LA GOBERNANZA METROPOLITANA DE BARCELONA

Joan Subirats

Universidad Autónoma de Barcelona

Mariona Tomàs

Universidad de Barcelona

Barcelona, 29 de noviembre de 2006

publicado en gallego en

SUBIRATS, J.; M. TOMÀS. (2007) “Os gobernos locais en contornos glocais e en rede. Experiencias comparadas: o caso de Barcelona”, Rojo Salgado, A.; Varela Álvarez, E. J. (dir.), A gobernanza metropolitana, Xunta de Galicia, p. 89-128.

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Índice

1. Introducción ................................................................................................. 3

2. Gobierno y territorio: del Estado a las redes ................................................ 7

2.1 Gobernar en un contexto de nuevas tensiones territoriales ................... 7

2.2 Articular y gobernar redes horizontales ................................................ 11

2.2.1 Qué define una red de gobernanza ............................................... 13

2.2.2 La gestión y el liderazgo público de redes de gobernanza ............ 13

2.3 Gobernar desde múltiples niveles territoriales ...................................... 15

2.3.1 El nivel estatal (state governance) ................................................ 15

2.3.2 El nivel local (local governance) ................................................... 17

2.3.3 El nivel supra-estatal (UE governance)........................................ 18

3. La gobernanza metropolitana de Barcelona .............................................. 22

3.1 Territorio y población ............................................................................ 22

3.2 Instituciones: antecedentes y situación actual ...................................... 27

3.2.1 La existencia de un gobierno metropolitano .................................. 28

3.2.2 La cooperación como respuesta a la fragmentación institucional .. 30

3.3 Instrumentos de gobernanza ................................................................ 32

3.3.1 Las redes de ciudades ................................................................... 32

3.3.2 La planificación estratégica ............................................................ 35

3.4 La política metropolitana ...................................................................... 39

4. Conclusiones ............................................................................................. 43

5. Bibliografía ................................................................................................. 49

2

3

1. Introducción

A pesar de que pueda parecer contradictorio, la época actual se caracteriza

por una creciente interconexión mundial y por una, asimismo creciente,

atención a los aspectos territoriales y locales. En efecto, podría parecer que

en un mundo cada vez más comunicado, en el que las relaciones y los

intercambios económicos se han mundializado, y en el que parecen existir

fuertes tendencias a la homogeneización cultural, quedaría cada vez menos

espacio para hablar de diferenciación territorial, de comunidad y de identidad

y gobierno local. Pero, más bien constatamos que, al principio quizás como

reacción, pero después de una manera más consciente, rebrotan y se

configuran identidades locales y territoriales que buscan una manera propia

de ser universales. La dinámica global-local no es una forma de resistencia

localista a la mundialización. Es más bien una dinámica “natural” que obliga a

situar los problemas locales indefectiblemente en un contexto global, y que, al

mismo tiempo, exige dialogar con la globalidad desde las coordenades

propias y específicas de cada comunidad local, de cada territorio.

Si recogemos la tradicional frase sobre globalidad y localismo, es cierto que

debemos de pensar globalmente y actuar localmente, pero es asimismo

igualmente necesario pensar localmente y actuar globalmente. El futuro exige

reforzar los vínculos identitarios entendidos como un activo social y no como

un pasivo en un mundo global. Sin duda no existe demasiado futuro para

comunidades locales y para territorios aislados y encerrados en sus

peculiaridades, pero tampoco lo hay para conglomerados locales

artificialmente creados o para territorios sólo preocupados por explotar sus

recursos sin generar sentido de pertenencia. Las reflexiones que aquí

presentamos tratan de situarse en ese espacio físico y temporal: el territorio,

el gobierno y las políticas locales, en el momento de cambio de época que

estamos viviendo. Y lo hace asumiendo en toda su complejidad el

entrelazamiento de temas que supone partir del territorio y de sus distintas

alternativas y formas de gobernanza.

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Todos sabemos que el proceso de globalización está generando un

incremento de la competencia entre las empresas y que, por otro lado, ésta

competencia depende y al mismo tiempo condiciona el entorno social,

productivo e institucional en el que se produce: el territorio es al mismo

tiempo el principal receptor de los efectos de la globalización y el principal

emisor de respuestas a sus retos. Se pueden pues identificar, en definitiva,

un conjunto de fuertes interrelaciones entre estos elementos. Por un lado, los

vículos territorio-economía. Por otro el ámbito en el que coinciden territorio y

prácticas sociales y políticas. Y sin duda, el ámbito en el que se relacionan de

manera compleja territorio-competencia económica-cohesión social-

instituciones.

De esta forma, la creciente importancia del territorio y la fractura con las

formas más tradicionales de convergencia urbanización–industrialización

(típicas del “fordismo”), está facilitando la emergencia de un nuevo sistema de

ciudades y regiones a escala global. Un sistema que ya no adopta una forma

jerárquica sino poliédrica (jerarquías múltiples). Un sistema que ya no se

desencadena sólo a partir de les decisiones externas de inversión en

determinadas localizaciones, sino también de las estrategias de desarrollo

endógeno que asume cada territorio.

Un territorio poliédrico y que se desarrolla a partir de sus propias

particularidades reclama nuevas estrategias de desarrollo. Sin entrar ahora

en sus contenidos, que se verán de forma extensa en la primera parte de este

trabajo, sí podemos señalar que algunos de los factores que caracterizarían

esas estrategias de desarrollo serían: la capacidad de gestionar la red de

actores locales; la capacidad de mejorar la competitividad a través del

aprendizaje y la innovación permanentes; el fortalecimiento de la cohesión

social y territorial, evitando la exclusión y la segregación social del espacio; la

habilidad para el aprovechamiento de recursos inmateriales como el capital

social, o los atractivos culturales y ambientales endógenos; y la utilización de

instrumentos de marketing territorial (place marketing) o las habilidades de

relación (networking) y presión (lobbying).

5

Un ejemplo de la aplicación de estas estrategias de desarrollo es la ciudad de

Barcelona, cuyo modelo de gobernanza metropolitana podríamos

caracterizarlo por los principios de corresponsabilidad colectiva y de

participación ciudadana. En efecto, el gobierno del territorio, el gobierno de

las ciudades y comunidades locales no puede plantearse como un problema

que afecta sólo a los ayuntamientos y a las autoridades representativas.

Cada vez deberíamos hablar menos de gobierno a secas, y más de

capacidad de gobierno. La gobernanza (governance) de los territorios, de las

ciudades y de las comunidades locales no puede plantearse sólo como un

problema de los ayuntamientos, de las autoridades representativas locales.

Ha de empezar a ser visto como un problema colectivo, en el que las reglas

de la jerarquía ya no sirven como antes, y en el que hace falta establecer

mecanismos de coordinación y de corresponsabilidad con los agentes y los

actores sociales presentes en ese territorio. Como veremos en la segunda

parte del texto, el caso barcelonés destaca, a partir sobre todo de la

planificación estratégica, por la creación de dinámicas de desarrollo en qué

se pretende implicar a todos los actores, instituciones, entes y personas a fin

de que se sientan protagonistas en el debate sobre el futuro del territorio, sin

que ello implique la difuminación de las responsabilidades de cada quién.

6

7

2. Gobierno y territorio: del Estado a las redes

Estamos asistiendo a la progresiva sustitución de las fronteras entre

territorios, entre estatutos competenciales, entre delimitaciones institucionales

rígidas, por dinámicas más centradas en las capacidades de los actores para

hacer progresar sus proyectos y sus estrategias desde posiciones de

influencia y de articulación de recursos y complicidades. Gestionar las

interdependencias entre comunidades locales, ciudades y regiones, es el

gran reto de un gobierno del territorio que ha de superar la fase en la que las

fronteras aislaban y delimitaban. Hoy lo que tenemos es una creciente

interacción entre actores e instituciones al margen de ámbitos

competenciales o de terrenos acotados. Se van sustituyendo marcos

jerárquicos y terrenos de juego prestablecidos por redes complejas y

multidireccionales. Y es en este nuevo contexto en el que nos hemos de

preguntar qué significa gobernar.

2.1 Gobernar en un contexto de nuevas tensiones ter ritoriales

Gobernar significa regular los conflictos que surgen en una comunidad

determinada, tratando de encauzarlos de manera que predomine la

convivencia. Se trata, además, de una regulación que evita el enfrentamiento

directo entre los diferentes intereses particulares y que, en cambio, los

resuelve a través de la cesión de capacidades de mediación o arbitraje a una

autoridad que debe ser reconocida y aceptada por las diferentes partes. La

popular definición de la política como la continuación de la guerra a través de

otros medios se correspondería con esta visión del gobierno como forma

pacífica de resolver conflictos entre intereses enfrentados, sin que ello

implique, evidentemente, que la natural y cotidiana conflictividad social

desaparezca..

Este tipo de definiciones, generalmente aceptadas por la comunidad

académica, tienden a marginar las referencias explícitas a la dimensión

8

territorial del gobierno. Implícitamente, sin embargo, la presencia del territorio

es constante: los conflictos entre intereses se localizan espacialmente, las

comunidades gobernadas se identifican por su asentamiento (o su movilidad)

territorial, y la aceptación de las funciones de arbitraje no se da a escala

planetaria sino en el marco de determinados límites territoriales. De hecho,

los gobiernos no se han caracterizado únicamente por la resolución de los

conflictos colectivos, sino también por la defensa de sus fronteras territoriales

ante la eventual penetración de gobiernos alternativos o por la voluntad de

ampliar sus capacidades de regulación más allá de sus límites originales. La

acción de gobernar, en definitiva, pretende resolver determinados conflictos

sociales pero, simultáneamente, genera una permanente tensión territorial.

Buena parte de la historia universal se puede interpretar como la historia de

estas tensiones territoriales. Unas tensiones que han ido generando

diferentes puntos de equilibrio, como por ejemplo el imperio romano o la

sociedad feudal. Cada uno de estos ejemplos representa no sólo una manera

de gobernar sino también una forma de articular este gobierno con el

territorio. Desde la perspectiva de nuestra historia más reciente, las tensiones

territoriales alcanzaron un punto de estabilización con la Paz de Westphalia

(1648). Con ella nacía la referencia territorial para el desarrollo de las

capacidades de gobierno: el estado-nación.

