La Función Directiva en las Administraciones Públicas

Instituto Andaluz de Administración PúblicaCONSEJERÍA DE JUSTICIA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Cultura de las Organizaciones

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Andrés Rodríguez Fernández

Victoria Zarco MartínFederico Castillo Blanco

DirectorFrancisco Naranjo Benavides

La Función Directiva enlas Administraciones Públicas

Curso a distancia

1Cultura de las organizaciones

Curso a distancia

2 54II4I3II3I

La Función Directiva enlas Administraciones Públicas

Instituto Andaluz de Administración PúblicaSevilla • 2005

Director

Francisco Naranjo Benavides

Autor-Coordinador


Autores

Victoria Zarco Martín

Federico Castillo Blanco

La Función Directiva en la Administración PúblicaTomo ICultura de las organizaciones

© Instituto Andaluz de Administración Pública

I.S.B.N (Obra Completa).: 84-8333-301-5

I.S.B.N (Tomo I).: 84-8333-302-3

D.L.: SE-5422-05

Edición: Instituto Andaluz de Administración Pública

Impreso en España.Todos los derechos reservados.

Prohibida la reproducción total o parcial sin permiso expreso

y por escrito de los titulares del Copyright.

Presentación

La profesionalización de la gestión debe tender cada vez más a lograr unas organizacionespúblicas donde se fomente la creatividad de sus recursos humanos y el valor de la mejora con-tinua. Conseguir el ejercicio de una función directiva donde las decisiones se orienten cadavez más por criterios estratégicos (enfoque a largo plazo),donde la asignación de recursos per-siga armonizar los objetivos de eficacia y eficiencia y la búsqueda de un equilibrio entre la mi-sión o misiones de las organizaciones públicas y las demandas de los ciudadanos es un retoque tiene planteado hoy día las Administraciones Públicas.

La información que se ofrece en este manual tiene la clara intención de hacer ver la funcióndirectiva de un modo distinto al tradicional, en el que una persona decide, la mayoría de lasveces, de una forma intuitiva, y después se limita a anunciar jerárquicamente su decisión, que-dando a la espera de que las personas a sus órdenes cumplan fehacientemente todo lo que seles ordene. Modificar las organizaciones públicas cambiando las mentalidades y actitudes (cul-tura) de los directivos públicos, así como sus habilidades y competencias, no es una tarea fácil,teniendo en cuenta que, junto con todos los impedimentos que para ello puedan existir, en lapersona humana existe una resistencia natural al cambio. Este manual no aspira a tanto, sólo aplantear formas de hacer que puedan llevar a ese fin.

Las variables instrumentales de cambio sobre las que se ofrece información y que confor-man la estructura básica del presente manual podemos sintetizarlas en las siguientes:

a) tomar decisiones con criterios múltiples, que vayan más allá de los tradicionales crite-rios técnicos y políticos;

b) enfatizar la visión por procesos, donde las personas y los grupos sientan el valor de lainteracción e interdependencia mutua con el fin de lograr un mayor desempeño y unamotivación superior;

c) introducir la visión de la calidad y la satisfacción de los usuarios en todas las fases yprocesos de gestión interna y externa de las organizaciones públicas;

d) fortalecer la transparencia en las relaciones con la ciudadanía y la misión social de lasorganizaciones públicas;

e) descubrir la cultura organizacional y los elementos a través de los cuales operar uncambio en la gestión;

f) reconocer el conflicto interno y externo y aprender a gestionarlo.

En la elaboración del manual ha participado un grupo de profesionales que se ha esforzadopor exponer sus conocimientos de la forma más asequible posible. Con todo, al constituir elpresente manual la documentación de un Curso a distancia, la labor de las Tutorías se nos an- 5

toja fundamental, ya que deberían ser dirigidas por las personas adecuadas para profundizar yexplicar con todo detalle muchos de los conceptos que aquí se presentan.

Con la convicción de que el contenido de las páginas siguientes está lleno de utilidadespara las personas que dirigen la dirección pública, animo a quienes las lean a que se esfuercenpor sacarles el máximo provecho.

Joaquín Castillo Sempere

Director del Instituto Andaluz de Administración Pública

La Función Directiva en las Administraciones Públicas

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Introducción

Francisco J. Naranjo Benavides

Un gran error del que no están exentos quienes tienen responsabilidades de dirección esel de creer que las personas que se encuentran bajo sus órdenes están a su servicio. Aquellosque caen en este error piensan que es lo mismo dirigir que mandar. Y, al confundir ambos tér-minos y no saber conducir a sus equipos humanos a la consecución de objetivos razonables,se dedican a dar órdenes e instrucciones que tan sólo tienen sentido, todo lo más, para la sa-tisfacción de su propio ego, y, como consecuencia, para provocar la frustración y el desánimode quienes están jerárquicamente a sus órdenes. Es curioso verlos tomar decisiones sin seguirun proceso lógico, basándose improvisadamente en sus propias intuiciones, y ordenar sin másque sus equipos de trabajo se esfuercen denodadamente por lograr aquello que ellos, a sualbur, han decidido. Son personas que suelen olvidar que “la autoridad es una cuestión de in-teligencia, honradez, humanidad, valor y severidad”*, y no un juego absurdo en el que se im-ponen los criterios propios sin una mínima planificación racional de objetivos y medios paralograrlos. Inteligencia, para planificar coherentemente de acuerdo con los recursos que se po-seen; honradez, para buscar el interés general de los ciudadanos a los que se pretende servir,y, sobre todo, para reconocer que una decisión acertada se debe a la aportación de muchaspersonas y que una mala siempre es obra propia; humanidad, para valorar adecuadamente elesfuerzo que se les pide a las personas que tendrán que realizar el trabajo.Valor y severidad,para llevar adelante sin desmayo ni titubeos lo que se ha decidido y emprendido conjunta-mente con todos los implicados.

Estar al mando de un equipo de trabajo requiere capacidad para suscitar confianza. Difícil-mente despierta la confianza de quienes están a sus órdenes aquel que sólo se limita a man-dar. Siempre hay cierta reserva inicial ante quien tiene el poder en una organización. Se está ala espera de comprobar cómo actúa; cómo ejerce su papel de jefe. Si en el ejercicio de estepapel se satisfacen las expectativas de los demás, se irá logrando la confianza de éstos. Si no sesatisfacen, no.

Cuando se emprende una acción formativa, está claro que ésta debe responder a una fina-lidad.Y el fin que persigue este manual es el de ofrecer información para posibilitar el ejerci-cio de un determinado tipo de función directiva: la que se basa más en la credibilidad y la con-fianza que en la potestad.

Hablamos de posibilitar, porque, una vez recibida la información que aquí se brinda, el lec-tor podrá llevar después a cabo, o no, en el ejercicio de su función directiva, lo aprendido. Eso

7* El arte de la guerra, Sun Tzu, versión de Thomas Cleary. EDAF, Madrid, 2004, p. 19.

dependerá de multitud de factores, entre ellos, su voluntad de ponerlo en práctica, o dejarlo

en el más oscuro y recóndito lugar de sus olvidos.

A esto hay que añadirle que dirigir bien un equipo de personas no es sólo cuestión de

conocimientos, sino fundamentalmente, de habilidades y destrezas.Aquéllos se pueden ad-

quirir en manuales como el presente; éstas, si se nace con ellas, se pueden ejercitar desde el

mismo instante en que se tengan responsabilidades directivas, y se hará de un modo natu-

ral. Pero, la mayoría de las veces, se adquirirán con el paso de los años; con la experiencia

diaria, si se tiene la suficiente inteligencia y honradez de aprender con los aciertos y erro-

res propios.

El manual requiere, por parte del lector, una lectura comprensiva, sin prisas, y sin más pre-

ocupación que la de captar y hacer suyo todo aquello que pueda interesarle para su gestión

cotidiana. Conscientes de las limitaciones propias de una obra de estas características, sus au-

tores han añadido a cada capítulo una bibliografía que permita ampliar la información que

aquí se ofrece.Asimismo, para favorecer el proceso de síntesis, cada capítulo se cierra con un

resumen de lo que se trata en él. Los Casos Prácticos tienen la clara finalidad de hacer reca-

pacitar sobre la información aprehendida durante el estudio. El lector debe intentar contestar

las preguntas que se formulan en ellos y consultar las dudas que pudieran tener al Profesor

Tutor.

En un Curso como el presente, la función tutorial alcanza una relevancia notable. El profe-

sor que se dedique a ella debería ampliar y aclarar todos los conceptos y nociones sobre los

que pudieran existir dudas, y, por supuesto, discutir y hacer surgir, entre sus alumnos, puntos

de vistas sobre las soluciones a las preguntas de los Casos Prácticos.

La obra se completa con un Resumen final sobre las Funciones del Directivo y un Caso

Práctico General, en el que se abordan todas las cuestiones que se pueden contestar con la in-

formación que se ofrece en todas sus páginas. Si el tiempo del lector, desgraciadamente para

él, es tan escaso que sólo puede echar una ojeada a esta última parte, debería prestarle aten-

ción al Resumen de las Funciones del Directivo; seguramente encontrará alguna idea que

pueda servirle para mejorar sus funciones de gestión y dirección.El Caso Práctico General será

mejor que ni lo lea: le faltaría el tiempo, la tranquilidad, y, por supuesto, la información nece-

saria para abordarlo con ciertas garantías de éxito.

Al manual se le ha dado la siguiente estructura:


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TOMO 1º: Cultura de las Organizaciones

• Prólogo.

• Introducción.

• Capítulo 1:Teorías sobre las organizaciones y su adaptación a las Admi-nistraciones públicas.

• Capítulo 2: La cultura de la organización.

• Capítulo 3:Los principios de organización de las Administraciones públicas.

• Caso Práctico.

TOMO 2º:Toma de decisiones

• Capítulo 1:Teoría de la Toma de Decisión y Toma de Decisiones en Grupo.

• Capítulo 2: Sistemas de información para la Toma de Decisiones.

• Capítulo 3: Herramientas de Toma de Decisiones.

• Caso Práctico.

TOMO 3º: Gestión interna

Volumen 1: Gestión y análisis de procesos internos

• Capítulo 1: Gestión y análisis de procesos internos: la mejora de los pro-cesos administrativos.

• Capítulo 2: Modelos de Gestión de la calidad: implantación en la Adminis-tración pública.

• Capítulo 3: La gestión presupuestaria en la Administración pública.

• Caso Práctico.

TOMO 3º: Gestión interna

Volumen 2: Recursos Humanos

• Capítulo 1: Selección de personal.

• Capítulo 2: La Formación de personal en las Administraciones públicas.

• Capítulo 3: La motivación laboral en las Administraciones públicas.

• Capítulo 4: El conflicto y la negociación en las Administraciones públicas.

• Caso Práctico.

Introducción

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TOMO 4º: Gestión externa

Volumen 1: Las Administraciones públicas y su entorno

• Capítulo 1: Las Administraciones públicas y su entorno: Estrategias y Re-laciones.

• Capítulo 2: Cooperación y Alianzas estratégicas entre Administracionespúblicas: el benchmarking como herramienta de cooperacióny aprendizaje.

• Capítulo 3: Calidad de Servicio en la Administración pública.

• Caso Práctico.

TOMO 4º: Gestión externa

Volumen 2: Conflicto y negociación, comunicación externa e imagen corporativa

• Capítulo 1: Las relaciones de control y el conflicto entre las Administra-ciones públicas. Estrategias de negociación.

• Capítulo 2: La comunicación externa en la Administración pública.

• Capítulo 3: La imagen corporativa en las Administraciones públicas.

• Caso Práctico.

TOMO 5º

• Resumen de la Función Directiva.

• Caso práctico general.

Comoquiera que la concepción de la función directiva y la cultura en la quese desenvuelve es algo eminentemente dinámico, y se pretende que este manualparticipe de esta característica en futuras posibles ediciones, sería de gran valorque, por parte del lector, se hicieran llegar sus comentarios, sugerencias de me-jora y de nuevos contenidos a la dirección electrónica:

e-mail: [email protected]


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Sumario

Capítulo 1 ............................................................................................ 13

Teorías sobre las organizaciones y su adaptación a las Administraciones públicas

Andrés Rodríguez Fernández y Victoria Zarco Martín

Resumen ........................................................................................ 34

Capítulo 2 ............................................................................................ 13

La cultura de la organización

Andrés Rodríguez Fernández y Victoria Zarco Martín

Resumen ........................................................................................ 34

Capítulo 3 ............................................................................................ 37

Los principios de organización de las Administraciones públicas


Resumen ........................................................................................ 58

Caso práctico ....................................................................................... 59

1

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1

Capítulo 1




Objetivos

• Conocer la estrecha relación que se establece entre la evoluciónde la sociedad y el desarrollo de la Administración pública comoorganización.

• Identificar la variedad de perspectivas desde las que podemos aproxi-marnos a su estudio.

• Conocer los tipos de diseño de estructura más adecuados para cadatipo de organización.

• Conocer la importancia que tiene la cultura tanto desde la perspectivade la organización (mecanismo de control), como de las personas quetrabajan en ella (agencia de socialización).

• Poder comprender cómo se forma, manifiesta y cambia la cultura deuna organización.

Contenidos

1. Reflexiones previas.

2. Teorías sobre las organizaciones.

3. Estructura de las organizaciones clásicas y otros tipos de estructurasmás actuales.

1. Reflexiones previas

La Administración pública es algo más que un complejo entramado de orga-nizaciones. Son entidades alentadas e impulsadas por actores políticos y creadaspara lograr metas políticas. Por consiguiente, cualquier evaluación que se hagade ellas, no debe contemplar sólo valores relativos a la organización como tal,sino también valores políticos, y esto crea, obviamente, una grave dificultad,pues no suelen coincidir los criterios de efectividad organizacional con los criterios políticos. De todos modos, no hemos de olvidar que los criterios deefectividad en la Administración son más complejos que en las organizacionesprivadas.

El no cumplimiento, por parte de un órgano o de un departamento de la Ad-ministración, de unas políticas determinadas, no implica, necesariamente, queese órgano o departamento no sea efectivo, pues puede haber razones de carác-ter político que aconsejen una mayor lentitud o, incluso, la no realización de talespolíticas aun estando aprobadas.

Sin embargo, los técnicos que evalúan ese departamento enfatizan los valo-res de racionalidad técnica, no los valores de racionalidad política. De ahí quelos procesos de evaluación en las Administraciones públicas no se realicen deforma sistemática y generalizada con el fin de ayudar a tomar decisiones, asig-nar recursos, ofrecer retroinformación y mejorar de forma permanente el sis-tema.

Es necesario, por ello, que se produzca un cambio de paradigma en los siste-mas de planificación y gestión; es decir, aunque importante, la negociación polí-tica no puede ser el único ni el principal criterio que guíe a la Administración,antes al contrario, las formas de gestión que se adopten habrán de ser compati-bles con criterios de racionalidad, de eficacia y de eficiencia, previamente esta-blecidos en el ámbito técnico como una norma básica o, más bien, como unaclave cultural crítica de funcionamiento.

Por otra parte, el grado de complejidad existente en las organizaciones pú-blicas no es sólo el resultado de su propia dinámica interna, sino, sobre todo, desus relaciones con el entorno, que han de ser fluidas y multifacéticas. De hecho,las Administraciones públicas son creadas para dar respuesta a las demandas deindividuos, grupos y organizaciones de ese entorno. Por tanto, su principal objetivo está determinado por el medio en que se desarrollan, al menos en suinicio.

Así mismo, para llevar a cabo sus actividades necesita recursos materiales yhumanos que obtiene, habitualmente, de ese entorno, y su propia razón de per-vivencia es servir de soporte y apoyo a las múltiples actividades que se reali-zan en ese medio. Además, la estructura sobre la que se asienta y las formas degestión que adopta están determinadas, al menos parcialmente,por su entorno.Por tanto, las relaciones entre Administración y entorno son recíprocas y diná-micas.

