LA PROMOCIÓN INDUSTRIAL EN EUROPA: INSTRUMENTOS, MÉTODOS Y … · 2017-10-20 · políticas...

Ekonomiaz N.º 7-8 45

LA PROMOCIÓNINDUSTRIAL ENEUROPA:INSTRUMENTOS,MÉTODOS YEXPERIENCIAS

ENRIQUE MARCO-GARDOQUIMIKEL LANDABASOSPRI-Servicio de Estudios.

1. INTRODUCCIÓN: LEGITIMACIÓN DELA POLÍTICA INDUSTRIAL

La crisis económica que se desata enEuropa a comienzos de los años setentamodifica profundamente sus estructurasindustriales, en la medida en que el mapainternacional de las ventajascomparativas se transforma de manerasustancial, presentándose una nuevacoyuntura económica que pone encuest ión la efectividad de losinstrumentos reguladores de políticaeconómica utilizados hasta entonces.

Una crisis que combina una inflaciónlarvada desde finales de los añossesenta, con un cambio brusco en elsistema de cambios (de fijos a flexibles),y con un fuerte shock de ofertaconsecuencia de la elevación de losprecios del petróleo y de las materiasprimas. Si a ello añadimos, la existenciade rigideces en las estructuras delmercado de trabajo, se comprendeclaramente que se acepte de formageneralizada la necesidad de dar unarespuesta nueva al reto económicoplanteado.

Enfrentados con este desafío a supotencial industrial, los países europeosaparecen divididos en dos actitudes: obien, dejar que entren en juego losprocesos automáticos de la redistribuciónindustrial a través de los mecanismosdescentralizados de los mercados pero

limitando el coste social de lasadaptaciones; o bien, poner en prácticauna política industrial nacionalvoluntarista y concertada con losinterlocutores sociales (A. JACQUEMIN,1979, pág. 455).

El hecho es que las políticasindustriales comienzan a ocupar un papelcreciente dentro de las políticaseconómicas de numerosos países,intentando conjugar, al mismo tiempo,medidas puramente macroeconómicas, ode ajuste global, y otras de cortemicroeconómico.

Hoy todos los países industrializadosintervienen a partir de los poderespúblicos en la promoción industrial, através de múltiples instrumentos, que noson necesariamente financieros.Contrariamente a lo que se afirma aveces, la influencia de los apoyospúblicos a la industria en la CEE y enJapón, o en Estados Unidos, esrealmente transcendental. Sería muydifícil calcular exactamente quéporcentaje de la competitividad de lasempresas japonesas en los mercadosmundiales es atribuible a la políticaindustrial de su gobierno, o conocerexactamente las repercusiones civiles delos programas espaciales y militaresnorteamericanos. Pero sin duda dichasconsecuencias son enormes.

Así, vemos que incluso en los EstadosUnidos, adalid de «laissez faire», dondela idea que prevalece es que si unaindustria no es capaz de obtener

Palabras clave: Política industrial comunitaria, apoyo a la inversión, incentivos financieros, incentivos fiscales, desarrollo tecnológico.Nº de clasificación JEL: G25, H2, H71, L5

La promoción industrial en Europa: instrumentos, métodos y experiencias


beneficios es inútil despilfarrar recursospara mantenerla en vida, laAdministración Central y Local ayudan aempresas en dificultades cuando éstasson importantes (HAUDEVILLE, 1983).

A continuación, pasaremos a analizarlas razones más generalmenteaceptadas que legitiman laimplementación de dichas políticas deintervención pública.

La política industrial (1), cuyo objetivofundamental es el de dirigir e influenciarla velocidad del proceso de asignaciónde factores, trata fundamentalmente deestimular nuevas actividades y ayudar acompensar la pérdida de act ividadeseconómicas obsoletas.

En primer lugar, la política industrialtrata de compensar las imperfeccionesdel mercado. El proceso de asignaciónde recursos a través del mercado hasufrido variaciones transcendentalesdurante las últimas décadas. En estesentido, el coste de ajuste de unaactividad económica a otra se haincrementado considerablemente,particularmente en sectores sujetos agrandes economías de escala o aconsiderables gastos de l + D. Es decir,el coste de establecimiento o cese de undeterm inado tipo de producc ión haaumentado, al exigirse una mayorinversión en capital humano, financiero el + D (2). Por otro lado, la producción seha hecho más especializadaincrementando el elemento oligopolísticode la misma.

En segundo lugar, la política industrialtrata de compensar los costeseconómicos y sociales inducidos por laspolíticas de ajuste del aparato productivo.Así, está claro que a raíz de las políticas

(1) El proteccionismo ha sido históricamente elinstrumento más importante de la política industrial;si definimos la política industrial como la actitud de losGobiernos hacia las industrias para las cualestienen algún tipo de responsabilidad, o caen dentrode su campo de actuación, podríamos agruparlas en:políticas industriales generales y políticas industrialessectoriales (J. PINDER, 1983).

(2) Un caso claro de esto es el de la tecnología de lainformación, en que en determinados subsectores lamasa crítica de porcentaje sobre ventas que debe serdestinado a la l+D supera el espacio económiconacional, e incluso en determinadas ocasiones elespacio comunitario.

monetarias restrictivas implementadaspara contener la inflación a través de lacrisis, se han incrementado los costes delas nuevas inversiones, desviando a losinversores potenciales de la economíareal hacia los mercados financieros o laeconomía del papel.

Las consecuencias que ésto tiene entérminos de desempleo y las rigideces delos mercados de t r a b a j o de nuestraseconomías, hacen que la intervenciónpública sea imprescindible. El llamadool igopo l io soc ia l (3), que t ra ta decaracterizar una estructura social en quecada grupo socioeconómico se haorganizado para negociar con otrosgrupos y el Gobierno, hace que, desde elpunto de vista político, lasAdministraciones Públicas se veanforzadas a compensar parcialmente losefectos sociales de la crisis económica.

En tercer lugar, y por último, el procesode internacionalización de la economía esun fenómeno innegable que nos hasituado en un mundo multipolar einterdependiente, y nos obliga a jugarbajo las reglas de un mercado únicomundial. Así, la pérdida parc ia l decontro l , por parte de los Gobiernosindividuales, de las fuerzas económicasque actúan dentro de sus respec t ivoster r i tor ios , unido a la competenciareciente proveniente de ciertos países envías de desarrollo, hace que se impongala necesidad de medidasmicroeconómicas de oferta que defiendansus respectivos tejidos industriales. Deeste modo, han aparecido en Europanuevas corr ientes teór icas quepropugnan el proteccionismo a nivelcomunitario, supranacional y nomeramente nacional, acuñándose elconcepto de «Fortress Europe» (W.HAGER, págs. 236 a 265. «IndustrialPolicy, Trade Policy and European socialdemocracy»). De hecho, la pregunta queestá en el aire hoy en día en Europa es lade cómo coordinar las distintas políticasindustriales europeas que «de facto»tienen lugar, para así poder evitar ladesintegración del Mercado Común através de medidas neoproteccionistas y

(3) J. LEBOSOURNE, «The changing context ofindustrial policy: external and interna/ developments»,pág. 16.

Enrique Marco-Gardoqui, Mikel Landabaso


poder asegurar una postura común frenteal resto del mundo (4).

Una vez justificada la legitimidad de laintervención pública en el terrenoindustrial, pasamos a analizar porseparado los dos modelos entre los que,más o menos explícitamente, se sitúa elespectro de políticas industriales.

El primer modelo se basa en unsistema económico competitivo comofórmula para asegurar la adaptaciónconstante a los cambios técnicos,privilegiando los sectores competitivos,mientras que el segundo trata de superarlo aleatorio de la actividad económica,reduciendo las incertidumbres a través deuna colaboración directa entre lossectores privado y público.

Somos conscientes de que laintervención en la economía del sectorpúblico tiene un carácter mixto y ambosmodelos se interrelacionan en laspolíticas de apoyo desarrolladas. Encualquier caso, y a efectos de una mayorc la r idad expos i t iva, dividiremosnuestra exposición en dos apartados. Elprimero, relativo a las medidas directas overticales que hacen referencia al arsenalde incentivos de política regional y quetienen un carácter de política de ajustepositivo. El segundo, a las medidas deapoyo a la innovación y al desarrollotecnológico, de ca rác te r indirectou horizontal, relacionadas con el primerode los modelos mencionados.

2. DIMENSIÓN REGIONAL DE LAPOLÍTICA INDUSTRIAL: EL APOYOA LA INVERSIÓN

2.1. Instrumentos de apoyo regional:descripción y evolución reciente

La incidencia de las medidas depromoción económica tienen unaimportancia relativa en lo referente al

(4) Para una descripción pormenorizada de lasd is t in tas opciones que se manejan en laactualidad y sus consecuencias políticas, véase S.A.MUSTO. «Challenges to European Economics andpolitics». Ponencia del Congreso Mundial Vasco,21-9-87.

impulso al desarrollo regional, que esmás directamente dependiente de lasalud económica general (K. ALLEN,1985). Esto es así dado que lasdecisiones de inversión empresarial, yentre ellas las de localización industrial,presentan una tendencia creciente a seradoptadas en función de ventajascomparativas a nivel internacional.

Una vez realizada esta precisión quesitúa en su justa perspectiva las medidasde promoción económica adoptadasdiscrecionalmente por lasadministraciones respectivas, pasamos adescribir las características einstrumentos de la política regional.

