/

( f

LA ORGANIACION NACIONAL PARA LA CIENCIA Y LA TCNOLOGIA

Eugenio BALMACEDA Hobhins Julián CORCUERA Gandarillas Hernán FUENZALIDA Puelma

(

o

o

o

o

o

JUNID DE 1971 SANTIAGO

LA ORGANIZACION NACIONAL PARA LA CIENCIA YTECNOLOGIA,

() Eugenio Balmaceda H. Julián Corcuera G. Hernán Fuenzalida P.

TEMARIO

(

Página

1. Características Estructurales de la Organización Nacional.

A. El Estado 1

B. Las Universidades 5

C. El Sector Productivo 8

( D. Resumen 9

II. El Sistema Científico y Tecnológico y la Políti ca Científica.

A. El Sistema Científico y Tecnológico en el 10 Sistema Nacional

B. Rol del Estado: CONICYT corno Organismo Rec- 13 tor de la Política Científica

C. Problemas Actuales de Estructura para la Eje- 15 cución de la Política Científica

III Bases para una Restructuraci6n de la Organia-ción y Administración del Sistema Científico y Tecnológico.

(A) Los autores son funcionarios de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica y sus opiniones no reflejan ni representan necesariamente las de la Institu-cion.

J

LA FANIZACIOT NACIONAL PARA LA CIENCIA Y TECMOLOGIAO

La tarea fundamental que se presenta a todo orga -nismo de p l anificación en ciencia y tecnología,

consiste en orientar las actividades científicas y tecnológi-

cas hacia la solución de los problemas que plantea ladinámi-ca del proceso de desarrollo de un país.

2.El éxito de esta tarea descansa sobre la existen-cia de un marco institucional adecuado, que permi

ta (a) una planificación coherente en lo económico, social, político, cultural, científico y tecnológico, etc. y (b) una instrumentación que posibilite una ejecución, una coordina-

ción, un control y una evaluación del plan

3La afirmación precedente es válida para la plani -ficación en general y no tan sólo para la planifi

cación particular en ciencia y tecnología. Como racionalmente

no es posible concebir una planificación en ciencia y tecnolo gía como compartimento estanco, desvinculada de la planifica-

ción en lo económico y social sin considerar las característj

cas del sistema organizativo, estructural de un país, la acti

tud primera en un intento de análisis del sector ciencia Y

tecnología debe comenzar por encontrar el lugar que le corres

ponde en la totalidad de la acción que se desarrolla en el país.

I CARACTERISTICAS ESTRUCTURALES DE LAORGANIZCION NACIONAL.

A EL ESTADO.

4.Un análisis aún superficial de la estructura admi

nistrativa chilena, permite afirmar que "la es tructura existente es antj-funcional respecto de las actjvjda

des que el Estado realiza (planificación, coordinación, ejecu ción, etc.)"0 (Ver Anexos

1• ------,- r -.

c

/2,

5. Por ejemplo, el Sector Público Agrícola está inte

grado por 21 organismos, los que dependen y se

vinculan al Gobierno a través de cinco (5) Ministerios, que

son: Agricultura; Economía Fomento y Reconstrucción; Obras Pú

buces y Transportes; Hacienda; Tierras y Colonización. Esto

implica la existencia de cinco canales jerárquicos por los

cuales fluyen decisiones sobre el problema agrícola, lo que

dificulta la coordinación e impide la unidad de dirección (1)

..."la gran cantidad de Consejos de Administración (de estos

organismos del sector público agrícola) y el elevado número

de sus miembros determina que existen 157 personas dirigiendo

el Sector Público Agrícola y adoptando las decisiones de la

més alta trascendencia para el desarrollo agropecuario" (2).

6. Es interesante buscar una explicación a esta si-

tuación, que ha hecho crisis hacia fines del régi

men de Gobierno anterior y que se presenta con un carácter an

ti-funcional aún més agudo bajo el régimen actual de Gobierno,

cuyas bases son las de un socialismo de Estado al cual arri-

bar luego de un período de transición del capitalismo al so-

cialisno,

7. Una forma acertada de aproximarse a una explica -

ción del problema es buscar la causa por medio de un bosquejo histórico.

81 Durante el transcurso de la mayor parte del siglo

XIX, la economía chilena se enmarcó dentro de los

cénones liberales de libre empresa y mercado de libre compe-

tencia, donde al Estado cabía un mero papel tutelador. La

Constitución de 1833 es fiel reflejo de esta situación, que

(1) ODEPA (Oficina de Planificación Agrícola), Ministerio de Agricultura, Plan deDesarrollo Agrorecuario 1965-19801 Santiago, Chile, 1970 1 pág. 344.

(2) ib. id . pág. 346.

/3.

se explica por la escasa población, una reducida dite domi-

nante y el carácter eminentemente agrícola del Chile de ese

entonces

9. A fines del siglo pasado, como consecuencia del

impacto de la revolución industrial venido desde

fuera, Chile logra un gran desarrollo de la industria minera

y en general, una expansión considerable de la economía. Para

lelamente, la explosión demográfica y la repercusión de las

revoluciones de México (1905) y de Rusia (1917), amén de las

consecuencias de la Primera Guerra Mundial, trajeron consigo

un pequeño despertar político que culminó con la nueva Consti

tución de 1925. En ella se consagran, aún dentro de una econo

mía de claro corte liberal, las bases para la futura interven

ción del Estado en la economía nacional. (3)

10. En la década de los años treinta y particularmen-

te a partir de 1938 (Gobierno del Frente Popular),

comienza en Chile la intervención marcada del Estado en la

gestión económica. Esta intervención del Estado se institucio

naliza con la creación de la Corporación de Fomento de la Pro

ducción (CORFO) (1938).

