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BEATRICE SANSÓ DE RAMÍREZ

LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN LOSCINCO AÑOS DE VIGENCIA DE LACONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICABOLIVARIANA DE VENEZUELA

Beatrice Sansó de Ramírez *

* Abogado “Summa cum laude” de la Universidad Católica Andrés Bello. Profesora de laUniversidad Central de Venezuela y de la Universidad Católica Andrés Bello.

SUMARIO

1. - Introducción. Justicia administrativa. Denominaciones y significado. 2.- La tutelajudicial efectiva. Punto de partida de la justicia administrativa. 3.- Temas sustantivo-procesales relevantes a partir de la vigencia de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela. 4.- De la jurisprudencia surgida con ocasión de la entradaen vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. 5.- Casosemblemáticos posteriores a la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo deJusticia relacionados con las competencias de los Tribunales ContenciososAdministrativos. 6.- Con relación a las partes, esto es, a la legitimación activa en elcontencioso administrativo. 7.- Jurisprudencia con relación al tema de la ejecuciónde las sentencias en el contencioso administrativo. 8.- Con respecto al tema delpoder general cautelar del Juez Contencioso Administrativo. 9.- Jurisprudenciarelacionada con el decreto de la perención de la instancia después de dicho“vistos”.10.- Sentencias relacionadas con los documentos indispensables.11.- Sentencias con respecto a los actos cuasi-jurisdiccionales. 12.- Jurisprudenciainherente a los servicios públicos. 13.- Jurisprudencia con relación a la responsabilidadde la administración. 14.- Jurisprudencia en materia del cómputo del lapso de seis(6) meses, para proceder a la impugnación en vía jurisdiccional contenciosoadministrativa de un acto administrativo. 15.- Jurisprudencia en materia delicitaciones públicas. 16.- Jurisprudencia relacionada con el tema de los “actos deautoridad”. Conclusiones. Bibliografía.

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LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN LOS CINCO AÑOSDE VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA

BOLIVARIANA DE VENEZUELA

1.- INTRODUCCIÓNJUSTICIA ADMINISTRATIVA. DENOMINACIONESY SIGNIFICADO

En vista de que, en el presente ensayo, pretendemos analizar la justiciaadministrativa, a partir de la vigencia de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela, es necesario analizar aquellas nociones que, portener relación con aquella, nos pueden ayudar a enfocar con mayor preci-sión nuestro tema.

Al efecto, ha entendido Jesús González Pérez1, por “jurisdicción”: “unafunción estatal, por cuanto, es el Estado, en el ejercicio de la función juris-diccional, el que satisface las pretensiones que una parte esgrime frente aotra, incide como tercero en una relación jurídica, decidiendo conforme alordenamiento jurídico la pretensión ante él deducida”. (Cursivas nuestras).

Cuando el Estado administra, lo hace a través de la figura de la Admi-nistración Pública, cuya finalidad es la de tutelar los intereses públicos,para cuyo ejercicio ha sido dotada de privilegios y prerrogativas, y ha sidosometida al principio de legalidad, que exige que no pueda hacer sino loque la ley en forma expresa le permita.

Nos encontramos entonces con el enjuiciamiento de las actividades delEstado por parte del Estado, para determinar su adecuación a la ley, y elaseguramiento de que, cuando actúe como ente público, y por tanto, enejercicio de las antes indicadas prerrogativas, esté sometido a su propioderecho, el derecho administrativo, y no, como cualquier otro sujeto dederecho, al derecho de las normas comunes.

1 “Manual de Derecho Procesal Administrativo”. Pág. 97. Tercera edición. Editorial Civitas.Madrid-España, 2001.

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De manera que, las pretensiones fundadas en derecho administrativo,deben ser deducidas ante un órgano jurisdiccional distinto al que aplicatales normas comunes, que no es otro que el contencioso administrativo.

Ahora bien, es igualmente privilegio de la Administración, ser juzgadapor su juez natural, que no es sino el Juez Contencioso Administrativo, alcual le ha sido atribuida con exclusividad tal potestad, incluso con rangoconstitucional2.

Nuestro ordenamiento jurídico ha utilizado para referirse al orden decontrol jurisdiccional de la Administración, el término “contencioso ad-ministrativo”, para cuyo análisis es necesario detenerse a revisar tambiénotros relacionados con el mismo.

Tal denominación no ha sido unánimemente aceptada por la doctrina,y la generalización de otros términos, aún cuando, la utilización de ellos sehaga de manera indistinta, puede verse incluso de la escogencia del títulodel presente trabajo.

Reiteramos, en cuanto al término “contencioso administrativo”, señalaJosé Araujo Juárez3, que para definirlo se requiere igualmente conocer elsignificado de algunas nociones, como lo son: justicia administrativa, pro-ceso administrativo, etc.

“Justicia Administrativa” se considera según Sandulli 4: a “los mediosconcedidos por el ordenamiento jurídico a los particulares para defendersu propia posición subjetiva frente a la Administración Pública”. (Cursi-vas nuestras). Tal noción comprende, todos los medios que el derecho ponea disposición de los particulares, para la defensa de sus derechos subjetivose intereses legítimos, personales y directos.

De tal manera que, a pesar de ser denominada “justicia”, la mismaincluye, tanto a los recursos administrativos como a los jurisdiccionales.Es decir, que con tal concepción, se reconoce la potestad de la Administra-ción de impartir justicia, lo cual va de la mano con lo dispuesto en el artícu-lo 253 Constitucional, que establece: que la potestad de emanar justicia

2 Artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Dicha normaestaba en principio consagrada en la Constitución de la República de Venezuela de 1961,en el artículo 206.

3 “Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo”. Págs. 75-87. Ed. Vadell Her-manos. Segunda reimpresión. Caracas, Venezuela. 2001.

4 Citado por José Araujo Juárez, en la antes indicada obra.

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emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte (no distingue qué órga-no lo hace) en nombre de la República y por autoridad de la ley.

En su primer aparte, dicha norma se refiere a la competencia de losórganos del Poder Judicial para impartirla, pero no para monopolizarla,más aún cuando la justicia es una forma de aplicar la jurisdicción, que esuna función estatal, a través de la cual, el Estado, satisface las pretensionesque una parte esgrime frente a la otra, como un tercero y de conformidadcon el ordenamiento jurídico.

La noción de “jurisdicción administrativa”, responde pues al ejerciciopor parte del Estado de su función de impartir justicia, cuando ante el mis-mo se plantean pretensiones de Derecho Administrativo.

Por su parte, nos encontramos ante el concepto de “Proceso Adminis-trativo” o “Derecho Procesal Administrativo”, que implica el conjunto denormas que regulan el proceso administrativo, siendo los órganos e instru-mentos de tal actividad, las que conforman la rama del ordenamiento jurí-dico, denominada “Derecho Procesal Administrativo”.

En nuestro criterio, tal noción excluye de su ámbito, a los procedi-mientos administrativos, y con ello, a los recursorios, por cuanto, los mis-mos se refieren exclusivamente al conjunto de pasos sucesivos y correla-cionados entre sí que se llevan a cabo en sede administrativa, con el objetode lograr el dictado de un acto administrativo.

Las críticas al concepto de “contencioso administrativo”, además dedesprenderse de las nociones antes analizadas, se desprenden por el hechomismo de que éste pareciera circunscribirse a la sede administrativa (con-tención o litigio ante órganos que forman parte de la Administración Públi-ca), derivado ello su origen se encuentra en la “justicia retenida”, a travésde la cual, la propia Administración Pública, controlaba sus propios actos.

Dada la inclusión del término dentro de nuestro ordenamiento jurídi-co, tanto en la Constitución de 1961 (artículo 206), como en la de 1999(artículo 259), y por identificarse dicha noción de “contencioso adminis-trativo”, la doctrina ha ido agregándole, el de jurisdicción, refiriéndose a la“jurisdicción contencioso administrativa”, “orden jurisdiccional adminis-trativo” (González Pérez) o sencillamente, “control jurisdiccional de lospoderes públicos (Rondón de Sansó).

Ahora bien, como quiera que se le denomine: “contencioso adminis-trativo”, “orden jurisdiccional contencioso administrativo”, “jurisdiccióncontencioso administrativa”, “derecho procesal administrativo”, “proceso

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administrativo” o “justicia administrativa”, la misma se caracteriza, por losiguiente:

a) Es de rango constitucional

Es la propia Constitución la que prevé la existencia de tal jurisdicción.Así, la Constitución de 19615, en su artículo 206, consagraba en forma

expresa la jurisdicción contencioso administrativa, y la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela, lo hace, a través de su artículo 259,que reza.

“Artículo 259: La jurisdicción contencioso administrativa corresponde alTribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley.Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentespara anular los actos administrativos generales o individuales contrariosa derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas dedinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabili-dad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servi-cios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situa-ciones jurídicas infringidas.” (Cursivas nuestras).

El artículo 259 antes transcrito agrega a la disposición casi idéntica dela Constitución derogada, el conocimiento de los “reclamos por la presta-ción de los servicios públicos”, lo cual constituye uno de los avances delcontencioso administrativo, posterior a la vigencia de la Constitución de1999, tal como lo veremos con posterioridad.

b) Es judicial

Tal como fuera precedentemente analizado, en nuestro ordenamientojurídico, el control de los actos de la Administración pública no se encuen-

5 Según Perkins Rochas, en su artículo “La Jurisdicción Contencioso Administrativa”,específicamente, en el capítulo destinado al análisis de la evolución constitucional y legal,señala que, antes de la vigencia de la Constitución de 1961, sólo existían disposicionesaisladas que establecían ciertas competencias contencioso administrativas. Así, el ordinal5 del artículo 47 de la Constitución de 1830, consagraba el contencioso de los contratosadministrativos, y la Constitución de 1864, en el numeral 9 de su artículo 89, establecíados jurisdicciones; una Federal y otra para los Estados. La Constitución de 1925, por suparte, consagra por primera vez, la nulidad de los actos administrativos y la competenciadel Máximo Tribunal para conocer de las reclamaciones de daños y perjuicios.

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tra en manos de la propia administración, sino de los Tribunales de la Re-pública, integrantes como tales del Poder Judicial Venezolano.

Al efecto, notamos que el encabezamiento del artículo 259 preceden-temente copiado, señala: “La jurisdicción contencioso administrativa co-rresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales quedetermine la ley”.

c) Es especial

La jurisdicción contencioso administrativa no constituye una jurisdic-ción ordinaria, que conozca de las pretensiones de los particulares entre sí,sino que se trata de una jurisdicción especial, que conoce de las pretensio-nes de Derecho Administrativo.6

d) Es universal

La jurisdicción contencioso administrativa conoce de todos los actos,actuaciones, omisiones e incluso vías de hecho de la Administración.7 Ladoctrina ha creado al respecto, la tesis de “la ampliación del concepto deadministración pública”, en la que, incluso, actos emitidos por entes priva-dos, pero previstos en una ley y dotados de imperatividad y autotutela8,pueden ser controlados por el contencioso administrativo9.

Igualmente, se ha extendido el control a aquellos actos que, si bienson formalmente legislativos o judiciales (por derivar de los órganoslegislativos o del poder judicial, respectivamente), son sustancialmenteadministrativos.10

6 Ver al efecto, a Jesús González Pérez en la obra citada. Págs. 97 y 98.7 La ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia consagra por primera vez en forma

expresa, el control de las vías de hecho de la Administración.8 Imperatividad implica la potestad de la Administración de degradar un derecho subjetivo a

un simple interés, y por tanto, de incidir en la esfera subjetiva de los particulares. Autotutelaimplica la potestad de la Administración de hacer cumplir sus actos, aún en contra de lavoluntad de los administrados.

9 Es sentencia paradigmática la del caso de la “Sociedad de Autores y Compositores deVenezuela (SACVEN)”, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,del 18 de febrero de 1986.

10 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso:Fortunato Hernández vs Concejo Municipal del Municipio Torres del Estado Lara, defecha 31 de octubre de 1991, y, sentencia de la misma sala, de fecha 19 de julio de 1984.

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Cuando nos referimos a la distinción de los actos según su naturalezaformal o sustancial, estamos remontándonos a la Teoría Absolutista de lasFunciones, a través de la cual fuera identificado por parte de la “EscuelaVienesa”, y de uno de sus más importantes representantes, Hans Kelsen, elhecho de la separación del Estado en nueve funciones, en lugar de tresPoderes Públicos. Tal tesis nos permite entender que funciones de índoleadministrativa pueden ser ejercidas por parte de órganos que no tienen talcarácter, y que, en virtud de ello, puede extenderse hacia las mismas elcontrol contencioso administrativo. Así, un acto mediante el cual, la Asam-blea Nacional fija las dietas de sus parlamentarios, no tiene carácter legis-lativo, a pesar de provenir de un órgano típicamente legislativo, sino admi-nistrativo, y por ende, es susceptible de ser controlado por la vía de lajurisdicción procesal administrativa.

e) Es subjetiva

Su objeto, tal como lo analizaremos con posterioridad, no va destinadoexclusivamente al mero control de los actos de la Administración Pú-blica, sino al restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas a losparticulares.

Lo anterior se desprende de la definición misma de la jurisdicción con-tencioso administrativa, que realiza nuestro Texto Fundamental, a travésdel artículo 259 antes transcrito, y que, copiamos nuevamente, subrayandola parte pertinente, así:

“Artículo 259: La jurisdicción contencioso administrativa corresponde alTribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley.Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentespara anular los actos administrativos generales o individuales contrariosa derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas dedinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabi-lidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de ser-vicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de lassituaciones jurídicas infringidas.” (Cursivas nuestras).

Las características antes analizadas, son indispensables como punto departida de nuestro análisis jurisprudencial, toda vez que, muchas de ellas

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han nacido de las decisiones de los jueces o han sido reforzadas a través delas mismas.