La política regional podría considerarsecomo la dimensión espacial de la políticaindustrial. De hecho, la política regional ylas políticas industriales de ajustepositivo (5), a las que se hace alusión enanterior apartado, se interrelacionan yhasta se confunden.

Estas últimas son políticasrecomendadas por la OCDE e incitan aapoyarse sobre las fuerzas de mercadopara operar los ajustes necesarios. Esdecir, proclaman la necesidad de adoptarmedidas menos «defensivas» para elsostenimiento de las industrias norentables con problemas desobrecapacidad, la aplicación de políticasde formación de la mano de obradirigidas a facilitar su ajuste a lastransformaciones de la demanda y a laevolución tecnológica, que se favorezcala movilidad de la mano de obra haciaactividades más productivas, y que sepotencien los incentivos financieros haciala industria en un sentido quecorresponde a estos objetivos a la vez derestringir el gasto público, luchando, portanto, contra la inflación y atenuando laspresiones sobre los recursos y lacapacidad contributiva.

La política regional tiene objetivosmucho más amplios, debiendo tenercaracterísticas microeconómicas ypreocuparse no sólo de estimular lainversión considerada como unamacromagnitud, sino también decuestionar el nivel tecnológicoincorporado en la misma.

Por lo general, se considera queexisten cuatro campos de actuación

(5) OCDE, 1982. «Evolution Recente des Problemes etdes Politiques de developpement Regional dans les Paysde l'OCDE», págs. 1-2.



dentro de la política regional: la políticade infraestructuras, los desincentivos, laempresa pública y los incentivos, siendoestos últimos el instrumento clave de lapolítica regional en todos los paísesdonde ésta tiene alguna relevancia.

Se entiende como incentivosregionales el conjunto de medidasfinancieras y fiscales que tratan deestimular la actividad empresarial enáreas geográficas previamentedelimitadas, al objeto de favorecer sudesarrollo económico y de reducir lasdiferencias de nivel de vida,oportunidades de trabajo y condicionessociales que las separan de las regionesmás prósperas. Entran en esta acepciónlas distintas modalidades desubvenciones al capital o al empleo, lasbonificaciones fiscales, los créditos ainterés reducido, las amortizacionesaceleradas y una extensa gama deayudas de menor trascendencia (R.VELASCO y J. LARRINAGA, pág.100.1986).

En lo relativo a las Institucionespúblicas o semipúblicas que detentanresponsabilidades en el ámbito de lainstrumentación de incentivos dedesarrollo regional, existe una grandiversidad de las mismas. Por lo general,son las Agencias de Desarrollo regionallas encargadas de realizar esta labor.

Así, en diversos países europeosexiste una legislación al respecto que hacreado diversas instituciones que caendentro de la definición de Agencia deDesarrollo (6).

En Bélgica, por ejemplo, la ley deregionalización del 15 de julio de 1970estableció las llamadas compañías dedesarrollo regional, que en la actualidadson siete, una por cada una de las cincoprovincias de Flandes, una para Bruselasy una para Walonia.

(6) Según Douglas Youill y Kevin Allen la definiciónmás ampliamente aceptada de Agencias de DesarrolloRegional es la de una institución financiadaprincipalmente por dinero público, cuyo ámbito deactuación queda dentro del cuerpo central de actividadesdel Gobierno Central y de la Administración local, y queestá dotada de poderes para el objetivo específico depromover el desarrollo industrial y la inversión engeneral (incluyendo actividades no manufactureras enregiones que han sido generalmente designadascomo áreas prioritarias o espacios económicos conproblemas particulares). «Regional DevelopmentAgencies in Europe». Gower ed. 1984.

En Inglaterra, nos encontramos concuatro Agencias de Desarrollo Regionalpúblicas; la Agencia de DesarrolloEscocesa, la Agencia de DesarrolloGalesa, la Agencia de Desarrollo deIrlanda del Norte y la Highlands andIslands Development Board, destacandoel tamaño y complejidad de las funcionesllevadas a cabo por la Agencia deDesarrollo Escocesa (SDA) con unpersonal superior a los 700 empleados.

En Francia se encuentra una de lasAgencias más antiguas de Europa y quedata de 1963; el DATAR (Delegation ál'Amenagement du Territoire et á l'ActionRégional). En Irlanda, está la IndustrialDevelopment Authority que, pese a quese estableció en 1949 mediante un actoadministrativo del Gobierno, no asumiólas funciones de Agencia de Desarrolloen los términos descritos hasta 1969.

Así, podríamos seguir la lista condiversos países como Dinamarca con suRegional Development Council (RDC),Alemania con Agencias tales como laCorporación de Desarrollo Económicopara el Rhin Norte-Westfalia o la delBorken District, Luxemburgo con el«Departamento de nuevas industrias»,Holanda con la Compañía de Desarrollodel Norte (NOM) o Italia con larecientemente creada Agencia para laPromoción del Desarrollo delMezzogiorno, heredera directa de laCassa per il Mezzogiorno.

En Europa, alrededor de 37 incentivosregionales diferentes suponen el 90% delgasto de los gobiernos nacionales endicho tipo de incentivos. Para darnos unaidea de lo que esto significa en términoscuantitativos, diremos que el volumenaproximado de financiación dedicado porlas distintas administracionescomunitarias en concepto de incentivosregionales fue de unos 800.000 millonesde pts. en 1984 (K. Allen, 1985), pese aque desde entonces exista una tendenciaa la baja en el gasto en incentivos en lospaíses comunitarios. Italia es, despuésde Irlanda, el país que goza de unconjunto de medidas más amplio dentrode la CEE (MINER 1985, pág. 34). Losdemás países comunitarios emplean unaamplia gama de incentivos a la queposteriormente nos referiremos conejemplos concretos, pero que endefinitiva, y a nivel teórico, sonvariaciones sobre los incentivos



clásicos anteriormente definidos, y queenfatizan unos u otros aspectosdependiendo del país; creación deempleo, aumento de la producciónindustrial y obtención del máximo valorañadido, atracción de inversiónextranjera, mantenimiento de lascondiciones del mercado, etc.. (7).

Los incentivos regionales másgeneralizados son las subvenciones alcapital, que, junto con los esquemas decréditos, se utilizan en todos los paísesmiembros de la Comunidad (8). Le siguenen importancia las ayudas fiscales,practicadas por 7 de los 12 miembroscomunitarios, y las subvencionesrelacionadas con la creación de empleo,que se practican en la mitad de losEstados Miembros.

En lo que respecta a la evoluciónreciente en el diseño de la política deincentivos en Europa, cabría resumirla enuna serie de tendencias que se reseñan acontinuación y que podrían tener un granvalor orientativo a la hora de diseñarnuestra propia estrategia de promocióneconómica regional.

En lo que respecta a la composición delos programas de incentivos, y pese aque la actividad legislativa referente ainiciativas de política regional ha sidomuy alta en los dos últimos años (9 de los12 países), las modificaciones han sidomuy pequeñas. Las reformas no hanprovocado cambios sustanciales en lacomposición básica de los paquetes deayudas, aunque sí han conducido asignificativas correcciones en su políticaregional de cara a obtener un mayorimpacto sobre aspectos infraestructuralesy tecnológicos, o a enfatizar loselementos regionales dentro de la políticaindustrial.

Esto va en la línea señalada por ciertosespecialistas que prevén un granpotencial de crecimiento a la política de

(7) Recientemente, el Gobierno Vasco ha realizadoun análisis exhaustivo del tipo de instrumentos utilizadosen cada uno de los países comunitarios. Véase«Resumen de Ayudas Públicas». Departamento deIndustria y Comercio, Julio 1987. También existe unestudio similar con un mayor énfasis en la comparaciónintraeuropea y la cuantificación de las ayudas, realizadopor el Ministerio de Industria y Energía en febrero de1985.

(8) La descripción que sigue se basa,fundamentalmente, en el trabajo más reciente de D.YOUILL y K. ALLEN. «European Regional Incentives».Gower Ed. 1987.

infraestructuras, concebida no en elsentido tradicional sino,fundamentalmente, de soporte para lastelecomunicaciones. Se considera que laimportancia de estas últimas es vital parael desarrollo de industrias de altatecnología y del sector servicios.

Así mismo, dichas modificaciones vanen la línea de subsanar el hecho de quea nivel estatal se han descuidadotradicionalmente los aspectos deinterrelación entre políticas regionales ysectoriales, concretamente, de quémanera el manejo y la gestión de losincentivos regionales podrían favorecerlos objetivos de promoción industrial(MINER 1985, pág. 10).

Por lo demás, y refiriéndonos ya acasos puntuales, en el Reino Unidodesaparece la figura de la ayuda regionalal desarrollo (RDG) y se le sustituye poruna subvención condicionada a lacreación de empleo, al igual de lo queocurre en Irlanda.

Para ese mismo período de tiempo, yen lo que respecta a las modificacionesproducidas en los aspectosadministrativos, se perfilan claramentetres tendencias.

En primer lugar, se tiende a unasimplificación de los procedimientosadministrativos para la solicitud de ayudapor parte de las empresas (Bélgica, Italiay Grecia). Hecho este que puede hacerreferencia a una mayor sensibilidad porparte de las administraciones públicashacia las limitaciones en tiempo ypersonal que se perciben en las pymes,que cada vez más pasan a ocupar unmayor protagonismo en el diseño deestos programas de ayudas.

