Banco Central de Reserva de El Salvador

“La Política Fiscal como herramienta de ajuste cíclico en El Salvador”.

Julieta Fuentes, Senior Marlene Tobar Silva, Especialista

Departamento de Investigación Económica y Financiera

Dirección electrónica de las autoras: julieta.fuentes@bcr.gob.sv y marlene.tobar@bcr.gob.sv

Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN 2

I. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLÍTICA FISCAL : MARCO CONCEPTUAL 3

II. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS 7

II.A. ESTIMACIÓN DEL PIB POTENCIAL Y BRECHA DEL PRODUCTO. 7 II.B. ELASTICIDAD DE LAS VARIABLES FISCALES RESPECTO A LOS AGREGADOS MACROECONÓMICOS. 11 II.C. ESTIMACIÓN DEL BALANCE CÍCLICO Y ESTRUCTURAL. 13

III. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLÍTICA FISCAL 17

III.A. TAMAÑO Y OPERACIÓN DE LOS ESTABILIZADORES FISCALES AUTOMÁTICOS 17 III.B. POLÍTICA FISCAL DISCRECIONAL. 22 III.B.1. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL USO DEL CAB PARA EL ANÁLISIS DE LA POSTURA FISCAL. 23 III.B.2 POSTURA FISCAL ANTE EL CICLO ECONÓMICO SALVADOREÑO. 1980-2003. 24 III.C. POLÍTICA FISCAL GLOBAL 31

IV. CONSIDERACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE MEDIANO PLAZO 34

IV.A. DESCOMPOSICIÓN DEL PROCESO DE ACUMULACIÓN DE DEUDA 36 IV.B. ESTABILIZACIÓN DEL NIVEL DE DEUDA 37

V. CONSIDERACIONES FINALES 41

BIBLIOGRAFÍA 42

1

Introducción

En regímenes de estabilidad cambiaria plena o uniones monetarias ya sean simétricas como el caso de la Unión Europea o asimétricas como es el caso de El Salvador, se renuncia al uso de la herramienta cambiaria como instrumento a través del cual se realizan ajustes de precios relativos, como respuesta ante choques exógenos negativos.

Por lo tanto, es necesario contar con mecanismos alternativos que permitan suavizar el proceso de ajuste cuando se generan choques exógenos asimétricos. La literatura tradicional sobre Areas Monetarias Optimas señala que ante la presencia de rigideces en los precios y sistemas cambiarios fijos, existen mecanismos automáticos alternativos para llevar a cabo el ajuste. Uno de los mecanismos principales citado en dicha teoría para cumplir con dicho objetivo corresponde al uso de la parte automática de la política fiscal conocida en la literatura como “estabilizadores fiscales automáticos”. Los estabilizadores fiscales automáticos son aquellos ingresos y gastos del gobierno que se encuentran vinculados directamente al ciclo económico, de tal manera que moderan automáticamente el impacto de las fluctuaciones del ciclo económico sobre la demanda agregada.

El papel estabilizador otorgado a la política fiscal también puede ser acometido mediante decisiones discrecionales por parte de los hacedores de política. Ambas opciones incorporan explícitamente la propuesta keynesiana de la validez de la política fiscal sobre la demanda agregada, es decir, que ésta tiene la capacidad de generar un impacto en la actividad económica por lo menos en el corto plazo. La efectividad en el uso de la política fiscal en la atenuación de choques exógenos es un tema en discusión sobre el cual prevalecen diversas opiniones. En esta línea de estudio se ubica el presente documento cuyo objetivo es examinar la evolución de la política fiscal en El Salvador durante el período comprendido entre 1980-2003, intentando determinar si ésta ha contribuido a amortiguar los efectos de choques exógenos en el producto o si por el contrario ha sido un factor de amplificación de dichos choques. El documento se organiza bajo el siguiente esquema: En el capítulo I se exponen algunos elementos teóricos relativos al papel estabilizador de la política fiscal. En el siguiente se estima el tamaño de los estabilizadores fiscales automáticos medido por el componente cíclico del saldo fiscal y el balance cíclicamente ajustado. En el capítulo III, se hace uso de las estimaciones anteriores y se evalúa si la política fiscal en El Salvador 1980-2003 ha jugado un papel contracíclico contribuyendo potencialmente a reducir la amplitud del ciclo económico. En el Capítulo IV se presentan algunas consideraciones para la elaboración de una estrategia fiscal de mediano plazo y finalmente se resumen los principales resultados derivados del estudio.

2

I. El rol estabilizador de la política fiscal : Marco Conceptual

El 1° de enero de 2001 entró en vigencia la Ley de Integración Monetaria, mediante ésta El Salvador decidió unilateralmente formar un área monetaria asimétrica con Estados Unidos, renunciando a la posibilidad de utilizar sus herramientas monetaria y cambiaria de modo independiente, para hacer frente a los desequilibrios macroeconómicos que se le presenten. La teoría señala que bajo ciertas condiciones, la política fiscal puede desempeñar un rol estabilizador de la economía en el corto plazo; constituyéndose en ese sentido en un instrumento alternativo de absorción de choques que puede reemplazar en alguna medida el papel potencial atribuido al tipo de cambio nominal.

Pese a lo anterior, la efectividad del empleo de la política fiscal para fines de estabilización económica, ha sido objeto de grandes debates por parte de teóricos y hacedores de política, sin que exista actualmente un consenso respecto a la magnitud y el signo de la respuesta de las variables económicas ante una innovación de tipo fiscal (Perotti 2000). Hasta inicios de la década de los sesenta, predominó la visión keynesiana tradicional la cuál promulgaba una relación directa entre el balance presupuestario y la actividad económica, suponiendo que ante situaciones de inflexibilidad de precios y sub-empleo, un incremento en el déficit fiscal tiene un efecto multiplicador positivo en la demanda agregada y el producto1.

Consecuentemente, dicha escuela de pensamiento abogaba por el empleo de una política fiscal activa recomendada fundamentalmente en episodios de choques de demanda; propiciando numerosos intentos de usar la política fiscal para incrementar o reducir la velocidad de crecimiento del producto (Sellon 2002).

Posteriormente, el optimismo por el uso activo de la política fiscal perdió popularidad ante el surgimiento de diversas críticas que señalaban una falta de fundamentos microeconómicos y al desarrollo de la teoría de las expectativas racionales, la cual minaba algunos de los supuestos fundamentales de la teoría keynesiana tradicional. Lo anterior, impulso el surgimiento de una nueva escuela de pensamiento económico neoclásico, que afirma la ineficacia de la política fiscal en alterar el crecimiento económico aduciendo que los agentes económicos añaden en sus decisiones corrientes las expectativas respecto a cambios futuros en la política económica; de esta forma, las variaciones esperadas en la política fiscal en periodos posteriores pueden contribuir a explicar el impacto de las medidas actuales.

Esta escuela introduce el concepto de “Equivalencia Ricardiana”, que en su sentido más estricto establece que una expansión fiscal, modifica la percepción de los agentes privados sobre una posible compensación del actual déficit público, que

1 En extensiones el modelo permitía efectos de crowding-out mediante cambios inducidos en la tasa de interés y el tipo de cambio.

3

tiende a reducir su consumo e inversión con el objetivo de incrementar el ahorro y responder en el futuro a las mayores contribuciones que requerirá el sector público. A los desarrollos teóricos de la época se agregaron algunos ejemplos empíricos que sorprendieron a economistas y hacedores de política al contradecir las predicciones realizadas por el keynesianismo respecto a la existencia de un multiplicador fiscal positivo, señalando la posibilidad de que éste se torne incluso negativo. Giavazzi y Pagano (1990) y Alesina y Perotti (1996), identifican siete casos en los cuales los efectos de una contracción fiscal resultaron positivos para el crecimiento de dichas economías, éstos fueron: Dinamarca, 1983-1986; Irlanda 1987-1989; Bélgica 1984-1987; Canadá 1986-1988, Italia 1989-1992, Portugal 1984-1986 y Suiza 1983-1989.

Estos episodios dan lugar al surgimiento de nuevas corrientes de pensamiento en las cuales se explora las condiciones bajo las cuales se pueden presentar estos efectos no lineales de la política fiscal llamados frecuentemente efectos no-keynesianos, enfatizando el rol que cumplen las expectativas de los agentes privados respecto al accionar futuro de las autoridades fiscales. Acorde a lo anterior, un cambio de política que podría ser contractivo según la teoría, puede resultar expansivo si genera expectativas suficientemente fuertes en sentido opuesto, indicando la existencia de un multiplicador fiscal negativo. Es decir, una contracción fiscal que sea creíble puede generar expectativas respecto de una menor carga impositiva futura lo cuál puede incrementar el consumo privado y de esta manera generar un impulso positivo sobre la demanda agregada; contrariamente una expansión fiscal en un ambiente en el cuál se presentan severas dudas respecto a la sostenibilidad de las cuentas fiscales puede generar un colapso en la confianza de los agentes privados y propiciar una caída en la demanda agregada. Sin embargo, es difícil determinar las condiciones bajo las cuales el multiplicador puede cambiar de signo. Algunos estudios señalan dentro de las condiciones bajo las cuales pueden materializarse estos efectos no lineales la presencia de altos déficit presupuestarios, nivel y crecimiento acelerado de la deuda pública, nivel elevado de consumo de gobierno y aspectos relacionados con la composición, tamaño y duración del impulso fiscal. Bertola y Drazen (1993), encuentran en un modelo de tipo neoclásico la existencia de una relación no lineal entre el consumo privado y el gasto de gobierno, afirmando que ésta se torna positiva cuando la economía enfrenta elevados niveles gasto público respecto a PIB; en la medida que los agentes económicos esperan un ajuste severo en el gasto público y por consiguiente un incremento en su riqueza. Estos resultados son contrarios a los hallazgos del estudio realizado por Perotti (1998) que señala el surgimiento de efectos no lineales cuando la economía alcanza un ratio deuda a PIB “límite”. La existencia del premio por riesgo, es una de las más importantes vías identificadas, a través de la cual el endeudamiento del gobierno puede afectar el multiplicador fiscal, en la medida que los agentes privados reaccionen positivamente ante una

4

consolidación fiscal que genere una disminución en el premio por riesgo pagado por el gobierno (Hemming et al 2002). Otros estudios como el realizado por Giavazzi, Tapelli y Pagano (2000), concluyen que los efectos de la política fiscal en la economía dependen adicionalmente de la composición de las medidas implementadas y del tamaño y duración del impulso fiscal que sea proveído. Estos autores encuentran que la posibilidad de ocurrencia es mayor cuando se producen impulsos grandes y persistentes que sean realizados mediante variaciones en los impuestos netos y no tanto por cambios en el consumo público. Por otra parte, Alesina y Perotti (1996)2 determinan que la realización de una contracción fiscal mediante reducción en el gasto público puede generar una expansión económica, mientras que una política fiscal restrictiva a través de una reducción en impuestos o inversión tiene los efectos contractivos propuestos por la postura keynesiana tradicional. La tarea de evaluar empíricamente la política fiscal mediante el seguimiento de las variables fiscales como ingresos y gastos presenta algunos inconvenientes como lo es el que sus movimientos reflejan el impacto de las fluctuaciones de la economía; es decir cambios que ocurren sin la intervención de las autoridades fiscales. Lo anterior, sugiere la necesidad de realizar una separación clara entre el componente del balance fiscal que se encuentra directamente vinculado al ciclo económico y aquel que represente los cambios activos realizados en materia de política fiscal, con la finalidad de definir el rol que desempeña cada uno de los componentes señalados en la estabilización del producto.