Lo esencial, a nuestro juicio, es que en la Administración pública, desde susdistintos niveles, se ha de alcanzar una mayor optimización de los recursos dis-


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Las AA.PP. han de estar en permanente interacción con elentorno, interno y externo.

ponibles y un incremento de valor en la relación que se da entre procedimien-tos, controles y resultados.Y ello habrán de realizarlo los empleados públicos entodos y cada uno de los niveles y/o áreas funcionales donde desarrollen su acti-vidad.

Existe un amplio consenso entre los autores al considerar el alto grado decomplejidad y diversidad existente en las Administraciones públicas actuales, de-bido a los factores de incertidumbre e interdependencia, diversidad e inestabili-dad a los que están sometidas que, obviamente, no se puede afrontar desde unúnico modelo organizativo (racional-legal) y desde una única lógica de funcio-namiento interno de carácter garantista, sino desde modelos más dúctiles y decarácter sectorializado.

De este modo, se podrá responder a las múltiples presiones que se presen-ten, se dispondrá de la suficiente flexibilidad a la hora de afrontar los cambiosy todos estarán dispuestos para trabajar de forma cooperativa. De todas mane-ras, la cuestión hoy se plantea en el marco de lo que venimos llamando la efi-ciencia política o eficiencia negociada, es decir, se trata de gestionar de ma-nera eficaz y eficiente los recursos disponibles, a fin de obtener resultados sa-tisfactorios, previamente negociados y consensuados por los correspondientesagentes implicados.

El concepto eficiencia política o eficiencia negociada que propone-mos cobra un mayor interés en la Administración pública, ya que son másnumerosos los agentes implicados en los procesos de toma de decisiones,más complejas las relaciones entre ellos y presentan mayores dificultadesa la hora de articular e intentar converger en un proyecto común que tras-cienda los intereses particulares de personas, grupos y partidos.

Desde nuestro punto de vista, consideramos que podría lograrse esa eficien-cia política o negociada si insertamos el modelo de gestión actual en el discursopolítico y en las peculiaridades culturales de la Administración pública, pues elmito de la separación radical entre Administración y política, originado en Webery sustentado en el modelo de dirección clásica, ya no se mantiene.

Es, por tanto, en la articulación de la capacidad de control democrático y enla exigencia de eficiencia en lo político y administrativo, desde donde habremosde partir en el análisis de los nuevos planteamientos sobre las Administracionespúblicas, entendidas cada vez más como sistemas cuyo funcionamiento se des-arrolla en un complejo equilibrio de tensiones, en un entorno inestable y con ungran número de alternativas potenciales.

Hasta hace unos años y durante más de una década, los gestores públicos hangestionado lo que parecía eran unos recursos ilimitados o cuando menos abun-dantes. La experiencia nos está indicando, sin embargo, que ese modelo de ges-tión estaba basado en unas premisas falsas, puesto que ni los recursos son ilimi-tados ni tan siquiera abundantes.

En consecuencia, este modelo está cambiando y aún cambiará más en el fu-turo inmediato, de tal manera que los actores políticos van a ejercer una fuerte


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1

Las AA.PP. en la actualidad nopueden gestionarse desde elmodelo racional-legal tradicio-nal, sino desde otros modelosmás flexibles y modulares.

Las AA.PP requieren de eficien-cia política o eficiencia nego-ciada para ser efectivas.

Las AA.PP., a nuestro juicio, hande dotarse de una gran capaci-dad de control democrático yde un alto grado de eficienciapolítica.

Las AA.PP.no disponen de recur-sos ilimitados,por lo que habránde optimizar siempre los quedispongan en cada momento.

presión sobre los gestores a fin de que rompan con las prácticas profesionalesdel modelo tradicional y logren optimizar los recursos disponibles.

Además, vivimos en una sociedad en la que cambian con relativa rapidez losvalores, las normas, los modelos políticos, los parámetros de conducta, los pode-res en liza, en la que se entrecruzan con relativa frecuencia las dimensiones for-mal e informal, legal y ética.

Por todo ello, la modernización de las Administraciones públicas es hoy nosólo un reto, sino también una exigencia, porque es un factor clave para generardinamismo económico y para lograr cohesión social.

El procedimiento que adoptaremos al ir presentando las múltiples teorías ydiseños de estructura que se han venido desarrollando en las organizaciones engeneral, en aras de lograr una mayor comprensión, será la sinopsis. Por tanto,pre-sentaremos, en primer lugar, el modelo de organización clásico con sus caracte-rísticas propias y las teorías más representativas que situaremos en el margen de-recho.A continuación, expondremos, de igual modo, el modelo de organizaciónhumanista con sus características y teorías más conocidas. Seguiremos con laconcepción de organización, sus características y teorías más importantes desdeel modelo racional de los años setenta y finalizaremos con el modo de concebirlas organizaciones desde los años ochenta del siglo pasado hasta hoy. Después,pasaremos a ver los diferentes tipos de diseño de estructura que hoy suelen sermás habituales en las organizaciones.

2. Teorías sobre las organizaciones

La burocracia racional-legal, que es el modelo de organización instaurado porWeber, se basa en principios racionales y, en teoría, es decir, siguiendo tales prin-cipios, los miembros de la Administración deberían actuar sólo para servir a losintereses de ésta.

El problema reside en que, aun cuando el interés de la Administración nofuera ambiguo, los funcionarios y empleados públicos, en general, no vivensólo para ella. Las personas aportan todo tipo de experiencias provenientesdel exterior y tienen, asimismo, intereses y necesidades que satisfacen fuerade ella.

Entre las características comunes que encontramos en las teorías que con-forman este modo de concebir las organizaciones (paradigma)1, destacan lassiguientes:


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La teoría burocrática clásica seelaboró para afrontar los pro-blemas que presentaba una sociedad tradicional, una Admi-nistración incuestionable y unentorno estable y seguro.

1 Khun,Th. S. (1981). La estructura de las revoluciones científicas. Madrid: FCE.

• Énfasis en la dimensión formal de la organización y, consecuente-mente, en la especificación de las metas y en el diseño de una estruc-tura de normas imperativa que posibilite el logro de tales metas.

• Ninguna teoría prestará importancia al entorno,que se percibirá comoestable y seguro.

• El elemento donde todos los modelos racionales se centran de unaforma persistente es en los sistemas de control. En tal sentido, las es-tructuras tenderán a ser centralizadas y jerarquizadas, donde la mayorparte de los miembros están excluidos del ejercicio de ese control y,por tanto, sólo podrán obedecer.

• El empleado es concebido como un actor pasivo y apolítico, capaz derealizar un trabajo y de aceptar órdenes, pero no de llevar a cabo unaacción de iniciativa o de ejercer influencia de manera relevante.

• Existencia de un consenso o de una congruencia “natural” entre lasmetas de los individuos y las metas de la organización.

• Búsqueda exclusiva de los intereses de la dirección, sin atender a losintereses particulares de los miembros que la componen, ni a los inte-reses de los ciudadanos.

• Convicción de que es la dirección la que debe tener la responsabilidadde organizar los diferentes elementos de la organización, incluidos losempleados.

• Creencia de que los criterios para definir la eficacia de la organizaciónson únicos o, al menos, precisos y concretos.

• Creencia de que es posible realizar en el proceso de toma de decisio-nes una elección óptima que permita la consecución de las metas dela organización.

A partir de los años 30, y como reacción a tanta racionalidad y formalidad,acontece un giro importante en la concepción de las organizaciones y emergenteorías con un claro aire humanista (más en las formas que en lo sustantivo) ymucho más informales (Rodríguez,A; Martín, M.A. y Zarco,V., 2002)3.

Veamos algunas de sus características en el siguiente cuadro:


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1

2 Para conocer los aspectos específicos de cada uno de los modelos teóricos se sugiere el cap. 3 de la obra: Ro-dríguez,A. (coord.) (1998). Introducción a la Psicología del trabajo y de las organizaciones.Madrid:Pirámide.

3 Rodríguez,A.;Martín,M.A.y Zarco,V.Psicología de las organizaciones:“Marco conceptual, epistemológico y me-todológico”. En A. Rodríguez Fernández (coord.) (2002). Psicología de las organizaciones. Barcelona: UOC.

Teorías que constituyen el en-foque clásico:

Dirección científica del trabajo(Taylor), dirección administrati-va (Fayol), modelo burocrático(Weber) y modelo de la con-ducta administrativa (Simon)2.

• Énfasis sobre los aspectos comunes entre organizaciones y otros siste-mas institucionales como las tecnocracias estatales.

• Todos prestan una gran atención a la estructura informal, que influyede forma decisiva en la consecución de las metas, así como en las ca-racterísticas de los participantes y en las normas de las organizaciones.

• En estos modelos se asume la existencia de ciertas necesidades quedebe cubrir el sistema para sobrevivir y, consecuentemente, todos in-tentarán descubrir, de una u otra forma, los mecanismos mediante loscuales satisfacer esas necesidades.

• En la mayoría de los casos, los investigadores desarrollan sus trabajosen el marco de una mayor variedad de organizaciones, tanto industria-les como tecnocracias estatales.

• El entorno, al igual que en el sistema racional tradicional, queda rele-gado a una variable más, concentrando su atención en la actividad in-terna de la organización y en sus efectos sobre los participantes.

Con el inicio de la década de los años 70 se desarrollan las denominadas “teo-rías racionales modernas”, con la finalidad de dar respuesta a los problemas queen aquel momento se le presentaban a las organizaciones, cuyas característicasofrecemos en el cuadro siguiente:

• Enfatizan la orientación hacia el logro de metas,a pesar de la ambigüedad.

• Sostienen que los determinantes principales de la estructura y de losprocesos de la organización son las metas, la tecnología y el ambiente.

• Consideran, asimismo, que aunque el comportamiento organizativo nosea siempre racional, sí está gobernado por normas de racionalidad.

• Piensan que las necesidades, emociones e intereses de los individuos ygrupos son poco significativos para la explicación del comporta-miento en las organizaciones.

A partir de la década de los años 80 vamos a disponer de nuevas teorías queayudarán a enfocar y a resolver los problemas que tenían que afrontar las orga-nizaciones en esos momentos.Pasemos a enumerar las principales característicasde estas teorías incluidas en el llamado “enfoque complejo”.

• Se pone todo el énfasis en el entorno como determinante de la es-tructura, de la conducta y de la dinámica de la organización.

• Las organizaciones son vistas como sistemas orgánicos, imbuidas porun fuerte impulso para sobrevivir y para mantenerse a sí mismas como


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Teorías que constituyen el en-foque humanista de la organi-zación:

Escuela de relaciones humanas(Mayo), y de recursos humanos(McGregor), modelo cooperati-vo (Barnard), escuela institucio-nal (Selznick), modelo del ordennegociado (Dahrendorf), mode-lo del sistema social (Parsons).

Teorías que constituyen el enfo-que racional moderno:

Modelos de contingencia(Burns y Stalker), diseño de sis-temas (Emery y Thorsrud), to-ma de decisiones (Simon), cog-nitivo (Weick) y jerarquías delas organizaciones (Williamsony Ouchi).

sistemas. El desarrollo de estructuras informales y culturas distintivasse considera como un medio importante para lograr ese objetivo.

• Las organizaciones que se sitúan dentro de este paradigma incluyenmuchas formas innovadoras desarrolladas recientemente, sobre todoen el sector servicios.

Desde una aproximación realista al análisis de las organizaciones debemoscomenzar por asumir que éstas pueden ser muchas cosas al mismo tiempo: com-plejas, ambiguas, paradójicas e, incluso, contradictorias.

Esta asunción nos permite,de una parte,hacer una lectura o un diagnóstico dela organización real desde un mayor número de perspectivas y,de otra, evaluar deuna forma más crítica las diferentes interpretaciones que se puedan hacer de talrealidad.Así mismo,hemos de asumir la premisa de que muchos problemas de lasorganizaciones residen en nuestra forma de pensar sobre ellas, por lo que no po-dremos nunca estar seguros de que esas imágenes construidas desde nosotros ypor nosotros mismos son del todo correctas, antes al contrario, hemos de partirdel reconocimiento de un determinado grado de incertidumbre básica.

Así pues, afrontar y llegar a comprender esta realidad nos exige desarrollar for-mas de pensamiento más flexibles y abiertas que nos permitan acceder a ella. Esnecesario, por tanto, moldear una nueva sensibilidad que nos haga posible inter-pretar las organizaciones como procesos en construcción más que como estruc-turas acabadas y fuertemente acopladas,por lo que habremos de disponer de mar-cos teóricos flexibles y diversos a través de los cuales poder dar cuenta de esa rea-lidad que está en permanente proceso de cambio y se desarrolla a través de flu-jos dinámicos de comportamiento y acción en un entorno de gran incertidumbre.

3. Estructura de las organizaciones clásicas y otros tipos de estructuras más actuales

Desde una perspectiva estructural, las dimensiones esenciales que caracteri-zan las modernas formas de burocracias –centralización, jerarquía, formalización,estandarización y especialización– difícilmente van a cambiar, antes bien se re-forzarán en el futuro, aunque con unos niveles de flexibilidad mayores que lespermitan afrontar de un modo más ágil y efectivo los rápidos cambios que seestán produciendo en el entorno, el incremento de complejidad y el mayor nú-mero de necesidades y de intereses existentes en la sociedad actual.

La forma de diseñar la estructura de las nuevas organizaciones habrá de serdiferente para poder adaptarla a los problemas que se presentan hoy y a la pro-pia concepción de organización que tenemos (Rodríguez, A. y Martín, M.A.,2001)4. Concretamente, en las Administraciones públicas sería susceptible de


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1

Teorías que conciben la orga-nización como un sistemacomplejo:

Modelo de la ecología de la po-blación (Freeman), modelo dela dependencia de recursos(Pfeffer y Salancik), modelo ba-sado en la teoría marxista (Ben-son, Burawoy) y el modelo de la contingencia estratégica(Hickson).

Las organizaciones públicas yprivadas están siempre en pro-ceso de construcción.

4 Rodríguez,A. y Martín, M.A. (2001).“Evolución del trabajo y nuevas formas de estructuras organizativas”. En E.Agulló y A. Ovejero. (Coords.): Evolución y significado del trabajo. Madrid: Pirámide.

aplicarse los siguientes tipos de estructura orientados a lograr una mayor sim-plificación en cuanto a los niveles jerárquicos y una mayor agilidad en su fun-cionamiento.

• Estructura en forma de reloj de arena

La estructura que adopta la forma de un reloj de arena se caracterizapor la casi total eliminación de los niveles intermedios. Ello ha sidoposible gracias a la implantación de las tecnologías de la información,que facilitan la coordinación entre el nivel estratégico y el nivel opera-tivo, sin necesidad de disponer de los niveles intermedios que actuabanen las organizaciones tradicionales como meros canales de informacióny de supervisión.


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Dimensiones y elementos que constituyen la estructura de una organización clásica

La estructura de la organización se puede concebir como un conceptomultidimensional, constituido por tres dimensiones básicas:

• Centralización: estructura de poder

Es el patrón mediante el cual se distribuye el poder y la capacidad detomar decisiones en una organización. En este caso, se puede hablarde un tipo de estructura altamente centralizada, ya que la mayor partede las decisiones son tomadas por una persona o por un grupo pe-queño de personas situadas en la parte superior de la organización.

• Complejidad: estructura jerárquica y funcional

La diferenciación horizontal está relacionada con la posición queocupa el trabajador en relación con las funciones que desarrolla en laorganización y, por tanto, con su ubicación en un determinado depar-tamento o área de la organización (estructura funcional). Por el con-trario, la diferenciación vertical implica tomar en cuenta no sólo lafunción que desarrolla el trabajador, sino también el rango o estatusque se le otorga a dicha función (estructura jerárquica). En este caso,la estructura es altamente jerarquizada.