En segundo lugar, se apunta hacía unamayor descentralización en la delegaciónde atribuciones relacionadas con lagestión de los incentivos, potenciando deesta forma las administracionesregionales y locales. Esto puede hacerreferencia al hecho de que, dentro delestamento institucional, lasadministraciones centrales son aparatosburocráticos demasiado rígidos comopara poder afrontar este tipo deproyectos microeconómicos de formaeficiente (R. VELASCO y M.LANDABASO, 1987).

Por el contrario, las administracionesregionales conocen la industria local y



tienen un contacto directo y constantecon la misma, disponiendo en la mayoríade los casos de los recursos técnicos yfinancieros para implementar este tipo deayudas más eficazmente (este es el casode Irlanda, Holanda, Italia y Grecia).

Siguiendo dentro de esta misma líneade razonamiento, y hablando en términosde eficacia, este proceso dedescentralización es producto delreconocimiento de las implicaciones quea nivel administrativo tiene ladinamización del potencial endógeno. Esdecir, se reconoce la necesidad de actuarsobre el «marco económico» en el quedesarrollan su actividad las empresas através de múltiples accionesinterrelacionadas de corte horizontal(servicios de asesoría sobre estrategiasde mercado, información tecnológica,capacitación de la mano de obra, apoyo ala innovac ión, f o rm ac ión deempresarios, etc..) que son mucho másdifíciles de implementar que las ayudastradicionales de corte vertical, o lasgrandes obras de infraestructura quejustifiquen rápida y limpiamente lospresupuestos adjudicados, facilitando eltrabajo de los administradores de losmismos.

Por último, y dentro de un marcogeneral de restricción del gasto público,se han producido cambios (en Francia yHolanda) hacia una mayor implantaciónde los sistemas discrecionales endetrimento de los sistemas automáticosen la concesión de ayudas, lo cual ayudaa corroborar la tesis anteriormenteexpuesta. En nuestra opinión, un sistemaflexible que combine automatismo en laconcesión de subvenciones hasta undeterminado volumen con ladiscrecionalidad a partir de ese punto yhasta un techo prefijado, podría ser unóptimo. Tal es el caso del IPR holandéscuyo techo para la concesión automáticaha sido rebajado de 18 a 8 millones deflorines dejando el resto a ladiscrecionalidad del Ministerio deEconomía.

En lo referente al tipo de actividadeseconómicas susceptibles de serconsideradas para ayuda, es interesanteseñalar que se han introducidomodificaciones importantes en la lista desectores elegibles. En todos los paísescomunitarios se percibe un interéscreciente en promover las actividades delsector servicios, y muy particularmente

aquellos servicios de apoyo órelacionados con las actividades de lasempresas (business services).

También hay que señalar el incrementode la asistencia disponible para lasactividades innovadoras a través de laampliación de los gastos elegibles,referidos no sólo al capital fijo sino aotros factores más intangibles como sonel coste de las patentes y licencias (enAlemania, Irlanda e Italia).

En cuanto a la localización de losproyectos susceptibles de recibir apoyopúblico, parece existir una opcióngeneralizada tendente a reducir el ámbitogeográfico de las zonas ayudadas (9), aexcepción de ciertas zonas específicasque se corresponden con la geografía delas regiones industriales en declive, y queestán atrayendo una atención crecientepor parte de las administracionesresponsables. Efectivamente, dichasregiones, entre las que nos incluimos,tienen un perfil socioeconómico quesuscita una problemática regionaldiferenciada y que al ser un fenómenorelativamente nuevo plantea tambiénnuevos tratamientos específicos. Buenaprueba de esto son las acciones que enestos momentos desarrolla la AsociaciónEuropea de Regiones Industriales endeclive (RETI) frente a la Comisión CEEpara tratar de influenciar la PolíticaRegional Comunitaria de forma que tengaen cuenta los problemas específicos deestas regiones.

En resumen, todos los cambiosexperimentados en el régimen de ayudaseuropeo apuntan hacia un crecienteinterés en promover las actividadesinnovadoras, un mayor énfasis en laefectividad de la política y una mayorsignificación del componente del empleodentro de los programas de incentivosregionales.

A continuación, pasamos a comentarbrevemente los otros tres instrumentosde política regional a los que nos hemosreferido al inicio de este capítulo.

En lo relativo a los desincentivos, éstosestán diseñados con una perspectivadistinta a la de la promoción de las

(9) El ejemplo más claro de esta tendencia se daen Gran Bretaña, en la que, a raíz de la nuevadelimitación de las zonas problema de 1982, sedisminuyó la cobertura desde un 44% a un 27,5%de la población ocupada (MINER 1985, pág. 37).



inversiones en general, tratando demoldear estas últimas en función de lasprioridades estratégicas políticas osociales de las distintasAdministraciones. Así, los desincentivosejercen su acción selectiva sobre el tipode inversión que interesa atraer o sobrela forma de la misma. Este tipo deinstrumentos se utilizan sobre todo enrelación a la lucha contra la polución y alas economías de la energía.

En cuanto a la empresa pública,diremos que podría ejercer un importanteefecto catalizador de determinado tipo deproducciones, a través de lasubcontratación de servicios a lasempresas locales. Asimismo, puedeservir para compensar los desequilibriosde una determinada estructura sectorial,ocupando los espacios económicosvacíos y produciendo el tipo de serviciosy/o artículos en los que una determinadaregión es deficitaria. La participaciónaccionarial del sector público endeterminadas empresas consideradas degran valor estratégico es otra de lasmedidas que están en la mano de laadministración para la reactivacióneconómica. Este podría ser el caso dedeterminadas industrias en el campo delas telecomunicaciones u otros sectoresde futuro.

Finalmente, nos gustaría resaltar elvalor estratégico de la política industrialde infraestructuras. Dada la incertidumbreexistente respecto a la eficacia real de lasayudas financieras (subvenciones,exenciones fiscales, créditospreferentes), a las que luego nosreferiremos en una análisis máspormenorizado, y que coincide con sureconocimiento como un factorsecundario de localización de lasindustrias, la conveniencia de apoyarlascon una serie de medidascomplementarias, como la construcción yalquiler de pabellones industriales, por lainiciativa pública, es decir una política deinfraestructuras, resulta imprescindible.

La política de infraestructuras no tieneun carácter de incitación directa a lainversión, sino de apoyo a la misma,generalmente favoreciendo la atracciónde las instalaciones industriales alocalizaciones específicas, ya sea por unmejoramiento de la infraestructura físicapropiamente dicha, es decir, transporte,urbanización del terreno, etc., o por lainfraestructura entendida en un

sentido más amplio de apoyo a laempresa a través de la provisión deservicios, información, asesoramiento,etc..

Dentro de este tipo de medidas, una delas iniciativas más generalizadas es la dela construcción de pabellonesindustriales. Una versión más sofisticadade la misma, y que ha tenido mucho éxitohasta el momento, es la iniciada en elReino Unido a raíz del proceso dereconversión de parte de su siderurgia, laBritish Steel Co. La transformación deantiguas fábricas siderúrgicas endiversos pabellones separados quecomparten serv ic ios comunes yactúan de incubadoras de empresas esuna iniciativa que ha llegado a serrecogida por la misma Comisión Europeaque concede ayudas a este respecto.

Otra de las experiencias dignas demención, por su originalidad, es la de lacreación de una «fábrica de tecnología»en Karlsruhe (Alemania), aprovechandoel inmueble vacío de una antigua fábricaSinger de máquinas de coser (10).

En definitiva, la política deinfraestructura es un complementofundamental de la política de desarrolloregional e industrial en general, cuyaimportancia fundamental estriba en lacreación de un marco apropiado para eldesarrollo de la iniciativa empresarial.Esto es así, tanto en términos desolucionar/ evitar los problemasderivados de las deseconomías externasen zonas congestionadas, como entérminos de catálisis odesencadenamiento de un proceso dedesarrollo industrial en una zonadeterminada.

2.2. Clasificación yexperiencias concretas

2.2.1. Incentivos financierosEs difícil definir este concepto dada la

complejidad que entraña delimitar lafrontera entre las medidas directas oeminentemente financieras, y las decarácter indirecto o no financieras. Así,sería tan difícil defender que lainstalación en un polígono industrial o elapoyo a la formación del personal de una

(10) «Medidas públicas a la innovación y al cambioindustrial en Europa». SPRI-Servicio de Estudios,1985, pág. 229.



empresa son apoyos financieros, comodefender la postura contraria. Por otrolado, un apoyo de carácter fiscal puedetambién concebirse como un incentivofinanciero.

En este trabajo definiremos losincentivos financieros, como aquellos queposibilitan, de forma directa e inmediata,una entrada de dinero en una empresaque servirá para financiar una inversiónen activo fijo o circulante, la cual esperfectamente mensurable por elbeneficiario en términos de dinero, desde

el mismo momento de su concesión.Los incentivos financieros suelen tomar

diversas formas (subvenciones,préstamos o créditos, toma departicipaciones en Capital, concesión degarantías y avales, y cobertura depérdidas de explotación) y normalmente,con independencia de las característicasdel incentivo de que se trate, tienen unalimitación que se establece en forma deun porcentaje sobre el montante total dela inversión que se tiene previsto realizar.



De entre los incentivos financieros, losmás extendidos son los préstamos ycréditos para la adquisición de edificios oinstalaciones y maquinaria, no siendo tancomunes los que se destinan a mejorar elcapital circulante. La razón de estasituación estriba en que parece máslógico desde un punto de vista depromoción industrial, financiar la creaciónde riqueza que el mantenimiento de laexistente.