El reconocimiento de la importancia de estos componentes condujo al desarrollo de metodologías orientadas a realizar una distinción entre lo que se denomina estabilizadores automáticos y el saldo estructural.

La estabilización fiscal automática tiene su origen en la existencia de ciertos ingresos y gastos que se encuentran asociados al ciclo económico y que reaccionan sin que se requiera ninguna intervención gubernamental. Su funcionamiento, por consiguiente depende de factores estructurales que son difíciles de cambiar en el corto plazo. El saldo estructural o balance cíclicamente ajustado constituye un indicador de la orientación que se quiere imprimir a la política mediante el uso activo y/o discrecional de medidas de gastos e ingresos. Actualmente existe cierto consenso entre un buen número de economistas acerca de la conveniencia de dejar actuar libremente los estabilizadores fiscales automáticos, en la medida que son puntuales, previsibles y no afectan las expectativas de los agentes económicos. Contrariamente, las opiniones sobre el empleo de la política discrecional son muy diversas a raíz de los problemas de rezago en la implementación y la falta de conocimiento respecto del impacto final de las medidas.

2 Citado en Tello (2002)

5

Finalmente, algunos autores recomiendan el uso de la política discrecional en circunstancias especiales como cuando la política monetaria es restringida debido a la existencia de un sistema cambiario fijo o por encontrarse en niveles muy bajos de tasas de interés y cuando se presentan problemas de sostenibilidad de la deuda, que incluso impiden el funcionamiento de los estabilizadores fiscales automáticos.

6

II. Consideraciones Metodológicas

En el presente capítulo se estima el tamaño de los estabilizadores fiscales automáticos (medido por el componente cíclico del saldo fiscal) y el balance fiscal cíclicamente ajustado (también llamado estructural o subyacente). Las estimaciones están basadas en dos metodologías similares, en primer término la propuesta por la Comisión Económica Europea (CE) y en segundo la formulada por la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD). Obtener la posición subyacente y cíclica del presupuesto fiscal bajo estas metodologías implica tres pasos a seguir: Primero se requiere la estimación del PIB potencial y su correspondiente brecha del producto; como segundo paso, se estima la sensibilidad del presupuesto al ciclo económico medida por las elasticidades ponderadas de los impuestos; y finalmente, haciendo uso de los cálculos anteriores, se descompone el balance observado en sus componentes cíclico y estructural. Cada uno de estos pasos se discute a continuación.

II.A. Estimación del PIB potencial y Brecha del Producto.

La separación de los componentes fiscales se fundamenta en el supuesto que el PIB corriente fluctúa en el tiempo alrededor de una tendencia subyacente que refleja la tasa de crecimiento potencial de largo plazo de la economía. Este crecimiento potencial se ve sometido a choques temporales que desvían momentáneamente al PIB actual de su tendencia de crecimiento y que por definición se disipan en el tiempo, generando los denominados ciclos económicos (Burns y Mitchell 1946). Estas fluctuaciones cíclicas (desviaciones del PIB potencial) en la actividad económica ejercen un impacto importante en los balances fiscales dependiendo del grado de sensibilidad que presente el presupuesto ante el ciclo económico, generando lo que se denomina saldo cíclico del balance, que al ser eliminado del balance observado otorga un indicador de la posición subyacente del presupuesto. Por lo tanto, es necesario estimar la trayectoria de largo plazo definida como PIB potencial (Y*) para luego calcular las desviaciones del PIB actual (Y) respecto a éste. Dicho concepto se conoce en la teoría como brecha del producto (GAP) y unido a la estimación que se realice de la sensibilidad cíclica del presupuesto fiscal servirán como insumo para obtener los saldos fiscales.

**

YYYGAP −

= (1)

Existen diversos métodos para la estimación de Y* como son el uso de funciones de producción, o de filtros estadísticos, la obtención de una tendencia lineal y la utilización de modelos de Vectores Autorregresivos Estructurales (SVAR)3. Actualmente los métodos más utilizados son las funciones de producción (FP) y el filtro de Hodrick-Prescott (HP).

3 Ver Giorno,C y otros, (1992)

7

Las Funciones de Producción relacionan el PIB potencial con las tendencias de los factores trabajo, capital y la productividad total de los mismos; reflejando de forma directa su relación (FMI 1999). Sin embargo, aunque su aplicación representa grandes ventajas, su elaboración exige una gran cantidad de información y la incorporación de supuestos sobre el comportamiento de los factores de producción.

En el presente documento, ha sido seleccionado el filtro HP para obtener la tendencia de la serie del producto, para el periodo 1970-2003, sobre la base de criterios pragmáticos tales como su simplicidad, transparencia y aceptación. Este filtro lineal permite estimar la tendencia o serie suavizada (Y*), minimizando la varianza de la serie original (Y) alrededor de dicha tendencia; sujeto a la elección del parámetro de suavización denominado λ.

Min ∑ (2) ( ) ( ) (( )21

2*

1***

1

2*1∑ −

= −=

−−−+−+

T

t ttt

T

ttt YYYYYY

tλ )

La ventaja estadística que presenta el uso del filtro es que constituye una herramienta muy simple y de fácil aplicación, que requiere de pocos juicios de valor en la medida que es un procedimiento mecánico de obtención de la tendencia de la serie, alrededor de la cual las desviaciones presentan un comportamiento simétrico durante el ciclo económico completo. Esta aproximación, presenta algunas desventajas en su aplicación que es importante tener en cuenta para el análisis posterior. Principales problemas relacionados al uso del filtro HP

Dentro de los inconvenientes observados en la utilización del filtro se encuentran los relativos a la presencia de quiebres estructurales en la serie a descomponer, el problema denominado del punto final y los relativos a la elección del valor del parámetro de suavizamiento λ. Respecto al primer señalamiento, se advierte la incapacidad del filtro de detectar y reflejar cambios repentinos; conduciendo a sesgos transitorios en la estimación de la tendencia que son difíciles de corregir adecuadamente. En el caso de El Salvador, el quiebre estructural experimentado en el periodo 1979-1982 que corresponden al agravamiento del conflicto armado, produce un sesgo transitorio de alrededor de tres años hacia delante y hacia atrás en la serie del producto, la alta volatilidad de este periodo aunada a este fenómeno conduce a analizar con cautela el comportamiento de las variables macroeconómicas durante este lapso. El problema anterior, está relacionado con la incapacidad de las técnicas de filtro del tipo de HP para identificar la diferencia que existe entre choques que provienen del lado de la demanda de aquellos que provienen del lado de la oferta. Por definición, los choques de demanda no tienen impacto sobre el crecimiento potencial de la economía en la medida que por su naturaleza tienden a desaparecer en el tiempo; mientras que por el contrario si la economía se enfrenta a un choque de oferta es más factible que ejerzan un impacto permanente sobre el mismo.

8

El sesgo transitorio producido en la estimación de la tendencia, puede conducir a valoraciones incorrectas de los resultados fiscales. A manera de ejemplo, en el caso que la economía se enfrente a un choque negativo de demanda, el crecimiento del PIB potencial estimado podría reducirse (erróneamente) y por lo tanto sobreestimar el tamaño de la brecha del producto; conduciendo a una subestimación de la posición presupuestaria subyacente, es decir a reflejar una situación fiscal más sólida de la que en realidad enfrenta la economía. En cuanto al problema del punto final, este se deriva de la forma en que se calcula la tendencia inicial y final de una serie, a diferencia de los valores centrales que son estimados a partir de ponderaciones simétricas de la serie original, en los extremos se asigna un peso mayor de las observaciones recientes induciendo un sesgo en los valores de tendencia estimados. Una forma de corregir las distorsiones generadas por esta estructura de ponderación del filtro, es extender la serie original mediante proyecciones; por lo que para minimizar el sesgo derivado de este problema, se proyectó el crecimiento del PIB real para el periodo 2004 -2007, suponiendo que la economía crecerá a una tasa de 2.5% para 2004 y 2005 y a una tasa de 3.0% en los años 2006 y 2007.

El parámetro de suavizamiento λ Un elemento relevante en el empleo del filtro lo constituye la elección del valor del parámetro de penalización λ, que determina el grado de suavizamiento de la tendencia de la serie, de tal forma que a mayor valor de λ mayor suavizamiento; en el límite si λ → ∝, se origina una tendencia lineal. El desacuerdo existente sobre el valor del parámetro de suavizamiento “óptimo” ha conducido a la evaluación de los resultados obtenidos a partir de distintos valores de λ, identificando dos tipos de errores que se pueden cometer en su elección denominados por algunos autores como efecto compresión y efecto escape (Bouthevillain et al 2001). Las implicaciones de cometer un tipo de sesgo u otro deben ser definidas en función de los objetivos del análisis a desarrollar y a partir de ellas determinar un balance apropiado. El efecto compresión ocurre cuando el λ empleado es menor al “óptimo”, en este caso el grado de suavizamiento del filtro es menor y la tendencia obtenida es bastante cercana a los valores observados de la variable, posibilitando una subestimación del componente cíclico. En el análisis fiscal, la variabilidad de la tendencia complica la evaluación adecuada de la postura fiscal; particularmente se señala que puede conducir a una afirmación demasiado positiva de la política fiscal en periodos de alto crecimiento. Por contraposición, este efecto genera una subestimación del impacto de los estabilizadores automáticos, como se verá posteriormente. Por el contrario, el efecto “leakage” o de escape ocurre cuando se emplea un λ mayor al “óptimo”, el componente cíclico se sobreestima lo cual puede conducir a posiciones fiscales de riesgo en épocas de bajo crecimiento del producto. El riesgo que involucra el no identificar adecuadamente la posición subyacente del gobierno,

9

en especial un deterioro estructural puede dar origen a niveles de déficit elevados y consecuentemente a un fuerte crecimiento de la deuda pública. Siguiendo el trabajo desarrollado por Bouthevillain et al. (2001), se eligió un valor de λ=30, que constituye una penalización intermedia entre el valor de 100 originalmente sugerido por Hodrick y Prescott (1980) y el propuesto por autores como Kaiser y Maravall (1999) y Ravn y Uhlig (2001) que para series anuales es de λ=8; ponderando en mayor medida los costos del efecto leakage e intentando generar una tendencia relativamente estable.

El PIB potencial y la brecha del producto

De acuerdo a la metodología descrita y al comportamiento del producto real durante el período 1970-2003, el producto potencial y la brecha o componente cíclico del producto se presentan en los gráficos No.1 y No.2.

Gráfico No. 1

Producto real y de tendencia en logaritmos

10.30

10.40

10.50

10.60

10.70

10.80

10.90

11.00

11.10

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

PIB real

Tendencia

Gráfico No. 2 Componente cíclico del producto real en logaritmos

-0.12

-0.10

-0.08

-0.06

-0.04

-0.02

0.00

0.02

0.04

0.06

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

1 2 3 4 5

10

El análisis del ciclo económico salvadoreño se puede dividir en 5 subperíodos a partir de la determinación de los máximos y mínimos locales de la brecha o componente cíclico de la serie del producto4. Los subperíodos señalados en el gráfico No.7 establecen las fases expansivas y contractivas del ciclo económico salvadoreño; midiéndose las primeras de valle a pico y las contractivas de pico a valle, dichas etapas se resumen en la tabla siguiente:

Tabla No. 1

Fases del ciclo económico salvadoreño

Sub-período Fase del ciclo Desv. cíclica promedio

1 1979-1982 Recesiva -4.73

2 1983-1987 Expansiva -1.66

3 1988-1991 Recesiva -1.53

4 1992-1995 Expansiva 1.82

5 1996-2003 Recesiva 0.23

Las fases cíclicas difieren tanto en extensión como en intensidad, la duración de las fases ha oscilado entre 4 y 9 años, mientras que en el caso de la intensidad se han registrado períodos en que la desviación cíclica ha representado un 8.95% del producto de tendencia como en 1982; mientras que en otros la desviación máxima supuso desviaciones de tan solo 3.61%. El periodo 1996-2003, corresponde a la fase recesiva más extensa de los últimos cuarenta años, que aunque coincide en términos de estabilidad con la solidez del periodo 1962-1966, el promedio de crecimiento difiere notablemente ya que en el primero la tasa de variación media fue de 2.6%, mientras que entre 1962 y 1966 fue de 8.6% (Fuentes y Tobar 2002).