No es el momento de detenernos en su conceptualización, aunque podemos

resumir sus elementos básicos a través de dos metáforas frecuentemente

utilizadas por la literatura especializada (Lakoff; Johnson, 1980): el estado-

nación como « persona » y como « hogar ». Ambas metáforas nos remiten a

un marco analítico construido a partir de tres conceptos clave: interior,

frontera y exterior. El estado-nación es una « persona » y, como tal, presenta

una frontera física que distingue lo interior de lo exterior. El estado-nación es

además un « hogar » y, como tal, tiene también unos límites físicos que

distinguen lo de dentro y lo de fuera. El estado-nación, en definitiva, se define

a través de unos límites territoriales, de unas fronteras que fijan las

dimensiones del espacio que contiene tanto una comunidad con conciencia

de sí misma como las capacidades de gobierno necesarias para resolver sus

9

conflictos: una nueva metáfora, la del contenedor, nos sintetiza la esencial del

estado-nación. En esa misma línea, el conocido jurista alemán Jellinek definió

sinteticamente al estado o poder político con tres términos clave : territorio,

población soberanía.

El punto de equilibrio representado por el estado-nación se ha mantenido, no

sin dificultades, durante tres siglos. Sin embargo, hoy parece mostrar claras

señales de agotamiento. Se multiplican, de este modo, los argumentos

destinados a identificar los retos que asedian al estado-nación y las

conjeturas sobre las formas de gobierno y las estructuras territoriales que

eventualmente lo superarán. Estamos, pues, ante un momento histórico

donde las tensiones territoriales han vuelto a emerger y donde,

consecuentemente, estamos a la espera de la aparición de un nuevo punto

de equilibrio.

Los argumentos esgrimidos para justificar y explicar esta etapa de transición

son múltiples, aunque desde nuestra perspectiva nos interesa destacar los

dos procesos que de forma más recurrente confluyen en la interpretación de

las actuales tensiones: la globalización y el localismo1 (Castells, 1999; Goetz;

Clarke, 1993). Ambos procesos desafían al estado-nación, la globalización

desbordándolo desde arriba y el localismo haciendo lo propio desde abajo.

Ambos procesos, además, nos obligan a redefinir tanto los espacios sobre los

que ejercer las capacidades de gobierno como la propia forma que estas

capacidades han de adoptar. Jönsson, Tägil y Törnqvist (2000) han

esquematizado los ejes del debate actual a partir de identificar las diferentes

formas de gobierno que aparecen cuando combinamos diferentes

intensidades de globalización y localismo. Su esquema, aplicado al caso

europeo, es el que se muestra en la Figura 1.

1 Entendemos el concepto localismo en sentido amplio: como el conjunto de procesos que presionan y desplazan las capacidades de gobierno hacia la proximidad territorial. Proximidad que puede expresarse a diferentes escalas. La regional -en el sentido “técnico” del término- es decir hacia los meso-gobiernos: comunidades autónomas, regiones, länder etc; la supra-municipal, -mancomunidades, comarcas, provincias-; la municipal e incluso la intra-municipal: distritos, barrios...

10

Figura 1. Formas de gobierno y tensiones territoriales

Globalización

Localismo A partir de este esquema podemos, por lo tanto, analizar las distintas

alternativas de gobierno que, con la voluntad de adaptarse a una cambiante

estructuración del territorio, compiten en la actualidad. El estado-nación sería

la forma histórica y aún dominante de gobierno, adecuada para una situación

donde la intensidad de los procesos de globalización y localismo es baja;

mientras que el gobierno a través de la red se adaptaría a un momento en

que se intensifican los procesos de globalización y localismo. La creciente

importancia del regionalismo o del municipalismo y la aparición de entes

supra-estatales (como la UE) representarían respuestas a cada uno de los

procesos mencionados, aunque no a la combinación de ambos.

Las presiones de la globalización y el localismo nos conducen hacia la

articulación de un territorio organizado cada vez más en clave reticular.

Intentaremos, a continuación, observar sus implicaciones sobre las formas y

las capacidades de gobierno.

UNIÓN

EUROPEA

RED

ESTADO

REGIÓN

MUNICIPIO

11

En realidad, estamos suponiendo que el referente conceptual de la red sirve

tanto para caracterizar una realidad que se nos va imponiendo como para

pensar una forma alternativa de gobernar. Es decir, la red se utiliza como

imagen para definir nuestro mundo actual, pero también como recurso para

pensar nuevas formas de abordar su regulación. ¿Cómo los diferentes

actores públicos y privados adaptan sus actividades a esta nueva situación?

La respuesta se visualiza en la figura 2, donde la red ya no es una alternativa

sino una dirección en la que se mueven las constelaciones de actores de las

diferentes escalas territoriales.

Figura 2. Formas de gobierno y tensiones territoriales

Globalización Localismo

2.2 Articular y gobernar redes horizontales

Durante la última década, la ciencia política ha dado respuesta a los retos de

una realidad que no se adecuaba a sus criterios tradicionales de análisis,

proponiendo un nuevo concepto: la aparición de una forma distinta de

gobierno que hemos llamado governance (gobernanza). Bajo esta etiqueta se

ha pretendido construir una aproximación analítica que nos permita

movernos, aunque con cierto retraso, en la misma dirección que nuestro

entorno. Es decir, ante la desaparición del antiguo continuo territorial y la

UNIÓN

EUROPEA

RED

ESTADO

REGIÓN

MUNICIPIO

12

emergencia de una red de flujos parece imprescindible desarrollar formas de

gobierno que se adapten a la flexibilidad, la apertura y la complejidad que

esta situación genera.

El gobierno de la red, por otra parte, supone que esta nueva gobernanza ya

no es únicamente un reto para el estado, en tanto que organización política

que tradicionalmente ha monopolizado las responsabilidades de gobierno,

sino que afecta a todos aquellos actores (públicos y privados) que participan

en las distintas redes territoriales. Esta dispersión de las responsabilidades

de gobierno ha propiciado dos líneas de reflexión: la incorporación de la

sociedad civil en las tareas de gobierno y la aparición, en el ámbito

institucional, de un gobierno multi-nivel, donde el eje local-global debe

articularse.

En efecto, las sociedades en transición hacia modelos postindustriales y con

fuerte presencia de las tecnologías de la información y del conocimiento son

sociedades cada vez más complejas: se diversifican las estructuras sociales,

laborales, familiares, demográficas y étnicoculturales; se diversifican,

también, los valores, las pautas culturales, las identidades y las formas de

acción colectiva. En este contexto se hace insostenible la concepción de una

gobernación monopolista: la complejidad social se proyecta hacia el proceso

de elaboración de políticas y empieza a extenderse el modelo de la

gobernación pluralista, la cual, más allá de las lógicas tradicionales del estado

va adoptando configuraciones reticulares. Las redes de múltiples actores

interdependientes, con relaciones más o menos conflictuales o de consenso,

y con distribuciones más o menos asimétricas de poder, se convierten en los

nuevos espacios predominantes de regulación social, de gobernanza. En

ellos, las opciones políticas de fondo vendrán a determinar los roles a jugar

por cada uno. Desde una visión comprometida con la esfera pública, puede

sostenerse la necesidad que los actores institucionales refuercen sus

capacidades de liderazgo y conformación de redes. Y, desde este liderazgo,

abran juego hacia el fortalecimiento de la sociedad en un espacio público

compartido.

13

Las redes de actores no son metáforas sólo descriptivas de los procesos de

gobierno. Son variables independientes, factores con capacidad explicativa

sobre los contenidos y los rendimientos de las políticas. Al lado, desde luego,

de otras variables explicativas de corte más estructural. Por todo ello se hace

necesario abordar un doble reto: a) definir el concepto de red de gobernanza

a partir de sus elementos clave; b) considerar los mecanismos de gestión y

liderazgo de las redes desde una perspectiva pública.

2.2.1 Qué define una red de gobernanza

Las redes expresan realidades complejas y cambiantes. Cualquier intento de

definirlas de forma muy exhaustiva, con profusión de elementos

caracterizadores, se convierte en un ejercicio estéril. Sin embargo, debe

explicitarse aquello que define a la red como un espacio de gobernanza, y

que por tanto la hace diferente a alternativas más tradicionales. Destacamos

tres características:

• La no-existencia de un centro jerárquico con capacidad de determinar procesos

de gobierno de forma monopolista. Expresado en positivo: la estructura multi-

nodal de la red y la determinación relacional de procesos y resultados.

• La interdependencia. No es trata sólo de pluralismo, de más actores; se trata

sobre todo de dependencias mutuas (heterarquías) entre estos actores en el

momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos

resultados.

• Una cierta institucionalización, en el sentido menos estructural del término. Es

decir, la existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún

nivel de estabilidad y rutinización.

2.2.2 La gestión y el liderazgo público de redes de gobernanza

La dirección de una organización jerárquica se realiza desde la capacidad de

mando de su cúpula. Los mercados contienen sus propios mecanismos de

autoregulación. Más allá de las lógicas del estado jerárquico y del mercado,

14

¿cómo puede dirigirse una red de actores en tanto que espacio de

gobernanza, de regulación del conflicto social?

• La gestión de las interacciones internas

El objetivo es incidir sobre una red de actores ya existente, bien para activar e

intensificar interacciones, bien para generar intermediaciones tendentes a

favorecer determinados objetivos definidos desde una perspectiva pública.

A) Activar la red: Desde una perspectiva pública definida, se trata de

estimular las interacciones necesarias, para que la red se ponga en

movimiento. Es importante poner de relieve las interdependencias y

fortalecer las posiciones nodales clave para sacar adelante las

políticas.

B) Fortalecer la densidad relacional: La gestión pública de una red ha de

generar las condiciones minimizadoras de los riesgos de la

interacción. Es necesario explorar la creación de escenarios de suma

positiva y el diseño de instrumentos de regulación de conflictos que

reduzcan las incertidumbres.

