La presión tributaria en el Perú 1980-2010
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UNIVERSIDAD NACIONAL JOSÉ FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, CONTABLES Y FINANCIERAS LA PRESIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ, 1980 – 2010 Monografía para optar el título de Economista Presentado por: WALTER GONZALES TORRE Asesor: Dr.
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UNIVERSIDAD NACIONAL JOSÉ FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, CONTABLES Y FINANCIERAS
LA PRESIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ, 1980 – 2010
Monografía para optar el título de Economista
Presentado por:
WALTER GONZALES TORRE
Asesor: Dr.
Huacho – Perú
2012
LA PRESIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ, 1980 – 2010
ASESOR: Dr. Walter GONZALES TORRE
MIEMBROS DEL JURADO
Presidente: Econ.
Secretario:
Vocal:
DEDICATORIA
A mis padres por su constante esfuerzo, apoyo y
dedicación; y a mis profesores que me enseñaron a lo
largo de estos años.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………..….. vii
CAPÍTULO I
EL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
1. Concepto de Sistema Tributario Peruano…………………………………............... 9
2. Estructura del Sistema Tributario Peruano…………………………………………. 9
2.1. Tributos que constituyen ingresos del gobierno nacional……………..…….. 9
2.2. Tributos que constituyen ingresos del gobierno regional……………..……… 10
2.3. Tributos que constituyen ingresos de los gobiernos locales………….……... 11
2.3.1. Impuestos…………………………………………………………………… 11
2.3.2. Contribuciones……………………………………………………………... 12
2.3.3. Tasas………………………………………………………………………… 12
2.4. Tributos que constituyen otros ingresos de los gobiernos nacional y local... 12
3. La Administración Tributaria en el Perú……………………………………………… 13
3.1. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT……….. 13
3.2. Finalidades de la SUNAT………………………………………………………….. 14
3.3. Estructura orgánica de la SUNAT………………………………………………… 15
4. La Recaudación Tributaria (2000 – 2010)……………………………………………. 15
4.1. Evolución de la recaudación tributaria (2000 – 2010)………………………….. 15
4.2. Composición de la recaudación tributaria (2000 – 2010)……………………… 16
4.3. Factores del incremento de la recaudación tributaria………………………….. 17
4.4. Problemas del sistema tributario peruano……………………………………….. 18
CAPÍTULO II
LA PRESIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ
1. Definición de Presión Tributaria……………………………………………………….. 19
2. Evolución de la Presión Tributaria en el Perú (1980 – 2010)……………………… 20
2.1. Presión tributaria del Perú respecto de Sudamérica (2010)………………….. 22
2.2. Estructura de los ingresos tributarios (2010)……………………………………. 23
3. Características y Problemas de la Presión Tributaria en el Perú………………….. 24
3.1. El nivel de las tasas impositivas…………………………………………………… 24
3.2. La base tributaria reducida………………………………………………………… 25
3.3. La complejidad del sistema tributario peruano…………………………………. 27
3.4. Los impuestos y el medio ambiente……………………………………………… 28
4. Proyecciones y Medidas para Incrementar la Presión Tributaria………………….. 28
4.1. Perspectivas de la presión tributaria en el Perú………………………………… 28
4.2. Medidas para incrementar la presión tributaria en el Perú……………………. 30
CAPITULO III
LA EVASIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ
1. Definición de Evasión Tributaria……………………………………………………….. 32
2. Características y Causas de la Evasión Tributaria…………………………………… 33
2.1. Características de la evasión tributaria…………………………………………… 33
2.2. Causas de la evasión tributaria……………………………………………………. 33
2.3. Formas de evasión tributaria………………………………………………………. 35
3. Estimación de la Evasión Tributaria en el Perú………………………………………. 35
3.1. Evasión tributaria del impuesto a la renta (2006)……………………………….. 35
3.2. Evasión tributaria del impuesto general a las ventas (1990 – 2002)…………. 38
CONCLUSIONES……………………………………………………………………………… 41
RECOMENDACIONES……………………………………………………………………….. 45
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………………….47
ANEXOS………………………………………………………………………………………… 49
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo titulado “La presión tributaria en el Perú, 1980 – 2010” tiene como
objetivo principal describir la evolución de los ingresos tributarios como porcentaje del
producto bruto interno (PBI) en el país durante este periodo. Otros objetivos del tema
son la descripción del sistema tributario peruano actual y la evasión tributaria durante la
década del 2000, así como señalar las medidas adoptadas para incrementar la presión
tributaria.
La elección del tema se justifica en que una de las críticas más severas que se le hace
al sistema tributario peruano es que la presión tributaria, como porcentaje del producto
bruto interno (PBI), es relativamente bajo en comparación con otros países del contexto
latinoamericano.
Con una presión tributaria promedio del 15% del PBI, los efectos en el ámbito de la
suficiencia recaudatoria del sistema tributario, constituyen una realidad preocupante,
puesto que representan los ingresos del gobierno, tanto a nivel local, regional como
nacional, y por ende la capacidad para afrontar los problemas del país en temas de
salud, educación, infraestructura vial, etc., que deben ser atendidos para el desarrollo
sostenido del Perú.
Por ello la importancia de tratar este tema radica en la problemática de la recaudación
tributaria debido principalmente a la evasión fiscal, y en las medidas o políticas
adoptadas para enfrentarlas e incrementar así la presión tributaria en el país.
Para realizar este estudio se ha utilizado el método descriptivo, que consiste en
recopilar, procesar y elaborar datos e informaciones de fuentes bibliográficas, cuadros
y gráficos estadísticos, publicaciones económicas, exposiciones magistrales, entre
otros.
El tema ha sido estructurado en tres capítulos. El primero titulado “El sistema tributario
peruano”, en el cual se describe el concepto de sistema tributario peruano, la estructura
tributaria en el Perú, así como las funciones y finalidades de la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), y la recaudación tributaria durante el
periodo 2000 – 2010.
El segundo capítulo titulado “La presión tributaria en el Perú” describe la evolución de la
presión tributaria en el país durante el periodo 1980 – 2010, los motivos principales de
esa evolución, la comparación con otros países de la región, así como los problemas
que afronta la presión tributaria, y las perspectivas y las medidas para incrementar la
presión tributaria en el país.
Finalmente, en el tercer capítulo titulado “La evasión tributaria en el Perú” se describe
las características y las causas de la evasión tributaria, además de la estimación de la
evasión tributaria en el Perú correspondiente al impuesto a la renta (2006) y al
impuesto general a las ventas (2001 – 2010).
CAPÍTULO I
EL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
1. Concepto de Sistema Tributario Peruano
El Sistema Tributario es un conjunto ordenado, racional y coherente de principios,
normas legales e instituciones que establecen los tributos de un país que están
destinados a proveer los recursos necesarios para que el Estado cumpla con sus
funciones.
El sistema tributario peruano es el conjunto de impuestos, contribuciones y tasas que
existen en el Perú.
2. Estructura del Sistema Tributario Peruano
El Estado peruano es el poder político organizado por la Constitución de 1993. El
Estado se encuentra organizado en tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.
Cada uno de estos niveles agrupa diferentes unidades ejecutoras o productoras de
bienes y servicios públicos cuyos costos operativos deben ser financiados básicamente
con tributos. El Decreto Legislativo No. 771, vigente desde enero de 1994, es
denominado como la “Ley Marco del Sistema Tributario Nacional”.
Esta norma regula la estructura del sistema tributario peruano, identificando cuatro
grandes sub-conjuntos de tributos en función del destinatario de los montos
recaudados:
2.1Tributos que constituyen ingresos del gobierno nacional
Cesare Cosciani1 señala que en virtud del principio de la contraprestación el usuario
de los bienes y servicios que ofrece el Estado debe cumplir con un pago a título de
remuneración o retribución.
