La Implementación de Políticas Públicas

8/17/2019 La Implementación de Políticas Públicas

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Díkaion

ISSN: 0120-8942

[email protected]

Universidad de La Sabana

Colombia

Revuelta Vaquero, Benjamín

La implementación de políticas públicas

Díkaion, vol. 21, núm. 16, noviembre, 2007, pp. 135-156

Universidad de La Sabana

Cundinamarca, Colombia

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=72001610

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BENJAMÍN REVUELTA VAQUEROUNIVERSIDAD MICHOACANA DE

SAN NICOLÁS DE HIDALGO, MÉXICO

LA IMPLEMENTACIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS

recibido junio 26, Aprobado julio 27 de 2007

The Implementation of public policies

D ÍKAION , ISSN 0120-8942, A ÑO 21 - NÚM. 16 - 135-156 - CHÍA , COLOMBIA - NOVIEMBRE


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D ÍKAION - ISSN 0120-8942

Resumen

Este artículo ofrece un paseo por las principales ideas y marcos teóricossobre la implementación de políticas públicas. De manera inicial y nove-

dosa se analiza el poco estudio que se tiene hasta el momento sobre lanaturaleza del tipo de decisión que debe ser implementada. En este marcose identifica la ley como el mecanismo más formal de la implementaciónde políticas. Más adelante se identifican las visiones y posiciones más re-levantes de la implementación entre las que se encuentran los enfoquestop-down y bottom-up , así como las ideas más recientes de policy networks

y policy outcomes . Posteriormente, se refieren algunos marcos teóricos quecontemplan a los factores burocráticos como el eje central de la implemen-tación, observándose sus limitaciones y apuntando que en realidad en elproceso participan una multiplicidad de factores y actores. Finalmente,se abre la discusión sobre la conveniencia de utilizar unos u otros marcos

teóricos en el análisis de la implementación de políticas públicas.

PALABRAS CLAVEImplementación, top-down , bottom-up , burocracia, policy networks .


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A ÑO 21 - NÚM. 16 - CHÍA , COLOMBIA - NOVIEMBRE 2007

LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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Abstract

This article offers a tour around the major ideas and theoretical frameworksregarding public policy implementation. In an introductory and ingenious

way, the currently poor study level about the nature of the kind of decisionthat should be implemented is analyzed. Within this framework, the law isidentified as the most formal existing mechanisms in the implementationof policies of which, subsequently, the most relevant visions and positionsare identified, among them the top-down and bottom-up approaches, as

well as the most recent policy network and policy outcome ideas. Later on,reference is made to some theoretical frameworks envisaging bureaucraticfactors as the central implementation axis, by observing their limitations;and by pointing out that, actually, a multiplicity of factors and actors takepart in the process. Finally, a discussion is opened about the convenien-ce of using either of the theoretical frameworks in the analysis of publicpolicy implementation.

KEY WORDSImplementation, top-down, bottom-up, bureaucracy, policy networks.


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Introducción

La implementación de políticas públicas es relativamente una nueva área deanálisis. El proceso posterior a la toma de decisiones había sido una área de

estudio desatendida hasta los años setenta.1 Un buen número de autores consi-deraban el estudio de la implementación de políticas como algo que no ameritaba

la atención de los especialistas. Incluso, muchos alegaban que la implementaciónera simple, y que por eso no parecía involucrar asuntos significativos.

Fueron Pressman y Wildavsky (1973) quienes por primera vez llamaron la aten-ción de los especialistas hacia este campo y fortalecieron la importancia de estaárea de estudio. Van Meter y Van Horn (1975) sostienen que los estudios de im-plementación habían sido un área desatendida de análisis porque los especialis-tas se habían enfocado básicamente en el proceso de toma de decisiones. Se creíaque una vez tomada la decisión, ésta sería implementada logrando un resultadosimilar a aquel que inicialmente se intentaba. No obstante, la evidencia crecientede un gran número de casos de estudio muestra la existencia de una brecha en-tre los objetivos originales de las políticas y sus resultados finales.2 Por otra par-te, también se puede argumentar que la complejidad y la dificultad del proceso

de implementación ha desmotivado a algunos especialistas a profundizar en estaárea de estudio. Esto nos lleva a encontrar en los estudios de implementación todauna vena para ser explorada y la cual ofrece un enorme potencial. De manera in-troductoria, y cómo o habremos de constatar más adelante, se debe decir que almomento existen problemas metodológicos sin resolver, así como problemas delímites y medidas que parecen difíciles de aclarar. Sin embargo, no será sino conuna serie de análisis, estudios, aplicaciones y desarrollo de nuevos marcos teóri-cos como habremos de ir avanzando en esta importante área de estudio.

1 Tradicionalmente los estudios de políticas públicas se dividen en tres etapas: toma de decisiones (o formación y diseño de la política), implementación de la política, y evaluación.

2 Dentro de los primeros estudios que identifican esta brecha se reconoce a las políticas sociales introducidas

en los Estados Unidos de América durante los años sesenta. Los ejemplos de esta brecha o distancia entre elobjetivo original y el resultado final de una política pueden pasar en cualquier campo y en cualquier país. Dehecho, se pudiera argumentar que existe una evidencia creciente para sostener que la brecha entre los objetivosde una política y sus resultados finales es mayor en los países subdesarrollados que en los desarrollados.

Sumario: Introducción. 1. Los objetivos de la implementación. 1.1 El tipo de políti-

ca. 2. El rol de la burocracia y más allá de la burocracia. 3. Los enfoques

top-down y bottom-up. 4. Los enfoques híbridos. 5. Evaluación de la conve-

niencia de los enfoques. 6. Conclusiones.


