, estudios nacionales y encuestas en la temática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

5.1.2. Formación de un equipo interdisciplinario de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

5.2. Sensibilización y capacitación: amplía la visión, el aprendizaje y permite el cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

5.2.1. Sustento técnico de la propuesta de Reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

5.3. Liderazgo de los jerarcas y trabajo en equipo interinstitucional multidisciplinario e intersectorial: un aspecto clave en la formulación de la propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

5.3.1. Apoyo y participación directa y constante del Ministro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

5.3.2. Consulta y diálogo para la elaboración preliminar del Reglamento . . . . . . . 30

5.3.3. Cultura nacional y pronunciamiento Instituciones en relación con los derechos del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

VI. APROBACIÓN DE LA POLÍTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

6.1. Diálogo, negociación, flexibilidad y gradualidad: elementos indispensables en la adopción de una política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

6.1.1. Consulta pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

6.1.2. El papel de los medios de comunicación y redes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . 36

6.1.3. El apoyo del sector empresarial: actores esenciales de la iniciativa . . . . . . . . 38

6.1.4. Elaboración de la versión final del decreto ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.1.5. Asuntos legales y la oportunidad de mejorar la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

VII. IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

7.1. La implementación y el acercamiento de las empresas para transformar oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

7.2. Ejecución y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

7.2.1. Institucionalización y apropiación del Reglamento en el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Salud . . . . . . . . . . . . 50

7.2.2. La Gestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

VIII. SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y USO DE RESULTADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

IX. AVANZANDO EN LA EXPERIENCIA DE EJECUCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

9.1. Creatividad y mejora de la oferta por parte de los concesionarios . . . . . . . . . . . . . 65

9.2. Un ejemplo de coordinación y gestión en la implementación del Reglamento desde el Área de Salud: la experiencia en la Dirección Área Rectora de Salud de Goicoechea, San José . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

X. LECCIONES APRENDIDAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

XI. RETOS A FUTURO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

XII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

1

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN


Sistematización del proceso de elaboración del

Reglamento de funcionamiento y administración

del servicio de sodas estudiantiles en centros

educativos públicos en Costa Rica


I. INTRODUCCIÓN

La atención a los problemas de salud desde temprana edad es un asunto que preocupa a nivel mundial; de hecho, la prevención de la salud tiene un efecto positivo en la economía de los países y en las posibilidades rea-les de desarrollo de los pueblos.

En esta línea, las Naciones Unidades (ONU) y la Organización Mundial para la Salud (OMS) han alertado a todos los países del mundo para que atiendan, de manera preventiva, las condiciones que han venido generan-do problemas de salud con enfermedades crónicas, cuyas causas son las malas prácticas de alimentación, el sedentarismo, los nuevos medios de producción y las dinámicas sociales que afectan tanto a la niñez como a la adolescencia.

En el caso particular de Costa Rica, la preocupación por la salud pública data de principios del siglo XX, cuando desde la Escuela Normal se pedía dar una atención especial para que los futuros docentes promovieran

2

un sentido adecuado de la higiene como elemento vital de la educación (Quijano Quesada, 1939)1.

No obstante, los estudios sistemáticos acerca de los problemas de salud generados en distintas partes del mundo, debidos a los cambios en los patrones de alimentación, han llamado la atención de los investigadores en Costa Rica, y desde el año 1994 el Ministerio de Educación Pública está al tanto del problema de la alimentación de los niños y niñas en las escuelas costarricenses, quienes empiezan a mostrar hábitos alimen-tarios inadecuados y falta de suficiente actividad física, en tal sentido, ambos problemas son la antesala de enfermedades crónicas en el futuro.

Por espacio de 15 años, el MEP mantuvo este tema como asunto de inte-rés a lo interno y en ciertos sectores y mediante vinculaciones con otros Ministerios y organizaciones, hasta que en el año 2010, los jerarcas del MEP y del MS lo asumieron como asunto propio y lograron sentar las bases para llegar a concretar una normativa específica que tuviera el carácter legal para incidir en la calidad de los productos alimenticios que consumen los niños, niñas y adolescentes en los centros educativos costarricenses.

Dado el caso, como se dijo, esta sistematización responde al interés entre PRESANCA II y la CECC/SICA por conocer una experiencia de buena práctica en la definición de política pública en alguno de los países, vin-culada con el tema de la salud alimentaria y la nutrición para ser com-partida en los demás países.

Asimismo, aporta a la investigación sistemática la toma de decisio-nes y el desarrollo de políticas públicas, su fundamento, aspectos involucrados, el contexto, la articulación y la negociación necesaria.

1 Quijano Quesada, A. (1939). Costa Rica Ayer y Hoy. San José, Costa Rica: Editorial Borrasé Hermanos.

3

II. JUSTIFICACIÓN

2.1 Situación de las Enfermedades crónicas (diabetes, hipertensión, obesidad, etc)

De acuerdo con la Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud, aprobada en mayo de 20042, la 57ª Asamblea Mundial de la salud reconoce que “la carga de las enfermedades no trans-misibles es pesada, y cada vez mayor”, por lo que es urgente tomar medi-das que permitan prevenir estas situaciones en el corto y mediano plazo.

Desde esta perspectiva, la estrategia “aborda dos de los principales fac-tores de riesgo de las enfermedades no transmisibles, a saber, el régimen alimentario y la actividad física” como ejes articuladores de la propuesta, con lo que se viene a complementar la labor que la OMS y distintos países han emprendido o realizan, desde hace largo tiempo, en esferas relacio-nadas con “la nutrición, la desnutrición, la carencia de micronutrientes y la alimentación del lactante y del niño pequeño” (2004).

Los cambios en las costumbres y en los hábitos alimentarios, como con-secuencia de la influencia externa que ha tenido el consumo de bebidas carbonatadas con exceso de azúcar, el consumo de comidas rápidas con exceso de grasa, el bombardeo publicitario y la presión social de los anun-cios al respecto, aunado a los trabajos sedentarios, parecen ser la base del cambio en los patrones de salud en la mayoría de los países del mundo.

De hecho, las estadísticas señalan a Costa Rica entre los países con alta incidencia de sobrepeso y obesidad, así como una alta tendencia al desa-rrollo de hipertensión y diabetes entre las enfermedades crónicas, lo que representa un elevado costo para las familias y las instituciones de salud.

Estas razones son parte de los justificantes para que el MEP, con el apoyo del MS y otras organizaciones, hayan planteado la necesidad de

2 Resolución WHA55.23, de las Naciones Unidas, 2004.

4

intervenir en las sodas estudiantiles para lograr que la población estu-diantil mejore sus hábitos alimentarios, además de promover cambios en los programas de estudio en Educación Física y Educación para la Vida Cotidiana (antigua asignatura de Educación para el Hogar), con el fin de hacer conciencia en las nuevas generaciones acerca de la gravedad de estos problemas señalados.

Para hacer efectivos los cambios propuestos, se plantea la necesidad de definir una política pública que, encima de sustentar las razones de los cambios, proponga los instrumentos adecuados para su implementación en el sistema educativo, con el apoyo y seguimiento de las instancias que prevé el sistema general de administración pública, tanto para la autori-zación como la vigilancia y la aplicación de la normativa.

Es así como junto al MEP y al MS, participan el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el apoyo de algunas empresas privadas productoras de alimentos y de los tribunales que apoyaron esta iniciativa ante cues-tionamientos que pretendían defender intereses comerciales antes que la salud de la niñez costarricense.

Fuente: Boletín Informativo CIIPEC, INCAP, vol II, No 3 mayo-Junio 2011

5

III. METODOLOGÍA DE LA SISTEMATIZACIÓN

Para llevar a cabo esta sistematización, se parte del concepto sistemati-zación concebido como la rigurosa recolección y ordenamiento de evi-dencias (Jara, 1998)3, que permiten reconstruir las acciones, a partir de la documentación que tienen quienes estuvieron a cargo del hecho que se sistematiza y los aportes de los actores clave en la definición de una acción relevante. En este caso, el desarrollo de una política pública y su implementación una vez aprobada.

Para dar inicio a la sistematización se establecieron una serie de pregun-tas como parte de la formulación del proyecto, que sirvieron como punto de partida. Una vez analizada la estructura interna de la propuesta y definidos los lineamientos para llevar a cabo la sistematización, se rea-lizaron los contactos con la persona encargada en el despacho del señor Ministro en el MEP, desde donde se inició el aporte de información sis-tematizada y la comunicación con actores de diferentes sectores y niveles de acción para invitarles a participar, dar a conocer sus opiniones y con-tribuir a recuperar los elementos esenciales que dieron origen a la política que interesa analizar.

En el despacho del señor Ministro de Educación, la Coordinadora general puso a disposición del equipo el material sistematizado que se lleva, con-cretamente, el expediente foliado en dos ampos y dos ampos de anexos, en versiones física y electrónica.

Una vez identificadas las principales acciones y las características de los actores, por los niveles operativos donde les correspondió participar, se definieron y precisaron los instrumentos que serían aplicados para recoger sus aportes, y los mecanismos de encuentro para analizar sus contribuciones y validar las lecturas que el equipo de sistematización viene realizando.

3 Jara, O. (1998). Para sistematizar experiencias: una propuesta teórica y práctica. 3ra Edición. San José, Costa Rica: Centro de Estudios y Publicaciones ALFORJA.

6

Los instrumentos fueron elaborados teniendo en cuenta los objetivos de la sistematización y la naturaleza de los aportes que pudieron ofrecer los participantes, según la instancia desde la que les correspondió participar, básicamente el Ministerio de Educación Pública, el Ministerio de Salud, la dirección de dos instituciones educativas, dos concesionarios de sodas, algunos docentes y estudiantes que estuvieron anuentes a participar.

Los instrumentos fueron enviados vía electrónica con las explicaciones correspondientes, y por esa misma vía fueron recibidos. Una vez recibi-dos fueron incluidos en una carpeta electrónica específica para que los aportes quedaran registrados con la finalidad de ser utilizados de manera ágil y oportuna.

En relación con la información que ofrece cada participante, firmaron un consentimiento informado, para hacer referencia a las personas que ofrecieron sus aportes (sugerencias y recomendaciones).

En este sentido, fue muy valiosa la apertura, ya que cada participante manifestó una riqueza de aportes que valía la pena maximizar en favor del provecho de cada uno.

Grupo de participantes en proceso de validación de primer acercamiento a sistematización.

7

Con los aportes de los diferentes actores y la documentación analizada, el equipo elaboró un diagrama que describiera el proceso llevado a cabo desde un inicio hasta contar con la política pública que sustentara el reglamento que interesa poner en práctica.

Dicho diagrama fue compartido con un grupo de participantes en el MEP, con el ánimo de validar la secuencia de acciones que el grupo de sistematización había encontrado. Con las observaciones dadas se com-pletó el diagrama y el equipo continuó con la recolección de evidencias para la sistematización.

Durante la revisión de documentos en el expediente, se identificaron diversos actores que jugaron papeles importantes en el diseño y en la implementación de la política, por lo que fueron contactados para con-cretar visitas. Tales fueron: Colegio de Naranjo, en Alajuela, Dirección Área Rectora de Salud de Goicoechea, en San José, Escuela Elías Jiménez Castro. Otros contactos fueron establecidos con la ex Defensora de los habitantes, señora Ofelia Taitelbaum y con la ex Ministra de Salud, Dra. María Luisa Ávila, y el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA), pero no dieron respuesta.

No obstante, con la información recopilada los primeros esquemas para redactar el texto fueron reorganizados y enriquecidos, lo que permitió realizar la triangulación de los datos para apreciar la concordancia entre las diferentes fases y los apoyos suscitados entre organizaciones. De este modo, quedó manifiesta la relevancia de la coordinación como mecanis-mo fundamental para ejecutar acciones similares.

8

IV. CONTEXTO CULTURAL Y MARCO LEGAL

4.1. Perspectiva histórica y políticas públicas para la atención de la salud en Costa Rica

La estrategia para mejorar la salud de una sociedad está estrechamente vinculada con la conceptualización de la salud y la enfermedad. Así, a principios del siglo XX la premisa era que, para proteger y mejorar la salud de la población, debían desarrollarse programas de atención dirigi-dos a curar a las personas enfermas.

Luego, en 1946, la Organización Mundial de la Salud (OMS) definió la salud como el “completo estado de bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de enfermedad”. Posteriormente, y como consecuencia del desarrollo de las Ciencias de la Salud y del cambio en el perfil epidemiológico de las poblaciones, surgieron nuevos enfoques que planteaban que la aparición de la enfermedad ocurría cuando una serie de factores (biológicos, culturales, socioeconómicos y ambientales) actuaban sobre el organismo humano.4

En este sentido, Lalonde,5 en su informe de 1974 intitulado Una nueva perspectiva sobre la salud de los canadienses, señala que para mejorar la salud de la población hay que mirar más allá de la atención de la enferme-dad y destaca cuatro grupos de los determinantes de la salud: la biología y genética, el medio ambiente y los entornos, los estilos de vida y el sistema de salud.

En 2005, la Organización Mundial de la Salud estableció la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud, para que ofreciera asesoramiento respecto a la manera de mitigarlos. Para la OMS, los determinantes sociales de la salud

4 García González, R. (2011). Modelo Conceptual y Estratégico de la Rectoría de la Producción Social de la Salud. Marco Estratégico del Ministerio de Salud. San José Costa Rica. 3 era Edición

5 Lalonde, Marc. A new perspectiva on the health of Canadians, a working document. Canada: Goverment ofCanada, Ministery of Nacional Health and Welfare, 1974.

9

“son las circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema de salud”.6 Además, en el informe la comisión indica “las condiciones en que la gente vive y muere están determinadas por fuerzas políticas, sociales y económicas. Las actuaciones sobre los determinan-tes sociales de la salud han de contar con la participación de todos los poderes públicos, la sociedad civil, las comunidades locales y el sector empresarial, así como de foros y organismos internacionales”.7

En este marco es importante destacar que, históricamente, Costa Rica ha reconocido que la salud de la población no depende de manera exclusiva de las medidas tomadas por las instituciones tradicionalmente vincu-ladas con la salud, sino que es producto del desarrollo coordinado de instituciones de diversos sectores y de la sociedad en su totalidad.8 Por eso, la preocupación por mejorar las condiciones que permitieran a sus pobladores gozar de buena salud está presente desde las primeras déca-das del siglo XX.

En efecto, el pensamiento visionario de los expresidentes don Cleto González Víquez y don Ricardo Jiménez Oreamuno, en el campo de la salud, sentaron las bases para asegurar los índices de salud que tiene el país, fundamentalmente, con la construcción de acueductos y cañerías para el abastecimiento de agua potable y la construcción del servicio de alcantarillado para la eliminación de aguas servidas.

Al respecto, el presidente Ricardo Jiménez decía “dotar de agua saludable a los pueblos es uno de los mayores bienes que se les puede hacer. Las enfer-medades del aparato digestivo son las que causan mayores muertes, 28.30% de ellas tuvieron ese origen en 1912 y es el agua el agente más eficaz de con-taminación. Al colocar cañerías se practica un acto de solidaridad nacional”. 9

6 Determinantes Sociales de la Salud. Organización Mundial de la Salud. Disponible en: http://www.who.int/topics/social_determinants/es/

7 Comisión sobre Determinantes de la Salud Organización Mundial de la Salud. Informe Final. 2009 Disponible en: http://whqlibdoc.who.int/hq/2008/WHO_IER_CSDH_08.1_spa.pdf

8 Morice, A. y Robles, A. Estudio de casos 5. Políticas públicas y un modelo de salud basados en los determinantes sociales: el caso de Costa Rica. Documento de orientación regional sobre los determinantes sociales de la salud de las Américas. Organización Panamericana de la Salud. Área de desarrollo sostenible y salud ambiental (SDE), 2012.

9 Citado en Acueductos y Alcantarillados (1996). Agua para siempre: una historia costarricen-se, pág. 50. Litografía e Imprenta Universal. San José, Costa Rica

10

Como puede apreciarse, la toma de decisiones pensando en la niñez ha sido una buena práctica en Costa Rica. Por ejemplo, en Agua para siempre: una historia cos-tarricense10, en relación con la construcción de cañerías para la dotación de agua potable e instalación de cloacas y desagües “La decisión del gobierno era inque-brantable, porque existía mucha preocupación por la salud infantil, ya que en 1928 de las defunciones ocurridas, la mitad había sido de niños menores de cinco años, y muchas de esas dolencias eran agravadas por la mala calidad de las aguas”.

Por lo anterior, Morice (2012)11 resume en tres grandes períodos el desarrollo de las políticas públicas de salud en Costa Rica. Señala que, en el primer período, de 1920 a 1959 se crearon los pilares del Estado Social de derecho costarricense que plantean políticas públicas y priori-dad en la inversión social. Estos son: creación del Ministerio de Salud y Protección en 1927; creación de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) en 1941, para la protección de los trabajadores de las enferme-dades y accidentes; la incorporación de Garantías Sociales en 1942, en la Constitución Política; la aprobación del Código de Trabajo en 1943; el Plan general de Electrificación y creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Promulgación de la Constitución Política en 1949, que plantea el Rol del Estado como impulsor del Desarrollo; la abolición del ejército; la creación del Estado Civil y electoral en el Registro Civil.

En el segundo período, de 1960 a 1979, se desarrollaron políticas uni-versales con extensión de cobertura y programas selectivos, particu-larmente, saneamiento básico, educación, infraestructura, vivienda, servicios de agua y electricidad, para cerrar brechas y promover mejor la distribución de ingreso: creación del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), Reforma de la Educación Secundaria y expansión de la cobertura en Primaria, Preescolar y Educación de Adultos, creación del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Plan Nacional de Salud, Ley de universalización del Seguro Social, Ley General de Salud que reconoce el derecho de los costarricenses a la protección de la salud y la responsabilidad del Estado de hacerla efectiva, Ley de traspaso de Hospitales al Seguro

10 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (1996). Agua para siempre: una historia costarricense. Litografía e Imprenta Universal. 1. Ed. San José, Costa Rica

11 Políticas Públicas de Salud en Costa Rica. Una visión de largo plazo 100 años de Salud. Presentación de la Dra. Ana Cecilia Morice Trejos Directora Técnica de INCIENSA para evento de Jóvenes Desarrollados. 5 de diciembre de 2012 Disponible en: http://www.slides-hare.net/recheverria/politicas-publicas-de-salud-costa-rica-100-aos-de-salud

11

Social, Programas de Salud Rural y Salud Comunitaria, Ley y Sistema Nacional de Planificación, Plan nacional de lucha contra la pobreza y creación del Fondo de Desarrollo social para combatir la miseria extre-ma y Asignaciones Familiares (FODESAF) adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) para evitar la desnutrición, creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), campañas de vacunación masiva y programas de educación para la salud para el control de enfer-medades infecciosas.