1 Cosciani, Cesare.- El Impuesto al Valor Agregado. Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1969, pág. 112.
Si un contribuyente utiliza los bienes y servicios estatales, ubicados en diferentes
partes del país, debe retribuir a través del pago de impuestos a favor del Gobierno
Nacional compuesto fundamentalmente por el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y
Poder Judicial. Estos impuestos se encuentran detallados en el Decreto Legislativo
No. 771. Se trata del Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas, Impuesto
Selectivo al Consumo, Derechos Arancelarios y Régimen Único Simplificado.
El Impuesto a la Renta grava los ingresos de las personas naturales y empresas.
El Impuesto General a las Ventas grava fundamentalmente la generalidad de las
ventas de bienes, los servicios prestados por las empresas y las importaciones de
bienes.
El Impuesto Selectivo al Consumo afecta solamente unas cuantas operaciones de
venta y servicios llevadas a cabo por las empresas.
En materia de Derechos Arancelarios se tiene fundamentalmente un impuesto que
grava las importaciones de mercancías que se realizan en el Perú.
El Régimen Único Simplificado – RUS consiste en el pago de un solo impuesto, en
sustitución del Impuesto a la Renta e Impuesto General a las Ventas. El RUS está
dirigido fundamentalmente a las pequeñas empresas.
También constituyen recursos del Gobierno Nacional las tasas que cobra por los
servicios administrativos que presta.
2.2Tributos que constituyen ingresos del gobierno regional
De conformidad con el artículo 74 de la Constitución los Gobiernos Regionales
pueden crear contribuciones y tasas.
Se trata de ingresos tributarios para los Gobiernos Regionales que no están
contemplados en el Decreto Legislativo No. 771.
2.3Tributos que constituyen ingresos de los gobiernos locales
En la medida que un contribuyente utiliza los bienes y servicios de su localidad,
tiene que retribuir a través del pago de impuestos, contribuciones y tasas que son
recaudadas por las Municipalidades Distritales y Provinciales.
Estos tributos no están detallados en el Decreto Legislativo No. 771. El citado
dispositivo señala que la Ley de Tributación Municipal – LTM establece la relación
de los tributos que financian a las 1,832 Municipalidades actualmente existentes.
2.3.1 Impuestos
En materia de impuestos los artículos 3.a, 6 y 3.c de la LTM se refieren al Impuesto
Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto a las
Apuestas, Impuesto a los Juegos, Impuesto a los Espectáculos Públicos No
Deportivos, Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo.
Las leyes No. 27153 y No. 27796 regulan el Impuesto a los Juegos Tragamonedas
y los Juegos de Casinos que también constituyen ingresos de las Municipalidades.
El Impuesto Predial grava la propiedad de predios, el Impuesto de Alcabala afecta a
las adquisiciones de propiedad de predios, el Impuesto al Patrimonio Vehicular
incide sobre la propiedad de vehículos que –a grandes rasgos- comprende desde
los automóviles hasta los camiones y ómnibuses.
El Impuesto a las Apuestas grava fundamentalmente los ingresos del Jockey Club
del Perú por concepto de apuestas hípicas, el Impuesto a los Juegos afecta los
ingresos de las entidades que organizan los juegos de sorteos, rifas, bingos y
pimball, así como los premios que obtiene el ganador del juego de la lotería; el
Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos incide en los consumos
(gastos de esparcimiento) que realizan los sujetos cuando por ejemplo asisten al
cine o presencian un show musical moderno (show de una banda de rock o una
orquesta de salsa).
El Impuesto de Promoción Municipal grava básicamente las ventas de bienes y
prestaciones de servicios que realizan las empresas, así como las importaciones de
bienes.
El Impuesto al Rodaje afecta a la importación y venta en el país de combustibles
para vehículos. El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo incide sobre la
propiedad de yates, deslizadores, etc.
El Impuesto a los Juegos Tragamonedas grava los ingresos de las entidades
organizadoras de juegos mecanizados donde existe la posibilidad de premios para
el ganador. El Impuesto a los Juegos de Casino afecta los ingresos de las entidades
organizadoras de juegos de mesa donde se utilizan dados, naipes o ruletas.
2.3.2 Contribuciones
Respecto a las contribuciones debemos indicar que los artículos 3.b y 62 de la LTM
hacen referencia a la contribución especial de obras públicas. No cabe la
contribución por servicios.
2.3.3 Tasas
Con relación a las tasas los artículos 3.b y 68 de la LTM contemplan las siguientes
modalidades: tasas por servicios públicos o arbitrios, tasas por servicios
administrativos o derechos, tasa por la licencia de apertura de establecimiento, tasa
por estacionamiento de vehículo, tasa de transporte público, tasas especiales por
fiscalización o control municipal.
2.4Tributos que constituyen otros ingresos de los gobiernos nacional y local
Se trata de las contribuciones de seguridad social que financian el sistema de salud
administrado por ESSALUD y el sistema público de pensiones administrado por la
Oficina de Normalización Previsional - ONP.
La contribución al servicio nacional de adiestramiento técnico industrial – SENATI y
la contribución al servicio nacional de capacitación para la industria de la
construcción – SENCICO.
La norma también hace referencia a la contribución al fondo nacional de vivienda –
FONAVI, pero se trata de un tributo ya derogado por la Ley No. 26969 a partir de
setiembre de 1998.
En sustitución a la contribución al FONAVI la citada Ley No. 26969 estableció el
Impuesto Extraordinario de Solidaridad – IES el mismo que –a grandes rasgos-
incide en los trabajadores independientes y en los empleadores (de trabajadores
dependientes).
El IES ha quedado sin efecto a partir de diciembre del 2004 en virtud de la Ley No.
28378 del 10-11-04.
3. La Administración Tributaria en el Perú
3.1La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT, es una
institución pública descentralizada del Sector Economía y Finanzas, dotada de
personería jurídica de Derecho Público, patrimonio propio y autonomía económica,
administrativa, funcional, técnica y financiera.
Ha absorbido a la Superintendencia Nacional de Aduanas, asumiendo las
funciones, facultades y atribuciones que por ley, correspondían a esta entidad.
Su domicilio legal y sede principal es la ciudad de Lima y puede establecer
dependencias en cualquier lugar del territorio nacional.
Su misión es incrementar sostenidamente la recaudación tributaria y aduanera
combatiendo, de forma honesta y justa, la evasión y el contrabando, mediante la
generación efectiva de riesgo y servicios de calidad a los contribuyentes y usuarios
del comercio exterior, así como, promoviendo el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias para contribuir con el bienestar económico y social de los peruanos.
Su visión es Ser un emblema de distinción del Perú por su excelencia recaudadora
y facilitadora del cumplimiento tributario y comercio exterior, comprometiendo al
contribuyente y al usuario de comercio exterior como aliados en el desarrollo y
bienestar del país.