II.B. Elasticidad de las variables fiscales respecto a los agregados

macroeconómicos.

El segundo paso en la desagregación de los componentes del balance fiscal constituye la estimación de la reacción de las categorías del presupuesto al ciclo económico. Esta puede ser aproximada a partir de simulaciones desarrolladas por modelos macroeconométricos, deducida en función de las leyes y/o códigos tributarios que luego son contrastados con análisis de regresión o del empleo de modelos de regresión simple que cuantifiquen el impacto de las variaciones del producto en los ingresos y gastos del sector público (Noord 2000) mediante el cálculo de elasticidades.

En este documento, se hizo uso del método de regresión lineal para estimar el grado de sensibilidad de las variables fiscales a la posición de la economía, considerando

4 Los periodos indicados difieren levemente de los identificados por Fuentes y Tobar (2003), en que se utilizó un valor de λ igual a 100.

11

como categorías de ingreso sujetas al vaivén de los ciclos del producto: los impuestos tributarios totales y de manera desagregada, los impuestos a la renta, al valor agregado, al consumo de productos y al comercio exterior. Adicionalmente, se supuso la no existencia de una respuesta cíclica (anticipada) del gasto por lo que el gasto estructural corresponde a su valor observado.

Las elasticidades de dichas variables fiscales respecto a la actividad económica se obtuvieron mediante la estimación de la siguiente ecuación para el periodo 1980-20035:

εβα ++∆+=∆ DVY itit loglog (3)

Donde, Yit corresponde al valor de cada categoría de ingreso considerada; Vit,, corresponde a la base de tributación: producto o consumo o comercio exterior y D, representa una dummy que intenta capturar las medidas de política discrecional más importantes relacionadas con cada categoría de impuesto (véase Anexo No. 1). Adicionalmente, se incluyó en las estimaciones una dummy que corresponde a los años de recrudecimiento del conflicto armado (1979-1982) y la variable dependiente rezagada un periodo como mecanismo de corrección. Las series tanto del producto como de las diferentes categorías de ingreso fueron deflactadas por el deflactor del PIB, con el objeto de separar el efecto precio del análisis y fueron transformadas mediante la aplicación de logaritmos y de una diferencia regular, siendo esta última suficiente para estacionarizar el nivel de las series. Las regresiones estimadas proporcionaron resultados satisfactorios únicamente para el caso de los impuestos tributarios totales y sobre la renta tomando como base el producto; las estimaciones de la elasticidad de los impuestos al valor agregado, consumo de productos y comercio exterior respecto al producto o alternativamente al consumo y al comercio exterior, no proporcionaron resultados estadísticamente satisfactorios debido a la presencia de quiebres estructurales y series relativamente cortas, entre otros. Lo anterior condujo a asumir el supuesto de proporcionalidad que implica asignar a estas categorías una elasticidad unitaria, esta conjetura ha sido empleada en diversos estudios en el caso de los impuestos indirectos e incluso como elasticidad tributaria total6. Las elasticidades estimadas se suponen constantes en el tiempo pero son ponderadas en función del peso relativo de las categorías de impuesto consideradas dentro de los ingresos tributarios totales en cada año y posteriormente promediadas con la elasticidad calculada para los ingresos tributarios totales. Los resultados de las estimaciones se presentan en la siguiente tabla.

5 Periodo seleccionado en función de la disponibilidad de información. 6Martner, R. (2000); Brandner, P. et al (1998) ; Giorno, op cit ,entre otros.

12

Tabla No. 2 Principales resultados de las estimaciones

Categoría de

Ingreso

Ecuación estimada Elasticidad

Tributarios tribuDWarPIBctribu ++∆+=∆ )log()log( 1.35

(2.60)

Renta rentaDWarPIBcrenta ++∆+=∆ )log()log( 1.49

(2.19)

IVA, Consumo de

Productos y

Comercio Exterior.

Resultados no satisfactorios

1.00

Entre paréntesis se presenta el t-statistic. Esta aproximación al cálculo de las elasticidades, adolece de ciertas desventajas como la carencia de información detallada sobre la recaudación impositiva por categorías, los efectos estimados de las medidas discrecionales adoptadas en cada periodo y la posibilidad de que los estimadores obtenidos sean sesgados e inconsistentes debido a la endogeneidad de las variables7; por lo cual deben tomarse como valores indicativos. Adicionalmente, Brandner y otros (1998), señalan precisamente como una de las debilidades inherentes a las metodologías de la OECD y la CE el supuesto de elasticidad constante a lo largo del ciclo; ya que al realizar un ejercicio de simulación para los países de la Unión Europea demuestran que la volatilidad de la elasticidad con respecto al ciclo es tan elevada que exceptuando unas pocas ocasiones no puede determinarse el signo correcto que presenta el balance cíclico de dichos países.

II.C. Estimación del Balance Cíclico y Estructural.

Existe amplio consenso, teórico y práctico, sobre la necesidad de contar tanto con un indicador de la posición subyacente del saldo fiscal como de estimar el tamaño de los estabilizadores fiscales automáticos. Si se contara con la suficiente información acerca de las cuentas fiscales y de una estimación exacta de la posición de la economía frente al ciclo económico, sería posible llevar a cabo un ajuste para cada partida del presupuesto de manera de obtener sus componentes estructural y cíclico reales. Sin embargo, debido a problemas de información, dichos componentes sólo pueden ser aproximados por algunos medios indirectos de cálculo (CE 2002). Al respecto, existen diversas metodologías de estimación sin que se haya llegado a determinar cuál es la más apropiada para su cálculo8.

7 Pese a las consideraciones señaladas esta metodología de calculo ha sido frecuentemente utilizada en el desarrollo de estudios empíricos similares. 8 Ver Brandner, P op cit (1998), CIES, (2002) y BIS (2003), en los cuales se describen algunas de las metodologías existentes para su estimación.

13

Algunos de los principales productores de este indicador son la CE (1985), la OECD (2000) y el FMI (1999) los cuales usan metodologías similares para el cálculo del balance presupuestario cíclicamente ajustado (CAB), que consisten en ajustar el balance presupuestario actual con un componente presupuestario cíclico el cual es estimado mediante parámetros de sensibilidad y la brecha del producto. Los resultados entre instituciones varían principalmente como resultado de las diferentes estimaciones de la brecha del producto9. La técnica utilizada por la CE estima el CAB como el balance presupuestario actual (B) ajustado por los componentes del presupuesto que reaccionan al ciclo económico. El componente cíclico del presupuesto, se calcula multiplicando la brecha del producto (GAP) y la sensibilidad marginal del presupuesto fiscal a dicha brecha (∝). Posteriormente se obtiene por diferencia, el saldo fiscal ajustado por el ciclo económico.

tttt GAPBCAB α+= (4) La sensibilidad marginal presupuestaria (α) se estima multiplicando la elasticidad promedio de los ingresos del gobierno (εt) respecto al PIB por la ratio de impuestos

totales sobre el PIB

t

t

PIBR . Dicha sensibilidad se interpreta como la respuesta

promedio que tendrá el presupuesto fiscal ante variaciones en el ciclo económico. A manera de ejemplo, una sensibilidad marginal de 0.5 significa que ante una variación de 1% en la brecha del PIB, el saldo público varía en promedio 0.5 puntos porcentuales del PIB.

=

t

ttt PIB

Rεα (5)

La ventaja de dicha aproximación es su simplicidad y los mínimos requerimientos de información, que permite que sea fácilmente aplicable a países con escasa información estadística como es el caso de El Salvador.

Por otra parte, de acuerdo a la metodología de la OECD10 el saldo estructural (CAB) se calcula mediante la siguiente formula:

∑=

−−=p

pi

st

stit pitalgastosdecaERCAB )()(

, (6)

)(

,s

tiR , representa los ingresos estructurales y se calcula como:

i

t

tti

sti Y

YRRε

=

*

,)(

, (7)

9 CE op cit 10 Brandner, P. op cit

14

Donde, corresponde al valor observado de la categoría de ingreso i; YtiR , t , denota el producto observado; Yt* expresa el producto potencial; y εi, corresponde a la elasticidad de cada categoría de ingresos considerada i respecto a la base elegida. El gasto estructural representado por se estima de manera similar y los gastos de capital son considerados como acíclicos.

)(stE

Finalmente, el saldo cíclico se obtiene como la diferencia entre el balance observado y el saldo estructural estimado (CABt).

En el caso de El Salvador la posición cíclica de la economía, como se señaló anteriormente, se definió a partir de la descomposición de la serie del producto mediante el filtro HP a diferencia de la aproximación por función de producción realizada por la OECD y la CE; mientras que como medida del saldo fiscal se utilizó el resultado primario excluyendo donaciones, que refleja el balance de ingresos y gastos del periodo actual aislando compromisos adquiridos en el pasado e ingresos eventuales no controlables.

Los resultados de ambas metodologías se presentan en los gráficos No. 3 y No.4, como se puede observar los componentes obtenidos son bastante similares, siendo la discrepancia máxima de 0.8 en el año 1981. Por lo anterior, el análisis desarrollado posteriormente estará basado en el punto medio de las estimaciones.

Es importante destacar que las estimaciones de la brecha del producto, de las elasticidades fiscales y en consecuencia de los componentes cíclico y estructural del resultado fiscal deben ser interpretadas con cautela ya que son altamente sensibles a la metodología de cálculo utilizada y por lo tanto están sujetas a un cierto margen de incertidumbre.