El tercer período se da de 1980 a 2011 en medio de la crisis de los ochenta, el ajuste estructural y la reforma del sector salud, con efectos macroeco-nómicos y sociales. En estas condiciones, el estado costarricense planteó la necesidad de reformar el estado y entonces surgió la política de esta-bilización económica que permitió el inicio de la recuperación de niveles de inversión social y apuntalar financieramente a instituciones clave, minimizando el costo social del ajuste con la creación de: Centros de Educación y Nutrición y de los Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI) adscritos al Ministerio de Salud, para contribuir a mejorar el estado nutricional de la población materno-infantil y el adecuado desa-rrollo de la niñez, brindando al niño y a la niña en condición de pobreza y/o riesgo social la oportunidad de permanecer en servicios de atención diaria de calidad; creación del sector salud, integración de servicios de salud Caja-Ministerio y énfasis a los programas de atención primaria. En los años 90, la Reforma del sector salud asigna a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) los servicios de atención en todos sus niveles y la rectoría del Ministerio de Salud con el enfoque de producción social de la salud, consolidando, en el 2011, el paradigma de determinantes sociales de la salud y del desarrollo organizacional del Ministerio de Salud para fortalecer el ejercicio de la rectoría.

De igual manera, desde hace muchos años ha prevalecido la idea de que “para resolver los problemas que requiere el cuidado de la salud en una población es necesario desarrollar estrategias dirigidas a educarla sobre cómo evitar los factores de riesgo que causan enfermedades y organizar campañas adecuadas de prevención y diagnóstico temprano”.12 De 1950 a la fecha una parte importante del presupuesto [en Costa Rica] se ha

12 Jaramillo, J. (2004). La salud y la medicina en Costa Rica en el Siglo XXI, Tomo II, San José Costa Rica. EUNED.

12

invertido en educación y salud, y en los últimos 25 años un 6% de prome-dio anual del PIB.13

Aún más, Costa Rica también se ha distinguido por la importancia de la educación para la salud. Por ejemplo, en 1915 se publicó un folleto de difusión popular sobre la anquilostomiasis dirigido a los inspectores escolares con el fin de ilustrarlos para ayudar a evitar este mal en la población e incorporando a los maestros en las campañas de salud. En 1935 se publica la tercera edición del libro Nuestros males, principios sanitarios que nadie debe ignorar, muy útil para médicos, enfermeras y maestros, donde se detallaban los abusos del beber y comer, higiene mental, parasitosis, enfermedades venéreas, principales enfermedades infantiles y primeros cuidados en caso de accidente.14

También, se destaca el Programa de Escuela Saludable, de índole educa-tiva, con una visión integral que se iniciaba con la atención de la salud de los niños y niñas de los centros educativos y se proyecta luego a sus hogares y comunidades. El programa enlazaba políticas generales en educación y salud en la consecución de ambientes saludables tanto en la escuela, el hogar y la comunidad, en relación con agua potable, sanea-miento y educación integral para la salud. Su ámbito de acción fue deter-minado por el Plan Nacional de Combate a la Pobreza.15

Asimismo, ha sido histórico el pronunciamiento de instituciones que velan por los derechos del ciudadano. Por ejemplo, la Procuraduría General de la República, en su momento, consideró el concepto de servicio público de interés nacional en relación con el suministro de agua potable y la impor-tancia de una solución desde el punto de vista nacional, más que local.16

Aún más, Costa Rica es uno de los países del mundo que reporta una baja mortalidad infantil y una elevada esperanza de vida al nacer, producto de



15 Acueductos y Alcantarillados. (1996). Agua para siempre: una historia costarricense. Litografía e Imprenta Universal. 1. Ed San José, Costa Rica.

16 Acueductos y Alcantarillados (1996). Agua para siempre: una historia costarricense. Litografía e Imprenta Universal. 1. Ed San José, Costa Rica.

13

medidas tomadas a lo largo de los años por los diferentes gobiernos, donde la tradición ha sido el desarrollo de políticas para el cambio social.17

En resumen, y de acuerdo con Morice (2012),18 entre los factores determi-nantes del mejoramiento de la salud en Costa Rica destacan:

• Políticas públicas sostenidas que priorizan la inversión social.

• Estado democrático de derecho con elevado nivel de participación política de la ciudadanía.

• Creación progresiva de institucionalidad social con infraestructura pública, extensión de servicios de electricidad, saneamiento básico y comunicación.

• Educación pública universal y obligatoria con elevado y creciente nivel educativo y participación de la mujer.

• Extensión de cobertura de atención primaria en salud desde inicios de la década de los años 70 del siglo XX con políticas y planes de salud con visión de largo plazo.

• Ausencia de estratificación rígida asociada a una jerarquía de poder que promueva un acceso desigual.

Con todo, desde hace algunos años existen nuevos retos, nuevos proble-mas, como por ejemplo, con la tercera edad, cáncer, cardiopatías, diabetes, hipertensión, artritis, problemas pulmonares crónicos, SIDA, además, los accidentes y la violencia que forman parte del ambiente social de la salud. Para la solución es necesario tomar decisiones y realizar acciones, en el campo de la salud, en el campo social, económico y político.19

Por lo anterior, el modelo actual de desarrollo se centra en la necesidad de influir en los determinantes sociales de la salud para protegerla y


18 Políticas Públicas de Salud en Costa Rica. Una visión de largo plazo 100 años de Salud. Presentación de la Dra. Ana Cecilia Morice Trejos Directora Técnica de INCIENSA para evento de Jóvenes Desarrollados. 5 de diciembre de 2012. Disponible en: http://www.slides-hare.net/recheverria/politicas-publicas-de-salud-costa-rica-100-aos-de-salud

19 Jaramillo, J. (2004). La salud y la medicina en Costa Rica en el Siglo XXI, Tomo II, San José Costa Rica. EUNED

14

mejorarla, para “pasar del tratamiento de las enfermedades a la pro-moción de la salud”, o sea, un cambio fundamental de paradigma y, en este sentido, con la nueva normativa para el funcionamiento de las sodas estudiantiles se propone aportar en la promoción de la salud, en el desarrollo de estilos de vida y hábitos de alimentación saludables desde edades tempranas, que ayuden en la prevención de la obesidad y el sobrepeso entre otras enfermedades relacionadas con la malnutrición.

4.2. Plan Nacional de Desarrollo y Políticas de Salud y Alimentación

Del Plan Nacional de Desarrollo “Jorge Manuel Dengo Obregón” (2006-2010) es importante recuperar dos aspectos: por un lado, refleja la prioridad que el gobierno da al fortalecimiento de las políticas sociales y, por otro, la recuperación de las funciones de planificación del Estado costarricense.

En este marco se consolida la función de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición (SEPAN) y se propone la Política Nacional de Alimentación y Nutrición 2006-2010, tal como se seña-la en el acta de la SEPAN20. Esta política está vinculada a las metas y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo relacionadas con atención integral en salud, nutrición y desarrollo infantil, prevención de la obesidad y estilos de vida saludable.

Pero conviene anotar que la SEPAN fue creada por decreto 31714 MSD-MAG-MEIC del 30 de marzo de 2004, publicado en La Gaceta N°63, donde se establece el Reglamento de organización y funcionamiento de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición, y la creación de instancias como la Dirección Técnica de la SEPAN, el Consejo Ministerial de la SEPAN, el Consejo Técnico Intersectorial de la SEPAN y los Consejos Cantonales de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

20 Acta No. 1- 2007, Sesión ordinaria 1, 5 junio 2007. Costa Rica, Ministerio de Salud. Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 1 folio 000261, Despacho Ministerio de Educación Pública.

15

De acuerdo con el Reglamento citado21 artículo 3, la SEPAN es un órga-no técnico, adscrito al despacho del Ministro de Salud, cuyo objetivo es contribuir a garantizar la seguridad alimentaria nutricional; como com-ponente fundamental de la seguridad integral del ser humano, desde la perspectiva del ejercicio de la rectoría del sector salud; así como coadyu-var con la integración de los sectores agropecuario y económico hacia este objetivo. El Ministerio de Salud ejerce la rectoría en alimentación y nutrición en Costa Rica, a través de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición, en forma intersectorial con la participación organizada de la sociedad civil, la comunidad académica y científica.

Según el artículo 10 del Reglamento, el Consejo Ministerial de la SEPAN está conformado por los Ministros de Salud, Agricultura y Ganadería, Economía, Industria y Comercio y es presidido por el Ministro de Salud, el Ministro de Educación Pública se incorporó oficialmente a la Sesión ordinaria de este Consejo el 5 de junio del 2007, tal y como consta en Acta No 1- 200722 y en concordancia con acta de sesión realizada 13 de noviembre del 2006, lo que permitió un abordaje más integral de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición 2006- 2010, incorporando la visión y aportes desde el ámbito de la educación.

Por su parte, la Política Nacional de Alimentación y Nutrición 2003-2006 fue la primera de carácter intersectorial y tuvo como objeto generar acciones que contribuyeran a mejorar la seguridad alimentaria y nutricio-nal, promover una cultura alimentaria sana y a la prevención y control integral e intersectorial de la malnutrición con oportunidad, calidad y enfoque de género. Esta política se ejecutó por medio del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 2004-2008, que fue aprobado por el Consejo Ministerial de la SEPAN y el Consejo de Gobierno.23

21 Reglamento de organización y funcionamiento de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición. Decreto 31714 MS-MAG-MEIC Disponible en: http://www.minis-teriodesalud.go.cr/gestores_en_salud/sepan/decreto31714Ministerio de Salud.pdf

22 Acta No. 1- 2007, Sesión ordinaria 1, 5 junio 2007. Costa Rica, Ministerio de Salud. Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 1 folio 000261, Despacho Ministerio de Educación Pública.

23 Novygrodt Vargas, R.M. Directora Técnica de la SEPA. Evaluación del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 2004-2008. Disponible en: http://www.ministeriodesalud.go.cr/gestores_en_salud/sepan/evaluacionplan20042008.pdf

16

Más adelante, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2021, elaborada por el Ministerio de Salud, valida-da por diversos actores sociales y avalada por las autoridades de los Ministerios de Salud Agricultura, Economía Industria y Comercio, inclu-ye políticas y estrategias en relación con la promoción de hábitos y esti-los de vida saludables que permiten mejorar la salud y la nutrición de la población, considerando los lineamientos recomendados a nivel nacional e internacional.24

Mientras tanto, el Decreto N° 32980-S, publicado en La Gaceta N° 65 del 31 de marzo del 2006, establece a la obesidad como enfermedad de denuncia obligatoria, el cual fue modificado posteriormente según decreto 37306-S, alcance digital 160, Gaceta del 22 de octubre de 2012. En este marco, y considerando, el oficio DM-9721-2006 del 31 de octubre 2006 emitido por la señora Ministra de Salud y VMS-1l95-2006 del 20 de octubre del 2006 por la señora Viceministra de Salud, se aprobó la Política Nacional de Prevención y Control de la Obesidad y se creó la Comisión Nacional de Obesidad (CONAO). La CONAO tiene como objetivo crear y desarrollar el sistema nacional de prevención, regula-ción, vigilancia y control de la obesidad a fin de disminuir el riesgo de morbimortalidad de las enfermedades asociadas y contribuir a mejorar la calidad de vida de la población.25

4.3. Instancias a cargo de velar por la de Salud y Alimentación en el Ministerio de Educación Pública

En lo relativo a la salvaguarda sobre los temas de salud y alimentación en Costa Rica, la Dirección de Programas de Equidad es la instan-cia competente para administrar y coordinar los distintos programas sociales que desarrolla el Ministerio de Educación Pública, principal-mente, los programas estudiantiles de transporte y comedores estu-diantiles. Entre sus objetivos está promover un estilo de vida saludable

24 MINISTERIO DE SALUD. Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2021. Disponible en: http://www.paho.org/cor/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=174&Itemid=

25 Decreto N° 33730-S-MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA. La Gaceta Nº 87 de mayo del 2007.

17

y una educación para el desarrollo sostenible,26 para lo cual cuenta con el apoyo del Departamento de Alimentación y Nutrición.

La División de Alimentación y Nutrición Escolar y Adolescente (DANEA), del Ministerio de Educación Pública, fue creada mediante Decreto Nº 18753 del 21 de diciembre de 1988, con el objetivo de dirigir, normar, supervisar y evaluar el Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente.

Posteriormente, con el decreto Nº 36451–2011, denominado “Organización Administrativa de las Oficinas Centrales del Ministerio de Educación Pública”, se creó la Dirección de Programas de Equidad y el Departamento de Alimentación y Nutrición desde donde se ejecuta el Programa de Alimentación y Nutrición Escolar y del Adolescente (PANEA).

Este programa ofrece una alimentación complementaria a los estudiantes de escuelas y colegios que lo requieren, y promueve hábitos alimentarios saludables en la población estudiantil, aprovechando este espacio para ofrecer alimentos nutritivos, reforzar adecuados hábitos de higiene y comportamiento en torno a la alimentación diaria. En ese sentido, el comedor estudiantil es una valiosa oportunidad para promover una edu-cación alimentaria nutricional en los educandos.27

Asimismo, el PANEA tiene otros componentes, por ejemplo, la educa-ción para la salud, como tema transversal, favoreciendo ambientes físicos y sicológicos saludables, velando por el acceso de la población estudiantil a servicios de salud oportunos y accesibles, como parte del Programa Nacional de Salud y Nutrición Escolar, la vigilancia nutricional para lo cual debe coordinar con los equipos de salud para las valoraciones de los estudiantes de primero, tercero y sexto grado y el Comité de Salud y Nutrición, que es un organismo de apoyo en la institución educativa para promover el desarrollo de la educación en salud y nutrición, el desarrollo de huertas y proyectos productivos y para velar por el adecuado funcio-namiento del comedor y la soda estudiantil.

26 Lineamientos Dirección de Programas de Equidad. MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA, San José Costa Rica. 2012

27 Lineamientos Dirección de Programas de Equidad. MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA, San José Costa Rica. 2012.

18

En cada centro educativo el director debe integrar el Comité de Salud y Nutrición Escolar o Colegial, desde el primer mes de haberse iniciado el curso lectivo. Entre las funciones del comité están: “Velar porque el ser-vicio de la soda escolar o colegial cumpla con lo establecido en el regla-mento vigente, con el fin de que se brinde una alimentación saludable y que favorezca la educación para la salud”.28

Al respecto, el Reglamento para el funcionamiento y administra-ción del servicio de soda en los centros educativos públicos estable-ce que corresponde al Comité de Salud y Nutrición de cada centro educativo que exista una soda o expendio de alimentos, velar porque el concesionario de la soda cumpla con las disposiciones del con-trato y las regulaciones complementarias, manuales y demás ins-trumentos técnicos que emita el Ministerio de Educación Pública.29

28 Lineamientos Dirección de Programas de Equidad. Ministerio de Educación Pública, San José Costa Rica. 2012.

29 Reglamento para el funcionamiento y administración del servicio de soda en los centros educativos públicos. Decreto 36910-MEP-S.

19

V. ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA

5.1. Identificación del problema y génesis de una política

5.1.1. Preocupación e investigación en la temática: Análisis del Diagnóstico, estudios nacionales y encuestas en la temática

En el año 2004, la preocupación colectiva en torno a la problemática de la alimentación y la obesidad surge por un grupo de nutricionistas del Ministerio de Educación Pública, INCIENSA y el Ministerio de Salud a raíz de los resultados de distintos estudios sobre la problemática de alimentación y salud en el ámbito nacional e internacional y por los en documentos de organismos internacionales que alertan sobre el proble-ma de salud por malnutrición. Las reflexiones en torno a los estudios analizados por estos nutricionistas se recogen así:

“Los resultados de un estudio realizado por el Instituto Costarricense de Investigación y enseñanza en nutrición y Salud (INCIENSA) 2002-2003 evidencia-ron el alto consumo de alimentos de alto valor energético y alto contenido de grasa y azúcar en la población estudiantil”.30 (Sic)

“Encuesta Nacional de Nutrición de 1996 muestra un aumento de la Incidencia del

sobrepeso y obesidad en los niños y niñas y adolescentes”.31 (Sic)

“Estos resultados evidencian el alto contenido de grasa total y saturada y azúcares en las preparaciones que se ofrecían en las sodas estudiantiles y el incumplimien-to del decreto N30092 del 2002, en el que se definió que los establecimientos que expenden alimentos debían estimular la formación de hábitos alimentarios

saludables”.32 (Sic)

30 Alfaro, G. (2014). Archivo proyecto de sistematización de proceso de modificación Reglamento de sodas estudiantiles. Entrevista 04.

31 Alfaro, G. (2014).Archivo proyecto de sistematización de proceso de modificación Reglamento de sodas estudiantiles. Entrevista 03.


20

“Estudios específicos realizados en escuelas y colegios en donde se determina que los hábitos alimentarios de los estudiantes son inadecuados, donde comen principalmente alimentos cargados de grasas, azúcares y sal, altos en calorías y de poco valor nutricional y donde se señala que las sodas estudiantiles venden en ese momento solamente alimentos empacados, calóricos y de poco valor

nutricional”.33 (Sic)

“Encuestas de nutrición demuestran que el sobrepeso y la obesidad en grupo de población de escuelas y colegios ha ido en aumento de manera alarmante, por lo cual es obligación de los expertos en este campo hacer una propuesta de

Reglamento y presentarla a las autoridades de salud y educación”.34 (Sic)

“Recomendaciones de la 63 Asamblea Mundial de la OMS y Estrategia Mundial

sobre Alimentación Saludable, actividad física y salud de OMS”.35 (Sic)

5.1.2. Formación de un equipo interdisciplinario de trabajo

Preocupados por la información citada anteriormente, los nutricionistas de DANEA del Ministerio de Educación, de INCIENSA y del Ministerio de Salud conformaron un grupo de trabajo que se dio a la tarea de revi-sar el Reglamento del Decreto Nº 30029-MEP del 2002 y elaboraron una primera propuesta de actualización y mejora del Reglamento en febrero del 2006.

Esta propuesta fue presentada desde DANEA al entonces Ministro de Educación, señor Manuel Antonio Bolaños, mediante una nota en la que se indicaban los avances en relación con la modificación del reglamento existente para el funcionamiento en sodas estudiantiles, los cambios pro-puestos en coordinación entre la Comisión Nacional de Salud y Nutrición Escolar y los abogados del Despacho del señor Ministro. Además, esa comisión señaló que estaban trabajando en conjunto con nutricionistas de INCIENSA y un tecnólogo de alimentos de la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (CACIA) y recomendaron analizar, con




21

detenimiento, los cambios propuestos con la participación de un grupo interdisciplinario e interinstitucional.36

En el 2006 se planteó la necesidad de oficializar este grupo de trabajo37

que continuó la revisión y la modificación del Reglamento, con visión interinstitucional e interdisciplinaria de discusión y mejora, donde parti-cipaba personal del MEP, del MS y de INCIENSA, evidenciado en diver-sos correos y notas del Expediente38 analizado.

