Descentralizacinlos pobres

35692

Publ

ic Di

sclo

sure

Aut

horiz

edPu

blic

Disc

losu

re A

utho

rized

Publ

ic Di

sclo

sure

Aut

horiz

edPu

blic

Disc

losu

re A

utho

rized

Descentralizacinlos pobres

y entrega de servicios para

b

Portada_Falsa.indd 1Portada_Falsa.indd 1 7/27/06 2:11:07 AM7/27/06 2:11:07 AM

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres.Copyright2006porBancoInternacionaldeReconstruccinyFomento/BancoMundialDepartamentodeMxicoyColombia/RegindeAmricaLatinayElCaribe1818HStreet,N.W.Washington,D.C.20433,U.S.A.TodoslosderechosreservadosPrimeraedicinenespaol:agostode2006 Estaobra fuepublicadaoriginalmenteen inglsporelBancoMundial conel ttuloDecentralizedServiceDelivery for the Poor,March, 2006. Report No. 35692ME. La obra consta de dos volmenes: vol. 1.InformePrincipal; vol. 2. Documentos de antecedente. La edicin en espaol no es una traduccin oficial del BancoMundial.ElBancoMundialnoaceptaresponsabilidadalgunaporcualquierconsecuenciaderivadadesuusoointerpretacin.ElBancoMundialnogarantiza laexactitudde la informacin incluidaenestapublicacinynoaceptaresponsabilidadalgunaporcualquierconsecuenciaderivadadesuusoointerpretacin. Loslmites,loscolores,lasdenominacionesydemsinformacincontenidaenlosmapasdeestelibronopresuponen,porpartedelGrupodelBancoMundial,juicioalgunosobrelasituacinlegaldecualquierterritorio,nielreconocimientooaceptacindedichoslmites. Losresultados,interpretacionesyconclusionesexpresadasenestelibrosonensutotalidaddelosautoresynodebenseratribuidasenformaalgunaalBancoMundial,asusorganizacionesafiliadasoalosmiembrosdesuDirectorioEjecutivonialospasesquerepresentan. Elmaterialdeestapublicacinestprotegidoporelderechodepropiedad intelectual.Lassolicitudesdeautorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial deComunicacionesde laOficinadelBancoMundialparaColombiayMxicoalFax(55)54804222.Cualquierotrapregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de faxreferido. ImpresoyhechoenMxico/2006 BancoMundialMxico Cuidadodelaedicinycoordinacineditorial:MarcelaRubioSnchez;Traduccinalespaol:ClaudiaF.Esteve;DiseodePortada:AlejandroEspinosa;Fotografas:AdrianMealandyFototecadelBancoMundial.BancoMundialDescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres.Mxico:BancoMundial,2006.2vol.:il.(InformeNo.35692)Ttulooriginaleningls:DecentralizedServiceDeliveryforthePoor.Contenido:Vol.1.Informeprincipal.vol.2.Documentosdeantecedente

1. Educacin Descentralizacin Mxico. 2. Salud Descentralizacin Mxico. 3. InfraestructurasocialDescentralizacinMxico.4.DesarrolloruralDescentralizacin

351.0972/B36/2006

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres i

Prefacio

LacolaboracinentreelGobiernodeMxicoyelBancoMundialenmaterialdepobreza tiene cuatro objetivos: (i) apoyar alGOMparamejorar la efectividadde susprogramasdereduccindepobreza; (ii)apoyarenelanlisisydiseo (orediseo)deinstrumentos especficos de polticas; (iii) desarrollar capacidades, especialmente entcnicas y procesos de evaluacin; y (iv) a travs de talleres, compartir las mejoresprcticasenpolticasdereduccindepobreza,tantoenelcontextonacionalcomoenelinternacional. La combinacindel trabajoanalticopordemanda coneldesarrollodecapacidades est diseada para fortalecer la capacidad institucional del GOM parainstrumentarpolticasquepermitanresultadosefectivosdereduccindepobrezaenlaprctica.

LosresultadosdelaprimerafasedelTrabajoProgramticodePobrezadelBancoMundialenMxicofueronpublicadosen2004:LaPobrezaenMxico,unaevaluacindelascondiciones, las tendenciasy la estrategiadelgobierno (BancoMundial,2004). Elsegundoreporte fue publicado en 2005:Generacin de ingresos y proteccin social para los pobres(BancoMundial,2005),yresumeyconsolidalasconclusionesdetresestudiosdelBancoMundialsobrepobrezaenMxico,escritosenelcontextodeltrabajodelasegundafase:pobrezaurbana,pobrezaruralyproteccinsocial.

Elpresente reporte est estructurado endos volmenes. ElVolumen I esunreporte intersectorialReporte Principal. La primera parte incluye el panorama deprogramasy sudesempeo,quedescribe losprogramas (incluyendo susobjetivosdereduccin de pobreza) y su proceso de descentralizacin, el panorama de gastos, elacceso de los pobres a estos servicios y la evidencia en cuanto a la calidad de losservicios.Lasegundapartesecentraenlasdimensionesinstitucionalesdelaprovisindescentralizadadeservicios,queincluyeelmarcoderendicindecuentasutilizadoenelReportedeDesarrolloMundialde2004,adaptadoalcasodeMxico. ElVolumenIIcontienelosreportessectoriales.

LatercerafasedelTrabajodePobrezafuecoordinadaporStevenWebbyGladysLpezAcevedo. Los miembros del equipo incluyen a: Marcela Rubio, Mark V.Hagerstrom, Harry Patrinos, Vicente GarcaMoreno, April Harding, Mara LuisaEscobar,AnnaWellenstein,LuisAndrs,AnglicaNez,JosMaraCaballero,DavidRosenblatt,ChristianGonzlezyOdracirBarquera.Hubocontribucionesespecficasde:Armando Arredondo, Jess lvarez, John Scott, Carlos Mancera, Michael Walton, yCarlosMoreno.ElizabethForsythbrindapoyodeedicin.

Este reporte se ha beneficiado ampliamente de los comentarios hechos por elGabineteSocial, laOficinade laPresidencia, laSecretaradeHacienda,y losrevisoresdel reporte: Margaret Grosh (Economista Principal), Yasuhiko Matsuda (EspecialistaSeniorenSectorPblico)Alainde Janvry (Profesorde laUniversidaddeCaliforniaenBerkeleyyConsultor),yMaraEmiliaFreire (AsesoraRegional). Losparticipantesen

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresii

las reuniones de revisin aportaron comentarios, incluyendo a Guillermo Perry,HumbertoLpez,yArielFiszbein. SeagradecedemaneraespecialaMichaelWaltonporsusvaliososcomentariosaestereporte.

Tambin quisiramos agradecer las valiosas contribuciones de nuestrascontrapartesgubernamentales,especialmentea:AntonioRuiz(SAGARPA);FlixVlez,GustavoMerino,MiguelAngel Lpez, yGermn Palafox (SEDESOL); Rafael Freyre,FeliciaKnaul,ySilviaSchmelkes(SEP);DeboraSchlam,MaraCeciliaHernndez,JosLuis Meixueiro, Patricia Cravioto, y Miguel Angel Gonzlez (SHCP); Tbata Vilar(GabineteSocial);EduardoGonzlezPier,HctorPea,yRafaelLozano (SSA);ya losfuncionariosdelosgobiernosestatalesquenosbrindaronsuapoyo.

LaVicepresidentadelBancoMundialparaAmricaLatinayelCaribeesPamelaCox; laDirectoraRegionalparaMxicoyColombiaes IsabelGuerrero;elDirectordeReduccindepobrezayGestinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribeesErnestoMay; el Economista en Jefe para Mxico y Colombia es David Rosenblatt; y losCoordinadoresdelpresentetrabajosonStevenWebbyGladysLpezAcevedo.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres iii

TABLADECONTENIDOS

RESUMENEJECUTIVOCAPTULO1.Descentralizacin,PobrezayDesarrolloenMxico

I. mbitosdeservicioenesteinformeII. Experienciainternacionalconladescentralizacindeservicios:delas

grandesexpectativasalasrealidadescomplejasIII. ElprocesohistricodedescentralizacinenMxicoIV. Retoscomunesentresectores

CAPTULO2.PanoramaFiscal

I. ElprocesodedescentralizacinenMxicoylosprincipiosnormativosII. TendenciasdeingresoygastoIII. EducacinIV. SaludV. ElFondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial(FAIS)VI. AlianzaParaelCampo:ProgramadeDesarrolloRuralVII. Haciaunnuevofederalismofiscalquemejoreelaccesodelospobresa

nuevasoportunidadesCAPTULO3.DesempeoSectorial

I. EducacinII. SaludIII. InfraestructurabsicaIV. DesarrolloruralV. Unretocomnparalaevaluacinylarendicindecuentas

APNDICE3.1.AnlisisdeldesempeodelossectoresAPNDICE3.2.SituacininstitucionaldespusdeladescentralizacinCAPTULO4.DimensionesInstitucionalesdelaDescentralizacinenla

PrestacindeServiciosI. MarcosderendicindecuentasadaptadosaMxicoII. EducacinIII. SaludIV. InfraestructuraSocialV. DesarrolloruralVI. Conclusiones

APNDICENotasdeApoyosobreDescentralizacindelGastoyAliviodela

PobrezaenMxicoREFERENCIAS

xi

128

15192123253037404345

495162747886899197

98100106116123133135

165

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresiv

CUADROSCuadro2.1Programascomoproporcindelpresupuestofederal,2004Cuadro3.1ResumenDesempeoSectorialCuadro3.2Escolaridadpromediodepersonasentre25y65aosdeedad,por

decildeingreso,19982004Cuadro3.3MatrculaenlaEducacinBsica,2004Cuadro3.4Medidasaplicadasporlosestadoscomodeterminantesdel

aprendizajeestudiantilCuadro3.5TasasdemortalidadmaternaenpasesdelaOCDE,principiosdela

dcadade2000(por100,000nacidosvivos)Cuadro3.6Esperanzadevidaalnacimiento,19902005Cuadro3.7Indicadoresdecalidadporsistemadesalud,2003Cuadro3.8Percepcindecalidaddelserviciodesaludporprestador,2000Cuadro3.9Accesoaservicios,19922004Cuadro3.10Accesoaservicios,porgrupodemunicipios,2000Cuadro3.11AsignacionesdelFAISporsector,1999,2001y2003Cuadro3.12Inversineninfraestructurapblica,porsector,excluyendo

telecomunicaciones,2003Cuadro3.13Distribucindelapoblacinrural,beneficiariosyfondosdel

ProgramadeDesarrolloRural,porniveldemarginacindesuzonaderesidencia

Cuadro3.14CaractersticasdelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRural,portipo,2004

225152

5462

63

66666774757678

81

81

GRFICAS

Grfica1Relacionesderendicindecuentasconpartidospolticos,

organizacionesnacionalesdeprestadoresdeserviciosygobiernossubnacionales

Grfica2Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,2001

Grfica1.1EstrategiadereduccindelapobrezaCONTIGOGrfica1.2MapadedescentralizacinyprogramassocialesGrfica1.3Relacionesderendicindecuentasentreciudadanos,diseadoresde

polticasyprestadoresdeserviciosGrfica1.4Porcentajedemunicipiosyestadosgobernadosporpartidos

diferentesalPRI,19852003Grfica2.1Gastodelgobiernofederal,2004Grfica2.2Coeficientesdeconcentracin,nivelnacional,2000y2002Grfica2.3Recursospblicosdelosestadospercpita,2004Grfica2.4Recursospblicosdelosestadospercpita,1992Grfica2.5Tendenciasdeeducacin,salud,FAISyAlianza

xv

xx

3413

16

2123282930

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres v

Grfica2.6Gastoeneducacin,19902004Grfica2.7Principalesgastosfederaleseneducacinbsica,2004Grfica2.8Gastoderecursospropioseneducacinbsicaporestadocomo

porcentajedelgastopblicototaleneducacinbsica,promedio19982001

Grfica2.9Gastopblicoporestudianteeneducacinbsica,2002Grfica2.10Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastopor

estudiante,2001Grfica2.11Gastoensalud,19982004Grfica2.12Distribucinpercpitaderecursosfederalesparasaludparala

poblacinsincoberturadeseguridadsocialGrfica2.13Distribucindegastopercpitaenelsectorsalud,2004Grfica2.14GastoenFAIS,19982004Grfica2.15DistribucinpercpitadelFAIS,2004Grfica2.16GastofederaleninfraestructurasocialGrfica2.17FondosdescentralizadosdeAlianza,porcabezaenlapoblacin

rural.Promediodecontribucionesfederalesyestatales,20012005Grfica2.18Gastofederalenlosprincipalesprogramasagrcolas,19962004Grfica3.1Poblacinmayorde15aosdeedadsinprimerciclodeeducacin

secundaria,2005Grfica3.2Proporcindecoberturadelaeducacinbsica,poblacinentre3y15

aosdeedad,19912004Grfica3.3Puntajeenmatemticasydispersinentrepases,2003Grfica3.4DesempeoenmatemticasenPISAyPIBpercpita,2003Grfica3.5MediasdepuntajesenmatemticasenPISA,porestado,2003Grfica3.6Resultadosdepruebasportipodeescuela,PISA2003Grfica3.7Ventajaseneldesempeodediferentestiposdeescuelasen

comparacinconlastelesecundariasGrfica3.8Expectativadevidaymortalidad,19902004Grfica3.9Tasasdemortalidadinfantilpormunicipio,2000Grfica3.10Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,

