7/25/2019 La Hiptesis de La Viabilidad Poltica en La Estrategia Del Desarrollo

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La hiptesis de la viabilidad poltica en la estrategia del desarrollo

http://www.iigov.org/dhial/?p=40_04

Andrea CostaredaAnalista del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua (IIGC)

!ntrod"ccin

En este artculo, proponemos la utilidad del concepto de viabilidad poltica para explicar el nivel de xito ofracaso de las reformas del Estado. Entendemos la viabilidad poltica como un conunto de re!uisitosinstitucionales " de governance!ue act#an como condici$n necesaria para la reali%aci$n (formulaci$n,eecuci$n " eficacia en el impacto) de un determinado pa!uete de reformas, especialmente a!uellas !ueimplican la reforma " moderni%aci$n del Estado. Con esta finalidad, primero exploramos el cuando " elpor!u de las reformas de se&unda &eneraci$n en la re&i$n latinoamericana " en particular en el casopara&ua"o, despus insistimos en la necesidad de incorporar las variables polticas en la a&enda deldesarrollo ", finalmente, proponemos un modelo para estudiar la viabilidad poltica " los factores poltico'institucionales !ue la definen.

#eor$as de seg"nda generacin: reor$a del %stado & ortaleci$iento instit"cional

El fracaso relativo de las reformas de primera &eneraci$n promovidas por los *r&anismos Internacionales+a puesto de relieve la necesidad de atender a un conunto de factores institucionales " contextuales !ue+aban pasado desapercibidos en las recetas del declo&o del Consenso de -as+in&ton. a primera ola dereformas, !ue se centraban fundamentalmente en la estabili%aci$n macroecon$mica " la liberali%aci$necon$mica, no +an tenido el impacto esperado sobre el desarrollo de los mercados nacionales, " en elmeor de los casos, aun consi&uiendo buenos resultados econ$micos, +an revelado profundos dficits en suimpacto social. /tili%amos la famosa distinci$n de 0a&&ard " 1aufmann (2334) entre reformas de primera "se&unda &eneraci$n. as reformas de primera &eneraci$n incluan, fundamentalmente, estabili%aci$nmacroecon$mica " liberali%aci$n econ$mica. as de se&unda &eneraci$n emer&ieron como una respuesta alos pobres resultados del primer pa!uete de reformas, " esta ve%, la atenci$n &ira +acia la reforma delEstado, el desarrollo institucional " el fortalecimiento de la &obernabilidad.

A mediados de los noventa se inicia un proceso de reflexi$n !ue avan%a fundamentalmente en dos frentes.5or un lado, el limitado xito de los planes de auste obli&a a prestar atenci$n a una serie de condicionantesinstitucionales " estructurales no contemplados +asta el momento. En efecto, el anlisis del impacto de lacooperaci$n " la a"uda al desarrollo se +a preocupado por identificar las causas !ue pueden explicar el baorendimiento de la primera &eneraci$n de reformas.

5or el otro, la ampliaci$n del concepto mismo de desarrollo +a obli&ado a tomar en consideraci$nindicadores sensibles a las nuevas dimensiones !ue ad!uiere el trmino. Con las #ltimas aportaciones a lateora del desarrollo, se transita de un concepto economicista " utilitarista del desarrollo +acia una visi$nms inte&ral !ue incorpora nuevas dimensiones referidas al bienestar medido en trminos de libertades "oportunidades de desarrollo vital. (6en, 2333).

En este nuevo contexto, fruto de una crisis econ$mica mundial, de emer&encia de nuevos valores " de crisisdel sistema internacional de a"uda al desarrollo, tiene lu&ar una se&unda ola de reformas centradas en lareforma del Estado, el desarrollo institucional " el fortalecimiento de la &obernabilidad. a nueva ola de

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reformas se inspira en los postulados del neoinstitucionalismo " la economa poltica (-illiamson, 233789ort+, 233:8 1ni&+t, 233;), sen los cuales son las instituciones, en tanto !ue re&las del ue&o, las !ueri&en la interacci$n social mediante el establecimiento de incentivos " constricciones a la acci$n, en laproducci$n " abastecimiento de bienes " servicios p#blicos " privados 2.

La politi'acin de la agenda de reor$as

a comunidad internacional del desarrollo +a adoptado este nuevo paradi&ma en sus estrate&ias "pro&ramas. enec?e (;:::= @), la poltica necesariamente seencuentra en el centro de las reformas institucionales. Esto nos conduce a un punto de conver&encia entreconsolidaci$n democrtica " desarrollo. Como subra"a 6antiso (;::2=B;), tras veinte aos de procesos dedemocrati%aci$n " ms de una dcada de reformas econ$micas de inspiraci$n neo'liberal, las democraciaslatinoamericanas enfrentan el reto de consolidar sus democracias a la ve% !ue profundi%an en las reformasecon$micas. El nuevo enfo!ue de la economa poltica inda&a, precisamente, en los la%os observables entreel buen &obierno " el desarrollo en democracia.