La toma de participaciones enempresas presenta diversas formas deactuación según los casos. A menudo, setrata de la participación del Estado enuna empresa en dificultadesperteneciente a un sector de losdenominados estratégicos, con el fin deasegurar el desarrollo de una actividadque se entiende necesaria, sin considerarcomo prioritaria la posible evolución desus ratios de rentabilidad o deproductividad.

En los últimos años, se ha generalizadola actividad denominada de«Capital-Riesgo» mediante la cual sefomenta y apoya el inicio de nuevasactividades mediante la toma de unaparticipación minoritaria y temporal delCapital de la empresa que nace,compartiéndose riesgos y beneficios opérdidas, según los casos. Es prácticahabitual, que entre las condiciones quedebe reunir el proyecto para el cual sesolicita la ayuda, se imponga la de lanecesidad, es decir que el proyecto setruncaría sin la ayuda solicitada.

Los avales y garantías, representanuna eficaz medida de promociónindustrial ya que permiten el acceso a lasfuentes de financiación, de aquellosnegocios que, o bien, han recibido yatoda la financiación que les era posibleconseguir de las fuentes financierasconvencionales, o bien, carecen debienes patrimoniales para respaldar unapetición de financiación, y por lo tanto,han agotado en el primer caso, o notienen, en el segundo, capacidad paraobtener más fondos ajenos. En la gestiónde este incentivo, media en la mayoría delos casos, alguna institución financieraprivada, la cual emite un juicio sobre elplan de negocios relativo al proyecto quese le presenta.

Un objetivo adicional perseguido coneste incentivo es el de evitar que elempresario se vea obligado a hipotecarsus bienes personales, para poder

obtener la financiación suficiente que lepermita crear un negocio o ampliar uno yaexistente. Sin embargo, la evoluciónseguida en los últimos años ha sido haciaun mayor coste de acceso a esteincentivo, exigiéndose primas sobre elmontante garantizado cada vez mayores,a la vez que se reducen los porcentajesde préstamo que cubren las garantías, asícomo, los montantes máximos de lospréstamos que pueden acogerse a estasgarantías.

Es bastante común, exigir que elempresario solicitante del préstamo quese avala, esté seriamente comprometidocon el negocio que va a desarrollar, locual suele materializarse en forma de unaaportación dinerada personal a riesgo,aunque se suelen establecer otrasformas de demostrar este compromisocon el negocio.

Los incentivos financieros están tanextendidos, que es difícil encontrar unaregión o un país donde se estédesarrollando una política industrial, queno contenga instrumentos de este tipoentre sus medidas de actuación, y engeneral se observa una preferencia porlas medidas financieras respecto a lasfiscales.

Ello se debe a dos motivos,principalmente, la mejor adaptación delas medidas financieras a la consecuciónde objetivos particulares, y sobre todo, elmayor control que los gestores de losincentivos pueden realizar sobre lacuantía de los mismos. Así, por ejemplo,se puede establecer a la hora de discutirel presupuesto anual en el parlamento, elmontante total de la ayuda que seofrecerá a través de un determinadoincentivo, impidiendo que el gastoderivado de su aplicación se puedadisparar. Por contra, en el caso de lasmedidas fiscales, no se puede conocer«a priori» los montantes finales quealcanzará la ayuda ofrecida.

Como ejemplo de este tipo deincentivos proponemos el del Esquemade Garantía de Préstamos para lasPequeñas Empresas. (Small BusinessLoan Guarantee Scheme), que está enfuncionamiento en Gran Bretaña (11).

(11) Department for Trade and Industry: «SmallBusiness Loan Guarantee Scheme. Guide forApplicants». HMSO London 1983.



Los préstamos que se garantizan coneste esquema, pueden tener un períodode amortización comprendido entre dos ysiete años, con un máximo de dos añosde carencia. El interés de los mismosserá el que establezca la entidadfinanciera, al que se le añadirá por partedel Gobierno británico, una prima del 5%sobre el montante garantizado, por lagarantía otorgada, y el porcentajegarantizado por el Gobierno será del 70%de la cantidad final aprobada, la cual nopuede ser superior a las 75.000 libras.

2.2.2. Incentivos FiscalesAl igual que ocurre con los incentivos

financieros, todos los países,prácticamente sin excepción, usan enmayor o menor medida los incentivosfiscales. Sin embargo, a menudo se hacedifícil distinguir qué parte de estosincentivos tienen un caráctereminentemente promocional, y cualestienen su razón de ser en un ajustemacroeconómico coyuntural dentro de lapolítica recaudatoria de un gobierno.

En materia de política industrial escorriente el recurso a la amortizaciónacelerada y a las reducciones oexenciones de impuestos, y ello bajoformas muy diversas: créditosimpositivos, reducción de tasas, exenciónde impuestos (sea sobre la inversión,municipales, transmisión inmobiliaria,cifra de ventas, beneficio, etc.),deducción por inversiones, o deducciónpor gastos de investigación y desarrollo,tratamiento fiscal favorable para lasreservas previstas para inversión, etc.

En muchos países comunitarios, sehan reducido las tasas impositivas paralas pequeñas empresas (Bélgica, Irlanda,Luxemburgo. Países Bajos, Reino Unido,etc.), y existe la posibilidad de realizarprogramas de amortización acelerada almenos para la maquinaria einstalaciones. A modo de ejemplo, nosreferiremos a los incentivos fiscales quese han establecido desde hace años enIrlanda. Esta elección se basa en elhecho de que este país es uno de losque en mayor medida ha desarrolladoeste tipo de medidas, tanto desde unpunto de vista cuantitativo, comocualitativo.

Por la Ley Tributaria (Finance Act)de1980, se puso en marcha un importante

estímulo de carácter fiscal para el sectorindustrial en Irlanda, cuyascaracterísticas y modo de aplicación sonlas siguientes: (12)1.—Desde el 1 de enero de 1981 hasta

el 31 de diciembre del año 2000, eltipo máximo del Impuesto sobreSociedades aplicable a las gananciasderivadas de las actividadesmanufactureras en Irlanda, será del10%.La cuota normal del Impuesto sobreSociedades supone un tipo degravamen del 50%, que en este casose reduce hasta el 10%.Este resultado se obtiene deduciendode la cuota base, las 4/5 partes quese atribuyan a las gananciascomprendidas en el régimen especial,es decir, gravando 1/5 de dichasganancias al tipo del 50%,equivalente a una cuota del 10% deltotal de ellas (13).En el caso de pequeñas empresas,los efectos que produce este cálculoresultan aún más ventajosos. Ello sedebe a que, el tipo de gravamen delImpuesto sobre Sociedades es del40%, en el caso de aquellassociedades cuyas ganadas anualesno excedan de las 25.000 librasirlandesas. Al aplicar la deducción delos 4/5, el tipo resultante es del 8%.

2.—Este tipo es de aplicación a lasganancias derivadas de la venta deproductos fabricados en Irlanda, conindependencia de donde se produzcadicha venta, ya sea en el mercadonacional o en el de exportación.

3.—La mayor parte de las empresaspodrán aplicar a su base imponible,una deducción en concepto deamortización del 100% de sus gastosen maquinaria y edificios industriales,por lo que el tipo de impuestos a ellasaplicable en los primeros años deimplantación, será en general

(12) lndustrial Development Authority: «Guía sobreimpuestos y desgravación fiscal en Irlanda». Dublin1981.

BURKE R.: «Ireland and Europe. Ten yearsexperience». Irish Office of the Commission of theEuropean Communities. Dublin 1982.(13) Ganancias sujetas a impuesto .............. 1.000

Cuota base (tipo normal del 50 %) ........... 500Deducción (500 x 4/5)............................ (400)Cuota liquidable.................................... 100



sensiblemente inferior al 10% eincluso podrá reducirse a cero.

De esta forma, durante las fases dearranque y desarrollo de una empresa,se le proporciona a su «cash-flow» unestímulo a través del impacto combinadode las deducciones por amortización porun lado, y de la nueva tributación al tipodel 10% por otro.

Además las pérdidas de explotación sepueden compensar deduciéndose de losrendimientos de otras fuentes en elejercicio en el que se producen o de lasganancias del ejercicio anterior. Dichaspérdidas podrán compensarse tambiénpor deducción de las futuras gananciasde explotación sin prescripción.

2.2.3. Incentivos No FinancierosEsta apartado incluye toda una gama

de incentivos muy variados que sepodrían definir, por exclusión, comoaquellos que no son ni fiscales nifinancieros.

Sin embargo, a pesar de esta definicióntan genérica se puede encontrar unaspecto común a todos ellos, como esque el objetivo que se pretende conseguircon su aplicación es contribuir a lacreación de un clima adecuado quepermita, por un lado, la adaptación alcambio tecnológico de los procesosproductivos y de los productos finales delas empresas ya existentes, así como delos dirigentes y trabajadores de lasmismas, y por otro, facilitar la apariciónde nuevas empresas dedicadas a nuevasactividades o a otras ya existentes peroabordadas con un carácter innovador.

Los incentivos «no financieros» puedenadoptar también muy diversas formascuyas características pasamos adesarrollar.

2.2.3.1. Asesoramiento e informaciónNo es fácil para un gerente o para un

director técnico de una pequeña omediana empresa, estarpermanentemente al día de los nuevosavances que se pueden estarproduciendo en el sector en el que seenmarca su actividad productiva.Hacerlo, supondría abandonar asuntosmás urgentes e incluso decisivos para el

futuro de la empresa, y además, incurriren los grandes costos que supone elacceso a un flujo constante deinformación, todo ello, suponiendo que setiene un conocimiento exacto de lainformación que se quiere obtener o delasesoramiento exacto de la informaciónque se quiere obtener o delasesoramiento que se necesita recibir, locual no siempre es fácil de determinar.

