Serie Documentos de Análisis

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CENTRO DE ESTUDIOSINTERNACIONALESGilberto Bosques

LA INTEGRACIÓN COMERCIAL DE AMÉRICA DEL NORTE MÁS ALLÁ DEL TLCAN

Noviembre del 2014

Creado en diciembre del 2011, el Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado de la República tiene por objeto la realización de estudios y el acopio de información sobre temas de política internacional y política exterior de México. Presta apoyo a las comisiones de relaciones exteriores para el desarrollo de sus actividades y respalda el ejercicio de las facultades exclusivas del Senado en materia de política exterior; además de auxiliar a los órganos directivos, comisiones, grupos parlamentarios y senadores en materia de diplomacia parlamentaria y protocolo en el ámbito internacional.

Imagen de la portada tomada de “Triplica TLCAN comercio en Norteamérica”, en Alto Nivel, 4 de febrero de 2014. Consultado el 3 de octubre, en: http://www.altonivel.com.mx/40719-triplica-tlcan-comercio-en-norteamerica.html.

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CONTENIDO

Introducción 3

I. El TLCAN a 20 años de su entrada en vigor 5

I.1 Antecedentes históricos, y escenario político-económico de la negociación y aprobación del TLCAN 5

I.1.1 América del Norte antes del TLCAN 7

I.1.2 Proceso de negociación y aprobación del TLCAN 8

I.2. El modelo TLCAN de integración económica 10

I.3 Contenido del TLCAN 12

I.3.1 Sector automotriz e industria textil 13

I.3.2 Reglas de origen y procedimientos aduaneros 15

I.3.3 Comercio en el sector energético 16

I.3.4 Sector agropecuario 17

I.3.5 Mecanismos de solución de controversias 19

I.3.6 Otras disposiciones relevantes 20

I.3.7 Los acuerdos paralelos en materia de cooperación laboral y medio ambiente 20

I.4 Balance de la implementación durante las primeras dos décadas 21

I.4.1 Modificaciones en los flujos comerciales 22

I.4.2 Inversión extranjera directa 25

I.4.3 Mecanismos de solución de controversias 27

II. El agotamiento de la integración, 2001-2014: sus causas y efectos 29

II.1 Causas endógenas: ¿debilitamiento del modelo TLCAN? 29

II.2 Causas exógenas 31

II.2.1 El ascenso de China en el escenario internacional y su impacto en América del Norte 31

II.2.2 La política de seguridad estadounidense después del 11 de septiembre de 2001 36

II.3 Efectos: presente de la integración comercial norteamericana 42

III. Más allá del TLCAN: reactivando la integración comercial regional 49

III.1 Ingeniería institucional norteamericana 50

III.1.1 Instituciones creadas a raíz del TLCAN 51

III.1.2 Cumbre de Líderes de América del Norte 53

III.1.3 Instancia parlamentaria trilateral 57

III.2 Mecanismos para la convergencia económica en América del Norte 58

III.2.1 Integración de cadenas regionales de valor 59

III.2.2 Cooperación y coherencia regulatoria 62

III.2.3 ¿Hacia una unión aduanera? 64

III.3 América del Norte en la era del macrorregionalismo 66

III.3.1 El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) 67

III.3.2 El Acuerdo Trasatlántico de Comercio e Inversión (T-TIP) 69

Consideraciones finales 72

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Introducción Hace veinte años, el 1 de enero de 1994, entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre México, Estados Unidos y Canadá. El instrumento fue resultado de las negociaciones entre los gobiernos de los presidentes George H.W. Bush y Carlos Salinas de Gortari, y el primer ministro canadiense Brian Mulroney. En su momento, se trató del acuerdo comercial más innovador, ya que convertía a América del Norte en el bloque comercial más grande del mundo, en términos de producto interno bruto (PIB) y población—en buena medida, gracias a Estados Unidos. Asimismo, representó el primer esfuerzo de integración comercial entre dos países desarrollados, como Canadá y Estados Unidos, y otro en vías de desarrollo. En el marco del vigésimo aniversario del instrumento, se han realizado diversos eventos y foros de discusión, y se han publicado numerosos documentos, comentando los resultados del Tratado y sus implicaciones para el presente de la región. En todas estas actividades, no obstante, ha faltado el ánimo festivo que suele impregnársele a las fechas conmemorativas. Y es que el TLCAN, desde hace poco más de diez años, parece haberse quedado rezagado frente a la realidad geopolítica y económica internacional. En primer lugar, la tendencia incremental de los flujos comerciales que marcó los primeros años del Tratado parece haberse estancado desde principios del siglo XXI. En segundo, la relación entre los tres socios ha sufrido convulsiones importantes, particularmente a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, que motivaron una política internacional concentrada en consideraciones de seguridad nacional. Y tercero, el mundo ha cambiado radicalmente frente a aquel que enfrentó México a principios de la década de los noventa, marcado por el fin de la Guerra Fría y el apogeo de la hegemonía estadounidense a nivel internacional. El mundo contemporáneo, en contraste, está marcado por una creciente difusión del poder mundial, escenario en el cual la región de Asia Pacífico desempeña un papel cada vez más importante junto a Estados Unidos y Europa en la determinación de los equilibrios económicos mundiales.1 México no permanece ajeno a estos virajes internacionales y, desde la década pasada ha buscado su inserción en mecanismos de cooperación política y económica que sirvan de apoyo para posicionarse en la región. Sin embargo, a pesar de esta tendencia, México se mantiene anclado en América del Norte, y específicamente en su relación con Estados Unidos. Esto, es importante reconocer, no necesariamente implica efectos nocivos como se creyó por mucho tiempo, sino que es únicamente el reflejo de un vínculo naturalmente estrecho, al ser Estados Unidos la primera potencia económica y política del mundo. En ese sentido, e independientemente de los valiosos esfuerzos por diversificar los lazos comerciales mexicanos, la relación con Estados Unidos permanece, y debe permanecer como la prioridad. Más allá del simbolismo de la conmemoración, la reflexión sobre el TLCAN es imperativa para discutir el futuro de la política comercial mexicana. Además de que este instrumento fungió como la punta de lanza del modelo de desarrollo basado en las exportaciones—que México adoptó a partir de mediados de la década de los ochenta del siglo pasado—la reciente incorporación de México a las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) bajo el argumento de que representa una actualización y modernización de algunos aspectos del TLCAN así como la incorporación de nuevas disciplinas, es una muestra de que la política comercial mexicana se encuentra en una coyuntura crítica, que deberá aprovechar al máximo para asegurar beneficios para los mexicanos.

1 National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, Washington, D.C., Office of the Director of National Intelligence, 2012, p. iv.

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El presente documento de análisis cuenta con tres objetivos generales. Primero, realizar una recapitulación de los alcances y límites del TLCAN en el marco de su vigésimo aniversario. Posteriormente, y reconociendo que el proceso de integración comercial que el Tratado buscó detonar ha perdido su ímpetu desde 2000, identificar los obstáculos responsables de dicho agotamiento y analizar la posibilidad de remontarlos. Y tercero, delinear algunos aspectos sobre los cuales, de acuerdo con la comunidad académica, dependerá el futuro de la integración comercial regional. Para ello, se divide en tres capítulos, cada uno dedicado a los objetivos enumerados. Para el Senado de la República, en su calidad de órgano facultado por la Constitución para analizar la política exterior del Ejecutivo, es fundamental revisar el proceso de integración regional, identificar sus fortalezas y debilidades, y aprender las lecciones que conllevan estos primeros veinte años de libre comercio norteamericano. El propósito último de este documento de análisis del Centro de Estudios Gilberto Bosques es, precisamente, proveer una herramienta de utilidad a los Senadores de la República para cumplir con su mandato constitucional.

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I. El TLCAN a 20 años de su entrada en vigor I.1 Antecedentes históricos, y escenario político-económico de la negociación y aprobación del TLCAN El 17 de diciembre de 1992, fecha en que se firmó el texto final del TLCAN, el presidente Carlos Salinas de Gortari dio un giro sin precedentes a la política comercial mexicana. Siguiendo las reformas para insertar a México en la economía global llevadas a cabo en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), el gobierno de Salinas concretó algo impensable para cualquier líder mexicano del siglo XX: un tratado de libre comercio con Estados Unidos. La política exterior de México durante casi todo el siglo pasado luchó constantemente por mantener su independencia frente a Estados Unidos. Esta independencia, como deja en claro Mario Ojeda, no podía ser sino “relativa”, en tanto que era un hecho que México estaba inexorablemente ligado en todos los ámbitos al destino de su vecino del norte. De acuerdo con Ojeda, el dilema perenne en la formulación de la política exterior fue la necesidad de conciliar entre el mantenimiento de una posición independiente, así fuera doctrinaria, en su política exterior, y no enfrentarse con Estados Unidos en temas sensibles.2

En atención a estas consideraciones, México buscó mantener ciertas diferencias—pocas veces esenciales—frente al comportamiento estadounidense. Las relaciones comerciales no fueron la excepción. Después de las trágicas lecciones históricas del siglo XIX, las élites mexicanas estaban convencidas del potencial peligro que representaba Estados Unidos para la integridad y soberanía nacionales. Este miedo fue el que, en su momento, llevó a Porfirio Díaz a buscar atraer capitales europeos para contrarrestar el poderío que los industriales norteamericanos habían adquirido en México durante en las últimas décadas del siglo XIX. Fue este miedo también el que convenció al régimen posrevolucionario que el camino ideal para la modernización del país era el modelo de sustitución de importaciones; una economía casi cerrada, muy proteccionista y concentrada en el mercado interno. Al principio, el modelo de sustitución de importaciones probó ser el adecuado para México al conseguir tasas de crecimiento que promediaban entre 6% y 7% anual durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta.3 Por su parte, la economía estadounidense de las primeras épocas de la posguerra también vivió un período de bonanza sin precedentes. Y mientras ambos países prosperaron, como lo hicieron hasta la década de 1970, el conflicto fue acotado4 y se limitó a algunas fricciones en temas políticos (como la situación de Cuba) más que económicos. Sin embargo, desde principios de la década de los setenta, la situación cambió para ambos países. En 1971, el entonces presidente estadounidense Richard Nixon se vio orillado a cancelar, de manera unilateral, la convertibilidad directa dólar-oro, pilar fundamental del orden financiero internacional emanado de la conferencia de Bretton Woods5 en 1944. Con respecto a la relación con México, fue ese mismo año que

2 Mario Ojeda, Alcances y límites de la política exterior de México, 2ª ed., México, El Colegio de Mexico, 1984, p. 3. 3 Guy F. Erb y Joseph Greenwald, “Aspectos del comercio bilateral entre México y Estados Unidos”, en Glade, William E. y Cassio Luiselli, coords., Retos de las relaciones entre Estados Unidos y México. La economía de la interdependencia: México y Estados Unidos, México, Fondo de Cultura Económica, 1989, p. 160. 4 Rafael Fernández de Castro y Jorge I. Dominguez, ¿Socios o adversarios? México y Estados Unidos hoy, México, Océano, 2001, p. 128. 5 La conferencia de Bretton Woods se llevó a cabo en la localidad del mismo nombre, en Estados Unidos, en julio de 1944. Previendo que la Segunda Guerra Mundial se aproximaba a su fin, más de cuarenta países se reunieron con la intención de fundar las bases regulatorias de la economía internacional de la Posguerra. De lo pactado en esa conferencia surgieron dos instituciones fundamentales en el sistema financiero contemporáneo: el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (originalmente llamado Banco para la Reconstrucción y el Desarrollo); así como el patrón dólar, mediante el cual la moneda estadounidense sustituyó al oro como divisa de las reservas internacionales de los países. Para facilitar el tránsito hacia este nuevo sistema, se fijó una equivalencia oro-dólar que Estados Unidos debía garantizar.

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marcó el fin la “relación especial” que ambos países habían mantenido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial; específicamente, ello se debió a la sobretasa de 10% que el gobierno de Washington impuso a todas las importaciones que entraran a territorio estadounidense. Con un comercio internacional mexicano casi exclusivamente concentrado en Estados Unidos, semejante medida golpearía severamente al país. Por ello, tanto México cuanto Canadá intentaron con ahínco conseguir una exención de dicho arancel para sus exportaciones. El gobierno estadounidense no cedió. La lección que extrajo México de esta experiencia fue un recordatorio de la necesidad de diversificación económica que muchos gobiernos mexicanos previos habían planteado retóricamente, pero poco habían hecho para articularla en la práctica. No obstante, durante el gobierno de Luis Echeverría (1970-1976), se consiguió que la concentración de las exportaciones mexicanas en Estados Unidos pasara de 68.4% a 59.9% aunque, como señala Ojeda, dicha evolución no responde necesariamente a una política de diversificación exitosa, sino a la dramática contracción de la demanda estadounidense durante la primera mitad de la década de los setenta.6 Al mismo tiempo, la economía estadounidense se veía cada vez más en desventaja relativa en materia de competitividad, lo que significó la transformación de su economía en deficitaria, a partir de 1971.7 En cuanto a México, además de que el modelo económico de sustitución de importaciones dejó de satisfacer las necesidades nacionales y se perdió el dinamismo de las décadas anteriores, el sector exportador resentía fuertemente la poca integración de México al mercado global. En disputas comerciales, por ejemplo, México no contaba con el beneficio de la prueba de daño,8 en su calidad de Estado no miembro del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), situación que provocó sensibles pérdidas para los exportadores mexicanos. Establecido a finales de la década de los cuarenta, el GATT fue el instrumento que marcó las pautas de conducta en el sistema comercial multilateral. Los Estados miembros, si bien recibían beneficios por su pertenencia en cuanto a la certidumbre jurídica para su comercio internacional (e.g. la prueba de daño), también renunciaban al manejo discrecional de algunos instrumentos de su política comercial en tanto fueran violatorios de disposiciones explícitas del GATT. México, por ejemplo, recurrió constantemente a los permisos o licencias de importación como instrumento para promover del desarrollo por sustitución de importaciones. Estas licencias, sin embargo, estaban rotundamente prohibidas por el artículo XI del GATT.9 A pesar de no formar parte de los miembros del Acuerdo General, México comenzó a mostrar mayor interés por incrementar sus exportaciones desde la década de los setenta, e incluso participó activamente en la Ronda de Tokio del GATT (1973-1979), a raíz de la cual se negoció un favorable protocolo de acceso al mecanismo mediante el cual progresivamente México iría sustituyendo las licencias a la importación por aranceles—que, de hecho, históricamente nunca han sido particularmente elevados.10 En última instancia, el protocolo fue dejado de lado (en 1981, México anuncia oficialmente su deseo de posponer su ingreso al GATT) en vista de que, por un lado, la economía internacional mostró síntomas de una estabilidad inédita en la Posguerra; y por otro, se dio en México el boom petrolero a raíz de los importantes descubrimientos de yacimientos en las costas de Campeche y Tabasco.

6 Mario Ojeda, México: el surgimiento de una política exterior activa, México, Secretaría de Educación Pública, 1986, p. 73. 7 Gustavo Vega, “Las exportaciones mexicanas y el neoproteccionismo norteamericano”, en Meyer, Lorenzo, comp., México-Estados Unidos 1982, México, El Colegio de México, 1982, p. 36. 8 En una disputa comercial, la “prueba de daño” se refiere a que el demandante debe demostrar que la acusación de comercio desleal que presenta afecta directamente a sus negocios para que la demanda pueda proceder y se pueda castigar al demandado. Al no contar México con este beneficio, muchos exportadores fueron víctimas de acusaciones infundadas y de la vaguedad de las leyes estadounidenses en materia de antidumping y aranceles compensatorios. México obtendría este beneficio hasta 1985 (un año antes de ingresar al GATT), en un acuerdo bilateral con Estados Unidos. Véase Ibid., pp. 40-42. 9 Fernando de Mateo, “La política comercial de México y el GATT”, en El Trimestre Económico, vol. 55, núm. 217(1), 1988, p. 200. 10 Ibid., p. 204.

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Bastaría sólo un año para que los efectos de la excesiva concentración de la economía mexicana en los ingresos por la venta de petróleo se dejaran sentir, por medio de la grave crisis económica de los primeros años de los ochenta. De este modo, el gobierno mexicano se vio obligado a dar los primeros pasos para reorientar la economía hacia un modelo de desarrollo orientado a las exportaciones. En esa lógica, México renegoció su incorporación al GATT en 198511 y se adhirió oficialmente en 1986. Internamente, al mismo tiempo comenzó a realizar una profunda serie de reformas estructurales que permitieran la liberalización de la economía y su apertura hacia el exterior. El TLCAN, entonces, no significó el inicio de la apertura económica mexicana, que de facto había iniciado desde los últimos años de los setenta (con un interludio excesivamente proteccionista en el bienio 1980-1981), pero sí un paso de gran envergadura, al contemplar al principal socio comercial mexicano. I.1.1 América del Norte antes del TLCAN Históricamente, México no era considerado como parte de América del Norte de modo que, para efectos prácticos, dicha expresión hacía referencia únicamente a Estados Unidos y Canadá. En términos de integración comercial, esos dos países habían comenzado el proceso desde mucho antes que se pusiera sobre la mesa la idea del TLCAN. En 1986, justo el año en que México ingresó al sistema multilateral de comercio vía su adhesión al GATT, Estados Unidos y Canadá iniciaron la negociación de un tratado de libre comercio, acordando un texto final el 4 de octubre de 1987 y firmándolo en enero del año siguiente. El TLC Estados Unidos-Canadá fue el primer acuerdo bilateral comercial de importancia firmado por Washington. 12 La integración comercial con Canadá, sin embargo, tenía antecedentes previos. En 1965, esos países suscribieron Acuerdo Estados Unidos-Canadá sobre Productos Automotrices, que liberalizó el comercio de automóviles, camiones, autobuses, neumáticos y otras piezas automotrices. 13 Este antecedente es fundamental para comprender la profunda integración regional que ha sufrido el sector automotriz en América del Norte, i.e., se trató de un proceso de largo aliento cuyos primeros ensayos se dieron varias décadas antes de la entrada en vigor del TLCAN. Más adelante, cuando se haga un balance general de los resultados del acuerdo trilateral, se ahondará sobre el tema. Con este antecedente, y considerando también que se trataba de dos economías naturalmente integradas y cuyo nivel de desarrollo era similar, Estados Unidos y Canadá concretaron la negociación de su TLC bilateral sin mayor problema. Algunas provisiones importantes de este acuerdo fueron: la eliminación total de todos los aranceles mutuos para 1998; endurecimiento de las reglas de origen con respecto a lo regulado por el Acuerdo automotriz de 1965; liberalización de comercio en servicios financieros; el establecimiento de un panel para resolución de controversias; y la prohibición de toda restricción en el comercio de productos energéticos.14 A pesar de que su aprobación fue controversial en ambos países—en Canadá, la elección general de 1988 fue conocida como la “elección sobre el libre comercio”—el Tratado entró en vigor el 1 de enero de 1989. Para entonces, era claro que Canadá llevaba una amplia ventaja frente a México con respecto a su “relación especial” en materia comercial con Washington. Desde México, algunos sectores urgieron al gobierno a buscar una asociación parecida con Estados Unidos, para que fungiera como póliza de seguro contra el neo-proteccionismo estadounidense, así como para mantener condiciones equitativas en el mercado

11 Para una relación detallada de las negociaciones de México para su ingreso al GATT, véase Miguel Ángel Olea Sisniega, “Las negociaciones de adhesión de México al GATT”, en Foro Internacional, vol. 30, núm. 3 (119), 1990, pp. 497-535. 12 En efecto, el TLC Estados Unidos-Canadá fue el primer acuerdo comercial de alto impacto para la economía estadounidense. Debe tenerse en mente, no obstante, que antes de este instrumento, Washington ya había firmado uno similar con Israel en 1985. Véase Gustavo Vega, El Tratado de Libre Comercio en América del Norte. Visión retrospectiva y retos a futuro, México, El Colegio de México, 2010, pp. 45-46. 13 Ángeles Villarreal e Ian F. Ferguson, NAFTA at 20: Overview and Trade Effects, Washington, D.C., Congressional Research Service, 2013, p. 2. Consultado el 10 de enero de 2014, en: http://fas.org/sgp/crs/row/R42965.pdf. 14 Ibid., pp. 2-3.

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estadounidense frente a Canadá.15 Sin embargo, el TLCAN no fue un resultado inevitable del proceso de integración iniciado por Estados Unidos y Canadá. A continuación se verá como, más bien, fue la respuesta del gobierno mexicano a cambios imprevistos en la coyuntura internacional, que desdibujaron cualquier plan establecido de antemano y lo obligaron a tomar importantes decisiones sobre la marcha. I.1.2 Proceso de negociación y aprobación del TLCAN Según declaraciones del ex presidente Salinas de Gortari, el entonces presidente estadounidense George H.W. Bush le ofreció la firma de un tratado de libre comercio desde que se reunió con él todavía en calidad de presidente electo. Sin embargo, dice Salinas: “lo primero que hice fue negarme, porque tendríamos que llevar a la par dos macro-negociaciones, el tratado y la reestructura de la deuda”16—hay que recordar que en 1988 México todavía seguía sumido en los problemas de la crisis de la deuda de los ochenta, de modo que la prioridad en términos económicos era lograr una renegociación con los acreedores. Además, más allá de normalizar las relaciones con Estados Unidos después de una desgastante década de los ochenta (marcada, además de la crisis de la deuda, por las fricciones diplomáticas sobre Centroamérica), el principal interés de la política exterior del presidente Salinas era, originalmente, la diversificación de las relaciones exteriores de México. El gobierno mexicano pensaba entonces en la posibilidad de buscar nuevos mercados y atraer inversiones en Europa y la cuenca del Pacífico, principalmente Japón. Lo que es más, el presidente Salinas llegó incluso a manifestar que “México no pertenece ni quiere asimilarse a ninguna zona económica o bloque político alguno; quiere y está en posibilidades de aprovechar los nuevos equilibrios […].17 Específicamente con respecto a Europa, 1990 comenzó como un año promisorio, en tanto que el rey de España se ofreció como mediador frente a Europa para promover una apertura comercial entre la todavía Comunidad Económica Europea y México.18 Y aunque al final México logró la firma de un Acuerdo Marco de Cooperación con la Comunidad Europea en 1991,19 siempre fue evidente que Europa no compartía el interés de ampliar o profundizar su relación con México. El punto de inflexión durante el cual el gobierno mexicano reconoció que el futuro de la política comercial estaba inevitablemente ligado a América del Norte, y a Estados Unidos particularmente, fue la reunión del Foro Económico Mundial de Davos de 1990. En dicho evento, y según refieren varios funcionarios que acompañaron al presidente Salinas para presentar el programa económico de México, éste tuvo poco eco entre los inversionistas y empresarios europeos. La principal razón de este limitado impacto fue que, como consecuencia de la caída del Muro de Berlín, las promesas de futuro se encontraban en los países ex socialistas de Europa central y oriental, no en América latina o en México. Entonces, con la intención de estar en el mapa, el gabinete mexicano llegó a la conclusión de que “había que hacer cosas más profundas, de modo que surgieron ideas como reprivatizar la banca [nacionalizada en 1982 por José López Portillo], y el tratado, que ya se había discutido a raíz de la relación con Estados Unidos”.20 Del lado estadounidense, es importante considerar, la idea del libre comercio con México había estado presente en algunos sectores desde mediados de la década de los ochenta, cuando México apenas daba sus primeros pasos en cuanto a la apertura comercial. Según Michael G. Wilson, Ronald Reagan habría propuesto

15 Michael Aho, Murray G. Smith y Gustavo Vega, “El Tratado de Libre Comercio de América del Norte: tres perspectivas”, en Vega, Gustavo, coord., México, Estados Unidos y Canadá 1991-1992, México, El Colegio de México, 1993, p. 32. 16 Jesús Isaac González, “Carlos Salinas de Gortari: otro México”, en Líderes mexicanos, año 23, núm. 234, 2014, p. 52. 17 Carlos Salinas de Gortari cit. en Humberto Garza, “La política exterior de México: entre la dependencia y la diversificación”, en Foro Internacional, vol. 36, núm. 4(146), 1996, p. 644. 18 Francisco Gil Villegas, “México, Europa y Austria”, en Foro Internacional, vol. 38, núm. 2-3(152-153), 1998, p. 203. 19 Pilar Alonso, “Las relaciones México-CE”, en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, núm. 23-24, 1992, p. 206. 20 J.I. González, “Jaime Serra Puche: a construir el tratado”, en Líderes mexicanos, año 23, núm. 234, 2014, p. 34.

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un acuerdo comercial con México incluso desde su campaña presidencial en 1980.21 Sea como fuere, el principal interés de Washington en un acuerdo de esa naturaleza era, en primer lugar, que fungiera como un instrumento para resolver la crisis mexicana de la deuda y, en segundo, que garantizara la estabilidad macroeconómica de México en el largo plazo. Así, en agosto del mismo 1990, los responsables del comercio exterior en México y Estados Unidos—Jaime Serra Puche y Carla Hills, respectivamente—sugirieron a los ejecutivos iniciar la ronda de negociaciones. Es importante tener en mente que, en principio, Canadá se rehusó a participar en las negociaciones, considerando que su acuerdo de libre comercio con Estados Unidos acababa de entrar en vigor, de modo que el primer ministro Mulroney no quiso, de inicio, involucrarse en otra batalla política por el libre comercio. Desde México tampoco había mucho entusiasmo por la incorporación de los canadienses ya que, se pensaba, podrían ponerse del lado estadounidense en temas controvertidos, de modo que México quedaría sólo frente a dos potencias económicas con mucha mayor experiencia negociadora. En última instancia, y como apunta Herminio Blanco, jefe del equipo de negociación mexicano, la ulterior incorporación canadiense a las negociaciones fue sumamente útil para destrabar temas complicados y hacer avanzar los trabajos.22 Exactamente dos años después del establecimiento de las negociaciones, en agosto de 1992, se concluyó el proceso y se acordó un texto final del Tratado. El 17 de diciembre de ese mismo año, en San Antonio, los representantes de los tres países firmaron el instrumento. Sin embargo, en noviembre, y después de una campaña sumamente polarizada en torno al TLCAN, el presidente Bush no consiguió la reelección, al ser derrotado por el demócrata Bill Clinton, cuya campaña había sido hostil al libre comercio con México. Junto a Clinton, el tercer contendiente por la presidencia estadounidense, el independiente Ross Perot, fue todavía más crítico del TLCAN, vaticinando que México arrebataría millones de empleos estadounidenses a causa de sus bajos costos de producción. Como lo fuera la elección general de 1988 en Canadá, la elección presidencial estadounidense de 1992 fue una elección sobre el libre comercio, y su candidato perdió. A final de cuentas, el gobierno de Clinton no buscó una reapertura de las negociaciones o la cancelación del Tratado firmado. Sin embargo, consiguió la negociación a posteriori de dos acuerdos paralelos sobre temas que preocupaban al electorado estadounidense en un escenario de libre comercio con México: el medio ambiente y las condiciones laborales. Uno de los argumentos más socorridos de los detractores del TLCAN en Estados Unidos y Canadá era que abrir las fronteras al comercio con México provocaría irremediablemente una “carrera hacia el fondo” en términos de prestaciones laborales y legislación de protección al medio ambiente. Sobre el tema ambiental, por ejemplo, se afirmaba que México se convertiría en el “paraíso de la contaminación” (pollution heaven), en vista de que empresas estadounidenses y canadienses se mudarían al sur para evitar los estrictos controles ambientales de sus países.23 Así, para garantizar la aprobación del TLCAN por parte del Congreso estadounidense, se firmaron dos acuerdos: el Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN) y el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN), mismos que fueron ratificados por el Senado de la República el 22 de noviembre de 199324 y entraron en vigor al mismo tiempo que el instrumento comercial.

21 Michael G. Wilson, “The North American Free Trade Agreement: Ronald Reagan’s Vision Realized”, The Heritage Foundation, Executive Memorandum #371, 23 de noviembre de 1993. Consultado el 1 de octubre de 2014, en: http://www.heritage.org/research/reports/1993/11/em371-the-north-american-free-trade-agreement. 22 J.I. González, “Herminio Blanco: maestría en negociación”, en Líderes mexicanos, año 23, núm. 234, 2014, p. 42. 23 Enrique Lendo Fuentes, “El Acuerdo de Cooperación en Materia Ambiental”, México, 27 de febrero de 2014 (presentación). Consultado el 29 de agosto de 2014, en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/relext_an/eventos/docs/270214_ELF.pdf. 24 M. Angélica Salazar, “El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte, a 20 años de su suscripción”, México, 27 de febrero de 2014 (presentación). Consultado el 29 de agosto de 2014, en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/relext_an/eventos/docs/270214_MASM.pdf.