19922004Grfica3.11Poblacinporinstitucindeafiliacin,2004Grfica3.12Poblacinsincoberturadeseguridadsocial,2005Grfica3.13Indicadoresdesalud,19902003Grfica3.14Indicadoresdesaludparaestadosseleccionados,19902001Grfica3.15Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,

estadosseleccionados,2003Grfica3.16DistribucindebeneficiariosdeserviciosdesaluddelaSSA

afiliadosalSeguroPopularyOportunidades,ydelapoblacinnoasegurada

Grfica3.17CoeficientesdeconcentracinparaelSeguroPopularyotrosprogramasdesalud,ylapoblacinnoasegurada

313233

3435

3839

4041424344

4552

53

5556575859

636464

6565687071

72

73

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresvi

Grfica3.18Hogaresconaccesoaaguaentubada,drenajeyelectricidad,2005Grfica3.19CorrelacindelasasignacionesdelFISMylainfraestructurabsica,

1999,2001y2003Grfica3.20ProductividaddeltrabajoagrcolaenpasesdeAmricaLatinay

elCaribe,2002Grfica3.21Gastopblicoenagriculturaportrabajadoragrcolaenpasesde

AmricaLatinayelCaribe,promedio19962000Grfica3.22DistribucindebeneficiariosdeAlianzaen2004,porprograma

ytipodebeneficiarioGrfica3.23DistribucindelosfondosdelProgramadeDesarrolloRural,

portipodebeneficiario,2004Grfica3.24DistribucindelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuraly

lapoblacinrural(familias)Grfica3.25Aumentoporcentualenelempleoyelingresobrutopara

losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005Grfica3.26Aumentoporcentualdeactivosyniveldetecnologapara

losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005Grfica4.1CanalesdeinfluenciaenelsectoreducativomexicanoGrfica4.2CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSAGrfica4.3CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSAconSeguro

PopularGrfica4.4CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:IMSS

OportunidadesGrfica4.5CanalesdeinfluenciaenelsectordeinfraestructurasocialdeMxico

FAISFISMGrfica4.6CanalesdeinfluenciadeldesarrolloruralmexicanoelProgramade

DesarrolloRuraldeAlianza

7477

79

79

82

83

83

85

85

101107110

112

122

126

RECUADROSRecuadro1.1DescentralizacinyrendicindecuentasenAlemaniayCanadRecuadro2.1FrmulasparaasignarrecursosagobiernosestatalesymunicipalesRecuadro2.2Asignacinporestudiantedetransferenciasparalaeducacinel

ColombiaRecuadro3.1Lapuestaenmarchadeunsistemacoordinadoanivelde

identificacindeciudadanos,eintercambiodeinformacinfiscalysocial:lasleccionesdeArgentinayChile

Recuadro4.1Innovacionesinstitucionaleslocaleseneducacin:elcasodeColima

Recuadro4.2Innovacionesinstitucionaleslocaleseneducacin:elcasodeAguascalientes

Recuadro4.3ExperienciasinternacionalesdeautonomaescolarRecuadro4.4Innovacionesinstitucionaleslocalesensalud:algunosestados

102636

86

102

103

105108

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres vii

Recuadro4.5Laseparacindelasfuentesdefinanciamientoylosprestadoresdeserviciosdesalud:experienciasinternacionales

Recuadro4.6Comparacindeconveniosinstitucionales:elcasodePueblayVeracruz

Recuadro4.7ExperienciasdelosestadosenlaimplementacindeAlianza

114

119

130

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresviii

AcrnimosyAbreviaturasAGEs ApoyosalaGestinEscolarCIDRS ComisinIntersecretarialparaelDesarrolloRuralSustentableCDI ComisinNacionalparaelDesarrollodelosPueblosIndgenasCMDRS ConsejosMunicipalesdeDesarrolloRuralSustentableCNA ComisinNacionaldelAguaCONAFE ConsejoNacionaldeFomentoEducativoCONAPO ConsejoNacionaldePoblacinCOPLADEMUN ConsejosdePlaneacinMunicipalDGE DireccinGeneraldeEvaluacinENHRUM EncuestaNacionaldeHogaresRuralesdeMxicoENIGH EncuestaNacionaldeIngresosyGastosdelosHogaresFAEB FondodeAportacionesparalaEducacinBsicaFAETA FondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultosFAIS FondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocialFAM FondodeAportacionesMltiplesFAO FoodandAgricultureOrganization Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

AlimentacinFASSA FondodeAportacionesparalosServiciosdeSaludFISE FondoparalaInfraestructuraSocialEstatal

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres ix

FISM FondoparalaInfraestructuraSocialMunicipalIMSS InstitutoMexicanodeSeguroSocialINEE InstitutoNacionalparalaEvaluacindelaEducacinINEGI InstitutoNacionaldeEstadstica,GeografaeInformticaISSSTE InstitutodeSeguridadyServiciosSocialesdelosTrabajadoresdel

EstadoLCF LeydeCoordinacinFiscalLDRS LeydeDesarrolloRuralSustentableOLS Ordinaryleastsquares MnimoscuadradosordinariosORFIS rganodeFiscalizacinSuperiorPAN PartidoAccinNacionalPAFEF Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades

FederativasPAPIR ProgramadeApoyoalosProyectosdeInversinPEC ProgramadeEscuelasdeCalidadPISA ProgramforInternationalStudentAssessment ProgramaparalaEvaluacinInternacionaldeAlumnosPRD PartidodelaRevolucinDemocrticaPRI PartidoRevolucionarioInstitucionalPRODESCA ProgramadeDesarrollodeCapacidadesPROFEMOR Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones

RuralesPRONASOL ProgramaNacionaldeSolidaridad

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresx

SAGARPA Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentacin

SEDESOL SecretaradeDesarrolloSocialSEP SecretaradeEducacinPblicaSHCP SecretaradeHaciendayCrditoPblicoSNTE SindicatoNacionaldeTrabajadoresdelaEducacinSRA SecretaradelaReformaAgrariaSSA SecretaradeSalud

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xi

DESCENTRALIZACINYENTREGADESERVICIOSPARALOSPOBRES

RESUMENEJECUTIVO

A lo largo de los ltimos doce aos,Mxico ha reorganizadomuchos de susprogramasgubernamentales,entreotrasmaneras,descentralizndoloshacialosestadosymunicipios,aunqueesteprocesoest lejosdehaberconcluido. Almismo tiempo,elpashalogradounaexpansinconsiderableenlacoberturadeestosprogramassociales,en especial en lo relacionado con los pobres. Actualmente, el reto de mayorenvergaduraresideenmejorarsucalidadylarendicindecuentas,quesiguenanivelesbajossiseconsideranlasnormasdelaOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmicos(OCDE)yanivelespromediodesdelaperspectivadeAmricaLatina.

En el casode este informe que corresponde a la tercera fasedeuna seriedeestudiossobrelapobrezaenMxicoelGabinetesocialmexicanosolicitalBancoqueanalizarlaprestacindeserviciosconrespectoaunalistaespecficadeprogramasqueson esenciales para la estrategia de desarrollo del gobierno en el contexto de ladescentralizacin. Los elementos de la estrategia gubernamental considerados aqulaeducacinbsica,losserviciosdesaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial,lainfraestructurasociallocalyeldesarrollorurallocaltienentodoselobjetivo,directooindirecto,dereducirlapobreza.Enefecto,tantolosserviciossocialescomoloseconmicosmoldeanlasoportunidadesdelapoblacinpobre.Lossocialescontribuyena la formacin de capital humano y a la administracin de riesgo,mientras que losservicioseconmicosdanformaparaaccederalosmercados.

Laeducacinbsicacontemplaelnivelpreescolar,laescuelaprimaria(gradosprimeroalsexto),y laeducacinsecundariadeprimerciclo (elequivalentedelsptimoalnovenogrados).Lasescuelaspblicasabarcan92porcientodelamatrculaenlaeducacinbsica.Suprincipalfuentedefinanciamientoesel Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB), que es unatransferencia etiquetada a los estados. El FAEB, junto con los programasfederales que se contemplan en este informe el Programa Escuelas deCalidad (PEC) y elConsejoNacional de Fomento Educativo (CONAFE)representanmsde15porcientodelgastopblico totalenelrubro. CabeapuntartambinquetantoelFAEBcomoelgastodelosestadosseorientanacubrir,principalmente,loscostosdepersonal.Porsuparte,elPECcanalizafondosdirectamentedelgobiernofederalhacialasescuelas,aunquesujetoaciertasrestricciones.ElCONAFEesunprogramafederalqueatiendezonasruralesmarginadas.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxii

Los servicios de salud para la poblacin sin seguridad social se otorganmediante programas pblicos orientados principalmente a la poblacinpobre, entre losque sepuedemencionar a laSecretaradeSalud (SSA), elInstituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)Oportunidades y el SeguroPopular. Elgastocanalizadohacia lapoblacinsincoberturadeseguridadsocialconstituyecercadecincoporcientodelgastopblicototal. ElFondode Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), transfiere fondosetiquetados hacia los estados para operar el sistema descentralizado deserviciosdesalud. ElRamo12esunrubrofederalparaapoyaralaSSA,elcomponentedesaluddeOportunidades,ytodoelfinanciamientofederaldesalud, como el Seguro Popular, los institutos nacionales de salud y loshospitalesfederales.

La infraestructura social local se suministra mediante el Fondo deAportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), el tercer fondodescentralizadoentamao,queutilizaunafrmulatransparente,ponderadaporniveldepobreza,paradistribuirlosrecursosdeinversinhaciaestadosymunicipios.Losrecursosfinancierosinicialmentesecarganenlastesorerasde los estados, sujetndolos a condiciones estrictas para transferirlos a lamayora de los municipios bajo el ttulo de Fondo para la InfraestructuraMunicipal(FISM).ElrestopermaneceanivelestatalbajoelttulodeFondopara la Infraestructura Social Estatal (FISE). Cabe apuntar que el FISMrepresentacasidosporcientodelgastopblico. Tantoelgobierno federalcomoloslocalespuedengastarmseninfraestructuralocalqueloasignado,si es que tienen acceso a otras fuentes de financiamiento. Esto ocurreprincipalmenteenlosmunicipiosmsricos.

El desarrollo rural local se aborda a travs de Alianza para el Campo, elprincipalprogramademodernizacinagrcolaenMxico. ElProgramadeDesarrollo Rural el nivel municipal de Alianza para el Campoproporciona financiamiento para apoyar la inversin productiva rural. Elprogramaestorientadoalosagricultoresconpequeaspropiedades.Cercade0.2porcientodelpresupuestofederalseasignaalProgramadeDesarrolloRural.Laparticipacinvaraconsiderablementedeacuerdoconelestado,aligualqueelfinanciamientodelasentidadesmismas.