3.2Finalidades de la SUNAT
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria busca cumplir con las
siguientes finalidades:
a) Administrar, fiscalizar y recaudar los tributos internos, con excepción de los
municipales, y desarrollar las mismas funciones respecto de las aportaciones al
Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional
(ONP).
b) Administrar y controlar el tráfico internacional de mercancías dentro del territorio
aduanero y recaudar los tributos aplicables conforme a ley.
c) Facilitar las actividades económicas de comercio exterior, así como inspeccionar
el tráfico internacional de personas y medios de transporte y desarrollar las
acciones necesarias para prevenir y reprimir la comisión de delitos aduaneros.
d) Proponer la reglamentación de las normas tributarias y aduaneras y participar en
la elaboración de las mismas.
e) Proveer servicios a los contribuyentes y responsables, a fin de promover y
facilitar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
3.3Estructura orgánica de la SUNAT
Gráfico 1: Organigrama - SUNAT
Fuente y Elaboración: SUNAT
4. La Recaudación Tributaria (2000 – 2010)
4.1Evolución de la recaudación tributaria (2000 – 2010)
La recaudación tributaria en el Perú durante el periodo 2000 – 2010 muestra una
evolución positiva, ya que en este lapso de tiempo se ha triplicado, pasando de un
total de 23,055 millones de nuevos soles en el año 2000, a 64,461 millones de
nuevos soles en el año 2010.
En el Gráfico No. 2 se puede observar la evolución de la recaudación tributaria en el
periodo 2000 – 2010, en la cual muestra las cantidades obtenidas por la
Administración Tributaria expresados en millones de nuevos soles, además de la
variación porcentual real de cada año.
Gráfico 2: Evolución de la Recaudación Tributaria 2000 - 2010
Fuente: BCRPElaboración: SUNAT
Obsérvese que el monto proyectado para el año 2011 es de 73,229 millones de
nuevos soles. Además la curva de crecimiento de la recaudación tributaria muestra
un declive en el año 2009, debido a la crisis internacional, lo que motivó una
reducción del 12.4% con respecto a la recaudación del año anterior.
4.2Composición de la recaudación tributaria (2000 – 2010)
La tendencia registrada en el sistema tributario peruano en los últimos años, es al
incremento sostenido de la participación de los impuestos al consumo, como el IGV,
en el total de los ingresos tributarios, ello acorde con las características propias de
los sistemas tributarios de los países en desarrollo donde los impuestos indirectos
tienen la participación más importante en el sistema.
Así, podemos observar en el Gráfico No. 3 que al año 90, el Impuesto Selectivo al
Consumo y otros impuestos representaban casi el 70% de la recaudación tributaria.
En los años siguientes, la recaudación de estos impuestos se ha ido reduciendo al
punto que al año 2010, sólo representan el 11% de la recaudación total.
Por otro lado, la participación del Impuesto General a las Ventas y del Impuesto a la
Renta en el total de los ingresos tributarios se ha ido incrementando en los últimos
años y representan el 45% y el 42% del ingreso total al 2010, respectivamente.
Gráfico 3: Composición de la Recaudación Tributaria 2000 -2010
Fuente: BCRPElaboración: SUNAT
4.3Factores del incremento de la recaudación tributaria
Entre los principales factores que explican el incremento de la recaudación tributaria
en el Perú, podemos mencionar los siguientes:
a) La reforma del sistema tributario peruano implementada en la década de 1990,
que simplificó el sistema, dándole mayor peso a la gestión de los impuestos
indirectos al consumo.
b) El efecto positivo de las medidas de ampliación de la base tributaria, las cuales
fueron potenciadas a fin de alcanzar a nuevos sectores y productos.
c) La mejora en la administración del impuesto, mediante el uso intensivo de los
controles informáticos y la fiscalización en profundidad.
d) El apoyo valioso de las fuentes de información, tanto internas como externas, que
han permitido detectar sectores de elevado incumplimiento tributario,
incrementándose el riesgo en los contribuyentes por los cruces de información.
e) Las medidas administrativas implementadas en el marco de la reforma del año
2002 que han rendido sus frutos en los años siguientes. Así, los regímenes de
retenciones, percepciones y detracciones del IGV han permitido incrementar la
recaudación y ampliar la base tributaria al identificar a proveedores que eran omisos
a la declaración y al pago de tributos.
4.4Problemas del sistema tributario peruano
Los principales problemas del sistema tributario en el Perú son los siguientes:
a) El bajo nivel de la recaudación, al punto que es insuficiente para financiar
servicios públicos adecuados.
b) La concentración de la recaudación en el gobierno central y la poca participación
de los gobiernos regionales y locales.
c) La estructura de la recaudación con mayor preponderancia de los impuestos
indirectos y la baja recaudación de los impuestos directos (renta y propiedad), lo
que determina que el impacto de la tributación en la equidad sea mínimo.
d) Los altos niveles de evasión tributaria del impuesto a la renta y del impuesto
general a las ventas.
e) Las altas tasas impositivas en comparación con las tendencias y estándares
internacionales.
f) La reducida base tributaria, originada por deducciones generosas,
exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regímenes especiales que
promueven la atomización de las empresas y la evasión.
g) La complejidad del sistema tributario en su conjunto.
CAPITULO II
LA PRESIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ
1. Definición de Presión Tributaria
A través de la recaudación se financian las actividades del Estado. Cuánto más riqueza
se genera en el país, más recauda el Estado. La presión tributaria mide el porcentaje
de riqueza que se destina para solventar los gastos del Estado. A continuación se
presentan algunos breves alcances sobre la presión tributaria en el Perú.
En primer lugar se explica qué es la presión tributaria, para luego hacer una
comparación de la presión tributaria del Perú con la de otros países en América Latina
y el resto del mundo. Finalmente, se toca el tema de la evolución reciente de la presión
tributaria en nuestro país.
La presión tributaria, (Tax Burden) es un indicador cuantitativo definido como la relación
entre los ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno (PBI) de un país.
Este indicador permite medir la intensidad con que un determinado país grava a sus
contribuyentes a través de la imposición de tributos. Es el Estado quien mediante la
aplicación de políticas tributarias, distribuye entre los contribuyentes el peso estadístico
de la contribución, en función a reglas predeterminadas.
Técnicamente, existen tres alternativas para determinar la presión tributaria según sea
particular, sectorial o nacional y de allí la existencia de indicadores de presión tributaria
individual, sectorial y total o nacional, respectivamente.
La presión tributaria indica cuánto de la riqueza que se genera en el país le
corresponde al Estado vía tributos, es decir, qué porcentaje de la riqueza generada en
un ejercicio se destina a financiar la acción gubernamental.
Técnicamente, la presión tributaria se calcula como el porcentaje del PBI (Producto
Bruto Interno) de un país, que se encuentra comprendido por los ingresos tributarios.
La cifra de presión tributaria permite ver el potencial de recaudación que tiene un país,
es decir, cuanto más pueden llegar a representar los ingresos tributarios como
porcentaje del PBI. Existen también otras formas de calcular la presión tributaria,
especialmente cuando se pretende averiguar la presión respecto de un impuesto en
particular.
2. Evolución de la Presión Tributaria en el Perú (1980 – 2010)
En el año 1980 (al terminar la dictadura militar de Morales Bermúdez e iniciarse el
periodo democrático con Belaúnde Terry), la presión tributaria alcanzó el 18.2% del
producto bruto interno (PBI); al año siguiente dicha tasa cayó por debajo del 16%, nivel
que no ha podido ser superado en los últimos 30 años.
Durante el primer gobierno de Alan García (1985 -1990) la caída en la tasa de la
presión tributaria fue constante, hasta llegar al mínimo histórico de 8.1%.
Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990 – 2000), la tributación se fue
recuperando paulatinamente hasta llegar al 14.2% en el año 1997, pero dejó el
gobierno con una presión tributaria cercana al 12% del PBI.
El gobierno de Alejandro Toledo (2001 – 2006) sólo puedo revertir la tendencia a la
baja en la mitad de su mandato, que concluyó con una presión tributaria cercana al
14% del producto bruto interno.
