La (nueva) arquitectura financiera internacional y el Banco

del Sur1

Eje 2. América Latina: Estrategias Nacionales e Integración Regional

Nueva arquitectura financiera regional. Banco del Sur ¿En qué punto estamos?

Lucas Castiglioni*

Palabras Clave: Nueva Arquitectura Financiera. UNASUR. Banco del Sur.

* Estudiante tesista de Lic. en Relaciones Internacionales (FCH – UNCPBA). Grupo de

Investigaciones Monetarias y Financieras de FISyP – CLACSO. E – mail: lucastiglia@hotmail.com.

Tel: (02983) 15502347

1 La presente tesis es el resultado de la tesis realizada para acceder a la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH – UNCPBA) con la dirección del Lic. Julio Sevares.

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El presente trabajo busca analizar el estado de situación de la actual Arquitectura

Financiera Internacional tras la explosión de la crisis global, el debate en torno a su

reforma / modificación / restauración y, con mayor especificidad, la propuesta de la

Nueva Arquitectura Financiera Regional y la iniciativa Banco del Sur. Para ello se

realizará en una primera instancia una conceptualización sobre la Arquitectura

Financiera Internacional (AFI), sus elementos componentes y el rol del mismo, para

luego avanzar en la identificación de las distintas instancias multilaterales en las que se

debate la elaboración de “Nueva Arquitectura Financiera Internacional”. En este sentido

se esquematizarán los a cabo en el Grupo de los 20, en las cumbres BRICS (Brasil,

Rusia, India, China y Sudáfrica, y en América Latina (tanto en el marco de la Alianza

Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América - ALBA- , como en el marco de la

Unión Suramericana de Naciones - UNASUR - ). En la segunda parte del trabajo se

abordará al Banco del Sur como propuesta de banco multilateral de desarrollo. Para ello

se llevará a cabo un periodización de la historia reciente del Banco del Sur

contemplando cuatro momentos (iniciativa venezolana, el Acta Fundacional, el

Convenio Constitutivo y la ratificación parlamentaria y puesta en funcionamiento).

La Arquitectura Financiera Internacional

El concepto de Arquitectura Financiera Internacional se refiere al complejo

institucional y normativo que rige a las relaciones financieras y monetarias públicas y

privadas a escala internacional. Tal institucionalidad emerge a partir del rol asignado a

las finanzas, las herramientas e instituciones financieras en la estrategia de acumulación

del capital en un período determinado. En el caso de la actual AFI, a la que se denomina

Vieja Arquitectura Financiera Internacional, se crea en el período post- Segunda

Guerra Mundial, se reconfigura tras la crisis de los setenta y se encuentra interpelada

frente a las causas y efectos de la aún vigente crisis global.

El orden de Posguerra, en el cual emerge la AFI, parte de la teórica

complementariedad de tres instituciones multilaterales: el FMI (en el aspecto

monetario), el Banco Mundial (en el aspecto del desarrollo) y la Organización

Internacional del Comercio – reemplazada por el GATT y finalmente por la OMC – (en

el aspecto comercial). La constitución de la AFI en torno a los Acuerdos de Bretton

Woods nace como síntesis de las discusiones en ámbitos de decisiones multilaterales.

Tales instituciones se enmarcan en lo que Pedro Páez Pérez denomina la Vieja

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Arquitectura Financiera Internacional debido al rol que cumplen y a las características

de cada institución.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) es una institución multilateral que fue

creada con el objetivo de proporcionar préstamos en divisas a corto plazo a los países

que enfrenten problemas puntuales en su balanza de pagos, para que puedan mantener

sus niveles de reservas internacionales, y así preservar la estabilidad de los tipos de

cambio de sus monedas. La liberalización de los tipos de cambio, resultado de la

inconvertibilidad del dólar en oro anunciado unilateralmente en 1971 por los Estados

Unidos, debiera haber significado la desaparición del FMI, ya que su propósito original

se había vuelto obsoleto. La resignificación del FMI en el capitalismo de post – crisis

del setenta fue a partir del nuevo rol asignado: seguimiento de deuda contraída con

bancos privados y la administración de programas de salvataje y ajustes. A partir de

entonces, las intervenciones del Fondo en las economías fueron a través de medidas y

recetas con condicionamientos en política económica nacional. Las mismas se condicen

con los regímenes de liberalización comercial y financiera y reducción del Estado

(desregulación y privatización).

Creado en función de la reconstrucción de la Europa de post – Segunda Guerra

Mundial, el Banco Mundial, al igual que el FMI, en la configuración del capitalismo del

último tercio del Siglo XX se convirtió en otro de los mecanismos de condicionalidad

para la conversión a una gestión económica neoliberal de los países prestatarios,

altamente dependientes de recursos externos para su desarrollo (Legeard, 2011:49). En

la práctica, señala Marichal, se observa que el concepto de “financiamiento para el

desarrollo” del cual el BM congratula su accionar, no ha funcionado de manera

adecuada, siendo que durante décadas se ha destinado en especial a proyectos de

infraestructura, cuando las más acuciantes necesidades de los países en desarrollo se

encuentra en las áreas de la alimentación, la salud y la educación (Marichal, 2010:345).

Además dichos préstamos han sido otorgados sin sopesar las características de gobierno

y las condiciones de la sociedad, financiando así dictaduras militares y gobiernos

corruptos.