El mismo CA (233B), subra"a en uno de sus informes, !ue la redemocrati%aci$n es un aspectoimportante para la reforma del Estado en Amrica atina, ante todo por!ue afecta la dinmica " el ritmo delproceso.

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implementaci$n de las reformas. a viabilidad poltica act#a, por tanto, como una variable independiente!ue impacta sobre la esfera p#blica de las reformas en tres direcciones= i) +aciendo posible el lan%amientode las reformas, ii) facilitando o obstru"endo la implementaci$n de las reformas, ", iii) afectando los outputs" los outcomesde la reforma.

%strategia de $oderni'acin del %stado: el caso de (arag"a&. La reor$a del servicio civil) lasprivati'aciones & la descentrali'acin

Domamos como eemplo el caso para&ua"o " sus pro&ramas de moderni%aci$n del Estado, iniciados "desarrollados durante la #ltima dcada. El caso para&ua"o, es especialmente paradi&mtico en laconsideraci$n de c$mo el entorno institucional " la governancepolticacondicionan el nivel de xito de lospro&ramas de reforma. as peculiaridades polticas para&ua"as !ue deben considerarse son= i) la tardatransici$n a la democracia, si la comparamos con el resto de la re&i$n latinoamericana, ", ii) lascaractersticas polticas de la administraci$n del r&imen autoritario stronista en trminos de pautas deintercambio poltico " de estrec+a vinculaci$n del modelo econ$mico al Estado. Estas dos caractersticaspueden explicar no s$lo las dificultades en la construcci$n de una democracia &obernable " sostenible en eltiempo sino tambin los obstculos a la implantaci$n " la eecuci$n de los pa!uetes de reformas.Caractersticas polticas propias del r&imen stronista como la corrupci$n " el patrimonialismo son pautas de

comportamiento poltico fuertemente institucionali%adas !ue unto con el conflicto poltico " la potente+erencia autoritaria explican las dificultades !ue existen para alcan%ar los consensos necesarios para eldesarrollo " la eecuci$n de reformas econ$micas, polticas " del Estado.

os principales ees de reforma del Estado, por tanto, se +an visto acompaados de serias dificultades en laformulaci$n, implementaci$n " nivel de impacto real de los mismos, como consecuencia, si&uiendo nuestroar&umento, de las debilidades de governancedemocrtica. evisamos brevemente la evoluci$n de estospro&ramas " los principales obstculos con los !ue +an tenido " tienen !ue lidiar.

(rivati'acin

as primeras iniciativas de privati%aci$n en 5ara&ua" tuvieron lu&ar durante la administraci$n de -asmos"(233'3B), cuando cuatro de las cinco ma"ores empresas fueron privati%adas. urante el &obierno de

Gon%ale%'

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El servicio civil fue la principal fuente de apo"o poltico durante el r&imen autoritario de 6troessner, cuandola lealtad poltica era moneda de cambio del empleo p#blico. urante el r&imen de 6troessner elre!uerimiento bsico para acceder a un car&o pasaba por la militancia al 5artido Colorado. 9o obstante,durante la primera mitad de los 3:, la reforma del servicio civil se someti$ a discusi$n. El esfuer%o respondi$

a la presi$n de los *r&anismos Internacionales, " a una estrate&ia de moderni%aci$n del Estado promovidaen el marco de la se&unda &eneraci$n de reformas. a primera propuesta le&islativa no se +i%o +asta 233F,seis aos despus del inicio del proceso de democrati%aci$n. a nueva le" (2F;F) buscaba acabar con elclientelismo " la politi%aci$n del servicio civil, caractersticas !ue "a +aba perse&uido una le" anterior, la de237: (e" ;::) !ue estableca las principales caractersticas de la profesionali%aci$n del servicio civil acceso meritocrtico, promoci$n basada en la calificaci$n " evaluaci$n de desempeo. 9o obstante, dado elpeso poltico del servicio civil " su resistencia al cambio, esta le" nunca se acab$ llevando a la prctica. Endiciembre del ;::: el 6enado finalmente aprob$ una nueva le" de reforma del servicio civil, +abiendosuperado el veto eecutivo. a nueva le" entr$ en vi&or en enero del ;::2. 9o obstante, un intento le&alpromovido por una coalici$n de sindicatos del sector p#blico se resolvi$ con un dictamen de la Corte6uprema !ue declaraba inconstitucionales @: artculos de la le", suspendindose de este modo al&unas delas principales caractersticas de la nueva le"8 entre otras= la introducci$n de una ornada laboral de B+.diarias, un sistema de selecci$n " promoci$n basado en el mrito, el retiro obli&atorio a los F4 aos de edad,

etc.