11, La complejidad creciente de la gestión del Estado

lleva a la necesidad de una importante reestructu

ración de la administración pública, que tiene lugar en 1953,

a través de las Facultades Extraordinarias concedidas al Pre-

sidente de la República para que legislara bajo la forma de

Decretos con Fuerza de Ley. Este fenómeno se repite en 1950 y

entre otras medidas orientadas a estos fines, se reestructura

la COREO, a objeto de adecuarla a los requerimientos naciona-

les luego de más de 20 años de su creación.

12. La administración anterior dio comienzo a una de-

(3) Ver Encina, Fco. Antonio, Nuestra inferioridad económica, Editorial Nascimento, Santiago, Chile, 1912.

/40

finj tjva participación activa del Estado en la vida nacional,

más allá de la intervención a que hemos venido haciendo refe-

rencia. El Estado no sólo es un ente interventor en la econo-

mía, Sino que adquiere, además, el carácter de Estado partici

pante de la economía (convenios del cobre, empresas estatales, etc.).

Por otra parte, la idea de la necesidad de plani-

ficar el desarrollo nacional tuvo su concreción en la crea-ción de la Oficina de P lanificación Nacional (ODEPLAN) (1965)

y de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecno lógica (CONICYT) (1967)

13. Sin embargo, esta evolución del Estado oileno ha sido inorgánica. Es así como se ha llegado a la

existencia de un aparato administrativo institucional cuyas características más salientes son (a) multiplicidad de orga-

nismos (b) falta de unidad de dirección (c) dificultad en la

coordinación (d) distintos grados de dependencia del poder

central (e) duplicidad de funciones (f) falta de acción com-

plementaria de los diversos organismos en orden a una orienta

ción general y armónica, etc.

14 La creación de los múltiples organismos existen-

tes no ha respondido a una clara noción de organi

zación eficiente del Estado. Han sido el resultado de imita-

ciones foráneas, obra de organismos internacionales o necesi-

dad de parte del Estado de preocuparse de un nuevo sector o

subsector de la economía,

150 Por su parte, la organización nacional para la

ciencia y la tecnología ha sido incipiente. Los

institutos de invetigacjón del Estado, han sido creados en

diferentes épocas, como respuesta a estímulos de diversa natu

raleza. Su proliferación se ha caracterizado, al igual que el

resto de la administración p.iblica, por su inorganicidad. Ada más, en general, carecen de 1 na estructa institucional que

/50

habilite una coordinación rápida y flexible entre ellos y con

el resto del sistema.

B. LAS UNIVERSIDADES.

16 La investigación se ha concentrado primordialmen-

te en las Universidades (más de las 3/4 partes),

como consecuencia casi natural del quehacer universitario, co-

mo así también por los beneficios legales que disponen que el

0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de carácter

fiscal deben destinarse a formar un fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias,

A vía de ejemplo, puede mencionarse que los gas-tos en 1 y D de Universidades e Institutos Gubernamentales de Investigación el año 1968 se repartieron como sigue:

1-Millones 1

deEOS

UNIVERSIDADES 1487 79

INSTITUTOS 389 21 GUBERNAMENTALES

E1 aporte del sector productivo se ha despreciado por ser prácticamente nulo.

17. Las cifras anotadas en el cuadro precedente son

elocuentes. Permiten expresar que las Universida-

des y, en menor escala, los Institutos de Investigación Guber

nameritales, son los que soportan toda la carga de la investiga

ción que se realiza n Chile.

18 Por otra parte, cabe citarque la tarea de Inves-

tigación ua se desa.::olla en las Universidades

no guarda una relacin de equilibrio entre las ciencias bási-

cas y las ciencias aplicadas. E.te desequilibrio se explica

por las necesidades da docencia que son las reguladoras de la

expansión de la activLdad de inestigacjón. Además la forma

/6.

como se ha estructurado la Universidad internamente, ha lleva

do a la creación de grupos que son de tamaño insuficiente pa-

ra la absorción, generación y, sobretodo, la difusión de los co nocimientos (4), y que además e caracterizan por ser estan-

cos, es decir están parcelados según si desempañan labores de

investigación básica, aplicada o desarrollo experimental, lo

que no ha permitido el funcionamiento cabal de la cadena in-Vención_innovación Este fenómeno es muy marcado en el campo

de las investigaciones orientadas hacia los problemas de desa

rrollo del ector Industtjal.

Los hechos descritos han limitado en gran medida

la oferte de actividades científicas. Esta es una de las cau-

sas que han provocado la gradual desvinculación de las Univer

sidades de la problemática nacional,

19. La creación de Institutos y Centros dependientes

de las Universidades, tampoco ha respondido a un

desarrollo orgánico cIa las actividades universitarias. Varios

Centros o Institutos han sido creados por la iniciativa de

egresados que la propia Universidad envía al exterior a estu-

diar lo que a aquéllos interese. A su vuelta al país, sólo la

Universidad puede absorberlos como profesionales de alto ni-

vel y éstos proceden a generar en torno suyo un interés por

los temas de su nueva especialidad, lo que redunda en Centros

e Institutos dedicados a ellos. Otras veces, ciertos proble-

mas concitan un interés nacional y dan origen a dependencias

relativamente autónomas (problemas urbanos, demográficos, etc.).

También hay que destacar que Centros o Institutos se crean

con motivo de las posibilidades de financiamiento externo pa-

ra la atención de ciertos y determinados problemas. Por ejem-

plo, no será extraño que dado el actual interés de Naciones

(4) Un 36% de los organsmos de investigación del país tienen más de 10 profesionales de jornada complete y uno de cada tres de esos oafl jsrnos tienen 4 o menos investigado res fuli time, (FUENE: PLANDSS Ciencia y Tecnolocjía para el (desarrollo econ6mco y social chileno, Santiago, Chile, 1970)

/7.

Unidas por el problema de Contaminación, se creen Centros o

Institutos dedicados a él, debido a que habrá dinero para fi-

nanciarlos. Esto último, no deja de ser interesante de consi -

derar. Las Universidades viven permanentemente con problemas

de recursos financieros. La detección de posibles fuentes do

recursos para ciertas act i vidades, posibilita a la Universi-

dad para contratar más personal, adquirir equipos, etc y con

seguir de esta forma el financiamiento - por vía indirecta -

de un docente.