• Formalización

Hace referencia al establecimiento en una organización de normas yprocedimientos formalizados. En las organizaciones clásicas se tiendea un alto grado de formalización en la medida en que éstas tienden aespecificar y a regular por escrito una gran parte de las acciones quese desarrollan en ellas.

• Estructura en forma de racimo

La estructura denominada en forma de racimo se caracteriza por serlos equipos las unidades estructurales primarias. Por consiguiente, la or-ganización estará constituida por un equipo estratégico y por otros múl-tiples equipos superpuestos de personal técnico y operativo.Así pues, laorganización adoptará una orientación horizontal en lugar de vertical.Estetipo de estructura es similar a la que se utiliza en las Administraciones pú-blicas en la gestión por módulos.

• Estructura virtual: el modelo de las competencias nucleares

Prahalad y Hamel trabajan en un modelo denominado “modelo de lascompetencias nucleares”desde el que sostienen que la empresa global hamuerto y que las organizaciones del futuro han de sustentarse en dos prin-cipios esenciales: concentrarse sólo en unas cuantas actividades nuclearesen las que han de ser las mejores, e integrarse en redes, mediante sub-contratas o socios que realicen las demás actividades para completar elproceso.Esta forma de actuar,que puede ser aplicable a una gran variedadde productos y servicios, contribuye a incrementar el valor percibido porel cliente de dichos productos y/o servicios y, por tanto, favorece la dife-renciación de la organización con respecto a la competencia. Este tipo deestructura sólo sería aplicable en organismos muy concretos o en empre-sas de capital público.

Como hemos podido constatar a través del amplio repertorio de teorías sobrela organización y formas de diseñar su estructura, las organizaciones se constru-yen de formas diferentes, según cada momento histórico y en función de losproblemas que hayan de afrontar (Cuesta, 1998)5.

En el caso de las Administraciones públicas sucede algo similar, si bien la evo-lución ha sido más lenta por múltiples razones; sin embargo, en las tres últimasdécadas hemos sido testigos del interés y el esfuerzo que se está realizando porencontrar un modelo de organización de la Administración que sea más flexibley permita responder con eficacia y prontitud a la cada vez más amplia variedadde servicios que le demandan los ciudadanos.

La Administración ha de operar sobre realidades plurales y diversificadas, enun contexto cada vez más exigente y heterogéneo que, a nuestro juicio, imposi-bilita establecer un modelo de organización y de estructura organizativa de vali-dez universal.

Por ello, nos ha parecido pertinente abordar las teorías y las estructuras másdestacadas en cada época, para que el funcionario pueda disponer de un cuerposuficientemente amplio de conocimientos que pueda aplicar, según su criterio, ala realidad de la Administración en que se encuentre, teniendo en cuenta que no


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1

No hay una teoría universal quenos explique cuál debe ser elmodelo de Administración pú-blica más efectivo ni el diseñode estructura más adecuado.

5 Cuesta, F. (1998). La corporación virtual. Madrid: McGraw-Hill.

hay teorías que puedan explicar del todo la realidad de la Administración, tam-poco diseños de estructura perfectos que se adecuen a las múltiples contingen-cias (externas e internas) a las que está sometida.

Todo ello hace necesario y urgente modificar la normativa que regula la fun-ción pública, de modo que permita al directivo una mayor flexibilidad y agilidadpara tomar decisiones o acometer acciones que afecten a la estructura y funcio-namiento del segmento de la Administración de que se trate.

Es necesario que la estructura siempre sea adecuada a los objetivos que seplantean y, una vez logrados esos objetivos, que tal estructura pueda ser redise-ñada sin trabas por el directivo correspondiente en función de los nuevos obje-tivos; es decir, la Administración pública debe dotarse de una normativa que lepermita adecuarse en cada momento y con la mayor agilidad a las necesidadesreales que le demandan los ciudadanos. Para ello necesita poder crear y suprimirestructuras con facilidad y sin trabas.

A veces se tiene la impresión de que el incremento de volumen de la Admi-nistración es un mal necesario y que cualquier nueva función para responder anuevas necesidades pasa, sistemáticamente, por la creación de nuevas estructu-ras, no por reciclar o rotar a los empleados existentes. Pero esas nuevas estruc-turas no son gratuitas, cuestan dinero y este proceso incrementalista puede con-ducir a la Administración a un verdadero autobloqueo por las cargas tan pesadasy tan infrautilizadas que tendrá que soportar.

Es necesario, asimismo, evaluar el funcionamiento y la utilidad de las unida-des y los medios de que disponen para el desarrollo de su función.Y,una vez eva-luadas, hacer las propuestas pertinentes, bien para suprimir, fusionar o, en sucaso, reforzar dichas unidades.

Desde este punto de vista estructural, la Administración pública debe hacerun esfuerzo por desarrollar una visión estratégica corporativa, integrando fun-ciones en procesos más amplios, creando grupos de unidades por servicios com-pletos, tendiendo a la simplificación jerárquica, facilitando el cambio y la adap-tación permanentes de las estructuras y de los procesos para satisfacer así las ne-cesidades de los ciudadanos.

Por último,consideramos que es una necesidad urgente establecer un sistemade control de la gestión pública, pues hasta ahora los únicos controles existenteshan sido los económicos. Pero si no hay control, no podremos diferenciar entreaquellas unidades que funcionan bien y aquellas otras que no lo hacen. Para elloes importante que cada unidad tenga sus propios objetivos, pues si los objetivosestán bien definidos, responden a necesidades reales y se cumplen según las pre-visiones, esa unidad está legitimada desde el punto de vista de la gestión y desdeel punto de vista social.

Además, el directivo debe asumir la responsabilidad de lograr esos objetivoscon los medios establecidos; por tanto, deberá tener suficiente grado de auto-nomía para rediseñar esa unidad y disponer de mayor número de recursos paraintroducir mecanismos de competencia entre los empleados, de forma que pue-dan lograrse tales objetivos.


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La Administración puede auto-bloquearse por la gran cargaque supone no renovar estruc-turas, sino incrementarlas deforma sistemática.

Es del todo necesario la exis-tencia de sistemas de evalua-ción y de control de la gestión,por lo que las unidades han deestablecer de forma clara susobjetivos.

Pero esos cambios en la legislación y en el funcionamiento real de la Admi-nistración exigen un cambio de mentalidad y de valores, un cambio en la formade hacer las cosas; en suma,un cambio de cultura que, aunque de un modo pocovisible, ya se está produciendo.

Habitualmente, lograr mayores niveles de eficacia y de eficiencia implica ges-tionar mejor con la ayuda de las nuevas tecnologías y estar instalados en la me-jora de la cualificación de los empleados a través de la gestión del conocimiento.Todo ello implica un rediseño en profundidad de los procesos del trabajo y unconstante aprendizaje de la organización en su conjunto.

Sin embargo, aunque las Tecnologías de la Información y de la Comunica-ción (TIC) pueden ayudar a las Administraciones públicas y, de hecho, lohacen, a afrontar los retos que se les presentan, debemos ser conscientes desus limitaciones, y pensar que por sí solas no garantizan un progreso sustan-tivo, si no van acompañadas de cambios profundos en el diseño de los proce-dimientos, en la forma de interactuar entre los ciudadanos y en la forma degestionarlas y dirigirlas, esto es, en otra cultura y en otra forma de hacer lascosas diferente.

Las Administraciones públicas, por otra parte, son el mayor comprador debienes y servicios, así como importantísimas suministradoras para las empresas,e influyen, sin duda, en la estructura de costes y en la competitividad de éstas.Así mismo, su gestión es decisiva en el complejo proceso de creación de empre-sas, ya que dependiendo de su agilidad gestora, pueden representar facilidades obarreras para el desarrollo del espíritu emprendedor.

De ahí la necesidad de incorporar ciertas técnicas de gestión nacidas para elsector privado, como la planificación estratégica, la dirección por objetivos, lareingeniería de procesos, la gestión de la calidad, la gestión por proyectos, la ges-tión del conocimiento o la gestión por valores, que con la correspondiente adap-tación a la realidad de las Administraciones públicas, pueden ayudar, sin duda, auna decisiva mejora de la gestión, con las consiguientes mejoras para la satis-facción de los ciudadanos y de las empresas.


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1

Las TIC, por importantes que sean, si no están instaladas enuna cultura transformadora e innovadora, sus efectos serándébiles y pobres.

La A.P. es esencial para el de-sarrollo y el progreso de un pa-ís, si adopta el rol de facilitadory lo ejecuta con prontitud yeficacia.

El directivo en la A.P. debe asu-mir más responsabilidades, pe-ro para ello debe tener más autonomía y disponer de másrecursos.


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Resumen Capítulo 1


En la Administración pública, desde sus distin-tos niveles, se ha de alcanzar una mayor optimiza-ción de los recursos disponibles y un incrementode valor en la relación que se da entre procedi-mientos, controles y resultados.

Es necesario que se produzca un cambio de pa-radigma en los sistemas de planificación y gestión.

La gestión eficaz y eficiente de la Administra-ción pública debe plantearse en el marco de la de-nominada eficiencia política o eficiencia nego-ciada.

1. Teorías sobre la organización

Teorías clásicas

Enfatizan la dimensión formal de la organiza-ción e ignoran la importancia del entorno.

Teorías humanistas

Prestan una gran atención a la estructura in-formal, aunque siguen ignorando las característi-cas del entorno.

Teorías racionales modernas

Enfatizan la orientación hacia el logro demetas y consideran que el comportamiento estágobernado por normas de racionalidad.

Teorías desde los enfoques complejos

Se pone todo el énfasis en el entorno y en eldesarrollo de estructuras informales y culturasdistintivas, incluyendo formas innovadoras de estructura.

2. Estructura de las organizaciones clásicas yotros tipos de estructuras más actuales

Es un tipo de estructura altamente centrali-zada, ya que la mayor parte de las decisiones sontomadas por una persona o un grupo pequeño depersonas situadas en la parte superior de la orga-nización.

La estructura de la organización clásica pre-senta un alto nivel de diferenciación en cuanto alnúmero y tipo de funciones (estructura funcio-nal). Asimismo, es un tipo de estructura con mu-chos niveles jerárquicos (estructura jerárquica).

En las organizaciones clásicas se tiende a espe-cificar y a regular por escrito una gran parte de lasacciones que se desarrollan en ellas.

Estructura en forma de reloj de arena

Se caracteriza por la casi total eliminación delos niveles intermedios.

Estructura en forma de racimo

En esta estructura los equipos de trabajo seconvierten en las unidades estructurales primarias.

Estructura virtual: el modelo de las competen-cias nucleares.

Se sustenta en dos principios: concentrarse enunas cuantas actividades nucleares e integrarse enredes.

El directivo debe tener la posibilidad de redi-señar la estructura en función de los objetivos quese planteen en cada momento.

1

Capítulo 2




Objetivos

• Conocer la importancia que tiene la cultura tanto desde la pers-pectiva de la organización (mecanismo de control) como de laspersonas que trabajan en ella (agencia de socialización).

• Comprender qué es, cómo se forma y de qué manera se manifiesta lacultura de una organización.

• Conocer el proceso de cambio de cultura y las dimensiones que loconstituyen.

Contenidos

1. Reflexiones previas.

2. Definición y formación de la cultura.

3. El proceso de socialización en las Administraciones Públicas.

4. La manisfestación y transmisión de la cultura.

5. La cultura y los sistemas de control.

6. El proceso de cambio de cultura.

7. Dimensiones en el proceso de cambio cultural.

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El viejo tópico acuñado por Larra en el siglo XIX:“Vuelva usted mañana” yano es posible, pues los ciudadanos observan que el sector privado les ofrecebienes y servicios por Internet, con tiempos de respuesta muy rápidos y sin me-noscabo de la calidad. Por tanto, es lógico que esperen que las Administracionespúblicas también puedan ofrecerles tales ventajas.

Los complejos procedimientos, las colas y el tener que proporcionar a la Ad-ministración información de la que ya dispone, no es aceptado de ningún modopor unos ciudadanos cada vez mejor formados e informados, porque, además,perciben y están convencidos de que tales situaciones pueden ser perfectamenteevitables.

Las Administraciones públicas se encuentran en un proceso de adaptacióny modernización, debido a la economía globalizada, al progreso de las tecnolo-gías de la información y de las comunicaciones y al constante incremento delas exigencias de los ciudadanos. Estos factores, entre otros, hacen necesario yurgente que se introduzca una nueva cultura orientada a modificar de formasustancial sus procedimientos y formas de trabajo, así como su relación con losciudadanos.

En este sentido, la importancia de la cultura en estas dos últimas décadas hasido muy visible, tanto en el mundo académico, como en el campo de las orga-nizaciones, en general, y en la Administración pública, en particular. Por otraparte, la dirección en las organizaciones ha pasado en las tres últimas décadas ainteresarse por la cultura organizacional que, según parece, es la que juega en la actualidad un papel dominante en el pensamiento de los directivos en general.

A pesar de ello, las organizaciones, públicas y privadas, siguen teniendo difi-cultades para responder a los cambios que se están produciendo tanto desde elpunto de vista tecnológico, como, sobre todo, desde la perspectiva cultural, queafectan a las formas de pensamiento y de interacción humana (Rodríguez, A.,1993)6.

Por otra parte, en las organizaciones existen distintas culturas (subculturas)que no sólo pueden ser diferentes, sino estar en conflicto, en la medida en quediferentes grupos mantengan valores, creencias y actitudes distintas a otros gru-pos de la misma organización. Estas diferencias pueden darse en un sentido ver-tical o jerárquico (directivos/mandos intermedios/trabajadores de base) u hori-zontal o funcional (diferentes áreas funcionales).

En una organización puede haber diferentes culturas compitiendo en un mo-mento determinado hasta erigirse una de ellas en hegemónica. En este sentido,hay dos ideas entrelazadas que debemos desentrañar.En primer lugar,que las cul-turas de las organizaciones, aunque compartan algunos aspectos comunes, noson necesariamente homogéneas y unitarias, sino por el contrario diferenciadas.


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Los directivos han de estar aten-tos a la dinámica de las diferen-tes subculturas.

Las AA.PP. han iniciado ya el ca-mino del cambio hacia una nue-va cultura, hacia una nueva for-ma de hacer las cosas, orientán-dose cada vez más al ciudadano.

En toda organización existensubculturas en conflicto.

6 Rodríguez,A. (1993). La cultura en las Administraciones públicas. Psicothema, vol: 5, pp. 237-260.

En segundo lugar, que no todos los empleados comparten o están igualmentecomprometidos con una única cultura de la organización,pues las diferentes uni-dades que la constituyen pueden tener sus propias ideologías y estructuras designificados.

De todos modos, a menudo, la dirección tiende a ignorar los conflictos inhe-rentes a la propia naturaleza de la estructura de la organización, ignora las es-tructuras de poder y de intereses, la jerarquía y las desigualdades, así como las di-ferencias entre los grupos y subculturas existentes en la organización.

La realidad actual, sin embargo, nos muestra la cultura en las organizacionesy en las Administraciones públicas:

“como producto de un consenso más que como el resultado precario de un

proceso continuo de lucha y contestación” (Knights y Willmott, 1990, p. 41)7.

2. Definición y formación de la cultura

Comencemos por sugerir una definición,ampliamente compartida,de culturade la organización que nos permita disponer, al menos, de un referente claro departida:

“Es el complejo conjunto de valores, creencias y asunciones que define el

modo en que una organización conduce sus actividades” (Pettigrew, A., 1990. p.

266)8.

Dicho con otras palabras, es el conjunto de creencias, valores, modelos deconducta y conocimientos que son compartidos por la mayoría de los miembrosde una organización y son, asimismo, distintivos de ella.