De tal forma que, nos corresponde en esta oportunidad disertar sobrelas decisiones más relevantes de la jurisdicción contencioso administrati-va, a partir de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana deVenezuela, en el año de 1999.

2.- LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. PUNTO DE PARTIDADE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

La Constitución de 1961 consagraba en su artículo 68, el derecho deacceso a los órganos de justicia, de la forma siguiente:

“Artículo 68: Todos pueden utilizar los órganos de la Administración deJusticia para la defensa de sus derechos o intereses, en los términos y con-diciones establecidos por la ley, la cual fijará normas que aseguren el ejer-cicio de este derecho a quienes no dispongan de medios suficientes. Ladefensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso”. (Cursi-vas nuestras).

La inclusión del artículo anterior en la Constitución de 1961, tambiénsignificó un aporte novedoso para la protección de los derechos subjetivosdel particular, no obstante, el mismo pareciera haber sido consagrado comouna forma de manifestación del derecho a la defensa, habiéndolo enuncia-do la Constitución de 1999, como distinto y autónomo a dicho derecho.

Así, el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana deVenezuela, establece textualmente:

“Artículo 26: Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de ad-ministración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, inclusolos colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener conprontitud la decisión correspondiente.

El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea,transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedi-ta, sin formalismos ni dilaciones indebidas, sin formalismos o reposicionesinútiles”. (Cursivas y negrillas nuestras).

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La norma transcrita consagra el “derecho constitucional a la tutela ju-dicial efectiva”, el cual constituye un factor fundamental dentro del EstadoSocial y Democrático de Derecho11, y por ende, un elemento vital para lacorrecta evolución de la justicia administrativa.

La exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela se refiere al objeto de la consagración del derecho a la tutelajudicial efectiva con el fin de “…hacer efectiva la tutela judicial de losadministrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia …”. Yprevé la posibilidad de “…controlar la legalidad de la actuación adminis-trativa y ofrecer a todas las personas tutela efectiva en el ejercicio de susderechos o intereses legítimos”…

Se encuentra igualmente complementado, o mejor, fortalecido, dichoderecho, con lo establecido en los artículos 49 (derecho a la defensa y debi-do proceso), 257 ( desformalización de la justicia) y 259 (constituciona-lización del contencioso administrativo), así como, por otras normascontentivas de los derechos a la igualdad ante la ley (artículo 21), el ampa-ro constitucional (artículo 27), indemnización de las víctimas por violaciónde los derechos humanos (artículo 29), nulidad de los actos de los PoderesPúblicos contrarios a la ley (artículo 137 ), nulidad de los actos dictadospor usurpación de autoridad (artículo 138), sometimiento de la Administra-ción Pública a los principios de celeridad y transparencia (artículo 141),derecho de petición (artículo 51), e incluso, por el artículo 269, inherente ala organización de los circuitos judiciales, entre otros.

Implica pues, como lo señalan Luís Ortiz Álvarez y Rafael PradoMoncada, el acceso a los órganos jurisdiccionales, la inexistencia de obstá-culos que constituyan una dificultad para los particulares de poder acudirante los órganos jurisdiccionales, en procura de la obtención de una debidaprotección de sus derechos que le han sido vulnerados.

11 Al efecto, el artículo 2 de la Constitución, al definir como tal a nuestro Estado, establece:“Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de justicia, quepropugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida,la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad so-cial y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo polí-tico”. (Cursivas nuestras).

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A través de dicho derecho, debe asegurarse la prestación de una justi-cia efectiva a los ciudadanos.

Es así como, el contencioso administrativo no debe ser entendido úni-camente como el control objetivo de los actos de la Administración Pú-blica, para la declaratoria de su nulidad, en caso de estar viciados, nitampoco como el conjunto de una serie de normas atributivas de compe-tencias judiciales a un grupo de órganos judiciales, sino que el mismo debeser apreciado como un verdadero derecho a la tutela judicial frente a laAdministración.

Es decir, que no se reduce sólo el Contencioso Administrativo, a lagarantía de la adecuación de la Administración al principio de la legalidady por tanto, a la ley, sino que vá destinado también y sobre todo, a la protec-ción de los derechos e intereses de los particulares afectados por tal activi-dad, toda vez que cualquier violación a los derechos que el ordenamientojurídico reconoce a los administrados, conforma una vulneración de la ley.

Al efecto, vale recordar la sentencia de fecha 23 de octubre de 2002,caso: “Gisela Anderson, Jaime Gallardo y otros vs Presidente de la Repú-blica, Ministerio de Infraestructura y CONATEL”, dictada por la Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia, que establece.

“Resulta claro que la jurisdicción contencioso administrativa, no está li-mitada a asegurar el respeto a la legalidad en la actuación administrativa,ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda justicia, incluyendoa la contencioso administrativa, como un sistema de tutela subjetiva dederechos e intereses legítimos, por tanto, a partir de la Constitución de1999, la jurisdicción contencioso administrativa no puede concebirse comoun sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está so-metida la Administración, a pesar de que la Ley Orgánica de la Corte Su-prema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es de-clarar la finalidad del acto impugnado-, sino un sistema de tutela desituaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluirlas lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho”. (Cur-sivas nuestras).

El derecho a la tutela judicial efectiva ha influido en el desarrollo todode la justicia administrativa, tanto desde el punto de vista sustantivo comoprocedimental, dado que la única forma de garantizarlo ha sido a través dela revisión y adecuación de tales aspectos, a través de la jurisprudencia.

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3.- TEMAS SUSTANTIVO-PROCESALES RELEVANTES A PARTIRDE LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICABOLIVARIANA DE VENEZUELA

La jurisdicción contencioso administrativa, como manifestación delderecho a la tutela judicial efectiva, debe garantizar el restablecimiento delderecho subjetivo o interés legítimo del particular frente a una actuaciónarbitraria de la Administración, controlando la legitimidad de sus actos (através del examen de sus vicios y la eventual declaratoria de su nulidad); laoportunidad y conveniencia de los mismos (mérito o control de la discre-cionalidad) y; condenándola en caso necesario, al pago de sumas de dinero,y a la reparación de daños y perjuicios, y a la realización de determinadasacciones u omisiones.12

Ahora bien, ¿cómo lograr que esa justicia otorgada por la jurisdiccióncontencioso administrativa sea “gratuita, accesible, imparcial, idónea,autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilacio-nes indebidas ni formalismos inútiles”?

Lo anterior es función de los tribunales de lo contencioso administrati-vo, cuya existencia son a su vez concretización de tal derecho, mediante laresolución de las controversias que le son planteadas, dentro de las cualesrealizaremos un inmediato análisis, no sin antes enunciarlos, así:

a) Tribunales Contencioso Administrativo Generales (Conocende todas las materias contencioso administrativo), estánconformados por:

-Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (únicamen-te cuando conoce de acciones de amparo constitucional ejercidos conjunta-mente con recurso contencioso administrativo de anulación). Esto no le dael carácter de tribunal contencioso administrativo, no obstante, se le llamaa colación por implicar tal acción conjunta, en definitiva, también el con-trol de un acto administrativo.

12 Al respecto, Alfredo Di Stéfano Pérez, “La Justicia Administrativa en Italia”. Págs. 67 y68. Revista de Derecho Administrativo Número 11. Editorial Sherwood. Enero-Abril. 2001.

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-Sala Político Administrativa (que se encuentra en la cúspide de lajurisdicción, con competencia general nacional). Es el tribunal por antono-masia de lo contencioso administrativo.

-Cortes de lo Contencioso Administrativo, a un nivel intermedio ycon competencia general nacional. Fueron creadas mediante ResoluciónNúmero 2003-00033, de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, defecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la gaceta oficial de la repúbli-ca Bolivariana de Venezuela, Número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004.Tales Cortes viene a sustituir a la anterior Corte Primera de lo ContenciosoAdministrativo, que había sido creada a partir de la vigencia de la LeyOrgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy derogada).

-Tribunales Contencioso Administrativos a nivel regional (TAR),denominados Juzgados Contencioso Administrativos. Se trata de tribuna-les que se encuentran ubicados en las Regiones económicas en que estádividido geográficamente el país.

En un principio, fueron nueve tribunales, toda vez que, a pesar de exis-tir ocho regiones, y haber sido creados uno por región, existieron desde elinicio dos en la Región Capital (uno en la ciudad de Caracas y el otro en laciudad de Maracay).

Hoy en día, el número ha ido aumentando en la ciudad de Caracas, porcuanto, por cada Juez que conformaban el Tribunal de Apelaciones de In-quilinato y el Tribunal de Carrera Administrativa, fue creado un tribunal.

Estos tribunales son unipersonales. Algunos fueron creados “ad-hoc”.En otros casos, se incorporó el conocimiento de la competencia contencio-so administrativo a los Juzgados Superiores con competencia en lo Civil yMercantil, y algunos, incluso, también en Tránsito y en Menores.

Los tres primeros son tribunales colegiados, es decir, que están confor-mados por más de un Juez, siendo la sentencia dictada por dichos órganosjurisdiccionales, el producto de la elaboración de una ponencia previamen-te asignada a uno de ellos y discutida para su aprobación en la reunióncelebrada a tales efectos por todos los jueces o Magistrados, denominada“plenaria”.

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b) Tribunales Contencioso Administrativo Especiales

Se trata de aquellos tribunales contencioso administrativos que cono-cen sólo de determinadas materias, así.

-Tribunales Contencioso Tributarios (unipersonales).

-Anteriormente:

-El Tribunal de Apelaciones de Inquilinato, que fuera absorbido por lostribunales contenciosos administrativos regionales de la Región Capital.

-El Tribunal de Carrera Administrativa, que fuera absorbido, comoconsecuencia de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la FunciónPública, en aquellos casos ya en curso, por un tribunal de transición, y paralos nuevos, por tribunales contencioso administrativo regionales con com-petencia especial en materia de función pública.

-Los Juzgados Superiores de Hacienda, hoy destinados a actos relacio-nados con el contrabando y aduanas.

c) Tribunales Contencioso Administrativo Eventuales:

No son tribunales contencioso administrativo, pero funcionan como“receptores” de recursos a los fines de la caducidad de las acciones contencio-so administrativa (Tribunales de Parroquia, de Primera Instancia Civiles).

Son muy variados los temas cuyo análisis se lleva a cabo en este traba-jo, y es en virtud de ello que expondré, con el objeto, finalmente, de dete-nerme en el estudio de la jurisprudencia contencioso administrativa poste-rior a la entrada en vigencia de nuestro Texto Fundamental, el producto deun apretado resumen, a los fines de evitar que la cantidad de datos y elcasuismo subestimen la trascendencia de cada uno de ellos, así:

1) Agotamiento de la vía administrativa:

El tema del agotamiento de la vía administrativa, como el requisito“sine qua non” de la interposición de los recursos administrativos en sede

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administrativa para poder acudir a la vía contencioso administrativo, esquizás aquel donde la noción de la tutela judicial efectiva, su alcance y susefectos, tiene una mayor incidencia.

Se ha señalado que la sola consagración de la tutela judicial efectiva enla Constitución Bolivariana, es la base para su desaplicación. Por otra par-te, se ha indicado que, ya la Constitución de 1961 preveía tal derecho, cuandose refería al derecho a la defensa y dentro de él al derecho de acceso a lajusticia, y que, sin embargo no era ello fundamento para justificar el in-cumplimiento de tal requisito, o el ejercicio optativo de los recursos admi-nistrativos correspondientes.

Para algunos el cumplimiento del requisito del agotamiento de la víaadministrativa, constituye una garantía para el respeto de tal derecho a latutela judicial efectiva y para otros, paradójicamente, su desaplicación tam-bién lo implica.

En ese estado de cosas, y con precedencia a la vigencia de la Ley Orgá-nica del Tribunal Supremo de Justicia, fueron dictadas diversas sentencias,consideradas algunas, para determinado sector de la doctrina, como avan-ces y otras, para otro grupo, como retroceso.13

Ahora bien, para el análisis de las sentencias señaladas, debemos partirdel conocimiento de los siguientes supuestos de hecho:

a) El agotamiento de la vía administrativa significa que el administra-do debe ejercer todos los recursos administrativos previstos, en principio,en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para poder acudir alos órganos jurisdiccionales contencioso administrativos, a los fines delcontrol de los actos administrativos que lo afecten.

b) La razón de lo anterior está en que sólo pueden ejercerse los recur-sos contenciosos administrativos contra los actos definitivamente firmes,que lo sean porque se hayan interpuesto contra ellos los recursos administra-tivos correspondientes y no por vencimiento del lapso para su interposición.14

13 Muy importante para entender este punto, es la lectura de la obra conjunta, ya citada, deLuís Ortiz Álvarez y Rafael Prado Moncada.