20. Esto ha creado una situación de desarrollo insti-

tucional de las Universidades que no es homogénea

(a) entre ellas y (b) dentro de ellas. Algunas Facultades o

Departamentos de una Universidad deben su desarrollo a la ha-

bilidad de un Decano o Director para conseguir financiamiento

externo. Resulta, entonces, que el crecimiento de las depen-

dencias universitarias, en materia de investigación principal

mente, no obedece a una política de desarrollo basada en pro-

blemas nacionales, sino que al interés y a los fondos dispo-

nibles de acuerdo a prioridades fijadas muy lejos de nuestra

realidad. Sin embargo, existen casos en que se produce una

coincidencia entre lo que el país necesita que la Universidad

le aporte y las posibilidades de expansión (en recursos huma-

nos y físicos) de las mismas.

21. También es preciso dejar constancia que las Univer

sidades entre sí carecen de una coordinación en

cuanto a los esfuerzos que realizan. En materia de recursos

del Mar y Oceanología, al menos tres Universidades tienen Es-

cuelas, equipos, buques experimentales, operando sin una vin-

culación que aparezca efectiva en términos reales, lo que ha

ce que los esfuerzos se desperdien y no se aprovechen en fon

ma organizada y buscando una optimización de los mismos. El

Consejo Regional de Universidades de Valparaíso (que agrupa a

las Universidades de Chile - sede de Valparaíso - Católica de

o

c

c

c

/8

Valparaíso y Tácnica Federico Santa María) es un intento de

coordinación de las actividades de tres Universidades que opa

ran en una misma ciudad (Valparaíso, la se gunda en importan-

cia en el País)

22. Esta falta de coordinación, vista ye desde el pun

to de vista de la gestión de la administración p

blica del Estado y de las Universidades, no debiera existir

respecto de estas últimas. Esta aseveración que parece paradó

jica se basa en que existe en Chile, creado por ley, un Conse

jo de Rectores de las Universidades Chilenas, cuyo propósito,

entre otros es "coordinar y planificar las investigaciones

tecnológicas en colaboración con la Corporación de Fomento de

la. Producción, los organismos tácnicos del Estado y las enti-

dades y empresas privadas". La sóla existencia del hecho de la

descoordinación y la falta de vinculación del sector producti

yo a la tarea de la investigación, demuestra que huelgan los

comentarios a este respecto.

C. EL SECTOR PRODUCTIVO.

23. El estancamiento del sector agropecuario (USO de

tócnics atraadas, inadecuado sistema de tenen-

cia de tierras), la naturaleza marcadamente artesanal de la

industria y el carácter estático del comercio exterior, han

condicionado - estructuralmente - la aplicación de ciencia y

tecnología en el sector productivo. Cuando ella ha sido reque

rida, las empresas de mayor tamño han demandado sus insumos

científicos del exterior y no dl país (que muchas veces ha

estado incapacitado para proporc:onarla). Las empresas esta-

tales o privadas (en el futuro ms propiamente estatales,

mixtas y privadas) también han canprado tecnologías extranje-

ras para utilizar en sus procesos., los aue sin embargo, dejan

estáticos frente a los cambios tecnológicos. Esta actitud con

servadora, impide adoptar una posición aesiva frente a la

fl

c

o

--------- -, -.----.-----,.--------

/9.

innovación tecnológica, lo que condiciona la adecuación o me-

joramiento de las técnicas mpleadas. (Un ejemplo da esto lo

encontramos en las oficinas salitreras en que gran parte de

los equipos datan de los años 30, y no ha habido ningún es-

fuerzo por reponerlos o crearlos en el país).

La razón fundamental de esto último, estriba en

que las empresas no han contado con personal calificado para

definir las necesidades de investigación y desarrollo, lo que

ha limitado la generación de una demanda por actividades cien

tíficas y tecnológicas.

24 Estas condiciones han limitado la capacidad de

utilización de las actividades científicas y tec-

nológicas El carácter poco dinámico del proceso de industria

lización, no ha generado (en parte debido a la falta de opor-

tunidad e incentivos) una infraestructura científica apta pa-

ra absorber, mejorar o crear tecnologías nuevas. Por otra par

te esta falta de capacidad de utilización se ha traducido en

una disminución de los beneficios tecnológicos que podrían ha

bar tenido las inversiones extranjeras (adiestramiento, mcm

manto del ttKnow_Howr).

D. RESUMEN. j

/ 25. La estructura orqaaiaativa de la administración

pública chilena, los diversos niveles de dependen

cia jerárquica y los distintos estatutos jurídico-administra-

tivos de los organismos o entidades públicas, sean o no de in

vesticación, y el rol y lugar que corresponde a las Universi-

dades, no presentan - en su conjunto - un cuadro funcional pa-

ra la planificación en general, y con mayor razón, par la

planificación de las actividades científicas y tecnológicas

hacia los problemas que plantea el desarrollo nacional.

26. A lo anterio es preciso agrega 1 r que la dinámica

del proceso .ctual da transición de una economía

/10,

capitalista a una economía socialista, varía sustancialmente

respecto de las administraciones o regímenes anteriores en

Chile. El carácter distintivo de la gestión de Gobierno hacia

el socialismo debe estar constituido por el sistema do p lani-

ficación central global de la economía, en el que debiera in-

cluirse a todos los sectores sin excepción. La ciencia y la

tecnología, debe ser un elemento integrante, necesario y las

más de las veces determinante, del desarrollo. En esta forma,

es parte de la tarea de planificación central,

27. Por ello, las actividades científicas y tecnológi

cas deberán planificarse al mismo nivel en que se

planifican las actividades económicas, sociales y culturales,

con el fin de integrar las diferentes políticas de desarrollo

por actividad, en un marco compatible con la disponibilidad

total de recursos del país. La labor de planificación, deberá

buscar la optimización de estos recursos.

