La modernización de la Administración Pública española. Balance y perspectivas* *

Rafael Bañón i Martínez

1. Introducción - ---_ . . -.

E 1 año fiscal de 1992 comenzó en España con el anuncio, por parte del gobierno na- cional, de la aplicación de 204 medidas de

modernización administrativa para el período 1992- 1993. Estas medidas son la consecuencia del plan de modernización para la administración del Estado del tercer gobierno socialista de nuestra historia -inicia- do en 1986 y publicado oficialmente en 1990- y también del más reciente acuerdo del gobierno con los sindicatos. El plan fue ratificado y ampliado, en lo que respecta al reforzamiento del Estado de las Autonomías, por el Ministro para las Administracio- nes Publicas del actual gobierno en 1991. La nove- dad a señalar en esta última formulación es la vincu- lación de la modernización administrativa con la aplicación del Acta Unica Europea y con la apuesta por la productividad y competitividad del sector pri- vado de la economía en España.

Desde el inicio del proceso de modernización has- ta la actualidad se ha producido un desplazamiento de los objetivos y de los énfasis. En un primer mo- mento, la modernización se definió, sobre todo, co- mo una respuesta global a las insuficiencias de parti- da y como un cambio de cultura. Posteriormente se ofrecieron compromisos para desarrollar acciones concretas en materia de personal, organización y fun- cionamiento administrativo. La apuesta actual de mo- dernización tiene tres frentes: el interno, de las pro- pias organizaciones administrativas; el de la coordi- nación y definición de las relaciones de la adminis- tración central con las administraciones locales y au- tonómicas; y el de la vinculación de los tres niveles de gobierno con la Unión Europea (UE).

En consecuencia, el concepto de modernización vigente incluye tres planos conectados pero indepen- dientes: la flexibilización organizativa y la agiliza- ción de las relaciones con los ciudadanos/clientes; la redefinición de la distribución territorial del poder, tanto en el plano nacional como en el espacio euro- peo; y la adaptación a las directrices y acuerdos co- munitarios. Precisamente en esta complejidad de ob- jetivos radica la importancia que se concede en este momento a la modernización administrativa. En efec- to, la modernización administrativa es un aspecto su- bordinado de’ la modernización de la sociedad espa- ñola. El plan de convergencia de España con Europa, adquirir capacidad económica competitiva y la des- centralizaciôn del Estado con orientación federalista

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Rafael Bañón i Martínez. Dpto. de Ciencia Política y de la Administración, Universidad Complutense de Madrid. Política y Sociedad, 13 (1993), Madrid (pp. 9-20)

—el pacto autonómicodel gobiernonacionalcon losgobiernosregionales—son las preocupacionespolíti-casprioritarias.El movimientoparala modernizaciónadministrativaes,desdeestaperspectiva,partede laconvergenciaeuropea.Se tratade lograrunaadminis-traciónpúblicaquepuedaequipararsecon la de cual-quierotro paísmiembrode la UE y, a serposible,queestéenel grupode losmásavanzados’.Esto significaque las accionesde modernizacióndebenbuscar laeficienciaademásde la eficacia.En el planteamientode laUnión Europeaya no es suficientehacerlas co-sas bien y en su tiempohay quehacerlasal menorcostoposibleparapodersercompetitivos.

La nueva situación,creadapor la firma de losacuerdosde Maastrichten la primaverade 1992,ace-[eraademástosritmos temporalesdeobtencióndere-sultadosoperativosde lamodernizaciónadministrati-va enEspaña.Ahorahayplazosconocidospara la in-tegración:en el horizontede 1997 gran partede lasdecisionesque las administracionesnacionalesim-plantenhabránsido adoptadasen Bruselas.Por ello,la modernizaciónse haconvertidoen un asuntointer-nacional.Si se prefiere,nacional-europeo.Es decir,lamodernizaciónadministrativaha dejadode ser,en unaspectoimportante,una de las políticasa las que semarcabael ritmo y orientaciónde desarrollodesdelos gobiernosnacionalessegúnlos criteriosde opor-tunidaddel sistemapolítico intranacional.La conver-genciaeuropeaestambiénla convergenciade susad-ministracionespara implantarlas directricescomuni-tafiasy armonizarpolíticascomunesde regulacióndecomunicaciones,infraestructuraso empleo.

El caminoespañolhacia la modernizacióntiene lapeculiaridadde haberseiniciadocon la consolidaciónde un sistemademocráticode gobierno,con la im-plantaciónde un nuevo modelo, todavíaabiertodedistribución territorial del poder y con la manifiestaintenciónde asegurarun gradoelevadode consensoen el procesode cambio.El conocimientoy análisisde estos factoreses,pues,esencial parapoder hacerun balancede la modernizacióny señalarlas líneastendencialesde sufuturo previsible.De otro lado, elmodode formulacióne implantaciónde las medidasmodernizadorases un elementosignificativo del pro-ceso,habidacuentadel impactoque tiene la transfor-maciónparael personaladministrativoy paralos ciu-dadanos.La estrategiade implantaciónconstituye,por tanto,un factora considerarparavalorarel éxitoo fracasode la política de modernización.En nuestrocaso,la reflexión sobreel qué hacerhadiscurridopa-ralelamentea la reflexión acercade cómohacerlopa-ra minimizar resistenciasy recabarlos máximosapo-

yos. Los logros obtenidoshastael momento por losdistintosgobiernoshabráque valorarlos asimismodesdeestepuntode vista, en definitiva, por la obten-ción delegitimidadpara el sistemapolítico y sucon-tribución a la gobernabilidad.

JI. La modernizaciónylas dimensionesde la

transformacióndelEstado

L a tradiciónunitariay centralistadel Estadoen España.exacerbadacon tos cuarentaaños de la dictadurafranquista, se rompió

formalmentecon la aprobaciónde la Constituciónde1978 por la que se instauraunamonarquíaparlamen-taria parael Estadode las Autonomías.Consiguien-temente,se produjerondos hechosrelevantes:latransformacióndel sistemapolítico y el cambiode laorganizaciónterritorial del poder.La transformacióndel sistemapolítico es un procesode gran alcancequeafectaa aspectostan variadoscomo las actitudesy valoresde la sociedadcivil, la culturapolítica, losmodos aceptadosde adoptardecisioneso el sistemade partidos.Su influencia directa en el comporta-mientoadministrativoes indudable,aunquedifícil deaislar. Lo que si es cienoes que la tensiónentre loantiguo y lo moderno,quees consustanciala todoprocesode transformación,esta presentey se super-pone con la modernizaciónadministrativa.De ahíque seade interés considerarcomo los diversosras-gos de la democratizaciónen Españahanayudadoodificultado la formulaciónde la política de moderni-zación.

A) El nuevosistemapolítico

El cambiopolítico en España,a partirde la muerteFrancoen 1975,afectaa la formay organizacióndelEstadoy al sistemaderelacionespolíticas.Porlo queaquí interesa,los ejesde cambiode mayor importan-cia para las administracionespúblicassonel sistemade partidos,la creaciónde las ComunidadesAutóno-mas y el modode adoptardecisiones.El sistemadepartidos representaunaheterogeneidadpolítica y te-rritorial que requierede una fuerte descentralizaciónadministrativa.De hechola creacióndel nuevonivelde gobiernoregional—las ComunidadesAutónomas(CC. AA.>— no refleja plenamentela territorializa-

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ciónde la vidapolítica.En losespaciosinfrarregiona-les hay escenariosterritorialesquedelimitansistemaspolíticossingulares.En ocasionesestasituación seproduceen ciudadesy en su zonade influencia, estees el casode laciudadde Valenciay del partido deaspiraciónregionalistaUnión Valenciana.En otrasocasionesel espaciopolítico no esta tan nítidamentediferenciado,esteesel casode variasciudadesy zo-nasgeográficasen Andalucía y el PartidoAndalucis-ta.