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Aún con estas modificaciones, realizadas para convencer a algunos de los congresistas estadounidenses reacios a aprobar el TLCAN, es importante hacer hincapié en el hecho de que la aprobación de este instrumento se dio en el Congreso estadounidense sin una mayoría de dos tercios del Senado, como lo estipula la Constitución para el caso de “tratados internacionales”. Esto se explica con base en la complicada tipología de acuerdos internacionales que contempla la legislación estadounidense.25 De acuerdo a ésta, Estados Unidos concibió el TLCAN como un “Acuerdo Ejecutivo-Congresional” (Congressional-Executive Agreements) y no como un tratado internacional. Esto significó que, para su aprobación, el presidente debió enviar el texto negociado con México y Canadá, junto con un “proyecto de implementación” (implementing bill) al Congreso. Éste, por su parte, debía estudiarlo y aprobarlo como lo hace con cualquier ley, i.e., requiriendo únicamente de la mayoría simple.26 Como se observa en el Cuadro 1 (pp. 17-18), este procedimiento interno estadounidense tuvo implicaciones importantes para el caso específico del régimen de liberalización del azúcar. El TLCAN se concibió como el último estadio del proceso modernizador de la economía emprendido durante el gobierno de Salinas de Gortari. De contar con aranceles de hasta el 100% en algunos productos, licencias de importación para más de 200 bienes agrícolas provenientes de Estados Unidos y una de las economías más protegidas por el Estado, en menos de diez años, la economía mexicana se convirtió en una de las más liberalizadas. Antes de realizar el balance de las primeras dos décadas de libre comercio en América del Norte, vale la pena revisar someramente las principales disposiciones del Tratado. I.2 El modelo TLCAN de integración económica La economista Bela Balassa sugiere que se puede hablar de integración económica tanto como “proceso”, cuanto como “estado de las cosas”.27 En el primer sentido, hablar de integración económica significa la implementación de medidas cuya intención es eliminar la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a Estados nacionales distintos. En el segundo, la integración es representada por la ausencia de varias medidas de discriminación entre economías nacionales. Sin embargo, esta definición no logra incorporar la situación en la cual se encontraba la economía mexicana frente a la estadounidense a principios de la década de los noventa. Clark Reynolds, la llamó “integración silenciosa”28, en vista de que, a pesar de las medidas de discriminación vigentes entre ambas economías, el vínculo entre ellas era sumamente estrecho, principalmente por los procesos migratorios que formaban (y siguen formando) parte del proceso productivo de los sectores agrícola y manufacturero del sur de Estados Unidos. Para el caso de la relación entre éste y Canadá, la integración económica formal había comenzado desde 1965. Por lo tanto, la configuración del TLCAN fue en cierta medida un reconocimiento de que el proceso de integración económica norteamericano era una realidad ya en marcha, de modo que los gobiernos de los tres países—principalmente el de México—debían ponerse al corriente en términos de políticas públicas. De la integración silenciosa, entonces, debía pasarse a la implementación de medidas explícitas para eliminar la discriminación existente. Al momento en que iniciaron las negociaciones del TLCAN, había pocos antecedentes de acuerdos regionales de libre comercio. Claro está, el principal y más exitoso era el de la todavía Comunidad Económica Europea (CEE), que en 1992 asumió el nombre de Unión Europea y se comenzaba a configurar como una unión monetaria. También en Europa, otro ejemplo era la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés), que actualmente incorpora a Suiza, Islandia, Noruega y Liechtenstein. En Oceanía, Australia y

25 Rodolfo Cruz Miramontes, “El Tratado de Libre Comercio de América del Norte y las denominadas ‘cartas paralelas’”, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. 1, 2001, p. 133. 26 Véase Jeanne J. Grimmet, Why certain Trade Agreements are approved are approved as Congressional-Executive Agreements rather than Treaties, Washington D.C., Congressional Research Service, 2001. 27 Bela Balassa, The Theory of Economic Integration, Londres, Routledge, 1961, p. 1. 28 Clark W. Reynolds, “A United States Vision of North American Economic Integration”, en Globerman, Steven, ed., Continental Accord: North American Economic Integration¸ Vancouver, The Fraser Institute, 1991, p. 79.

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Nueva Zelanda hacían lo propio mediante su política de “Relaciones Económicas Estrechas”.29 Estados Unidos y Canadá dieron el primer paso en 1987, pero la incorporación de México a la región marcó un hito en tanto que se trataba del primer país en vías de desarrollo en firmar un acuerdo de esta naturaleza.

Gráfico 1. Tipología de los procesos de integración30

A diferencia del experimento europeo, cuyo objetivo era en última instancia político, el proceso de integración norteamericano se inscribe en lo que se conoce como “regionalismo abierto” que significa, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), “un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desregulación […]”.31 Es decir, con el TLCAN se pretendió facilitar el comercio y el movimiento de flujos de inversión, sin que necesariamente se afectasen las relaciones comerciales de los países signatarios con otros países en el marco del sistema multilateral de comercio. Vale la pena retomar la tipología que sobre los procesos de integración se ha realizado con base en las distintas teorías para estudiarlos. Ésta se encuentra en el Gráfico 1. Ahora bien, es necesario destacar que las etapas identificadas no necesariamente deberán producirse en ese orden en la realidad.32 Como en el propio gráfico se muestra, el TLCAN se queda apenas en la primera etapa de integración económica—zona de libre comercio.

29 Richard Lipsey, “The Case for Trilateralism”, en Ibid., p. 96. 30 Loc. cit. 31 CEPAL cit. en Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, La Alianza del Pacífico ¿El futuro de la integración latinoamericana?, Documentos de Análisis, núm. 1, marzo de 2014, p. 10. Consultado el 13 de agosto, en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/Documento_Analisis.pdf. 32 La Unión Europea, experimento más avanzado de integración económica, sí siguió estas etapas progresivamente y, de hecho, es a raíz de su ejemplo que la teoría sobre la integración económica ha desarrollado estos estadios. Sin embargo, un ejemplo práctico que muestra que no necesariamente se desarrollan de manera progresiva es la Alianza del Pacífico, que conjunta características de zona de libre comercio y de mercado común, más no de una unión aduanera.

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Desde su proceso de negociación, algunos autores sugirieron la posibilidad de que, abiertas las fronteras al comercio y la inversión, América del Norte no tardaría en avanzar hacia una unión aduanera e, incluso, un mercado común.33 Cuando se evalúen las perspectivas a futuro de la integración comercial en América del Norte, en el tercer capítulo de este documento, se verá que dichas aspiraciones todavía permanecen presentes entre algunos sectores. Sin embargo, por lo pronto basta asentar que el TLCAN se concibió únicamente como zona de libre comercio, cuya instauración no impediría la profundización de la interdependencia con otras regiones del mundo vía el sistema multilateral de comercio, o la suscripción de otros acuerdos preferenciales. La trascendencia del TLCAN como modelo innovador de integración entonces, no tuvo que ver con su intención de trascender la zona de libre comercio e ir en busca de una unión aduanera o mercado común, sino más bien con el hecho de que fue el primer tratado de desgravación arancelaria regional que incluyó, cuestiones tan diversas e inéditas34 como regulación sobre propiedad intelectual, legislación laboral y ambiental, y mecanismos de solución de controversias ad hoc, particularmente para disputas entre actores privados y los gobiernos nacionales (en el Capítulo XI-Inversión). Más aún, el establecimiento de una zona de libre comercio en América del Norte significó, como ya se adelantó, el primer experimento de integración comercial entre dos economías desarrolladas y una en vías de desarrollo. Es cierto que durante el proceso de integración europeo se han incorporado países con niveles sumamente disímiles de desarrollo; sin embargo, a diferencia de América del Norte, donde los tres países negociaron como iguales, la incorporación de economías menos desarrolladas en el proyecto europeo estuvo aparejada con los llamados “fondos de cohesión”, mecanismo mediante el cual se buscaba la convergencia económica de todos los miembros en el largo plazo. Ahora bien, algunos autores sugieren que el establecimiento de una zona de libre comercio entre economías asimétricas tenderá a beneficiar a la economía menos desarrollada.35 Sin embargo, los efectos que predice la teoría sobre la integración económica son, en el mejor de los casos, ambiguos; y dependen no sólo de las ventajas comparativas de cada una de las economías inmersas en el proceso de integración, sino también de la capacidad de aprovechamiento de las economías de escala, la distribución de los factores de producción y su grado de movilidad dentro de la zona de libre comercio, entre otros. Cuando se estaba negociando el tratado norteamericano, sus defensores arguyeron que se trataba de un acuerdo de creación de empleos y mejoramiento del nivel de vida de la sociedad mexicana. Estimaban que, gracias al libre comercio, el nivel de ingreso tendería hacia la convergencia. Sin embargo, y como se verá en el capítulo tercero de este documento, dicho escenario es posible pero no es inexorable. Sea como fuere, por el momento baste únicamente dejar asentado el carácter inédito de un proceso de integración asimétrico como el que el TLCAN detonó en América del Norte. Al final, será precisamente de esta inexperiencia histórica en procesos de integración asimétricos de donde se pueden extraer valiosas lecciones para el futuro de la región. I.3 Contenido del TLCAN Al momento de su entrada en vigor, el TLCAN significó la creación de un mercado común compuesto por 400 millones de habitantes, y sede de un tercio de la producción mundial, aproximadamente 11 billones de dólares anuales.36 A grandes rasgos, el Tratado establece las reglas comunes para la eliminación de barreras al

33 R. Lipsey, art. cit., p. 89. 34 José Briceño Ruiz, “El modelo TLCAN de integración y las negociaciones del ALCA”, en Problemas del Desarrollo, vol. 32, núm. 126, 2001, p. 44. 35 El economista Anthony J. Venables, analizando los efectos de los acuerdos preferenciales de comercio, sugiere que los países en desarrollo puedan ganar más buscando este tipo de acuerdos con países desarrollados, que haciéndolo con países con nivel de desarrollo similar. Véase Anthony J. Venables, “Winners and Losers From Regional Integration Agreements”, Londres, 2001, p. 1. Consultado el 3 de octubre de 2014, en: http://dev3.cepr.org/meets/wkcn/2/2306/papers/venables.pdf. 36 NAFTA at 10. Progress, Potential and Precedents, Washington, D.C., Woodrow Wilson Center for Scholars, 2005, p. 20.

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comercio de bienes y servicios, movilidad de los flujos de inversión y el respeto a la propiedad intelectual, así como los procedimientos comunes para la resolución de controversias.37 Con respecto a la desgravación arancelaria, vale la pena hacer hincapié en que ésta se hizo de forma diferenciada, dependiendo del producto del cual se tratase. Mientras que algunos aranceles se cancelaron al momento de entrada en vigor del instrumento, otros fueron sujetos a periodos de transición desde cinco y hasta quince años, i.e., en 2008 se removieron los últimos aranceles contemplados en el calendario de desgravación. En la Tabla 1 (siguiente página) se encuentra la división de los capítulos que se incluyeron en el Tratado. Revisar cada uno de ellos y sus disposiciones escapa al objetivo de este documento, de modo que aquí se han elegido analizar sólo las provisiones que, se considera, son las de mayor importancia para evaluar el presente y futuro de la integración comercial en América del Norte. I.3.1. Sector automotriz e industria textil Como se verá posteriormente, estas dos industrias han destacado por su nivel de integración a partir de la entrada en vigor del TLCAN. Y es que, desde que se negoció el instrumento, se acordó darles un tratamiento prioritario. Ello es evidente en vista de que el texto del Tratado incluye dos anexos especiales—el Anexo 300-A: Comercio e inversión en el sector automotriz, y el Anexo 300-B: Bienes textiles y del vestido—dentro del Capítulo III-Trato nacional y acceso de bienes al mercado. Además, es importante tener en mente que, aún sin libre comercio, en ambos sectores se habían dado pasos importantes hacia la integración regional. En materia textil, por ejemplo, la producción mexicana de vestido contaba con más de 60% de valor agregado estadounidense desde antes de la entrada en vigor del TLCAN.38 Con respecto al sector automotriz, vale la pena recordar que éste ya tenía una historia de integración entre Estados Unidos y Canadá, gracias al pacto de 1965, que el TLCAN profundizó. Con respecto a México, el Tratado permitió el mantenimiento de las disposiciones del Decreto para el Fomento y Modernización de la Industria Automotriz (promulgado el 11 de diciembre de 1989), aún si fueran incompatibles con aquél, durante un periodo de diez años. Sin embargo, a partir de 1999, el TLCAN impuso una disminución progresiva del porcentaje de valor agregado nacional que exigía dicho decreto para las empresas del sector.39 Con respecto a los aranceles, algunos se eliminaron inmediatamente mientras que para otros se estableció una remoción progresiva en plazos de entre cinco y diez años. Es importante tomar en cuenta que, antes del Tratado, México tenía una tasa arancelaria de entre 10% y20% para automóviles, camiones ligeros y autopartes provenientes de Estados Unidos y Canadá. Sobre la industria del vestido, el TLCAN impuso una liberalización arancelaria total en un plazo máximo de diez años. Sin embargo, para cuando entró en vigor el Tratado, el 65% de las exportaciones textiles mexicanas hacia Estados Unidos ya no estaban gravadas con aranceles (el restante 35% estaba sujeto a un arancel promedio de 18%); con respecto a las exportaciones estadounidenses hacia México, la tasa arancelaria promedio era de 16%.40 Además de la reducción de aranceles, es importante hacer hincapié en el establecimiento de reglas de origen específicas para la industria textil. En el siguiente apartado se ahondará en la cuestión del origen; sin embargo, por el momento vale la pena mencionar que, para que las exportaciones de dicha industria gozaran de los beneficios dispuestos por el TLCAN, era necesario que el proceso de producción del vestido estuviera completamente establecido en América del Norte, desde el hilo, hasta el producto final.

37 M. Aho, M. G. Smith y G. Vega, art. cit., p. 32. 38 Geoffrey Bannister y Patrick Low, Textiles and Apparel in NAFTA.A Case of Constrained Liberalization, Washington, D.C., World Bank Working Papers, WPS994, 1992. Consultado el 15 de agosto de 2014, en: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/1992/10/01/000009265_3961003100003/Rendered/PDF/multi0page.pdf. 39 Se comenzaría de 34% en 1999 y, a partir de ahí, un punto porcentual anual menos hasta situarse en 29% para 2003. Véase Anexo 300-A en Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit. 40 A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 6.

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Tabla 1. Índice de Capítulos del TLCAN41

PRIMERA PARTE: ASPECTOS GENERALES

Capítulo I Objetivos

Capítulo II Definiciones generales

SEGUNDA PARTE: COMERCIO DE BIENES

Capítulo III Trato nacional y acceso de bienes al mercado

Anexo 300-A: Comercio e inversión en el sector automotriz

Anexo 300-B: Bienes textiles y del vestido

Capítulo IV Reglas de origen

Capítulo V Procedimientos aduaneros

Capítulo VI Energía y petroquímica básica

Capítulo VII Sector agropecuario y medidas sanitarias y fitosanitarias

Capítulo VIII Medidas de emergencia

TERCERA PARTE: BARRERAS TÉCNICAS AL COMERCIO

Capítulo IX Medidas relativas a la normalización

CUARTA PARTE: COMPRAS DEL SECTOR PÚBLICO

Capítulo X Compras del sector público

QUINTA PARTE: INVERSIÓN, SERVICIOS Y ASUNTOS RELACIONADOS

Capítulo XI Inversión

Capítulo XII Comercio transfronterizo de servicios

Capítulo XIII Telecomunicaciones

Capítulo XIV Servicios financieros

Capítulo XV Política en materia de competencia, monopolios y empresas del Estado

Capítulo XVI Entrada temporal de personas de negocios

SEXTA PARTE: PROPIEDAD INTELECTUAL

Capítulo XVII Propiedad intelectual

SÉPTIMA PARTE: DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS INSTITUCIONALES

Capítulo XVIII Publicación, notificación y administración de leyes

Capítulo XIX Revisión y solución de controversias en materia de cuotas antidumping y compensatorias

Capítulo XX Disposiciones institucionales y procedimientos para la solución de controversias

OCTAVA PARTE: OTRAS DISPOSICIONES

Capítulo XXI Excepciones

Capítulo XXII Disposiciones finales

41 Elaboración propia con base en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, 1994.Consultado el 12 de enero de 2014, en: https://www.nafta-sec-alena.org/Default.aspx?tabid=184&language=es-MX.

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I.3.2. Reglas de origen y procedimientos aduaneros Estas disposiciones están contenidas en los Capítulos IV y V del Tratado, y se refieren a las disposiciones administrativas requeridas por los exportadores de los tres países para que sus productos sean beneficiados por el tratamiento preferencial dispuesto en el TLCAN. La Convención Internacional sobre la Simplificación y Armonización de Procedimientos Aduaneros (comúnmente conocida como Convención de Kyoto) de 1974, define las reglas de origen como: “las provisiones específicas, desarrolladas a partir de principios establecidos en las legislaciones nacionales o en acuerdos internacionales, que un país aplica para determinar el lugar de origen de un bien”.42 De acuerdo a esta definición, las reglas de origen no necesariamente implican la imposición de procedimientos aduaneros específicos sino únicamente el método mediante el cual se determina el origen de un bien. En el caso del TLCAN, por tratarse de un acuerdo preferencial de comercio, es más adecuado hablar de “reglas de origen preferenciales”, en tanto que determinan el trato que cada uno de los países signatarios del Acuerdo le dará a los bienes que sean calificados como “originarios” de alguno de sus socios. Este tipo de reglas de origen está claramente definido en el Anexo I del Acuerdo de Marrakech, mediante el cual se estableció la Organización Mundial de Comercio (OMC), y que a la letra dice: Las reglas de origen preferencial serán definidas como todas aquellas leyes, regulaciones y determinaciones administrativas de aplicación general, que serán implementadas por cualquier Miembro para determinar si algún bien califica para recibir tratamiento preferencial de acuerdo a lo establecido al régimen comercial autónomo en el cual esté inserto dicho Miembro, y que llevará a la aplicación de aranceles preferenciales (o exención de éstos, según sea el caso), más allá de lo dispuesto en el artículo I del GATT 1994.43 Los objetivos de establecer reglas de origen dentro de un acuerdo comercial son, principalmente, evitar que alguno de los miembros incurra en prácticas desleales de comercio, e.g., exportar a sus socios del acuerdo comercial bienes que ha importado de terceros países; y promover una mayor integración de las industrias a nivel regional, de modo que las exportaciones dirigidas a países miembros del acuerdo contengan insumos que, previamente, el destinatario exportó al país que ensambló el producto final. El Artículo 401 del TLCAN44 define claramente cómo se determinará el origen de los bienes comerciados en su espacio. Un bien será considerado “originario” de alguna de las Partes signatarias cuando: a) el bien sea obtenido en su totalidad o producido enteramente en territorio de una o más de las Partes; b) cada uno de los materiales no originarios que se utilicen en la producción del bien sufra uno de los cambios de clasificación

arancelaria dispuestos en el Anexo 401 como resultado de que la producción se haya llevado a cabo enteramente en territorio de una o más de las Partes, o que el bien cumpla con los requisitos correspondientes de ese anexo cuando no se requiera un cambio en la clasificación arancelaria, y el bien cumpla con los demás requisitos aplicables de este capítulo;

c) el bien se produzca enteramente en territorio de una o más de las Partes, a partir exclusivamente de materiales originarios; d) excepto para bienes comprendidos en los Capítulos 61 a 63 del Sistema Armonizado, el bien sea producido enteramente

en territorio de una o más de las Partes, pero un o más de los materiales no originarios utilizados en la producción del bien y considerados como partes de conformidad con el Sistema Armonizado, no sufra un cambio de clasificación arancelaria debido a que:

(i) el bien se ha importado a territorio de una Parte sin ensamblar o desensamblado, pero se ha clasificado como un bien ensamblado de conformidad con la Regla General de Interpretación 2(a) del Sistema Armonizado; o

42 Organización Mundial de Aduanas, Rules of origin. Handbook. Consultado el 12 de agosto de 2014, en: http://www.wcoomd.org/en/topics/origin/overview/~/media/D6C8E98EE67B472FA02B06BD2209DC99.ashx. 43 Loc. cit. 44 Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit., art. 401.

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(ii) la partida para el bien sea la misma tanto para el bien como para sus partes y los describa específicamente, y esa partida no se divida en subpartidas, o la subpartida arancelaria sea la misma tanto para el bien como para sus partes y los describa específicamente;

siempre que el valor del contenido regional del bien, determinado de acuerdo con el Artículo 402, no sea inferior al 60 por ciento cuando se utilice el método de valor de transacción, ni al 50 por ciento cuando se emplee el método de costo neto, y el bien satisfaga los demás requisitos aplicables de este capítulo.

A pesar de que dicho artículo hace referencia a otras partes del texto jurídico del Tratado, así como al Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías,45 cuyos textos no se incluyen en este documento, se consideró importante referir el texto íntegro con la intención de que se puedan sopesar de mejor manera los impactos que las reglas de origen tienen en un régimen comercial, específicamente, los costos que derivan de los procedimientos administrativos aduaneros necesarios para cumplir con los requisitos de origen. Como se observa en los incisos b) y d) del artículo citado, la determinación de origen no se circunscribe a los bienes fabricados u obtenidos en su totalidad en el territorio de los Estados signatarios, sino que contempla la posibilidad de bienes con insumos importados desde terceros países. Para determinar, entonces, si bienes elaborados con insumos provenientes de terceros países pueden calificar como “originario” de la zona TLCAN, se requiere de una serie de una serie cálculos para cumplir con los estrictos requisitos porcentuales de contenido regional que exige el inciso d) del Articulo 401. En el Capítulo V del texto del Tratado—Procedimientos aduaneros—se especifican los procedimientos que, exportadores e importadores por igual, deben de seguir para conseguir la certificación de origen de sus productos, documento necesario para que éstos reciban el trato preferencial que otorga el régimen del TLCAN. En el tercer capítulo de este documento se volverá a discutir sobre las reglas de origen, particularmente sobre los costos que generan los procedimientos aduaneros relacionados con ellas. I.3.3 Comercio en el sector energético El Artículo 602 se refiere al ámbito de aplicación del capítulo sobre energía y petroquímica básica y, a la letra, dice que trata sobre “las medidas relacionadas con los bienes energéticos y petroquímicos básicos que se originan en territorio de las Partes, y las medidas relacionadas con la inversión y con el comercio transfronterizo de servicios vinculados a dichos bienes”. Sin embargo, México impuso una reserva sobre este artículo—plasmada en el Anexo 602.3—mediante la cual establece que el Estado mexicano se reserva para sí la inversión y prestación de servicios internos en materia energética. Para efectos prácticos, el régimen de comercio de energía en América del Norte se mantuvo como estaba planteado en el TLC Estados Unidos-Canadá de 1987, según el cual se prohibían prácticamente todas las restricciones al comercio de energéticos—incluyendo los precios mínimos de exportación.46

Este capítulo, entonces, adquiere importancia a la luz de los acontecimientos recientes en nuestro país, i.e., la aprobación de una reforma energética que permitirá la introducción de capitales privados y extranjeros en todas las etapas del proceso productivo energético. En última instancia, la reserva patente en el Anexo 602.3 se volverá obsoleta. Por lo tanto, México habrá de decidir si prefiere retirar la reserva de modo que las

45 El Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (comúnmente referido con las siglas en castellano SA) es el principal instrumento internacional de clasificación de bienes según la cual se basan las tarifas arancelarias de la mayoría de los países del mundo, incluyendo a México. Entró en vigor en 1987 y es custodiado e implementado por la Organización Mundial de Aduanas. En vista de que la naturaleza de los bienes que se producen a nivel mundial es cambiante, está estipulado que cada cuatro o seis años sea revisado para actualizar la clasificación de bienes. La metodología para clasificar los bienes responde a criterios como: origen, proceso de elaboración, usos y aplicaciones. Véase, Organización Mundial de Aduanas, “El Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías”, 2003. Consultado el 24 de septiembre de 2014, en: http://www.sedi.oas.org/dctc/AdmAcuerdos/Informacion%20Estadistica%20Comercial/3.%20SA-SECON-COCEX%20A.%20Mendez%20-%20Mex.pdf. 46 A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 3.

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disposiciones de dicho capítulo del Tratado comiencen a aplicar en su totalidad, o si la mantiene y establece términos ad hoc para el comercio de energía con cada uno de sus socios norteamericanos, según el caso del que se trate. I.3.4 Sector agropecuario Comprensiblemente, este sector fue quizás el más complicado de negociar, en vista de su sensibilidad para los tres países. Desde la perspectiva mexicana, la innegable asimetría frente a sus socios en términos de productividad y capacidades materiales del agro representaba un problema complejo para el futuro de los agricultores mexicanos. Lo que es más, las grandes cantidades monetarias que el gobierno estadounidense destina para subsidiar a sus productores agrícolas dejaba entrever la imposibilidad que tendrían los campesinos mexicanos de competir contra sus pares estadounidenses. Es por ello que, además de negociar con los gobiernos estadounidense y canadiense, el gobierno mexicano debió primero tratar con los productores agrícolas nacionales, en una negociación que fue tanto o más complicada que la otra.47 En tales circunstancias, las negociaciones agrícolas del TLCAN se llevaron a cabo en frentes bilaterales. Estados Unidos y Canadá, en términos generales, mantuvieron las provisiones que ya habían acordado cuando firmaron su acuerdo de libre comercio en 1987. En cuanto al comercio agrícola entre México y Estados Unidos, los esfuerzos estuvieron principalmente orientados a eliminar las barreras no arancelarias (no hay que olvidar que, en 1991, el 60% de las exportaciones agrícolas estadounidenses requerían licencia de importación en México). De hecho, como lo identifican Villarreal y Ferguson, los aranceles a productos agropecuarios eran relativamente bajos incluso antes de la entrada en vigor del Tratado (las más altas alcanzaban apenas un 12%).48 En el caso de productos sensibles—particularmente el maíz o el azúcar para el caso mexicano—los periodos de transición hacia la eliminación total de los aranceles fueron de hasta quince años e incluyeron complicados sistemas de cuotas.De hecho, como se reseña en el Cuadro 1, el proceso de liberalización del azúcar estuvo sujeto a condiciones establecidas fuera del texto oficial del TLCAN.

Cuadro 1. El régimen especial del proceso de liberalización del azúcar49 Las disposiciones relacionadas con el azúcar quedaron plasmadas en el Anexo 703.2, párrafos 13 a 22, del texto oficial del Tratado.50Antes del TLCAN, la exportación de azúcar mexicana a Estados Unidos estaba regulada por un sistema de cuotas, i.e.¸ el gobierno estadounidense establecía anualmente un límite de volumen a la importación del bien. Así, en el párrafo 15 del citado Anexo del Tratado se estipuló el aumento progresivo de dicha cuota de azúcares y jarabes endulzantes que se podría exportar, libre de cualquier arancel, con la intención de llegar a la desgravación total en un periodo de 15 años. Las etapas acordadas fueron: a) 25 mil toneladas métricas durante los primeros seis años

47 Se dice que los productores de leche mexicanos solicitaron al gobierno un periodo de transición de cien años hacia un régimen completamente liberalizado, cincuenta de exención de las provisiones del TLCAN y cincuenta de desgravación arancelaria progresiva. Eduardo Bours, “Los empresarios en el proceso de negociación del TLC”, México, 4 de febrero de 2014 (conferencia). 48 Ibid., p. 6. 49 Contenido extraído de Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques,“Orígenes y escenarios de la ‘guerra del azúcar’ entre México y Estados Unidos”, Nota de Coyuntura, 19 de mayo de 2014. Consultado el 12 de agosto, en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/1905AZU.pdf. 50 Véase Anexo 703.2 en Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit.

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después de la entrada en vigor del instrumento (1994-2000); b) 150,000 toneladas métricas durante el séptimo año (2001); y c) 110% del límite máximo del año anterior,51 del octavo año al decimocuarto (2002-2008). Es decir, a partir de 2008, la liberalización del mercado bilateral del azúcar y los jarabes endulzantes sería total. Sin embargo, es imperativo hacer notar que el párrafo 16 del mismo Anexo contenía una restricción para la aplicación de este proceso, especificando que el párrafo 15 no aplicaría en caso de que el exportador tuviera un superávit de producción durante dos años consecutivos a partir de la entrada en vigor del Tratado. En principio, y como identifica Cruz Miramontes, cuando se negoció el TLCAN no parecía haber razones para considerar que México se podría convertir en superavitario en producción de azúcar, ya que durante los primeros años de los noventa incluso tenía problemas para satisfacer la demanda interna. No obstante, los productores azucareros estadounidenses temieron, con razón, que los jarabes de maíz de alta fructosa (JMAF)—sustitutos directos del azúcar y con libre acceso al mercado mexicano—pudieran ser un factor fundamental para convertir a México en exportador neto, toda vez que la industria mexicana comenzara a utilizar los JMAF y orientara el azúcar al mercado estadounidense.52 Con ello en mente, el entonces secretario de Comercio estadounidense, Mickey Kantor, por medio de correspondencia privada, propuso a su contraparte mexicano Jaime Serra Puche una serie de modificaciones a los apartados del TLCAN relacionados con el azúcar. En última instancia, dicha correspondencia sería incluida en el paquete que el presidente Clinton envió al Congreso para la aprobación del Tratado (de ahí que se le conozca como “las cartas paralelas”), asumiendo Estados Unidos lo comentado en dichas cartas como “enmiendas” del texto del instrumento oficial.53 A todas luces, y como concluye el propio Cruz Miramontes en su análisis, dichas “cartas” no tienen efecto jurídico alguno ni imponían obligaciones a México.54 Sea como fuere, y a pesar de que la relación comercial en el tema azucarero estuvo regida por los criterios plasmados en las cartas (en perjuicio de México), con la liberalización total del mercado en 2008 perdieron finalmente su efecto.