II. EL SISTEMA CIENTIFICO Y TECNOLOGICO Y LA POLITICA CIENTIFICA.

A. EL SISTEMA cIENTIFECO Y TECNOLOGICO EN EL SISTEMA NACIONAL.

28, Para comprender más claramente aue la planifica-

ción de la Ciencia y la Tecnología debe realizarse

en forma coordinada y coherente con los planes de desarrollo

económico y social, de educación, de recursos humanos, etc.,

creemos conveniente intentar analizar la Nación como sistema

(5) (sistema-nación) en base a las relaciones que existen en-

tre el sub-sistema ciencia y tecnología y los otros sub-siste

mas sociales

(5) SAGASTI, Francisco R. A Systems Approach to Science and Technoloy Policy-Makinq and Planning, O.E.AO, Washington, 1970.

/11.

RESTO SEL MUNDO

S ¡S tema (4)

'uc a t iv

RE olitico

(10) j

1 .L

_

R ultural

3) (i) (2)

(6

(4) .SocialF

Sis t. de Roc

'EN atur a

i3ist0 C y T

(6

(6) Sist,

Productivo y de Servicio

(8)

SISTEMA - NACION

(1) Recursos humanos entrenados.

(2) Conocimiento, que es difundido al sistema-naci6n a través

del sistema educativo.

(3) Recursos humanos.

(4) Cbnocimiento.

(5) Recursos humanos para todo el sistema-naci6n0

(6) Bienes y servicios.

(7) Conocimiento, como ser tecnología para producir más bienes

y servicios en forma más eficiente.

(8) Recursos naturales.

(9) Conocimiento, como para la explotación, disponibilidad de

recursos, etc.

(10) Políticas,, planes,_recursos financieros, normas, valores

culturales, etc., a todos los otros sub-sistemas.

(11) Conocimiento, recursos humanos entrenados, bienes y servi

cios desde el exterior a todo el sistema-nacin.

/12.

296 La figura representa

conceptualización de

ma-nación), con sus diferentes c

de estos últimos emanan y llegan

cación se expresa en los números

un diagrama que contiene una

la Nación.como sistema (siste

Dmponentes (sub-sistemas). Des

diversos flujos, cuya expli-

que siguen al diagrama.

30. El sistema político y el sistema cultural están

inter-conectados con todos los otros sub-sistemas

nacionales. Los flujos aludidos se generan con motivo de las

inLer-relaciones entre los sub-sistemas. Además, todo el sis-

tema-nación se encuentra en conexión con el 'resto del mundo

(expresión que simboliza la necesaria inter-dependencia de

los grupos humanos), exportando e importando bienes y servi-

cios, conocimiento, recursos humanos entrenados y recursos nc

tur ales.

31. Todos estos flujos tanto dentro del sistema (sis-

-Lema-naci6n) como Lambión hacia y fuera de él, de ben ser regulados. Al sistema político corresponde, funcional

mente, realizar explícitamente la tarea reguladora, utilizan-

do como medios, las políticas, los planes y otros semejantes.

El sistema cultural, participe en la tarea reguladora, pero,

en forma implícita, a travús de normas y valores culturales.

32. Este enfcue de la Nación, que nos muestra al sis

tema científico tecnológico íntimamente ligado a

otros sistemas de jquálla, nos permite inferir que la políti-

ca científica as de carácter nacional y que no debe formular-

se aisladamente de las otras políticas de desarrollo, sino que

estar coordinada y r coherente con ellas.

33. Estas ideas permiten explicar la necesidad de que

el sistem científico y tecnológico est& sujeto a

una planificación que tenga su centro en un nivel administra-

tivo y político ópLimc. En nuestro entender, este principio,

es válido en todo esquiia que estime al Estado como interven-

tor y participante de ' gestión nacional. Se hace más eviden

_1- ----- -.----.-+-----. ---.--.---------- --------.--

/13v

te aún, cuando se habla de un período da transición hacia un

Estado Socialista.

B. ROL DEL ESTADO: CONICYT COMO ORGANISMO RECTOR DE LA POLITI-

CA CIENTIFICA.

34. El actual Estatuto Orgónico da la Comisión Nacio-

nal do Investigación Científica y Tecnológica dis

pone que ésta constituirá la oficina nacional de planificación

de la ciencia y la tecnología. Por esta razón ocupa la cúspi-

de de la pirámide del sistema científico y tecnológico chile-

no. Entre sus funciones están (a) la de formular el plan na-

cional de desarrollo científico y tecnológico, (b) estudiar y

proponer programas de desarrollo científicp y tecnológico acor

des con los requerimientos de la planificación nacional del

desarrollo económico y social, (c) coordinar las actividades

del sector público y privado relativas a la ciencia y la tec-

nología, (d) asesorar al Supremo Gobierno en la programación

de la inversión y preparación de los presupuestos de las ins-

tituciones que reciban aportes del Estado para actividades

científicas y tecnológicas, (e) administrar y coordinar la

asistencia tócnica internacional.., (f) formular en coordina

ción con la Oficiia de Planificación Nacional políticas refe-

rentes a la asistencia tócnica internacional, a la coopera-

ción financiera externa referente a la ciencia y la tecnología,

a la contratación de las licencias, patentes, y servicios tc

nicos, y a toda otra forma de transferencia científica y tec-

nológica del ex€eror, (g) crear o participar en la creación

y funcionamiento cia entidades e instituciones de investigación,

documentación a irormación científica y tecnológica, sea en

su capital, finan :iamianto o directorio y (h) desarrollar in-

vestigaciones en €1 campo de las ciencias puros y aplicadas,

etc.