C) Promover la intermediación. El liderazgo público de una red ha de

fortalecer capacidades de encuentro de denominadores comunes que

canalicen las diferencias hacia la acción: procesos de generación de

confianza, de facilitación de diálogo y de construcción de espacios de

consenso.

De los tres elementos anteriores se desprende que los niveles de centralidad

de las perspectivas públicas en el interior de una red no sólo dependen de la

capacidad para definir finalidades estratégicas, sinó también de la capacidad

de activar relaciones, ofrecer fórmulas que minimicen costes e incertidumbres

y construir espacios de intermediación y desbloqueo de conflictos

enquistados. Ninguna de estas capacidades garantiza el estricto control del

proceso de gobernanza, pero ayuda a situarlo en una perspectiva de

pluralismo público.

15

• La gestión de la estructura de la red

En ocasiones, la estructura de la red existente puede generar un espacio

poco adecuado para el impulso de ciertas políticas. Cabe entonces incidir en

la alteración de la propia red a partir de tres dimensiones posibles de

incidencia:

A) Incidir sobre la configuración básica de la red. Por la vía de dar entrada

a nuevos actores haciendo la red más permeable y potencialmente

más densa, plural y heterogénea.

B) Incidir sobre las distribuciones de poder. Se trata de alterar los

patrones de asimetría en la dsitribución de recursos normativos,

económicos, simbólicos o cognitivos, de tal forma que se eviten

situaciones de captura de la red por parte de interses muy fuertes pero

no mayoritarios.

C) Incidir sobre los valores y las percepciones. En este caso la estrategia

pública pasa por producir marcos y universos de referencia. Es decir

generar una situación de hegemonía cultural. Por medio del discurso y

la deliberación se crean “policy core beliefs” –o paradigmas de política-

en línea con las finalidades estratégicas de la acción pública.

2.3 Gobernar desde múltiples niveles territoriales

Resituaremos en primer lugar la esfera estatal para abordar después las

aperturas hacia lo local y lo global. Tal como se observará, nuestra

exposición se limita, por arriba, al ámbito europeo; identificamos, por tanto, la

Unión Europea con el nivel supra-estatal de gobierno. Esta posición, que

responde a la realidad actual, no debería hacernos olvidar que el análisis

deberá ir abarcando también espacios de gobernanza y regulación a escala

planetaria.

2.3.1 El nivel estatal (state governance)

16

El estado ha sido la forma de organización política para el espacio físico

continuo. Su gobierno se ejerce en función de unas fronteras y, como el

átomo, produce simplificaciones y regularidades que ordenan los asuntos

colectivos en un territorio dado. Aparentemente, los procesos de globalización

y localismo a los que nos hemos referido anteriormente estarían debilitándolo,

incluso dejándolo huérfano de sentido.

Sin embargo, el estado es al mismo tiempo el actor político más asediado y el

más poderoso. El estado, a pesar de sus actuales dificultades, conserva un

recurso de legitimidad crucial y, además, ha demostrado una gran capacidad

de adaptación. No en vano, como también mencionábamos anteriormente, ha

logrado sobrevivir durante más de tres siglos. Ha perdido, esto sí, la

exclusividad y el monopolio gubernamental que acompañaba a la noción

tradicional de territorialidad. La pérdida de esta exclusividad, de todas formas,

puede no comportar una pérdida en paralelo de centralidad, sino más bien el

reto de buscar formas alternativas de ejercer esta centralidad. El estado, para

adaptarse al territorio-red, ha de redefinir su papel y buscar la fórmula de

adaptarlo a la naturaleza relacional de esta red.

En esta dirección, algunos nos sugieren la aparición del “estado comercial”,

interpretado como aquel que a partir de la interdependencia busca la ventaja

comparativa en un entorno relacional; otros nos hablan del “estado

competitivo”, que se limitaría a generar un clima territorial adecuado para

aprovecharse de las oportunidades de la globalización; y los más, siguiendo

la terminología al uso, se refieren a la aparición de un “estado virtual”, aquel

que en lugar de producir se convierte en un ente valorizador de su producto y

negociador del mismo en el espacio de los flujos. Según Jönsson, Tägil y

Törnqvist (2000) lo que tienen en común estas reconceptualizaciones es “una

noción del estado que gradualmente lo está convirtiendo en un mediador

entre las esferas política y económica y entre las actividades domésticas y las

internacionales, en substitución de aquel estado caracterizado internamente

por su autoridad omnipotente y externamente por ser el agente exclusivo que

representa a un territorio bien delimitado y a su población, tal como prescribe

el principio tradicional de soberanía”.

17

Así pues, la soberanía -característica del estado-nación- ya no es una barrera

territorial sino un recurso negociador fundamental para actuar políticamente

en una red de interacciones complejas. El estado, por lo tanto, ya no puede

invocar el principio de soberanía para monopolizar la actividad política, pero

puede utilizar este principio para convertirse en un actor crucial en las

negociaciones políticas.

2.3.2 El nivel local ( local governance )

Al contrario de lo que exponíamos anteriormente, los entes locales (o, en

términos más genéricos, sub-estatales) habían perdido su antigua relevancia

política a favor de la organización política estatal. Esta pérdida no

correspondía a un modelo europeo donde históricamente las ciudades han

sido el nervio de su desarrollo, sino más bien a una concepción política

racionalizadora y uniformadora. Sin embargo, la combinación de globalización

y localismo ha dado un nuevo impulso a las ciudades y a las regiones como

actores políticos significativos. Una significación que, en términos de

gobernanza urbana, se está desarrollando en dos direcciones.

En primer lugar, desde una perspectiva interna, las ciudades y las regiones

son analizadas en tanto que sociedades. Es decir, presentan unas

condiciones económicas y sociales que, además de ser particulares, son

susceptibles de ser estructuradas a través de acciones políticas locales. Las

identidades colectivas locales, por lo tanto, se materializan en esta idea de

sociedad local. Además, las identidades locales o regionales no son algo

dado, sino que pueden ser implícita o explícitamente desarrolladas por

actores locales que lo consideren conveniente. Según Bagnasco y Le Galès

(2000), desarrollar estas identidades supone propiciar escenarios donde los

actores locales interactuen, se conozcan y, a partir del reconocimiento de

proximidad, colaboren en la persecución del bien común. El concepto de

capital social propuesto por Coleman (1990) y Putman (1993) se refiere

precisamente a los componentes culturales y cívicos que facilitan el buen

funcionamiento de estos contextos locales de relación y cooperación.

18

En segundo lugar, las aproximaciones analíticas desde la idea de la

gobernanza urbana (urban governance) se centran en las posibilidades de las

elites locales para convertir a las ciudades (o las regiones) en actores

políticos con estrategias y proyectos colectivos autónomos. Para impulsar

estos proyectos, además, las elites locales no pueden monopolizar los

recursos políticos, sino que han de compartirlos y pactarlos con los múltiples

actores públicos y privados que forman la sociedad local. En palabras de

Bagnasco y Le Galès (2000), “la gobernación urbana se define como un

proceso de coordinación de actores, grupos sociales e instituciones con la

intención de alcanzar unos objetivos que se han discutido colectivamente y se

han definido en entornos fragmentados”.

Hasta ahora nos hemos referido a la gobernación urbana como un proceso

de gestión de las redes internas. Es importante destacar también que el

objetivo de esta gestión es tomar posición en las redes externas y que, en

consecuencia, la gobernación urbana debe incorporar esta segunda

dimensión. En realidad, las alianzas internas se establecen como

mecanismos para defenderse de los efectos de un mercado mundializado,

para alcanzar determinado nivel de competitividad, para captar inversiones o

para tener un mayor peso en determinados foros internacionales. La

cooperación interna se convierte en un medio para la competitividad externa.

2.3.3 El nivel supra-estatal (UE governance)

Centrándonos en nuestro entorno más inmediato, la UE supone una

interesante experiencia no únicamente de gobierno transnacional sino

también de gobernanza transnacional. Es decir, lo peculiar de la UE no es

únicamente su existencia, sino especialmente su forma peculiar de gobernar.

La UE ha sido interpretada desde la perspectiva inter-gubernamental (una

organización limitada a aquellas tareas que interesan a los estados miembros

y que no amenazan su soberanía) o desde la óptica de un estado supra-

nacional (una organización que progresivamente asumiría funciones

19

tradicionalmente en manos de los estados miembros), aunque ninguna de las

dos parece captar lo más novedoso de la experiencia (Marks et al., 1998).

Esta insatisfacción ha propiciado la aparición de aproximaciones, más o

menos confusas, que etiquetan a la UE como neofederal, postmoderna o

post-soberana. Lo que todas estas aproximaciones comparten es el

reconocimiento de que la UE, en tanto que organización política emergente,

no recurre a los principios tradicionales de soberanía y exclusividad territorial,

sino que se define por un ejercicio difuso y compartido de la autoridad.

A este ejercicio difuso y compartido es a lo que se refiere el concepto de UE

governance, el cuál ha sido definido en términos de sistema o gobierno multi-

nivel. Siguiendo otra vez a Jönsson, Tägil y Törnqvist (2000), esta noción no

únicamente nos recuerda que en la definición y en la ejecución de las

políticas participan diferentes niveles de gobierno, sino que también “reclama

nuestra atención sobre la negociación como proceso clave y sobre las redes

como estructuras claves”. Las referencias a la negociación y a las redes

sitúan a la UE a en el ámbito de lo que hemos llamado gobernanza o

gobierno relacional: la negociación sustituye a la autoridad como recurso

fundamental para dotarnos de capacidad para gobernar, mientras que la red

sustituye al territorio físico continuo como referencia espacial sobre la que

aplicar estas capacidades de gobierno.

Los Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza amplían la agenda de

gobierno supranacional y otorgan a la Unión roles regulativos fundamentales.