+escentrali'acin

Al inicio de la transici$n a la democracia tuvieron lu&ar al&unos esfuer%os polticos e institucionales a favorde la descentrali%aci$n. En ma"o de 2332 se celebraron las primeras elecciones democrticas municipales," en 233;, la nueva Constituci$n defina 5ara&ua" como un Estado unitario " descentrali%ado. aConstituci$n tambin introduca la elecci$n directa del &obernador departamental. 9o obstante, existe un&enerali%ado consenso entorno a la opini$n de !ue el debate !ue tuvo lu&ar sobre la descentrali%aci$n " ellu&ar !ue sta ocupaba en la a&enda constitucional fue como muc+o, insuficiente. esde este punto devista, se ar&u"e !ue el consenso re!uerido para avan%ar en el proceso descentrali%ador fue reempla%adopor la acci$n de un lobb" departamental conocido como bancadita campesina !ue inte&raba un conuntode intereses re&ionales. e a+, !ue el apo"o al proceso descentrali%ador fuera ms bien producto de la

acci$n de un &rupo conservador de reta&uardia vinculado a los caudillos rurales del 5artido Colorado !uevean en la descentrali%aci$n una posible estrate&ia de defensa frente a un cambio poltico a nivel nacional(Durner, 2337). Este +ec+o +a determinado el lento e insuficiente avance del proceso de descentrali%aci$n,en varios aspectos= la definici$n clara de competencias entre los distintos niveles de &obierno, elreconocimiento de fuentes de financiaci$n propia para los &obiernos locales, etc.

,acia "n $odelo e-plicativo de la viabilidad poltica

e acuerdo con el modelo descrito arriba se dibuan distintos escenarios en los !ue el nivel de viabilidadpoltica impacta sobre la formulaci$n, la implementaci$n " los outputsde la reforma del Estado. 5lanteamoslos escenarios en ne&ativo, es decir, !u circunstancias impiden !ue se de nuestra condici$n de viabilidadpoltica, para inda&ar !u elementos del entorno poltico'institucional resultan ms explicativos.

2) El primer escenario viene definido cuando se da una situaci$n de blo!ueo !ue impide el inicio de lareforma8 el proceso !ueda parali%ado en la fase de formulaci$n del pro"ecto o pro&rama de reforma. Este esel peor escenario pues represente un completo fracaso de la reforma. os factores !ue contribu"en a definirun escenario de blo!ueo inicial pueden ser= i) un alto &rado de fra&mentaci$n poltica, ii) el veto de un actorestrat&ico (poder eecutivo, le&islativo, etc.), ", iii) los stakeholderslocales no perciben un beneficio en lareforma.

;) El se&undo escenario se da cuando, una ve% la reforma se +a iniciado mediante un cambio le&al, ladefinici$n de un presupuesto, etc. los obstculos aparecen durante el proceso de eecuci$n del pro"ecto,por distintas ra%ones= i) falta de implicaci$n de los stakeholdersinvolucrados, ii) corrupci$n " falta detransparencia, iii) conflicto de intereses.

) El tercer escenario define la situaci$n !ue tiene lu&ar cuando el pro&rama de reforma se +a desarrollado+asta el final, superando las fases de formulaci$n e implementaci$n. 6in embar&o, existe un dese!uilibrioentre los outputs" outcomesesperados " los !ue se +an obtenido en la prctica. os factores !ue pueden

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explicar este dese!uilibrio son= i) una pobre accountabilitydemocrtica, ", ii) un dficit en la participaci$npoltica.

Estos tres escenarios +ipotticos nos a"udan a identificar las variables ms si&nificativas para explicar laviabilidad poltica de las reformas. 6i&uiendo nuestro modelo analtico, se producirn las condiciones

favorables a la formulaci$n de la reforma si no existe un elevado nivel de fra&mentaci$n poltica " losactores estrat&icos perciben un beneficio en el desarrollo de las reformas de manera !ue no +abr ninnveto importante al lan%amiento de las mismas.

/na ve% superada la fase de formulaci$n de las reformas, su implementaci$n va a ser viable polticamentesi se cuenta con la implicaci$n de los stakeholderslocales, " si el proceso se desarrolla de formatransparente " no aparecen por el camino casos de corrupci$n o conflictos de intereses irresolublesinstitucionalmente.

Hinalmente, aun!ue se +a"an superado las fases de formulaci$n e implementaci$n de las reformas, demanera !ue los dos primeros escenarios +a"an sido viables polticamente, el &rado de xito o fracaso de lospro&ramas de reforma depender de la coincidencia entre los resultados esperados " los efectos reales delos pro&ramas. Esta coincidencia se torna ms viable polticamente cuando existen suficientes mecanismos

de accountability" control democrtico por parte de la ciudadana, unto con la posibilidad de participaci$nen cual!uier fase del proceso.

(roceso de reor$a

Hormulaci$n Implementaci$n Outputs y Outcomes

#eerencias bibliogricas

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