La percepció i les capacitats de gestió de les...

27
1 La percepció i les capacitats de gestió de les externalitzacions: els ajuntaments de Catalunya Oriol Garcia Codina, Becari FPU, Doctorand en Ciències Polítiques i Socials, Universitat Pompeu Fabra, Departament de Ciències Polítiques i Socials Oriol Garcia i Codina. Llicenciat en Ciències Polítiques i de l’Administració per la Universitat Pompeu Fabra (2004). Premi extraordinari fi d’estudis (2004). Doctorand de segon any, 12a edició del programa de doctorat en Ciències Polítiques i Socials (UPF). Becari FPU en el Departament de Ciències Polítiques i Socials (UPF), col·labora en el projecte d’investigació CICYT Transformación del Estado en América Latina: Nuevos Diseños Institucionales, Servicio Civil y Políticas Regulativas i en el projecte subvencionat per l’EAPC Els determinants i la gestió de l’externalització: món local i món autonòmic Resum Les administracions públiques s’enfronten de fa uns anys a una pressió doble en la provisió de serveis públics. D’una banda, els canvis que comporta la globalització, concretats en l’esfera econòmica en la internacionalització dels mercats financers i l’obertura dels estats a la inversió estrangera, genera una pressió en les administracions públiques per a no seguir augmentant els pressupostos públics i incórrer en dèficit. D’altra banda, la creixent especialització tecnològica i unes societats més complexes pressionen per disposar d’uns serveis públics que impliquen uns costos en termes d’especialització i de renovació tecnològica que el sector públic no pot assumir. La necessitat de les administracions de prestar uns serveis públics de qualitat s’ha vist renovada mitjançant l’ús de l’externalització. L’externalització constitueix una forma de gestió estratègica referida a la provisió de serveis públics adreçada a modernitzar la gestió pública tradicional. De fet, l’estratègia d’externalització de serveis públics troba el seu aixopluc en el concepte de Nova Gestió Pública, una etiqueta paraigües que conjumina un corpus heterogeni d’escassa vertebració interna de perspectives modernitzadores nascudes a partir dels anys noranta. Les administracions catalanes no han restat alienes al canvi introduït per la gestió diferida de serveis públics; tot i això, pocs estudis s’han encarregat d’analitzar quina és la realitat de gestió dels serveis públics de producció externa, així com les percepcions dels

Transcript of La percepció i les capacitats de gestió de les...

1

La percepció i les capacitats de gestió de les

externalitzacions: els ajuntaments de Catalunya

Oriol Garcia Codina, Becari FPU, Doctorand en Ciències Polítiques i Socials, Universitat Pompeu Fabra, Departament de Ciències Polítiques i Socials Oriol Garcia i Codina. Llicenciat en Ciències Polítiques i de l’Administració per la Universitat Pompeu Fabra (2004). Premi extraordinari fi d’estudis (2004). Doctorand de segon any, 12a edició del programa de doctorat en Ciències Polítiques i Socials (UPF). Becari FPU en el Departament de Ciències Polítiques i Socials (UPF), col·labora en el projecte d’investigació CICYT Transformación del Estado en América Latina: Nuevos Diseños Institucionales, Servicio Civil y Políticas Regulativas i en el projecte subvencionat per l’EAPC Els determinants i la gestió de l’externalització: món local i món autonòmic Resum

Les administracions públiques s’enfronten de fa uns anys a una pressió doble en la

provisió de serveis públics. D’una banda, els canvis que comporta la globalització,

concretats en l’esfera econòmica en la internacionalització dels mercats financers i l’obertura

dels estats a la inversió estrangera, genera una pressió en les administracions públiques per

a no seguir augmentant els pressupostos públics i incórrer en dèficit. D’altra banda, la

creixent especialització tecnològica i unes societats més complexes pressionen per disposar

d’uns serveis públics que impliquen uns costos en termes d’especialització i de renovació

tecnològica que el sector públic no pot assumir. La necessitat de les administracions de

prestar uns serveis públics de qualitat s’ha vist renovada mitjançant l’ús de l’externalització.

L’externalització constitueix una forma de gestió estratègica referida a la provisió de

serveis públics adreçada a modernitzar la gestió pública tradicional. De fet, l’estratègia

d’externalització de serveis públics troba el seu aixopluc en el concepte de Nova Gestió

Pública, una etiqueta paraigües que conjumina un corpus heterogeni d’escassa vertebració

interna de perspectives modernitzadores nascudes a partir dels anys noranta.

Les administracions catalanes no han restat alienes al canvi introduït per la gestió

diferida de serveis públics; tot i això, pocs estudis s’han encarregat d’analitzar quina és la

realitat de gestió dels serveis públics de producció externa, així com les percepcions dels

2

gestors públics envers la susdita eina de gestió. En aquest sentit, l’objectiu de la presentació

és il·lustrar quines són les percepcions així com els canvis en la gestió de serveis públics

que s’han originat en les administracions públiques catalanes arran de la introducció de la

externalització. Mitjançant aquest doble focus d’atenció es combinaran indicadors indirectes

de l’impacte de l’externalització amb les realitats de gestió específiques.

Text complet

Introducció

Les administracions públiques afronten de fa uns anys una pressió doble en la

provisió de serveis públics, situada en la vessant de la demanda així com en el de l’oferta de

serveis públics. D’una banda, els canvis que comporta la globalització, concretats en l’esfera

econòmica en la internacionalització dels mercats financers i l’obertura dels estats a la

inversió estrangera, generen una pressió en les administracions públiques per a no

augmentar els pressupostos públics ni incórrer en dèficits (Minogue et al. 2000; Salamon

2002). D’altra banda, la creixent especialització tecnològica i unes societats més complexes

pressionen per disposar d’uns serveis públics que impliquen uns costos en termes

d’especialització i de renovació tecnològica que el sector públic no pot assumir. En l’àmbit

públic aquestes realitats es transmuten en la necessitat de prestar serveis amb menor cost,

però alhora en la pressió de mantenir un equilibri entre productivitat, equitat i qualitat en la

prestació. La necessitat de les administracions públiques de prestar uns serveis públics de

qualitat s’ha vist renovada, entre d’altres, mitjançant l’ús de l’externalització.

L’externalització constitueix una forma de gestió estratègica referida a la provisió de

serveis públics adreçada a modernitzar la gestió pública tradicional. De fet, l’estratègia

d’externalització de serveis públics troba el seu aixopluc en el concepte de Nova Gestió

Pública (Osborne i Gaebler 1994; Ramió 2001; Bresser-Pereira et al. 2004), una etiqueta

paraigües que conjumina un corpus heterogeni de perspectives modernitzadores nascudes

a partir dels anys noranta que gaudeixen d’una escassa vertebració interna (Peters, 2001).

L’externalització de serveis en l’àmbit de l’Administració consisteix en la contractació de part

de la producció o dels serveis en agents externs a l’organització, amb o sense afany de

lucre, per tal de guanyar en eficiència (Fernández Díez 2003). Amb l’externalització, a

diferència de la privatització (Ballart i Ramió 2000), la provisió és pública i la producció

privada, és a dir, l’Administració Pública garanteix i és la responsable de la prestació del

servei públic que ha contractat.

3

El fenomen de la prestació privada de serveis públics no és un fet nou, ja que cap

organització, bé pertanyi al sector públic bé ho faci al sector privat, és completament

autosuficient i per al desenrotllament de la seva activitat necessita serveis i productes

d’altres organitzacions (Metcalfe i Richards 1989, Williamson 1999). L’externalització

nogensmenys sí que constitueix un fet innovador, atès que esdevé una estratègia de gestió

per a guanyar en eficàcia i eficiència, una mena de desideràtum polític (Brown i Potoski

2004), atès que serveix per expandir els objectius socials de protecció pública sense danyar

la iniciativa privada pel que fa a la seva provisió.