Igualmente, es necesario hacer notar que el Artículo 704, referente a los Apoyos Internos, permite que los gobiernos nacionales mantengan y promuevan diversos apoyos a sus productores agropecuarios con la intención de apoyarlos para ajustarse exitosamente al régimen de libre comercio. El mismo artículo establece las dos condiciones bajo las cuales los Estados parte podrían apoyar a sus agricultores durante el proceso de transición hacia la liberalización: a) que sus efectos de distorsión sobre el comercio y la producción sean mínimos; y b) que estén exentos de cualquier compromiso negociado para su reducción conforme al GATT.55 Más adelante, el capítulo agropecuario se refiere explícitamente a los subsidios a la exportación, y establece un compromiso de los firmantes por transitar hacia la eliminación de subsidios agrícolas. También contempla la posibilidad de que una parte, perjudicada por la importación de productos subsidiados, pueda acordar con la parte exportadora medidas orientadas a contrarrestar los efectos nocivos de las importaciones subsidiadas.

51 Por ejemplo, si en 2001 la cuota establecía un límite máximo de 150,000 toneladas, en 2002 dicha cuota se incrementaría en un 10% (15,000 toneladas) para llegar a 165,000 toneladas. 52 R. Cruz Miramontes, art. cit., pp. 130-131. 53 Ibid., p. 132. 54 Cruz fundamenta su razonamiento en que dicha correspondencia no fue ni un tratado ni un acuerdo interinstitucional, en el sentido que les da a estas figuras la Ley sobre Celebración de Tratados de 1992. Ibid, pp. 148-150. 55 Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit., art. 704.

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I.3.5 Mecanismos de solución de controversias Durante la negociación del acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá, este último país fue insistente en la necesidad de establecer un panel vinculante para resolver las disputas resultantes de la interpretación del acuerdo en casos específicos.56 Para las negociaciones del TLCAN, dicha disposición evolucionó para materializarse en tres procesos distintos para la solución de controversias, presentes en los Capítulos XI, XIX y XX del texto del Tratado.57 En ese momento, el modelo configurado en el instrumento jurídico se consideró sumamente novedoso e incluso sirvió de ejemplo para posteriores negociaciones de acuerdos comerciales bilaterales o regionales.58 Los mecanismos del Capítulo XI son acaso los más novedosos ya que, en vista de que dicho apartado trata sobre inversión, se trata de procedimientos previstos para ser invocados por particulares (los inversionistas) frente a los gobiernos de los tres países. La idea detrás de este mecanismo es asegurar el respeto a la disposición de un trato igual para los inversionistas de cualquiera de las Partes en el territorio los tres países signatarios. Los inversionistas que consideren que el país anfitrión haya violado alguna de sus obligaciones pueden, además de recurrir a los mecanismos previstos en los tribunales nacionales, optar por alguno de los siguientes mecanismos de arbitraje: a) el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial; b) las reglas del mecanismo complementario del CIADI; o c) las reglas de la Comisión de Naciones Unidas sobre Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI).59 El Capítulo XIX-Revisión y solución de controversias en materia de cuotas antidumping y compensatorias, por su parte, provee un mecanismo especial para casos de cuotas antidumping y derechos compensatorios, y es muy similar al mecanismo que se había establecido previamente en el acuerdo entre Estados Unidos y Canadá. En esencia, esta disposición ofrece un mecanismo alternativo a la revisión judicial en los tribunales nacionales, mediante el establecimiento de paneles binacionales ad hoc. Dichos paneles constan de cinco miembros (dos de cada una de las Partes involucradas, y un quinto designado por acuerdo mutuo), mismos que son seleccionados de listas proporcionadas con anterioridad por cada uno de los países signatarios. El fallo de un panel del Capítulo XIX, huelga decir, es vinculante. Además, el Anexo 1904.13 del capítulo en cuestión contempla un procedimiento de impugnación extraordinaria, que consiste en una especie de apelación del fallo emitido por el panel. Dicho sea de paso, en los veinte años que lleva en vigor el TLCAN, ningún recurso de impugnación extraordinaria ha prosperado.60 Finalmente, el Capítulo XX-Disposiciones institucionales y procedimientos para la solución de controversias, rige todas las disputas que puedan surgir en torno a la interpretación, aplicación y alcances del TLCAN.61 In nuce¸ este procedimiento consta de tres etapas a partir del momento en que surge alguna controversia. Primero, estipula la celebración de consultas entre los gobiernos involucrados, con la intención de que el problema se pueda dirimir sin recurrir a instancias jurídicas. Segundo, y en caso de que las consultas sean

56 A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 3. 57 En el Capítulo XIV-Servicios Financieros, hay dos artículos (el 1414 y el 1415) que hablan de los procedimientos para la solución de controversias vinculadas con el tema del capítulo. Sin embargo, y a pesar de sus particularidades, se consideran solamente como una variación de los procedimientos del Capítulo XX. Véase Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit., art.1414-1415; y G. Vega, op. cit., p. 148. 58 Donald McRae y John Siwiec, “Solución de controversias del TLCAN: ¿Éxito o fracaso?”, en Oropeza García, Arturo, coord., TLCAN. Reflexiones y propuestas a quince años de su firma, Instituto de Investigaciones Jurídicas/UNAM/Cámara de Diputados, 2011, pp. 249-280. 59 Secretariado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, “Disposiciones del TLCAN relativas a la solución de controversias”. Consultado el 12 de agosto de 2014, en: https://www.nafta-sec-alena.org/Default.aspx?tabid=180&language=es-MX. 60 Secretaría de Economía, “Revisiones por paneles del TLCAN. Capítulo XIX”. Consultado el 13 de agosto de 2014, en: http://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/solucion_controversias/estado-estado/tlcan/Capitulo%20XIX/Revisiones_por_paneles_TLCAN_Capitulo_XIX.pdf. 61 Secretariado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit.

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infructuosas, la Parte afectada podrá solicitar una reunión de la Comisión de Libre Comercio (CLC), compuesta por los ministros de comercio de los tres países—el secretario de Economía en el caso de México. Tercero, y cuando la CLC no logre resolver la disputa, se procede a la integración de un panel arbitral (también de cinco miembros). A diferencia de los paneles del Capítulo XIX, aquellos del Capítulo XX no emiten decisiones vinculantes sino que presentan “reportes”, en los cuales se determina si las medidas en cuestión son o no incompatibles con el texto del Tratado, y se ofrecen recomendaciones para solucionar la disputa. I.3.6 Otras disposiciones relevantes Hasta aquí se han revisado únicamente las disposiciones de algunos capítulos del Tratado, en vista de que se consideran los más relevantes y vanguardistas que, en su momento, ostento este esfuerzo de integración comercial. Además de la liberalización arancelaria y los mecanismos de resolución de controversias, el TLCAN contiene también otros instrumentos que lo hicieron destacar frente a todos los acuerdos comerciales negociados previamente. Algunos de estos aspectos fueron:

Compras del sector público: El Capítulo X—Compras del sector público—amplió las posibilidades de aprovisionamiento de los gobiernos de los tres países signatarios del TLCAN. Estados Unidos y Canadá ya habían avanzado notoriamente en ese rubro con su TLC de 1987; sin embargo, para una economía tan cerrada como había sido la mexicana hasta mediados de la década los ochenta, abrir el mercado de compras gubernamentales significó un cambio importante.

Propiedad intelectual: El TLCAN fue el primer tratado comercial en incluir un apartado sobre protección a la propiedad intelectual (Capítulo XVII). En dicha sección, se establecieron compromisos vinculantes en la materia, a reserva de que la legislación nacional de cada uno de los países contara ya con disposiciones de protección más amplias. Para México, el ex secretario de Comercio y Fomento Industrial, Jaime Serra Puche afirma que el capítulo sobre propiedad intelectual fue de gran ayuda para comenzar a uniformar la legislación en la materia que, según él, había sido históricamente errática.62

Facilitación del movimiento de personas de negocios: El Artículo 1601 se refiere a la “conveniencia de facilitar la entrada temporal [a personas de negocios] conforme al principio de reciprocidad y establecer criterios y procedimientos transparentes para tal efecto”. Aunque en ningún momento se sugiere que se trate del primer paso hacia el libre movimiento de personas, el Capítulo XVI—Entrada temporal de personas de negocios—ha tenido un considerable impacto para apoyar a los ciudadanos mexicanos que buscan hacer negocios en Estados Unidos, o que cuentan con una oferta laboral en alguno de los sectores especificados en dicho capítulo del Tratado. La materialización más clara de esta disposición es el establecimiento de las Visas NAFTA (TN) para profesionistas mexicanos que contaran con una oferta laboral en territorio estadounidense.

I.3.7 Los acuerdos paralelos en materia de cooperación laboral y medio ambiente Otra de las características que, en su momento, hicieron del TLCAN el acuerdo comercial más innovador de la historia, fue la inclusión de dos acuerdos paralelos sobre cooperación ambiental y laboral. Como ya se afirmó, una de las principales preocupaciones de algunos sectores en Estados Unidos y Canadá fue que, dada la asimetría regulatoria entre estos países y México, la liberalización del comercio y la apertura para la inversión extranjera provocaría un éxodo hacia México, en vista de los bajos costos asociados con laxa aplicación de las normas laborales y ambientales. Los acuerdos paralelos pretendían contrarrestar estas preocupaciones ya que, si bien no imponen obligaciones en términos de modificaciones legislativas a México, su intención era establecer los mecanismos necesarios para que la diferencia de estándares laborales y ambientales no se convirtiera en un factor de competencia desleal en el marco de la integración comercial.

62 Jaime Serra Puche “El sector cultural y el TLCAN”, 11 de febrero de 2014 (entrevista de Eduardo Cruz Vázquez). Consultado el 28 de junio, en: http://www.youtube.com/watch?v=4A7t4dQgw1A.

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Los acuerdos son, salvo por su sector de aplicación, idénticos. Ambos cuentan con siete capítulos que se abocan, respectivamente, a lo siguiente: objetivos del acuerdo; obligaciones de las partes; establecimiento de una comisión ejecutiva (Comisión de Cooperación Ambiental [CCA] y Comisión de Cooperación Laboral [CCL] respectivamente); cooperación y aprovisionamiento de información; mecanismos de consulta y solución de controversias; provisiones generales; y provisiones finales. Los objetivos de los acuerdos, huelga decir, fueron planteados en términos generales y con la explícita consigna de respetar las Constituciones y leyes laborales vigentes en cada país al momento de su entrada en vigor. Sin embargo, es importante notar los procedimientos de consulta y resolución de controversias, en tanto que contemplan la posibilidad de imposición de una multa monetaria según lo determine el panel arbitral ad hoc y, en caso de continuación de incumplimiento, la suspensión de beneficios específicos dispuestos en el texto del TLCAN. I.4 Balance de la implementación durante las primeras dos décadas Es complicado hacer un análisis valorativo del TLCAN, en vista de las múltiples aristas que tiene. Por un lado, los críticos se concentran en las promesas no cumplidas en materia de empleo y la esperada convergencia de la economía mexicana con las de sus socios norteamericanos. Por otro, los entusiastas prefieren ver el incremento exponencial en los niveles de comercio entre los tres países, así como los ejemplos exitosos de industrias que sí lograron crear cadenas de valor. Pero la evaluación del Tratado es todavía más complicada, ya que los críticos canadienses o estadounidenses no piensan lo mismo que sus contrapartes mexicanos. Mientras la Canadian Broadcasting Corporation afirma que México ha sido el mayor ganador de la apertura al libre comercio,63 otros aseguran que nuestro país ha sido el más perjudicado por lo pactado en el TLCAN.64 En última instancia, y como versa el famoso dicho, todo depende del cristal con que se mire. Por ende, para evaluar al TLCAN a veinte años de su entrada en vigor, lo más conveniente es empezar haciéndolo desde las metas que se plantearon explícitamente en el instrumento. Los objetivos del TLCAN se encuentran enumerados en su Artículo 102: a) eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y servicios; b) promover condiciones de competencia leal en la región; c) aumentar las oportunidades de inversión; d) proteger y hacer valer los derechos de propiedad intelectual; e) crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este Tratado, para su administración conjunta y para la

solución de controversias; f) establecer lineamientos para la ulterior cooperación trilateral, regional y multilateral encaminar a ampliar y mejorar los

beneficios de este Tratado. De estos seis puntos, los incisos b), d) y f) son relativamente abstractos y, hasta cierto punto, la aprobación y entrada en vigor del TLCAN consigue esos objetivos. De este modo, a continuación se presenta una evaluación de los otros tres incisos—a), c) y e)—en vista de que hay evidencia empírica para respaldarla.

63 “NAFTA turns 20: Mexico is pact’s biggest winner”, en CBC News, 29 de diciembre de 2013. Consultado el 12 de enero de 2014, en: http://www.cbc.ca/news/canada/nafta-turns-20-mexico-is-pact-s-biggest-winner-1.2478480. 64 María Tarrío García, Luciano Concheiro, et al., “Modernización neoliberal y campesinado: del TLCAN a la emigración”, en Sánchez Gómez, Martha Judith y Bruno Lutz Bachère, coords., Balance y perspectivas del campo mexicano: a más de una década del TLCAN y del movimiento zapatista, Tomo III, México, IIS/UNAM-Asociación Mexicana de Estudios Rurales, 2010, pp. 29-65.

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I.4.1 Modificaciones en los flujos comerciales Con respecto al punto a), es innegable que el TLCAN ha sido exitoso. Si bien permanecen algunos obstáculos a la circulación transfronteriza de bienes y servicios (e.g., las restricciones de circulación al autotransporte mexicano), al día de hoy se han abatido prácticamente todos los aranceles entre los países signatarios y los flujos comerciales han aumentado exponencialmente a raíz de la entrada en vigor del Tratado. Apenas tres años después, en 1997, el comercio de México con Estados Unidos había aumentado en 57 mil millones de dólares (mdd), y en 4 mil mdd con Canadá.65 Al cumplirse la primera década, en 2004, los flujos comerciales México-Estados Unidos mostraban un incremento de 227% con respecto a 1994.66 Y para 2012, de acuerdo con cifras de la Secretaría de Economía, el comercio total entre ambos países alcanzó los 473 mil mdd. En el mismo sentido, cabe destacar que en 2011, el comercio trilateral entre los miembros del TLCAN traspasó el umbral del billón de dólares.67

Gráfico 2. Comercio total de México con sus socios del TLCAN y con el resto del mundo (millones de dólares), 1993-201368

En el Gráfico 2 se puede observar claramente este proceso de evolución del comercio total durante las dos décadas desde la entrada en vigor del TLCAN. En dicho gráfico quedan plasmadas al menos dos tendencias valiosas para el análisis, amén del innegable incremento general en el volumen comercial de México con sus socios regionales. En primer lugar, destaca la concentración del comercio mexicano en Estados Unidos, de la cual ya se ha hablado en secciones anteriores. A partir de 2001, sin embargo, se puede observar una ampliación de la sección en color verde, que representa al Resto del mundo, frente a las secciones azul y roja, de los socios mexicanos en Norteamérica. Esto se debe principalmente a la importancia que China adquirió a

65 Yvonne Stinson, “Mexico & Dispute Settlement”, en MacDonald, Ian L., ed., Free Trade: risks and rewards, Montreal, McGill-Queens University Press, 2000, p. 182. 66 Gary C. Hufbauer y Jeffrey J. Schott, NAFTA Revisited. Achievements and Challenges, Washington, D.C., Institute for International Economics, 2005, p. 19. 67 Secretaría de Economía, “NAFTA Trilateral Trade Breaks the $1 Trillion Treshold”, en NAFTA Works, vol. 17, núm. 4, 2012. Consultado el 15 de enero de 2014, en: http://www.naftamexico.net/wp-content/uploads/2012/07/apr12.pdf. 68 Elaboración propia con base en información de la Secretaría de Economía.

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partir de ese año como socio comercial de México,69 tendencia que se tratará más a detalle en el próximo capítulo.

Gráfico 3. Incremento en comercio bilateral atribuible al TLCAN (en miles de millones de dólares)70

En segundo, se puede observar que el comercio mexicano con Canadá sigue representando un porcentaje marginal del volumen regional. Esta cifra no es desalentadora per se; más si se considera que la relación comercial con dicho país siempre ha implicado flujos comerciales limitados. En términos proporcionales, no obstante, el volumen comercial México-Canadá se duplicó en los primeros cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado, y se ha multiplicado por diez entre 1993 y 2013. Para comprender mejor el verdadero impacto del TLCAN en el comercio exterior mexicano, vale la pena complementar el Gráfico 2 con la información que se presenta en los Gráficos 3 y 4. Por un lado, en el Gráfico 3 se muestra el incremento del volumen comercial que cada uno de los tres signatarios del TLCAN registra con sus otros dos socios. La barra azul muestra el volumen de comercio antes de la desgravación arancelaria consecuente del establecimiento del libre comercio. La barra verde oscuro, a su vez, representa el incremento en comercio explicado por el crecimiento natural de las economías. Y la barra en color verde claro representa el incremento comercial adicional. Como apuntan Hufbauer et al., no todo este incremento “adicional” puede ser atribuido exclusivamente a la integración comercial regional, particularmente en el caso de Estados Unidos.71 Sin embargo, aún considerando que apenas la mitad de este incremento adicional fuese explicado por el TLCAN (por poner un ejemplo), el apoyo de este instrumento al comercio regional seguiría siendo mayúsculo. Por otro, el Gráfico 4 muestra el peso del comercio internacional en las tres economías miembros del TLCAN y su evolución durante las dos décadas de vigencia del Tratado. Como se puede apreciar, el impacto del comercio internacional en el PIB a raíz de la implementación del TLCAN se ha disparado en el caso de México, pasando de apenas un 26.7% en 1994, a 60.4% en 2014. Esto significa que el sector exportador de la economía mexicana ha adquirido un papel preponderante dentro del aparato productivo nacional. En el caso de Estados Unidos el aumento ha sido más moderado; y con respecto a Canadá, incluso se puede observar que el reflejo del comercio exterior en el PIB decreció ligeramente durante las últimas dos décadas. Las

69 En esta tendencia, sin embargo, tampoco se puede desdeñar el papel de Japón, con quien México suscribió un acuerdo de libre comercio en 2005. Así, entre 2000 y 2008 el comercio total con ese país se triplicó hasta llegar a más de 18 mil mdd. Véase G. Vega, op. cit.¸ pp. 384-387. 70 Elaboración propia a partir del original en inglés, en loc cit. 71 Gary C. Hufbauer, Cathleen Cimino y Tyler Moran, NAFTA at 20: Misleading charges and positive achievements, Washington, D.C., Peterson Institute for International Economics, 2014, p. 15.

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modestas cifras de crecimiento en este indicador para Estados Unidos y Canadá no deberían sorprender, en vista de que ambas son economías abiertas desde mucho tiempo antes de que México lo fuera. Aún considerando este aspecto, el incremento mexicano sigue siendo sorprendente, pues en sólo veinte años pasó de ser una economía enfocada al mercado interno, a una claramente dominada por el comercio internacional.

Gráfico 4.Comercio total como porcentaje del PIB en los tres socios del TLCAN72

Además de los incrementos en volúmenes de comercio, evidencia suficiente para respaldar el éxito del TLCAN en la materia, es importante considerar la reconfiguración del aparato productivo mexicano a raíz de su inserción en el proceso de integración comercial regional. Durante las décadas previas a la liberalización comercial, el sector externo de la economía mexicana estaba claramente dominado por las exportaciones de petróleo y minerales. En el Gráfico 5 se muestra un comparativo de la composición de las exportaciones mexicanas entre 1985 y 2013. En primer lugar, se puede apreciar la reversión abrumadora de la referida tendencia a lo largo de los últimos casi treinta años. Del prácticamente 60% que significaban el petróleo y minerales para las exportaciones mexicanas en 1985, se pasó a apenas 14.3% en 2013. En contraste, en el mismo periodo las exportaciones manufactureras pasaron de representar el 38%, a un mayoritario 82.7%. En segundo, debe también destacarse el incremento exponencial de las exportaciones en las últimas tres décadas; de 1,400% según se observa en el mismo Gráfico 5, pasando de poco menos de 27 mil mdd a más de 380 mil mdd.

72 Francisco N. González Díaz, “ProMéxico: socio estratégico en los negocios internacionales”, México, 3 de septiembre de 2014 (presentación).Consultado el 4 de septiembre, en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/relext_an/reu/docs/presentacion_030914.pdf.

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Gráfico 5. Composición de las exportaciones mexicanas, 1985 y 201373

I.4.2 Inversión extranjera directa El inciso c) del Artículo102 del Tratado arriba citado menciona el objetivo explícito de incrementar los flujos de inversión extranjera directa (IED). En el Gráfico 6 (siguiente página) se muestra la IED que, desde Estados Unidos y Canadá, ha ingresado anualmente a México entre 1993 y 2013. En dicho periodo, ésta pasó de representar 1.3% del PIB a 2.6%,74 registrando un máximo histórico de 4% en 2001.75 Al considerarlos de forma acumulada, se observa que los flujos provenientes de Estados Unidos han incrementado en aproximadamente 500% a raíz de la implementación del TLCAN.76 Lo que es más, la IED proveniente de América del Norte representa el 53% de los flujos totales que México ha recibido entre 1999 y 2013.77 Es importante hacer hincapié en que la integración comercial también ha significado un incremento exponencial de la IED mexicana en sus países vecinos, principalmente en Estados Unidos, donde hasta 2011, se había registrado un incremento de 1000% en relación a 1994.78 Cuando se revisó el incremento en los flujos comerciales intrarregionales, se puso énfasis en el carácter marginal del comercio entre México y Canadá. En ese sentido, es importante destacar que, en lo que respecta a la IED, el papel de Canadá es más relevante. Como se observa en el Gráfico 7, Canadá es la cuarta fuente de la inversión acumulada en territorio mexicano. Y aunque la inversión canadiense se encuentra todavía muy por debajo de los primeros tres lugares, su presencia en los últimos años ha incrementado con una rapidez inusitada, particularmente en los sectores minero y manufacturero, que representan el 42.6% y el 32.2% del total de flujos de inversión canadiense en México. Sin embargo, otros sectores como el aeroespacial, también han recibido recientemente importantes flujos de IED canadiense. De hecho, el máximo histórico anual, alcanzado en 2008 como se aprecia en el Gráfico 6, responde en parte importante a la inversión realizada por la empresa Bombardier para el establecimiento de su centro de ensamblaje aeroespacial en la ciudad de

73 Elaboración propia a partir de Francisco de Rozensweig, “El Futuro del TLCAN tras 20 años de su entrada en vigor”, México, 27 de febrero de 2014 (presentación). Consultado el 12 de agosto, en http://www.senado.gob.mx/comisiones/relext_an/eventos/docs/270214_R.pdf. 74 Arturo Oropeza García, “Introducción”, en Oropeza García, Arturo, coord., TLCAN 20 años. ¿Celebración, desencanto o planteamiento?, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/UNAM/Instituto para el Desarrollo Industrial y el Crecimiento Económico, 2014, p. 16. 75 Rodrigo Alpízar Vallejo, “Veinte años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN): saldos y perspectivas para el desarrollo industrial del país”, en Oropeza García, Arturo, coord., op. cit., p. 54. 76A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 17. 77 F. de Rozensweig, op. cit. 78 A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 17.

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Querétaro.79 En total, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) estima que aproximadamente tres mil empresas que operan en México cuentan con capital canadiense.80

Gráfico 6. Flujos anuales de IED en México provenientes de América del Norte (mdd), 1993-201381

Gráfico 7. Principales inversionistas extranjeros en México y monto de sus inversiones (mdd), 1993-201482

79 Bombardier: más de 20 años en México, marzo de 2014. Consultado el 3 de septiembre, en: http://www.bombardier.com/content/dam/Websites/bombardiercom/countries/supporting-documents/Bombardier-CountryBrochure-Mexico-sp.pdf. 80 Secretaría de Relaciones Exteriores, “Inversión Extranjera Directa México-Canadá”, 2014. Consultado el 27 de octubre de 2014, en: http://mex-can.sre.gob.mx/?page_id=174. 81 Elaboración propia con información de la Secretaría de Economía. 82 F.N. González Díaz, op. cit.

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I.4.3 Mecanismos de solución de controversias Como se mencionó previamente, los mecanismos de solución de controversias del TLCAN fueron pioneros en su tipo e incluso marcaron la pauta en otras negociaciones de acuerdos de libre comercio. En términos generales, podría afirmarse que dichos mecanismos han tenido una función relativamente satisfactoria, particularmente el Capítulo XIX, en vista del número de casos que han sido sometidos a su consideración (126, de acuerdo a cifras de la Secretaría de Economía).83 Después de la primera década del TLCAN, Gustavo Vega y Simon Potter elogiaban la labor de los paneles del Capítulo XIX al afirmar que, para 2005, más del 80% de los casos se habían decidido por unanimidad, y el restante 20% habían involucrado mayorías de ambas nacionalidades.84 En contraste, el Capítulo XX ha sido invocado apenas en tres ocasiones durante la vigencia del TLCAN: un caso entre Canadá y Estados Unidos y dos entre este último y México.85 Podría afirmarse que hay dos factores fundamentales que, prácticamente desde la entrada en vigor del Tratado, han desincentivado recurrir al mecanismo del Capítulo XX: a) las limitaciones institucionales propias al mecanismo y; b) la alternativa que representa el Entendimiento para la Resolución de Disputas de la OMC, implementado a partir de 1995.86 Los dos casos del Capítulo XX que han involucrado a México y a Estados Unidos han tenido su origen en reclamaciones por parte de nuestro país. Uno surgió de la decisión de Washington de imponer medidas de salvaguarda contra las importaciones de escobas de mijo provenientes de México; otro, y este ha sido el más controversial hasta hoy, responde a la negativa estadounidense a honrar su compromiso—asumido en el TLCAN—de abrir la circulación transfronteriza a transportistas mexicanos.87 Al día de hoy, lo más que ha logrado México en el caso del transporte transfronterizo es el establecimiento de dos programas piloto para evaluar las posibilidades a futuro. El primero, implementado en septiembre de 2007 y cuya duración pactada era de tres años, fue cancelado abruptamente por Estados Unidos en 2009. Posteriormente, en 2011 se negoció y estableció un segundo programa piloto, que ya contempla la posibilidad de que, después de 18 meses de operación, los transportistas mexicanos puedan un permiso permanente (Permanent Operating Authority).88 La importancia de este certificado estriba en que los transportistas que lo consigan podrán circular en igualdad de condiciones frente a sus contrapartes estadounidenses, aún después de terminado el programa. La fecha de culminación del programa, después de la cual el Departamento de Transporte estadounidense evaluará los resultados y emitirá una recomendación sobre la política a seguir en el futuro, es en octubre de 2014.

83 Secretaría de Economía, “Revisiones por paneles del TLCAN, Capítulo XIX”, op. cit. 84 Simon V. Potter, “Dispute Settlement: A Practitioner’s Perspective”, en MacDonald, Ian L., ed., op. cit., p. 176; y Gustavo Vega, “La administración y resolución de diferencias comerciales y de inversión en la región de América del Norte durante la primera década del TLCAN”, en Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 73, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005, s.p. 85 D. McRae y J. Siwiec, op. cit., p.467. 86 Mientras que los mecanismos del Capítulo XX están sujetos a la voluntad de las Partes involucradas en una disputa para lograr conformar un panel y, posteriormente, cooperar en la implementación de su reporte; en la alternativa de la OMC, la figura del Director General funge como catalizador de los procesos de resolución de controversias. Véase loc. cit. 87 Las decisiones finales de ambos paneles se pueden encontrar en Secretaría de Economía, “Solución de controversias, Estado-Estado”. Consultado el 15 de enero de 2014, en: http://www.economia.gob.mx/comunidad-negocios/comercio-exterior/solucion-controversias/estado-estado. 88 Secretaría de Economía, Memorias documentales. Servicios de transporte transfronterizos de carga internacional bajo TLCAN (sic), México, Unidad de Coordinación de Negociaciones Internacionales de la Secretaría de Economía, 2006-2012.Consultado el 12 de enero de 2014, en: http://www.economia.gob.mx/files/transparencia/informe_APF/memorias/8_md_transporte_transfronterizo_tlcan_sce.pdf.

