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La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 1 Jordi Ruiz Vives, [email protected] Silvia Espinosa Gonzàlez, [email protected] Auditores, Departamento Sectorial C Sindicatura de Comptes de Catalunya La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña La función pública en el ámbito de la Generalitat de Catalunya El Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado en agosto de 2006 establece, en su artículo 136, que la Generalitat tiene competencia exclusiva, entre otras materias, sobre la ordenación y organización de la función pública. Este título competencial permite a la Generalitat de Catalunya regular tanto los instrumentos de ordenación de la ocupación pública, com la creación de cuerpos, escalas o estructuras similares de la función pública propiamente dicha. En este contexto, en abril de 2007 se publica la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP) que representa un cambio sustancial del marco normativo vigente hasta hoy en materia de ocupación pública. El EBEP deja un amplio margen de configuración a las Comunidades Autónomas sobretodo, entre otros aspectos, en aquello que afecta a los elementos estructurales, organizativos, y los que se ocupan de la carrera profesional y del sistema retributivo. En concreto, en la disposición final segunda se establece que “las previsiones de esta Ley son aplicables a todas las comunidades autónomas, respetando en todo caso las posiciones singulares en materia de sistema institucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública y de autoorganización que les atribuyen los respectivos estatutos de autonomía, en el marco de la Constitución”, en cuyo caso se puede asumir, tal y como se ha comentado, que en materia de organización y ordenación de la función pública la competencia de Cataluña sólo queda limitada por el respeto a los principios ordenadores de la ocupación pública.
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La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 1
Jordi Ruiz Vives, [email protected] Silvia Espinosa Gonzàlez, [email protected]
Auditores, Departamento Sectorial C Sindicatura de Comptes de Catalunya
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado
de Cataluña
La función pública en el ámbito de la Generalitat de Catalunya
El Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado en agosto de 2006 establece,
en su artículo 136, que la Generalitat tiene competencia exclusiva, entre otras
materias, sobre la ordenación y organización de la función pública. Este título
competencial permite a la Generalitat de Catalunya regular tanto los
instrumentos de ordenación de la ocupación pública, com la creación de
cuerpos, escalas o estructuras similares de la función pública propiamente
dicha.
En este contexto, en abril de 2007 se publica la Ley 7/2007, del Estatuto Básico
del Empleado Público (en adelante, EBEP) que representa un cambio
sustancial del marco normativo vigente hasta hoy en materia de ocupación
pública. El EBEP deja un amplio margen de configuración a las Comunidades
Autónomas sobretodo, entre otros aspectos, en aquello que afecta a los
elementos estructurales, organizativos, y los que se ocupan de la carrera
profesional y del sistema retributivo. En concreto, en la disposición final
segunda se establece que “las previsiones de esta Ley son aplicables a todas
las comunidades autónomas, respetando en todo caso las posiciones
singulares en materia de sistema institucional y las competencias exclusivas y
compartidas en materia de función pública y de autoorganización que les
atribuyen los respectivos estatutos de autonomía, en el marco de la
Constitución”, en cuyo caso se puede asumir, tal y como se ha comentado, que
en materia de organización y ordenación de la función pública la competencia
de Cataluña sólo queda limitada por el respeto a los principios ordenadores de
la ocupación pública.
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La función pública es uno de los instrumentos para la gestión y la realización de
los intereses públicos que tiene encomendados la Administración y se ordena
de acuerdo con los principios de legalidad, objetividad, economía, eficacia y
eficiencia.
Está constituída por el conjunto de personas que prestan servicios a la
Administración bajo los principios de mérito y capacidad, mediante una relación
de servicios profesional, retribuída y de carácter especial por razón de los
servicios públicos que desarrolla, y regulada por la normativa administrativa o
laboral.
El derecho a la función pública es objeto de estudio por parte de distintas
disciplinas del derecho público, como el derecho constitucional o el derecho
administrativo. No obstante, el aumento del personal laboral en el sí de las
administraciones públicas ha conllevado que la disciplina del derecho del
trabajo y la seguridad social tome relevancia, especialmente, en relación con la
negociación colectiva y la modificación de las condiciones de trabajo.
La función pública en el ámbito de la Salud
En Cataluña, el sistema sanitario público1 está configurado por el Sistema
Integral de Utilización Pública (SISCAT), que incluye todas las redes
asistenciales en un solo sistema: (1) la red de centros de internamiento de
utilización pública de Cataluña; (2) la red de centros y servicios sanitarios de
ámbito comunitario de utilización pública de Cataluña (centros de atención
primaria de salud, salud mental, atención sociosanitaria y centros de
rehabilitación, y por último, (3) la red de servicios de transporte sanitario de
utilización pública de Cataluña. Entre estas redes, se encuentra la XHUP2.
1 Artículos 7.2 i 43 de la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de Cataluña; artículo 4 del
Real decreto 1030/2006, de 15 de setiembre, que establece la cartera de servcicios comunes al Sistema Nacional de Salud y el procedimento para su actualización; artículo 7.3 del Decreto 196/2010, de 14 de diciembre, del Sistema sanitario integral de utilización pública de Cataluña, y Decreto 378/2000, de 21 de noviembre, por el cual se configura el Sistema sanitario integral de utilización pública de Cataluña (SISCAT).