Com s’ha avançat en un inici, la Nova Gestió Pública conforma una perspectiva

modernitzadora de millora de l’eficiència i l’eficàcia de les administracions públiques sorgida

a partir dels anys noranta que té com a signe d’identitat l’aportació d’una visió managerial a

l’estudi de l’Administració Pública, tradicionalment dominada per enfocaments legalistes

assentats en el Dret Administratiu. L’etiqueta de la Nova Gestió Pública inclou tot un seguit

de corrents poc cohesionats que pretenen la substitució del principi de jerarquia pel de

mercat (Krüsselberg, 1991), o en altres termes, la importació de tècniques de gestió privada

a la pública. Donada l’escassa cohesió interna dels corrents reunits al sí del concepte de

Nova Gestió Pública, poden distingir-se dos grans subgrups o enfocaments dins seu: d’una

banda, els enfocaments neoempresarials, que solament emfasitzen l’economia, l’eficàcia i

l’eficiència, i proposen clientelitzar els ciutadans; i per l’altre, els enfocaments neopúblics

que procuren d’adaptar els nous instruments de gestió a l’especificitat del sector públic i dels

seus valors i principis d’actuació (Ramió 2001). Tot i això, aquesta divisió no respon al pes

real de cada enfocament, atès que els enfocaments neoempresarials –agencialització,

privatització, gerencialització, externalització, desregulació– gaudeixen d’una influència molt

major que els enfocaments neopúblics (repolitització, control i avaluació, nova regulació,

participació ciutadana i ètica pública).

D’acord amb això, l’externalització té el seu naixement en les corrents

neoempresarials de la Nova Gestió Pública, d’important empremta neoliberal, atès que

l’assumpció subjacent d’aquests és la idea d’òptim paretià de la gestió privada enfront de la

pública. El principal problema de l’enfocament neoempresarial de la Nova Gestió Pública és

el seu èmfasi gairebé exclusiu en el concepte d’eficiència i, secundàriament, d’eficàcia,

sense parar esment a les característiques particulars del sector públic. És per això que

l’enfocament neopúblic pretén donar més consistència a la Nova Gestió Pública i a les

pràctiques que propugna, entre d’altres l’externalització, tot adaptant-les a la realitat

4

específica d’allò públic, i d’aquesta manera assegurar que la millora en eficàcia i eficiència

no provoqui una minva en els objectius socials, que són prioritaris1.

El punt de sortida del present document és la constatació que l’elaboració teòrica a

l’entorn de l’externalització de serveis públics gaudeix de poca contrastació empírica, sigui a

nivell internacional, sigui a nivell estatal, on les dades presentades en els diversos estudis

acadèmics són encara més escadusseres. Concretament, l’interès s’emplaça en analitzar

empíricament en quina mesura l’externalització de serveis públics per part dels ajuntaments

catalans obeeix a una pauta isomòrfica de la tècnica de gestió empresarial, o bé, l’ús de la

contractació de serveis públics s’adapta a l’especificitat del sector públic i implica

vertaderament una millora en la gestió dels serveis públics. La presentació s’estructura

primerament mitjançant la descripció dels principals eixos de discussió acadèmica al voltant

del concepte d’externalització, centrats principalment en els determinants de la decisió

d’externalitzar. En segon lloc, es contrasten els arguments de caire teòric amb l’evidència

empírica al nivell internacional, que assenyala factors explicatius addicionals. En tercer lloc,

es presenta el marc analític i l’evidència empírica de l’estudi Els determinants i la gestió de

l’externalització: món local i món autonòmic, a partir de la qual s’il·lustra el pes dels diferents

arguments existents a l’hora d’externalitzar, així com l’ús d’instruments de gestió dels serveis

externalitzats i el seu impacte en les pràctiques de gestió més comunes. Per últim, en les

conclusions se sintetitzen els principals problemes detectats i s’assenyalen possibles vies de

solució.

1. L’estat de la qüestió: els determinants de l’externalització

L’externalització, constitueix un centre de creixent interès acadèmic de diverses

disciplines, en d’altres la teoria econòmica (López-Casasnovas 2003), la ciència política

(Kooiman 1993; Bresser-Pereira et al. 2004), la sociologia del treball (Hebson et al. 2003), o

l’economia financera (Johnstone 2002). Tot i això, el management tant públic com privat –

donat que l’externalització és una estratègia de gestió nascuda en el sector privat –, són els

enfocaments que han abordat el seu estudi d’una forma més integral, i han sistematitzat els

1 MAS, Jordi Un nuevo modelo de externalización (terceriarización/outsourcing) en la administración pública” IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.Madrid, 2-5 Noviembre de 2004, p. 1.

5

determinants de la decisió d’externalitzar amb major completesa, fet pel qual se’ls atorgarà

precedència en l’anàlisi.

L’origen de l’estudi acadèmic de l’externalització se situa en el camp de la teoria

econòmica, lligat al concepte de costos de transacció (Williamson 1999) i circumscrit a

l’anàlisi de les condicions estructurals en què l’externalització suposa un increment de

l’eficàcia i l’eficiència en l’organització (Cachon i Harker 2002): el funcionament dels mercats

comporta costos, i d’acord amb aquest fet, les organitzacions estableixen els seus límits allà

on la producció interna del bé o servei és més costosa que la contractació externa. Per a

major concreció, aquesta decisió de contractar o produir restarà vinculada a l’existència d’un

mercat en competència, induïda o preexistent, on els costos de planificació, avaluació i

control – costos de transacció – no excedeixin els estalvis potencials (López-Casasnovas

2003).

Tot i que l’externalització, en tant que tècnica de gestió, fou analitzada primerament

des del camp de la teoria econòmica, fou el paradigma de la Nova Gestió Pública el que la

institucionalitzà com una estratègia superior a la gestió directa de serveis públics (Fortin

2000:10). La literatura acadèmica en gestió pública, estructurada a l’entorn del paradigma de

la Nova Gestió Pública, distingeix l’externalització com a estratègia de la tècnica de gestió

de la contractació externa, mitjançant l’element intencional: en optar per la gestió externa

d’un servei públic, les organitzacions públiques fan un ús intencional de l’externalització,

adreçat a assolir uns determinats objectius, entre els quals sobresurt l’eficiència:

s’externalitza la producció d’un bé o un servei a un agent que gaudeix de major nivell

d’especialització. Així doncs, el factor explicatiu destacat per la literatura en gestió pública

(Osborne 1994; Grimshaw 2002; Mas 2004; Young 2005; Ramió 2005) –igualment ocorre

amb la gestió privada (Kakabadse 2000)– que es considera principal en la decisió

d’externalitzar, en tant que conduent a major eficiència, és l’especialització o delimitació de

les activitats core. L’organització ha de definir quines són les seves activitats distintives o

core business, crítiques en el seu rendiment, i és allà on ha de concentrar la seva inversió i

la gestió. En la resta d’activitats, en les quals l’organització no disposa d’unes capacitats

especials ni són estratègiques per a la seva activitat, cal que s’hi implementi la contractació

externa, atès que permet l’obtenció de serveis de major qualitat. Mitjançant un ús estratègic

de l’externalització, l’organització s’especialitza en activitats que li aporten valor afegit i

aprofita les capacitats d’innovació dels proveïdors, fet pel qual obté béns i serveis de qualitat

i guanya en eficàcia i eficiència.

6

El segon argument destacat per la literatura teòrica és la reducció de costos

(Krüsselberg 1991; Grimshaw 2002; Mas 2004; Young 2005; Ramió 2005), lligat a

l’argument anterior, i que recull en bona manera l’explicació econòmica. En concentrar-se en

les activitats core, les organitzacions transformen els costos fixes variables, traslladen el

cost fix al proveïdor, i guanyen en flexibilitat. D’altra banda, en externalitzar el cost

descendeix, ja que se substitueix el principi de jerarquia per el de mercat, que promou la

competència mitjançant el contracte i d’aquesta manera incentiva l’eficiència.

Així doncs, les aportacions de tipus teòric al voltant de l’externalització la plantegen

com una estratègia capaç de reduir costos i alhora augmentar el rendiment (Kakabadse

2001:403), és a dir, òptim paretiana de la producció interna de serveis públics en les

activitats no nuclears de les organitzacions, siguin públiques o privades.

2. La importància de la gestió de les externalitzacions

Els estudis empírics conduïts a nivell internacional (Ferris 1997; Minogue 2000;

Kakabadse 2001; Grimshaw 2002; López-Casasnovas 2003:220) ofereixen una realitat

diferent de la reducció de costos i del guany en eficiència propugnats per la teoria, amb uns

resultats mixtes i inconcloents. Així per exemple, en l’estudi de Ferris (1997) fet a partir de

les dades de l’enquesta ICMA en municipis americans dels anys 1982 i 1988, els costos dels

serveis municipals externalitzats depenien de la grandària del municipi o del nivell

d’implicació política de la ciutadania entre d’altres variables. D’altra banda, López-

Casasnovas (2003) presenta cinc estudis sobre el cost externalitzat del servei de recollida

de residus en diferents municipis catalans i al·lòctons, dels quals dos casos indiquen

invariació entre el cost de producció interna i el cost del servei externalitzat. En tercer lloc,

l’estudi de dos processos d’externalització mitjançant contractació competitiva durant la

dècada dels anys noranta al Regne Unit palesa una tendència a la baixa de la qualitat del

serveis externalitzats (Grimshaw 2002).