35. Si rs detenemos a estudiar la ley que regula el

c

/14.

organismo rector de la política científica nacional, observa-

mos que para que se pueda dar cumplimiento a las atribuciones

que se le conceden por la letra de la ley, sería necesario

Que CO1JICYT:

a. se integrar.o con la Oficina de Planificación

Nacional en el nivel de decisión y ejecución;

b. se integrare con la Corporación de Fomento de

la Producción, a fin da utilizar los canales de que ésta dis-

pone para llegar en forma efectiva al sector productivo y de-

terminar sus requerimientos tecnológicos;

c. se integrara con la Dirección de Presupuesto

del Ministerio de Hacienda, a fin de tener un acceso al con-

trol del presupuesto de las instituciones (públicas y priva-

das, con y sin fin de lucro) nacionales, que realizan investí

gación con algún aporte financiero del Estado;

d contare con un numeroso y calificado potencial

humano interdisciplinario de alto nivel, tanto en el campo

profesional como en el académico, siendo el ideal una posible

combinación de ambos

36. Para lograr una futura integración con las entida

des dacritas con antelación, se requeriría contar

con un respaldo real (no meramente nominal) del ms alto ni-

vel político, ejercer una influencia en la gestión presupues-

taria d ODEPLAN y CCFO, en lo que a ciencia y tecnología se

refiera y poseer una capacidad de gestión y negociación alta-

mente desarrollada y avalada por la calidad de quienes negocian.

37. Si bien de acuerdo con los términos que utiliza la

ley orgónice de CONICYT, esta institución de go-

bierno debiera ocur.ar la cúspide de la pirámide del sistema

científico y tecnoógico, en la práctica esto no es así, sien

do tan sólo, hasta ahora, un organismo con escasa influencia

en las decision€ de política científica.

¡15.

C PRQBLEM:S ACTUALES DE ESTRUCTURA PARA LA EJECUCION DE LA

POLITICA CIENTIFICA

38 Dijimos anteriormente que la cúspide de la pirámi

de del sistema científico y tecnológico chileno

está ocupada - legalmente - por CONICYT Este es el nivel (i)

En el nivel intermedio de la pirámide, nivel (u),

se encuentran los organismos que se encargan de la organiza-

ción y administración de las decisiones que provienen del ni-

vel (i)0 Las instituciones que corresponden a este nivel (U)

intermedio son tales como los Ministerios y sus dependencias

pertinentes, la CORFO, las Comisiones de Investigación de las

distintas Universidades, etc.

La labor que compete a estos organismos del nivel

(U) consiste en transformar la estrategia diseñada en el ni-

vel (i) en planificación de acciones concretase

En general, al nivel (U) se debe (a)financiar

(b) coordinar y (c) encomendar a otras instituciones en porti

cular, la ejecución de las actividades de investigación

En último término, nivel (iii), se encuentran los

organismos de ejecuci6n A estos corresponde realizar las ta-

reas que hacen realidad los objetivos concebidos en abstracto

por la política científica.

Son organismos típicos de ejecución, las Univer-

sidades, Escuelas Politécnicas, Institutos particulares, cuy¿_-

tarea de mayor relevancia consiste en formar los trabajadores

científicos; los Departamentos, Laboratorios de Universidades,

Instituciones Gernamentales de investigación científica, que

realizan actividades concretas de investigación; Institutos

de Estadística. Museos Científicos, Institutos de Normaliza-

ción, Observatorios y Servicios Metereológicos, que realizan

actividades fndamentales en sí y que sirven da auxiliares in

dispensables de la investigación; Centros Nacionales de Docu-

mentación, Bibliotecas, Televisi6n y otros medios de comunica

/16.

ción de mases, que sirven pare difundir el conocimiento.

39. La existencia de estos tres niveles (planificación,

organización-administración y ejecución) plantee

problemas en relación con los pasos por los que deben seguir

las decisiones del nivel planificación hacia los restantes, a

fin de que ellas se ejecuten. El nivel planificación radica

en CONICYT, institución que aún cuando controle los mecanismos

que le permitirían ejecutar los planes que perfile, no puede

hacerlo de momento. Esto se debe a que los organismos corres-

pondientes a los niveles organización-administración y ejecu-

ción cuentan con autonomía e independencia, y con recursos al

gunas veces superiores en calidad y cantidad a los que maneje

CONICYTO

40. Cabe señalar, a modo de ejemplo, el problema rda

tivo al control financiero como uno de los probla

mas estructurales que se planteen: "las instituciones por el

hecho de funcionar esencialmente en bese a asignaciones esta-

tales, deben someterse al control del Estado en cuanto al uso

de los recursc . Las Universidades reciben anualmente una su

ma global que vd inserta en el Presupuesto de la Nación, en el

Presupuesto del Ministerio de Educación y en el de la Direc-

ción de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Lo anterior

representa un grave problema para lograr una racionalización

de las asignaciones financieras Hasta ahora, la distribución

de los fondos ha quedado enteramente en manos de las Universi

dadas, lo que impide asegurar un impulso creciente y continua

do, y sobre todo, orientado de las actividades de investiga-

ción que se realizan en ese contexto. Por tanto, junto a la

preocupación de incorporar a las Universidades a la problemá-

tica del desarrollo económico y social, deben crearse los ca-

nales necesarios pera asignar fondos separadamente e estas co

tividades.

41. El caso de los Institutos es más complejo que el

/17w

anterior, pues existen diferencias en los status jurídicos con

que han sido organizados. De esto modo, no todos tienen la o-

bligación de presentar presupuestos y cuentas de los recursos

utilizados al Ministerio de H2,cienda0 En efecto, los Institu-

tos que realizan investigación en el país, son en algunos ca-

sos dependientes de un Ministerio, por lo cual éstos deben gi

rar contra el presupuesto del Ministerio al cual pertenecen.

En cambio, hay casos en que el Instituto es una organización

descentralizada, en cuyo evento, los programas de estos Iristi

tutos no tienen que ser presentados al Ministerio de Hacien-

da" (6).