Se hace necesario por tanto, poner adisposición del empresario toda lainformación que pueda necesitar, asícomo, un asesoramiento sobre lautilización de la misma, y todo ello a unoscostes asequibles.

Esta acción de asesoramiento einformación, suele estar dirigida tanto alempresario ya establecido que deseamejorar su negocio, como al nuevoemprendedor que desconociendomuchas cosas del mundo empresarialpuede decidir, por sentirse un extraño enel mismo, no iniciar una aventuraindustrial.

En este último aspecto de lainformación y asesoramiento dirigido alos nuevos emprendedores, destacancomo medidas más extendidas:Impartición de cursos; Publicación delibros sobre la creación empresarial;Informaciones por teléfono;Asesoramiento gratuito o a muy bajocosto ofrecido «in situ» por un consultorexterno durante un período de tiempolimitado y preestablecido; asesoramientoofrecido a través de los denominados«Centros de Empresa» o incubadorasempresariales.

A continuación pondremos el ejemplode un programa que está en marcha enel Reino Unido, relativo al asesoramientoe información de empresas:

«Management Extension Scheme.(MES)»

Este esquema funciona a través delManpower Services Commission y unreducido grupo de organizaciones deasesoría (14). El objetivo que se persiguees el de utilizar la experiencia yconocimientos de ejecutivos en paro,para asistir a los pequeños negocios(menos de 200 empleados), en sureforzamiento y desarrollo.

(14) Department of Trade and Industry: «Help forGrowing Business». HMSO London 1984.



Los ejecutivos son seleccionados poruna empresa especializada en selecciónde personal, y se les da un cortoprograma de formación con el fin deorientar sus conocimientos a lasnecesidades de los pequeños negocios.

A los pequeños negocios que hayanexpresado su interés en el esquema ysean aceptados para recibir asistencia,se les asigna un ejecutivo que respondaa sus necesidades durante un período dehasta seis meses. Este ejecutivo,trabajará con la empresa y pondrá a sudisposición los conocimientos que tengaen el campo requerido por la misma(comercialización, financiación, etc.), oayudará a la planificación y a laconsecución de objetivospredeterminados.

Los gastos corrientes del ejecutivo sonpagados por la empresa, y su sueldo porel programa Training OpportunitiesScheme (TOPS), gestionado por elManpower Services Commission.

2.2.3.2. Fomento de la introducciónde nuevas tecnologías

Las acciones que se llevan a cabo parael fomento de la incorporación de nuevastecnologías en procesos y productos,pueden incluir además de financiación, larealización de estudios de diagnósticosobre la necesidad de realizar lainversión planeada, y estudios deviabilidad de la misma. Con la realizaciónde este tipo de estudios, se pretendeevitar que se emprendan inversionesinnecesarias o excesivas, lo queprovocaría un efecto totalmente contrarioal deseado.

Es bastante frecuente que las accionesencaminadas al fomento de laintroducción de nuevas tecnologías,vayan precedidas por una acción dedifusión y formación en las mismas.Muchas veces lo más fácil es adquirir unamáquina, por muy sofisticada que éstasea, mientras que el manejo yaprovechamiento de la misma queda aniveles muy poco satisfactorios, al nocontar con personal adecuadamenteformado y entrenado.

Esto se ve más claramente en elsiguiente ejemplo de incentivo para elfomento de la introducción de nuevastecnologías en las empresas quefunciona en el Reino Unido,

bajo la denominación «MicroelectroninsApplication Project» (MAP) (15).

Este programa fue puesto en marchaen 1978, y el objetivo que persigue es elde impulsar la aplicación de las técnicasmicroelectrónicas en una amplia gama deproductos y procesos productivos, de lasempresas del Reino Unido.

La asistencia se ofrece a todos lossectores industriales y se concreta entres categorías:

La difusión y formación a la industriasobre el potencial de la microelectrónica,apoyando el reciclaje de los staffstécnicos.

Se utilizan para esta función,instituciones educativas especializadasen formación industrial, que apoyadaspor el Ministerio de Industria, puedeneditar bibliografía, películas, etc. tambiénel coste del desarrollo de cursos dirigidosa la formación de ingenieros en el uso dela microelectrónica pueden obtener unasubvención de hasta el 50%.

Los estudios de viabilidad y asesoríatambién están contemplados, para locual se reembolsa hasta un máximo de3.000 libras, relativas al coste del trabajode asesoría en relación con lasposibilidades de incorporación de lamicroelectrónica en productos yprocesos.

Por último, se subvenciona el coste deldesarrollo de nuevos productos o demejoras significativas en productos yprocesos de producción ya existentes,incorporando la microelectrónica, hastaque éstos alcancen la fase comercial.

2.2.3.3. FormaciónEn el mundo actual, una población

activa mal formada es una población conuna tasa muy baja de productividad, y enconsecuencia, de rentabilidad. Perosobre todo, es poco receptiva a lasnuevas formas y técnicas de producción(16).

(15) Department of Trade and Industry: «Scienceand Technology Report 1983-84». DTI London1985.

(16) J. MORRIS y D. WATKINS: «UK Govermentsupport for entrepreneurship training anddevelopment» en Small Business Research editadopor T. Webb, T. Quince y D. Watkins 1982.



Actualmente, el proceso de formaciónque se sigue tiene unos objetivosdistintos, si bien es cierto que el objetivofinal sigue siendo el de «reciclar» losconocimientos de los trabajadores. Loque se está intentando es el promocionara los trabajadores cuyo trabajo ha pasadoa ser realizado por una máquinaprogramable. El problema ya no es el detransvasar mano de obra del sectorprimario al industrial, lo que se pretendeahora, es mantener la utilidad económicade aquellos trabajadores cuyo trabajo hadejado de realizarse de forma manual.

Como ejemplo pondremos el de unorganismo irlandés, denominado«Industrial Training Authority» (AnCO).

Este organismo asume la competenciaen todo el país (17), en materia decapacitación de cualquier nivel detrabajadores. Su objetivo consiste enlograr que Irlanda disponga de una manode obra suficientemente bien formada, deforma que satisfaga las demandas delprogreso económico y tecnológico. Suactuación se lleva a cabo, a través denueve centros de capacitaciónpermanentes y cuatro móviles, prestandoespecial atención a las necesidades decapacitación particulares de cada una delas industrias.

El «AnCO» está constituido porrepresentantes de las organizacionespatronales, de los sindicatos obreros ydel gobierno, siendo presidido por unapersona independiente.

Con el fin de ayudar y asesorar al«AnCO» a formular su política y líneasde actuación, hay creados siete comitésde capacitación industrial, plenamenterepresentativos de la industria irlandesa.

Este organismo tiene establecidosdistintos programas de actuación deentre los que destacan:

• Capacitación Basada en la Empresa:se trata de elaborar planes decapacitación y desarrollo encooperación con el personal que lasempresas dedican al adiestramiento.

• Capacitación para TrabajoEspecializado : comprende

principalmente el campo delaprendizaje de las modernastécnicas de trabajo.

• Capacitación Individual: se ofreceinstrucción en los centros decapacitación del AnCO, a los obrerosparados, los que abandonan elcampo, los que desean dejar puestosde trabajo sin porvenir o deseanactualizar su especialización.

• «Starting Your Own SuccessfulBusiness»: este programa permite alos participantes (18): obtener unacompleta evaluación medianteinvestigación práctica, de todos losrequisitos necesarios para hacerviable su idea de negocio. Tambiénpermite utilizar los recursosdisponibles sobre organización/planificación a aplicar sobre elnegocio, y preparar un completo«Plan de Negocios», el cual ayudaráa desarrollar y mantener unaempresa rentable.

2.2.3.4. Mejora de la infraestructuraindustrial

La tendencia reciente hacia la mejorade la calidad medioambiental de losespacios industriales, a la vez que seconsigue racionalizar la oferta de sueloindustrial, desde un punto de vistaurbanístico, son los principales objetivosperseguidos con la puesta en marcha deestos incentivos.

Las regiones de antiguaindustrialización son las que padecenlógicamente con mayor intensidad, lasconsecuencias del desarrollo de los añossesenta caracterizado por estar malordenado, permitiendo el hacinamientode factorías, y no teniendo enconsideración el deterioro ecológico quese estaba ocasionando.

Normalmente estos incentivos sesuelen poner a disposición de lasempresas de dos formas. La primera,mediante la construcción de pequeñospolígonos industriales o rehabilitación deviejas instalaciones industriales(denominados generalmente«incubadoras»), a las que se puedeacceder en régimen de alquiler o decompra y, distribuyéndose su superficiepor módulos.

(17) Industrial Development Authority: «LaRepública de Irlanda. Un sitio para Ud. en elmercado Común», pág. 9.

(18) AnCO-The Industrial Training Authority:«Starting your own successful business. TrainingProgramme». Dublin.



En algunos casos, la instalación en elpolígono lleva aparejada la posibilidad deacceso a distintos servicios comunes,tales como, sistemas de comunicación,bibliografía, asesoramiento, salas dereuniones, gestión de compras encomún, etc., con lo que se apoya lacreación de nuevas empresas y laaparición de nuevos emprendedores.