Debate sobre Nueva Arquitectura Financiera Internacional

A raíz de la preponderancia del sistema financiero en el esquema político

internacional, y principalmente frente a la inestabilidad, a las recurrentes crisis y a la

profundización de la inequidad del sistema mundial, la AFI establecida en el orden de

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posguerra se ha visto fuertemente interpelada. En este sentido es posible identificar tres

momentos en los cuales se discutieron el rol de las IFIs y la vigencia de las normas

internacionales establecidos en la posguerra y reconfiguradas tras la crisis de la década

del 70. Precisamente, la explosión de crisis financieras y los efectos sobre la economía

real ha puesto en debate la Arquitectura Financiera Internacional. Como señala el

historiador Carlos Marichal, cada una de las grandes crisis financieras de la historia

moderna suele vincularse con cambios fundamentales en las relaciones internacionales,

y más particularmente con las reformas en los regímenes monetarios y bancarios

(Marichal, 2010:331). Las rediscusiones del ordenamiento del sistema financiero y

monetario internacional señaladas no se desenvolvieron en las mismas instancias

multilaterales, ni fueron realizadas por los mismos sujetos del sistema internacional,

como tampoco fueron desarrolladas con igual profundidad y abarcamiento de las

propuestas.

A pesar de las diferencias marcadas en los debates encarados, en todos ellos se

hace referencia a una “nueva arquitectura financiera internacional”. Al respecto, Carlos

De la Torre Muñoz aclara que el concepto de una nueva arquitectura financiera, sea

regional o global, “es anterior y, determinadas iniciativas que si bien no surgieron

inscritas bajo este denominativo, pero enfocadas exactamente en su espacio, datan casi

desde el surgimiento de las denominadas instituciones de Bretton Woods que son

precisamente a las que se pretende reformar” (De la Torre Muñoz, 2011).

Un primer momento en el debate de Nueva Arquitectura Financiera fue con el

advenimiento de la crisis de los años setenta. La resolución de la misma se expresó un

nuevo rol de los Estados nacionales en la acumulación del capital, la liberalización

financiera, la desregulación y el aggiornamiento del Banco Mundial y del Fondo

Monetario Internacional. El abandono del patrón dólar y el fin de paridades fijas,

significó un debate sobre la razón de ser de la institucionalidad financiera de posguerra.

El rol adquirido por las instituciones de la Vieja Arquitectura Financiera reducido a

imposición de disciplina financiera de planes de ajuste estructurales coherentes con los

preceptos del neoliberalismo, es la síntesis de aquel debate.

Las crisis financieras de la década de 1990 y principio del siglo XXI

(principalmente la crisis de México en 1995, de Sureste Asiático de 1997, de Brasil de

1999 y de Argentina y Turquía en 2001) dieron inicio un renovado debate en torno de la

Reforma Arquitectura Financiera Internacional. Los debates se centraron en una

reevaluación de la política de las IFIs tradicionales (específicamente del FMI) y de las

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Agencias Calificadoras de Riesgo. El economista venezolano Antulio Rosales apunta

que en este momento surgen dos iniciativas de reforma sustancial de la Arquitectura

Financiera en el seno de las propias instituciones y el gobierno estadounidense. En tal

sentido, es posible distinguir dos propuestas: Una proveniente del Congreso

norteamericano (Comisión Meltzer) en complemento a la iniciativa de la entonces vice

– directora del FMI (Anne Krueger); y otra propuesta vinculada con el proceso de

integración regional encarado por los países del Sureste asiático (Rosales, 2010a:37). La

primera se vincula con propuesta parte desde una concepción ortodoxa de la economía

política, mientras que la estrategia de los países de la ASEAN fue la de elaborar una

propuesta de fondo de reservas que no dependiese del FMI. Tal política confluyó en la

creación de la Iniciativa Chaing Mai (ICM), negociaciones de créditos recíprocos

bilaterales entre los Bancos Centrales (Swaps).

En el marco de la crisis que explota tras la caída del Lehman Brothers, se retoma

el debate en torno al diseño y objetivo de una Nueva Arquitectura Financiera

Internacional. Orgánicamente es posible distinguir tres propuestas elaboradas con

ciertos niveles de consenso en determinados puntos en distintas instancias de decisión

de la política internacional. Una primera propuesta encabezada por la política

estadounidense y manifestada principalmente en el G20, otra propuesta conducida

principalmente por China dentro de la reciente institucionalidad del grupo BRIC y

agregado BRICS; y una tercer propuesta elaborada en Latinoamericana y expresada,

principalmente, en el marco de la UNASUR y del ALBA.

El Grupo de los 20 si bien es creado en el año 1999, fue a partir de la Crisis

Global cuando se configura como foro de discusión global. Los países miembros del

Grupo son Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón y

Rusia (integrantes del G8), la Unión Europea como bloque regional y 11 países

emergentes (Arabia Saudí, Argentina, Australia, Brasil, China, Corea del Sur, India,

Indonesia, México, Sudáfrica y Turquía).

La primera reunión del G20 se realizó en Washington en noviembre de 2008, y

uno de los puntos principales abordados fue la reforma de de los mercados financieros.

En Documento Final se establecieron cinco principios y un plan de acción. La

declaración de Washington establece: 1. fortalecer la transparencia y la

responsabilidad, identificando las deficiencias contables y mejorando la valoración de

activos y normas internacionales de contabilidad, para avanzar a la creación de una sola

norma mundial y transparencia en la información del estado financiero de las

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instituciones financieras; 2. mejora de la regulación, en tres aspectos (regímenes

regulatorios, supervisión prudencial y administración del riesgo) que involucran al FMI,

las ACR y otras IFIs; 3. Promover la integridad de los mercados financieros,

requiriendo una mejora en la cooperación regional a fin de la promoción del

intercambio de información y la reformulación de un sistema de sanciones frente a

conductas inadecuadas en el sistema internacional; 4. Fortalecer la cooperación

internacional, mejorando la comunicación entre supervisores y Banco Centrales, como

así también optimizando protocolos de gestión de riesgos; 5. Reformar las instituciones

financieras internacionales, aumentando la vinculación entre el FMI y el Foro de

Estabilidad Financiera (FEF)2, adecuando el monto de recursos del FMI, el BM y otros

Bancos de Desarrollo, otorgando mayores créditos a los países emergentes y en

desarrollo, reformando las Instituciones de Bretton Woods.