14 Recordemos la clasificación de los actos “según la posibilidad de su impugnación”, así:actos definitivos, que son aquellos que ponen fin a un procedimiento administrativo origi-nario y son los típicamente susceptibles de impugnación en sede administrativa; actos de

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c) La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, preveía en formaexpresa, el requisito del agotamiento de la vía administrativa, para poderacudir a la vía contencioso administrativa.

d) La Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitu-cionales, estableció en su artículo 5, la posibilidad del ejercicio conjunto dela acción de amparo constitucional con el recurso contencioso administra-tivo de anulación, que implicó que no fuera necesario agotar la vía adminis-trativa, para obtener el control del acto administrativo en sede jurisdiccio-nal. Constituyó dicha norma, quizás el punto de partida más contundentepara que se diera inicio a la necesidad de desaplicación del señalado requi-sito, llegándose al punto de que se le utilizara como vía para evitarlo. Esdecir, el administrado muchas veces, ejercía la acción de amparo constitu-cional conjunto con recurso contencioso administrativo de nulidad, para notener que agotar la vía administrativa, más que para denunciar la violacióno amenaza de violación de un derecho constitucional. De allí que, llegó ahablarse incluso del “abuso del amparo”, y se impusieran como reacción,tesis tan severas como la del carácter residual del amparo, esto es aquellaque dispone que únicamente cuando no haya otra vía (independientementede que la del amparo sea la única efectiva-que es la tesis del carácter extraor-dinario del amparo-), puede ejercerse una acción de amparo constitucional.

e) Otras leyes especiales establecieron por su parte, la no necesidad delagotamiento de la vía administrativa o su agotamiento optativo. Al efecto,el Código Orgánico Tributario; la Ley para la Promoción y Protección de laLibre Competencia; la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, y engeneral, las leyes especiales de carácter económico, que fueran dictadas deinmediato al restablecimiento de las garantías económicas que quedaranrestringidas con la promulgación de la Constitución de 1961.

trámite, mero trámite o simple trámite, que son los que van conformando al procedimientoadministrativo y que son inimpugnables, a menos que “se prejuzguen como definitivos,causen indefensión o impidan la continuación del procedimiento”; actos firmes o definiti-vamente firmes, que son aquellos contra los cuales no puede ejercerse recurso administra-tivo alguno, sea porque ya se ejercieron o porque se venció el lapso para hacerlo; actos queagotan la vía administrativa, coinciden con los definitivamente firmes, cuando aquellos loson por haberse ejercido contra ellos los recursos administrativos correspondientes (tam-bién se denominan “actos que causan estado”).

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f) La Exposición de Motivos de la Constitución Bolivariana, en formaexpresa insta al legislador a eliminar la exigencia del agotamiento de la víaadministrativa. En efecto, dispone textualmente:

“…de igual manera y con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial delos administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, laley orgánica deberá eliminar la carga que tiene los administrados de ago-tar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso admi-nistrativo de nulidad, lo cual debe quedar como una opción a elección delinteresado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio”. (Cur-sivas nuestras).

g) La Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 consagra elderecho a la tutela judicial efectiva.

h) También lo consagra el artículo 26 del mismo Texto Fundamental.

i) Se ha señalado que la inclusión de dicho derecho no es contundentecomo argumento para defender la no necesidad del agotamiento de la víaadministrativa, por cuanto, también se preveía la tutela judicial en la Cons-titución de 1961 dentro del derecho a la defensa.

j) El ordinal 9 de su artículo 7 de la Ley Orgánica de AdministraciónPública, establece lo siguiente:

“Artículo 7: Los particulares en su relación con la Administración Públicatendrán los siguientes derechos:

9º Ejercer, A SU ELECCIÓN, Y SIN QUE FUERE OBLIGATORIO EL AGOTA-MIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOSO JUDICIALES, que fueren procedentes para la defensa de sus derechos ointereses. Frente a las actuaciones u omisiones de la Administración públi-ca, de conformidad con la ley”. (Cursivas y mayúsculas nuestras).

La norma transcrita, no obstante, es de aquellas que pueden catalogar-se como “programáticas”, por cuanto, dependen para su implantación, deuna ley que se dicte al efecto (Lo anterior se desprenden de la frase “deconformidad con la ley”). Hasta la fecha no ha sido dictada la ley a la queel ordinal 9, antes transcrito remite, que no es otra, en nuestro criterio, que

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la que haya de regular al sistema contencioso administrativo. 15Ahora bien,independientemente de que se considere que la ley a la que hace referenciael legislador es una distinta, tampoco existe ninguna que hasta la fechahaya incluido norma alguna en tal sentido.

k) El carácter programático de la norma transcrita, también se eviden-cia de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Séptima de la indicadaLey Orgánica de la Administración Pública, que establece:

“DISPOSICIÓN TRANSITORIA SÉPTIMA: Lo establecido en el nu-meral 9 del artículo 7 de esta ley entrará en vigencia cuando se promulguey entre en vigencia la Ley Orgánica que Regule la Jurisdicción Contencio-so Administrativa, la cual establecerá las normas necesarias para el eficazy adecuado ejercicio del derecho allí consagrado.

La Ley Orgánica que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativadeberá ser sancionada por la asamblea nacional, dentro del año siguientea la promulgación de esta ley”. (Cursivas nuestras).

Para la fecha no ha sido dictada la ley indicada, y la Ley Orgánica delTribunal Supremo de Justicia, no es la norma especial en materia conten-cioso administrativo, encontrándonos en consecuencia, ante una omisiónlegislativa, que bien podría originar la interposición del recurso constitu-cional correspondiente.

l) La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, recientementepromulgada, no incluye norma alguna sobre el agotamiento de la vía admi-nistrativa, pero tampoco en forma expresa exige su cumplimiento, por locual, se ha interpretado que dicho requisito ha sido desaplicado, y que talomisión es la respuesta a la previsión constitucional del dictado de la leyque así lo estableciera.

15 Basamos nuestra opinión por una parte, en el hecho mismo de que la norma copiada serefiere justamente a los derechos de los particulares frente a la Administración Pública, yes el contencioso administrativo el que la controla judicialmente, y por la otra, porque asílo establece en forma expresa la Disposición Transitoria Séptima de la misma Ley Orgáni-ca de Administración Pública, como lo veremos en lo adelante.

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Una vez expuesto lo anterior, que resume los aspectos de discusiónmás importantes con respecto al agotamiento de la vía administrativa, vea-mos cómo los ha asumido la jurisprudencia, así:

1.- Sentencias a favor de la desaplicación del requisito del agotamien-to de la vía administrativa

Se trata básicamente de dos sentencias de la Corte Primera de lo Con-tencioso Administrativo, de fechas 24 de mayo de 2000 (Caso: “RamónDíaz Sucre/ Municipio Sucre del Estado Miranda”, número 499 y caso:“Raúl Rodríguez Ruíz vs Sentencia del Tribunal de la Carrera Admi-nistrativa”), y una de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia,del 18 de septiembre de 2000, caso: “Liborio Guarulla”.

Los fundamentos de las sentencias indicadas fueron los siguientes:

a) La improcedencia del agotamiento de la vía administrativa se des-prende de una interpretación “integral, concordada y progresiva” del artículo26 Constitucional con los artículos 2, 3, 25, 157 y 259 Constitucionales.

b) Los artículos antes indicados son contentivos de lo siguiente: 26(derecho a la tutela judicial efectiva); 2 (principios rectores del Estado-democracia y Estado social); 3 (fines del Estado); 25 (nulidad de los actosviolatorios de derechos); 157 (descentralización de competencias naciona-les en Estados y Municipios) y; 259 (jurisdicción contencioso administrativa).

c) La Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, establece elno agotamiento de la vía administrativa.

d) Es necesario flexibilizar los formalismos que impiden el acceso delos particulares a la tutela judicial efectiva y a la justicia material.

e) Es función del contencioso administrativo como garante de losderechos individuales de los administrados, frente a las actuaciones dela Administración Pública, la desaplicación de tal requisito, por ser el mis-mo violatorio de los derechos y garantías consagrados en normas de rangoconstitucional.

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f)La acción constituye un derecho (EL DERECHO DE ACCESO A LAJUSTICIA), y como tal, es una garantía universal e incondicional.

g) Deben aplicarse de manera inmediata y no programática, las dispo-siciones constitucionales que permiten el libre y universal derecho de ac-cionar, como integrante del derecho a una tutela judicial efectiva, sin máslimitaciones que las que establezca la propia Constitución.

h) En especial, la sentencia antes citada de la Sala Electoral del Tribu-nal Supremo de Justicia (caso “Liborio Guarulla”), insistió en el carácterconstitucional de la jurisdicción electoral, como punto de partida para ladesformalización de la justicia electoral y en las características de su bre-vedad, celeridad y eficacia.

Las tres sentencias anteriores fueron reforzadas por otra de la mismaCorte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 17-04-01,caso: “Víctor José Fernández”, en la que insiste en el carácter innecesa-rio del agotamiento de la vía administrativa, partiendo del relevo que yahabían hecho muchas leyes, de cualquier control jerárquico o de tutela, encuanto a la revisión de sus propias decisiones administrativas (leyes dePROCOMPETENCIA; SUDEBAN; SIEX; CNV; SENIAT; COMISIÓNANTIDUMPING; CONATEL16).

2.- Sentencias a favor de la aplicación del requisito del agotamientode la vía administrativa

Por otra parte, nos encontramos con las siguientes sentencias favora-bles a la necesidad del agotamiento de la vía administrativa, que fuerandictadas con posterioridad a las decisiones antes comentadas, y con la exi-gencia expresa del cambio de doctrina por parte de dicha Corte, so pena dela declaratoria de la inadmisibilidad del recurso o la declaratoria de nulidad

16 Se trata de las siguientes leyes: Ley Para Promover y Proteger el Ejercicio de la LibreCompetencia; de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras; de las Deci-siones en materia de Inversión Extranjera de la Comisión de la Comunidad Andina; de laLey de Mercado de Capitales; de la Ley Sobre Prácticas Desleales del Comercio Interna-cional; de Ley de Telecomunicaciones, respectivamente.

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de la sentencia conocida en apelación por parte de la Sala Político Admi-nistrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por no haber sido agotada lavía administrativa, así:

Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremode Justicia, de fecha 27-03-02, caso: “Fundación Hogar Escuela JoséGregorio Hernández”, número 00489, en ponencia conjunta de dos ma-gistrados. Su fundamento es el siguiente.

a) Considera que la razón para instituir el requisito del agotamiento dela vía administrativa, no es la de constituirse en una carga, sino como unmedio garantizador de la esfera jurídica de los particulares.

b) El medio del agotamiento no corresponde al cumplimiento, por lotanto, de ninguna formalidad, sino que se trata de un beneficio para losparticulares.

c) No es posible controlar de manera efectiva y rápida todos los actosadministrativos por vía judicial.

d) A través de los recursos administrativos, el administrado puede ob-tener rápidamente una respuesta a su planteamiento.

e) El retardo de las actuaciones administrativas de que se trate, permiteal administrado la reclamación de las responsabilidades a que haya lugar(artículos 25 y 139 Constitucionales).

Como consecuencia de la anterior sentencia de la Sala Político Admi-nistrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la Corte Primera de lo Conten-cioso Administrativo, modificó su criterio y mediante sentencia del CASO:“ANTONIO ALVES MOREIRA”, del 26-04-01, señaló:

a) Que el hecho que la Exposición de Motivos de la ConstituciónBolivariana instara al legislador a desaplicar el requisito del agotamientode la vía administrativa y que previera como derecho, al de la tutela judi-cial efectiva, no puede ser argumento para su no exigencia, por cuanto, aúnbajo la vigencia de la Constitución de 1961, este derecho gozaba de reco-nocimiento expreso, a través de la interpretación conjunta de los entoncesartículos 68 y 206.

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b) Que en todo caso, la inclusión de tales previsiones en la Exposiciónde Motivos de 1999, es una situación sobrevenida a la exigencia del requi-sito del agotamiento de la vía administrativa.

c) Todo medio que permita al administrado reaccionar frente a la Ad-ministración, en defensa de sus derechos o intereses, es en definitiva, uninstrumento que garantiza la efectividad del Estado de Derecho.

d) Lo anterior (el conocimiento de los recursos administrativos que seejerzan contra sus actos), le permite a la Administración lograr el mayorapego posible a la legalidad.

e) Si algún cambio ha de producirse en esta materia, el mismo debieravenir de la actividad legislativa. (Considera en tal sentido, en nuestro crite-rio, que el control difuso del juez no es suficiente para desaplicar ese requi-sito de carácter inconstitucional). Exige en todo caso que la Constitucióntenga un carácter reglamentario y no de establecimiento de principios ypostulados.

f) En vista de que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justiciaomitió la exigencia del requisito del agotamiento de la vía administrativa,para la fecha, a pesar de no existir pronunciamiento expreso al respecto, losrecursos en los cuales no se demuestre el cumplimiento de tal requisito,son admitidos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremode Justicia, y en consecuencia, también, por las Cortes de lo ContenciosoAdministrativo. Es decir que, la acción legislativa (el dictado de la ley que,en nuestro criterio, ha de ser la del sistema contencioso administrativo)exigida por el sentenciador, se ha puesto de manifiesto a través de unaomisión (legislativa), pero suficiente, sin embargo, quizás por la discusiónque ha habido sobre el punto, para que sirva de fundamento para la noexigencia del cumplimiento del indicado requisito del agotamiento de lavía administrativa.

2.- El antejuicio administrativo

Las sentencias que fueran analizadas con respecto al agotamiento de lavía administrativa, entraron igualmente a analizar bajo las premisas que

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fueron expuestas, la necesidad del antejuicio administrativo como condi-ción para demandar a la República, toda vez que, frente a tal requisito tam-bién se presenta la duda de su carácter garantizador o violatorio de la tutelajudicial efectiva.

La sentencia vigente en tal sentido y que exige su interposición, es lasiguiente:

SENTENCIA DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRI-BUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, DEL 13-03-01, CASO: “NORA GON-ZÁLEZ VS UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA”, a través de lacual ratifica una decisión del juzgado de Sustanciación de la indicada Sala,que declara inadmisible un recurso de nulidad por incumplimiento de lodispuesto en el artículo 30 de la derogada Ley Orgánica de la ProcuraduríaGeneral de la República, que exigía el antejuicio administrativo como con-dición para proceder al ejercicio de una demanda contra la República.

Dado que la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de laRepública, en sus artículos 54 y siguientes y en su artículo 60, exige a losfuncionarios judiciales la declaratoria de inadmisibilidad de las demandascontra la República, en las cuales tal requisito del antejuicio administrativono se hubiere cumplido, y por otra parte, la Ley Orgánica del TribunalSupremo de Justicia, en forma expresa exige su cumplimiento, no puedeconsiderársele improcedente, por las razones de forma señaladas, a pesarde que, consideramos, que los argumentos relacionados a la tutela judicialefectiva, serían suficientes para mantener el criterio opuesto.