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Finalmente, y de vuelta a los distintos mecanismos de solución de controversias contemplados en el TLCAN, aquellos del Capítulo XI han sido los acreedores de más críticas por parte de la comunidad académica. Gustavo Vega distingue dos críticas fundamentales contra los citados procedimientos: en primer lugar, coarta la capacidad de los gobiernos para adoptar políticas de protección al medio ambiente, lo cual es contrario a las disposiciones ambientales del TLCAN (es frecuente que los inversionistas impugnen normas de protección ambiental como trato discriminatorio o barreras a la inversión); en segundo, las empresas y los tribunales arbitrales interpretan de manera muy amplia lo estipulado en el Capítulo XI, con el fin de otorgar a los inversionistas una norma de trato que los gobiernos nunca pretendieron brindarles.89

89 G. Vega, “La administración y resolución de diferencias comerciales…”, art. cit., s.p.

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II. El agotamiento de la integración, 2001-2014: sus causas y efectos En 2001, por primera vez en la era del libre comercio en América del Norte, el comercio de México con sus socios regionales dejó de crecer e, incluso, fue 20 mil mdd menor al del año anterior. Esta tendencia se muestra claramente en el Gráfico 2 (p. 22). El año 2000, entonces, significó el apogeo de la integración comercial norteamericana. Partiendo de ello, este capítulo intenta comprender el agotamiento de un proceso que había avanzado con singular rapidez durante sus primeros años de implementación mediante el análisis de algunas de sus principales causas. Algunos autores han sugerido que esta tendencia responde casi exclusivamente al ascenso de China en el escenario comercial multilateral, precisamente a partir de su ingreso a la OMC en 2001. Sin embargo, y aunque aquí se reconoce el profundo impacto que el factor chino ha tenido en América del Norte, se consideró relevante tomar en cuenta otros procesos que también cargan con considerable responsabilidad en cuestión del agotamiento de la integración comercial regional. Por lo tanto, se ha decidido dividir estas causas en endógenas y exógenas. Las primeras se refieren a debilidades estructurales que el propio TLCAN tiene en su diseño; mientras que las segundas son factores de coyuntura internacional que han incidido directamente en el comercio norteamericano. Dentro de las causas exógenas se analizarán, en primer lugar, el ya referido caso de China; y en segundo, la creciente rigidez en las normas de seguridad fronteriza estadounidenses a partir de los ataques terroristas de septiembre de 2001. Finalmente, el capítulo concluye haciendo un relato descriptivo del escenario de la integración comercial norteamericana en 2014, con la intención de fungir como prólogo hacia el tercer capítulo, donde se estudian algunas recomendaciones que podrían reactivar el proceso de integración norteamericano. II.1 Causas endógenas: ¿debilitamiento del modelo TLCAN? En el capítulo anterior se mencionó que el TLCAN se inscribió dentro del modelo de integración catalogado como “regionalismo abierto”, mediante el cual sus integrantes reconocen la creciente interdependencia de sus economías, pero se reservan el derecho a la independencia en la formulación y conducción de sus respectivas políticas comerciales. En última instancia, y como identifica Robert Pastor, esto significó que cada uno de los países signatarios del TLCAN decidió ampliar su respectiva red de acuerdos comerciales bilaterales en lugar de profundizar la asociación regional.90 En la Tabla 2 se muestran los acuerdos de libre comercio que cada uno de los países norteamericanos ha implementado hasta la fecha. Independientemente de que se trata de socios comerciales que representan porcentajes mucho menores del volumen de comercio total tanto para México cuanto para Canadá y Estados Unidos, es inevitable constatar que los beneficios que originalmente emanaron del TLCAN se están incorporando progresivamente en las relaciones bilaterales de cada uno de los tres socios. De esta manera, en primer lugar, las condiciones del TLCAN son cada vez menos “privilegiadas” en tanto otros países están consiguiendo el acceso a ellas mediante la suscripción de acuerdos bilaterales; y en segundo, se está creando un entramado cada vez más complicado de regulaciones sobre certificación de origen y procedimientos aduaneros que, en última instancia, complican más de lo que facilitan el comercio. Otro aspecto a destacar de la Tabla 2 es la cantidad de países que repiten en las tres listas: Colombia, Chile, Israel, Costa Rica, y Perú cuentan con tratados de libre comercio en vigor con los tres signatarios del TLCAN. Honduras y Panamá, por su parte, tienen en vigor tratados con dos países norteamericanos, pero ya han firmado su respectivo tratado con el tercero, y están a la espera del inicio de su vigencia. A su vez, Jordania está negociando actualmente un tratado de libre comercio con México,91 con lo cuál dicho país conseguiría

90 Robert Pastor, La idea de América del Norte. Una visión de futuro como continente, México, ITAM/Miguel Ángel Porrúa, 2012, p. 47. 91 “Concluye la primera ronda de negociaciones para TLC México-Jordania”, en El Economista, 29 de agosto de 2014. Consultado el 6 de septiembre, en: http://eleconomista.com.mx/industrias/2014/08/29/concluye-primera-ronda-negociaciones-tlc-mexico-jordania.

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finalmente un acceso comercial preferencial a los tres mercados norteamericanos. Algo similar está haciendo la República de Corea, que desde 2012 tiene en vigor un tratado con Estados Unidos; terminó la negociación de otro con Canadá en 2014; y ha manifestado en reiteradas ocasiones su intención de comenzar una negociación similar con México.92

Tabla 2. Tratados de libre comercio de los signatarios del TLCAN93

México Estados Unidos Canadá Colombia (1995)▲ Costa Rica (1995) Nicaragua (1998) Chile (1999) Israel (2000) Unión Europea (2000) El Salvador, Guatemala y Honduras (2001) EFTA (2001) Uruguay (2004) Japón (2005) Perú (2011) Panamá (2014)*

Israel (1985) Chile (2004) Singapur (2004) CAFTA-R.D. (2004)+ Australia (2005) Bahréin (2006) Marruecos (2006) Panamá (2007)* Omán (2009) Perú (2009) Jordania (2010) República de Corea (2012) Colombia (2012)

Israel (1997) Chile (1997) Costa Rica (2002) EFTA (2009) Perú (2009) Colombia (2011) Jordania (2012) Panamá (2013) Honduras (2013)* Unión Europea (2014)** República de Corea (2014)**

Notas ▲Originalmente, el Tratado contemplaba también a Venezuela. Sin embargo, este quedó cancelado entre México y dicho país a partir de 2006. El texto vigente del TLC entre Colombia y México está vigente desde 2011. *Firmado, pero aún no en vigor.

Notas +Este acuerdo incluye a: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y la República Dominicana. *Firmado, pero aún no en vigor.

Notas *Firmado, pero aún no en vigor. **Negociaciones concluidas, pero aún no firmado. En el caso del TLC con la Unión Europea, el texto final se publicó el 26 de septiembre de 2014.

Mención aparte merece el caso de la Unión Europea (UE), cuyo tratado de libre comercio con México entró en vigor en 2000, y que acaba de concluir las negociaciones del Acuerdo Comprehensivo de Economía y Comercio (CETA, por sus siglas en inglés) con Canadá, al mismo tiempo que comienza las propias con Estados Unidos. De concretarse el Acuerdo Trasatlántico sobre Inversión y Comercio (T-TIP, por sus siglas en inglés), nombre de la iniciativa UE-Estados Unidos, Europa sería la primera región económica en contar con acceso libre a los mercados de los tres socios del TLCAN. Las implicaciones, oportunidades y retos de la posible materialización se este escenario se encuentran en el capítulo tercero. Sin embargo, por el momento vale la pena mencionarlo, en vista de que representa cómo coexiste el modelo abierto de América del Norte, con el más ambicioso proyecto integrador europeo. Además de la rápida proliferación de acuerdos comerciales bilaterales similares al TLCAN, es importante considerar que, desde un principio, los arquitectos del tratado norteamericano dejaron claro que el proyecto se limitaba únicamente a una zona de libre comercio, y no era un primer paso hacia una réplica norteamericana del experimento de la UE. En cierta medida, esa explícita intención ya anunciaba que, sin ninguna acción

92 México, sin embargo, ha desestimado los diversos llamados de parte de altos oficiales coreanos para establecer los términos de una negociación bilateral. La posición oficial mexicana, en contraste, prefiere que el régimen comercial entre ambos países sea determinado en el marco del TPP, iniciativa en la cual ambos países están participando. Véase “Corea del Sur busca TLC con México”, en El Economista, 30 de septiembre de 2014. Consultado el 6 de septiembre, en: http://eleconomista.com.mx/industrias/2012/09/28/corea-sur-busca-tlc-mexico. 93 Elaboración propia con información de la Secretaría de Economía, la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos, y el Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá.

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orientada a profundizarla, la integración comercial en América del Norte tendería a estancarse. Era evidente que, ante la desgravación arancelaria, los flujos comerciales incrementaran rápidamente. Sin embargo, dicho incremento estaba condenado a estabilizarse en el largo plazo. Con lo que no contaba Norteamérica era con que dicha estabilización se produciría tan rápido (apenas seis años después de la entrada en vigor del instrumento) y de manera tan drástica que, de hecho, significó una reducción temporal de los flujos comerciales. Es aquí donde cobran importancia los factores exógenos, que a continuación se analizan. II.2 Causas exógenas Amén de las consideraciones internas que motivaron al gobierno de Carlos Salinas de Gortari a embarcarse en las negociaciones de un acuerdo comercial con Estados Unidos y Canadá, es importante recordar que la motivación determinante provino de un factor externo, a saber, garantizar para México un lugar protagónico en el mapa mundial de inversiones, específicamente frente a las perspectivas que abría el colapso del mundo socialista en Rusia y Europa central y oriental. Diez años después, no obstante, dicho mapa mundial de inversiones se había trasladado su centro al lejano Oriente, y específicamente a China. A la promesa económica de la nueva potencia asiática se unió el traumático legado del 11 de septiembre de 2001 en la política interna estadounidense, que se tradujo en estrictas medidas de seguridad fronteriza. Estos dos factores, ajenos al TLCAN y al proceso de integración regional, son fundamentales para explicar el agotamiento de América del Norte como idea-fuerza. II.2.1 El ascenso de China en el escenario comercial internacional y su impacto en América del Norte Desde finales de la década de los ochenta hasta el día de hoy, el crecimiento real del PIB total de China ha sido el más acelerado de todos los analizados estadísticamente por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros organismos financieros internacionales.94 Después de permanecer como una economía fundamentalmente agraria y aislada del resto del mundo, a finales de los setenta la elite china comenzó a implementar importantes reformas en el sistema económico y el modelo de desarrollo nacionales. Como parte de estos cambios, China buscó un incremento de su comercio exterior, que en 1978—año en que el Partido Comunista lanzó oficialmente su primer programa de reformas económicas—era de apenas 20 mil mdd. Poco más de veinte años después, en 2000, dicha cifra se había incrementado a 474 mil 200 mdd.95 Esto representa un aumento de más de 2,300%. Como punto de comparación, piénsese que en los veinte años de la era TLCAN, el comercio mundial de México ha incrementado en 600%. Ahora bien, esta comparación resulta un tanto engañosa: la economía china era mucho más cerrada de lo que alguna vez fue la mexicana, y sus recursos—humanos y materiales—exceden por mucho a los de México. No obstante, se considera valioso plantearla en tanto que, en última instancia, China emergió como competidor directo de México durante este periodo. Más importante aún, China consiguió dicho incremento sin ningún acuerdo comercial preferencial de por medio en vista de que, si bien el gobierno chino solicitó formalmente su ingreso al GATT desde 1986 (el año en que ingresó México, por cierto), fue hasta 2001 cuando las largas negociaciones resultaron en el ingreso de ese país al sistema multilateral de comercio, como el 143° miembro de la OMC.96 Es decir, aunado al enorme potencial económico que sus reformas internas le otorgaron durante las décadas de los ochenta y noventa, a partir de 2001 China contó con todos los beneficios inherentes a la membresía a dicha organización. Por lo tanto, y pesar de la ligera desaceleración que mostró China en los primeros años del siglo XXI (en

94 Eugenio Anguiano Roch, “China como potencial mundial: presente y futuro”, en Cornejo, Romer, coord., China: radiografía de una potencia en ascenso, México, El Colegio de México, 2008, p. 20. 95 María Teresa Rodríguez y Eugenio Anguiano R., “Política de desarrollo económico: logros y perspectivas futuras”, en Cornejo, Romer, coord., op. cit., p. 291. 96 Permanent Mission of China to the WTO, “China in the WTO: Past, present and future”, Ginebra, diciembre de 2011 (presentación). Consultado el 6 de septiembre de 2014, en: http://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/s7lu_e.pdf.

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comparación con las tasas de crecimiento de dos dígitos que caracterizaron a la última década del siglo XX), su nueva posición en el escenario comercial internacional significó un impulso importante para el comercio exterior.97 Entre 2000 y 2004, el volumen de comercio internacional de China pasó de los 474 mil 200 mdd referidos líneas arriba, a más un billón de dólares.98

Tabla 3. Principales socios comerciales de los países del TLCAN, 1994-201399

México Estados Unidos Canadá

1994 1 2 3

Estados Unidos Japón Alemania

1 2 3

Canadá Japón México

1 2 3

Estados Unidos Japón Reino Unido

2000 1 2 3

Estados Unidos Canadá Japón

1 2 3

Canadá México Japón

1 2 3

Estados Unidos Japón Reino Unido

2003 1 2 3

Estados Unidos China Japón

1 2 3

Canadá México China

1 2 3

Estados Unidos China Reino Unido

2009 1 2 3

Estados Unidos China Canadá

1 2 3

Canadá China México

1 2 3

Estados Unidos China México

2013 1 2 3

Estados Unidos China Canadá

1 2 3

Canadá China México

1 2 3

Estados Unidos China México

Estos exponenciales incrementos en los flujos comerciales chinos colocaron a dicho país en las listas de principales socios de casi todos los países del mundo. Para el caso de los países signatarios del TLCAN, China rápidamente ascendió como un socio comercial imprescindible. Este proceso se puede evaluar de forma clara en la Tabla 3. En 1994, año de entrada en vigor del TLCAN, Japón era el segundo socio comercial tanto de México, cuanto de Estados Unidos y Canadá. Considerado como la futura potencia hegemónica por su impecable desempeño económico en las décadas después de la Segunda Guerra Mundial, Japón era también en ese entonces la segunda economía mundial. De la misma manera, Canadá no ostentaba algún lugar importante entre los socios comerciales de México, y viceversa. Mientras que la primera tenía todavía fuertes vínculos con su ex metrópoli europea—el Reino Unido—el segundo tenía en Alemania a su tercer socio comercial. En el año 2000, para los casos de México y Estados Unidos, se puede observar la creciente importancia que el comercio entre ambos países adquirió, en vista de que México se convirtió en el segundo socio comercial estadounidense, sólo por detrás de Canadá. Asimismo, no se debe disminuir la importancia de que Canadá se convirtió en el segundo socio comercial de México en ese mismo año. También se observa que, todavía, China no aparece entre los tres primeros lugares de las listas. Bastarían sólo tres años más para que, en 2003 China apareciera de lleno en el escenario comercial norteamericano, como segundo socio comercial para México y Canadá, y tercero para Estados Unidos.Esta tendencia no haría sino acentuarse durante los siguientes años de modo que, al día de hoy, China es el segundo socio comercial para los tres países de América del Norte. La creciente importancia del país asiático como socio comercial de México, Estados Unidos y Canadá tiene que ver con el enorme volumen de exportaciones que ha producido aquél durante las últimas décadas. Como se verá más adelante en el Gráfico 9 (p. 34), la presencia china en las cifras de comercio exterior norteamericano está mucho más cargada hacia la categoría de importaciones.

97 M.T. Rodríguez y E. Anguiano, art. cit., p. 292. 98 Ibid., p. 293. 99 Elaboración propia con información de Naciones Unidas (Estadísticas sobre Comercio Internacional de Mercancías), la Oficina del Censo de Estados Unidos, Statistics Canada, y la Secretaría de Economía.

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Gráfico 8. Tasa de crecimiento del comercio exterior mexicano con América del Norte y China, 1993-2013100

En el Gráfico 8 se muestra la evolución de la tasa de crecimiento del comercio mexicano (exportaciones + importaciones) tanto con sus socios del TLCAN cuanto con China. El primer periodo analizado (1993-2000) comprende los primeros años de libre comercio en América del Norte, cuando China todavía no accedía a la OMC; aún así, la tasa de crecimiento de los flujos comerciales México-China era casi el doble que la cifra para Norteamérica (21% contra 12%). Sin embargo, el cambio drástico se da durante los tres años siguientes—2001, 2002 y 2003—cuando, mientras el comercio con Estados Unidos y Canadá decrece, el intercambio con China crece a tasas por arriba del 40%, con un máximo histórico de 61% en 2001. En los años siguientes y hasta 2008, esta tendencia se mantiene, y el comercio de México con China crece por lo menos dos veces más rápido de lo que lo hacen los flujos comerciales con sus socios del TLCAN. Más aún, el fuerte impacto de la crisis financiera de 2008 fue devastador para el comercio norteamericano de México (que decreció en casi 25% en 2009), mientras que su impacto en la relación México-China fue mucho menor. Si bien la tendencia del Gráfico 8 demuestra de forma clara la dimensión del impacto chino en el agotamiento de la integración comercial norteamericana, es importante complementar el análisis con la Gráfica 9, que muestra la concentración únicamente de las importaciones no solo para México, sino también para Estados Unidos, cuyo comercio con China también incrementó a tasas exponenciales durante los primeros años del siglo XXI. En ambas gráficas se observa claramente la tendencia (más marcada en el caso de México) hacia una creciente concentración de las importaciones en sus socios norteamericanos entre 1993 y 2000. Sin embargo, a partir del año 2000, tanto en México cuanto en Estados Unidos, las importaciones empiezan a estar cada vez menos concentradas en la región, al mismo tiempo que el papel de China como exportador hacia ambos mercados crece.

100 Elaboración propia. Cálculos realizados a partir de datos de la Secretaría de Economía.

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Gráfico 9. Concentración (porcentaje) de las importaciones mexicanas y estadounidenses por lugar de origen, 1993-2013101

Las curvas son más dramáticas en el caso mexicano en vista de la histórica concentración de su sector externo en Estados Unidos. En ese sentido, resulta irónico que fuese con un tratado de libre comercio con Estados Unidos de por medio que el comercio exterior mexicano se diversificó, como los gobiernos posrevolucionarios constantemente buscaron, sin mayores éxitos. Retomando el Gráfico 9, otra tendencia sobre la que debe hacerse hincapié es que la desconcentración en América del Norte y la creciente participación de China como exportador a la región muestran prácticamente un juego de suma cero, i.e., las importaciones que dejan de llegar de los socios norteamericanos, comienzan a llegar desde China. La concentración de las importaciones mexicanas en América del Norte pierde poco más de 20 puntos porcentuales entre 2001 y 2013; al mismo tiempo la participación de China en las mismas gana 17 puntos porcentuales en el mismo periodo. Para el caso estadounidense, entre 2001 (máximo histórico de concentración regional) y 2013, el radio de participación en las importaciones América del Norte-China pasó de 30%-9% a 26%-19%. La suma cero en este caso no es tan clara, lo cual se debe a que una parte importante de las importaciones que Estados Unidos recibe de sus socios norteamericanos consiste en hidrocarburos, mientras que el 10% de participación en las importaciones que ha ganado China tiene que ver con otro tipo de bienes. Como lo identificaron Enrique Dussel y Kevin Gallagher, para 2009 el 84% de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos; y el 96% de las estadounidenses hacia México, se encontraban directamente amenazadas por China.102 Sea como fuere, China es hoy el principal proveedor de bienes importados a Estados Unidos. En 2002 rebasó a México y cinco años después, en 2006, a Canadá.103 Después de analizar los datos presentados, entonces, es difícil no coincidir con Dussel y Gallagher, en el sentido de que China se convirtió en el “huésped no invitado

101 Elaboración propia. Cálculos realizados a partir de datos de la Secretaría de Economía y la Oficina del Censo de Estados Unidos. En el caso del Gráfico 9a, la línea azul etiquetada como “América del Norte”, se refiere a las importaciones provenientes de Estados Unidos y Canadá; mientras que en el Gráfico 9b, dicha línea azul representa las importaciones de México y Canadá dirigidas hacia Estados Unidos. 102 Enrique Dussel Peters y Kevin Gallagher, “How China crashed the NAFTA party”, en The Guardian, 2 de enero de 2014. Consultado el 10 de enero, en: http://www.theguardian.com/global-development/poverty-matters/2014/jan/02/china-crashed-nafta-party-free-trade. 103 E. Dussel Peters y K. Gallagher, “El huésped no invitado del TLCAN: China y la desintegración del comercio en América del Norte”, en Revista CEPAL, núm. 110, 2013, p. 90.

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del TLCAN”. Esto es particularmente cierto cuando se consideran los sectores que, desde la negociación del tratado, se consideraron como la piedra angular del proceso de integración norteamericano: las industrias textil y automotriz. Los propios Dussel y Gallagher realizaron un profundo análisis estadístico sobre el impacto de China en ambos sectores; y sus conclusiones no fueron en absoluto alentadoras para el futuro de la integración regional. En la industria maquiladora textil, insignia del modelo de desarrollo mexicano orientado a las exportaciones, el ascenso de las exportaciones chinas provocó un desplome de los logros de los primeros seis años del TLCAN. En el Gráfico 10, por ejemplo, se puede observar la evolución del empleo en la industria manufacturera en general de los tres países signatarios del TLCAN entre 1990 y 2009. En el eje vertical se muestra el porcentaje de empleos que la industria manufacturera registró cada año, con respecto al año 2000 (i.e., 2000=100%), que representó el apogeo de la integración comercial norteamericana. De este modo, se puede observar que los avances en generación de empleo gestados con base en la apertura comercial regional se han perdido casi en su totalidad. El caso más dramático es, sin duda, el estadounidense; no obstante, toda la región (línea en color azul claro) había perdido para 2009 casi el 30% de los empleos manufactureros que había en el año 2000.

Gráfico 10. Empleo manufacturero en la zona TLCAN, 1990-2009 (2000=100)104

Los cambios son todavía más drásticos cuando se analiza la evolución de la industria textil. También tomando como base los niveles de producción y empleo del año 2000, la industria textil registra pérdidas de casi el 30% en términos de su aportación al PIB y de casi 50% en cuanto a empleos reportados.105 Asimismo, su participación en el sector exportador se redujo en aproximadamente 5% anual entre 2000 y 2010, contrario al 20% promedio anual de crecimiento que caracterizó al lustro 1995-2000. Al mismo tiempo, la participación de las exportaciones chinas de esa industria en el mercado estadounidense pasó de 11% en 1990 a 42% en 2010,

104 Elaboración propia a partir del original en E. Dussel Peters, “Manufacturing Competitiveness: Towards a Regional Development Agenda”, en Pardee Center Task Force, The Future of North American Trade Policy: Lessons from NAFTA, Boston, Pardee Center for the Study of the Longer-Range Future/Boston University, 2009, p. 27. 105 E. Dussel Peters y K. Gallagher, “El huésped no invitado del TLCAN…”, art. cit., p. 98.

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incluso con la desventaja de que el país asiático debe pagar aranceles de más de 100%, frente al modesto 4% que enfrenta en promedio México.106 La industria automotriz también ha sentido el impacto del ascenso de China, pero no en la misma medida que la textil, ni de la misma forma. Es cierto que en los veinte años entre 1990 y 2010, la presencia de China en la producción de automóviles a nivel mundial pasó de cero a 23.5%, al mismo tiempo que Estados Unidos ha perdido su predominio en esa industria a partir de 2005, primero frente a Japón y después frente a China. Sin embargo, este proceso no ha afectado considerablemente la participación de México en dicha cadena productiva, que fluctúa entre 2.5% y 3% mundial desde la entrada en vigor del TLCAN hasta hoy.107 Más allá de los papeles de México y Estados Unidos en la industria automotriz mundial, es importante considerar que su integración sectorial binacional es un proceso que continúa en marcha. De hecho, en 2011 México fue el principal proveedor de bienes automotrices del mercado estadounidense, representando el 26% de las importaciones totales de vehículos y autopartes de ese país, superando por cuatro puntos porcentuales a Canadá.108 En contraste, en ese año China fue responsable de poco más del 3% de las importaciones estadounidenses de vehículos y autopartes.109 Dussel y Gallagher no son tan optimistas, en tanto que consideran que ello se debe al exponencial aumento que la demanda interna china de automóviles ha tenido en los últimos años, de modo que la producción de ese país dedicada a exportaciones todavía no ha llegado a sus potenciales niveles. De hacerlo, concluyen dichos autores, el impacto podría ser similar al que sufrió la industria textil entre 2000 y 2010.110 En resumen, el ingreso de China al sistema comercial multilateral tuvo un impacto profundamente nocivo en el proceso integrador norteamericano. Sus enormes ventajas competitivas superaban por mucho el trato preferencial que el régimen del TLCAN reservaba para el comercio intrarregional. Lo que es más, el impacto más profundo lo recibió el sector que fue considerado como la insignia de la apertura comercial norteamericana: el manufacturero. En 1994, pocos analistas repararon en voltear hacia Asia Pacífico al momento de estudiar el TLCAN o, en todo caso, al hacerlo se concentraban en Japón. El intempestivo ascenso de China, entonces, significó una complicación imprevista. Como se verá en el último segmento de este capítulo, el escenario coyuntural ha cambiado; por el momento, basta únicamente reconocer que, en efecto, China fue uno de los principales responsables del agotamiento de la integración comercial norteamericana. II.2.2 La política de seguridad estadounidense después del 11 de septiembre de 2001 Como se ha hecho notar en reiteradas ocasiones desde el primer capítulo de este documento, el cambio de siglo significó el punto de inflexión para la integración comercial norteamericana. Después de un lustro de incremento exponencial en el comercio regional, y de gobiernos que compartían relaciones amistosas y estaban comprometidos con la prosperidad compartida, el primer año del siglo XXI significó un fuerte golpe al proceso regional. Además de la competencia económica proveniente de China, el terremoto político que provocaron los ataques terroristas en territorio estadounidense el 11 de septiembre de 2001 tuvo profundas implicaciones para la región. Huelga decir que estas implicaciones fueron especialmente profundas para México, que seis días antes había recibido la “distinción”, por parte del presidente Bush, de considerar la relación bilateral como “la más importante para Estados Unidos”.111

106 Ibid., p. 100. 107 Ibid., p. 101. 108 A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 14. 109 E. Dussel Peters y K. Gallagher, “El huésped no invitado del TLCAN…”, art. cit., p. 107. 110 Ibid., p. 108. 111 En el marco de una visita oficial del entonces presidente mexicano Vicente Fox a Washington, su homólogo estadounidense declaró: “México es el primer país que visité como presidente. […] Esto es un reconocimiento de que Estados Unidos no tiene una relación más importante en el mundo que aquella que sostiene con México”. Véase “Remarks by President George Bush and President Vicente Fox of Mexico at Arrival Ceremony”, 5 de septiembre de

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Después del 11 de septiembre, sin embargo, las prioridades estadounidenses cambiaron radicalmente, para dejar de ubicarse en México o en el proceso de integración comercial norteamericano. En contraste, decidió concentrarse en Oriente Medio, teatro principal de la guerra contra el terrorismo—estrategia que se asumió como el eje articulador de la política exterior de la presidencia de Bush. Este cambio de prioridades no significo únicamente falta de voluntad política por parte de Estados Unidos en cuanto a iniciativas de profundización de la integración comercial, sino incluso la reversión de importantes avances en la materia, como consecuencia directa del reforzamiento de las fronteras estadounidenses, tanto con Canadá cuanto con México. De acuerdo con Robert Pastor, en 2000 se registró el máximo número de entradas a Estados Unidos desde Canadá y México: 437 millones. Sin embargo, y al igual que con los flujos comerciales, a partir del siguiente año comenzó a decrecer el número de entradas a Estados Unidos a través de sus fronteras terrestres. En contraste, el personal de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza estadounidense (CBP, por sus siglas en inglés) fue aumentando considerablemente para sumar más de 20 mil agentes a finales de 2009, más del doble de los que registraba una década antes.112 Entonces, por un lado se ha incrementado la presencia de personal en las fronteras estadounidenses y, por otro, han disminuido los cruces de personas y vehículos.

Gráfico 11. Flujo anual de camiones de carga en México y Estados Unidos proyectado para 2020113

Esto inevitablemente tiene costos significativos para la industria exportadora de los tres países. Tanto más si se considera que el comercio entre México y Estados Unidos se mueve, en un 70%, por medio de tráileres y

2001. Consultado el 10 de septiembre de 2014, en: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010905-2.html. 112 R. Pastor, op. cit., p. 167. 113 Cristopher E. Wilson y Erik Lee, art.cit., p. 65.