En abril de 2009 se llevó a cabo la segunda cumbre en la capital británica. Los

acuerdos de Londres signaron el compromiso por la restauración del crecimiento y el

empleo, a través de la ampliación fiscal concertada, políticas expansivas, ampliación del

crédito y de la solidez institucional; el fortalecimiento de la supervisión y la regulación

financiera, reconstituyendo la confianza en el sistema financiero, crean un Consejo de

Estabilidad Financiera (FSB, por siglas en inglés) y regulando la actividad de las

Agencias Calificadoras de Riesgo; el fortalecimiento de nuestras instituciones

financieras mundiales, aumentando los recursos institucionales y reformando el sistema

de cuotas del FMI; la resistencia al proteccionismo y promover el comercio y la

inversión mundial, comprometiéndose en la conclusión de la Ronda de Doha; y la

garantía de una recuperación justa y sostenible para todos, basándose principalmente en

el compromiso de Naciones Unidas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

La constitución del Consejo de Estabilidad Financiera se estableció una

institución clave en la Nueva Arquitectura Financiera Internacional diseñada en el

marco del G20. El mismo deberá asumir la responsabilidad de coordinar a los distintos

órganos de emisión de estándares y normas de regulación prudencial bancaria, elaborar

informes de alerta temprana, intercambiar información entre los supervisores y controlar

a los grandes bancos transnacionales. En complemento el FMI deberá establecerse

como el eje de la política macroeconómica. Ambas instituciones (FMI y FSB) serán

coordinadas desde el mismo G20 según el esquema planteado. En este sentido, el mapa

2 FEF fue creado en 1999 por los países del G7 para promover la estabilidad financiera internacional a través de un mayor intercambio de información y de una mayor cooperación en la supervisión y vigilancia del sistema bancario.

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de la AFI a partir de las reformas introducidas por el G20, crea “un archipiélago de

instituciones, con distinto grado de formalidad y estructura, en las que predomina la voz

de los países adelantados” (Carrera, 2009:10). Sin embargo en la propuesta multilateral

quedaron excluidos los debates (y las respuestas) en torno a las causas y resoluciones de

las crisis financieras, la situación del dólar como reserva de valor y la ausencia de un

“productor” de liquidez global que pueda ser además prestamista de última instancia

(2009:13).

La tercera cumbre realizada en Pittsburg en septiembre de 2009, concluyó en

una Declaración Final. La misma establecía: “dicha reunión se hizo para dejar atrás una

era de irresponsabilidad y actualmente se vive un proceso de reparación y recuperación

todavía incompleta y se anuncia al G20 como el foro principal de nuestra cooperación

económico internacional”. El reconocimiento del profundo y amplio impacto de la crisis

por parte del G20 no se tradujo en decisiones concretas y estructurales en la revisión del

sistema financiero y monetario a escala mundial. Julio Gambina interpreta al respecto

que la agenda de trabajo inicial fue perdiendo protagonismo en favor de las soluciones a

la coyuntura o de la dicotomía desarrollo/subdesarrollo, dejando afuera discusiones

elementales del sistema mundial (Gambina, 2011c).

Las posteriores cumbres de Toronto y de Seúl en 2010, de Cannes en 2011 y la

realizada en la ciudad mexicana de Los Cabos en junio del 2012, son muestra de la

tendencia anteriormente trazada. La coyuntura y resolución inmediata de conflictos a

favor del capital transnacionales signaron las reuniones del Grupo de los 20 seguidas,

principalmente con el desarrollo de las consecuencias de la Crisis Global en la Unión

Europea. En estas reuniones se afirmó el compromiso de los países del G20 con

respecto al cumplimiento de las normas de Basilea III del Banco de Pagos

Internacionales (BIS) y con el Grupo de Acción Financiera contra Internacional (GAFI)

y, durante la cumbre de Los Cabos, se estableció el aporte de 450 mil millones de

dólares al Fondo Monetario Internacional.

Otra de las instancias multilaterales en las que, a raíz de la Crisis Global, se

inició el debate sobre una “nueva arquitectura financiera” es el grupo BRICS (Brasil,

Rusia, India, China y, la reciente incorporación de Sudáfrica). Dicho grupo no se

corresponde a un bloque regional tradicional y, si bien el nombre fue realizado por el

Jefe del Departamento de Investigaciones económicas globales de Goldman Sachs, la

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consecución de objetivos puesta en el trabajo de O´Neill dista del actual desarrollo del

grupo de naciones.

Durante la primera cumbre del BRIC, de junio de 2009 en Ekaterimburgo, los

países integrantes concluyeron en una Declaración conjunto con el fin de presentación.

Según Mariano Turzi los BRIC en Ekaterimburgo buscaron presentarse como una

alternativa a los centros de decisión tradicionales, demostrando unidad y credibilidad

internacional (Turzi 2011:54). Uno de los puntos del documento plantea un conjunto de

demandas de los BRIC por una “Nueva Arquitectura Financiera Internacional”, con un

sistema monetario internacional estable, predecible y más diversificado”.

En pos de la consecución de dichos objetivos los países miembro, junto a la

incorporación de Sudáfrica, fueron estableciendo una agenda del grupo incorpora tres

ejes fundamentales: 1. La reforma de los poderes de voto en el FMI y en el Banco

Mundial; 2. Mayor y mejor regulación y supervisión del sistema monetario

internacional; y 3. reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Tal es así

que las siguientes reuniones del Grupo (Brasilia 2010, Sanya 2011 y Nueva Delhi

2012) como el accionar parcialmente coordinado en el G20, los países del BRICS

centraron sus propuestas de modificación / reforma del sistema financiero internacional

en el debate en torno a las cuotas de poder, evadiendo un debate profundo en cuanto a

la dinámica de la economía global.