Gráfico No.3

Componente Cíclico del Déficit Fiscal Salvadoreño Porcentajes del PIB

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

CE OECD

15

Gráfico No.4 Déficit Cíclicamente Ajustado Salvadoreño (CAB)

Porcentajes del PIB. -14.0

-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

CE OECD

16

III. El rol estabilizador de la Política Fiscal

III.A. Tamaño y operación de los Estabilizadores Fiscales Automáticos

Los estabilizadores automáticos constituyen la reacción del presupuesto a las fluctuaciones económicas, en ausencia de cualquier acción discrecional del gobierno (ECB 2000); su operación puede contribuir a reducir la volatilidad del producto especialmente cuando ésta es resultado de choques a la demanda agregada. La capacidad de atenuación cíclica de la política fiscal difiere de país a país, ya que depende de características particulares como el grado de volatilidad del producto, el tamaño del gobierno, la estructura del sistema impositivo, los mecanismos de asignación del gasto público y la sensibilidad de las variables fiscales al estado de la economía, entre otros (OECD 1999). En primer lugar, debido a que los estabilizadores son por definición cambios inducidos en los ingresos y gastos públicos por el estado de la economía, su magnitud está relacionada de manera directa con la amplitud de las oscilaciones del ciclo. La ratio tributación-producto o carga tributaria, es una medida del tamaño del gobierno asociada de manera directa a la dimensión de los estabilizadores y a su vez a una menor volatilidad del producto (Fatás y Mihov 1999 y 2000); sin embargo, algunos autores han encontrado evidencia sobre la reversión de este efecto después de ciertos límites, es decir que si el tamaño del gobierno es relativamente elevado éste puede exacerbar la volatilidad cíclica en lugar de reducirla (Silgoner et al 2003). Respecto a la tributación, la propiedad que poseen algunos impuestos de moverse directamente en relación al producto, posibilita que el sistema tributario modere el (la) crecimiento (caída) del ingreso disponible en épocas de auge (depresión) y en consecuencia suavice la trayectoria de la demanda. La progresividad del sistema tributario y la carga tributaria determinarán la cuantía de la estabilización provista por esta vía. Como se puede observar en la tabla No.3, la sensibilidad del balance fiscal depende en gran medida de la ratio ingresos tributarios-producto, en los países de América Latina la proporción observada es significativamente inferior a la de la muestra de países Europeos, afectando junto a otros aspectos el tamaño relativo de los estabilizadores automáticos. Martner (2000), señala que en América Latina el componente cíclico del déficit durante la década de los noventa alcanzó valores superiores a un punto del PIB en los países con mayor volatilidad del producto y/o más alta carga tributaria como Argentina, Brasil, Chile y Perú.

17

Tabla No.3 Estabilizadores Automáticos en América Latina y Europa

Región o País Ingresos

Tributarios/PIB

Sensibilidad Brecha del

producto

Saldo

cíclico

Ecuador 9.1% 0.09 4.6% 0.4%

México 9.8% 0.10 -0.9% -0.1%

El Salvador 10.0% 0.13 0.8% 0.1%

Perú 12.0% 0.12 6.9% 0.8%

Costa Rica 16.5% 0.16 -3.7% -0.6%

Uruguay 18.4% 0.18 -0.3% -0.1%

Euro Área 27.3% 0.48 -1.1% -0.5%

España 22.6% 0.40 0.2% 0.1%

Reino Unido 28.0% 0.50 0.7% 0.4%

Francia 28.8% 0.42 -0.7% -0.3%

Italia 30.6% 0.48 -3.2% -1.5% Fuente: América Latina: Martner (2000), con datos para 1997; Países Europeos: Bouthevillain, C. (2001) y OECD(1999), con datos para 1999: El Salvador: estimaciones propias para 1997.

Finalmente, el gasto público también puede realizar una función estabilizadora mediante el establecimiento de programas de transferencia predefinidos como el seguro de desempleo o simplemente permaneciendo inalterado a lo largo del ciclo, de tal forma que provea un impulso sostenido a la demanda agregada.

Tabla No. 4

Efecto Teórico Esperado de la Operación de los Estabilizadores Automáticos

Efecto Teórico Esperado Expansión Recesión

Ingresos Tributarios Aumentan Disminuyen

Gasto Primario Constante o se

Reduce

Constante o

Aumenta

Resultado fiscal

∆ Superávit ó

∇ Déficit

∇Superávit ó

∆ Déficit

En América Latina, aún no se ha desarrollado ningún tipo de programas de seguridad social relacionados con la posición cíclica de la economía por lo que se considera que no existen gastos asociados de manera automática al ciclo.

Considerando los movimientos teóricos esperados tanto del lado del ingreso como del gasto, el resultado fiscal se verá deteriorado cuando la economía se encuentre en una fase recesiva y mejorará cuando la economía se encuentre en expansión; este proceso deberá operar de manera simétrica a lo largo de los ciclos para asegurar su consistencia con un esquema de disciplina fiscal.

18

Lo anterior, denota que la política fiscal puede realizar mediante la libre operación de los estabilizadores automáticos, su función de atenuación del ciclo económico de una manera oportuna y previsible; por lo que, este mecanismo de estabilización de corto plazo se ha constituido en una de las áreas de acuerdo entre un buen número de economistas y hacedores de política11 y su actuación ha sido frecuentemente recomendada por organismos internacionales como el Fondo Monetario, la OECD y la Comisión Europea12.

Sin embargo, también es enfatizado que los beneficios completos de su empleo pueden obtenerse únicamente sí, al mismo tiempo, los países mantienen la sostenibilidad de las finanzas publicas a través de posiciones fiscales prudentes y bajos niveles de deuda13. Un país con un elevado nivel de deuda inicial puede comprometer su posición fiscal de mediano plazo, si al enfrentar un choque adverso incurre en un endeudamiento adicional que incremente el servicio de la deuda a niveles insostenibles. Dicha consideración se ha puesto de manifiesto en el establecimiento de los diferentes “Pactos de Responsabilidad Fiscal”, mediante los cuales se pretende generar un balance entre flexibilidad y prudencia en la implementación de la política fiscal. Por ejemplo, El Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito por los países europeos, al limitar los niveles de endeudamiento y requerir que los gobiernos mantengan un balance presupuestario cercano al balance o en superávit en el mediano plazo, aseguran que la función de estabilización de las fluctuaciones del ciclo sea llevada a cabo sin detrimento de la posición fiscal de mediano plazo. Adicionalmente, el establecimiento de Pactos Fiscales puede acelerar la credibilidad de los agentes económicos en las acciones del gobierno, característica que reviste una importancia especial en América Latina, donde el limitado acceso a los mercados financieros internacionales ha condicionado la capacidad de los gobiernos de mantener el gasto inalterado en épocas de desaceleración de la actividad económica, imprimiéndole prociclicidad a la política fiscal. En el caso de El Salvador, de acuerdo a la metodología expuesta en el capítulo anterior, la importancia relativa de los estabilizadores automáticos depende de la brecha del producto, la ratio ingresos tributarios-ingresos totales, la carga tributaria y la elasticidad de los ingresos tributarios. Su magnitud aproximada por el componente cíclico del déficit, está representada por el área gris en el gráfico No.5. Como se puede observar la operación de estos ha sido bastante simétrica, respondiendo en general de acuerdo al comportamiento teórico esperado, es decir ampliando el déficit en las etapas de recesión y reduciéndolo en las fases de auge14; pese al sesgo deficitario registrado a lo largo del periodo de estudio.

11Federal Reserve Bank of Kansas City (2002) 12WEO FMI (2003), BIS (2003) y OECD EO(2001) entre otros. 13ECB op cit (2000), Fowlie, K. (1999) 14 Este comportamiento esta relacionado con la simetría de la brecha y con la consideración de la inexistencia de gastos cíclicos.

19

El saldo cíclico del déficit osciló a lo largo del periodo, en un rango de –1.5 a 0.5 puntos del PIB. En concordancia con la mayor volatilidad registrada en la actividad económica a inicios de los ochenta, tanto el déficit cíclico como la desviación del producto de su valor de tendencia registraron su valor negativo más bajo en 1982; el primero alcanzó una cuantía de -1.50 puntos del PIB, mientras que el producto presentó una brecha negativa de 8.95% respecto a su valor de tendencia.

Gráfico No. 5

Funcionamiento de los Estabilizadores Fiscales Automáticos Porcentajes del PIB

-14.0

-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.01980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Déficit Estructural

Déficit Primario

Durante los noventa, ambas variables experimentaron una reducción de similar proporción en relación a sus valores promedio de la década anterior; reflejando la menor variabilidad observada en el producto a partir de 1990 y particularmente después de 1996. El punto máximo fue alcanzado en 1995, año en que la desviación del producto fue 3.60% y el déficit cíclico fue de 0.50 puntos del PIB.

La magnitud del saldo cíclico encontrado es semejante a la calculada por Martner (2000) para un conjunto de países de América Latina en el periodo 1980-1999, que fluctuó en un rango comprendido entre –1.3 y 2.6 puntos del PIB; aunque es significativamente menor que la estimada para los países europeos que en el periodo 1960-1999, osciló entre –4.1 y 3.2 puntos del PIB y que es congruente con las valoraciones expuestas anteriormente.

Durante las etapas identificadas como expansivas, el componente cíclico promedio fue de 0.18 puntos del PIB, mientras que en las fases contractivas, el saldo fue de -0.39 puntos del PIB; en estas últimas etapas la duración e intensidad al igual que la reacción del balance presupuestario han sido en promedio superior a las observadas durante las fases de auge. Es importante señalar, dos casos particulares en que el saldo cíclico promedio parece haber actuado como un amplificador de la fase cíclica (véase tabla No.5). El primero en el período de 1983-1987, en que pese a ser una etapa de expansión el componente cíclico promedio fue negativo, es decir, incrementó el déficit y el segundo de 1996-2003 donde ocurrió lo contrario.

20

Un análisis más detallado permite observar que durante 1983-1987, si bien la economía se considera dentro de una fase expansiva, el producto no se encontraba por encima de su nivel de tendencia sino aproximándose a ella (Ver gráfico No.2), es decir estaba reduciendo su brecha negativa y en consecuencia el saldo cíclico aunque fue negativo se redujo respecto a sus valores anteriores, expandiendo el déficit en una proporción menor.

Tabla No. 5

Componente cíclico del déficit y brecha del producto PERIODOS Componente cíclico

del déficit / PIB

Desviación cíclica del

producto (brecha)

Fases Cíclicas:

1980-1982 (C) -0.86 -4.73

1983-1987 (E) -0.30 -1.66

1988-1991 (C) -0.20 -1.53

1992-1995 (E) 0.25 1.82

1996-2003 (C) 0.03 0.23

Todo el periodo: 1980-2003

Máximo 0.50 (1995) 3.61 (1995)

Mínimo -1.50 (1982) -8.95 (1982)

Promedio del periodo

-0.15 -0.81

Por el contrario, para el periodo 1996-2003 aunque el producto se situó en un nivel superior al definido como nivel de tendencia, éste ha venido desacelerándose y reduciendo su brecha positiva; por lo que, el saldo cíclico pese a ser positivo como promedio fue inferior al observado el periodo anterior, tornándose negativo desde el año 2001, es decir que ha venido reduciendo el déficit en una proporción cada vez menor y en los últimos años lo ha incrementado.

Cabe destacar, que el comportamiento del componente cíclico del déficit puede estar siendo sobreestimado al omitir, debido a la metodología de cálculo, los efectos de las reformas fiscales implementadas a inicios de la década y sus implicaciones en la sensibilidad cíclica de los ingresos. Como se señaló anteriormente, la magnitud de los estabilizadores depende en buena parte de aspectos como el tamaño del gobierno y la reacción de los ingresos tributarios al estado de la economía; las reformas introducidas en este periodo redujeron progresivamente el tamaño del estado, estrecharon la progresividad del impuesto a la renta y asignaron un mayor peso a los impuestos que gravan al consumo induciendo, de acuerdo con la teoría y los hallazgos empíricos, a un debilitamiento del grado de respuesta cíclica de los ingresos tributarios y en consecuencia a una menor dimensión de los estabilizadores.

21

III.B. Política Fiscal Discrecional.