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que, como muestra el Gráfico 11, no hará sino aumentar en los próximos años.114 Contabilizar estos costos es una tarea complicada, ya que muchos factores—e.g., tiempo de espera para cruzar—no son fácilmente fungibles en cantidades monetarias. Aún así, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil y gobiernos de los tres países han realizado estudios para intentar contabilizar el impacto de las medidas de seguridad estadounidenses. La Tabla 4 muestra una serie de estudios sobre distintas regiones de la franja fronteriza que intentan medir el impacto económico de la ineficiencia en la administración de los cruces para las comunidades de la zona. Wilson y Lee sugieren que, en vista de la referida dificultad para traducir estos costos en cifras confiables, no vale la pena concentrarse en un número en específico, sino únicamente constatar el hecho evidente: cada año se pierden millones de dólares, miles de empleos, y la posibilidad de incrementar la competitividad regional a causa de los costos derivados del deficiente funcionamiento de los cruces fronterizos.115 Tabla 4. Estudios sobre los costos para el comercio México-Estados Unidos vinculados al cruce fronterizo116

Estudio Región

estudiada

Tiempo de espera (minutos)

Año de impacto potencial

Costo a la economía regional (mdd)

Costo en términos

de empleos

SANDAG, Economic Impacts of Wait Times in the San Diego-Baja California Border Region (2007 Update)

Tijuana-San Diego

[…] 2007 $7,200 62,000

HDR/HLB Decision Economics, Imperial Valley-Mexicali Economic Delay Study (Final Report, 2007)

Mexicali-Imperial Valley

[…] 2007 $1,450* 9,500

Gustavo del Castillo Vera, “Tiempos de espera en los cruces fronterizos del norte de México: una barrera no arancelaria”, en Comercio Exterior, vol. 59, núm. 7, pp. 551-557 (2009)

Tijuana 180

2007

2008

$1,900 57,000

Cd. Juárez 132 $1,500 87,600

Nuevo Laredo

174 $3,700 133,800

Nogales 66 $200 18,000

HDR Decision Economics-SANDAG, Economic Impacts of Wait Times at the California-Mexico Border (2009 Update)

California-Baja

California ~90 - 120

2008 $6,000* 32,600

California-Baja

California 2017** $8,800* 47,600

114 Cristopher E. Wilson y Erik Lee, “The State of Trade, Competitiveness and Economic Well-being in the U.S.-Mexico Border Region”, en Wilson, Cristopher E. y Erik lee, eds., The State of the Border Report. A Comprehensive Analysis of the U.S.-Mexico Border, Washington, D.C., Woodrow Wilson Center, 2013, p. 60. 115 Ibid., p. 69. 116 Elaboración propia con información de Ibid., p. 70; HDR/HLB Decision Economics, Imperial Valley-Mexicali Economic Delay Study, 19 de noviembre de 2007. Consultado el 24 de septiembre de 2014, en: http://archive.desertsun.com/assets/pdf/J11976381130.PDF; HDR Decision Economics-SANDAG, Economic Impacts of Wait Times at the California-Mexico Border, enero de 2010. Consultado el 24 de septiembre de 2014, en: http://www.dot.ca.gov/dist11/departments/planning/pdfs/systplan/ImpactsOfBorderDelayFinalReport_January2010.pdf; y Amanda J. Crawford, “Border Delays Cost U.S. $7.8 Billions as Fence is Focus”, en Bloomberg, 14 de mayo de 2013. Consultado el 24 de septiembre de 2014, en: http://www.bloomberg.com/news/2013-05-15/border-delays-cost-u-s-7-8-billion-as-fence-is-focus.html.

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Cambridge Systematics, El Paso Regional Ports of Entry Operations Plan, Texas Department of Transportation (2011)

Cd. Juárez-El Paso

~45 - 220 2035** $54,000 850,000

Michael Hummer, Bloomberg Government Report on the U.S.-Mexico Border (2013)

Franja fronteriza México-Estados Unidos

[…] 2011 $7,800 […]

Notas *El impacto aquí registrado se calculó mediante la suma de las pérdidas monetarias estimadas tanto en producción cuanto en salarios, para las economías combinadas de los estados de California y Baja California. **Los costos estimados para los años futuros se realizan con base en el supuesto de que no haya modificación alguna en los procedimientos administrativos o capacidad de procesamiento de entradas en los cruces fronterizos.

Analizando el mismo problema, Pastor recurre a un ejemplo muy ilustrativo para explicar la naturaleza de los costos para el comercio y la integración comercial derivados de las rígidas medidas de seguridad estadounidenses. Se trata del caso de la industria automotriz que, como se ha visto, es una de las que más avance muestran en términos de integración regional del proceso productivo. Dice Pastor: “Para ensamblar un coche norteamericano, las piezas automotrices deben cruzar la frontera, en promedio, siete veces. La industria automotriz estimó que los costos a causa de las restricciones post 11 de septiembre incrementaron en 800 dólares el precio de cada coche”.117 Ahora bien, es importante resaltar que estas medidas de seguridad fronterizas no han afectado exclusivamente a México sino también, y de forma igualmente sensible, a Canadá.118 De hecho, la referencia de Pastor es sobre la frontera entre Estados Unidos y Canadá; aunque dadas las condiciones de la industria, hay motivos suficientes para suponer que ésta sufra aumentos de costos similares en la frontera mexicano-estadounidense. Después de todo, y como con los estudios reseñados en la Tabla 4, se podrá poner en duda la cantidad sugerida como incremento en el costo de producción por unidad, pero la elocuencia del ejemplo habla por sí sola: los mercados norteamericanos están mucho más avanzados que las estructuras sociopolíticas diseñadas para encausarlos y regularlos. En 2001, Canadá intentó mitigar los costos resultantes de las medidas de seguridad estadounidenses mediante la presentación de un documento con propuestas para una “frontera inteligente” con Estados Unidos. Ante semejante iniciativa, el gobierno mexicano buscó a su contraparte canadiense para evaluar la posibilidad de trabajar en un plan negociado de forma trilateral pero, al recibir la negativa de Ottawa, presentó su propio plan fronterizo al año siguiente.119 Una década después, también de forma bilateral, México y Canadá buscaron nuevamente lanzar un plan para modernizar la administración fronteriza con Estados Unidas. Para el caso mexicano, dicha iniciativa se publicitó en la declaración conjunta titulada “Hacia la Administración de una Frontera del Siglo XXI”, que suscribieron los presidentes Felipe Calderón y Barack Obama el 19 de mayo de 117 R. Pastor, op. cit., p. 172. 118 Escapa del objetivo de este trabajo hacer una revisión exhaustiva de los problemas de la frontera entre Estados Unidos y Canadá. Sin embargo, aquí se sugieren dos estudios que ahondan en dicha cuestión: Danielle Goldfarb, Reaching a Tipping Point? Effects of Post 9-11 Border Security on Canada’s Trade and Investment, Ottawa, The Conference Board on Canada, 2007. Consultado el 16 de septiembre de 2014, en: http://www.internationaltransportforum.org/2009/pdf/CDN_TippingPoint.pdf; y Alexander Moens y Nachum Gabler, Measuring the costs of the Canada-U.S. Border, Vancouver, The Fraser Institute, 2012. Consultado el 16 de septiembre de 2014, en: http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/research-news/research/publications/measuring-the-costs-of-the-canada-us-border.pdf. 119 R. Pastor, op. cit., p. 176.

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2010,120 y cuyos objetivos no son muy distintos de los que se buscaron en las iniciativas establecidas hace más de diez años. En 2004, la conmemoración de la primera década de implementación del TLCAN conllevó un halo de optimismo, que se materializó en las propuestas elaboradas por el Grupo de Trabajo Conjunto que incorporó a personalidades de la academia y el ámbito político para reflexionar sobre el futuro de la integración comercial. Todavía con el recuerdo del 11 de septiembre muy presente, dicho Grupo intentó vincular el futuro de la integración comercial con el establecimiento de un perímetro de seguridad regional.121 Al mismo tiempo, la agenda trilateral norteamericana incorporó el tema de seguridad frente a amenazas externas, por medio del establecimiento de la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN), iniciativa anunciada en marzo de 2005, como resultado de la primera Cumbre de Líderes de América del Norte, auspiciada por el presidente Bush en Waco, Texas. Entre las cinco áreas prioritarias que incluyó la Alianza se encuentra la de conseguir “fronteras inteligentes y seguras”, en el marco de la cual se esperaba coordinar planes de infraestructura que ayuden a descongestionar los cruces fronterizos en el largo plazo; incrementar la cooperación en el desarrollo y aplicación de tecnología para desarrollar fronteras inteligentes y seguras, que eviten inspecciones innecesarias; e incrementar la cooperación para instalar equipos avanzados para detección de contrabando de material nuclear o radiológico.122 Bajo esta premisa, los gobiernos de los tres países establecieron diez grupos de trabajo trilaterales, responsables de evaluar la situación en el marco de tres temas generales: amenazas externas a Norteamérica; seguridad en las fronteras compartidas; y prevención y respuesta dentro de los confines geográficos norteamericanos.123 Como consta en lo hasta aquí referido, el brazo de seguridad de la ASPAN estuvo, por intercesión de Estados Unidos, notoriamente dirigido a la estrategia global estadounidense de combate al terrorismo, más que a las necesidades reales de la integración comercial norteamericana. Sea como fuere, la ASPAN desapareció sin pena ni gloria durante 2009, cancelando cualquier posibilidad real de superar los obstáculos representados por las estrictas medidas de seguridad. Al año siguiente, como ya se vio, se lanzó la iniciativa por la Frontera del Siglo XXI, con la intención de retomar los temas de seguridad que se incluyeron en la agenda de la ASPAN. Independientemente de todas las iniciativas que se han puesto en marcha, los estudios reseñados en la Tabla 4—cuyos años de realización van de 2007 a 2011—sugieren que el tiempo que toma a los particulares y transportistas cruzar una frontera no ha variado mayormente en los últimos años. En 2012, el Departamento del Transporte de Estados Unidos publicó el reporte Measuring Border Delay and Crossing Times at the U.S.-Mexico Border, donde estudiaba la información recabada automáticamente en los cruces

120 “Declaration by The Government Of The United States Of America and The Government Of The United Mexican States Concerning Twenty-First Century Border Management”, 19 de mayo de 2010. Consultado el 16 de septiembre de 2014, en: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/declaration-government-united-states-america-and-government-united-mexican-states-c. 121 Pedro Aspe, Thomas S. Axworthy, et al., Building a North American Community. Report of an Independent Task Force, Nueva York, Council on Foreign Relations/Canadian Council of Chief Executives/Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales, 2005, pp. 7-12. Consultado el 11 de agosto de 2014, en: www.cfr.org/content/.../NorthAmerica_TF_final.pdf. 122 A. Villarreal y Jennifer E. Lake, Security and Prosperity Partnership of North America: An Overview and Selected Issues, Washington, D.C., Congressional Research Service, 27 de mayo de 2009, p. 2.Consultado el 20 de septiembre de 2014, en: http://fas.org/sgp/crs/row/RS22701.pdf. 123 Los diez grupos de trabajo estaban organizados conforme a los siguientes temas: 1) seguridad de los viajeros; 2) seguridad en el transporte de carga; 3) facilitación fronteriza; 4) seguridad aeronáutica; 5) seguridad marítima; 6) aplicación de la ley; 7) cooperación en inteligencia; 8) protección contra amenazas biológicas; 9) protección, prevención y respuesta; y 10) ciencia y tecnología. Ibid., p. 4.

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fronterizos de El Paso-Ciudad Juárez y Pharr-Reynosa. Dicho estudio pretendió determinar si hay, y en qué magnitud, retraso en el tiempo que toma a un vehículo de carga cruzar la frontera entre ambos países. Para ello, se define un cruce como “el tiempo que toma a un vehículo pasar desde el final de la fila frente a los puestos de inspección, hasta que sale de la última garita de revisión y retoma el camino”.124 Con base en dicha definición, las cifras demuestran que entre 2009 y 2012 (periodo temporal que abarca el reporte), el tiempo en los cruces permaneció prácticamente inalterado en ambas locaciones. En El Paso-Ciudad Juárez, el promedio se encuentra entre 45 y 50 minutos para cruzar; mientras que en Pharr-Reynosa asciende ligeramente para situarse entre 50 y 55 minutos.125 En ambos cruces, debe notarse, se llegan a registrar diariamente un 5% de cruces que llevan más de 120 minutos (dos horas). No obstante, al comparar estas cifras que, de por sí, son poco halagüeñas, con aquellas mostradas en la Tabla 4, se puede observar que la discrepancia es considerable. Esto puede ser explicado, en primer lugar, porque los estudios de la Tabla 4 se realizaron con información de otros cruces fronterizos que, como Tijuana, suelen tener más tráfico que aquellos en Ciudad Juárez y Reynosa; en segundo, porque como advierten Wilson y Lee sobre las cifras de dicha tabla, no se debe asignar particular atención a los números específicos, ya que su confiabilidad no es absoluta. El propio gobierno estadounidense, por medio de la Oficina Gubernamental de Rendición de Cuentas (GAO, por sus siglas en inglés), criticó fuertemente el referido reporte del Departamento de Transporte, y a la CBP—responsable directa de la medición de los flujos de tráfico en los cruces fronterizos—por su metodología de trabajo al respecto. En julio de 2013, la GAO envió un documento al Comité Judicial del Senado estadounidense en donde detalla las severas deficiencias en los procesos de implementación de la política fronteriza por parte de la CBP, especialmente en relación a los esfuerzos por facilitar el flujo del comercio a través de la frontera.126 De acuerdo a este documento, la información recopilada por la CBP sobre el tráfico en la frontera entre México y Estados Unidos es poco confiable en vista de los criterios metodológicos poco consistentes que se utilizan en cada uno de los cruces fronterizos. De ello se sigue que dicha información resulta de poca utilidad, no sólo para el Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) estadounidense, sino también para las compañías que requieren incorporar dicha información en sus análisis logísticos con la intención de distribuir de manera adecuada y eficiente sus recursos dedicados al comercio exterior terrestre. Es decir, se sabe que el tiempo que toma cruzar la frontera es excesivo y que conlleva costos para las economías mexicana y estadounidense en general, y para las economías de escala en la franja fronteriza en particular, pero no es posible determinar la magnitud de estos costos. Además del carácter poco fiable de la información de la CBP, el referido reporte hace algunas otras críticas con respecto a la distribución de los recursos que el DHS asigna a la administración fronteriza, y emite algunas recomendaciones entre las que se destaca la necesidad de automatizar los procesos de recopilación de información en los cruces fronterizos.127 En última instancia, lo que importa destacar para efectos de este documento es que, a pesar de que inmediatamente después de 2001 se conoce de los impactos nocivos que la administración fronteriza conjunta tiene para el comercio en Norteamérica (como ya se dijo, problemas similares ocurren en la frontera entre Estados Unidos y Canadá), muy poco se ha avanzado en la elaboración de un diagnóstico confiable que permita la formulación de políticas públicas para la resolución del problema.

124 U.S. Department of Transportation, Measuring Border Delay and Crossing Times at the U.S.-Mexico Border, agosto de 2012, p. 3. Consultado el 16 de septiembre de 2014, en: http://ops.fhwa.dot.gov/publications/fhwahop12049/fhwahop12049.pdf. 125 Ibid., pp. 80 y 96-97. 126 U.S. Government Accountability Office, U.S.-Mexico Border. CBP Action Needed to Improve Wait Time Data and Measure Outcomes of Trade Facilitation Efforts, julio de 2013. Consultado el 16 de septiembre de 2014, en: http://www.gao.gov/assets/660/656140.pdf. 127 Ibid., pp. 40-41.

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A pesar de los costos y dificultades que las medidas de seguridad estadounidenses representan para el comercio, el gobierno de ese país las ha justificado con base en el riesgo que representa el terrorismo para la seguridad estadounidense. En ese sentido, Pastor lanza la pregunta: ¿las medidas han valido la pena? El académico responde negativamente, proporcionando dos cifras sumamente reveladoras. Mientras que las entradas legales por tierra a Estados Unidos disminuyeron en un 42% entre 2000 y 2009, el número de inmigrantes no autorizados en Estados Unidos aumentó en el mismo 40%, sólo entre 2000 y 2007.128 La creciente vigilancia en la frontera mexicano-estadounidense entonces, no ha resultado en un blindaje de las fronteras estadounidenses frente a potenciales amenazas a su seguridad sino que, además, ha distorsionado los patrones migratorios que habían caracterizado la frontera, indirectamente ayudando a incrementar el número de inmigrantes no autorizados en su territorio. II.3 Efectos: presente de la integración comercial norteamericana Las pocas ambiciones profundizadoras de los arquitectos del TLCAN, junto con la proliferación de tratados bilaterales con disposiciones preferenciales similares llevaron a escenarios en los cuales los socios norteamericanos se veían compitiendo entre sí por terceros mercados, de mucho menor importancia relativa.129 A su vez, el ascenso de China como un socio comercial fundamental para los tres países norteamericanos, y la obstaculización de los intercambios norteamericanos resultante de las crecientes medidas de seguridad fronteriza impuestas por Estados Unidos en el marco de la guerra contra el terrorismo disminuyeron aún más el potencial transformador que sus más ardientes promotores vieron en el TLCAN. Juntos, los fenómenos aquí analizados explican gran parte del agotamiento de la integración comercial norteamericana. Sin embargo, el escenario coyuntural actual sugiere que todos estos factores están en posición de ser superados en los próximos años. Antes de analizar algunos potenciales mecanismos para reactivar la integración comercial norteamericana, esta sección del documento intentará responder la pregunta sobre si, como aseguran algunos analistas, se está nuevamente frente al “momento de América del Norte”. Uno de los efectos más infravalorados del TLCAN es, como lo identifica Thomas McLarty, la creciente interdependencia entre las tres economías norteamericanas.130 Más que infravalorado, se podría incluso argumentar que dicho aspecto ha sido ignorado tanto por los formuladores de la política comercial norteamericana cuanto por las comunidades empresariales de los tres países. Esta interdependencia, como su nombre lo sugiere, implica que cuando una industria en un país se beneficia, los otros dos reciben impactos positivos y directos de dicho beneficio. Esto es evidente cuando se evalúa no solo la cantidad de comercio intrarregional, sino también la calidad de dicho comercio, i.e., la creciente vinculación entre los sectores exportadores de las tres economías. Los países norteamericanos no solo han intercambiado más bienes entre sí a raíz del TLCAN, sino que han comenzado a elaborar bienes de manera conjunta. En ese sentido vale la pena recordar el ejemplo de Pastor sobre la industria automotriz, según el cual se requieren aproximadamente siete cruces de frontera para completar el ensamblaje de un automóvil cuyos procesos de producción están repartidos entre dos (o a veces entre los tres) países de América del Norte, según los niveles de eficiencia y productividad para cada una de las etapas del proceso de producción. Esto se traduce en el hecho de que las importaciones estadounidenses

128 R. Pastor, op. cit,. p. 163. 129 Por mencionar sólo un ejemplo, vale la pena revisar las motivaciones con las que el Representante Comercial de Estados Unidos promueve la ratificación del TLC con Panamá (firmado desde 2007). Entre ellas, destaca que diversos productos estadounidenses como “la carne de cerdo y las papas a la francesa congeladas enfrentarán una “significativa desventaja competitiva” frente a los canadienses, cuyo TLC con dicho país centroamericano entró en vigor el año pasado. Véase Office of the United States Trade Representative, “Key facts of the U.S.-Panama Trade Promotion Agreement”. Consultado el 6 de septiembre de 2014, en: http://www.ustr.gov/uspanamatpa/facts. 130 Thomas F. McLarty III, “NAFTA @20: The Perils of Partisanship”, en Americas Quarterly, 6 de febrero de 2014. Recuperado el 17 de septiembre, en: http://americasquarterly.org/content/nafta-20-perils-partisanship.

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provenientes de México incorporan hasta un 40% de contenido estadounidense, mientras que en el caso de las provenientes de Canadá es de 25%. En conjunto, los bienes finales que Estados Unidos importa de sus socios norteamericanos agrupan el 75% del contenido estadounidense exportado como insumo que reingresa al país.131 En contraste, las importaciones estadounidenses provenientes de China incorporan apenas un 4% de contenido estadounidense. De estos datos se sigue que, cuando una empresa estadounidense decide mudar su proceso productivo a territorio mexicano o canadiense, esto no necesariamente conlleva consecuencias negativas para la economía estadounidense, en tanto que los insumos que estas plantas relocalizadas utilizarán provendrán del propio Estados Unidos. Si la empresa, por el contrario, decide asentar sus plantas productoras en China, los fabricantes estadounidenses de insumos para exportación sí asumen pérdidas importantes. Surge entonces una pregunta: ¿por qué, a pesar de la interdependencia descrita, la planta productiva manufacturera decidió mudarse a China entre 2000 y 2009? Una parte de la respuesta se encuentra en el Gráfico 12, que muestra la evolución de la ventaja comparativa de México frente a China.132 Como se puede observar, entre 1994 y 2001 los niveles de ambos países se mantienen sumamente parejos, en tanto que a partir de 2002 China comienza a incrementar su ventaja relativa frente a México como potencia manufacturera. Esto se debió, en buena medida, a la abundancia de factores productivos a muy bajos costos en China durante varias décadas. Gráfico 12. Índice de Ventaja Comparativa Revelada (VCR) en el sector manufacturero para China y México,

1984-2011133

131 A. Villarreal e I. Ferguson, op. cit., p. 15. 132 Con respecto al Índice de Ventaja Comparativa del Gráfico 12, es importante notar que este va de 0 a 2.5. Si el IVC es igual a 2.5, la competitividad de la industria es la más alta. En contraste, si el IVC es igual o menos a 0.8, la competitividad de la industria se cataloga como “débil”. 133 Elaboración propia a partir de Carol Wise y Joshua Tuynman, “NAFTA @20: A Bittersweet Celebration”, en Americas Quarterly, 6 de febrero de 2014. Consultado el 17 de septiembre, en: http://americasquarterly.org/content/nafta20-bittersweet-celebration.

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La casi ilimitada oferta de mano de obra barata, junto con la creciente demanda interna, una moneda artificialmente subvaluada y estimulantes incentivos a la IED eran factores que daban a China una competitividad que ninguna otra economía podía igualar.134 Las empresas norteamericanas, a pesar de los beneficios de la integración vertical que se estaba llevando a cabo en la región, podían incrementar en mayor medida sus utilidades mudando su producción al lejano Oriente. A este respecto, es importante destacar que medidas de profundización de la integración regional habrían podido alterar esta estructura de incentivos y motivar a las empresas a mantener sus procesos productivos en América del Norte. Como es evidente, dichas medidas no pudieron llevarse a cabo, con los resultados ya conocidos para el comercio norteamericano. Esta combinación de factores—ausencia de voluntad política para profundizar la integración comercial norteamericana y grandes ventajas competitivas de China—ha tenido fuertes repercusiones para el comercio regional. Sin embargo, la coyuntura actual sugiere que las ventajas que otrora hacían imposible competir con China se están erosionando rápidamente. Vale la pena reconsiderar la tendencia expuesta en el Gráfico 8 (p. 33), sobre la evolución de las tasas de crecimiento de los flujos comerciales de México con China, por un lado, y sus socios del TLCAN, por otro. En la sección II.2.1 de este capítulo, el análisis se concentró en cómo durante el periodo 2001-2008 el comercio entre México y China incrementó a tasas que duplicaban el comercio con América del Norte. Sin embargo, si se revisan las mismas tasas para el periodo 2010-2013 se puede observar que éstas se han estabilizado; y aunque el comercio con China sigue creciendo más rápidamente, la tendencia difiere mucho a la observada entre 2001 y 2008. Lo mismo se puede decir con respecto al comercio de China con Estados Unidos y Canadá ya que, como reporta la consultora financiera Ernst & Young desde su oficina en Beijing, las exportaciones chinas hacia América del Norte muestran una tasa de crecimiento ligeramente decreciente a partir de 2010.135 Además de que era de esperarse que el incremento de comercio con China tendiera a la estabilización después de la explosión a raíz del ingreso de ésta al sistema multilateral de comercio, el factor más importante que se debe considerar es el incremento de los costos de producción en China durante los últimos años. De acuerdo con un reporte elaborado por el Boston Consulting Group (BCG) en 2011, los incrementos salariales anuales en una fábrica promedio establecida en China se encontraron entre el 15% y el 20%, lo que representa una reducción importante en términos de competitividad.136 Esto, en el mediano plazo, creará incentivos para que las empresas incurran en la práctica comúnmente conocida como reshoring, o reubicación de las inversiones en lugares que previamente dejaron en busca de menores costos. De acuerdo con las estimaciones del BCG, el impacto de esta reubicación de inversiones podría ascender, en términos potenciales, a cerca de 120 mil mdd en bienes y servicios.137 Ahora bien, el reporte de la citada consultoría sugiere que dicha tendencia a la reubicación de inversiones significará un renacimiento del sector manufacturero en Estados Unidos (cursivas nuestras) y no necesariamente en América del Norte como región. Según sus conclusiones, a partir del año 2015, producir en algunos estados de Estados Unidos—e.g. Carolina del Sur, Alabama y Tennessee—será casi tan redituable como hacerlo en China.138 Para llegar a esta consideración, el BCG señala que, mientras que en 2000 los salarios manufactureros promedio en China representaban apenas el 3% del mismo indicador en Estados Unidos, se estima que para 2015 estos hayan

134 Harold L. Sirkin, Michael Zinser y Douglas Hohner, Made in America, Again. Why Manufacturing Will Return to the U.S., Boston, The Boston Consulting Group, agosto de 2011, p. 3. 135 Ernst & Young China, China’s productivity imperative, 2012. Consultado el 17 de septiembre de 2014, en: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/China_productivity_imperative_en/$FILE/China-Productivity-Imperative_en.pdf. 136 H. L. Sirkin, et al., op. cit., p. 3. 137 Boston Consulting Group citado en Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), Reshoring Mexico2014. Índice de Capacidad de Atracción de Inversión Manufacturera, México, CIDAC, 2014, p. 14. 138 H.L. Sirkin, et al., op. cit., p. 5.

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alcanzado el 17% del nivel estadounidense.139 Si a ello se suman los costos de transporte, los aranceles que deben pagar las importaciones chinas al ingresar a Estados Unidos, los riesgos en la cadena de abastecimiento de insumos, y la mucho mayor productividad de los trabajadores estadounidenses, las ventajas competitivas de China serán mínimas frente a la industria manufacturera de Estados Unidos.140 El reporte del BCG es, sin embargo, excesivamente optimista con respecto al futuro de la industria manufacturera estadounidense. Es un hecho innegable que los costos laborales chinos van en franco incremento desde hace más de diez años, y es cierto que la productividad de los factores en dicha economía es notoriamente inferior a la estadounidense. Aún así, las muestras tangibles del resurgimiento manufacturero estadounidense son limitadas. Según el Financial Times, desde que las cifras de empleo en Estados Unidos comenzaron a crecer en 2010, el sector privado ha creado cerca de 10 millones de nuevos puestos de trabajo; de estos, apenas 700 mil fueron en el sector manufacturero.141 Y aunque algunas empresas estadounidenses han manifestado su deseo—o incluso han develado planes concretos—para “volver a casa”, en realidad su impacto ha sido sobrevalorado por algunos entusiastas, ya que se trata de planes que no se han llevado a cabo o que implican la creación de apenas unos centenares de nuevos empleos.142

Gráfico 13. Cociente del salario promedio en el sector manufacturero México/China, 2000-2011143

En contraste, México cuenta con una perspectiva más halagüeña en vista de que sus costos de producción en muchos indicadores ya se encuentran en el mismo nivel o incluso por debajo de los chinos. Como identifica el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), México aparece cada vez más como un destino ideal

139 Ibid., p. 7. 140 Ibid., p. 3. 141 “Made in USA: una mera ilusión”, en Milenio, México, 15 de septiembre de 2014, Suplemento FT Mercados, núm. 3, p. 8. 142 El reporte del BCG habla del regreso a Estados Unidos de algunas operaciones de compañías estadounidenses y pone dos ejemplos específicos: NCR, fabricante de cajeros automáticos para bancos, y la automotriz Ford. En términos de puestos de trabajo, sin embargo, estas iniciativas de reshoring estiman apenas la creación de poco menos de tres mil. De la misma manera, recientemente se promovió el regreso de una empresa de energía solar como un caso de éxito de reshoring, sin ahondar en el hecho de que el motivo principal de su reubicación fue la automatización de los procesos de Estados Unidos, que le permitió emplear a muchos menos trabajadores de los que empleaba originalmente en China. Véase H.L. Sirkin, et al., op. cit., p. 6. 143 J. Serra Puche, TLCAN 20 años, México, 4 de febrero de 2014 (presentación). Consultado el 10 de septiembre de 2014, en: http://tlcan20.consejomexicano.org/wp-content/uploads/2014/02/NAFTA-20-a%C3%B1os.pdf.