2 Xarxa Hospitalària d’Utilització Pública (Red Hospitalaria de Utilización Pública). Red formada por
centros sanitarios de titularidad privada con los que el Catsalut contrata la prestación de servicios, mediante convenio o concierto.
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El SISCAT incluye ocho hospitales gestionados por el Institut Català de la Salut
(ICS)3, y otros centros, servicios y establecimientos de naturaleza o titularidad
pública, participados por el Departamento de Salud o por el Catsalut4, y de
titularidad privada.
El volumen presupuestario total consolidado de la “Agrupación Salud” en los
presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2017 es de 9.217 millones de
euros. Esta cifra incluye el volumen de los presupuestos de los diversos
subsectores de Salud: Generalitat, Entidades autónomas administrativas,
Catsalut, Entidades de derecho público, Sociedades mercantiles, Consorcios y
Fundaciones (esquema 1):
Esquema 1 Presupuesto de la Generalitat de Catalunya, 2017 Agrupación Salud
Agrupaciones /Subsectores
Subsector Generalitat
Subsector EEAA
administrativas y Catsalut
Subsector EEAA
comerciales y financieras
Subsector Entidades
de derecho público
Subsector Sociedades mercantiles
Subsector Consorcios
Subsector Fundaciones Total
Total consolidado
Salud 8.806,71 8.568,11 0,00 3.230,11 338,72 1.800,38 458,80 23.202,84 9.217,38
Total Subsectores Generalitat 34.029,71 9.203,79 42,88 7.274,70 1.295,75 3.625,47 622,85 56.095,15 39.007,72
Gastos consolidables
(946,21)
Total consolidado
38.061,51 Importes en millones de euros. Nota: Los gastos presupuestarios consolidables entre los distintos subsectores ascienden a 13.985 millones de euros el año 2017.
Si nos fijamos en el capítulo 1 de esta clasificación presupuestaria,
correspondiente a los gastos de personal, el año 2017 es de 3.481 millones
de euros para el conjunto de la Agrupación Salud, un 37,8% del total de los
gastos presupuestados para esta agrupación en el ejercicio.
3 La Ley 12/1983, de 14 de julio, de administración institucional de la sanidad, la asistencia y los servicios
sociales de Cataluña creó el ICS como entidad gestora de la Seguridad Social para desarrollar las competencias que la Constitución y el Estatuto de autonomía atribuían a la Generalitat de Cataluña en materia de sanidad y para ejecutar los servicios traspasados. Desde sus inicios, asumió las funciones del antiguo INSALUD que, entre otras, incluyeron la gestión de los hospitales y centros de atención primaria y de atención extrahospitalaria de la Seguridad Social. La Ley 8/2007, de 30 de julio, transformó el ICS en empresa pública, y la Ley 2/2015, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2015 la situó dentro del epígrafe de las “Entidades de derecho público sometidas al ordenamiento jurídico privado”, a efectos presupuestarios. 4 Unos años más tarde de la creación del ICS, la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de
Cataluña (LOSC), formalizó el modelo sanitario catalán, como modelo mixto que integra todos los recursos sanitarios, sean o no de titularidad pública. La LOSC creó también el Servicio Catalán de la Salud (Catsalut), ente públio de naturaleza singular, con participación mayoritaria directa de la Generalitat de Catalunya. Su función es asegurar y garantizar las prestaciones del sistema sanitario público a los ciudadanos de Cataluña, aumiendo la concertación de servicios sanitarios con las distintas entidades proveedoras del territorio, con independencia de su titularidad.
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De hecho, los gastos correspondientes a los capítulos 1, de personal, y 2,
de gastos en bienes corrientes y servcios, representan el 83,4% de los
gastos totales del presupuesto del sector Salud, el año 2017.
Por otro lado y de acuerdo con el último informe anual del Banco de Datos
de Ocupación Pública, a 1 de enero de 2016 el conjunto del personal
estructural del área de Salud que ocupa puestos de carácter permanente
era de 63.518 personas, cifra que representa un 31,6% del total de
personal estructural de la Generalitat de Catalunya y su sector público,
201.079 personas a la misma fecha.
Si analizamos la vinculación del personal estructural de Salud con la
Administración de la Generalitat, encontramos que un 48,3% presta sus
servicios en virtud de un contrato de naturaleza laboral (indefinido o
temporal), un 35,2% es personal funcionario y un 16,3% es personal
interino. El resto incluye personal directivo, eventual o altos cargos
(esquema 2):
Esquema 2 Personal estructural Recuento por Vinculación
Órganos superiores
y altos cargos
Otros directivos Eventuales Funcionarios Interinos
Laborales indefinidos
Laborales temporales Total
Salud
Departamento 7 8 1.523 352 51 23 1.964
Catsalut 1 17 5 427 12 462
ICS 45 20.472 9.971 163 2.357 33.008
Sociedades Mercantiles
4 2 1.042 392 1.440
Entidades de derecho público
11 72 3.996 1.006 5.085
Consorcios 18 314 11.749 2.172 14.253
Fundaciones 14 2.974 174 3.162
Otros entes del sector público (b)
2 3.977 165 4.144
Sector Salud (a) 8 111 8 22.386 10.325 24.379 6.301 63.518
Total Generalitat de Catalunya y su sector público
159 307 131 113.640 36.628 38.412 11.802 201.079
Fuente: Banco de datos de ocupación pública. Departamento de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda. Notas: (a) Los datos del recuento incluyen 6 sociedades mercantiles; 8 Entidades de derecho público; 13 Consorcios y 16 Fundaciones. (b) El epígrafe ’Otros entes del sector público’ incluye la Agrupación Europea de Cooperación Territorial Hospital de la Cerdanya
(AECT HC) y el Hospital Clínic Provincial de Barcelona.