La segunda forma en que se ofreceeste incentivo, es la de pabellonesindustriales a medida. De esta forma loque se consigue, es la instalación degrandes empresas a las que difícilmentese les puede ubicar en un pequeñopolígono dividido en módulos de pocosmetros cuadrados.

En el caso de viejas instalacionesreconstruidas, el arquetipo sería laexperiencia llevada a cabo en el ReinoUnido por «British Steel CorporationIndustry Ltd.» (BSCI).

Esta empresa fue creada por BritishSteel Corporation en 1975, con el fin deayudar a crear nuevas oportunidades detrabajo, en aquellas localidades que máshabían sufrido los cierres deestablecimientos siderúrgicos. Enconcreto la experiencia se denomina«Encouraging New Business» (Fomentode nuevos negocios).

BSCI, ofrece locales reconvertidos desus antiguas factorías, con la filosofía del«easy in - easy out» (fácil entrar - fácilsalir). Para ello, el alquiler es bajo y lostrámites a realizar están enormementesimplificados.

En materia de infraestructura industrial,son sin duda los Parques Científicos, laacción más elaborada y de mayorcomplejidad de funcionamiento, ya que loque se pretende en este caso, esfomentar la implantación de nuevasempresas de elevada tecnología, conactividades de futuro.

En el planteamiento urbanístico de unParque se ha de tener en cuenta lanecesidad de una buena infraestructurade comunicaciones, así como, se ha deconsiderar la proximidad a la Universidady a los centros de investigación. Con ello,se pretende conseguir una fluida relaciónentre las empresas y la investigaciónbásica y aplicada, de manera que se déel clima en que se genere una dinámicade nuevas ideas y proyectos.

Además, este tipo de instalacionesexigen estar ubicadas en un entorno bien

dotado de espacios verdes y de recreo, afin de lograr un medio que seasuficientemente atractivo para losprofesionales altamente cualificados delas empresas que se desea atraer.

2.2.3.5. Fomento de la creación denuevas empresas y nuevosempresarios

La necesidad de fomentar la creaciónempresarial y la aparición de nuevosempresarios, está planteada en la mayorparte de los países europeos, no tantocomo forma de ampliar el tejido industrialde la región o del país, sino como formade acceder a un puesto de trabajo porparte de aquellas personas que hanperdido el que tenían, o que acceden porprimera vez al mercado laboral.

Es evidente que fomentar elauto-empleo mediante la creación de lapropia empresa, exige ejercer una laborde motivación y por consiguiente deincentivación, entre un colectivo que, obien, no ha conocido antes la actividadempresarial, o bien, la ha conocido enpuestos no ejecutivos o de gestión.

Además suele coincidir con personasque carecen de los fondos necesariospara iniciar la actividad empresarial, y loque es peor, tampoco tienen una grancapacidad de endeudamiento al no poderpresentar las garantías que normalmenteson exigidas por cualquier entidadfinanciera, a la hora de formalizar unpréstamo o un crédito.

Para desarrollar esta acción, esnecesario que el Sector Público destineamplios medios para la formación y elasesoramiento en las distintas áreas dela empresa, y para la financiación encondiciones «muy blandas:), es decir,amplios plazos de reembolso (incluyendonormalmente algún período de carencia),bajos tipos de interés, ausencia degarantías (o bien, la principal garantía esel propio negocio), etc.

En la mayor parte de los paíseseuropeos, a la hora de apoyar a losnuevos emprendedores, se hace mayorénfasis en las medidas de asesoramientoque en las de formación, aunque sonmuchos los programas de formación queestán en marcha en todos ellos. Este tipode cursos, son enormemente variados encuanto a la metodología, la extensión, oel temario empleado.



Así por ejemplo, los Fondos Suecos deDesarrollo Regional al igual que lasCámaras de Comercio Francesasimparten cursos de dos días; lasCámaras de Comercio Italianas tienenestablecidos unos esquemas formativosdenominados «Check ups» con una du-ración de cuatro días; la «IndustrialTraining Authority» (AnCO), en Irlandaimparte cursos de veinte semanas y, elManpower Services Commission en elReino Unido, desarrolla un programamediante el que, previa selección depersonas con iniciativas y una idea denegocio, se forma a nuevos empresariosobteniéndose resultados muy aceptables.

Las dos formas en que se lleva a cabo,en la mayoría de los países europeos, elfomento de la aparición de nuevosempresarios y la consiguiente creaciónde empresas, son: la Edición de Folletos,Libros, y diversa documentación anexa, ylos Centros de Negocios o de Empresas.

En el primer caso, se trata de recogeren un manual de fácil lectura todos lostrámites, legislación, ayudas ysubvenciones que un futuro empresariodebe conocer, así como consejos eindicaciones sobre las técnicas degestión y administración empresarial(19).

En los países europeos en los que lalegislación mercantil es compleja, lo queprovoca la desorientación de losemprendedores, un libro de este tipo sehace cada vez más imprescindible. Deesta forma, cualquier persona que pienseque puede poner en marcha unaempresa encontrará un medio fácil decomprobar si su idea es interesante ytiene posibilidades de triunfo.

En caso afirmativo, el libro le explicatodos los pasos legales que tiene quedar, las oficinas a las que se debe dirigiry los impresos que debe cumplimentar,cómo y donde conseguir subvenciones ycréditos en las mejores condiciones,cómo determinar el número y tipo detrabajadores necesarios, cómo elegir y

(19) Dos ejemplos de este tipo de libros son: «Diezpasos para crear una empresa», editado por la Sociedadpara la Promoción y Reconversión Industrial del PaísVasco, y «Starting Your Own Business» editado por laIrish Development Authority.

financiar la maquinaria, y por último,cómo desarrollar la labor de ventas y laconquista de nuevos mercados.

Como ejemplo del segundo caso,propondremos la Red Europea deCentros de Negocios y de Innovación(Europan Business and InnovationCentre Network—E.B.N.—).

La función primaria de un «Businessand Innovation Centre» (B.I.C.), es la decreación de nuevos negocios que tenganpotencial de crecimiento, y susignificación económica es la de provocarun impulso de tipo industrial y tecnológicoque iniciado en un ámbito regional olocal, lo desborde y sirva comoincubadora de una modernización yreestructuración industrial.

La concepción de los BICs comoinstrumento para la creación de nuevasempresas y el apoyo de las yaexistentes, obedece a un diseño querecoge una completa gama defacilidades y servicios incluida laformación de los nuevos empresarios enlas técnicas básicas de la gerencia y del«ser empresario» (por ej., cómo crearuna empresa, cómo realizar un plan denegocios, etc.).

La red de centros se constituye en unared de puntos de encuentro para aquellaspersonas interesadas en el inicio de unaactividad empresarial, para lo cual utilizasu estructura organizativa, así como,programas específicos que permitenofrecer e intercambiar oportunidades de«joint ventures», e información sobre eldesarrollo de diferentes experiencias yactividades, consiguiéndose de estaforma, un intercambio de información anivel internacional.

La política desarrollada por los BICs,que incluye el asesoramiento y laconsultoría a las pequeñas y medianasempresas, obedece a lo que se ha dadoen llamar por los expertos una «softeconomic policy», que se demuestramenos distorsionadora del mercado quela política tradicional de subsidios.

Las cifras disponibles, y que tienen uncarácter estimativo, dan un índice defallidos muy bajo para las empresas quese crean a través de los BICs, lo querefuerza la eficacia de su acción.

Así, en EE.UU. que es de donde surgióla idea, los resultados obtenidos con los



BICs en relación con la creación deempresas indican un porcentaje desupervivencia del 86% después decuatro años de operatividad, encomparación con el 20% de medianacional.

3. EL APOYO A LA INNOVACIÓN YAL DESARROLLO TECNOLÓGICO

3.1. La necesidad de innovar: el papeldel sector público

La ayuda a la investigación y aldesarrollo se ha convertido en uno de lospilares básicos de la política industrial, yforma parte del arsenal de medidas depromoción de corte horizontal.

En un mundo cambiante donde «elproceso de destrucción creadora»Schumpeteriano se hace patente deforma imperativa para los distintosagentes económicos y donde más de unacuarta parte de los productos deconsumo habitual no existían hace 25años, el apoyo a la constante renovacióntecnológica así como información sobrela misma se hace imprescindible (R.VELASCO, 1987).

Es precisamente en este campo dondela acción de las administracionespúblicas se hace más necesaria y es a lavez más difícil de instrumentar.

Necesaria dado que, en las últimasdécadas, la velocidad con que aparecenproductos sustitutivos al mismo oparcialmente mejorados, ya sea encalidad, precio, o en ambos, hadisminuido también. Así mismo, sunecesidad proviene del hecho de que lasactividades de l + D requieren cada vezmás una masa crítica en términos definanciación y recursos humanos difícil dealcanzar por parte de las empresastomadas individualmente.

De esta forma, se evidencia lanecesidad de la acción pública, tanto entérminos puramente financieros a travésde las diversas figuras de incentivosexistentes (como son las subvencionespara la formación de nuevas empresasde base tecnológica, desgravación deimpuestos sobre inversiones de I+D,Becas de investigación, subvenciones aldesarrollo de prototipos, subvenciones alempleo de personal investigador,

cofinanciación de servicios de asesoríaen materia de l + D, subvenciones a lacompra de equipos con nuevastecnologías incorporadas, financiación deestudios para la adopción de latecnología apropiada y posterioradaptación a la empresa, facilitación depatentes, etc.), así como en la labor decreación de unidades de investigaciónbásica, instrumentación de nexos decolaboración entre universidad/empresae intermediación ante instanciassupranacionales (20).