Una nueva propuesta de reglamento modificado fue presentada al señor Leonardo Garnier, ex Ministro de Educación,39 quien hizo importantes observaciones40 y que fueron retomadas por el equipo que elaboró una nueva versión. Posteriormente, en trabajo conjunto con la Comisión interinstitucional, donde participan el MEP, MS, CCSS y la Comisión Nacional de Salud y Nutrición Estudiantil (CNSNE), el Programa de Equidad del MEP y la Dirección de Desarrollo Curricular enviaron la propuesta al Ministro de Educación, quien asumió la presentación de la propuesta a las autoridades del Ministerio de Salud, así como el segui-miento e incorporación de las observaciones.41

Sobre el tema, los entrevistados manifestaron:

“El equipo de trabajo se conformó de manera voluntaria, sin nombramiento por parte de las instituciones ni de los jerarcas en el 2004. Fue una iniciativa de profe-sionales en nutrición que consideró importante reglamentar las sodas estudian-tiles. Luego el grupo contó con el aval de los jerarcas en salud y educación”.42 (Sic)

36 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 1 folio 0000115, Despacho Ministerio de Educación Pública, oficio DTN-010-06.

37 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 1 folio 0000242, Despacho Ministerio de Educación Pública.

38 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo1, Despacho Ministerio de Educación Pública.





22

“Posteriormente, la CNSNE tomó liderazgo en la presentación de la propuesta a las autoridades del Ministerio de Salud y del Ministerio de Educación Pública, en el 2006, así como el seguimiento a la formulación del Reglamento. Las autoridades remitieron sus observaciones a la CNSNE y las mismas fueron sometidas nueva-mente a discusión por sus miembros”.43 (Sic)

“En el 2009 la directora de Desarrollo curricular y la directora de Programa de Equidad remiten una propuesta revisada y mejorada para su consideración y trá-mite, indicando que es producto de consulta interinstitucional”.44 (Sic)

“La comisión presentó el nuevo planteamiento en el 2010 al ministro y él mismo solicitó una reunión para discusión del documento. Se generó la propuesta final y se envió nuevamente al Ministro de Educación, y él mismo le remitió el documento a la Ministra de Salud y a la Presidencia de la República. Incluidas las nuevas obser-vaciones según el planteamiento del Ministro, se obtuvo la versión final”.45 (Sic)

Paralelamente, se trabaja desde el nivel político con el Ministro de Educación en la definición de políticas nacionales vinculadas con la ali-mentación y la salud. De este modo, se analizan y aprueban la Política Nacional de Alimentación y Nutrición 2006-2010 y los acuerdos de acciones, planes y proyectos prioritarios para la planificación del Plan Nacional de alimentación y Nutrición 2008-2012, en la sesión del Consejo Ministerial de la SEPAN donde participó activamente el Ministro de Educación, tal como se señala en el acta de la SEPAN46.

Esta política está asociada a las metas y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo relacionadas con atención integral en salud, nutrición y desarrollo infantil, prevención de la obesidad y estilos de vida saludable. Asimismo, están ligadas a acuerdos internacionales ratificados en cumbres de presidentes, cumbres de ministros de Salud y Agricultura y leyes en materia de Derechos Humanos.

La información sistematizada planteada en el apartado anterior (5.1), en relación con la definición de la política pública y la elaboración del




46 Acta No. 1- 2007, Sesión ordinaria 1, 5 junio 21007. Ministerio de Salud. Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 1 folio 000261, Despacho Ministerio de Educación Pública

23

nuevo reglamento, se resume en el Esquema del Cuadro Síntesis 1 que se incluye seguidamente.

Cuadro Síntesis 1. El contexto y la identificación del problema

Fuente: Elaboración propia con base en análisis de documentación y respuestas de entrevistas a actores

Para terminar, es importante recordar que existen tres momentos en la formulación de una política pública: la formulación, la implemen-tación y la evaluación.47 La formulación involucra, a su vez, varios pasos: la definición del problema, el establecimiento de la agenda política, la previsión, el establecimiento de objetivos y la selección de la mejor opción, según el contexto en el que se prevé su aplicación.

47 Pallares citado por Ruiz, D y Cádenas C. Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. Disponible en: http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

Contexto Cultural marco legal gobernabilidad

COMISIÓN MULTIDISCIPLINARIA E INTERINSTITUCIONALMEP, INCIENSA, MINSA

Investigación InternacionalOPS y otros

Diagnósticos, encuestasy Estudios

Nacionales, INCIENSA

Cultura y Normativa país

Antecedentes, leyes y políticas

públicas en salud

Experiencia y legislación

de otros países

24

Sin embargo, es importante considerar que estos momentos no son estáticos, se superponen y entremezclan.48

De acuerdo con la información sistematizada, tenemos los primeros pasos de la formulación de una política pública: la identificación del pro-blema público a partir de recopilación y análisis de resultados de investi-gación, estudios y encuestas en relación con la temática de alimentación y obesidad, el establecimiento de la agenda política y la conformación de un grupo de trabajo interinstitucional y multidisciplinario, para la construcción de una propuesta de Reglamento modificado (el objetivo y la selección de la opción), que pone de relieve que el diseño de la misma no es tarea de una sola persona u organización, tal como plantean Ruiz y Cádenas49.

5.2. Sensibilización y capacitación: amplía la visión, el aprendizaje y permite el cambio

5.2.1 Sustento técnico de la propuesta de Reglamento

En la revisión y modificación del Reglamento, el grupo de trabajo reali-zó una revisión de publicaciones en el ámbito nacional e internacional sobre la temática, especialmente sobre la relación de la alimentación y su impacto en la salud, en publicaciones científicas, acuerdos internacio-nales, documentación de la OMS, FAO, INCAP, entre otros. En el expe-diente del proyecto se pueden verificar las publicaciones científicas y otra documentación utilizada para sustentar la propuesta de Reglamento.50

Seguidamente, se rescatan aportes de actores clave consultados, respec-to a las tareas que se llevaron a cabo para fundamentar la propuesta de Reglamento y la política pública respectiva que la sustenta para su aplicación:

48 Aguilar, C.R. y Lima, M.A. Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas, en contribu-ciones a las ciencias Sociales, septiembre 2009, disponible en: http://www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

49 Ruiz, D y Cádenas C. Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. Disponible en: http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

50 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo Sodas Anexo 1 y Ampo Sodas Anexo 2, Despacho Ministerio de Educación Pública

25

“La propuesta está fundamentada en estudios científicos y estrategias mundiales o políticas que se establecieron internacionalmente para el abordaje del sobrepe-so y la obesidad. Por otro lado, los técnicos establecieron los parámetros para el contenido de azúcar, grasa total y saturada, sodio, aporte calórico y las cantidades de alimentos que deben utilizarse en las preparaciones, siguiendo los manuales de menús regionalizados del Ministerio de Educación Pública, los lineamientos técnicos de las guías alimentarias de Costa Rica, el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) de 1996 y FAO/OMS del 2004 para el requeri-miento energético y la organización mundial de la salud (OMS) para el parámetro del sodio”.51 (Sic)

“El equipo se basó en estudios realizados por el INCIENSA sobre hábitos alimen-tarios y estado nutricional de los estudiantes en varias de las escuelas y colegios del país. Asimismo se buscó evidencia científica sobre el impacto que tienen los alimentos calóricos, altos en grasa, azúcares y sodio en el estado de salud y nutri-cional de los estudiantes”.52 (Sic)

“Se consultaron diversos artículos científicos con respaldo para la restricción de alimentos y también se consultó literatura importante en nutrición como las reco-mendaciones dietéticas diarias del INCAP, para estimar los requerimientos de la población estudiantil”.53 (Sic)

“Un elemento adicional que jugó un papel transcendente en apoyar la decisión, fue la Encuesta Nacional de Nutrición 2008-2009 que mostraba un deterioro alarmante en la situación nutricional del la niñez y la juventud costarricense. La encuesta mostraba un rápido aumento de la prevalencia del sobrepeso y la obe-sidad que, para los niños de 5 a 12 años de edad, aumentó de un 14% a un 21.5% con respecto a la encuesta anterior. Este aumento de la obesidad se repetía para todos los grupos de edad de la población, evidenciando la prevalencia de prácti-cas alimenticias y de falta de ejercicio físico muy preocupantes”.54 (Sic)

De igual forma, la participación en congresos, seminarios, talleres, reu-niones nacionales e internacionales, no solo implica una labor de revisión y síntesis de lo avanzado en Costa Rica, sino también ampliar el conoci-miento al escuchar presentaciones y avances de otros países en el campo.

51 Alfaro, G. (2014). Archivo proyecto de sistematización de proceso de modificación Reglamento de sodas estudiantiles. Entrevista 03



54 Garnier,L. La reglamentación de las sodas estudiantiles en Costa Rica. Ponencia presentada en la Reunión sobre la legislación de Obesidad en América Latina realizada en Ciudad de México, noviembre 2012

26

Un ejemplo es la reunión de ministros de salud en México organizado por Naciones Unidas (previa a una cumbre), donde el tema central fue la obesidad y la prevención de enfermedades crónicas.55

Además, la participación en redes académicas y proyectos internacionales les permitió ampliar su visión del problema, enriquecer su formación y propiciar el cambio. En este sentido, en 2004, en la Cuarta Reunión de la Red Latinoamericana de Escuelas Promotoras de la Salud, DANEA hace una presentación del marco de Referencia del Programa Intersectorial de Nutrición y Salud (MEP, MS, CCSS),56 así como las funciones de las comisiones nacionales, regionales y locales de salud y nutrición, la Guía alimentaria de Costa Rica y los temas transversales en el currículo escolar de Costa Rica (Ministerio de Educación Pública).57 En el caso particular de Costa Rica, se promovió por unos años el programa de certificación de “centros promotores de salud”, para lo cual se desarrolló un manual de atención integral.

Por su lado, y siendo este un tema que atrae la atención de diferentes sec-tores vinculados a la salud, se promovió el desarrollo de tesis, estudios e investigación que permitieran profundizar en determinados temas.

Al respecto, cabe mencionar que con base en los resultados sobre los fac-tores de riesgo para la obesidad durante la etapa escolar, resultados pre-liminares 2002-2003, se propuso realizar un proyecto de investigación para diseñar, implementar y evaluar en el escenario escolar una interven-ción educativa interdisciplinaria e interinstitucional MEP-INCIENSA-CCSS en dos escuelas para reducir los factores de riesgo para la obesidad en niños y niñas escolares.58

Finalmente, la revisión de experiencias y legislación en otros países per-mitió conocer qué aspectos han generado más dificultades u oposición de

55 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 2 folio 000639, Despacho Ministerio de Educación Pública.

56 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 1 folio 000026, Despacho MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA.

57 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 1 folio 000032, Despacho MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA y Memoria Cuarta Reunión de la Red Latinoamericana de Escuelas Promotoras de la Salud. Disponible en http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd59/arce.pdf

58 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo, 1 folio 000054, Despacho MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA.

27

ciertos sectores, así como cuál estrategia ha posibilitado el mejor avance en la regulación. En este sentido, el Ministro de Educación tuvo la opor-tunidad de conocer la experiencia de México e intercambiar opiniones.59 En tales términos, en una entrevista se manifestó:

“El ministro además se informó de la experiencia en los países donde ya estaba implementada la política en las sodas y sometió a consideración del equipo técni-co la propuesta final que consideró más viable para el país”.60

La información sistematizada planteada en el apartado anterior (5.2), en relación con la actualización y capacitación acerca de la temática y el sustento de la propuesta, se resume en el Esquema del Cuadro Síntesis 2.

Cuadro Síntesis 2. La sensibilización y capacitación amplía el conocimiento para sustentar la propuesta


59 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 1 folio 000563, Despacho Ministerio de Educación Pública


Sensibilización y capacitación amplía visión aprendizaje y permite cambio

COMISIÓN MULTIDISCIPLINARIA

E INTERINSTITUCIONALINCIENSA, MEP, MINSA

Participación en seminarios,

reunionesy talleres

internacionales

Seminarios, talleres, reuniones, comisiones

a nivel nacional (Ej. Comisión Nacional de

Salud y Nutrición) Programa Nacional

de Salud y Nutrición, Salud eje transversal

en el aula

Tesis universidades,encuestas y

estudiosnacionalesINCIENSA

Revisión de artículos

y Publicaciones

Participación en proyectos

y redesinternacionales (Ej. Red Escuelas

promotoras de la salud)

28

En el tema de la política propiamente dicha, Según Ruiz y Cádenas61 una política tiene 3 componentes:

Los principios que la orientan o fundamentos que la sustentan son dos:

1. Los instrumentos mediante los cuales se ejecuta: aspectos de regula-ción como las normas jurídicas, infraestructura humana, organizati-va y material, recursos financieros y materiales, y la persuasión.

2. Los servicios o acciones principales que se llevan o deberían llevarse a cabo de acuerdo con los principios propuestos.

De acuerdo con la información sistematizada y presentada en esta sec-ción, de estos tres componentes en esta fase se tiene desarrollada la formulación de la política el primer componente, que corresponde a los principios que la orientan: la recopilación de información, estudios, artí-culos de investigación y estadísticas, una vez identificado el problema, con el fin de obtener un mejor conocimiento, para evaluar la naturaleza y complejidad del problema planteado, las características del tema concre-to que se va a enfocar, conocer otras experiencias y políticas que se han planteado en situaciones similares.62 Según Aguilar (2009),63 los estudios y diagnósticos tienen una fuerza determinante en la formulación de la política pública. Es indispensable contar con el sustento para fundamen-tar y defender la propuesta, aclarar dudas, defender puntos de vista, obte-ner credibilidad, crear consenso, discutir y aceptar sugerencias de mejora.

61 Ruiz, D y Cádenas C. Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

62 Bardach, 2001:26 citado por Aguilar, C.R. y Lima, M.A. Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas, en contribuciones a las ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

63 Aguilar, C.R. y Lima, M.A. Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas, en contribucio-nes a las ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

29

5.3. Liderazgo de los jerarcas y trabajo en equipo interinstitucional multidisciplinario e intersectorial: un aspecto clave en la formulación de la propuesta

5.3.1 Apoyo y participación directa y constante del Ministro

En el 2010, la comisión que desarrolló el nuevo Reglamento presentó una versión revisada al Ministro de Educación, quien solicitó una reunión con el equipo para analizarlo.64 A partir de allí, se dio una comunicación constante con el Ministro de Educación, quien se involucró directamen-te en la revisión y en las observaciones al Reglamento, seguimiento y consulta en aspectos técnicos, tanto con el equipo técnico como con la Ministra de Salud y con la industria alimentaria65.

En el expediente hay copia de diversos correos entre los Ministros de Educación y Salud66 que evidencian el compromiso del Ministro de Educación, quien hizo factible la formulación y la aprobación de la pro-puesta de Reglamento, reuniones establecidas con el equipo técnico, dudas sobre el decreto y sugerencias que él hizo.

De los aportes ofrecidos en las entrevistas se extraen algunos ejemplos para ilustrar esta afirmación:

“En el proceso de formulación de la propuesta, los Ministros de Educación y Salud tuvieron un papel importante. Desde estas primeras etapas, el Ministro de Educación brindó más apoyo al proceso y a los técnicos, ya que tuvo un mayor acercamiento con la CNSNE y el equipo técnico y con los representantes de la industria alimentaria. Asimismo, los cambios curriculares en los programas de: “Educación para la vida cotidiana” y “el Programa de Educación Física”, sirvieron como complemento para promocionar, desde el Ministerio de Educación Pública, los estilos de vida saludables en la población estudiantil… Es importante resaltar que en el proceso hubo cambio de Ministra de Salud; sin embargo, se reconoce



66 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000561, ampo 2 folio 000586 ampo 2 folio 000563.Despacho Ministerio de Educación Pública Expediente Proceso Sodas estu-diantiles, Ampo 2 folio 000565, Despacho Ministerio de Educación Pública

30

que el Ministro de Educación ha tenido liderazgo en el proceso de formula-ción, aprobación, promoción, modificación e implementación del Reglamento. Además, por medio del Ministro, se obtuvo el apoyo requerido para la defensa del Reglamento tanto con los asesores legales, con los procuradores y para la res-puesta oportuna a los recursos de amparo en contra del Reglamento. El discurso del Ministro ante los medios de comunicación siempre fue muy consistente y en

defensa de la política ante otros sectores”.67 (Sic)

“La diferencia de este proceso fue contundente cuando se contó con todo el res-paldo político de parte de los Ministros de Salud y Educación, por lo que el trabajo del grupo de expertos se intensificó y las reuniones de trabajo eran convocadas por la asesora del Ministro de Educación y en muchas de esas reuniones de trabajo

participaba activamente el Ministro de Educación”.68 (Sic)

“La intención se había repetido varias veces, sin embargo, la última vez que se envió al Ministro… el proceso tardó un tiempo antes de que el Ministro convocara al equipo para darle seguimiento a la propuesta. Una vez tenía claro el Ministro el objetivo del nuevo Reglamento, le dio el apoyo suficiente para su revisión, el trá-mite ante el Ministerio de Salud, la consulta pública a la que debía ser sometido, la

negociación con algunas industrias de alimentos y la firma de la presidenta”.69 (Sic)

“Un aspecto importante de destacar ha sido el liderazgo del jerarca de Educación, que ha llevado el proyecto siempre adelante, lo que en definitiva ha marcado la diferencia en que él mismo se mantenga. Siempre hay conversación constante con diversos sectores, lo que facilita el entendimiento de la norma y su aplicación. En definitiva, se puede decir que sin el apoyo de los Ministros el proyecto no se logra.

Asimismo, sin el empuje del jerarca de educación, el proyecto no se mantiene”.70 (Sic)

5.3.2 Consulta y diálogo para la elaboración preliminar del Reglamento

Antes de la consulta pública de la versión final preliminar se dio una consulta con otros expertos en el campo, de varias instituciones guber-namentales y comisiones entre las que están: la CCSS, la Escuela de





31

Nutrición de la Universidad de Costa Rica (UCR), la Comisión Nacional de Obesidad (CONAO), la CNSNE, los Departamentos de asesoría legal del Ministerio de Salud y del Ministerio de Educación Pública, diferen-tes instancias del Ministerio de Educación Pública, INCIENSA y del Ministerio de Salud que ya habían trabajado en conjunto. Una de las personas entrevistadas indicó lo siguiente:

“Fue un proceso largo, de consulta a expertos en los diferentes temas, hasta conso-lidar la propuesta final con el Ministro de Educación, el cual también tuvo a cargo diferentes coordinaciones con personas de la industria alimentaria. Participaron, además del Ministro de Educación y su asesora legal, nutricionistas y abogados del Ministerio de Educación y Ministerio de Salud, además, personas claves en temas específicos del INCIENSA. En algunos temas apoyó el Colegio de Profesionales en Nutrición, personal del Ministerio de Economía”.71 (Sic)

Además, se estableció el diálogo con la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (CACIA), cuyo representante había participado inicialmente en la modificación del Reglamento.72 Para ello, se lleva-ron a cabo reuniones y se intercambiaron oficios según se aprecia en el expediente,73 acciones en las que participaron el Ministro de Educación, la Ministra de Salud y la Ministra de Economía Industria y Comercio con el Presidente de la CACIA, entidad que agrupa a la mayoría de empresas productoras y distribuidoras de alimentos.