D’altra banda, els determinants de la decisió d’externalitzar no es corresponen en

tots els casos amb la millora de l’eficàcia i l’eficiència, o si més no, no funcionen en solitari.

Mentre que en l’estudi realitzat en directius del sector públic i privat del Regne Unit

(Kakabadse, 2001) les principals raons d’externalitzar destacades pels directius públics eren

la millora en la qualitat, l’actualització tecnològica i la concentració en activitats core; l’estudi

de Grimshaw (2002) destacava la restricció legislativa i la pressupostària com a

7

determinants principals de l’externalització. Semblantment, l’estudi de Bryntse (2002) sobre

l’impacte desigual de l’externalització a Suècia i Dinamarca o l’estudi de cas del processos

d’externalització a Dinamarca de Greve (2003) es fixaven en les aliances de poder entre elits

burocràtiques i polítiques, i la fortalesa o debilitats dels sindicats com factors explicatius de

l’opció de producció externa de serveis públics. Així doncs, els recursos humans, bé des

d’una perspectiva de poder i conflicte, bé pel que fa als costos dels treballadors públics en

relació als del sector privat (Ajuntament de Barcelona 1999), tenen un paper molt rellevant

en la decisió.

D’acord amb això, s’estableix una relació contingent entre externalització i rendiment,

i en conseqüència, l’element de gestió de l’externalització pren rellevància en l’explicació

dels resultats de la gestió externa (Kakabadse 2000; Brown 2003). Principalment, la

literatura s’ha centrat en dues dimensions de la gestió de les externalitzacions. D’una banda

el nivell de riscos contractuals i de l’altra l’alineació d’interessos entre organitzacions, que es

correspon a grans trets amb la distinció entre els conceptes d’externalització – gestió pública

de contractes- i partenariat – governança relacional –.

El concepte de gestió de l’externalització, més arrelat en la dimensió de gestió

pública, respon a una lògica de minimització de riscos del contracte, analitzats mitjançant el

paradigma principal-agent (Salanié 1997; Salamon 2002). D’acord amb aquest paradigma

l’organització pública és el principal que delega en un agent l’especificació del producte. En

concordància amb això, la gestió del risc s’adreça a identificar i a limitar els efectes

perjudicials de les asimetries d’informació – és a dir, el comportament oportunista dels

agents–, així com tutelar l’acompliment del contracte, tot assolint un punt d’equilibri entre

costos de control i estalvis del contracte. Les asimetries apareixen fruit del propi contracte,

atès que no es disposa d’informació directa dels costos i la qualitat, que el sector privat té

més experiència en la negociació i la gestió de contractes, i que l’organització

externalitzadora disposa d’una especialització creixent (Grimshaw 2002; Ramió 2005). Tot

això fa que la gestió de l’externalització sigui imprescindible en temes de control i avaluació

(Metcalfe 1993)

D’altra banda, l’anàlisi de la gestió del partenariat públic-privat emfasitza la dimensió

sistèmica de la relació entre sector públic i privat que es produeix en cooperar sector públic i

privat, introduïda a partir del concepte de governance (Kooiman, 1993), interactiva i

sinèrgica. El paradigma dels Partenariats Públic-Privat (PPP) palesa la possibilitat de

coexistència de marcs de col·laboració basats simultàniament en principis de jerarquia i de

mercat. L’èmfasi no recau tant en l’estalvi de recursos com en l’accountability i la idea de

8

bon govern, d’eficiència mitjançant la transferència de riscos (Fernández-Miranda 2005). En

aquest cas, la gestió activa del contracte, la col·laboració amb el partner privat constitueix un

requisit indispensable per al seu rendiment (White 2000:97). Cal observar però, que el

prerrequisit de la gestió relacional és l’existència d’interessos confluents entre sector públic i

privat, i no jocs no cooperatius de suma zero entre principal i agent, que són la majoria en el

cas de la contractació de la producció.

En darrer lloc, cal tenir en compte que l’element de gestió de l’externalització no

només influeix en el rendiment d’aquesta, sinó que també té implicacions en termes del

rendiment institucional i de cultura organitzativa de les organitzacions públiques. D’una

banda, l’opció per la gestió externalitzada suposa un canvi en l’estil administratiu de les

organitzacions públiques ja que es canvia el principi de jerarquia per la governança basada

en el contracte, i el gestor públic passa de gestionar persones a gestionar organitzacions en

xarxa (Ramió 2005), la qual cosa planteja necessitats de noves competències de gestió.

D’altra banda, la cultura organitzativa també pateix un canvi rellevant respecte de l’ideal

burocràtic i el rendiment de comptes es debilita, cosa que pot obrir les portes al

comportament estratègic i la manipulació (Hebson et al. 2003).

3. Marc d’anàlisi

L’estudi Els determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món

autonòmic constitueix la base empírica a partir de la qual s’analitzen les oportunitats i els

dèficits de l’externalització en els ajuntaments a Catalunya. El present estudi és fruit de la

línia de subvencions a doctors de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya per a

estudis en Administració Pública de l’any 2005. El projecte d’investigació té un doble

objectiu, d’una banda abordar els determinants de la decisió d’externalitzar, i de l’altra els

instruments de gestió aplicats als serveis externalitzats. Per a atènyer aquests dos objectius,

s’instrumenta una metodologia doble, qualitativa i quantitativa: d’una banda, entrevistes

semiestructurades amb gestors públics de l’administració autonòmica i de municipis de

referència, i d’altra banda, un qüestionari d’administració telemàtica a una mostra

qualitativament representativa d’ajuntaments de Catalunya.

9

El present anàlisi s’ocupa de l’explotació estadística dels resultats del qüestionari

administrat entre els mesos de març i juny a un total de 81 gestors públics2 segons criteris

de representativitat poblacional i territorial als ajuntaments de Catalunya. Per tal d’obtenir

comparabilitat entre unitats d’anàlisi i alhora maximitzar la variança pel que fa a tipus de

servei públic, es varen seleccionar els caps dels següents serveis: serveis informàtics –

representatiu dels serveis interns i dels serveis d’alta innovació tecnològica–, serveis

d’atenció personal –serveis on els receptors tenen escassa capacitat d’organització–, i

serveis de promoció econòmica – els usuaris dels quals es troben altament organitzats– .

L’opció metodològica, per tal que pugui servir per a l’establiment d’inferències

vàlides, ha d’anar lligada amb l’assumpció ontològica al voltant de les relacions que

s’estableixen entre variables i fets socials (Hall 2003). En el cas de l’externalització de

serveis públics, les conseqüències del fenomen externalitzador poden destriar-se en tres

dimensions analíticament distingibles:

En primer lloc, l’externalització de serveis públics es pot copsar com un instrument de

canvi organitzatiu i de modernització de les Administracions Públiques: el canvi introduït per

la prestació externa de serveis permet d’hipotetitzar un canvi en el rol i en el funcionament

dels ens públics.

La segona perspectiva analítica de l’externalització de serveis públics s’orienta al

sistema de relació entre sector privat i sector públic: la provisió externa de serveis públics

s’ha d’entendre així doncs en termes de problemes de coordinació. La relació en aquest cas

és una relació bidireccional i interactiva en el canvi en la gestió, d’adaptació mútua entre

proveïdor i gestor públic. Els instruments de selecció, planificació, avaluació i control són en

aquest cas els elements d’anàlisi prioritaris.

Finalment, l’externalització constitueix un instrument de millora de l’eficiència i

l’eficàcia dels serveis públics. En aquest cas, el tipus d’anàlisi s’orienta als efectes de

l’externalització en els resultats dels serveis públics.

2 Val a dir que la mostra total és de 100 individus, per bé que el present és un primer estudi exploratori quan encara no ha acabat el treball de camp (N=81).