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para la reubicación de las inversiones gracias a los “bajos costos de transporte, la conectividad con Estados Unidos, el bajo crecimiento de los salarios en el sector manufacturero (1% anual en la última década) y los altos niveles de competitividad de los trabajadores mexicanos especializados,”144 e.g. en el ensamblaje de automóviles. El Gráfico 13 registra la evolución de los salarios manufactureros promedio en México y China entre 2000 y 2011, que denota claramente un incremento acelerado de los salarios en china: mientras que en el año 2000 un trabajador mexicano promedio ganaba el triple que su contraparte china, a partir de 2011 los niveles están prácticamente equilibrados, aunque se anticipa que en China seguirán creciendo de forma más acelerada. Al mismo tiempo, el nivel de empleo en la industria manufacturera muestra un repunte considerable en los últimos años, después del grave desplome a partir del año 2000. Mientras que en 2003 se registró el mínimo histórico desde la entrada en vigor del TLCAN, con poco más de un millón de trabajadores en la industria manufacturera de exportación,145 en mayo de 2014 el número de trabajadores se ubicó en dos millones 186 mil trabajadores.146 Lo que es más, con excepción del Distrito Federal, el Estado de México y Jalisco, todas las entidades federativas muestran una tasa de crecimiento constante en el número de trabajadores empleados por la industria manufacturera de exportación, destacando los casos de Durango y Guanajuato, cuyas tasas de crecimiento en el primer semestre de 2014 han estado por encima del 15%. Es curioso, entonces, que quienes postulan un renacimiento de la industria manufacturera en territorio estadounidense no consideren ampliamente el papel que México puede desempeñar en la coyuntura actual. En el ya referido reporte del BCG, los autores reconocen que hay otras economías en desarrollo—menciona a Indonesia, Vietnam y México—cuyas estructuras de costos las sitúan como alternativas viables a China.147 Para el caso particular de México, Sirkin et al. afirman que la ganancia derivada de la reubicación de inversiones será “limitada, especialmente en industrias de alto valor actualmente establecidas en China. En vista de la preocupación por la inseguridad, la falta de mano de obra calificada y la pobre infraestructura, muchas compañías moverán sus plantas de productos de alto valor a Estados Unidos [y no a México].”148 Aunque todavía no hay suficiente evidencia empírica para refutar categóricamente estas afirmaciones, es importante hacer notar que éstas subestiman en exceso a la industria manufacturera mexicana con base en algunos indicadores que, en efecto, son poco favorables, pero que no capturan en su totalidad el escenario de ese sector en México. Por ejemplo, y de acuerdo a un reciente reporte elaborado por el McKinsey Global Institute, la productividad del sector manufacturero mexicano equivale al 22% de aquella del mismo sector en Estados Unidos.149 Sin embargo, esto no significa que todas las industrias de manufactura sean poco productivas ya que, como el mismo reporte señala, mientras que hay industrias que muestran incrementos de más de 5% anual en su productividad, otras incluso reflejan tasas decrecientes. Además, es precisamente en las industrias de alto valor donde se encuentra el potencial mexicano para atraer a compañías que buscan reubicar sus inversiones cerca del mercado estadounidense. Como respaldo a este argumento, vale la pena contemplar las siete industrias que, de acuerdo con el BCG, se encuentran en un punto de inflexión con respecto a la rentabilidad de producir en China y en Estados Unidos y, por lo tanto,

144 CIDAC, op. cit., p. 16. 145 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Estadísticas económicas 2007. Industria Maquiladora de Exportación, febrero de 2007. Consultado el 17 de septiembre de 2014, en: http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/continuas/economicas/maquiladora/ime/ime.pdf. 146 Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación (INDEX), Reporte económico Maquiladoras, septiembre de 2014. Consultado el 17 de septiembre, en: http://www.index.org.mx/adm/files/reporte.pdf. 147 H.L. Sirkin, et al., op. cit., p. 3. 148 Ibid., p. 12. 149 Eduardo Bolio, Jaana Remes, et al., A tale of two Mexicos: Growth and prosperity in a two-speed economy, McKinsey Global Institute, marzo de 2014, p. 29. Consultado el 10 de septiembre, en: http://www.mckinsey.com/insights/americas/a_tale_of_two_mexicos.

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son las que con mayor probabilidad querrán recurrir a la reubicación de inversiones. Estas industrias son: 1) computadoras y artículos electrónicos; 2) electrodomésticos; 3) maquinaria; 4) muebles; 5) metales procesados; 6) plásticos y hule; y 7) bienes del transporte (industrias automotriz, aeroespacial, etc.).150 En primer lugar, es importante considerar que en 2013, más del 40% del total de las exportaciones mexicanas se inscribió dentro de alguna de las siete industrias arriba referidas, con un 19.9% únicamente en la industria de vehículos y autopartes.151 En segundo, y de acuerdo con cifras de IHS Global Insight, las exportaciones de manufactura de media y alta tecnología en México representaron el 16.7% del PIB en 2012, colocándose en tercer lugar a nivel mundial, sólo por detrás de Corea del Sur y Alemania; y por encima de China, cuyo mismo tipo de manufacturas representó el 14.1% del PIB en el mismo año.152 Finalmente, en tercer lugar, muchas de las industrias en cuestión cuentan con una presencia consolidada en varias regiones de México (véase Tabla 5), mientras que otras se están posicionando desde hace algunos años, pero con fuertes inversiones de capital.

Tabla 5. Presencia de manufactura de media y alta tecnología en las entidades federativas de México153

Sector Entidades donde hay presencia consolidada Autopartes y automotriz Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de México,

Guanajuato, Nuevo León, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Yucatán.

Manufactura avanzada y de precisión

Chihuahua, Distrito Federal, Querétaro y Tamaulipas.

Metalmecánico Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Chihuahua, Estado de México, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz.

Eléctrico-electrónico Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Tlaxcala.

Aeroespacial Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Chihuahua, Durango, Estados de México, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, y Tlaxcala.

Diseño de muebles Distrito Federal, Durango, Estado de México, Jalisco, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas y Yucatán.

Plásticos Michoacán, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz. En última instancia, la cuestión de mayor importancia es que América del Norte, como región, está ganando la carrera en términos de competitividad frente a China. No hay que olvidar que el contenido regional de las exportaciones norteamericanas es considerable, de modo que mientras la reubicación de inversiones se de en alguno de los tres países norteamericanos, los otros dos pueden resultar potencialmente beneficiados. Es innegable que México es mucho más competitivo que sus socios regionales en materia de costos, a pesar de sus dificultades con respecto a la productividad. Sin embargo, Estados Unidos y Canadá no deben interpretar esta situación como una amenaza, sino más bien como la oportunidad para reactivar la integración comercial norteamericana. Entre 2000 y 2010, la voluntad política no fue el único problema para la profundización de este proceso, sino que también, como aquí se ha explicado de forma detallada, el ascenso chino desarticuló en términos económicos la causa de América del Norte. Hoy, la competitividad norteamericana, y específicamente mexicana, es capaz de hacerle frente a China, de modo que está en manos de los países norteamericanos

150 H. L. Sirkin, Michael Zinser, et al., U.S. Manufacturing Nears the Tipping Point, Boston, Boston Consulting Group, 22 de marzo de 2012. Consultado el 16 de septiembre de 2014, en: https://www.bcgperspectives.com/content/articles/manufacturing_supply_chain_management_us_manufacturing_nears_the_tipping_point/#chapter1. 151 Este 19.9% se alcanza sumando los 32.4 mdd (8.5%) por concepto de “automóviles ligeros”; 20.5 mdd (5.4%) por “partes y accesorios de vehículos”; 17.6 mdd (4.6%) por vehículos de transporte; y 5.3 mdd (1.4%) por “asientos y sus partes”. Datos obtenidos de F.N. González Díaz, op. cit. 152 Loc. cit. 153 Elaboración propia con información de ProMéxico.

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retomar, con mayor vigor, un proyecto integrador para complementar el primer paso que significó el TLCAN, y con ello enfocarse en agenda basada en el objetivo de alcanzar la prosperidad compartida. Comentando el vigésimo aniversario del TLCAN, el ex primer ministro canadiense Mulroney recordaba que el ingrediente fundamental para llevar a buen puerto la iniciativa del área de libre comercio regional fue el liderazgo político. Hoy, como entonces, los siguientes pasos en términos de integración comercial requieren de voluntades convencidas de sus beneficios.

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III. Más allá del TLCAN: reactivando la integración comercial regional Es un hecho que el TLCAN ha sido sobrepasado por la realidad geopolítica y comercial actual. El capítulo anterior da amplia cuenta de ello. Por lo tanto, desde hace varios años se ha vuelto un lugar común en el debate académico sugerir que se debe trascender dicho instrumento para buscar nuevos mecanismos de integración comercial regional. Se llegó a hablar de la posibilidad de reabrir la negociación del tratado, reformular los términos en algunos sectores e incorporar otros nuevos, para llegar a un “TLCAN+”. A principios de este año, y en medio de las expectativas que se gestaron en torno a la VII Cumbre de Líderes de América del Norte celebrada en Toluca, en el mes de febrero, los mandatarios de los tres países dejaron en claro que no estaba dentro de los planes buscar la reapertura del TLCAN.154 Esta posición no es per se contraria a los intereses de la integración comercial ya que, como identificó el ex presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari, renegociar el instrumento podría significar abrir una “caja de Pandora”, en tanto que se podrían desarticular los logros en cuanto a desgravación arancelaria e integración transnacional de algunas industrias.155 El TLCAN, ya se revisó, cumplió con los objetivos específicos que se le asignaron en su Artículo 102. Sin embargo, como señala Gerardo Esquivel, la retórica política que giró en torno al proceso de negociación y aprobación del Tratado—tanto en México cuanto en Estados Unidos—identificó como objetivos finales de este el crecimiento económico, el cierre de la brecha en niveles de ingreso entre ambos países, aumento en los niveles salariales, disminución de los flujos migratorios no autorizados hacia Estados Unidos y reversión de los niveles de pobreza.156 El propio Esquivel plantea la pregunta sobre cuál es la mejor forma de evaluar el Tratado, si por el cumplimiento de sus metas específicas (aumento en los flujos comerciales y de inversión a nivel regional) o por los objetivos en el largo plazo que sus promotores le impusieron. En el primer capítulo de este documento, deliberadamente se prefirió restringir el balance de las primeras dos décadas a los objetivos planteados explícitamente en el texto del TLCAN. Se hizo de esta manera porque, en última instancia, el Tratado por sí sólo no podía cumplir con objetivos tan ambiciosos como promover el crecimiento económico o revertir los altos niveles de pobreza en México, sino que requería de otros mecanismos adyacentes, así como políticas a nivel interno, que socializaran los beneficios del libre comercio. Entonces, juzgar al TLCAN como un fracaso en vista del desempeño agregado de la economía mexicana durante las últimas dos décadas (1.2% per cápita de crecimiento en promedio157) sería no solo injusto, sino que distorsionaría el diagnóstico sobre cómo retomar la senda del crecimiento económico. A final de cuentas, remata Robert Pastor, el TLCAN no fue más que “un contrato de negocios”.158 Acaso el mayor error en torno al TLCAN fue el que cometieron las elites mexicanas que, como afirma Carlos Heredia, concibieron dicho instrumento como un punto de llegada más que de partida,159 i.e., el TLCAN debió significar apenas el primer paso de una serie de medidas, regionales e internas, para garantizar que la zona de libre comercio se tradujera en beneficios tangibles para la población de los tres países, y no sólo para el sector externo de la economía. En la academia, desde que se estableció la zona de libre comercio se multiplicaron las voces que urgían una profundización de la integración para trascender los incrementos en volúmenes comerciales y conseguir que América del Norte fuera también un motor de prosperidad compartida.

154 “México, EU y Canadá rechazan abrir TLCAN”, en CNN Expansión, 17 de enero de 2014. Consultado el 17 de septiembre, en: http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/01/17/tlcan-no-se-reabre-eu-canada-y-mexico. 155 Rogelio Cárdenas Estandía, “Reabrir TLC es abrir Caja de Pandora: Salinas”, en El Universal, 11 de febrero de 2014. Consultado el 17 de septiembre, en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion-mexico/2014/reabrir-tlc-es-abrir-caja-de-pandora-salinas--986541.html. 156 Gerardo Esquivel, “El TLCAN: 20 años de claroscuros”, en Foreign Affairs Latinoamérica, vol. 14, núm. 2, 2014, pp. 10-13. 157 Jorge Castañeda, “NAFTA’s Mixed Record. The View from Mexico”, en Foreign Affairs, vol. 93, núm. 1, 2014, p. 137. 158 R. Pastor, op. cit., p. 36. 159 Carlos Heredia Zubieta, “Más allá del TLCAN”, en Guadalupe González y Olga Pellicer, coords., La política exterior de México. Metas y obstáculos, México, Siglo XXI/ITAM, 2013, p. 87.

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Desafortunadamente, y en buena medida por las causas que se analizaron en el capítulo anterior, esta profundización no logró materializarse de modo que, hoy, el TLCAN ha dejado de servir como hoja de ruta para la integración regional.160 Cumplió con sus objetivos, pero es incapaz de acometer nuevas tareas. Por lo tanto, los países norteamericanos necesitan establecer una nueva agenda de integración para responder a los retos que la zona de libre comercio, por sí sola, fue incapaz de superar. En semejante escenario, Jaime Serra Puche—uno de los arquitectos del TLCAN—distingue dos agendas que deben marcar el quehacer trilateral en los próximos años: la intrarregional y la extrarregional. Como sus nombres lo indican, la primera exige que los tres socios norteamericanos identifiquen y atajen los retos para mejorar su conectividad regional, e.g. trabajar en procesos para incrementar la eficiencia en los cruces fronterizos o facilitar la movilidad de personas en la región; mientras que la segunda se refiere a la posición que, como región, América del Norte debe asumir en el sistema multilateral de comercio y, más importante, frente a las grandes iniciativas macrorregionales que se están gestando actualmente, a saber, el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) y el Acuerdo Trasatlántico de Inversión y Comercio (T-TIP). La división de este capítulo sigue la esencia de esta dicotomía. En el marco de la agenda intrarregional, específicamente, se ha considerado importante hablar sobre el papel que desempeñan o podrían desempeñar las instituciones trilaterales en la región, así como de algunas medidas que podrían tomar en conjunto los tres países para fomentar una mayor integración económica regional. Con respecto a la agenda extrarregional, se evaluará el papel de América del Norte, y de México específicamente, en las grandes iniciativas comerciales que se están negociando actualmente. La lista de aspectos analizados, huelga decir, no es exhaustiva, sino que aspira a delinear algunas líneas sobre las cuales avanzará el futuro de la integración comercial norteamericana. III.1. Ingeniería institucional norteamericana Desde Estados Unidos, Robert Pastor afirma que hay un miedo arraigado en la sociedad frente a la idea norteamericana, cimentado en dos prejuicios: el libre comercio equivale a pérdida de empleos, y la integración comercial resulta en el socavamiento de la soberanía estadounidense.161 No debe sorprender entonces que el propio Pastor fuese calificado como “traidor a Estados Unidos” por proponer una mayor integración económica de ese país con sus vecinos. Y es que hablar de instituciones norteamericanas inevitablemente remite a la noción de soberanía nacional, profundamente afincada en las sociedades de los tres países, aunque México y Canadá, en contraste, se muestran mucho más entusiasmados por el estrechamiento de vínculos con Estados Unidos.162 Sea como fuere, la integración comercial norteamericana requiere inevitablemente de instituciones encargadas de dar seguimiento e implementar las medidas consensuadas por los gobiernos de los tres países en materia de integración. Estas, es importante decir, no tienen por qué adoptar un carácter supranacional, a la manera de la Comisión Europea en la UE, sino que pueden mantenerse perfectamente dentro del plano intergubernamental. Comparando precisamente los experimentos integradores europeo y norteamericano, Pastor sugirió que mientras la Unión Europea se encuentra paralizada por un exceso de instituciones, América del Norte enfrenta una serie distinta de problemas debido a la ausencia casi total de estructuras

160 Loc. cit. 161 R. Pastor, op. cit., p. 22. 162 De acuerdo a un reciente estudio de opinión pública en México, Estados Unidos y Canadá, en los tres países se registra una respuesta afirmativa de más del 50% ante la pregunta: “¿Debe el gobierno de su país desempeñar un papel activo en la promoción de mayor cooperación con sus vecinos de América del Norte”. México es, por mucho, el más entusiasta sobre la cooperación regional (84%), seguido de Canadá (64%) y Estados Unidos (58%). Véase Frank Graves, Robert Pastor y Miguel Basañez, “The NAFTA Promise and the North American Reality. The Gap and How to Narrow it”, Washington, D.C., 31 de octubre de 2013 (presentación). Consultada el 15 de abril de 2014, en: http://www.american.edu/sis/cnas/upload/3_a_2013CNAS_Survey_Summary_Results.pdf.

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institucionales.163 ¿Cuál es, entonces, el equilibrio institucional para garantizar que América del Norte avance de mejor manera en su proceso integrador? III.1.1 Instituciones creadas a raíz del TLCAN Las únicas instituciones permanentes que estableció el TLCAN se encuentran descritas en los artículos 2001 y 2002 del texto legal del Tratado, y se ilustran en el Gráfico 14. El Artículo 2001 establece la Comisión de Libre Comercio (CLC), máximo órgano institucional del Tratado y lo dota de las siguientes obligaciones a) supervisar la puesta en práctica del Tratado; b) vigilar su ulterior desarrollo; c) resolver las controversias que pudiesen surgir con respecto a su interpretación y aplicación; d) supervisar la labor de todos los comités y grupos de trabajo establecidos conforme a este Tratado; y e) conocer de cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcionamiento del Tratado.

Gráfico 14. Organigrama institucional del TLCAN164

De esto se sigue que los grupos de trabajo, tercer nivel de la pirámide, son instituciones ad hoc creadas por la Comisión según las necesidades coyunturales que requiera el cumplimiento de las obligaciones referidas. La CLC es un órgano de nivel ministerial y está compuesto por el ministro de comercio internacional canadiense, el representante comercial estadounidense y el secretario de Economía (anteriormente de Comercio y Fomento Industrial) mexicano.165 Los tres ministros, de acuerdo con el párrafo quinto del citado artículo, deben reunirse por lo menos una vez al año para evaluar la implementación del TLCAN en los tres países y comentar cualquier aspecto que quepa dentro de su esfera de interés y responsabilidad. 163 R. Pastor cit. en Greg Anderson, “The Institutions of NAFTA”, en Norteamérica, año 3, núm. 2, 2008, p. 20. 164 Elaboración propia con base en Tratado de Libre Comercio de América del Norte, op. cit., art. 2001-2002. 165 NAFTA’s Institutions. The Environmental Potential and Performance of the NAFTA Free Trade Commission and Related Bodies, Montreal, Commission for Environmental Cooperation, 1997, p. 20. Consultado el 20 de septiembre de 2014, en: http://www3.cec.org/islandora/es/item/1696-naftas-institutions-environmental-potential-and-performance-nafta-free-trade-en.pdf.

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En lo que respecta al Secretariado, su conformación y funcionamiento está detallado en el Artículo 2002. El aspecto más importante radica en que dicho Secretariado no está constituido como una oficina unificada tri-nacional, sino que está compuesto por tres secciones, cada una ubicada en los respectivos tres países signatarios del TLCAN. Lo que es más, cada una de estas secciones es financiada por y responde al ministerio de comercio del país en cuestión; en términos prácticos, es una subdivisión administrativa más en los ministerios de comercio. Sus obligaciones son, en términos generales, “brindar a apoyo a la Comisión [de Libre Comercio]; y proporcionar apoyo administrativo a los paneles de resolución de controversias establecidos conforme a los Capítulos XIX y XX del Tratado”. Finalmente, en lo que respecta a los grupos de trabajo, estos son mecanismos ad hoc cuyo funcionamiento y obligaciones dependen de las decisiones específicas que decida la CLC en cada caso. Algo similar podría decirse de los paneles arbitrales contemplados como mecanismos de resolución de controversias del Tratado. En estricto sentido, y dado su carácter eventual, no se pueden considerar como infraestructura institucional del instrumento. Como se puede observar después de esta somera descripción de los Artículos 2001 y 2002, la estructura institucional estipulada por el TLCAN es efectivamente mínima. De hecho, no existe ninguna institución permanente, en tanto que la CLC funciona únicamente como canal de comunicación directo entre los ministros de comercio norteamericanos y el Secretariado responde directamente a cada uno de estos ministros. Como corolario, basta agregar que las reuniones de la CLC no se han llevado a cabo con la periodicidad que demanda el texto legal del TLCAN y, de cualquier forma, sus contenidos y resultados pasan generalmente desapercibidos para la opinión pública regional. En el TLC Estados Unidos-Canadá de 1987 se estableció una Comisión y un Secretariado que, para efectos prácticos, son idénticos a los establecidos por el TLCAN, con el agregado de la incorporación de México como tercer miembro. En la negociación de dicho Tratado, se sembraron esperanzas en que la Comisión asumiera un ímpetu y agenda propios que motivaran el avance ulterior del proceso de integración. En los años de existencia del tratado bilateral antes del TLCAN, dicha esperanza jamás se materializó,166 de modo que desde un principio cabría haber esperado un papel poco protagónico para la CLC trilateral. Una de las responsabilidades que el TLCAN le impuso a la Comisión y en la que podría haber tenido una injerencia real—la resolución de las controversias por medio de la mediación y buenos oficios—se ha enfrentado con una excesiva politización de las disputas comerciales de modo que, desde 1997, la Comisión de Cooperación Ambiental se lamentaba del poco éxito de la CLC como apoyo a la solución de controversias.167 Mención aparte merecen dos instituciones que, si bien su creación no está dispuesta en el texto del TLCAN, sí son una respuesta indirecta a la implementación del Tratado, a saber, el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN, más comúnmente conocido como NADBank) y la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF). Estas organizaciones se crearon por medio de un tratado bilateral entre México y Estados Unidos (i.e., no incluyen a Canadá), suscrito en San Antonio, Texas, en 1993 con la intención de apoyar una mejor integración de la región fronteriza en términos de infraestructura y estándares ambientales de cara a la entrada en vigor del TLCAN. De acuerdo a la Carta Constitutiva de ambos organismos, su función es ayudar a preservar, proteger y fortalecer el medio fronterizo con la intención de procurar bienestar para la población habitante de la franja fronteriza entre México y Estados Unidos. Para ello, el BDAN—financiado conjuntamente por los gobiernos de ambos países—deberá asignar el financiamiento necesario para el desarrollo de proyectos orientados a los

166 Loc. cit. 167 Ibid., p. 21.

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fines referidos.168 Su ámbito geográfico específico de competencia abarca 100 km, a partir de la frontera binacional, de territorio estadounidense y 300 km de territorio mexicano. Hasta la fecha, se han financiado 257 proyectos de los cuales 192 ya están terminados y 65 se encuentran en activo.169 En última instancia, y a pesar de que estas instituciones hermanas representan un importante avance en cuanto a la integración en las zonas fronterizas, su impacto a nivel macro en el proceso de integración es apenas perceptible, en vista de los limitados recursos que ambos gobiernos inyectan al mecanismo en comparación con el volumen comercial que transita diariamente por la frontera en cuestión. Después de una década de libre comercio, con la construcción de la ASPAN en 2005 (véase p. 40 de este documento), se intentó revigorizar institucionalmente al TLCAN por medio del establecimiento de grupos de trabajo a nivel ministerial (i.e. de la misma estatura burocrática que la CLC) que trabajasen en pos de la integración norteamericana, con base en una estrecha vinculación entre las agendas comercial y de seguridad. Como ya también se dijo, la ASPAN desapareció sin mayor sobresalto en algún momento de 2009, y con ella los grupos de trabajo y demás mecanismos de cooperación establecidos bajo su égida. Sin embargo, hay una instancia que es herencia directa de la ASPAN y que, con muchas complicaciones pero también con promesas, se mantiene viva hasta el día de hoy: la Cumbre de Líderes de América del Norte. III.1.2 Cumbre de Líderes de América del Norte En la opinión pública norteamericana, actualmente tiende a darse por sentada la reunión anual entre los Ejecutivos de los tres países signatarios del TLCAN. Incluso, en varios medios se refiere a dicha reunión como la “Cumbre del TLCAN”. Sin embargo, y como se observa después de revisar la historia institucional del Tratado, éste nunca dispuso la necesidad de una reunión entre los presidentes mexicano y estadounidense, y el primer ministro de Canadá. Lo que es más, durante la primera década desde la entrada en vigor del Tratado no se registró ningún encuentro trilateral de los mandatarios con la intención de profundizar la asociación e integración regional. Fue hasta 2005 cuando, por iniciativa del entonces presidente George W. Bush, que los tres líderes se reunieron en Waco, Texas, para retomar la idea norteamericana. Resultado de esa primera reunión de líderes fue precisamente el establecimiento de la ASPAN, que en su momento fue considerada como una “remasterización” del TLCAN para incorporar el ámbito de la seguridad colectiva. Después de 2005, y como consta en la Tabla 6, se han realizado otras seis reuniones entre los líderes norteamericanos. Sin embargo, es importante considerar la temporalidad de la realización de estos encuentros, en vista de que ello puede arrojar luz sobre su utilidad histórica y su potencial a futuro. En primer lugar, destaca que las primeras cuatro cumbres se realizaron en años sucesivos—entre 2005 y 2009; y en segundo, se observa que desde 2009 a la fecha se han celebrado únicamente dos, mismas que han estado espaciadas por más de un año entre sí. Para entender esta evolución es necesario remitirse al papel que la Cumbre de Líderes de América del Norte estaba destinada a desempeñar en el marco de la ASPAN, iniciativa que ha sido mencionada a lo largo de este documento en repetidas ocasiones pero sobre la cual no se ha elaborado mucho. La ASPAN no constituyó ningún acuerdo o tratado firmado por los líderes de los países norteamericanos, sino únicamente una iniciativa de trabajo con la intención de reactivar la cooperación trilateral, de modo que en ningún momento representó obligaciones legales.170 Mediante su establecimiento en 2005, los líderes de

168 Agreement Between the Government of the United States of America and the Government of the United Mexican States Concerning the Establishment of a Border Environment Cooperation Commission and a North American Development Bank, 6 de agosto de 2004. Consultado el 3 de octubre de 2014, en: http://www.nadbank.org/pdfs/publications/Charter_2004_Eng.pdf. 169 North American Development Bank, “Summary of Completed Projects”, 31 de marzo de 2014. Consultado el 3 de octubre , en: http://www.nadbank.org/pdfs/FreqUpdates/Completed_Projects.pdf; y “Summary of Project Implementation Activites: Active Projects”, 30 de junio de 2014. Consultado el 3 de octubre, en: http://www.nadbank.org/pdfs/FreqUpdates/ProjectMatrix.pdf. 170 A. Villarreal y J.E. Lake, op. cit., p. 1.

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América del Norte la concibieron como un marco dentro del cual grupos de trabajo ministeriales analizaran y elaboraran posibles iniciativas para promover una mayor vinculación entre los tres países en aras de alcanzar prosperidad y seguridad comunes.

Tabla 6. Ediciones de la Cumbre de Líderes de América del Norte y sus principales acuerdos171

Cumbre y año Sede Principales acuerdos I (2005) Waco, EEUU Creación de la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en

América del Norte (ASPAN).

II(2006) Cancún, México Establecimiento del Consejo Norteamericano para la Competitividad (NACC).

III(2007) Quebec, Canadá Con base en el primer reporte elaborado por el NACC, se identificaron cinco áreas prioritarias para la cooperación:

1. Competitividad global norteamericana. 2. Productos y alimentos seguros. 3. Energía sustentable y medio ambiente. 4. Fronteras inteligentes y seguras. 5. Preparación y manejo de emergencias.

IV (2008) Nueva Orleáns, EEUU Declaración conjunta en la cual se refrenda el compromiso de trabajar en las cinco áreas prioritarias definidas por el Primer Reporte del NACC y se incorporan algunas recomendaciones del Segundo Reporte del mismo organismo tales como: protección de la propiedad intelectual y estandarización regulatoria en la industria automotriz.

V(2009) Guadalajara, México Declaración conjunta concentrada en cinco temas generales: 1. Cooperación para manejo de emergencias (a raíz de la

experiencia de la gripe H1N1 en México) 2. Recuperación económica después de la crisis de 2008. 3. Declaración de los Líderes de América del Norte sobre

Cambio Climático y Energía Limpia. 4. Coordinación en el combate a las redes criminales

transnacionales. 5. Fortalecimiento de la democracia y el Estado de

derecho en el hemisferio. VI (2012) Washington, EEUU Declaración conjunta con compromisos para profundizar la

cooperación en los siguientes temas: 1. Protección de los derechos de propiedad intelectual. 2. Cambio climático y energía limpia. 3. Fronteras inteligentes y seguras. 4. Combate al ciber crimen. 5. Plan de Norteamérica para la Influenza Pandémica en

Animales (NAPAPI, por sus siglas en ingles). 6. Diálogo Norteamérica-Sistema de Integración

Centroamericano sobre seguridad y combate a las redes criminales.

7. Adhesión de México y Canadá a las negociaciones del TPP.

VII(2014) Toluca, México Declaración conjunta: “América del Norte del siglo XXI: construyendo la región más dinámica y competitiva del mundo” (Véase Tabla 7).

171 Elaboración propia con información de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Presidencia de la República, la Oficina del Primer Ministro de Canadá, la Casa Blanca y el Consejo de las Américas.