En principio, la Cámara reconoce la existencia del problema, pero consi-deraba inaceptable la restricción a la venta de determinados alimentos en las sodas estudiantiles, pues esto implicaba “reconocer que sus productos eran nocivos y que esto tendría un impacto sobre su imagen y sobre sus ventas”,74 por lo cual no se llegó a ningún acuerdo, aunque sí se hicieron modificaciones a la propuesta de Reglamento producto de las conversa-ciones sostenidas.75



73 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folios 000630, 000632, 000636 Despacho Ministerio de Educación Pública.

74 Garnier, L. La reglamentación de las sodas estudiantiles en Costa Rica. Ponencia presentada en la Reunión sobre la legislación de Obesidad en América Latina realizada en Ciudad de México, noviembre 2012.

75 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000632, Despacho Ministerio de

32

5.3.3 Cultura nacional y pronunciamiento institucional en relación con los derechos del ciudadano

Como se mencionó, existe una cultura política en Costa Rica acerca del pronunciamiento de instituciones públicas que velan por los derechos del ciudadano, y ante una denuncia sobre la calidad de los alimentos ofreci-dos en las sodas estudiantiles, la Defensoría de los Habitantes solicitó un informe acerca de las medidas que han adoptado o intentan adoptar para controlar la calidad de los alimentos que se venden en las sodas estudian-tiles, así como indicar si el Ministerio de Educación Pública ha dictado lineamientos generales a las Juntas de Educación y Administrativas para que, al formalizar el contrato con quien presta el servicio de soda, tomen en cuenta dichas recomendaciones. Después, emite un informe con recomendaciones.76 Este pronunciamiento se dio durante la consulta y diálogo interinstitucional ya descrito, por lo que constituyó un elemento que complementa, desde otra óptica, la visión de la política que se estaba construyendo. En el Esquema del Cuadro Síntesis 3, se resume la infor-mación sistematizada planteada en el apartado anterior (5.3), en relación con el liderazgo de las autoridades, la coordinación interinstitucional y las acciones que facilitaron el diálogo y la consulta.

Así se cumple con el siguiente paso en la formulación de una política pública: una vez definida la alternativa de acción y los objetivos por lograr con la política, es necesario involucrar a los principales actores de las diversas instituciones, lograr el aporte de sus conocimientos mediante la participación de las autoridades y la coordinación interinstitucional para consultas y diálogos que permitan la visión del nivel intermedio de toma de decisiones que es vital en la parte de ejecución (Flores, 2008).77

Asimismo, con la consulta a determinados actores estratégicos de los grupos que influyen directamente en la implementación de la política, es importante conocer el impacto que podrían tener personalidades e instituciones con experiencia y prestigio en el tema. Todo esto permite

Educación Pública.

76 Oficio N° 06750-2010-DHR Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000495, Despacho Ministerio de Educación Pública.

77 Flores, P. (2008). Análisis de Política Pública en educación, línea de investigación. Universidad Iberoamericana México, D.F. Disponible en http://www.uia.mx/web/files/inide5.pdf

33

un análisis más comprensivo de la política, crear consenso y recibir retroalimentación, con un enfoque interdisciplinario, interinstitucional y multisectorial.

Cuadro Síntesis 3 Liderazgo de las autoridades, coordinación, consulta y diálogo


Cordinación, trabajo en equipo, liderazgo,autoridades, compromiso

PROPUESTA DE POLÍTICAS NACIONALES SECTORIALES, ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS

EDUCATIVAS (SEPAN)

Coordinción discución y mejora en las

instituciones MEP, MS, INCIENSA, Colegio nutricionistas, Esc.

Nutrición UCR

Compromiso y liderazgo de los Ministros

Consulta a sector empresarial

participaciónindirecta

MEIC

InformeDefensoría de los

Habitantes(Solicitud y

recomendaciones)

Propuesta reglamento modi�cado

34

VI. APROBACIÓN DE LA POLÍTICA

6.1. Diálogo, negociación, flexibilidad y gradualidad: elementos indispensables en la adopción de una política

6.1.1 Consulta pública

De acuerdo con la legislación costarricense un decreto debe someterse a consulta pública mediante un anuncio en el diario La Gaceta y en uno de los periódicos de circulación nacional, dar plazo de 10 días hábiles para presentar observaciones con la respectiva justificación técnica científica

o legal, de conformidad con el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública.78

La consulta pública del decre-to de Reglamento de funciona-miento de sodas estudiantiles se realizó en La Gaceta N°9179 del 12 de mayo del 2011.Fuente: Educación, línea investigación Universidad red/files/inide5.pdf

En respuesta a la consulta pública se dieron a conocer diversas noticias en los periódicos nacionales tal y como se muestra en el expediente que aportó el Ministerio de Educación Pública80, y se adscribieron comentarios en las redes sociales, unos a favor y otros en contra.81 Asimismo, se recibieron opiniones

78 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000643, ampo 2 folio 000654 Despacho Ministerio de Educación Pública

79 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000653 Despacho Ministerio de Educación Pública

80 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000675 a 000682 Despacho Ministerio de Educación Pública


35

de diferentes instituciones y actores involucrados: Cámara de Industrias, Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), Cámara Nacional de la Industria y la Agroindustria, Asociación de Consumidores Libres, Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, Cámara de Porcicultores, Cámara de Comercio, Colegio de Profesionales en Nutrición, Colegio de Odontólogos, Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE), y de varios Directores de centros educativos, algunas opiniones similares a las de CACIA rechazando el Reglamento y otras a favor.

En el expediente mencionado se encuentra una matriz que resume los oficios recibidos en el despacho del Ministro Educación en respuesta a la consulta pública del Reglamento planteada en mayo 2011.82

El Ministro de Educación remitió la versión final revisada al Consejo Superior de Educación, informó sobre la consulta pública y solicitó su criterio y apoyo83

De igual forma, el Consejo Superior de Educación, en el Marco de las Políticas Educativas que propician entornos saludables y una cultura de sana alimentación, tomó el acuerdo de apoyar la iniciativa del nuevo Reglamento para el funcionamiento y administración de servicios de soda en centros educativos públicos.84

Al respecto, los entrevistados señalaron:

“El 12 de mayo del 2011 el Reglamento se sometió a consulta pública y las empre-sas privadas, gremios profesionales concesionarios de sodas y otros, enviaron sus recomendaciones y nuevas propuestas al Reglamento en consulta”.85 (Sic)

“Al consultarlo públicamente se recibió la retroalimentación de otros sectores, tanto regulados como reguladores, entre ellos la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, los concesionarios de las sodas, los inspectores de salud, el Colegio de Profesionales en Nutrición, entre otros”.86 (Sic)

82 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000914 a 000930 Despacho Ministerio de Educación Pública





36

6.1.2 El papel de los medios de comunicación y redes sociales

Los medios de comunicación y las redes sociales jugaron un papel impor-tante en la adopción de la propuesta de Reglamento. Contribuyeron en la difusión, la apertura de espacios de discusión y análisis, la creación de un debate público, mediante la publicación de noticias, reportajes en televisión y radio, entrevistas, foros y mensajes y opiniones directamente en las redes sociales. En este sentido, los actores clave entrevistados manifestaron:

“La implementación del Reglamento causó polémica a nivel nacional y mantuvo la expectativa de todos; principalmente por la labor de los medios de comu-nicación. La mayoría de la población tuvo mayor aceptación hacia la nueva normativa y algunos políticos mostraron su apoyo a la iniciativa, haciéndolo público por la televisión, radio, prensa y en eventos públicos de importancia como en la inauguración del Ciclo Lectivo 2013. Además, se abrían espacios para la discusión de esta nueva política en los mismos medios. Personalmente, participé en varios programas radiales: Minuto a Minuto de Radio Reloj, en chats de la Nación, en Radio U de la Universidad de Costa Rica, en un espacio del INA en Radio Nacional, en un foro virtual para exponer la experiencia en Costa Rica: Legislación en favor de la alimentación saludable para la población infantil organizado por la Alianza Panamericana por la Nutrición y el Desarrollo (APND), en el IX Congreso Nacional de Nutrición 2012 y en Canal 13. A mi juicio, para informar sobre la aprobación, vigencia y contenido de la propuesta y mantener el tema latente en la sociedad costarricense, fueron indispensables los aportes de los medios de comunicación, de esta manera, se abordaron inquietudes y la población fue partícipe del proceso. Considerando, además, la importancia de la transmisión de mensajes en los medios de comunicación, en coordinación y con financiamiento de la FAO, una empresa publicitaria creó dos spots sobre las sodas estudiantiles y el Reglamento; sin embargo, las limitaciones presupuesta-rias impidieron su transmisión”.87 (Sic)

“En general, los medios de comunicación tuvieron una participación activa en el momento de entrar en vigencia el Reglamento. Se recopilaron variadas noticias de la prensa escrita, se realizaron varios reportajes en televisión y radio; el Ministro par-ticipó en un programa de reportajes que hay en Costa Rica y una compañera en un programa de radio. Me parece que sí hubo una buena difusión de la noticia”.88 (Sic)

87 Alfaro, G. (2014) Alfaro, G. (2014). Archivo proyecto de sistematización de proceso de modi-ficación Reglamento de sodas estudiantiles. Entrevista 03


37

“Los medios de comunicación se han interesado mucho en este tema y se ha dado mucha divulgación a través de ellos. Considero que los medios de comuni- cación han sido claves en informar a la población sobre el Reglamento de sodas estudiantiles”.89 (Sic)

“Una vez publicado el decreto, los medios dieron a conocer la noticia, esto sirvió para que se formara opinión pública al respecto, sobre todo, por parte de los estu-diantes, padres de familia y maestros, también dio la oportunidad a los jerarcas de explicarle a ese público las razones de la medida, lo que facilitó que se entendieran y se tuviera mayor apoyo a una regulación ampliamente cuestionada por la indus-tria de alimentos”.90 (Sic)

“Por otra parte, cada vez más las personas han aprendido que los estilos de vida salu-dables, más que una moda son una realidad y una necesidad, por lo que han toma-do conciencia de que es necesaria la regulación y más regulaciones como esta”.91 (Sic)

Un ejemplo de lo expresado en las redes sociales se aprecia a continuación92





38

6.1.3 El apoyo del sector empresarial: actores esenciales de la iniciativa

La negociación y el diálogo son fundamentales en la aprobación de una política. Desde la visión del Ministro, el siguiente párrafo resume esta experiencia de consulta pública:

“Más interesante aún fue el diálogo que se abrió con algunos sectores impor-tantes de la industria alimentaria que, si bien mostraban su preocupación por el impacto que el Reglamento pudiera tener en sus productos, no compartían la posición de la dirigencia de CACIA de oponerse totalmente al Reglamento. En particular, algunas de estas empresas – unas medianas, pero otras que calificarían entre las empresas más grandes del país – plantearon su interés en aprovechar el Reglamento para acelerar la transformación de su oferta productiva, generando productos alimenticios que cumplieran con los requisitos del Reglamento. Para ello, solicitaron flexibilizar algunas de las restricciones contenidas en el borrador y, sobre todo, hacer una aplicación gradual del mismo de manera que, ellos tuvieran tiempo – por ejemplo – de reducir significativamente los porcentajes de azúcar, de grasas, de calorías de sus productos, tanto para la venta en centros educativos como en el mercado nacional”.93 (Sic)

En efecto, varias empresas aprovecharon el Reglamento como una opor-tunidad para transformar la oferta productiva y adecuar los productos a los parámetros establecidos, tal es el caso de Florida Ice & Farm, para los Jugos Tropical®.

En otros casos, las empresas solicitaron visitas por parte del equipo téc-nico para analizar en campo la naturaleza de los procesos productivos y las limitaciones de la tecnología para el desarrollo de los productos de acuerdo con los parámetros establecidos y los requerimientos de tiempo para realizar modificaciones, por lo cual solicitan flexibilizar algunas res-tricciones, así como la aplicación gradual del Reglamento.94 Esto motivó que se estableciera la aplicación gradual de Reglamento y se flexibilizara la aplicación de los parámetros entre 2012 y el 2014, lo cual se evidencia en el transitorio 1 del Reglamento. Así lo manifestó un entrevistado:

93 Garnier, L. La reglamentación de las sodas estudiantiles en Costa Rica. Ponencia presentada en la Reunión sobre la legislación de Obesidad en América Latina realizada en Ciudad de México, noviembre 2012


39

“Algunas empresas de la industria alimentaria trabajaron con la versión inicial del borrador del Reglamento, lo que facilitó la adecuación de los productos a los parámetros establecidos. Al establecerse una aplicación gradual del Reglamento, se flexibilizaron los parámetros entre el año 2012 y el 2014. Otras empresas, solici-taron visitas del equipo técnico a las instalaciones para discutir los parámetros e indicar los alcances o limitaciones tecnológicas para el desarrollo de los productos con los parámetros”.95

“En primera instancia se recibieron las observaciones que se emitieron por las distintas vías, tanto de representantes de empresas nacionales como extranje-ras. En algunos oficios se solicitaron reuniones con el equipo técnico para expo-ner los criterios que proponían requerían variarse para considerar los aspectos técnicos, como por ejemplo, tecnologías, empaques, etiquetado, cantidad míni-ma de ingredientes (ej: grasa para mantener las características organolépticas del producto), entre otros, que podían influir en la producción y variedad de los productos”.96 (Sic)

Tales afirmaciones, permitieron una negociación interesante con las empre-sas e inclusive con CACIA. Producto de estas negociaciones, en el 2013, se aprobaron las últimas modificaciones presentadas al Reglamento vigente.

“El equipo técnico recibió un gran apoyo por parte de las empresas y fue muy provechoso los aportes de tecnólogos de alimentos y nutricionistas que están involucrados con la industria alimentaria. Los gerentes de las empresas también estaban muy sensibilizados y con buena disposición al cambio”.97 (Sic)

6.1.4 Elaboración de la versión final del decreto ejecutivo

Las observaciones recibidas fueron analizadas para su respuesta en reu-niones sostenidas con el Ministro de Educación y el equipo interinstitu-cional ampliado que había trabajado en la elaboración de la propuesta.98. También, se consideraron los aportes de documentos internacionales, como declaraciones y acuerdos internacionales sobre alimentación y res-ponsabilidad del sector privado que está en Estrategia Mundial Régimen




98 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000903, folio 000913 Despacho Ministerio de Educación Pública

40

Alimentario Actividad física y Salud, la Estrategia Regional y Plan de Acción para un enfoque integrado para prevención y control de las ECNT de la OPS/OMS 2007.99 A partir del análisis realizado se elabora la ver-sión final del Reglamento mejorada y enriquecida para el funcionamiento y la administración del servicio de sodas en centros educativos públicos que se oficializa en Decreto Ejecutivo N° 36910-MEP-S y se publica en el Alcance Digital N° 7 de la Gaceta del 12 de enero del 2012.

De acuerdo con el Ministro de Educación:100

“Los elementos más importantes de este Reglamento se encuentran en los artícu-los 14 y 15 el primero referido a la preparación de alimentos en las sodas – limitan-do el uso de azúcar, la fritura profunda, los excesos de grasas y mantequillas, etc.; y el segundo, referido a productos industriales, que resumimos a continuación:

Artículo 15º.- Venta de alimentos pre-envasados: En los servicios de soda o expendios de alimentos de las instituciones educativas públicas no podrán ofrecerse los siguientes tipos de productos alimenticios:

a) Bebidas pre-envasadas y bocadillos en cuya lista de ingredientes de la eti-queta nutricional se indique como primer ingrediente: azúcar o azúcares (sirope, tapa de dulce, jarabe de maíz, etc.) o grasa (aceite, manteca vegetal o de cerdo).

b) Bebidas y otros alimentos preparados con pulpas azucaradas y concentrados artificiales, que contengan más de 15 gramos de azúcar o su equivalente en edulcorante por cada 250 ml de bebida.

c) Bebidas carbonatadas, incluso las “light” o “dietéticas”.

d) Bebidas energéticas (tal y como se definen en el Decreto Ejecutivo N° 36134-S Reglamento RTCR 436:2009 Suplementos a la Dieta, Requisitos de Registro Sanitario, Importación, Desalmacenaje, Etiquetado y Verificación del 10 de mayo de 2010 y sus reformas).

e) Alimentos preparados con manteca, aceites o margarinas parcialmente hidro-genadas en cuya etiqueta no se indique que estén libres de ácidos grasos trans.

99 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo 2 folio 000969-000986 Despacho Ministerio de Educación Pública


41

f) Producto alimenticio pre-envasado que no cuente con etiqueta que indique el contenido nutricional.

g) Producto alimenticio pre-envasado (no bebida) que, con base en lo declarado en la etiqueta, se pueda calcular que una porción de 100 gramos de ese pro-ducto contiene más de 12 gramos de grasa total, 6 gramos de grasa saturada, más de 20 gramos de azúcar, más de 400 miligramos de sodio, o más de 400 kilocalorías (1675 kilojulios).

h) Bebida pre-envasada no láctea que con base en lo declarado en la etiqueta, se pueda calcular que una porción de 100 mililitros de esa bebida contiene más de 2 gramos de grasa total, más de 1 gramo de grasa saturada, más de 50 miligramos de sodio o más de 60 kilocalorías (251 kilojulios).

i) Bebida pre-envasada láctea (incluyendo leche, leche con sabores y yogurt) que, con base en lo declarado en la etiqueta, se pueda calcular que una porción de 100 mililitros de esa bebida contiene más de 2 gramos de grasa total, más de 1.3 gramos de grasa saturada, más de 6 gramos de azúcar o su equivalente en edulcorante, 70 miligramos de sodio o más de 70 kilocalorías (293 kilojulios).

j) Se excluyen de esta regulación las bebidas 100% naturales sin azúcares ni edulcorante agregados.

Siguiendo la solicitud planteada por ciertos grupos empresariales, se esta-bleció una gradualidad de tres años para alcanzar estas metas, en parti-cular, en lo referido a los contenidos de azúcar, grasa, sodio y en las calo-rías. De esta manera, si bien el Reglamento es estricto, también brinda el margen necesario para que las industrias vayan ajustando su oferta”.101 (Sic)


42

6.1.5 Asuntos legales y la oportunidad de mejorar la salud

La aprobación del Reglamento generó resistencias e intentos por frenar su aplicación. En primer lugar, se presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo una medida “Ante Causam” y la apelación a esta medida. En esta medida se pedía que se suspendiera la aplicación del Reglamento aduciendo como argumentos principales la violación de la libertad de comercio y el daño que el Reglamento causaría a los pro-ductores de alimentos. Como señala Aguilar102 “Regularmente aquellos actores que no pudieron influir en la toma de decisión (formulación de la política) tratarán de recuperar ese poder en la fase de implemen-tación”. Mientras se resolvía la apelación a la medida, se presentó un recurso de amparo ante la Sala Constitucional y seguidamente los con-cesionarios plantearon, ante el Despacho un Proceso Administrativo y una Acción de Inconstitucionalidad.