Por otro lado y de acuerdo con la misma fuente, el conjunto del personal
coyuntural de Salud a 1 de enero de 2016 era de 16.689 personas, un
53,6% del total de personal coyuntural de la Generalitat de Catalunya y su
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sector público, a la misma fecha. Este grupo incluye personal de refuerzo y
substituciones y personal incluído en programas temporales.
Si analizamos su vinculación con el sector Salud, 14.198 de estas personas
(el 85%) son personal sanitario y de administración y servicios que trabajan
en centros de salud públicos, mientras que el resto es personal de
administración y servicios y personal investigador (esquema 3):
Fuente: Banco de datos de ocupación pública. Departamento de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda.
Partimos, pues, de esta realidad: el conjunto del personal, estructural y
conyuntural, que presta sus servicios en el ámbito de la Salud constituye
una parte muy significativa dentro del conjunto del personal de la
Generalitat de Catalunya y su sector público, cuya vinculación con esta
administración es, principalmente, de naturaleza laboral.
La experiencia de fiscalización
El resultado de las auditorías de regularidad que el Departamento Sectorial
C de la Sindicatura de Comptes de Catalunya realiza en las entidades del
sector público sanitario permite concluir que existen, claramente, tres áreas
en las que se concentra el riesgo: la gestión de los recursos humanos, la
contratación administrativa y las operaciones entre partes vinculadas.
Esquema 3 Personal conyuntural
Administración de justícia
Administración y servicios
Cuerpos de
seguridad Docentes Instituciones
sanitarias Servicios
penitenciarios Investigadores Total
Salud
Departamento 160 160
Catsalut 26 26
ICS 8.315 8.315
Sociedades Mercantiles
31 234 265
Esntidades de derecho público
70 1 496 16 583
Consorcios 471 2.823 3.294
Fundaciones 393 1.093 1.146 2.632
Otros entes del sector público
177 1.237 1.414
Salud
1.328
1 14.198
1.162 16.689
Total Generalitat de Catalunya y su sector público
695 5.409 1 8.186 14.200 108 2.544 31.143
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Por lo que refiere a la gestión de los recursos humanos, las incidencias
detectadas en la fiscalización afectan a la contratación del personal, las
retribuciones fijas y variables satisfechas, su jornada laboral, el
cumplimiento del régimen de incompatibilidades, los despidos e
indemnizaciones satisfechas, la prestación por parte del personal de otros
servicios asistenciales, fuera de los comprendidos en su jornada ordinaria, y
el cumplimiento de las medidas presupuestarias de carácter general.
Estas conclusiones cabe entenderlas en el marco de las leyes de medidas
fiscales, administrativas, financieras y del sector público aprobadas por la
Generalitat los años 2011 y 2014, que regulan, desde el ejercicio 2011, un
nuevo régimen jurídico sobre la base de la autonomía de gestión de las
entidades que los servicios públicos sanitarios gestionan mediante
concierto, aunque su aplicación en los ejercicios posteriores está
condicionada al cumplimiento del objetivo general presupuestario.
La modificación más significativa que comportó este régimen de autonomía
de gestión fue la exclusión de estas entidades del cumplimiento de la
normativa de la Generalitat en materia de personal a las que estaban
sometidas. Ello no excluye que estas entidades se encuentren vinculadas a
la normativa básica que, en materia de personal, dicte el Estado.
El mes de junio de 2014 la Secretaría General de los Departamentos de
Economía y Conocimiento y de Salud dictaron unas instrucciones para la
interpretación de la autonomía de gestión de las entidades del sector
público de la salud de la Generalitat de Catalunya. Entre otras, contemplan
que exclusivamente se podrán beneficiar de dicho régimen de autonomía
aquellas entidades que adapten sus actuaciones a sus disponibilidades
presupuestarias, en el sentido que no deben presentar desviación en
negativo respecto al resultado presupuestario previsto en la ley anual de
presupuestos, en términos de contabilidad nacional5.
5 Se entiende que la entidad ha alcanzado el objetivo presupuestario del ejercicio si el indicador de
capacidad/necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional SEC 2010, una vez ajustado, si procede, por el importe de los remanentes de tesorería de ejercicios anteriores incorporados, supera o es igual al resultado presupuestario previsto en la ley de presupuestos, en términos SEC.
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A continuación se resumen las observaciones más significativas que han
puesto de manifiesto los informes de fiscalización de las entidades del
ámbito de la Salud fiscalizadas por la Sindicatura en los últimos cinco años,
en el ámbito de la gestión de los recursos humanos. En todos los casos, la
normativa ha sido aplicada e interpretada en función de si la entidad
disfruta, o no, del régimen de autonomía de gestión:
Medidas de ordenación de la actividad profesional
Con carácter general, las entidades no disponen de una relación de
puestos de trabajo, u otro instrumento organizativo similar de
estructura de la organización, que comprenda, al menos y de forma
completa, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación
profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos,
los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.