10

Font: Elaboració pròpia

Totes tres concepcions s’harmonitzen de forma additiva en el disseny d’investigació

general, tot i que d’acord amb l’enfocament de gestió, l’èmfasi analític rau en les dues

primeres perspectives: el canvi d’administració productora a administració gestora en les

administracions públiques catalanes d’una banda, i de l’altra els instruments de gestió dels

serveis externalitzats. Així doncs, l’objecte d’estudi s’articula en dos nivells d’anàlisi i en

dues estratègies d’obtenció de l’evidència empírica diferenciades, per bé que

complementàries, que s’han enunciat més amunt: l’entrevista en profunditat i el qüestionari,

és a dir, la perspectiva case-oriented i la variable-oriented (Ragin 1989). Tot i aquest

disseny, en el present anàlisi es tindrà en compte gairebé exclusivament l’evidència de tipus

quantitatiu fruit dels qüestionaris.

Per a major concreció, el focus d’anàlisi en el present document es troba en

l’externalització com a instrument de modernització de l’Administració Pública. Per tal

d’aproximar aquest canvi, cal distingir els següents elements, que s’esdevenen objectius de

l’anàlisi: En primer lloc, l’abast de la gestió privada de serveis públics, i l’impacte diferencial

en els diferents tipus de serveis públics. En segon lloc, els determinants de l’externalització,

les motivacions en l’ús de l’externalització. I en tercer lloc, la percepció de l’ús i el rendiment

dels instruments de planificació, avaluació i control dels serveis públics externalitzats.

El segon dels objectes d’anàlisi s’adreça de forma específica a la gestió dels serveis

públics externalitzats, és a dir, a la creació d’instruments de coordinació entre proveïdors

privats i gestors públics. Per tal de perfilar amb major precisió el canvi en la gestió dels

Taula 1. Tres prismes d’anàlisi de l’externalització de serveis públics

1. Instrument de modernització de les Administracions Públiques

Externalització Administració Pública

2. Gestió relacional: sector públic i sector privat

Externalització Administració Pública

Sector privat

3. Instrument de millora de l’eficàcia i l’eficiència dels serveis

públics

Externalització Serveis públics

11

serveis públics externalitzats, es poden identificar un seguit d’objectius d’anàlisi: el contracte,

en tant que instrument formal principal de gestió dels serveis externalitzats; i les capacitats

de gestió específiques, és a dir, la planificació, l’avaluació i el control dels serveis

externalitzats.

Tot i que la gestió dels serveis públics s’institueix en el factor explicatiu principal del

rendiment dels serveis externalitzats (Brown 2004), alhora es troba íntimament connectada

amb les motivacions per les quals s’externalitza, fet pel qual els dos objectes d’anàlisi es

troben concatenats. La baula entre motivació i capacitat de gestió pot semblar a primer cop

d’ull dèbil, nogensmenys, l’ús de contrafactuals (Fearon 1991) il·lumina la relació entre

ambdues dimensions: si els gestors públics perceben que l’externalització no s’escomet per

tal de guanyar en eficàcia i en eficiència, no instrumentaran –si més no, no intencionalment–

mecanismes d’avaluació i control per tal d’assolir aquests dos principis.

4 . Evidència empírica

4.1 L’abast de les externalitzacions a Catalunya

L’Estat espanyol i, més concretament, Catalunya no han restat aliens a les receptes

modernitzadores de la Nova Gestió Pública, entre elles l’externalització de serveis públics,

que ha rebut una atenció prou important per part de la Ciència de l’Administració. Tot i això,

fins al moment actual s’han dut a terme pocs estudis empírics d’entitat que connectin amb

algun punt del debat acadèmic (Oliver 2003; Huete 2005), que no amb el conjunt. Així

doncs, la informació disponible és força fragmentària.

Per tal d’aproximar l’abast de l’externalització en els ajuntaments de Catalunya, s’han

emprat preguntes al voltant de les percepcions generals dels enquestats en lloc d’emprar

indicadors de comptabilitat pública. L’estratègia escollida, tot i estar subjecta a majors

marges d’error en l’estimació de la incidència exacta de la producció externa de serveis

públics, és vàlida per tal de caracteritzar l’abast de l’externalització en termes generals, tot

basant-se en criteris d’intersubjectivitat, d’acord amb la visió que en tenen els propis gestors

de serveis públics dels ajuntaments de Catalunya.

Després d’adaptar la tipologia de serveis públics (Fernández Díez 2003) als diferents

nivells competencials per número d’habitants, es va plantejar de valorar el nivell d’incidència

12

de l’externalització en cadascun dels tipus de serveis per al conjunt dels ajuntaments

catalans, en una escala de l’u al cinc de menor a major ús de l’externalització3.

D’acord amb la valoració mitjana dels enquestats per al conjunt dels ajuntaments

catalans, la incidència de l’externalització presenta variacions importants segons el tipus de

serveis externalitzats. Així, els serveis més externalitzats són els serveis d'infrastructures

urbanes, tals com la recollida i tractament de residus, la neteja viària, la pavimentació i

manteniment de la via pública, amb una mitjana de 4.27 sobre 5. D’altres serveis on

l’externalització ha tingut un alt nivell d’incidència són els serveis de sanejament, aigua i

enllumenat, els serveis de transport i els serveis funeraris. Tots ells tenen en comú ésser

serveis altament especialitzats, de tipus tècnic, i amb uns costos enfonsats relativament alts.

En un nivell promig inferior, es troben els serveis d’equipaments municipals d’oci,

comercials, esportius, culturals i educatius, tots ells serveis on la cooperació públic-privada

és preferible a l’externalització, atès que l’alineació d’interessos entre sector públic i privat és

fàcilment implementable mitjançant dissenys institucionals alternatius. Per últim, els serveis

en els quals la incidència de l’externalització se situa en nivells baixos i molt baixos són els

serveis socials, d’urbanisme, de promoció econòmica, els serveis interns de l’ajuntament i

finalment, amb un impacte testimonial, els serveis de seguretat ciutadana. Val a dir que els

darrers serveis citats, en els quals l’externalització té un paper menys rellevant, són tots

serveis que impliquen cert exercici d’autoritat i on la neutralitat axiològica de caire

tecnocràtic és inabastable. Així doncs, es pot inferir cert patró d’ús de l’externalització

segons la distribució sectorial esmentada, en què els serveis tècnics són els més

externalitzats, mentre que els serveis que impliquen l’exercici d’atribucions polítiques reben

un menor impacte.

Un altre indicador rellevant a l’hora de caracteritzar l’impacte del fenomen de la

prestació diferida de serveis públics, en aquest cas de forma inespecífica, és el referit a la

valoració general de l’impacte de l’externalització a Catalunya. En una escala de 0 a 10, la

mitjana d’ús de la contractació externa de serveis públics se situa en el 5.66. Així doncs,

l’externalització és percebuda pels gestors locals com una eina de gestió de serveis públics

no intensiva, sinó situada en un nivell mitjà d’ús. És interessant arribat en aquest punt

connectar la darrera dada amb la valoració general de l’externalització en tant que eina de

gestió, que és de 5.33 sobre 10. Així doncs, l’externalització no és percebut pels gestors

públics de serveis municipals com l’instrument òptim paretià en la prestació de serveis

3 Vegeu Annex 2. Abast de l’externalització per tipus de servei públic

13

públics, més aviat genera escepticisme el guany en qualitat i eficiència propugnats per la

teoria. De tota manera, aquesta primera noció serà desenrotllada en els apartats que

segueixen.

4.2 Els determinants de l’externalització

L’ús de l’externalització pot respondre a diversos determinants, tot i que no tots es

vinculen d’una forma incontrovertible als criteris de maximització de l’eficàcia i l’eficiència

(Kakabadse 2001). D’acord amb allò presentat en la part inicial, poden destriar-se fins a

dotze determinants en la decisió d’externalitzar. Dins d’aquests determinants és oportú

d’establir la distinció entre dos tipus d’arguments: d’una banda, els arguments de tipus

proactiu (Ramió 2005), que busquen la millora dels serveis públics i de la seva gestió

mitjançant l’externalització, fer-los més eficaços i més eficients, tot aprofitant l’experiència i

la capacitat d’innovació tecnològica del sector privat, canviar el funcionament i l’estructura de

les administracions i fer la gestió més transparent i d’aquesta manera incrementar el

rendiment de comptes. L’objectiu darrer d’aquesta perspectiva serà així doncs emprar

estratègicament l’externalització per a la millora dels serveis públics i de la gestió pública.