Los miembros que constituyen una organización asumen y hacen suya (com-parten) en distinto grado la representación colectiva o la imagen acerca de loque es esa organización y ajustan su comportamiento a los límites que ésta esta-blece a través de normas formales e informales (Hofstede, 1998)9.

La cultura de una organización está constituida, en este sentido, por una redde significados que guían y modulan, en distinto grado, los comportamientos dequienes trabajan en ella. De hecho, para comprender y para dirigir con éxito unaorganización, es necesario haber identificado y comprendido previamente sucultura. Por ello, analizaremos, a continuación, el modo en que se forma ésta enla organización e intentaremos describir cómo se manifiesta y cómo se transmitea sus miembros y al exterior.

Uno de los aspectos que más preocupan en la actualidad es cómo asegu-rar que los individuos y los grupos que pertenecen a una organización acep-


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1

Las creencias y los valores sonlos componentes básicos de to-da cultura,aunque no los únicos.

Para dirigir con éxito una orga-nización es necesario habercomprendido su cultura.

7 Knights y Willmott (1990). Labour process theory. London: McMillan.

8 Pettigrew,A. (1990).“Is corporate culture manageable?”. In D.Wilson and R. Rosenfeld (eds.∫) Managing Orga-nisations, N.York: McGraw-Hill.

9 Hofstede, G. (1998). Culture’s consequences: International differences in work-related values. Beverly Hills,CA: Sage.

ten y asuman como propios los valores dominantes, las normas y la cultura,en general, de ésta.Y hasta dónde alcanza ese compromiso con respecto a laorganización.

Precisamente, una de las funciones esenciales de la dirección en las organiza-ciones actuales es crear,mantener, fortalecer y dirigir con eficacia la cultura.Si estafunción ha sido importante en el pasado y en el presente, aún lo será más en el fu-turo. La cultura y la socialización son los aspectos más centrales de la conducta delos individuos, de los grupos y de la propia organización como entidad total.

La cultura es intangible, no está especificada en normas concretas ni la po-demos encontrar en el manual de la organización; sin embargo, tiene una in-fluencia decisiva sobre el comportamiento de todos sus miembros;es decir,es in-tangible pero observable, tal como se refleja en los valores, creencias, normas,ideologías y mitos, cuyos elementos esenciales son compartidos por todos y lesson vitales para desarrollar sus actividades y realizarse como personas. Definir lacultura de una organización con palabras entraña una gran dificultad, sin em-bargo es claramente visible para cualquiera que se aproxime a ella.

La cultura se forma y desarrolla de modo gradual, como resultado de las ex-periencias compartidas por los individuos y por los grupos. Los miembros de ungrupo y de una organización han de compartir unas normas mínimas y un len-guaje común que les permita establecer sus fronteras, excluir a quienes no per-tenezcan a ella, fortalecer la cohesión, servir de medio de identificación e incre-mentar la solidaridad entre ellos.

Para sobrevivir, han de compartir también unos mismos criterios a la horade definir sus fronteras, seleccionar a los nuevos miembros, asumir la autori-dad, el poder, las posiciones, los recursos, los premios y las sanciones.

Así mismo, han de compartir unas normas mínimas de convivencia, a fin deque las relaciones interpersonales se desarrollen de forma satisfactoria. En suma,todos los miembros han de tener una forma común de afrontar los problemas es-cabrosos, de enfrentarse con la incertidumbre y de adoptar decisiones.

En tal sentido, los valores y creencias de los líderes,directivos y miembros an-tiguos de la organización,así como los procedimientos y métodos que se ha vistoque han funcionado con éxito, acaban por ser aceptados, interiorizados y trans-mitidos a los miembros de las siguientes generaciones. No obstante, la cultura deuna organización no es sólo otra pieza del puzzle, es el puzzle. Desde nuestropunto de vista,una cultura no es algo que tiene una organización,es algo que unaorganización es.

Las organizaciones tienen, así mismo, sus propios tabúes,mediante los cuales seestablecen límites claros en relación con lo que está permitido y con aquello queno lo está, y mantienen sus propios ritos y ceremonias, que son de una gran rele-vancia para la transmisión y mantenimiento de la cultura, pues gracias a ellos seayuda a socializar a los nuevos miembros, se refuerza su lealtad, se reafirman los va-lores y se incrementa la identificación con y la solidaridad hacia la organización.Eneste sentido, la cultura se perpetúa porque las organizaciones tienden a atraer y amantener a individuos que parecen aceptar sus mitos, tabúes, valores y creencias.


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Características de la cultura.

Formación de la cultura.

La cultura de una organizaciónindica a los nuevos miembros loque deben y no deben hacer.

Generalmente, las promociones están marcadas por un conjunto de ceremo-nias significativas, a través de las cuales el miembro promocionado manifiesta sulealtad y compromiso con el grupo y con la organización.Y también existen losritos y las ceremonias para los que salen de forma natural y para los que se lesdegrada o expulsa de ella.

A modo de resumen, podríamos asumir, siguiendo a Ott (1989), los siguientessupuestos con respecto al concepto de cultura:

La cultura organizacional existe.

Cada cultura organizacional es relativamente única.

La cultura organizacional es un concepto socialmente construido.

La cultura organizacional provee a los miembros de la organización deuna guía de comprensión y de sentido acerca de los símbolos y aconteci-mientos que se desarrollan en ella.

“La cultura organizacional,en suma,es el más poderoso instrumento para guiar

el comportamiento de los empleados en la organización. Funciona como un me-

canismo de control organizacional e, informalmente, aprueba o desaprueba deter-

minados modelos de conducta” (Ott, 1989, p. 52)10.

Hemos de tener en cuenta, no obstante, que la cultura, una vez instalada, locual lleva un largo proceso, estará en permanente cambio y tendrá efectos muydiversos, ya que como nos indica Louis (1986)11, la cultura de una organizaciónpuede tener distinto grado de dispersión (ámbito de alcance),de homogeneidad(consistencia de las interpretaciones) y de perdurabilidad (estabilidad en eltiempo).

3. El proceso de socialización en las Administraciones pú-blicas

Este proceso es esencial para la organización, pues le permite transmitir sucultura a los nuevos miembros, instalar en ellos sus valores y normas y transfor-marles de miembros extraños en miembros propios.

Lógicamente, la socialización es un proceso continuo que se inicia antes in-cluso de pertenecer el individuo a la organización y cesa sólo cuando la deja. Laeficacia del proceso de socialización está determinada por el grado de compro-miso de los miembros con la organización, que incluye identificación, lealtad eimplicación con el trabajo y con los objetivos y proyectos que en ésta se hayanplanteado.


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1

La cultura de la organizaciónsiempre está en proceso decambio.

10 Ott, J. (1989). Organizational culture perspective. Pacific Grove, Ca. Brooks/Cole Publishing.

11 Louis, M.R. (1986). Culture in organizations: The need for and consequences of viewing organizations as cul-ture-bearing milieux. Human Systems Management, 2, pp. 246-258.

La socialización se refiere al proceso por el que los miembros apren-den los valores culturales, las normas, las creencias y las conductas re-queridas que les permiten participar como miembros efectivos de esasorganizaciones.

Los nuevos miembros, sin embargo, no llegan a la organización como tablasrasas, antes al contrario han sufrido un largo proceso de socialización en la cul-tura occidental, europea, española y andaluza. Los medios de comunicación demasas, los viajes, la familia, la escuela, los grupos de amigos, han sido los instru-mentos a través de los cuales se han ido aceptando e interiorizando los valores do-minantes de la sociedad en la que estamos instalados.Y la mayoría de esos valoresson compatibles con los valores de la organización (respeto a la autoridad, valorde la riqueza, competitividad, deseo progresivo de promoción y de consumo, ne-cesidad de superación constante, autodisciplina, control de las emociones).

Junto a esta socialización general proporcionada por la sociedad, a través delas instituciones y de sus procesos litúrgicos, de sus simbologías, de sus leyes yde sus ritos, también se desarrolla un proceso de socialización específico de laprofesión,proporcionándoles a los individuos las normas, los valores y las formasde hacer las cosas en ese grupo profesional.

Las organizaciones inician esta socialización específica con el proceso de re-clutamiento y selección. En tal sentido, sus responsables dirigirán su miradahacia aquellas personas que, además de competencia técnica, reúnan las condi-ciones personales y las maneras que mejor se adecuen a sus culturas respectivas.Lógicamente, quienes tendrán un acceso más fácil serán aquellos que hayan rea-lizado una adecuada socialización anticipada, mediante periodos amplios deprácticas, masters o cursos de especialización de postgrado.

Durante los primeros días, semanas, incluso meses, se genera una gran ansie-dad entre los nuevos miembros, producida por su desorientación al no disponerde las claves culturales específicas de la organización. Por ello, como los nuevosmiembros desearán reducir en cuanto antes ese malestar, aprenderán con rapi-dez las claves que les permitirán orientarse y canalizar sus acciones y pautas decomportamiento en el sentido adecuado (Garmendia, 1990)12.

En este proceso inicial, los grupos a los que son asignados los nuevos miem-bros juegan un rol importante, ya que será a través de ellos como aprendan lasnuevas normas, procedimientos y modos de hacer las cosas. Por ello, la influen-cia del grupo es esencial para que los nuevos miembros puedan integrarse conéxito en la organización.

El proceso de socialización no se refiere,sin embargo,sólo a los nuevos miem-bros, es un proceso continuo que finaliza cuando el individuo abandona la orga-nización. No obstante, el período crítico es el inicial, que culmina con la acepta-ción e integración del nuevo miembro por parte del grupo, y con la reducciónde aquellos primeros momentos de alta incertidumbre.


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Socialización anticipada.

Importancia de los grupos en elproceso de socialización.

La socialización se inicia al na-cer y prosigue durante toda lavida del individuo.

Socialización general y específica.

12 Garmendia, J.A. (1990). Desarrollo de la organización y cultura de la empresa. Madrid: ESIC.

4. La manifestación y transmisión de la cultura

La cultura de una organización se manifiesta en un amplio abanico de formasque van desde el diseño de las instalaciones,enseñanzas e instrucciones impartidaspor el líder, sistemas para la asignación de premios y estatus, historias, cosas a lasque el líder presta atención,mide y controla,modo en que el líder reacciona antesituaciones críticas, el diseño de la estructura organizativa, sistemas y procedi-mientos de la organización, hasta los propios criterios de selección, promoción,jubilación y despido. Sin embargo, no hemos de olvidar que todas estas manifes-taciones que podemos visualizar tienden a exagerar las virtudes de esa organiza-ción y de sus miembros.

Las organizaciones, como los seres humanos, a través de su historia, glorificansu pasado e intentan que se les identifique así en el futuro. Los mitos en las or-ganizaciones crean un sentido de propósito entre sus miembros, desarrollandoel compromiso, la lealtad y confiriendo unidad a éstas. De igual manera, puedemanifestarse a través de las creencias que se mantengan en la organizaciónacerca del significado del trabajo, de la naturaleza humana, de las relaciones hu-manas y del entorno en el que desarrolle su actividad.

Las manifestaciones físicas sería otro de los niveles a través de los cuales sehace visible la cultura de una organización: arquitectura, distribución de espa-cios, decoración, símbolos, logotipos, uniformes...Todo ello hace que los miem-bros puedan identificarse mejor entre sí y con la organización, al tiempo quepuedan diferenciarse mejor de los no miembros, incrementando así el grado decohesión del grupo y de vinculación con la organización.Esas manifestaciones fí-sicas, además,contribuyen a dar la imagen con que la organización desea ser per-cibida desde el exterior.

Además, la forma más habitual de transmitir la cultura de una organización esa través de un proceso de socialización efectiva, que provee al individuo de losresortes o de las claves para adaptarse con rapidez a los nuevos valores, normasde comportamiento, conocimientos, habilidades y motivación necesarias paradesempeñar satisfactoriamente el rol asignado y definido por la organización,creándose lo que podríamos denominar una convergencia de expectativas entreel individuo, el grupo y la organización, cuyo resultado cristaliza en fuertes lazosde compromiso y de lealtad entre ellos.

5. La cultura y los sistemas de control

El principio que fundamenta y dirige la vida de las organizaciones, en gene-ral, y de las públicas, en particular, es el relativo a los sistemas de control, a travésde los cuales se logra normalizar e institucionalizar la cultura dominante, basadaen un modo peculiar de concebir el trabajo, la Administración y la sociedad.

En este sentido, una de las finalidades, quizás la más importante, al utilizarlos sistemas de control en las organizaciones, es acceder o mantener el poder,para lo cual se necesita disponer de las características personales adecuadas, derecursos valiosos y significativos, estar en una posición relevante en la red decomunicaciones y en la unidad organizativa adecuada, disponer de autoridad


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1

Las organizaciones, a través de la cultura, fortalecen suidentidad.

Las manifestaciones físicas de lacultura.

Manifestaciones de la cultura.

formal y de una buena reputación, y contar con personas leales que compartancreencias, normas y valores; es decir, que pertenezcan a una misma subculturao a una coalición de subculturas, vinculadas a un mismo proyecto o implicadasen unos mismos intereses.

En la medida que en las organizaciones se genera influencia o poder, algo quees inherente a su propia naturaleza, las personas luchan por conseguirlo y, almismo tiempo, por canalizarlo, institucionalizarlo y controlarlo, a través de ac-ciones simbólicas, códigos de lenguaje, actos ceremoniales y escenificación delas situaciones.

Por ello, se crea un reglamento interno, una estructura jerárquica, unas nor-mas de funcionamiento basadas en la disciplina, unas determinadas formas deadoctrinamiento, unos sistemas específicos de incentivos, unos profesionaleseducados y socializados en esas reglas y unas máquinas que, incluso, desarrollansus actividades a partir de esas reglas también.

Todo este entramado de reglas, estructuras, normas, creencias, valores, cons-tituye la base de la cultura y, a la vez, la base de los sistemas de control más efec-tivos.

Así, aunque tanto constreñimiento puede resultar un fastidio para todos losmiembros de la organización, es un mal francamente tolerable, sobre todo paralos centros de poder ya institucionalizados. El poder y la cultura, si bien estánpresentes y se desarrollan en todos los niveles de la organización, donde se ges-tan, perfilan y diseñan, es en la cúpula. La cultura, por tanto, desde la cúpula, sepuede considerar como un sistema de control interiorizado, que ayuda a man-tener y a reproducir el poder de la coalición dominante en el sistema insti-tuido.

Sin embargo, cuando la coalición dominante no es capaz de absorber toda laincertidumbre, cuando no es capaz de procesar de forma adecuada la informa-ción disponible, cuando no controla toda la información pertinente, se incre-menta la posibilidad de que surjan distintos subgrupos,distintas subculturas y di-ferentes fuentes de poder.

Esta situación, además, no es algo excepcional, sino que suele ser la norma enlas Administraciones públicas de las democracias liberales, donde las tendencias,potencialmente autoritarias, se mantienen controladas por el libre intercambiode grupos de intereses que tienen cabida en su seno.

Hemos de asumir, por tanto, que el poder, la influencia y los mecanismos decontrol ya no son una cuestión exclusiva de la cúpula, pues tan importante es lacapacidad para determinar qué es lo que hemos de hacer, como la capacidadoperativa para hacerlo.Por consiguiente, los mecanismos de control pueden ejer-cerse, en principio, desde cualquier nivel de la organización, y ello la hace, sinduda, más difícil de gobernar.


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Mecanismos de control.

Poder y cultura.

En las AA.PP. los mecanismos decontrol los utilizan todos losgrupos de intereses que lasconstituyen.

6. El proceso de cambio de cultura

Es difícil cambiar una cultura arraigada en una organización y, en todo caso,llevaría tiempo y esfuerzos, entre otras razones, porque todo proceso de cambiogenera algún tipo de resistencia, que podrá amortiguarse, incluso superarse, enla medida en que se haya desarrollado un adecuado proceso de socialización ge-neral y efectiva en la nueva dirección.