Una vez estimados y analizados los estabilizadores fiscales automáticos, interesa en este apartado exponer algunas consideraciones en materia de política fiscal discrecional. Principalmente, atañe indagar cuál ha sido la postura fiscal ante el ciclo económico adoptada por las autoridades fiscales a partir de 1980. Se entenderá como postura fiscal la dirección expansiva o contractiva que se le imprime a la política fiscal como resultado de las acciones discrecionales por parte de las autoridades. Esta será de tipo expansiva, si los hacedores de política realizan un relajamiento de la política fiscal permitiendo que el déficit (superávit) se incremente (reduzca), o de tipo contractiva en los casos contrarios15. Además, la postura será clasificada como procíclica o contracíclica dependiendo de la situación en que se encuentre la economía respecto al ciclo. Conceptualmente, una postura fiscal se cataloga como contracíclica cuando la política discrecional contribuye a amortiguar los efectos de choques exógenos sobre la economía, reduciendo la volatilidad de los ciclos económicos y como procíclica, si ha representado un factor desestabilizante que ha exacerbado los efectos de los choques exógenos sobre la economía (OECD2003). Se considera que ha sido neutra en el caso que no haya habido una respuesta considerable del saldo presupuestario ante las variaciones en el nivel de actividad económica.

Figura No. 1

Postura Fiscal y Fase del ciclo económico

del ciclo

del ciclo Procíclica

Fase Recesiva del ciclo

Fase Expansiva

Fase Recesiva del ciclo

Política Fiscal Contractiva

Política Fiscal Expansiva

Política Fiscal Expansiva

Política Fiscal Contractiva

Postura Fiscal

Fase Expansiva

Contracíclica

22

15 En adelante se usarán indistintamente, política fiscal expansiva y relajamiento de la política fiscal y política fiscal contractiva con endurecimiento de la política fiscal.

Es decir, una postura fiscal contracíclica (ver figura No.1) se exhibe cuando el saldo fiscal muestra una relación directa con el nivel de actividad económica, incrementando el déficit o reduciendo superávit en etapas recesivas de forma que propicie un impulso positivo en la demanda agregada o bien, disminuyendo el déficit o incrementando el superávit en fases expansivas del ciclo para mitigar la expansión de la demanda agregada. La prociclicidad se genera cuando el saldo presupuestario se mueve en sentido opuesto al nivel de actividad económica. Consecuentemente, definir la postura fiscal ante el ciclo económico, depende de dos factores, por una parte de la situación en que se encuentra la economía respecto al ciclo económico y la otra si las autoridades llevan a cabo políticas fiscales expansivas o contractivas. En la figura No. 1 se resumen las condiciones bajo las cuales se clasifica la postura fiscal como procíclica o contracíclica.

III.B.1. Algunas consideraciones sobre el uso del CAB para el análisis de la postura

fiscal.

Tradicionalmente, el CAB es uno de los indicadores más comúnmente utilizados para vigilar el comportamiento de la política fiscal de un país. Se utiliza fundamentalmente como medida de la postura fiscal, con incrementos en el CAB interpretados como expansionarios y reducciones interpretadas como contractivas. Uno de los usos más conocido de dicho indicador se encuentra en los países de la Unión Europea los cuales dan seguimiento permanente al indicador del CAB como instrumento tanto para analizar la convergencia hacia la sanidad fiscal como para analizar la postura fiscal de cada país16. El Tratado de Maastricht (TM) y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) firmado por dichos países, establecen una meta de presupuesto fiscal cercana al equilibrio que contempla cierta flexibilidad en cuanto a que el presupuesto se deteriore como producto de una reducción excepcional en el nivel de actividad económica.

Adicionalmente, la aplicabilidad del indicador para el cumplimiento de dicho objetivo está sustentada en diversos autores que han realizado investigaciones en el ámbito empírico y teórico. Entre los trabajos empíricos se puede mencionar OECD (2003), Alesina y Perotti (1995) y Butti et al (1997). En el trabajo desarrollado por la OECD se utilizan las variaciones en el CAB para llegar a determinar si la postura fiscal de los países de la OECD en las últimas dos décadas ha sido procíclica o contracíclica. Por su parte, Alesina y Perotti (1995) utilizan el indicador del CAB para estudiar diversos aspectos de los ajustes fiscales realizados por los países de la OECD en el período 1965-199017. En Butti et al (1997) también se utiliza el indicador del CAB para realizar un análisis retrospectivo de la aplicación del “Pacto de Estabilidad y Crecimiento” y determinar

16 CE (2000), (2002), (1997) y Butti et al, op cit 17 Ellos utilizan el indicador sugerido por Blanchard, no obstante señalan que los resultados no varían si se emplea el indicador de la OECD.

23

cuáles han sido las políticas presupuestarias que se han adoptado durante las recesiones por parte de los países que se encuentran bajo ese acuerdo. En el ámbito teórico existen numerosos autores que apoyan el uso del CAB como herramienta de análisis fiscal. De acuerdo con Blanchard (1990) variaciones en el CAB pueden ser utilizadas para analizar los cambios discrecionales de la política fiscal ante variaciones en el nivel de actividad económica. Además, a su juicio también puede utilizarse para examinar los cambios en la dirección de la política que son respuesta a variaciones en otra variable macroeconómica como por ejemplo la inflación o la tasa de interés18. Finalmente, es importante tener en cuenta las debilidades inherentes al indicador que fueron abordadas en la sección metodológica de este documento como son la incapacidad de identificar choques de oferta y demanda, el supuesto de elasticidades constantes y los problemas de la elección del λ, entre otros; principalmente cuando se proyecta realizar propuestas en materia de política fiscal.

III.B.2 Postura Fiscal ante el Ciclo Económico Salvadoreño. 1980-2003.

Para iniciar con el análisis de la política discrecional, en el gráfico No.6 advertimos que el déficit estructural se ha reducido en términos del PIB real evolucionando de un valor de -8.9% en 1980 a mostrar un superávit de 0.53% del PIB en el año 2003. El indicador refleja los esfuerzos de consolidación realizados mediante el endurecimiento de las cuentas fiscales durante ambas décadas; producto, en buena medida, de la implementación de dos programas de estabilización (1986 y 1989) que perseguían corregir el fuerte desequilibrio fiscal mediante la reducción del tamaño del Estado, la racionalización del gasto público y el incremento en los ingresos del gobierno. Sin embargo, los esfuerzos llevados a cabo no han sido suficientes para alcanzar un superávit estructural importante que provea cierto margen de maniobra que posibilite jugar un rol contracíclico más activo de la política fiscal salvadoreña19.

Otro aspecto importante de resaltar en la evolución del CAB, es la disminución que ha experimentado la volatilidad de dicho indicador. Durante la década de los ochenta dicha variable exhibió una desviación estándar cercana al 4%, la cual estuvo asociada al quiebre estructural producto del estallido de la guerra civil, y a la inestabilidad política característica de la década. Contrario a lo anterior, a partir de los noventa la desviación se redujo considerablemente y no sobrepasa el 2% lo cual tiene relación directa con la finalización del conflicto armado y con el cambio de orientación que se le imprimió a la política económica. El gráfico No. 7, ilustra cuál ha sido la postura fiscal ante el ciclo económico salvadoreño desde 1980, para lo cual se realizó una comparación entre las variaciones en el Balance Cíclicamente Ajustado (CAB) como indicador de los cambios discrecionales de la política fiscal y la posición de la economía respecto al

18 También establece los usos que no puede cumplir el indicador como son medir el impacto de equilibrio general de las finanzas públicas sobre la economía o con nociones de sostenibilidad de la deuda. 19 Sobre la discusión de un rol más activo se volverá más tarde.

24

ciclo económico, utilizando la separación entre fases recesivas y expansivas que se detallara anteriormente.

Gráfico No. 6 Déficit Estructural como porcentaje del PIB real

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

Como se puede advertir la mayoría de los casos presentados se ubican en los cuadrantes II y IV del eje cartesiano que indican la existencia de relajamientos y endurecimientos de la política fiscal discrecional que han sido de tipo contracíclico, es decir que han contribuido a amortiguar los efectos de choques exógenos sobre el producto.

Gráfico No. 7

Postura Fiscal Salvadoreña ante el ciclo económico 1980-2003

-500

-400

-300

-200

-100

0

100

200

300

400

500

-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8

Condiciones cíclicas (Cambios en el output gap)

Post

ura

Fisc

al (

Cam

bios

en

el C

AB

) Relajamiento Fiscal de tipo Procíclico

Endurecimiento Fiscal de tipo Contracíclico

Relajamiento Fiscal de tipo Contracíclico

Endurecimiento Fiscal de tipo Procíclico

III

III IV

25

Lo anterior, se expone en mayor detalle en la tabla No. 6 en la cual se presentan las variaciones en las variables fiscales (CAB, Impuestos, Gastos, Consumo, Transferencias Corrientes e Inversión Bruta) en cada etapa, obtenidas como la diferencia porcentual entre el año anterior que se inicia la etapa del ciclo respectiva y el año en el cual finaliza la etapa considerada20. Se han incluido en el análisis solamente tres tipos de gastos (consumo, transferencias e inversión) por ser los más representativos, ya que absorben más del 90% del total de gastos del gobierno.

Tabla No. 6

Postura Fiscal ante el ciclo económico El Salvador 1980-2003

Período CAB (%)\*

Postura Fiscal T (%)

Gp (%)

Cons. (%)

T.Corr (%)

I.Bruta (%)

I 1980-1982 ( R )

-41 Endurecimiento de tipo

Procíclico

-5 -10 -10 2 -15

II 1983-1987 ( E )

-75 Endurecimiento de tipo

Contracíclico

8 -25 -7 -24 -44

III 1988-1991 ( R )

27 Relajamiento de tipo

Contracíclico

-11 -1 -6 64 2.2

IV 1992-1995 ( E )

-111 Endurecimiento de tipo

Contracíclico

45 29 27 33 24

V 1996-2003 ( R )

-175 Endurecimiento de tipo

Procíclico

33 20 29 27 12

*\ signo positivo corresponde a incrementos en el CAB. De la tabla No. 6 se derivan los siguientes comentarios:

1980-2003: Endurecimiento Fiscal de tipo Contracíclico .

• El período se ha caracterizado por un endurecimiento de la postura fiscal ya que

todas las fases han mostrado reducciones porcentuales en el indicador CAB. El único período que mostró resultados diferentes fue el comprendido entre 1988-1991, en el cual se produjo un relajamiento de la postura fiscal.

• La postura fiscal ha sido de tipo contracíclica en la mayoría de los períodos

considerados. Unicamente puede catalogarse como procíclica en las fases recesivas comprendidas entre 1980-1982 y 1996-2003.

1980-1987 : Inestabilidad política y social, endurecimiento fiscal basado en contracción del gasto.

• La evolución de los primeros años de la década estuvo incidida fuertemente por

la detonación del conflicto armado en 1981 que determinó en alguna medida los cambios abruptos sufridos en la orientación de la política fiscal discrecional en esta época. En la medida que se efectuaron dos intentos por expandir la demanda

20 De acuerdo con Butti et al, op cit

26

agregada (1980 y 1984), los cuales fueron interrumpidos por dos intentos de establecer un programa de estabilización en 1981 y 1982.

• Finalmente en 1986, se firmó el Programa de Estabilización y Reactivación

Económica (PEAE) el cual apoyó el objetivo de mantener una postura fiscal contractiva.

• Estos cambios determinaron el comportamiento del gasto, que mostró reducciones de 10% y 7% en consumo durante las etapas comprendidas entre 1980-1987 y también en el rubro de inversión el cual se contrajo en 15% y 44% en cada una de ellas.

• Durante la fase comprendida entre 1983-1987, se observó un incremento

importante de los impuestos, como resultado por una parte de la devaluación de la moneda que se llevó a cabo en 1986; la cual se incluía dentro del PEAE y por otra a la inclusión de un impuesto especial a las ganancias extraordinarias originadas en los altos precios del café (BCR 1998).