Algunosdelosestadosymunicipioshandesarrolladosuspropiosprogramasdemanera independienteparaaumentary,hastaciertopunto,cerrar lasbrechasdejadaspor losprogramas federalesqueaquseanalizan. Cabecomentarque lacoordinacinentreestosprogramashasidopocaonula.

Durante losaosnoventa,Mxico realiz importantes cambiosdepolticaqueaceleraronladescentralizacindelosprogramasyelfinanciamiento;almismotiempo,la democracia se ampliaba a todos los niveles de gobierno. Desde entonces, la

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xiii

descentralizacindepolticasyprogramasha cambiadopoco. Aunque la agendadedescentralizacin siga incompleta, algunos estados ymunicipios han avanzado en laimplementacinde las reformasde ladcadapasaday sehan logradomejorasen laprctica local. Porrazonespolticas,dedebilidaden lacapacidadadministrativay lascondiciones socioeconmicas, muchos otros estados y municipios no han tomado lainiciativaparallevaracabomejorascreativasenlosprogramasfederalizados.Msbien,siguen funcionando como agentespara ejercer eldinero federal,pasandodificultadesparatratarconlossindicatosnacionalesylasregulacionesfederales,perosinutilizarelgranpotencialdelosprogramasparalosproblemaslocalesdedesarrolloyreduccindelapobreza. Debidoaque las tendenciasgeneralesde lapolticanacionalcontinuarndictandoelgradodedescentralizacin(yprobablementenolleveagrandescambiosenel futurocercano), lamanerademejorar losefectosde reduccindepobrezadeestosprogramas deberan centrarse en crear incentivos para aumentar la calidad de losservicios, facilitando el acceso a ellos por parte de los pobres y mejorando latransparenciasobreinsumosyresultados.

Apesardequeelgobierno federal favorece ladescentralizacin,annoexisteuna estrategia unificada, incluso el compromiso con la descentralizacin vara porsecretara. En cada sector coexisten diferentes procesos de descentralizacin.1 Losestados y municipios estn intentando complementar las carencias en la estrategia,algunasvecesdemaneraimprovisada,amedidaquesuparticipacinmoldeaelprocesoensuspropiasjurisdicciones.

Aunqueamenudoexistenpasosclarosparamejorar lacalidadde losservicios,annosecuentaconmuchaspolticasnacionalesycaractersticasorganizacionalesquese requierenparagenerarms capacidady ofrecermejores incentivospara tomar lasmedidas correctas. La descentralizacin tiene beneficios potenciales, pero existensacrificios a cambio. Por otra parte, tambin existen ganancias potenciales delconocimientolocalydeunamayorcapacidadderespuestaantelaspreferenciaslocales.Tambinsedanprdidaspotencialespor faltadecoordinacin,captacin local,ounamayordesigualdaddelacalidadycoberturadelosserviciosentrejurisdicciones.

Lasdimensionesrelevantesdegananciaoprdidaderivadasdelosprocesosdedescentralizacinanalizadosaquincluyen,enprimerlugar,silosprocesosmejoraroneldesempeo en trminos de la calidad y la cobertura de servicios para los pobres;segundo,sigeneraronunmayoresfuerzo localparamovilizarrecursosoutilizarlosdeforma eficiente; tercero, si permitieron o generaron una mejor adaptacin de losprogramas a las condiciones locales y, cuarto, si la descentralizacin mejor latransparenciayrendicindecuentasdelosprestadoresdeserviciosalgobiernooalosbeneficiariosciudadanos.Lasegunda,terceray,especialmente,lacuartadimensinno

1Ladescentralizacin administrativa comenz en los aosnoventa. En los apndicesdelVolumen I sepresentan losprincipales eventospara finesde este estudioprincipalmente en lasnotasde apoyo sobredescentralizacindelgastoyaliviodelapobreza.Vanseloscaptulossubsecuentesparamayoresdetalles.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxiv

slo sevaloranpor supropiomrito, sinoque tambin reflejan las caractersticasdelentramado institucional que tienen efectos importantes sobre el grado al cual ladescentralizacin cumple sus metas. Sin embargo, se debe hacer notar que en lamayora de los casos, no existe informacin suficiente para atribuir resultados acaractersticasespecficasde losprocesosdedescentralizacin,y lomximoquepuedereportarseson las tendenciasquesepresentaronduranteelperiododesdeel iniciodelosprocesosdedescentralizacin.

Marcoconceptualinstitucional

Paraanalizar la formaenque las institucionesprestadorasdeserviciospuedenafectarlacalidadylaeficiencia,elreporteutilizaprincipalmenteunmarcobasadoenelInformedeDesarrolloMundialde2004 (WDR,porsusiglasen ingls). Estemarcoseadaptaalcontexto institucionalqueprevaleceen losdiversossectoresanalizadosaqu,tomandoencuentaquecadaunodeelloshapasadopordiferentesetapasenelprocesodedescentralizacin. Dentrodelmarcoconceptualbsico,losprincipalesparticipantesquesedetectanentodoslospasessonlosbeneficiariosciudadanosyloscontribuyentes(en el recuadro oscuro en la esquina inferior izquierda de la Grfica 1), el gobierno(recuadro oscuro en el vrtice), y losprestadoresde servicios (recuadro oscuro en laesquina inferior derecha). El proceso administrativo genera un cuerpo compactocompuesto de una estructura de incentivos, arreglos financieros y mecanismos derendicindecuentasentreelgobiernoylosprestadoresdeserviciosquelosofrecenyesperan ser remunerados. El proceso poltico crea otro cuerpo compacto entre elgobierno,que recauda impuestos,y sus ciudadanos,queesperanobtenerbeneficiosyqueelgobierno les rinda cuentaspor susactos. Posteriormente, sepuedeanalizar lacadenaderendicindecuentasentreelprestadordeserviciosyelgobierno,yentrestey los ciudadanos. Unamanerademejorar la eficaciade esta cadena es aumentar lacalidad de los resultados en trminos de los servicios. Tambin existe un caminopotencial ms corto en funcin de la rendicin de cuentas, que cubrira la rutadirectamente entre los prestadores de servicios y los beneficiarios ciudadanos. Sinembargo,paraque esta ruta corta sea eficaz se requierede autonoma administrativalocaladecuadaparaadaptarsealascondicioneslocales,informacinsuficienteparaquelosbeneficiariosconozcan lacalidaddeldesempeode losprestadoresdeservicios,eincentivospararesponderalainfluenciadelosbeneficiarios.Paraqueestosprogramasalcancensupotencialparacontribuirareducirlapobreza,serequierenincentivosparalograrnivelesdeeficienciayseleccionardemaneraadecuadaalosbeneficiarios.Porsuparte,anivellocal,losprestadoresdeserviciosdebentenerautoridadyflexibilidadpararesponderaesos incentivos. Asimismo, lasautoridades localesnecesitancontarconodesarrollarcapacidadinstitucionalparallevaracaboestosmandatos.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xv

Grfica1. Relacionesderendicindecuentasconpartidospolticos,organizacionesnacionalesdeprestadoresdeserviciosygobiernossubnacionales

A fin de adaptar el marco al entorno institucional descentralizado de laprestacindeserviciosenMxico,serequiereaadirtresparticipantesqueaparecenenlos recuadros ms claros incluidos en el diagrama. Los gobiernos estatales ymunicipalessumanotropasoalfinanciamientoyrendicindecuentasentreelgobiernofederalylosprestadoresdeservicios,perotambinpodranadaptarunarutamscortade rendicin de cuentas si toman control adecuado de la prestacin de servicios yrespondenantelaciudadanalocal.

LospartidospolticosenMxicointervienencomoparticipantesapartedebidoasu fuerte papel en la integracin del sistema (especialmente durante las dcadas degobierno de un solo partido) y en el manejo de las carreras de los polticos quegobiernan. Puestoque la reeleccinnosepermiteenMxico, laprincipal formaparaquecualquierfuncionario(electoodesignado)garanticesufuturo,esagradaralpartido.Queda fueradelalcancede este informe realizarunanlisisde lospartidospolticos,exceptoentrminosdedestacarquesonimportantesintermediariosenelsistemayque,hasta cierto punto, facilitan la comunicacin democrtica de los votantes hacia loslderesy,enciertamedida,representansuspropiosinteresesdeformaqueobstaculizantal comunicacin. Dentro de la estructura corporativista mexicana, los sindicatosnacionales (de maestros, trabajadores del sector salud y de campesinos) y otrasorganizaciones corporativistas del pas (la asociacin de obreros de la construccin)desempean un papel que, por tradicin, ha sido relevante tanto en la participacincomoen lavinculacin con lospartidospolticos. Eneste informeno seanalizan los

Familias/CiudadanosElectore

PartidoPoltico

InfluenciapolticaImpuestos/RecursosPrcticassectorialesoperativasydepoltica(incluyendonegociacionessalariales)Vozdelosbeneficiarios:elcaminocorto alarendicindecuentas

GobiernoFederal

PrestadoresdeServicios

EstadooMunicipio

SindicatoNacional

/

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxvi

partidos, pero s las relaciones entre el Estado, prestadores de servicios, sindicatos yciudadanosousuarios.Lossindicatosylasorganizacionescorporativistascontribuyenpositivamenteenelsentidodequerepresentanagruposde intersclavee integran laestrategia nacionaldedesarrollo, aunque tambin representan interesesprivados quepuedenentrarenconflictoconelinterspblico,conlaposibilidaddeobstaculizarasladelegacin de autoridad hacia los gobiernos subnacionales y la rendicin de cuentasrequeridaconrelacinalacalidadyeficienciadelosservicios.

InclusolasadaptacionesrealizadasalWDRnolograncaptarentodosualcancelas importantes dimensiones institucionales. Por ejemplo, es necesario reconocer laimportanciadepreparary retenerpersonal competente anivel local, lanecesidaddeconsolidarprogramasfederalesyracionalizarsusregulacionesdeformaqueelgobiernolocalpuedatenerfcilaccesoaellas,aligualquelanecesidaddecrearvnculoseficacesentreprogramasfederales,yentreestosylosprogramaslocales.

Descentralizacinydesempeo

Entodoslossectoreshamejoradolacobertura,laequidadylaorientacindelosservicios,enespecialentrminosdelapoblacinpobre.Asimismo,existeevidenciademejorasen lacalidadenalgunoscasos;sinembargo, lacalidadsiguesiendobajaconrespectoa losnivelesgeneralesde laOCDEyelpromediodeAmricaLatina. As,eldesempeodelserviciovaraampliamenteentodoelpas,inclusoluegodeconsiderarla correlacin conel ingresoper cpitaenelestadoque seanaliza, loque indicaqueexistenotros factores importantesque influyensobreeldesempeo. Noobstante,haymuy poca informacin a nivel estatal ymunicipal sobre el trabajo de los programasanalizadosaqu,loquedificultaestablecerunvnculoconladescentralizacin.