Finalmente, el segundo gobierno de García Pérez (2006 – 2011), mejoró la presión
tributaria, que en promedio se situó en los 15 puntos porcentuales con respecto al
producto bruto interno.
Gráfico 4: Evolución de la Presión Tributaria 1980 - 2010
Fuente: BCRPElaboración: Néstor Ledesma
Existen dos motivos principales para la evolución favorable de la presión tributaria en el
Perú.
Uno exógeno, que es la coyuntura favorable en cuanto a los precios de los minerales
que ha originado que el sector minero contribuya con más impuestos. Desde una
perspectiva de política pública, cabe destacar que este hecho es exógeno y por lo
tanto, en gran medida fuera de nuestro “control”.
El otro motivo sí es inherente a la gestión administrativa de SUNAT. Las medidas para
la ampliación de la base tributaria llevadas a cabo durante el 2004, han incidido
principalmente en la prevención de la evasión del pago del IGV, impuesto indirecto que
no diferencia entre contribuyentes, dejando de lado la reforma estructural que debe
hacerse en cuanto a la priorización de los impuestos directos, aquellos que afectan de
manera proporcional a la capacidad contributiva del contribuyente.
De acuerdo con información de SUNAT, las medidas administrativas aplicadas al IGV
han servido a la vez para el control del impuesto a la renta pues revelan también
ingresos y/o gastos omitidos. Asimismo, SUNAT viene actuando sobre el impuesto a la
renta a través de acciones de fiscalización y cobranza permanentes a empresas y
personas usando entre otras fuentes de información la proporcionada por el ITF que ha
permitido acceder a movimientos financieros de las personas naturales además de las
fiscalizaciones al segmento de profesionales a través de la detección de incremento
patrimonial no justificado.
2.1Presión tributaria del Perú respecto de Sudamérica (2010)
Durante el último quinquenio (2005 – 2010), el Perú ha tenido una presión tributaria
promedio del 15% del PBI, que es similar al de los países con ingreso bajo. Los
países con ingreso medio tienen en promedio una presión tributaria del 20% del PBI
y los países con ingreso alto, una presión tributaria promedio que bordea el 25% del
PBI.2
El promedio sudamericano es de 18.5% del PBI, con la mitad de los países de
Sudamérica con una presión tributaria superior a la del Perú: Uruguay (19.8%),
Argentina (20.1%), Chile (20.3%), Bolivia (23.4%), y Brasil (35.8%).3
Gráfico 5: Presión Tributaria en Sudamérica
Fuente: USAID – Collecting Taxes – Full Data 2009-2010/Elaboración: Néstor Ledesma
2 USAID – Collecting Taxes – Full Data 2009-20103 USAID – Collecting Taxes – Full Data 2009-2010
El gasto e inversión pública en servicios, productividad, competitividad, seguridad,
defensa y gestión, requiere de una mayor presión tributaria para financiar la equidad
social, el desarrollo regional – nacional y el bienestar de la población. Como meta el
país debería alcanzar en el mediano plazo una presión tributaria de 20% y en el
largo plazo una presión del 25% del PBI.
2.2Estructura de los ingresos tributarios (2010)
En el año 2010, el 62% de los ingresos tributarios descansaron en impuestos
indirectos (impuestos al consumo, a las transacciones y a las importaciones). En
tanto que el 38% fue aportado por impuestos a la renta (ingreso y propiedad) de
trabajadores, profesionales, arrendatarios, propietarios, inversionistas y empresas.
Esta estructura revela inequidad a favor de los que gozan de mayor stock de
riqueza y mayor ingreso; distribuyéndose la carga tributaria principalmente en el
consumidor final.
Gráfico 6: Estructura de los Ingresos Tributarios 2010
Fuente: SUNATElaboración: Néstor Ledesma
El año 2010, del total de ingresos tributarios, los impuestos a las utilidades de las
empresas aportaron el 28%, los impuestos a la renta de los propietarios e
inversionistas el 2%, los impuestos a los ingresos de los trabajadores y
profesionales 8%, y los impuestos indirectos – como se indicó anteriormente – que
se cargan al consumidor final fue de 62%.
Cuadro 1: Estructura de Ingresos Tributarios 2010
Fuente: SUNATElaboración: Néstor Ledesma
De la contribución del 28% de las empresas al ingreso del gobierno, 4% las aporta
la pequeña y mediana empresas, y 24% los aporta la gran empresa (6% las
empresas Mega, 3% las empresas TOP 200, y 15% el resto de las grandes
empresas). Es decir, que las 241 empresas más grandes del país (41 Megas y 200
TOP), aportan el 9% de los ingresos tributarios totales del gobierno.
3. Características y Problemas de la Presión Tributaria en el Perú
A continuación se describen las principales características o problemas que afronta la
presión tributaria en el Perú.
3.1El nivel de las tasas impositivas
La recaudación no es baja porque las tasas lo sean. Por el contrario, estas son
superiores en todos los casos a los promedios de América Latina y el mundo.
En particular, la tasa del IVA es la cuarta más elevada de América Latina, y es solo
inferior a la de Brasil, Argentina y Uruguay, cuyas tasas son 20%, 21% y 22%,
respectivamente.
Cuadro 2: Tasas Impositivas del IVA y del Impuesto a la Renta
IR personas
IVA IR empresas Tasa mínima Tasa máximaPerú 18,0 30,0 15,0 30,0América Latina 14,4 28,7 13,5 29,4Mundo 15,7 25,3 11,7 29,7
Fuente: USAID – Fiscal Reform and Economic Governance Project.Elaboración: INDE Consultores
3.2La base tributaria reducida
La ampliación de la base tributaria ha sido por años el objetivo planteado por
diversas reformas tributarias. Es necesario aclarar que ampliar la base tributaria no
significa incrementar el número de contribuyentes inscritos.
La base tributaria es reducida por la existencia de deducciones, exoneraciones y
regímenes especiales.
En cuanto a las deducciones, si bien existe un cierto consenso en que el IGV y el
impuesto a la renta gravan con cierta amplitud el consumo y el ingreso,
respectivamente, tanto Haughton (2006) como Arias (2009) advierten sobre la
necesidad de ampliar las bases gravables, en particular las del impuesto a la renta
de las personas, incorporando todas las rentas del capital y revisando las
deducciones.
En cuanto a las exoneraciones, Villela, Lemgruber y Jorratt (2009) definen a los
gastos tributarios (exoneraciones y otros beneficios) como aquella recaudación que
el fisco deja de percibir en virtud de la aplicación de concesiones o regímenes
impositivos especiales.
En el Perú, el monto de los gastos tributarios, es decir, de lo dejado de recaudar por
la existencia de exoneraciones y otros beneficios tributarios, se ha mantenido
alrededor de 2% del PBI en el período 2006-2011.
Cuadro 3: Evolución de los gastos tributarios - Perú
Fuente: Marco Macroeconómico MultianualElaboración: INDE Consultores
El estudio de Villela (2009) señala que una de las desventajas de los gastos
tributarios es que crean distorsiones en las decisiones de los mercados, en la
medida en que un gasto tributario favorece a un sector específico de la economía,
produciendo un desvío de recursos no deseado hacia el sector favorecido.
Un claro ejemplo de exoneraciones que generan graves distorsiones es la
exoneración del IGV y del ISC del combustible vendido en Loreto, Ucayali y Madre
de Dios, lo cual crea un serio problema de contrabando de combustible exonerado
para ser vendido fuera de la región beneficiada.
Finalmente, en cuanto a los regímenes especiales, tenemos el caso de los
regímenes tributarios simplificados para pequeños contribuyentes (RTS), que tienen
como objetivo facilitar la incorporación de estos contribuyentes a la base tributaria.