Por otro lado, la acción pública en estecampo es cada vez más difícil deinstrumentar, dado que es precisamenteen las autoridades públicas en quienrecae la responsabilidad de diseñar unaestrategia tecnológica a medio plazo. Enla actualidad, y debido a que ciertospaíses en vías de desarrollo(principalmente del sureste asiático)empiezan a exportar máquinaherramienta, aeroplanos y productos deconsumo sofisticados los nichos demercado se van reduciendo más y más yse hace mayor el número de países quetrabajan al borde de la fronteratecnológica.

En este sentido, en un estudio recientede la OCDE se afirma que, de todas laspartidas de dos dígitos de la StandardInternational Trade Classification (SITC),sólo la relativa a «manufactura demaquinaria» quedaría relativamente asalvo de la competencia de los países endesarrollo emergentes durante la décadade los ochenta (OCDE, 1983).

Es decir, las autoridades públicasdeberán orientar y catalizar esfuerzos deforma sistemática en el terreno de lainvestigación, liderando el proceso derenovación tecnológica impuesto por lasrealidades de un mercado cada vez másinternacionalizado. Para ello, esnecesario que el esfuerzo financiero secomplemente con otras medidas en elcampo de la información y nuevas formasde apoyo «imaginativas», tales como lasposibilidades que ofrece el capital riesgoo los fondos de capital semilla. Esnecesario, además, concienciar al mundoempresarial de la importancia de laintroducción de nuevas tecnologías en losprocesos de producción y la búsqueda

(20) Para un análisis crítico de los mismos, véase«Technological changes and RegionalDevelopments...», págs. 27 a 34. D. R. CHARLES,Congreso Mundial Vasco, 23-9-87.



de nuevos productos con alto valorañadido. Aspectos ambos quetrascienden el campo del sectorindustrial, extendiéndose a todo el restode los sectores económicos.

La Tecnología, aunque no es el únicofactor, es, sin embargo, un componentevital de la competitividad ya sea en laforma de productos mejorados ydiferenciados o en reducción de costos,mayor flexibilidad o mejor calidad, todo locual confiere ventajas comparativas.Incluso en términos de funciones quesólo afectan indirectamente a laproducción, la tecnología confiere hoy endía ventaja comparativa. Por ejemplo, enestrategias de mercado, diseño, compras,distribución y control de existencias, latecnología de la información puede serutilizada para reducir costes eincrementar la efectividad, incluso paraestablecer control monopolístico sobreotras empresas a través de la posesiónde los flujos de información.

A continuación, nos parece necesariorealizar una breve descripción de lasmedidas adoptadas en Europa enrelación al desarrollo tecnológico, antesde pasar a evaluar los instrumentostradicionales de política regional.

3.2. Antecedentes inmediatos de lapolítica tecnológica y de l+D en laCEE

En nuestra opinión, los antecedenteshistóricos más recientes que inducen aldiseño de una estrategia tecnológica einvestigadora dentro de la CEE, seremontan a finales de los años 70,principios de los 80.

Durante dichos años, se crea enEuropa un estado de opinión propiciado,fundamentalmente, por economistaspreocupados por la evolución del saldoexterior comunitario frente a otraspotencias comerciales en sectoresllamados de futuro que puederecordarnos al impacto que en su díacausó «El Desafío Americano» deScheiber.

Efectivamente, existen ciertosparalelismos en ambas épocas. Europaes asediada desde el exterior por unpeligro que se reconoce como común portodos los Estados miembros y, ante elcual, se es incapaz de reaccionar

debidamente, precisamente por el hechode que Europa como tal es un proyectoinacabado. Entonces, eran lascompañías multinacionales americanasque amenazaban el mercado internoeuropeo debido a su estrategia global,paradójicamente más «Europeísta» quelas propias compañías europeas, lo queconmocionó a la opinión pública.

Hoy en día, se trata de más o menoslos mismos protagonistas adaptados a unnuevo entorno económico internacionalen el que estar en la vanguardiatecnológica es imprescindible para sercompetitivo en los mercados mundiales.Efectivamente, las multinacionalesnorteamericanas y japonesas, estasúltimas vistas a menudo como arribistas,que entran en el club exquisito de laspotencias comerciales desarrolladas porparte de los «viejos» socios europeos,amenazan el futuro de la industria depunta europea en la mayoría de lossectores considerados de especialinterés estratégico para el futuro.

Todo esto tiene lugar en un ambientede desconcierto y preocupación enEuropa, en el que se tiene conscienciade la necesidad de una iniciativa rápida yenérgica que dé impulso a lacompetitividad de sus empresas,mientras se presencia todo ello con unacierta sensación de impotencia, al tenerlas manos atadas en un proceso deajuste a la crisis que minimice el costesocial en los hasta entonces tuteladosmercados laborales europeos.

Así, mientras la palabra euroesclerosisplanea como una sombra sobre unaEuropa dividida, estancada en suproceso de integración y que no hasabido crear los instrumentos de políticaindustrial supranacionales necesariospara afrontar la situación, surgen unaserie de señales en el entornomacroeconómico que son rápidamenteinterpretadas y transmitidas por loseconomistas a las instancias políticasnacionales y comunitarias que finalmentetoman consciencia de la gravedad de lasituación y de la necesidad de unarespuesta unitaria a la misma.

Para caracterizar mejor esta situacióndaremos algunos ejemplos concretos delo que decimos. A finales de los añossesenta, Japón dedicó a la investigaciónen el campo de los microprocesadores,



en un período de cinco años, 240millones de dólares. Los gobiernos de lospaíses de la CEE invirtieron en el mismoperíodo, y para el mismo objetivo, 470millones de dólares, el doble. Al inicio dela presente década, las firmas japonesasde electrónica controlaban el cuarentapor ciento del mercado mundial demicroprocesadores, mientras que lasempresas europeas apenas llegaban atener el diez por ciento.

Así, en las industrias de lacomunicación (informática y electrónica)el saldo comercial europeo estabaequilibrado en 1975, seis años más tardeel déficit ascendía a 5.000 millones dedólares y en 1982 se duplicaba a diez milmillones de dólares. En este mismo año,ocho de cada diez ordenadores eranimportados y la fabricación europea demicroprocesadores, elemento esencialde su fabricación, dependía en unochenta por ciento del exterior.

Por este motivo, aparecen sendosinformes por parte de consultoríasacreditadas que vienen a confirmar lospeores temores. En abril de 1983, 17 delas compañías transnacionales europeasque tomaron parte en un proyecto de«iniciativa europea», revelaron que, deacuerdo con el último análisis japonés,de los 37 sectores más importantes deprogreso tecnológico, los Estados Unidosestaban en muy buena posición en 31 deellos, Japón en 9 y Europa solo en 2(conmutadores electrónicos y software).

Finalmente, la famosa consultoríaMcKinsey envía un informe a la Comisiónde la CEE en el que se estima que elnúmero de empleos europeos en peligroen la industria de la tecnología de lainformación es de 4 millones de aquí a1990. Dos de ellos serían nuevosempleos creados en el supuesto de quela industria de la tecnología de lainformación se desarrollara al mismoritmo que en Estados Unidos y otros dosmillones corresponderían a los que seperderían (de los cinco existentes) en elcaso de que la Comunidad continuaradebilitándose y se volviese dependientede otros países. Como puede observarsepor el tamaño de las cifras, losexcedentes laborales producto de lareconversión de los sectores industrialestradicionales en Europa serían tan soloun mal menor comparado con el coste de

oportunidad de perder el tren en estossectores de punta. (M. ALBERT y R.J.BALL. Report 1983; págs. 79-80).

Si bien nos hemos referido hasta ahoraa lo que eran síntomas preocupantes acomienzos de la década de los ochenta,debemos decir que, en la actualidad,dicha situación no ha mejorado, sino quede hecho ha adquirido tintes aún máspreocupantes. Con los clamores de lasprotestas de los países en vías dedesarrollo aún en el aire tras eltumultuoso inicio de una nueva rondaGatt en 1986 y las guerras comercialesabiertas con los Estados Unidos(Jacques Delors lo caracterizó de formaexcelente al hablar de dos paquidermosluchando y pisándolo todo a sualrededor), la Comunidad Europea no haconseguido articular todavía una políticaindustrial verdaderamente comunitaria.

Mientras tanto, la tasa de cobertura delas exportaciones europeas al Japón noha dejado de disminuir desde 1967, enque ésta era del 98%, para situarse hoyen poco más del 30%.

No es solo la falta de competitividad anivel internacional lo que debe depreocupar a los políticos europeos.Existen una serie de problemasconocidos cuya solución es unaprecondición para mejorar dichacompetitividad. Homogeneizar la baseindustrial europea es uno de ellos. Lacreación de empresas europeastransnacionales podría ser uno de losinstrumentos más efectivos para lacreación de un espacio económicocomún que pudiera explotar las ventajaseconómicas conocidas de disponer de unmercado interior mayor, tales como laposibilidad de especialización y laexplotación de economías a escala. Esteúltimo factor es esencial si tenemos encuenta las necesidades de escala y deeconomías externas que tiene lautilización de los nuevos procesosproductivos automatizados así como lamisma organización de la producción.