Porotro lado, labrechaen lacoberturaaniveldeeducacinprimariaentre losestadospobresy los ricos seha cerradodesde ladescentralizacin. De esta forma laequidadhamejorado,talvezcomoresultadodelefectoacumulativode losprogramascompensatorios.2 No obstante, los esfuerzos por incrementar la cobertura de laeducacin en elprimer ciclode educacin secundaria entre lapoblacinpobre, sigueenfrentando serios retos. Desde una perspectiva internacional, la calidad de laeducacinesbaja,al igualquedespusderevisarelnivelde ingresoenMxico. Estoresultaciertopara lospobres, loque intensifica losproblemasdeacceso. Laaceleradaexpansin del sistema de telesecundaria es preocupante, aunque ha contribuido amejorarelaccesoescolarpara lospobresrurales.Estesistemarepresenta20porcientodelamatrculatotalenelprimerciclodeeducacinsecundariayunaproporcinmucho2LasintervencioneseducativascompensatoriasdelaSecretaradeEducacinseorientanhaciaescuelasenzonasruralesendesventajayaumentan laasignacinderecursosparaaquellasquedana losestudiantesoportunidadesmsequitativas. Losprogramaseducativoscompensatoriostiendenareducirladispersinen puntajes. Es posible que el impacto acumulado de la educacin compensatoria con respecto a laeducacinbsicase trasladaa lasescuelasdeprimerciclodeeducacinsecundariayexplica,enparte,elaltogradodeequidadobservadoenlosresultadosdePISA.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xvii

mayor en las zonas rurales. Sin embargo, cabe apuntar que los estudiantes detelesecundariamuestranunbajoniveldeaprovechamiento.Apesardelasimportanteslimitaciones institucionales que enfrenta el proceso de descentralizacin, lasinnovaciones locales han contribuido a que algunos estados ricos (y otros no tanto)mejorensussistemasdeeducacinbsica.LosestadosquesiguenestepatrnincluyenaAguascalientes,Colima3,NuevoLenyQuintanaRoo.Losprimerostresestadosmsel Distrito Federal se ubican en el nivel ms alto de la escala del PISA (ProgramaInternacionaldeEvaluacindeEstudiantesdelaOCDE),mientrasqueQuintanaRoosesitaalrededordelpromedio. Estosestadostrabajanparamejorarelaprovechamientoen el aprendizaje en varios frentes tomando iniciativas, como elmejoramientode lasprcticaspedaggicas,laevaluacinylacontratacindemaestros.Asimismo,algunosprogramas educativos federales estimulan el debate sobre cmo mejorar laadministracindelosplantelesescolaresyelaprovechamientoacadmico.

Enel campode la salud, los indicadoresde resultados como laexpectativadevidaylamortalidadinfantilhanmejoradodurantelaltimadcada,debidoenpartealxitode losprogramascentralizadoscomoeldevacunacin.Sinembargo,deacuerdocon niveles internacionales, la mortalidad materna ha continuado a niveles altos. ElObjetivodeDesarrollodelMileniosobresaludmaternapropusoreducir lamortalidadendosterceraspartesentre1990y2015.Sinembargo,conunareduccindetanslo30porcientodurantelosltimos15aos,resultapocoprobablequeMxicologrecumplirestameta.Aunquelainformacinsobrelapoblacinengeneralesamplia,laexistenciadediferentes sistemaspblicosdeprestacinde servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSSOportunidades y los sistemas estatales de salud) complica el establecimiento de unarelacinentresistemasyresultados.Losresultadossiguientesprovienendeunanlisisdel sistema de salud basado en una muestra de seis estados (Arredondo, 2005). Enprimertrmino,entrelosestadosparecenobservarsediferenciassignificativasentrelosresultadosylosindicadoresdesalud,diferenciaquenonecesariamentecorrespondealaseparacinentreestadosricosypobres.Segundo,enlasentidadesdeingresosmediosaaltos,comoBajaCaliforniaSur,JaliscoyTabasco,laevolucindeldesempeoensaludnoha sidoni igualnimejorque en el restodelpas. Tercero, estos estadosparecenhaber avanzado considerablementems en el proceso de descentralizacin, inviertencantidadesimportantesensussistemasdesaludyhantenidolacapacidaddereasignarrecursos con relativa eficacia (gasto preventivo contra curativo). No obstante, serequieren ms datos y anlisis para evaluar el avance de la descentralizacin y suimpactoenestosestadosyenotros.Unnuevoprogramafederal,elSeguroPopular,seencarga de distribuir fondos a los estados con base en la ubicacin de los pacientesafiliados,ycontribuyeaampliarlacoberturaentrelapoblacinsinseguridadsocial,ascomoareducirelgastocatastrfico.

Lacoberturade la infraestructurasocialhamejorado,aunquesiguesiendobajaparalospobres. ElFAISesunafuenteimportantedefinanciamientoparalainversin3Colimatuvoelmejordesempeo,perosloocupaellugarnmero14entrminosdePIBpercpita.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxviii

en infraestructura social local en losmunicipiosmspobres y, en general, se orientacorrectamente en funcindelniveldemarginacin. Sin embargo, la importanciadelFAISenladisponibilidadgeneralderecursosfinancierosmunicipalesvaraporsectorytamaodemunicipio. LaasignacinsectorialdelasinversionesdelFAIS(aguacontravialidadescontramejorasalavivienda,etctera)nosecorrelacionageneralmenteconlafaltadecoberturaenesesector,aunqueestaconclusinvaraporsectoryporestado.Unaexplicacinposibleesque losmunicipios tienendiversas fuentesde fondos,ynosloalFAIS,parainvertireninfraestructurasocial.OtraexplicacinesquelosarreglosinstitucionalesdelFAIScambianentreunestadoyotro.

En el caso de los programas orientados a la produccin en zonas rurales, lainversin es alta,pero nodestacapor su eficacia. Esto sedebe a laproliferacindeprogramasfederalessegmentadossincoordinacin,ascomoalafaltadeunarendicindecuentasclaraenelmbitopolticoconrespectoaldesarrollorural,debidoaquelasresponsabilidadessediluyenentrediferentessecretarasfederalesygobiernosestatales,sinolvidar todauna seriedeproblemas relacionados coneldiseoy laaplicacindeprogramas.Asimismo,resultadifcilevaluarelimpactodeestetipodeprogramassobrelapobreza,y en eldesarrollo rural,debido aquebuenapartede ste es indirecto,ydependedelefectosobreelempleoylossalarios.

EnMxicoyotrospasesdeAmricaLatinayelCaribehayevidenciadequeelcrecimiento agrcola tiene un fuerte impacto en la reduccin de la pobreza rural.Adems de que los pobres rurales en Mxico generan gran parte de su ingreso defuentes no agrcolas. En este sentido, los programas dirigidos al aumento de lasoportunidadesdeempleoe ingresoen lossectoresagrcolaynoagrcola,enprincipio,favorecen a los pobres rurales, pero la orientacin de los mismos puede serproblemtica.Deestemodo,unodelosproblemasconelProgramadeDesarrolloRuraldeAlianzaparaelCampoesqueseconcentraenlospequeosagricultores,quienesyatienenaccesoaalgunosactivosproductivosy,conello,sonmsricosque lapoblacinruralmspobredeMxico. Como consecuenciade ello, incluso si laorientacindelprogramaesadecuadaentrminosdecampesinos(80porcientodelosbeneficiariospertenecealasdoscategorasmsreducidasdeentreloscincotiposdeagricultoresqueconsideralaFAO),noestdiseadoparallegaralasfamiliasruralesmspobres.

Financiamiento,equidadydesempeo

Anivel localyestatal,el incentivoparacaptar ingresosoutilizartransferenciascon eficiencia est impulsadopor los convenios actuales en trminosde impuestos ytransferenciasentre losestadosyelgobiernocentral.4 Elsistema iniciaaprincipiosde

4Lasdosprincipalescategorasde transferenciasa losestados son lasparticipacionesy lasaportaciones.LasparticipacioneseranoriginalmenteingresosestatalesymunicipalescuyarecaudacinsedeleganivelfederalarazdelPactoFiscalporrazonesdeeficienciatributaria.LamayorpartedeestastransferenciassedistribuyebajoelRamo28.Porsuparte,lasaportacionesfueronconcebidascomodinerofederaletiquetado

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xix

los aos noventa y antes (la Ley de Coordinacin Fiscal), cuando las relacionesinterinstitucionalesdescritasarribaestabanfuertementedominadasporelpoderdeunsolopartidopolticoquecontrolabaalgobiernofederalycasitodoslosestatales,ademsde integrar subasedepoder apartirdevarios interesesorganizados, incluyendo lossindicatos de empleados pblicos. Los estados y municipios dependenconsiderablementedelastransferenciasdelgobiernocentral.Unresultadonormaldelaliteratura sobre descentralizacin fiscal es que la dependencia de las transferenciasreduce la rendicin de cuentas directa entre los gobiernos subnacionales y susclientesciudadanos. Esta faltade rendicinde cuentaspodra reducir esfuerzosparamovilizarlosingresoslocalesoparautilizarlastransferenciasconeficiencia.

Sinembargo,unefectonegativodeladescentralizacindurantelaltimadcadaparececentrarseenunmenoresfuerzorecaudatoriode losgobiernosmunicipales,quese redujode 0.17por cientodelPIB en 1990, a 0.07por ciento en 2004.Elmontodetransferenciasa losmunicipiosha crecidoconsiderablemente,pero los recursos lleganconmenos discrecin yms con base en una frmula. Debido a que la frmula departicipacionesrecompensaenciertamedidaelesfuerzorecaudatorio localy,porotraparte, losrescatesdedeudaestataly lastransferenciasdiscrecionalesde lapresidenciaprcticamentedesaparecierondespusde1998,hanmejoradolosincentivosmarginalesparaaumentarelesfuerzo fiscalanivel local. Sinembargo,elgran incrementoen lastransferencias federales totales hacia los municipios, aparentemente ha tenido unimpactonegativo en el esfuerzo recaudatorio total. Los estadosnohan cambiado susistema recaudatoriode forma considerable, talvezdebido aque la leyno lesdaunalcanceadecuadopararecaudarsuspropiosingresos.

Aunque no pueden hacerse atribuciones causales, resulta ilustrativo describiralgunas tendencias clave en eficiencia que se han observado desde el inicio de ladescentralizacin. Entrminosdelusoderecursos,existepocaevidenciadeaumentosenlaeficienciacomoresultadodeladescentralizacin,aunquelosresultadosvaranporsector. Porejemplo,elgruesodelgastoeneducacin sepresupuestaydistribuyedeformainercialconbaseenelacervodecapitalfsicoyempleadosquepertenecanalsistemafederalantesdeladescentralizacin.Estaasignacinnoconsideralademandadeclientes,laproductividaddelosproveedoresolapobreza. Asimismo,laexpansindelamatrculaanivelnacionalhasidoproporcionalmentemenorqueelincrementoenel nmero demaestros y escuelas, yms lenta que el incremento en el gasto. Esteaumentoenelgastoporestudiantedesdeladescentralizacin,seexplicaprincipalmentepormediodelaumentoen lossalariosde losmaestros.5 Datos transversalesmuestranque los salarios de los maestros no estn correlacionados con el aprovechamientopara(anteriormente)pagarcompromisosfederalesytransferidasalosestadosymunicipiosalapardeesoscompromisos (porejemplo,educaciny salud). Estos fondos,antespartedelRamo26,ahora seoperanmedianteelRamo33.Paraunanlisismsextenso,conslteseBancoMundial(2004a;2001a;2001b).5Lascomparacionesinternacionalessugierenquemayoresproporcionesdegastonosalarialseasocianconunmejordesempeo. Unmbitopara la investigacin futurasecentraraen laobtencindedatossobregastonosalarialporestado,afindeevaluarsielgastoestcorrelacionadoconeldesempeo.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxx

estudiantil.6Porlotanto,esprobablequeelmayorgastonohayaafectadoeldesempeo.Adicionalmente, los resultados de las pruebas acadmicas estandarizadas no estncorrelacionadosconelgastoporestudiante(vaseGrfica2).7

Grfica2. Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,2001

Fuente:SecretaradeEducacinPblica.

Encuestionesdesalud,noesposibleatribuiraladescentralizacinevidenciasdemejorasen los indicadoresderesultados:eldesempeovarademaneraconsiderableentreestados,enespecialentreaquellosquehanavanzadomsenladescentralizacin,yexistepocainformacinanivelestatalsobrelosfactoresnofiscalesquepodraninfluirsobreeldesempeo.Conrespectoalgasto,laserogacionesensaludhanaumentadoentrminosrealesaunritmode9.6porcientoalao.Lastransferenciasfederales(atravsdelFASSA)yelgastofederal(pormediodelRamo12)hanaumentadode1,186pesospercpitaparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocialen1992,a2,319pesospercpitaenesteconceptoen2004.Amediadosde losaosnoventa,durante lacrisisde1994 y pocodespus, se observ undescenso sustancial en el gasto, seguidode unarecuperacin.Porejemplo,aligualqueenelcasodelaeducacinelgruesodelgastosepresupuesta ydistribuyede forma inercial entre estados, con base en el acervodecapitalfsicoyempleadosquepertenecaalsistemafederalantesdeladescentralizacin.Estollevaainequidades,pueslosestadosquecuentanconunabuenadotacinreciben

6Losgobiernossubnacionalesrecibierontransferenciasequivalentesacercadeldobledelnivelpercpitaentrminosrealesen2004comoen1992,antesdequelosprincipalessectorescomenzaranadescentralizarse(1993)ylaltimarevisinafondodelafrmuladeparticipacionesfueraconcluida(1994).7Laspruebasnoseaplicaronenlosaospreviosaladescentralizacin,porloquenopuedesabersecmoloscambiosenelgastoenel tiemposecorrelacionancon los resultadosde laspruebas. Unanlisismssofisticado en trminos estadsticos, tomando en cuenta las condiciones socioeconmicas locales y lascaractersticasorganizacionalesbsicasde losestados, confirma la faltade significanciade losnivelesdefinanciamientoparaexplicarlavariacinentreestadoseneldesempeoenlaprueba.VaseladiscusinenelcaptulodeEducacindelVolumenIIyQualityofEducation,BancoMundial,2006b.