Por último, es posible identificar una tercera propuesta en torno al debate de la

Arquitectura Financiera Internacional. Dicha propuesta elaborada en Nuestra América

se condensa en el concepto de la Nueva Arquitectura Financiera Regional (NAFR). La

discusión de una Nueva Arquitectura Financiera ha adquirido una dinámica propia en

los países latinoamericanos. No sin matices, las propuestas endógenas para la reforma

de la AFI y construcción de una NAFR han sido desarrolladas en tres instancias

regionales y nacionales (la Alianza Bolivariana para a los pueblos de Nuestra América -

ALBA - , el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas - CSEF - en el marco de

UNASUR , y la Comisión ecuatoriana para la Nueva Arquitectura Financiera - CENAF

-).

Sintetizando los aportes realizados en las tres instancias señaladas es posible

dilucidar el programa de la Nueva Arquitectura Financiera Regional. El programa

incluye a tres pilares económico - políticos: un banco de desarrollo, un fondo común de

reservas y la armonización monetaria regional. Cada una de estas iniciativas no son

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herramientas únicas y exclusivas, sino al contrario, es una propuesta que deja que cada

uno de sus pilares sean portables y modulares, es decir que cada pilar puede funcionar

por sí solo y ajustarse a las realidades y necesidades de cada región (CENAF, 2011).

Un Banco de Desarrollo de nuevo tipo: el Banco del Sur. Una institución

financiera regida por nuevas prioridades, bajo una concepción de soberanía regional

supranacional en alimentación, energía, cuidado de la salud, ciencia y tecnología,

conectividad física, financiamiento de la economía popular; nuevas prácticas bancarias,

incluyendo la utilización de monedas nacionales, locales y regionales. Por su parte los

países del ALBA en enero de 2009 crean el Banco del ALBA, un banco multilateral de

desarrollo que trasciende a los esquemas convencionales, incorpora nuevas prácticas y,

entre otros aspectos, promueve el financiamiento no reembolsable de proyectos

nacionales y regionales.

El segundo pilar de la NAFR es la creación de un sistema monetario regional

basado en sistemas de compensación de pagos a fin de fortalecer las monedas

nacionales. El camino hacia una Moneda del sur en un esquema totalmente diferente al

diseño neoliberal del euro. En este sentido los países de la región han impulsado

iniciativas como el Sistema Único de Compensación Regional (SUCRE) y el Sistema de

Pagos en Moneda Nacional entre Argentina y Brasil (SML). El primero creado en abril

de 2009 y puesto en funcionamiento en enero de 2010, se constituye como un

instrumento para la construcción de un nuevo espacio monetario, no de manera

excluyente ni excepcional. El funcionamiento del SUCRE consiste una transacción

sencilla basada en la emisión fija, cerrada y renovada cada 6 meses, a través de la

conformación de una canasta de monedas nacionales y la emisión de una moneda

virtual, el sucre. De esta manera se plantea una moneda que cumple sólo la primer

función del Dinero (como unidad de cuenta) y no la de atesoramiento. Por otro lado, el

SML firmado en septiembre 2008 estableciéndose como un sistema de pagos

informatizado que permite a los importadores y exportadores en Argentina y Brasil

pagar y cobrar respectivamente las transacciones comerciales en sus monedas

nacionales. A diferencia del gran impacto del SUCRE en el comercio intra – ALBA, el

SML ha crecido pero aún así representa un porcentual pequeño del comercio argentino

– brasileño.

Y por último, se plantea la creación de un Fondo del Sur, que involucre la

elaboración de un Fondo Común de Reservas y la adopción de una serie de mecanismos

de gestión y defensa de las reservas regionales que buscan configurar una verdadera red

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de seguridad financiera continental frente a las turbulencias internacionales. Si bien este

aspecto de la propuesta integral para la NAFR es el que menos desarrollo ha tenido

desde su anuncio, bien vale resaltar los ejes marcados por la CENAF (2011) y el énfasis

otorgado durante la primera reunión del CSEF.

Banco del Sur

Como bien fue señalado, el Banco del Sur se establece como uno de los pilares

de la NAFR. Aunque bien vale señalar que como propuesta y como institución formal,

el Banco tiene distintos momentos y perspectivas. En este sentido es posible identificar

cuatro momentos en la historia reciente del Banco del Sur en los que se definen los

criterios y herramientas de la institución y se configuran las potencialidades y desafíos

ante su puesta en funcionamiento.

La iniciativa Banco del Sur nace en el año 2004 con la propuesta del presidente

venezolano Hugo Chávez de construir una nueva institución financiera regional3.

Durante ese mismo año la III Cumbre Presidencial de la Comunidad Sudamericana de

Naciones, cuyo documento oficial (la Declaración de Cusco) se conforma como un

antecedente para la elaboración del esquema jurídico sobre el cual se sustenta el

financiamiento de América del Sur. Posteriormente, en la I reunión de Jefes de Estado

de la Comunidad Sudamericana de Naciones, celebrada el 30 de septiembre de 2005 en

Brasilia, se emitió una Declaración Presidencial y Agenda Prioritaria, fijando objetivos,

forma de organización y cometidos al respecto.

Otro de los antecedentes inmediatos al BS es la emisión del Bono del Sur en

noviembre de 2005 por parte de Argentina y Venezuela por el monto de 1.000 millones

de dólares. Luego, en la II reunión del Consejo Suramericano de Naciones en

Cochabamba, el 8 de Diciembre del mismo año se conformó la Comisión Estratégica de

Reflexión sobre el Proceso de Integración Sudamericano. En la misma se fijó como

meta el desarrollo de mecanismos financieros compatibles con las políticas económicas

y fiscales de cada país, “privilegiando el importante rol que deben desempeñar las

pequeñas y medianas empresas, así como otras formas de organización productiva”

(Declaración de Cochabamba, 2006).

3 “Banco del Sur ¿Por qué no? (…) Nuestras reservas están colocadas en bancos del norte. En el Banco del Sur, tanto Venezuela como Brasil y la Argentina podríamos colocar una buena parte de nuestras reservas” (Diario Página 12, 13 de Agosto de 2004).

