LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL ÁMBITO DE...

7/24/2019 LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE AP

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FINESDETRIA:La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un rgano de expresin y de formacinprofesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos deestos temas en general, en el mbito andaluz y espaol. Su campo son todos los problemastericos y prcticos que plantea la profesin, sin limitaciones apriorsticas de ningn tipo, ex-ceptuando el inters y la calidad de los trabajos presentados para su publicacin. Las ideas yopiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningncaso expresan el estado de la opinin de la revista o de la Asociacin como tal.

EDITA:

Asociacin de Archiveros de AndalucaApdo. 315Sevilla 41080Tel. 639 244 456

[email protected]

DISEODELACUBIERTA:Iris Grficos Servicio Editorial, S.L.MAQUETACIN:Fernando Fernndez. ed-Libros. Tomares. Sevilla

COLABORACIONESQuienes deseen publicar sus artculos en el prximo nmero deben remitir los origi-nales antes del 15 de junio de 2016.

Los autores se atendrn a las normas de presentacin de artculos recogidas en laseccin PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.org

ISSN:1134-1602

DEP. LEGAL:SE-4.480-2004

De los textos publicados los autores De la edicin la Asociacin de Archiveros de Andaluca

No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra, ni su tratamientoinformtico, ni su transmisin por cualquier medio ya sea electrnico, mecnico,fotocopia u otros medios sin el permiso previo y por escrito de la Asociacin de

Archiveros de Andaluca.
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NDICE

PRESENTACIN DEL PRESIDENTE DE LA ASOCIACIN DE ARCHIVEROS DE ANDALUCA

J P C..............................................................................................

LA LTIMA VERSIN DEL GLOSARIO DE INTERPARES 2014A H H ..................................................................................

EL RETO DE LOS ARCHIVOS DE LAS ENTIDADES LOCALES ANTE ELNUEVO MARCO NORMATIVO: DOCUMENTOS Y ARCHIVOS, DOCU

MENTO ELECTRNICO, TRANSPARENCIA, RACIONALIZACIN Y SOSTENIBILIDAD.

A V P ..................................................................................................

LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN

C B R ........................................................................

SIN ARCHIVOS NO HAY TRANSPARENCIA NI ACCESO A LOS DOCUMENTOS PBLICOS. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E INFORMACIN

ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DEANDALUCA

E C B ........................................................................................

ACTAS DE LAS VI JORNADAS TCNICAS EN LA ADMINISTRACIN LOCALM I V G, R M F C ...............

GESTIN DOCUMENTAL Y GOBIERNO ABIERTO. NUEVOS ROLESPARA NUEVOS RETOS

J C D ..................................................................................................

UN PASEO POR IARXIU: UN SERVICIO DE PRESERVACIN Y ARCHIVOELECTRNICO

R N M ..................................................................................
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NORMAS TCNICAS DE INTEROPERABILIDAD E INSTRUMENTOS

PARA EL DOCUMENTO ELECTRNICOM A. A G ...................................................................................

LOS ARCHIVOS EN LA WEB. EVIDENCIA O NO DE UN DESFASE EN LAGESTIN

M M M .................................................................................

EL ARCHIVO DE CASTILLALA MANCHAF J G L .................................................................................

SIMBIOSIS CORPORATIVA ENTRE EL ARCHIVO DE TELEVISIN Y SUS

USUARIOSE L Q S.....................................................................

EL ARCHIVO GENERAL DE INDIAS: DE LAS ORDENANZAS DE 1790 AINTERNET

M R M .......................................................................................

LOS CONSULTORES DOCUMENTALES EN LA EADMINISTRACINN A .....................................................................................................

LOS ARCHIVOS, UN INDICADOR CLAVE DE LA CALIDAD DE LA GESTIN

M L C .........................................................................................

ARCHIDOC: DISEO CONCEPTUAL PARA LA GESTIN ARCHIVSTICA INTEGRADA Y UNIFICADA

M V P ..............................................................................

DE LA TRANSPARENCIA AL GOBIERNO ABIERTO.V I G I ............................................................................

EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN, LA BASE DE LAS POLTICAS DE TRANSPARENCIA:

V A C .............................................................................
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LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA

INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUSEFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN

DEL DERECHO DE ACCESOA LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN

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TRIA N 19. 2015I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 57-76

LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO ALOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACINC B RCatedrtica de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARESLa Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Transparencia, acceso a la informacin p-

blica y buen gobierno (LTBG), pendiente, en el momento en el que se redactan estaslneas, de su entrada en vigor1, incorpora, entre otras medidas relevantes, una nuevaregulacin del derecho de acceso a la informacin pblica, llamada a sustituir a laestablecida en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Rgimen

jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn(LRJ-PAC). Un precepto con el que, a pesar de sus lagunas y deficiencias suficien-temente destacadas por la doctrina2, nuestro ordenamiento dio un paso adelanteimportante en la regulacin de este derecho. Como expresa el Prembulo de la Leyrecin estrenada, la norma no parte de la nada ni colma un vaco absoluto, sino queahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias ycreando un marco jurdico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.

Este trabajo tiene como objeto la exposicin de los aspectos ms relevantes dela nueva norma en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a la informacin3.

1. La Disposicin Final 9 de la Ley dispone que disposiciones relativas tanto a la publicidad activacomo a la pasiva entrarn en vigor al ao de su publicacin,

2. Como demuestran, entre otros, los estudios de J.F. MESTRE DELGADO Derecho de acceso alos archivos y registros administrativos (S. MUCHOZ MACHADO (Dir), Diccionario deDerecho Ad-ministrativo, Tomo I, Ed. Iustel, Madrid, 2005, pgs. 858-861) o E. GUICHOT Publicidad y privacidadde la informacin administrativa, Ed. omson-Civitas, Navarra, 2009, pgs. 200-05, y Transparenciay acceso a la informacin pblica en Espaa: Anlisis y propuestas legislativas (Fundacin Alternativas,Madrid, 2011, pgs. 15 y 28).

3. Un desarrollo de la materia puede encontrarse en los Captulos III y VI, de los que soy autora, de laobra coordinada por E. GUICHOT, Transparencia, Acceso a la informacin pblica y Buen gobierno. Es-tudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, Tecnos, Madrid, 2014, pgs. 63-96 y 199-246, respectivamente.

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Diferenciar para ello entre los elementos subjetivos del derecho: quien puede so-licitar la informacin y quien viene obligada a facilitarla, y su contenido. Debeadvertirse que estamos ante un tema complejo e importante en el que no es posibleprofundizar en las pginas necesariamente breves de este estudio. Me limitar puesa dejar constancia de sus caractersticas ms destacadas. Prescindir, no obstante,de cualquier reflexin sobre los lmites del derecho de acceso a la informacin confundamento en la tutela de los intereses recogidos en el artculo 14 de la propia

Ley, y muy especialmente en la proteccin de datos personales en los trminosprevistos en el precepto siguiente. Se trata de un tema fundamental que ya ha sidoanalizado por E. GUICHOT a cuyo estudio me remito4.