I d’altra banda, els arguments de tipus reactiu, en que l’externalització implica no tant

un element de millora dels serveis públics i de la gestió, sinó més una resposta als dèficits

del sector públic per a la prestació directa. En aquest cas, la recerca de menors costos no es

vincula a la qualitat del servei, sinó que és l’element econòmic el que es prioritza en

l’avaluació d’alternatives. D’acord amb la lògica reactiva, són les limitacions autoimposades

pels ajuntaments al seu creixement les que fan que l’externalització sigui l’única via de

prestar nous serveis, i per tant l’ús de nous instruments de gestió no cerca major

transparència ni serveis de major qualitat. El posicionament reactiu veu així doncs

l’externalització com una vàlvula d’escapament, com una sortida a les rigideses de la gestió

pública, sense reflexionar sobre els requeriments en termes de gestió que implica.

Tot seguit es presenten els dotze determinants i se n’indica la seva orientació

reactiva o proactiva:

1. La reducció dels costos (proactiu/reactiu)

2. La impossibilitat de contractar més personal a causa d’un acord de govern per tal de

no ampliar el Capítol 1 (reactiu)

3. La impossibilitat de contractar més personal per raons de cost vinculades amb

l’estatut laboral dels treballadors del sector públic (reactiu)

14

4. La impossibilitat de contractar més personal a causa de la pressió sindical (reactiu)

5. Aprofitament de l’experiència del sector privat (proactiu)

6. L’avaluació prèvia de la prestació interna n’indica la conveniència (proactiu)

7. Es tracta d’una “moda” administrativa (reactiu)

8. La majoria de serveis de nova creació (reactiu)

9. La prestació de serveis de major qualitat (proactiu)

10. El canvi en el funcionament i l’estructura dels ajuntaments (proactiu)

11. La millora en innovació tecnològica (proactiu)

12. La millora en transparència en la gestió (proactiu)

Els resultats de l’anàlisi descriptiu4 il·lustren un escenari en què arguments de caire

reactiu i proactiu es combinen i en bona mesura s’anul·len els uns amb els altres. Així per

exemple, el factor que obté la mitjana més alta de valoració, amb una mitjana de 3.315 sobre

5 en una escala de 1 a 5 de menor a major grau d’importància, és el primer dels enunciats,

la voluntat de reducció de costos, l’element central en la literatura acadèmica de caire

econòmic. Tot i això, la reducció de costos no és un determinant completament proactiu ni

completament reactiu, sinó que s’ha de contextualitzar: d’una banda, la reducció de costos

pot ser una reacció a uns costos massa alts del sector públic, que el desestimen per a la

producció del servei; d’altra banda, cal que l’obtenció de serveis més eficients estigui guiada

per un cert criteri de qualitat dels serveis per a poder considerar que la reducció de costos

s’orienta a millorar el servei. Tenint en compte aquests dos condicionants, en el cas dels

ajuntaments catalans l’èmfasi en la reducció de costos respon més a una lògica reactiva que

no pas a una de proactiva. Així doncs, l’èmfasi en el concepte d’eficiència no s’acompanya

del de qualitat i eficàcia, atès que la voluntat d’assolir serveis de major qualitat esdevé el

sisè factor en ordre d’importància, amb un valor promig de 2.91. A més a més, l’èmfasi en la

reducció de costos resta vinculat a la diferència salarial entre treballadors públics i privats,

atès que el segon factor en ordre d’importància és la impossibilitat de contractar més

personal a causa de l’acord de govern per tal de no ampliar el Capítol I, un argument de

caire reactiu, sensiblement allunyat de la millora en eficiència del sector públic. Així doncs,

l’èmfasi en l’eficiència resta vinculat a un argument reactiu previ, l’alt cost dels treballadors

4 Vegeu Annex 1. Estadístics descriptius. Determinants de l’externalització en els ajuntaments catalans. Les mitjanes s’han calculat en una escala de 1 a 5 en què 1 = molt poc important i 5 = molt important. 5 És oportú fer notar que la gran majoria dels valors promitjos s’han situat al voltant del valor central, amb un nivell de dispersió de les respostes força baix. Aquest fet és un indicador indirecte de la indefinició d’objectius a l’hora d’externalitzar: no és fruit d’un anàlisi detallat dels avantatges i els inconvenients, sinó l’eina disponible per prestar els serveis, que no és qüestiona en absència d’alternatives plausibles.

15

públics, les rigideses en la gestió del personal del sector públic, i la impossibilitat

d’incrementar la partida de personal dels ajuntaments, i no tant a obtenir serveis de major

qualitat.

Un altre exemple de la tensió entre arguments proactius i reactius a l’hora

d’externalitzar el trobem en analitzar els determinants que incideixen en l’esfera de la gestió

d’aquests serveis: si bé el canvi en el funcionament i l’estructura de les administracions és el

tercer argument més rellevant, que el canvi impliqui major transparència en la gestió és el

segon argument menys important. Mentre que d’una banda es vol modificar les funcions de

les estructures administratives i les tasques dels treballadors públics, aquests no consideren

que l’ús de l’externalització hagi de conduir a major informació dels serveis, cosa que

qüestiona la millora introduïda. Emprant el marc analític de la teoria del principal i l’agent, val

a dir que el principal, en cedir la realització d’una tasca – en aquest cas la producció d’un

servei o d’una part – es preocupa més d’identificar l’agent, però no així d’establir canals de

comunicació per tal de minimitzar l’asimetria d’informació.

Per tal de delimitar amb major precisió en quina mesura arguments proactius i

reactius conflueixen en la decisió d’externalitzar, es varen presentar de forma dicotòmica

dues preguntes successives en què es preguntava quin era el motiu més determinant a

l’hora d’externalitzar. El primer eix es corresponia a la dicotomia necessitat–oportunitat, és a

dir, les dues opcions de resposta eren “La necessitat de prestar serveis que el sector públic

no pot o no vol assumir” i “La millora en la gestió dels serveis públics”, mentre que la segona

part oferia les alternatives “Prestar serveis de major qualitat” o “Prestar serveis amb menor

cost”, al·ludint en aquests casos als conceptes de qualitat i d’eficiència. Si bé la primera

dicotomia és més definitòria, en tant que el criteri de necessitat obeeix a una lògica més

reactiva i el d’oportunitat, a una de proactiva, en el segon cas també es pot equiparar

qualitat a proactivitat i eficiència a reactivitat, en tant que la qualitat implica un valor afegit a

l’eficiència, que no una alternativa oposada.

Mitjançant la classificació en una taula de doble entrada de les respostes a aquestes

dues preguntes es podrà identificar en quina mesura els criteris reactius i proactius es

combinen o no en la percepció que els gestors públics dels ajuntaments catalans tenen de

l’externalització.

16

Taula 2. Nivell de solapament dels arguments proactius i reactius de l’externalització

Pregunta: Quin creu que és el motiu més determinant en l’externalització de serveis públics als

ajuntaments de Catalunya, dels dos que figuren a continuació? (Les opcions de resposta són

excloents)

Qualitat Eficiència Total Fila

Oportunitat 22 (59.5%) 15 (40.5%) 37 (100%)

Necessitat 23 (52.3%) 21(47.7%) 44 (100%)

Total Columna 45 36

Font: Elaboració pròpia.( N=81). Els percentatges corresponen al marginal de fila.

Poc més de la meitat dels enquestats (53%) s’ubiquen en la diagonal, és a dir, en

escenaris on els arguments proactius o bé els reactius actuen en puritat, i tant l’un com

l’altre tenen un pes gairebé idèntic sobre el total de la mostra. Però tal i com s’apuntava en

analitzar els diferents determinants, la combinació d’arguments proactius – la millora en la

gestió i major qualitat en els serveis – es combinen amb arguments d’orientació reactiva – la

necessitat de prestar serveis i l’estalvi de costos -. Des d’un punt de vista conceptual, no

només l’existència d’arguments reactius en solitari, sinó també el solapament d’arguments

reactius i proactius planteja interrogants pel que fa a la gestió dels serveis externalitzats: que

l’externalització s’empri per a millorar la gestió dels serveis o per a suplir les deficiències de

la prestació directa té implicacions diferents pel que fa a la importància assignada a la gestió

del servei.

En una altre ordre de coses, l’argument subjacent al raonament segons el qual

l’externalització esdevé un instrument de gestió que permet d’obtenir serveis més eficients i

eficaços és l’argument de l’especialització, que alhora també es troba inclòs dins la teoria de

l’agent i el principal: el nivell superior d’especialització de l’agent és el fet que justifica el

guany en eficàcia i en eficiència per al principal en optar per la producció externa. Però cal

tenir present que l’especialització no es predica en exclusiva de l’agent – una organització

privada amb o sense afany de lucre -, sinó que també ateny al principal, en el cas que ens

ocupa, els ajuntaments catalans, que han de definir el seu core business públic: les funcions

de direcció, avaluació i control. Si bé la consciència de la necessitat de definir les funcions

pròpies del sector públic és present entre els gestors de serveis públics –la totalitat de la

mostra manifesta la necessitat d’establir límits a l’externalització–, en cap dels casos

17

analitzats es detecten protocols interns on s’identifiquin serveis externalitzables i serveis no

externalitzables.

A tall d’exemple, els serveis “d’intel·ligència” – estudis, planificació i estratègia –, un

tipus de serveis especialment sensibles, que afecten directament l’orientació futura del

sector públic, són externalitzats en bona mesura, d’acord amb les respostes de més del 48%

dels enquestats. Aquest fet no és inherentment negatiu, però esdevé preocupant si

l’externalització s’escomet sense definir quins elements dins d’aquest tipus de servei

constitueixen assessorament de la decisió i quins impliquen decisió.

4.3 La gestió dels serveis externalitzats

Tot i la valuosa aportació de la teoria dels costos de transacció a l’hora d’explicar el

guany en eficiència i eficàcia que comporta la prestació de serveis públics pel sector privat,

aquesta teoria és incompleta atès que considera que l’estructura del mercat de proveïdors i

de la informació disponible per a l’ens públic és exògena a la pràctica contractual, quan la

realitat s’adreça en el sentit contrari. Els mercats són construccions eminentment polítiques

(Lindblom 1977) afectats per problemes d’asimetries en la informació que són regulats pels

legisladors. En aquest sentit, el mercat de serveis públics no es troba exempt d’assimetries,

fet pel qual la comprensió de l’externalització en tota la seva dimensió ha d’incloure els

elements de gestió dels serveis externalitzats.

Pel que fa a l’estructura dels mercats, aquest element és, donat els constrenyiments

institucionals i legals existents, de difícil solució: llevat de serveis fàcilment segmentables en

l’espai o el temps i prestats a administracions de grans dimensions – l’excepció al capdavall

– l’estructura del mercat de prestadors privats de serveis públics és monopòlica o com a

molt oligopòlica. A més a més, les iniciatives de cooperació interadminstrativa per a la

prestació de serveis són escasses i actuen més en un sentit subsidiari – per tal d’aconseguir

un volum d’usuaris prou estimable, o per la incapacitat tècnica d’assumir-ho individualment –

que no pas per a assolir una millora real, ja que els interessos polítics contraposats i

canviants, els canals de comunicació inexistents o de difícil instrumentació, i les dificultats

d’ordre legislatiu – no tant per la seva inexistència com per la seva cosificació o

“fossilització” organitzativa- actuen com a desincentius per a l’assoliment de la cooperació

en aquests temes . Així doncs, l’opció més viable des d’una perspectiva de gestió a l’hora de

18

donar solució a les limitacions actuals passen per la millora dels canals de comunicació,

primerament al nivell individual, mitjançant la formació en gestió de serveis, i

secundàriament, a un nivell agregat, mitjançant l’establiment de xarxes cooperatives de

comunicació i de transmissió d’informació.

A més a més, tot i acceptar que l’externalització sigui més eficient que la producció

externa, aquesta pot danyar els valors públics de l’equitat i la qualitat en favor d’una mirada

centrada exclusivament en els costos. Des d’una vessant neopública, el guany en eficiència

no pot significar una disminució en l’eficiència, altrament s’estaran establint transaccions

entre eficiència i eficàcia dels serveis públics injustificables. L’element crític per a evitar

aquest tipus de transaccions és de nou la gestió del servei externalitzat. D’acord amb allò

presentat fins ara, l’externalització als ajuntaments de Catalunya té un impacte diferencial

segons el tipus de sector i en la majoria dels casos no obeeix a una lògica de maximització

conjunta de l’eficàcia o qualitat i de l’eficiència. Donats aquests condicionants, els

instruments de gestió dels serveis externalitzats difícilment obeiran a una lògica de millora

dels serveis públics.

Els gestors públics locals entrevistats varen expressar majoritàriament la seva

preocupació per l’element de gestió dels serveis externalitzats6: una gestió incorrecta pot

comportar riscos inacceptables, no solament als usuaris, sinó també al sector públic. En un

altre ordre de coses, si bé la coincidència és gairebé total en indicar que l’ús del contracte

per a gestionar serveis públics és un incentiu a l’eficiència, hi ha un acord molt important

entre els enquestats a l’hora d’assenyalar que l’estalvi de costos es redueix amb el decurs

del temps. Aquest fet és indicatiu de la incapacitat dels sistemes d’avaluació i control

disponibles fins ara a l’hora de capturar l’evolució de costos, de manera que l’asimetria

d’informació entre principal i agent s’incrementa.

Un tercer element que il·lustra l’escenari de gestió dels serveis externalitzats és

l’absència de formació i de cooperació entre administracions en matèria de serveis

externalitzats. Així doncs, es produeix un fenomen d’insularització (Ramió 2001) de les

administracions públiques: a l’hora d’acudir al sector privat per a la prestació de serveis

públics, els ajuntaments catalans es troben mancats de formació per a gestionar-los, així

com de sistemes d’informació i coordinació entre gestors públics. Així doncs, en contractar

un servei, el gestor públic disposa de menys informació –o si en disposa és de tipus

fragmentària i no sistemàtica– sobre les condicions de gestió, els proveïdors i els costos

6 Vegeu Annex 4. Escenari de gestió de les externalitzacions

19

reals que de la que disposen els mateixos proveïdors. Aquesta asimetria informativa pot ser

alleujada mitjançant la creació de xarxes interadministratives(Kickert et al. 1997), no

necessàriament institucionalitzades, que proveeixin els gestors públics d’informació dels

proveïdors, dels costos, els mecanismes d’avaluació, així com bones pràctiques per tal de

minimitzar aquesta assimetria en iniciar la relació contractual per a la provisió del servei.

L’ús de sistemes de coordinació entre administracions municipals i autonòmiques esdevé

així doncs una de les vies de solució dels problemes que planteja l’ús de l’externalització, i

més si es té present que els propis gestors públics reconeixen els dèficits existents en la

planificació de les condicions dels contractes, així com en la comprovació de la qualitat dels

serveis.

De fet, els indicadors de gestió dels serveis externalitzats7 indiquen de nou els

mancances manifestes a l’hora de gestionar els serveis externalitzats: els enquestats es

reconeixen mancats d’informació, de formació i d’instruments. En primer lloc, val a dir que,

de mitjana, els gestors valoren per sota d’allò normal o desitjable l’actuació dels ajuntaments

catalans en la selecció prèvia del mercat, la planificació de les condicions de prestació del

servei, l’especificació en els plecs de condicions de compromisos amb la qualitat del servei,

els mecanismes continuats d’avaluació i control i d’establiment de cooperació amb altres

administracions. Així doncs, les funcions pròpies dels gestors públics – planificació,

avaluació i control, principalment –, aquelles que permeten d’assolir uns serveis més

eficients alhora que més eficaços, són desenvolupades en uns nivells insatisfactoris. Aquest

fet pot atribuir-se a la manca de formació especialitzada, a l’absència de xarxes de

cooperació, però també, i de forma molt important, amb la confusió prevalent entre

arguments de caire reactiu i proactiu a l’hora d’emprendre l’externalització.

A fi de caracteritzar amb major profusió els dèficits en la gestió cal dir que els únics

instruments que són valorats satisfactòriament són els referits al control administratiu-legal

de les condicions del control i la informació de tipus informal sobre el servei per part del

proveïdor. De nou, la diagnosi es repeteix: la introducció de l’externalització no respon tan a

la voluntat de millora com a la necessitat de prestar serveis públics. Això implica que el canvi

introduït per l’externalització del servei no s’acompanya d’un canvi en el funcionament dels

gestors públics: mancats de formació, l’avaluació i el control se cenyeixen en exclusiva a les

disposicions legals i el control exercit esdevé merament formals, sense invertir en

7 Vegeu Annex 5. Indicadors de gestió de les externalitzacions i Annex 6 Instruments de gestió

20

instruments d’avaluació i de control efectius que ofereixin informació rellevant sobre el

funcionament real del servei contractat.