En consecuencia, el proceso de europeización de políticas se dispara. Sin

embargo, el estilo de esta europeización tiene poco que ver con las clásicas

vías armonizadoras; se sitúa mucho más en la perspectiva de dotar a la UE

de capacidades de diseño y regulación estratégica y, en consecuencia,

marcar un terreno abierto de juego en el que el resto de niveles y actores

públicos y privados pueden desplegar sus propias capacidades. En definitiva,

la integración europea, lejos de recentralizar, introduce complejidad en el

modelo de relaciones intergubernamentales, y hasta habilita nuevos terrenos

de juego donde los poderes locales pueden desarrollar nuevas estrategias

territoriales de gobierno (Figura 3).

20

Figura 3. Tendencias hacia el modelo de gobernanza europea

Europeización Alta

Modelo Modelo de

DE ARMONIZACIÓN GOBIERNO EUROPEO MULTINIVEL

Europeización Integral Europeización Estratégica

Modelo de Modelo de

ADAPTACIÓN REACTIVA CONVERGENCIA DE OBJETIVOS

Europeización Baja

(Elaboración propia)

En síntesis, en este primer punto hemos planteado la necesidad de

readaptación de los esquemas clásicos de gobierno a una realidad de

dinámicas societales que adquieren hoy una clara naturaleza relacional. Y

hemos concretado esta readaptación en una doble dimensión: configuración,

liderazgo y gestión de redes público-privadas horizontales; y surgimiento de

un escenario de gobernanza, definido en múltiples niveles territoriales de

gobierno. Dejamos el planteamiento en este punto para retomarlo en las

conclusiones de forma más integrada. Antes, analizaremos, desde las bases

conceptuales y analíticas aquí expuestas, el caso de Barcelona.

21

22

3. La gobernanza metropolitana de Barcelona

El área metropolitana de Barcelona se ve afectada por las dinámicas de

globalización y territorialización que hemos analizado en la sección anterior.

En los años 90 Barcelona se ha incorporado plenamente a la red de ciudades

globales, pero, al mismo tiempo ha pretendido mantener una fuerte identidad

territorial, tratando de incorporar a este proceso de cambio al máximo número

de actores posible. En este sentido, el ejemplo barcelonés es una muestra de

la participación de una pluralidad de actores en un proyecto común a través

de las asociaciones internacionales de ciudades (redes externas) y la

planificación estratégica (red interna). Antes de analizar las características

principales del modelo barcelonés de gobernanza metropolitana

examinaremos brevemente la evolución de la población y del territorio

metropolitano, asi como las instituciones que operan en el conjunto de la

región metropolitana.

3.1 Territorio y población

El proceso de metropolización de Barcelona sigue las pautas generales de

las ciudades europeas. De manera esquemática, diríamos que hay cuatro

períodos clave para la historia contemporánea de Barcelona. El primero, en el

siglo XIX, la ciudad medieval, ciudad amurallada, comercial y artesanal da

paso a la ciudad industrial burguesa que rompe el corsé de sus murallas para

crecer hacia el llano. Es el período de la revolución industrial, el Plan Cerdà,

la ubicación de industrias, la inmigración. La población se duplica entre 1850

et 1900 (de 250.000 a 500.000 habitantes). Esta época supone también la

expansión de la ciudad mediante la anexión de sus suburbios inmediatos (Les

Corts, Sant Martí, Gràcia, Sants, Sant Andreu, Sant Gervasi), que pasan a

ser barrios de Barcelona. La última absorción, la de Sarrià en 1921, finaliza

esta etapa y fija los límites administrativos de la ciudad, que permanecerán

23

estables desde entonces mientras la ciudad real se extiende2 más allá de los

apenas 100 km².

La segunda fase, entre 1920 y 1979, supone la culminación del crecimiento

de población de Barcelona y de su primera corona, con el paréntesis

correspondiente a la guerra civil y la postguerra. En la segunda mitad del

siglo XX, el desarrollo económico de Cataluña atrae millares de personas

procedentes de las regiones vecinas y meridionales (Aragón, Valencia,

Baleares, Murcia, Extremadura, Andalucía). La población de la capital

catalana se sitúa a 1.000.000 en 1930 y llega a su máximo en 1979

(1.906.998 habitantes). Los municipios colindantes con la ciudad

(L’Hospitalet, Cornellà, Santa Coloma de Gramenet, etc.) también recibirán

un flujo importante de población (Font, A.; C. Llop; J. M. Vilanova,1999).

A partir de entonces, y ya en una tercera fase, que se sitúa entre 1980 y 1992

aproximadamente, la capital perderá habitantes a favor de una periferia cada

vez más extensa para situarse de manera estable entorno a una población de

1,5 millones. En 1976 se aprueba el Plan general metropolitano (PGM) que

refleja la nueva dinámica metropolitana, caracterizada por los siguientes

rasgos: desconcentración de población y actividades desde Barcelona hacia

la periferia metropolitana; extensión física de las ciudades y de un modelo de

ciudad difusa que implica un gran consumo de suelo y tiene altos costes

ambientales; la ampliación del modo de vida o estilo de vida urbano hacia

todos los espacios; el incremento de movilidad, obligada y no obligada (por

trabajo, estudio o ocio) provocada por la desconcentración y favorecida por la

mejora de las comunicaciones (Mancomunidad de Municipios del Área

Metropolitana de Barcelona, 1995). Esta etapa está marcada también por el

declive industrial de la ciudad, iniciado en la década anterior. Los cambios

progresivos en la organización industrial (segmentación productiva,

flexibilidad, diversificación) obligan a la ciudad a recomponer su estructura

2 No es el mismo caso en Madrid, donde la ciudad pasó de 68 km² a 607 km² entre 1948 y 1958 gracias a la anexión de 13 suburbios.

24

económica, dando paso a una terciarización progresiva y claramente

hegemónica de la economía local (Ferrer; Nel·lo 1991).

Finalmente, a partir de los años 1990, se consolida la ciudad olímpica y

terciaria, en la que aumenta la importancia de las dinámicas económicas

internacionales y entra en juego la visión metropolitana como elemento de

competitividad. Barcelona se convierte en un centro regional de servicios y de

turismo3. La actividad industrial se descentraliza a favor de la primera y

segunda corona metropolitanas, mientras que las numerosas fábricas de la

ciudad desaparecen o se transforman en equipamientos públicos como

bibliotecas, empresas o centros cívicos. Como nos muestra la historia, una

vez más, el cambio hacia lo que sería un ejemplo de la llamada “ciudad del

conocimiento” (Trullén, 2001) se refleja también en la transformación física de

Barcelona. La reconversión del que fue el “Manchester Catalán”, el barrio del

Poblenou, en un distrito de actividades de nueva generación (el proyecto

22@) es el ejemplo más claro de la evolución de la ciudad, donde las

antiguas chimeneas se substituyen por modernos edificios y rascacielos de

cristal (Ferrer; Nel·lo, 1991), aunque la propia dinámica social y política obliga

a mantener algunos de los rasgos identitatios de ese espacio urbano-

industrial (Can Ricart).

La ciudad y su área metropolitana experimentan otros efectos de la

globalización. Así, la llegada de una nueva ola inmigratoria, ésta vez extra-

comunitaria, se plasma en un ligero aumento de la población (alrededor de

100.000 habitantes). Entre 1996 y 2006, el número de inmigrantes extranjeros

en Cataluña se multiplica por seis; la mitad se concentran en la ciudad de

Barcelona, cuya población extranjera pasa del 2% al 16%4. El nuevo flujo

compensa la salida de una parte de las clases medias a la periferia de la

ciudad, a la búsqueda de precios del suelo más competitivos. En efecto, el 3 Si miramos la evolución de la distribución del empleo por sectores de actividad, vemos el crecimiento del porcentaje de población ocupada en el sector terciario (en detrimento del sector secundario): 45,6% en 1971, 58,2% en 1981, 64,7% en 1991, 72% en 1996 y 80,5% en 2002 (Àrea Metropolitana de Barcelona, 2003). 4 Según datos de la página web del Ayuntamiento de Barcelona (20 de noviembre de 2006): http://www.bcn.es/estadistica/catala/dades/inf/pobest/pobest06/part1/t11.htm.

25

encarecimiento del precio del suelo y de la vivienda (sobre todo en Barcelona

pero también en la primera y segunda corona metropolitanas) y los problemas

asociados a la inmigración son otros rasgos del área metropolitana

barcelonesa en la actualidad. Otro problema de la capital catalana es el

envejecimiento progresivo de la población (Institut d'Estudis Regionals i

Metropolitans de Barcelona, 2000) que se manifiesta en que los mayores de

65 años representan ya más del 20% del total de barceloneses. Aunque, al

mismo tiempo, la media de edad de los inmigrantes se situa, en el 2006,

alrededor de los 30 años5.

En definitiva, la ciudad del siglo XXI no puede desvincularse de una región

metropolitana policéntrica, donde se han desarrollado importantes proyectos

urbanísticos. Entre éstos, destaca el nuevo frente litoral junto al río Besós

(extremo nordeste de Barcelona y en el municipio de Sant Adrià), en el marco

del Fórum 2004. Además, está la ampliación del aeropuerto, del puerto y de

la Zona de Actividades Logísticas y también de la Feria de Barcelona (en la

zona del Baix Llobregat). También será fundamental la construcción del tren

de alta velocidad, no sólo para Barcelona (que obtendrá una nueva estación

en la Sagrera), sino para el desarrollo de todo el área (Ajuntament de

Barcelona, 1999; Marshall, 2002).

Los cuadros 1 y 2 (ver página siguiente) nos muestran la composición actual

de la región metropolitana de Barcelona, cuyo centro lo forma la ciudad de

Barcelona (1,5 millones de habitantes) y la primera corona6. Ésta se compone

de 35 municipios dispares tanto en población (que oscila entre los 3.500

habitantes de El Papiol a los 246.000 de L’Hospitalet) como en superficie (de

0,9 km² de Badia del Vallès a 50,4 km² de Begues). La segunda corona,

articulada alrededor de siete ciudades medianas de entre 60.000 y 200.000

habitantes, ha ganado población en detrimento de Barcelona y sobre todo de

5 Según la página web del Ayuntamiento de Barcelona (20 de noviembre de 2006): http://www.bcn.es/estadistica/catala/dades/inf/pobest/pobest06/part1/t21.htm 6 La ciudad de Barcelona y su primera corona ocupa aproximadamente la misma superficie que la ciudad de Madrid (600 km²).