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Con respecto a la vertiente de prosperidad, en la II Cumbre de Líderes (en Cancún, México) se acordó la creación del Consejo Norteamericano para la Competitividad (NACC, por sus siglas en inglés), organismo que incorporaba a agrupaciones del sector privado de los tres países172 y cuya intención era proponer directamente a los mandatarios norteamericanos propuestas para mejorar la competitividad regional. Durante los siguientes dos años, la Cumbre de Líderes se concibió como la instancia ante la cual el NACC debía reportar sus conclusiones derivadas de un análisis comprehensivo de la situación de la competitividad en el subcontinente. Así, en la III y IV cumbres, los mandatarios norteamericanos discutieron los resultados del reporte del NACC y, con base en ellos, instruyeron a los grupos de trabajo en el sentido de que analizaran y, de ser el caso, incorporaran las recomendaciones del sector privado en sus iniciativas. En 2009, en medio de la crisis financiera estadounidense, el NACC no elaboró su tercer reporte de cara a la Cumbre de Líderes, y apenas se limitó a someter a consideración de ésta una declaración en la cual “urgía a los gobiernos a resistirse al proteccionismo y a continuar trabajando para mejorar el manejo conjunto de las fronteras, promover la coherencia regulatoria y la integración energética […]”.173 Este posicionamiento fue la última comunicación pública del NACC que, junto con la Alianza, desapareció ese mismo 2009. La ausencia de una reunión trilateral entre 2009 y 2012 se explica, entonces, por la desactivación del mecanismo que estableció la necesidad de un encuentro anual entre los mandatarios norteamericanos. Esta misma razón, a su vez, explica el poco alcance que tuvo la VI Cumbre de Líderes, celebrada en Washington en 2012, y cuya declaración conjunta no fue más allá de refrendar la convicción en la necesidad de estrechar la cooperación en distintos ámbitos de la relación trilateral. Sin grupos de trabajo, sin un reporte por parte del organismo ad hoc del sector privado, la Cumbre de Líderes de América del Norte se convirtió en un mero acto protocolario, el cuál los propios líderes dejaron de considerar como un foro relevante para hacer avanzar sus intereses. Apenas el 17 de febrero pasado, dos años después de la última reunión trilateral, se llevó a cabo la VII Cumbre de Líderes de América del Norte (CLAN) en la ciudad de Toluca, México. En el marco de la conmemoración del vigésimo aniversario del TLCAN, la opinión pública en México creó altas expectativas en torno a la reunión. La prensa mexicana e internacional, sin embargo, reportó el evento como deslucido, marcado por un presidente Obama que se dedicó a hablar más sobre las crisis políticas en Ucrania y Venezuela, que a tratar los temas de interés para sus socios norteamericanos. A pesar del desenvolvimiento de los acontecimientos en Toluca, es importante hacer notar que la Declaración conjunta, cuyos compromisos se resumen en la Tabla 7, propone iniciativas interesantes que, de materializarse, podrían dar empuje a las relaciones trilaterales. En primer lugar, deben destacarse las siguientes propuestas en torno al tema de “prosperidad compartida e incluyente”: Plan para la Competitividad de América del Norte, Plan de Transporte de América del Norte, y el Programa de Viajeros Confiables en América del Norte. Es cierto que, como advierte Duncan Wood, en última instancia se trata todavía de promesas;174 sin embargo, su cristalización podría significar un paso real y significativo hacia la agilización del comercio y la movilidad de personas en la región, un objetivo que permitiría superar el obstáculo representado por las estrictas medidas de seguridad estadounidenses en las fronteras terrestres.

172 El Consejo de las Américas, la Cámara de Comercio de Estados Unidos, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y el Consejo Canadiense de Jefes Ejecutivos eran las organizaciones que formaban parte del NACC. Véase “North American Competitiveness Council (NACC)”. Consultado el 20 de septiembre de 2014, en: http://www.as-coa.org/north-american-competitiveness-council. 173 Loc. cit. 174 Duncan Wood, “The State of North America after the Trilateral Summit”, en Forbes, 24 de febrero de 2014.Consultado el 17 de septiembre de 2014, en: http://www.forbes.com/sites/themexicoinstitute/2014/02/24/the-state-of-north-america-after-the-trilateral/.

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En segundo, la incorporación de temas como movilidad estudiantil y energía demuestra que la relación trilateral ha adquirido ya un carácter multidimensional, cosa que podría ayudar a destrabar el proceso de integración comercial. Con todo y las críticas que recibió la Cumbre entre la opinión pública y publicada,175 en términos de lo que ha planteado este documento es de sumo interés que haya establecido compromisos específicos, como la elaboración de planes, que requieren de un seguimiento puntual. De esa manera, se dota de sentido a una institución con mucho potencial para hacer avanzar la integración comercial norteamericana y que, después de la desactivación de la ASPAN, había sido incapaz de justificar su mantenimiento.

Tabla 7. Compromisos asumidos en la Declaración de la VII CLAN “América del Norte del siglo XXI:

Construyendo la región más dinámica y competitiva del mundo”176

Tema Compromiso

Prosperidad compartida e incluyente

1. Plan de Trabajo para la Competitividad en América del Norte. 2. Colaboración en asuntos vinculados al comercio internacional. 3. Promoción conjunta del comercio y la inversión. 4. Plan de Transporte de América del Norte. 5. Armonización de requisitos de información aduanera. 6. Programa de Viajeros Confiables en América del Norte. 7. Administración de fronteras eficiente y segura. 8. Cooperación regulatoria.

Nuevas áreas de oportunidad

9. Investigación e innovación. 10. Desarrollo de capital humano con base en parámetros

compartidos. 11. Intercambio académico y movilidad estudiantil. 12. Reunión ministerial trilateral en materia energética. 13. Agenda de género. 14. Cuidado del medio ambiente (establecimiento de un grupo de

trabajo exclusivo para la mariposa monarca).

Seguridad ciudadana

15. Reafirmación de las bases de cooperación: responsabilidad compartida e intercambio efectivo de información.

16. Regulación y supervisión del sector financiero. 17. Combate a la trata de personas. 18. Plan de Norteamérica para la Influenza Pandémica en Animales

(NAPAPI).

Temas regionales y globales

19. Cooperación con Centroamérica y el Caribe. 20. Combate al cambio climático. 21. Agenda de desarrollo post 2015. 22. Alianza para el Gobierno Abierto. 23. Cooperación multilateral para la promoción de la democracia y el

Estado de derecho.

175 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, “Resultados y evaluación de la Séptima Cumbre de Líderes de América del Norte”, Nota de Coyuntura, 24 de febrero de 2014, pp. 4-5. Consultado el 17 de septiembre, en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/2402CLAN.pdf. 176 Elaboración propia con base en la declaración conjunta “América del Norte del Siglo XXI: Construyendo la región más dinámica y competitiva del mundo”. Consultado el 12 de agosto de 2014, en: http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/america-del-norte-del-siglo-xxi-construyendo-la-region-mas-dinamica-y-competitiva-del-mundo/.

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III.1.3 Instancia parlamentaria trilateral Como se sabe, el Artículo 76 constitucional concede al Senado de la República la facultad de analizar la política exterior implementada por el Poder Ejecutivo. Junto con esta facultad institucional, la creciente vinculación entre las agendas internas e internacionales debida a los procesos de mundialización vuelve imperativo que los poderes Legislativos mantengan un seguimiento constante del escenario internacional, y del papel que sus países desempeñan en el mismo. Tradicionalmente, la diplomacia parlamentaria había tenido como único objetivo “la creación de vínculos entre los congresos y parlamentos del mundo para intercambiar información sobre temas de relevancia internacional”.177 Sin embargo, cada vez más el Legislativo tiene injerencia en la política exterior. Para el caso particular de la celebración de tratados comerciales, es importante considerar las comisiones que se han formado para dar seguimiento a la negociación o implementación de este tipo de acuerdos, e.g. la Comisión Parlamentaria de Seguimiento al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico178 y la Delegación de Acompañamiento del Senado de la República a las Rondas de Negociación del TPP.179 Durante el proceso de negociación del TLCAN, el Congreso de la Unión no participó activamente en el proceso de negociación, y aunque sí fue escenario de un interesante debate, no se puso en duda la aprobación del Tratado, en vista de la amplia mayoría con la cual el partido en el gobierno contaba en ambas cámaras del Legislativo. En contraste, en Estados Unidos el TLCAN—desde su proceso de negociación—provocó un aguerrido debate en el seno del Congreso (en Canadá, a su vez, el intenso debate parlamentario se dio en el marco del proceso de aprobación del TLC con Estados Unidos a mediados de la década de los ochenta). Sea como fuere, las relaciones parlamentarias entre México y sus socios norteamericanos han sido, históricamente muy estrechas, al grado de que son los países con quienes más reuniones interparlamentarias se han celebrado. En otoño de 2013, Washington recibió la LI Reunión Interparlamentaria entre México y Estados Unidos, mientras que la ciudad de México fue sede de la XIX Reunión Interparlamentaria México-Canadá. Recientemente, una de las insistencias de las delegaciones mexicanas ha sido el establecimiento de un grupo interparlamentario trilateral, que permita un mayor acercamiento entre los legisladores de los tres países y promueva una discusión a nivel legislativo de los temas que conciernen a la integración comercial norteamericana. Desde el ámbito académico, una de las propuestas que Robert Pastor enumera en La idea de América del Norte es, precisamente, la conformación de un grupo de legisladores de los tres países para dar seguimiento a la agenda regional.180

177 Miguel Ángel Orozco Deza, “Diplomacia parlamentaria”, en Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 62-63, junio 2001, p. 92. 178 La Comisión se estableció en 2013 por acuerdo de los presidentes de los parlamentos de Colombia, Chile, Perú y México. Al día de hoy ha celebrado dos reuniones de seguimiento del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. Véase Centro de Estudios Gilberto Bosques, La Alianza del Pacífico: ¿el futuro de la integración latinoamericana?, op. cit., p. 60. 179 El 23 de abril de 2013, la Junta de Coordinación Política del Senado de la República designó oficialmente a la delegación encargada de acompañar al Ejecutivo a las rondas de negociación del Acuerdo. Esta Delegación, de acuerdo con lo publicado en la Gaceta del Senado en la referida fecha, está compuesta por: el Senador Teófilo Torres Corzo y la Senadora Marcela Guerra Castillo, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI); el Senador Héctor Larios Córdova y la Senadora Gabriela Cuevas Barrón del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN); y el Senador Mario Delgado Carrillo del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (PRD). Véase Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, El Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP): una perspectiva analítica desde el Senado de la República, México, octubre de 2013, p. 4. Consultado el 20 de septiembre de 2014, en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/serieapuntesderecho14.pdf. 180 R. Pastor, op. cit., p. 265.

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Es necesario conceder que la respuesta de estadounidenses y canadienses a esta iniciativa ha sido poco alentadora. Por lo mismo, el establecimiento de un grupo parlamentario norteamericano se antoja como una opción políticamente poco viable en el futuro cercano. No por ello, sin embargo, debe descartarse esta iniciativa. Un grupo parlamentario norteamericano, además de que sería un complemento adecuado a la Cumbre de Líderes de América del Norte en tanto que podría dar seguimiento puntual a los compromisos asumidos, también otorgaría un componente democrático al proceso de integración regional, aportación que no sería un mérito menor. III.2 Mecanismos para la convergencia económica en América del Norte Como ya se mencionó, más allá de los objetivos inmediatos de fomentar las exportaciones mexicanas y atraer flujos de IED, el gobierno mexicano concibió al TLCAN como una herramienta para orientar a la economía mexicana hacia una convergencia con las más desarrolladas de sus vecinos del norte. Decía el presidente Salinas en 1993 ante un público estadounidense, que “el TLCAN es un acuerdo de creación de empleos, de mejoras salariales […]. Y es un acuerdo de reducción de la migración, porque los mexicanos no tendrán que emigrar hacia el norte en busca de trabajo en este país, sino que serán capaces de encontrarlo en el mío […]”.181 Después de dos décadas de libre comercio en América del Norte, es cierto que algunos indicadores macroeconómicos mexicanos muestran un innegable patrón de convergencia con aquellos de sus socios regionales. La tasa de interés de corto plazo, la volatilidad del tipo de cambio y la inflación son tres ejemplos claros.182 Sin embargo, debe reconocerse que ello no es un efecto directo del Tratado, sino que responde más a la conducción de la política macroeconómica mexicana implementada desde finales de la década de los noventa centrada en el mantenimiento de la estabilidad de precios. Gráfico 15. Coordinación de los ciclos productivos en la industria manufacturera (tasa de crecimiento anual)

entre México y Estados Unidos, 1981-2013183

181 Carlos Salinas de Gortari cit. en G. Esquivel, art. cit., p. 8. 182 J. Serra Puche, “TLCAN 20 años”, op. cit. 183 Loc. cit.

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En el Gráfico 15, en contraste, se muestra un patrón de convergencia que sí responde directamente a la implementación del TLCAN, i.e., la coordinación de los ciclos productivos en la industria manufacturera. Mientras que en la década previa a la entrada en vigor del Tratado, la correlación entre las tasas de crecimiento anual en producción manufacturera de México y Estados Unidos era de apenas 0.21, después del establecimiento de la zona de libre comercio esta cifra es de 0.76. Ahora bien, hay que conceder que esta coordinación de ciclos, per se, no es ni positiva ni negativa. De hecho, considerando el impacto que el factor chino y la crisis económica de 2008 tuvieron en la industria, la coordinación del sector no se ha traducido en mejores niveles de vida para los trabajadores mexicanos, ni en el sector manufacturero ni en ningún otro. De hecho, Esquivel sugiere que la brecha entre los trabajadores mexicanos y estadounidenses se mantenido inalterada o, aún peor, ha aumentado ligeramente durante la era de libre comercio. Dicho autor muestra, por ejemplo, que mientras que el PIB por trabajador mexicano en 1993 representaba el 35% del de Estados Unidos, para 2012 la relación era de 30%. Asimismo, los salarios y los niveles de pobreza en México se mantienen prácticamente idénticos a los de hace veinte años.184 El futuro de la integración comercial de América del Norte, entonces, pasa inevitablemente por enfrentar los retos que el TLCAN por sí sólo era incapaz de remontar. Desde los primeros años después de la entrada en vigor de la zona de libre comercio, diversos académicos y organizaciones de la sociedad civil enarbolaron propuestas para complementar la desregulación comercial con políticas que garantizaran que ésta llevara hacia la prosperidad compartida. En 2004, el Grupo de Trabajo Conjunto trilateral en su referido reporte Building a North American Community, asentó propuestas específicas para avanzar en la integración económica, entre las cuales se destacan: el establecimiento de un arancel externo común, revisar los sectores industriales no contemplados originalmente en el TLCAN, avanzar en la convergencia regulatoria, promover esfuerzos hacia la liberalización de la movilidad laboral, entre otros.185 Asimismo, en La idea de América del Norte, Robert Pastor elabora una serie de recomendaciones en términos de economía (haciendo eco de algunas ya planteadas en el reporte del Grupo, del cual por cierto Pastor formó parte) para apoyar la reactivación de la integración comercial en aras de cerrar la brecha de desarrollo entre México y sus contrapartes norteamericanas. Algunas de estas propuestas son tan ambiciosas como formar un fondo de inversión, financiado en mayor medida por Estados Unidos y Canadá, con la intención de cerrar dicha brecha.186 Como el propio Pastor reconoce, propuestas de este tipo son políticamente imposibles en el mediano plazo, de modo que en este documento se ha decidido repasar propuestas un poco menos ambiciosas, pero cuya viabilidad puede estar al alcance. III.2.1 Integración de cadenas regionales de valor Una cadena de valor, según la describe el economista Michael Porter, es el proceso mediante el cual las compañías organizan sus actividades para diseñar, producir, introducir al mercado, distribuir y respaldar los productos que elabora. Estas cadenas se vuelven globales cuando dichas compañías deciden distribuir estas actividades en diversos lugares del mundo.187 La decisión sobre cómo distribuir las actividades del proceso de producción responde a un cálculo sobre los costos, la eficiencia, y la conectividad que ofrece cada una de las potenciales sedes, entre otros factores. Ahora bien, hablar de cadenas regionales de valor en América del Norte no es verdaderamente una propuesta a futuro. Incluso desde antes del TLCAN, mediante la “integración silenciosa” entre México y Estados que 184 G. Esquivel, art. cit., pp. 11-13. 185 P. Aspe, T.S. Axworthy, et al., op. cit., pp. 18-30. 186 R. Pastor, op. cit., pp. 231-232. 187 Joseph Parrilla y Alan Berube, Metro North America. Cities and Metros as Hubs of Advanced Industries and Integrated Goods Trade, Washington, D.C., Brookings Institution, 2014, p. 5.Consultado el 22 de septiembre, en: http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2013/11/07%20metro%20north%20america/bmpp_metrona_final.pdf.

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describía Reynolds, diversas compañías estaban creando cadenas regionales de valor. Con la liberalización del comercio, estas cadenas se fortalecieron en algunos sectores y llegaron a otros nuevos. Acaso el mejor ejemplo, también ya ampliamente comentado en este documento, es el caso de la industria automotriz. Aunque la fabricación de automóviles es en realidad una cadena de valor no sólo regional, sino global, debe destacarse que el ensamblaje de los vehículos, parte del proceso de producción en el cual sobresale la industria norteamericana, representa aproximadamente el 67% del proceso que va desde la investigación y desarrollo, hasta la comercialización del vehículo.188 A pesar de ello, el potencial norteamericano para crear cadenas de valor intrarregionales no se encuentra completamente desarrollado. Los fenómenos estudiados en el segundo capítulo han representado obstáculos importantes para la profundización de la integración regional de estas cadenas. Sin embargo, y como identifican Parrilla y Berube en su estudio sobre las áreas metropolitanas de América del Norte y su papel en el comercio, la región cuenta con una desarrollada y amplia plataforma de exportación manufacturera avanzada que le permite colocarse como una de las más competitivas a nivel mundial.189 De acuerdo al reporte del BCG, comentado ampliamente en la sección II.3 de este documento, la industria manufacturera en general, y la de alta tecnología en particular, tenderá a regresar a Estados Unidos. Valdría la pena más bien en pensar que dicha industria se relocalizará en América del Norte. Amén de las ventajas en términos de costos de México frente a Estados Unidos, aún en la industria manufacturera avanzada, es importante pensar en la posibilidad de atraer a esta industria no como tres países independientes, sino como región. En ese sentido, un caso de éxito es el también ya comentado de la empresa canadiense Bombardier. De acuerdo con su director corporativo, el mexicano Carlos E. Represas, las importantes inversiones que dicha compañía hizo en México durante la década pasada se hicieron después de un análisis comparativo de costos entre cuatro economías del sureste de Asia (China, Taiwán, Malasia y Corea) y México. Al final, sigue el ejecutivo, lo que decantó a la compañía por México fue su locación geográfica en América del Norte.190 Esta preeminencia cada vez mayor del factor geográfico como decisivo en la elección sobre el establecimiento de actividades de un proceso productivo tiene el potencial de favorecer a América del Norte, y especialmente a México. Para ello sin embargo, la plataforma exportadora nacional y regional deberá estar preparada en muy distintos frentes—desde infraestructura hasta educación—para poder integrar de mejor manera las cadenas regionales de valor ya existentes, y establecer otras nuevas. De acuerdo con Parrilla y Berube, cinco son los factores que colocan a Norteamérica como una región privilegiada en el establecimiento de cadenas regionales de valor: 1) el incremento en los costos laborales de China (véase Gráfico 13 [p. 45] en este documento); 2) ventaja logística y de transporte relacionada con la cercanía geográfica; 3) avances tecnológicos en los procesos productivos; 4) bajos precios energéticos; 5) creciente preeminencia de centros urbanos como locaciones tanto de las actividades de diseño y producción de bienes.191 Las imágenes en la Gráfico 16 y la Tabla 8 (pp. 61 y 62 respectivamente) otorgan una idea más ilustrativa del potencial regional, y de México dentro de esa región, para posicionarse como un punto nodal en el establecimiento de cadenas de valor cuyos productos sean competitivos y de alta calidad en comparación con cualquier otro productor a nivel mundial. Mientras que el Gráfico 16 muestra la creciente formación de clústeres de manufactura avanzada en diversas regiones del país, la Tabla 7 deja ver la conectividad que cada uno de estos centros productivos tiene con sus contrapartes en Estados Unidos y Canadá. Es cierto que los mapas de la Tabla 7 sólo muestran la infraestructura carretera; sin embargo, y como ya se mencionó, el 70% del comercio bilateral entre México y Estados Unidos cruza la frontera por ese tipo de vías, de modo que el impacto de estos corredores en el comercio es enorme.

188 F.N. González Díaz, op. cit. 189 J. Parrilla y A. Berube, op. cit., p. 7. 190 Carlos E. Represas, “Empresarios en el mercado norteamericano”, México, 4 de febrero de 2014 (ponencia). 191 J. Parrilla y A. Berube, op. cit., p. 9.

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Gráfico 16. Mapa de manufactura avanzada en México192

En primer lugar, se puede observar que tanto el Corredor Continental cuanto el CANAMEX conectan a las ciudades más importantes de Estados Unidos y Canadá con la Ciudad de México. El primero es más amplio, y transporta un volumen mucho mayor de flujos comerciales, en tanto conecta a los estados de México, Querétaro, San Luis Potosí, Nuevo León y Coahuila con el Centro y la Costa Este de Estados Unidos, culminando en las provincias canadienses de Ontario (sede de la capital, Ottawa, y la ciudad más próspera, Toronto, de ese país) y Quebec. El segundo, por su parte, conecta a los estados mexicanos de Jalisco, Sinaloa, Chihuahua y Sonora con los estadounidenses de Arizona, Nevada, Idaho y Montana, y las provincias del Este canadiense, como Alberta y la Columbia Británica. Paralelamente al corredor CANAMEX, es importante agregar, corre también el Corredor del Pacífico, cuya importancia es mayor para el comercio entre Estados Unidos y Canadá, pero que baja hasta los centros industriales mexicanos en Tijuana, Mexicali y Tecate. En resumen, la plataforma industrial y logística de América del Norte es propicia para la creación de cadenas regionales de valor con alta competitividad. Es cierto que, como numerosos analistas han comentado, hay considerables atrasos en términos de infraestructura. Particularmente, y como identifica Gustavo Vega, es imperativo que dichas cadenas de valor alcancen a todo el territorio mexicano193 ya que, como se puede apreciar también en el Gráfico 16, la región sureste de México cuenta con una presencia marginal de manufactura avanzada (únicamente en Yucatán). Sin embargo, y como se ha visto a lo largo de este documento, no se trata únicamente de mejorar las vías por medio de las cuales transitarán los flujos de comercio regionales, sino más bien de remover cualquier obstáculo técnico y político a este comercio. En ese sentido, las siguientes dos propuestas pueden ser fundamentales para determinar el éxito o fracaso de América del Norte en la integración de estas cadenas de valor.

192 F.N. González Díaz., op. cit. 193 G. Vega, op. cit., pp. 328-329.

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Tabla 8. Principales corredores carreteros en la zona TLCAN194

Corredor CANAMEX Corredor Comercial Continental

III.2.2 Cooperación y coherencia regulatoria La cooperación regulatoria es un pilar fundamental hacia una nueva etapa del comercio en América del Norte. El Grupo de Trabajo Conjunto que emitió recomendaciones para profundizar la integración norteamericana desde 2004 identificó la cooperación regulatoria como uno de los principales retos de la región. En su reporte, dicho Grupo establece que, “aunque los tres países comparten los mismos objetivos generales, sus reglas específicas han evolucionado, en buena medida, aisladas entre sí”.195 Asimismo, sugirió tres áreas prioritarias en las cuales se debía avanzar urgentemente hacia una armonización regulatoria: 1) transporte de carga y pasajeros; 2) pruebas de biotecnología y sustancias farmacéuticas; y 3) seguridad alimentaria, salud y protección al medio ambiente.196 Sin embargo, habría de pasar al menos un lustro más para que los gobiernos comenzaran a desarrollar iniciativas en la materia. Más aún, dichas iniciativas no se gestaron desde el ámbito trilateral, como sugería el Grupo de Trabajo Conjunto, sino desde el bilateral. Así, en 2010, la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA) de la Casa Blanca y la Secretaría de Economía de México establecieron el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) entre México y Estados Unidos. Al año siguiente, Canadá haría lo propio al negociar el establecimiento de un organismo idéntico con Washington. En la Tabla 9 se enumeran los temas prioritarios que, en sus más recientes planes de trabajo, han determinado ambos consejos bilaterales. Lo primero que se deriva de dicha tabla es que, amén de algunas particularidades inherentes a cada relación bilateral, se puede observar que los temas que se incluyen en los planes de trabajo son sumamente similares entre sí. Lo que es más, llama la atención que Estados Unidos trate de forma diferenciada la regulación sobre nanotecnologías, i.e., como un tema en sí mismo con México, y como 194 Elaboración propia, con información e imágenes obtenidas de CANAMEX y del Gobierno de la Provincia de Manitoba, Canadá. 195 P. Aspe, et al., op. cit., p. 23. 196 Ibid., p. 25.

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transversal con Canadá. Al momento, las implicaciones de esto no parecen ser de mayor trascendencia; sin embargo, considerando que la idea-fuerza detrás de la instalación de estos Consejos es precisamente la simplificación y armonización regulatoria, otorgarle un trato diferenciado frente a los socios de un mismo acuerdo comercial es una práctica que, a la larga, podría resultar contraproducente.

Tabla 9. Sectores prioritarios de los Consejos de Cooperación Regulatoria en América del Norte197

CCR México-Estados Unidos CCR Canadá-Estados Unidos

1. Seguridad alimentaria y productos médicos. 2. Transporte: estándares y procedimientos

para autotransporte de carga. 3. Lineamientos generales sobre

nanotecnología. 4. Expediente clínico electrónico. 5. Estándares de seguridad para la exploración

y explotación de hidrocarburos en mar abierto.

6. Temas transversales. a. Acreditación de organismos

mexicanos de evaluación.

1. Producción agrícola y seguridad alimentaria.

2. Transporte (aéreo, marítimo y terrestre). 3. Salud, producción de cosméticos y

sustancias químicas. 4. Medio ambiente. 5. Temas transversales.

a. Regulación sobre nanotecnología. b. Pequeñas y medianas empresas.

Sea como fuere, es importante hacer hincapié en que una condición sine qua non para el éxito de los esfuerzos de coordinación regulatoria en los aspectos identificados en la Tabla 9, es la materialización de una integración en cuanto a los procedimientos aduaneros. De no ser el caso, así sea con una regulación homogénea en la producción y certificación de bienes y servicios en los tres países de América del Norte, las ventajas se perderán en los cuellos de botella de las aduanas. En ese sentido, es una buena señal que el CCR México-Estados Unidos haya incluido, entre sus seis objetivos prioritarios, “la alineación de los procesos de armonización y simplificación regulatoria con los procedimientos fronterizos y aduanales”.198 Ya desde 2007, México y Estados Unidos establecieron un Plan Estratégico Aduanero Bilateral, cuya intención era trabajar en la coordinación de los procedimientos aduanales para agilizar el comercio y disminuir los costos derivados de un tránsito transfronterizo lento de los bienes y servicios. Asimismo, de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), México muestra un buen desempeño (sea por encima del promedio de los países de dicha organización, sea a la par de los mismos) en ocho de los diez indicadores para la facilitación del comercio que identifica la organización.199 Entre éstos, destacan el desempeño en la simplificación y armonización documental, así como con respecto a la cooperación entre las agencias aduanales (internas y externas). En contraste, aquellos en los que muestra mayor rezago son la disponibilidad de información y las resoluciones anticipadas. Por ende, las mayores urgencias en la materia son la accesibilidad de la información sobre reglas aduanales para los comerciantes y la claridad con respecto a las diversas reglas y requisitos que se deben cumplir. En estos aspectos, la OCDE recomienda una actualización del portal electrónico de la autoridad aduanera y las

197 Elaboración propia con información de la Secretaría de Economía y el Departamento de Comercio de Estados Unidos. 198 Secretaría de Economía, Memorias Documentales. Consejo de Cooperación Regulatoria (CCR) México-Estados Unidos, México, Secretaría de Economía, 2012, p. 8. Consultado el 17 de septiembre de 2014, en: http://www.economia.gob.mx/files/transparencia/informe_APF/memorias/1_md_ccr_versionfinal_con_xrubrica_scn.pdf. 199 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), OECD Trade Facilitation Indicators-Mexico, abril de 2014. Consultado el 18 de septiembre de 2014, en: http://www.oecd.org/tad/facilitation/mexico-oecd-trade-facilitation-indicators-april-2014.pdf.