Bibliografia

- Ajuntament de Barcelona (1999) Barcelona: Gobierno y Gestión de la Ciudad. Ed. Díaz

de Santos, Barcelona.

- BALLART, X.; RAMIÓ, C. (2000) Ciencia de la Administración. Valencia, Tirant lo Blanc.

- BRESSER-PEREIRA, L.C. et al. (2004) Política y Gestión Pública. Buenos Aires, Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

- BROWN, Trevor L.; POTOSKI, Matthew (2003) “Contract-Management Capacity in

Municipal and County Governments” Public Administration Review, Vol. 63(2), pp.153-

164.

- BROWN, Trevor L.; POTOSKI, Matthew (2004) “Managing the Public Service Market”,

Public Administration Review, November/December 2004, Vol. 64, No. 6

- BRYNTSE, Karin; GREVE, Carsten (2002) “Competitive Contracting for Public Services:

a comparison of policies and implementation in Denmark and Sweden” International

Public Management Review, Vol. 3(1), 2002, pp. 1-21.

- FORTIN, Yvonne; VAN HASSEL, Hugo (eds.) (2000) Contracting in the New Public

Management. Amsterdam, IOS Press.

- CACHON, Gérard P.; HARKER, Patrick T. (2002) “Competition and Outsourcing with

Scale Economies” Management Science,Vol. 48(10), October 2002, pp. 1314-1333.

- FEARON, James (1991) “Counterfactuals and hypothesis testing in Political Science”

World Politics, Vol. 43 (2), January 1991.

- FERNÁNDEZ DÍEZ, Estrella (2003) Tipología de la gestión de los servicios en el

Ayuntamiento de Madrid. II Curso de Dirección Pública Local. Madrid, 17 de noviembre

de 2003, mimeo.

- FERNÁNDEZ-MIRANDA, Enrique (dir.) (2005) Externalización de la gestión y la

financiación del sector público en España. Madrid, PricewaterhouseCoopers.

- FERRIS, James (1997) “Iniciativas locales para la prestación de servicios públicos. C.6”

en BAÑÓN, Rafael; CARRILLO, Ernesto (comps.) La Nueva Administración Pública.

Madrid, Alianza editorial, 1997, pp. 171-198.

- GREVE, Carsten (2003) “Public Sector Reform in Denmark: Organizational

Transformation and Evaluation” Public Organization Review, Vol. 3, 2003, pp. 269-280,

2003.

21

- GRIMSHAW, Damian; VICENT, Steve; HILLMOTT, Hugh (2002) “Going Privately:

Partnership and Outsourcing in UK Public Services” Public Administration, Vol. 80(3),

2002, pp.475-502.

- HALL, Peter (2003) “Aligning ontology and methodology in Comparative Politics”. In

MAHONEY, James and RUESCHEMEYER, Dietrich (eds.) Comparative Historical

Analysis in the Social Sciences. Cambridge, Cambridge University Press

- HEBSON, Gail; GRIMSHAW, Damian; MARCHINGTON, Mick (2003) “PPPs and the

changing public sector ethos: case-study evidence from the health and local authority

sectors” Work, employment and society, Vol. 17(3), September 2003, pp. 481-501.

- HUETE GARCÍA, Mª Ángeles (2005) “Outsourcing in Spain and USA. Comparisons

about two different local and welfare systems”. EGPA Conference, Berne August 31st -

September 3rd, 2005.

- JOHNSTONE, David (2002) “Public Sector Outsourcing as an Exchange Option”

ABACUS, Vol. 38(2), 2002, pp.153-176.

- KAKABADSE, Nada; KAKABADSE, Andrew (2000) “Outsourcing: a paradigm shift”

Journal of Management Development, Vol. 19(8), 2000, pp.670-728.

- KAKABADSE, Nada; KAKABADSE, Andrew (2001) “Outsourcing in the public services: a

comparative analysis of practice, capability and impact” Journal of Management

Development, Vol. 21(5), pp.401-413.

- KICKERT, Walter; KLIJN, Erik-Hans i KOPPENJAN, Joop (1997) Managing Complex

Networks. Sage, London.

- KRÜSSELBERG, Hans-Günter (1991)“18. Markets and Hierarchies: About the Dialectics

of their Antagonism and Compatibility” en KAUFMANN, Franz-Xaver (ed.) The Public

Sector. Challenge for Coordination and Learning. Berlin, Walter De Gruyter, 1991,

pp.369-395.

- LINDBLOM, Charles Edward Politics and Markets. Basic Books, New York, 1977.

- LÓPEZ CASASNOVAS, Guillem (dir.) (2003) Els nous instruments de la gestió pública.

La Caixa, Col·lecció d’Estudis Econòmics 31, Barcelona, 2003.

- MAS, Jordi (2004) “Un nuevo modelo de externalización (terceriarización/outsourcing) en

la administración pública” IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del

Estado y de la Administración Pública.Madrid, 2-5 Noviembre de 2004

- METCALFE, Les; RICHARDS, Sue (1989) La Modernización de la gestión pública. MAP,

Colección Estudios, Madrid.

22

- METCALFE, Les (1993) “Public Management: from Imitation to Innovation” en

KOOIMAN, Jan (ed.) Modern governance. New Government- Society Interactions.

London, Sage, 1993.

- MINOGUE, Martin; POLIDANO, Charles; HULME, David (eds.) (2000) Beyond the New

Public Management. Changing Ideas and Practices in Governance. Northampton,

Edward Elgar Publishing.

- OLIVER, Josep (dir) (2003) Índice laboral Manpower. El empleo en el sector público.

Manpower, Madrid.

- OSBORNE, D.; GAEBLER, T. (1994) La Reinvención del Gobierno. Paidós, Barcelona.

- RAGIN, Charles (1989) The comparative method:moving beyond qualitative and

quantitative strategies. Berkeley, University of California Press.

- RAMIÓ, Carles (2001) “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en

las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional” en

Revista del CLAD Reforma y Democracia. nº.21 octubre 2001.

- RAMIÓ, Carles (2005) “Las debilidades y los retos de la gestión pública en red con una

orientación tecnocrática y empresarial” Revista Sistema: Número 184-185, Enero 2005,

pp. 87-106, 2005.

- SALANIÉ, Bernard (1997) The Economics of contracts. Cambridge, MIT Press.

- SALAMON, Lester (ed) (2002) The tools of Government. New York, Oxford University

Press.

- VVAA (2003) Informe Pi i Sunyer sobre l’Administració de la Generalitat de Catalunya.

Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2003.

- WHITE, Gordon; ROBINSON, Mark (2000) “6.Towards synergy in social provision: civic

organizations and the state” en MINOGUE, Martin; POLIDANO, Charles; HULME, David

(eds.) Beyond the New Public Management. Changing Ideas and Practices in

Governance. Northampton, Edward Elgar Publishing, 2000, pp. 94-116.

- WILLIAMSON, Oliver (1999) The Mechanisms of Governance. New York, Oxford

University Press.