Lamentablemente podemos constatarque 25 años después de la firma delTratado de Roma, no se ha creadoningún grupo transnacional europeo, siexceptuamos las honrosas experienciasAirbus y Ariane, y más recientemente elproyecto ESPRIT. Los existentes hoy endía, PHILIPS, SHELL, UNILEVER, yaexistían en 1958 y los intentos de



matrimonio desde entonces,FIAT-CITROEN, DUNLOP-PIRELLI,AGFA-GEVAERT, UNIDATA(CII-SIEMENS-PHILIPS), fracasarontodos (Op. cit., pág. 72). La inexistenciade un status legal de empresa europeano contribuye en nada a la mejora deesta situación.

Así por ejemplo, se da el caso de queen 1981 el mercado europeo de videosera el 30% del mercado mundial, lo quesignificaba dos veces el mercado internoJaponés en volumen, y crecía a una tasadel 20% anual. Sin embargo, losproductos europeos de videos nollegaban a una cota de mercado superioral 5%. Tras arduas negociaciones laTELEFUNKEN alemana, la THOMPSONfrancesa y la THORN inglesa, fueronincapaces de ponerse de acuerdo paraaunar fuerzas y finalmente la fusión serealizó en compañía de una empresajaponesa que era la que precisamentedetentaba la tecnología apropiada.

Por otro lado, la reacción individual dediversos gobiernos europeos ante lasituación descrita ha carecido de unavisión de futuro, optando por solucionestemporales e insolidarias. De ahí lapreocupación legítima de diversoseconomistas europeos ante laproliferación de barreras no arancelariasdentro del mercado europeo y la falta deuna estrategia común de respuesta.

Entre dichas reacciones individuales, esde señalar la iniciativa francesa, que, através de su sistema de crédito delimpuesto a la investigación, autoriza unareducción del impuesto de sociedadesequivalente al 50% del aumento delesfuerzo investigador de un año enrelación al anterior, con un límite de 5millones de francos. Se estima que 2.500empresas se han beneficiado de esteimpuesto en 1986, y que para el próximoaño contará con 1.700 millones defrancos de presupuesto. Asimismo, seprevé un incremento del 10% delpresupuesto del AN-VAR (21) destinado ala l + D, alcanzándose la cifra de 627millones de francos. Además, se instituyeuna llamada «Prima dé partida»equivalente a un año de salario para losinvestigadores , que procedentes del

(21) L'Usine Nouvelle, n.° 29. 16 de julio de 1987.

sector público, se instalen o creen unanueva empresa innovadora. También,para 1988, podría surgir una nuevaorganización dotada con 200 millones defrancos en donde participaríanuniversidades, escuelas de ingenieros yempresas para la ejecución de lasactividades investigadoras sobre losnuevos materiales, asociando en sufinanciación multitud de organismospúblicos y privados.

Sin embargo, este esfuerzopresupuestario es pequeño en relación ala panoplia de instrumentos desarrolladospor la República Federal Alemana quesupone un esfuerzo inversor público de4.200 millones de francos franceses,distribuidos por el Gobierno entre las másde 10.000 empresas que realizanactividades de l + D en Alemania. Entrelas medidas más corrientes seencuentran las subvenciones indirectas,tales como la cobertura del 40% delsalario bruto de los investigadores enlas PYMES, con un límite de 120.000marcos por empresa. También existe unaayuda al crecimiento de este tipo depersonal que sufraga el 60% de losgastos en caso de creación de un nuevopuesto de trabajo, con un límite de300.000 marcos por empresa.

Otras medidas, tales como las ayudasfiscales y las amortizaciones especialescon tasas preferenciales, además de lasubvención durante los tres primerosaños del reclutamiento de jóvenescientíficos provenientes de los Institutosde Investigación, dan idea de laimportancia que atribuye este país alesfuerzo investigador y al desarrollotecnológico.

En general, y sin entrar a hacer unacrítica pormenorizada, la plétora deesquemas de l + D, que ha sidointroducida en los últimos 10 años, sufredel mismo problema básico en términosde beneficio potencial para las regiones,que es el problema que nos concierne eneste artículo. Al ser esquemas «pasivos»,y estar centrados administrativamente, sedescarga la responsabilidad de lapetición de ayuda en la empresaindividual, y los procesos de selecciónpara este tipo de ayudas están desviadoshacia la «excelencia tecnológica». No essorprendente, por tanto, descubrir quelas empresas más grandes son las quereciben la mayor cantidad de recursosfinancieros. (R. CHARLES, 1987).



4. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICASDE INCENTIVOS

En primer lugar, nos gustaría resaltarque el hecho de que, si bien las medidaspúblicas de apoyo a la inversión tienenciertamente un efecto directo sobre lamisma, dicho efecto es limitado encomparación al efecto ejercido por elcrecimiento esperado del mercado, que asu vez está en función de la evoluciónde las grandes var iab lesmacroeconómicas y del contextointernacional.

Refiriéndonos a este último, por reglageneral, los incentivos tienen una escasainfluencia sobre la decisión de inversión,y sobre la determinación y la forma quetomará dicha inversión. Lo que sí puedenhacer es jugar un papel importante en laelección del emplazamiento, el volumende la inversión, o su momento derealización. Este último hecho haprovocado en numerosas ocasiones unacompetencia desleal entre distintasadministraciones nacionales, compitiendoen la atracción de las firmasmultinacionales (22). Este es unproblema real que ha recabado laatención de organizacionessupranacionales, tales como la ComisiónCEE, que trata de controlarlo a través desu política de la competencia.Efectivamente, si analizamos laimportancia relativa de los incentivos enrelación a los determinantesfundamentales de la inversión (demandapotencial, precios relativos, capacidadfinanciera de las empresas), y a losestudios internacionales realizados talescomo el HANER BERI RISK INDEX,podemos comprobar que éstos figuranmuy abajo en el orden de prioridadessobre el que se basan las decisiones deinversión.

Además, generalmente, los incentivosno están expresamente diseñados parala atracción de inversiones extranjeras y,excepto en algunos casos, no privilegiana este tipo de inversiones en relación conlas nacionales.

Así, el argumento de la atracción denuevas empresas desde el exterior o de

(22) Véase el informe del Committee of Publicaccounts de la Cámara de los Comunes de G.B. enOCDE 1983 «Les stimulants et obstacles al'investissement...», págs. 61 y 62.

otras regiones más prósperas (el llamado«inward investment») ha caído en favordel desarrollo del potencial endógenoque enfatiza la necesidad depromocionar el sector servicios, y másconcretamente los servicios asociados ala empresa, y las Pymes. A nivelnacional, se ha constatado que losincentivos regionales tienen efectosrelativamente pequeños sobre elmontante de la inversión, ahora bien, seha podido concluir que dichas medidastienen efectos importantes sobre larepartición de la inversión y del empleo, osobre la movilidad de las empresas en elinterior de las fronteras nacionales.

Uno de los problemas no resueltos queplantea la implementación de lasmedidas de desarrollo regional, es el dela adicionalidad, en el sentido de saber siel esfuerzo inversor del sector públicotiene una repercusión real dedesencadenamiento de cierto tipo dedecisiones de inversión, y no essolamente una ayuda innecesariaadicional a inversiones que se hubieranrealizado en cualquier caso. Unadelimitación más adecuada del perfil delos sujetos susceptibles de ser ayudadoses uno de los problemas no resueltos dela política regional.

Particularizando ya el análisis de lasmedidas, y refiriéndonos al incentivo másgeneralizado, es decir, las subvencionesdirectas al capital, diversos autores hanseñalado su propensión a favorecer lasinversiones intensivas en capital y su altocoste para la Hacienda Pública (N.VANHOVE y L.H. KLAAS-SEN, 1980).

Una de las críticas más recientes a lassubvenciones directas se ha formuladodesde las instancias comunitarias alanalizar el conjunto de la economíaeuropea. Así, en el informe económicoanual 1985-86 de la Comisión CEE,titulado «Una estrategia de cooperaciónpara el crecimiento y el empleo» seadvierte, entre otras cosas, de ladescompensación habida entre lasinversiones en productividad y lasinversiones en capacidad en favor de lasprimeras (P. MAILLET, 1985). Dichasituación es, parcialmente, resultado delos efectos que acarrean lassubvenciones directas a la inversión alalterar los precios relativos trabajo/capitalen favor de éste último, desincentivando



de esta forma las inversiones intensivasen trabajo con las consecuentesrepercusiones negativas sobre el empleo.

En lo que se refiere a los incentivosfiscales, diversos estudios econométricosrealizados (R. Eisner y P.J. Lauler)estiman que sus efectos son moderadosy que, pese a tener una incidencia sobrela inversión sensiblemente más elevadaque la que resulta de las medidas quepermiten amortizaciones aceleradas, suinfluencia es sensiblemente menor a lade las subvenciones al capital. Estehecho no quita para que en un país comoFrancia se prevea una disminución de lasayudas directas a las empresas para1988, mientras se consiente unaligeramiento fiscal de las mismasequivalente a 16.000 millones de francos,

lo que demuestra la aleatoriedad delanálisis de la eficacia de dichosincentivos.

En definitiva, y sin extendernos mássobre las dificultades que entraña unavaloración rigurosa de la eficacia de losincentivos regionales, podríamos concluirdiciendo que, en nuestra opinión, es másinteresante diseñar incentivos destinadosa disminuir los riesgos derivados de laimplantación de actividades queincorporen nuevas tecnologías, y demedidas horizontales de apoyo indirectoa la empresa que actúen sobre el marcoeconómico general en el que éstasdesarrollan sus actividades, quecontinuar utilizando los instrumentostradicionales, especializados en lareducción de costos o en la meraanticipación de las inversionesproductivas.

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