1988-1991: Relajamiento de la postura fiscal basado en reducción de impuestos.

• Se produjo el único relajamiento de la política fiscal del período considerado en

el estudio, producto de un descenso en la recaudación tributaria mayor que la caída en el gasto, el cual prácticamente se mantuvo estable.

• La reducción en la recaudación tributaria se explica por tres factores exógenos y

tres medidas de tipo discrecional.

Entre los factores exógenos, se encuentra el hecho que en 1989 se llevó a cabo la llamada “ofensiva final” que afectó la recaudación tributaria y propició un estancamiento en la inversión pública. Adicionalmente, se produjo una fuerte caída en los precios internacionales del café y el incumplimiento del INCAFE en la entrega de los correspondientes impuestos a la exportación de dicha producción (BCR 1998). Las medidas discrecionales adoptadas fueron: la eliminación del impuesto a las exportaciones de camarón y azúcar, la reducción del impuesto a las ventas externas de café y el inicio del proceso de desgravación arancelaria.

• La estabilidad mostrada por el gasto, reflejó una reducción en el rubro de

consumo, un estancamiento en la inversión y un incremento importante en las transferencias corrientes.

1992-1995: Endurecimiento fiscal de tipo contracíclico. • El endurecimiento de esta fase, se realizó en el entorno de la implementación de

un nuevo modelo de corte neoliberal, que estuvo acompañado por un programa de estabilización y ajuste estructural que buscaba reducir la participación del estado en la economía y posibilitar el ambiente favorable para el mejor desempeño de las actividades del sector privado.

27

• Contrario a lo que aconteció en el período 1980-1987, el endurecimiento fiscal a partir de 1992 es resultado de incrementos en la recaudación tributaria acompañados de menores ampliaciones en los gastos.

• Los rubros de gastos que se incrementaron fueron en concepto de consumo, que

revirtió la tendencia decreciente que mostró en las fases anteriores, para revelar un incremento de 27% y las transferencias corrientes que continuaron creciendo aunque a tasas menores que las mostradas en la etapa previa del ciclo económico.

Igual tendencia mostró la inversión pública que creció 24 %, lo que obedeció principalmente a los gastos en reconstrucción posteriores a la firma de los Acuerdos de Paz. 1996-2003: Endurecimiento de tipo procíclico.

• El endurecimiento fiscal de esta fase fue resultado de un menor crecimiento tanto de ingresos como de gastos, lo que propició que en el 2003 se presentara un superávit estructural de 0.53%.

• Esta última fase, merece especial atención en la medida que es la fase recesiva

más larga que ha presentado la historia salvadoreña en los últimos 40 años, la cual hasta el año 2003 presenta una duración de 9 años. Adicionalmente, se presenta la variación más grande que se ha producido en el CAB durante el período considerado que corresponde a una reducción de 175%.

• Durante esta etapa se realizaron algunas medidas discrecionales tendientes a

incrementar la recaudación tributaria entre las que encuentran la introducción del IVA y eliminación del timbre, incrementos en la tasa del mismo y modificación de la base imponible para las importaciones, eliminación del impuesto a las exportaciones, reducciones arancelarias, entre otras (Véase anexo No.1).

• Además, se realizaron algunas modificaciones enfocadas al logro de una mayor recaudación por medio del fomento en la eficiencia tributaria, para lo cual se implementó el FOVIAL y se eliminó el subsidio al diesel del transporte colectivo (BCR 2002).

• Por su parte, el aumento registrado en las transferencias corrientes obedece

principalmente a pagos realizados al sector privado por el subsidio a la energía eléctrica que otorga el gobierno a partir de 1998, debido a la privatización de CEL cuyo monto aproximado fue de US$190 millones a diciembre de 2003. Adicionalmente, se inician en este período los programas por concepto de retiros voluntarios21 .

• Los gastos de inversión crecieron en 12% principalmente debido a dos choques de tipo exógeno como son la reparación de los daños ocasionados por el huracán Mitch en 1998 el cual obligó a redistribuir US$24 millones (Ministerio

21 Decretos Nos 8, 209, y 111.

28

de Hacienda 1998) para dicho fin y los gastos en reconstrucción a raíz de los terremotos del 2001 que ascienden a un promedio de US$770 millones.

Al realizar el análisis con base en la separación anual de los datos, con la finalidad de estudiar las implicaciones presupuestarias de periodos en que estando la economía en una fase recesiva presente una mejora relativa en comparación con el año anterior, pero se mantenga dentro de la fase negativa o de aquellos casos en que estando en una fase expansiva, retrocede en comparación con el año anterior22; se encuentran en la historia salvadoreña a partir de 1980, 11 años recesivos contra 12 casos expansivos. Se encuentra que en 14 de los casos identificados, la orientación de la política fiscal fue contracíclica y en solamente 9 casos actuó procíclicamente, dos de los cuales corresponden a los años 2002 y 2003 (Ver tabla No.7), apoyando por lo tanto la hipótesis anterior que en la mayoría de los casos se puede catalogar como contracíclica. Complementariamente, se puede percibir que el comportamiento contracíclico de la política fiscal ha sido una combinación de las variaciones registradas en los ingresos y gastos ya que ambas variables han actuado de forma contracíclica en el período de estudio. El gasto primario reportó 13 casos contracíclicos contra 10 procíclicos mientras que los impuestos estructurales revelaron 12 casos contracíclicos contra 11 procíclicos.

Tabla No.7 Postura fiscal ante el ciclo económico

Déficit Estructural

Impuestos

Gastos primarios

Procíclica 9 11 10 Contracíclica 14 12 13

A pesar de la tendencia a reducir el déficit estructural, se observa cierto sesgo deficitario el cual está en parte determinado por la situación inicial que mostraba un déficit aproximado de 10% del PIB a inicios de los ochenta. El gráfico No.8 revela el comportamiento del déficit estructural respecto de la evolución de la brecha del producto. Se observa que cuando la economía salvadoreña creció cercana a su nivel de tendencia y reportó una brecha del producto cercana a cero (-0.08 en 1998) la situación presupuestaria continuaba siendo deficitaria en aproximadamente 2.1 puntos porcentuales del PIB.

Por otra parte, cuando la economía se encontró en la parte negativa del ciclo económico con una brecha de –2.2% del PIB potencial, el déficit estructural alcanzó -4.6% del PIB. No obstante, cuando transitó por fases expansivas similares y la brecha del producto alcanzó niveles positivos de 2.30% en 1994, esto no significó la generación de un superávit similar al déficit que se presentara en el caso anterior (de -4.6), sino que la economía siguió reportando déficit estructural de –0.31%.

22 Esta reconoce la existencia de máximos y mínimos relativos además de la de máximos y mínimos absolutos.

29

Gráfico No. 8 Comportamiento del Déficit Estructural según brecha del Producto

Porcentajes del PIB

-6.0

-5.0

-4.0

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

-3 -2 -1 0 1

Brecha del Producto

Porc

enta

jes d

el P

IB

Adicionalmente se observa que la economía salvacuando la brecha del producto fue aproximadamenvalores de brecha negativos de –4% le corresponpromedio de –6% a –4% del producto. Al respecto, autores como Martner (2000) aducen la política fiscal la existencia de asimetría causadabonanza económica aparecen los espejismos sobrepositiva, de manera que las autoridades se olvidan de las finanzas públicas.

La prociclicidad de los resultados fiscales para El ciclo considerada, coincide con lo encontrado porde América Latina. Ellos aducen como causas delcarga de la deuda, la volatilidad macroeconómica,capitales, y algunas características estructurales prvolatilidad de las bases impositivas, entre otras. En el documento “Economic Policy in EMU” realafirma que los altos niveles de deuda inciden en lade jugar un rol contracíclico: “países con altos raaño previo a la recesión pueden esperar que su mapara relajar la política fiscal ante situaciones mientras que países con bajo nivel de déficit y ratipueden probablemente adoptar una relajación fisca Debe aclararse que la postura fiscal adoptada pordiversas acciones discrecionales que en algunos cala finalidad explícita de contrarrestar los efecto

GAP 2.30%, CAB –0.31%

2 3 4

GAP cero y CAB- 2.1%.

GAP –2.2, CAB –4.6%

doreña alcanzó el equilibrio fiscal te de 4% en 1985, mientras que a

de aproximadamente un déficit en

como causas de la prociclicidad de por el hecho que en las épocas de la duración de dicha fase del ciclo de actuar sobre la parte estructural

Salvador durante la última fase del Gavin y otros (1996) para el caso comportamiento procíclico la alta el débil acceso a los mercados de opias de la región como son la alta

izado por la CE (1997) también se capacidad de las finanzas públicas tios de deuda y altos déficit en el rgen de maniobra sea insuficiente

de lento crecimiento económico, os de deuda previos a una recesión l durante dichos períodos”.

las autoridades es el resultado de sos no parecen haber contemplado s del ciclo económico sobre la

30

demanda agregada, sino que han sido la respuesta natural a choques irregulares23 no cíclicos que han requerido la realización de gastos con la finalidad de paliar situaciones de extrema emergencia que han afectado a la población. Esto ha sido unido a objetivos de sostenibilidad de las finanzas públicas y a la necesidad de reorganizar el aparato estatal como parte del proceso de ajuste estructural iniciado en los ochenta. Tal como se mencionó anteriormente, existe cierto consenso acerca de la conveniencia en la utilización de la parte automática de la política fiscal para atenuar los efectos del ciclo económico, mientras que por otra las opiniones están separadas respecto a la efectividad en el uso de la política discrecional. Sin embargo, éstas son sugeridas bajo ciertas circunstancias particulares como cuando la política monetaria se encuentra restringida, en situaciones de lento crecimiento económico como es el caso de Japón y cuando es necesario un ajuste debido a que se encuentra en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo24; ya que si la sostenibilidad no está asegurada, las medidas expansionistas e incluso los estabilizadores fiscales automáticos pueden no tener el efecto deseado sobre el producto, ya que los consumidores ajustan su comportamiento a las expectativas de una posible crisis fiscal en el futuro.

III.C. Política Fiscal Global

La política fiscal global, es decir la combinación de la actuación de los estabilizadores automáticos y de las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio se ha caracterizado por episodios de prociclicidad y en mayor proporción de contraciclicidad, en la medida que ambos componentes del balance respondieron en general de manera directa a los movimientos de la brecha del producto.

Tabla No. 8 Variación registrada entre valles y picos subsecuentes

(en porcentaje del PIB)

Fases Brecha del Producto

Déficit Primario

Postura Déficit

Estructural

Déficit Cíclico

Correlación

1980-1982 -9.87 1.99 Pro 3.66 -1.67 -0.29

1983-1987 9.25 5.57 Contra 4.02 1.55 0.93

1998-1991 -2.74 -0.71 Contra -0.35 -0.36 0.33

1992-1995 6.04 2.67 Contra 1.86 0.81 0.97

1996-2003 -4.62 0.46 Pro 0.91 -0.44 -0.18 Un signo positivo implica mejora y un signo negativo un deterioro

Como se puede observar en la tabla No. 8, tanto el déficit estructural como el cíclico registraron una variación positiva entre los picos y valles precedentes (1983-1987 y 1992-1995), que implica que durante las fases de expansión del producto el déficit presentó una mejora moderando, acorde a la teoría, la amplitud del ciclo.

23 Por ejemplo, terremotos, huracanes, guerras civiles, entre otros. 24 BCE op cit y Federal Reserve Bank of Kansas City, op cit.