ANNEXOS. Estadístics descriptius bàsics

Annex 1. Determinants de l’externalització en els ajuntaments catalans

N Mitjana Desviació

típica

23

Les administracions catalanes externalitzen per tal de reduir els costos 81 3,31 1,125

Les administracions catalanes externalitzen perquè no poden contractar més personal donat que hi ha un acord de govern per tal de no ampliar el Capítol I

80 3,23 1,312

Les administracions catalanes externalitzen perquè no poden contractar més personal per raons de cost vinculades amb l'estatut laboral dels treballadors del sector públic

77 2,65 1,178

Les administracions catalanes externalitzen perquè no poden contractar més personal a causa de la pressió sindical

79 1,85 ,833

Les administracions catalanes externalitzen per aprofitar l'experiència del sector privat 81 3,02 1,012

Les administracions catalanes externalitzen després d'avaluar la possibilitat de prestar-lo internament 81 2,98 1,037

Les administracions catalanes externalitzen perquè es tracta d'una moda administrativa 81 2,36 1,297

Les administracions catalanes externalitzen la majoria de serveis de nova creació 81 2,86 1,034

Les administracions catalanes externalitzen per tal de prestar serveis de major qualitat 81 2,91 ,911

Les administracions catalanes externalitzen per a canviar el seu funcionament i la seva estructura 80 3,23 1,079

Les administracions catalanes externalitzen per millorar en innovació tecnològica 81 3,00 ,987

Les administracions catalanes externalitzen per millorar en transparència en la gestió 81 2,27 ,949

Annex 2. Abast de l’externalització per tipus de servei públic Valoracions mitjanes en una escala 1-5 de menor a major nivell d’ús de l’externalització ( N= 81)

Mitjana Vàlids

Nivell d'externalització dels serveis de distribució (sanejament, aigua i enllumenat)

4,09 79

Nivell d'externalització dels serveis d'infrastructures urbanes (recollida i tractament de residus, neteja viària, pavimentació i manteniment de la via pública, senyalització)

4,27 79

24

Nivell d'externalització dels equipaments urbans (parcs i mercats)

3,25 79

Nvell d'externalització dels serveis de promoció econòmica

2,34 80

Nivell d'externalització dels serveis d'urbanisme 2,18 79

Nivell d'externalització dels serveis de seguretat ciutadana

1,63 79

Nivell d'externalització dels serveis de transport 3,85 79

Nivell d'externalització del serveis esportius 2,90 79

Nivell d'externalització dels serveis d'educació i d'oci i cultura

2,75 80

Nivell d'externalització dels serveis socials 2,34 79

Nivell d'externalització dels serveis funeraris 3,85 79

Nivell d'externalització dels serveis interns de l'ajuntament (informàtica, personal, etc.)

2,22 79

Annex 3. Valoració general de l’externalització a Catalunya i del seu nivell d’ús

Valoració general de

l'externalització a Catalunya

Nivell d'us de l'externalització

a Catalunya

Vàlids 81 81N

Perduts 0 0

Mitjana 5,33 5,66

Annex 4. Escenari de gestió de les externalitzacions

Pregunta: Expressi el seu grau d’acord amb les següents afirmacions: (1 molt desacord –5 molt d’acord):

Mitjana Vàlids

Les administracions catalanes planifiquen bé les condicions dels contractes d'externalització

2,53 81

L'ús dels contractes és un incentiu a l'eficiència 2,93 81

Les administracions externalitzen allà on hi ha un mercat de proveïdors competitiu

3,08 80

L'estalvi de costos es redueix amb el decurs del temps 3,47 79

La qualitat dels serveis externalitzats és difícilment comprovable

2,68 80

Els ajuntaments necessiten cooperació i formació per a gestionar els serveis externalitzats

3,90 81

25

L'externalització pot ser perillosa si no es gestiona prou bé 4,66 80

Annex 5. Indicadors de gestió de les externalitzacions Pregunta: En una escala on 1 és molt deficient i 5 molt bo, ¿com considera que és l’actuació dels ajuntaments

catalans en..?

Mitjana Vàlids

Anàlisi prèvia del mercat 2,66 79

Planificació de les condicions de prestació del servei 2,82 79

Especificació en els plecs de condicions de compromisos del proveïdor amb la qualitat del servei

2,94 79

Mecanismes continuats d'avaluació i control de les condicions d'acompliment del contracte

2,24 79

Foment de relacions cooperatives amb els proveïdors 2,42 78

Cooperació entre diferents administracions en matèria d'externalitzacions

2,10 79

Annex 6. Instruments de gestió Pregunta: Dels següents, quins considera que són els instruments de gestió dels serveis externalitzats que els ajuntaments catalans empren més? (1 ús molt escàs – 5 ús molt freqüent) (N=81, perduts =0)

Mitjana Mediana

Control administratiu-legal de les condicions del

contracte

3,62 4,00

Planificació de les condicions de prestació del

servei i de la qualitat

2,89 3,00

Avaluació continuada del rendiment i la qualitat 2,30 2,00

Control periòdic de la qualitat, el cost i la

demanda del servei

2,49 2,00

Reunions entre la unitat i els proveïdors 2,90 3,00

Informació de tipus informal sobre el servei per

part del proveïdor

3,19 3,00

26

Conclusions

Els ens locals catalans estan sotmesos a una triple pressió: expansió dels serveis,

qualitat i equilibri financer. L’externalització de serveis públics ha esdevingut en aquest

context la solució per a prestar serveis públics sense incórrer en alts costos. Ara bé,

l’externalització de serveis públics escomesa pels ajuntaments catalans es correspon més a

l’ús d’un instrument de gestió que no pas a una estratègia de gestió de millora dels serveis

públics: l’element intencional –orientat al canvi i la millora de la gestió pública– és en molts

casos absent, vençut per l’imperatiu de prestar serveis amb uns costos assumibles. Així

doncs, els arguments de caire reactiu –la impossibilitat de prestar el servei directament–

guanyen la partida a la visió proactiva, segons la qual la contractació de serveis públics és

una estratègia de millora de la gestió pública –per bé que no mancada de problemes–. La

indefinició d’objectius a l’hora d’optar pel contracte com a eina de gestió de serveis públics

es transmuta en l’ús deficitari dels instruments de planificació, avaluació i control.

Des d’una òptica neoinstitucionalista, allò que caracteritza el procés en què es donen

bona part de les externalitzacions a Catalunya és el desacoblament entre les institucions

formals – la introducció l’ús del contracte com a instrument de gestió de serveis públics– i

les institucions informals, les normes, les pautes culturals de funcionament de les

administracions públiques, eminentment prestadores directes de serveis i encara molt poc

gestores de serveis contractats. Així doncs, encara no s’ha produït el canvi cultural –

l’establiment d’objectius clars i incontrovertibles en favor de la millora de la gestió– dins les

administracions municipals catalanes. Els gestors públics, mancats d’una orientació clara en

favor de la millora dels serveis públics i d’una comprensió profunda dels nous condicionants

de la gestió, es limiten a exercir una avaluació i un control formals, sense invertir en la gestió

dels serveis externalitzats.

L’èmfasi en el procés d’externalització s’adreça a identificar l’agent més avinent, tot

procurant sistemes competitius. Ara bé, la inversió en les funcions pròpies del principal –la

planificació, l’avaluació i el control– és residual, de tipus formal. Les competències de gestió

de serveis públics externalitzats es troben en un estadi de subdesenvolupament, els

instruments no tenen un caràcter sistemàtic, i són fruit de les necessitats del dia a dia més

que no pas de l’avaluació de les possibilitats d’avaluació i control de què disposen els

gestors. Aquest fet resta vinculat a l’ús reactiu de l’externalització, però també a la manca

27

d’informació sistematizada dels gestors públics sobre les implicacions de l’ús dels contractes

com a eina de gestió.

Idees força

Els arguments reactius i proactius conviuen i se solapen a l’hora d’optar per l’externalització d’un servei públic. Conseqüentment, l’obtenció de serveis de major qualitat i més eficients resta vinculada a la voluntat que se segueixi en triar l’externalització: millorar o bé

Cal establir límits a l’externalització. Nogensmenys la indefinició d’aquests límits és absoluta. L’Ajuntament ha d’ocupar-se no solament de seleccionar l’agent, sinó també definir-se en tant que principal.

La gestió de les externalitzacions – planificació, avaluació i control – és el factor clau per a l’obtenció de serveis de major qualitat i més eficients. Al seu torn, aquest element resta en bona part connectat a l’ús d’arguments proactius a l’hora d’externalitzar.

Propostes

L’externalització s’ha d’afrontar com un instrument de millora de la gestió, altrament el seu ús serà subòptim.

Cada Ajuntament ha de definir un esquema conceptual on diferenciï quins serveis són susceptibles de ser externalitzats de quins presenten més problemes, i de quins no han de ser externalitzats en cap supòsit.

L’establiment de xarxes de comunicació entre gestors de serveis públics per tal d’intercanviar informació sobre els proveïdors, així com tècniques d’avaluació, és una opció per a millorar la gestió dels serveis externalitzats.

L’avaluació dels serveis externalitzats ha d’incloure informació dels usuaris del servei.

Oferir formació especialitzada en gestió de serveis de prestació externa als nivells autonòmic i supralocal, no solament en allò atenyent a tècnica legislativa sinó també en instruments d’avaluació i de control.