3.- La jurisdicción contencioso administrativa de amparoconstitucional

La Acción de Amparo Constitucional es una acción de índole constitu-cional, prevista en el artículo 27 de la Constitución de 1999.

Sus características principales son:

a) Su carácter breve y sumario;

b) Su carácter judicial;

c) Su carácter extraordinario, más que residual;

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d) Su carácter personalísimo;

e) El carácter directo de la violación del derecho constitucional;

f) Su carácter restablecedor;

g) Que viole o amenace violar un derecho o garantía constitucional;

h) Su carácter universal (Caso emblemático: “ANSELMO NATALE”.Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, del 31-01-91).17

El artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y garan-tías Constitucionales, establece la posibilidad de que se ejerza la acción deamparo constitucional contra todo acto administrativo, actuaciones mate-riales, vías de hecho, abstenciones u omisiones de la Administración, queviolen o amenacen violar derechos o garantías constitucionales, y consagratambién la figura que se ha denominado “amparo conjunto con recursocontencioso administrativo de nulidad”.

De tal manera, que se hace referencia al “amparo autónomo”, cuandoel mismo se ejerce directamente contra tales actos y de manera indepen-diente, y “amparo conjunto”, cuando la acción se ejerce conjuntamente conel recurso contencioso administrativo de nulidad.

El desarrollo de la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribu-nal Supremo de Justicia, ha sido el de limitar cada vez la procedencia de lasacciones de amparos autónomos contra actos administrativos.

Así, señala María Elena Toro “es casi imposible obtener un amparocontra la actividad administrativa en la Sala Constitucional”18.

El argumento para declarar inadmisible los amparos constitucionalescontra actos administrativos, es el de su carácter residual, es decir, el hechode que exista otro medio para la defensa del derecho violado o amenazadode violación, y su restablecimiento.

17 Al efecto, ver características del amparo constitucional, en ambas obras de HildegardRondón de Sansó: “Amparo Constitucional” y “La Acción de Amparo contra los Actos delos Poderes Públicos”. Editorial Arte. Caracas, 1991 y 1994, respectivamente.

18 “La Jurisdicción Contencioso Administrativa en la Jurisprudencia de la Sala Constitucio-nal del Tribunal Supremo de Justicia”. XXXIII Jornadas J.M. Domínguez Escobar. “Avan-ces Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela”. Instituto de Estu-dios Jurídicos del Estado Lara. Abril 2003. pág. 206.

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Se basan tales decisiones, en la última parte del primer párrafo delartículo 5 de la ley de la materia, que establece que procede el amparo…”cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con laprotección constitucional”.

La jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo deJusticia, en nuestro criterio, ha retrocedido hacia el concepto del carácterresidual del amparo. Y cabe señalar que, la Sala Político Administrativa dela extinta Corte Suprema de Justicia, había sustituido el requisito del carác-ter residual del amparo por el del carácter extraordinario.

Así, el residual implica que no haya otro medio. Y el extraordinarioque se trate el amparo del único medio “efectivo” para el restablecimientodel derecho.

El carácter extraordinario tiene mucho más sentido, por cuanto, cabepreguntarse qué sucedía antes de la vigencia del amparo. En tal sentido,cabe preguntarse, si es que acaso antes de la aceptación de la figura delamparo no existían vías de defensa de derechos. Como sí existían, enton-ces, siempre habrá otra vía para poder ejercer la defensa correspondiente yno es difícil concluir que la definición o “categorización” del amparo comoresidual, es definitivamente una vía para su casi absoluta inadmisión. Siem-pre hubo medio de defensa, lo importante es que el amparo sea el verdade-ramente efectivo. Lo contrario implica entonces, la muerte del amparo.

Ahora bien, es labor del accionante demostrar la procedencia y deljuez apreciarla correctamente, y no puede el peligro del denominado “abu-so del amparo” acabar con una figura favorable a la defensa de los particu-lares, además bajo la vigencia de la Constitución de 1999 que consagraderechos como el de la tutela judicial efectiva.

El incumplimiento del carácter residual del amparo contra los actosadministrativos está, según la propia Sala Constitucional del Tribunal Su-premo de Justicia, en la existencia misma de los tribunales contenciosoadministrativos y los medios de control contencioso administrativos. Alefecto, destaca, la sentencia número 2369, del 23-11-01º, caso: “MarioTéllez García y otros”.

Ha sido tan contraria la indicada Sala a la procedencia de tales ampa-ros, que ni siquiera cuando se han planteado contra vías de hecho de laAdministración, el mismo ha sido declarado procedente (Sentencias “Ma-risol Ocando López”, número 2653, del 14-12-01 y número 861 del

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8-05-02, caso: “Teodoro David Dovale Sánchez”, que se referían inclu-so a unas destituciones de hecho).

Tampoco se ha admitido el amparo cuando se han invocado interesescolectivos o difusos (sentencia del caso: “Asociación de Vecinos de San-ta Bárbara”, del 28-02-03).

Las declaratorias anteriores en algunos casos son de improcedencia yen otros de inadmisibilidad, siendo en nuestro criterio más correcto el tér-mino de inadmisibilidad, en virtud de lo dispuesto en el ordinal 5 del artí-culo 6 de la ley de la materia.

Llama la atención, sin embargo, que la Sala Constitucional, a pesar desu inflexibilidad ante el cumplimiento del requisito del carácter residual, -ni siquiera extraordinario del amparo constitucional autónomo contra actoadministrativo-, considera que el hecho del ejercicio de algún recurso ad-ministrativo no impide al accionante dirigirse a la sede jurisdiccional cons-titucional para ejercer un amparo constitucional. Es decir que, a criterio dela indicada Sala, es sólo la vía judicial la que debe considerarse idóneacomo vía para la protección de los derechos constitucionales, a diferenciadel amparo constitucional. Al respecto, las sentencias de los casos: “LuísDuarte y otros” (20-09-02); “María Mata de Castro” (26-07-00). Con-sidera la Sala Constitucional, que los recursos administrativos no puedenconsiderarse como una instancia previa que deba agotarse, para que puedael particular dirigirse a la vía judicial para ejercer una acción de amparoconstitucional, de manera que ambas vías, pueden coexistir.

También se ha discutido la procedencia de la acción de amparo consti-tucional contra acto administrativo, cuando la protección que se requiere esde urgencia. En este caso, la Sala Constitucional ha sido favorable a sudecreto (CASO: “Marvely Escobar Galvé”, del 22-3-02), pero debe de-mostrarse la “imperiosa necesidad”, a través del cumplimiento de, por lomenos, una de las dos condiciones siguientes:

a) Sólo opera si con la vía judicial incoada no se han restablecido elderecho violado o amenazado de tal.

b) Cuando se desprenda de la circunstancia fáctica o jurídica que rodeala pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resultaría in-suficiente.

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Los casos que han sido así admitidos (es decir, en virtud de la tesis del“amparo de urgencia”), han sido muy restringidos, por cuanto, nos encon-tramos frente al mismo, nuevamente ante la discusión entre el carácter re-sidual o extraordinario del amparo. No obstante, si es evidente que latrasgresión del derecho va más allá de la esfera subjetiva del particular,hacia los intereses generales, su decreto pareciera ser posible. En tal senti-do, nos encontramos con la sentencia del caso: “Luís Fernando Mada-riaga”, del 28-9-01.

Los casos y sentencias anteriormente analizados nacieron bajo la vi-gencia de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a pesar de que,muchos de ellos fueron también comentados bajo la luz de la nueva LeyOrgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Por su parte, las decisiones quepasamos a analizar de seguidas, son más bien y específicamente, productode la entrada en vigencia de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supre-mo de Justicia, así:

4.- DE LA JURISPRUDENCIA SURGIDA CON OCASIÓNDE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY ORGÁNICADEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

a) Desaplicación de la norma de la Ley Orgánica del TribunalSupremo de Justicia, que tasaba las pruebas en el contenciosoadministrativo

El artículo 19.1119 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremode Justicia, establece cuáles son las únicas pruebas de promoción y evacua-ción posible en los procedimientos que se tramitan contra la República. Detal manera que señala, que sólo se admitirán la experticia, la inspecciónjudicial, incluyendo aquellos documentos que formen parte de los archivosde la Administración Pública, las posiciones juradas y los instrumentospúblicos o privados. No prevé obligación para los funcionarios públicos deabsolver posiciones juradas, pero sí deben (no se señala con este verbopero indica “contestarán” de manera imperativa), responder cuestionarios.

19 Nos referimos al ordinal 11° del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo deJusticia, cuya técnica legislativa (en general por la vastedad de supuestos en cada norma),innova en la forma señalada.

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Es decir, que pruebas como la de testigos, las pruebas libres o la detestigos expertos que proceden contra la Administración20, no podrían serpromovidas según la norma transcrita.

La anterior disposición no sólo es contraria al derecho a la tutela judi-cial efectiva y a todo aquel que lo complementa o refuerza (derecho aldebido proceso, derecho a la igualdad procesal de las partes, etc.…), sinosobre todo que atenta contra la trascendencia de los cambios que se produ-jeron en nuestro ordenamiento jurídico a partir de la vigencia del Códigode Procedimiento Civil de 1986, cuyo principal avance fue el de pasar deun sistema tasado de prueba a uno libre. De tal manera que, las partes po-dían y pueden, según el indicado compendio procesal, promover cualquiermedio de prueba, siempre que el mismo sea lícito.

El fundamento de tal modificación (entonces el Código de Procedi-miento Civil), fue justamente el de la necesidad de una justicia más eficaz,y no formal.

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, comoconsecuencia de los argumentos anteriores, y en vista de las constantesapelaciones contra los autos de inadmisión en tal sentido dictados por elJuzgando de Sustanciación de la misma, decidió, en ejercicio del controldifuso que le otorga el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil,desaplicar la citada norma, mediante sentencia del caso: “Rosa AuraChirinos Navas contra el Municipio Autónomo José Laurencio Silvadel Estado Falcón”, de fecha 6-10-04.

Lo anterior además se enfatiza en el caso de la Administración Públi-ca, cuya Ley Procedimental, como lo es la Ley Orgánica de Procedimien-tos Administrativos, previamente incluso a la vigencia del citado Códigode Procedimiento Civil, consagraba y consagra la prueba libre, que es ade-más un principio de derecho administrativo que forma parte de los “Princi-pios que Garantizan la Eficacia Administrativa”21, que se denomina el “Prin-cipio de Flexibilidad Probatoria o Libertad de Prueba”.

20 Ver al efecto a Beatrice Sansó de Ramírez en “Validez de la Promoción de una Prueba deTestigo Experto y de Informes de un Funcionario Público”, en “Estudios de Derecho Pú-blico y Procesal”. Coordinadores Alberto Baumeister Toledo y Jesús María Casal TomoIII: Universidad Católica Andrés Bello. Caracas, 2004.

21 Ver al efecto a Hildegard Rondón de Sansó, en sus “Comentarios a la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos”, en cualquiera de sus reimpresiones. Editorial JurídicaVenezolana.

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A pesar de que, en La Sentencia en la que la mencionada Sala PolíticoAdministrativa desaplica la norma señalada, no se hace alusión a la LeyOrgánica de Procedimientos Administrativos, consideramos que en el casoespecífico de las actuaciones de la Administración Pública, era indispensa-ble considerar la posibilidad de contradicción entre las pruebas promovi-das en sede administrativa, de conformidad con el principio de libertad deprueba, y aquellas que lo serían en sede jurisdiccional. Es decir, ¿habríantenido validez aquellas pruebas libres o no tasadas incluidas en el expe-diente administrativo y luego enviadas para ser el sustento de un juicio ensede jurisdiccional contencioso administrativo?

En virtud de lo expuesto, consideramos absolutamente positivo el con-tenido de la sentencia analizada, por cuanto, no hay mayor garantía delderecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva, que la posibilidad para elparticular, de demostrar ante el juez sus alegatos, a través de las pruebas deque dispone, obviamente, siempre que tengan carácter lícito.

b) En cuanto a las competencias en materia contenciosoadministrativo

Siempre bajo la premisa de que el contencioso administrativo, es unagarantía del derecho a la tutela judicial efectiva, es evidente que, una de susmanifestaciones es la de que sea un tribunal especial el que esté dotado dela competencia para conocer de los recursos contra los actos de la Adminis-tración Pública.

Para determinar tales competencias, resaltan dos supuestos:

1.- La eliminación de la condición de única instancia de la mayoría delas decisiones de la antes única Corte Primera de lo Contencioso Adminis-trativo, por ser ello evidentemente contraria al antes indicado derecho a latutela judicial efectiva. Al efecto, las sentencias de los casos: “ELECENTRO”y “CADELA”, desaplicaron con fundamento en el control difuso (artículo334 Constitucional), el último aparte del artículo 185 de la derogada LeyOrgánica de la Corte Suprema de Justicia, que preveía el carácter de únicainstancia de la mencionada Corte al conocer de determinados asuntos.

2.- La exigencia de la declaratoria de cuál es el tribunal competentepara el conocimiento de una determinada acción. En efecto, mediante la

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sentencia del caso: “BANCO INDUSTRIAL DE VENEZUELA”, la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia, anuló el objeto de unadecisión de la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal,mediante la cual la misma declaró simplemente inadmisible el recurso con-tencioso administrativo de nulidad contra los oficios números F-125 y F-126del Ministerio de Finanzas; le exige al efecto, que remita la causa al tribu-nal que determine competente, pues lo contrario deja al recurrente en totalestado de indefensión.

Los fundamentos de la sentencia son evidentemente:

-La decisión se aparta del criterio del favorecimiento del derecho deacceso a la justicia, y al derecho a la acción constitucionalmente garantizada.

-Que los artículos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia(derogada) y del Código de Procedimiento Civil respectivos, relacionadoscon el tema, debieron ser interpretados integralmente.