26

la primera corona. Núcleos ya consolidados como Sabadell, Terrassa o

Granollers experimentan desde mediados de los 90 un crecimiento notable y

un proceso de suburbanización en su periferia inmediata. También ocurre un

crecimiento en los municipios menores de 10.000 habitantes (Área

Metropolitana de Barcelona, 2003).

Una de las mayores consecuencias del crecimiento metropolitano es el

aumento de los intercambios en el interior de las coronas: se observa una

movilidad creciente en toda la región metropolitana, con un incremento del

consumo de suelo y de despilfarro energético (Rueda, 2002). Además, la

movilidad intra e inter metropolitana se realiza cada vez más en transporte

privado. En 2001, en el conjunto de la región metropolitana, 38% de los

desplazamientos se hicieron a pie; 36,5% en transporte privado y 25,4% en

transporte público. Estos porcentajes cambian según la posición del municipio

de origen: a mayor distancia del centro de la región, mayor uso del transporte

privado (Àrea Metropolitana de Barcelona, 2003: 84-85).

Cuadro 1: Datos básicos de la ciudad de Barcelona, el área metropolitana, la región metropolitana y la Comunidad Autónoma de Cataluña (2003)

Barcelona

(ciudad) Área

metropolitana¹ Región

metropolitana² CCAA de Cataluña

Superficie (km²) 99 633 3.235 31.895 Población 1.582.738 3.090.722 4.619.177 6.843.110 Densidad (población/ km²)

15.987 4.882

1.428 214

¹ Incluye la ciudad de Barcelona y la primera corona (36 municipios) ² Incluye la ciudad de Barcelona, la primera corona y la segunda (165 municipios) Fuente: INE, 2004

27

Cuadro 2: Distribución de los municipios según el número de habitantes (2001)

Área metropolitana Región metropolitana Población Núm. municipios % población total Núm. municipios % población total

Barcelona 1 51,2 1 34,3 100.000-250.000 3 19,0 6 23,3 50.000-100.000 6 13,3 9 12,7 20.000-50.000 12 13,1 20 13,6 10.000-20.000 2 1,0 24 7,6 5.000-10.000 7 1,8 34 5,6 2.000-5.000 5 0,6 27 2,0 500-2.000 0 0,0 29 0,8 - de 500 0 0,0 14 0,1 Total 36 100,0 164 100,0 Fuente : Àrea Metropolitana de Barcelona, 2003 : 43

La Barcelona real se articula pues como una red de ciudades, con

continuidad urbana en la primera corona y con discontinuidad en la segunda.

Esto plantea la cuestión de la gobernabilidad de la aglomeración, que

constituye el objeto del punto siguiente.

3.2 Instituciones: antecedentes y situación actual

La metrópolis catalana se caracteriza por un constante desencuentro entre el

área funcional y el área político-administrativa. Este décalage se traduce en la

implementación de planes e instituciones que nunca llegan a cubrir el

territorio funcional, una característica intrínseca a la gestión metropolitana

(Carreras, 2002). El caso barcelonés se caracteriza también por una elevada

fragmentación institucional, exceptuando el período de existencia de la

Corporación Metropolitana de Barcelona (1974-1987).

28

3.2.1 La existencia de un gobierno metropolitano

Durante la primera mitad del siglo XX, la ciudad de Barcelona tuvo distintos

estatutos y planes para ordenar el territorio municipal y también

metropolitano. Sin embargo, el contexto político e histórico dificultó su

aplicación, y los cambios introducidos por el Estatuto Municipal de 1924 o la

ley municipal catalana de 1934, por ejemplo, no tuvieron continuidad.

En los años del desarrollismo de la dictadura franquista, la ciudad

experimentó un fuerte crecimiento económico y demográfico, en su interior y

hacia la periferia. Este hecho manifestó la necesidad de disponer de algún

instrumento de planificación más adecuado para gestionar una ciudad con

nuevos problemas (pobreza, barraquismo, aumento de la movilidad)

agravados por la especulación económica y las “alcaldadas”. Así, en 1960

Barcelona obtuvo un régimen especial orgánico y económico (conocida como

Carta Municipal), gracias al cual se creó una Comisión de Gobierno con la

presencia de técnicos y también se reformaron las finanzas municipales

(creación de impuestos propios). Anteriormente se habían aprobado el Plan

Comarcal (1953) y el Plan Provincial (1959), con el objetivo de regular el

crecimiento del área de influencia de la ciudad, que incluía 27 municipios

(López, 2002).

El año 1964, se encargó a la Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes

de Barcelona y Otros Municipios (substituta de la antigua Comisión de

Urbanismo) que revisara el plan de 1953, considerado obsoleto. Dos años

después se presentó el Plan Director del Área Metropolitana de Barcelona,

que representó un cambio de perspectiva ya que incluía 163 municipios y

más de 3.000 km². En 1969 se encargó la segunda fase de revisión del Plan,

presentada públicamente en 1974 como el anteproyecto Plan General de

Ordenación Urbana y Territorial de la Comarca de Barcelona. Este mismo

año se creó la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona7, aunque sólo

incluía la ciudad y 26 municipios del alrededor con una superficie de 476 km².

7 Decreto-ley 5/1974 de 7 de agosto.

29

Este organismo pasó a llamarse Corporación Metropolitana de Barcelona

(CMB) y estaba dotado de un Consejo Metropolitano con importantes

recursos económicos (provenientes de los municipios miembros) y

competencias en materia de urbanismo, transporte público, abastecimiento

de agua y su depuración, tratamiento de residuos. Una de sus mayores

tareas era implementar el PGM, aprobado definitivamente en 1976. En los

años 80, la CMB aumentó su presupuesto, gracias a fondos autonómicos (en

concepto del Plan de Saneamiento) y a fondos estatales (Fondo Nacional de

Cooperación Municipal). Durante este período, la CMB ejecutó distintos

planes (saneamiento, ordenación de Collserola, costas) (Artal, 2002).

Sin embargo, la existencia y fortalecimiento de la CMB no estaba exenta de

problemas políticos, principalmente de dos tipos. En primer lugar, existían

tensiones entre los municipios pertenecientes a la Corporación a causa del

gran protagonismo político del alcalde Maragall y la consiguiente supremacía

de Barcelona. Existían varios conflictos a la vez. Por un lado, el conflicto entre

los municipios gobernados por el PSUC (luego IC) y los gobernados por el

PSC (que lideraban Barcelona y otros municipios grandes) : los primeros

acusaban al alcalde de Barcelona de actuar con prepotencia. Por otro lado,

no todos los alcaldes apoyaban el proyecto de la CMB, al considerar que

diluía el perfil y la capacidad de autogobierno de cada municipio de la

conurbación (Uría, 1997).

No obstante, el mayor conflicto se daba entre la CMB y la Generalitat de

Cataluña, gobernada por los nacionalistas catalanes (CiU). Sus dirigentes,

con Jordi Pujol a la cabeza, veían con recelo el poder metropolitano

(recordemos que la CMB agrupaba a municipios de gobiernos de izquierdas y

representaba más de la mitad de la población catalana). Reivindicando la

necesidad de romper con el pasado franquista, y considerando necesaria una

reforma en el marco de la democracia, el Parlamento catalán, en el que CiU

disponía de mayoría absoluta, aprovechó su competencia para legislar sobre

el gobierno local para aprobar en 1987 las Leyes de Organización Territorial

30

de Cataluña (LOT)8 (Carreras, 2002). La abrogación de la ley de 1974 se

enmarcaba en una reforma territorial que recuperaba la figura de las

comarcas, y supuso la abolición de la CMB9, de manera similar a la del

Greater London Council por el Gobierno Thatcher un año antes (Stoker,

1998).

3.2.2 La cooperación como respuesta a la fragmentac ión institucional

Para cubrir los servicios del área metropolitana se crearon dos nuevas

entidades de carácter sectorial: la Entidad Metropolitana del Transporte

(EMT) y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y del Tratamiento

de Residuos, conocida también como Entidad Metropolitana del Medio

Ambiente (EMA). La primera incluye 18 municipios y se encarga del

transporte público para los habitantes de la zona, mientras que la segunda

agrupa 33 municipios y se ocupa de abastecer y depurar el agua, tratar los

residuos, etc. Las competencias en materia de urbanismo de la CMB fueron

transferidas a la Administración de la Generalitat y, en menor medida, a los

Ayuntamientos.

Un año después, la mayor parte de los municipios que pertenecían a la

desparecida CMB (23) se integraron de manera voluntaria en la

Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana (MMAMB), con la

finalidad de mantener los servicios comunes y elaborar proyectos de

desarrollo conjunto. De éstas tres entidades dependen distintos organismos

autónomos, consorcios y empresas metropolitanas. A esta diversidad

institucional se le añade la Autoridad del Transporte Metropolitano (ATM), que

es un consorcio para la coordinación del sistema metropolitano del transporte

8 Eran cuatro leyes relativas a las comarcas, las diputaciones, el régimen municipal y el área metropolitana de Barcelona. 9 Se trata de la ley 7/1987 sobre “Ley por la cual se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa”.

31

público, constituido por la Generalitat de Cataluña, el Ayuntamiento de

Barcelona y la Entidad Metropolitana del Transporte (ver mapa 1).