El procesode implantacióngradualde las CC.AA. da lugar a la aparición de nuevasentidadesad-ministrativasde raíz territorial, entreellas las comar-cas en Cataluña.Este fenómenode descentralizaciónen cascada,desdeel centroa las entidadeslocales,ló-gicamentefragmentala administracióncentrai de di-versasmanerasy desigualmente.En primer lugar yde forma destacadala descentralizaciónsignifica latendenciahaciaun centromás modestoy más res-ponsablefrente a las unidadesterritoriales.

Para la administracióncentralsuponeque su fun-ción primordial cambiedesdela gestióndirecta paraorientarsehacia la gestióncompartidacon otrasad-ministracionesy hacia la coordinación.En esteas-pecto ganaen centralidaden el procesode adopciónde decisiones,pero seconvierte en un centromenosgestor.En términos temporalesel resultadoes el au-mento del tiempo dedicadopor los directivos y lasunidadesadministrativasde la administracióncentrala coordinarsusaccionesy a coordinarsecon las ad-ministracionesterritoriales.Partede esacoordinaciónconsisteen trasmitir a las administracionesterritoria-les la experienciade la administracióncentral en lamateriaespecificade que se trate. Otra parte del es-fuerzodecoordinaciónse dedica al intentode lograrla coherenciainternade la administracióncentral,que tiene quereconstruirsu unidadrota por la divi-sióndepartamental,paraactuarconlas administracio-nes territoriales como si fuera unaorganizaciónsin-gular. Finalmente,la administracióncentral se frag-mentaparasermásreceptivay comoresultadode lasrelacionesquemantienecon las administracionesylos gruposdeinterésorganizadosterritorialmente.

El establecimientode tres niveles de gobierno—central, regional y local— da lugar a la prolifera-ción de formas organizativasparacadauno. La es-tructuraadministrativadel ejecutivo,departamentali-zaday de gran rigidez de funcionamiento,se recreaen cada nivel de gobierno,peroparalelamentesecreanorganizacionesmás flexibles e independientesdel control financieroy contabledelas administracio-nesde potestad.Estarealidadinduceunalíneade de-

sarrolloorganizativoen la administracióncentralqueconstituyeuno de los pilaresfundamentalesdel pro-cesodemodernizaciónadministrativa.

Desdela perspectivafuncional, las políticaspúbli-cas son concebidase implantadaspor multiplicidadde organizacionesadministrativas,no necesariamentelas propiasdel modelo tradicionaldel ejecutivoy, enmuchascasos,con laparticipaciónde organizacionesno-gubernamentalesy privadas.El reconocimientodel pluralismo social y territorial convierte las rela-clones intergubernamentales(RíOs) e interorgani-zativasy sugestiónen el centrode la preocupaciónyde la actividadde laadministracióncentral.

El procesode formación de las políticasdel cen-tro, a partir de la entradaen vigor de la Constituciónde 1978, incluye necesariamenteestadimensióndelas RIOs y de las relacionesinterorganizativas.Deahíquese produzcaun cambiotambiénen las condi-cionesqueprecisanlas organizacionesadministrati-vascentrales—flexibilidad funcional, identidadcor-porativa. sistemasde comunicación—y en las de-mandasdel perfil de destrezasde su personal,espe-cialmentede los directivos —técnicasde negocia-ción, capacidadde diagnosticarnecesidades,gestiónpúblicaestratégica—para poder así adaptarsea lagestión intergubernamental.Los modelosde gestiónestablecidosen situacionesde menordependenciain-terorganizativa—organizaciónsingular, comparta-mentalizada,con fronterasclarasy competenciasde-finidas, jerarquizadasegúnel esquemade orden ycontrol— no parecenserútiles para gestionarlasRIOs. Lo que se necesitaahoraes un enfoquede lagestiónmásmultiorganizativo.deexpansióndelimi-tes, abierto, de movilización de recursosexternosyno jerárquico2.Consiguientemente,el cambio induci-do por las RíOsy la gestiónde las políticasintergu-bernamentalesconciernetanto ala estructuraorgani-zativacomo a los modosdegestióndela administra-ción central.Esto no quieresugerirque la totalidadde la organizacióny de su actividad tenganquealte-rar drásticamentesu diseñoy la filosofía de su ges-tión. No obstante,allí dondese producedescentrali-zación—estoes,mandatosdel centrosin transferen-ciasplenasa laadministraciónterritorial, subvencio-nes condicionadas,etc.— es evidente la tendenciaacrearformatosorganizativosdistintosde los de la bu-rocraciatradicional de potestadesparagestionarlasdificultadesderivadasde la tensiónde la interdepen-dencia. El desarrollodel Estadode las Autonomías.despuésde laaprobaciónde los estatutosde todaslascomunidadesautónomasen 1983, sin dudacontribu-ye a impulsar la propuestade modernizaciónadmi-

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nistrativadel gobiernocentralmás allá de lapropiaadministracióncentral para alcanzara las regiones.Puedeafirmarseque se produceunaverdaderacon-vergenciasinérgicaentreel desarrolloautonómicoy la consolidaciónde la unión europeapor lo queconciernea la necesidadde modernizarlos instru-mentosde la acción administrativa,en concreto,lanecesidadde redefinir el papel de la administracióncentral y sumodode gestionarrecursos.

Los actorescríticosde las políticaspúblicascam-biaron también,de maneranotable,con el nuevosis-temapolítico. La significación de cadauno se alterópor la irrupción en el contextode actoresdistintos.Algunosactores,queno se tomabanen consideraciónpara el análisisde las políticas,paulatinamenteseconvirtieronenelementosestratégicosde estaspolíti-cas.En suma,se produjounatransformacióndeposi-cionesy papelesen la estructurasocial depoder.Parailustrar estefenómenobastapensaren que los parti-dos y los sindicatosdesempeñanen la actualidadunpapel institucionaldel quecarecíancon anterioridad.Por otra partese produceunadisminucióndel poderde la burocraciaparacondicionarla adopciónde de-cisionesen losasuntospúblicos.La agregaciónde in-teresesen la administraciónpúblicapasade hacerseconexclusividadpor el sistemadecuernosde funcio-narios a desempeñarsepor los cuerposde burócratasen concurrenciacon los partidos,los sindicatosyotrasasociaciones. Ello ocasionaun cambiode ac-tores y un desplazamientode los nudos dedecisión.El policentrismoen el origende la adop-ción de las decisionesqueproviene de las RIOs seadicionade forniaredundante,portanto,al dela mul-tiplicidadde losactores.La formulaciónde laspolíti-casy su implantación,la gestiónde las relacionesin-tergubernamentales,se desenvuelvenasí en un con-texto complejoy sin definir. El sistemapolítico y elsistemade partidossonfuentesde incertidumbreade-másen otro sentido: la delimitaciónde la esferade lopolítico y de lo administrativo.