31

En cuanto a la variación entre valles y picos subsecuentes, ésta fue negativa en ambos componentes en el caso de 1988-1991, es decir el déficit se deterioró en una fase de desaceleración del producto imprimiendo, en teoría, un impulso positivo a la demanda agregada. Sin embargo, en la primera (1980-1982) y última etapa (1996-2003) los componentes reportaron cambios en diferentes direcciones; de tal forma que el déficit estructural se comportó de manera procíclica, neutralizando la actuación de los estabilizadores.

Gráfico No. 9

Relación estabilizadores automáticos y política discrecional

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

-2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1

Como se delineó previamente, las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio han estado estrechamente vinculadas con el objetivo de largo plazo de sostenibilidad del balance fiscal y no con el papel de la política fiscal en la estabilización de corto plazo, la cual ha estado funcionando principalmente a raíz de la propiedad estabilizadora de los ingresos tributarios, en especial de los impuestos a la renta; que reaccionan automáticamente al estado de la economía. Lo anterior, es evidente en la última fase de desaceleración (1996-2003) en que la política discrecional ha priorizado el objetivo de equilibrio fiscal, al adoptar medidas tendientes a reducir el déficit estructural; compensando el efecto contracíclico de los estabilizadores automáticos.

Los componentes estimados evidencian por tanto que los movimientos del saldo cíclico han sido en general reforzados por la política fiscal discrecional, de tal forma que la política fiscal ha operado en la dirección correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilización del producto. Pese a lo anterior, el impacto de su actuación depende de la respuesta que sea capaz de inducir sobre el consumo y la inversión, así como también del efecto que pueda generar por el lado de la oferta, aunque este ha sido típicamente ignorado25. Perotti (2000), señala que pese a los avances metodológicos no existe consenso alguno sobre la repercusión de la política fiscal en la economía.

32

25 Auerbach A. (2002)

Es importante destacar que la apreciación acerca de que las medidas discrecionales implementadas no contemplaron, en la mayor parte de las ocasiones, el objetivo específico de suavizar la volatilidad del producto y el tamaño relativamente pequeño de los estabilizadores automáticos, no permiten extraer una conclusión determinante sobre la efectividad de hacer uso de una política fiscal activa orientada a suavizar las fluctuaciones del producto.

33

IV. Consideraciones para una estrategia de mediano plazo El compromiso asumido por el gobierno respecto al objetivo de sostenibilidad de largo plazo puede ser racionalizado considerando que el estado de la política fiscal en el momento t influencia la eficacia que una determinada medida de política pueda tener tanto en el periodo corriente como en los periodos futuros, conduciendo a una discrepancia entre los resultados convencionalmente esperados y los obtenidos. La evidencia empírica apoya la posibilidad de que bajo ciertas condiciones iniciales, una expansión fiscal genere un efecto contractivo en la economía y una consolidación fiscal tenga un efecto expansivo sobre esta26; aunque la identificación de las circunstancias o factores que pueden inducir este tipo de reacciones diferenciadas continua siendo un tema abierto.

Los estudios sobre episodios de respuestas fiscales inusuales, advierten que las expectativas de los agentes económicos sobre el manejo fiscal actual y futuro determinan en buena media los efectos que éste puede generar en la economía. Adicionalmente, destacan dentro de los factores que comúnmente han caracterizado estos episodios, los niveles crecientes y elevados de deuda pública y la presencia de impulsos fiscales persistentes de una magnitud significativa. Giavazzi, et al (2000), encuentra para una muestra de países en desarrollo, que las respuestas no lineales y/o no keynesianas señaladas previamente, se producen en periodos de rápido crecimiento de la deuda pública y/o de un impulso fiscal de gran duración: una larga expansión o una larga consolidación fiscal. La existencia de desbalances fiscales persistentes y niveles de deuda altos y crecientes frecuentemente tienen un impacto adverso en la riqueza y en las expectativas de los agentes económicos. En tal caso, una consolidación fiscal que restablezca la solvencia de las cuentas públicas al mejorar la confianza de los agentes económicos puede incidir de manera positiva en la economía. Algunos autores27, sostienen que las consolidaciones fiscales expansivas pueden ser explicadas precisamente a partir de los efectos de la política fiscal en el valor de mercado de la riqueza y en las expectativas sobre el desempeño futuro del Gobierno. Una contracción fiscal frecuentemente reduce o estabiliza las tasas de interés aumentando el valor de mercado de las acciones, bonos y títulos del gobierno, estimulando de ese modo la demanda agregada; además puede restablecer o incrementar la confianza de los inversionistas locales e internacionales validando o mejorando el perfil de riesgo soberano. Esta consideración es determinante cuando los gobiernos confían en los mercados financieros internacionales para satisfacer sus necesidades de financiamiento, tornándose altamente vulnerables a la percepción de riesgo de los inversionistas. A partir de 1999, el Gobierno Salvadoreño empezó a acudir a los mercados externos de capital para cubrir sus necesidades de fondeo, mediante la colocación de títulos

26 Giavazzi y Pagano (1990), Blanchard (1990), Perotti (1998), Bharracharya (1999) entre otros. 27 Mohanty y Scatigna (2003), Giavazzi, et al (2000) entre otros.

34

valores, incrementando su dependencia del financiamiento externo y la importancia de mantener una postura fiscal prudente. De hecho, después de la introducción de la Ley de Integración Monetaria en enero de 2001, la credibilidad fiscal se convirtió en uno de los elementos fundamentales en el análisis crediticio.

El Salvador, ha realizado desde finales de la década de los ochenta un esfuerzo orientado a reducir el déficit fiscal; pese a ello, el desequilibrio persiste debido a que se continúa presentando una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos, al reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones y a las catástrofes naturales experimentadas en la última fase cíclica identificada; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobierno en los últimos años.

Gráfico 10

Evolución de la Deuda del Sector Público No Financiero Porcentajes del PIB

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

Después de la notable reducción que experimentó la deuda del sector público entre 1991 y 1998, en que pasó de representar un 51.3% en términos del PIB a un 27.2%; en 1999, la tendencia se revirtió y a partir de ese momento mostró una dirección ascendente y creciente de tal forma que al cierre de 2003 la ratio deuda pública a PIB fue de 40.6%, alcanzando el “limite” auto-impuesto por el gobierno para ésta razón.

35

IV.A. Descomposición del proceso de acumulación de deuda Si se descompone la acumulación de la deuda como proporción del producto de acuerdo a la siguiente ecuación (Noord 2000):

Otrosdg

grcccabd t +++

−+−−=∆ −11 π

(8)

donde, d representa la ratio deuda del SPNF a PIB; cab y cc, el impacto del balance

estructural y cíclico como porcentajes del PIB en el endeudamiento; 11 −++−

tdg

grπ

la

dinámica endógena de la deuda28 (r, aproxima la tasa de interés real; g, la tasa crecimiento real de producto y π la tasa de inflación) y el término “Otros” que incluye las amortizaciones, la carga derivada de la reforma previsional, donaciones, revaluaciones de la deuda existente y otros factores que afectan la formación de deuda del SPNF.

Se puede cuantificar de manera aproximada la contribución de cada uno de estos componentes al crecimiento de la deuda. De acuerdo al gráfico No.11, el impacto acumulado de los estabilizadores automáticos en el nivel endeudamiento del SPNF, puede calificarse como nulo o incluso como reductor de deuda; aunque debido a su reducido tamaño no representa un peso significativo en la evolución de la misma.

Gráfico No. 11

Factores explicativos en el proceso de acumulación de deuda

8.7%

-18.0%

9.1%

-30.0%

-20.0%

-10.0%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

1987-1991 1992-1995 1996-2003

CAB Cíclico Dinámica Pensiones Don Otros

Deuda del SPNF

Por el contrario, el déficit estructural ha actuado, independientemente de la fase del ciclo, como factor de acumulación de deuda; que aunque se redujo en la fase expansiva (1992-1995), en la última etapa ha contribuido de manera notable en su

36

28 La deuda existente puede contribuir a incrementar la ratio Deuda/PIB si la tasa de interés real excede la tasa de crecimiento de la economía.

crecimiento, afectada por algunos gastos de carácter transitorio como los derivados del huracán Mitch y de los terremotos de 2001.

La deuda del SPNF presentó entre 1987 y 1991 un aumento de 9.1 puntos del PIB, impulsada principalmente por el déficit estructural y en menor medida por el componente cíclico. Por el contrario, durante el periodo 1992-1995, la deuda presentó una reducción de 17.9 puntos del PIB producto de retracción experimentada por la mayor parte de los factores que determinan su comportamiento. Aunque el déficit estructural se contrajo en esta etapa de expansión continuó presionando la acumulación de deuda; influenciado por los gastos derivados de los Acuerdos de Paz. Cabe destacar, que en este marco se desarrollaron una serie de negociaciones con el Club de París que contribuyeron a reducir significativamente el nivel de endeudamiento, que se reflejada en el componente “Otros”.

Finalmente, en la fase comprendida entre 1996-2003, la deuda registró un incremento de 8.7 puntos del PIB, como consecuencia del aumento observado en el déficit estructural, la dinámica de la deuda y la carga asociada a la reforma previsional que comenzó a impactar el resultado fiscal en el año 2001 y continuará afectándolo por un periodo de aproximadamente 60 años (CIEDESS 1996)29. Cabe destacar que en esta etapa, además del surgimiento de elementos adicionales como la reforma al sistema de pensiones30; la dinámica endógena de la deuda volvió a cobrar relevancia, contribuyendo a generar incrementos adicionales en la ratio deuda-producto, debido al lento crecimiento del producto. El crecimiento observado en la deuda, ejerció un impacto inmediato en el factor de formación endógeno de la ratio de endeudamiento y en las amortizaciones de la misma e implica una presión en el comportamiento futuro de dichos componentes.

IV.B. Estabilización del nivel de deuda

Las consideraciones anteriores, evidencian que el comportamiento presentado por las finanzas públicas y en particular por la deuda pública, en la última fase cíclica condicionará el papel de la política fiscal en los años siguientes.

Los factores detrás del proceso de formación de deuda, refuerzan la necesidad de generar superávits primarios que permitan estabilizar o reducir el nivel de deuda; como condición previa a la elaboración de una nueva estrategia fiscal que persiga simultáneamente los objetivos de estabilización de corto plazo y sostenibilidad a mediano plazo.

Si bien la ratio deuda pública a PIB al cierre de 2003, continua siendo considerada como manejable y se encuentran dentro de la mediana de países que cuentan con una calificación de riesgo similar a la de El Salvador, las calificadoras de riesgo Fitch, Moody´s y Standar & Poor´s han advertido desde 2001, sobre los riesgos que introduce al perfil crediticio el desequilibrio fiscal existente y el creciente nivel de endeudamiento; señalando cada vez de manera más enfática, la necesidad de llevar a

29 citado en Mesa- Lago (2003) 30 Es importante tener en cuenta que mientras los fenómenos naturales impactan el gasto de manera transitoria el costo de la reforma previsional debe ser considerado como un gasto de carácter estructural.

37

cabo una consolidación fiscal para conservar o mejorar la calificación de riesgo actual. Perotti (1988), señala que cuando la ratio deuda a PIB alcanza cierto nivel “limite”, los individuos esperan que ocurra un aumento fuerte y distorsionador de los impuestos que reducirá su riqueza, es decir esperan independientemente de la fase cíclica en que se encuentren que se realice un ajuste de las cuentas fiscales; que en caso de ser postergado, incrementará la probabilidad de default del sector público incidiendo negativamente en las expectativas de los agentes económicos y poniendo en riesgo las condiciones y capacidad de acceso al financiamiento externo.