Mapa 1: La región metropolitana de Barcelona

Fuente : Àrea Metropolitana de Barcelona, 2003 : 29

La creación de la MMAMB, con 31 municipios en la actualidad, responde a

una voluntad de los electos locales de no perder el espíritu de la CMB. Con

esta finalidad, las tres entidades comparten su sede y su gerencia, así como

su imagen corporativa (bajo el nombre de Área Metropolitana de

Barcelona)10. De manera simbólica, las tres entidades celebran sus

asambleas el mismo día y de manera correlativa, con la intención de que

todos sus miembros se reúnan en un mismo espacio o que al menos tomen

conciencia de la existencia de las otras dos entidades. Aún así, las

instituciones metropolitanas barcelonesas continúan siendo unas grandes

desconocidas por la población (Négrier; Tomàs, 2003). En efecto, con la

variedad de organismos, los ciudadanos suelen tener dificultades para

identificar qué institución les representa o qué estructura les presta los

10 Ver la página web: http://www.amb.es/.

32

servicios. Otra consecuencia de esta multiplicidad de estructuras11 es la

dificultad de coordinación en la aplicación de políticas, sobre todo si

pensamos que, además de las entidades comentadas y los municipios del

área, existe un segundo nivel de gobierno local (provincia de Barcelona12) y

las comarcas13, además de la Generalitat, el Estado, la Unión Europea y

múltiples actores sociales y privados. Como veremos en el siguiente punto,

un instrumento de coordinación entre los actores han sido los planes

estratégicos.

3.3 Instrumentos de gobernanza

La ciudad de Barcelona y su área metropolitana han tenido que afrontar los

retos de la globalización y sobre todo los cambios en la manera de gobernar.

Las distintas iniciativas analizadas en este punto ilustran cómo Barcelona ha

sabido incorporar el gobierno en red y adaptarse al nuevo contexto. Mientras

la ciudad participa en numerosas redes externas, sus líderes han sabido

desarrollar una red interna, gracias a la planificación estratégica.

3.3.1 Las redes de ciudades

En primer lugar, cabe destacar que la nominación olímpica de 1992 supuso

una oportunidad excelente para el desarrollo de la ciudad, especialmente en

11 Como contrapunto a la realidad barcelonesa, la Ley de Bases de Régimen Local reconoce el carácter unitario del hecho metropolitano. Una vez más, realidad y política siguen un camino distinto. 12 La aprobación de las LOT debería haber comportado la desaparición de las provincias y las diputaciones, ya que se crearon las comarcas como órgano supramunicipal. Sin embargo, la sentencia del Tribunal Constitucional de 1981 sólo permitía la reconversión de Cataluña en provincia única, reforma que no se ha llevado a cabo y que ha supuesto el mantenimiento de las cuatro provincias (Uría, 1997). 13 Otra muestra de la fragmentación del área metropolitana es a nivel comarcal. La división comarcal histórica contemplada en las LOT no se adaptaba a la realidad metropolitana. Así, el territorio de la desaparecida CMB se dividió entre distintas comarcas: Barcelonés (que incluye sólo 5 municipios y que estuvo al borde de la quiebra en 1994), Baix Llobregat, Vallès Occidental y Maresme (Uría, 1997).

33

lo que se refiere a inversiones, infraestructuras y promoción internacional. Los

JJOO renovaron la imagen de la ciudad, la pusieron en el mapa y la

convirtieron en un escaparate para el turismo mundial. Simultáneamente, el

Ayuntamiento hizo un esfuerzo para potenciar el liderazgo de Barcelona en el

ámbito internacional, a través de la participación en las redes de ciudades,

como Metrópolis14 o Eurocities15 (Borja; De Forn, 1990; Morata, 1997).

Las redes ayudan a la promoción y visibilidad de las ciudades (city-

marketing). Asimismo, las redes actúan como una plataforma para compartir

experiencias y desarrollar ideas y soluciones para combatir los problemas

comunes que afectan a las ciudades. Así, se relativiza el concepto de

proximidad; es decir, aquella visión clásica según la cual la organización del

territorio se basaba únicamente en relaciones espaciales de proximidad. Al

contrario, tal como expone Dematteis (2000), “las redes multiplican en su

interior las relaciones verticales y horizontales más allá de los viejos vínculos

de proximidad, sugiriéndonos la idea (difícil de visualizar) de un espacio

virtual de flujos que ya no se ve condicionado por las distancias físicas”. Esta

idea, excelentemente expuesta y popularizada en el trabajo de Castells

(1999), nos sugiere que el espacio no es únicamente una realidad física, sino

también relacional. En la medida en que los flujos de relaciones adquieren

importancia a la hora de construir el espacio, la red (en tanto que

representación de vínculos y relaciones) se convierte en el referente analítico

para su comprensión.

Así pues, podemos identificar dos niveles en la representación espacial del

territorio: un nivel local y un nivel global. El primero se refiere a las ciudades

individuales e interpreta el espacio en términos de proximidad y de las 14 Creada en 1985, Metropolis es la Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis, así como la sección metropolitana de United Cities & Local Governments. La Asociación tiene 90 miembros (gobiernos locales y metropolitanos) y opera como un foro internacional para explorar cuestiones y inquietudes comunes a todas las grandes ciudades. Ver la página web: http://www.metropolis.org. 15 Red europea creada en 1986 y formada por 120 grandes ciudades. Se organizan varios fórums, grupos de trabajo, proyectos, actividades y eventos. Ver la página web: http://www.eurocities.org.

34

interacciones que ésta facilita. Desde el segundo nivel, en cambio, el espacio

se percibe como una red de flujos y de relaciones que vincula a las ciudades

con independencia de las distancias físicas que las separan. El primer nivel

se refiere a un espacio físico y el segundo a un espacio virtual. Se trata de

espacios diferentes, pero compatibles entre ellos: la ciudad es

simultáneamente física y virtual, próxima y relacional.

Estas matizaciones son cruciales para entender las actuales dinámicas

territoriales en las que se mueve Barcelona. Si el espacio local (la ciudad)

hubiera sido definitivamente aniquilado por el espacio global (la red), las

interacciones de proximidad habrían perdido toda importancia y únicamente

visualizaríamos el territorio como una red donde las líneas serían lo

fundamental y los nudos (las ciudades) quedarían vacíos de contenido. Sin

embargo, la realidad nos muestra una situación muy diferente: una situación

donde las ciudades, tanto o más que a antaño, quieren comportarse y

representarse como un actor colectivo cohesionado. El nudo local es pues un

elemento importante, una carta de presentación sin la cual la presencia en las

líneas de la red global carece de sentido, y es esta la carta que pretende

jugar Barcelona.

De este modo, la doble lógica del territorio obliga a sus unidades a moverse

también en una doble dirección. Por un lado, han de aceptar la naturaleza

relacional del territorio y, en consecuencia, desarrollar estrategias de

conexión y vinculación que les permitan formar parte de la red global. Por otro

lado, para poder desarrollar su papel en la red (para ser influyentes y

tomadas en consideración) deben actuar como un actor internamente

cohesionado; es decir, deben hacer valer sus capacidades económicas, su

capital social o sus atractivos físicos a través de pactos internos que les

permitan salir al exterior con una sola voz. En definitiva, las ciudades –en

tanto que unidades que conforman el territorio- han de ser al mismo tiempo

competitivas y colaboradoras: competitivas en sus estrategias de relación

exterior (en la red global) y colaboradoras en sus estrategias de relación

interior (en el nivel local).

35

En Barcelona, como ya hemos ido diciendo, observamos esta doble

condición, ya que la apuesta por la participación en redes globales se

complementa con una clara estrategia de colaboración interna. Esta cuestión

es analizada en el punto siguiente.

3.3.2 La planificación estratégica

El impulso de los JJOO para el desarrollo de la ciudad no es algo totalmente

nuevo en la historia de la ciudad. De hecho, la historia del crecimiento

barcelonés se ha ido basando en buena medidaen grandes proyectos. Así,

las exposiciones universales en el 1888 y en el 1929; los JJOO en el 1992 o

más recientemente el Fórum de las Culturas en el 2004. Detrás de la

Barcelona olímpica existió una filosofía muy clara del Ayuntamiento, un

proyecto de ciudad que culminó en el denominado “modelo Barcelona”. No es

el objetivo de éste texto describir las características (económicas, políticas,

urbanísticas, arquitectónicas) del modelo, ya que ha sido ampliamente

descrito16. Sin embargo, destacamos dos aspectos fundamentales: el

urbanismo y la organización interna.

Desde el punto de vista urbanístico, se combinó una arquitectura “de

acupuntura” con grandes actuaciones. En otras palabras, la ciudad recuperó

numerosos espacios públicos que dignificaron los barrios y a la vez desarrolló

obras que cambiaron la fisonomía de la ciudad (la fachada marítima y el

barrio de la Villa Olímpica, una nueva red de conectividad con los cinturones

de ronda y túneles, las cuatro áreas olímpicas y las áreas de nueva

centralidad, los equipamientos culturales) (Borja, 1995). Desde el punto de

vista organizativo, destacan la descentralización de los distritos y la

16 Destacan: Bohigas, O. (1985). Reconstrucció de Barcelona. Barcelona: Edicions 62; Busquets, J. (1992). Barcelona. Evolución urbanística de una ciudad compacta. Madrid: Ed. Mapfre; Borja, J. (ed.) (1995). Barcelona, un modelo de transformación urbana. Quito: PGU-LAC; Ajuntament de Barcelona (1999). Barcelona: Gobierno y Gestión de la Ciudad. Una experiencia de modernización municipal. Barcelona: Ediciones Díaz de Santos.

36

modernización de la gestión municipal. Las reformas, comprendidas entre

1979 y 1991, tenían un doble objetivo. Por un lado, acercar la administración

al ciudadano y mejorar la relación entre gobernantes y gobernados mediante

distintos instrumentos de participación ciudadana. Por el otro, racionalizar la

administración y mejorar el nivel de eficiencia (Brugué; Gomà, 1994).

Para llevar a cabo la transformación de la ciudad, eran necesarios los

compromisos entre los sectores público y privado, como también entre los

distintos niveles territoriales. El instrumento para articular el proyecto y crear

una dinámica de cooperación fueron en gran medida los planes estratégicos

(Tomàs, 2005). De la mano del Ayuntamiento de Barcelona y aprovechando

la nominación olímpica, se constituyó una red de actores en 1988 a través de

la asociación promotora del I Plan Estratégico. El núcleo duro de la

asociación estaba compuesto por una variedad de actores privados y

públicos : Ayuntamiento de Barcelona; Camára Oficial de Comercio, Industria

y Navegación de Barcelona; Círculo de Economía; Fomento del Trabajo

Nacional; sindicatos (Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores);

Universitat de Barcelona; Mancomunidad de Municipios del Àrea

Metropolitana de Barcelona; Feria de Barcelona; Autoridad Portuaria de

Barcelona y Consorcio de la Zona Franca.