-Que el derecho al debido proceso comprende también el de acceso ala justicia. (Reitera en tal sentido, la mencionada Sala, su criterio previstoen La Sentencia número 1614, del 29-8-01).

-Que las condiciones de acceso a la justicia no deben obstaculizar ofrustrar injustificadamente el ejercicio de la acción a través de la cual sededuce la pretensión (Reitera el criterio sentado en La Sentencia del caso:“Pesajes del Puerto, C.A.” y “Transporte ALCA, C.A.”).

-Señala que, siendo esa Sala, Juez Constitucional, está en la obligaciónde asegurar la integridad de la Constitución (artículo 334 Constitucional), ydentro de tal obligación, se le otorga el control difuso de la constitucio-nalidad. Al respecto, es interesante como define el control difuso de losjueces de La República, no como facultad sino como potestad (poder-deber).

-No obstante la inadmisibilidad del recurso contencioso administrati-vo interpuesto, anula el objeto de la decisión de la Sala Político Adminis-trativa del Tribunal Supremo de Justicia, fundada en lo siguiente:

“….la declaratoria de inadmisibilidad del aludido recurso, sin que se efec-túen mayores consideraciones, podría producir un menoscabo en la situaciónjurídica de los actores, concretamente en el ejercicio del derecho constitu-

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cional a la defensa y de acceso a la justicia, como consecuencia del vencimien-to del lapso de caducidad legalmente previsto, para procurar en vía conten-ciosa, la defensa del derecho por ellos invocados”. (Cursivas nuestras).

3.- Con respecto a la competencia en materia de contratos administra-tivos, debe señalarse que la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Su-premo de Justicia, ha cambiado absolutamente el panorama, por lo que,con posterioridad a ella, la Sala ha definido las competencias de maneraabsolutamente novedosa, de la forma siguiente:

-El ordinal 25 del artículo 5 (distributivo de las competencias de laSala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la LeyOrgánica del Tribunal Supremo de Justicia), otorga la competencia a laindicada Sala para:

“Conocer de las acciones de cualquier naturaleza que se susciten con mo-tivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o reso-lución de los contratos administrativos de los cuales sea parte la Repúbli-ca, los Estados, los Municipios, si su cuantía excede de setenta unidadestributarias”. (Cursivas y negrillas nuestras).

-La norma consagra la competencia de la Sala Político Administrativadel Tribunal Supremo de Justicia “en materia de interpretación, cumpli-miento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos adminis-trativos”. Es decir, que se trata de la determinación de la competencia porla materia, y con respecto a los denominados contratos administrativos.

-En los contratos administrativos, la parte debe ser un ente territorial,bien sea la República, los Estados o los Municipios.

-Se agrega la competencia por la cuantía. En efecto, la cuantía debeexceder de setenta mil unidades tributarias (70.000 UT).

-A pesar de la dura polémica que la noción de contratos administrati-vos ha planteado, el legislador insistió en utilizarla, con lo cual se prolon-gará la duda sobre su alcance.

-Esta norma equivale a la contenida en el ordinal 14 del artículo 42 dela Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (derogada), en la cual sehacía referencia a los mismos supuestos (competencia por la materia: “in-terpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución”).

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-Con fundamento en lo anterior, es preponderante la sentencia de fe-cha 15 de julio de 2004, caso: “Alcaldía del Municipio Miranda delEstado Zulia”, expediente número 2003-0655, de la Sala Político Ad-ministrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de que:

-Se planteaba la duda de que la cuantía era de Bs. 54.000.000,00, por locual, la Sala no sería competente para conocer de la demanda interpuesta.

-No obstante, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo deJusticia consideró que, en un estado de derecho y de justicia, y con funda-mento en el artículo 26 Constitucional, toda persona tiene derecho a latutela judicial efectiva, lo que implica la garantía de una justicia expedita ysin dilaciones.

-Señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 del Código deProcedimiento Civil, la competencia debe determinarse en virtud de lossupuestos de hecho planteados para el momento de la interposición de lademanda.

-Como consecuencia de lo anterior, no tienen efecto respecto de lademanda, los cambios posteriores a dicha situación, salvo que la ley prevealo contrario.

-En vista de que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, noestableció disposición contraria alguna, la Sala Político Administrativa delTribunal Supremo de Justicia, entró a conocer de la demanda.

5.- CASOS EMBLEMÁTICOS POSTERIORES A LA VIGENCIADE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL SUPREMODE JUSTICIA RELACIONADOS CON LAS COMPETENCIASDE LOS TRIBUNALES CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS

-CASO: “MARLON RODRÍGUEZ”, de fecha 26 de octubrede 2000, sentencia número 2004-1462, que determinalas competencias de los Tribunales Contencioso AdministrativoRegionales (ponencia conjunta):

-Acción: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuestocontra el Acuerdo Nº 53 del 5-8-04, dictado por la Cámara Municipal del

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Municipio El Hatillo del Estado Miranda, mediante el cual se suspendió lasuspensión cautelar del recurrente Marlon Rodríguez, del cargo de Secre-tario Municipal “hasta tanto culmine el procedimiento administrativo alcual se dio inicio mediante dicho acto”. Igualmente, fueron suspendidos,el Síndico Procurador Municipal y el Contralor Municipal de dicho entedescentralizado territorialmente.

-Fundamento de la acción: el artículo 166 de la Ley Orgánica deRégimen Municipal.

-Señala igualmente el recurrente la existencia de un conflicto deautoridades.

-Íter del recurso: fue planteado originariamente ante el Juzgado Su-perior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, quelo declaró inadmisible.

-La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entróa conocer del recurso, por tratarse de un conflicto de autoridades, de con-formidad con lo establecido en el artículo 266 Constitucional, numeral 4º,5, numeral 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y en elartículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

-Consideró que la medida de suspensión no había impedido el desen-volvimiento normal de las actividades propias de la entidad (según lo exigeel artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal).

-Por lo anterior, declaró INADMISIBLE la solicitud.

-No obstante, dado que la solicitud traía consigo un recurso de nulidademanado de un acto municipal (el Acuerdo), la competencia, según lo dis-ponían las disposiciones transitorias únicas de la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia (derogada), era de los Juzgados Superiores en lo Civil,Mercantil y Contencioso Administrativo.

-De inmediato, señala que la novísima Ley Orgánica del Tribunal Su-premo de Justicia no regula lo relativo a la jurisdicción contencioso admi-nistrativa, por lo que, al no haber una ley de la materia, y ser ella su ente

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rector, entró a legislar, y a determinar, en consecuencia, cuáles eran lostribunales que integraban la jurisdicción contencioso administrativa.

Así:

-SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMODE JUSTICIA del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA (en la cúspide dela jurisdicción)

-Cortes de lo Contencioso Administrativo (creadas mediante Resolu-ción de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 10-12-03,número 2003-00033, publicada en la Gaceta oficial de la RepúblicaBolivariana de Venezuela, número 37.866 del 27-1-04.

-Los tribunales Contencioso Administrativo Regionales.

No se refiere a los Especiales y menos aún, a los eventuales.Con respecto a los Tribunales Contencioso Administrativo Regiona-

les, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entróa legislar en detalle, así:

-Si bien el art. 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,limitaba la competencia de tales tribunales a los casos en los que se alega-ran razones de ilegalidad, por interpretación de la aludida norma a la luz delos nuevos postulados de la Constitución, los mismos (los tribunales regio-nales) conocerían de los recursos de nulidad contra los actos emanados deautoridades regionales, cuando se alegare cualquier contrariedad al dere-cho (vicios de ilegalidad y de inconstitucionalidad).

-Los Tribunales Contencioso Administrativo Regionales, tienen compe-tencia (adaptando la situación al nuevo texto que rige al Tribunal Supremode Justicia y a la jurisprudencia que ella precedentemente fue dictando, quemodifican la cuantía que corresponde a dichos tribunales), para conocer:

a) De las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con moti-vo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez, o resolu-ción de los contratos administrativos, en los cuales sea parte la República,

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los Estados o los Municipios, si su cuantía no excede de diez mil unidadestributarias (10.000 UT), “que actualmente equivale a la cantidad de Bs.247.000.000,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribuna”.22

b) De las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los órga-nos del ejecutivo estadal y municipal y demás altas autoridades de rangoregional que ejerzan el poder público, si su conocimiento no está atribuidoa otro tribunal (competencia residual).

c) De las acciones de reclamo por la prestación de servicios públicosestadales y municipales, si su conocimiento no está atribuido a otro tribu-nal. (Novedad derivada de la Constitución de 1999, nuevamente, compe-tencia residual).

d) Con relación a la competencia para conocer “de las acciones decualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cum-plimiento, caducidad, nulidad, validez, o resolución de los contratos admi-nistrativos, en los cuales sea parte la República, los Estados o los Munici-pios”, la Sala comenzó a interpretar restrictivamente la atribución que leconfería el ordinal 14° del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Su-prema de Justicia, hoy parcialmente reproducido en el numeral 25° antestranscrito.

e) El caso emblemático que contiene lo anterior, es el siguiente:“SERVITRANSPORTE, C.A. VS INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPALDE TRÁNSITO Y TRANSPORTE URBANO DE PASAJEROS Y VIALIDADDEL MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO”, entendiendoque, según tal fallo, es de la competencia de dichos tribunales, conocer detales cuestiones en los cuales sea parte una autoridad regional distinta a losmunicipios o estados, si su cuantía no excede de diez mil unidades tributaria(10.000 UT).

22 La Unidad Tributaria para la fecha de la sentencia correspondía a Bs. 24.700,00, pero fueaumentada a Bs. 29.400, mediante Resolución Número 0045, del Servicio nacional Inte-grado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), publicada en la Gaceta Oficialde la República Bolivariana de Venezuela, Nº 38.116, del 27-01-05.

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6.- CON RELACIÓN A LAS PARTES, ESTO ES, A LALEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

Tradicionalmente, la legitimación para recurrir (legitimación activa),ha sido en virtud de un interés legítimo, personal y directo, o la titularidadde un derecho subjetivo. Es decir, se trata de un interés calificado, más alláde un simple interés.

El interés legítimo, personal y directo, tal como lo señala la EscuelaItaliana, se manifiesta cuando el particular se encuentra en una situación dehecho especial, en virtud de la cual una determinada actuación de la Admi-nistración Pública, le afecta (Se refiere por ejemplo, a aquella persona pro-pietaria de un terreno, sobre el cual se decreta una afectación, al propietariode un local comercial, al cual le es suspendido el permiso de licores, alchofer de un vehículo al que se le aplica una multa de tránsito).

Por su parte, el derecho subjetivo parte de la existencia de una relaciónprevia entre la Administración y el administrado.

En Italia, tal clasificación,23 constituye el criterio general de reparti-ción entre el juez ordinario y el administrativo, señalándose que “el objetoprincipal de la jurisdicción administrativa son las controversias que ver-san sobre intereses legítimos del ciudadano frente a la AdministraciónPública, lo que lo diferencia de la jurisdicción ordinaria que conocerá deaquellas controversias que involucren a la Administración Pública cuandoversen sobre derechos subjetivos”.

En nuestro país, no se hace tal distinción, y el conocimiento de laspretensiones fundadas en Derecho Administrativo, son del conocimientode la jurisdicción contencioso administrativa.

Cabe la pregunta de si, la vigencia de la Constitución de 1999 y lainclusión en forma expresa de los intereses difusos en su artículo 26, hatraído como consecuencia un cambio de concepción en la jurisprudencia.

En tal sentido, es necesario conocer la situación con anterioridad a lavigencia de la Constitución de 199924:

23 Di Stefano, Antonio: Op. Cit, págs. 64 y 65.24 Así lo indica, Henrique Iribarren, en su excelente artículo “Las Partes en el Contencioso

Administrativo”.

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-Así, la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema deJusticia en 1977 y el contenido del artículo 206 de la Constitución de 1961,permitió unificar en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremode Justicia de la extinta Corte Suprema de Justicia, a los principales aspec-tos relacionados con la jurisdicción constitucional y con el contenciosoadministrativo.

-Las normas de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia quesirvieron de fundamento para la determinación de la legitimación activa,fueron las contenidas en los artículos 112 y 121 de la Ley Orgánica de laCorte Suprema de Justicia.

Tales normas se refieren a lo siguiente:

-Artículo 112: toda persona natural o jurídica plenamente capaz, quesea afectada en sus derechos o intereses por ley, reglamento, ordenanza uotro acto de efectos generales, puede demandar su nulidad por razones deilegalidad e inconstitucionalidad.

-Artículo 121: se requiere ser titular de un interés legítimo, personal ydirecto para solicitar la nulidad de un acto administrativo de efectos parti-culares, también permite al Fiscal General de la República, y demás fun-cionarios autorizados por ley, su impugnación, cuando éstos afecten elinterés general.

-Igualmente, se sustituyó el sistema que clasificaba los recursos enrecurso de inconstitucionalidad (por exceso de poder) y otras ilegalidades,que incluía una especie de acción popular, pues no exigía legitimación parasu ejercicio, ni preveía lapso de caducidad alguno; por los recursos, tantopor razones de inconstitucionalidad como de ilegalidad que debían ser co-nocidos por la misma Sala, y se distinguía sólo según el acto impugnado(de efectos generales y de efectos particulares). Análisis del cambio lorefleja, magistralmente (según señala Iribarren), la sentencia del Dr.Eloy Lares Martínez, del 14-3-60, caso: “Barreto Rodríguez de la Cor-te Federal”.