Si bien este objetivo se logra, en algunas circunstancias se reduce
significativamente la base del IGV y se promueve la evasión.
El estudio de Arias (2009) realiza una evaluación de los RTS para 13 países, en los
cuales existen un total de 25 RTS. Una de las conclusiones de este estudio es que
los contribuyentes de los RTS tienen una baja probabilidad de fiscalización, lo que
incentiva la subvaluación de ingresos para acogerse a un RTS y para ubicarse en
una categoría baja, y la creación de empresas pequeñas (atomización) para
minimizar la probabilidad de ser fiscalizados.
Esos dos comportamientos tienen mayor probabilidad de ocurrir cuando estos
regímenes tienen un límite de ventas elevado y cuando la carga tributaria de los
mismos es significativamente más baja que la carga tributaria de los contribuyentes
del régimen general.
En el caso del Perú, el límite de ventas equivale a 36 veces el PBI per cápita, el
más alto de los 13 países analizados y muy superior al promedio, el cual es de 16
veces el PBI per cápita.
En cuanto a las cargas tributarias, el estudio realiza una evaluación más exhaustiva
para tres países: Argentina, Brasil y Perú, y demuestra, en el caso de Perú, que la
carga tributaria del régimen general es al menos el triple que la carga tributaria en el
RTS.
En los últimos años, habría evidencias de la atomización señalada. A partir del año
2005, el número de contribuyentes que se acogen al RUS ha crecido a una tasa
promedio anual de 19%, mientras que el número de contribuyentes que se acogen
al régimen general ha decrecido. Cabe señalar que, a partir del año 2007, se
eliminaron la mayor parte de restricciones para acogerse al RUS, entre ellas el
número de trabajadores y el área de los establecimientos, lo cual está incentivando
una mayor atomización y pérdida de base del IGV.
3.3La complejidad del sistema tributario
El atributo de simplicidad es deseable para no imponer costos en exceso a los
contribuyentes y a las administraciones tributarias.
Con relación a los costos que se impone a los contribuyentes, el estudio del World
Bank (2010) señala que las obligaciones tributarias10 imponen altas cargas a los
negocios en términos de costos y tiempo, desincentivan potencialmente a la
inversión y promueven la informalidad.
En el ranking global de facilidad para el pago de impuestos, el Perú ocupa el puesto
86 de un total de 183 países. Sin embargo, en el indicador específico que mide el
número de horas al año que los contribuyentes destinan a cumplir con las
obligaciones tributarias, el Perú ocupa el puesto 153 de 183 países y el puesto 20
entre los 28 países de América Latina.
3.4Los impuestos y el medio ambiente
Finalmente, los impuestos deben contribuir con el objetivo de desincentivar el
consumo de bienes que generan externalidades negativas. El estudio de Arias y
Plazas (2002) sobre armonización de impuestos en la Comunidad Andina, plantea
la utilización de impuestos específicos que graven con mayor monto a los licores
con mayor grado alcohólico y a los combustibles más contaminantes. Estos
planteamientos no se aplican actualmente en el Perú.
4. Proyecciones y Medidas para Incrementar la Presión Tributaria
4.1 Perspectivas de la presión tributaria en el Perú 4
La presión tributaria subirá a un nivel de 15.2% en el año 2012, debido a la
recuperación del crecimiento de la actividad económica tanto mundial como
peruana, según proyecciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Según la Declaración de Principios de Política Fiscal 2010 – 2012 del MEF, se
espera que la presión tributaria caiga en el presente año (2009) en alrededor de 1.5
puntos porcentuales con respecto al 2008, cuando se situó en 15.6%.
Esto causado por una importante reducción en los niveles de recaudación del
Impuesto a la Renta y del Impuesto General a las Ventas (IGV) debido a los
menores pagos provenientes de las empresas mineras y por la desaceleración del
crecimiento de la demanda interna, respectivamente.
Se estima que la presión tributaria para el año 2010 sea ligeramente superior a la
del 2009 y para los siguientes años se espera un incremento continuo de dicho
indicador, llegando a registrar en el 2012 un nivel de 15.2%, sostiene el MEF.
Sin embargo, en esa recuperación de la presión tributaria también influirían las
medidas de administración tributaria que implementará la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) para reducir los niveles de evasión.
La estrategia de política tributaria a seguir en los próximos años será consecuente
con la política aplicada en los ejercicios anteriores, que tuvo por objetivo adaptar el
Sistema Tributario a la realidad económica, política y social del país, bajo los 4 Diario Gestión. 21 de noviembre de 2009
principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad, así como eliminar de
forma progresiva las distorsiones del sistema tributario.
El documento del MEF añade que en el actual contexto la política tributaria deberá
procurar que el sistema tributario mantenga la neutralidad a fin de evitar que se
generen distorsiones en las decisiones de los agentes económicos y los
consumidores.
En ese sentido, se destaca que el perfeccionamiento del Régimen de Recuperación
Anticipada del IGV ha permitido extender su ámbito de aplicación a todos los
sectores de la economía, convirtiéndose en una herramienta financiera para los
proyectos de gran envergadura.
En el ámbito del Impuesto a la Renta se procurará encontrar mecanismos que
incentiven la mayor generación de empleo y la producción, enfatizando la
recuperación del capital invertido en los diversos sectores de la economía.
También se mantendrá un sistema de evaluación permanente de la legislación
vigente, estructura y administración del IGV, Impuesto a la Renta, impuestos
municipales y otros tributos, a fin de no afectar las decisiones de inversión y de
consumo simplificando su aplicación y reforzando su control.
Finalmente, en la administración tributaria se mantendrá la orientación estratégica
de mediano y largo plazo, basada principalmente en la reducción de costos de
cumplimiento y la facilitación del comercio exterior, pero manteniendo
simultáneamente el control fiscal.
Sólo a través del cuidado de estos dos grandes pilares es posible propender hacia
un incremento sostenido de la recaudación tributaria, subraya el MEF.
4.2Medidas para incrementar la presión tributaria en el Perú
El economista Óscar Ugarteche5 sugiere que el Perú debe aspirar a una presión
tributaria de 24% sobre el Producto Bruto Interno (PBI) para lograr un mejor
desempeño del Estado.
Según Ugarteche, la actual presión tributaria en el país es muy baja, en el orden del
15% del PBI, frente al 34% en Brasil, mientras que Guatemala, país
centroamericano muy pequeño, registra un 10% del PBI.
Por ello, asegura que para aumentar la presión tributaria el Estado debe de asumir
medidas como gravar a los más ricos, eliminar las exoneraciones del sector
financiero y aumentar el impuesto a las transacciones financieras.
Considera que se debe perseguir la evasión tributaria, sobretodo la eliminación a las
exoneraciones a los sectores que no pagan impuestos como el financiero.
Asimismo, indicó que las ganancias obtenidas en la Bolsa de Valores de Lima (BVL)
deben pagar impuestos, ya que las exoneraciones en este sector ya consiguieron
su objetivo de alentar a las personas naturales a participar en esta alternativa de
inversión.
A continuación se muestra el Cuadro No. 4, en el cual se detallan algunas medidas
para incrementar la presión tributaria.
Cuadro 4: Medidas para incrementar la presión tributaria
ConceptoLínea de
Base2010
MetaMedidasMediano
PlazoLargo Plazo
Impuesto a la Renta de las Empresas
4.4%PBI
6.0%PBI
8.8%PBI
- Incrementar la tasa impositiva diferenciada por capacidad contributiva.
- Aplicar un impuesto a la sobre ganancia minera, de hidrocarburos y financiera.