Parece lógico pensar que los valores y creencias que han sido interiorizadospor los individuos y por los grupos de una organización, y que, con frecuencia,actúan en el nivel subconsciente, son muy difíciles de modificar.Además, la se-guridad y estabilidad que proporciona el hábito y la costumbre, así como el es-trés que, por el contrario, generan los cambios rápidos, hacen que volvamossiempre a un comportamiento programado, no sujeto a reflexión.

Existe, por tanto, un miedo atávico en nuestra cultura al cambio y a la inno-vación, ampliamente descrito por nuestros literatos de todas las épocas, que noshace regresar a los antiguos caminos ya conocidos y seguros de generacionesprecedentes. Sin duda, muchos hábitos son útiles. Más aún, sin ellos el ser hu-mano sería una nulidad.Y la costumbre, qué duda cabe, es reconfortante. ¿Peroqué ocurre cuando mantenemos hábitos y costumbres que no sólo no son ya úti-les, sino que interfieren en el actual proceso de desarrollo de las organizaciones?

Pues, sencillamente, que hemos de comprometernos con las claves culturalesdel cambio, asumiendo todos sus riesgos y no dejando resquicios para el retro-ceso a los viejos esquemas.

En este proceso de cambio, no obstante, tanto los miembros como,sobre todo, los líderes pueden jugar un rol importante en su implantación,mantenimiento y fortalecimiento.

El cambio de cultura no sólo es difícil de lograr como ya hemos dicho, sinoque muchos autores sostienen que la cultura de una organización no se puedecambiar en un momento dado, al menos en lo que afecta a sus principios o com-ponentes básicos, porque en realidad la cultura emerge de las interacciones so-ciales que se desarrollan a lo largo del tiempo. En este sentido, los programas decambio de cultura en las organizaciones pueden tener un impacto sobre losmiembros, pero en el nivel de la conducta y no tanto en el nivel normativo. Másaún, con estos programas de cambio de cultura se puede lograr aquiescencia oaceptación, pero no compromiso e implicación que es lo que requieren las or-ganizaciones de sus miembros.

Desde esta perspectiva, es más difícil cambiar las creencias y asunciones delos empleados que algunas de las manifestaciones de esa cultura. No obstante,el cambio debe hacerse con las mayores precauciones y contando con elapoyo decidido de la mayor parte de los miembros de la organización (Beckardy Pritchard, 1992)13.


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1

El proceso de cambio de cultu-ra es difícil, costoso e implicamúltiples resistencias.

El hábito y la costumbre comorémora del cambio.

El mejor momento para iniciarun cambio cultural en una uni-dad de la A.P. es cuando ésta seencuentra en un momento detransición o de crisis.

13 Beckard y Pritchard, (1992). Changing the essence. San Francisco: Jossey-Bass.

7. Dimensiones en el proceso de cambio cultural

Habitualmente, cuando hablamos de la cultura de la Administración nos esta-mos refiriendo a tres áreas conceptuales diferentes: sistema de valores y ética dela gestión, ideología y comportamiento. En este sentido, la Administración ha deser un modelo de ética en el desarrollo de sus actividades y en la gestión de losservicios que realiza y servir así de guía al resto de la sociedad.

Los valores y la dimensión ética de las organizaciones son, al igual que el tra-bajo o el capital, un recurso cuyo desarrollo ha de ser planificado, organizado, di-rigido y controlado (Lessem, 1992, p. 58)14. Por tanto, los valores se encuentranen la base de la nueva cultura y han de ser consistentes con las formas de ges-tionar la Administración pública y con los valores de la sociedad a la que ha deservir (Mas, 2002)15.

La nueva cultura que se intenta incorporar en la Administración pú-blica y que constituye el eje básico de los esfuerzos que se realizan enmúltiples ámbitos está muy orientada al ciudadano, a la calidad, a la efica-cia, a la anticipación, a la autonomía de gestión, a la evaluación por resul-tados, a la transparencia y a la responsabilidad ética.

Los valores a adoptar en la Administración pública han de ser dinámicos,peropropios; es decir, que hayan emergido de la interacción de sus miembros y delcontexto de la propia Administración, no meros elementos trasladados de unmodo mimético del ámbito privado al público como pretendía la teoría de ges-tión pública en la década de los años ochenta.

Con respecto al área ideológica,es decir,al discurso subyacente e implícito queanima y dirige la organización, ya sea el poder, la función, la tarea o la persona, es,así mismo, de una importancia cada vez mayor en la dinámica cotidiana de la ges-tión administrativa; esto es, cada cultura se basa en supuestos muy distintos acercade la importancia del poder y de la influencia.Estos supuestos dan como resultadodistintos estilos de gestión, estructuras, procedimientos y sistemas de incentivos.

Por último, el área del comportamiento es la que hace que la cultura más glo-bal se diversifique en subculturas diferentes, atendiendo así a la identidad e idio-sincrasia de los organismos, unidades, departamentos y grupos.

La cultura en las Administraciones públicas está conformada, de hecho, porun conjunto de subculturas que, no obstante, comparten diversas claves o asun-ciones basadas en la función y en la estabilidad de sus actividades, siendo los pro-cesos lógicos, secuenciales, analíticos y personalizados de la gestión aquellos queconfiguran su imagen más visible.Así mismo,comparten la forma de distribucióndel poder,que emana de la función que se ejerza o de la posición que se ostente,y las formas de motivación, que estarán sustentadas en el orden, la previsión, laseguridad y el estatus.


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Los valores, la ideología y elcomportamiento son las di-mensiones básicas del cambiocultural.

Valores inherentes a la nuevacultura de la A.P.:

Integridad, objetividad e inde-pendencia.

Competencia técnica y profe-sional.

Autonomía e iniciativa.

Flexibilidad.

Credibilidad.

Confidencialidad.

Respeto a la persona.

Defensa del interés público.

Legalidad.

14 Lessem, R. (1992):. Gestión de la cultura corporativa. Madrid. Díaz de Santos.

15 Mas, J. (2002).“Bases de diseño de la Administración pública integrada”. VII Congreso Internacional del CLADsobre la Reforma del Estado y de la Administración pública. Lisboa. Portugal.


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A modo de conclusión, podemos decir que la cultura siempre está enraizadaen una experiencia histórica compartida por todos sus miembros. La cultura nose crea en un momento concreto y de forma definitiva,antes al contrario se cons-truye de forma gradual y va cambiando de un modo imperceptible a lo largo deltiempo. A pesar de su influencia, se ha subestimado, sin embargo, su importan-cia como determinante de la efectividad de la organización.

Algunos de los problemas, habitualmente adscritos a la estructura, tales comola inercia o la arrogancia burocrática, pueden ser mejor comprendidos y expli-cados si los consideramos como el resultado de la cultura de una unidad especí-fica, antes que como un mal inherente al modelo de la burocracia en general. Lacultura de cualquier unidad de la Administración, además, está interrelacionadacon otras muchas variables de carácter diverso: estructural, político, social, psi-cológico y con la cultura de la sociedad en la que se ubica.

La finalidad última del proceso de socialización y de la cultura en las organi-zaciones es instalar los valores, las normas y las creencias predominantes en susmiembros, y esto no es nada fácil, pues la cultura no es algo unitario y compar-tido de la misma forma por todos los miembros, antes al contrario, existen di-versas subculturas que intentan erigirse en las dominantes e imponer sus propiasnormas, valores y formas de hacer las cosas.

Por ello, las asépticas e idílicas claves culturales basadas en la racionalidad, enla eficacia y en unas metas claras y explícitas, no son posibles en las organiza-ciones actuales, menos aún en las organizaciones públicas. De todos modos, yesto es lo realmente importante, los funcionarios y empleados de la Administra-ción pública necesitan que ésta tenga una cultura lo suficientemente fuerte y de-finida que les aporte estabilidad, congruencia cognitiva y les permita identifi-carse y sentir con agrado que pertenecen a ella.

Para saber más

Gibson, J.L., Ivancevich, J.M. y Donnelly, J.H. (2001): Las organizaciones.Santiago de Chile: McGraw-Hill Interamericana.

Ramió, C. y Ballart, X. (1993): Lecturas de teoría de la organización. Madrid:MAP.

Rodríguez,A. (Coord.) (2004): Psicología de las organizaciones. Barcelona:UOC.

Rodríguez,A. (Coord.) (1995): Los recursos humanos en las Administracio-nes públicas. Madrid:Tecnos.

Schein, H. (1988): La cultura empresarial y el liderazgo: una visión diná-mica. Barcelona: Plaza & Janés.

1

Resumen Capítulo 2



36


Las Administraciones públicas han iniciado yael camino del cambio hacia una nueva cultura,hacia una nueva forma de hacer las cosas, orien-tándose cada vez más a satisfacer las necesidadesdel ciudadano.

En toda organización existen subculturas enconflicto.

2. Definición y formación de la cultura

Es el complejo conjunto de valores, creenciasy asunciones que define el modo en que una or-ganización conduce sus actividades.

Las creencias y los valores son los componen-tes básicos de toda cultura, aunque no los únicos.

La cultura se forma y desarrolla de modo gra-dual, como resultado de las experiencias compar-tidas por los individuos y por los grupos.

Una de las funciones esenciales de la direcciónes crear, mantener, fortalecer y dirigir con eficaciala cultura.

3. El proceso de socialización en las Administra-ciones públicas

A través de este proceso los miembros aprendenlos valores culturales, las normas, las creencias y lasconductas requeridas que les permiten participarcomo miembros efectivos de esas organizaciones.

4. La manifestación y transmisión de la cultura

La cultura se manifiesta de muy diversas for-mas (diseño de las instalaciones, sistemas para la

asignación de premios y estatus y modo en que ellíder reacciona ante situaciones críticas).

La forma más habitual de transmitir la culturade una organización es a través de un proceso desocialización efectiva, que provee al individuo delas claves para adaptarse con rapidez y desempe-ñar satisfactoriamente el rol asignado y definidopor la organización.

5. La cultura y los sistemas de control

A través de los sistemas de control, las organi-zaciones logran normalizar e institucionalizar lacultura dominante, basada en un modo peculiarde concebir el trabajo, la Administración y la so-ciedad.

6. El proceso de cambio de cultura

Es difícil, costoso e implica múltiples resis-tencias.

En este proceso de cambio, tanto los miem-bros como,sobre todo, los líderes pueden jugar unrol importante en su implantación, manteni-miento y fortalecimiento.

7. Dimensiones en el proceso de cambio cultural

Los valores, la ideología y el comportamientoson las dimensiones básicas del cambio cultural.

La nueva cultura en la Administración públicadebe estar orientada al ciudadano, a la calidad, a laeficacia, a la anticipación, a la autonomía de ges-tión, a la evaluación por resultados, a la transpa-rencia y a la responsabilidad ética.

Capítulo 3



Objetivos

• Conocer los principios de organización y actuación de las Administra-ciones públicas.

• Conocer el modo en que se ejercen las competencias en las Adminis-traciones públicas.

• Conocer las alteraciones que se producen en su ejercicio.

• Conocer el sentido y la pertinencia de la coordinación y de la coopera-ción interadministrativas.

• Conocer, en suma, los principios jurídicos esenciales que regulan el fun-cionamiento cotidiano de las Administraciones públicas.

Contenidos

1. Los principios de organización y actuación de las Administraciones pú-blicas1.1. El principio de eficacia1.2. El principio de jerarquía1.3. El principio de descentralización1.4. El principio de desconcentración

2. El ejercicio competencial en las Administraciones públicas y la altera-ción en su ejercicio

3. La coordinación y la cooperación interadministrativas3.1. La coordinación3.2. El principio de cooperación y el deber de colaboración

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1

1. Los principios de organización y actuación de las Administraciones públicas

De forma previa, al referirnos a los principios específicos que van a ser objetode análisis en el presente tema, esencialmente de carácter organizativo, es pre-ciso poner de manifiesto dos aspectos: el primero de ellos, aclaratorio de la ex-posición que seguirá,y relativo a que éstos no son,evidentemente, los únicos queorientan la actuación de la Administración, aunque sí básicamente los constitu-cionalizados; en segundo lugar, de precisión, relativo a que en el artículo 103 CEse recogen variados y diversos principios, algunos de ellos no organizativos aun-que afecten a la organización (principio de eficacia) y otros que pueden ser ca-lificados, inclusive, de contradictorios entre sí.

Lo cierto, asimismo, es que los principios que serán objeto de análisis se vencompletados por dos grandes grupos de principios:

En primer lugar, los establecidos en la legislación ordinaria y, muy específica-mente, los recogidos en la LOFAGE y en el resto de legislación que, a su vez, rei-teran y desarrollan algunos de los anteriores; en segundo término, por los prin-cipios provenientes del Derecho europeo y, en especial, por el principio debuena administración.

Refiriéndonos a la primera cuestión, el artículo 3 LOFAGE establece unosdenominados principios de organización y funcionamiento, entre los que se incluyen:

1. De organización.a) Jerarquía.b) Descentralización funcional.c) Desconcentración territorial.d) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los

fines institucionales.e) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.f) Coordinación.

2. De funcionamiento.a) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.b) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.c) Programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de

los resultados.d) Responsabilidad por la gestión pública.e) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y

de las actividades materiales de gestión.f) Servicio efectivo a los ciudadanos.g) Objetividad y transparencia de la actuación administrativa.h) Cooperación y coordinación con las otras Administraciones públicas.

Pero, asimismo, establece en su artículo 4 una serie de principios que deno-mina de servicio a los ciudadanos, entre los que pueden citarse los siguientes:


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Principios de actuación de lasAA.PP.

a) La efectividad de sus derechos cuando se relacionen con la Administración.

b) La continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públi-cas, de acuerdo con las políticas fijadas por el Gobierno y teniendo encuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestacio-nes que proporcionan los servicios estatales, sus contenidos y los corres-pondientes estándares de calidad.

c) Desarrollar su actividad y organizar las dependencias administrativas y, enparticular, las oficinas, de manera que los ciudadanos puedan:

- Resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de docu-mentos administrativos y recibir información de interés general por me-dios telefónicos, informáticos y telemáticos.

- Presentar reclamaciones, sin el carácter de recursos administrativos,sobre el funcionamiento de las dependencias administrativas.

- Mantener permanentemente actualizados y a disposición de los ciuda-danos en las unidades de información correspondientes, el esquema desu organización y la de los organismos dependientes, y las guías infor-mativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestacio-nes aplicables.

Refiriéndonos al ámbito europeo, sin lugar a dudas, uno de los aspectos másinnovadores de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pro-clamada en la Cumbre de Niza de 2000, y que ha sido recogido en el proyectode Constitución Europea,es el principio de buena administración (Art II.41),quese manifiesta de forma esencial en que todo ciudadano de la Unión tiene dere-cho a que sus asuntos se traten de forma imparcial y equitativamente dentro deun plazo razonable.

Es la primera vez que una Carta de Derechos Humanos reconoce ese dere-cho como un derecho fundamental de todo ciudadano. Y dicho reconoci-miento, fruto sin duda de la experiencia aquilatada en los últimos años en losmovimientos de reforma administrativa de los distintos países, repercutirá acu-mulativamente sobre la Administración andaluza que, no podemos olvidarlo, estambién Administración comunitaria cuando aplica y ejecuta el Derecho co-munitario.

Dicho derecho integra, a su vez, singularmente –aunque no exclusivamente–los siguientes aspectos: el derecho de toda persona a ser oída antes de que setome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; elderecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del res-peto de los intereses legítimos de confidencialidad y del secreto profesional y co-mercial; y, por último, la obligación que incumbe a cada Administración de moti-var sus decisiones.