La entidad paga la nómina a un conjunto de personas que prestan
sus servicios en otras entidades del sector salud, sin vinculación
jerárquica o funcional con la dirección de la entidad pagadora.
Contratación
La contratación de personal fijo supera los límites para la tasa de
reposición previstos con carácter básico en la normativa de
presupuestos del Estado.
La contratación de personal temporal se realiza aduciendo la
necesidad urgente e inaplazable pero no se motiva suficientemente.
Aunque la normativa presupuestaria básica habilita a contratar personal
temporal o nombrar personal interino en aquellos casos estrictamente
excepcionales y restringidos a los sectores considerados prioritarios, o
que afecten al funcionamento de lo servicios públicos esenciales, la
entidad debería motivar la urgencia o la necesidad de estas
contrataciones y la imposibilidad de atenderla con los recursos
existentes.
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 8
La selección y contratación de personal temporal no cumple
estrictamente los criterios establecidos en la bolsa de trabajo para la
cobertura de estos puestos de trabajo.
No pocas Administraciones públicas y buena parte del sector público
institucional tienen endebles sistemes de acceso de personal interino y
laboral temporal, basados en pruebas que no acredian el mérito de
forma real, o en algunos casos asentados en modalidades de
nombramiento o contratación de forma directa, por razones de urgencia.
Muchas veces, son espacios “desregulados”.
La disposición adicional trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos
para 2017 intenta poner remedio a estos problemas, aunque solo para
el personal laboral: la utilización de la contratación laboral está sometida
a los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso
al empleo público y a la normativa en materia de incompatibilidades; los
órganos competentes en materia de personal serán responsables del
cumplimiento de la citada normativa, y en especial, velarán para evitar
cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que
pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no
fijo, y no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con
un contrato de trabajo temporal salvo cuando ello se derive de una
resolución judicial, entre los aspectos más importantes que incluye la
citada disposición.
Los contratos temporales de algunos facultativos se prorrogan
sucesivamente. El encadenamiento de contratos temporales del
personal supera los límites establecidos por la normativa laboral6, en
cuyo caso el trabajador adquiere la condición de fijo.
La falta de diligencia o el uso abusivo de la contratación temporal por
parte de la Administración termina enquistando a este personal en las
estructuras. Tal como ha recogido la reciente STS de 28 de marzo de
2017, esta figura comporta un “nuevo tipo de empleado público”, no se
trata de personal laboral fijo ni tampoco personal laboral temporal. Son
otra cosa. Una creación jurisprudencial, que ya se recoge en la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por RDL 5/2015, de 30
6 Artículo 15 y disposición adicional decimoquinta del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los
trabajadores, según la redacción dada por la Ley 35/2010, de 17 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral.
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de octubre. Cierta disfunción, al fin y al cabo, que hay que “estabilizar”
mediante pruebas de acceso, y si no las superan, la Administración
deberá indemnizarlos. Si bien es cierto que, como consecuencia de la
congelación de la oferta de empleo público en la larga etapa de
contención fiscal se ha hecho necesario el recurso a este tipo de
personal, ello no puede implicar el relajamiento del principio de mérito,
ni la incorporación en plantilla por motivos de antigüedad para quienes
no acreditan capacidad profesional.
Parte del equipo directivo mantiene con la entidad una relación de
carácter exclusivamente laboral.
El artículo 13 del Estatuto básico del empleado público, aprobado
mediante la Ley 7/2007, de 12 de abril, establece que el personal de las
entidades públicas que desarrolla servicios de carácter directivo debe
estar sujeto al régimen laboral de alta dirección.
A partir del 31 de enero de 2014, la disposición adicional vigésima
primera de la Ley 2/2014, modificada por la Ley 3/2015, de 11 de
marzo, de medias fiscales, financieras y administrativas, establece
determinados criterios sobre la figura del personal directivo del sector
público de la Generalitat de Catalunya y fija el ámbito subjetivo de
aplicación en las personas que forman parte de los consejos de
administración y en las que asumen la máxima responsabilidad y que
actuan bajo la dependencia exclusiva de los máximos órganos de
gobierno. La Ley establece que estos últimos deben vincularse con la
entidad mediante un contrato de alta dirección, regulado por el RD
1382/1985 y por el Decreto 243/2004.
Contratos especiales de alta dirección que prevén el incremento
retributivo anual de la remuneración establecida en contrato en
función de los acuerdos entre las partes. Esta cláusula debe
someterse a los límites establecidos en la Ley de Presupuestos del
Estado o, si la entidad no se encuentra bajo el régimen de autonomía
de gestión, a los límites establecidos en la Ley de Presupuestos de la
Generalitat de Catalunya.
La inclusión en contrato de cláusulas de reserva de puesto de trabajo
con funciones directivas dentro del organigrama comprometen y
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limitan la facultad que los posteriores órganos de gobierno de la
entidad tienen atribuída para nombrar, para cargos directivos, a
personas de su confianza. La entidad, además, incumple finalmente
esta cláusula y le corresponde, por ello, indemnizar al trabajador.