B) Los valoresy las relacionesEstado-sociedad

La pretensiónde separarnítidamentepolítica y ad-ministraciónes un intentovano.Perosi se partedesuconfusiónintencional por un régimenpolítico autori-tario,no afrontaresteextremopuedeserun indicadorde pocasensibilidado, lo queseriamas sintomático,de la carencia,por partede los gobiernos,de una po-lítica elaboradaacercade la administraciónpública.La respuestajurídica fueprotegerconstitucionalmen-te los principiosdel mérito y capacidadparael acceso

a la función públicay el de la separaciónformalentreel gobierno, la administracióny la sociedadcivil.Ahorabien, el problemaes muchomás complicado.La pretensiónde separarpolítica y administraciónimplica un conjuntodevaloresquesonel mismofun-damentodel Estadode derecho4.Vulnerar estosvalo-resprivaa los gobiernosdelegitimidad.

Merecela penadetenemosen estepunto pueselgradode aceptaciónde las innovacionesse relacionadirectamentecon la legitimidad que se concedaaquienlas introduce.La corrupciónesunodelos fenó-menosclaramenterepudiadosen las sociedadespost-industrialespor si misma, al atacarel principio deigualdad,y porqueproduceineficacia.

Laética pública,la moralidadpolítica y la eficaciafuncionarial hanocupadoel centrode la atencióndela vida política españoladesdela transición hastaelpresente.Esta persistenteposturade la sociedadhatenido efectosdeestimulode la modernizaciónadmi-nistrativapuesse hamaterializadoen demandade ca-lidad de los serviciospúblicos.Sin embargo,el mie-do a los comportamientoscorruptos,simultánearnen-te escomo unafuerzade resistenciaa las innovacio-nes que propugnanel aumentode la discrecionalidadde actuación,la flexibilidad organizativa.De pocosirveque la discrecionalidadse arguyacomoelemen-lo necesariode eficacia,pues se percibe la garantíajurídica de control previo de la actuaciónadministra-tiva comoel principal freno al clientelismoen la his-toria. Cuestióndistintaes que la aplicaciónconcretade estagarantíase puedacalificarde lastreburocráti-co. A la hora de aceptarel libre despidode los em-pleadospúblicoso el funcionamientode segmentosde la administracióncomoorganizacionesprivadaselargumentode rechazoenfatizalos peligrosde prácti-cas perversasmásque el principio deproteccióndelpatrimonioestatal.La creaciónde unaorganizacióncon personalidadjurídica privadao de unaadminis-traciónindependientecon partede lo queerael Esta-do tradicional—casode la agenciatributariao deco-rreos—se presentacomo una disminuciónde la ga-rantíade éticay deresponsabilidadpor los formado-resde opinión. Es decir, se defiendeel control formalpor estimarque se carecede otro modode garantizarlapreservacióndel interéspúblico.

En estesentidolos sentimientosanti-corrupciónsondedesconfianzahacia la flexibilizaciónorganiza-tiva y hacia las políticasde personalpro-activasenlaadministraciónpública. Podríasuponerseque cuandomayor seala evidenciade corrupciónmayorserálaprobabilidadde asociaciónentreaumentode corrup-ción y modernización.Hay que concretarmedidases-

pecificas de control de las posiblesdesviacionesdepodery de comportamientoscorruptosy explicitarías

paraacompañarlas propuestasdemodernización;encasocontrario la resistenciasocial puedesurgiro le-gitimarsecon la sospechade corrupción.

A destacar,por su influenciaenlas actitudesy ex-pectativasde los ciudadanosrespectoa la moderniza-ción de la administraciónpública, es la expectativaqueestos tiene acercadel comportamientodel Esta-do. Acostumbradosa vercrecerel tamañoy el núme-ro de serviciosdel Estadodurantedécadas,la socie-dadcivil españolaalbergaunaesperanzainagotablede soluciónde problemaspor el Estado,lo quepodríadenominarseesperanzadeEstado.Quizáestaseaunacaracterísticacomúnde las sociedadesmediterráneas.

En todo casolaesperanzade Estadotiene multi-tud de manifestaciones—la aspiracióna la seguridadvitalicia comofuncionarioes unamanifestaciónenelinterior de la administración—y todassondisfuncio-nalespara la modernizaciónadministrativa.El creci-mientodel tamañodel sectorpúblico en recursosyactividad funcional es una constanteen el siglo XXen España,con dos momentosálgidosque son lasdictadurasde Primode Riveray Franco,perose radi-calizaa partirde 1975.Estecrecimientoesexplosivo,no tiene un plan generalque lo guíe, se tratabademoderarlos efectosde la crisis económicadela déca-da de los setenta—pensionesy subsidiosde desem-pleo y transferenciasa empresaspúblicasy privadasparasu reflotamiento—e implantar la descentraliza-ciónregional5. El esfuerzodecrecimientose dirige alaumentodel númeroy la universalizaciónde losser-vicios no aasegurarsu calidad. En consecuencialaexpectativadela sociedadse orientaal aumentode lapresenciaestatalen diversosámbitos,a la continui-dadde su actividadproteccionistade algunasactivi-dadeseconómicas,sin demandade eficacia. Por tan-to, se produceunaespeciede reificación del Estadosimilara la figuradel padrebondadosoe ineficaz.Endefinitiva la esperanzadel Estadono sobrepasaenexcesoa unaconcepciónpaternalistade estatificaciónde la actividadde la sociedadcivil. Evidentementeestevalordebilita a la sociedady es un indicadordesu debilidad.

En la medidaque la modernizaciónes un cambiode cultura de las personasque dirigen y trabajanenlas administracionespúblicas,la esperanzade Esta-do es un escolloparaesecambio.El valordel Estadoproteccionistase contraponeal de la responsabilidadindividual y social. Si los valoresdisonantesrespectoal Estadoestánen la sociedadhabríaquepreguntarsecómo puedenimplantarsevalorescontrapuestosa

aquellosen el interior del Estado.Por ello, las cultu-rassocialesinfluidas por las religionesreformadas—quese apoyanmásen la responsabilidadindividual y

la salvaciónpor laobrapropia—,quizáseanmásper-meablesalos valoresdemodemízacion.

El contrapuntode la esperanzade Estadoson lapresiónfiscal y los gastospúblicosvisibles. En Espa-ñacon anterioridadal sistemaconstitucionalla fisca-lidad estabapoco desarrolladay se apoyabaprinci-palmenteen los impuestosindirectos. El cambiodesistemapolítico, sin embargo,supusoun bruscoau-mentode la presiónfiscal. La falta detradicióndepa-go regularde impuestospor la generalidadde los ciu-dadanoscontribuía, sin duda,a mantenerel Estadoalejadode los mismos,como algo ajeno.Pero la uni-versalizaciónde la imposición directa y la presiónfiscal gradualmentecreciente,en especialdesdeelprimer gobiernosocialistaen 1982, crea un tipo deciudadanopreocupadoporel destinoquedael Estadoa sus impuestos.Se generalizala concienciade lacercaníadel Estado,financiado por los impuestos,ydel despilfarrode recursosque puedeocurrir si no seejerceun ciertocontrol degestión.