Por esta razón estos organismos no sienten la ne-

cesidad de integrarse dentro de un marco general y global que

permita llevar a cabo los planes que emanen del organismo rec

tor.

dependientes de

de Energía Nu-

la negociación

de sus respecti

oben hacerlo con

42. En el caso de aquellos institutos

los Ministerios (como la Comisión

clear, la Dirección de Riego y muchos otros),

de sus presupuestos se realiza por intermedio

vos Ministros de Estado, los que, a su vez, d

el Ministerio de Hacienda0

43. Si CONICT requiere intervenir y controlar la ges

tión presupuestaria de estas instituciones con el

propósito de lograr una ejecución efectiva de la política cien

tífica, la autoridad de la misma debiera-poseer el carácter de

Ministro de Estado c. tener el rango de éste, a fin de contar

con el poder político y administrativo que éste supone, para

penetrar y participar en la toma de decisiones del más alto

nivel ejecutivo del Gobierno chileno. Esta es por lo demás, la

tendencia en un sin número de países, tanto europeos corno lati

(6) Lazzerini, Sergio, "Fuents y utilización de recursos fi-nancieros para investiqac.iSn en Chile", Santiago, Chile,

1970.

c

c

/18.

noamericanos

44. En lo que se refiere a las ins tituciones descen-

tralizadas, la participación en la gestión presu-puestari,a de las mismas, se podría lograr por medio de la in-

tegración de CONICYT en los D irectorios, por ejemplo, de la

Corporación de Fomento de la Producción, donde so podría con-

trolar el presupuesto en materia de ciencia y tecnolo g ía, de IREN (Instituto de Recursos Naturales), INTEC (Instituto Tec-

nológico de Chile) etc., como así también tener acceso a las

decisiones relativas al sector productivo, coordinándolas con

la política económica y social que emana de ODEPLAN Esto se-

ría posible, siempre y cuando, existieran las integraciones

con CORFO, ODEPL'N y algunos Ministerios (Economía, Agricultu

ra y Hacienda), aludidas en párrafos precedentes.

45. Otra de las limitaciones estructurales que se plan

tean en orden a la eficacia de la labor que campe

te al organismo rector de la política científica, dice rela-

ción con los recursos humanos, que ha sido atisbada anterior-

mente, pero que es conveniente ahondar debido a que puede ser

una limitante de mayor importancia que la presupuestaria.

46. Nos permitjamos enfocar esta problemátic 'r. en ter

minas generales para la Región. Por una parte, es

Posible detectar que la excelencia de los recursos humanos de

alto nivel se concentra (a) en las Universidades (b) en cier-tas ins tituciones de ob±erno, que por su naturaleza o por la

forma en que fueron gestadas, gozan de una relativa - pero

apreciable - autonomía y "licencie burocrática", respecto de las res tricciones administrativas que se imponen a los servi-

dores públicos (en al caso de Chile, INTEC - Instituto Tecno-

lógico de Chile - e IFOP - Instituto de Fomento Pesquero - por

ejemplo), lo que hace más atractivo para el científico traba-

jar en ellas; sus escalas de remuneraciones escapan o son ex-cepcionales frente a la rigidez de las escalas de sueldos de

c

c

o

/19

la burocracia civil, lo mismo ocurre con la mayoría da los De

par-Lamentos, Institutos o dependencias de las Universidades.

Esta situación de privilegio permite una mayor flexibilidad

para el desarrollo del trabajo intelectual creativo del cien-

tífico, que debe ser medido en términos de productividad y no

por una dedicación horaria controlada Esta misma flexibilidad

rige para las necesarias e indispensables labores de parfeccio

namiento intelectual del trabajador científico, para su dedi-

cación a tareas docentes, para asistir a congresos nacionales

e internacionales y mantenerse, por consiguiente, en el nivel

que lo corresponde en su especialidad.

47. Si un organismo rector de política científica, por

el contrario, se concibe como una repartición pu-

blica, a la cual se aplica en forma estricta el estatuto fun-

cionario de la burocracia civil, las posibilidades de reclute

miento de personal idóneo se reducen considerablemente. La re

zón estriba en la falta de atractivo originada por las imposi

ciones reglamentarias y no por el contenido sustantivo del

trabajo a realizar, Estas imposiciones restrictivas atentan

contra la libertad que el trabajador científico precisa para

aportar una real tarea de servicio al Estado. Estas afirmacio

nes podrían llevar a la conclusión que se pretende institucio

nalizar, dentro de la burocracia civil, una situación de pri-

vilegio para un sector determinado. Ello debe ser necesaria-

mente así, debido a que el trabajo que se exige a este perso-

nal calificado es fundamentalmente creativo y demanda un estu

dio permanente, un contacto con la realidad profesional y con

los avances que en el mundo entero se hacen en las discipli-

nas particulares de cada cual, como en lo que se refiere a la

política científica en general. Es en virtud de estas consicle

racionas, que expresábamos anteriormente, que el ideal sería

que el número de personas que se dediquen a trabajar en los or

ganismos rectores de olítca científica de nuestros países,

- - J-1

1 - ------".-----

/20.

cuenten con la excelencia profesional combinada con la tarea

académica constante y estar en el más alto nivel en cuanto a

su potencialidad intelectual.

48 En Chile, esta situación es, aparentemente, real.

Si se examinare con detención la planta de CONICYT,

se podría determinar que el porcentaje de personal de alto ni

vel es mínimo y que el de nivel intermedio (aquel que será en

un futuro inmediato de alto nivel) es reducido. Además, la

institución está concebida como dependencia pública a la cual

se aplica todo el rigor de la burocracia civil regular. Basta

ría una comparación con las plantes de funcionarios y las es-

calas de sueldos de algunas instituciones del Estado, para po

dar deducir que el número de profesionales de nivel intermedio

y de alto nivel es significativamente superior, aún en térmi-

nos proporcionales. Nos asalte la inquietud de que este fenó-

meno no es sólo exclusivo en Chile y sería interesante hacer

ente estudio a escala regional. Esta limitante, que es estruc

tural y quizá la de mayor importancia, impide el acceso de las

personas - y con mayor razón., de las decisiones que se toman

por el organismo rector - a las demás instituciones, pues se

enfrentan con un excepticismo, por falta o carencia de "auto-

ritas"

49. Creemos que una de las bases en el éxito de la ta

rea de todo organismo rector de política científi

ca, radica en esa "autoritas", ue debe ser característica de

sus decisiones, avaladas por la misma, de quienes las elabo-

ran. De lo contrario, la labor de coordinación, de integra-

ción efectiva con otras instituciones, será ilusoria, por fel

ta de credibilidad.