El Plan Estratégico actúa como unificador de esfuerzos y dinamizador de los

temas claves de la ciudad. Con el liderazgo del Ayuntamiento, se hizo un

proceso de generación de confianza, de facilitación de diálogo y de

construcción de espacios de consenso. El resultado fue la aprobación del

Primer Plan Estratégico de Barcelona en 1990, un documento pactado de

orientación para el desarrollo de la ciudad. Este instrumento de renovación

periódica del consenso continuó con la aprobación del II Plan (1994) y el III

Plan (1999)17.

17 El balance después de 13 años de la introducción de los Planes Estratégicos se puede contabilizar en tres planes, 39 documentos técnicos sobre metodología y temas estratégicos, 18 jornadas técnicas con la participación de 3.500 asistentes, 17 debates sobre las actuaciones previstas, 89 reuniones del Comité Ejecutivo, 27 reuniones del Consejo General integrado por 207 miembros. Estas tareas se han llevado a cabo gracias a un presupuesto de 6,25 millones de euros (1.040 millones

37

Sin embargo, con el cambio de siglo y de alcalde (Joan Clos sustituye

Pasqual Maragall en 1997) llega un momento en qué se cree necesario

superar el alcance municipal e integrar una visión metropolitana a 10 años

vista. Se decide así modificar la red : el órgano impulsor se transforma para el

diseño del Primer Plan Estratégico Metropolitano, aprobado en 2003. Este

cambio se realiza a partir de tres dimensiones.

Primero, se da entrada a nuevos actores haciendo la red más permeable y

potencialmente más densa, plural y heterogénea. Siguiendo la misma

filosofía, el proyecto implica a 36 municipios de un área de 628 km² y tres

millones de personas. La mayoría de los actores anteriores continúan

implicados (la Cámara de Comercio, el Consorcio de la Zona Franca, la

Autoridad Portuaria, los sindicatos, las universidades, la patronal Fomento,

etc.) y se incluyen nuevos actores del resto del territorio (representantes

municipales, entidades bancarias, centros de investigación y asociaciones del

tercer sector).

Segundo, se incide sobre las distribuciones de poder. El organigrama del plan

se cambia para representar los nuevos miembros. Se amplía el Consejo

General a 300 miembros (con la presidencia del alcalde de Barcelona) y se

crea la Comisión Delegada del Consejo, el órgano ejecutivo del Plan

(presidido por un concejal del área metropolitana). Se forma también el

Consejo de Desarrollo Estratégico Metropolitano, cuya función es definir y

proponer a la Comisión Delegada los objetivos del Plan Estratégico y realizar

el seguimiento de las acciones que se inicien para implementarlo. Finalmente,

se crean comisiones de reflexión y asesoramiento (de Estrategia, de

Prospectiva, de Enlace). Estos grupos de trabajo identificaron tres puntos

críticos que han servido como base de elaboración del documento final :

movilidad y vivienda; estrategias de impulso económico, globalización y

de pesetas) y con una oficina de coordinación (con cuatro personas) (Asociación Plan Estratégico Metropolitano, 2002).

38

liderazgo; capital humano y convivencia ciudadana (haciendo especial énfasis

en las políticas de inmigración) (ver Figura 4).

Figura 4 : Puntos críticos para el desarrollo de Barcelona

Fuente : Asociación Plan Estratégico Metropolitano, 2003 : 23

Finalmente, se incide sobre los valores y las percepciones. En este caso, la

estrategia pública de producción de marcos y universos de referencia pasa

por la afirmación de un nuevo marco territorial : el metropolitano. Citando el

Plan Estratégico:

El Plan estratégico metropolitano de Barcelona tiene como misión proponer, en un marco de cooperación publicoprivada e intermunicipal, con la participación de los agentes economicosociales, los procesos de transformación que se necesitan en el AMB, para orientar el desarrollo económico y social de este territorio y la constante regeneración de su potencial de crecimiento (página 15).

Con relación a los planes estratégicos anteriores, la participación de los otros

municipios del área (miembros de la EMT, de la EMA o de la MMAMB)

supone un cambio de perspectiva, nacido por el propio desarrollo de los

nuevos proyectos que se sitúan a escala metropolitana. Tal y como expresa

el Plan, hace falta pasar de un planeamiento estratégico a “una región

metropolitana que piensa estratégicamente” (Asociación Plan Estratégico

Metropolitano, 2002: 20). Para los municipios de la primera corona

39

metropolitana, este ejercicio es un reconocimiento a su contribución al

desarrollo económico barcelonés. Lejos de su condición de “ciudad-

dormitorio” dependiente de Barcelona, los 35 municipios de la primera corona

han consolidado progresivamente su identidad municipal y reclaman un

mayor papel en la gestión metropolitana. El propio Ayuntamiento de

Barcelona asume la interdependencia entre los municipios del área

metropolitana y la necesaria colaboración entre éstos para desarrollar el

futuro de la ciudad (Ajuntament de Barcelona, 2004).

En definitiva, el proceso de elaboración del Primer Plan Estratégico

Metropolitano ha contribuido a generar nuevas dinámicas al interior del nuevo

marco territorial, transformando la propia red. Este ejercicio, sin embargo, ha

abierto el debate sobre la necesidad de cambiar también el marco

institucional del área metropolitana, como se analiza en la sección siguiente.

3.4 La política metropolitana

El cambio de la percepción territorial (de la ciudad al área metropolitana) de

los actores públicos y privados y sobre todo de los electos locales coincide

con el nombramiento de Pasqual Maragall, ex-alcalde de Barcelona, como

Presidente de la Generalitat, en diciembre de 2003. El relevo político abre

“una ventana de oportunidad” para los gobiernos locales metropolitanos

(Kingdon, 1995), ya que el nuevo gobierno autonómico comparte una visión

neo-regional del área metropolitana. Desde esa concepción Barcelona no es

el único gran centro urbano, sino que el área (y en realidad toda Cataluña) se

configura como “una ciudad de ciudades” (Nel·lo, 2001).

En el periodo de Maragall como Presidente de la Generalitat, los alcaldes han

presionado para la institucionalización del área metropolitana o la creación de

un nuevo gobierno metropolitano. Considerándolo como la evolución natural,

desean unificar los tres organismos metropolitanos existentes y sus

competencias en una sola institución, el Área Metropolitana de Barcelona

40

(AMB). Según su punto de vista, el AMB debe ser una institución local que

respeta la democracia y la autonomía locales mientras que asegura la

prestación de servicios y la coordinación de políticas comunes. En realidad,

uno de los objetivos de la creación del AMB es recuperar el control de la

planificación urbana que fue asumido por el Gobierno de la Generalitat en

1987 (cuando la Corporación fue suprimida). Los representantes locales han

sugerido crear una Comisión Metropolitana de Urbanismo que participaría en

la elaboración del plan territorial metropolitano sucesor del de 1976. A

diferencia del PGM, el nuevo plan recomendaría solamente las orientaciones

generales del desarrollo metropolitano, permitiendo a los municipios decidir

su propia planificación local (Àrea Metropolitana de Barcelona, 2006).

Sin embargo, la legislatura 2003-2006 ha finalizado sin un nuevo marco

institucional para el área metropolitana, ya que la prioridad política ha sido la

aprobación del nuevo estatuto de autonomía de Cataluña. A pesar de la

coincidencia del color político en el gobierno autonómico y municipal, la

cuestión metropolitana ha sido relegada a un segundo plano. Pero, no

obstante, la incorporación de la realidad metropolitana en el nuevo Estatuto

de Autonomía del 2006 es sin duda un paso relevante18. Por otro lado, el

ejercicio estratégico de 2003 y la movilización para la creación de un gobierno

metropolitano cubriendo Barcelona y su primera corona han suscitado la

reacción de los representantes municipales de la segunda corona

metropolitana. En efecto, los alcaldes de las siete ciudades principales de la

segunda corona han expresado su voluntad de tomar parte en el Plan para no

sentirse excluidas, sobre todo en lo que se refiere a planificación e

infraestructuras.

Esto nos lleva a la pregunta: ¿dónde termina el área de influencia de

Barcelona? ¿Son 36 municipios suficientes para abarcar la realidad

metropolitana o debería incorporar los 165 municipios de la región, 18 Según el artículo 93 del nuevo Estatuto: Los demás entes locales supramunicipales se fundamentan en la voluntad de colaboración y asociación de los municipios y en el reconocimiento de las áreas metropolitanas. La creación, modificación y supresión, así como el establecimiento del régimen jurídico de estos entes, se regulan por una ley del Parlamento.

41

integrantes de la Autoridad del Transporte Metropolitano? No son preguntas

especulativas, ya que su respuesta puede marcar las tendencias de

desarrollo y de crecimiento hacia una zona más limitada o más extensa.

Igualmente, una determinada concepción del fenómeno metropolitano

(reducido a la primera corona o a la segunda) puede influir en el caso de

reorganizar el ámbito metropolitano.

Aunque los estudios muestran que la región real se extiende a los 165

municipios, no se plantea crear una institución a este tamaño, sino a un

espacio mucho más pequeño (36 municipios). Y en esta línea puede suceder

que se vincule el cambio de límites provinciales, previsto en las perspectivas

de reordenación territorial aún pendientes y la creación subsiguiente de las

“vegueries” con un cierto reconocimiento institucional del hecho

metropolitano. Reencontramos la paradoja estructural de la

institucionalización de las áreas metropolitanas o la contradicción entre la

región política y la región funcional. Como Young y Garside afirman: “the

irony of metropolitan life is that its dynamic nature constantly draws the

sought-for solution to the problems of urban form and urban institutions out of

grasp of government, just as it seems to come within reach” (Young; Garside,

1982: 338).

En resumen, el caso de Barcelona muestra la importancia de las redes

externas (redes globales de ciudades) e internas (mediante la planificación

estratégica). Sin embargo, y como hemos desarrollado en este último punto,

un estudio de la gobernanza metropolitana es incompleto sin incluir las

relaciones de poder dentro del área y entre niveles territoriales (Norris, 2001;

Savitch; Vogel, 2004).