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A principios del año 2007 Argentina y Venezuela anunciaron la firma del

convenio Banco del Sur. En el marco del anuncio de la emisión una nueva etapa del

Bono del Sur (1.500 millones de dólares) el presidente del Ecuador Rafael Correa

Delgado expresó y materializó la voluntad de adherir al Ecuador al proyecto Banco del

Sur, y en mayo 2007 creó la CENAF. El otro país que mostró interés en la propuesta de

creación de Banco es Bolivia y en marzo el presidente Evo Morales formalizó su

adhesión a la iniciativa.

En este proceso de negociación, Brasil expuso resistencias frente al desarrollo de

la iniciativa Banco del Sur. Centrando el debate en torno a la necesidad de la propuesta

y a la factibilidad de su creación, el gobierno brasileño relegaba tal discusión

privilegiando la configuración de una arquitectura financiera que fortaleciese la

Iniciativa de Integración Regional de Sudamérica (IIRSA). Por otro lado, las

vacilaciones primeras en el interior del bloque dominante brasileño (principalmente la

corporación de Sao Pablo) se correspondían con el rol del Banco Nacional de Desarrollo

Económico y Social (BNDES) en la estrategia de inserción del Brasil. Conformándose

como una institución clave para el empresariado con locación en Brasil en su estrategia

de transnacionalización y estableciéndose como una de las principales entidades

financieras en términos de patrimonio4, el BNDES ocupó uno de los argumentos

brasileños contrarios a la instauración del Banco del Sur. Es decir, como indica

Toussaint, Brasil no tenía una verdadera necesidad de un nuevo banco multilateral para

América Latina, puesto que dispone de un banco público de desarrollo muy importante

que controla totalmente y que tiene una cartera de préstamos muy superior a la del BM,

del BID y del futuro Banco del Sur (Toussaint, 2008).

Sin embargo, el aspecto geopolítico de la Política Exterior brasileña en la

participación en el proyecto Banco del Sur se vuelve un punto clave para la resolución:

“Brasil está en el Banco del Sur porque no puede estar ausente: si las bases del Banco

no hubieran sido elaboradas por iniciativa de Venezuela y Argentina, Brasil ni siquiera

se habría interesado” (Toussaint, 2008:67). Finalmente en mayo de 2007 el presidente

Lula adopta como prioridad el desarrollo del BS.

4 Se puede identificar como principal Institución Financiera de América del Sur en cuanto patrimonio y participación en la región al BNDES, que cuenta con un total de activos 126.794 de millones de dólares, seguido por el BID con 101.000 millones de dólares y por la CAF con 13.878 millones de dólares. El Banco del Sur a razón del capital compuesto se convertiría en el cuarto banco de desarrollo de la región si utilizase los 7.000 millones de dólares que fueron comprometidos en el Convenio Constitutivo de la Institución.

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La incorporación de Brasil a las negociaciones en torno al Banco del Sur se

inscribió dentro del debate qué tipo de Banco Multilateral debía ser. Al respecto se

presentaron dos propuestas contrapuestas: por un lado un documento firmado por

Argentina y Venezuela y, por el otro uno realizado por la delegación ecuatoriana.

El 29 de marzo de 2007, Argentina y Venezuela presentan su proyecto de Banco

del Sur. Según el politólogo belga Eric Toussaint, el texto redactado por Argentina y

Venezuela parte desde una perspectiva neoliberal compatible con el espíritu del Banco

Mundial5. El proyecto argentino – venezolano no distingue empresas públicas, privadas

o mixtas, promueve el desarrollo del mercado de capitales y la inversión en

infraestructura, no contempla protección del ambiente, no impide el endeudamiento del

BS en mercados financieros internacional, adhiere al paradigma de toma de decisiones

del Banco Mundial (un dólar = un voto) y establece sistema de inmunidades, exenciones

y privilegios en función de los parámetros de la Vieja Arquitectura Financiera

Internacional (Toussaint, 2008).

El 30 de abril se da a conocer la propuesta de Ecuador para el Banco del Sur6. Una

propuesta integral que incluye tres instrumentos para la constitución de una Nueva

Arquitectura Financiera Internacional: la creación de un Fondo Monetario Regional, un

Banco y una Unidad Monetaria del Sur. La iniciativa ecuatoriana parte de una

concepción amplia incorporando cuestiones sobre derechos económicos, sociales y

culturales, control sobre los recursos naturales y el aparato productivo de la región, y el

principio de no endeudarse en los mercados de capitales. En la misma se establece que

el sistema de decisión adoptado por la institución será el de un país = un voto. Y que los

préstamos serían destinados sólo a empresas públicas, a pequeños productores, al sector

cooperativo y a las comunidades indígenas, por lo cual no habría fondos para las

empresas transnacionales ni para las grandes empresas privadas. El Banco del Sur,

según la propuesta ecuatoriana, no debía endeudarse en los mercados de capitales y sus

fuentes de financiamiento debían ser el aporte de capital, préstamos de países miembros,

5 Al entender de Eric Toussaint el texto propuesto por Argentina y Venezuela es “totalmente coherente con la orientación política del gobierno de Kirchner en Argentina, pero, por el contrario, es totalmente incompatible con las posiciones adoptadas por Venezuela” (Toussaint, 2008:62). La explicación dada por el politólogo belga es que es probable que el texto nunca haya sido leído, aprobado y asumido por el presidente de Venezuela (2008: 63).6 La misma fue realizada por el Ministro de Economía Ricardo Patiño, el presidente de la CENAF Pedro Páez Pérez, y los intelectuales Jorge Marchini (Economistas de Izquierda de Argentina -EDI- y del Observatorio Internacional de la Deuda – OID -), Oscar Ugarteche (Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos - Latindadd -) y Eric Toussaint (Comité por la Anulación de la Deuda del Tercer Mundo – CADTM-).

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impuestos globales comunes (tales como la Tasa Tobin, impuestos sobre las ganancias

repatriadas por las transnacionales, de protección al medioambiente, etc.) y donaciones.