-Los planteamientos que se realizaron fueron los siguientes:

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a) La acción popular no fue eliminada, en virtud del alcance del artícu-lo 112 Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Caso emblemático:“Ramón Burgos Romero” de la Sala Político Administrativa de la Cor-te Suprema de Justicia, 12-2-87 que señaló: que un acto administrativo deefectos generales, independientemente de que fuere impugnado por razo-nes de ilegalidad o de inconstitucionalidad, podía ser recurrido por “cual-quier interesado, sin límite alguno”. (Se trató de la ampliación de la acciónpopular).

b) Se reforzó el requisito del interés legítimo, personal y directo, parala impugnación de los actos administrativos de efectos particulares, segúnel artículo 121 Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Sentenciaemblemática: “Iván Pulido Mora”, de fecha 3-10-85, que exige una“especial situación de hecho ante la infracción del ordenamiento jurídi-co” del administrado frente a la Administración, para impugnar unacto administrativo de efectos particulares.

c) Se previeron iguales requisitos para la impugnación de los actosseparables (con lo cual se hizo un reconocimiento de su existencia y posi-bilidad de su impugnación). Es decir que, en tales casos también se requi-rió ser titular de un interés legítimo, personal y directo. La teoría de losactos separables (Hildegard Rondón de Sansó, en “La acción de nulidadcontractual prevista en el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Corte Supre-ma de Justicia. La Acción del Tercero Contractual”25), está basada en queexisten actos que derivan de los contratos administrativos que pueden ais-larse de su contexto y por tanto, son impugnables de manera autónoma eindependiente del contrato26.

d) En cuanto al interés difuso, es tesis de Henrique Iribarren que ya elartículo 121 “in fine” de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia

25 Hoy publicado en obra de la misma autora denominada “Las Peculiaridades del Conten-cioso Administrativo”. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Cara-cas, 2001.

26 Igualmente, Henrique Iribarren los analiza en su obra: “Régimen Jurídico de los ContratosAdministrativos”, publicada por la Fundación de la Procuraduría General de la República,en 1991, págs. 249 a 266.

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(hoy derogada), lo consagraba cuando permitía al Fiscal General de la Re-pública, o cualquier otro funcionario, impugnar un acto si éste afectaba losintereses generales.

La pregunta con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1999,con respecto a los intereses difusos, va dirigida hacia la aplicación ampliao incluso abusiva del criterio o su aplicación moderada, por cuanto, se haceun análisis de si su previsión expresa en el artículo 26 Constitucional, per-mite que no se exija legitimación activa para el ejercicio de los recursoscontencioso administrativo de nulidad.

Los casos emblemáticos han sido los siguientes:

a) SALA CONSTITUCIONAL /TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTI-CIA, caso: “Defensoría del Pueblo”, de fecha 30-6-00 y caso: “ServioTulio León”, de fecha 22-9-00, interpretan la noción y su significado.

b) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA /TRIBUNAL SUPREMODE JUSTICIA, caso: “Banco FIVENEZ”, de fecha 13-4-00: RecursoContencioso Administrativo de Nulidad contra un acto administrativo deefectos particulares contenido en una Resolución de la entonces Junta deEmergencia Financiera, que dispuso la intervención de una empresa rela-cionada con el antes indicado grupo bancario, que subiera en apelación a laSala Político Administrativa, desde la entonces Corte Primera de lo Con-tencioso Administrativo. Su concepción es amplia, pero lógica (en nuestroconcepto) y establece que ha quedado derogado el criterio legitimador pre-visto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sin embargoseñala, y es esto lo más importante, que el interés tiene que seguir siendolegítimo, aunque no necesariamente personal ni directo (de allí que puedaconsiderarse legitimación al interés difuso), para impugnar un acto admi-nistrativo de efectos particulares.

c) Una sentencia posterior de la SALA POLÍTICO ADMINISTRA-TIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, de fecha 11 de mayode 2000, exige nuevamente la “especial situación de hecho”. (caso: “Co-legio de Nutricionistas y Dietistas de Venezuela”).

d) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPRE-MO DE JUSTICIA, de fecha 20 de febrero de 2001: caso: “Instituto

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Universitario Monseñor Arias”, se exigió el interés previsto en el artícu-lo 121 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, paraimpugnar un acto administrativo general de efectos particulares, por cuan-to “no se determina la manera de como el decreto incide negativamente enla esfera subjetiva del recurrente”. Igual pronunciamiento realiza la SalaPolítico Administrativa, en el caso: “Ruralca, C.A.”, de fecha 5 de febrerode 2002, y finalmente, en la sentencia del caso: “Laboratorios Substancia,C.A.”, de fecha 29 de octubre de 2002.

7.- JURISPRUDENCIA CON RELACIÓN AL TEMA DE LAEJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS EN EL CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

Habiendo previamente discutido el alcance de la tutela judicial efecti-va, y lo que ella significa, y sobre todo, discernido sobre el requisito delagotamiento de la vía administrativa, la posibilidad de inejecución de unasentencia dictada por un tribunal contencioso administrativo contra la Re-pública e incluso contra los institutos autónomos (según lo establece la LeyOrgánica de la Administración Pública), y bajo determinadas condiciones,contra los estados y los municipios, pareciera ser absolutamente injusto.

Imaginemos sólo, que el particular haya agotado la vía administrativaporque así lo exigía el ordenamiento jurídico (casos que aún hoy deberánser decididos, por cuanto, es muy reciente, según vimos, su no exigencia,porque se determinó de manera contundente su carácter innecesario, sólocon posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del TribunalSupremo de Justicia), o incluso porque así lo decidió en consideración a sumejor defensa, y que luego se haya dirigido a la sede jurisdiccional, y nologre al final del camino que la Administración de manera voluntaria cum-pla con el fallo, ni exista vía legal y judicial posible que así se lo exija.

Al efecto, encontramos, que existe todo un régimen especial de ejecu-ción de sentencias condenatorias contra la República, por cuanto, la mismase encuentra exceptuada de la aplicación de las normas correspondientesprevistas en el Código de Procedimiento Civil.

La razón de lo anterior estriba en lo siguiente:

-El carácter de protección del interés general que corresponde al Estado.

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-El principio de la separación de Poderes, que implica que a cada ramadel Poder Público le corresponde el cumplimiento de sus respectivas fun-ciones, siendo incluso nulos los actos viciados de usurpación de funciones(artículo 25 Constitucional) y responsables los funcionarios que los dictaren.

-Los principios rectores de los regímenes presupuestarios, que exigenla afectación (previa) de los recursos dentro del correspondiente presu-puesto. (Principio de legalidad presupuestaria).

-La necesaria continuidad de la prestación de los servicios públicospor parte de la Administración.

Los anteriores son los motivos principales por los cuales existe para laRepública, el PRIVILEGIO DE LA INEJECUCIÒN FORZOSA DE LASSENTENCIAS, los cuales además se encuentran plasmados en las siguien-tes normas:

-Artículo 73 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de laRepública. Los bienes, rentas o acciones que formen parte del patrimoniode la República, no están sujetos a embargos, hipotecas, ejecuciones, y engeneral, a ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva.

-Artículo 16 Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional: Losbienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la República, no estánsujetos a embargo, secuestro, hipoteca, u otra medida de ejecución preven-tiva o definitiva.

Las sentencias que se han pronunciado sobre la inejecución en la for-ma prevista con precedencia, más emblemáticas27, han sido las siguientes:

-Con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1961:

a) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE SUPRE-MA DE JUSTICIA/CSJ, 23-4-86: Debe prevalecer la prestación del servi-cio público encomendado a la Administración. Se acepta, no obstante, que

27 Citadas por Adriana Pagés Campos, en su trabajo de grado como Especialista de DerechoAdministrativo de la UCAB: “La Ejecución de sentencias Condenatorias contra la República”.

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la contraprestación del administrado sea una justa indemnización, es decir,que no decreta mandamiento alguno de ejecución forzosa.

b) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE SUPRE-MA DE JUSTICIA-CSJ, 13-5-93: aplica analógicamente lo dispuesto enel artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, para proceder ala ejecución de los actos dictados por la República, siempre y cuando exis-ta el respectivo crédito presupuestario. Se basa también en la sentencia delcaso: “Zamora Izquierdo”, de fecha 12-5-87, en la que la indicada Salaprevió la ejecución de una sentencia contra un acto de un estado.

c) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE SUPRE-MA DE JUSTICIA/CSJ, 26-1-95: Caso: “PLÁSTICOS DEL GUÁRICO,C.A. VS CORPOINDUSTRIA”. Es una sentencia emblemática, por cuan-to la Sala Político Administrativa, declara la ejecución de una sentencia yfija un lapso perentorio de diez (10) días para su cumplimiento voluntario.El fundamento legal estuvo en la aplicación analógica del artículo 104 dela Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en la utilización de las medidasprevistas en el Código de Procedimiento Civil.

d) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE SUPRE-MA DE JUSTICIA/CSJ, 26-5-99: Es una sentencia emblemática, por cuan-to, partiendo del requisito de que la decisión sea cumplida oportunamente,prevé la posibilidad de indexación de los montos previstos.

-Sentencias posteriores a la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela 1999:

a) SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPRE-MO DE JUSTICIA de fecha 8 de julio de 2000: se refiere a la “constitu-cionalización”28 de la tutela judicial efectiva.

- Señala también como fundamento para la ejecución, los artículos 25(nulidad de actos viciados por usurpación de poderes), 136 (distribución

28 Otorgamiento de “rango constitucional” de tal derecho, por haber sido consagrado en for-ma expresa en el Texto Constitucional vigente.

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del Poder Público y colaboración entre Poderes), 137 (principio de legali-dad), 138 (nulidad de los actos viciados de usurpación de autoridad), 139(responsabilidad individual por abuso de poder, desviación de poder o vio-lación de la Constitución), 140 (responsabilidad patrimonial del Estado porfuncionamiento de la Administración), 253 (origen de la potestad jurisdic-cional, facultades de los órganos jurisdiccionales) y 259 (sistema de res-ponsabilidad administrativa).

- Se basa también en el desarrollo del sistema de ejecución de senten-cias en leyes especiales ( Ley Orgánica del Poder Judicial, Código de Pro-cedimiento Civil).

b) Sala Constitucional/TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, defecha 3-8-01: señala que los órganos jurisdiccionales pueden dictar contralos entes públicos, las medidas que comporten cargas económicas.

c) Sala Constitucional /TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, defecha 3-10-02: ratificatoria de la sentencia anterior. Prevé la posibilidad dedesaplicación del privilegio de la inejecución según sea la gravedad delabuso cometido (es decir, que se instaura la tesis de la inejecución comoabuso de poder).

En conclusión, la tendencia de la Sala Político Administrativa de laextinta Corte Suprema de Justicia fue, aún cuando tímidamente, la de acep-tar la ejecución, la de la actual, y con mayor fuerza la de la Sala de Casa-ción Civil del Tribunal Supremo de Justicia, es la de promover la ejecución,partiendo: del concepto verdadero y propio de tutela judicial efectiva, de ladefinición de la inejecución como abuso de poder, del reconocimiento de lacorrección monetaria, de la inconstitucionalidad de la aplicación de las dis-posiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,para la ejecución de las sentencias contra los bienes del dominio privado dela República, de una “cierta” desaplicación de la norma de la Ley Orgánicade la Administración Pública contenida en el artículo 97 que extiende elbeneficio de la inejecución a los institutos autónomos (vemos pues aquícomo el legislador no se encuentra a la altura del juez). Resalta sin embargola indicada Sala, la imperiosa necesidad de evitar la interrupción de losservicios públicos, es clara al reconocer que los bienes de utilidad pública

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pueden ser ejecutados, señala que si bien la Constitución prevé el principiode separación de Poderes y de legalidad, también tienen rango constitucio-nal el derecho a la tutela judicial efectiva y otros que lo complementan.

La doctrina considera pues, que debe flexibilizarse el sistema, y en micriterio, tratar de compendiarse los argumentos de un lado y del otro, quegozan, ambos, de validez; además, la ampliación de la potestad cautelar deljuez contencioso administrativo, consideramos no congenia con las limita-ciones de inejecución, por lo que, la jurisprudencia, debe tender hacia laejecución de las sentencias, más que a través de la aplicación de las medi-das de embargo y secuestro, de las cautelares innominadas, con la debidaexigencia de sus requisitos de procedencia (cumplimiento del “fumus bonisiuris”, “periculum in mora” y “periculum in damni”)...

-Con relación a la ejecución de los amparos constitucionales, elcriterio de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Jus-ticia, ha sido:

-Caso: “Rafael Aníbal Rivas Ostos” de fecha 7 de noviembre de1995: El órgano judicial que decreta el amparo es el competente para orde-nar su ejecución. Encontrándose una excepción en el caso de la sanción deprivación de libertad por desacato que debe ser ejecutada por la jurisdic-ción penal.

8.- CON RESPECTO AL TEMA DEL PODER GENERALCAUTELAR DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISRATIVO

La sentencia emblemática y vigente es la del caso: “DEPORTES ELMARQUEZ, C.A.”, Sala Político Administrativa del Tribunal Supre-mo de Justicia, de fecha 3-6-04, expediente número 2003-0354, senten-cia número 00607, que aún cuando es de contenido tributario, sus disposi-ciones son aplicadas a la materia contencioso administrativo general.

Acción: Apelación contra la sentencia interlocutoria dictada por elTribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario, de fecha 29-01-03,en la cual se decretó la suspensión de los efectos del acto administrativocontenido en el Acta de Comiso S/N, de fecha 30 de octubre de 2002, le-

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vantada por la Gerencia de la Aduana Principal Aérea de Maiquetía; medi-da esta solicitada mediante Recurso Contencioso Administrativo Tributa-rio ejercido por la compañía “Deportes El Márquez”.

La sentencia se detiene en la determinación del alcance y contenido delos requisitos de procedencia para el decreto de una medida cautelarinnominada, así.

-Parte de lo establecido en el artículo 263 del Código Orgánico Tribu-tario, que establece la no suspensión de los efectos del acto tributario recu-rrido salvo “que su ejecución pudiera causar graves perjuicios al interesa-do (periculum in damni), o si la impugnación se fundamentare en laapariencia de buen derecho (fumus bonis iuris).”