Retribuciones fijas
La remuneración de los trabajadores incluye conceptos retributivos
no aprobados en el convenio colectivo o en los acuerdos generales
en materia de retribuciones, y que tampoco han sido aprobados
previamente por los órganos competentes previstos en los estatutos
de la entidad. Estos complementos retribuyen funciones de dirección,
responsabilidad y coordinación; actividades realizadas fuera de la
jornada laboral ordinaria; la disponibilidad; la consecución de
determinados objetivos, o la compensación por desplazamientos,
entre otros.
Se observa que algunos de ellos incluyen el cómputo de horas
remuneradas que no pueden ser validados, o bien precios/hora para
los que no existe aprobación formal.
Trabajadores que perciben un complemento por jornada completa o
por especial dedicación que, de acuerdo con el convenio o manual
retributivo de aplicación, no es compatible con la prestación de
servicios en otras administraciones o entidades. Algunos de ellos
desarrollan una segunda actividad, en otra administración o en el
sector privado, por lo cual no les corresponde percibir estos
complementos.
Las retribuciones de algunos trabajadores con cargos directivos
experimentan incrementos de entre el 3% y el 20%, según los casos,
que no responden a cambios de responsabilidades o funciones,
contra lo dispuesto, con carácter básico, en la Ley de Presupuestos
del Estado.
Percepción simultánea de complementos que retribuyen la misma
situación laboral.
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 11
Retribuciones variables
Importes satisfechos en concepto de retribución por objetivos para
los que no se obtiene evidencia de los objetivos a alcanzar, los
criterios de evaluación, el cálculo del grado de consecución ni del
importe a satisfacer.
Las retribuciones variables en función de objetivos se encuentran
condicionadas, entre otras variables, al cumplimiento del objetivo
presupuestario general de la entidad, de acuerdo con la normativa
reglamentaria vigente. A pesar de que la entidad no cumple el
objetivo presupuestario que tenía previsto para el ejercicio, ha
pagado estas retribuciones.
Se han satisfecho retribuciones variables únicamente vinculadas al
cumplimiento del equilibrio presupuestario de la entidad.
La existencia de equilibrio presupuestario es una condición
necesaria, pero no suficiente, para el pago de la retribución variable
por objetivos. El pago de esta retribución debería haberse sujetado
también a la determinación previa y evaluación posterior del
cumplimiento de otros objetivos e indicadores.
Pago del importe máximo de la retribución variable por objetivos
asignado anualmente al trabajador, a pesar de no haber prestado
servicios durante el ejercicio completo.
Jornada laboral
La jornada de trabajo del personal asistencial en derminados turnos
es inferior a la jornada mínima de 37 horas y media semanales de
trabajo efectivo de media en cómputo anual, que establece, con
carácter básico, la Ley 20/2012, de 29 de junio, de presupuestos
generales del Estado. Esta norma establece que queda suspendida
la eficacia en materia de jornada y horario de los acuerdos, pactos y
convenios vigentes en los entes, organismos y entidades del sector
público contrarios a esta jornada mínima.
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La dediación anual máxima del personal asistencial -entendida como
la suma de las horas de jornada ordinaria y de jornada
complementaria por guardias de presencia física- excede el límite
que establece el convenio y la normativa de aplicación7.
Trabajadores con funciones directivas y dedicación exclusiva que
perciben complementos retributivos vinculados a estas funciones,
continuan percibiéndolos cuando pasan a realizar jornadas parciales
y dejan de desempeñar aquellas funciones.
Régimen de incompatibilidades
La plantilla de personal asistencial incluye profesionales que realizan
una segunda actividad pública asistencial, o con una segunda
actividad como profesores asociados en Universidades públicas, sin
haber solicitado la oportuna autorización previa de compatibilidad
para realizar dichas actividades.
En el segundo caso, la fiscalización realizada pone de manifiesto,
además, que la segunda actividad no podía ser compatibilizada
porque la jornada laboral supera los límites previstos en la normativa
y, por tanto, estan incumpliendo la dedicación docente máxima.
También incluye profesionales que realizan una segunda actividad en
centros sanitarios privados, sin la preceptiva concesión de
autorización previa.
Existen también profesionales con funciones docentes y asistenciales
en plaza vinculada en una Universidad pública, sin la existencia de
convenio regulador entre las partes, actividad para la que no han
solicitado la preceptiva autorización de compatibilidad. Por otro lado,
su jornada en la entidad fiscalizada (asistencial) es a tiempo
completo, pero según lo dispuesto en el RD 1558/1986, de 26 de
7 Establecido en 2.290 horas por la Directiva 93/104/CE y la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto
marco del personal estatutario de los servicios de salud, de transposición de la citada Directiva al sector sanitario.
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 13
junio, y la normativa de incompatibilidades, la jornada que desarrollan
en los dos puestos de trabajo tiene que ser a tiempo parcial.
De acuerdo con la citada normativa, estos puestos deberían
corresponder a una única plaza de la universidad, con actividad
docente, de tutoría y asistencial vinculada al hospital, y ser retribuída
mediante la nómina de la Universidad, aunque esto no ocurre en la
práctica en el territorio de Cataluña.