En todos los casos, los Tribunales fallaron a favor del Reglamento de manera contundente, como indica el Ministro de Educación.103

“La Sala Constitucional fue particularmente clara al respecto al dic-taminar lo siguiente:

«El Estado debe velar por la salud de los habitantes del país, especialmente de los menores de edad, por lo que puede restringir, -como en este caso- dentro de los centros educativos, la libertad de comercio, a los concesionarios de sodas de estos centros de estudio, sobre la base de las potestades conferidas a la Administración en el ordenamiento jurídico, en el marco de una relación de sujeción especial, realizando una adecuada ponderación entre el interés superior del niño, niña y adolescente, y la libertad de comercio. En cuyo caso tiene un papel más relevante el interés superior del menor, en relación con la libertad de comercio la cual debe estar circunscrita a los objetivos institucionales, tales como apoyar al educando en su formación integral, la cual no solo implica la enseñanza en las ciencias y letras, sino también en los buenos hábitos alimenticios que conforman en gran medida la base de la salud del ser humano»”.104 (Sic)



104 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Expediente 12-004198-0007-CO, Resolución No. 2012007897 de las catorce horas treinta minutos del trece de junio de dos mil doce.

43

Es importante mencionar que un documento con el respaldo legal y técnico fundamenta el Reglamento al que se refiere esta sistematización. Copia de esta fundamentación se encuentra en el expediente del que se parte para realizar esta sistematización105

Por su parte los entrevistados manifestaron:

“Una vez aprobado el Reglamento, la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (CACIA) inició una acción legal contra el Reglamento. CACIA entabló una medida cautelar para que no se aplicara el decreto y luego se apeló para que el Reglamento fuera rechazado pero los resultados se dieron a favor de que el Reglamento siguiera su curso. Los concesionarios de las sodas estudiantiles pusieron ante el despacho del Ministro un proceso administrativo y una acción de inconstitucionalidad. El proceso administrativo se rechazó y la Sala Constitucional, por tanto, lo rechazó ad portas. Además, la Sala Constitucional conoce el fondo del asunto y se manifiesta a favor del Reglamento. Los concesionarios presentaron un Recurso de Amparo, la Sala lo acoge parcialmente y luego rechaza el Recurso de Amparo”.106 (Sic)

“Los aspectos legales fueron determinantes para demostrar la legalidad del Reglamento y sobre todo de los mecanismos que se siguieron para que una vez emitido surtiera efectos que perduraran en el tiempo”.107 (Sic)

“La fundamentación legal del Reglamento jugó un papel primordial, ya que gra-cias a ello, se logró mantener el mismo ante diversos cuestionamientos a nivel legal que planteó la cámara de industria alimentaria y los concesionarios de sodas. Esta fundamentación logró superar, entre otros, una acción de inconstitucionalidad, una medida cautelar y una demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo. La mayor fortaleza, que fue la resolución de diferentes tribunales, es que el interés superior de la persona menor de edad está por encima de cualquier otro interés, e incluso el económico. Me parece que, a nivel general, la población estaba de acuerdo con las restricciones en la oferta alimentaria de las sodas en los centros educativos públicos, ya que era evidente que la calidad de los alimentos no era la más adecuada para una población que está formando hábitos alimentarios”.108 (Sic)

105 Expediente Proceso Sodas estudiantiles, Ampo3 folio 001070 Despacho Ministerio de Educación Pública




44

En relación con la consulta pública, negociación y aprobación de la políti-ca, la información se resume en el Esquema del Cuadro Síntesis 4.

Cuadro Síntesis 4 Consulta pública, negociación y adopción de la política


De acuerdo con Flores (2008),109 la política pública es espacio de todos, del Estado, del gobierno y de la sociedad como tejido orgánico y ciudada-no. De allí la importancia de considerar a los distintos actores políticos y sociales, especialistas, la familia, los empresarios, las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones de gobierno, medios de comunicación, colegios profesionales, entre otros, que están involucrados en el proce-so de definición e implementación de la política pública. Una política pública es una herramienta importante que permite promover ciertos principios éticos y ciertos valores en beneficio del bienestar colectivo, no

109 Flores, P (2008) Análisis de Política Pública en educación, línea de investigación. Universidad Iberoamericana México, D.F. Disponible en http://www.uia.mx/web/files/inide5.pdf

Reglamento mejorado y aprobado

CONSULTA PÚBLICA

Pronunciamiento: instituciones

y negociación

Pronunciamiento público, redes sociales

y medios de comunicación

(difusión, espacios, debate)

PronunciamientoSala constitucional

y Tribunal contencioso

administrativo

Diálogo, negociación, �exibilidad, gradualidad

45

solo de un sector de la sociedad110, en beneficio del interés público que permea la responsabilidad social, la normatividad desplegada hacia el beneficio de la esfera pública, y supera lo privado (interés privado) como elección personal independiente del parecer de los otros (interés público).

De acuerdo con lo expuesto, tenemos el siguiente paso en la formulación de una política pública: la consulta pública, la negociación y la adopción de la política, que involucra la participación ciudadana, de modo que la política sea asumida y resulte entonces socialmente relevante111, así como la construcción de alianzas con organizaciones de los sectores público y privado que puedan aportar a su ejecución, considerando el bien público y colectivo sobre los intereses privados e individuales.

110 Ruiz, D y Cádenas C. Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. Disponible en http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

111 Ruiz, D y Cádenas C. Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. Disponible en http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

46

VII. IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA

7.1. La implementación y el acercamiento de las empresas para transformar oferta

La 57ª Asamblea Mundial de la Salud en el 2004 aprobó la Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y salud sobre la base de una amplia serie de consultas con todas las partes interesadas, en res-puesta a la petición que formularon los Estados Miembros en la Asamblea Mundial de la Salud celebrada en 2002 (resolución WHA55.23).112 En ella se indica que los cambios de hábitos alimentarios y modalidades de acti-vidad física, con el fin de contribuir a reducir la prevalencia de los factores de riesgo de las enfermedades no transmisibles, requieren del esfuerzo conjunto de diversos actores, de muchas partes interesadas públicas y privadas. En este sentido, señala en la resolución 61:

61. El sector privado puede ser un protagonista importante en la promoción de una alimentación sana y de la actividad física. La cooperación con el sector empresarial ya ha permitido lograr resultados favorables en relación con la dieta y la actividad física. Las iniciativas de la industria alimentaria para reducir tanto el contenido de grasas, azúcar y sal de los alimentos elaborados como el tamaño de las porciones, así como para ofrecer otras opciones innovado-ras, saludables y nutritivas, así como para examinar las prácticas actuales de comercialización, podrían acelerar la obtención de beneficios de salud en todo el mundo.113

Dado lo anterior, la implementación del Reglamento en las sodas de los centros educativos públicos requería del trabajo conjunto de diversos actores, tanto los que deben llevar a la práctica la política, en este caso el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud en sus diferentes niveles

112 Estrategia mundial sobre régimen alimentario actividad física y salud. (2004) Asamblea Mundial de la Salud 57° Organización Mundial de la salud. Disponible en http://www.who.int/dietphysicalactivity/strategy/eb11344/strategy_spanish_web.pdf

113 Estrategia mundial sobre régimen alimentario actividad física y salud. (2004) Asamblea Mundial de la Salud 57° Organización Mundial de la salud. Resolución 61 El sector privado. Disponible en http://www.who.int/dietphysicalactivity/strategy/eb11344/strategy_spanish_web.pdf

47

e instancias, como de aquellos de los que depende la acción, los empresa-rios y los concesionarios de las sodas.

Una vez publicado el Reglamento, se estableció el contacto entre el per-sonal del MEP y las empresas para implementarlo. Si bien con muchas de las empresas se logró la colaboración, en algunos casos se dieron presiones para obstaculizar su aplicación, como por ejemplo, en el uso de refrigeradores, confirmando lo que señalan Aguilar y Lima “la imple-mentación de la política es un proceso que implica juegos de poder”,114

particularmente, donde hay multiplicidad de actores.

Respecto a esta etapa, los actores clave entrevistados manifestaron:

“La respuesta de la mayoría de las empresas fue positiva, de reformulación de productos y de creación de nuevos productos que se adapten al Reglamento. La mayoría de empresas y productores se acercaron a presentar sus productos y pedir de alguna forma el respaldo de los ministerios para los mismos. Asimismo, algunas por su parte de responsabilidad social capacitan a los involucrados sobre temas relacionados con el Reglamento y la salud”.115 (Sic)

“El equipo técnico recibió un gran apoyo por parte de las empresas y fue muy provechoso los aportes de tecnólogos de alimentos y nutricionistas que están involucrados con la industria de alimentaria. Los gerentes de las empresas tam-

bién estaban muy sensibilizados y con buena disposición al cambio”.116 (Sic)

“Algunos supervisores reportaron que la iniciativa dio base para ofrecer prepara-ciones saludables en las sodas, como mango con limón, ceviche de plátano, frutas en varias presentaciones, pizzas vegetarianas, preparaciones a la plancha (elimi-naron las frituras), entre otros. Otros valoraron las sodas de los circuitos y pagaron los servicios profesionales de nutricionistas para el estudio. También reportaron que los proveedores estaban condicionando las compras de los productos por el equipo prestado, como las cámaras de refrigeración, si no compraban los produc-tos. En estos casos sólo la junta podía valorar porque el Ministerio de Educación

Pública no brinda recursos para el equipamiento de las sodas estudiantiles”.117 (Sic)





48

A raíz de las consultas recibidas, resultó evidente la necesidad de capacitar al personal de empresas, concesionarios de sodas y personal de centros educativos en la lectura de etiquetas nutricionales para determinar si el producto cumplía o no con los parámetros del Reglamento, así como cuáles productos podrían expenderse en las sodas y cuáles podrían pre-pararse. Esto evidenció la necesidad de elaborar documentos y materiales para complementar el manual de sodas vigente. Al respecto, una de las personas entrevistadas hace referencia a diferentes maneras en que se hizo evidente la participación de la empresa privada para apoyar la imple-mentación de la política y el nuevo Reglamento de sodas estudiantiles:

“En otros casos las empresas solicitaban el estudio de etiquetas nutricionales para que les indicáramos si los productos cumplían los parámetros del Reglamento.Estas solicitudes se recibieron inicialmente en el despacho y posteriormente se trasladaron a la dirección de programas de equidad para que dos de las nutricio-nistas realizaran esta labor. Se les comunicaba mediante oficio el cumplimiento o

incumplimiento por año y para cada uno de los valores estudiados”.118 (Sic)

“Se recibieron llamadas y visitas de los concesionarios de las sodas, preocupados porque desconocían qué alimentos podían expender en las sodas y cuáles podían prepararse. Los concesionarios y personal de los centros educativos solicitaban a menudo, la lista de alimentos que estaban autorizados y los que no se permitían, pero en estos casos se hacía énfasis en la importancia de la lectura de etiquetas. Por todos estos vacíos, preparamos algunos documentos para complementar al

manual de sodas vigente, esta actualización aún está pendiente”.119 (Sic)

“Por la responsabilidad social de las empresas también se presentaron propuestas para reorganizar actividades en centros educativos para promover los estilos de vida saludables (de hecho algunas empresas ya las realizaban), capacitar y sensi-bilizar a la comunidad educativa y diversificar la producción, pues mencionaban que era más fácil crear un producto nuevo que modificar el existente con los pará-metros establecidos, pues disminuía la aceptación de los productos. Por ejemplo,

la empresa MAFAM creó una nueva línea de galletas para las meriendas…”.120 (Sic)




49

En el marco de la Responsabilidad Social Empresarial, algunas empresas brindaron colaboración para ofrecer capacitación en sodas de centros educativos121. Ejemplos de ello fueron DEMASA y GRUMA.

Cabe mencionar que el concepto Responsabilidad Social Empresarial (RSE) ha cambiado con el tiempo, debido al contexto mundial donde la globalización es más que un fenómeno financiero o comercial que invo-lucra dimensiones de transformación social que exige, de acuerdo con Prado et al., (2004),122 es una “acción empresarial acompañada de mayor solidaridad y visión ética, que permitan atender las necesidades de su entorno”. Existen varias definiciones acerca de este concepto y entre las más conocidas y aceptadas está la del Instituto Ethos, Brasil123

Responsabilidad Social es la forma de conducir los negocios de una empresa de tal modo que ésta se convierta en co-responsable por el desenvolvimiento social. Una empresa socialmente responsable es aquélla que posee la capacidad de escu-char los intereses de las diferentes partes (accionistas, empleados, prestadores de servicio, proveedores, consumidores, comunidad, gobierno y medio ambiente) e incorporarlos en el planeamiento de sus actividades, buscando atender las demandas de todos ellos y no únicamente de los accionistas o propietarios.

El Banco Mundial, la Organización de Naciones Unidas (ONU), el World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) y otros orga-nismos promotores de la RSE destacan diversos beneficios como resulta-do de la adopción de prácticas socialmente responsables. Al respecto, y en relación con las políticas públicas sobre salud y alimentación, interesa resaltar los siguientes beneficios planteados por Prado et al., (2004)124


122 Prado, A., Flores, J., Pratt, L. y Ogliastri, E. (2004) Marco Lógico y Conceptual del Modelo de Responsabilidad Social y Empresarial para Costa Rica. Disponible en http://www.incae.edu/es/clacds/publicaciones/pdf/904_marco_logico_y_conceptual.pdf

123 Citado por Prado, A., Flores, J., Pratt, L. y Ogliastri, E. (2004) en Marco Lógico y Conceptual del Modelo de Responsabilidad Social y Empresarial para Costa Rica. Disponible en http://www.incae.edu/es/clacds/publicaciones/pdf/904_marco_logico_y_conceptual.pdf

124 Prado, A., Flores, J., Pratt, L. y Ogliastri, E. (2004) Marco Lógico y Conceptual del Modelo de Responsabilidad Social y Empresarial para Costa Rica

50

Promueve la creación de nuevas oportunidades de negocios

“La cooperación con los públicos de interés clave y la aceptación tridimensional de evaluación del desempe-ño, proveen oportunidades para la innovación y la creatividad empresarial, al mismo tiempo que contri-buye a la introducción y desarrollo de nuevos produc-tos, procesos y tecnologías”.

Otorga una licencia social para operar y permite evitar crisis debido a mala conducta

“Proveer productos y servicios de modo ético y respon-sable requiere una mentalidad diferente; una mentalidad que pone énfasis en hacer las cosas porque éstas son co-rrectas y no únicamente porque éstas maximizan el valor de los accionistas”.

Incrementa las ventas y la fidelidad del cliente “Varias encuestas y estudios han concluido que hay un mer-cado creciente para los productos y servicios de compañías socialmente responsables. Mientras que los negocios deben primero satisfacer los criterios tradicionales de los clientes –precio, calidad, apariencia, sabor, disponibilidad, seguridad y conveniencia–, los estudios también muestran un crecien-te deseo de los consumidores de comprar con base en otros valores y criterios”.

Permite atraer y retener inversionistas y socios de negocios de calidad

“Los inversionistas están usualmente listos para pagar más por las compañías con las mejores prácticas empresariales. La inversión socialmente responsable (ISR) muestra una tendencia creciente a escala mundial. La ISR consiste en considerar el desempeño social y ambiental, así como los valores éticos, en las decisiones de inversión”.

Brinda la oportunidad de apoyar al Gobierno y contribuir al fortalecimiento de las instituciones públicas

“Los gobiernos dan incentivos financieros o tributarios para iniciativas de responsabilidad social, como el de-sarrollo de nuevas tecnologías e innovaciones que sean ambientalmente amigables o que tengan un impacto en el desarrollo social del país, entre otros. Alinearse con los temas de RSE provee la oportunidad de fortalecer la rela-ción con el gobierno y líderes políticos, contribuyendo al desarrollo de políticas públicas o perfeccionamiento de las ya existentes”.

7.2. Ejecución y control

7.2.1 Institucionalización y apropiación del Reglamento en el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Salud

El equipo multidisciplinario que participó en la elaboración y aprobación del Reglamento de funcionamiento y servicio de sodas en centros educa-tivos está ubicado en las oficinas centrales del Ministerio de Educación (Programa de Equidad y el despacho del señor Ministro de Educación) y del Ministerio de Salud y contaba, por lo tanto, con el conocimiento necesario para llevar a cabo este proceso.

La aplicación del Reglamento se dio en el nivel local, en los centros edu-cativos y la supervisión y control en los niveles intermedios, en las ofi-cinas regionales, que cuentan con un personal limitado. Fue necesario,

51

entonces, encargar esta nueva función adicional al personal existente: los supervisores del Ministerio de Educación Pública y a los gestores ambien-tales del Ministerio de Salud y desarrollar el convencimiento, formación y desarrollo de las competencias necesarias en estos otros niveles para lograr la institucionalización y apropiación de la del nuevo Reglamento.

En este contexto, el inicio de la puesta en práctica del Reglamento no estuvo exento de dificultades para las cuales se definieron soluciones alternativas, tal y como se resume en el siguiente cuadro:125

DIFICULTADES ALTERNATIVAS PLANTEADAS PARA SUPERAR LAS DEBILIDADES

Desinformación en los centros educativos.Falta de criterio técnico para la lec-tura de las etiquetas y de recursos para contratar profesionales que dieran el acompañamiento técnico

• Las nutricionistas de la Dirección de Programas de Equidad se encargaron de la lectura de etiquetas de productos que las em-presas presentaran.

Los centros no tenían acceso del Reglamento digital.

• El Reglamento digital se colocó en la página principal del Ministerio de Educación Pública.

Limitaciones presupuestarias y de personal para la organización de capacitaciones a los fiscaliza-dores en el centro educativo y a los concesionarios.

• Se planificaron varias jornadas de capacitaron dirigidas a los super-visores de los centros educativos, en coordinación Ministerio de Educación Pública-Ministerio de Salud.

• Se coordinó con una empresa privada que estuvo anuente a cola-borar para dar capacitaciones a concesionarios en áreas de mayor concentración de sodas.

Falta de capacitación y fiscaliza-ción por parte de los entes com-petentes (Ministerio de Educación Pública y Ministerio de Salud)

• El Ministerio de Salud creó el formulario de inspección que utiliza-rán los gestores ambientales, el cual fue validado en las distintas áreas de salud.

• El Ministerio de Educación Pública adaptó este instrumento para la inspección que corresponde a los supervisores y fisca-lizadores en el centro educativo, con el fin de que lo utilicen como manera preventiva.

Inicialmente, no se contaba con ma-terial didáctico-técnico (reproducido y actualizado), ni herramientas que facilitaran la lectura de etiquetas e interpretación del Reglamento.

• Se imprimieron ejemplares del Reglamento para los centros edu-cativos y se generaron otros materiales para reforzar la preparación de los alimentos (art. 14 del Reglamento).

• Se genera una herramienta electrónica para la lectura de etiquetas con colaboración de los técnicos que la crearon.