42

43

4. Conclusiones

Las transformaciones del territorio a las que nos hemos estado refiriendo a

través del caso de Barcelona comportan transformaciones en las formas de

gobernarlo. Así, ante la permanencia del estado como actor político relevante

y la aparición de los procesos simultáneos de localismo y globalización, los

analistas han elaborado la idea del gobierno multi-nivel (multi-level

governance). Al mismo tiempo, en este escenario, las capacidades de

gobierno dependen de las relaciones que se establecen con una red de

múltiples actores públicos y privados. No podemos pues desconectar el

debate sobre el hecho metropolitano de Barcelona y su posible

institucionalización política con el debate más general en el que se enmarca.

La nueva gobernanza, por lo tanto, responde a la complejidad del momento

asumiendo y provocando una doble complejidad: operar desde la interacción

vertical (multi-nivel) y desde la incorporación de un número creciente de

actores (red). Esta governance, en palabras de Llamazares y Marks (1999),

se puede definir como “un sistema en el cual los distintos niveles

institucionales comparten, en lugar de monopolizar, decisiones sobre amplias

áreas competenciales. Más que a una dominación uniforme por parte de los

Estados centrales, estamos asistiendo a la emergencia de un patrón

altamente variable, y no jerárquico, de interacción entre actores diversos en

diferentes áreas de políticas”.

Pero, al margen de las transformaciones más aparentes (como la aparición

de dinámicas negociadoras o la multiplicación de los actores), ¿cuál es la

diferencia de fondo entre el gobierno tradicional y la nueva gobernación?

Para dar respuesta a este interrogante, en primer lugar, deberíamos recordar

que la acción gubernamental se caracteriza por su capacidad de regulación

de los conflictos particulares y, sobre todo, por su capacidad para defender o

encarnar un interés público o colectivo. Es decir, ante las distorsiones de una

búsqueda egoísta del interés privado, el gobierno se interpreta como un ente

que obliga a los ciudadanos a cooperar en beneficio de un interés colectivo

superior. Una vez aceptado este punto de partida, en segundo lugar,

44

deberíamos preguntarnos si es esta finalidad del gobierno la que está en

entredicho o si, en cambio, las transformaciones afectan únicamente a las

formas para alcanzar este fin.

Desde nuestra perspectiva, son las formas de gobernar, no sus objetivos, los

que estamos repensando. Las nuevas formas de gobernación deberían

continuar asegurándonos que es posible perseguir un interés colectivo y

mediar entre los particulares, ya que si pusiéramos en duda este objetivo no

estaríamos hablando de capacidades para gobernar, sino de otras cosas. Las

formas de gobierno, en cambio, están efectivamente experimentando

profundas transformaciones. Para analizarlas nos parece oportuno, en primer

lugar, identificar las características clave de las formas tradicionales de

gobierno y, más tarde, valorar hasta que punto la nueva gobernación las está

reformulando. Así, hemos considerado que el modelo tradicional de gobierno

se caracteriza por dos elementos formales fundamentales: la especialización

y la autoridad.

Por especialización entendemos que la aparición del gobierno se realiza en

paralelo a una atribución precisa de tareas y competencias. Es decir, hay

ámbitos que están bajo la responsabilidad gubernamental y otros que no, y

entre ambos se alza un muro, una frontera muy parecida a la que utilizaba el

estado-nación para distinguir lo exterior de lo interior. La metáfora del

contenedor también se aplicaría pues al gobierno: metemos en su interior un

conjunto más o menos amplio de responsabilidades, mientras que lo que se

encuentra en el exterior le es totalmente extraño. Esta misma lógica opera

cuando el gobierno distribuye sus responsabilidades entre diferentes niveles

territoriales: aparecen, dentro del contenedor, diferentes cajones en los que

se colocan determinadas responsabilidades. Lo que metemos dentro de un

cajón forma parte de las responsabilidades de ese nivel gubernamental,

mientras lo que queda fuera no es de su incumbencia. Desde esta

perspectiva, no hay nada más molesto para el gobierno tradicional que un

calcetín desaparejado: cuando el calcetín izquierdo aparece en un cajón y el

derecho está en otro, los responsables gubernamentales tradicionales se

45

sienten extremadamente incómodos y no paran hasta volver a juntarlos y

decidir cuál es el cajón, el único cajón, que les toca.

Las nuevas formas de gobernación, en cambio, no mostrarían la misma

obsesión por la especialización: ni el gobierno es un contenedor ni los

diferentes niveles territoriales son cajones dónde distribuir las piezas que hay

en el contenedor. Las fronteras físicas dejan paso a los flujos también en el

ámbito gubernamental. El gobierno multi-nivel y el gobierno en red comportan

la desaparición de lo interior y lo exterior, la abolición de las fronteras entre lo

público y lo privado y entre los distintos niveles de lo público. A su vez, la

desaparición de las especializaciones provoca que en las tareas de gobierno

el énfasis se traslade de los actores a los contenidos. Es decir, lo importante

no es la atribución de funciones y responsabilidades a un determinado nivel

de gobierno o a cierto ente público o privado, sino la política que se pretende

impulsar y los objetivos que ésta persigue. Alrededor de esta política, los

diferentes actores y las diversas instancias gubernamentales comparten

responsabilidades y funciones.

El gobierno multi-nivel, por lo tanto, no supone un proceso de

descentralización competencial sino de concurrencia de las mismas: ya no se

trata de competir para que se nos asigne determinada responsabilidad, sino

de compartirla y de colaborar en la consecución de determinados objetivos.

La lógica de la concurrencia es, en definitiva, la lógica de la suma positiva,

mientras que la lógica de la especialización es la lógica de la suma cero.

El segundo rasgo formalmente característico del gobierno tradicional lo

habíamos identificado como el ejercicio de autoridad. La especialización de

funciones, además, facilitaba que esta autoridad se ejerciera en monopolio,

ya que no había competencia en el ámbito de las funciones y

responsabilidades previamente asignadas. Los muros físicos del contenedor

gubernamental también evitaban cualquier posibilidad de colaboración. El

gobierno, en otros términos, no compite ni colabora con nadie, tan solo ejerce

sus responsabilidades con la autoridad que legítimamente le ha sido

asignada.

46

Los argumentos esgrimidos en el párrafo anterior no reflejan, ni por asomo, lo

que ocurre en la realidad. En la realidad, el monopolio público de la autoridad

es una ficción, ya que los diferentes niveles de gobierno compiten y/o

colaboran entre ellos y con otros actores de la sociedad civil. Esta situación

provoca algunas perplejidades, ya que si la tarea del gobierno consiste en

obligarnos a cooperar a favor de un interés colectivo, ¿cómo podrá obligarnos

sin recurrir a la autoridad? ¿cómo podrá defender un bien común que no sea

el resultado de la interacción –cooperadora o competitiva- entre diferentes

intereses parciales?

Los académicos hemos encontrado una respuesta genérica y, por lo tanto,

aún insatisfactoria a este interrogante: lo que el gobierno debe hacer para

gobernar sin recurrir a la autoridad es gestionar la red de forma que acabe

gobernando a través de la influencia. Al mismo tiempo, los flujos y relaciones

que caracterizan las redes (aquello que el gobierno ha de gestionar) pueden

ser competitivos o colaboradores, con lo cuál volvemos a las formas de

regulación pre-hobbesianas. La nueva capacidad de gobierno, por lo tanto, se

concentra en la gestión de unas redes que muestran pautas simultáneas de

competencia y colaboración.

¿Cuál es la principal recomendación que estamos haciendo desde la teoría a

unos gobernantes ansiosos por gestionar la red y, de este modo, gobernar a

través de la influencia? Desde nuestro punto de vista, les estamos sugiriendo

que tienen una red interna en la que tienen que provocar dinámicas de

cooperación sin las cuáles difícilmente serán competitivos en las redes

externas. Es decir, en el caso de un municipio, sus gobernantes deberían

establecer pactos, alianzas y compromisos (colaboración) entre los diferentes

agentes sociales y económicos locales (red interna) de manera que pudieran

desarrollar un proyecto que les permitiera conseguir una posición de ventaja

competitiva respecto a otros municipios de su escala (red externa). De forma

similar, las regiones deberían fomentar la colaboración entre sus municipios y

sus actores internos para ser competitivas; y los estados deberían promover

la colaboración entre sus regiones y sus actores para ser competitivas

47

internacionalmente. En otras palabras, los municipios compiten entre ellos

pero han de colaborar para dar coherencia a proyectos regionales; las

regiones compiten entre ellas pero al mismo tiempo han de colaborar desde

una óptica estatal; y los estados también compiten entre ellas pero deberían

cooperar para generar un determinado orden internacional. En la figura

siguiente hemos representado gráficamente la doble dinámica de

colaboración interna ( ) y competencia externa ( ):

¿Puede hacerse compatible la colaboración interna con la competencia

externa en esta articulación de un gobierno multi-nivel? Pues no lo sabemos

exactamente, aunque lo que sí sabemos es que éste sea quizá el reto más

importante de la nueva governance. Un reto que, en principio, supondría que

lo diferentes niveles gubernamentales han de disponer de forma simultánea

de la suficiente autonomía para diseñar sus proyectos de desarrollo desde la

red interna de actores y de la suficiente visión para comprender que también

deben sumarse de forma cooperativa a proyectos superiores (red externa).

Desde las preocupaciones medioambientales se ha hecho popular la

expresión “pensar global, actuar local”, pero nuestra apuesta pasa por

complementar este enunciado con su opuesto, “pensar local, actuar global”.

Sólo si somos capaces de superar la distinción interior-exterior y de eliminar

unas fronteras institucionales que la realidad ya ha abolido, podremos

recuperar la capacidad para gobernar; en el sentido originario del término, es

decir, en tanto que regulación de los asuntos colectivos. Es esta en definitiva

la situación en la que se encuentra el debate metropolitano en Barcelona y en

muchos otros lugares.

UE

Estado

E

Región

Ciudad

48

49

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