Este tipo de razonamientosacercadel control seextiendea los serviciosparademandarcalidaden suprestación.Por supuestoestaconcienciay, sobreto-do, laexpresiónpolíticade lamismaes parcialy em-brionaria en la sociedad,pero indudablemente,porestosmotivos,hay segmentosde la poblaciónquesíson capacesde crear opinión contrariaa los postula-dos axiológicosde la esperanzade Estado.Los valo-res querefuerzaesteciudadanofinanciadordel Es-tadoestánasociadosa los de la eficiencia: hacerlomismo con menor costo. La cuestiónque quedapordeterniinares si estetipo de ciudadanoy de concien-cia fiscal se localiza entre los queestándispuestosainfluir el comportamientoadministrativocon su votoy a plantearaccionesde participacióny revindicati-vas,ya quetambiénes posibleun ciudadanofinan-ciador marginadode los ámbitossocialesy políticosde influencia,o quecreapeligrosalabúsquedade laeficienciapúblicaporel deteriorode garantíascontralos abusosde poderque requiereparapoder implan-tarse.

En otro ordendecosas,la presiónfiscal y el siste-ma democráticocreanunaconcienciaen losemplea-dospúblicosy en tas autoridadeselectassobre la ne-cesidadde respondera las demandasciudadanas,in-cluso a las latentes,puesde otraformapuedenarries-gar respectivamentesu continuidaden el puestodetrabajoo en el poder. Y en un sistemade partidoscompetitivo, cuandose forma gobierno, la tendencia

a proporcionara los ciudadanosservicios,a serres-ponsablefrentealas demandas,se exacerba.Lasau-toridadeselectasbuscanla eficacia en la prestaciónde los serviciosparasercompetitivas,para poderofrecermayorsatisfaccióna los ciudadanosy obtenermejor cuotaelectoral.Ahora bien, los partidosen laoposicióndirigen parte de susesfuerzosa poner enevidencialas omisionesy la ineficaciade las políticasdel gobierno.La administraciónestá en el centrodeesadoble presiónde demandas—divergentesen elorigen pero queconfluyen en la finalidad— y la delosciudadanosparaactuarconeficaciademocrática.En estesentido las demandasde responsabilidadad-ministrativafavorecenla implantaciónde los planesdemodernización.

III. La muertede Napoleón

L as reformasde los instrumentosde actua-ción pública,de lasorganizacionesadminis-trativas, y de la organizacióndel personal

hanconstituido un elementouniversal,desdela se-gundaguerramundial, de todoslos sistemaspolíticoseuropeos.La construccióndel Estadodel bienestary,en los paísesmediterráneos,el desarrolloeconómicoacelerado,planteó lanecesidadde adecuarlas admi-nistracionespublicasa las modificacionesde las es-tructurasproductivas.El enfoquede las reformasen-troncabaconla concepcióndecimonónicadel Estado,un enfoqueglobal de los problemasy solucionesin-herentea la propia creacióndel Estado-Nacióndelcontinenteeuropeo.El modo de haceroperativaslasreformasseguíaunapautajerárquica—segúnel mo-deto de arriba-abajo--—jurídica—producciónnorma-tiva global o específicapor administracionesy proce-sosorganizativos—,e institucional—orientadahaciael interior de las administracionesen lugardel merca-do o los ciudadanos—.El espíritude las reformaserapues ilustradoy revolucionario.Mediantela pro-ducciónlegislativase pretendíacambiarradicalmenteunasituaciónde precariedadpor otra de eficacia.Escomo si se prejuzgaselaexistenciade unainstanciaen el sistemapolítico quepudierarepresentara todoel Estado—estoes,queItevarael Estadoen la cabe-za—y capaz,mediantela regulaciónjurídica de loscomportamientosdeseablesdehacerque cambiaraelestadode cosasen su totalidad, por unaordeny deunavez por todas.Sintomáticamentese mencionalaadministraciónen singular,ignorando así la diversi-

dadorganizativay de fmalidadesde las administra-cioneslocal y territorial y la multitud de organizacio-nesque componencadauna.En unapalabra,el plan-teamientoparecequererresucitaral artíficede la con-solidación del modelo francésdel Estadomoderno:NapoleónBonaparte.

Esteenfoqeees el queha estadovigenteen Espa-ña hastala segundamitad de la décadade los añosochentay ha impregnadoel formato,funcionamientoy culturade las administracionespublicas.La admi-nistracióncentralo Administracióndel Estado—co-mo también ledenominala Constituciónde 1978—participamásqueningunaotra de estaculturay delapegoala concepciónoriginariade la administraciónpúblicacomodisciplinadoradel egoísmosocial, deejerciciodepotestades.

El proyectode modernizaciónde las administra-cionespúblicaseuropeas,sinembargo,se alejadees-taconcepciónde laadministracióny de cómorefor-marla.El ejemplode la modernizaci6nde la adminis-traciónbritánicamuestragráficamentela nuevaapro-ximaciónde la reforma en pequeñospasosen lugarde las medidasomnicornprensivas6.Si bienes ciertoquela formulacióndel proyectomodernizadortuvosuorigen enel norte deEuropa,suextensiónal suresunhechoinnegabley, posiblemente,irreversible.Conello se acabala vigenciade casi dossiglos del mode-lodereformade la RevoluciónFrancesa.Las grandesleyesseguiránacompañandoa las decisionesde cam-bio perolaorientacióndel cambioserámásorganiza-tiva y actuarásobrelos valores,sobrelacultura.

En suma,la reformade la administraciónpúblicaes,como paracualquierorganizaciónformal comple-ja, un conjunto de medidas—reformas—en lugardeunaacciónespectacular—conjuntode actosde auto-ridad a travésde leyesy reglamentos—sin garantíade implantaciónposteriora su promulgación.Et as-pectonormativoes importante,sobretodoparaelimi-nar los impedimentosy dificultadeslegalesde im-plantaciónde los objetivosde reforma, perola parti-cipaciónde los directivospúblicos y la diversifica-ción de las medidasparaadaptarsea situacionescon-cretassonrequisitosparaqueseaposiblela reforma.

El impulso políticodel gobiernoen apoyodel pro-yectode reformaes otra de las condicionesnecesa-rias parael éxito. El liderazgodel cambiocorrespon-de a la personaque representael máximoconsensopolítico, el presidenteo el primer ministro,aunquepuedadelegaren unaoficina o en un departamentoministerialel diseñoy lagestiónde la reforma.La in-clusión de la reformaen la agendapolítica y el esta-blecimiento del calendariocorrespondeal gobierno

en pleno. De otra forma puedenpresentarsedivisio-nes internasen el seno del gobiernocuandose tratede financiarla reforma, El papelquedebadesempe-ñar el ministerio de haciendaen el procesode im-plantacióndel cambioadministrativotiene queesta-blecerseen el senodel gobierno. Unicamenteasí po-drá evitarsela contingenciade encontrarsecon unaunidad administrativaresponsablede impulsar elcambio,paralizadapor falta de apoyo financieroopor carecerde suficienteautoridadpara coordinar.Por muchoque la modernizacióntengaentresusob-jetivos explícitoslaeficiencia,la verdades quees di-fícil concebirla introducciónde innovacionesorgani-zativaslibres de costo,aunquede lo que se trate seade controlaro disminuir el gasto. El gasto fmancieroy la inversiónpolítica sonelementosde la reformayde la modernización.Una fasede la formulacióndelproyectode cambioes el cálculode hastadóndesequiere ir y del costo de oportunidadque involucratanto en términos políticos como económicos.Laefectividaddel cambioconsiste,pues,en lo favorableque seala relación entreresultadosy costosy losriesgosen que se pudieraincurrir. Desdeestapers-pectivacreo seráfructíferoel análisisde la experien-ciaespañola.