• A raíz de las necesidades aún se están generando ideas para abor-dar la temática en el 2014.

Se desconoce el número o canti-dad de sodas estudiantiles a nivel local, regional y nacional.

• Se realizaron dos esfuerzos, por solicitud del ministro, para obtener el estimado de la cantidad de sodas existentes a nivel nacional.

Falta de interés de las juntas o di-rectores para cumplir a cabalidad el nuevo Reglamento.

• Se coordinó con el instituto nacional de aprendizaje (INA) para la ca-pacitación y sensibilización que debía darse a los fiscalizadores en el centro educativo (director, miembro de junta y miembro de comité de salud y nutrición), al concesionario de soda y gestores ambientales.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información recolectada


52

En relación con la institucionalización y apropiación es importante des-tacar que esta debe promoverse en todas las instituciones que de una u otra manera tienen que ver con la temática, no solo en el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Salud, sino también en el Ministerio de Economía Industria y Comercio, el de Agricultura, el de Cultura y Juventud, entre otros, así como en las Municipalidades, cuyas decisiones pueden incidir en el desarrollo de estilos de vida saludables y régimen alimentario. Actuar sobre los determinantes sociales de la salud es resul-tado de normas, políticas y prácticas económicas y sociales. Al respecto, señala la Asamblea Mundial de la Salud

La función de los gobiernos es decisiva para lograr cambios duraderos en la salud pública. Los gobiernos tienen una función primordial de conducción y rectoría en la iniciación y el desarrollo de la Estrategia, han de velar por su apli-cación y deben vigilar sus repercusiones a largo plazo. Los ministerios de salud tienen una responsabilidad esencial en la coordinación y facilitación de las contribuciones de otros ministerios y organismos gubernamentales. Entre los organismos cuyas contribuciones deben coordinarse figuran los ministerios y las instituciones gubernamentales encargadas de las políticas en materia de alimentación, agricultura, juventud, recreación, deportes, educación, comercio e industria, hacienda, transportes, medios de comunicación, asuntos sociales y planificación ambiental y urbana.126

A continuación, se describen por temas las acciones realizadas para la implementación del Reglamento, tanto para la sensibilización y capacita-ción como para la gestión.

126 Estrategia mundial sobre régimen alimentario actividad física y salud. (2004) Asamblea Mundial de la Salud 57° Organización Mundial de la salud. Responsabilidades de los actores Disponible en http://www.who.int/dietphysicalactivity/strategy/eb11344/strategy_spanish_web.pdf

53

Sensibilización y Capacitación

La aplicación del Reglamento se da directamente en los centros edu-cativos públicos que tienen servicio de soda y expendio de alimentos y se recomienda la aplicación en los centros educativos privados.127 El Ministerio de Educación Pública comunicó a las instituciones educativas la información del nuevo Reglamento mediante una circular.128

Como parte de la implementación del Reglamento fue necesario desa-rrollar cursos de sensibilización y capacitación para esta nueva función en el nivel intermedio, para los supervisores del Ministerio de Educación Pública y para los gestores ambientales del Ministerio de Salud que son los que deben fiscalizar.

De igual manera, había que sensibilizar y capacitar en el nivel local a Juntas de Educación o Administrativas (según se trate de una escuela o un colegio), a cargo de contratar el servicio (concesionar las sodas)129

y a los directores que deben inspeccionar y velar por el cumplimien-to, con apoyo del Comité de Salud y Nutrición del centro educativo.130 Igualmente, había que sensibilizar y capacitar a los concesionarios de las sodas para que brindaran el servicio de soda y expendio de alimentos conforme a los parámetros establecidos en el Reglamento y a las normas sanitarias y educativas.131

Frente a las capacitaciones, los participantes en las entrevistas expresa-ron los resultados así:

“A las instituciones educativas les llegó la reglamentación y la necesidad de apli-cación de un decreto ejecutivo. Se dio a conocer, entregando un folleto a todos

127 Artículo 1 Reglamento para el funcionamiento y administración del servicio de soda en los centros educativos públicos. Decreto Ejecutivo N° 36910-MEP-S y se publica en el Alcance Digital N° 7 de la Gaceta del 12 de enero del 2012

128 Circular DM 0021-07-12 a directores Regionales. Directores de Centros Educativos, Juntas administrativas

129 Artículo 6 Reglamento para el funcionamiento y administración del servicio de soda en los centros educativos públicos. Decreto Ejecutivo N° 36910-MEP-S y se publica en el Alcance Digital N° 7 de la Gaceta del 12 de enero del 2012

130 Artículo 16, 17, 18 y 19 Decreto Ejecutivo N° 36910-MEP-S y se publica en el Alcance Digital N° 7 de la Gaceta del 12 de enero del 2012

131 Artículo 7, 8 y 9 Decreto Ejecutivo N° 36910-MEP-S y se publica en el Alcance Digital N° 7 de la Gaceta del 12 de enero del 2012

54

los directores de instituciones públicas del país, a los directores regionales y a los supervisores. Asimismo, se impartió un taller a los supervisores del país, con el fin de sensibilizarlos en su papel de asesoría en la aplicación del Reglamento. Esto paralelo al cambio en los programas de vida cotidiana y la aplicación paulatina de la educación física en las instituciones públicas. Además, la prensa se encargó de darle bastante publicidad a la reglamentación”.132 (Sic)

“Se capacitaron aproximadamente un 90% de los supervisores de los centros edu-cativos del Ministerio de Educación. La capacitación estuvo a cargo del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) con el apoyo del grupo interinstitucional que traba-jó en la elaboración del Reglamento”.133 (Sic)

“DEMASA, una de la empresas privadas que modificó sus productos para que fueran incluidos en las sodas estudiantiles, se encargó de capacitar a varios conce-sionarios de sodas de diferentes sectores principalmente en el área metropolitana para que aprendieran a preparar alimentos y hacer preparaciones bajas en calo-

rías, grasas, azúcares y sodio”.134 (Sic)

“Otras empresas, como parte de la responsabilidad social, realizan esta tarea, pero no se tienen documentados estos esfuerzos. Otros entes como grupos del Colegio de Profesionales en Nutrición, realizan esfuerzos a nivel empresarial”.135 (Sic)

“El Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Salud coordinaron con fun-cionarias del INA el módulo de capacitación para los fiscalizadores. En el caso de los gestores ambientales falta una regional por capacitar. En el caso del Ministerio de Salud, estos mismos contenidos se van a dirigir a los gestores ambientales, ubicados en las áreas de salud y son los encargados de realizar las visitas de inspección”.136 (Sic)

“En el caso de los concesionarios de sodas, una empresa de alimentos está reali-zando capacitaciones por iniciativa propia, el Ministerio de Educación Pública ha colaborado en la definición de algunos lugares dónde pueden llevar a cabo la






55

actividad. En un caso específico, sí se pudo contar con la asesoría de una nutricio-nista de un área rectora del Ministerio de Salud para orientar a los concesionarios de sodas”.137 (Sic)

“En realidad, la capacitación sí ha sido una etapa difícil a nivel del Ministerio de Educación Pública, se logró la convocatoria (por grupos) a los supervisores de los centros educativos para expresarles la importancia del Reglamento y orientarlos en la aplicación del mismo. Pero ha sido difícil llegar en los centros educativos al per-sonal que está más directamente involucrado en el día a día de este servicio. Sí se tiene una estructura de capacitación a través del Instituto Nacional de Aprendizaje, el cual apoyaría en todas las regiones del país para que se dé una capacitación básica, aclarando los puntos más importantes de la puesta en vigencia de este Reglamento. Creo que cuando se inicien estas capacitaciones muchas de las dudas del personal a nivel local serían aclaradas y la implementación más exitosa”.138 (Sic)

“No se ha realizado un acercamiento desde el nivel central con los actores del nivel local. Hace falta recurso humano para llegar a ellos y brindar la orientación necesaria. Ha sido difícil incluso recopilar la cantidad de instituciones educativas

que cuentan con el servicio de soda”.139 (Sic)

7.2.2 La Gestión

Elaboración de instrumentos de gestión

Para garantizar la puesta en marcha del Reglamento en los niveles inter-medios fue necesario elaborar y validar instrumentos de gestión. En el Ministerio de Salud se construyó un instrumento para la supervisión de las sodas estudiantiles y la verificación del permiso de funcionamiento, por parte de los gestores ambientales.

De este modo, es posible asegurar que se cumplen las condiciones, de lo contrario, existirían criterios para decomisar productos en las sodas que no están cumpliendo con el Reglamento, según la potestad que tiene el Ministerio de Salud en estos casos140.





56

Posteriormente, el Ministerio de Educación Pública elaboró un instru-mento guía para los supervisores en los centros educativos141 que incluye aspectos como la oferta alimentaria, preparación de alimentos, alimentos con prohibición de expendio, manejo de residuos, condiciones de infraes-tructura y equipo, seguridad, higiene, medidores, contrato, permiso de funcionamiento, entre otros.

Cambio en programas curriculares, asesoría y capacitación

Puntualmente, el plan de estudios de “Educación para la vida cotidiana” fue modificado para sétimo año del Tercer Ciclo de Educación General Básica142, donde la temática de Alimentación y estilos de vida saludables está incluida, y se capacitó a los asesores que van a desarrollar los contenidos.

Asimismo, la redacción y la negociación de un convenio con la FAO fue necesaria, con la finalidad de coordinar, con las universidades u otras ins-tancias, las actividades de capacitación a nivel nacional y otros apoyos143.

Por su parte, el Departamento de Educación Física del MEP planteó en el nuevo programa que:

La falta de preparación para la vida, se evidencia fuertemente, entre otros aspectos, en el deterioro de indicadores antropométricos, rela-cionados con la salud, como el índice de sobre peso y obesidad en niños y niñas y también en adolescentes, así como el nivel elevado de sedentarismo y bajo nivel de actividad física,144 (considerando los niveles en escolares y colegiales en Costa Rica).

141 Guía de Inspección de servicios de soda o expendio de alimentos centros educativos públi-cos entregada en reunión del 7 de noviembre 2013 con personal del equipo del Programa de Equidad del Ministerio de Educación Pública

142 Programa Educación para la Vida Cotidiana” para sétimo año del Tercer Ciclo de Educación General básica. Proyecto de Ética, Estética y Ciudadanía, MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA 2012


144 Según datos de la Encuesta Nacional de Nutrición Costa Rica 2008-2009, la población con sobre peso y obesidad Encuesta Mundial de Salud a Escolares (GSHS), aplicada en una muestra representativa de colegios del país en 2009, el porcentaje de sedentarismo en los y las estudiantes de 13 a 15 años de edad, es grave, pues poco menos del 30% reportó ser activo o activa. Esta situación es aún más grave en las mujeres donde poco más del 80% no son activas,mientras que casi 64% de los varones son inactivos.

57

Además, un grupo de estudiantes universitarios desarrolló como Trabajo Final de Graduación (TFG) una unidad didáctica de técnicas lúdicas para la educación nutricional. De hecho, la unidad está siendo valorada para su incorporación y enriquecimiento curricular.

Por su parte, la posibilidad de incluir la temática de Alimentación y Estilos Saludables de Vida en el Plan 200 del Ministerio de Educación Pública fue una consideración importante, como un mecanismo para ampliar la cobertura de grupos atendidos en la capacitación en la esta materia.145

Elaboración de materiales

El “Manual para el funcionamiento de Sodas Estudiantiles en Costa Rica146” es un importante material didáctico que brinda los lineamientos técnicos normativos para orientar y facilitar el adecuado funcionamiento de las sodas estudiantiles y colegiales de los centros educativos del país.

Entre sus contenidos, el material incluye un apartado sobre la organiza-ción de la soda escolar, otro sobre los requisitos de la soda que considera aspectos sobre los alimentos que deben ofrecer, características del local, áreas de trabajo, higiene y disposición de desechos, seguridad de la soda, personal, equipo, utensilios y recomendaciones generales.

Asimismo, las funciones del Comité de Salud y Nutrición Escolar y Colegial, un machote de contrato y un instrumento de supervisión para la revisión periódica de la calidad del servicio de sodas, entre otros. En concordancia con los artículos 13 y 14 del Reglamento de servi-cio de sodas (Decreto Ejecutivo N° 36910-MEP-S), un documento con “Recomendaciones para la preparación de los alimentos en las sodas estudiantiles”147 fue elaborado, y contiene una lista de alimentos y suge-rencias de preparación, conversiones para el cálculo de azúcar adicionada a bebidas y métodos de cocción.


146 Manual para el funcionamiento de sodas estudiantiles en Costa Rica.(2012) Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Caja Costarricense del Seguro Social. Reimpresión Ministerio de Educación Pública. Entregado en reunión del 7 de noviembre del 2013 con personal del Programa Equidad del Ministerio de Educación Pública

147 Recomendaciones para la preparación de los alimentos en las sodas estudiantiles. Ministerio de Educación Pública. Entregado en reunión del 7 de noviembre del 2013 con personal del Programa Equidad del Ministerio de Educación Pública

58

Al mismo tiempo, con la colaboración de Técnicos en Informática, el MEP elaboró una herramienta de aplicación informática (app) para la lectura de etiquetas de productos que se consumen en sodas estudianti-les, este es un proyecto que dio a conocer el MEP 148 y que pronto estará a disposición para teléfonos celulares. El dispositivo permite revisar la etiqueta de los productos alimenticios preenvasados en relación con el Reglamento para determinar si cumple o no con los parámetros estable-cidos en el documento.

Además, para la industria alimentaria el MEP desarrolló un sello de cumplimiento sobre sodas estudiantiles, con el fin de facilitar a los con-sumidores y concesionarios la identificación de productos que cumplen con la normativa del Reglamento en lo que respecta a bajos contenidos de grasa, sal, azúcar y calorías.

La información sistematizada planteada en el apartado anterior (7), con respecto a la apropiación y gestión de la implementación, queda consig-nado en el Esquema del Cuadro Síntesis 5.

Cuadro síntesis 5. Apropiación, implementación y gestión de la política


148 mep-ofrece-app-verifica-sello-garantiza-cumplimiento-Reglamento-sodas-estudiantiles. Disponible en http://www.mep.go.cr/noticias/mep

Apropiación, institucionalización, gestión

EJECUCIÓN, GESTIÓN Y CONTROL

Institucionalización, apropiación,

capacidad instalada en

las instituciones

Apertura y visibilización MEP

en temas de salud

Campañas al público:MEP-MS,

noticias prensa

Instrumentoinspección

MS-MEP

Negociación con empresas, reformulación con productos

Capacitación: INA, DEMASA a

consecionarios de sodas, juntas de

educación, Supervisores del MEP y Gestoresambientales MS

Cambio programas curriculares y

capacitación a asesores: Material didáctico, guías,Herramienta app

para lectura de etiquetas

59

De acuerdo con lo expuesto, en este esquema se abordan los actores y acciones necesarias para la implementación de la política pública, que involucra la apropiación e institucionalización para la gestión.

De acuerdo con Flores (2008), los mecanismos de la implementación de la política están ligados a su formulación.149 En una visión participativa y de gobierno, además de trabajar con los expertos en el tema, es nece-sario identificar los distintos actores, tener claro los niveles y grupos que influyen directamente en la implementación de la política, los recursos y las formas en que operan.

En este sentido, el nivel intermedio de toma de decisiones es clave. Los que ejecutan los programas, los que reciben los servicios son copartícipes y corresponsables de la acción y esto debe visualizarse desde la formu-lación de la política y acompañarla de un plan de ejecución para que sea viable y efectiva.

Encima, y en concordancia con Ruiz y Cadenas,150 esto evidencia que una política pública debe tener instrumentación que permita con-cretarla, y entre las herramientas para ello está la construcción de capacidades y estrategias en las instituciones responsables de la imple-mentación y el aprendizaje por parte de la población meta, dirigidas a cambiar la concepción que la sociedad tiene de algo, (en este caso, la cultura alimentaria y estilos de vida saludable), y los incentivos pensados como retribuciones en beneficio individual o colectivo, por ejemplo, el reconocimiento de la responsabilidad social empresarial.

149 Flores, P (2008) Análisis de Política Pública en educación, línea de investigación. Universidad Iberoamericana México, D.F. Disponible en http://www.uia.mx/web/files/inide5.pdf

150 Ruiz, D y Cádenas C. Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. Disponible en http://www.unla.mx/iusunla18/ref lexion/QUEESUNAPOLITICAPUBLICAweb.htm

60

VIII. SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y USO DE RESULTADOS

Como parte del seguimiento en la aplicación del Reglamento de sodas estudiantiles la oferta de productos alimenticios en el mercado, las eti-quetas nutricionales y los parámetros del Reglamento fueron analizados.

Asimismo, con los empresarios se analizaron los cambios en aspectos técnicos (tecnologías, empaques, etiquetado, cantidad mínima de ingre-dientes, por ejemplo, grasa) para modificar los productos y el tiempo requerido para modificar la oferta y cumplir con el Reglamento.

Como resultado, se cuenta con una revisión y ajuste en el “Reglamento para el Funcionamiento y Administración del Servicio de Soda en los Centros Educativos Públicos”, según consta en decreto N° 37869-MEP-S publicado en La Gaceta N° 155 del 14 de agosto del 2013 que modifica el Decreto N° 36910-MEP-S, publicado en La Gaceta N° 09 del 12 de enero del 2012 y que dice así “para facilitar su aplicación en las Sodas de los Centros Educativos Públicos, reformando la redacción de algunos consi-derandos, especificando con más claridad algunas de las regulaciones y modificando también algunas de ellas de acuerdo con lo que muestra la experiencia de los primeros dos años de aplicación del Reglamento”.151

Es importante visualizar la última etapa del proceso de desarrollo e implementación de una política pública: el seguimiento, la evaluación y el mejoramiento permanente a la luz de los objetivos propuestos, de la estructura organizativa, la gestión e implementación, las actividades, y los resultados obtenidos para sacar consecuencias, tomar decisiones y realizar los cambios necesarios con el fin de alcanzar lo deseado, en concordancia con los círculos de calidad planteados por Knoll (2007)152.

151 Decreto N° 37869-MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA-S publicado en la gaceta N° 155 del 14 de agosto del 2013

152 Knoll, J. (2007). UNICAMBIO XXI. Gestión de Calidad y Cambio en la Educación Superior. Management of Quality and Change in Higher Education. Módulo 1: 25.-30.09.2005. Tegucigalpa, Honduras.

61

A continuación, un Cuadro Síntesis final recoge los planteamientos de los Cuadros Síntesis por etapas.