-- Ampliar la base del impuesto a la renta de tercera categoría.- Incrementar la tasa impositiva
5 Economista peruano. Investigador principal del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Autónoma de México (UNAM). Diario El Comercio. 12 de septiembre de 2011.
Impuesto a la Renta de Propietarios e Inversionistas
0.2%PBI
1.0%PBI
2.0%PBI
diferenciada por capacidad contributiva.
- Combatir la evasión y la subvaluación.
- Ampliar la base del impuesto predial.
Impuesto a la Renta de Trabajadores y Profesionales
1.1%PBI
2.0%PBI
2.2%PBI
- Combatir la evasión del impuesto al ingreso por honorarios profesionales.
- Formalizar el empleo.
- Ampliar la base al impuesto al ingreso de los trabajadores.
Impuestos Indirectos (consumo, importaciones y transacciones)
9.3%PBI
11.0%PBI
12%PBI
- Reducir gradualmente la tasa del IGV.
- Racionalizar las exoneraciones del IGV.
- Combatir la evasión del IGV y la defraudación tributaria por contrabando.
- Formalizar la actividad económica.
- Ampliar la base del IGV.
Total 15%PBI
20%PBI
25%PBI
Fuente: SUNAT e INEIElaboración: Instituto de Sudamérica
CAPITULO III
LA EVASIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ
1. Definición de Evasión Tributaria
Evasión tributaria es la sustracción fraudulenta e intencional al pago de un tributo,
destinada a reducir total o parcialmente la carga tributaria; como por ejemplo, en los
casos de doble facturación. La evasión debe distinguirse del mero incumplimiento o del
retraso en el pago de las obligaciones tributarias, supuestos en los que no existe
voluntad de engaño o fraude al Estado.
Desde el punto de vista de la Administración Tributaria, la evasión está relacionada con
el incumplimiento tributario.
La Administración Tributaria debe reducir la brecha de cumplimiento conformada por:
Brecha de inscripción, definida como la diferencia entre los contribuyentes
potenciales y los registrados,
Brecha de declaración, contribuyentes registrados pero que no declaran,
Brecha de Pago, contribuyentes que declaran pero no pagan; y
Brecha de Veracidad, diferencia entre la recaudación potencial y la recaudación
efectiva e incluye a los contribuyentes evasores.
En este contexto, los contribuyentes definidos como evasores son:
los no inscritos o informales tributarios,
los contribuyentes inscritos que no declaran y/o subdeclaran ingresos,
los inscritos que declaran pero realizan acciones ilícitas; y
los inscritos que incurren en elusión.
Sin embargo, una de las limitaciones de este concepto es que incluye también las
prácticas elusivas por lo que estaría sobrestimando la tasa de evasión.
La evasión tributaria constituye para el Estado una renuncia grave a proveerse de los
ingresos fiscales necesarios para el financiamiento del gasto público. Cuanta más
evasión exista, menores serán las posibilidades del Estado de cubrir sus gastos
esenciales.
2. Características y Causas de la Evasión Tributaria
2.1 Características de la evasión tributaria
La evasión tributaria presenta las siguientes características:
a) Conocimiento de que la acción efectuada está dirigida a reducir o hacer nula la
materia imponible.
b) Conocimiento de la naturaleza antijurídica de la acción, es decir, que el evasor
tiene conciencia de realizar algo ilícito.
c) Hay evasión tributaria no sólo cuando como consecuencia de la conducta
evasiva se logra evitar totalmente el pago de la prestación tributaria, sino
también cuando hay una disminución en el monto debido.
d) La evasión tributaria debe actuar referida a determinado país cuyas leyes
tributarias se trasgreden, y
e) La evasión comprende a todas las conductas contrarias a derecho que tengan
como resultado la eliminación o disminución de la carga tributaria, con
prescindencia de que sea por modificación o simplemente por omisión.
2.2 Causas de la evasión tributaria
Entre las principales causas de la evasión en el Perú, tenemos:
a) Alto porcentaje de informalidad, la cual supera el 50% del PBI, según la mayor
parte e estudios, como se verá más adelante.
b) Alto costo de formalización: En el Perú la tasa del IGV es de 19%, una de las
más altas de América Latina y la tasa de impuesto a la renta es de 30%, mayor
al promedio de la región. Además los costos laborales salariales y totales
también son elevados.
c) Sistema tributario muy complicado: Las micro y pequeñas empresas (MYPES)
deben optar entre tributar de acuerdo con los regímenes simplificados
existentes, o de acuerdo con las normas del régimen general, el cual incluye
llevar contabilidad completa. El régimen simplificado del IGV integrado con el
del impuesto a la renta, denominado Régimen Único Simplificado (RUS) solo
permite acceder a las MYPES que operan como personas naturales, no así a
las empresas individuales y a las sociedades.
d) Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca capacidad de la
Administración Tributaria. La SUNAT no difunde de manera sistemática el
número de fiscalizaciones que realiza y los sectores económicos que están
siendo fiscalizados. Tampoco se conoce los criterios que orientan la selección
de los contribuyentes a fiscalizar y los aspectos que un auditor revisa durante la
fiscalización. Entre los contribuyentes fiscalizados existe la percepción de que el
auditor llega “a ciegas” a visitar a una empresa y solicita toda la información
posible para detectar incumplimientos, en lugar de llegar con información previa
proveniente de los cruces de información de la base de datos de la SUNAT,
reconocida como una de las bases de datos más completas del país. En un
gran porcentaje de casos las fiscalizaciones originan reclamaciones ante la
SUNAT y luego apelaciones ante el Tribunal Fiscal. El tiempo que demora
resolver una reclamación fácilmente supera el año, en tanto que el tiempo que
demora resolver una apelación fácilmente supera los dos años. En la
actualidad, según información publicada en la página web del Tribunal Fiscal, el
Tribunal recibe aproximadamente 1,400 expedientes por mes, de los cuales
alrededor de 300 corresponden a la Intendencia Regional de Lima de la
SUNAT. Según la misma fuente de información al 31 de diciembre de 2008
existen 28,600 expedientes por resolver.
e) Percepción de la evasión como una conducta común. De acuerdo a información
difundida en la prensa por la SUNAT el 95% de los ingresos de restaurantes y
hoteles y el 65% de los ingresos del sector comercio no es declarado a las
SUNAT, evadiendo el pago del IGV.
2.3 Formas de evasión tributaria
En el caso de las personas naturales, la evasión se da mediante la no declaración
de ingresos (ocultamiento de ingresos) y/ o la subdeclaración (se declara ingresos
menores a lo percibidos).
En el caso de personas jurídicas la evasión se da a través de la deducción de
gastos mayores a los legalmente permitidos. Además, la existencia de numerosos
tratos preferenciales aumenta la posibilidad de evasión.
El grado de cumplimiento de las empresas está en función inversa de su tamaño de
ahí que algunas empresas grandes ubicadas fuera de Lima se ven incentivadas a
cambiar de domicilio fiscal a las grandes ciudades, reduciendo su posibilidad de ser
fiscalizadas.
Otra forma importante de evasión que se ha encontrado es el uso indebido de
regímenes especiales de tributación, tales como el uso del RUS y el RER así como
el del tratamiento especial a empresas ubicadas en zonas francas y en regiones
con exoneraciones como las de la selva.
3. Estimación de la Evasión Tributaria en el Perú
3.1 Evasión tributaria del impuesto a la renta (2006)
Para calcular la evasión debe compararse la recaudación potencial con la
recaudación efectiva del periodo 2006. Esta última se obtiene de la información
publicada por SUNAT, de la cual debemos excluir la recaudación del impuesto a la
distribución de dividendos, dado que la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)
2006 no considera como variable estos ingresos.