A) La Reformay la modernización

La diferenciaentrereforma y modernizaciónseilustra paradigmáticamenteen Españapor el análisisde las accionesde los gobiernosde mayoríasocialis-ta. En efecto,puedendistinguirsedosetapasclarasenlos planteamientosdel gobiernorespectoa la admi-nistraciónpública.El primer gobiernosocialista—1982-1986—continuó y profundizó la labor quehabíanemprendidolos gobiernosde Unión de CentroDemocrático—1977-1982—.En esteperíodoseadoptaronmedidasde moralizaciónde la función pú-blica —ley de incompatibilidadesdel desempeñodevariosempleospúblicos,cumplimientode horariodetrabajo—, con consecuenciasmás simbólicasqueefectivas.Asimismo, sepromulganlas leyesde adap-tación de la administraciónal sistemademocráticoy,finalmente,a partir de 1984, se realizala reformaadministrativasocialista.A continuación,con la se-gundalegislaturadel PSOE—1986-1990——,se lanzala idea de la modernizaciónadministrativa,que dehechosignifica el comienzode la “reforma de la re-forma” socialistaanterior,y la revisión de la aproxi-macióntradicional de la gestiónpública y del con-ceptode Estado.Hay, pues,dosobjetivosdistintosenestasetapas.

Lareforma,es paraadaptarseal nuevosistemapo-lítico y paliar las disonanciasmasescandalosasentreel sistemademocráticoy la administraciónde raícesautoritarias.La modernización,es paraadaptarla ad-mtnístraciónal objetivodecompetitividadeconómicadeEspañaen la EuropaComunitaria.Esteobjetivodecompetitividadincluye, naturalmente,la preocupa-ción por el mercado/contextode la administraciónylos factoresde racionalizaciónde la actividad,espe-cialmentela utilización de las nuevastecnologíasin-formáticasy de gestiónque facilitan la comunicacióny la adopciónde decisiones.

Como es lógico a los distintosobjetivosde la re-forma y de [a modernizacióncorrespondendistintasestrategias.La estrategiade la reformasocialistade1984es conservadoraen susproposicionesperodetratamientofrontal, de confrontacióndirecta,delproblemade los recursoshumanos,el elementodemayorcapacidadderesistenciay mássensiblea lare-forma. El conservadurismode la reformase fundaenque no tratade cambiarradicalmenteel estadode co-sas,es una limitada reordenaciónde los recursoshu-manos,de la definición de los procedimientosy unaseriede alteracionesorganizativasde grandesestruc-turas,generalmenterelativasa la creacióno supre-siónde divisionesorganizativasdepartamentales.Lasaccionesmás importantesse dirigen a la función pú-blica con unaestrategiagradualde medidasy en va-ñosmomentos.Primeramentese tratade mejorarelmodeloburocráticocon la integracióny universaliza-ción de los cuerposde funcionarios.El objetivo esqueno se modifiqueel modelo funcionarial,es decirse apuestaporconvertir a todoel personalal serviciode la administraciónen funcionario—en detrimentode otrasfigurascomo el empleadopúblicocon vincu-lo laboral—conunaregulaciónde susderechosy de-beressimilar a la que ya teníanpreviamentea la re-forma.

En estemomento,al legalizarla estructuracomo-rativa funcionarial,se opta por cierta rigidez en lacaptacióny gestióndel factor humanolo queconsti-tuirá un estrechocorsé parala modernización.Sinembargo,el requisito de definición y clasificacióndelos puestosde trabajoy la posteriorlegislaciónsobreretribucionesintroduceen el modelo factorespropiosde la gestióneficaz. Desdeluego la aplicaciónde es-tas medidasno esmásque un éxito nominal, no se lo-gra hacerunaclasificacióndinámicade puestosdetrabajoy muchomenosretribuir la productividadin-dividual. Podriaargijirsequeestasmedidasno pros-peran por sercontradictoriasy aisladasrespectoalmodelogeneraly alosvaloresdelos funcionarios~.

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Tambiénhay otro factor quepuedeconsiderarseparteimportantede la estrategiade reformay queesuno de sus puntosdébiles: el unifonnismo.Todo elproyectode reformatranspirala intenciónde unifor-mizar las situacionesmásdisparespararegularlasle-galmente.El intentode reducirla diversidada la uni-formidad crea resquemoresy resistenciasen la apli-caciónde la reformapor quienespercibensu idiosin-crasiaausentede las propuestas.Estoocurretanto enel planoorganizativo—los municipios—comoen elde personal—los profesoresfuncionariosde las uni-versidadespúblicas—dandolugar a comportamien-tos de inhibición o de abiertaresistenciaal cumpli-mientode los mandatosde la reforma.

Eljuridicismo enla actuaciónes asimismoun ras-go consustanciala la reformay a la torpezapolíticade su estrategia.La aspiraciónde llegar a toda la ad-ministración,a la última unidadadministrativa,me-dianteleyesy reglamentosimpide al equipode refor-madoresobtenerconsentimientopara sus acciones.Ademásal convertir el proyectopolítico enmandatolegal se dificulta la participaciónde los interesadosen la elaboracióny la implantación.No obstante,estadimensiónlegal esuno de los puntosfuertesde la re-forma puesaprovechael podercoercitivoparaconso-lidar suslíneasmaestras.Perola intenciónque subya-ce a la estrategiareformista legal,daruna respuestadefinitiva y global a los retos de la administración,evidentementeno ha podidosercoronadacon éxito.Como no podía ser menos la reforma no superolapruebade suaplicación.

Laestrategiade la modernización,porel contrario,es de low profile —demantenersepocovisible—, deaproximaciónindirecta,buscandoefectossecundariosdinamizadoresa las acciones,de discontinuidadconel presente,fragmentaday, sobretodo, de persuasión.El procesode la estrategiaha consistidoen acopiardatos sobrenecesidades,crearsistemasde informa-ción parapoderadoptardecisiones,recabarla percep-ción delos directivos,obtenerlegitimaciónde los ex-pertosy formular un diagnosticogeneralde situacióndela administraciónpública.Posteriormentese inicióunacampañamasivade comunicaciónhaciael inte-rior —reunionescon los directoresgenerales,subdi-rectoresy otros cargosy funcionariosorganizativa-menteestratégicos—,haciael exterior —reunionesinternacionalescon audienciade formadoresde opi-nión, académicos,periodistas;elaboraciónde artícu-los de prensa,anunciosen los mediosde comunica-ción sobreaccionesde impacto popular como lasofertas de empleopúblico y las mejorasde serviciosconcretos—y acuñandoel slogan de la moderniza-

ción. Todoello sedirige al objetivo de obtenerlegiti-maciónparael proyecto.

Laestrategiade la modernizaciónes de cambioin-tegral, permanente,gradual,fragmentarioy sistemáti-co. En líneasgeneralesestaestrategiaescomúna lospaíseseuropeosy de la OCDEquehan realizadopro-gramasde modernización.La característicaespafiolaes la ausenciade unapreocupaciónpor la contencióndel gasto y por la reduccióndel tamañodel Estado,así como la participaciónde los sindicatosen el pro-yecto.