En instancias multilaterales avanzaron las negociaciones por la creación del BS y

en mayo del 2007 se celebró en Ecuador la reunión interministerial que termina

signando la Declaración de Quito. Dicho documento adquiere un rol normativo

importante en el devenir de la propuesta, consensuando siete puntos en pos de la

creación del Banco del Sur que guiarán las discusiones a nivel regional en materia de

cooperación macroeconómica. Consecuentemente, el de 22 de mayo se firmó la

Declaración de Asunción otorgándole prioridad al diseño estatutario para el Banco del

Sur e invitando a todas las naciones que conforman la UNASUR a integrar el BS. En

octubre de 2007 se conviene la Declaración de Río de Janeiro, donde los ministros

acordaron que el Banco del Sur sea solamente un Banco de Desarrollo, excluyendo así

la idea de unidad monetaria suramericana y de un fondo de reservas.

Finalmente el 9 de diciembre de 2007 se los jefes de Estado de Argentina, Bolivia,

Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela firman en Buenos Aires el Acta

Fundacional del Banco del Sur. El tratado define al proyecto como un Banco de

desarrollo cuyo objetivo es el financiamiento a los países de la UNASUR miembros del

BS. Se establece como sede principal en la ciudad de Caracas y con subsedes en Buenos

Aires y La Paz.

Las funciones del Banco según el Acta Fundacional son: financiar proyectos de

desarrollo en sectores claves de la economía (el desarrollo científico tecnológico, la

infraestructura, servicios, complementariedad productiva intra-regional, agregar valor a

las materias primas producidas); financiar proyectos de desarrollo en sectores sociales

para reducir la pobreza y la exclusión social; financiar proyectos que favorezcan el

proceso de integración suramericana y crear y administrar fondos especiales de

solidaridad social y de emergencia ante desastres naturales. Se plantea también que el

funcionamiento interno del BS se regirá bajo preceptos democráticos,

fundamentalmente a partir del principio de un país = un voto.

En el Acta Fundacional queda exenta la posibilidad de implementar el impuesto

Tobin a nivel regional. Otro punto de consideración de documento es el señalado por

Fabiano Crespilho: El Acta permite que el Banco del Sur sea una un Banco de

Desarrollo público “altamente compatible con los mercados privados de capitales: se

espera que la captación de fondos por medio de emisión de bonos en los mercados

financieros nacionales e internacionales también atraiga los ahorros privados regionales

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en la forma de inversiones a mediano y largo plazos de los agentes domésticos,

concentradores del excedente capitalista regional” (Crespilho 2010:139).

De la firma del Acta no participaron cinco países de la Unión Suramericana de

Naciones, Chile, Colombia, Guyana, Perú y Suriname. Para Carlos Bedoya (2011) Perú

no forma parte de esta iniciativa, y Chile y Colombia son sólo observadores, porque “los

fundadores del Banco del Sur tienen un enfoque de regionalismo defensivo en su

política de integración, los otros tres tienen a la base de su política el enfoque de

globalización económica. Esta gran diferencia no explicitada es la que nos aleja de la

integración regional avanzada” (Bedoya 2011:11).

Si bien en el sexto apartado del Acta Fundacional quedó asentado el compromiso

de los países miembros de establecer el Convenio Constitutivo en el plazo de 60 días

continuos, este documento oficial no recibió tratamiento en instancia multilateral hasta

septiembre del año 2009. El período compuesto entre la firma del Acta y la del

Convenio puede ser esquematizado dentro de la primera dilatación en el proceso previo

a la puesta en funcionamiento del Banco del Sur. Existen autores que afirman que el

Convenio estuvo redactado dentro de los tiempos fijados por el Acta, y que sin embargo

se produjeron una “cantidad de dilaciones por situaciones políticas internas de los países

en particular los países más grandes” (Páez Pérez, 2011). El entonces presidente de la

CENAF establecía como factor hacedor de mencionada demora a la falta de

determinación de los Empresas Translatinas.

En este período las negociaciones en torno al BS se vieron tensionadas

principalmente en lo que respecta al sistema de toma de decisiones en la institución, los

privilegios y exenciones impositivas, el fondeo, el financiamiento en proyectos de

Infraestructura, el financiamiento a grandes empresas privadas, la distribución de

inversiones, términos de financiamiento, apertura hacia otros países, participación de la

sociedad civil, salvaguardias sociales y medioambientales (Ortiz y Ugarteche 2008).

Complementariamente, Eric Toussaint identificaba en aquel entonces elementos que

tensionan las relaciones internacionales sobre el Banco del Sur, y el principal de ellos

era la política de Brasil y Argentina por “edulcorar el principio de un país = un voto”,

estableciendo que este principio rija solamente en las reuniones anuales del directorio

del Banco (Toussaint 2008).

La discusión financiera global y la configuración de las relaciones internacionales

en general se vieron altamente interpeladas tras el estallido de la vigente crisis global.

14

Este proceso devenido en redefiniciones de política exterior y estrategias nacionales y

regionales afectaron el desarrollo de las negociaciones sobre el Banco del Sur. Y uno

de los aspectos más significativos ha sido la participación de Argentina y Brasil,

firmantes del BS, en el G20.

La dilatación en la firma del Documento operacional de la institución por más de

20 meses se vio trazada además por negociaciones y reuniones ad hoc. Por su parte, el

gobierno ecuatoriano en pos de fortalecer una propuesta integral y de profundizar la

visión alternativa sobre la banca de desarrollo en el Banco del Sur, organizó en el marco

de la ONU un Taller Técnico en junio de 2008 y en agosto de 2009 se concibió la

Declaración de Quito sobre el Financiamiento para el Buen Vivir, incorporando una

dimensión ambiental a la discusión del Banco del Sur.

Finalmente, el 26 de septiembre de 2009, en el marco de la II Cumbre de ASA,

los siete países miembros firman el Convenio Constitutivo del Banco del Sur. De este

modo se definieron los aspectos que regirán al interior de la organización y que

determinarán la vinculación del Banco con los usuarios y otras instituciones financieras.