-Señala que: según la norma indicada “ut supra”, la suspensión no ocu-rre de forma automática.

-Que de la letra de la mencionada norma, los requisitos para la proce-dencia de la suspensión (el daño y el buen derecho), no son concurrentes.

-Que en todo caso, debe interpretarse si el término “o” contenido en elartículo citado, es disyuntivo.

-Que de la interpretación literal, el término sería disyuntivo (pue-de ser uno u otro).

-De ser así, y su dictado fuera para evitar daños, entonces la medidasólo podría ser preventiva, es decir, que, a diferencia de otros procesos,esas medidas preventivas, no pueden ir destinadas a asegurar que el fallono quede ilusorio, sino a que el juez compruebe debidamente que la ejecu-ción inmediata del acto puede causar daño grave o inminente (El juez nohace la diferencia entre daño grave, inminente o de difícil reparabilidad).

-El “fumus bonis iuris” (“apariencia de buen derecho”) no se presume,sino que debe ser probado, lo cual no es sencillo pues se presume que elacto ha sido dictado con apego a la ley (principio de legalidad en general yde legalidad tributaria en particular).

-En consecuencia, la suspensión es una excepción al principio deejecutividad y ejecutoriedad del acto.

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-Por lo anterior, la sola apariencia del buen derecho no es suficiente,por lo tanto, el término “o” no es disyuntivo sino conjuntivo.

-En conclusión, dado que la regla es la ejecución y ejecutoriedad delacto, y que los efectos del acto administrativo deben satisfacerse, los dosrequisitos antes señalados deben darse de forma concurrente, con la finali-dad de llevar al juzgador al convencimiento de que la medida deba decretarsepara garantizar y prevenir el eventual daño grave, el cual pudiera causarsecon la ejecución inmediata del acto.

-Para dictar el decreto cautelar, no basta para el juez las simples alegacio-nes sobre la apariencia del buen derecho o sobre la existencia de un peligrograve que lesione los intereses del recurrente, sino que dichos requisitosdeben acreditarse en el expediente, a través de hechos concretos que per-mitan la certeza del derecho y que el peligro sea grave, real e inminente.

9.- JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON EL DECRETODE LA PERENCIÓN DE LA INSTANCIA DESPUESDE DICHO “VISTOS”

A pesar de la norma procesal prevista en el Código de ProcedimientoCivil que define a los informes como: “la última actuación de las partes enel proceso”, y que dicho Código sea de aplicación supletoria a los procesosjurisdiccionales administrativos, la SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVADEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA desde el año 2001, fue impo-niendo la tesis de la perención por inactividad de las partes después de“vistos”, a través de una serie de decisiones, cuya mayoría fueron impug-nadas ante la Sala Constitucional, a través de la interposición del RecursoExtraordinario de Revisión Constitucional.

Así, La Sala Político Administrativa para avalar sus decisiones, se fun-damentó en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia, que establecía que la instancia se extinguía de plenoderecho en las causas que hubieren estado paralizadas por más de un año, yque dicho término empezaría a contarse a partir de la fecha en que se hubie-ra efectuado el último acto del procedimiento.

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-Consideraba la Sala Político Administrativa, que la omisión de taldeclaratoria de perención constituía una inaplicación de la norma antescomentada, por cuanto, la única excepción que traía la misma a su precep-to, era una previsión distinta en una ley especial o penal. Por lo tanto, entróa determinar si el CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL (y por ende, sunorma sobre los informes), tenía carácter especial, concluyendo que su ca-rácter era supletorio y no principal, y que por lo tanto no era aplicable.

- Ahora bien, señaló la indicada Sala, que en caso de dudas, debía ha-cerse una interpretación de las frases “última actuación de las partes en elproceso” (art. 514 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL), y que la mis-ma se refiere al hecho único de que, después de informes, las partes nopueden llevar al proceso pruebas y hechos nuevos, pero no por ello, debendejar de actuar, ya que las partes deben impulsar el procedimiento hasta sudefinitiva conclusión con el fallo respectivo.

-Además, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Jus-ticia condenó en costas a los recurrentes que se colocaban en tal supuesto.

Lo anterior, en nuestro criterio es contrario al principio de economíaprocesal, y por tanto, del mismo derecho a la tutela judicial efectiva, nosólo porque es demostrativa de una forma de indefensión (además porquese declara de pleno derecho), sino porque dicho derecho implica y traeimplícito, que la justicia debe ser sin formalismos inútiles, debe gozar deceleridad, etc.

-La Sala Constitucional declaró con lugar todos y cada uno de los re-cursos de revisión constitucional ejercidos contra tal tipo de sentencias, eincluso, extendió los efectos del fallo (tesis originada en la sentencia denulidad de determinados artículos del Código Orgánico Tributario y delcaso de los enfermos de SIDA, de la Sala Político Administrativa de laextinta Corte Suprema de Justicia), hacia todos aquellos que estuvieren enidénticas condiciones (caso emblemático: “ORIENTE ENTIDAD DEAHORRO Y PRÉSTAMO”, NÚMERO 2764, DEL 12-11-02.

Situación actual: inicial rebeldía de la Sala Político Administrativadel Tribunal Supremo de Justicia frente a las decisiones de la Sala Cons-titucional de nuestro Máximo Tribunal. Actualmente, las decisiones

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relacionadas con el tema, las dictan Salas Accidentales de la Sala PolíticoAdministrativa, por inhibición de los Magistrados que hubieran decididosegún el criterio de la perención de pleno derecho.

10.- SENTENCIAS RELACIONADAS CON LOS DOCUMENTOSINDISPENSABLES

LA DISCUSIÓN SE HA CENTRADO EN LA NECESIDAD DECONSIGNAR ORIGINALES O COPIAS CERTIFICADAS DEL ACTOIMPUGNADO.

Las decisiones han variado entre el criterio flexible y el rígido. Noobstante, con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1999, haprevalecido el flexible y la sentencia emblemática de la Sala Constitucio-nal del Tribunal Supremo de Justicia, es la del caso: “Fermín Toro Jiménez”,del 7-8-01.

Con respecto a la oportunidad para acompañar tal documento indis-pensable, la jurisprudencia también ha fijado el criterio de exigirlo con laconsignación del recurso, lo cual, es también contrario al derecho a la tute-la judicial efectiva, y así lo señaló la antes indicada sentencia.

11.- SENTENCIAS CON RESPECTO A LOS ACTOSCUASI-JURISDICCIONALES

Los denominados “actos cuasijurisdiccionales”29 , son aquellos que seconfiguran cuando la Administración no actúa como parte, tutora de suspropios intereses (que en definitiva, son los generales), sino como un árbi-tro, entre dos partes. A pesar de que son actos que pueden catalogarse como“formalmente administrativos”, por cuanto derivan de una típica Adminis-tración Pública, por lo que los mismos caben incluso dentro del conceptoorgánico de acto administrativo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos30, a través de ellos la Administración

29 Rondón de Sansó, Hildegard: “Los Actos Cuasi-jurisdiccionales”. Vadell editores, Caracas.30 El concepto de acto administrativo según la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-

tivos es eminentemente orgánico, por cuanto, sólo le interesa para catalogar a un acto

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cumple una función distinta, que es la de decidir entre dos partes, lo cual, sibien al final implica que con ello está protegiendo un interés general, direc-tamente se trata de la dirimir una controversia entre ellas. Su papel es aná-logo al de un juez, y es por ello que se les ha denominado a tales actoscomo “cuasi-jurisdiccionales”.

La identificación de tales supuestos permitió entender la razón de por-qué se preveía contra los mismos recursos y procedimientos recursoriosdiferentes a los establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-nistrativos. De allí la importancia de la figura, más allá de la exactitud deltérmino que se le diera, el cual en sus inicios fuera criticado, señalándoseque “las cosas son o no son” y no son “cuasi”.

Tal tipo de acto, está dotado de una serie de peculiaridades, además delo particular o distinto de los procedimientos para recurrir contra ellos, en-tre otras, se discute la forma en que debe darse a conocer a los interesados.

Sabemos que los actos administrativos como tales, son notificados demanera ordinaria (directa y personalmente), o extraordinaria (cuando seaimposible la notificación ordinaria, y se deba recurrir a la publicación enprensa), al interesado, para permitirle recurrir y garantizarle así su derechoa la defensa. Las Administraciones correspondientes así lo han entendido,y así lo notifican en los procedimientos respectivos.

En la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia derogada (art.125) y en la actual y vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justi-cia, se hace referencia al emplazamiento por carteles de los interesados,norma esta que pareciera aplicable al caso de autos, por las característicasantes señaladas. La discusión está en que si las partes deben considerarsecomo terceros, y por ende, no emplazarse mediante carteles, o directamen-te interesados, como lo exige la norma, para que se proceda a tal emplaza-miento. Y concluye la Sala Constitucional, señalando que el procedimientoa seguir será el mismo del artículo citado, cuando se trate de interesadosdirectamente y lo son las partes de tal procedimiento, pues estuvieron di-rectamente interviniendo en sede administrativa.

como administrativo, que haya sido dictado por un órgano de la Administración Pública.Así, señala el artículo 7 “ejusdem”: “Se entiende por acto administrativo, a los fines deesta ley, los actos dictados por los órganos de la Administración Pública, en el ejercicio deun poder legal y para producir efectos jurídicos”.

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12.- JURIPRUDENCIA INHERENTE A LOS SERVICIOSPÚBLICOS

Por primera vez y en forma expresa, el Constituyente de 1999, incluyedentro del concepto de jurisdicción contencioso administrativa, a los recla-mos por la prestación de los servicios públicos.

Se trata de una mejor protección de los derechos de los usuarios de losservicios públicos. Se limitan los análisis a los servicios efectivamente de-nominados servicios públicos, y no a los llamados “servicios al público”.

Hasta la fecha de dicho Texto Constitucional existía un vacío normati-vo con relación al tema. De allí que, Hildegard Rondón de Sansó, se refi-riera a la tesis del “Contencioso de los Servicios Públicos”31, diseñandotodo un sistema procesal de derecho administrativo, caracterizado por labrevedad y eficacia, “ad-hoc” para la obtención regular y continua del ser-vicio y para la defensa en caso de su interrupción.

El alcance pues de la inclusión de la noción de servicio público en elartículo 259 Constitucional, ha sido analizado por la jurisprudencia, todavez que la discusión se centra en si debe aplicársele el régimen de derechoprivado y ser conocido por la jurisdicción ordinaria, o si, por el contrario,aupado por la propia Constitución vigente, debe aplicársele un régimen dederecho público y sometérsele al control contencioso administrativo. Sediscute entonces, si tal inclusión en el artículo constitucional es suficientepara otorgar la competencia en esa materia, a la jurisdicción contenciosoadministrativa.

Las tesis contrarias al sometimiento al régimen de derecho público, serefieren al carácter privado de los contratos de prestación de servicio (noestamos de acuerdo con lo anterior, pues tales contratos, lo señalen así ono, son verdaderas concesiones administrativas, y por tanto, actos adminis-trativos constitutivos meramente traslativos, como los denomina LaresMartínez en su “Manual de Derecho Administrativo”). Se refieren tambiéna la comercialidad del servicio, el hecho de que permita unacontraprestación económica. Igual, a las modalidades de organizacióny funcionamiento contable de las empresas que los prestan (análogas a

31 Hoy publicado en “Las Peculiaridades del Contencioso Administrativo”. Editorial Exli-bris. Caracas.

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las de una sociedad mercantil). A que la fuente de financiamiento deri-va de las tarifas.

La tesis que defiende el carácter público , se basa, no en el carácterconcesorio del acto correspondiente, sino en el hecho de que la compe-tencia contencioso administrativo procede, debido a que: a) debe evi-tarse la supresión o falta del servicio; b)debe impedirse su prestaciónparcial o insuficiente; c) debe prohibirse el cobro no ajustado a la rea-lidad; d) debe preverse que se hubieren causado daños derivados de loanterior; e) se plantea la existencia de actos de autoridad derivados delos prestadores de los servicios. Es decir que le d.C. énfasis ante todo ala imperiosa necesidad de que el servicio se mantenga, lo cual, por tanto,cataloga como de absoluto interés general.

En todo caso, existe también la teoría de la coexistencia, basada en lanaturaleza privada del contrato y reglamentaria de la actuación contralorade la Administración, pero más aún, que existan actos de autoridad, es de-cir, actuaciones exorbitantes del derecho común, atribuidas por el ordena-miento jurídico sectorial del servicio público correspondiente, en los que eloperador tiene poderes superiores a los de un particular cualquiera.

La sentencia vigente y emblemática en tal sentido es la de la Sala deCasación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, caso: “Transporte Sicalpar,C.A.”, que se basa sobre todo en la tesis del carácter público del régimen enaras de garantizar la no suspensión del servicio.

13.- JURISPRUDENCIA CON RELACIÓN A LARESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

La jurisprudencia se ha mantenido y es reiterada con respecto al esta-blecimiento de la responsabilidad objetiva de la Administración. Se tratapues de la reparación por parte de la Administración Pública, en toda cir-cunstancia, tanto por su actuación ilegítima, lo cual resulta obvio, comotambién cuando en el ejercicio legítimo de sus deberes ocasiona daños a losadministrados. Con lo anterior, resulta válido el principio según el cual laactuación del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones organizativas, através de las cuales ejerce el poder y presta servicios a la comunidad, debesiempre resarcir a los particulares, si su actuación produce la ruptura delequilibrio social, manifestado en la igualdad que debe prevalecer en todos

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los ciudadanos ante las cargas públicas, denominado por la doctrina “res-ponsabilidad sin falta o con sacrificio particular”.

Se extiende además la responsabilidad por el funcionamiento anormalde la Administración, según lo establece el artículo 140 Constitucional. Noimporta entonces si el funcionamiento ha sido normal o anormal.32

14.- JURISPRUDENCIA EN MATERIA DEL CÓMPUTODEL LAPSO DE SEIS (6) MESES, PARA PROCEDERA LA IMPUGNACIÓN EN VÍA JURISDICCIONALCONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE UN ACTOADMINISTRATIVO

Se trata de la problemática surgida cuando el lapso indicado finaliza enun día no laborable, y se decidió al respecto, que el particular puede inter-poner el recurso en el día hábil inmediato siguiente, haya o no dado despa-cho la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, pu-diendo en ese último caso, habilitar el tiempo necesario. Caso emblemático:sentencia “Lucy Núñez Burgos”, del 20-11-02.

15.- JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE LICITACIONESPÚBLICAS

El tema de mayor discusión en el área de las licitaciones, es la delcarácter de la “buena pro”, a partir del cual puede determinarse suimpugnabilidad.

Se trata en nuestro criterio, de un acto de trámite, y por lo tanto,inimpugnable; no obstante, los argumentos contrarios han tratado de impo-ner la tesis de la incursión el acto en las tres excepciones que, según la LeyOrgánica de Procedimientos Administrativos permiten impugnar a los ac-tos de trámite. Así, “que impidan la continuación del procedimiento”, “que

32 Citado por la Magistrado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Jus-ticia, Yolanda Jaimes en “Máximas Jurisprudenciales de la Sala Político Administrativadel Tribunal Supremo de Justicia”. Pág. 294. Revista del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTI-CIA. Número 8. año 2003.

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causen indefensión” o “que se prejuzguen como definitivos”. Tales tressupuestos, en propiedad responden a uno solo, pues el que cabe en unotambién cabe en otro.

La tesis señalada es muy peligrosa, pues no permitiría en forma algunala continuación de ningún procedimiento licitatorio y atentaría contra losprincipios de economía procedimental. En todo caso, cabe señalar que lajurisprudencia es mayoritaria al considerar que la “buena pro” no puede serconsiderado un acto definitivo, ya que, de la misma no pueden nacer ninacen obligaciones ni derechos algunos, más allá de la simple designaciónde con quien va a contratar la Administración Pública. En todo caso, setrata de una expectativa de derecho, más que de un derecho en sí mismo.

Con respecto a otros temas relacionados con los procesos licitatorios,se ha discutido el de la competencia para conocer de los mismos, conclu-yéndose en la procedencia de competencia contencioso administrativa, porestar de por medio actos administrativos, actividades contraloras de la Ad-ministración y problemas de responsabilidad.

16.- JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON EL TEMADE LOS “ACTOS DE AUTORIDAD”

Los actos de autoridad son aquellos que derivan de órganos que no sonAdministraciones Públicas tradicionales, pero que están previstos en unaley y están dotados de imperatividad y autotutela.33

Así, existen organismos constituidos bajo la forma de derecho privado,pero que realizan funciones públicas, tiene una estructura pública y se nu-tren en su mayoría de fondos públicos. Además, tiene la capacidad de dictaractos capaces de incidir en la esfera jurídica de los administrados, degra-dando a simple interés sus derechos subjetivos e incluso, extinguiéndolos.

Lo determinante es que esos actos son sustancialmente administrati-vos, es decir que son efectivamente “proveimientos administrativos” (se-gún la doctrina italiana, pues, a través de los mismos se cumplen funcionesde índole administrativa. No obstante, como requisito se exige que el órga-no que lo dicta esté previsto en una ley, por ejemplo: si se trata de un acto

33 En una nota anterior, se explico el significado de ambos términos.

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dictado por un club privado, la figura de tal se encuentra prevista en la Leyde Mercando de Capitales; si nos encontramos frente a una universidadprivada, su existencia está consagrada en la Ley de Universidades, etc.

La jurisprudencia ha sido muy cambiante con relación a la admisión delos recursos ejercidos contra actos derivados de entes así caracterizados.La tesis logra imponerse a través del famoso caso: “Sociedad de Autores yCompositores de Venezuela (SACVEN)”, que fuera conocido por la CortePrimera de lo Contencioso Administrativo, a la cual le fuera atribuida lacompetencia en virtud de su competencia residual.

En nuestro criterio, es necesario que se mantenga la teoría, por cuanto,contra tales actos, el particular, de no existir el control contencioso admi-nistrativo, estaría absolutamente desamparado, toda vez que los efectos delos mismos en su esfera subjetiva son análogos a los que se producirían detratarse de una Administración pública tradicional. Además, su aceptaciónva de la mano con la teoría de la ampliación del concepto de Administra-ción Pública, que fuera creada justamente a los fines de tal control, y quehoy se ha impuesto en nuestra doctrina.

Las siguientes sentencias acogen hoy en día el criterio:

-Sala Constitucional del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA.25-5-01, CASO: “José Gafidez vs Facultad de Derecho de la Universi-dad Santa María” (por falta de oportuna respuesta en el caso de un proce-dimiento disciplinario).

-Sala Constitucional del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, 11-4-02.Regulación de competencia en el expediente contentivo de una acción deamparo constitucional ejercida por “Beatriz Marmolejo contra el ConsejoDirectivo del Instituto Universitario de Tecnología Jacinto Navarro”.

-Sala Constitucional del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, 9-5-02.Caso: “Cecilia Calcaño vs Federación Venezolana de Deportes Ecuestres”.

-Sala de Constitucional del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA,2-11-04, caso: “Hedí Ecorihuela vs Fundación Teresa Carreño”.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, reitera en sussentencias en forma expresa el contenido de las sentencias que dieron pa-

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sos a la tesis señalada, así: caso: “Sacven” del 15 de marzo de 1984; caso:“Asociación de Tiros del Distrito Federal”, del 13 de febrero de 1986; caso:“María Bustamante”, del 24 de noviembre de 1986, caso: “Criollitos deVenezuela”, del 16 de noviembre de 1987 y el caso: “Ramón Escobar León”,del 19 de enero de 1988.

CONCLUSIONES

1.- La consagración del derecho a la tutela judicial efectiva en la Cons-titución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera expresa hainfluido en forma determinante en el desarrollo de la justicia administrati-va de nuestro país, debiendo constituirse obligatoriamente en el punto departida de cualquier decisión.

2.- La constitucionalización del derecho a la tutela judicial efectiva, hapermitido que su alcance se extienda más allá del acceso a la justicia, con-sagrado como tal dentro de las previsiones del derecho a la defensa de laConstitución de 1961, y que se extienda a la imposición de criteriosjurisprudenciales que ha ido aplicando nuestra jurisdicción contenciosoadministrativa, en los diversos temas que le ha tocado dirimir, así:

2.1.- En materia de ejecución de sentencia: se ha visto ante la nece-sidad de aplicar los principios de inmodificabilidad de la sentencia, la pro-hibición de interpretaciones fraudulentas o simuladas y de diligencia debi-da. Conforme a lo anterior, no pueden reabrirse procesos ya resueltos porsentencias firmes, ni cambiar la decisión acordada en las mismas, sino quedebe aplicársele de manera completa, sin sujetarse a su literalidad, evitan-do su cumplimiento indirecto o parcial, y en procura de su ejecución opor-tuna, que permita exigir a los titulares de derechos, su materialización.

2.2.- En materia de legitimación: la jurisprudencia ha tenido queflexibilizar la posibilidad de recurrir contra un acto administrativo, redu-ciendo el interés a su condición de violación legítima, pero no necesaria-mente personal, ni directa. Debe sin embargo, aclararse la situación actual,por cuanto, una última sentencia regresó al criterio más restringido. Encuanto al interés difuso, es necesario buscar una vía intermedia que impidasu uso abusivo.

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2.3.- Con relación a la Acción de Amparo Constitucional Autóno-mo contra Acto Administrativo: la jurisprudencia se ha apartado del al-cance del derecho a la tutela judicial efectiva y a su constitucionalización,al exigir nuevamente para su admisibilidad, el cumplimiento de su carácterresidual más que extraordinario, sin embargo, la admisión de los amparosde urgencia parecieran abrir una brecha hacia lo positivo.

2.4.- Con respecto a la potestad general cautelar del juez: en lajurisprudencia ha sido favorable su desarrollo, por cuanto, la misma evitaque la excepción se convierta en regla y se abuse de la figura, cuando exigeque los dos requisitos de procedencia de las medidas (buen derecho y daño),deban producirse de manera concurrente, y además, deban probarse conhechos contundentes, no bastando, por ejemplo, la simple apariencia delbuen derecho.

2.5.- Con respecto al principio de flexibilidad probatoria: ha sidodefinitivamente atinada la decisión de la Sala Político Administrativa delTribunal Supremo de Justicia, mediante la cual y a través del uso del con-trol difuso de la constitucionalidad, desaplicó la norma de la Ley Orgánicadel Tribunal Supremo de Justicia, que tasaba las pruebas en el contenciosoadministrativo, retrocediendo al período anterior a la modificación delCódigo de Procedimiento Civil y contradiciéndose con la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos, norma bajo cuyos preceptos se confor-man los expedientes administrativos.

2.6.- Con respecto a l control de las licitaciones: ha sido favorable lainadmisión de los recursos basados simplemente en el otorgamiento de labuena pro, por cuanto, con la misma se hace una correcta interpretación delas excepciones de la inimpugnabilidad de los actos de trámite.

2.7.- Con respecto a la declaratoria de perención después de “vis-tos”: consideramos absolutamente contrario el criterio aplicado por la SalaPolítico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ya que, la normadel Código de Procedimiento Civil es clara y el mismo es de aplicaciónespecial. Además, lo contrario viola el derecho a la tutela judicial efectiva.

2.8.- Con respecto a la figura de los actos de autoridad: la jurispru-dencia tanto de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de

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Justicia como de la Código de Procedimiento Civil, no puede retroceder enel sentido de inadmitir los recursos contra tal tipo de actos, toda vez que, deno ser controlados por el contencioso administrativo, no existiría otra formaefectiva de control de los mismos, dejándose al particular en indefensión.

2.9.- Con relación a la responsabilidad de la Administración: hasido absolutamente adecuado y conforme a las normas constitucionales queprevén la responsabilidad de la Administración, la fijación clara de la res-ponsabilidad objetiva por parte de la jurisprudencia.

2.10.- Con respecto a la repartición de las competencias del siste-ma contencioso administrativo: la intervención a tiempo de la Sala Polí-tico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sobre todo, por loque respecta a la competencia de los Tribunales Regionales en lo Conten-cioso Administrativo, es favorable, por cuanto, la Ley Orgánica del Tribu-nal Supremo de Justicia contiene un absoluto vacío al respecto.

2.11.- En cuanto al cómputo de los lapsos para el ejercicio del re-curso, haber permitido su interposición al día siguiente hábil o habilitarlo atales efectos, cuando el lapso terminare en un día no laborable, es absoluta-mente acorde con los preceptos constitucionales.

2.12.- En cuanto a las competencias en materia de servicio público:considero que la jurisprudencia debe ir avanzando hacia la consolidaciónde un sistema que permita la no interrupción del servicio y la indemniza-ción en caso de suspensión o falla.

2.13.- Con relación a la no necesidad del agotamiento de la víaadministrativa, a pesar de que el mismo pudiera ser considerado tambiéncomo una garantía, la práctica ha demostrado lo contrario, por lo que, cree-mos favorable su no inclusión expresa en la Ley Orgánica del tribunal Su-premo de Justicia. Lamentamos sin embargo, que la solución del problemahaya derivado de la ley y no de la jurisprudencia, aún cuando esta últimaproduzca mayor seguridad jurídica.

2.14.- Con relación al antejuicio administrativo: creemos conve-niente se elimine tal requisito, a pesar de su mantenimiento en el texto de laLey Orgánica del Tribunal Supremo de justicia.

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2.15.- Debemos, señalar que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo deJusticia, incluye nuevas acciones y recursos en su texto, cuando enuncia lascompetencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo deJusticia, entre otras: las acciones contra las vías de hecho (ordinal 27 delartículo 3) El conocimiento de las apelaciones por las acciones de reclamopor la prestación de los servicios públicos, que atribuye en primera instan-cia a los Tribunales Contencioso Regionales (ordinal 37, art. 5), y que,nuevamente, en ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, debe laSala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal interpretar demanera coherente con la constitucionalización del mismo.

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RESUMEN

En el presente ensayo, pretendemos analizar: la justicia administrati-va, a partir de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana deVenezuela, los temas sustantivos-procesales relevantes a partir de la entra-da en vigencia de la misma, y finalmente, la Jurisprudencia surgida conocasión de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremode Justicia.

La Constitucionalización del derecho a la tutela judicial efectiva, hapermitido que su alcance vaya más allá del acceso a la justicia, consagradocomo tal dentro de las previsiones del derecho a la defensa de la Constitu-ción de 1961, y que se extienda a la imposición de criterios jurisprudencialesque ha ido aplicando nuestra jurisdicción contencioso administrativa, enlos diversos temas que le ha tocado dirimir en materia de: Ejecución desentencia, Legitimación, Acción de Amparo Constitucional Autónomo contraActo Administrativo, Potestad general cautelar del juez, Principio de flexi-bilidad probatoria, Control de las licitaciones, Declaratoria de perencióndespués de “vistos”, Figura de los actos de autoridad, Responsabilidad dela Administración, Repartición de las competencias del sistema contencio-so administrativo, El cómputo de los lapsos para el ejercicio del recurso,Competencias en materia de servicio público, La no necesidad del agota-miento de la vía administrativa , El antejuicio administrativo.

La consagración del derecho a la tutela judicial efectiva en la Cons-titución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera expresa hainfluido en forma determinante en el desarrollo de la justicia administrati-va de nuestro país, debiendo constituirse obligatoriamente en el punto departida de cualquier decisión.

PALABRAS CLAVES

Tutela Judicial AdministrativaJusticia Administrativa desde la Constitución de 1999

Jurisprudencia a partir de la LOTSJ

LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN LOS CINCO AÑOS DE...

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