500 No es necesario abundar en explicaciones respecto

de las relaciones del organismo rector de políti-

ca científica con las Universidades. Estas, por definición,

poseen autoritas (los Decanos, los científicos, los tocen-

c

c

c

o

/21,

tas de alto nivel, etc.). La imagen que se proyecta del orga-

nismo rector revisto, ante sus ojos, tan sólo un carácter de

institución de Gobierno con poderes legales que, por las argu

mentaciones indicadas, le es muy difícil ejecutar.

51. Creemos pertinente hacer una síntesis de los pro-

blemas estructurales que se han estado esbozando.

Si hemos estado pensando que el organismo rector de la políti

ca científica debe estar inserto en el núcleo de las decisio-

nes políticas, de planificación y administrativas de nivel su

premo en un país, nos pareces que existen ciertas condicionan-

tes que determinan en forma categórica el éxito de las tareas

que éste vaya a emprender.

Es preciso enfatizar que no debe caber discusión

alguna acerca de la necesidad de planificar las actividades

científicas y tecnológicas de un país en desarrollo y que és-

ta debe realizarse en un todo integral con la planificación

económica, social, cultural, etc.

Sin perjuicio de lo anterior, esta planificación

no debe coartar la creatividad y el ámbito de libertad, indis

penable para desarrollar las tareas de investigación cientí-

ficas y tecnológicas.

52. Hemos tenido ocasión de referirnos a las caracte-

rísticas fundamentales que inciden directamente en

la factibilidad real y concreta de un hacer positivo de parte

del organismo rector de la política científica: por una parte,

es necesario contar --in la autoridad jerárquica, con el "impe

rium" que confiere el rango de T Iinistro de Estado, y por otra,

con la autoridad intelectual, la "autoritas", que sumadas pre

sentarán ante la co:unidad científica y el propio Estado, un

órgano capaz de co'ioitar el interés, 1.-a adhesión y la coopera

ción en las tareas que éste plantea. De esta forma, el Estado

otorgará su más ao respaldo político y administrativo, pie-

dra angular para a gestión y coordinación de la política cien

tífica; y la comuiidad científica, su acervo de conocimientos

/22

y su capacidad para generarlos.

III E.SS_PARA UNA_RESTIUJCTURACIC N LA CRGNICION Y

ADMINISTRCICN DL SISTEIJA CIENTIFICO Y TCNOLCGiCQ

Parece altamente recomendable tener presente y

adoptar con algunas pequeñas modificaciones, las caracterís-

ticas estructurales dadas po el Comitó Asesor sobre la Apli-

cación de la Ciencia y Tecnología al Desarrollo de las Nacio-

nes Unidas Estas son entre otras:

(a) qle cada Gobierno debe tener una política da

remante definida en vnateria de Ciencia y Tecnología Dicha po

lítica debe orien€arse, por una parte, hacia la organiEaCiófl

y planificaci6r las actividades científicas y tecnológicas

nacionales en apoyo del desarrollo económico y social, median

te la aplicaón de ciencia y tcnología y, por otra, hacia un

crr cimiento científico y tecnológico nacional autónomo y auto

sostenido,

(b) 7 ue el órgano central de ciencia y tecnología,

cuya tarea debe ser definir le po l ítica científica y tecnoló-

gica nacional, debe ser directamente responsable ante el Go-

bierno cn el nivel ms alto,

(c) que el órgano encargado de la política cintí

fica y tecnológica nacional debe trabajar en estrecha colcho-

ración con las autor idada del planeamiento económico y social,

no sólo cara asegurar nue se asignen recursos suficientes cara

la ciencia y la tocnolocía, sino que tamhin para asesorar en

la función que correspc:ncle a la ciencia y la tecnología en el

programa nacional de d arrollo económico y social y en la

asistencia técnica extilior que haya de gestionarse en materia

de ciencia y tecnología.

Para facilitar la comprensión de las ruG

habría ncc toma. en el casc chileno, distinguiremos tres niva

1-• - - - -. -+---_--__-_-_-- . --.- .....

/23v

les de decisión dentro de lo institucional (7):

(a) el ?nivel político u , que define las normas

que deberán satisfacer las distintas estrategias alternativas;

(b) el nivel e.tratgico, donde se identifican

y seleccionan las alternativas; y

(c) el ?? nivel táctico', donde se programa y ejecu

te una estrategia daterminad

P de la R

Consejo Nac. de Des.

1 Org Rector 1 1

Ministeriof y dependencias

.-- NIVEL POLITICO (Suma del Poder Pol tico y Administrat.)

Objetivo: coordi-ncc. de políticas

NIVEL E5TRTEGICO

Objetivo: plan±f. a mediano y largo plazo

NIVEL TCTICO

Objetivo: planif. al corto plazo y ejecución

El nivel más alto (político) estaría integrado por

la Presidencia de la República y el Consejo Nacional de Desa-

rrollo, el que debería componerse debidamente, con la variable

ciencia y tecnología y las variables sociales de Justicia y

Trabajo, actualmente ausentes. (Ver Decreto Supremo NQ 180, cIa

2 de Febrero de 1971, publicado en el Diario Oficial de 17 de

(7) E. Jantsch, for Sing the Futura, citado por Université des Eciences Sociales de Grenoble, Institut de P1echerche Economique et de Planification, Sysiemes de Recherche, Grenoble, 1970.