Lectura

M ICH

CHIHSLP

GRO

QR

ZAC

HGO

VER

JAL

M EX

PUE

YUC

CHIS

OAX

QRO

TAB

NAY

CAM

DGO

N A LM OR

NL

COLSON

COAH

SIN

TAM

B CBCS

TLAX

AGS

GTO

445

450

455

460

465

470

475

480

485

490

495

500

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Punt

aje

prom

edio

*

Matemticas

GTO

AGS

TLAX

BCSB C

TAM

SIN

COAH

SON

COLNL

M ORN A L

DGO

CAM

NAY

TAB

QRO

OAX

CHIS

YUCPUE

M EX

JAL

VER

HGO

ZACQR

GRO

SLP

CHIH

M ICH

380

385

390

395

400

405

410

415

420

425

430

435

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Punt

aje

prom

edio

*

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxi

grandesproporcionesdefondosdelFASSA.Aunque20porcientodelFASSAseasignamedianteuna frmulaque tomaencuenta losdficitosupervitestatalesenserviciosde salud, estemonto no compensadel todo ladistribucindesigualde servicios, ascomotampocoofreceincentivosalosestadosparamejorarlaeficienciadesussistemas.Lasiniciativasrecientesintentanrevertirestasdesigualdadeseineficiencias.

En trminosde infraestructurasocialexistenalgunos indiciosdemejorasen laeficienciadesde ladescentralizacin. Lamayorade losestadoshandesarrollado suspropios modelos de planeacin y aplicacin del FAIS, que requiere realizar anlisiscuidadososparaidentificarydifundirlasmejoresprcticas.

Enrelacinaldesarrollorural,noexistennormasclarasderesultados,porloquetampocosecuentaconindicadoresdeeficienciaconcretos.Lamayorpartedelgastoenagriculturaydesarrolloruralnoeseficienteentrminosdesuimpactodirectosobrelapobreza,debidoaqueelgruesodelgastopbliconoseorientaalosciudadanosruralesmspobres.Deacuerdoconloscriteriosdecanalizacinbasadosenlamarginacin,elfinanciamientodescentralizadodeAlianzaparaelCamporesultaregresivo.Sueficaciaentrminosdeldesarrolloagrcolaquedafueradelalcancedeesteinforme.

Apesardequeladiscrepanciaeneldesempeonormalmentenosecorrelacionaconladelosnivelesdefinanciamientofederalototal(comosemencionenelcontextode eficiencia), lavariacingeogrfica entre estadosymunicipios en el financiamientopercpitaoporusuarioessustancial(normalmentesuperioraunfactordedosentreelpunto ms bajo y el ms alto). Esta discrepancia en financiamiento podra llegar agenerardiferenciasencoberturaycalidad.

El mejor programa en este aspecto es el FAIS, cuya distribucin sigue unafrmulatransparentebasadaenlapoblacinyelndicedemarginacin. Sinembargo,an existe margen para mejorar, debido a que los municipios no necesariamentedistribuyen los proyectos para beneficiar a las comunidades ms pobres, y porquealgunosestadosaplicanunafrmuladistintaalautilizadaporelgobiernofederalparadistribuirelFAISa susmunicipios, locualpuede resultarenquealgunosmunicipioscon grado similar de pobreza en estados diferentes no reciban el mismo nivel definanciamientoatravsdelfondo.

Enelcasode laeducacinbsicay lasaludpara lapoblacinsincoberturadeseguridadsocial,elgruesodeladistribucin(FAEByFASSAenelRamo33)sellevaacabo de acuerdo con la distribucin de maestros, mdicos y enfermeros antes de ladescentralizacin.8Apesardehabersidounpuntodeinicioprcticoentrminosdelosacuerdos nacionales y la transicin, esta medida ha llevado a registrar ampliasvariaciones en los niveles de financiamiento por estudiante y por poblacin sin

8Elgobierno federalhaasignadorecursosparacompensar las inequidadespormediodelCONAFEy losPECeneducacinyelprogramaSeguroPopularensalud.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxii

cobertura de seguridad social, disparidades que han aumentado con el tiempo. Lasdisparidadesnoestncorrelacionadascon losnivelesdepobreza,sinomsbienconelnivelabsolutodepoblacinporestado(losestadosmsgrandesrecibenmenosfondospercpita)yconeltamaodelossistemasdelosestadosantesdeladescentralizacin.Losestadosquecontabanconsistemasdemayortamao(yparacuyopagorealizaronmsesfuerzosfiscales)normalmentetenanmenoressistemasfederalespercpitaantesdelcambio,porloquehanrecibidomenosfondosfederalesdesdeladescentralizacin.

El Programa deDesarrolloRural se asigna a los estados de acuerdo con unacomplejafrmulaqueincluyevariablescomolapoblacinrural,elPIBagrcola,latierracultivada,lasuperficieirrigada,elnmerodeunidadesdeproduccin,ylacontribucinestatal. Los fideicomisosestatalessonresponsablesdelmanejo financieroy,mediantecomitstcnicos,delaaprobacindelaspropuestasdeagricultores.Desde2003,partedel financiamientodelProgramadeDesarrolloRural comenza canalizarsehacia lasautoridadesmunicipales.Generalmente,losestadosreclamanqueelexcesodereglasydisposicionesobstaculizalapuestaenmarchayposibilidaddeadaptarelprograma.

Adaptacinalascondicioneslocales

ElprocesodedescentralizacinenMxicoestlejosdehaberconcluido.Unadelasrazonesparaelloes lapersistenciadelcasimonopoliodelgobiernoconrelacinalincremento de impuestos. Segundo, aunque cerca de la mitad de los fondosprogramables del sector pblico pasan por los gobiernos estatales y municipales, elgobiernofederalretienelaposturadominanteentrminosdesealarcmoseutilizarnlos recursosdescentralizados. Aunquedifieren lasmodalidadesde influencia,buenaparte de la economa poltica subyacente es similar. Intereses poderosos como losrepresentadospor algunos sindicatos,mantienen relaciones estrechas con el gobiernofederal,relacionesconstruidasduranteelsiglopasadobajo larectoradeunEstadodepartido nico y corporativista, y prefieren no tener que tratar con los gobiernosindependientesycompetitivospolticamentedelos32estados.9

En los sectores de educacin y salud, los sindicatos de maestros, doctores yenfermerosnegocianconelgobiernofederallossalariosyreglasparaelpersonal.Porsuparte, el gobierno federal transfiere a los estados los fondos para pagar a estostrabajadores. Los estados tienen poco poder para administrarlos, lo que limitaseriamentesusopcionesparamanejarelsectoroadaptarsealascircunstanciaslocales.

En locorrespondientea losprogramasdescentralizadospara la infraestructuramunicipalyeldesarrollorural,haypocaasignacinanticipadade fondosdelegadosalosmunicipios,aunquelamayorpartedelosmbitosenlosquepuedenutilizarseestosfondos estn dominados por otros programas federales relacionados con el agua, la

9 El liderazgo del sindicato nacional demaestros se ha opuesto a la descentralizacin delmismo comoamenazapotencialasuinfluenciayrelevancia.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxiii

electrificacin, las carreterasy la inversinagrcola. En ciertamedida, losprogramasmunicipalespermitenalosgobiernoslocalesdepositareldinerodondeconsideranqueel gobierno federal ha pasado por alto una oportunidad, pero parte de los fondosdelegadosregresanalcontrolfederalenformadefondosrequeridosdecontrapartidaalosprogramasfederales.

Elgobierno centralha impuestomuchas restriccionesyha sido rgidopara lapuestaenmarchadelosprogramasmunicipalizadosdedesarrollorural,complicandolaoperacin de los gobiernos locales. Asimismo, resulta difcil disear programas dedesarrollo ruralestratgicamente slidos,con inversionesagrupadasalrededordeejesdedesarrollolocal.

Incentivosparaeldesempeolocal

Laexperienciainternacionalmuestraunavariedaddeincentivosparamejorareldesempeo local. Pordesgracia, lamayoradeellosnoformanpartede losconveniosdedescentralizacinenMxico.

Anivelpolticoagregado,enlamayoradelosdemspaseslospolticoslocalestienenelincentivodelareeleccin,loqueloshaceresponsablesporrendircuentasantelosvotantes. Aunquesehanpresentadopropuestas,nosehanrealizadoaccionesparapermitir la reeleccinanivelmunicipalenMxico,exceptoenelcasodeCoahuila.Elhechodecontarconunasolagestindetresaosdesalientalarealizacindeproyectosconbeneficiosamslargoplazo.Anivelfiscalagregado,lacaptacindeunporcentajesustancialderecursos fiscalesparagasto local,comosucedeen losestadossureosdeBrasil, Canad y Estados Unidos, crea otra relacin de rendicin de cuentas con losvotantesycontribuyentes locales. Enalgunasgrandesciudadesmexicanasseobservageneracinde ingresos,con incentivosbenficosporeficienciayrendicindecuentas.Sinembargo, losmunicipiospequeoscarecende lacapacidadnecesaria,y losestadosdelmargenfiscalparapoderreplicaresteesfuerzo.Deigualmanera,elaumentodelagenerosidadfederalentrminosdelastransferenciashasocavadoanmselincentivopara realizar esfuerzos a nivel local. La poltica de sustituir el aumento en lastransferenciasfederalesproporcionandoasistenciatcnicayautoridadfiscallegal(paralosestados),podracontribuiramejorarlosincentivos.

Enlosmbitosdelaeducacinylasalud,muchospasescuentanconfrmulasmediante las cuales el financiamiento sigue la ubicacin de la asistencia de losestudiantes o del uso de servicios de salud, contando tal vez con algunos ajustesdefinidosporreglasparatomarencuentacaractersticasdemogrficas,comolaedadoladispersingeogrfica. Este tipodeconveniosgenera incentivospositivosenvariosaspectos. Enprimerlugar,comoincentivodeequidad,pueslafrmulaparadistribuirrecursosnacionalescreaexpectativaparaobservarmtodosdedistribucinsimilaresanivel local, por ejemplo, por establecimiento. En segundo trmino, estas frmulasgeneran incentivos y espacio para que los gobiernos locales elijan combinaciones de

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxiv

insumosmseficientes. Tercero, las frmulas recompensana losestablecimientosyalos gobiernos locales que mejoran la asistencia escolar y hacen ms atractivos susservicios de salud. El Recuadro 2.2 del Captulo 2 describe cmo Colombia haconvertidosustransferenciasparaeducacinbsicaaunprincipiodecapitacin,luegode partir de una distribucin basada en la ubicacin histrica de los maestros y lostrabajadoresdesalud,comolohahechoMxico.

Transparenciayrendicindecuentas

Desde elprincipiodelprocesodedescentralizacin, el cambio institucional enestosprogramashapermitidomejorar losmecanismosderendicindecuentasendosaspectos:primero,alcrearrutasmscortasderendicindecuentasmediantealgunosdelosgobiernosestatalesymunicipalesquetienenresponsabilidadesporelmanejodelaprestacindeserviciosdeeducacin,saludyserviciosdeinfraestructuramunicipaly,segundo, al establecer vnculos directos de rendicin de cuentas entre clientes yprestadoresdeserviciosenalgunasescuelas,establecimientosdesaludyorganismosdeserviciosmunicipales. Aunque resulta difcil probarlo demanera clara, la evidenciaanecdticaapoyalasuposicindeesteinformeacercadequeunamayortransparenciayrendicindecuentasllevaramejorarlosserviciossocialesylainfraestructuraparalospobres.