Los servicios prestados en la segunda actividad han sido
indebidamente computados a efectos de trienios, de modo que el
trabajador es indebidamente retribuido en concepto de antigüedad
por ambas actividades.
El conjunto de las retribuciones anuales que perciben los
trabajadores que desarrollan las actividades públicas asistencial y
docente superan, en términos homogéneos8, los límites establecidos
en la normativa de incompatibilidades, los cuales constituyen un
requisito para la autorización de la compatibilidad de actividades
públicas.
El régimen de incompatibilidades es uno de los ámbitos del derecho a la
función pública en qué la tarea interpretativa de los tribunales de justicia
ha sido notable, con la finalidad de delimitar la compatibilidad del
ejercicio de otras actividades con la función pública.
No se puede entender que el régimen de incompatibilidades entre
dentro de la exclusión que contiene la ley de medidas financieras y
fiscales del año 2011, relativa al régimen de autonomía de gestión, ya
que no se trata de limitaciones coyunturales de gastos y de contratación
de personal, sino de un verdadero sistema que las administraciones
públicas establecen para preservar la independencia y la imparcialidad
de los servidores públicos, a fin de que los medios o facultades
concedidas a quien ocupa una pocisión dentro del sector público
puedan ser utilizados en beneficio propio y en perjuicio del interés
público.
Con el fin de garantizar una dotación adecuada de recursos a las
necesidades de los centros y servicios, el Gobierno de la Generalitat de
Catalunya impulsó la declaración de existencia de interés público para
desarrollar un segundo puesto de trabajo de carácter asistencial en el
sector público o en determinados servicios sociales por parte de los
8 Según la interpretación que se deriva de la Sentencia 5338/2002, de 18 de julio, del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña.
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 14
profesionales médicos y de infermería9. Estos acuerdos se han ido
prorrogando a lo largo del tiempo, en aplicación de lo dispuesto en la
normativa de incompatibilidades, y son condición necesaria, aunque no
suficiente, para el otorgamiento, si corresponde, de la preceptiva
autorización de compatibilidad.
El mes de julio de 2014 el Departamento de Salud aprobó un Criterio
Técnico para determinar el ámbito de aplicación de la normativa de
incompatibilidades en relación con el personal que presta servicio en el
sector público sanitario, en los casos en qué la actividad se desarrolle
en una entidad o organismo que dependa del Departamento y/o que
forme parte del SISCAT.
Es importante recordar que el ámbito subjetivo de aplicación del
régimen de incompatibilidades es más extenso y va más allá de los
funcionarios públicos. Y también, que la modificación introducida por el
EBEP a la ley básica estatal de incompatibilidades amplió el ámbito de
aplicación al personal al servicio de entidades, corporaciones de
derecho público, fundaciones y consorcios, cuyos presupuestos se
doten ordinariamente en más de un 50% con subvenciones u otros
ingresos procedentes de las Administraciones Públicas.
Despidos, indemnizaciones y otras compensaciones
Indemnizaciones por incumplimiento de preaviso pagadas al personal
directivo contrarias a lo dispuesto en las cláusulas de sus contratos,
que excluyen expresamente este derecho, o improcedentes, por el
hecho de que el mismo trabajador cesado es nuevamente
incorporado a otro puesto de trabajo en la Administración
inmediatamente después.
El cómputo de días para determinar la cuantía de la indemnización
por despido improcedente supera el límite establecido en el RDL
3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral10.
La cuantía de la indemnización por extinción de contrato de alta
dirección incluye complementos retributivos expresamente excluídos
del cálculo de acuerdo con lo dispuesto, con carácter básico, por la
9 Acuerdos de Gobierno 115/2007, de 2 de octubre, y 198/2010, de 2 de noviembre.
10 La disposición transitoria quinta establece que el importe de la indemnización por despido improcedente
de los contratos formalizados con anterioridad a la entrada en vigor de este RDL (11 de febrero de 2012) no puede ser superior a 720 días de salario, excepto que del cálculo de la indemnización por el periodo anterior a esta fecha resultase un número de días superior.
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disposición adicional octava del RDL 3/2012, de 10 de febrero, de
medidas urgentes para la reforma del mercado laboral.
Del importe de la indemnización por cese satisfecha al trabajador no
se descuenta el importe equivalente al periodo del deber de preaviso
incumplido por parte del directivo, como establece el RD 1382/1985.
Indemnizaciones acordadas con el trabajador mediante acto de
conciliación, pacto entre las partes o mediante el reconocimiento de
la improcedencia del despido, por lo general, de cuantía significativa.
En algún caso, la causa del despido fue iniciada por motivos
disciplinarios o por causas objetivas de carácter económico y
organizativo.
Con el fin de salvaguardar el principio de no discrecionalidad que debe
regir todas las actuaciones de la Administración pública, debería
tramitarse correctamente los expedientes disciplinarios de modo que, si
fuera necesario el despido del trabajador, se realizara con todas las
garantías procesales, tanto para el trabajador como para la entidad. Los
despidos improcedentes y las indemnizaciones a pagar en estos casos
debieran ser establecidas por sentencias judiciales firmes.
Pago indebido de compensaciones económicas por jubilación
anticipada a partir de los sesenta años, contrarias a lo dispuesto en
el RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la
estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que
prohíbe, con carácter básico, la compatibilización de cualquier tipo de
retribución pública con la percepción de pensiones indemnizatorias,
prestaciones compensatorias y percepciones similares, en motivo del
cese.