Se fija como prioridad para el financiamiento los proyectos destinados al logro de

la soberanía alimentaria, energética, de la salud, de los recursos naturales y del

conocimiento. Los mismos, según el Convenio Constitutivo abarcan proyectos de

desarrollo en sectores claves de la economía; proyectos de desarrollo en sectores

sociales; proyectos de adecuación, expansión e interconexión de la infraestructura

regional; y proyectos orientados a la reducción de las asimetrías entre los países

miembros (2009: Art.3.1.1).

En lo que se refiere a las funciones del BS se definen nueve especificaciones a

partir del tercer apartado del Acta Fundacional. Así se establecen como funciones: 1.

Financiar a entidades estatales o autónomas, empresas mixtas, empresas privadas,

cooperativas, empresas asociativas y comunitarias, de los países miembros; 2. Promover

y facilitar asistencia técnica para la preparación y ejecución de planes, programas y

proyectos de desarrollo; 3. Otorgar fianzas, avales y otras garantías al financiamiento de

proyectos; 4. Emitir bonos y otros títulos de valor (incluidos la titularización de activos

y captación de recursos bajo cualquier modalidad financiera); 5. Actuar como agente

colocador de títulos emitidos por los países miembros; 6. Prestar servicios de

administración de carteras, organizar, constituir y administrar fideicomisos, ejercer

mandatos, actuar como comisionista y custodio de títulos de valor, prestar funciones de

tesorería, y efectuar cualquier operación fiduciaria; 7. Crear y administrar un fondo

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especial de solidaridad social para el financiamiento de proyectos sociales de carácter

reembolsable y no reembolsable; 8. Crear un fondo especial de emergencia para la

asistencia frente a desastres naturales mediante carteras de financiamiento reembolsable

y no reembolsable; 9. Favorecer el proceso de integración suramericana mediante el

desarrollo de un sistema monetario regional, el incremento del comercio intra y extra

regional, el ahorro interno de la región, así como por la creación de fondos de

financiamiento para el desarrollo regional (2009: Art.3).

En artículo 4 del documento oficial se establecen los recursos financieros iniciales

con los que contará Banco en función de los aportes establecidos por el mismo. Así es

que se instituyen como capital autorizado del BS 20.000 millones de dólares

estadounidenses representados por 20.000 Acciones Ordinarias y, como capital suscrito

7.000 millones de dólares expresados en 7.000 Acciones Ordinarias. Las Acciones

Ordinarias son indivisibles, intransferibles a terceros y no podrán ser objeto de

copropiedad ni constituirse sobre ellas usufructos, derechos de prenda o de garantía

(2009:4.3). A su vez se forman tres tipos de acciones correspondientes al capital del

Banco: Acciones Clase A, títulos de Estados de UNASUR; Acciones Clase B, títulos de

Estados no pertenecientes a la UNASUR7; Acciones Clase C Bancos Centrales,

entidades financieras públicas, mixtas y semi – públicas (con más del 50% de

participación accionaria estatal) y organismos multilaterales de créditos (2009: Art.4.2).

Para la realización de sus aportes financieros los países fundadores disponen de

tiempos diferentes atendiendo a su “nivel de solvencia económica”. Así, Argentina,

Brasil y Venezuela aportarán 2.000 millones de dólares del Capital Suscrito, y al menos

el 20% deberá ser depositado a un año después de la entrada en vigencia del Convenio,

o si ya este estuviera vigente, un año después de que el país lo ratificó; el 80% restante

se hará efectivo en cuatro cuotas anuales, iguales y consecutivas. Ecuador y Uruguay

pagarán 400 millones de dólares y Paraguay y Uruguay se comprometieron en abonar

100 millones. El primer depósito anual de cada uno de estos países debe representar no

menos del 10% de su participación en el Capital Suscrito, y el 90% restante se aportará

en cuotas anuales (2009: Art.4.5).

En lo que se refiere a la organización del Banco, en el Capítulo IV se definen los

órganos de gobierno y cada una de sus funciones. Así es que se programan dos órganos 7 El Convenio Constitutivo elaboró la clasificación de montos de capital Sucrito para todos los países de la UNASUR en cinco franjas: 1. Argentina, Brasil y Venezuela cuyo monto a aportar es 2.000 millones de dólares; 2. Chile, Colombia y Perú cuyo monto previsto es de 970 millones de dólares; 3. Ecuador y Uruguay 400 millones; 4. Bolivia y Paraguay 100 millones; y 5. Guyana y Surinam 45 millones de dólares (2009: Anexo).

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de gobierno (Consejo de Ministros y el Consejo de Administración), un órgano

ejecutivo (Directorio Ejecutivo) y un órgano auxiliar (Consejo de Auditoría).

En lo referido a inmunidades, exenciones y privilegios, el Convenio Constitutito

prevé en el Capítulo IX el marco normativo que regirá al Banco y sus funcionarios. En

el Artículo 30 se interpreta a los Directores, funcionarios y empleados como sujetos que

gozarán de inmunidad de jurisdicción y de ejecución. Aunque también se le instituye al

Banco la potestad de renunciar a la inmunidad.

Tras la firma del Convenio, diversos autores interpretan la convivencia de

diferentes enfoques de institución financiera. Por un lado un enfoque asociado al sector

financiero – especulativo y que se asocia a perspectivas extractivistas de las materias

primas, y por otro lado un enfoque vinculado con las finanzas solidarias y la

democratización de las instituciones (Regueiro Bello 2010, Rosales 2010).

Una vez firmado el Convenio Constitutivo pasaron 30 meses para que por lo

menos el 66% del Capital Suscripto por los países fundadores ratifiquen el acuerdo

multilateral en sus respectivos parlamentos. La aplicación del artículo 31 del Convenio

se vio afectada por distintos factores correspondientes a la dinámica internacional

(signada por el desenvolvimiento de la Crisis global) como también por las

configuraciones político – económicas y sociales al interior de los países. Es a partir

entonces cuando se abre el segundo período de dilatación previa a la implementación

del Banco del Sur: desde la firma del Convenio en septiembre de 2009 hasta el depósito

uruguayo en abril de 2012.