Elretodemejorar latransparenciade losprogramasdescentralizadostienedosaspectos: claridad en la asignacin de recursos y evidencia de los resultados. Laasignacinderecursosparalossectoresanalizadosciertamenteesmstransparentequehace doce aos, cuando comenz el trabajo. Asimismo, un Congreso federal msindependiente en trminos polticos dejamuchomenos presupuesto a discrecin delEjecutivo. En la actualidad, elpresupuesto propuestoy aprobadoy losdiversosinformesquepresentaelEjecutivo,proporcionaninformacindetalladaypblicaacercade ladistribucinderecursosentreprogramasyzonasgeogrficas. Algunosrecursos,incluyendo los fondos de infraestructura social y desarrollo rural que se contemplanaqu, se distribuyen a los estados y de ah a los municipios por medio de unafrmula. As, los ciudadanos pueden constatar haciadnde se canaliza eldinero entrminosgeogrficosydebatirlospuntosafavoryencontradelafrmula.Enelcasode lasdecisiones locales con respecto alusode recursos financieros, la transparenciavara,aunqueporlomenosenalgunoslugaresseutilizanplataformasdeparticipacinparaelegirproyectos,comolosComitsdePlaneacinparaelDesarrolloMunicipal,enelcasodelainfraestructurasocial,ylosConsejosMunicipalesparaelDesarrolloRuralSustentable(CMDRS)enelcasodeldesarrolloagrcolayrural.Alfacilitarlaaplicacindedecisionesdegastotcnicamenteaconsejablesyapoyadasporlosciudadanosyevitarsercooptadaporlaseliteslocales,lademocraciaelectoralanivellocalpodrareforzarsemutuamenteconestasinstituciones.

En losserviciosdesaludy,enespecial,deeducacin, lossindicatosnacionalesdefiendencon intensidadsuspropios intereses,algunasvecesacostade lacalidaddel

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxv

servicioydeotrosinteresesdelosciudadanosbeneficiarios.Noobstante,ladiversidadde experiencias anivel estatal enMxicodemuestra elpotencial, enparte logrado enalgunos estados, para hacer mejoras incrementales mediante negociaciones con lossindicatos.Amedidaquelosestadosgananautonomafiscalatravsdelarecaudacinlocaldeingresos,tienenmayorflexibilidadparanegociarestosconvenios.

La transparencia acerca de los resultados tambin ha mejorado, aunque lainformacinsiguesiendomsescasaqueenelcasodelaasignacinderecursos.Enelcampo de la educacin, Mxico utiliza la prueba estandarizada de PISA, queproporcionainformacinsobrelogrosestudiantilesanivelindividual,ademsdedatossobresuentornosocioeconmicoygeogrfico.Identificarlaspolticaseinnovacionesenlosestadosconaltospuntajespromedioybajadispersinseraunainformacinvaliosapara otras entidades (vase la seccin sectorial sobre educacin en elVol. II yBancoMundial,2006b).

Los anlisis conque se cuenta tambinmuestranque losprogramas federalesespecialesquegeneranrendicindecuentas localen lasescuelas,hacia lospadresy lacomunidadcomoenelcasodelosApoyosalaGestinEscolar(AGEdeCONAFE)y,talvez, elPEC se asocian conmayores logros escolares, incluso luegode controlarpara factores socioeconmicos. Estosprogramasno crean escuelasnuevas, sino,msbien, aumentan los recursos y transforman los incentivos en las escuelas quepermanecenenelmarco tradicionaldeadministracinestataly financiamiento federaldelossalariosdelosmaestros.

Enelmbitodelasalud,hacerquecadaprestadordeserviciosrindacuentasporlosresultadosrequeririnformacinparacadasegmentodeclientela,informacinconlaqueanno se cuenta. LaSSAha comenzadoa recabardatos sobre la calidadde losserviciosdesaludcontresevaluaciones,realizadasen2003,2004y2005,quesedarnaconocer en agostode 2006.Estas evaluaciones se realizaron sobre temas, como si lasinstalaciones seabreny cuentan con elpersonaldeacuerdoa loprogramado, cuntotiempo deben esperar los pacientes para recibir tratamiento, cules se realizan, quporcentajedestostienexitoyladisponibilidaddemedicamentos.

Existenevidenciasque indicanqueelsistema IMSSOportunidades,queanseoperadesdeelcentroencercade lamitadde losestados,prestamejoresserviciosquelosprogramasestatalesdelaSSA.Algunosestadoshancombinadoelmanejodelosdosprogramas:Campeche,Chiapas,Oaxaca,Yucatny,parcialmente,Veracruz.

ElSeguroPopulares la innovacinrecientems importantede las institucionesdelsectorsalud.Elprogramahafuncionadoparaprotegeralasfamilias,enespeciallaspobres, de gastos catastrficos en salud. La participacin ha crecido de maneraaceleradadesde2003,y resulta ligeramentemsprogresivaque laparticipacin en laSSA (que ya se inclina hacia los pobres), aunque menos que otros programas comoOportunidades. Con lameta de que los fondos sigan al paciente, el programa ha

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxvi

logrado asignarlos de acuerdo con el nmero de beneficiarios. El siguiente pasoconsistiraendirigirelfinanciamientohaciaelestablecimientoalqueasisteelpaciente,cambioqueestprogramadopara2010.Losestadosdebencontribuirconpartede loscostos, loque los incentivaparasermseficientesen laadministracinde losmismos.Buenapartedelgastoenesteprogramasecanalizaamedicamentos,ylaparteutilizadapara el personal se hadedicado a la contratacinde corto plazo, lo que ofrece a losadministradoresciertomargendemaniobraparalaadministracindelestablecimiento.

Afindemejorareinfluirsobrelacalidaddelservicio,elSeguroPopularcuentaconunprogramafederaldeacreditacinparaestadosyestablecimientos;sinembargo,an no se cuenta con evidencia sobre su funcionamiento. Por otra parte, no se haavanzadoen la creacindeuna culturadelprepago,pues losestados registrana casitodos los usuarios como pobres extremos, de manera que no existe forma de pago.Algunos estados con establecimientos de IMSSOportunidades han comenzado afinanciarlos tambin conelSeguroPopular,que tieneelpotencialde crearunpuenteeficazconelsistemaestataldelaSSA.

Enel casode la infraestructura local, casi todos losmunicipios informana losgobiernos de los estados sobre cmo canalizan los recursos del FISM, aunque sloalgunas entidades reportan esta informacin o aquella sobre los fondos del FISE algobierno federal, como es requerido por la ley. Las listas de inversiones realizadasparecenrazonables,encontrndoseentrelasmscomuneslascanalizadashaciaaguayalcantarillado,vialidades localesyagua. LasasignacionesdelFAISen lossectoresdeaguayelectricidadparecenestarcorrelacionadasconlafaltadeaccesoaestosservicios,aunquenoseencontrcorrelacinsimilarenelcasodelasinversionesenalcantarillado.Muchosotrosprogramas(lamayorafederalesyalgunoslocales)tambinfinancianestetipo de infraestructura. As, no es posible evaluar si los recursos del FISM(generalmente una parte menor del total) estn siendo asignados correctamente, sinconocerlagamacompletadeinversionesqueingresanacadalocalidad(delocualnadiemantieneunregistro).

Enelcasodelainversinmunicipalendesarrollorural,lainformacinacercadelasnecesidadeslocalesylaasignacinefectivadelasinversionesesanmsescasa.Lasregulaciones federales detalladas y, normalmente, rezagadas, sobre el uso de fondosparecen tener principalmente el impacto de hacer que la ejecucin de proyectos seadifcileineficiente.Lacomplejidadtambindificultainnecesariamenteelentendimientoylapuestaenmarchadelprogramaporpartedelosconsejosmunicipales.

Retosdepolticayopcionesafuturo

Hasta la fecha, la descentralizacin en Mxico ha sido fortuita. Ladescentralizacin fiscal de transferencias y gasto ha avanzado a ritmo acelerado porrazonespolticas,mientrasquelatributacinsiguecentralizada.Aunquelosgobiernoslocales realizan el pago, su autoridad no es suficiente para manejar los sectores en

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxvii

funcindelosresultados.Enlosmbitosdelaeducacinylasalud,lamayorpartedeldinerosecanalizaalostrabajadores,cuyoscontratosestnnegociadosanivelnacional.En cuanto al desarrollo rural, la complejidad de las reglas nacionales limita laprogramacinlocaly,tantoenlainfraestructuramunicipalcomoeneldesarrollorural,los programas federales directos, de mucho mayor tamao, a menudo eclipsa losresultados generados por los programas locales. Por esta y otras razones, lasinstitucionesy los incentivospara la rendicinde cuentashanmostradodebilidadentodoslosaspectosdelosprogramasanalizadosaqu.Laautnticarendicindecuentasnoesposiblesinunaautoridadadecuada.

Ladescentralizacinhafuncionadomejorenlosservicios,estadosymunicipiosdonde se registr una cobertura eficaz (eficiente y a favor de los pobres) de losdiferenciales en programas federales. Esto implica una necesidad tanto de cambiossistemticos hacia un proceso de descentralizacin ms racional, as como deaprendizajedelosxitosylosfracasos,enespecial,parasabersilosxitossonproductodeundiseoadecuadoodelcontextolocal. AlgunosestadosbiendesarrolladoscomoAguascalientes, tienen un buen desempeo; otros estados con niveles de ingresocomparable reportanunbuendesempeo enalgunos sectores,perono enotros. Lasdiferenciasensus reaccionesanteel retode ladescentralizacinproporcionanespacioparaelaprendizajequesurgedelasbuenasymalasexperiencias.

Aunque la variedad de circunstancias y resultados impide generar unaconclusin uniforme acerca de la descentralizacin, parte del camino hacia elprogreso en la mejora de la prestacin de servicios parece implicar elrelajamiento de las regulaciones que hacen los gobiernos locales, y dar algobierno federal un papel ms fuerte en el establecimiento de normas deresultados (por ejemplo, los programas de estudios bsicos, normas deingeniera), realizar trabajos de seguimiento y evaluacin, y requerir que losgobiernos locales revelen a sus ciudadanos los convenios financieros y losresultados de los sectores y programas que manejan. A pesar de que elrelajamientoderegulacionesimpliquemenosetiquetamientoydireccindentrodel sector, la experiencia deCanad y Europamuestra que el etiquetamientosectorial puede ser menos estricto (sin que ello lleve a carencias definanciamiento)amedidaque losciudadanosdesarrollanexpectativasclarasenelsentidodequeelgobiernolocaltienelaresponsabilidaddeprestarelservicioen cuestin. Este fenmeno est comenzando a darse en Mxico, msclaramenteconelFAIS,quenuncaha tenidounetiquetamientorgido,aunquetambin en algunos casos en educaciny salud, como cuando lapoblacin sequeja con su gobernador acerca de aumentos en la mortalidad materna oproblemasenlasescuelas.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxviii

Enlorelacionadoconlosincentivoscreadosporelsistemafiscal,laexperienciainternacionalsugiereunaseriedeopcionesdepolticaparamejorar lamovilizacinderecursoslocales,laeficienciadelusoderecursosyladistribucinentrejurisdicciones:

Los incentivos para la generacin local de ingresos parecen ser dbiles enMxico:losingresospropiossonbajosyhandecrecidodesdeelaumentoenlas transferencias federales de la dcada pasada. A nivel municipal, lospresidentes de municipios pobres tienen incentivos a atraer recursos anivel federal y estatal, en lugar demovilizar los ingresos locales (Grindle,2004).Estoresultanegativoparalamovilizacingeneralderecursosyparaelfortalecimientodelcontratotributariolocal.Lasituacindelosestadosnoesmejor.ElcrecientepapeldelCongresohatendidoahacerestomsevidente,pues mientras que el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) es an relativamente reducido, suma unincentivoadicionalparaque losestadosbusquenrecursosarribaen lugardegenerarlosanivellocal.