El cambiode cultura administrativase perfila co-mo el principal objetivo de la modernización.Laorientacióna la consecuciónderesultados,la concep-ción del ciudadanocomocliente, el equilibrio de larelación coste-beneficiosonentreotros los referentesde mercadoque se aspiraa implantaren la adminis-traciónparasustituir la orientaciónde valores“admi-nistrativos” tradicionales.El corolario de estosnue-vos valoreses,por lo que respectaa las personasylas organizaciones,responsabilidad,profesionaliza-ción, flexibilidad de respuestay competitividad.Enestesentido,la efectividaddel objetivomodernizadores crearexpectativasde cambioen los ciudadanosyen los empleadospúblicos, puestoque estasexpecta-tivas permitenel cambio de actitudesy valores.Laimagende la administraciónfrente a los ciudadanostiene quecambiarperopara lograrlo hay quecambiarsimultáneamentela identidadcorporativa.

En términos políticos cambiarla identidad corpo-rativa de la administraciónes un riesgo,pues se tratanadamenosquede trasmitir incertidumbrea masdeun millón de familias de empleadospúblicos. En elplano económicoel cambio de identidadimplica unaumentodel gastoya que hay que comunicarla nue-va identidada la sociedadparacrearimageny a la or-ganizaciónparacohesionarvalores.De ahí que seplanteeuna paradojaa los movimientosde cambiodedifícil solución:el equilibrio entrela necesidadde le-gitimidad para actuary el riesgode crearconflictosqueinhiban su apoyosocial.

II) El núcleoduro del Estado: legitimidad yconflicto

La modernizaciónse ha iniciadoen Españaen dosgrandesbloquesde la administración:en la adminis-tracióncivil central y en la administraciónmilitar. Enestaúltima los logros son espectaculares8y la trans-formaciónhaseguidolas pautasdel cambiode cultu-ra, flexibilidad organizativay preocupaciónpor losciudadanos-soldados.El plan de modernizaciónmili-tar se impulsa decisivamenteen el mismo momento

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del inicio de la primera legislaturasocialista.El lide-razgode la modernizaciónmilitar lo ejerció un civil,elMinistro de Defensa,apoyadopor el PresidentedeGobiernoy por el Jefedel Estado.Quizáel motivo dela centralidadde estasadministracioneses que cons-tituyen el corazóndel Estado.Las fuerzas armadas,por su naturalezay su historia de intervencionesen lavida política y la administracióncivil central,sirvedeejemplode diseminaciónde valoresy factor de dina-mizaciónpara las otrasadministraciones.

En el restode las administraciones—justicia, ad-ministración local, sectorpúblico de la economía--la penetraciónde los valoresde la modernizaciónhasido muy desigualy, desdeluego,no ha habido unesfuerzosistemáticoy persistentepor cambiarlas.Noestánen la agendade cambio,excepciónhechadelsectorpúblico que tienevida propia y siguedecercalas pautasde la iniciativa privada. La administracióndejusticia adolecede los mediospara poderrealizarun cambio,no se le han destinadolos mediosfinan-cierosparani siquierasu actualizacióntecnológicaensistemasde informacióne informáticos.

El contrasteentre los tiemposde las políticas demodernizaciónen las diversasadministracionespue-detenerunaexplicaciónparcial en el riesgodela de-mandade los ciudadanosy en el conflicto latentequepuedansuponerlos empleadospúblicos. De he-cho las distintas“etapas” de la reformaadministrati-va socialista,inclusive el tempode la modernización,tienenqueanalizarsea la luz de los dos vectores:laintensidadde la expectativasocial de cambio en lagestióny la importanciaelectoral de los empleadospúblicospara obtenerla mayoría.Asimismo hay queponderaren cadamomentola capacidadrelativadelos colectivossocialesafectadospor la reforma paracrearconflictos internos en la administracióno paraproyectarel conflictoa la sociedad.

El casode los militares esclaroa esterespecto.Lareformamilitar causóconflictospolíticos y funciona-les y, por ello, se optó por un cambiode estrategia.En lugar de formularobjetivosglobalesy explícitosse formularonobjetivos,si cabe,másambiciosospe-ro de forma discretay fragmentada,optandopor uncambioen profundidadde la culturay el perfil profe-sionalde los soldadosprofesionales.La actuaciónsegraduóde acuerdocon Los colectivosjerárquicosyfuncionalesmilitares, siempreintentandocooptarmi-litares parael proyectoy cuidandola comunicación.Todo el procesoha sido acompañadode la consultaconstantedeopinión paraaveriguarla percepciónmi-

litar del cambioy medir la evolución de la imagensocial de los militares.

Por lo que respectaa la administracióncivil cen-tral, la situaciónse planteaentrela demandadeservi-cios y demayorcalidadde los mismosy la resisten-cia de los burócratasa las innovaciones.Como elcuerpoelectoralurbanoes mayoritariamentede clasemedia y los burócratasson un segmentocualificadodel mismo,habríaqueponderarel pesoquehan teni-do en las políticasde reforma las consideracionesacercadelos riesgosdeno hacernada—desatendien-do la demandaciudadana,peroproporcionandosegu-ridad a los burócratas—y los costosde hacer—nollenarlas expectativasciudadanasa corto plazoe in-tranquilizara los burócratas—paraformular líneasde acción y establecerlos tiemposde realización.

Otra cuestiónque esprecisoestablecerparacom-prenderla relaciónentremodernizacióny legitimidaden Españaes la localizaciónde los empleadospúbli-cos en la constituencyde los diversospartidospolíti-cos.Un análisisde la estrategianosproporcionacla-ves para explicar esteextremo.Si el tempo de im-plantaciónde la modernizacióny la reducidaambi-ción de susobjetivosparcialesse orientana evitar atoda costaprovocarel conflicto conlos funcionarios,es evidenteque, con una estrategiaconscientey ra-cionalmentecalculada,se da por supuestoque la so-ciedad no vota la eficaciay que los funcionanoscas-tigan la innovación.En otras palabras,unaestrategiaqueevite el conflicto a todacostaindica que los fun-cionariossonpartedela constituencydel partido enel gobiernoo que tienencapacidadsuficientepara in-fluir directamenteensuconstituency.La otracaradeestareflexión es queel electoradoestadispuestoacastigarla modernizaciónperono a premiaría.La in-cógnitaa despejarescuantocuestano modernizar.

IV. Los logrosde lamodernización

S iete años de modernizaciónpresentanunbalanceabundanteen realizaciones,aun-que quizámasabundanteen diagnósticos

y proyectosde futuro. El plan de modernizaciónhatenido una faseprolongadade diagnósticode situa-ción y de formulacióndela política9.La inversióndeesfuerzosy recursosen estafase se ha capitalizadomedianteun plan decomunicacióna laopinión públi-ca —declaracionesde los líderesde la política de

modernización,incluido elPresidentedeGobierno,alos mediosde comunicación—y al personalpúblico,primordialmentea los directivos.Simultáneamentealdiseñode las accionesse handesarrolladoasimismoactuacionesde alcancelimitado perode grantrans-cendencia.

Ahorabien, hasta1992 no existeun plan generalsistemáticodeintervenciónen la practicatotalidaddela administracióncentral10.Entrelos resultadosde lasactividadesmodemizadorascabedestacarla intro-ducciónde referentesvalorativosnovedososen la ad-ministración.La concepcióndel usuariode los servi-cios, del ciudadano,como cliente y la concienciaacercadela necesidaddebuscarla eficaciaestánpre-sentesen la administración.El gradode vigenciay lageneralizacióna distintasorganizacionesadministra-tivas de estosrasgosculturales,sin embargo,no hasidoestablecido.

A) La accióncolectiva

Todo el procesode modernizaciónse harealizadotratandode buscarel consensocon los gruposde in-terés,los partidos políticos y entre los administrado-res. El empleode la técnicaDelphi, quees costosaycuyaaplicaciónrequieremuchotiempo,paraestable-cer la percepciónde los directivospúblicosrespectoala modernización,previamentea la formulaciónde lamismapor el Gobierno,es un buenejemplode la vo-luntadde consensuar.Conestainvestigaciónse esta-bleciócualeseran los cursosde acción parael cam-bio y las resistenciasquesuscitabanmayorconsensoentre los directivos.La desconcentraciónorganizati-va, la introducciónde sistemasde información consoporteinformáticoy la gestiónintegradapor objeti-vos fueronlos que mayoracuerdoprodujeron.

Estabúsquedade consenso,paradeterminarobje-tivos y en el momentode impulsar su consecución,tiene la representaciónmejor en el compromisoquealcanzóel gobiernocon los sindicatospara llevar abuenfin unaparteimportantedel plan de nioderniza-ción. Conunadiferenciadeun díael gobiernoaprobóun acuerdoparamodernizarla administraciónpúblicay firmo un acuerdo,de tresañosde vigencia,con lossindicatospara el mismo fin . Ello significa que enadelantelas accionesde modernizaciónqueafectenalas condicionesde trabajode los empleadospúblicosseránmateriade acuerdodel gobiernoconlos sindi-catosdel sector.Esteacuerdoesdesdetodoslos pun-tosdevista un éxito del plan,puesinvolucraa uno delos actoresprincipales,los representantesdel perso-nal, en el proyecto.Así quedaaseguradala participa-

ción cooperativade las distintaspartesen la moderni-zación y se logra obtenerla necesariaparticipacióndel personalque requieretodo cambiodeculturay laintroducciónde innovacionesen cualquier organiza-ción.

Previamenteal hechodel acuerdogobierno-sindi-catos,uno de los bloquesde logrosde la moderniza-ción ha sidoel de la representaciónsindical y la ac-ción colectiva. Entre los funcionarios,segúnuna en-cuestadel año 1985, teníanpoco arraigo los sindica-tos. Mayoritariamentepreferíanorganizarsu repre-sentacióna travésde asociacionesprofesionalesdelos funcionarios—cuarentay sietepor ciento— y delos cuerpos—veintisietepor ciento—— ; sólo el veintepor ciento creíaque las centralessindicalesdebieraserel caucede “representaciónparala defensade susintereses en las negociaciones con la

12administración” . El gobierno,no obstante,opto porregularla representaciónsindical —Ley 9/1987—yla negociacióncolectiva—Ley 7/1988—en el ámbi-to público. Esta iniciativa legislativaabrió una vía denegociación,acuerdogobiernoy dosgrandescentra-les sindicalesde 1990 sobrecondicionesde trabajo,queculminacon el acuerdode modernización.La na-turalezadel acuerdo,global y dilatado en el tiempo,es una fuentede estabilidady, lo quees de sumaim-portancia,delegitimaciónparael proyecto.

B) El capitalhumano

Los recursoshumanoshan sido tradicionalmenteel centrode atencióno el único interésde las refor-masadministrativas.Ademásson el elementomásdelicadode las organizacionessociales.Y desdelue-go sonunafuentepotencialdeconflictos y de apoyosparalosproyectosdecambioorganizativo.Cualquieralteraciónde la ordenaciónde los recursoshumanostiene un efectode diseminaciónenel conjunto de laorganización.Los valoresorganizativos,la cultura,setrasmitena travésdel personal.Porello esdeutilidadcontemplardecercalas accionesde lamodernizaciónrespectoa los recursoshumanos.

El reclutamientose hahechomás transparenteme-diante el anuncioanual de la oferta de empleo.Sinembargo,la administraciónpúblicasigue siendounreclutadorpasivo,indiscriminadoy de atracciónlimi-tada,especialmenteen el áreadirectiva.La adminis-traciónpública sepuedecaracterizar,por los procedi-mientosy estrategiasde reclutamiento,como unagentepococompetitivoen el mercadolaboral. A es-to hay queadicionarotros rasgosde la dificultad de

accesoque le sitúanen desventajaen el mercadola-boral.

Los métodosde selección—la oposiciónmemo-rística sobre informacióngeneraly jurídica sin rela-ción con las destrezasdel desempeñoprofesional--ayudana reforzarla dificultad de atraera la adminis-tracióncuadrosprofesionalesvaliosos.La moderniza-ción no ha aportadoprácticamentenadaa la soluciónde esteproblema. Unicamentecabemencionarunaexperienciarecientede políticaactivade reclutamien-to por partedel InstitutoNacionalde AdministraciónPública,consistenteen organizarun cursodepostgra-do para licenciadosuniversitarioscon contenidosne-tamentegerencialesy unaconexiónno explícitaconel accesoa la funciónpúblicasuperior.Lo recientedela experiencianopermitehacerun balancepuesno seha despejadola dudade como sirve estaacción parala selecciónde personal.El accesohorizontalal áreadedirecciónadministrativadeprofesionalesprobadosenel mercadodetrabajono estáresuelto.

Quizáésteseaun aspectode la modernizaciónalqueno le ha llegado aunsu momentode realizacióndebido a la valoraciónpolítica de la respuestadefuerzaen contrade los residuoscorporativosdel pa-sado,del clientelismopartidarioy de las constituen-cies.El casoes quelos logros de lamodernizaciónenpersonalquedanempañadospor estehecho. Cierta-menteno se puedecalificarde congruenteunapolíti-ca quededica muchoesfuerzoa gestionarmejor y aponeral día sucapitalhumanoy mantieneel flujo deentradasde nuevosrecursossin alterar. Desdeluegoes más baratoreclutarlos profesionalesen posesiónde las destrezasy habilidadesadecuadasqueintentartransformarlosuna vezdentro de la organización.Aunque eso si el hipotético conflicto del cambio setrasladade la sociedada la organización.Y en esteúltimo escenariose manifestaríano como un proble-ma político sinocomo un problemafuncional——difi-cultad de atraccióny retenciónde recursos,anomíaorganizativa,falta de capacidadprofesional—paraproporcionarcalidad.

En el haberde la modernizaciónhay quemencio-nar la introducciónde criteriosde mérito, frente a laantiguedado el ejercicioclientelar,para la movilidadinterna. El nuevo procedimientode provisión depuestosde trabajoimplica análisisdepuestosy plani-ficación de necesidades.Este mecanismocontribuyeal cambiode valoresen la organización,su inspira-ción es estrictamenteprofesionaly no burocrática,ytieneun efectomultiplicadorpor su eventualpresen-cia en los procesosde socializaciónorganizativare-

forzandootros valoresy expectativasde comporta-miento.

La formaciónes la función mejorestablecidaen eláreade recursohumanos.5e ha realizadoun ampliodiagnosticode las necesidadesde formacióny un de-tallado plande formaciónparala administracióncen-tral por vezprimeraenla historiade nuestraadminis-traciónpública.Lasaccionesde formaciónconfierengranimportanciaa las destrezas,conocimientosy va-lores profesionalesde los directivos,apoyandode es-ta forma el procesode cambio de cultura. El INAP,encargadode estafunción,desarrollatrestipos deac-cionesde formación.Primeramente,la formación delos jóvenesantesde susaccesoa la función directiva,segúnla experienciamencionada,quesirvede instan-cia de socializaciónanticipadaen los valoresde losnuevosgestorespúblicos. En segundolugar, la for-maciónde las personasque acabande accedera lafunción públicasuperiorperoque comose les ha se-leccionadosegúnlos mecanismostradicionalesestánnecesitadosde cualificacionesprofesionalesantesdeincorporarsea susdestinos,Esteproductode forma-ción tieneasimismocontenidoy valoresgerencialesysirve de primerainstanciade socializaciónen los va-lores organizativosmodernosque se quierenpromo-cionar.Finalmente,el perfeccionamientodelosdirec-tivos en técnicasy destrezas.Esta accióncualifica alos directivosy les subrayael tipo de valoresadecua-dosparaapoyarcotidianamentela modernización.

C) La imagensocial,la culturay los valores

La comunicacióndel proyectode modernizaciónha ayudadoa crearuna imagenmás dinámicade laadministración.La comunicaciónse ha hechogenéri-ca, de marca—publicacionesde los planes, inclusiónde mensajesdinámicosen los anunciosde empleo,presenciade los responsablesen losmediosdecomu-nicación,reunionescon académicosy expertos—,ypor productos.Hay numerosaspequeñasaccionesdesimplificaciónde procedimientosadministrativosquese hanpublicitadovinculándolasa la modernización.Todasestasaccionesestánpensadasparaque tenganun impacto directoen la relación administración-usuario.De estaforma se han cumplidotres objeti-vos: maximizarresultadoscon la acción de notorie-dad,ejemplificarparala administraciónla transicióndel conceptode usuarioal de ciudadano/clienteycrearimagensocialde eficacia.

Asimismo,se puedenmencionarun conjunto demedidas,actuacionesy legislaciónque,al margendeléxito de su implantación,hanconfluido paraintrodu-

cir nuevosvaloresen la administración,creandounatensiónpara un cambiode cultura. El nuevo sistemade retribuciones,el libro de estiloo la concepciónlo-gísticade las instalacionespararelacióncon el publi-co puedeserqueno seande generaluso, de aplica-ción correctaen el casode las retribuciones,perode-notan unosvaloresdistintosde los tradicionalesy suexistenciacontribuyea delinear unaculturade de-sempeñoy deatenciónal ciudadanocomocliente.

Entre las innovacionesde dobleimpacto,interno ysocial,destacala creaciónde un parqueinformáticode tecnologíaactualizada,la mayorpartede los siste-mas tienemenosde cuatroaños de antiguedad’3.Seha creadoasimismoun cuernode personalinformáti-co. Numerosasaplicacionesson interactivaspara suutilización por los ciudadanos.Un dato a subrayaresque,entre1986y 1990, se hamultiplicadopor ochoymediavecesel númerode unidadesinformáticas.Ló-gicamentela presenciade la informática llega a todaslas unidadesadministrativas.Desdeel Ministeriopa-ra las AdministracionesPúblicasse ha aprovechadoestasituaciónparaintroducir aplicacionesde gestióny descentralizarlos serviciosorganizativoshorizonta-les. Esteconjuntode factoreshacontribuidoamoder-nizar la administracióny a cambiar radicalmentesuimagen paralos ciudadanosy para los propios em-pleadospúblicos.

La descentralizaciónde la gestióny la flexibiliza-ción organizativason otra fuentede construccióndeimagende cambio.La creaciónde organizaciones,separadasformalmentede la estructuratradicionaldelos departamentosministeriales,con gran autonomiade gestiónde sus propiosrecursos,es la formula or-gánica de la modernización.Se cuenta con ensayosen algunasadministraciones,entrelas quecabedesta-car la AgenciaTributaria responsablede la recauda-ción de tributos. El hechode comenzara materializarla flexibilidad organizativapor la descentralizaciónde una de las funcionesde soberaníaes indudable-menteunaacción simbólicade impactoen la opiniónpública.Así se representala seriedaddel propósitodecambio de cultura administrativaa los ciudadanos,quetienenrelación directaconla agencia,y al perso-nal propio que puedencompararlas ventajasde esteformatoorganizativoy estilode dirección.

NOTAS

* Agradezcoa E. Carrillo, B. Agranoff. V. Wright y M.Areniiia los comentariosque me hicieron a un texto anterioraipresente.

EGWAOARAY, JuanManuei, Intervencióndei Ministro paraias AdministracionesPublicasenci Congresode ios Diputados,23 deabrii de ¡991, Madrid, INAP, 99i, p.25 y Ss.; SERRANo,JosÉ TeorsLo, “Españano tan lejos de ia reaiidadeuropea”,enJornadas para la Modernización de las Adininis: racionesPdblicas, Madrid, INAP, 1991; ALMUNIA, JOAQUíN, “Discurso declausura”,enJornadas,op. cit. p. 254 y La Adniinist ración Páhlicaante la Unió,, Europea, FundaciónOrtega y Gasset, mimeo.,mayo, i992.

2 AORANOFF, Robert,“inlergovernmeníaiPoiicy-Making.

TransitionsandNew Paradigms”,ConferenciasobreTransitions it,Publie Administration: Comparative Perspeclives on Sweden andUnited Siates, Universidad de Órebro, Suecia, Mayo, i992,mimeo.

BAÑON. Rafael. Poder de la burocracia y CortesFranquistas, INAP, 1978 y, dei mismoautor,“The SpanishArmedForcesDuring the Period of Political Transilion. i975-i985’. enBañóny Barkercompiladores,Armed Forces and Society ¡e Spain.Pastand Present, NuevaYork, ColumbiaUniversityPress,i988,pp. 311-353.

Lír~z, Juan,The Breakdown of Densocragic Regimes. Crisis,Breakdown and Reequilibration, Maryland, The John HopkinsUniversity Press,1974 y LAUFER, ROMAIN Y BURLAUD, ALAIN,Dirección póblica: ge.stión y legitimidad, Madrid, INAP, 1989.

FUENTES QUINTANA, Enrique, ‘La Hacienda Publicade lademocraciaespañolafrente al procesode integracióneuropea”,Papeles de Economía Española. 48. 1991, Pp. 2-34.

6 METCALFE, Les y RícHARos, Sue, lmproving Public

Management. Londres.Sage, 1987; OCDE,Flexibilité dans lagestion du personnel de ladministration publique, Paris, 1990 yOCDE, Stratégies pour le changensenr ej lo réforme dans lagestion publique. Paris. 1980.

BELTRAN, Miguel, Los funcionarios ante la reforma de laadminisíración, Madrid. CtS, >985,pág.46y ss.

B.áÑor4, Rafael, “Spanish Miiitary Reform andModernization”,en KennethMaxwell conspitador,SpanishForeign and Defense Policy, Oxford, WestviewPress,Bouidner,1991,pp. 237-261.

9Paralos diagnósticosy formulaciónver: Reflexiones para la

modernización de la Adminisgracion del Estado, Madrid, iNAP,1990; Estudio Delphi, La modernización de los procedimientos deactuar/oc en la administracion pública, Madrid. INAP, ¡990: Lamodernización de la Administracion del Estado. Planes deformacion del Instituto Nacional de Administracion Páblica,Madrid,INAP, 199t. 32.

loPlan de modernización de la Administración del Estado.

iNAP, Abril 1992, op. cit.

Para el acuerdo con el gobierno ver Plan de modernizaciónde la Administración del Estado. Abril, 1992, Madrid, INAP,1992.

12 BarRAN, up.cit., pág. 93.

La informática en la Administración del Estado (InformeReina-89), Madrid, Ministerio para las Administraciones Públicas,1991.

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