Debido a que la información del impuesto a la renta de segunda categoría no está
desagregada, optamos por excluir todo el monto, lo cual no crea muchos
problemas debido a que según la información obtenida de ENAHO 2006, esta renta
representa menos del 1% de la renta imponible total.
En el siguiente cuadro se presentan los resultados correspondientes al cálculo de
la evasión fiscal en la recaudación del impuesto a la renta de personas naturales
para el año 2006.
Cuadro 5: Evasión fiscal del impuesto a la renta de personas naturales 2006
Fuente: ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares – INEI)Elaboración: Luis A. Arias
La tasa de evasión estimada se refiere principalmente a evasión de las rentas del
trabajo debido dos razones:
El diseño del impuesto a la renta en el Perú grava principalmente a este tipo de
rentas.
Las encuestas de hogares tienden a incluir pocas observaciones en las que se
reporta rentas del capital, aspecto que no está corregido completamente en el
presente estudio.
Finalmente, debe indicarse que los estimados de la recaudación potencial son
sensibles a la aplicación de las imputaciones y los supuestos de subreporte de
ingresos realizados, los cuales podrían profundizarse en próximos estudios.
En la siguiente tabla se obtiene la estimación de la evasión del impuesto a la renta
de personas jurídicas al año 2006.
Cuadro 6: Estimación de la evasión del impuesto a la renta de personas jurídicas 2006
La estimación de la evasión de personas jurídicas muestra las siguientes
limitaciones:
El sector informal de la economía está incluido en algún grado en las Cuentas
Nacionales, éstas ya estarían incluyendo parte de la evasión.
La estimación de la recaudación potencial es sensible al estimado de los
ingresos de independientes.
Los estimados de los excedentes de explotación de los regímenes especiales
se realizan con base a los ingresos tributarios por lo que implícitamente se
estaría suponiendo que no hay evasión ni en RUS ni RER.
Los resultados son sensibles a los supuestos sobre las pérdidas de años
anteriores. La legislación permite arrastrar las pérdidas de los últimos 4 años.
En este caso se ha incluido las pérdidas de los años 2004 y 2005, asumiendo
que las pérdidas de los años anteriores ya se habría absorbido.
En el cuadro siguiente se presenta resumidamente los estimados de evasión del
impuesto a la renta para el año 2006. El cálculo global de la evasión asciende a
49%.
Cuadro 7: Evasión del impuesto a la renta (IR) total 2006
Fuente: SUNAT/INEIElaboración: Luis A. Arias
El estimado de evasión de impuesto a la renta de personas naturales es similar al
de los dos estudios más recientes. En el caso del estimado de evasión para las
empresas, el único estudio que puede servir de referencia calculaba una tasa de
evasión de 79% en el año 2000. Se ha indicado que esta tasa estaría
sobrestimada. Por otro lado la recaudación del impuesto a la renta de las empresas
ha crecido sostenidamente desde el año 2003 hasta el año 2006 debido al boom de
las cotizaciones de los minerales, por lo que es factible que esto haya contribuido a
reducir la tasa de evasión.
3.2 Evasión tributaria del impuesto general a las ventas (1990 – 2002)
En el gráfico siguiente se puede apreciar la evolución del margen de evasión del
impuesto general a las ventas (IGV) durante el periodo 1990 – 2002.
En el año 1990, el margen de evasión del IGV era cercano al 9% del producto bruto
interno (PBI). Al año 1995, el margen de evasión del IGV era aproximadamente
igual a la recaudación de ese impuesto, un 4.5% del PBI.
Para el año 2000, la recaudación del IGV era de 6.2% con respecto al PBI,
superando al margen de evasión que se ubicó en 2.8% del PBI aproximadamente.
En el año 2002, la estructura porcentual de la recaudación y la evasión del IGV, fue
similar a la de los últimos los años anteriores, representando un 6.3% y 2.7% del
PBI, respectivamente.
Gráfico 7: Recaudación del Impuesto General a las Ventas (%) del PBI
(1990-2002)
Fuente: SUNAT/BCRPElaboración: CIE/CCL
Como puede apreciarse en el gráfico anterior, durante el periodo 1990 – 2002, la
evasión del impuesto general a las ventas ha ido disminuyendo de forma gradual
año tras año, porcentualmente con respecto al PBI, debido principalmente a las
reformas de la Administración Tributaria para fiscalizar, administrar y sancionar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias concernientes al IGV.
En el gráfico No. 8 se muestra la evasión del impuesto general a las ventas como
porcentaje de la recaudación potencial durante el periodo 2001 – 2010.
Gráfico 8: Evasión IGV % de la Recaudación Potencial
Fuente y elaboración: SUNAT
Se puede observar que la evasión del IGV como porcentaje de la recaudación
potencial durante el periodo 2001 – 2010 ha ido disminuyendo año tras año, con
excepción del año 2009. Así tenemos que la evasión del IGV pasó del 49.2% de la
recaudación potencial en 2001 al 31.7% de la recaudación potencial en el año
2008, el porcentaje más bajo durante este periodo.
Asimismo, la evasión del IGV alcanzó el 35.7% de la recaudación potencial
estimado para el año 2010.
CONCLUSIONES
1. El sistema tributario peruano, más allá de las cuestiones técnicas, es muy volátil, al
igual que la recaudación de los impuestos en el país.
2. La SUNAT busca fortalecer el equilibrio entre el control fiscal y la facilitación del
cumplimiento tributario. Su rol se fundamenta en dos pilares: a) Financiar el proceso
de desarrollo de recaudación de fondos para el Estado, en beneficio de la
población, a partir de asegurar el cumplimiento voluntario de las obligaciones
tributarias de los contribuyentes, ampliar la base de contribuyentes, recaudar los
tributos de manera efectiva y eficiente y combatir y sancionar la evasión y el
contrabando. b) La promoción de la competitividad, a partir de la facilitación del
comercio exterior, la reducción de tiempos y costos de las operaciones de comercio
exterior y la simplificación de los procedimientos.
3. La recaudación tributaria en el Perú durante el periodo 2000 – 2010 muestra una
evolución positiva. En este lapso de tiempo la recaudación se ha triplicado, pasando
de un total de 23,055 millones de nuevos soles en el año 2000, a 64,461 millones
de nuevos soles en el año 2010.
4. Al año 1990, el Impuesto Selectivo al Consumo y otros impuestos representaban
casi el 70% de la recaudación tributaria. En los años posteriores, la recaudación de
estos impuestos se ha ido reduciendo al punto que al año 2010, sólo representan el
11% de la recaudación total.
5. La participación del Impuesto General a las Ventas y del Impuesto a la Renta en el
total de los ingresos tributarios del país se ha ido incrementando en los últimos años
y representan el 45% y el 42% del ingreso total correspondiente al año 2010,
respectivamente.
6. Entre los principales factores que explican el incremento de la recaudación tributaria
en el Perú, podemos mencionar los siguientes:
a) La reforma del sistema tributario peruano implementada en la década de 1990,
que simplificó el sistema, dándole mayor peso a la gestión de los impuestos
indirectos al consumo.
b) El efecto positivo de las medidas de ampliación de la base tributaria, las cuales
fueron potenciadas a fin de alcanzar a nuevos sectores y productos.
c) La mejora en la administración del impuesto, mediante el uso intensivo de los
controles informáticos y la fiscalización en profundidad.
d) El apoyo valioso de las fuentes de información, tanto internas como externas,
que han permitido detectar sectores de elevado incumplimiento tributario,
incrementándose el riesgo en los contribuyentes por los cruces de información.
e) Las medidas administrativas implementadas en el marco de la reforma del año
2002 que han rendido sus frutos en los años siguientes. Así, los regímenes de
retenciones, percepciones y detracciones del IGV han permitido incrementar la
recaudación y ampliar la base tributaria al identificar a proveedores que eran
omisos a la declaración y al pago de tributos.