A pesar del cambio hacia una asignacin de recursos para inversinmunicipal basada en una frmula, con una mayor automatizacin de losrecursos federales (lo que mejora los incentivos en el margen), el efectoriquezadeungranaumentoenelvolumenderecursos(inframarginales),hadisminuidolosincentivosparamovilizaringresoslocalesenmuchoslugares.

Tantoparaestadoscomoparamunicipios,elgobierno federalharabienenreducir lavelocidad,o revertir, el crecimientode las transferencias totales,utilizndolas selectivamente para motivar prcticas deseables a nivelnacionalparacompensarlasreaspobresyfomentarelesfuerzoporobteneringresos locales como una forma de encontrar recursos adicionales parapropsitos pblicos, incluyendo los programas de reduccin de pobrezacomentadosaqu.

Para los municipios, que tienen una buena base tributaria potencial (elimpuestopredial), elgobierno federalpodra apoyar con asistencia tcnicapara fortalecer loscatastros, losregistrosdepropiedady larecaudacindelimpuestopredial.LaSecretaradeHaciendaconsideresteproyectoen2005yesposiblequeretomeestaidea.

En el casode los estados, que carecendeunabase tributaria adecuada, elgobiernohapropuestovariasvecespermitirles establecerun impuestoporlasventassobrelamismabasequeelImpuestoalValorAgregado(IVA).LaConvencinNacionalHacendaria(CNH)tambinlorecomend,peronuncaseha llegado aun acuerdo acercade cmo ajustar el IVAy el sistemadeparticipacin tributaria a finde adecuar estapropuesta. Esposibleque elprximogobiernoadopteunaideasimilar.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxix

LaaplicacindelarecomendacindelaCNHparaampliarlabasetributariade losgobiernosestatalesdara laautoridad fiscalnecesariaa lasentidadesfederativaspararesponderalasdemandasciudadanaspormejoresservicios,y dieron a los ciudadanos ms inters para seguir el uso eficiente de losimpuestosquepagan.

En 2004, la CNH recomend cambiar a una frmula de distribucin derecursos federales (aportaciones), basada en el nmero de estudiantes oclientes. La puesta en prctica de la recomendacin de la CNH paradistribuirrecursoshacia laeducaciny lasaludconbaseen laubicacindeestudiantes y clientes, respectivamente por lo menos en el margencontribuira tanto a una mayor equidad como a la comprensin de losciudadanos de que los recursos llegan a un estado en respuesta a susnecesidadesmsquealpoderdenegociacindeunsindicatonacional.

Los ajustes adicionales a la frmula del FAIS debern tener consideracinprudentedecuntoseesperaraque losestadosricosayudenasuspropiospobres.10

Enmuchoscasos,contarconserviciosmejoresymseficientesserelacionaconlaflexibilidadyautoridadque losgobiernos locales tienenparaadaptar losprogramasalasnecesidadestambinlocalesydetomarotrasmedidasparamejorarlaeficienciaylacalidad. La experiencia internacional muestra la importancia de este hecho (BancoMundial,2004c).Unaseriedemedidasespecficaspermitiraunamejoradaptacinalascondiciones locales. Enalgunoscasos, implicacambiarelcuerpo intergubernamental,demaneraquelosgobiernoslocalesoestatalestenganmslibertadpararesponderasusciudadanos. En otros casos, los ciudadanos ganaran terreno para expresar suspreferenciasaltenermayorlibertadparaelegirasuprestadordeservicios(porejemplo,elSeguroPopular).

Programas como los Apoyos a la Gestin Escolar (AGE) y el ProgramaEscuelas de Calidad (PEC), as como otras medidas para fortalecer larendicin de cuentas de las escuelas a los padres tienen el potencial decontribuir amejorar la calidad de la educacin bsica enMxico y, as, areducir lapobreza. Serequieredemsanlisispara identificar losaspectosdeestosprogramasquetienenimpactobenficoycmosepodraampliarauncrculodeescuelas.Resultaimportantefomentarlosmodeloseducativosque mejoran las prcticas pedaggicas, la evaluacin a nivel local y la

10Nosesabecuntoestnasignandolosestadosricosdesusfondoslibres(nopertenecientesalFISM)paraayudarasuspropiospobres.Lapreguntaqueseplantearaaqusereferiraacuntodeberan estarasignando,o siacaso segraduarnalgndade lanecesidaddeayuda federalparalaasistenciaasuspropiasregionesmspobres.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxx

rendicin de cuentas, de manera que se asignen recursos con base en eldesempeo.

Enlaeducacinylasalud,elgobiernofederalpodraalentaralosestadosatomar la iniciativa en las negociaciones con los sindicatos estableciendonormas de calidad sin especificar mtodos en detalle, pero permitiendomayordiscrecina losestadosparamejorarelementos,como losplanesdeestudiodelasescuelasolossistemasdepagoenelsectorsalud,medianteelfomentodelaautonomafiscalgeneralydifundiendoinformacinsobrelasmejoresprcticas.

LaSSAdeberpermitirmsflexibilidadalaadministracindeunidadesdesalud a nivel local, de manera que puedan responder a las necesidadeslocalesyusarmejorelprocesodedescentralizacin.Larendicindecuentas,tanto hacia arriba como hacia abajo, debera seguir fomentndose paragarantizarqueelflujoderecursoshacialosestadossebaseeneldesempeoy para fortalecer al ciudadano en el ejercicio de una influencia polticaconstructivasobresusgobiernoslocales.

Aunque estasmedidas no garantizan que los gobiernos locales respondan deforma apropiada a las recomendaciones de los ciudadanos, deberan contribuir afortalecerlarelacinderendicindecuentasquesurgedelprocesodemocrtico.

Unaopcinatractivadereformaenelsectorsalud,consumultiplicidaddeprogramasyprestadoresde servicios, sera ladehacerque laafiliacindecadacliente indicaraelorigendelfinanciamientoquepodra luego llevaralprestados de servicios ms conveniente.11 El Seguro Popular tiene comoobjetivo ser un financiamiento porttil en el futuro cercano y los demsprogramaspodranorganizartambinunaportabilidadsimilar.Conbaseenla experiencia internacional, hacer que el financiamiento siga al cliente,mejora el poder del cliente y aumenta la rendicin de cuentas de losprestadoresdeservicios.

Amedidaque losclientesgananflexibilidadparabuscaralmejorprestadordeservicios,stosloshospitalesylasclnicasrequerirnydemandarnmsflexibilidadyautoridadparamejorarsusservicios.

11Enuninicio,laportabilidaddelSeguroPopularpodralimitarseaestablecimientosdelaSSAodeIMSSOportunidades,debidoaqueelaccesoaestablecimientosdelaseguridadsocial(sincontarconestetipodecobertura),comoelIMSSregularoelISSSTE,enlaactualidadsevinculanconlasituacinlaboral.Aunqueprcticamente todas lasdemsopcionesdereformaquesecomentanaqupodranaplicarseconosin lasdems,laseparacindelprestadordeserviciosdelafuentedefinanciamientoafectaraeldiseodealgunasdelasotrasreformaspropuestas.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxxi

EnelcasodelFAISyelFISM,algunosestados,comoPueblayZacatecas,haninstituido sus propias reglas para garantizar que las comunidades pobresreciban la consideracin adecuada dentro de sus municipios. Estasexperiencias deberan estudiarse a profundidad, difundiendo las mejoresprcticas.

En algunos sectores, los recursos del FAIS parecen estar canalizados demaneraadecuadahacia lasnecesidadesde losmunicipios. Sinembargo,elanlisis de la eficiencia del FAIS requerira conocer las necesidades,condicionesyrecursoslocales.Decualquiermanera,elhechodepermitirlareeleccindepresidentesmunicipales,como lorecomend laCNHen2004,mejorara la continuidad y, probablemente, tambin contribuira a disearplanesdeinversinmseficientesconunhorizontetemporalmslargo.

En el caso de los programas de desarrollo rural, como alternativa a lamunicipalizacin,Mxicopodra considerar la consolidacinde lamayoradelosprogramasproductivosdedesarrolloruralanivelestatal,comolohanhechoconxitoenpasescomoAlemania,ItaliayEspaa.Enestemodelo,laregulacin federal del diseo de programas locales se relajara,concentrndosemsbienenlatransparenciadelainformacinalapoblacinlocal.

La transparenciade la informacinesun factorclaveparamejorar larendicinde cuentas en cadaprograma. Muchos estadosy algunosmunicipioshan seguido, eincluso superado, el ejemplo federal de promulgar la Ley Federal de Acceso a laInformacin y establecer un organismo para aplicarla. Las acciones federales en lasreasqueaqusediscutendeberanapoyarestatendencia. Acontinuacinsepresentaunalistadesugerenciasespecficas,queincluyemejorinformacinsobreasignacinderecursosymayorcalidaden lamedicindeldesempeo. Porejemplo, losprogramasespecficos de transferencias podran incluir la revelacin de informacin comocondicinpararecibir,porlomenos,partedelosfondos.

En el caso de la educacin, el gobierno debera poner la informacin adisposicin del pblico a nivel de escuela. Tambin debera ponerse adisposicindelalocalidadydelpblicoengeneral,lainformacinparacadaescuelaacercadelpresupuestoypersonal,ylaasistenciadelosestudiantesytrabajadores.

La SSA debera continuar con sus programas paramejorar la informacinsobre salud, haciendo su publicacin ms oportuna y proporcionandoinformacin ms clara sobre los vnculos entre resultados y organismosresponsablesporcadasegmentodelapoblacin.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxxii

A fin de fortalecer la capacidad y rendicin de cuentas de losCOPLADEMUN y la CMDRS, se requiere una combinacin de incentivosfiscales para la transparencia (como condicionar los incrementos detransferenciasa lapublicacinpuntualde la informacin),asistenciatcnicapara acumular capacidad, y la flexibilidadpresupuestariapara construir yponer en marcha un programa de mediano plazo a nivel municipal. ElgobiernofederaldeberadifundirinformacinsobrelasmejoresprcticasentrminosdeplaneacinyasignacinderecursosdelFAIS.

Recurriral juiciodelaciudadanalocal,mejorarlainformacindisponibleyfortalecerlacapacidaddelgobiernolocalpararesponder,podracontribuiramejorarlaseleccindeinfraestructurasociallocal.Sinembargo,pararealizarmejoras importantes, se requerir ms que medidas de transparencia; porejemplo, mayores incentivos para aumentar los ingresos locales, como secomentarriba.

Si el gobierno decide seguir la estrategia de apoyo para agricultorespequeos y medianos por medio de gobiernos locales estados omunicipioslaopcinmsviableseracambiarelnfasisreguladorsobrelarevelacindeinformacin.Porejemplo,hacerqueeldinerodecadaaosloestuvieradisponibleunavezqueelmunicipiohayareveladoensutotalidadla informacin del programa para el ao anterior (a la postre incluyendodatosdeseguimientodeldesempeo)yhayaelaboradosuplandeinversinparaelaoencurso.

Noobstante,existenalgunoscambiosbenficoseneldiseodelprogramao la administracin sectorial que no son especficos a los conveniosinstitucionalesdedescentralizacin.Porejemplo:

En el caso del Programa deDesarrolloRural, facilitar el acceso a familiasrurales sin tierra mejorara el posible impacto sobre la reduccin de lapobreza.Estopodrallevarseacaboyaseafacilitandoelaccesoalatierradelosagricultores sinella (comoenelprogramapara jvenesagricultores sintierraquerecientementeestablecilaSecretaradelaReformaAgraria,SRA),o por medio de un apoyo mucho mayor para las actividades rurales noagrcolas.