Prestación de otros servicios asistenciales
Personal asistencial de plantilla realiza actividades asistenciales
complementarias fuera de la jornada laboral y es retribuido
adicionalmente por estas prestaciones, las cuales incluyen servicios
de anestesiología, cirugía ortopédica y traumatología o la realización
de informes médicos diversos, por ejemplo.
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No obtenemos en todos los casos detalle de las actividades
retribuidas ni de los criterios concretos de asignación de precios a los
distintos profesionales, que se encuentran al margen del convenio
colectivo o de los pactos complementarios vigentes, o bien no han
sido aprobados formalmente, si bien, en su mayor parte, se trata de
remuneraciones fijas en cuantía y periódicas en su devengo.
Por otro lado, el tiempo de jornada que se retribuye mediante estos
complementos no está previsto en los contratos laborales de estos
profesionales.
En casos puntuales, se constata que durante la realización de estas
actividades asistenciales, retribuídas al margen de la jornada laboral,
el mismo profesional se encontraba asignado a un turno de guardia,
presencial o localizable, o bien se encontraba dentro de su jornada
ordinaria de trabajo. Ambas retribuciones, por tanto, coinciden en la
misma franja horaria.
La entidad fiscalizada mantiene una relación profesional de carácter
mercantil para el desarrollo de actividad asistencial con personal con
el que mantiene también una relación laboral. Los servicios
prestados incluyen, a modo de ejemplo, actos médicos (informes,
pruebas y exploraciones); la atención de urgencias programadas en
días laborables o la realización de guardias físicas.
También se observan casos en los que la Administración ha
contratado el servicio de atención continuada a los pacientes que
atiende de urgencia por accidentes de tráfico con sociedades
mercantiles constituídas por trabajadores del centro hospitalario
contratante.
Los trabajadores no han solicitado autorización previa para
desarrollar estas actividades. La Administración debe determinar si
se trata de actividades compatibles con la relación laboral que estos
facultativos mantienen en sus centros de trabajo.
Profesionales externos, entre ellos, radiólogos, cardiólogos y otro
personal médico, que prestan servicios en los diversos centros
asistenciales de la entidad.
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 17
Este personal mantiene una relación de dependencia jerárquica
respecto al personal de dirección o comando de la entidad
fiscalizada, realiza su actividad en las dependencias públicas dentro
de la jornada y los horarios determinados por esta entidad y percibe
una retribución fijada en función de los precios aprobados por la
entidad, hechos que podrían considerarse determinantes para el
reconocimiento de una relación laboral.
Por otro lado, las facturas presentadas por estos profesionales
incluyen precios unitarios para los cuales se desconoce su
aprobación formal, o bien presetan deficiencias en la documentación
acreditativa de la actividad realizada.
La DA 1ª del RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la
estabilidad y de fomento de la competitividad regula las medidas en
relación con los trabajadores de las empresas de servicios contratadas
por la Administración, estableciendo que los entes, organismos y
entidades que forman parte del sector público deberán dictar las
instrucciones pertinentes para la correcta ejecución de estos servicios,
estableciendo directrices o criterios que clarifiquen la relación entre los
gestores públicos y el personal externo contratado para evitar actos que
puedan resultar determinantes para el reconocimiento de una relación
laboral.
Formalización de convenios de colaboración asistencial por parte de
la entidad fiscalizada con otros centros sanitarios privados, cuyo
objeto es la prestación de asistencia especializada en las
dependencias de estos centros por parte de facultativos de la entidad
pública: asistencia directa a pacientes por consultas externas,
consultas diagnósticas, realización de procedimientos quirúrgicos,
atención urgente o visita a pacientes hospitalizados, por ejemplo.
A todos los efectos laborales, este personal tiene la consideración de
personal de la entidad pública, quien se hace cargo de su retribución,
en la cual se incluye un complemento retributivo por la dedicación a
la actividad que presta en los centros privados.
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Uno de los objetivos previstos en la normativa vigente para la red de
hospitales es el establecimiento de alianzas estratégicas entre las
distintas entidades proveedoras del Catsalut.
Por otro lado, el artículo 8.2 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre,
de ordenación de las profesiones sanitarias y el propio convenio
colectivo de trabajo de los hospitales de la XHUP establecen que los
profesionales sanitarios vinculados a un centro puedan prestar los
servicios en otro centro cuando exista una alianza estratégica o un
proyecto de gestión compartida entre varios establecimientos
sanitarios proveedores del Catsalut.
Sin embargo, la fiscalización realizada detectó que, para algunas
especialidades, no existe convenio o contrato con el Catsalut que
ampare la prestación del servicio en el ámbito público, y por ello, no
es posible la existencia de una alianza estratégica. Así, los
profesionales de la entidad pública que se desplazan a los centros
privados estan prestando sus servicios en el ámbito privado, de
modo que estaríamos ante una cesión de trabajadores sin amparo
legal, además de incumplir la jornada laboral y el horario que les
corresponde realizar en las dependencias de la entidad pública.
Por otro lado, los contratos laborales formalizados con los
facultativos especialistas que se desplazan a centros privados no
prevén esta prestación, de modo que la jornada laboral que realizan
no se contempla en sus contratos de trabajo.