Por lo anterior, si se quiere reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la confianza de los mercados financieros se debe reforzar el compromiso de sostenibilidad de las finanzas públicas. El concepto básico de solvencia, derivado de la restricción presupuestaria intertemporal del gobierno provee un punto de partida para analizar la sostenibilidad de la deuda pública. La iteración de dicha restricción, considerando el cumplimiento de la condición de transversalidad, nos lleva a la expresión (9) que establece de manera simplificada que el saldo inicial de la deuda pública (dt-1) deberá ser igual al valor presente descontado de los superávits primarios futuros.

∑∞

=+−

++

=Oj

jt

j

t srgd

11

1 (9)

Donde st+j, representa la trayectoria planeada del superávit primario como proporción del producto; g, es la tasa de crecimiento real del producto y r, es la tasa de interés efectiva real. Una política fiscal sostenible o viable se define entonces como aquella en que la trayectoria planeada del superávit primario (st+j) desde t hasta infinito, satisface la restricción presupuestal intertemporal para los valores dados de g, r y dt-1, que es un concepto ex – ante. Talvi y Végh (2000), construyen un indicador mediante el cual se operativiza la definición de viabilidad, al establecer el concepto de déficit primario permanente,

como el resultado primario constante, cuyo valor presente descontado al período t es igual al valor presente descontado de la trayectoria de los déficit primarios planeados; el cumplimiento de esta condición permite que la deuda pública como proporción del producto se mantenga constante.

*ts

A partir de lo anterior, se especifica el indicador de sostenibilidad fiscal (It) de acuerdo a la siguiente desigualdad:

*1

*

1 ttt sdrgrI +

+−

≡ − (10)

38

Cuando , la política fiscal del periodo t es viable. Mientras que si , indica la diferencia requerida para cumplir la restricción. Por lo que, la solución de este ejercicio permite establecer la viabilidad de la trayectoria planeada del gobierno ex ante y el esfuerzo que sería necesario llevar a cabo para restablecer dicha condición.

0* ≤tI 0* >tI

Tomando como base las proyecciones de Gobierno para 2004, se supuso el siguiente comportamiento del producto, la tasa de interés y el resultado fiscal planeado ex –ante:

Tabla No. 9 Supuestos de comportamiento para 2004

Deuda/PIB (2003)

PIB real Tasa de interés efectiva

Superávit planeado

Balance primario

promedio* 40.6% 2.0% 5.0% 0.81% -1.62%

*Promedio de los últimos 5 años.

Bajo los supuestos señalados, se encontró que el restablecimiento de la condición de solvencia implica la generación de un superávit primario de 2.3% en términos del PIB, que conlleva a un esfuerzo adicional del Gobierno de 1.5%, respecto a la trayectoria planeada ex - ante.

Tabla No. 10

Resultados de la estimación del indicador de solvencia (como porcentaje del PIB)

Cuentas Fiscales 2000-2004 2001 2002 2003 2004F

1. Ingresos y Donaciones Donaciones

14.90.4

15.50.4

16.2 0.5

16.1 0.5

2. Gastos Reconstrucción

18.51.4

18.92.0

17.6 1.4

17.0 0.6

3. Obligaciones de Pensiones 0.7 1.1 1.7 1.9 4. Déficit fiscal (1-2)

Excluyendo Donaciones -3.6-4.1

-3.4-3.7

-1.4 -1.8

-0.9 -1.5

5. Pagos de Intereses 1.4 1.7 2.0 2.3

6. Pensiones 0.7 1.1 1.7 1.9 7. Resultado primario (4+5)

Excluyendo Donaciones -2.2-2.6

-1.7-2.0

0.6 0.2

1.4 0.8

8. Resultado primario cíclico -0.1 -0.2

9. Resultado primario estructural 0.4 1.0 10. Superávit primario requerido

Incluyendo Pensiones (10+3) 0.4

2.3

11. Esfuerzo fiscal (10-7)* 1.5 *Esta referido al resultado primario excluyendo donaciones e incluyendo pensiones Fuente: Estimaciones propias basadas en las estadísticas de BCR

39

Si se supone un resultado primario ex ante de equilibrio para el año 2004, que es más acorde al comportamiento registrado por el indicador en los últimos años, el esfuerzo fiscal requerido para cumplir con la condición de solvencia sería de 3.1 puntos del PIB.

Tabla No. 11

Escenario Alternativo 20041. Resultado Primario (excluyendo

donaciones) 0.02. Pensiones 1.93. Superávit primario requerido

Incluyendo Pensiones (3+2) 1.23.1

4. Esfuerzo fiscal (3-1)* 3.1* Referido al superávit primario incluyendo pensiones

Los escenarios anteriores, indican la necesidad de llevar a cabo una reforma fiscal que permita estabilizar la ratio deuda a PIB, la cual debe ser más severa si se quiere disponer de un margen de maniobra adicional para propósitos de estabilización económica. Se debe tener presente que si el ajuste se posterga en el tiempo el esfuerzo fiscal requerido para restablecer la viabilidad será cada vez mayor.

Gráfico No. 12

Esfuerzo Fiscal requerido para satisfacer la condición de solvencia

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

2004 2006 2008 2010 2012 2014

La simulación supone constantes los valores de r, g y st del escenario inicial, la proyección del déficit previsional fue tomado del Informe de Desarrollo Humano, PNUD 2003.

La reforma fiscal debe realizarse teniendo en cuenta su impacto en la capacidad de estabilización de las cuentas fiscales, procurando ser progresivas por el lado de los ingresos y por el lado del gasto, instrumentando un ajuste pro crecimiento enfocado en medidas para mejorar la eficiencia de la inversión pública, asegurando que los presupuestos de capital sólo incluyan proyectos que tengan claros beneficios económicos y apoyen el crecimiento nacional.

40

V. Consideraciones Finales

1. Los resultados del estudio sugieren que la política fiscal ha operado en la dirección correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilización del producto.

2. Cabe destacar, que la postura fiscal adoptada por las autoridades fiscales no

parece haber contemplado la finalidad explícita de contrarrestar los efectos del ciclo económico sobre la demanda agregada, sino que ha sido la respuesta natural a choques irregulares no cíclicos, al logro del objetivo de sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo y a la necesidad de reorganizar el aparato estatal como parte del proceso de ajuste estructural iniciado en los ochenta.

3. El Salvador, ha realizado desde finales de la década de los ochenta un esfuerzo

orientado a reducir el déficit fiscal; pese a ello, el desequilibrio persiste debido a que continua presentando una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos, al reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones y a las catástrofes naturales experimentadas en la última fase cíclica identificada; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobierno en los últimos años.

4. El saldo estructural continua siendo el factor más importante detrás del proceso

de formación de deuda, evidenciando la necesidad de generar superávit primarios que compensen al menos la dinámica endógena de la deuda y los costos de la reforma previsional.

5. Si se quiere reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la confianza

de los mercados financieros se debe reforzar el compromiso de sostenibilidad de las finanzas públicas; que implica la realización de un esfuerzo fiscal de al menos 2.3 puntos del PIB.

6. La estabilización o reducción del nivel de deuda constituye una condición previa

a la elaboración de una nueva estrategia fiscal que persiga simultáneamente los objetivos de estabilización de corto plazo y sostenibilidad a mediano plazo.

7. El rol que potencialmente puede desempeñar la política fiscal en la

amortiguación del ciclo constituye una herramienta valiosa para las autoridades nacionales, dada la alta sensibilidad de la economía a choques de diversa índole; su empleo requerirá de un análisis más detallado y profundo de su impacto en la economía así como también de un esfuerzo fiscal mayor.

8. Es importante señalar que los resultados del presente estudio se encuentran

condicionados a la disponibilidad y confiabilidad de la información utilizada en la aplicación de los modelos. Así como también, por las limitaciones propias de las metodologías estadísticas y econométricas utilizadas.

41

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Anexo No. 1

PRINCIPALES REFORMAS FISCALES - EL SALVADOR PERIODO 1992-2002

IMPUESTO Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Derogación de la Ley de Timbres y Papel y Sellado x Derogación de la Ley de Gravamen de Sucesiones x Derogación de la Ley de Impuesto sobre Donaciones x Derogación del Impuesto sobre Patrimonio x CODIGO TRIBUTARIO (Entra en vigencia enero 2001) x Ampliación al 2002 uso de documentos IVA 278 x Ampliación presentación Dictamen e Informe Fiscal ( transitorio ) x REGLAMENTO CODIGO TRIBUTARIO x RENTA - Cambio de tasa del Anticipo a Cuenta del 1% al 1.5% 72 x - Modificación a la Retención realizada por Servicios

66 x Eventuales, del 2% al 10% - Modificación de la Ganancia de Capital 4 x - Metodo de Depreciación de los Saldos Decreciente para los

30 x - Exención de impuesto a las prestaciones artísticas x - Varias Reformas x - Modificación de porcentajes de retenciones por servicios 66 x - Renta gravada (préstamos a socios) 25 x - Renta No gravada (productos títulos valores) 4 x - Eliminación de la base exenta de ¢75,000.00 a personas

41 x IVA - Entra en Vigencia la presente Ley, a partir del mes de

x - Cambio de tasa del 10% al 13% 54 x - Modificación a la Base Imponible para las Importaciones 48 x (CIF+ Derechos Arancelarios+ Impuestos Específicos) - Deducción del Crédito Fiscal generados por las ventas de

44 x en la Ley de Impuesto sobre la Renta - Modificación en lo referente al cálculo y tiempo de la

76, 77 x IVA a Exportadores - Exención de la Importación de maquinaria destinada al activo

45, 73 x - Eliminación de la exención el suministro de enegía eléctrica

46 x por las instituciones públicas - Exención de impuesto a las prestaciones artísticas x - Varias Reformas x - Derogatoria del Art. 44 y literal A del Art. 45 44, 45 x

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GASEOSAS - Cambio de tasa en el Impuesto ad-valorem al 13% 1 x - Entra en Vigencia la Ley de Impuesto sobre las bebidas

x simples o endulzadas, cambio de tasa al 10%; y se deroga la

de Impuesto sobre Cerveza y Bebidas Gaseosas - Facultad de Fiscalización para la DGII x BEBIDAS ALCOHOLICAS - Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Producción y ón x del Alcohol y de las Bebidas Alcóholicas, con una tasa ad-

30% e impuesto específico de ¢ 0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcohol por litro de bebida; y se deroga La Ley

Venta de Aguardiente en Envases Oficiales, Ley de Impuestos

Vinos de Frutas - Modificación a la tasa ad-valorem al 20% 43 x CERVEZA - Se establece un impuesto ad- valorem de 30% 1 x - Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Producción y ón 43 x del Alcohol y de las Bebidas Alcóholicas, modificándose la tasa ad-valorem al 25% e incorporando el impuesto específico de ¢

cada uno por ciento de volumen de alcohol por litro de bebida;

deroga la Ley de Impuestos sobre Cerveza y Bebidas Gaseosas - Cambio de tasa ad-valorem al 20% 43 x CIGARRILOS - Cambio de tasa al 52% 2 x - Cambio de Tasa al 39% 2 x TRANSFERENCIA DE BIENES RAICES - Cambio de base exenta de ¢ 100,000.00 a ¢ 250,000.00 y

4 x la tasa al 3% , anteriormente de ¢ 100,000.01 a ¢ 250,000.00,

3% y mayor a ¢ 250,000.00, tasa del 5%.

Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador