LA PROTECCION CIVIL Y LOS ACTORES SOCIALES EN LA APERTURA Y OPERACION DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE...
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CENTRO DE ESTUDIOS EN ALTA DIRECCIÓN CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS S.E.P. SEGÚN ACUERDO No. 2014280 CON FECHA 24 DE SEPTIEMBRE DE 2001 “LA PROTECCIÓN CIVIL Y LOS ACTORES SOCIALES EN LA APERTURA Y OPERACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE SERVICIOS: UN ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS CASOS” T E S I S QUE PARA OPTAR AL GRADO DE: MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA P R E S E N T A : FRANCISCO ORTIZ VALADEZ ASESOR: M.B.A. ALFREDO FARÍAS ARIAS NAUCALPAN, EDO. DE MÉXICO, 2011
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TESIS QUE PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRIA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRESENTA FRANCISCO ORTIZ VALADEZ
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CENTRO DE ESTUDIOS EN ALTA DIRECCIÓN
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS S.E.P. SEGÚN ACUERDO No. 2014280 CON FECHA 24 DE SEPTIEMBRE DE 2001
“LA PROTECCIÓN CIVIL Y LOS ACTORES SOCIALES EN LA APERTURA Y OPERACIÓN DE LOS
ESTABLECIMIENTOS DE SERVICIOS: UN ESTUDIO COMPARATIVO DE DOS CASOS”
T E S I S
QUE PARA OPTAR AL GRADO DE:
MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
P R E S E N T A :
FRANCISCO ORTIZ VALADEZ
ASESOR:
M.B.A. ALFREDO FARÍAS ARIAS
NAUCALPAN, EDO. DE MÉXICO, 2011
Dedicatoria
A mis padres, a mi esposa y a mis hijos.
Agradecimientos
A todos mis maestros, por haber contribuido a lo largo de mi vida en mi formación profesional, y al
Centro de Estudios en Alta Dirección por haberme dado la oportunidad de abrevar el
conocimiento en sus aulas.
2
ÍNDICE.
ÍNDICE………………………………………………………………………2
INTRODUCCIÓN………………………………………………......……...9
JUSTIFICACIÓN………………………………………………………….17
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA……………..……………..…….21
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL……….………….…………..……24
a) Administración pública…………...……….……………………...24
b) Cultura de participación social.......…………………….............40
c) Protección civil…………………………………………………….45
d) Responsabilidad social de las empresas……….….…………..59
e) El tipo ideal como un medio para el estudio del problema…...63
MARCO NORMATIVO FEDERAL………..………………….………....65
a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…......65
b) Ley General de Protección Civil………………..…….………….66
c) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal……..…....67
3
d) Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación….…….67
e) Ley General de Educación………………….............................77
f) Ley Federal de Radio y Televisión….……..….…....................78
g) Ley General de Salud………………..………….……………….79
h) Ley General de Desarrollo Social……….……………………...82
i) Ley Federal del Trabajo……………………..………………......84
j) Ley Federal de Procedimientos Administrativos……..............87
k) Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil…….……………………..88
l) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos……….…………………………………......89
m) Ley del Seguro Social……………….…..……………………….92
n) Ley Orgánica de la Armada de México….…………..………...94
o) Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos….…....94
p) Código de Ética de los Servidores Públicos de la
Administración Pública Federal………....................................95
MARCO NORMATIVO PARA EL DISTRITO FEDERAL...................97
4
a) Estatutos de Gobierno del Distrito Federal……….……….……97
b) Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito
Federal……………………………….……………………….........98
c) Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito
Federal…………………………………………………………….100
d) Ley de Protección Civil para el Distrito Federal………...........103
e) Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal......112
f) Ley Ambiental del Distrito Federal……………………….........113
g) Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal…114
h) Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de
Seguridad Pública del Distrito Federal………………………..116
i) Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal………..117
MARCO NORMATIVO EN EL ESTADO DE SONORA…………….119
a) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Sonora...................................................................................119
b) Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora…..121
c) Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno……........121
5
d) Ley de Protección Civil del Estado de Sonora………………..121
e) Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de
Sonora....................................................................................129
f) Ley de Gobierno y Administración Municipal…………………130
g) Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y de los Municipios………..…………………………....132
MARCO TÉCNICO……………………………………………………...134
a) De aplicación General:………………………………………….134
b) De aplicación en el Distrito Federal…………………..……….136
c) De aplicación en el Estado de
Sonora………..……………....................................................136
OBJETIVOS………..…………………………………………………...137
HIPÓTESIS…………..…………………………………………………139
DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA……………………………….….139
a) Etapa de revisión y construcciónconceptual………………...139
b) Etapa de análisis del problema y resultados…………….…..140
CAPÍTULO I………..……………………………………………….….141
6
CONSTRUCCIÓN DEL TIPO IDEAL………………………………....141
a) El Tipo Ideal………………………………………………….…..141
b) Las Etapas de la Protección Civil……………………………..144
c) La Etapa de Prevención………………………………….…….146
d) Las Etapas de Auxilio y Recuperación…………….………....153
e) Los Fenómenos Perturbadores de OrigenAntropogénico….153
f) Establecimientos Mercantiles……………………………........154
g) Establecimientos de Servicio Social (Guarderías)………….158
h) Verificación Administrativa………………………………........162
i) Los Actores Sociales…………………………………………..167
j) Las Organizaciones Públicas………………………….……..168
k) Las Organizaciones Privadas……………………………......174
l) Las Organizaciones Sociales………………………………..178
m) La Población en General………………………………...…..180
CAPÍTULO II……………………………………………………..…...184
EL CASO DE LA DISCOTECA NEW’S DIVINE……………….....184
7
a) Los Antecedentes de la Discoteca New’s Divine…………….184
b) Descripción de los Hechos……………………………….….…191
c) Recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal…………………………………………….........193
d) El Resultado de las Investigaciones……………………..…...199
CAPÍTULO III………………………………………………………..….200
EL CASO DE LA GUARDERÍA ABC, S.C………………………......200
a) Los Antecedentes de la Guardería ABC, S.C……………….201
b) Descripción de los Hechos……………………………….……207
c) Recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos…………………………………………………….…..225
Para el Director General del Instituto Mexicano del Seguro
Social………………………………………………………........226
Para el Gobernador Constitucional del Estado de Sonora….…228
Para el Presidente Municipal de Hermosillo Sonora…………...229
d) Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el
Caso de la Guardería ABC, S.C…………………................230
8
CAPÍTULO IV…………………………………………………………….234
ANÁLISIS DE PROBLEMA………………………………………….....234
a) El Caso de la Discoteca New’s Divine. ……………………….234
b) El Caso de la Guardería ABC, S.C. …………………………..252
c) Resultados del Análisis. ………………………………….........270
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ………………………288
a) CONCLUSIONES. ………………………………………….288
b) RECOMENDACIONES. ……………………………………292
ANEXO “A”. ………………………………………………………….....295
BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS. ………………………………….298
9
INTRODUCCIÓN.
La idea que ha tenido el ser humano de protegerse de los peligros
que originan los fenómenos naturales y el hombre mismo para
sobrevivir, es tan antigua como la misma humanidad1
. Es decir,
siempre ha buscado su seguridad, de tal manera que se ha
organizado en grupos con la misión de mantener la seguridad de su
comunidad, sus miembros y sus bienes. En cierta medida, la
seguridad de la comunidad a lo largo de los tiempos ha sido una tarea
de grupo.
Para dar mayor congruencia y formalidad a las acciones que se
realizan para proteger a la comunidad de los efectos de los
fenómenos naturales o provocados por el hombre que, con relativa
frecuencia afectan a las comunidades en todo el mundo y
específicamente en México, se han constituido agrupaciones cuyas
tareas tienden al apoyo comunitario en situaciones de riesgo o
desastre. Ese es el contexto actual de la protección civil, no obstante,
este término con diversas connotaciones es antiguo y por
1 Garza Salinas, Mario Alfonso. SEGURIDAD CIVIL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA. México. INAP. 1989. Pág. 1
10
consiguiente, todo trabajo que lo implique, debe, en primera instancia,
revisar su evolución histórica.
Sobre el origen y evolución de la protección civil, se pueden citar
innumerables antecedentes; sin embargo, para Mario Alfonso Garza
Salinas, las obras antiguas que contienen el nacimiento de la
protección civil en forma corporativa y que además dan origen a la
ciencia de la policía, son el Arthasastra de Kautilya y el Al-
Muqaddimah de Ibn-Jaldúm2, donde son ideados por primera vez,
algunos mecanismos de prevención. Arthasastra significa “La
subsistencia de la humanidad”3
, fue escrito entre 321 y 300 antes de
nuestra era, su objetivo principal: mantener el poder conservando la
riqueza.
Al-Muqaddimah significa “Historia Universal”4
2 Ibídem.
. Esta obra fue escrita
en los años 1374-78 y su objetivo era difundir los conocimientos y
experiencias para el manejo del buen gobierno. En esta obra se
puede apreciar que se pensaba en todos los detalles al fundar una
3 Ídem. Pág. 16. 4 Ídem. Pág. 21.
11
ciudad, para su buen funcionamiento, tocando los aspectos de una
“cultura de prevención”.5
Otra referencia histórica del nacimiento de la protección civil, es
Constantinopla, que llegó a ser la ciudad más opulenta y organizada
que había existido alrededor del año 537. Esta ciudad contaba con
todos los servicios: hospitales, alumbrado público, lugares de
beneficencia, brigadas contra incendios, abastecimiento de agua
fresca y alcantarillado entre otros6. Tenía un tipo de organización civil
insertada dentro del mismo gobierno, que participaba ayudando a
resolver los problemas del imperio y los propios de la población
mediante una especie de autogestión7
. Sin duda, un antecedente
interesante de la participación ciudadana.
Muchas de las instituciones a nivel internacional dedicadas a la
protección civil, toman como antecedente principal del nacimiento de
ésta, los Convenios de Ginebra I y II de 1949, que protegen durante
la guerra, a los heridos y a los enfermos de las fuerzas armadas en
campaña, y a los náufragos de las fuerzas armadas en el mar,
respectivamente. Las guerras fueron prácticamente las que obligaron
5 Ídem. Págs. 23-24. 6 Ídem. Págs. 26-27. 7 Ibídem.
12
a crear la necesidad de implementar medidas de protección para las
poblaciones civiles, que después se utilizaron para casos de
desastres naturales8
.
En la Ciudad de México, la racha de sismos que se presentaron del
28 de marzo al 3 de abril de 1787, dio como resultado la aplicación de
una serie de disposiciones en materia de seguridad y protección civil.
Resulta interesante la publicación de un bando9
8 Ibíd. Pág. 2.
que imponía la pena
de muerte para aquella persona que robara la cosa más mínima,
esto, en atención al desamparo en que se veían las casas y tiendas.
Se hizo comparecer a médicos y cirujanos para atender a quien
pidiera auxilio. Se dispuso lo conducente, para que en la ciudad y sus
cercanías, no faltasen los alimentos ni demás víveres a precios
regulares. Se reubicó a los reos en la cárcel eclesiástica llamada “La
perpetua”, bajo custodia de la tropa correspondiente. Se hicieron
reconocimientos a edificios y se dispuso quitar todos los tejados para
mayor seguridad de la gente que transitaba por las calles. Casi todas
las familias de la ciudad terminaron viviendo en las plazuelas,
despoblados y en campos cercanos dentro de viviendas portátiles
que ellos mismos habían fabricado.
9 Ibíd. Págs. 28-30.
13
Nuestro país ha sufrido una serie de eventos desastrosos, tales
como: los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, que pusieron en
grave tensión a la población, al gobierno y a los centros de atención
médica; “la explosión de San Juan Ixhuatepec el 19 de noviembre de
1984, los meteoros caídos en la zona sur del Distrito Federal de mayo
a agosto de ese mismo año, que provocaron graves inundaciones y
deslaves, […] Los accidentes aéreos de Michoacán y Cuajimalpa en
marzo de 1986 y julio de 1987, respectivamente, así como el huracán
‘Gilberto’ que azotó las costas de Quintana Roo, Yucatán, Tamaulipas
y el Estado de Nuevo León el 17 de septiembre de 1988..”10
En consecuencia, las experiencias vividas con motivo de los sismos
de 1985, donde murieron más de diez mil personas, y la ciudad
quedó prácticamente devastada; además de que grandes zonas se
redujeron a ruinas y las secretarías de estado y departamentos de
policía quedaron paralizados ante la magnitud del desastre;11
10 Ibíd., Pág. XVI.
11 Arellano-Gault, David, Vera-Cortés, Gabriela. INSTITUTIONAL DESIGN AND ORGANIZATION OF THE CIVIL PROTECTION NATIONAL SYSTEM IN MEXICO: THE CASE FOR A DECENTRALIZED AND PARTICIPATIVE POLICY NETWORK. México. Número 162. CIDE. Abril 2005. Pág. 1.
14
marcaron el verdadero antecedente de la protección civil en México,
dando origen al Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC).12
En diversas ocasiones, el desempeño del SINAPROC, ha sido
duramente criticado, por ejemplo: con relación a su respuesta en la
explosión del drenaje en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco en 1992,
donde murieron alrededor de doscientas personas y mil cuatrocientas
resultaron heridas.13 La inundación de Tijuana, B.C. en enero de
1993, provocó que los deslizamientos de tierra devastaran
comunidades con asentamientos irregulares que se habían
desarrollado por la cercanía a las fábricas. Estas comunidades
carecían del servicio de drenaje y la basura bloqueaba el paso del
agua por los arroyos, lo cual dio como resultado, entre cuatro y cinco
mil ciudadanos desplazados y atendidos en albergues en forma
temporal.14
12 Diario Oficial de la Federación. 6 de mayo de 1986.
La erupción volcánica del Popocatepetl en 1994, donde la
ceniza arrojada forzó al gobierno a evacuar 25,000 personas de 16
comunidades diferentes. El Huracán Paulina que devastó el Estado
de Oaxaca en 1997, donde murieron alrededor de 300 personas,
13 Arellano-Gault, David, Vera-Cortés, Gabriela. INSTITUTIONAL DESIGN AND ORGANIZATION OF THE CIVIL PROTECTION NATIONAL SYSTEM IN MEXICO: THE CASE FOR A DECENTRALIZED AND PARTICIPATIVE POLICY NETWORK. Op. Cit. Pág. 6.
14 Ibídem.
15
2,500 estuvieron desaparecidas o fueron desplazadas y 10 personas
murieron de hambre en los días siguientes al desastre, porque sus
comunidades se encontraban incomunicadas.15
Aún y cuando posteriormente se conceptúan los términos relativos a
los desastres y su connotación, dentro de este trabajo, se presentan
dos casos que han dejado huella en los campos político y social de la
nación, éstos son dos desastres cuyas características los ubican en la
clasificación de antropogénicos; además de ser recientes, en ambos
se observa el incumplimiento de las leyes y normas en materia de
protección civil; e incluso, la falta de claridad para determinar las
responsabilidades de los actores sociales involucrados, estamos
refiriéndonos a los siguientes: el de la discoteca New’s Divine en el
Distrito Federal (20 de junio de 2008) donde perdieron la vida 12
jóvenes, por asfixia y aplastamiento al ser obstruida la salida del
establecimiento por elementos de la policía que se encontraban
llevando a cabo una visita de verificación administrativa.16
15 Ibídem.
De acuerdo
con la Ley General de Protección Civil, este caso corresponde a un
fenómeno socio-organizativo, y el incendio en la guardería ABC, S.C.
16 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Recomendación: 11/2008. Caso: violaciones graves a los derechos humanos cometidas en el operativo de la UNIPOL en la discoteca New’s Divine. 8 de julio de 2008.
16
subrogada por el Instituto Mexicano del Seguro Social en la ciudad de
Hermosillo, Son., donde el 5 de junio de 2009 murieron 49 menores, y
un número indeterminado de niños y adultos resultaron lesionados,17
al incendiarse una bodega contigua la cual era arrendada por la
Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora y propagarse el fuego
hacia la guardería; de acuerdo con la Ley General de Protección Civil,
este caso corresponde a un fenómeno químico-tecnológico.
Además de las condiciones en las cuales ocurrieron, su
trascendencia estriba en el hecho que las recomendaciones de la
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos en los Casos New’s Divine y la
Guardería ABC, S.C. respectivamente, no fueron del todo claras en la
determinación de las responsabilidades en que incurrieron los actores
sociales involucrados con la protección civil en su etapa preventiva.
Con base en el contexto anterior, la presente investigación se
desarrolla considerando que, para que los usuarios o beneficiarios
puedan exigir los servicios prestados bajo un esquema de seguridad,
17 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Recomendación:
049/2009.Sobre el caso de la guardería ABC, S.C., ubicada en la ciudad de Hermosillo, Sonora. 31 de julio de 2009.
17
deberán ser informados y hasta capacitados por las instituciones
encargadas de la protección civil de la localidad.
Para su comprensión y tomando en cuenta su sistematización, este
trabajo se organizó con los siguientes rubros: un marco teórico
conceptual, normativo y técnico; cuatro capítulos y sus conclusiones y
recomendaciones. En el marco teórico, se describen además de los
conceptos mínimos requeridos para comprender el contexto de la
protección civil, a los actores sociales desde el punto de vista de este
ámbito. En el capítulo I, son descritas las principales características
del tipo ideal, que es empleado como una herramienta para el análisis
del problema. En el capítulo II se describe el caso de la Discoteca
New’s Divine; en el capítulo III se detalla el caso de la Guardería
ABC, S.C.; en el capítulo IV se lleva a cabo el análisis del problema
confrontando los dos casos de estudio con el tipo ideal descrito, para
finalmente, emitir las conclusiones y recomendaciones en un último
apartado.
JUSTIFICACIÓN.
A través de nuestra vida, de alguna u otra forma, hemos sido testigos
de los diversos eventos desastrosos que han aparecido en diferentes
18
partes del mundo. Nuestro país no es la excepción a la regla. Cuando
contemplamos los terribles efectos traducidos en daños materiales y
pérdida de vidas humanas, el sentido común nos indica que muchos
de ellos pudieron haberse evitado y algunos otros no debieron haber
alcanzado descomunales magnitudes. Es aquí donde la cultura de
protección civil, en su contexto preventivo, cobra una gran
importancia.
Las acciones dirigidas a la prevención ante situaciones de riesgo, la
prestación de auxilio y la vuelta a la normalidad de la condición
humana antes, durante y después de un evento desastroso, figuran
ya en las leyes, reglamentos y normas de la materia. Sin embargo,
los casos recientes de la discoteca New’s Divine, en el Distrito
Federal y la Guardería ABC, S.C. en Hermosillo, Son., así como
muchos otros, ponen en duda su aplicación. Además, estos casos,
son claros ejemplos de la ausencia de conciencia preventiva en los
diferentes actores sociales que intervienen en este tipo de problemas,
donde lamentablemente se pagan costos muy elevados que
equivalen a la vida humana.
La falta de aplicación de las acciones coercitivas de las leyes,
contribuye a la formación de una cultura negativa en la sociedad,
19
orientada a evadir el cumplimiento de la ley, a la pérdida de
legitimidad y a la generación de ingobernabilidad; esto se ve reflejado
en frases populares como “vivimos en el país donde no pasa nada”.
Al no existir una cultura de prevención y de apego a la legalidad, por
parte de los actores sociales, los establecimientos prestadores de
servicios mercantiles y sociales, se convierten en lugares vulnerables
y riesgosos para los que acuden a ellos.
Por otro lado, no hay acciones concretas ni bien dirigidas de la
administración pública para mejorar las normas que contribuyan al
fomento de una cultura de protección civil; en otras palabras, después
de ocurrido un desastre, las acciones públicas tomadas tienen el
trasfondo de capitalizar políticamente el suceso, ante la presión de los
medios de comunicación; esto origina que se ordenen y publiquen en
el corto tiempo, sin un análisis serio, posibles mejoras a la regulación,
generalmente orientadas a la situación que se vivió. Este tipo de
acciones tiene la prioridad de mitigar la presión que ejercen los
medios de comunicación y la opinión pública; y, de manera
secundaria, contribuir sustancialmente a la construcción de una
prevención efectiva ante desastres similares.
20
Hoy en día, la ciudadanía sufre un tipo de “amnesia progresiva”. Ya
casi olvidó los efectos devastadores ocasionados por los sismos de
1985 en la Ciudad de México, la explosión de San Juan Ixhuatepec,
etc.; y, los acontecimientos en la discoteca New’s Divine y la
Guardería ABC, empiezan ya a formar parte de los recuerdos
borrosos. Nuestras instituciones no aprenden del pasado. Las
escuelas en sus programas de estudio, no contribuyen al fomento de
una cultura de protección civil en los estudiantes. Es muy común
observar en los simulacros de evacuación que se realizan en las
diversas instituciones e incluso en diversas oficinas públicas y
privadas, la falta de seriedad con que llevan a cabo estos ejercicios.
Los simulacros de evacuación, tienen la función de condicionar la
forma de actuar de las personas, es su respuesta ante un evento real.
Es por eso que deben realizarse con la mayor seriedad y creando
diferentes escenarios congruentes con las situaciones esperadas.
Tomarlo de otra forma, crea condiciones adicionales de riesgo que se
suman a las existentes.
Los antecedentes citados, son el sustento para el análisis de este tipo
de problemas, partiendo del estudio de conceptos empíricos y
referencias teóricas; es necesario realizar un diagnóstico de la
legislación y la atribución de las responsabilidades de los actores
21
sociales, con la creación de un escenario ideal que definirá los
aspectos a revisar.
En este trabajo se busca que las conclusiones planteen propuestas
de mejoras a la legislación y al fomento de una cultura en materia de
protección civil donde los actores sociales que intervienen en este
tipo de problemas, realicen sus funciones en forma eficaz y
comprometida.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
En el Distrito Federal y otros lugares de la República, operan bares,
restaurantes, y otros negocios mercantiles sin cumplir con las
medidas mínimas de seguridad y protección civil.18
En cuanto a los centros que prestan servicios sociales, como son las
guarderías, peritos en protección civil de varios Estados han
encontrado un gran número de anomalías que ponen en riesgo la
integridad de los menores.19
18 Diario El universal. “GAM los cierra; jueces los reabren. Amparos a establecimientos irregulares”. 12-Jul.-2008.
19 Diario El universal. “Guarderías huelen a una nueva tragedia”. 14-Dic.-2009.
22
El contenido y aplicación del marco normativo, así como la falta de
una cultura preventiva sólida en materia de protección civil de los
actores sociales, que planee acciones efectivas ante la presencia de
riesgos y desastres, se ven reflejados en la realidad cuando se citan
casos recientes como el de la discoteca New´s Divine en la Cd. de
México y el de la Guardería ABC en el Estado de Sonora, y además,
requieren consultar las recomendaciones hechas por la Comisión de
Derechos Humanos del Distrito Federal y la Comisión Nacional de
Derechos Humanos, respectivamente.
Omitir y/o evadir la aplicación de las normas preventivas de
protección civil en los negocios mercantiles y centros de servicio
social, que atienden a un gran número de personas, hace que estos
establecimientos se transformen en lugares vulnerables y riesgosos
para las personas que acuden a ellos, además que, legalmente no
deberían entrar en operación.
Cuando se consulta el marco normativo federal y local en materia de
protección civil, y la denominación de términos que conforman su
contexto, se puede observar que los conceptos citados no son lo
suficientemente claros e incluyentes; además de discrepar entre sí,
23
cuando debería existir una semejanza entre éstos. Se presume que
esto es un factor que contribuye a diluir o eliminar la responsabilidad
de los actores sociales en el momento en que se presenta un
desastre en algún establecimiento donde se debieron haber
observado rigurosamente las normas en su fase preventiva.
El concepto actual que tienen los actores sociales acerca del
significado de la protección civil y otros que se encuentran
relacionados, se considera parte del problema y definirlo es el punto
de partida de este trabajo. Con la ayuda de estas definiciones, se
pretende construir un tipo o concepto ideal de lo que significa la
protección civil. Una vez construido éste, se compara con la evidencia
documental relacionada con esta realidad social, para identificar las
“lagunas” en las leyes y normas, y emitir algunas recomendaciones
orientadas a modificar y complementar el vector normativo existente
en el contexto preventivo de la protección civil.
Esta situación da paso a la necesidad de contextualizar los términos y
citar conceptos y definiciones que, para propósitos de este trabajo, se
consideran adecuados al entorno de la protección civil.
24
Con los escenarios dentro de los cuales se realizó esta investigación,
el cuestionamiento que se generó fue el siguiente: ¿qué
características comunes se dieron en los procesos de apertura y
funcionamiento de los establecimientos de servicios que fueron objeto
de algún fenómeno perturbador y cómo se desenvolvieron los actores
sociales corresponsables de las acciones de protección civil en los
casos objeto de estudio?
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL.
a) Administración pública.
Para situar al funcionario o administrador público como un actor social
en el contexto del problema, es necesario citar los diferentes
conceptos que giran a su alrededor y que finalmente definen los
valores intrínsecos con los que debe contar.
El primer concepto es el de Estado, éste se encuentra definido como:
“una sociedad humana establecida en el territorio que le corresponde,
estructurada y regida por un orden jurídico, que es creado, definido y
aplicado por un poder soberano, para obtener el bien público
25
temporal, formando una institución con personalidad moral y
jurídica”.20
Es una sociedad humana, atendiendo a que los seres humanos no
vivimos aislados, formamos colectividades con características
comunes que nos vinculan.
Como sociedad humana, ésta se encuentra establecida en un
territorio que le corresponde, en forma permanente y requiere de un
orden jurídico que regule su conducta y le dé estructura como grupo
social. En la sociedad humana estatal, se denomina poder soberano,
a aquél que tiene las facultades en última y suprema instancia para
crear, aplicar y sancionar el orden jurídico de manera independiente
de otro poder que le sea superior.
El bien público temporal, se justifica cuando nos damos cuenta que la
sociedad humana estatal no permanece inmóvil, las actividades que
ésta desarrolla quedan moldeadas por el orden jurídico y tienen la
misma teleología que éste. El sentido último del orden jurídico
consiste en realizar los más altos valores de la convivencia social
20 Porrúa Pérez, Francisco. “Teoría del Estado”. México. Ed. Porrúa. 2005. Págs. 25-28.
26
humana; en consecuencia, la finalidad del Estado concurre a ese
objeto. El contenido de esa teleología se expresa en la obtención del
bien público, ya que todos los integrantes de esa sociedad han de
participar de dicha obtención; sin embargo, ese bien es temporal
porque es efímero en relación con la limitada existencia material del
hombre.
El Estado es una institución que disfruta de personalidad moral,
debido a que el orden jurídico le atribuye un conjunto de derechos y
obligaciones que le hacen nacer como persona jurídica.
La gran velocidad con que se transforma la sociedad contemporánea
en materia tecnológica, desarrollo económico y cultural; la creciente
madurez política del ciudadano que exige cada día más la
transparencia y la responsabilidad de sus representantes y las
nuevas preocupaciones sociales, como los derechos humanos y el
desarrollo sustentable, justifica la necesidad de la reforma del
Estado.21
21 Pichardo Pagaza, Ignacio. “Modernización administrativa. Propuesta para
una reforma inaplazable”. México. Colegio Mexiquense A.C. 2004. Págs. 58-59.
27
El gobierno, otro concepto importante en este marco, se podría definir
como: “el conjunto de instituciones públicas que funcionan como el
aparato a través del cual el Estado ejerce su poder sobre la sociedad
y, asimismo, hace manifiesta la soberanía de la nación frente a otras
naciones. La acción del gobierno se hace palpable en las leyes,
reglamentos, decretos y órdenes que van encaminadas a darle
cumplimiento a los mandatos constitucionales”.22
Florentino González, considerado el padre de la ciencia de la
administración en América, define a la Administración Pública, como:
“la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales,
que tengan el carácter público, ejercida conforme a las reglas que se
hayan establecido para manejarlos”.23
Hace una distinción entre los
intereses privados y los intereses sociales, se refieren estos últimos a
la población, su educación pública, su seguridad, los decesos y el
matrimonio; el usufructo de los productos naturales y las
contribuciones.
22 Sánchez González, José Juan. “Administración Pública y Reforma del
Estado en México” México. INAP. 1998. Págs. 23-33. 23 Martínez Anzures, José Luis. “Antología sobre teoría de la Administración
Pública”. México, INAP. 2002. Págs. 29-30.
28
Vivien introduce la idea de la administración pública en función de las
instituciones políticas, es decir, “la administración aplica lo que el
legislador dispone, éste declara el derecho, aquélla lo ejecuta”.24
La
iniciativa, la dirección y el consejo son funciones y responsabilidad del
poder político; las acciones y la ejecución de las leyes corresponden
a la administración.
Woodrow Wilson escribió: “La administración pública es la ejecución
detallada y sistemática del derecho público. Toda aplicación de las
leyes generales es un acto de administración”.25
En el contexto de la
responsabilidad y la rendición de cuentas, el administrador público
resulta ser sólo el ejecutor de la ley y la responsabilidad de las
consecuencias de esa ejecución recae en aquéllos que proponen y
autorizan la ley.
En cuanto al concepto de burocracia, para Weber, ésta era
considerada como “la forma de organización y administración en la
que el poder se concentra en manos de funcionarios con las
capacidades técnicas indispensables”.26
24 Ibíd. Pág. 32.
Estas capacidades técnicas,
25 Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. “Teoría de la organización para la administración pública”. México, FCE. 2001. Pág. 64.
26 Ibíd. Pág. 104.
29
deben estar aisladas de la dilución por influencias externas y de la
corrupción interna, además, deben estar agrupadas y ser
especializadas para su mejor uso. La burocracia, es la forma más
eficiente de organización teniendo en cuenta la complejidad de los
aparatos estatales, de las dependencias gubernamentales y
pensando en las necesidades de sociedades cambiantes y
dinámicas.27
Las personas que tienen la responsabilidad de realizar las tareas del
gobierno, son llamadas administradores públicos.28
Y las decisiones
que éstos toman, lo hacen en nombre del pueblo, con el empleo de
recursos públicos y considerando una afectación a la vida de las
personas.
Las decisiones que toman quienes participan en la administración
pública, se encuentran basadas en las leyes, las normas y las
tradiciones públicas. Pero además, la toma de decisiones se ve
influenciada por juicios de valor y apreciaciones personales derivadas
de situaciones particulares.29
27 Weber, Max. ¿Qué es la burocracia? Disponible en:
http://www.scribd.com/doc/16456853/Weber-Max-Que-es-la-burocracia
28 Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Op. cit. Pág. 33. 29 Ibíd. Pág. 34.
30
Las decisiones son respuesta a los problemas que enfrentan los
administradores públicos. Horst Rittel y Melvin Webber30
clasifican
estos problemas en dos categorías: los problemas perversos, que son
problemas sin soluciones definitivas, con respuestas temporales e
imperfectas; que carecen de una formulación integral y criterios
uniformes; no hay forma de medir la eficacia de sus soluciones, se
resuelven bajo un solo contexto; la solución misma, está sujeta a
volverse parte del problema, no se pueden abordar de la forma
habitual en su análisis y evaluación; las numerosas soluciones que se
identifiquen pueden ser incluyentes unas de otras y los actos u
omisiones de los administradores públicos en la toma de decisiones,
afectan la vida de las personas. Por otro lado, los problemas dóciles
son de fácil definición y es posible separarlos de otros problemas y de
su entorno, éstos son principalmente de carácter técnico.
La mayoría de los problemas que enfrenta el gobierno, son del tipo
perverso; sin embargo, el administrador público, se ve en la
necesidad de transformarlos en dóciles o limitarlos de alguna manera,
valiéndose de reglas y análisis instrumental, para hacerlos
30 Ibíd. Citado en Págs. 37-40.
31
susceptibles de solución. Es aquí, donde se debe juzgar si los
agentes se condujeron de manera responsable.
La ética pública y los valores morales, juegan un papel importante en
la toma de decisiones del funcionario o administrador público, por esa
razón debemos citar los conceptos que giran en torno a ella. Así
pues, se entiende por ética: “a la teoría o ciencia del comportamiento
moral de los hombres en sociedad”.31
Pichardo Pagaza define a la ética en el servicio público como: “el
análisis de los valores que deben guiar la conducta de los servidores
públicos en lo individual y de las instituciones que integran la
administración pública en lo general.”32
No se debe perder de vista que la moral constituye el objeto de
estudio de la ética, y podríamos definirla como: “un sistema de
normas, principios y valores, de acuerdo con el cual se regulan las
relaciones mutuas entre los individuos, o entre ellos y la comunidad,
de tal manera que dichas normas, que tienen un carácter histórico y
31 Sánchez Vázquez, Alfonso. “Ética”. México. Grijalbo. 1969. Pág. 22. 32 Pichardo Pagaza. Op. Cit. Pág. 273.
32
social, se acaten libre y conscientemente, por una convicción íntima,
y no de un modo mecánico, exterior o impersonal.”33
Existen dos planos dentro del concepto de moral, lo normativo y lo
fáctico, que tienen que ver con las normas y con la conducta moral.
Por un lado, lo normativo enuncia algo que debe ser por medio de
normas o reglas y lo fáctico son los actos que se dan efectivamente,
independientemente de cómo deberían ser. “Lo normativo existe para
ser realizado, lo cual no quiere decir que se realice necesariamente;
postula una conducta que se considera debida, es decir, que debe
realizarse, aunque en la realidad efectiva no se cumpla la norma.
Pero el que la norma no se cumpla no invalida, como nota esencial de
ella, su exigencia de realización.”.34
A pesar de que lo normativo y lo
fáctico no necesariamente coinciden, están simbióticamente
relacionados. Lo normativo exige que algo sea realizado y direcciona
con ello a lo fáctico; y lo fáctico, es decir, lo realizado, sólo tiene un
significado moral al ser referido positiva o negativamente a una
norma.
33 Sánchez Vázquez. Op. Cit. Pág. 73. 34 Ibíd. Pág. 56.
33
Por otro lado, la moral y el derecho tienen una relación muy estrecha,
ya que ambos tratan de las normas que regulan las relaciones de los
hombres. Sánchez Vázquez menciona algunos de los rasgos que
tienen en común y también sus diferencias esenciales.35
Dentro de los rasgos comunes entre la moral y el derecho, podemos
citar que regulan las relaciones entre los hombres y responden a una
necesidad social; sus normas tienen el carácter de imperativos y
cambian al cambiar históricamente el contenido de su función social.
En cuanto a las diferencias esenciales entre la moral y el derecho, se
pueden mencionar que las normas morales se cumplen mediante el
convencimiento interno de los individuos, ya que, nada ni nadie puede
obligarnos internamente a cumplirlas. Además, no existe un
mecanismo coercitivo que pueda pasar sobre la voluntad. En cambio,
la norma jurídica debe cumplirse sin importar la actitud del sujeto
hacia su cumplimiento y se requiere de un aparato estatal capaz de
imponer su observancia. Otra diferencia es que, las normas morales
no están codificadas formal y oficialmente, a diferencia de las
jurídicas, donde existen las leyes.
35 Ibíd. Págs. 83-87.
34
La moral goza de una esfera más amplia que la del derecho, ya que
la primera afecta todos los tipos de relación entre los hombres y el
segundo, regula las relaciones entre los hombres que son vitales para
el Estado, las clases dominantes o la sociedad en su conjunto.
De acuerdo con Sánchez Vázquez, la conducta, las intenciones de
los actos, los resultados y las consecuencias de los individuos o
grupos sociales, se pueden calificar moralmente, de acuerdo con los
valores morales que se originan en los actos o productos humanos,
realizados consciente y libremente, y a los que se les puede atribuir
una responsabilidad moral.36
La valoración moral consta de tres elementos:37
1) El valor atribuible.
El valor se atribuye a un objeto social, establecido o creado
por el hombre en el curso de su actividad histórico-social.
2) El objeto valorado.
36 Ibíd. Pág. 125. 37 Ibíd. Págs. 127-129
35
Los objetos valorados son actos propiamente humanos que
afectan por sus resultados y consecuencias a otros.
3) El sujeto que valora.
El sujeto juzga, aprobando o reprobando, cómo el acto de
otro le afecta a él, a otros o a la comunidad entera.
Con base en los elementos anteriores, es factible afirmar que, sólo se
puede atribuir valor moral a un acto, si y sólo si, tiene consecuencias
que afectan a otros individuos, a un grupo social o a la sociedad
entera.
El acto moral aspira a ser una realización de lo “bueno”; sin embargo,
existe lo bueno y lo malo y éstos son dos conceptos axiológicos
opuestos e inseparables. Definir uno significa definir al otro. Estos dos
conceptos tienen una conexión lógica, histórica y real. Es decir, las
ideas de lo bueno y lo malo han estado cambiando en las diferentes
épocas y sociedades.
36
Otro aspecto a tratar dentro del contexto sujeto de análisis, es la
obligatoriedad moral. Al respecto, Sánchez Vázquez menciona: “La
conducta moral es una conducta obligatoria y debida; es decir, el
agente se halla obligado a comportarse conforme a una regla o
norma de acción, y a excluir o evitar los actos prohibidos por ella. La
obligatoriedad moral impone, por tanto deberes al sujeto. Toda norma
funda un deber.”38
Sin perder de vista que la conducta moral es una conducta libre y
obligatoria, la obligatoriedad moral se ve afectada por la coacción
externa e interna. Es decir, cuando al agente moral se le imponen
formas de comportamiento no deseadas o no escogidas libremente,
éstas entran en conflicto con la obligatoriedad moral y terminan
reemplazándola. La libre elección es condición para que exista la
obligación moral. Cuando esta condición no se da, no se le puede
exigir al agente moral que cumpla esta obligación, porque pierde su
carácter de moral.39
38 Ibíd. Pág. 147. 39 Ibíd. Págs. 147-150.
37
Este comentario es muy serio y se contrapone con las
recomendaciones hechas por Pichardo Pagaza40
cuando aborda el
tema sobre los códigos de ética o códigos de conducta en “La ética
en el servicio público”. Propone, para su cumplimiento, la
incorporación de sanciones, tales como: la amonestación privada o
pública, la suspensión temporal y aun la definitiva. Y además algunos
estímulos como: económicos, de promoción o de reconocimiento
público. Estas recomendaciones, eliminarían la obligatoriedad moral
del agente, debido a la existencia de un tipo de coacción externa e
interna, que sería un reflejo de la imposición de conductas no
elegidas con libertad.
Dentro de la clasificación de las teorías de la obligación moral, llaman
la atención principalmente dos que podrían reflejar el “deber ser” y el
“ser” del acto que observa el agente moral dentro del servicio público.
Por un lado, las teorías deontológicas de la norma sostienen que, la
aplicación de los actos morales obedece a normas que son válidas
para todos, independientemente de las consecuencias de su
aplicación. Una acción moralmente buena, debe cumplirse no sólo
conforme al deber, sino por deber.
40 Pichardo Pagaza. Op. Cit. Pág. 292.
38
La doctrina kantiana o deontología de la norma, define a la buena
voluntad como “la voluntad de obrar por deber” y afirma que “lo único
bueno moralmente sin restricción es la buena voluntad”.41
El deber es la exigencia de cumplimiento de la ley moral, expresada
en imperativos universalizables, sobre los intereses e inclinaciones
particulares. El deber se cumple por el deber mismo.42
Por otro lado, las teorías teleológicas del egoísmo ético que dicen:
“debes hacer lo que te reporta mayor bien, independientemente de
las consecuencias (buenas o malas) que tenga esto para los
demás”,43
es decir, que cada quien debe actuar de acuerdo con sus
propios intereses. El hombre es un ser egoísta por naturaleza.