II. ASPECTOS SUBJETIVOS DEL DERECHO

1. Los titulares del derecho de acceso a la informacin

El artculo 12 de la LTBG es claro en su reconocimiento de este derecho a todaslas personas, lo que supone una novedad importante en su comparacin con losartculos 105 b) de la Constitucin y 37.1 de la LRJ-PAC en los que los titulares del

derecho son los ciudadanos5. En consecuencia, tanto las personas fsicas, como lasjurdicas, tanto las pblicas como las privadas, tanto las nacionales como las extran-jeras pueden ejercer el derecho, sin necesidad adems de acreditar ningn inters alrespecto, toda vez que el artculo 17.3 de la propia LTBG no exige la motivacin dela solicitud de acceso, lo que no quiere decir, sin embargo, que quien la formula nopueda exponer, si lo estima conveniente, las razones en las que se basa.

2. Los sujetos vinculados por el derecho de acceso a la informacin

La determinacin de los sujetos sometidos a la LTBG ha sido una de las cuestio-

nes que ms se ha discutido durante el proceso de la elaboracin de la norma en uncontexto poltico y social, del que los propios medios de comunicacin irn dandocuenta, favorable a la extensin subjetiva de los mandatos de una disposicin que serpercibida como un instrumento importante en la lucha contra la corrupcin y la des-afeccin ciudadana hacia las instituciones pblicas. De hecho, el mbito inicialmentedelimitado en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno ser objeto de modifi-caciones importantes en el Congreso de los Diputados, en donde se incorporarn a

4. Captulo IV de la obra coordinada por l mismo Transparencia, Acceso a la informacin pblica y

Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, op. cit., pgs. 97-142.5. Es cierto no obstante que la jurisprudencia, en trminos que carecen aqu de inters, haba mati-zado esta regla admitiendo el ejercicio de este derecho por parte de extranjeros y de personas jurdicas.Vase sobre el particular S. FERNNDEZ RAMOS, El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley deTransparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno , Monografas de la Revista aragonesa de

Administracin Pblica, pgs. 241-3.
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la norma la Casa real as como entidades privadas receptoras de fondos pblicos6.Ahora bien, la integracin de estos ltimos sujetos en el mbito de aplicacin de laLey no es plena. Su sujecin se circunscribe, como determina el artculo 3, a las dis-posiciones del Captulo II de este Ttulo; esto es, al rgimen de la publicidad activay no, a contrario sensu, al del derecho de acceso a la informacin, objeto del CaptuloIII del mismo Ttulo. El estudio va a centrarse, por consiguiente, en los sujetos delartculo 2.1 que son los afectados por la nueva regulacin del derecho de acceso a la

informacin. Son los siguientes:

1) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comuni-dades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades que integranla Administracin local.

Esto es, la LTBG vincula a todas las Administraciones territoriales: Estado, Co-munidades Autnomas, Municipios y Provincias, as como al resto de las entidadeslocales determinadas en el artculo 3.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases delrgimen local7.

2) Las Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social as comolas mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras dela Seguridad Social.

No est, desde luego, de ms la mencin especfica de la letra b) del artculo 2.1a las Entidades gestoras de la Seguridad Social aunque tampoco era necesaria, todavez que en su condicin de Entidades de Derecho Pblico encajan plenamente enotros apartados del precepto. Igual sucede con los servicios comunes de la Seguridadsocial. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las mutuas de accidentes de trabajo yenfermedades profesionales que en su condicin de asociaciones de empresarios sin

nimo de lucro que tienen por objeto colaborar en la gestin de la Seguridad Social,sin perjuicio de la realizacin de otras prestaciones, servicios y actividades que les

6. Las determinadas concretamente en el artculo 3.1: a) Los partidos polticos, organizaciones sin-dicales y organizaciones empresariales. b) Las entidades privadas que perciban durante el perodo de unao ayudas o subvenciones pblicas en una cuanta superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40% del total de sus ingresos anuales tengan carcter de ayuda o subvencin pblica, siempre que alcancencomo mnimo la cantidad de 5.000 euros.

7. Esto es, Comarcas, reas metropolitanas y Mancomunidades de Municipios. Cabe notar que conla reforma del precepto por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y sostenibilidaddel Rgimen local, han desparecido del listado las Entidades de mbito territorial inferior al Municipio,toda vez que pasan a ser, como las define el nuevo artculo 24.bis), una forma de organizacin des-concentrada del mismo para la administracin de ncleos de poblacin separado. No obstante, la Leypermite el mantenimiento, dndose ciertos requisitos, de las existentes.
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sean legalmente atribuidas8, deben ser consideradas sujetos de naturaleza privadaan cuando realizan una actividad pblica9. La inclusin de las mutuas en artculo2.1.b) de la LTBG resulta por tanto, atendida su naturaleza, plenamente acorde conel propio criterio delimitador del mbito de aplicacin de la Ley, que no es otro queel del sometimiento a sus mandatos de todas las entidades que presten un serviciopblico o ejerzan una funcin pblica, an cuando, como es el caso, tengan carcterprivado. Ahora bien, a diferencia de lo que sucede con las entidades gestoras y servi-

cios comunes de la Seguridad social, la mencin expresa a las mutuas era necesaria,dado que su condicin de sujetos privados no hubiera permitido entenderlas inclui-das en las clusulas generales de las letras c) y d) del propio artculo 2.1 a las que merefiero seguidamente.

3) Los organismos autnomos, las Agencias Estatales, las entidades pblicas em-presariales y las entidades de Derecho Pblico que, con independencia funcional ocon una especial autonoma reconocida por Ley, tengan atribuidas funciones de re-gulacin o supervisin de carcter externo sobre un determinado sector o actividad.Comprende as la letra c) del artculo 2.1 la amplia diversidad de organismos pbli-

cos estatales que resultan de las Leyes 6/1997, de Organizacin y funcionamiento dela Administracin General del Estado (LOFAGE) y 28/2006, de Agencias estatalespara la mejora de los servicios pblicos, as como de la normativa propia de los de-nominados organismos reguladores independientes. A estas entidades deben sumarselas previstas en la letra d) que incorpora al mbito de aplicacin de la norma a todaslas Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas acualquiera de las Administraciones Pblicas o dependientes de ellas, incluidas lasUniversidades Pblicas.

En definitiva, todas las entidades pblicas estn sujetas a la LTBG. En realidad, ysi bien se piensa, con la letra d) hubiera sido suficiente. La c) no incorpora a la nor-ma a ninguna entidad que no hubiera quedado incluida en ella en su condicin deentidad de Derecho pblico de las previstas en el apartado siguiente.

4) Las Corporaciones de Derecho Pblico en lo relativo a sus actividades sujetasal Derecho Administrativo.

El sometimiento de estas entidades a la Ley, reconocido en la letra e) del artculo2.1, no es pleno. Se limita a aquella parte de su actividad que constituya el ejerciciode funciones pblicas, quedando, por consiguiente, al margen de ella la de naturale-

za privada regida por normas de tal carcter. La Disposicin Adicional 3 de la Ley

8. Artculo 69 del RDLeg. 1/1994, Texto refundido del Rgimen general de la Seguridad social.

9. Esta es la naturaleza que les atribuye el propio Tribunal Supremo en Sentencia, por ejemplo, de 17de julio de 2012 (RJ 7910), expresivas de otras muchas en el mismo sentido.
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prev que para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Ttulo I estasCorporaciones pueden celebrar convenios de colaboracin con la AdministracinPblica correspondiente o, en su caso, con el organismo que ejerza la representacinen su mbito concreto de actividad.

5) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa oindirecta, de las entidades previstas en este artculo sea superior al 50 por 100.

Cabe reparar, ante todo, en que el criterio determinante de la sumisin de estassociedades a la LTBG en la letra g) del artculo 2.1 radica en el control pblico re-sultante nicamente de la titularidad del capital social, cuando ese control, como re-conocen muchas disposiciones vigentes, puede derivar de otros factores10. De hecho,durante el proceso de elaboracin de la norma se alzaron voces favorables a la modi-ficacin de este precepto a fin de que incorporase el concepto de poder adjudicadordel artculo 3.1.h) del RDLeg. 3/2011, del Texto Refundido de Contratos del SectorPblico (TRLCSP)11. De esta forma, el precepto hubiera alcanzado a todas las socie-dades mercantiles controladas por alguna de las entidades pblicas determinadas en

el propio artculo 2.1.Debe tambin llamarse la atencin sobre como el artculo 2.1.g) se refiere, sin

ms, a las sociedades mercantiles de capital pblico mayoritario, incluyendo as ensu mbito a las entidades de estas caractersticas que prestan servicios pblicos, quedesarrollan cometidos pblicos, pero tambin a las que ejercen una actividad pura-mente industrial o mercantil, como, por ejemplo, Paradores de Espaa. La inclusinde estas ltimas sociedades en el mbito de aplicacin de esta Ley es muy discutibledado que difcilmente podr hallarse en ellas esa vinculacin de su objeto con unservicio o competencia pblica. En definitiva, el artculo 2.1.g) slo debera alcanzar

a las sociedades que prestan servicios pblicos, que desarrollan cometidos pblicos.Su interpretacin literal conduce, sin embargo, a un resultado diferente.

5) Las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia defundaciones.

El artculo 2.1.h) de la LTBG es claro en la inclusin en la norma de las fun-daciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de fundaciones.

10. Como puede comprobarse en el artculo 2.1 de la Ley 4/2007, de Transparencia de las relaciones

financieras entre las Administraciones Pblicas y las empresas pblicas, o en los artculos 1.1.b) de laLey 4/2006, de Transparencia y Buenas prcticas en la Administracin Pblica gallega y 2 de la Ley foral11/2012, de la Transparencia y del Gobierno abierto.

11. En este sentido se pronunci, por ejemplo, el Observatorio de la Contratacin Pblica en su Par-ticipacin en la consulta pblica sobre el Anteproyecto de Ley de Transparencia, acceso a la informaciny buen gobierno.
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Ahora bien, lo que ya no est tan claro es cuales son exactamente las fundaciones queintegran esta categora jurdica. Es evidente que el precepto se refiere, aqu no debensuscitarse dudas, a las fundaciones definidas en el artculo 44 de la Ley 50/2002, deFundaciones y preceptos autonmicos de contenido equivalente12. Esto es, las quese constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la Adminis-tracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems entidades del sectorpblico estatal o las que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanen-

cia, est formado en mas del 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidospor las referidas entidades. Unas fundaciones que se caracterizan, por tanto, pordos notas: la naturaleza pblica del fundador y el carcter igualmente pblico de lasaportaciones o del patrimonio fundacional13. Las entidades as definidas, sujetas aun rgimen jurdico singular integrado por normas tanto de Derecho Pblico comoPrivado, pertenecen adems al sector pblico en aplicacin de los artculos 3.3 de laLey 47/2003, General presupuestaria14y 2.3.1.f) del TRCSP.

Ms discutible es, sin embargo, que puedan integrarse en el mbito de aplicacindel artculo 2.1.h) de la LTBG un conjunto de fundaciones de iniciativa pblica que,sin embargo, no encajan en ese concepto de fundacin del sector pblico que, apartir de la Ley 50/2002, se ha impuesto en nuestro Derecho. Un somero anlisisde la realidad permite constatar la existencia de fundaciones pblicas que, como esel caso de las sanitarias o las del Patrimonio nacional, estn sujetas a un rgimen

jurdico singular; de fundaciones, de otra parte, de iniciativa pblica, muy antiguasy casi siempre vinculadas a la gestin de instalaciones culturales, que estn sujetas alas normas generales de la Ley de Fundaciones las denominadas fundaciones priva-das de la Administracin; y de fundaciones finalmente puramente privadas creadaspor la Administracin al amparo ya de las Leyes de Fundaciones de 1994 y 2002, y,

ms frecuentemente, de las disposiciones autonmicas en la materia, sobre todo, enaquellas Comunidades Autnomas en las que sus normas reguladoras, no obstantereconocer a la Administracin Pblica capacidad para fundar, no establecen un rgi-men jurdico especial para esta clase de fundaciones15.

12. Entre otros, artculo 55 de la Ley 10/2005, de Fundaciones de Andaluca.

13. Otras dos condiciones importantes completan estas notas definitorias: La necesaria designacinpor las entidades del sector pblico estatal de la mayora de los miembros del patronato (artculo 45) y

su adscripcin a la satisfaccin de actividades relacionadas con el mbito competencial de las entidadesdel sector pblico estatal fundadoras (artculo 46.1).

14. Tambin numerosas normas autonmicas las incluyen en su sector pblico, como es el caso delartculo 52.2 de la Ley 9/2007, de Administracin de la Junta de Andaluca.

15. Sobre la tipologa de Fundaciones descrita vase J.C. ALL TURRILAS Fundaciones y DerechoAdministrativo, Marcial Pons, Madrid, 2010, pgs. 422-6.
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Las dudas que aqu pueden suscitarse derivan de la propia discusin existente so-bre el carcter pblico de algunas fundaciones. Una cuestin sobre la que las normasno se pronuncian y que enfrenta a la doctrina especializada16. Slo pues el anlisis delas caractersticas concretas y rgimen jurdico propio de cada una de ellas permitirdeterminar su eventual pertenencia al sector pblico. Existen, de hecho, algunossupuestos concretos en los que la cuestin parece resuelta en trminos favorablesa esa integracin, como es el caso de las fundaciones pblicas sanitarias17, o en los

que por el contrario, como ocurre con las fundaciones del Patrimonio nacional, labalanza parece inclinarse del lado de su exclusin18. Confiemos en que la aplicacinde la LTBG pueda depararnos la clarificacin necesaria en una materia en la que,insistimos, el problema no est tanto en la regla acogida por esta disposicin, cuantoen la confusin existente en la delimitacin de las fundaciones que se integran en elsector pblico, lo que, en buena medida, ha de resolver el Derecho de Fundaciones.

6) Las asociaciones entre Administraciones y entidades pblicas.

El artculo 2.1.i) de la LTBG incorpora tambin a su mbito de aplicacin a las

asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstosen este artculo, incluidos los rganos de cooperacin a los que se refiere el artculo5 de la Ley 30/1992; esto es, las Comisiones bilaterales y Conferencias sectorialesentre Estado y Comunidades Autnomas en la medida en que, por su peculiar na-turaleza y por carecer de una estructura administrativa propia, le resulten aplicableslas disposiciones de este Ttulo. En estos casos, el cumplimiento de las obligacionesderivadas de la presente Ley sern llevadas a cabo por la Administracin que ostentela Secretara del rgano de cooperacin.

7) La aplicacin de la LTBG a otros Poderes del Estado.

La LTBG es igualmente aplicable, artculo 2.1.f), a la Casa de su Majestad elRey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Con-sejo General del Poder Judicial, as como el Banco de Espaa, el Consejo de Estado,el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econmico y Social y lasinstituciones autonmicas anlogas, en relacin con sus actividades sujetas al Dere-cho Administrativo.

16. Baste tener simplemente en cuenta que M.T. CARBALLEIRA postula la integracin de las lla-madas funciones privadas de la Administracin en el sector pblico (Fundaciones y Administracin P-

blica, Atelier, Barcelona, 2009, pgs. 113-4 y 119-21), solucin a la que, sin embargo, se oponen J.L.PIAR MAAS y A. REAL PREZ (El Derecho de fundaciones y voluntad del fundador, Ed. MarcialPons, Madrid, 2000, Captulo X).

17. En tal sentido, Disposicin Adicional 2 de la Ley 12/2006, de Fundaciones de inters gallego.

18. M. MESA VILA, Fundaciones del sector pblico andaluz, Instituto andaluz de AdministracinPblica, Sevilla, 2009, 2009, pg. 34.
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Debe repararse en que la inclusin de estas instancias en el mbito de aplicacinde la norma solo alcanza a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. Unaactividad, tal es la regulada por esta rama del ordenamiento jurdico, auxiliar o deapoyo al servicio de la funcin constitucional o estatutaria propia de cada uno deestos rganos. Su concrecin exige naturalmente el anlisis pormenorizado del or-denamiento de cada uno de ellos. Ese examen permite concluir que son las materiasde personal19, gestin patrimonial y contratacin20las que concentran, en definicin

ofrecida por el Tribunal Supremo, la mayora de esos actos de carcter instrumen-tal y naturaleza administrativa21, atribuidos adems en su control a la jurisdiccincontencioso-administrativa por el artculo 1.3.a) y b) de la Ley reguladora de esta

jurisdiccin. En cualquier caso, debe advertirse que toda afirmacin general sobreel particular ha de tomarse con cautela, dado que en el artculo 2.1.f) de la LTBGaparecen sujetos de naturaleza muy diferente y con regulaciones muy dispares, de talforma que si de muchos de ellos, por ejemplo del Congreso de los Diputados o delTribunal Constitucional, puede efectivamente mantenerse el carcter auxiliar de laactuacin sujeta al Derecho Administrativo; en otros casos, como ocurre con el Con-

sejo de Estado, esta rama del Derecho es la que fundamentalmente sirve al ejerciciode la funcin consultiva que le es propia.

Ha de advertirse tambin en que no siempre la actividad desarrollada por estasinstituciones en esos mbitos de la contratacin, la gestin patrimonial o el personala su servicio, se realiza conforme a normas de Derecho Administrativo, toda vez quesus disposiciones reguladoras les permiten, en la generalidad de los casos, contratarpersonal laboral22y no cabe excluir que cuenten, bajo ciertas condiciones, con la fa-cultad de celebrar contratos privados. Ello explica que tanto doctrinalmente23como

19. Como puede comprobarse en el Acuerdo de 27 de marzo de 2006 adoptado por las Mesas delCongreso de los Diputados y el Senado en reunin conjunta por el que aprueban el Estatuto de Perso-nal de las Cortes Generales, en los artculos 93 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal deCuentas y 96 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional, o en la regulacin que ofrece del personaldel Consejo General del Poder Judicial la Ley 6/1985 (en particular, en el Captulo III del Ttulo V).

20. As el artculo 3.2 del TRCSP incluye en su mbito de aplicacin a la mayora de las instanciasestablecidas en el artculo 2.1.f ) de la LTBG.

21. Sentencia, entre otras, de 27 de noviembre de 2009 (RJ 2010/1262).

22. Vanse, por ejemplo, los artculos 102 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional y 43.1 delAcuerdo de 5 de julio de 1990, del pleno del Tribunal Constitucional por el que se aprueba el Regla-mento de Organizacin y personal del Tribunal, o el 4 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

23. E. GUICHOT El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el mar-gen de actuacin de las Comunidades Autnomas, Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm.84, 2012, pg. 104-5.
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con ocasin de la tramitacin parlamentaria de la Ley24, se alzaran voces favorablesa la modificacin del artculo 2.1.f) del Proyecto de Ley al objeto de que incluyeraexpresamente a todos los actos realizados en dichos mbitos materiales, con inde-pendencia de la norma que los rija. Dicha propuesta no prosper y el precepto fueaprobado en los trminos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, con lo que for-zosamente debe entenderse, aunque en modo alguno est justificado, que la LTBGse aplica a los sujetos determinados en el artculo 2.1.f) en relacin tan slo con su

actividad sometida al Derecho Administrativo, no as respecto de aquella otra que sedesarrolle conforme a disposiciones de otra naturaleza.

Debe finalmente indicarse que con la regla adoptada por este precepto puedensuscitarse dudas sobre la inclusin en l de unos actos que, quizs, deberan de habercontado con una mencin expresa: los de gestin y control del gasto. No obstante, yen la medida en que insertos en esa actividad materialmente administrativa desarro-llada bajo el principio de legalidad presupuestaria por los distintos Poderes del Esta-do, no se aprecia, en principio, ningn inconveniente para considerarlos incluidosdentro de esas actividades sujetas a Derecho Administrativo. La propia LTBG los

recoge expresamente en su regulacin de la publicidad activa (artculo 8.1).

Tras las consideraciones generales efectuadas, conviene detener brevemente laatencin en algunos de los sujetos que aparecen en el listado del artculo 2.1.f).

a) La Casa real.

La inclusin de la Casa de su Majestad del Rey en el mbito subjetivo de apli-cacin de la LTBG se produce durante la tramitacin parlamentaria de la norma conel apoyo de todos los Grupos parlamentarios que, si bien es verdad que con alcancesmuy diferentes, formularon enmiendas al Proyecto de Ley en este sentido. Finalmen-

te, se impondra la opcin favorable a la aplicacin de la norma a aquella parte de laactividad de la Casa real sujeta a normas de Derecho Administrativo; actividad que,por consiguiente, procede concretar.

La Casa del Rey se cre por Decreto 2942/1975 y en la actualidad est reguladaen el RD 434/1988, objeto de numerosas modificaciones posteriores25. Su artculo1.1 la define como el Organismo que, bajo la dependencia de SM, tiene como mi-sin servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funcionescomo Jefe del Estado. Ahora bien, esta disposicin no establece el rgimen jurdicode sus actos ni prev remisin alguna en tal sentido. A lo ms que se llega es a estable-

24. Como puede comprobarse en la enmienda nmero 445 del Grupo Parlamentario Socialista delCongreso al artculo 2.1.f) del Proyecto de Ley (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso delos Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).

25. Las efectuadas por los RRDD 657/1990, 1033/2001, 1183/2006, y 999/2010.
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cer un deber de actuacin conforme a las tcnicas empleadas en la Administracindel Estado26, con los mismos criterios que los empleados por la Administracin delEstado27, con los mismos criterios que se siguen en esta Administracin28. Tampo-co la Casa del Rey figura, en estos momentos, en normas generales que, como es elcaso del TRCAP, extienden su aplicacin a otros Poderes del Estado distintos de la

Administracin en la medida en que ejerzan funciones materialmente administrati-vas. En suma, la inclusin de la Casa Real en el mbito de aplicacin de la LTBG se

realiza de acuerdo con una regla de muy difcil concrecin en la prctica. Ello hacedudar sobre su propia idoneidad y, en ltimo trmino, sobre el verdadero alcance,que probablemente no est a la altura de la expectativa suscitada, del sometimientode la Casa del Rey a las exigencias de transparencia que impone la Ley. Debe, noobstante, tenerse en cuenta que la disposicin adicional 6 de la propia LTBG haatribuido a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno la competencia paratramitar el procedimiento mediante el que se solicite el acceso a la informacin queobre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, as como para conocer de cualquierotra cuestin que pudiera surgir derivada de la aplicacin por este rgano de las

disposiciones de esta Ley. Tampoco debe perderse de vista, desde otra perspectiva,que buena parte de la informacin que concierne a la Casa Real vendr obligadapor la norma en la medida en que sea informacin que tenga por titular a la propia

Administracin.

b) El Consejo de Estado y el Banco de Espaa.

Llama la atencin, desde otro punto de vista, la aparicin en la letra f ) del artculo2.1 del Consejo de Estado y del Banco de Espaa, por cuanto que su inclusin eneste apartado del precepto no ha venido sino a reducir una vinculacin a la LTBGque, de no ser por esta especfica mencin, hubiera sido plena al encajar estas institu-ciones en otros apartados del artculo 2.1.

En efecto, el Consejo de Estado, en cuanto que incardinado en la Administra-cin del Estado, hubiera quedado afectado por el principio general de sometimientode esta Administracin a la LTBG de la letra a) del artculo 2.1. Su inclusin, sinembargo, en la letra f) determina que este rgano constitucional slo quede sujeto asus mandatos en aquella parte de su actividad regida, lo que ser lo ms normal, porel Derecho Administrativo. Cabe reparar adems en que en este apartado f) debenentenderse igualmente comprendidos los Consejos consultivos autonmicos en su

26. Artculo 3.3 en relacin con las funciones del interventor.

27. Artculo 4.3 en su definicin de las funciones propias del Secretario General.

28. Con los mismos criterios que se siguen en la Administracin del Estado ha de confeccionarse,segn exige el artculo 11, una relacin de puestos de trabajo.
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evidente condicin de institucin autonmica anloga, instituciones que el artcu-lo 2.1.f) engloba tambin en su mbito. Estos consejos, si no fuera por su mencinespecfica en este apartado del precepto, hubieran quedado plenamente vinculados ala LTBG en aplicacin igualmente de la letra a).

Sorprende tambin la insercin en el artculo 2.1.f) del Banco de Espaa que ensu condicin, como lo define el artculo 1 de su Ley reguladora29, de entidad de De-

recho pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privadaen el cumplimiento de sus fines, forma parte de las entidades de Derecho Pblico alas que se refiere la letras c) del propio artculo 2.1, de tal forma que, si no figurara enla letra f ), hubiera quedado ntegramente sujeto a sus mandatos. Su mencin expresaen esta letra implica, sin embargo, que la norma solo le ser aplicable cuando operebajo un rgimen de Derecho Administrativo, lo que, como establece la norma quelo regula, slo ocurre cuando acta en el ejercicio de las potestades administrativas,dado que con carcter general desarrolla sus funciones de acuerdo con el Derechoprivado30. Tampoco debe pasar desapercibido el hecho de que la presencia del Bancode Espaa en la lista de sujetos del artculo 2.1.f ) supone, lo que resulta inexplicable,

la negacin de su condicin de Administracin Pblica en aplicacin del apartadosegundo del propio precepto que, a los efectos del Ttulo I de la norma, consideraAdministraciones Pblicas los organismos y entidades incluidos en las letras a) a d)del apartado anterior.

3. La obligacin de suministrar informacin a los sujetos incluidos en el mbito deaplicacin de la Ley

El artculo 4 completa la regulacin legal del mbito de aplicacin de la LTBGcon la previsin de los sujetos obligados a suministrar informacin, previo reque-

rimiento de la Administracin, organismo o entidad de las previstas en el artculo2.1 a la que se encuentren vinculadas. Son las personas fsicas y jurdicas que pres-ten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas. La obligacin, comodetermina el artculo 4.1 in fine, se extiende a los adjudicatarios de contratos delsector pblico en los trminos previstos en el respectivo contrato. Esta remisin a lodispuesto en cada contrato fue fundadamente cuestionada por el Consejo de Estadoen su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley, en la medida enque deja a la voluntad de las partes la regulacin concreta de esta obligacin, pu-diendo llegar a quedar desplazada las previsiones contenidas en el anteproyecto. Su

29. Ley 13/1994, de Autonoma del Banco de Espaa, objeto de modificaciones posteriores.

30. Artculos 1 y 2.1.
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requerimiento, al que desde el mbito doctrinal se sum E. GUICHOT31, no fue,sin embargo, atendido por el Gobierno como tampoco, ya en fase parlamentaria,fueron aceptadas las enmiendas de los Grupos Parlamentarios que incidan en elmismo sentido32.

La LTBG no concreta el contenido de la informacin que han de suministrarestas personas, se limita a establecer que ser toda la necesaria para el cumplimien-

to por los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de la Ley de las obligacionesprevistas en este Ttulo, obligaciones que habrn de determinarse, por consiguiente,caso por caso. Ha de repararse, desde otro punto de vista, en que el artculo 4 noestablece el modo en el que los sujetos obligados han de ofrecer la informacin. Entodo caso, se trata de una cuestin que bien puede ser objeto de un futuro desarrolloreglamentario de la Ley. La LTBG tampoco prev las consecuencias del incumpli-miento de este deber de suministrar informacin, con lo que, en ltimo trmino, sucorrecta aplicacin depender del buen hacer de los propios sujetos obligados.

III. EL OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO

1. La informacin pblica como objeto del derecho

El artculo 12 LTBG reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la in-formacin pblica en los trminos previstos en el artculo 105 b) de la ConstitucinEspaola, desarrollados por esta Ley. El objeto del derecho es pues la informacin,lo que constituye una importante novedad dado que, hasta esta Ley, eran siempre losdocumentos. As el artculo 37.1 LRJPAC, antes de su reforma por la LTBG, reco-noca el derecho de acceso a los registros y documentos que, formando parte de unexpediente, obren en los archivos administrativos, el 57.1 de la Ley 16/1985, de 25de junio, del Patrimonio Histrico Espaol (LPHE) garantiza el acceso a los docu-

mentos constitutivos del Patrimonio Documental Espaol y el artculo 23.1 del RD1708/2011 del Sistema espaol de Archivos (RDA) a los documentos conservadosen los archivos, regla que es igualmente una constante en el ordenamiento auton-mico33. Tambin el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documen-tos pblicos se refiere, como explicita su propio ttulo, al acceso a los documentos.

31. El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el margen de actuacinde las Comunidades Autnomas, op. cit., pg. 105.

32. En este sentido pueden verse las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados, nme-

ros 124 del Grupo Parlamentario mixto, a instancias de Ezquerra Republicana de Catalunya-Si, 313del Grupo Parlamentario de Unin Progreso y Democracia y 449 del Grupo Parlamentario Socialista(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de juliode 2013).

33. Valga como muestra de esas disposiciones el 61 de la Ley 7/2011, de Patrimonio documental yArchivos de Andaluca.
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Rompiendo con esta tradicin, la LTBG hace de la informacin pblica el objeto delderecho de acceso, concepto que define en el artculo 13.

Se entiende por informacin pblica los contenidos o documentos, cualquieraque sea su formato o soporte que obren en poder de alguno de los sujetos incluidosen el mbito de aplicacin de este Ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridosen el ejercicio de sus funciones. Se trata de una definicin que carece de precedentes

claros en normas anteriores y que apenas suscit debate ni en fase de elaboracin delProyecto de Ley, ni posteriormente con ocasin de la tramitacin parlamentaria. Suorigen parece situarse en las Proposiciones de Ley que anteceden al Proyecto final-mente aprobado34, aunque en sus definiciones est ausente, sin embargo, esa vincula-cin de la informacin con los contenidos o documentos, nota bsica del conceptoofrecido por el precepto vigente.

Dado que el precepto considera informacin pblica los contenidos o documen-tos resulta obligado el examen de ambas nociones.

La Ley no ofrece un concepto de documento, lo que sin duda hubiera resultado

oportuno como manifest la Asociacin de Archiveros Espaoles en la Funcin P-blica en sus Propuestas al Anteproyecto de Ley. Si lo haca, a los concretos efectos delderecho de acceso, el artculo 37 LRJPAC en su redaccin originaria, refirindolo alos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos,cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo desoporte material en que figuren. Una definicin que coincida sustancialmente conlas establecidas en otros preceptos de la propia LRJ-PAC, en la LPHE y en algunasnormas reglamentarias cuya vigencia no se ha visto afectada, en principio, por elnuevo rgimen legal. As el artculo 49.1 de la LPHE considera documento toda ex-

presin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonorao en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportesinformticos, en tanto que el artculo 45.5 de la LRJ-PAC alude a los documentosemitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o te-lemticos, nocin que, en trminos ms o menos coincidentes, figura en numerosasdisposiciones reglamentarias. Entre otras, en el RDA que diferencia en su artculo 2.2entre documento de archivo y documento electrnico. El primero se define en laletra b) como ejemplar en cualquier tipo de soporte, testimonio de las actividades y

34. Se trata de la Proposicin de Ley relativa a la Transparencia, acceso a la informacin pblica ybuen gobierno presentada por el Grupo Parlamentario Popular del Congreso en el verano de 2011(BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Nm 326-1, 11 de julio de 2011), y de la Pro-posicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica del Grupo Parlamentario Socialistade finales de ese mismo ao (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Nm 10-1, 27 dediciembre de 2011).
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funciones de las personas fsicas y jurdicas, pblicas o privadas. La letra c), por suparte, entiende por documento electrnico la informacin de cualquier naturalezaen forma electrnica, archivada en un soporte electrnico, segn un formato deter-minado y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado. El concepto dedocumento como cualquier soporte fsico, incluidos los de carcter informtico, quecontiene una informacin aparece tambin en todas las Leyes autonmicas de archi-vos35. Esta es, adems, la definicin que incorporan otras ramas del ordenamiento

jurdico36y que comparten otros Derechos37.

En definitiva, el documento es el objeto de cualquiera naturaleza que exteriorizaun pensamiento humano a travs de la escritura o de cualquier otro signo. No exis-ten razones para pensar que no sea ste el concepto que recoge el artculo 13 LTBG,como lo corrobora adems la adicin al precepto por el Congreso de los Diputadosdel inciso cualquiera que sea su formato o soporte que no figuraba en el Proyectode Ley38.

Las dificultades surgen realmente en la concrecin de esos contenidos que

acompaan a los documentos en la definicin de la informacin que ofrece el art-culo 13 LTBG. Si atendemos a sus trminos literales: se entiende por informacinlos contenidos o documentos, pudiera pensarse, en principio, que con la mencinlegal a los contenidos se estn queriendo incluir en la informacin pblica otrosobjetos distintos del documento que aportan un conocimiento, que dan noticia dealgo. Esta interpretacin literal del artculo 13 encuentra, sin embargo, dos escollosimportantes. De entrada, el significado mismo del trmino contenidos, que en unade las acepciones que nos ofrece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, eslo que se contiene dentro de una cosa. Contener, por su parte, es, de acuerdo con elpropio Diccionario, llevar o encerrar dentro de s una cosa a otra. Los contenidos,si aplicamos estas nociones al mbito de nuestro inters, vendran a coincidir, por

35. Entre otras, en el 2.a) de la Ley 7/2011, del Patrimonio documental y archivos de An-daluca.36. As el artculo 26 del Cdigo Penal considera documento todo soporte material que exprese o in-corpore datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurdica.

37. Como puede comprobarse en la obra de S. FERNNDEZ RAMOS, El derecho de acceso a losdocumentos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, pgs. 35 a 37, 81 a 93, y 176 a 180.

38. La prctica totalidad de las enmiendas planteadas en el Congreso de los Diputados al artculo 10

del Proyecto de Ley, despus convertido en 13, incidan, en efecto, en la necesidad de que la norma legaldejase constancia de la indiferencia del tipo de soporte y formato de los documentos. As las enmiendasnmeros 145 de Esquerra Republicana de Catalunya, 229 de IU,ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural,332 de Unin Progreso y Democracia, y 403 del Grupo Parlamentario cataln (Convergncia i Uni)(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de juliode 2013).
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tanto, con la propia informacin, y no con el soporte que la contiene. Contenidoso documentos no aluden por consiguiente, en contra de lo pudiera dar a entenderla redaccin del precepto, a realidades homogneas.

Ahora bien, ocurre tambin, en segundo lugar, que si partimos del concepto dedocumento propuesto como todo tipo de soporte que abstraccin hecha de su natu-raleza, incorpora una informacin, habr que aceptar que no existe espacio fuera de

l para otros posibles objetos que contengan una informacin. Los contenidos, desdeesta perspectiva, nada aportaran a la definicin de la informacin en el artculo 13,lo que, desde luego, no parece lgico. Su concrecin quizs pueda ofrecerse a partirde una de las caractersticas bsicas y consustanciales al documento: su accesibilidad.Esto es, el documento supone la incorporacin de la informacin a un soporte per-durable y, por definicin, accesible. Desde esta base, es posible que esos contenidosa los que se refiere a la norma no sean ms que aquellos objetos que aportan una in-formacin a los que, a diferencia del documento, no es posible acceder sin su previotratamiento por los sujetos obligados a facilitarla.

En definitiva, quiz pueda entenderse que el artculo 13 reconoce un derecho deacceso tanto a la informacin accesible en el momento en el que se formula la soli-citud, la denominada por S. FERNNDEZ RAMOS informacin disponible39,como a la informacin necesitada, a fin de hacer posible el ejercicio del derecho, deun tratamiento de los datos. As viene adems a confirmarlo el artculo 18.1.c) de lapropia LTBG que recoge entre las causas de inadmisin de las solicitudes de acceso,la relativa a informacin para cuya divulgacin sea necesaria una accin previa dereelaboracin. Una causa que resultara innecesaria si el artculo 13 no reconocierael derecho de acceso a esta clase de informacin.

2. Las causas de inadmisin de las solicitudes de acceso. La restriccin del conceptode informacin pblica establecido por el artculo 13

La LTBG, consciente sin duda, de los inconvenientes que podran derivarse de underecho tan ampliamente reconocido, ha establecido algunas causas de inadmisinde las solicitudes de acceso cuya interpretacin y aplicacin pueden suponer una res-triccin importante del derecho reconocido en los artculos 12 y 13. Se trata concre-tamente de las causas previstas en las letras a), b) y c) del artculo 18.1: las referidas,respectivamente, a la informacin que est en curso de elaboracin o de publicacingeneral, a la informacin de carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en no-

tas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entrerganos o entidades administrativas y a la informacin para cuya divulgacin sea

39. Elderecho de acceso a la informacin medioambiental, Aranzadi-omson, Navarra, 2009, pgs.83-4.
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necesaria una accin previa de reelaboracin. En ellas, en particular en la ltima,se juega en muy buena medida la extensin misma del concepto de informacinpblica resultante del artculo 13 y, en definitiva, la del propio derecho reconocido.

La posible inadmisin de las solicitudes de informacin para cuya divulgacinsea necesaria una accin previa de reelaboracin ha de considerarse en s misma ra-zonable aunque contara con la oposicin de algunos Grupos Parlamentarios tanto en

el Congreso como, ms tarde, en el Senado40

. Un derecho, como es el del artculo 12,tan ampliamente reconocido ha de contar con sus correspondientes contrapesos sino se desea que una interpretacin excesivamente favorable a su ejercicio, cuando noun uso abusivo, convierta a las Administraciones Pblicas y dems sujetos obligadospor la LTBG en una especie de consultoras al servicio de los ms variados y puedeser que espurios intereses. Ahora bien, son tambin numerosas las dudas que estacausa suscita. En particular, la concrecin de esa accin de reelaboracin a la que lanorma se refiere. En realidad, la dificultad no deriva tanto de la propia interpretacindel concepto, claro en su referencia a la realizacin por los sujetos obligados de lostrabajos adecuados para que la informacin sea accesible, cuanto de la necesidad defijar la propia extensin y caractersticas de dicha actividad al objeto de que entreen juego la causa de inadmisin. La pregunta en este sentido es simple a la vez quefundamental: cualquier actuacin que el sujeto obligado a facilitar la informacintenga que realizar con tal fin sobre un soporte lo legitima para inadmitir la solicitudde acceso en aplicacin del artculo 18.1.a)?

La LTBG no responde a esta pregunta. Y es que es probable que a nivel normativono quepa una mayor concrecin, toda vez que resulta muy difcil sistematizar bajocriterios generales y uniformes la variedad de actuaciones que puede, segn el caso,requerir esa accin de reelaboracin. Es, por ello, que debe confiarse en la prudentey equilibrada aplicacin de la norma por las instancias competentes, asumiendo queexiste el riesgo, difcil de evitar por otra parte, de que esos diversos sujetos la apliquende manera distinta, dependiendo, entre otros factores, de sus propios medios y recur-sos para tratar la informacin. Cabe confiar tambin en que los rganos encargadosde la resolucin de las reclamaciones en materia de transparencia y, llegado el caso

40. Como demuestran las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados nmeros20 de Compromis-Equo, 84 y 190 del Grupo Parlamentario mixto a instancias, respectiva-mente, de Amaiur y del Bloque Nacionalista Galego, 155 de Esquerra Republicana de Cata-

lunya y 239 de IU, ICV-EUiA, CHA y 338 del Grupo Parlamentario de Unin Progreso yDemocracia ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A,Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).En el mismo sentido insistan en el Senado las enmiendas nmeros 34 de Izquierda Unida, 68 de Eusko

Arkaltasuna, y 104 del Grupo Parlamentario Entesa pel progres de Catalunya ((Boletn Oficial de lasCortes Generales. Senado, X Legislatura, nm. 248, 11 de octubre).
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los Tribunales, nos ofrezcan una doctrina clara sobre el alcance de este motivo deinadmisin de las peticiones de acceso. Es evidente que una interpretacin extensivade esa accin de reelaboracin puede suponer en la prctica una limitacin muy im-portante del derecho de acceso. La interpretacin restrictiva del concepto conducira,por el contrario, a un derecho ms pleno y, en ltima instancia, a dosis ms altas detransparencia de los poderes pblicos en su actuacin.

Junto a sta, existen otras dos causas importantes de inadmisin de las solicitu-des de acceso: las establecidas en las letras a) y b) del propio artculo 18.1, relativas,respectivamente, a informacin que est en curso de elaboracin o de publicacingeneral y a informacin que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenidaen notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos oentre rganos o entidades administrativas.

La primera de ellas alude a informacin que no es accesible en el momento en elque se solicita pero que podr serlo en un momento posterior. Ms inters presentala segunda con la que se excluye del derecho de acceso a una parte importante de la

informacin en poder de la Administraciones Pblicas y dems sujetos afectados porla LTBG, de ah que algunos Grupos parlamentarios propusieran en sus enmiendasal Proyecto de Ley la desaparicin de esta causa de inadmisin41o, al menos, una mo-dificacin del entonces artculo 15.1.b) al objeto de excluir de su mbito, al menos, lainformacin contenida en los informes internos42, en la misma lnea, por cierto, queya haban propuesto, segn confiesa el Ministerio de la Presidencia en su informe de3 de agosto de 2012, muchos de los participantes en el trmite de consulta pblicadel que fue objeto el Anteproyecto de Ley.

La previsin fue aprobada, sin embargo, en los mismos trminos en los que figu-

raba en el Proyecto de Ley, de tal forma que se podrn motivadamente inadmitir atrmite las solicitudes que recaigan sobre informacin que tenga carcter auxiliar ode apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunica-ciones e informes internos o entre rganos o entidades administrativas. Aunque esclaro que cualquier persona familiarizada con el funcionamiento de la Administracin

41. Es lo que proponan las enmiendas presentadas en el Congreso por el Grupo Parlamentario Mixtonmeros 20, a propuesta de Comproms-Equo, 84 a instancias de Amaiur, 155 a solicitud de EsquerraRepublicana de Catalunya, y 190 a peticin del Bloque Nacionalista Galego. Tambin pedan la supre-sin ntegra de la letra b) del artculo 15.1 la enmienda nmero 238 del Grupo Parlamentario de IU,

ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural. Por su parte, Unin, Progreso y Democracia propugnaba en suenmienda 338 la desaparicin del artculo 15 del Proyecto de Ley en su totalidad (Boletn Oficial de lasCortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).

42. Es lo que propona concretamente la enmienda nmero 471 del Grupo Parlamentario Socialistadel Congreso (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3,2 de julio de 2013).
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puede intuir cual es la informacin a la que se refiere el precepto, esos conceptos,convertidos, sin embargo, en presupuesto de hecho de la norma, no dejan de suscitardudas importantes en la medida en que no aluden a un contenido jurdicamentedelimitado. En nuestro ordenamiento jurdico no existe una definicin de lo que seainformacin auxiliar o de apoyo. Tampoco los borradores, opiniones, resmenes ydems documentos previstos en la Ley aluden a realidades definidas y precisas. Noobstante, algo parece claro a la hora de acotar el mbito de aplicacin del precepto.

Y es que los documentos comprendidos en su mbito han de ser, en todo caso, do-cumentos sin trascendencia o valor jurdico, documentos que, por consiguiente, nodan cuenta de obligaciones normativamente establecidas ni forman parte del pro-cedimiento administrativo. Es lo que certeramente estableca el artculo 2.3.c) de laProposicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica presentada porel Grupo Parlamentario Socialista a finales de 2011, al igual que hoy lo hace el artcu-lo 28.e) de la Ley foral 11/2012, de Transparencia y el Gobierno abierto. Aunque laprecisin hubiera resultado, sin duda, oportuna, su ausencia no impide mantener quela documentacin a la que se refiere el artculo 18.1.b) es la que no forma parte de

un expediente. Una regla de singular importancia para la concrecin del que a prioriparece el supuesto ms discutible de informacin auxiliar o de apoyo, el de los infor-mes internos. Ha de tenerse en cuenta tambin, desde otro punto de vista, que, comotoda regla excepcional en Derecho, esta causa de inadmisin, al igual que las demsrecogidas en la Ley, ha de ser objeto de interpretacin restrictiva. En estos momentos,no cabe sino confiar en la razonable aplicacin de la norma y en que las agencias detransparencia nos ofrezcan unos criterios sobre su alcance lo ms claros y precisos po-sibles, lo que tambin cabe exigir, llegado el caso, a los Tribunales.

3. Otras notas definitorias de la informacin pblica objeto del derecho de acceso

El artculo 13 LTBT no recoge tres condiciones que supeditaban el derecho deacceso en el artculo 37.1 LRJPAC en su redaccin originaria: La necesidad de quelos documentos formen parte de un expediente, obren en los archivos adminis-trativos y correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.

La nueva disposicin no circunscribe, en efecto, el derecho de acceso a los docu-mentos que formen parte de procedimientos ya concluidos. Ahora bien, la inter-pretacin conjunta del artculo 13 y de la disposicin adicional primera, apartado1, que remite a la normativa reguladora del correspondiente procedimiento ad-ministrativo, el acceso por parte de quienes tengan la condicin de interesados enun procedimiento en curso a los documentos que se integren en el mismo, permiteconcluir que el rgimen de acceso a la informacin contenida en procedimientosen curso, estar en funcin de la cualidad del sujeto que lo ejerza. En el caso de losinteresados, ser el establecido en la LRJ-PAC y dems disposiciones reguladoras de
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los procedimientos administrativos. Tratndose, por el contrario, de personas en lasque no concurra esta situacin, sern aplicables las normas generales de la LTBG43.

El originario artculo 37 de la LRJPAC exiga igualmente que los documentosobjeto del derecho de acceso formaran parte de un expediente y obren en los archivosadministrativos, requisitos que tampoco figuran en el artculo 13 de la LTBG. Enaplicacin de este precepto se puede acceder, por consiguiente, a los documentos en

poder de algunos de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de este Ttulocon independencia del lugar en el que se encuentren depositados. Ha de repararseadems en que en la Ley finalmente aprobada desaparece la previsin de la disposicinadicional primera, apartado 3, del Proyecto de Ley que circunscriba la aplicacindirecta de sus normas al acceso a la informacin obrante en archivos de oficina ogestin. Para la custodiada en archivos de otra clase, la aplicacin de la norma seprevea con carcter supletorio. Como analic en otro lugar44, esta disposicin adi-cional, construida sin duda desde la base proporcionada por la clasificacin de losarchivos estatales establecida en el RDA en archivos de oficina o gestin, intermediose histricos, planteaba dudas muy importantes y hubiera provocado consecuencias

jurdicas indeseadas que ha hecho bien el legislador en evitar por la simple va de sueliminacin. Ahora bien, la desaparicin de esta previsin junto con la reforma delartculo 37 de la LRJPAC parecen traer consigo el efecto importante de la inclusinen el mbito de aplicacin de la LTBG del acceso a la informacin existente en ar-chivos histricos, en los que, hasta ahora, regan las normas establecidas en la LPHE,declaradas de aplicacin preferente por la letra g) del apartado sexto de este precepto,opcin que no dej de suscitar dudas importantes y problemas en su aplicacin. Noobstante, si sta era efectivamente su opcin, la LTBG debera de haber procedido a laderogacin expresa de la LPHE en este punto, as como a la inclusin de la proteccin

43. No obstante, y como ha planteado ya S. FERNNDEZ RAMOS, puede suceder, dadaadems la deficiente regulacin del derecho de acceso de los interesados al procedimiento,que a quienes ostenten esta condicin le sea ms ventajoso ejercer el derecho de accesoreconocido a cualquier persona en relacin con procedimientos abiertos, una opcin, a

juicio del autor, plenamente posible (El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley detransparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, op. cit., pgs. 237-8). Escierto que la modificacin del artculo 37 LRJPAC y el artculo 13 de la LTBG pueden avalarla interpretacin propuesta, que, sin embargo, no parece ser la que resulta de la disposicin

adicional primera, apartado 1, que quizs no tenga otro sentido que el de excluir del rgimengeneral de la LTBG, en beneficio del propio del procedimiento administrativo, el acceso delos interesados a los procedimientos en curso.44. La Disposicin Adicional 1.3 del Proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la informaciny Buen gobierno y sus negativos efectos en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a la informa-cin, Revista espaola de Derecho Administrativo, nm. 158, 2013, pgs. 221-244.
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de los bienes histricos entre los lmites al acceso determinados en el artculo 14, comode hecho aparece en algunas disposiciones autonmicas45y fue propuesto por algnGrupo Parlamentario durante la tramitacin de esta Ley46. Habr que estar atentos ala entrada en vigor de la Ley y a su aplicacin, para valorar como se resuelve el engarceentre la LTBG y la LPHE.

45. Vanse, entre otros, los artculos 37.2 de la Ley 4/1993, de Archivos y Patrimonio documental deMadrid, 37.a) de la Ley 19/2002, de Archivos pblicos de Castilla-La Mancha, 56.2 de la Ley 3/2005,de Archivos de Valencia, 22.4 de la Ley 2/2007, de Archivos y Patrimonio documental de Extremaduray 23.1 de la Ley 3/2002, de Archivos de Cantabria. No faltan, incluso, Leyes, como las de las Islas Ba-leares y Andaluca, que permiten que el acceso pueda ser denegado cuando el estado de conservacinde los mismos as lo requiera (artculos 48.2 y 62.4 de las Leyes 15/2006, de Patrimonio documentaly 7/2011, de Documentos, Archivos y Patrimonio documental, respectivamente) o que, como hace

artculo 61 de la Ley 3/2005, de Archivos de la Comunidad valenciana, otorga al centro directivo com-petente la potestad para suspender, mediante resolucin motivada, el acceso a los documentos porcuestiones graves de conservacin y seguridad de los mismos, hasta tanto desaparezcan las causas quemotivaron la suspensin.

46. Concretamente por Coalicin Canaria, en la enmienda nmero 100 ((Boletn Oficial de las Cor-tes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
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LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL ÁMBITO DE...

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