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Diversos estudios contemporáneos han revelado que muchos países encuentrandiferentes problemas y obstáculos cuando tratan de implementar las políticas yalcanzar sus objetivos originales.3 Esta situación es relevante en dos sentidos: porun lado, las deficiencias en implementación descubren ineficiencias en el aparatode gobierno. Por otra parte, la capacidad, o incapacidad, del gobierno para im-

plementar políticas tiene un impacto directo sobre el asunto de la autonomía delEstado. Es más, parece que los fracasos en la implementación de políticas puedenreducir el apoyo político en elecciones subsecuentes.4

En consecuencia, una vez que los especialistas y los gobiernos se han percatadode la importancia de la etapa de implementación, los estudios sobre el particularse han vuelto más comunes, especialmente en las tres últimas décadas y sobretodo en los países desarrollados.5

1. Los objetivos de la implementación

Van Meter y Van Horn (1975) señalan que la implementación de políticas abarca

acciones de individuos o grupos públicos y privados que buscan el cumplimientode los objetivos previamente decididos. Sus acciones son pequeños esfuerzos conel objeto de transformar las decisiones en principios operativos, así como esfuer-zos prolongados para cumplir los cambios, pequeños o grandes, ordenados porlas decisiones políticas.

Sabatier y Mazmanian (1981: 5) consideran que la implementación es la forma dellevar a cabo una decisión de política básica. Para Pressman y Wildavsky (1976:

XV) la implementación debe ser vista como un proceso de interacción entre el establecimiento de metas y las acciones generadas para lograrlas. Bardach (1978: 57-58) establece que el proceso de implementación es: 1) un proceso de ensamblajede elementos requeridos para producir un resultado programático particular, y2) el agotamiento de un número de juegos vagamente interrelacionados en donde

estos elementos son contenidos o entregados al proceso de ensamblaje en térmi-nos particulares.

Con este contexto podemos decir que la implementación es el proceso que ocurreentre las declaraciones formales de la política y el resultado final alcanzado. Enotras palabras, la implementación es el llamado “eslabón perdido”. Es un momen-to, un proceso, a través del cual una política puede ser influenciada por diversas

variables independientes –actores y factores– que pueden apoyar, alterar u obs-truir el cumplimiento de los objetivos originales.

3 Por ejemplo, Younis (1990) colecciona casos originales en diferentes áreas de Estados Unidos, Jordania, Suiza y el Reino Unido. Para otros casos en países como el Reino Unido, China, India y Noruega ver Fletcher (2000),Huang (1999), Mooij (1999), o Johnsen (1999).

4 Esta idea es desarrollada por Younis (1990: 3) y parece que este asunto está cobrando una importancia creciente

en las nuevas democracias latinoamericanas.5 Los años setenta y ochenta fueron particularmente importantes para el desarrollo de estudios de implementa-ción como lo evidencían los trabajos de Pressman y Wildawsky (1973), Rein y Rabinovitz (1978), Elmore (1978,1979-80), Nakamura (1980), Sabatier y Mazmanian (1981), Sabatier (1986) y O’Toole (1989) entre otros.

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1.1 El tipo de política

Uno de los primeros asuntos que necesitan clarificación es la noción de qué es loque se va a implementar. La literatura sobre implementación no es específica eneste asunto. Parece que el término implementación puede ser aplicado a un am-

plio rango de “políticas”. Muchos estudios –como se muestra más adelante– noestablecen con precisión las características de la “política” en cuanto objeto deestudio. Es decir, no hay certeza acerca de si la política que se implementa es unadecisión administrativa hecha por el ejecutivo o por uno de los ministros bajo laforma de un plan o programa; si se trata de un instrumento más formal, comoun decreto administrativo expedido por el ejecutivo; o, incluso, si se refiere a unaley que requirió formalmente la aprobación del legislativo.6

El estudio de Van Meter y Van Horn (1975) no es explícito en relación con el tipode política que se ha implementado. Ellos se refieren indistintamente a una leypromulgada, resolución judicial, decreto o programa, sin ofrecer explicacionesadicionales en relación con las posibles diferencias entre estos diversos tipos depolíticas. De manera similar, Dolbeare y Hammond (1971) se refieren a una deci-

sión, ley o política como conceptos similares sin entrar en mayores detalles.7

Con-secuentemente, debe entenderse que estos autores consideran como sinónimoslos diferentes tipos de políticas. Por esta razón ellos no identifican las diferenciasformales entre ellas, o cómo estas diferencias pueden reflejar eventualmente ma-

yores o menores posibilidades para una implementación exitosa.

Varios estudios, como el de Weatherley y Lipsky (1977), y Pressman y Wildavsky(1973), trabajan en torno a una pieza de normatividad normalmente formuladacomo ley. No obstante, ellos no discuten las posibles variaciones en el proceso deimplementación o en sus resultados que puedan estar relacionadas con las ca-racterísticas de las políticas.

Sabatier y Mazmanian (1981: 5) en su clásico enfoque top-down parecen ser cla-

ros al referirse a la implementación de un estatuto.8

A pesar de ello, más adelan-te señalan que las decisiones de la corte o las órdenes importantes del ejecutivotambién pueden ser incluidas. Infortunadamente, estos autores no ofrecen másexplicación de las características o formalidades de dichas órdenes ejecutivas.9 Elfuerte énfasis que dichos autores otorgan a la implementación de una ley o de unestatuto corresponde a la importancia que su enfoque otorga a lo que denominan“imperativo legal”.10 La fuerza formal y normativa de la legislación está implícitaen su estudio y, por consiguiente, es uno de los rasgos distintivos de su marco

6 A través del proceso legislativo: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, promulgación, publicación y inicia-ción de vigencia.

7 P, “The School Prayer Decisions: From Court Policy to Local Practice”, University of Chicago Press.8 Entendiéndose por estatuto una ley que ha sido formalmente pasada a través del cuerpo legislativo.

9 Quisiéramos entender que estas importantes órdenes ejecutivas pueden referirse a programas adminis-trativos.

10 Diversos imperativos han sido definidos por Rein y Rabinovitz (1978), algunos de los cuales son abordados másadelante.


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conceptual. No obstante, en trabajos subsecuentes Sabatier regresa al tipo generalde políticas sin preocuparse de introducir distinciones adicionales.

El enfoque de Rein y Rabinovitz (1978) resulta interesante porque, más allá dela existencia de una regla original, ellos identifican la necesidad de expedir regu-

lación secundaria. En su “imperativo legal” ellos consideran a la legislación comoel centro de la implementación. Sin embargo, admiten la necesidad de expedirregulaciones administrativas que funcionen como mecanismos operativos. Estasregulaciones complementarias deben estar acordes con la ley y deben acompañarcualquier pieza de legislación.11 En un sentido similar, el estudio de Bardach ana-liza qué pasa después de que un proyecto se convierte en ley. Este autor tambiénidentifica los programas y las políticas administrativas que se requieren para“echar a andar la maquinaria”. Sin embargo, su estudio introduce ambigüedadescuando contemplan que el mandato original puede ser legislativo, burocrático o

judicial, sin ofrecer un análisis o diferenciación en relación con los diferentes tiposde mandato original, tal y como le acontece a Rein y Rabinovitz.

El análisis que estamos construyendo en estos párrafos es relevante porque vi-

sualiza que hasta ahora los estudios de implementación no le han dado atencióna la naturaleza de esta multiplicidad de políticas. No obstante, la diferenciaciónaparece como algo importante que puede pronosticar mayor o menor fuerza en elmomento de la implementación. La ley, por su propia naturaleza, es un procesomás formal, comparado con la creación de programas, planes o regulaciones ad-ministrativas, ya que la primera ocupa no sólo la intención del ejecutivo, sino lanecesidad de que el legislativo la apruebe. Por tanto, una ley tiene mayor posibi-lidad de ser preservada en el tiempo, ya que su posible alteración o modificaciónrequeriría, igualmente, la autorización del poder legislativo. En contraste, losplanes, programas o regulaciones administrativas están más sujetas a la volun-tad del gobierno de turno y consecuentemente tienen menos posibilidades de serpreservados por otras administraciones. De hecho, existen disposiciones expresas

–para el caso mexicano– en el sentido de que los planes y programas tienen una

vigencia formal por el término de la administración, por lo que no habría necesi-dad, ni siquiera, de abrogarlos al término del periodo administrativo.12

De manera general, y sin pretender entrar en un análisis más profundo, admiti-mos que detrás de una ley existe una decisión política. Como bien sabemos, lasdecisiones políticas son influidas por los actores políticos, por los grupos realesde poder de una sociedad, y éstos cambian su correlación de fuerzas y posiciona-mientos a través del tiempo. Aún más, en países como México se pueden acelerarlos cambios de acuerdo con la percepción de las diferentes administraciones.13 Las decisiones políticas pueden ser expresadas en una gran variedad de vías. Noobstante, algunos gobiernos prefieren crear leyes con objeto de incrementar la

11 Para ellos la implementación tiene tres etapas: la elaboración de lineamientos, la distribución de recursos y la

supervisión. En cada etapa operan tres imperativos: legal, racional y consensual.12 Así lo establece la Ley de Planeación. Ver: http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/13 En un país como México, en el esquema presidencialista tradicional, la percepción del presidente y de su cama-

rilla es definitiva para impulsar decisiones políticas.


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posibilidad de que su política perdure a través del tiempo. Así, la ley es el instru-mento legal más formal para dar forma y encauzar las decisiones políticas. Entrelos diferentes tipos de políticas la ley tiene la construcción más formal al requerirde todo un proceso legislativo. En este sentido, la ley funciona también como elprincipal instrumento usado por los gobiernos contemporáneos para influenciar

el comportamiento social.

Para los institucionalistas, el comportamiento de los individuos se encuentra cons-treñido por instituciones. De tal suerte que para influir nuevos patrones de con-ducta se requiere introducir cambios en las instituciones. Sin embargo, debemospreguntarnos: ¿cómo se puede reformar a las instituciones? Es precisamente através del uso de la ley que pueden ser inducidos los cambios en las instituciones.Seidman (1994: 38) argumenta que el orden legal que define, inicia y sostiene a lasinstituciones, constituye la herramienta primaria de la sociedad para un cambioinstitucional deliberado. Consecuentemente, la ley es el instrumento requeridopara enfrentar y sobreponer los problemas sociales. Roscoe Pound (1942) llamóa esta acción “la ingeniería social a través de la ley” de acuerdo con esta visión elgobierno es capaz de usar su monopolio de poder para propiciar un cambio en el

comportamiento social o en el contexto existente.14

2. El rol de la burocracia y más allá de la burocracia

Los primeros estudios de implementación estuvieron centrados en analizar el rolde las organizaciones. En particular, un buen número de estudios investigaronel rol de la burocracia como la única o principal variable en el proceso de imple-mentación. Desde el estudio de Etzioni un gran cúmulo de estudios aparecieronponiendo énfasis en las organizaciones y burocracias, así como en el papel queéstas jugaban para implementar las políticas. Muchos de estos trabajos se refieren

y critican los principios clásicos de Max Weber (1960) de acuerdo con los cuales laimplementación es concebida como una consecuencia automática de los objetivos

originales (Schef 1961; Crozier 1964; Mechanic 1962).De manera similar, podemos encontrar un fuerte énfasis sobre los asuntos admi-nistrativos en Kaufman (1973). Este autor identifica tres variables relacionadascon el fracaso en la implementación de políticas: el proceso de comunicación, lascapacidades y las actitudes hacia la política. Esencialmente Kaufman consideraque los asuntos burocráticos son el principal problema de la implementación.

Los modelos organizacionales expuestos por Elmore (1978) –quien es uno de losmás conocidos defensores del enfoque de bottom-up – están directamente asociadoscon la burocracia. El énfasis más fuerte de este enfoque se localiza precisamenteen la burocracia y a partir de ahí explica el éxito o fracaso de la implementación.De manera similar, autores como Bailey y Mosher (1968), Pressman y Wildavsky

14 Esta conceptualización, desde luego, contrasta con la visión sociológica de acuerdo con la cual la ley es unaconstrucción social y el reflejo de los hábitos de los ciudadanos.


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(1973), entre otros, consideran a las relaciones intergubernamentales como elprincipal asunto que afecta la implementación.15 Así mismo, el marco conceptualofrecido por Van Meter y Van Horn (1975) subraya la importancia dada a la orga-nización, comunicación, métodos, regulación y características de la burocracia.

Al menos cuatro de las seis variables que involucra su modelo están conectadas

con asuntos burocráticos. Más notable aún es el hecho de que estudios recientescomo los de Huang (1999) y Whitford (2002) siguen considerando a los asuntos burocráticos como el centro del problema de la implementación.

Considerando lo anterior, la burocracia parecería un asunto capital y como tal hasido abordado por un buen número de especialistas. No obstante, este artículoargumenta que dado que la implementación es un proceso complejo intervienenuna multiplicidad de variables y no sólo factores burocráticos. Esto es, existe unnúmero de factores que de una manera u otra influyen en el proceso de imple-mentación y, consecuentemente, en los resultados finales de una política, todoslos cuales merecen ser objeto de estudio.

El involucramiento de una multiplicidad de factores también se ha discutido y al

momento ha sido admitida por muchos especialistas que apoyan tanto al enfoquetop-down como al bottom-up . Por ejemplo, el marco de Rein y Rabinovitz (1978)identifica tres fuerzas básicas o imperativos que ejercen influencia en el procesode implementación. El “imperativo legal” establece la oportunidad para que los ac-tores expresen sus intereses y den forma a la ley a través de un proceso creativo.Una vez que la ley ha sido aprobada, todos los actores y burócratas deben obede-cerla tal y como ha sido aprobada. El “imperativo burocrático-racional” envuelvela premisa de que la ley podrá ser aplicada sólo si parece ser razonable y justapara los burócratas. En otras palabras, la ley debe exhibir coherencia entre susprincipios y viabilidad. El “imperativo consensual” indica que la implementacióndebe estar sometida a las preferencias de los grupos de interés, subordinandoa este principio el imperativo legal y el burocrático-racional. La perspectiva teo-rética en mención prevé las incompatibilidades que pueden emerger entre estos

imperativos durante las tres etapas de implementación: la creación de reglas, ladistribución de recursos y la supervisión, las que deben ser resueltas con el cri-terio arriba mencionado.

Por otra parte, el marco conceptual establecido en 1981 por Sabatier y Mazma-nian –reconocidos especialistas del enfoque top-down – ha sido un extraordinarioesfuerzo, toda vez que considera la existencia de distintos factores o variables queejercen influencia sobre el proceso de implementación. La estructura de este marco

va más allá de concebir a la burocracia como la única o más importante variable,de hecho parece que su importancia es minimizada. El análisis fortalece la varia-

ble legal como la más significativa en el proceso de implementación. No obstante,estos autores elucidan diversos factores que condicionan la implementación talescomo el tipo de política, el contexto, la magnitud del cambio requerido, los recursos

15 Otros estudios en este sentido son Kaufman (1973), Williams (1975), Wilson (1967), Crozier (1964) y Lipsky(1980).


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financieros, las condiciones socioeconómicas, el apoyo de los medios, las actitu-des de los ciudadanos, el apoyo de las autoridades, etc. Todas estas variables sonconsideradas en su modelo de la misma forma que las relaciones burocráticas,las relaciones jerárquicas entre la burocracia y las reglas para la toma institucio-nal de decisiones. De esta forma, el marco intenta involucrar el contexto político,

económico y legal junto al comportamiento individual.

De acuerdo con el modelo de Sabatier y Mazmanian las variables independientespueden afectar las variables dependientes y, consecuentemente, los resultadosde la política:

De acuerdo con nuestra visión, el rol crucial de los análisis de implementación esidentificar los factores que afectan el logro de los objetivos estatutarios a través detodo su proceso. Éstos pueden ser divididos en tres amplias categorías: 1) la trata-

bilidad del problema contemplado en el estatuto; 2) la habilidad del estatuto paraestructurar favorablemente el proceso de implementación; y 3) el efecto neto de la

variedad de variables políticas en el balance de apoyo para los objetivos estatutarios.(Sabatier y Mazmanian 1981: 6).16

Otros especialistas como Hjern y Hull (1982: 114), reconocidos por su enfoque bottom-up, sostienen: “Entonces, el principio ordenador de la investigación sobreimplementación no son los problemas de la política como son definidos y abor-dados por el sistema político formal, sino como son definidos y abordados por losactores sociales relevantes (los cuales, desde luego, incluyen a los del sistemapolítico forrmal)”.17

Resulta entonces claro que tanto los especialistas del enfoque top-down, como losdel bottom-up coinciden acerca de la complejidad del proceso de implementación yla presencia de un buen número de variables o factores que están involucradas,

y no sólo factores burocráticos. A continuación se identifican las fortalezas y debilidades de los dos enfoques, así como las de los híbridos.

3. Los enfoques top-down y bottom-up

Los enfoques top-down y bottom-up son las clasificaciones más comunes encontradasen la literatura en el campo específico de implementación. Aún cuando los marcosanalíticos fueron desarrollados en los años setenta y ochenta continúan siendorelevantes para investigaciones actuales y, por tanto. pueden ser consideradoscomo fuentes clásicas. Los esfuerzos de los especialistas durante los años ochenta

y noventa estuvieron centrados en desarrollar ideas y enfoques sobre el procesode políticas, las redes de políticas, las comunidades políticas o las coaliciones po-

16 Traducción del autor. Sabatier y Mazmanian consideran que otras investigaciones han olvidado la importancia

de la ley y la estructura legal, la cual determina el comportamiento burocrático. De acuerdo con ellos, el uso dela ley debe ser fortalecido y ésta debe ser obedecida toda vez que las decisiones políticas fundamentales de unrégimen deben ser responsabilidad de los representantes electos y no de los burócratas.

17 Traducción del autor.


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líticas, pero no indagaron más allá en el asunto específico de la implementación.18 En este sentido Grantham (2001: 854) en un reciente artículo en relación con laimplementación y las redes de política, coincide con nuestro punto de vista cuandoadmite: “... los estudios de implementación permanecen amarrados a los análisistop-downbuttom -up y refuerzan la demarcación entre política e implementación”.19

Uno de los más reconocidos especialistas del enfoque top-down es Sabatier.20 Enlos párrafos anteriores se han abordado algunas de sus ideas, por lo que sólo aña-diremos algunas declaraciones complementarias. El enfoque top-down comienzacon el análisis de la toma de decisiones –usualmente un estatuto–, y después exa-mina el grado en que sus objetivos, legalmente ordenados, fueron alcanzados enel tiempo y por qué. Este enfoque analiza: a) el comportamiento de los burócratas

y de los grupos objetivo hacia la decisión política; b) el logro de objetivos a travésdel tiempo; c) los factores principales que afectan los impactos de la política y susresultados, y d) la reformulación de la política.21

Este enfoque ha sido criticado por tener limitaciones en relación con la idea deexistencia de un control jerárquico de programación, ello toda vez que diversos

estudios han documentado las posibles desviaciones causadas por los burócratasde primer piso.22 De manera similar, el enfoque supone la existencia de objetivos“claros y consistentes” en el estatuto. Este hecho no es fácil de probar o evaluar,de tal suerte que los investigadores deben conformarse con “valores aceptables”.Igualmente, se argumenta que la perspectiva top-down no provee una buena estruc-tura para observar el cambio de política, ni el proceso de aprendizaje de,la misma.

Adicionalmente, su punto de vista centralista descuida las acciones y estrategiasde otros actores tales como organizaciones particulares, actores independientes,periodistas, burócratas de primer piso, académicos, etc.

Considerado como una alternativa y también como una seria crítica del enfoquetop-down, surge el enfoque bottom-up para finales de los años setenta.23 Uno delos pioneros de este enfoque es Elmore (1979-1980) con su retrospectiva “levan-

tamiento hacia atrás”.24

Su estudio percibe las debilidades o “noble mentira” delenfoque top-down cuando señala: “El más serio problema del levantamiento haciadelante es su implícita y no cuestionada suposición de que los creadores de la po-lítica controlan los procesos organizacionales, políticos y tecnológicos que afectanla implementación” (1979-1980: 605).

18 Esto se conoce como policy process, policy networks, policy communities , o advocacy coalitions . Para el asuntode policy networks ver Marsh (1998), O’tool (1997), Marsh y Smith (2000, 2001) Richardson (2000) y Dowdnig(2002, 2001). Para policy process y advocacy coalitions ver Sabatier (1999).

19 Traducción del autor. Presumiendo las debilidades de los enfoques top-down y bottom-up , Granthan (2001) in-tenta ofrecer lo que él llama “implementation networks” que tienen la tendencia para establecer una mayor di-námica y duración más limitada en contraste con los “policy networks” que muestran patrones más estables.

20 Otros reconocidos son Van Meter y Van Horn (1973).21 Esta compleja interacción de variables es descrita en su marco teórico. Ver Sabatier y Mazmanian (1981), y Sa-

batier (1986).22 Para una crítica fundamentada ver Hjern y Hull (1982).23 Sostenido por Weatherley y Lipsky (1977), Elmore (1978, 1979-1980), y Hjern y Hull (1982), entre otros.24 Traducción del autor. En términos originales: “Backward Mapping”.


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El diseño del enfoque bottom-up comienza a partir del nivel más bajo del proce-so de implementación fortaleciendo la comprensión de la organización como unelemento esencial para el análisis de la implementación. Se enfoca en analizarqué ocurre en la relación personal entre los burócratas llamados de primer piso

y quienes reciben la política. Como resultado, la investigación se construye de

abajo hacia arriba, analizando en cada nivel la capacidad para afectar el compor-tamiento de la política y los recursos necesarios para alcanzar los objetivos. Estediseño retrospectivo sostiene que el comportamiento de los burócratas de menornivel puede desviar las intenciones de los burócratas de alto nivel. Por esta razónse sostiene: “... lo más cercano que uno se encuentre al lugar de los problemas,la mayor habilidad para influirlos; y la habilidad de los sistemas complejos pararesolver problemas no depende de controles jerárquicos sino en maximizar la dis-creción en el punto donde el problema es más inmediato”.25

El asunto de los burócratas de primer piso también ha sido analizado en detallepor Weatherly y Lipsky (1977). Ellos consideran que las nuevas políticas traenaparejadas una gran carga de nuevas demandas que provocan dificultad para rea-lizarlas. Consecuentemente, los burócratas de primer piso desarrollan su propio

“sistema de copiado” con objeto de simplificarse la vida, a pesar de que con ellodistorsionen los objetivos originales de la política.

Elmore (1978) sostiene que mientras más rígida sea la estructura legal, o mien-tras mayor sea el uso de múltiples instrumentos de política convencional, existemenor posibilidad de lograr una implementación exitosa. Elmore analiza la im-plementación a través de cuatro modelos organizacionales: a) Implementacióncomo administración de sistemas, en donde los problemas de administración sonproducto de las deficiencias en planeación, especificación y control; b) Implemen-tación como un proceso burocrático, en cual refiere a la rutina de la actividad delos burócratas y los problemas derivados al momento de introducir nuevas polí-ticas. Este modelo sugiere la observación del comportamiento de los burócratascon objeto de intentar adaptarlos a los objetivos de la política. c) Implementación

como desarrollo organizacional. Este enfoque determina cómo la falta de consenso y obligación entre los responsables de la implementación es una de las razonesfundamentales para su fracaso. También sostiene que mientras más democráticasea la organización, más eficiente será. d) Implementación como conflicto y nego-ciación. Este elemento no es burocrático y por tanto no se encuentra en los tresenfoques previos. La idea es que existe un proceso permanente de negociación einfluencia entre los actores sociales y políticos. Así, la expectativa de beneficios semaximiza mientras los actores permanezcan en la arena de negociación. El éxitoo fracaso de la implementación es relativo y está relacionado con los intereses decada uno de los participantes. Consecuentemente, no hay una evaluación precisade los objetivos originales de la política.

25 Elmore (1979-1980: 605).


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El estudio llevado a cabo por Hjern y Hull (1982: 111) es considerado como uno delos más finos ejemplos del enfoque bottom-up debido a su rigor metodológico.26 Esteestudio utiliza la teoría organizacional con objeto de explorar la implementación,enfocándose en tres aspectos metodológicos: el primero es la conceptualización dela “unidad de análisis” la cual debe ser considerada sujeta a falsear. Segundo, una

vez que la unidad de análisis (o sistema de la política) ha sido definido, los especia-listas deben intentar reconstruir la unidad analizando los actores que participanasí como sus objetivos, estrategias y recursos. Este es un proceso inductivo quenecesita una red analítica para estructurar el inventario. Finalmente, existe unaperspectiva de evaluación usada en la investigación.27 Es decir, se debe construiruna red analítica para estructur ar el inventario de una forma relevante que per-mita probar las hipótesis sobre cómo funciona el sistema de la política.

El enfoque bottom-up ofrece una metodología útil para identificar la “estructurade implementación”. Similarmente, ofrece a los especialistas la libertad para eva-luar la capacidad de las organizaciones privadas y las fuerzas del mercado parasolucionar problemas e identificar consecuencias. El enfoque se encarga de la in-teracción de una multitud de programas públicos y privados en donde ninguno

de ellos es prominente. Así mismo, se encarga de las acciones estratégicas de losactores a través del tiempo, poniendo énfasis en el proceso de aprendizaje de lapolítica o “policy learning” . No obstante algunas de sus ventajas, este enfoque hasido criticado por sobreenfatizar la importancia de la periferia en relación con elcentro, por descuidar la importancia de la ley como un instrumento para inducircambios en el comportamiento (toda vez que el enfoque se basa en las percepcio-nes, actividades e interacciones de los participantes), y por fracasar en la evalua-ción del éxito o fracaso de acuerdo con las intenciones originales establecidas enel estatuto o política.28

De lo anterior se desprende que tanto el top-down como el bottom-up tienen for-talezas y debilidades. La utilidad de ambos enfoques es resumida por Sabatier(1986:37) cuando argumenta:

En resumen, el enfoque top-down parece tener una ventaja comparativa en situacio-nes donde: 1) existe una pieza de legislación dominante que estructura la situación;o cuando 2) los recursos para la investigación son muy limitados, el investigadorse encuentra interesado de manera principal en respuestas promedio y cuando lasituación se encuentra estructurada al menos moderadamente bien. En contraste,el enfoque bottom-up es más apropiado en situaciones donde 1) no hay una piezadominante de legislación sino un gran número de actores con dependencias de po-der; o donde uno está principalmente interesado en la dinámica de las diferentessituaciones locales.29

26 Ello en términos del especialista Sabatier (1986).27 Hjern y Hull (1982: 110-11).28 Ver Sabatier (1986, 1999).29 Traducción del autor.


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4. Los enfoques híbridos

Con objeto de obtener una mejor comprensión del proceso de implementación po-dríamos pensar en tomar una combinación de lo mejor de los dos enfoques, esta-

bleciendo entonces un enfoque híbrido. Un buen número de esfuerzos ha intentado

producir esto, sin embargo, no hay un patrón común en sus resultados.30

Desde 1986 Sabatier comenzó a ofrecer una síntesis de los dos enfoques que seríaaplicada a lo que él denomina “sociedades industriales modernas”.31 Toda vez quela implementación es un proceso cambiante, Sabatier argumenta que se debenestudiar las políticas por periodos más largos de tiempo, por lo menos diez añoso más.32 Consecuentemente, propone lo que ha denominado Advocacy CoalitionFramework (ACF) marco de coaliciones de apoyo, como un instrumento para ana-lizar no sólo la implementación, sino todo el proceso de políticas. Para el ACF la“unidad de análisis” no es una agencia gubernamental, sino un “subsistema depolítica”, que se compone de actores públicos y privados, y de organizaciones quese encuentran preocupadas por asuntos específicos.

El ACF intenta: a) buscar alternativas para las “etapas heurísticas”,33

b) sintetizarlo mejor de los enfoques top-down y bottom-up , y c) producir una teoría del procesode política o “policy process”. La literatura previa sobre políticas públicas (Jones1977; Anderson 1979, y Peter 1986) distingue diferentes etapas tales como la iden-tificación del problema, el establecimiento de la agenda, la formulación y adopciónde la política, la implementación, la evaluación y la reformulación. 34 Sabatier y

Jenkins (1994: 176-177) sostienen que estas “etapas heurísticas” han producidocontribuciones muy valiosas tales como el análisis de los resultados de la política

y, al mismo tiempo, han provisto una útil desagregación conceptual del complejo y variado proceso de política en segmentos manejables, particularmente lo rela-cionado con el establecimiento de la agenda y la implementación. A pesar de ello,Sabatier (1994) argumenta que las “etapas heurísticas” no constituyen un modelocausal porque fracasan en especificar la continuidad de las etapas y los lazos entre

ellas. Consecuentemente, de acuerdo con esta visión, el modelo no ofrece basesclaras para llevar la comprobación empírica de las hipótesis. Es más, las “etapasheurísticas” sufren de un enfoque legalista del tipo top-down, y por tanto tiendena descuidar otros importantes factores y actores que afectan la implementación.

Adicionalmente, Sabatier argumenta que las etapas heurísticas no consideran elproceso de la evolución de la política, lo que involucra una multiplicidad de ciclosinteractivos promovidos por diferentes actores.

30 Ver los trabajos de Majone y Wildavsky (1978), Brown y Wildavsky (1984), Barret y Futge (1981), Hjern y Porter(1981), o Ripley y Franklin (1982).

31 Inicialmente esta declaración refuerza nuestra idea de la falta de marcos propios para entender el proceso deimplementación en las sociedades subdesarrolladas.

32

Realiza esta especificación, ya que él sostiene que los análisis previos de implementación se enfocaban a perio-dos de estudio de cuatro años o menos.33 Bautizada así por Sabatier (1994).34 Esto es lo que Nakamura (1980) ha llamado el “enfoque del libro de texto”.


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A través de los años Sabatier ha venido mejorando el ACF, el cual es supuesta-mente aplicable a cualquier país miembro de la OCDE.35 El enfoque, formalmen-te promovido como una teoría causal del proceso de las políticas, está basado encinco premisas: a) las teorías del proceso de políticas o del cambio de políticasnecesitan mencionar el rol de la información técnica contenido en las diferentes

soluciones, b) el análisis requiere una perspectiva de largo plazo, tal como unadécada o más, c) la unidad de análisis no es una organización gubernamental oprograma específico, sino un subsistema (o dominio) en el cual una variedad deactores de organizaciones públicas y privadas están interesados en el asunto, d)los subsistemas de las políticas involucran actores de diferentes niveles del go-

bierno, e) las políticas pública y programas involucran teorías implícitas acercade cómo alcanzar sus objetivos (“sistemas de creencias”).36

A pesar de sus posibles ventajas, el ACF también muestra limitaciones. Un buennúmero de críticas muestran cómo el ACF no considera el proceso de formaciónde coaliciones y simplemente lo toma por dado.37 Adicionalmente, elude el pro-

blema clásico de la decisión colectiva asegurando que el modelo individualista seencuentra basado en psicología cognitiva y social antes que en economía.38

Al referirnos a los enfoques híbridos también es pertinente traer a colación otrasaproximaciones teóricas tales como el enfoque de redes de políticas o “ policy networks ”, que se erige como otro relevante enfoque holístico para analizar el procesode políticas. Desde el trabajo de Richardson y Jordan (1979) el análisis de las re-des de política ha probado ser una herramienta muy popular, y su concepción seha venido mejorando. Los últimos debates entre Dowding (1995, 2001) y Marsh

y Smith (2000, 2001) están centrados en discutir si las redes de política son unmodelo o una metáfora, y la forma en que se deben llevar a cabo los análisis deciencia política.

El principal interés del enfoque de redes de políticas es analizar la manera en quedichas redes influyen el proceso de toma de decisiones. Lamentablemente para

nosotros el enfoque no se centra específicamente en el proceso de implementa-ción y en sus problemas. Lo que es más, se puede sostener que el tema de imple-mentación es descuidado en la medida que la literatura de redes de políticas esambigua cuando se refiere a los “resultados de la política” o “policy outcomes” . Noes claro si por “outcomes” el enfoque se refiere a las decisiones negociadas refle-

jadas en la creación de una política (como parece ser el caso) o a los resultadosfinales obtenidos por la ejecución de las decisiones y políticas. Esta brecha esprecisamente el área de estudio de la implementación que el enfoque de redes depolíticas tiende a descuidar.

35 Es interesante hacer notar que México es parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-

mico (OCDE) desde 1994.36 Belief Systems. Sabatier y Jenkins-Smith (1997).37 Ver Schlager (1995), Schlager y Blomkuist (1996).38 Esta justificación aparece en el trabajo de Sabatier (1997), y muchos argumentos fueron reforzados en (1999).


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En relación con el asunto específico de implementación el enfoque de redes depolíticas resulta, entonces, vago. Por esta razón, especialistas como Grantham(2001) intentan construir alternativas para las redes de políticas ofreciendo una

versión inicial de lo que él ha llamado “tipología para las redes de implementación”;la principal propuesta es considerar a estas redes insertas en diferentes y más

dinámicos parámetros que aquellas de las redes de políticas. Sin lugar a dudas,el desarrollo de esta idea es atractivo para los estudios de implementación. Sinembargo, al momento esta tipología tiene muy poco sustento teórico.

Además de los marcos y enfoques mencionados, hay una serie de ideas que, sinlugar a dudas, pueden ayudar a construir una mejor visión del complejo campode la implementación de políticas públicas, tales como la noción de “retrasos”elaborada por Pressman y Wildavsky (1973).39 Estos autores distinguen tres tiposde retrasos: a) aquellos no planeados o causados por ocurrencias accidentales;

b) aquellos causados intencionalmente por los participantes que desean deteneruna acción no deseada o echar atrás y rediseñar el desarrollo de un programas,

y c) las diversas prioridades en el tiempo.

Bardach (1978) ofrece otra noción interesante para tener en mente, la del “repa-rador” o “fixer”. Para corregir el rumbo que está tomando una política el “repara-dor” debe tener poder, autoridad formal, recursos y conocimiento del área. Seráinteresante conocer si en las políticas rurales de los años ochenta existió un “re-parador” y la forma en que actuó.

La contribución de Van Meter y Van Horn también parece ser útil. Estos autoresanalizan dos variables: el nivel de cambio y el nivel de consenso requerido parapronosticar un mayor o menor éxito en la implementación de la política. Unapolítica que introduce cambios pequeños y goza de gran consenso muestra másposibilidades para el éxito. Por el contrario, una política que intenta introducirgrandes cambios con pequeños consensos tiene muy pocas posibilidades para eléxito. Ellos argumentan que el consenso es una variable más relevante que la del

cambio requerido en todo el proceso de implementación. Igualmente, consideranque las políticas que involucran redistribución de recursos enfrentarán más problemas en su implementación. Asuntos relevantes –sin lugar a dudas– que debenconsiderarse al analizar la implementación de políticas públicas.

5. Evaluación de la conveniencia de los enfoques

El objetivo de esta sección final es reflexionar el enfoque –o marco teórico– másconveniente para ser utilizado en las diferentes circunstancias a fin analizar oprever exitosamente el proceso de implementación de políticas públicas.

39 Los llamados “delays”, que resultan bastante frecuentes en la realidad burocrática mexicana y en la de otrospaíses latinoamericanos.


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Al momento existen diversos esfuerzos por revisar los estudios más importantesde implementación y para ofrecer recomendaciones prácticas. El trabajo de Lau-rence O’Tool (1989) es sobresaliente en este respecto. Después de analizar losdiferentes enfoques concluye que ninguno de los dos es suficiente por sí mismopara explicar la complejidad de los elementos que interactúan en el proceso de

implementación determinando su eventual éxito o fracaso. En una dirección simi-lar, Younis (1990:4) señala que es altamente debatible que alguna vez sea posiblearribar a un marco, modelo o enfoque que establezca los pre-requisitos esencialespara una exitosa implementación.

Como se ha notado a través de la descripción de los principales enfoques quehemos hecho en este artículo, el proceso de implementación es un asunto muycomplejo y existen alrededor de él diversos factores que influyen el logro de losresultados deseados. Bardach (1978:3) sostiene: “es bastante difícil diseñar po-líticas públicas y programas que se vean bien en el papel. Es más difícil aún for-mularlas es palabras y eslóganes que resuenen satisfactoriamente a los oídos delos líderes políticos y de los electores con los cuales ellos tienen responsabilidad.

Y es insoportablemente difícil implementarlas de una manera que satisfaga a to-

dos, incluyendo a los supuestos beneficiarios o clientes.40

Debido a la multiplicidad de factores que interactúan durante el proceso de imple-mentación es difícil elaborar un enfoque que intente abarcarlos a todos, y que seaaplicable en diferentes contextos. En este sentido, Bardach (1978:3) nuevamen-te sostiene que las relaciones políticas e institucionales en un proceso de imple-mentación, incluso en el más pequeño, son simplemente demasiado numerosas

y diversas para admitir proposiciones generalizadas sobre ellas. La naturalezafragmentaria y disyuntiva del mundo real hace inalcanzable, y de hecho irreal,una teoría general del proceso de implementación.

En un sentido similar, Elmore (1978) sugiere la adopción de una multiplicidadde marcos con el propósito de descubrir las distintas fases del proceso de imple-

mentación, ya que de acuerdo con su visión ningún modelo captura toda la com-plejidad del proceso de implementación. Él sostiene que los diferentes contextos y circunstancias requieren la creación de un modelo específico. De tal suerte queno existe un modelo capaz de abarcar las peculiaridades esenciales del proceso

y, consecuentemente, lo mejor es usar diversos enfoques para analizar el mismocuerpo de evidencia.41

Apoyado por las ideas de Morgan, Parsons (1995:489) sostiene que el uso de losmarcos teóricos depende del contexto que se quiera analizar, ya que cada enfoqueo teoría proporciona alguna luz dentro de una dimensión particular de la realidadde la implementación. Así, el debate de la utilidad entre top-down, bottom-up ylos híbridos es limitado, ya que sólo nos proveen parte de la película.

40 Traducción del autor.41 Esta idea es similar al punto de vista de Sabatier (1986), como hemos visto anteriormente.


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7. Conclusiones

Considerando todo lo anterior podemos concluir con algunos acercamientos. Enprimer lugar, se requiere trabajar en la naturaleza de los distintos tipos de política

y los efectos que puede causar en una mayor o menor probabilidad de éxito en la

implementación. En segundo lugar, el análisis de este artículo confirma la complejidad de los estudios de implementación al involucrar una multiplicidad de actores y factores que interactúan en el proceso. En tercer lugar, parece indispensable se-guir en la búsqueda de un nuevo enfoque híbrido que pueda combinar las mejorescaracterísticas de las teorías sobre implementación existentes. Finalmente, y entanto ese nuevo enfoque híbrido es desarrollado, parece que lo más convenientees proceder al estudio de la implementación bajo un enfoque pluralista, utilizandolos diversos marcos teóricos existentes y cruzando las visiones, a efecto de lograr

ver no solamente una parte de la realidad, sino la mayor parte posible.

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