Cuadro síntesis final del proceso de sistematización de la elaboración de la política pública sobre funciona-miento y servicio de las sodas estudiantiles de centros educativos públicos


Senc

ibili

zaci

ón y

cap

acita

ción

am

plia

vis

ión

apre

ndiz

aje

y pe

rmite

cam

bio

Cont

exto

cultu

ral

Mar

co le

gal

Gobe

rnab

ilida

d

Comisión multidisciplinaria interinstitucional MEP, INCIENSA, Ministerio de Salud

Propuestas de políticas nacionales, sectoriales educativas. Revisión del reglamento existente

Investigación internacional OPS Y otros

Diagnosticos y estudios nacionales INCIENSA

Experiencias y legislación otros países

Antecedentes leyes y políticas públicas salud en Costa Rica

Participación en seminarios, reuniones

y talleres internacionales)

Tesis universidades encuestas y estudios

nacionales de INCIENSA

Revisión artículos y publicaciones

Participación en proyectos y redes

internacionales (Ej. Red Escuelas Promotoras de

la salud

Seminarios, talleres, reuniones, comisionesa

nivel nacional (Ej. Comisión Nacional de

Salud y Nutrición) Programa Nacional de

Salud y Nutrición, Salud eje transversal en el aula

Propuesta reglamento modi�cado

Consulta pública

Reglamento mejorado y aprobado

Ejecución, gestión y control

Coordinación discución y mejora en las instituciones MEP, MS, INCIENSA, Colegio de

Nutricionistas, Escuela de nutrición UCR

Compromiso y liderazgo de los ministros

Dialogo con sector empresarial. Participación Indirecta MEIC

Pronunciamiento instituciones y negociación

Pronunciamiento Sala Constitucional y del Tribunal Contencioso Administrativo

Pronunciamiento público redes sociales y medios de comunicación

(difusión, espacios, debate)

Apertura y visibilización

MEP en temas salud

Institucional-ización,

apropiación capacidad

instalada en lasinstituciones

Negociación con empresas

Capacitación a sodas y juntas

Instrumento inspección

Campañas al público MS

Cambio programas

curriculares y capacitación

docente

Coor

dina

ción

trab

ajo

en e

quip

o,

lider

azgo

, aut

orid

ades

, com

prom

iso

D

iálo

go, n

egoc

iaci

ón,

�exi

bilid

ad, g

radu

alid

ad

Ap

ropi

ació

n, In

stitu

cion

aliza

ción

, ges

tión

Eval

uaci

ón

actu

aliz

ació

n y

mej

ora

Informe Defensoría de los habitantes (solicita y da

recomendaciones)

Seguimiento, evaluación y uso resultados para toma de decisiones (rev. oferta existente productos, tecnologías de empresas y limitaciones, ajustes reglamento en concentraciones, etc.

62

De esta manera, la evaluación y el uso de resultados retroalimenta las etapas iniciales reiniciando el círculo para hacer los cambios, actualiza-ciones en concordancia con los avances de conocimiento y la tecnología y las modificaciones pertinentes en la política.

63

IX. AVANZANDO EN LA EXPERIENCIA DE EJECUCIÓN

De acuerdo con las entrevistas a los actores clave, la implementación del Reglamento de funcionamiento y servicio de sodas en centros educativos presenta en este momento muchas fortalezas,153algunas son:

1. Apoyo de empresas para impartir capacitaciones a nivel local.

2. Modificaciones al Reglamento considerando los aspectos tecnológi-cos que nos indica la industria alimentaria.

3. Creación de la herramienta digital para lectura de etiquetas y se coor-dina la creación de una aplicación para teléfonos celulares. Estas dos herramientas facilitarán la interpretación de los parámetros estable-cidos en el Reglamento.

4. Generación de una experiencia exitosa en el área de salud de Goicoechea, donde un estudio mostró los logros de la implementa-ción de sodas y las meriendas de estudiantes de centros educativos públicos y privados.

5. Además se evidencia el apoyo del despacho del señor Ministro de Educación para la organización de actividades, solicitudes de colabo-ración a entes nacionales o internacionales, creación de instrumentos de inspección.

Otras instituciones han brindado capacitaciones y han generado pro-gramas más integrales para promocionar los estilos de vida saludables en los centros educativos. Por ejemplo, las universidades y el Colegio de Profesionales en Nutrición. Al respecto, agregan:

“El primer año fue de adaptación a la reglamentación, con resistencia y lucha legal. El segundo año ha sido tranquilo en el aspecto legal, pero de aplicación media por parte de los concesionarios. Hay sodas que aplican al 100% el Reglamento y otras


64

al 50% y se está trabajando fuertemente en la regulación en coordinación estrecha Ministerio de Educación Pública-Ministerio de Salud”.154 (Sic)

“La experiencia ha sido muy positiva, considero que aunque aún no se ha iniciado sistemáticamente la supervisión de las sodas estudiantiles, ya muchas empresas privadas comenzaron a reformular sus productos para que los mismos puedan ser vendidos en las sodas estudiantiles, como es el caso de las empresas, Pozuelo y DEMASA. Esto no solamente ha sido beneficioso para los estudiantes, sino tam-bién posiblemente esté teniendo un impacto positivo en la población en general, porque son opciones de productos más saludables que se ofrecen en las sodas estudiantiles pero a la vez se ofrecen en los supermercados para que lo pueda adquirir la población en general”.155 (Sic)

“El proceso ha tenido un avance lento porque no se ha iniciado la etapa de super-visión de las sodas a causa de que hasta este segundo semestre del año 2013 se terminó de capacitar a los supervisores de salud de las sodas estudiantiles. Por lo tanto, no se sabe cuántas sodas están realmente cumpliendo con el Reglamento estudiantil”.156 (Sic)

“La implementación del Reglamento aún no se ha obtenido en la totalidad de los centros educativos, la realidad es que todavía se ofrece en las sodas “paquetitos”, bebidas carbonatadas, galletas rellenas, confites, entre otros que no cumplen los parámetros del Reglamento. Sí hemos experimentado el cambio, en cuanto a que actualmente en las sodas es más común encontrar las frutas y que se ha ido elimi-nando el uso de freidores”.157 (Sic)

“Aunque se realizaron dos esfuerzos, por solicitud del Ministro de Educación, para obtener el estimado de la cantidad de sodas existentes a nivel nacional, no fue posible documentar el proceso inicial, porque no se cuenta con esta información y, por lo tanto, no se tiene en este momento el registro de cuántas han implemen-

tado el Reglamento”.158 (Sic)

Es importante destacar que con esta experiencia, el Ministerio de Educación Pública participa en la responsabilidad de la Educación en la






65

Salud, incursionando en nuevos ámbitos de trabajo de gran impacto para la sociedad y el país. Por eso, para realizar esta tarea lo primero fue abrir la comisión a la participación de especialistas de otras instituciones y sectores, incorporar sus observaciones y recomendaciones.

9.1. Creatividad y mejora de la oferta por parte de los concesionarios

Para conocer detalles de la implementación del Reglamento en las sodas estudiantiles, se visitaron centros educativos que estuvieron anuentes a participar (un colegio de secundaria y una escuela), donde había una buena práctica en la implementación de esta iniciativa. Para ello, fueron entrevistados el director del centro, el concesionario de la soda y algún docente u otro funcionario de la institución.

En relación con la implementación del Reglamento, la experiencia en el colegio es un ejemplo claro de creatividad y mejora de la oferta de pro-ductos para la alimentación de los estudiantes.

Tanto así, que el concesionario manifestó que recibieron la información del cambio de Reglamento enviado por el MEP y buscaron asesoría a tra-vés de nutricionistas privadas y de la compañía GRUMA (empresa mexi-cana especializada en productos de maíz), para que los capacitaran en la preparación de alimentos. En la capacitación, les brindaron motivación, información sobre las cantidades de grasa y azúcar que podían contener los alimentos y cómo prepararlos. El resultado fue que, por ejemplo, las empanadas que hacían fritas aprendieron a hacerlas horneadas.

De acuerdo con la entrevista realizada, el director informa que en la institución el tema del cambio de Reglamento de sodas fue objeto de análisis en el consejo de profesores y la información fue compartida con los padres de familia y alumnos como una iniciativa de la institución, aunque no hubo suficiente apoyo de parte de las autoridades superiores para su implementación.

Los concesionarios y los alumnos aceptaron los nuevos lineamientos aunque, según el director, el consumo en la soda tuvo una baja sensible. Mencionó que en las materias de Educación para el Hogar en Salud y Nutrición, y en las de Hotelería y Turismo en Gastronomía se desarrolló

66

el tema. Además, indicó “es bueno el esfuerzo que se ha hecho, algo ha cambiado, había que empezar y el cambio toma tiempo pues es una cul-tura muy influenciada externamente”.

Por su parte, un docente del Comité de Salud y Nutrición manifestó que el factor clave para el éxito de la aplicación del Reglamento han sido las reuniones frecuentes con los dueños de las sodas y cocineros del comedor y la supervisión. Dijo que entre las principales dificultades está el cambio de hábito de los estudiantes y la falta de información acerca de alimen-tación saludable que tienen los padres de familia: “al principio fue difícil, pero han ido entendiendo la importancia de comer sanamente”; además, indicó que hay muchos negocios de comida alrededor de la institución que afectan la iniciativa.159

En relación con la experiencia, uno de los concesionarios externó que lo más difícil fue que los muchachos aceptaran los cambios en los alimen-tos, por ejemplo, pasar de empanadas fritas a empanadas horneadas fue un cambio importante, porque primero las rechazaron y ahora las com-pran. Venden los jugos Tropical que sí cumplen el Reglamento.160

Por su parte, otro concesionario manifestó que antes vendía muchas ensaladas de frutas con helados, pero que al no vender helados, las ventas bajaron. Señaló que el consumo de frutas en el colegio es bajo, y que es difícil competir con batidos bajos en azúcar con gaseosas que compran en los locales aledaños, como en los supermercados, pulperías y sodas que han proliferado y que están al frente de la institución, accesibles con solo cruzar la calle a la hora del almuerzo y que “les venden además de las gaseosas, comida grasosa y muy dulce y llegan motos con pizza”.161

En una discusión grupal, tanto el miembro de la Junta Administrativa como el director y un docente dijeron que “ahora no hay tiempo para preparar alimentos y bebidas para que el estudiante lleve al colegio”, es decir, que en otro tiempo era posible consumir más verduras y frutas,




67

ahora todo viene preparado “la gente sabe que ese consumo elevado de grasas y dulces no es bueno, pero piensan que a ellos no les va a pasar nada… Estamos colaborando para formar un grupo de jóvenes con mejo-res hábitos alimenticios”.162

Mientras tanto, en la escuela de I y II ciclos el director reconoce que aun-que no hubo una capacitación formal para el personal, ellos sí contaron con la información y el apoyo del MEP y del Ministerio de Salud en la implementación del nuevo Reglamento y planteó la necesidad de contar con más apoyo de la municipalidad con el fin de eliminar las ventas calle-jeras y las ventas de comida no saludable en los alrededores de la escuela.

Reconoció el apoyo de los docentes en la transversalización de la temá-tica en el currículo, pero reclamó la poca atención y compromiso de los padres para lograr un cambio en la cultura alimentaria de la población estudiantil. Indicó, como reto la lucha contra los medios que promueven el consumo de alimentos no saludables, las transnacionales que pro-mueven el consumo de comidas rápidas, y recomendó seguir con “entre-ga, entusiasmo y valentía”, porque, en su criterio, este esfuerzo aporta muchos beneficios.163

La concesionaria de la soda estudiantil de esta escuela164 recibió la infor-mación oportunamente sobre los requerimientos que plantea el nuevo Reglamento y es consciente de su importancia para la salud de la pobla-ción estudiantil. También, dijo que no ha tenido limitaciones a nivel de la institución, pero sí reclamó la falta de apoyo de los padres de familia para lograr la implementación, y la necesidad de contar con el apoyo de la Municipalidad para eliminar las ventas callejeras.

Es evidente, en estos casos, la vinculación que establecen las personas de los centros educativos con la responsabilidad de los padres de familia o personas encargadas de la alimentación de los niños, con las munici-palidades responsables de vigilar las ventas callejeras y aquellas ventas o




68

negocios que funcionan cerca de los centros educativos y de los mismos comerciantes que, en muchos casos, anteponen sus intereses económicos al bien público de la salud de los niños y jóvenes.

Sin lugar a dudas, este esfuerzo conllevará un cambio en la cultura ali-mentaria y que será responsabilidad de todos llevar adelante las acciones necesarias para alcanzar las más altas aspiraciones que plantea del nuevo Reglamento de sodas estudiantiles.

Para el caso particular de Costa Rica, es interesante resaltar que la tarea que reclaman las instituciones educativas a los municipios ha estado presente en legislación nacional desde hace mucho tiempo, así lo plantea Jaramillo (2004)165, concretamente, en la Ley del 12 de marzo de 1923 sobre Protección de la Salud Pública, que constituye el primer código sanitario Costa Rica.

Dicha ley señala que “el cuidado de la salud nacional estaría a cargo del Estado y las municipalidades colaborarían en la recolección de la basura, la limpieza de calles, y otras acciones más”. De hecho, en 1927 “se obligó a las municipalidades a dedicar el 15% de sus ingresos anuales para accio-nes de higiene local (…) el asistente sanitario escolar era responsable de cooperar en el cuido de la salud de los niños e interrelacionar la escuela, el hogar y el médico”.

Por su parte, y en la década de los 90, la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) impulsó en Latinoamérica la iniciativa de Municipios y Comunidades Saludables, originada en la idea de Ciudades Sanas pro-movida por la OMS en los países desarrollados, en el marco la doctrina de promoción de la salud de la Carta de Ottawa.

La OMS definió a las comunidades y municipios saludables a aquellos en los cuales “las autoridades de gobierno, las instituciones de salud y bienestar, las organizaciones públicas y privadas y la sociedad en gene-ral, dedican esfuerzos constantes a mejorar las condiciones de vida de la población, promueven una relación armoniosa con el ambiente y expan-den los recursos de la comunidad para mejorar la convivencia, desarrollar la solidaridad, la cogestión y la democracia”.

165 Jaramillo, J.(2004) La salud y la medicina en Costa Rica en el Siglo XXI, Tomo II, San José Costa Rica. EUNED.

69

El objetivo de las comunidades y municipios saludables es la promoción de la salud, actuar sobre los riesgos y determinantes de la salud, mejorar las condiciones de vida de la población en los diferentes aspectos que influyen en esta.166

9.2. Un ejemplo de coordinación y gestión en la implementación del Reglamento desde el Área de Salud: la experiencia en la Dirección Área Rectora de Salud de Goicoechea, San José

La organización del Ministerio de Salud, para atender las demandas de la población en las diferentes regiones del país, parte del establecimien-to de una oficina regional con el nombre de Área Rectora de Salud en cada cantón, excepto en unos cuantos casos en los que, por extensión de población es necesario contar con más de una oficina o, por falta de población en alguna región, un área atiende a más de un cantón.

En el caso particular del Área Rectora de Salud del Cantón de Goicoechea, San José, y en la persona de su directora, han tomado la iniciativa de hacer de la política y el Reglamento de sodas estudiantiles la herra-mienta de base para cumplir con lo que establece la normativa del Ministerio de Salud en cuanto a velar por la salud integral de la sociedad, pues como plantea la directora “El Ministerio de Salud, como garante de la salud de la población, debe implemen-tar estrategias para reducir la

166 La importancia del concepto de “municipios saludables” Disponible en http://www.famp.es/racs/ObsSalud/CajaHerr/fondo.pdf .

70

obesidad en la población escolar, conjuntamente con el Ministerio de Educación Pública”.167

Para hacer efectiva la tarea, la dirección del Área de Salud168 ha coor-dinado con todas las instituciones educativas del cantón (públicas y privadas), con los supervisores de centros educativos, el PANI, la Fuerza Pública y la Municipalidad del cantón para aunar esfuerzos y llevar a cabo la implementación de la política y el Reglamento. Para este fin, se organizaron acciones de capacitación in situ a los concesionarios de sodas sobre la lectura de etiquetas y la aplicación del decreto que res-palda el Reglamento al que se refiere este documento.

Además, la directora del Área de Salud se apoyó en estudiantes universi-tarios avanzados de la carrera de Nutrición de la Universidad de Costa Rica (UCR), con quienes ha logrado llegar a padres de familia, docentes, concesionarios de sodas, directores de centros educativos, miembros de Juntas Administrativas y demás grupos involucrados. La preparación de materiales didácticos para los cursos de capacitación estuvo bajo la supervisión de la dirección del Área de Salud. Pero si esta es una expe-riencia exitosa de la cual se conocen sus resultados que han sido compar-tidos en diferentes instancias, la pregunta es ¿por qué puede hacerse en este contexto, mientras que en otros parece difícil de implementar un Reglamento de este tipo? Al decir de la directora de esta oficina, tal situa-ción de logro ocurre porque a ellos “les da la gana”, y ha pedido expresa-mente que se registre la expresión de este modo, para evidenciar que el alto nivel de logro se debe a existe voluntad para trabajar en la puesta en práctica de una política de gran relevancia para el país, pero, sobre todo, para la niñez y la juventud, que requieren cuidados especiales de su salud. Bien pudieran ellos asumir que no hay condiciones, que generalmente no se dificulta la coordinación entre las instituciones, pero la responsabili-dad ética les obliga a asumir este reto para contribuir a lograr el desarro-llo de una población saludable.

167 García González, R. y Trejos Abarca D. (9 octubre 2013). Presentación Power Point: Evaluación de Servicios de Soda o Expendio de Alimentos en Centros Educativos Públicos y privados del Cantón de Goicoechea, según decreto Ejecutivo Nº36910-MEP.S, documento 17


71

Para la implementación del Reglamento de sodas estudiantiles, el Área de Salud supervisó las condiciones en las que operan estos lugares y planteó la posibilidad de cumplir con lo que solo el Ministerio de Salud puede hacer, es decir, cerrar los lugares que no cumplen con las condiciones requeridas. Esto hizo que todos los concesionarios revisaran los reque-rimientos para cumplir condiciones que les permitiera seguir operando. Como apuntó la directora, la ley faculta al Ministerio de Salud para rea-lizar estas tareas, por eso, deben cumplirse, de otro modo no es posible que los niños y jóvenes cuenten con lugares apropiados dónde conseguir alimentos saludables en sus centros educativos.

En esta dinámica de revisión es importante tanto la disposición de los alimentos, como la verifi-cación del cumplimiento de las condiciones en las etiquetas y el manejo de los desechos y salidas de aguas residuales. Este es el mecanismo para asegurar condi-ciones higiénicas de un lugar que expende productos alimenticios para los niños y jóvenes de los centros educativos.

Entre las principales dificultades que señala la directora del Área rectora de Salud del cantón, para la imple-mentación del Reglamento están:

1. Desconocimiento de lectura de etiquetas nutricionales y cálculo de ingredientes por parte de los concesionarios y entes fiscalizadores como los directores y Juntas Administradoras.

2. Los productos que cumplen el decreto no son identificados con facili-dad por los concesionarios y consumidores, por lo que consideramos importante que exista una etiqueta que permita el fácil reconoci-miento de esos productos.