Y se completa el mismo con el derecho a la reparación por los daños causa-dos por las instituciones y agentes en el ejercicio de sus funciones y el derechode las personas a dirigirse a las instituciones comunitarias en una de las lenguasde la Constitución y recibir una contestación en esa misma lengua.


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1

Principio de buenaAdministración.

Pero,asimismo,en sesión celebrada el 6 de septiembre de 2003,el ParlamentoEuropeo aprobó un Código de Buena Conducta Administrativa que, inclusive másen extenso, enumera una serie de consecuencias del citado principio más allá delas establecidas en el Proyecto de Constitución y que implican, por ello, la pro-fundización del contenido de ese concepto, extendiéndolo al reconocimientodel principio de protección de las legítimas expectativas de los ciudadanos, obli-gaciones de comportamiento del personal al frente de las distintas unidades ad-ministrativas, etc.

Dicho derecho se relaciona, igualmente, con el principio de buena gestión fi-nanciera (artículo 52.6) que nos conduce directamente a un nuevo paradigma enla gestión de las políticas públicas y es que la Administración no va a estar ya sim-plemente obligada a no adoptar una decisión irracional, sino que,mucho más alláde ello, la Administración debe adoptar buenas decisiones e impone un deber ju-rídico de hacer, referido a la necesidad de un adecuado ejercicio de su función,penalizando, por su contra, la mala administración, como reverso de la anterior ysinónimo de ineptitud, falta de atención, retraso, incompetencia, arbitrariedad,etc, que podrá ser objeto de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo(artículo II-43); es decir, aquellos supuestos de actuación administrativa que, in-clusive no siendo contrarios al ordenamiento jurídico, pueden no resultar debuena calidad.

De esta forma,en el ordenamiento comunitario,dicho deber ha sido recogidoen diversas sentencias del TJCE (sentencia de 7 de julio de 1977,Asunto 43/74;sentencia de 5 de mayo de 1983,Asunto 207/81; sentencia de 23 de octubre de1986, Asunto 321/85; sentencia de 6 de noviembre de 1990, Asunto C-354/87;sentencia de 30 de abril de 1996, Asunto C-58/94; etc.) y que manifiestan, ensuma, el deber de la Administración de desarrollar su actividad, la función admi-nistrativa, teniendo en cuenta todos los intereses implicados, clarificando las dis-tintas cuestiones que se plantean y adoptando, entre las diversas soluciones po-sibles, la más adecuada, es decir, la de mayor calidad, para el interés general.

1.1. El principio de eficacia

La Administración pública de principios del s. XXI es una organización avo-cada y determinada por un parámetro esencial: la eficacia. En efecto, la modula-ción que en la definición del Estado introduce su consideración como socialobliga a una especial reflexión en torno a este principio de actuación de nuestraAdministración pública, recogido en el artículo 103 CE.

La crisis de legitimidad que la actuación del Estado pudiera encontrar en laactualidad está directamente puesta en relación con la necesidad de que éstasea una Administración eficaz y, en tanto en cuanto su actuación lo sea, en esamisma medida el ciudadano y la sociedad encuentran causas suficientes paraaceptar el papel del poder público en la sociedad. Parejo (1995)16 ha seña-lado que tanto, o inclusive más, que la corrección jurídica de la acción estatal,


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Código de Buena Conducta Administrativa.

Principio de buena gestión financiera.

Jurisprudencia.

Principio de Eficacia.

16 Parejo, L. (1995). Eficacia y Administración: tres estudios. Madrid: INAP.

importa su eficaz gestión y sus resultados reales o fácticos medidos en térmi-nos de eficacia.

La Constitución española de 1978, preocupada por dicha situación, ya aludióa la necesidad de superar una actuación formal de los poderes públicos. En estesentido, el artículo 9.2 CE, ordena una actuación dirigida a hacer real y efectivala igualdad y la libertad, se preceptúa en el artículo 24 CE una tutela judicial efec-tiva, se requiere por el artículo 138 CE que se produzca una realización efectivadel principio de solidaridad;y éstos, y algunos otros ejemplos, también recogidosen el texto constitucional, ponen de manifiesto, en una primera lectura, la orien-tación que a la actividad del Estado y, por ende, a la de nuestra Administración,marca este principio.

La importancia del mismo, como configurador de la organización y el actuarde nuestra Administración, ha sido puesta de manifiesto por el Tribunal Consti-tucional que en STC 178/1989, de 2 de noviembre, declaraba:

“Si la Constitución proclama expresamente en su artículo 1.1 que Es-paña se constituye en un Estado social y democrático de derecho, una desus consecuencias es, sin duda, la plasmación real de sus valores en unaorganización que, legitimada democráticamente, asegure la eficacia en laresolución de los conflictos sociales y en la satisfacción de las necesida-des de la colectividad, para lo que debe garantizarse la existencia de unasAdministraciones públicas capaces de cumplir los valores y los principiosconsagrados constitucionalmente”.

Y añade el Tribunal, que el principio debe ser considerado como un princi-pio ordenador esencial. Parejo (op. cit.) ha señalado que, en un análisis de la ju-risprudencia constitucional, se pueden extraer una serie de consecuencias queconcreta en las siguientes:

• El principio consagra un bien o interés jurídico integrado en el ordenconstitucional material de valores y principios, incluidos los superiores; in-tegración en la que juega una función servicial dirigida a asegurar el cum-plimiento o realización reales y efectivos de dicho orden;

• El principio tiene un contenido amplio, capaz de permitir diversas opcio-nes legislativas, por lo que su concreción queda remitida al legislador enel curso del proceso de desarrollo de la norma fundamental;

• El principio se traduce, de cualquier forma, en un deber jurídico a cargode la Administración pública, de todas y cada una de las Administracionespúblicas.

Por tanto, el contenido del principio de eficacia alcanza:

1) la organización misma de la Administración, incluida la de sus medios per-sonales, es decir, del estatuto de los empleados públicos;

2) el régimen jurídico determinante del estatuto general de la acción de la Ad-ministración en cuanto poder público y, concretamente, las potestades ge-nerales de la misma atribuidas;


41

1

3) hay una extensión del ámbito del principio más allá de la organización yde la acción de cada una de las Administraciones individual e indepen-dientemente consideradas, para extenderse al entero poder público admi-nistrativo, al conjunto de las Administraciones públicas.

Sin duda, que en relación con el citado principio, el problema fundamentalviene dado por su eventual colisión con las garantías jurídicas de protección alciudadano que ha supuesto la construcción de un Estado de Derecho en el queel maquiavélico paradigma “el fin justifica los medios” no puede encontrar aco-modo.

Por ello, la consagración del principio de eficacia no puede significar ungrado menor de protección jurídica, ni cabe plantear un posible conflicto entreel principio de legalidad y el principio que aquí analizamos, simplemente,no sonbienes jurídicos contrapuestos.

Así, una de las condiciones que una actuación eficaz impone a la Administra-ción pública es ser escrupulosa con el diseño constitucional del poder y de la le-galidad vigente y, sólo en estas claves, cabe interpretar el artículo 103 CE cuandosomete plenamente la actuación administrativa, presidida por la eficacia, a la Leyy al Derecho.

En este contexto, las líneas de reforma emprendidas por la mayoría de las Ad-ministraciones públicas de los países occidentales, a fin de hacer efectivo dichoprincipio, se pueden agrupar en torno a cinco grandes grupos de actuaciones:

• Diseño de nuevas estructuras organizativas,como las divisiones o las agen-cias independientes, que permitan responsabilizar a los gestores con lasactividades a realizar.

• Transformación de la cultura burocrática imperante, introduciendo nue-vos valores de gestión y de responsabilidad.

• Diseño de políticas de recursos humanos, superando la mera administra-ción, e impulsando la formación y desarrollo de los empleados públicos.

Flexibilización de las formas de gestión de los servicios públicos,permitiendode forma controlada la intervención de organizaciones sociales y sectores priva-dos en las actividades públicas.

Apertura de la Administración a la sociedad,orientando los servicios públicosal ciudadano,al igual que las empresas lo hacen con sus clientes,e introduciendotécnicas de calidad total en la gestión.


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1.2. El principio de jerarquía

Como ha subrayado Nieto (1992)17, la jerarquía no es la única forma en quepueden estructurarse las organizaciones públicas, aunque sí la más generalizaday, desde luego, en casi todas las organizaciones públicas aparecen rasgos de lamisma.

Tradicionalmente, y según ha puesto de manifiesto Parada (1997)18, la jerar-quía viene siendo considerada como la estructuración de una organización conarreglo a un sistema de estructuración escalonada, y normalmente piramidal, delos diversos órganos y en virtud del cual los del nivel superior mandan sobre losdel inferior, cuya actividad dirigen y controlan para reducir a unidad y coordinarhacia un determinado fin la actividad del conjunto. Se recoge dicho principio enel artículo 103 CE y se basa en la concurrencia de dos condiciones:

La existencia de una pluralidad de órganos con competencia materialcoincidente y escalonados por razón del nivel en el seno de la estructuraorganizativa.

La prevalencia de la voluntad del órgano de grado superior sobre el inferior.

Las facultades o poderes que se encuentran ligados intrínsecamente al poderjerárquico se suelen enumerar en las siguientes:

• Dirección e impulso de los órganos inferiores.

• Poder de inspección de los superiores sobre los inferiores.

• Facultad de anular los actos de los inferiores, a través de la resolución derecursos.

• La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores.

• Delegar competencias en los órganos inferiores, según lo permitido en lasleyes.

• El poder de resolver los conflictos de competencias entre órganos inferiores.

Pero, asimismo, el principio de estructuración jerárquica comporta deberesespecíficos del subordinado, que en el supuesto de que se trate de funcionariospúblicos se recoge específicamente como un deber en la Ley de Funcionarios Ci-viles del Estado de 1964 (artículo 79) y prácticamente en el resto de legislaciónautonómica.

Sin obviar la importancia del mismo como principio orientador de la orga-nización administrativa, bien es cierto que el principio, gestado en el marco delEstado absoluto, ha de tener una nueva consideración, no ya sólo por la irrup-ción de otros principios organizativos y de otras fórmulas de articulación de las


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1

17 Nieto,A. (1992).“La Jerarquía Administrativa”, DA, núm. 229.

18 Parada, R. (1997). Derecho Administrativo.Tomo II, Madrid: Marcial Pons.

Principio de Jerarquía.

relaciones interorgánicas, amén de la “lex artis”como regla de conducta en cier-tas profesiones, sino desde el mismo momento en que el Derecho ha irrumpidoen el marco de la jerarquía.

Así, al decir de Nieto (op. cit.), al menos tres cuestiones deben resaltarse:

En primer lugar, que desde el momento en que la Administración deja deser un ámbito inmune a la Ley, es inevitable que quienes tienen la potestad deadoptar decisiones hayan de actuar sometidos al Derecho y no a la orden delsuperior jerárquico; en segundo lugar, plantea el problema del deber de obe-diencia sobre órdenes que siendo ilegales no son, sin embargo, delictivas; porúltimo, que este sometimiento al Derecho de la Administración implica, porello, un debilitamiento de las relaciones jerárquicas.

1.3. El principio de descentralización

La descentralización puede describirse como un proceso histórico de signocontrario a la centralización y que se inicia prácticamente cuando el procesocentralizador ha sido cumplido históricamente y como una reacción frente almismo, buscando maximizar la eficacia en la gestión e incrementando la partici-pación ciudadana.

Lo cierto es que, como ha señalado Barnes19, la centralización y su procesoinverso, del que aquí nos ocupamos, la descentralización es una cuestión degrado o de equilibrio que está presente en todos los países. Estrictamente, enopinión de Ariño (1988)20, la misma puede ser definida como la transferenciade funciones y competencias de la persona jurídica estatal a las demás perso-nas jurídico-públicas, territoriales o institucionales, a diferencia de la descon-centración, que abordaremos en el siguiente epígrafe, y que se refiere a la trans-ferencia de funciones o competencias, de forma permanente –por diferencia ala delegación de competencias–, entre órganos dentro de una misma personajurídica.

Precisamente, como ventajas de los procesos de descentralización, se señalanvariados efectos, entre otros, el acercamiento de los niveles de decisión a los ad-ministrados, la de favorecer el incremento de la participación ciudadana res-pecto de las decisiones a adoptar, la de maximizar las ventajas que pueden deri-varse de la asignación de recursos a las distintas finalidades, etc.

Como una especialidad de la descentralización, cabe referirnos a la deno-minada descentralización funcional que, a diferencia de la anterior de carácterterritorial, no plantea problema político alguno de reparto o distribución delpoder político en el seno del Estado o de su territorio, pues su finalidad es, úni-camente, la de otorgar una mayor libertad de gestión a los responsables de unservicio público o actividad administrativa mediante la creación de entidades


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Principio de descentralización.

19 Barnes, J.“Descentralización y Desconcentración en Andalucía”, DA, núm. 214.

20 Ariño, G. (1988).“Principios de descentralización y desconcentración”, DA, núm 214.

públicas instrumentales, como los organismos autónomos o las entidades pú-blicas empresariales.

En opinión de Ariño (op. cit.), para que pueda hablarse estrictamente de des-centralización es preciso que se cumplan varios requisitos:

Que la transferencia de potestad se realice a autoridades no sometidasjerárquicamente a las autoridades centrales del Estado.

Que la atribución de potestad se haga de tal forma que el ente puedadecidir irrevocablemente, sin que estas decisiones sean, de ordinario, en-mendadas por el Estado.

Que el ejercicio de esa potestad sea necesario (no pueda ser sustituido)e independiente (no pueda ser mediatizado, al menos jurídicamente).

Todo ello, salvo en los aspectos y casos –tasados– en que existe, legalmenteestablecidos, un poder de control por el Estado, en garantía de la legalidad delas actuaciones y –más excepcionalmente todavía– de una ordenada y diligentegestión. En realidad, las posiciones a favor o en contra de la descentralizaciónhan de reinterpretarse en la actualidad en el marco de otros principios queaparecen como complementarios a éste, como resultan ser: el principio de sub-sidiariedad, el principio de competencia adecuada y el principio de propor-cionalidad.

Por el primero, se ha de residenciar la tarea y la competencia en el escalónorganizativo más bajo de la organización territorial que sea apto para su des-arrollo y ejecución, de suerte que es la elevación del nivel territorial de asigna-ción la que precisa de concreta justificación. En virtud del segundo, para la fija-ción de la competencia se ha de atender a un conjunto de elementos: enfoqueadecuado de la decisión, libertad de decisión, ámbito territorial adecuado, efi-cacia en su ejercicio, etc.Y, en fin, por el tercero, el control sobre las entidadespúblicas inferiores debe guardar un equilibrio entre la amplitud de la interven-ción de la autoridad de control y la importancia de los intereses que se pretendesalvaguardar.

Específicamente, y en nuestro marco constitucional, es preciso también, paraentender el correcto alcance del principio de descentralización, referirnos alprincipio de autonomía y, más concretamente, al de autonomía local que se con-sagra en la organización territorial del Estado.

A estos efectos, y en primer término, es preciso señalar que la descentrali-zación no conlleva la transferencia de competencias legislativas o judiciales.Solamente se trata, en este supuesto, como ha indicado Morell (1988)21, de laconcreta transferencia de títulos competenciales concretos a diferencia de laautonomía que, en el caso de las Comunidades Autónomas, implica compartircon el Estado la competencia legislativa.


45

1

Principios de subsidiariedad,de competencia adecuada y de proporcionalidad.

Principio de autonomía local.

21 Morell, L. (1988). El Régimen Local Español. Madrid: Civitas.

De esta forma, y en principio, puede decirse que el principio de autonomía,recogido constitucionalmente en el artículo 137 CE, implica dotar a las entidadesterritoriales de un marco de decisión de sus respectivos intereses, sin perjuiciode determinados mecanismos de tutela por parte de los organismos superioresque sólo podrá implicar controles de legalidad y no de oportunidad.