Este segundo período de demora en el Banco del Sur ha sido objeto de críticas y

de medidas intermedias para solventarlo frente al agravamiento de la crisis global.

Pedro Páez, además de adjudicar la responsabilidad de la demora a la dinámica interna

de los grandes países, estableció la posibilidad de efectivizar el proyecto Banco del Sur

a través de fideicomisos. Por su parte, Daniel Munevar identifica cuatro elementos que

explican dicha dinámica: la bonanza exportadora de materias primas tras el alza de los

precios internacionales de las commodities; la falta de voluntad política de los gobiernos

de la región; la persistencia de tecnócratas dentro de los gobiernos (incluso dentro de los

más progresistas); y la falta de acompañamiento por parte de los movimientos sociales y

populares al Banco del Sur (Munevar 2010b).

El primer país miembro en llevar a tratamiento legislativo el proyecto del Banco

del Sur fue la República Bolivariana de Venezuela. Así es que el 23 de noviembre de

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2009 se sancionó la ratificación del Convenio Constitutivo por el parlamento

venezolano. La segunda legislatura suramericana que trató y aprobó la ratificación del

documento oficial del BS es la de la República del Ecuador. La Asamblea Nacional de

aquel país emitió su votación favorable el 10 de junio del 2010.

En el año 2011 se producen las ratificaciones parlamentarias que permiten

efectivizar la puesta en marcha del Convenio Constitutivo del Banco del Sur. En este

año las legislaturas de Bolivia, Argentina y Uruguay tratan y aprueban el Documento

Oficial del BS.

Bolivia fue el primer país que en 2011 ratificó el Convenio Constitutivo cuando el

15 de junio la Cámara de Senadores otorgó la restante media sanción al proyecto de Ley

para que finalmente el Poder Ejecutivo de Bolivia lo promulgase. Argentina fue el

cuarto país en ratificar el Convenio Constitutivo mediante el tratamiento legislativo, el

12 de septiembre de la Cámara Alta del Congreso argentino dio sanción al proyecto de

ratificación del Convenio Constitutito del Banco del Sur. Y en el último tercio del año

2011 se desenvuelve el tratamiento parlamentario del Tratado en la República Oriental

del Uruguay, concluyendo el 14 de diciembre con la ratificación legislativa por parte de

la Cámara de Diputados.

Con las autorizaciones de Venezuela, Ecuador, Bolivia, Argentina y Uruguay se

generaron las condiciones normativas para poder dar inicio al Banco del Sur. La

aprobación de estos cinco países miembros representa la habilitación de 4.900 millones

de dólares en concepto de Capital Suscripto del BS, el 70% del total firmado. Así es que

finalmente el 3 de abril de 2012 entró en vigencia el Convenio Constitutivo. Mediante

un comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de

Venezuela se dio a conocer la puesta en marcha del Banco y se convocó a la reunión

fundacional del Consejo de Ministros en la Sede de Caracas.

En el caso brasileño ya han sido descritos los condicionantes que apelan a la

decisión nacional en participar de un proyecto como el Banco del Sur. Sin embargo,

resulta incompresible para muchos autores siendo que los representantes de Brasil ya

han firmado el Acta Fundacional y el Convenio Constitutivo y, también han participado

en las instancias regionales en las que se abordan la aprobación, seguimiento y

desarrollo del Banco del Sur. En febrero de 2012 el Poder Ejecutivo de Brasil envió al

Congreso el proyecto de ley para ratificar el Convenio Constitutivo.

En el parlamento de la República del Paraguay en mayo de 2012 fue presentado

un proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo Nacional para la ratificación del BS.

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En ambos casos (el paraguayo y el brasileño), la dinámica política interna se forja como

agente paralizador al tratamiento del Banco del Sur. Sin lugar a dudas, el golpe de

Estado parlamentario acaecido el 22 de junio en la República del Paraguay, relega a

dichas negociaciones, principalmente si se considera la composición del parlamento

paraguayo se encuentra signada por la preponderancia de bancas opositoras a la

integración regional en el marco de la UNASUR, y específicamente al proyecto Banco

del Sur. El 4 de julio de 2012 se resolvió la suspensión de Paraguay como miembro del

MERCOSUR, de la UNASUR y del Banco del Sur. En lo que concierne a la institución

bancaria, Paraguay no será tomado en cuenta para las operaciones del banco hasta que

se reanude en el país el proceso democrático interrumpido.

Conclusiones

La crisis mundial abre un nuevo debate en torno al rol de las finanzas en el

sistema mundial y las instituciones financieras. Habiendo contextualizado

históricamente tal debate, identificado las principales instancias de discusión y realizada

una aproximación a los diferentes posicionamientos al respecto, es posible afirmar que

dependiendo de qué interpretación de la crisis global realice, de qué sector de la política

mundial proviene, qué elementos incluya y qué objetivos persiga, será posible entablar

si dicha propuesta corresponde a una Nueva Arquitectura Financiera Internacional o si

se sitúa en la restauración / reforma de la Vieja Arquitectura Financiera Internacional.

La propuesta de la Nueva Arquitectura Financiera postulada por los países de

Nuestra América se torna entonces en una propuesta integral con elementos y

perspectivas alternativas. Sin embargo, interpretando a la propuesta en el marco de la

internacionalización del capital, los postulados de una nueva arquitectura financiera

regional deben tener correlato en el diseño de una nueva arquitectura financiera

internacional, como también una nueva arquitectura financiera nacional. En el caso del

Banco del Sur, en el cual persisten aspectos que no han sido claramente definidos en los

documentos oficiales y otros que fueron excluidos, para que su marcha como Banca

alternativa sea real deberá ser acompañada e incluida en una estrategia regional: la

construcción de la Nueva Arquitectura Financiera Regional.

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