3. Debido a que la industria alimentaria no ha reformulado los pro-ductos que ofrece, la lista de alimentos permitidos es muy pequeña,

obesidad en la población escolar, conjuntamente con el Ministerio de Educación Pública”.167

Para hacer efectiva la tarea, la dirección del Área de Salud168 ha coor-dinado con todas las instituciones educativas del cantón (públicas y privadas), con los supervisores de centros educativos, el PANI, la Fuerza Pública y la Municipalidad del cantón para aunar esfuerzos y llevar a cabo la implementación de la política y el Reglamento. Para este fin, se organizaron acciones de capacitación in situ a los concesionarios de sodas sobre la lectura de etiquetas y la aplicación del decreto que res-palda el Reglamento al que se refiere este documento.

Además, la directora del Área de Salud se apoyó en estudiantes universi-tarios avanzados de la carrera de Nutrición de la Universidad de Costa Rica (UCR), con quienes ha logrado llegar a padres de familia, docentes, concesionarios de sodas, directores de centros educativos, miembros de Juntas Administrativas y demás grupos involucrados. La preparación de materiales didácticos para los cursos de capacitación estuvo bajo la supervisión de la dirección del Área de Salud. Pero si esta es una expe-riencia exitosa de la cual se conocen sus resultados que han sido compar-tidos en diferentes instancias, la pregunta es ¿por qué puede hacerse en este contexto, mientras que en otros parece difícil de implementar un Reglamento de este tipo? Al decir de la directora de esta oficina, tal situa-ción de logro ocurre porque a ellos “les da la gana”, y ha pedido expresa-mente que se registre la expresión de este modo, para evidenciar que el alto nivel de logro se debe a existe voluntad para trabajar en la puesta en práctica de una política de gran relevancia para el país, pero, sobre todo, para la niñez y la juventud, que requieren cuidados especiales de su salud. Bien pudieran ellos asumir que no hay condiciones, que generalmente no se dificulta la coordinación entre las instituciones, pero la responsabili-dad ética les obliga a asumir este reto para contribuir a lograr el desarro-llo de una población saludable.

167 García González, R. y Trejos Abarca D. (9 octubre 2013). Presentación Power Point: Evaluación de Servicios de Soda o Expendio de Alimentos en Centros Educativos Públicos y privados del Cantón de Goicoechea, según decreto Ejecutivo Nº36910-MEP.S, documento 17


72

lo cual representa una seria dificultad para que el concesionario se apegue a los lineamientos, debido a que hay muy poco que vender y algunas de las sodas no cuentan con la capacidad de infraestructura para la adecuada preparación de alimentos.

73

X. LECCIONES APRENDIDAS

De acuerdo con el análisis de la documentación, las respuestas de los actores entrevistados y la literatura revisada, es importante destacar que para la elaboración e implementación de una política pública es necesario:

a) El trabajo multidisciplinario, interinstitucional e intersectorial.

b) Una excelente fundamentación técnica y legal para sustentar el nuevo Reglamento.

c) La comunicación y el diálogo con los diferentes sectores.

d) El apoyo político, la participación y el compromiso de los jerarcas.

e) La flexibilidad y gradualidad en la aplicación del Reglamento.

f) La gestión del cambio.

g) La sensibilización y capacitación tanto de los reguladores como de los que ofrecen los productos y servicios y de la población meta.

h) La participación de los diferentes actores: empresarios, público, consumidores, gobiernos locales (municipalidades), autoridades y personal de diferentes ministerios de gobierno (Educación, Salud, Agricultura, Economía Industria y Comercio, Cultura y Juventud).

i) La importancia de las redes sociales y medios de comunicación en la difusión, la apertura de espacios de discusión e intercambio de infor-mación y aprendizaje.

j) El contexto histórico en relación con el marco legal y las políticas públicas de salud del país.

Para que quede más claro, las siguientes son las respuestas de algunos de los actores entrevistados en cuanto a lecciones aprendidas:

“Aprendí que es un proceso largo, que debe estar muy bien fundamentado tanto técnica como legalmente, para que pueda pasar los cuestionamientos que siempre van a hacer las partes afectadas y la población en general. Además,

74

que el apoyo político es de suma importancia para el respaldo y la aprobación de un proyecto como este que requiere la firma, incluso de la Presidencia de la República, porque el Ministro debió estar muy involucrado para defender el pro-yecto ante las autoridades”.169 (Sic)

“Hay cosas muy importantes a tomar en cuenta. La parte de respaldo legal y técnico, para fundamentar la iniciativa y defenderla, además del apoyo de las autoridades para que la adopten y tengan credibilidad en la iniciativa”.170 Para lo cual es necesario:

• Buscar siempre la concertación con todos los sectores invo-lucrados, la mediación y la comunicación constante. Esto asegura el éxito del proyecto.

• Ejecutar el proyecto con seguridad en lo planteado, sin titubeos.

• Una vez realizado todo el estudio que da sustento real al proyecto, tener la seguridad de lo que se está haciendo y llevarlo adelante sin miedo.

• Hacer todas las consultas legales previas necesarias y hasta redundantes, con el fin de que el proyecto cumpla con todos los requisitos legales establecidos, para que un detalle legal “no se traiga abajo” una medida tan útil y necesaria para la salud y edu-cación de la población.

• Ser valiente y creer en lo que se hace. No tener miedo a los vaive-nes de los intereses adversos que buscarán derribar lo construido.

• Seguir trabajando en el proyecto, en este caso una vez emitido el Reglamento, seguir trabajando en el tema y temas relacionados, lo que dará permanencia al tema. Por ejemplo, en capacitación, difusión, regulación, aplicación, estudio de temas relaciona-dos, nuevas tendencias del tema, etc.

• El estudio del tema permitirá hacer ajustes, si fuera necesario, a la regulación, ajustes acorde con la realidad que se vive en cada país.



75

• Establecer políticas o actividades diversas sobre el tema, que sirvan para trabajarlo y reforzarlo constantemente.171 La política debe estar respaldada científicamente y respondiendo a algún problema de salud pública que deba ser atendido; esto le dará mayor credibilidad a la política para ser acogida por las autorida-des del gobierno.

• Estar cerca de la industria en el planteamiento del Reglamento y defender que lo se busca es adecuar los contenidos de azúcar, grasa y sodio en una determinada porción de alimentos, no dis-minuir el tamaño de porción.

• El equipo que se encarga de la elaboración de la propuesta debe ser multidisciplinario, interinstitucional e intersectorial.

• Considerar en la planificación el plan de capacitación (a todos los actores involucrados) y fiscalización, porque nada hacemos con la ley si no se implementa.

• Tener una línea base que permita valorar el efecto de la imple-mentación de la política y justificar incluso, presupuestos para la implementación.

• Al elaborar la política se deben tener claras las competencias de los ministerios.

• Plan de seguimiento y control a nivel nacional.

• Considerar la capacidad tecnológica de las empresas para la definición de los parámetros solicitados.

• Contar con el apoyo logístico y económico para divulgar la información a la población que lo requiere.172



76

XI. RETOS A FUTURO

A la fecha, con los avances logrados en la implementación de la política desarrollada para dar sustento al nuevo Reglamento de sodas estudiantiles, es evidente que un cambio en la cultura alimentaria requiere tiempo y esfuer-zo, pero los avances son claros en materia de la responsabilidad social tanto de los órganos de gobierno, como de las empresas privadas, los medios de comunicación y los actores diversos que incluye el sector escolar.

Plantearse los retos a futuro implica pensar en factores que pueden surgir en el camino, y que sirvan para anticipar condiciones con la finalidad de prever cualquier hecho antes que se llegue a situaciones de crisis en la aplicación de una normativa de gran importancia para la salud de la niñez y la juventud de Costa Rica.

Al mismo tiempo, se previenen las condiciones críticas de enfermedades crónicas no transmisibles que pudieran llegar a afectar la población en el mediano plazo por no cuidar sus hábitos alimenticios, y por no realizar el ejercicio físico necesario para mantener condiciones de vida saludable.

Al consultar a los actores clave acerca de retos puntuales que para la implementación de la política y la aplicación del Reglamento, estas fueron algunas de sus sugerencias:

“El principal reto es la permanencia en el tiempo, con las respectivas adaptaciones. La voluntad política para mantenerlo como tema prioritario de ambos ministerios. El decreto como tal, sigue surtiendo efecto; asimismo por haber sido aprobado por el Consejo Superior de Educación, es política educativa, por lo que debe seguirse aplicando. Es necesario continuar con la capacitación y la regulación”173.

“Entre los retos a futuro están el logro de:

• La capacitación a todos los entes fiscalizadores, a nivel nacional.

• Realizar visitas técnicas para valorar la implementación de la política.


77

• Apoyo de las municipalidades para eliminar las ventas ambulan-tes. Apoyo económico para promocionar la alimentación saludable en las sodas: generación de materiales y recursos didácticos para la promoción de alimentación saludable y del Reglamento en el esce-nario escolar y lograr sensibilización de la comunidad educativa.

• Educar a las familias para que ofrezcan una alimentación saluda-ble a sus hijos, en sincronía con las políticas o programas de los centros educativos.

• Incluir educación nutricional en los contenidos curriculares, lograr la transversalidad de contenidos en la currícula para la enseñanza de la alimentación saludable y educación nutricional, para fortalecer el cambio en los hábitos de alimentación por hábi-tos más saludables.174

“Motivar mucho al estudiante para que tenga conocimiento de la importancia de

consumir sanamente, de la importancia de ayudarle a la salud”.175

“Hacer conciencia en los padres de familia para que hagan que sus hijos consuman menos grasas y azúcares. Ofrecer más información a los estudiantes, documenta-les, videos por ejemplo que los impacte, “los asuste”, que evidencien las conse-cuencias de lo que puede suceder, de las enfermedades y padecimientos, cosas que suceden en la vida diaria debidas al alto consumo de grasas y azúcares para que tomen conciencia y poco a poco vaya cambiando la cultura. Desarrollar más actividades novedosas acerca de la alimentación saludable: concursos, exposicio-nes, ferias, día de los talentos, reconocimiento de buenas prácticas, premios a crea-tividad saludable, entre otros, más sensibilización y convencimiento paralelos al

Reglamento. Exigir a los dueños de sodas que vendan más productos naturales”.176

“Pedir a las municipalidades que revisen el cumplimiento de los requisitos en las sodas y negocios que venden alimentos en las cercanías del colegio, por ejemplo, permisos de funcionamiento, patentes, pagos de impuestos, mane-jo de desechos, carné de manipulación de alimentos, entre otros, tal como

se exige a los concesionarios de las sodas dentro del centro educativo”.177




177 Alfaro, G. (2014). Archivo proyecto de sistematización de proceso de modificación

78

“Que los medios de comunicación promuevan más la cultura de alimentación saludable, por ejemplo, que los programas Giros y Buen Día hagan más rece-tas con alimentos bajos en grasa y azúcar, más campañas en televisión y otros medios…”.178

“Que se brinde asesoría especializada en alimentación a los pequeños concesio-narios de sodas, para ofrecer otros productos y mantenerse económicamente”.179

Asimismo, el cambio de cultura para una alimentación saludable toma tiempo y requiere un cambio en la formación no solo de los docentes, sino de todos los profesionales que de una manera u otra van a tomar decisiones que inciden en la problemática, por lo cual la incorporación de estos aspectos en el diseño curricular de las carreras que ofrecen las universidades es urgente lograr una formación integral para su desem-peño como individuo y como ciudadano que vive en una sociedad que promueve ambientes alimentarios saludables .

Como señala la OMS “los cambios en los hábitos alimentarios y las modalidades de actividad física requerirán los esfuerzos combina-dos de muchas partes interesadas, públicas y privadas, durante varios decenios. Se necesita la combinación de acciones válidas y eficaces a nivel mundial, regional, nacional y local, así como una vigilancia y una evaluación atentas de sus repercusiones”. También, destaca la necesidad de “formar en materia de determinantes sociales de la salud a los rectores de la política, a las partes interesadas y a los pro-fesionales de la salud e invertir en sensibilizar a la ciudadanía”.180

Reglamento de sodas estudiantiles. Entrevista 13



180 Comisión sobre determinantes sociales de la salud. Informe Final. Organización Mundial de la Salud. Disponible en http://whqlibdoc.who.int/hq/2008/WHO_IER_CSDH_08.1_spa.pdf?ua=1

79

XII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Aguilar, C. R. y Lima, M. A. (2009). ¿Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas? En contribuciones a las Ciencias Sociales? Disponible en: http://www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

Alfaro, G. (2013). Archivo proyecto de sistematización. Aportes de participantes en el análisis del procesos de modificación al Reglamento de Sodas estudiantiles. CD del Proyecto. San José, Costa Rica: CECC/SICA

Alfaro, G. (2014). Archivo proyecto de sistematización. Aportes de participantes en el análisis del procesos de modificación al Reglamento de Sodas estudiantiles. CD del Proyecto. San José, Costa Rica: CECC/SICA

Costa Rica, Corte Suprema de Justicia. (2012). Sala Constitucional. Expediente 12-004198-0007-CO, Resolución No. 2012007897 de las catorce horas treinta minutos del trece de junio de dos mil doce. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. (1996). Agua para siempre: una historia costarricense. Litografía e Imprenta Universal. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública. (2007). Decreto No. 33730-S-MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA. La Gaceta No. 87 de mayo del 2007. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública. (2012). Lineamientos Dirección de Programas de Equidad. San José, Costa Rica. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública. (2012). Reglamento para el funcionamiento y administración del servicio de soda en los centros

80

educativos públicos. Decreto Ejecutivo No. 36910-MEP-S y se publica en el Alcance Digital No. 7 de La Gaceta del 12 de enero del 2012. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública. (2012). Programa Educación para la Vida Cotidiana para sétimo año del Tercer Ciclo de Educación General Básica. Proyecto de Ética, Estética y Ciudadanía. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública. (2013). Recomendaciones para la preparación de los alimentos en las sodas estudiantiles. Entregado en reunión del 7 de noviembre del 2013 con personal del Programa Equidad. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública (2013). Decreto No. 37869-MEP-S publicado en La Gaceta No. 155 del 14 de agosto del 2013. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Educación Pública. (2012). Expediente Proceso Sodas Estudiantiles. Despacho. San José, Costa Rica.

Costa Rica, Ministerio de Salud. (2012). Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2021. Disponible en http://www.paho.org/cor/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=174&Itemid=

Costa Rica, Ministerio de Salud. (2012). Reglamento de organiza-ción y funcionamiento de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición. Decreto 31714 MS-MAG-MEIC Disponible en http://www.ministeriodesalud.go.cr/gestores_en_salud/sepan/decre-to31714Ministerio de Salud.pdf

Flores, P. (2008). Análisis de Política Pública en educación, línea de investigación. Universidad Iberoamericana México, D.F. Disponible en: http://www.uia.mx/web/files/inide5.pdf. Fundación EGE (s.f) . Salud un derecho de todos: La importancia del concepto de “municipios saludables”. Disponible en http://www.famp.es/racs/ObsSalud/CajaHerr/fondo.pdf .

García González, R. y Trejos Abarca D. (2013). Evaluación de Servicios de Soda o Expendio de Alimentos en Centros Educativos Públicos y privados del Cantón de Goicoechea, según decreto Ejecutivo No. 36910-MEP.S, documento 17. San José, Costa Rica.

81

García González, R. (2011). Modelo Conceptual y Estratégico de la Rectoría de la Producción Social de la Salud. Marco Estratégico del Ministerio de Salud. 3a ed. San José, Costa Rica.

Garnier, L. (2012). La reglamentación de las sodas estudiantiles en Costa Rica. Ponencia presentada en la Reunión sobre la legislación de Obesidad en América Latina realizada en Ciudad de México. México.

Jara, O. (1998). Para sistematizar experiencias: una propuesta teórica y práctica. 3ra Edición. Centro de Estudios y Publicaciones ALFORJA. San José, Costa Rica.

Jaramillo, J. (2004). La salud y la medicina en Costa Rica en el Siglo XXI, Tomo II. San José Costa Rica. EUNED.

Knoll, J. (2007). UNICAMBIO XXI. Gestión de Calidad y Cambio en la Educación Superior. Management of Quality and Change in Higher Education. Módulo 1: 25.-30.09.2005. Tegucigalpa, Honduras.

Lalonde, Marc (1974). A new perspectiv on the health of Canadians, a working document. Canada: Goverment of Canada, Ministery of Nacional Health and Welfare.

Morice Trejos, A. C. (2012). Políticas Públicas de Salud en Costa Rica. Una visión de largo plazo: 100 años de Salud. Presentación Directora Técnica de INCIENSA para evento de Jóvenes Desarrollados. Disponible en http://www.slideshare.net/recheverria/politicas-publicas-de-salud-costa-rica-100-aos-de-salud.

Morice, A. y Robles, A. (2012). Estudio de casos 5. Políticas públicas y un modelo de salud basados en los determinantes sociales: el caso de Costa Rica. Documento de orientación regional sobre los determinan-tes sociales de la salud de las Américas. Organización Panamericana de la Salud. Área de desarrollo sostenible y salud ambiental (SDE)

Naciones Unidas. (2004). Resolución WHA55.23. Disponible en http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDIQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.who.int%2Fgb%2Febwha%2Fpdf_files%2FWHA57%2FA57_9-sp.pdf&ei=ebwEU8rqK8_NkQeImoHQCQ&usg=AFQjCNFkLyGnFJbN67jNGWqTFGGZOYzWcQ&sig2=-G0XQgSwNtGGc0akFjNEkw&bvm=bv.61535280,d.eW0.

82

Novygrodt Vargas, R.M. (2009). Evaluación del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 2004-2008. Dirección Técnica de la SEPA. Disponible en http://www.ministeriodesalud.go.cr/gestores_en_salud/sepan/evaluacionplan20042008.pdf

Organización Mundial de la Salud (2004). Estrategia mundial sobre régimen alimentario actividad física y salud. Asamblea Mundial de la Salud 57°. Disponible en http://www.who.int/dietphysicalactivity/strate-gy/eb11344/strategy_spanish_web.pdf.

Organización Mundial de la Salud (2008). Informe Final: Comisión sobre determinantes sociales de la salud. Disponible en http://whqlibdoc.who.int/hq/2008/WHO_IER_CSDH_08.1_spa.pdf?ua=1

Organización Mundial de la Salud (2009). Informe Final. Comisión sobre Determinantes de la Salud Disponible en http://whqlibdoc.who.int/hq/2008/WHO_IER_CSDH_08.1_spa.pdf

Organización Mundial de la Salud (s.f). Determinantes Sociales de la Salud. Disponible en http://www.who.int/topics/social_determinants/es/

Prado, A., Flores, J., Pratt, L. y Ogliastri, E. (2004) Marco Lógico y Conceptual del Modelo de Responsabilidad Social y Empresarial para Costa Rica.

Quijano Quesada, A (1939). Costa Rica Ayer y Hoy. San José, Costa Rica: Editorial Borrasé Hermanos

Ruiz, D. y Cádenas C. (2003). ¿Qué es una política pública? Revista Jurídica IUS. Universidad Latina de América. Disponible en http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm.

La experiencia de construir una política pública y su ...

Documents

Transcript of La experiencia de construir una política pública y su ...