Cumplimiento de medidas presupuestarias de carácter general
Incorrecta aplicación, en el ejercicio 2010, de la reducción de las
retribuciones del personal directivo establecida en el Decreto Ley
3/2010, de 29 de mayo, de medias urgentes de contención del gasto.
La entidad no tiene en cuenta la reducción porcentual que la norma
mencionada establece para el personal asimilado a directivo, que es
aquél que percibe una retribución total anual, excluída la antiguedad,
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igual o superior a la fijada para el cargo de director general de la
Administración de la Generalitat11.
Las reducciones previstas para este personal debían ser del 8%,
10% o 15%, en función de su retribución bruta anual, mientras que la
entidad aplicó una reducción lineal del 5%.
Con el fin de contribuir al equilibrio presupuestario de la entidad, el
año 2012 los profesionales dejaron de percibir el importe de las
retribuciones variables, en cumplimiento de las disposiciones
presupuestarias de carácter general de la comunidad autónoma, y
tampoco se les abonó la paga extraordinaria del mes de diciembre,
en cumplimiento de lo dispuesto en el RDL 20/2012, de 13 de julio,
de medidas urgentes para garantizar la estabilidad presupuestaria y
de fomento de la competitividad12.
Ante esta “doble” medida restrictiva, el mes de octubre de 2012 la
Secretaría General del Departamento de Salud de la Generalitat de
Catalunya estableció directrices para que las entidades de salud del
sector público de la Generalitat a las cuales les fuera de aplicación el
régimen de autonomía de gestión, aprobaran medidas
compensatorias a través de sus órganos de gobierno, bajo la
condición de no superar, para el conjunto de trabajadores, la cuantía
de la paga extraordinaria suprimida y, evidentemente, cumplir al
cierre del ejercicio con el objetivo de equilibrio presupuestario.
El análisis de las cuantías compensatorias satisfechas a los
trabajadores el mes de diciembre de 2012 ha puesto de manifiesto
que su abono no fue realizado en términos de proporcionalidad, de
modo que los importes compensados no representaron el mismo
porcentaje respecto a la cantidad detraída, de forma individual. Los
correspondientes acuerdos compensatorios de los órganos de
11
Artículo 27 bis) de la Ley de presupuestos de la Generalitat para el año 2010 y Acuerdo de Gobierno 3/2009, de 7 de enero, de determinación del personal de las entidades dependientes de la Administración de la Generalitat que se asimila a alto cargo, al efecto de la aplicación del artículo 27 de la Ley de presupuestos de la Generalitat para 2009.
12
El Acuerdo de Gobierno de la Generalitat de Catalunya de 10 de marzo de 2015 y el Decreto Ley
4/2016, de 21 de junio, han establecido, respectivamente, la recuperación parcial, con cargo a estos presupuestos, de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 que dejó de percibir el personal
del sector público de la Generalitat, equivalente a 44 días, el primer retorno, y a 38 días, el segundo.
La gestión de los recursos humanos en el sector público sanitario concertado de Cataluña Página 20
gobierno contemplaban la necesidad de la compensación en
términos proporcionales a todos los trabajadores.
En este contexto, también se observa el pago de cuantías
compensatorias indebidas, por el hecho de que compensan la
reducción de beneficios sociales a los trabajadores (tales como
premios y ayudas, permisos, congresos y publicaciones) que no
ocasionaron una reducción de las retribuciones estrictamente
salariales.
Conclusiones
Con la promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del
Empleado Público es la primera vez que en un texto legal regulador de la
materia se recoge el término unívoco “empleado público” como concepto
expresivo de una realidad común existente con absoluta independencia del
régimen jurídico, laboral o funcionarial de cada empleado, que es la prestación
de servicios para una Administración Pública.
El conjunto del personal, estructural y coyuntural, que presta sus servicios en el
ámbito de la Salud constituye una parte muy significativa dentro del conjunto
del personal de la Generalitat de Catalunya y su sector público, cuya
vinculación con esta administración es, en una parte muy importante, de
naturaleza laboral.
En efecto, los gastos de personal del conjunto del sector Salud de la
Generalitat de Catalunya tienen un peso muy significativo en el conjunto de los
gastos presupuestados para este sector el año 2017, cerca del 40%. También
hemos visto que el personal estructural del sector Salud representa entorno al
32% del total de personal estructural de la Generalitat de Catalunya y su sector
público, y entono al 54%, en el caso del personal coyuntural.
Al mismo tiempo, el ámbito de la sanidad pública es un sector muy particular.
Nuestra actuación en las entidades fiscalizadas es de carácter recurrente y, por
tanto, nuestros trabajos de fiscalización buscan corregir al máximo las
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actuaciones de las entidades fiscalitzadas que se alejan del marco normativo, y
al mismo tiempo, conseguir una mejora en la implementación y seguimiento de
los circuitos internos de control del gasto.
Se trata de establecer objetivos para conseguir la modificación de los
procedimientos y prácticas en materia de gestión de los recursos humanos que
no cumplen con la legalidad vigente, así como la mejora de la gestión y el
control del gasto asociado a estos recursos, y acompañarlos, en la medida de
lo posible, en la consecución de estos objetivos.