Enelmbitodelaeducacin,laexperienciainternacionalyenMxicoindicaelbeneficiodemejorar (a)elprocesopedaggico (elcontenidode los librosde texto, el proceso docente y el uso de materiales didcticos); (b) lacontratacin,designacinyreasignacindelpersonal(evitarlatransferenciademaestros durante el ao escolar), y (c) probar y dar seguimiento a losresultados.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxxiii

Alanalizarprogramasyestados,eltiempoesunelementoquellevaalamejoradelosprogramasfederalescomolosAGEdelCONAFE.Cuantomstiemposeapliqueun programa en un estado,mejores sern los resultados promedio. Por lo tanto, esnecesariotenerpaciencia:

Mientras el programa muestre cierta mejora, incluso si an no halogrado cumplir totalmente las expectativas en unos dos aos, nodebera eliminarse con el cambio de gobierno. Sera mejor que secontinuara con l y se hicieran mejoras marginales en el diseo,mientrasque lasautoridades localesy federalesaprendenaoperarlomejor.

Sin importar los beneficios que presenten los programas especficos en esteinforme,sedebeconsiderartambinelcontextogeneraldelgastopblicoyelpatrndeasignacin de una cierta cantidad de recursos para usos particulares por parte degobiernossubnacionales.Amedidaqueestoscompromisossetornanpolticossepierdeflexibilidad, incluso legalidad, y quedan pocos recursos para que cualquier gobiernopongaenmarchaunplandedesarrolloeconmicoamplio.Losprogramassocialesquebenefician directamente a los pobres funcionarn mejor para reducir la pobrezaencontrndoseenelcontextodeuncrecimientoeconmicogeneralslido.

Cualquier reversin general de la descentralizacin enMxico parecera pocoprobableenelaspectopoltico.Elaumentodelademocraciaanivelestatalymunicipalha contribuido a la descentralizacin, y parece probable que ser apoyada desde elcampopoltico.As,unamayorconfianzaenlademocracialocalcontribuiraamejorareldesempeode laprestacin centralizadade servicios. Las ideaspara reafirmar elcontrolcentralchocanconel fracasoevidentedeestaestrategiaeneldesarrollo rural,donde las reglas detalladas de los programas federales descentralizados hacen laaplicacin local administrativa difcil, pero las autoridades federales carecen de lainformacinyelmandatopolticoparainfluirpositivamentesobrelasustanciadeloqueestn haciendo los gobiernos locales. Asimismo, las mejoras adicionales de ladescentralizacinmexicanaparecenrelacionarsemsconelaumentodelatransparenciatanto de la asignacin de recursos como de la divisin intergubernamental deresponsabilidades, de lamano con el riesgo general de profundizar la democracia yfortalecerlosvnculosentregobiernoysociedad.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobresxxxiv

El anlisis que se presenta en este informe no pretende ser exhaustivo en elmbitode ladescentralizacinde laprestacindeserviciospara lospobres. Entre losaspectosimportantesqueameritaninvestigacinfuturaseencuentranlossiguientes:(i)elanlisisdelcumplimientodelaley,odeldetalledelasregulacionesenlosprogramas,(ii) las comparaciones sistemticas de intervenciones del Estado en los sectoresanalizadoseneste informe; (iii)elanlisisde las implicacionesyrequisitosparaponerenmarchael financiamientopercpitaensaludyeducacin,y la libertadparaelegirprestadoresdeservicios,y(iv)lacompilacinsistemticadeinformacinanivelestatalymunicipalsobreeldesempeodelosprogramas.

CAPTULO1

DESCENTRALIZACIN,POBREZAYDESARROLLOENMXICO

Esteinforme,elterceroenlaseriedepobrezaenMxico,analizalarelacinentrela descentralizacin y la prestacin de servicios sociales y productivos clave comoeducacin, salud, infraestructura social y desarrollo rural, y estudia el desempeogeneraldeestosserviciosalolargodelaltimadcadacomocontribuyentespotencialesa la reduccin de la pobreza. Aunque no es posible identificar el impacto que ladescentralizacin ha tenido en estos programas con respecto a la reduccin de lapobreza,el informecomenta las tendenciaseneldesempeodeestosprogramas,qudebera incidir sobre la pobreza y las fortalezas y debilidades del proceso dedescentralizacin con respecto a la rendicin de cuentas, los incentivos para eldesempeoylaasignacindeautoridadeficaz.

Ensuprimerafaseelinformeabordalascondicionesgeneralesylasinfluenciassobrelapobreza,incluyendounaevaluacindelaestrategiaCONTIGO.SesealaqueMxicoha logradoprogresosdegran importanciaenalgunasreasnomonetariasdelbienestar,peromuchomenorprogresoenotrosaspectos,comoelingresodelospobres.Apesarde loganado recientemente,enespecialpara lospobresextremos, lapobrezasigue siendo un reto. CONTIGO proporciona un marco conceptual slido para laestrategia del gobierno en trminos de reduccin de pobreza. Tambin en otrosprogramas sehanobservado xitosnotables, como es el casodeOportunidades. Sinembargo, persisten an muchos retos para implementar los principios del marcoCONTIGO entre programas gubernamentales. La calidad de los servicios es unproblemadegranimportanciaenmuchossectores.Laspolticassocialesparasatisfacerlas necesidades bsicas de los pobres extremos estn bien desarrolladas, pero laspolticas para contribuir al crecimiento de su ingreso an no. Asimismo, an estpendiente la integracinde una agendams amplia para los pobresmoderados. Lamayorpartedelospobresextremosymoderadosquedafueradelsistemadeproteccinsocial y enfrenta riesgos significativos, como crisis de salud, desempleo o falta deingreso en la vejez. De igual modo, queda por tratar una amplia gama de temasinstitucionales,comoelfortalecimientodelarendicindecuentas,enespecialenelcasodelasestructurasdescentralizadas.

La segunda fase del informe analiza los determinantes del ingreso rural y elurbanoyelmanejoderiesgosfamiliares.Lospobressonungrupoheterogneoy,entreotrasdimensionesdepobreza,suubicacinesimportanteeneldiseodeintervencionesapropiadasparaelaliviodesta.Lospobresurbanosestnlimitadosaldesempeode

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres 1

empleosdebajacalidadmarcadosporlaproductividadtambinbajaylaslimitacionesenlaproteccinsocial.Afindecontinuarapoyandoalospobresruralesparasalirdelapobreza, resulta importante aumentar la productividad agrcola, en especial para losagricultorespequeosymedianos. Asimismo,elsistemadesaludenMxico tieneundesempeodeficienteenrelacinconlosriesgosqueenfrentanlospobres.

Afindedarseguimientoalosresultadosdelosinformesprevios,estereportesecentra en la prestacin de servicios pblicos y las relaciones entre el centro y laslocalidadeseneste tema. Dosrazonesmotivan loanterior. Enprimer lugar, tanto losservicios sociales como los econmicos moldean las oportunidades de la poblacinpobre. Los servicios sociales contribuyen a la formacin de capital humano y laadministracinderiesgo,mientrasque losservicioseconmicosdan formaalaccesoalosmercados. El gobierno presta un subconjunto importantede estos servicios, y ellogrodemsaccesosymejorcalidaddeserviciosesunadelasprincipalesmetasdelaaccinpblica. Ensegundo trmino,seestprestandomayorproporcindeserviciosgubernamentales bajo modalidades descentralizadas en diferentes grados. Esto esresultadodelparticularpatrndedescentralizacinenMxico,enespecialdurante laltimadcada.

Quserviciossonmsimportantes?Elinformedeterminareasdeimportanciaparticularparalospobresenelmbitodelosserviciossociales(educacinysalud)ylosservicioseconmicos (infraestructuray servicios locales relacionados coneldesarrolloruraly laagricultura). Sinembargo,el informeno tratacon laprestacindeservicioscomunitarios de salud pblica preventiva u otros serviciosmunicipales prestados enciudadesgrandes,puesraravezsonfinanciadosconrecursosfederalesetiquetados,oelofrecimientodeunareddeseguridadsocial,pueselgobiernofederaleseloperadordeOportunidades, el principal programa en este sentido. Este captulo presenta unpanorama de los sectores y programas que se analizan en el informe. Igualmente,discuteelmarcoylahistoriadeladescentralizacindeestosprogramas.

I. MBITOSDESERVICIOENESTEINFORME

CONTIGO, la estrategia del gobierno para la reduccin de la pobreza,comprendedostiposdeintervencin:lasampliasylasespecficas(vaseGrfica1.1).Elgasto social amplio no est dirigido especficamente a los pobres, pero el marcoCONTIGOreconocequeofreceoportunidadesaestesegmentode lapoblacin. En lorelacionadoconlasintervencionesgeneralizadas,elgobiernodistinguelosmbitosdelaseguridadsocial,losserviciosdesalud,educacin,capacitacinlaboralyvivienda.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres2

Grfica1.1. EstrategiadereduccindelapobrezaCONTIGO

EstrategiaCONTIGO

Polticasamplias(poblacinengeneral)

Polticasespecficas(poblacinpobre)

Seguridadsocial

Salud(poblacinabierta)

Educacin(bsica)

Capacitacinlaboral

Vivienda

Desarrollodecapitalhumano(Oportunidades)

Oportunidadesdeingresoyempleo(porejemplo,desarrolloruralmedianteAlianza)Desarrollodecapitalfsico(porejemplo,elFAIS)

Al reconocer que las intervenciones amplias por smismas no son suficientesparaque lospobressalgandeestasituacin,elgobiernodeMxicotambinhapuestoenmarcha tresgruposde intervencionesespecficasdirigidasa lospobres. Elprimergrupo fomenta las inversiones en capital humano de los pobres, centrndose en laeducacin, la salud y la nutricin. El segundo tiene el objetivo de mejorar lasoportunidadesdeempleo,yeltercerosecentraenzonaspobresafindeprestarmejoresserviciosycapitalfsico.

Esposibleestudiarestosprogramasdeorigenfederalenuncontextomsamplioalconsiderar tambin losprogramascreadosporcadaestadoymunicipio. LaGrfica1.2 losmuestraorganizadosdeacuerdoalniveldegobiernoque losorigina,ascomoporladireccindelosbeneficios:individualocomunitaria.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres 3

Grfica1.2 Mapadedescentralizacinyprogramassociales

Descentralizacindelacumbrealabase

AccinComunitariaEndgena

PatrocinioSocialExgeno

(F)Programasfederales(M)Programasmunicipales

Accionesdebienestardelabasealacumbre

FederalizacindelaEducacin(F)Oportunidades(F)

DescentralizacindelaSalud(F)

PEC(F)FondosdeInfraestructuraSocialMunicipiosSaludables(F)

Atencinagruposvulnerables(M)Fomentodevaloresygrupossociales(M)

Mejoraeducativa(M)

Prevencinsanitaria(M)Iniciativaempresarialsocialyfamiliar(M)

Empleo(M)

Pobreza(M)

Fuente: Cabrero Mendoza 2003.

Educacinbsica

Alrededor de 92 por ciento de los estudiantes en la educacin bsica asiste aescuelas pblicas, demodo que este no es un programa especfico. Sin embargo, lamayoradeestosestudiantesprovienedefamiliaspobres,porloqueesteeselprogramafederalconmayorniveldegasto.Aunquelosdiferencialesmsampliosenlacoberturaeducativapara lospobres seubican en el segundo ciclode educacin secundariay aniveluniversitario,elmejoramientodelacalidaddelaeducacinprimariayelaccesoalaeducacindelprimer ciclode secundaria siguen siendoobjetivosprioritarios, tantoporsmismoscomoparaestablecerlasbasesparaquelospobresasciendanporlaescalaeducativa(BancoMundial,2004a).ElFondodeAportacionesparalaEducacinBsica(FAEB) del Ramo 331, transfiere recursos a los estados para pagar el salario de losmaestros, con base en un acuerdo logrado en 1993. En tanto que gasto etiquetado,absorbems de una tercera parte de los recursos transferidos a los gobiernos de losestados.

1LosRamossoncdigospresupuestarios.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres4

Entre los programas federales que complementan el de educacin bsica seencuentraOportunidades,elConsejoNacionaldeFomentoEducativo (CONAFE)yelProgramaEscuelasdeCalidad (PEC). Oportunidadesotorgaunsubsidiodirectoa lasfamiliaspobresacondicinque losniosasistana laescuela. ElPECcomenzcomoproyectopiloto, llevando fondosdirectamentedelgobierno federalhacia las escuelas.En este sentido, se requiere laparticipacinde trespartes: (a) los adminis