Sin embargo, como han destacado Sánchez (1992)22 y Martín23, la autonomíaes un concepto equívoco y polisémico, sin un contenido claramente definido entodo espacio y lugar y, en fin, susceptible de interpretaciones distintas. Desdeluego, “prima facie”, es preciso que aclaremos que el concepto de autonomíalocal debe separarse y distinguirse de otros tres:

En primer lugar, de la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomasque, a juicio del Tribunal Constitucional, gozan de una autonomía política y com-parten el poder legislativo con el Estado.

En segundo lugar, del concepto de soberanía, dado que, en efecto, la autono-mía local se postula en el marco del Estado y no por contraposición a su sobe-ranía o como rechazo de su dominio sobre un determinado territorio.Por el con-trario, los entes locales, a los que se reconoce autonomía, se configuran como po-deres públicos administrativos del Estado global definido por cada carta funda-mental y que se dirigen a la gestión de los intereses públicos propios de las co-lectividades correspondientes y, por ello, sirven como instrumentos de integra-ción y legitimación.

En tercer lugar, respecto del principio de descentralización que no describela posición jurídica de determinado sujeto público, sino que, más bien, se refierea una tendencia existente en el Derecho positivo, en el pasado o en el presente,a situar en manos de aquellas autoridades autónomas una parte,una mayor parte,del ejercicio de funciones públicas.

Sin duda, la autonomía local es un principio general que regula la organiza-ción del Estado y que, por tanto, como principio orientador de la estructura te-rritorial, goza de eficacia trascendente. No obstante, como hemos aludido ante-riormente, el alcance del mismo es limitado, se concreta en el marco y en el con-junto de los poderes constituidos y su ejercicio sólo es legítimo en el ámbito quele es propio, de tal forma que no cabe invocar la autonomía local para impedirel legítimo ejercicio por las demás instancias del Estado de sus competencias.Pero, junto a ello, tiene una proyección en un contenido concreto que se mani-fiesta en las siguientes notas:

a) La autonomía local implica el reconocimiento de una capacidad propia(“autónoma”) de gestión de los correspondientes intereses,así como el ca-rácter democrático y representativo de sus órganos y la suficiencia y au-tonomía de sus Haciendas.


4622 Sánchez, M. (1992).“La coordinación administrativa como concepto jurídico”, DA, núm. 230-231.

23 Martín, R.“La garantía constitucional de las autonomías locales”, REVL, núm. 208.

b) Los intereses que directamente afectan a la autonomía local se extiendena todo el territorio de ésta, a todas sus competencias y a todos sus finessiempre que tengan por objeto el fomento de los objetivos colectivos y lasatisfacción de las necesidades comunes de la colectividad municipal.

c) Esos intereses permiten la delimitación positiva y negativa de ésta. La auto-nomía local es, así y en sentido positivo,un derecho de la comunidad local ala participación,a través de órganos propios,en el gobierno y administraciónde cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participa-ción en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentrode las materias o asuntos. Negativamente, dicha autonomía no justifica, nifundamenta, cualquier incidencia lesiva en los intereses generales de la Na-ción o en otros intereses generales distintos de la correspondiente entidad.

d) Esa conexión entre intereses de la entidad y autonomía de la misma con-duce a que dicha autonomía implique necesariamente la atribución de unámbito de competencias sustantivo que implica, al menos: la representa-ción de las correspondientes colectividades, un poder de autoorganiza-ción y una específica potestad normativa.

1.4. El principio de desconcentración

Se designa por ésta, según veíamos con anterioridad, a la transferencia decompetencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, seacentral o periférico, dentro de un mismo ente público. Por tanto, es esta últimaprecisión, que se produce entre sujetos sin personalidad, la que caracteriza a lamisma frente a la anterior.

La finalidad es descongestionar el trabajo de los órganos superiorestrasvasando parte de sus competencias a otros inferiores, sean centrales operiféricos, pero, asimismo, también acercar la capacidad de decisión alámbito de la ciudadanía.

Hoy se recoge, en el nivel legislativo, en el artículo 12.2 de la LRJPAC que es-tablece que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los ór-ganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente de-pendientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las pro-pias normas de atribución de competencias. Asimismo, este principio se com-pleta con la previsión establecida en el apartado 3 del citado artículo, al estable-cer, en uso teleológico del principio comentado, que si alguna disposición atri-buye competencia a una Administración, sin especificar los órganos que debenejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes co-rresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del te-rritorio, y de existir varios de éstos al superior jerárquico común.

Es preciso subrayar que, a diferencia de la delegación de competencias, enésta la cesión de competencia es definitiva, ya que se produce una alteraciónde la misma.


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Principio de desconcentración.

2. El ejercicio competencial en las Administraciones públicas y la alteración en su ejercicio

La competencia viene siendo considerada, en forma tradicional, como la capa-cidad de actuación de cada órgano, dentro de un mismo ente, y puede definirsecomo el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atri-buye a cada órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a ejercitar.

Los criterios de distribución de la competencia han sido objeto de clasifica-ción, en forma tradicional, a partir de tres aspectos:

El criterio jerárquico, que consiste en la distribución de funciones y potesta-des entre los diversos grados de la jerarquía administrativa. Se trata de un repartovertical en función del nivel jerárquico del órgano.

El criterio territorial, que asigna la competencia en razón del territorio sobreel que los entes u órganos ejercen sus funciones.

El criterio material, que, en esencia, supone una distribución por fines, obje-tivos o funciones de los distintos órganos de las Administraciones públicas.

Asimismo, la competencia puede ser exclusiva cuando sólo a un órgano oente está atribuido el ciclo integral de la decisión, sin admitir recurso de alzadacontra sus acuerdos (exclusividad absoluta) o con posible revisión en vía de re-curso (exclusividad relativa) o compartida, cuando ésta está atribuida a varios ór-ganos o entes en distintas fases y para ser ejercitada conjuntamente por todosellos (materia medioambiental).

En materia de servicios asistenciales,culturales y deportivos es muy frecuenteencontrarnos con competencias conjuntas o concurrentes, que suponen la in-tervención forzosa y obligada de dos entes públicos por razón de títulos jurídi-cos diferentes. De igual manera, la competencia es indistinta cuando dos o másórganos o entes pueden actuar en una materia en un plano igual, ejerciéndola atítulo propio, por separado y en su totalidad. Es, a diferencia de la anterior, alter-nativa cuando se atribuye a un órgano o ente, pero se admite su ejercicio alter-nativo por otro distinto en ciertos supuestos.

No obstante, el ejercicio competencial de las Administraciones públicas puedeverse alterado en cuanto a los órganos que ejercen ésta por diversas técnicas de al-teración de la competencia que aparecen reguladas en la Ley de Régimen Jurídicoy Procedimiento Administrativo Común. Básicamente son las siguientes:

a) La delegación interorgánica

La delegación de competencias permite a un órgano, el delegado, que ejerzapor encargo las competencias de otro. En la delegación de competencias no sealtera el sistema objetivo de distribución de competencias, como ocurre con ladesconcentración.

La LRJPAC ha flexibilizado de forma notable el régimen de la delegación alpermitir, en forma genérica, la delegación “cuando existan circunstancias de ín-dole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente”yno exigiendo que la delegación se efectúe respecto de órganos jerárquicamente


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Criterios de distribución de la competencia.

Competencia exclusiva y compartida.

subordinados o entidades de derecho público vinculadas o dependientes deéste. No obstante, el órgano delegante puede determinar el alcance de la delega-ción, pudiendo reservarse algunas facultades y pudiendo, finalmente, revocarla(artículo 13. 6 LRJPAC).

En cuanto a las materias no susceptibles de delegación, al tradicional su-puesto de que no pueden delegarse las competencias que se ejerzan por dele-gación (delegaius delegare non potest), se añade la prohibición de delegar elejercicio de la competencia para resolver un asunto cuando se haya emitido conanterioridad dictamen preceptivo acerca del mismo.

Asimismo, hay unas materias que no pueden ser objeto de delegación en nin-gún caso:

– Relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, CortesGenerales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y Asam-bleas Legislativas de éstas.

– Aprobación de normas reglamentarias.

– Resolución de recursos de actos que hayan sido dictados por el propio ór-gano en el que se pretende delegar dicha resolución.

– Cualquier otra materia cuya delegación se prohíba por una norma conrango de ley.

Las formalidades requeridas para la validez de las delegaciones son varias:

Que la delegación se publique en el B.O.E. o en el respectivo Boletín que co-rresponda según la Administración delegante.

Que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indiquenesta circunstancia.

Cuando se requiera un quórum especial para la delegación, que éste se ob-tenga.

b) Delegación de firma, suplencia y encomienda de gestión interorgánica.

Según la LRJPAC, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la su-plencia no suponen alteraciones de la titularidad de la competencia, aunquesí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se pre-vén.

– La Delegación de firma (artículo 16 LRJPAC) es una delegación que se con-trae al atribuir exclusivamente a otro órgano la facultad de firmar las de-cisiones previamente adoptadas por el delegante a quien se imputan ple-namente las decisiones adoptadas. No es necesario que entre el delegantey el delegado se dé una específica relación de jerarquía, aunque pueda seréste el supuesto más frecuente. Le son aplicables los mismos límites ma-teriales que a la delegación, así como la prohibición de que se realice éstaen actos sancionadores, siendo, asimismo, como en el caso anterior, mo-dulable y revocable en cualquier momento.


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1

La Delegación de firma.

– La Suplencia (artículo 17 LRJPAC) tiene lugar por razones de vacante, en-fermedad o ausencia, vacaciones, etc. En la suplencia, la competencia seejercerá por quien designe el titular del órgano suplido,pero si no lo hacela competencia del órgano administrativo, se ejercerá por quien designeel órgano administrativo inmediato superior de quien dependa el nom-bramiento del titular del órgano sustituido. La suplencia no implica, comose dijo, alteración de la competencia, sino sólo una sustitución temporalde los titulares del órgano.

– La Encomienda de gestión interorgánica (artículo 15 LRJPAC) consiste enatribuir, por razones de eficacia, o cuando no se poseen los medios técni-cos idóneos para su desempeño, la competencia a otro órgano de lamisma Administración; es decir, la “realización de actividades de caráctermaterial, técnico o de servicios de la competencia de los órganos admi-nistrativos o de las Entidades de Derecho Público”, no afectando, portanto, al proceso de formación de la voluntad que sigue estando atribuidoal órgano encomendante y, por tanto, como en los supuestos anteriores,no hay alteración de la competencia. Ha de formalizarse expresamente yha de publicarse en el Boletín oficial respectivo.

c) La Avocación

Es la técnica de sentido contrario a la delegación de competencias. La avoca-ción, dentro de la estructura jerarquizada de un ente, consiste en la asunción dela competencia del órgano inferior por el superior.

Según el artículo 14 de la LRJPAC:

“Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de unasunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación asus órganos administrativos inferiores, cuando circunstancias de índoletécnica, económica y social, jurídica o territorial lo hagan conveniente”.

La decisión de avocar, por tanto, ha de ser motivada, no es recurrible y losactos dictados se imputan al órgano superior que avocó la competencia.

3. La coordinación y la cooperación interadministrativas

3.1. La coordinación

Ciertamente, como ha puesto de relieve Sánchez (op. cit.), la coordinación esun concepto difícil de precisar y sobre el que existen diversas acepciones doc-trinales, fruto del diferente enfoque desde la cual la misma puede ser conside-rada.Así, destaca dicho autor que hay quien la concibe como un resultado de laacción administrativa, o como un método de actuación inherente a las Adminis-traciones públicas, o bien la define como un principio general del Derecho o seinclina, alternativamente, por entenderla como una potestad o competencia.

En cualquier caso, la coordinación, como principio ineludible en un Estadocon una pluralidad de Administraciones públicas, es un concepto jurídico orga-


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La Suplencia.

La Encomienda.

La Avocación.

La Coordinación.

nizativo tendente a aunar las diversas actividades de las distintas Administracio-nes públicas en el logro de una misma finalidad, evitando la duplicidad de es-fuerzos y las acciones divergentes y contradictorias.

Aunque, ciertamente, este principio no sólo tiene un reflejo externo, sinoque, como ha declarado el Tribunal Constitucional, ha de inspirar la estructura yel funcionamiento de la Administración pública en todos sus factores o facetas,en su interior y en sus relaciones externas con los demás (STC 25/1993, de 21de enero).

La coordinación, como técnica de organización, implica siempre una ciertasuperioridad del ente coordinador sobre el coordinado, que implica un poderde dirección preciso, sin perjuicio de la participación del ente coordinado. Deesta forma, y en función de la presencia de un interés superior (que habrá dedeclararse por Ley), el principio de coordinación supone la existencia de un lí-mite a la autonomía política y administrativa del ente que es objeto de coordi-nación y que puede proceder de tres supuestos distintos:

El primero,que las actividades o servicios a prestar trasciendan el interés pro-pio de las correspondientes entidades.

En segundo lugar,cuando las actividades o servicios condicionen de un modorelevante los de otras Administraciones.

Por último, cuando las actividades o servicios sean concurrentes o comple-mentarios con los de otras Administraciones públicas.

Lo cierto es, sin embargo, que cabe utilizar, alternativamente, diversas técni-cas de coordinación,que algunos, inclusive,consideran como manifestaciones deésta, entre las cuales pueden relacionarse las siguientes:

• La planificación que habilite por Ley la posibilidad de coordinar el ejerci-cio competencial propio de otros entes con los límites y condiciones quese establezcan.

• La directriz o directiva en virtud de la cual se fijan unos objetivos diso-ciándolos de los medios y formas para su consecución que se determinanpor el ente coordinado.

• Participación e integración de los distintos entes en actuaciones o proce-dimientos conjuntos.

La jurisprudencia de nuestros tribunales (STS de 11 de julio de 2000, RJ7092), en cualquier caso, se ha cuidado de deslindar los conceptos de coopera-ción y coordinación, sobre la base de que las consecuencias y efectos dimanan-tes de las mismas son sustancialmente distintos, como seguidamente veremos.

De esta forma, las facultades que se derivan de la coordinación y de la coo-peración o colaboración,no son equiparables,ya que toda coordinación conllevaun cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad enque se encuentra el que coordina respecto al coordinado (SSTC 32/1983, de 28de abril y 214/1989, de 21 de diciembre), aunque en ningún caso puede impli-car sustracción de competencias, sino a lo más, establecer respecto de éstas un


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Supuestos que limitan la auto-nomía política y administrativa.

Coordinación y cooperación.

límite al ejercicio de competencias propias que ha de respetar un cierto margende libre elección (STC 27/1987, de 27 de febrero).

En cualquier caso, debe subrayarse que lo anteriormente expuesto es un ele-mento diferenciador de primer orden que explica y justifica, desde la perspec-tiva estrictamente competencial, que estos términos sean distintos, pudiéndoseextraer las siguientes notas características de la coordinación, según la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional:

• El ejercicio de medidas de coordinación exige la concurrencia de untítulo competencial concreto, al contrario de la colaboración queforma parte de la esencia del sistema de organización territorial y nonecesita fundarse en precepto concreto.

• La coordinación constituye un límite al ejercicio de las competenciasde los entes coordinados, mientras que la colaboración o cooperaciónno puede ser utilizada para limitar el ejercicio de las competencias delos entes territoriales.

• Cuando existe la atribución de una competencia de coordinación, esposible establecer medidas necesarias y suficientes para lograr los ob-jetivos que la coordinación persigue,extremo que,con relación a la co-laboración o a la cooperación, no permite la adopción de medidascoercitivas.