/24,

Marzo de 1971)

Un segundo componente del nivel político, que no

debe ser dejado de lado, es el Poder Legislativo representado

por el Congreso Nacional. Se sugiere la creación de Comités o

Comisiones Permanentes en Ciencia y Tecnología. Dado el alto

contenido social de esta materia, que envuelve la considera-

ción de todo el Complejo Educación, y que constituye un ele-

mento vital y determinante en la gran mayoría de las medidas

legislativas que necesariamente habrá que tomar para el desa-

rrollo del país, es que aparece por demás justificado que la

preocupación por este problema se institucionalice también en

aquél Poder del Estado que, se supone, es representativo de

los intereses de la sociedad chilena

El segundo nivel estaría integrado por todos los

subsistemas del sistema nación (educativo, social - en senti-

do lato -, recursos naturales, científico-tecnológico, y pro-

ductivo y de servicios). CONICYT ocuparía el lugar referente a

ciencia y tecnología.

El tercer nivel estaría compuesto por los diferen

tes ministerios y sus dependencias y, en general la adminis-

tración pública y el sector privado, es decir empresas produc

tivas, universidades o institutos. Para el caso concreto de

ciencia y tecnología la creación de un Ministerio de la Cien-

cia se presenta como una alternativa para la ejecución de la

política científica. Referente a la coordinación de las activi

dades científicas y tecnológicas puede pensarse tanto en la

creación de comités interministeriales o bien en la creación

de un mecanismo que permita que todas las instituciones que en

lo inmediato realizan actividades de investigación científicas

y tecnológicas, pasen a depender directamente del Ministerio

de la Ciencia.

La alternativa ue se presenta frente a la no crea

ción de un Ministerio de la Ciencia sería que la actual Direc

ción de Operaciones y Desarrollo de Programas de CONICYT te-

/25,

mara este papel, lo que implicaría el rango da Ministro de Es

tado para la autoridad de la' Institución. Esta alternativa

conlleve el problema de que el organismo rector realizaría

una actividad dual, donde al propio tiempo cue se planifica

al Corto plazo se la hace para el mediano y largo plazo, lo

que crea confusiones de objetivos, métodos de análisis y, en

general, una visualización atemporal da sus funciones

Los elementos de juicio esbozados en estas pági-

nas, podrían permitir diseñar un modelo que colocara al siste

ma científico y tecnológico dentro de un esquema global, com-

prensivo de la totalidad de las acciones y funciones que se

dan en un país, para tender en forma organizada y planificada

hacia el desarrollo.

Sin embargo, en el caso particular de Chile - y

podríamos aventurar, en el caso de la gran mayoría de los

países en vías de desarrollo - os imprescindible realizar un

acabado y crítico diagnóstico de las circunstancias estructu-

rales que impiden, limitan u obstaculizan el desenvolvimiento

de los planes de desarrollo. No es una tarea fácil ni realiza

ble dentro de límites previsibles de tiemoo, debido principal

mente a la complejidad de ella, como a la naturaleza de los

intereses que subyacen en la propia estructura vigente.

Nuestro país, a pesar de sus deficiencias, presan

ta una situación privilegiada, pues cuenta, potencialmente,

con casi todos los elementos para realizar una efectiva labor

de planificación central. Reste por definir la tarea a seguir,

sobre los supuestos de políticas globales de desarrollo donde

el Gobierno, las Universidades, el sector privado y la comuni

dad científica, colaboren y hagan realidad el anhelo de inte-

grar la ciencia y la tecnología en el arduo camino de despe-

gue del subdesarrollo,

BIBLIOGRAFIA

- ODEPA (Oficina de Planificación Agrícola), Ministerio de Agri cultura, Plan de Desarrollo Aqrçpcuario, 1965-1980, Santiago, Chile, 1970.

- Encina, Francisco Antonio, Nuestra Inferioridad Económica, Editorial Nascimerito, Santiago, Chile, 1912.

- PLANDES, CienciayTecnología para el Desarrollo Económico y Social Chileno, Santiago, Chile, 1970.

- Sagasti, Francisco, A Systems Approach to Science and Technology Poligy-Making and Planning, O.E.A., Washington, 1970.

- Lazzerini, Sergio, Fuentes y Utilización de Recursos Financie-ros para Investigación en Chile, Santiago, Chile, 1970.

- Jantsch E., Adaptive Institutions for Shaping the Futurein Perspectivesof p lanninq, OCDE, Paris, 1969.

- Université des Sciences Sociales de Grenoble, Institut de Recherche Economique et de Planification, Systemes etSous-Systemes de Recherche, Grenoble, Francia, 1970.

- Brooks, Harvey, AppliedResearch, Definitions, ConceptsThemes, a Report to theCommittee on Science and Astronautics, Washington D.C., N.A.S. 1967

- De Mussy, Giles, Antecedentes para una Nueva Estructura Insti-tucional del Sector Público Pesquero, Santiago, Chile, Univer-sidad de Chile, 1970.

- CONICYT, Hacia una política Científica y Tecnológica Nacional, Documento Interno, 1970.

- Robert, Marcelo, La Administración de la Política Científica, CONICYT, Santiago, Chile, 1971.

- UNESCO Etudes et Documents de Politique Scientifique a. N26 Schemes Structurels et Operationneis d'une Politique

Scientificiue Nationale.

b. N2 Scierice Policyand Orgnization of Research in the Czechoslov3k Socialist Republic

C. N27 Science Polic y and Orqanization of Research in the US,S.R,

- Cordua, Joaquín, Desarrollo Tecnol6cico, Santiaco, Chile, 1971.

- Anderson, Christian, Institucional Modes for Scieritific Research. En: Nader, Claire, ed Scierice and Technology in Developing Countries; proceedings of a conference held at the American University of Beirut, Lebanon, Cambridge LJniversity Press, 1969.