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modificaciones consecuentes para volverlo más amigable con el usuario. En este sentido, México podría intercambiar buenas prácticas con sus socios de América del Norte, en términos de accesibilidad de la información aduanera, punto en el que tanto EEUU cuanto Canadá tienen un desempeño superior al del resto de la OCDE. En cuanto a la cooperación con agencias aduanales, internas y externas, aunque los niveles mexicanos se encuentran empatados con los del promedio de la OCDE, éstos siguen siendo deficientes (0.5 en una escala de 2). Ahora bien, hay una opción que resolvería los problemas de armonización de procedimientos aduaneros automáticamente; sin embargo, requiere de gran voluntad política por parte de todos los actores involucrados. III.2.3 ¿Hacia una unión aduanera? Una unión aduanera, como se adelantó en el Gráfico 1 (Tipología de los procesos de integración comercial, p. 11) es un acuerdo comercial que implica la eliminación absoluta de todos los aranceles entre los miembros del acuerdo, así como la imposición de un arancel común a las importaciones provenientes de terceros países. El tránsito hacia una unión aduanera implica inevitablemente un mayor nivel de coordinación entre los gobiernos involucrados, así como una pérdida relativa de autonomía con respecto a la formulación de la política comercial nacional, aunque ello no impide el mantenimiento o suscripción de nuevos acuerdos de libre comercio con terceros países.200 La viabilidad económica de una unión aduanera depende del grado en el cuál el arancel externo común a implementarse difiere del nivel promedio arancelario de cada uno de los países que formarán parte de la unión. De acuerdo a la teoría de la integración, el tránsito hacia una unión aduanera es mucho más fácil y sus impactos serán menos sensibles si previamente existe una zona de libre comercio entre los Estados a incorporarse a la unión. En el caso de América del Norte, al tratarse de economías sumamente abiertas al comercio exterior y con el TLCAN de por medio, el nivel promedio arancelario es bajo en las tres, de modo que el hipotético arancel externo común muy probablemente se mantendría en niveles bajos. Aún así, es necesario reconocer que el arancel externo común, de definirse con base en promedios ponderados, reflejaría de manera predominante la estructura arancelaria estadounidense (al ser su economía mucho más grande que la de sus vecinos).201 Desde que se estaba negociando el TLCAN, algunos académicos vaticinaron que el mecanismo daría pie al avance, relativamente pronto, hacia una unión aduanera o un mercado común.202 Diez años después de implementada la zona de libre comercio, el Grupo de Trabajo Conjunto identificó al tránsito hacia una unión aduanera como la mejor propuesta para trascender las complicaciones prácticas de las reglas de origen. A su vez, Pastor mantuvo la insistencia sobre la necesidad de una unión aduanera norteamericana hasta su reciente fallecimiento.203 Y es que, en términos de racionalidad económica, ello sería muy benéfico para las tres economías norteamericanas al eliminar automáticamente las reglas de origen que, como se adelantó en la sección I.2.2 de este documento, introducen complejos procedimientos que fungen como barreras no arancelarias al comercio intrarregional. De acuerdo con un estudio recientemente realizado por el banco HSBC y la Economist Intelligence Unit sobre los tratados de libre comercio en ocho países de la región Asia-Pacífico, uno de los principales incentivos para utilizar el régimen multilateral de comercio en lugar del trato preferencial que dichos tratados pretenden brindar es, precisamente, la complejidad en las reglas comerciales. De las 800 empresas que incluyó el estudio, el 45% afirmó no utilizar los tratados de libre comercio en vista de la “complejidad en los términos de los

200 Soamiely Andriamananjara, “Customs Union”, en Chauffour, Jean-Pierre y Jean Cristophe Maur, eds., Preferential Trade Agreement Policies for Development. A Handbook, Washington, D.C., The World Bank, 2011, p. 111. 201 G. Vega, op. cit., p. 364. 202 R. Lipsey, art. cit., p. 89. 203 Pastor murió a principios de 2014. En su último libro sobre la región, mantuvo a la unión aduanera como una de sus principales propuestas para el futuro de Norteamérica. Véase R. Pastor, op. cit., pp. 238-241.

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acuerdos”.204 Si se realizara un estudio similar entre las empresas del sector externo en México, los resultados probablemente no serían muy distintos. Y es que las reglas de origen previstas en el TLCAN son tan complejas que, en la mayoría de los casos, obligan a las empresas a contratar agentes y consultores comerciales que las guíen a través de los procedimientos necesarios para que sus productos reciban el trato preferencial garantizado por el Tratado.205 Si se toma en cuenta que, del total de empresas exportadoras mexicanas, el 68% son pequeñas y medianas empresas (PyMES)206 cuya producción está dirigida al mercado estadounidense, el costo de las reglas origen se vuelve relativamente más alto, al grado que algunos exportadores prefieren utilizar el arancel de nación más favorecida que otorga la membresía a la OMC que involucrarse en el proceso de certificación de origen regional.

Gráfico 17. Índice de Restrictividad de algunos acuerdos preferenciales de comercio207

Lo que es más, y como consta en el Gráfico 17, las reglas de origen del TLCAN son de las más complejas y estrictas de las que se tenga registro en el marco de un acuerdo comercial regional. De acuerdo con el Índice de Restrictividad al Comercio, elaborado por la Comisión de Productividad del Gobierno de Australia en

204 Shawn Donnan, “Al diablo con los acuerdos comerciales”, en Milenio, México, 1 de septiembre de 2014, Suplemento FT Mercados, núm. 1, p. 4. 205 R. Pastor, op. cit., p. 238. 206 F.N. González Díaz, op. cit.. 207 Elaboración propia a partir de Robert Kunimoto y Gary Sawchuk, “Moving Toward a Customs Union. A Review of the Evidence”, Policy Horizons Canada. Consultado el 18 de septiembre de 2014, en: http://www.horizons.gc.ca/eng/content/feature-article-moving-toward-customs-union-review-evidence. Sobre el significado de las siglas de algunos acuerdos que aparecen en la tabla y de los cuales no se había hecho mención previamente en el documento: a) SPARTECA (1981): acuerdo comercial no recíproco mediante el cual Australia y Nueva Zelandia otorgan acceso preferencial a sus mercados a los miembros del Foro de las Islas del Pacífico; b) MERCOSUR (1991): incorpora a Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela como miembros de pleno derecho; c) ALC ANSEA (1992): área de libre comercio de los países integrantes de la Asociación de Naciones del Sureste de Asia—Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam; d) PANEURO (1997): acuerdo sobre certificación de origen entre la EFTA, la UE y otros países de la región del Mediterráneo; e) SAFTA (2002): acuerdo de libre comercio entre Afganistán, Bangladés, Bután, India, Islas Maldivas, Nepal, Paquistán y Sri Lanka.

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2003,208 el TLCAN cuenta con las reglas de origen más complejas (al menos hasta ese año) lo que, en la práctica, se traduce como una barrera no arancelaria al comercio. De hecho, y como se observa al contrastar las dos barras en azul, las reglas de origen del acuerdo de libre comercio entre México y la Unión Europea son menos restrictivas que sus contrapartes del TLCAN. Esta barrera comercial, de acuerdo con algunos estudios, podría representar entre el 2% y 3% del PIB de los tres países norteamericanos combinados, i.e., 510 mil millones de dólares en 2008.209 Y aunque las reglas de origen del TLCAN han sido revisadas y modificadas en al menos cuatro ocasiones desde la entrada en vigor del Tratado, las mejoras han sido mínimas. A pesar de la contundencia de estos argumentos, el mayor obstáculo hacia el establecimiento de una unión aduanera de América del Norte es su ínfima viabilidad política en Estados Unidos. A pesar de que 50% de los empleos del sector exportador estadounidense se encuentran en PyMES que tienen en México al principal destino de sus exportaciones,210 la excesiva politización del libre comercio en ese país ha impedido que iniciativas que serían ampliamente benéficas para el consumidor y algunos productores estadounidenses puedan siquiera discutirse seriamente en la esfera pública. Desde México, y con más ahínco desde Canadá, ha habido esfuerzos por avanzar hacia la unión aduanera; aunque hay que conceder que, al menos en México, el tema ha estado fuera del radar de la opinión pública. Una alternativa que consideró el Grupo de Trabajo Conjunto en 2004, fue la posibilidad de avanzar por medio de uniones aduaneras sectoriales, comenzando en industrias y áreas de la economía que estén altamente integradas regionalmente y cuyos aranceles estén más cercanos a cero. Gradualmente, se esperaría que se fueran incorporando más sectores hasta completar una unión aduanera total en el largo plazo. Aún ésta alternativa es políticamente poco viable. Al comenzar esta sección se estableció que se buscaría analizar propuestas cuya viabilidad estuviera al alcance; como se ha visto, no es el caso de la unión aduanera. Sin embargo, se consideró fundamental elaborar sobre la propuesta en vista de los considerables beneficios vis-à-vis los costos que acarrearía para las economías de la región. III.3. América del Norte en la era del macrorregionalismo En vista del estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha, auspiciada por la OMC y cuya intención es avanzar en la liberalización comercial desde el frente multilateral, diversos países han optado por concentrar sus esfuerzos liberalizadores en iniciativas bilaterales o regionales. Recientemente, han aparecido en el radar tres iniciativas regionales de apertura comercial que, por la cantidad de países participantes y el volumen de sus economías combinadas, representan esfuerzos inéditos en el ámbito de las negociaciones comerciales. En la Tabla 10 se puede observar la naturaleza de estos acuerdos, llamados macrorregionales, que se encuentran en diversas etapas de su proceso de negociación, así como su tamaño—tanto económico cuanto demográfico—en comparación con el TLCAN.

208 El índice está construido con base en tres grupos generales de información: 1) criterios principales para la determinación de origen; 2) criterios suplementarios para otras provisiones del acuerdo vinculadas con las reglas de origen; y 3) otros efectos de las reglas de origen. A cada uno de estos grupos se la asigna una ponderación con la intención de llegar a un resultado entre 0 y 7, donde “0” significa ausencia de reglas de origen y “7” denota las reglas de origen más restrictivas. Véase Australian Government Productivity Commission, Rules of Origin Under the Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement, Canberra, junio de 2004, pp. 5-9. Consultado el 22 de septiembre de 2014, en: http://www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0019/16516/supplement2.pdf. 209 R. Pastor, op. cit., p. 239. 210 Carla Hills, “El TLC: El desafío de Norteamérica frente al mundo”, México, 4 de febrero de 2014 (conferencia).

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Tabla 10. El TLCAN vis-à-vis los acuerdos macro-regionales en proceso de negociación211

Acuerdo y fecha de entrada en

vigor Países integrantes PIB (dólares)

Comercio intrarregional

de bienes (dólares)

Población (millones)

TLCAN (1994)

México, Estados Unidos y Canadá.

18.7 billones 1,150 billones 469.6

TPP (est. 2015)

Australia, Brunei, Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam.

27.5 billones 2,000 billones 795.5

T-TIP (est. 2016-¿?)

Estados Unidos y la Unión Europea (27 Estados miembros).

32.3 billones 644 billones 823

RCEP (est. 2016-¿?)

ANSEA (Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam) + Australia, China, India, Japón, Corea y Nueva Zelandia.

21.2 billones 2,166 billones 3,400

Para efectos del presente documento de análisis, se ha decidido tratar únicamente el TPP y el T-TIP, en vista de que son las iniciativas que afectan de forma directa a México. Sin embargo, por el momento es importante tener en cuenta el hecho de que los países miembros de la Asociación Económica Comprehensiva Regional (RCEP, por sus siglas en inglés) son prácticamente los mismos que en el TPP, con la importantísima salvedad de que, mientras en éste se incluye a Estados Unidos y Japón, aquél incorpora a China e India, i.e., se trata de dos iniciativas por medio de las cuales Estados Unidos, por un lado, y las economías emergentes más dinámicas de China e India, por otro, compiten por el predominio en los mercados del sureste de Asia. En lo que respecta a América del Norte, el TPP y el T-TIP representan dos iniciativas que colocan a los tres países en posiciones diferentes, i.e., los tres países negociando frente a terceros dentro de una misma iniciativa multilateral (TPP) y los tres países habiendo negociado o en proceso de negociar un acuerdo bilateral frente al mismo tercero (T-TIP). Cada una de estas situaciones representa distintos retos y oportunidades; pero en ambas, la coordinación norteamericana es fundamental para revigorizar la integración comercial regional.212 III.3.1. El Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP)213 El TPP ha sido frecuentemente catalogado como la negociación comercial plurilateral más importante y ambiciosa a nivel internacional. Surgida como expansión del mecanismo conocido como Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, o P4—que incluía a Chile, Nueva Zelandia, Singapur y Brunei, y que entró en vigor en 2006—la iniciativa hoy incorpora a doce países de los dos extremos del Océano Pacífico. A partir de 2008 asumió el nombre de TPP cuando un grupo de países—Estados Unidos, Australia, Perú, Vietnam y Malasia—manifestaron su intención de adherirse al mecanismo.

211 Carlos Heredia, “El futuro del TLC frente al TPP y la Alianza del Pacífico”, México, 27 de febrero de 2014 (presentación). Consultado el 17 de septiembre, en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/relext_an/eventos/docs/270214_CH.pdf. 212 C. Hills, op. cit. 213 Salvo que se especifique lo contrario, todos los datos y cifras recuperados en esta sección fueron extraídos de Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, El Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP)…, op. cit.

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Posteriormente, entre 2012 y 2013, México, Canadá y Japón completaron la lista de miembros oficiales, con lo cual este proceso constituye la primera vez desde principios de los noventa en que los tres signatarios del TLCAN se vuelven a sentar en una misma mesa de negociación. Como se observa en la Tabla 11, los contenidos que se sabe que incluirá el texto final del TPP son muy similares a los que incorporó el TLCAN, con la excepción de algunas de las disciplinas llamadas “de nueva generación”, e.g. comercio electrónico, coherencia regulatoria, etc. Al día de hoy, se han celebrado 19 rondas de negociación en las cuales, de acuerdo con las declaraciones de varios de los participantes, se ha conseguido cerrar ya varios capítulos del texto final. Sin embargo, y en vista de la confidencialidad que ha girado en torno al proceso, poco se conoce sobre del contenido específico del Acuerdo.

Tabla 11. Contenido del TLCAN frente al del TPP214

TLCAN TPP Industria textil Industria automotriz Reglas de origen Procedimientos aduaneros Energía * Sector agropecuario Medidas sanitarias y fitosanitarias Barreras técnicas al comercio Compras gubernamentales Inversión Comercio de servicios Telecomunicaciones Servicios financieros Competencia Movilidad de personas ** Remedios comerciales Instituciones y resolución de controversias

Propiedad intelectual Medio ambiente (ACAAN) Asuntos laborales (ACLAN) Desarrollo de capacidades Comercio electrónico Competitividad Coherencia regulatoria Desarrollo Pequeñas y medianas empresas

Notas Las celdas sombreadas representan disciplinas comerciales de “siguiente generación”. *El Capítulo sobre Energía y Petroquímica Básica del TLCAN sólo aplica entre Estados Unidos y Canadá

214 Elaboración propia con información del Secretariado del TLCAN y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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(véase sección I.2.3 de este documento). **La movilidad de personas contemplada en el TLCAN se limita a lo estipulado en el Capítulo XVI-Entrada temporal de personas de negocios. ACAAN: Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte ACLAN: Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte.

Sea como fuere, escapa del interés de este documento hacer una revisión exhaustiva de las proyecciones económicas en torno al TPP. Más bien, la intención de incorporar este instrumento al análisis sobre la integración comercial de América del Norte responde a la dinámica mediante la cual los tres países signatarios del TLCAN están enfrentando esta nueva empresa. Como se ha adelantado, Estados Unidos tiene un particular interés geoestratégico en el TPP, que tiene que ver con la contención de China como potencia económica regional y global, y manifestar el respaldo que seguirá proporcionando a sus aliados en la región. Sin embargo, en lo que respecta a México y Canadá, aunque sus exportaciones hacia la región Asia-Pacífico han crecido exponencialmente en los últimos años (como lo han hecho las de un buen número de países en todo el mundo), su mayor interés en formar parte del TPP estriba en que su principal socio comercial—Estados Unidos—está inmerso en él. Altos oficiales de los tres gobiernos han afirmado que el TPP será, en buena medida, una actualización de los términos del TLCAN y una ampliación con respecto a las disciplinas que no fueron contempladas en la negociación del instrumento norteamericano.215 En el caso del comercio intrarregional, México, Estados Unidos y Canadá podrán optar—en el caso de las disciplinas contenidas en ambos tratados—por las disposiciones bajo las cuales desean procesar sus exportaciones. Esto conlleva dos implicaciones principales: primero, una mayor complejidad en las reglas comerciales que, como se ha visto, fungen más como obstáculos que como facilitadores del comercio; y segundo, el hecho de que el TPP incorpore a doce miembros con economías y estructuras políticas tan disímiles difícilmente podrá resulta en un régimen comercial más abierto que el contemplado por el TLCAN. Si además se toma en cuenta que cada uno de los países norteamericanos se encuentra en la mesa de negociación del TPP de forma independiente, la tesis del TPP como “TLCAN+” es quizás demasiado optimista. Carlos Heredia se ha referido a esta actitud por parte de estadounidenses, canadienses y mexicanos como “huir hacia adelante”, i.e., evitar resolver los problemas que los tres países de América del Norte enfrentan a nivel regional mediante su inmersión en una iniciativa comercial más grande dentro de la cual dichos problemas puedan “diluirse”.216 Esto podrá abrirles acceso preferencial a nuevos mercados; sin embargo, sin una política de coordinación cuya intención sea llegar a Asia Pacífico como región, y no como tres países separados, no se aprovecharán importantes oportunidades que beneficiarían a los tres socios norteamericanos. III.3.2 El Acuerdo Trasatlántico de Inversión y Comercio (T-TIP) Algo similar ocurre con el T-TIP, iniciativa entre Estados Unidos y la Unión Europea que, al día de hoy, ha celebrado siete rondas de negociación desde 2013, la última celebrada entre el 29 de septiembre y el 3 de octubre de este 2014. De concretarse esta iniciativa en el futuro próximo, Estados Unidos será el tercero de los miembros del TLCAN que suscribe un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea. Canadá acaba de publicar el texto completo resultante de sus negociaciones el 26 de septiembre de 2014, y está en proceso de acordar la fecha, junto los 28 Estados miembros de la Unión Europea, para que se firme el acuerdo y éste entre en vigor.217 México, por su parte, fue pionero al suscribir su acuerdo de libre comercio con la UE desde

215 “TPP, el futuro del TLCAN”, en CNN Expansión, 17 de febrero de 2014. Consultado el 23 de septiembre, en: http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/02/17/mexico-eu-y-canada-se-olvidan-del-tlcan. 216 Carlos Heredia, “Pasado, presente y futuro del TLCAN”, en El Universal, 7 de febrero de 2014. Consultado el 23 de septiembre, en: http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/02/68626.php. 217 Independientemente de la conclusión en las negociaciones del acuerdo Canadá-UE, analistas en ambos lados del Atlántico consideran que el proceso de ratificación será largo y detonará un polémico debate, particularmente en las

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el año 2000. A diferencia del TPP, donde los tres países norteamericanos se encuentran negociando un mismo acuerdo junto con terceros países; en el caso de Europa cada uno tendrá su propio acuerdo “bilateral.” Como ha sido el caso con el TPP, las negociaciones del T-TIP han transcurrido en medio de un ambiente de confidencialidad. Sin embargo, se sabe que las disciplinas a incorporarse no son muy distintas de las que tiene contempladas el TPP, i.e., las mismas que el TLCAN, más las llamadas de “nueva generación”. Acaso una novedad en el acuerdo trasatlántico es la ambición estadounidense de conseguir compromisos por parte de la UE en materia de transparencia y prevención de la corrupción.218 Juntos, Estados Unidos y la Unión Europea representan el 50% del PIB mundial, así como el 30% del comercio219 y 80% de los mercados financieros globales.220 Por lo mismo, las negociaciones han sido sumamente complicadas y todavía no se tiene conocimiento de que haya algún capítulo cerrado. Más aún, y en el marco de la última ronda de negociaciones del acuerdo, recientemente han trascendido declaraciones de diversos altos funcionarios, tanto de la burocracia europea cuanto de los diversos gobiernos de los Estados miembros de la Unión, en las cuales muestran un profundo escepticismo frente al T-TIP, específicamente con respecto al capítulo sobre inversión, en el cual se tiene contemplado el establecimiento de las bases para un mecanismo de resolución de controversias entre inversionistas y los Estados receptores.221 El descontento europeo frente a este tipo de mecanismos ha motivado a algunas voces a solicitar incluso la reapertura de negociaciones del acuerdo con Canadá, cuyo texto completo se publicó finalmente la semana pasada e incluye un mecanismo de resolución de controversias en materia de inversiones. Dicho mecanismo, huelga decir, sería de una naturaleza prácticamente idéntica al contemplado en el Capítulo XI del TLCAN y que, como se revisó en la sección I.4.3 de este documento, ha sido también el más criticado por el presunto tratamiento preferencial que le otorga a las empresas frente a los gobiernos nacionales. En términos de lo que está directamente en juego en el T-TIP, no sólo el capítulo de inversiones amenaza con prolongar el periodo de negociaciones, sino también el vinculado con agricultura—tema tradicionalmente sensible en procesos de negociaciones comerciales—y aquél que se refiere a los servicios públicos. Indirectamente, el escenario político interno de Estados Unidos de cara a las elecciones presidenciales de 2016 termina de esbozar un complicado panorama para el T-TIP durante los próximos dos años. Oficiales gubernamentales, empresarios y legisladores en ambos lados del Atlántico han manifestado su interés en que se alcance un acuerdo completo en 2015, aunque reconocen que bien podría no ser el caso. Como ya se ha asentado en este documento, la proliferación de acuerdos de libre comercio bilaterales ha impedido una profundización de la integración comercial en América del Norte. En el caso de la Unión

principales economías de la Unión Europea: Francia y Alemania. Véase Maxime Vaudano, “Pourquoi l’accord UE-Canada pourrait ne jamais voir le jour”, en Le Monde, 26 de septiembre de 2014. Consultado en: http://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2014/09/26/pourquoi-l-accord-ue-canada-pourrait-ne-jamais-voir-le-jour_4495301_4355770.html. 218 Office of the United States Trade Representative, “U.S. Objectives, U.S. Benefits in the Transatlantic Trade and Investment Partnership: A Detailed View”, marzo de 2014. Consultado el 25 de septiembre, en: http://www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2014/March/US-Objectives-US-Benefits-In-the-TTIP-a-Detailed-View. 219 Office of the United States Trade Representative, “Readout of the T-TIP Negotiating Round 5: Arlington, VA”, 23 de mayo de 2014. Consultado el 25 de septiembre, en: http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/transatlantic-trade-and-investment-partnership/readouts/round5. 220 C. Hills, op. cit. 221 El ministro de Economía de Alemania Sigmar Gabriel, por ejemplo, ha manifestado que su país rechazará cualquier propuesta de acuerdo que incluya un mecanismo para resolución de disputas inversionistas-Estado. Por su parte, la Comisionada Comercial electa de la Unión Europea Cecelia Malmström afirmó ante el Parlamento Europeo el 29 de septiembre que “no excluye la posibilidad de que el T-TIP se negocie sin incluir el citado mecanismo. Véase Tom Fairless, “EU-U.S. Free-Trade Talks May Drop Controversial Investor Protection Rule”, en The Wall Street Journal, 29 de septiembre de 2014. Consultado en: http://online.wsj.com/articles/eu-u-s-free-trade-talks-may-drop-controversial-investor-protection-rule-1412002595.

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Europea, sin embargo, representa la oportunidad de replantear el futuro de América del Norte como región, mediante la asociación con otra región de similar tamaño en términos de población y economía. Académicos de los tres países, incluyendo a la ex representante comercial estadounidense y arquitecta del TLCAN Carla Hills, ha sugerido en repetidas ocasiones la urgente necesidad de que Estados Unidos incorpore a sus socios norteamericanos en las pláticas con la Unión Europea. Al día de hoy, dicha incorporación es prácticamente imposible. Estados Unidos no tiene ningún interés en complicar más una negociación que, ya se vio, es de por sí extremadamente difícil. Lo mismo se podría decir de la Unión Europea, cuyos miembros han comenzado a manifestar descontento frente al texto final resultante de las negociaciones con Canadá. Sea como fuere, no deja de ser tarea urgente para México buscar en la medida de lo posible, y así sea en el mediano o largo plazo, que los tres instrumentos comerciales sienten la base para una futura asociación entre Europa y Norteamérica.

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Consideraciones finales Las evaluaciones sobre el TLCAN tienden, a menudo, a ser reduccionistas. Así como su proceso de negociación estuvo marcado por entusiastas incondicionales y críticos intransigentes, su evolución práctica es generalmente descrita desde esas mismas posiciones. El presente documento esbozó, en términos generales, la idea de que el TLCAN cumplió con los objetivos específicos que se trazó, pero que estos objetivos eran limitados frente a las esperanzas que se depositaron en el Tratado. Reconocer esto es fundamental para poder elaborar un diagnóstico sobre la situación económica a nivel tanto nacional cuanto regional, e identificar herramientas que puedan servir como una hoja de ruta a futuro en la relación de México con Estados Unidos y Canadá. Desde la perspectiva presentada a lo largo de este análisis, se pueden extraer tres conclusiones generales. Primero, el TLCAN cumplió con los objetivos específicos que se trazó—liberalizar el comercio en América del Norte y promover una mayor circulación de flujos de inversión extranjera entre los países de la región. A lo largo del primer capítulo se presentaron datos incontestables sobre el éxito en la consecución de estos objetivos. No obstante, la progresiva integración regional que algunos analistas esperaron se estancó a partir del año 2000, e incluso se revirtió. Esto respondió a la ausencia de políticas complementarias y esfuerzos trilaterales por profundizar la integración; y a la competencia china y las barreras comerciales que surgieron en las fronteras norteamericanas como consecuencia de la política de seguridad estadounidense post-11 de septiembre. En segundo lugar, se encontró que hay indicios de que América del Norte se encuentra frente a una coyuntura crítica, lo cual se debe particularmente a la creciente pérdida de competitividad relativa de China frente a América del Norte, y particularmente a México. Su cercanía geográfica con el mercado más grande del mundo, sus bajos costos de producción, y el carácter complementario de muchos sectores de su industria frente a sus contrapartes estadounidenses o canadienses son ventajas cada vez más decisivas. Es cierto que México enfrenta importantes retos, particularmente en lo que se refiere a la productividad, pero hay indicios alentadores que deberán ser aprovechados al máximo. En tercer lugar, y como resultado de la evaluación del presente de la integración comercial, así como de algunas propuestas para reactivarla, se encontró que para enfrentar el futuro, los países de América del Norte requieren de establecer una agenda dual: al interior de su frontera regional, y frente al mundo. En el ámbito interno, los tres países norteamericanos deben retomar su proceso de integración regional con la única intención de garantizar la competitividad potencial que sus recursos actuales le podrían permitir alcanzar. Al exterior, se deberá buscar la mayor concertación posible para enfrentar las grandes iniciativas comerciales de la actualidad—notoriamente el TPP y el T-TIP—como una región económica, y no como tres mercados desintegrados entre sí. Amén de estas tres conclusiones generales, a lo largo de todo el documento se pudo constatar que además de las dificultades derivadas de la estructura económica internacional y de los vaivenes políticos internos en cada uno de los países, como región América del Norte enfrenta retos multidimensionales que tienen una injerencia fundamental en el proceso de integración comercial. Al final del segundo del capítulo, se hizo eco del llamado del ex primer ministro canadiense Brian Mulroney a construir los liderazgos políticos para retomar el proyecto norteamericano. Y aunque el promotor del TLCAN en Canadá estaba pensando principalmente en Estados Unidos, dicho liderazgo es necesario en los tres países. Durante los primeros veinte años de libre comercio norteamericano, en este documento se asentó cómo México, y todavía más Canadá, han buscado negociar directamente con Washington los problemas derivados de la implementación práctica del TLCAN. Es inevitable, y a veces más productivo,222 adoptar un enfoque

222 D. Wood, art. cit.

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bilateral cuando el socio en cuestión es Estados Unidos. Sin embargo, uno de los principales retos políticos para el futuro de América del Norte se encuentra precisamente en la relación bilateral entre México y Canadá. Actualmente conmemorando el setenta aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas, ambos países han sido incapaces de configurar una asociación estratégica de beneficio mutuo para el avance de sus intereses frente al tercer socio norteamericano. El caso del vínculo entre México y Canadá es apenas una muestra de cómo ese liderazgo político es necesario no sólo en Washington, sino también en Ottawa y la Ciudad de México. La opinión pública en los tres países es favorable a la cooperación norteamericana. La superación de las debilidades estructurales de América del Norte frente a otras regiones en términos de competitividad está al alcance. El embajador mexicano en Washington, Eduardo Medina Mora, manifestó su optimismo frente a este panorama y, parafraseando un viejo proverbio chino, aseguró que “en América del Norte, ha habido dos grandes momentos para plantar un árbol: hace veinte años y hoy”.223 La evidencia empírica analizada en este documento sugiere que, en efecto, la región se encuentra en una coyuntura crítica de la cual surgirán inevitablemente cambios fundamentales en su relación con el mundo. La naturaleza de estos cambios dependerá de la posición que cada uno de los tres países asuman frente a dicha coyuntura; en los hechos, no obstante, más integración norteamericana podría ser la respuesta más innovadora ante los retos contemporáneos.

223 Eduardo Medina Mora, “El TLCAN y la política exterior de México, Estados Unidos y Canadá”, México, 4 de febrero de 2014 (conferencia).

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El 1 de enero de 1994 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)entre México, Estados Unidos y Canadá. El instrumento fue resultado de las negociaciones entre losgobiernos de los presidentes George W.H. Bush y Carlos Salinas de Gortari, y el primer ministrocanadiense Brian Mulroney. En su momento, se trató del acuerdo comercial más innovador, ya queconvertía a América del Norte en el bloque más grande del mundo, en término de producto internobruto (PIB) y población.

En el marco del vigésimo aniversario del Tratado, la reflexión sobre éste y sus consecuencias en los trespaíses—y particularmente en México—es imperativa para comenzar a discutir el futuro de la políticacomercial mexicana. Además de que el TLCAN fungió como la punta de lanza del modelo de desarrollobasado en las exportaciones, la reciente incorporación de México a las negociaciones del Acuerdo deAsociación Transpacífico (TPP) bajo el argumento de que representa una actualización y modernizaciónde algunos aspectos del TLCAN así como la incorporación de nuevas disciplinas, es una muestra de quela política comercial nacional se encuentra en una coyuntura crítica, que se deberá aprovechar al máximopara asegurar beneficios para los mexicanos.

Con este documento de análisis, el Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado dela República busca proveer una herramienta de utilidad a los Senadores de la República, y al público engeneral, para comprender las implicaciones del proceso de integración regional norteamericano, susalcances y límites como área de libre comercio, y los retos que enfrenta en un escenario internacionalmarcado por el ascenso de la región Asia Pacífico en términos económicos y geopolíticos.