Específicamente, se regula la coordinación por el Estado y por las Comunida-des Autónomas de las Entidades Locales en la Ley Reguladora de las Bases de Ré-gimen Local. La Coordinación se impone por ley estatal o autonómica, y se reali-zará mediante la definición concreta y en relación con la materia, servicio o com-petencia determinados de los intereses generales o comunitarios.

Como causa de legitimación de la coordinación se establece la de asegurar lacoherencia de la actuación de las Administraciones; sin embargo, es preciso quelas finalidades anteriores no puedan alcanzarse por los procedimientos de lacooperación económica o técnica de carácter voluntario.

3.2. El principio de cooperación y el deber de colaboración

La gestión de los intereses públicos, que el ejercicio de las competenciasasignadas legalmente a diversas Administraciones públicas comporta, para seradecuada y eficaz, requiere de la interacción de sus esfuerzos, funciones y re-cursos; esto es, de una actuación administrativa conjunta y combinada cuandoel interés público a realizar ofrece un ámbito común a la competencia y acciónde diversas esferas administrativas y que no hace sino responder al principio decooperación interadministrativo que subyace al sistema de Administraciones pú-blicas establecido en nuestra Constitución.

En ciertos casos, bastará el establecimiento de normas relacionales:“conve-nios”, “contratos” o “conciertos” de cooperación entre las distintas Administra-ciones públicas. Más, a veces, será necesaria la creación de nuevas figuras orga-


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nizativas, de base asociativa como el “Consorcio”, que impliquen una puesta encomún de medios personales y materiales de diversas Administraciones para larealización, también en común, de ciertas necesidades y servicios que, en otraforma, gestionadas no determinarían sino una reduplicación de esfuerzos.

Ciñéndonos estrictamente a las relaciones de colaboración, es preciso refe-rirnos a que en éstas se trata de la relación que surge entre dos organizacionescuando actúan conjuntamente para la resolución de un problema que recae enel ámbito competencial de una de ellas.

En estos casos, existe un principio jurídico que entraña, a su vez, un deber decoadyuvar al ejercicio de la competencia ajena para lo cual pueden instrumen-tarse variados deberes:

• Respeto del ejercicio competencial de otras Administraciones.

• Ponderación en el ejercicio de las competencias propias de la totalidad delos intereses públicos en presencia y, en concreto, aquellos cuya gestiónesté encomendada a las otras Administraciones.

• Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre laactividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

• Prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia (económica, téc-nica y administrativa) activas que las otras Administraciones pudieran re-cabar para el eficaz ejercicio de sus propias competencias (por ejemplo,a través de instrumentos como la encomienda de gestión).

Nuestro Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre eldeber de colaboración en la sentencia de 4 de mayo de 1982 y así ha destacadocómo dicho deber:

“no es menester justificarlo en preceptos concretos, pues se encuentraimplícito en la propia esencia de la forma de organización territorial delEstado que se implanta en la Constitución”.

Asimismo, este alto Tribunal en la sentencia 27/1987, de 27 de febrero, seña-laba que:

“Por otra parte, y dado que cada organización territorial dotada de au-tonomía es una parte del todo,no cabe deducir de la Constitución que, entodo caso, corresponda a cada una de ellas un derecho o facultad que lepermita ejercer las competencias que le son propias en régimen de es-tricta y absoluta separación. Por el contrario, la unidad misma del sistemaen su conjunto, en el que las diferentes entidades autónomas se integran,así como el principio de eficacia administrativa (art. 103. 1 de la CE), quedebe predicarse no sólo de cada Administración pública, sino del enteroentramado de los servicios públicos, permiten, cuando no imponen, al le-gislador establecer fórmulas y cauces de relación entre unas y otras Ad-ministraciones locales y de todas ellas con el Estado y las Comunidades Au-tónomas, en el ejercicio de las competencias que para la gestión de sus in-tereses respectivos les correspondan”.


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1

Formas de colaboración o decooperación.

En cualquier caso, las relaciones de cooperación, a diferencia de lo que di-jimos de la coordinación, vienen presididas por las notas de voluntariedad e inalterabilidad de la titularidad y ejercicio de las competencias de los entes enrelación. Entre los instrumentos más utilizados, se pueden enumerar los si-guientes:

Cooperación funcional

Convenios Administrativos de tipo horizontal o vertical, constitución de ór-ganos deliberantes o consultivos y las denominadas conferencias sectoriales paraencauzar las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autó-nomas.

Constitución de consorcios

Se trata, por tanto, de una coordinación voluntaria desde una posición deigualdad de los diversos entes públicos sin imperatividad ni coacción para sucumplimiento. Con independencia de los supuestos aludidos, también se produ-cen para la colaboración y cooperación municipal el establecimiento de entes es-pecíficos a fin de coadyuvar al ejercicio competencial como pueden ser los entesintercomunales de carácter voluntario (mancomunidades de municipios), losentes de asistencia y cooperación obligatoria (provincias, comarcas, etc.) y laconstitución de entes metropolitanos en aquellos supuestos de conurbacionesurbanas.

La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ha establecido en su artí-culo 57 la cooperación entre las distintas Administraciones como un principio defuncionamiento.También la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Admi-nistrativo Común establece que “las Administraciones públicas,en sus relaciones,se rigen por el principio de cooperación” recogiéndolo de esta forma como unnecesario principio de actuación.

Aludamos ahora, con carácter breve, a las técnicas más usuales:

A) Conferencias sectoriales

Son órganos colegiados que se reúnen con el fin de asegurar en todomomento la necesaria coherencia de la actuación de las Administraciones públi-cas y,en su caso, la imprescindible coordinación y colaboración de las distintas Ad-ministraciones públicas (Estado y Comunidades Autónomas) para “intercambiarpuntos de vista, examinar en común los problemas de cada sector y las medidasproyectadas para afrontarlos y resolverlos”.

B) Convenios de colaboración

Es la cooperación por antonomasia.Es aquella que se concreta en un acuerdode voluntades que da lugar a un convenio o contrato. Esta posibilidad ha sido


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vista, sin embargo, con cierto recelo.Aunque aparece tanto en la LRBRL (artículo57) como en la LRJPAC cuando establece que “El gobierno de la Nación y los ór-ganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán celebrar conveniosde colaboración en el ámbito de sus competencias”,el artículo 8.1 de esta últimanorma matiza que los convenios de conferencia sectorial y los convenios de co-laboración, en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias delas Administraciones públicas.

C) Los consorcios

Tradicionalmente, en nuestro Derecho, los Consorcios adquirieron las más di-versas formulaciones. De esta forma, las primeras utilizaciones del término Con-sorcio estaban pensando más que en una agrupación gestora, en un simple conve-nio como los consorcios forales para fijar la aportación al erario común, o la redis-tribución de subvenciones, como formas de explotación de propiedades especia-les (aguas, minas, etc...) y que se caracterizaban por una fuerte presencia estatal.Aún hoy, la doctrina señala la variedad de figuras que aparecen tipificadas comoConsorcios, lo que ha implicado la ausencia de una “categoría unitaria y homogé-nea”.Y esta reflexión la pone de relieve la propia jurisprudencia y así no ostentacarácter de Consorcio cualquier figura de cooperación entre Administraciones pú-blicas y, en concreto, no puede afirmarse dicha caracterización respecto de lo es-tablecido para la repoblación forestal (STS de 11 de julio de 2000, RJ 5950).

El Consorcio administrativo en la actualidad constituye, entrando ya en suconcepto, desde nuestro punto de vista, una entidad pública corporativa, de ca-rácter no territorial,con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar,constituida por la asociación voluntaria de Administraciones públicas del mismoo de distinto orden, o entre éstas y entidades sin ánimo de lucro, entre las queexiste una comunidad de intereses para la consecución de fines de interés pú-blico común.

Concretamente, algunos autores lo definen como:

“Corporación interadministrativa local y no territorial, voluntaria-mente constituida e integrada por alguna o algunas Corporaciones localesy otra u otras Entidades públicas de diferente orden o solamente por Cor-poraciones locales de distinto grado, con el fin de instalar o gestionar ser-vicios de interés social”.

Más recientemente, Nieto (op. cit.) lo define por sus características principa-les como un ente instrumental, asociativo entre entes públicos de diferenteorden con la eventual participación de entidades privadas sin ánimo de lucro enlos que se producen intereses concurrentes, y es, finalmente, un ente de Derecho público.

Es preciso destacar que los Consorcios en que intervienen entidades locales,como característica distintiva que no concurre en otros supuestos, podrán cons-tituirse con otras Administraciones públicas o con entidades privadas sin ánimode lucro que persigan fines de interés público concurrentes (art.87 LRBRL,110.1


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TRRL y 33.1 de la Ley de Demarcación Territorial de Andalucía).

Las características, por tanto, propias y que singularizan a la institución con-sorcial serían las siguientes:

• Existencia de una comunidad de intereses entre los sujetos que hayan deintegrarse en el Consorcio, es decir, existencia de un “interés públicocomún”.

• Entidad instrumental de base asociativa de entes públicos entre sí y deéstos con sociedades privadas sin ánimo de lucro (sólo en el supuesto deque intervengan entidades locales como se ha dicho), que surge para lacooperación entre estas entidades administrativas y que adquiere deno-minación institucional.

Pero dicha asociación se establece en “pie de igualdad” y así la STS de 21 denoviembre de 1990 (RJ 8530) advierte que ninguna de las partes puede unilate-ralmente establecer normas de actuación que obliguen a las otras.

Personalidad jurídica propia e independiente y plena capacidad de obrar delConsorcio, respecto de los entes públicos y privados que en él se integran.

Debe señalarse, por ello, que no es una modalidad de gestión de los serviciospúblicos, sino que se convierte en el titular del servicio y de las competencias (elartículo 40 del RSCL señala que los Consorcios podrán utilizar cualquiera de lasformas de gestión, sustituyendo a los entes consorciados), aunque tampocopuede olvidarse su íntima relación con las entidades consorciadas derivada de suinstrumentalidad de forma tal que la jurisprudencia ha hablado de una naturaleza“mixta” de su personalidad en la relación que mantienen con las entidades con-sorciadas y con terceros (STSJ Baleares de 14 de mayo de 1999, RJCA 1311).

La creación de esta nueva entidad pública no supone desaparición de losentes agrupados, sino que los sujetos consorciados permanecen vivos y mantie-nen su recíproca autonomía estructural.

Su naturaleza es corporativa, al integrarse distintos sujetos en pie de igualdad,para la consecución de intereses comunes.

Está regulado por el Derecho público.


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Para saber más

Álvarez, M. (1997): Principios Constitucionales de organización de las Ad-ministraciones públicas. Madrid:Tecnos.

Castillo, F.A. (2001):“Los Consorcios Administrativos: especial referencia a losconsorcios de entidades locales en la legislación andaluza”,RAAP,núm.42,2001.

Nieto,A. (1992):“La Jerarquía Administrativa”, DA, núm. 229.

Parada, R. (1997): Derecho Administrativo.Tomo II. Madrid: Marcial Pons.

Parejo, L. (1981): Garantía Constitucional y Autonomías Locales, Madrid:IEAL.

Parejo, L. (1988).“La Autonomía en la Constitución”. En S. Muñoz (dir.): Tra-tado de Derecho Municipal. Madrid: Civitas.

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Resumen Capítulo 3



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1. Los principios de organización y actuación delas Administraciones públicas.

Los principales principios de organización yfuncionamiento de las Administraciones públicasson:

Principio de eficacia

La Administración eficaz es aquella en la que elciudadano y la sociedad encuentran causas sufi-cientes para aceptar el papel del poder público enla sociedad.

Principio de jerarquía

Las facultades o poderes ligados al poder jerár-quico son los siguientes:

Dirección e impulso de los órganos inferiores.

Poder de inspección de los superiores sobre losinferiores.

Facultad de anular los actos de los inferiores, através de la resolución de recursos.

La facultad disciplinaria sobre los titulares de losórganos inferiores.

Delegar competencias en los órganos inferiores,según lo permitido en las leyes.

El poder de resolver los conflictos de compe-tencias entre órganos inferiores.

Principio de descentralización

Este principio surge como una reacción al his-tórico proceso centralizador, buscando maximizarla eficacia en la gestión e incrementando la partici-pación ciudadana.

Principio de desconcentración

Se refiere a la transferencia de competencias deforma permanente de un órgano superior a otro in-ferior, sea central o periférico, dentro de un mismoente público.

2. El ejercicio competencial en las Administracio-nes públicas y la alteración en su ejercicio.

La competencia puede definirse como el con-junto de funciones y potestades que el ordena-miento jurídico atribuye a cada órgano y que unosy otros están autorizados y obligados a ejercitar.

Los criterios de distribución de la competenciason tres: jerárquico, territorial y material.

La competencia puede ser exclusiva (absoluta orelativa) o compartida.

Las técnicas más usuales de alteración de lacompetencia son las siguientes:

a) La delegación interorgánica.

b) La delegación de firma, suplencia y encomiendade gestión interorgánica.

c) La Avocación.

3. La coordinación y la cooperación interadminis-trativas.

La coordinación es un concepto juríco-organi-zativo que tiende a aunar las diversas actividades delas distintas Administraciones públicas en el logrode una misma finalidad.

El principio de coordinación supone la existen-cia de un límite a la autonomía política y adminis-trativa del ente que es objeto de coordinación.

Las relaciones de cooperación, a diferencia delas de coordinación, vienen presididas por la volun-tariedad e inalterabilidad de la titularidad y ejerciciode las competencias de los entes en relación.

Entre los instrumentos de cooperación más uti-lizados se encuentran los siguientes:

• Cooperación funcional.

• Constitución de consorcios.

• Conferencias sectoriales.

• Convenios de colaboración.

CASO PRÁCTICO

Cultura de las organizaciones


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Tomando como referencia el organismo al que pertenece,analice las siguientes cuestiones que se le plantean:

1. Diagnóstico del organismo,atendiendo a los si-guientes criterios:

– Estructura de poder: ¿Quién toma las prin-cipales decisiones y qué grado de partici-pación tienen los empleados en el des-arrollo y ejecución de las mismas.

– Estructura jerárquica y funcional: ¿Está suorganismo muy jerarquizado? ¿Existen mu-chas áreas de actividad diferentes?

– Formalización: ¿Se tiende a regular por es-crito la mayor parte de las acciones que sedesarrollan en su organismo?

– ¿Cómo funciona la dimensión informal?¿Considera que es necesaria para la conse-cución de los objetivos previstos?

– ¿Se tienen en cuenta las necesidades de losempleados? ¿Cómo se satisfacen éstas?

– ¿Se toman en consideración en la gestiónde su organismo las demandas de los ciu-dadanos, grupos u organizaciones para losque se trabaja?

– ¿Sobre qué valores cree que está sustentadala cultura de su organismo? ¿Cree que exis-ten diferentes subculturas? Si es así, identi-fíquelas.

2. Modelo de organización

– Según el diagnóstico realizado, ¿en qué te-oría o modelo de organización cree quese inserta el organismo para el que ustedtrabaja?

3. Programa de cambio

– Identifique cuál debería ser la visión estra-tégica de su organismo.

– ¿Qué cambiaría con respecto a la estruc-tura y funcionamiento de su organismo?

– ¿Qué valores cree que habría que transmi-tir e inculcar a los trabajadores para conse-guir esos cambios?

– ¿Cómo implantaría ese cambio de cultura?

4. Estilo de gestión

– ¿Cree que los cambios que usted ha intro-ducido en el punto anterior coinciden conel estilo de gestión propio de la empresaprivada?

– Si no es así, identifique y justifique las dife-rencias.

5. Principios de organización y funcionamiento

– ¿Cómo considera que se aplican en su or-ganismo los principios de eficacia, de jerar-quía, de descentralización y de desconcen-tración?

– ¿De qué modo se distribuyen las compe-tencias en su organismo, según el ordena-miento jurídico vigente?

La Función Directiva en las Administraciones Públicas

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