7. Los principales problemas del sistema tributario en el Perú son los siguientes:
a) El bajo nivel de la recaudación, al punto que es insuficiente para financiar
servicios públicos adecuados.
b) La concentración de la recaudación en el gobierno central y la poca participación
de los gobiernos regionales y locales.
c) La estructura de la recaudación con mayor preponderancia de los impuestos
indirectos y la baja recaudación de los impuestos directos (renta y propiedad), lo
que determina que el impacto de la tributación en la equidad sea mínimo.
d) Los altos niveles de evasión tributaria del impuesto a la renta y del impuesto
general a las ventas.
e) Las altas tasas impositivas en comparación con las tendencias y estándares
internacionales.
f) La reducida base tributaria, originada por deducciones generosas,
exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regímenes especiales que
promueven la atomización de las empresas y la evasión.
g) La complejidad del sistema tributario en su conjunto.
8. La presión tributaria en el sistema tributario peruano es relativamente bajo en
comparación con otros países del contexto latinoamericano. Con una presión
tributaria promedio cercano al 15% del PBI, los efectos en el ámbito de la suficiencia
recaudatoria del Sistema Tributario constituyen una realidad preocupante.
9. Durante el periodo 1980 – 2010, la evolución de la presión tributaria en el Perú
muestra altibajos. Así, tenemos que en 1980 era del 18.2%, el nivel más alto de
este periodo. En 1989, la presión tributaria fue de 8.1% lo cual representa el nivel
más bajo obtenido en este periodo. Durante la década del 90 fue aumentando
progresivamente hasta que decae en los primeros año del 2000 cuando llega a
12.1%. Posteriormente, la presión tributaria fue en aumento, con excepción del año
2009, llegando a 15% en 2010.
10. La evolución progresiva de la presión tributaria en los últimos años se debe
principalmente a reformas tributarias adoptadas por los gobiernos de turno y
también por la modernización de la Administración Tributaria – SUNAT.
11. En todos los casos de las reformas tributarias implementadas en el Perú, se partió
de un IGV como impuesto principal, seguido del impuesto a la Renta, los impuestos
selectivos al consumo y, en menor medida, los tributos al comercio internacional.
12. Durante el último quinquenio (2005 – 2010), el Perú ha tenido una presión tributaria
promedio del 15% del PBI, que es similar al de los países con ingreso bajo. Los
países con ingreso medio tienen en promedio una presión tributaria del 20% del PBI
y los países con ingreso alto, una presión tributaria promedio que bordea el 25% del
PBI.
13.La evasión tributaria es un concepto genérico que engloba tanto al ilícito tributario
administrativo (infracción tributaria) como al ilícito tributario penal (delito tributario).
14. Disponer de información respecto a la cuantía de la evasión tributaria es muy
importante porque permite a la Administración Tributaria optimizar la fiscalización,
asignando correctamente los recursos para mejorar su efectividad. Asimismo,
permite medir los resultados de los planes de fiscalización y realizar modificaciones
cuando sea necesario.
15. La evasión del impuesto a la renta en el sistema tributario peruano al año 2006 era
de 48.5% de la recaudación potencial de este impuesto, de acuerdo a datos
obtenidos por la SUNAT.
16.En el sistema tributario peruano, la brecha de evasión para el Impuesto General a
las Ventas se ha ido reduciendo progresivamente desde el año 1991. Sin embargo,
queda aún un margen importante de evasión que tiene que ser enfrentada.
17. La evasión del IGV como porcentaje de la recaudación potencial durante el periodo
2001 – 2010 ha ido disminuyendo año tras año, con excepción del año 2009. Así
tenemos que la evasión del IGV pasó del 49.2% de la recaudación potencial en
2001 al 31.7% de la recaudación potencial en el año 2008, el porcentaje más bajo
durante este periodo.
18. La estrategia de combate a la evasión tributaria requiere de una legitimación social
y política. En una sociedad democrática, los tributos se establecen mediante leyes
que emanan de la voluntad de los ciudadanos, manifestada a través de sus
legítimos representantes. Por tanto, la lucha contra la evasión tributaria no puede
entenderse de otra forma que no sea la de dar vigencia a la voluntad popular así
expresada.
RECOMENDACIONES
1. Para aumentar la presión tributaria, el Estado debe de asumir medidas como gravar
a los contribuyentes de mayores ingresos, eliminar las exoneraciones del sector
financiero y aumentar el impuesto a las transacciones financieras.
2. Se debe perseguir la evasión tributaria, sobretodo la eliminación a las
exoneraciones a los sectores que no pagan impuestos como el financiero.
3. Debe ampliarse la base tributaria, así, las ganancias obtenidas en la Bolsa de
Valores de Lima (BVL) deben pagar impuestos, ya que las exoneraciones en este
sector ya consiguieron su objetivo de alentar a las personas naturales a participar
en esta alternativa de inversión.
4. Se requiere lograr la eficiencia y la eficacia en la gestión de los impuestos por parte
de la Administración Tributaria en el Perú.
5. Crear un mapa de evasión tributaria a nivel nacional (sectorial y de concentración
comercial), con un monitoreo, estableciendo patrones de conductas de riesgo por
contribuyente.
6. Enfatizar el desarrollo de acciones que optimicen al máximo la información con que
dispone la Administración, tanto la que se ha ido acumulando internamente, como la
obtenida de fuentes externas, todo lo cual permitirá realizar, de manera intensiva,
los cruces de información por medios informáticos que saquen a luz a aquellos que
evaden y a los que mantienen altos niveles de incumplimiento en sus impuestos.
7. Una herramienta importante para combatir el fraude tributario en el IGV lo constituye
la verificación de la entrega de comprobantes de pago. Esta labor, a cargo de los
fedatarios fiscalizadores, debe estar orientada prioritariamente al segmento de los
contribuyentes informales o que presentan antecedentes de incumplimiento.
8. Es necesario adecuar las normativas legales a la época actual, pues la economía
cambia de manera acelerada.
9. Se requiere iniciar el diálogo con la administración tributaria para redefinir la
ambigua norma peruana que se refiere a los paraísos fiscales que representan una
competencia desleal; y revisar las normas que rigen los estatus de las empresas no
domiciliadas en el Perú.
10.Se requiere estandarizar los costos tributarios independientemente del nivel de
recaudación del Impuesto a la Renta, porque es necesario establecer un sistema
que pueda competir con las demás economías.
11. La generación de conciencia tributaria es vital. La SUNAT debe trabajar con
herramientas que ayuden a lograr el objetivo, por ejemplo, la difusión de los sorteos
de comprobantes de pago, el portal educativo, charlas en colegios y universidades,
así como capacitación a docentes.
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equidad y desafíos. El caso del Perú”. Santiago, Chile: CEPAL, Serie Macroeconomía
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ANEXOS_____________
ANEXO 1
Elaboración: SUNAT
ANEXO 2
Elaboración: SUNAT
ANEXO 3
Fuente: Doing BussinesElaboración: Luis Carranza
ANEXO 4
Fuente: SUNATElaboración: Luis Carranza
ANEXO 5
ANEXO 6
ANEXO 7
Elaboración: Luis Arias M.