Tratando de enmarcar los conceptos tratados hasta este punto, que
van desde una definición general de lo que es el Estado y sus fines,
hasta la conducta y obligatoriedad moral que debe seguir el
funcionario público, pasando por conceptos sobre la administración
41 Sánchez Vázquez. Op. Cit. Pág. 159. 42 Ibíd. Pág. 160 43 Ibíd. Pág. 163
39
pública; el institucionalismo se adecúa, cubre estos objetivos y le da
sentido a este trabajo.
Desde un enfoque de las ciencias sociales, el institucionalismo
estudia a la sociedad a partir de sus instituciones y la efectividad de
su funcionamiento, en otras palabras, se refiere a las capacidades de
un gobierno para atender las diferentes necesidades de su población.
Para esto, y para regular el comportamiento de los individuos, la
sociedad crea y pone en operación las instituciones públicas con
funciones específicas.44
Las instituciones son “las normas, leyes, reglas, valores, conductas,
formales e informales que regulan o pretenden incidir en el
comportamiento de los individuos”.45
El nivel de coherencia que exista entre los fines planteados de las
instituciones y sus resultados define también el nivel de confianza de
la sociedad en ellas. Por este motivo, cobran una gran relevancia la
medición del desempeño, la rendición de cuentas y la transparencia.
44 Villalobos García, Luis. “Administración, reforma y rendición de cuentas
policial en la democracia”. México. INAP. 2009. Págs. 45-46 45 Ibídem.
40
b) Cultura de participación social.
Bajo la premisa de que existe una relación entre el Estado y la
sociedad; y se considera necesaria la participación social, se citan
algunos conceptos en torno de ésta.
La ciudadanía; el interés por este tema resurge después de la
Segunda Guerra Mundial. Marshall46
propone que la ciudadanía es “el
resultado de un proceso de conformación del Estado liberal, integrado
por derechos civiles, políticos y sociales, y que el desarrollo de estos
tres tipos de derecho ha seguido caminos distintos e incluso responde
a instituciones específicas”.
Los derechos civiles se encuentran relacionados con el derecho a la
libertad y la igualdad de los individuos, surgen en el siglo XVIII. Los
derechos políticos se desarrollan en el siglo XIX y versan en relación
a la obtención del sufragio y la posibilidad de participar en el poder
político. Los derechos sociales son reconocidos hasta el siglo XX.
Aquí es donde el Estado adopta la responsabilidad de garantizar el
bienestar social de la población y el desarrollo económico.
46 Citado por Chávez Carapia, Julia del Carmen. Castro Guzmán, Martín.
“Cultura de participación y construcción de ciudadanía”. México. Porrúa. 2009. Pág. 23.
41
Existen varias definiciones del término ciudadanía. El Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) aclara que la
ciudadanía no se puede circunscribir únicamente al derecho al voto,
sino que tiene una dimensión más amplia, una dimensión social. Son
los derechos y obligaciones de todos los individuos que pertenecen a
un Estado Nacional.
Para Chávez y Castro, ciudadanía se define como: “la práctica en
constante proceso entre el Estado democrático y nacional y la
población que posibilita la participación y contribución en el espacio
público, a través del ejercicio de derechos y obligaciones en el ámbito
civil, político y social, dicha práctica entendida como el resultado del
cambio social y generadora de nuevos cambios”.47
Para centrar en mayor medida los argumentos anteriores, los mismos
Chávez y Castro48
47 Ibíd. Pág. 31
afirman que la cultura de participación se
encuentra en proceso de construcción, se sustenta en la participación
social, con objetivos que obedecen a las demandas de la sociedad.
Sin embargo, la definen como: “un proceso social en el cual los
48 Ibíd. Pág. 36.
42
individuos se involucran, cooperan, toman decisiones, adquieren un
compromiso y una responsabilidad, así como también desarrollan una
identidad y una conciencia colectiva. A través de compartir valores,
símbolos y costumbres en un contexto histórico determinado...”.
Actualmente, en nuestro país, la participación social muestra dos
vertientes: la institucional o controlada y la independiente.49
La cultura de participación controlada, se encuentra bajo la tutela del
Estado, es creada para legitimar sus acciones a través de
instituciones con planes y programas de gobierno. La participación
social se desarrolla bajo normas que establece el Estado. Las
organizaciones que corresponden a esta categoría son: instituciones
de gobierno, sindicatos y corporaciones.
La cultura de participación independiente, es generada por
organizaciones sociales que se encuentran al margen del Estado, se
trata de una cultura de participación propia, sus prácticas se dirigen a
mejorar las condiciones de vida materiales, así como las ineficiencias
de las políticas.
49 Ibíd. Págs. 44-46.
43
Sin embargo, la cultura de participación social, en sus dos vertientes,
ha funcionado bajo el esquema clientelar;50
por ello se puede decir,
que el gobierno y el Estado no tienen de qué preocuparse por la
coacción que pudieran ejercer estas organizaciones en su contra;
sino al contrario, los nuevos grupos emergentes, representan
oportunidades para que el Estado capte nuevas lealtades y pueda
ejercer un control político e ideológico para lograr la subordinación
social y legitimar sus acciones.
En cuanto a la tipología de las organizaciones sociales, existe una
gran diversidad. Ésta nos proporciona una idea de cómo se encuentra
conformado el tejido social.51
Con base en las actividades que
desarrollan, las organizaciones se clasifican de la siguiente manera:
1) Asistencia y filantropía.
2) Autoayuda.
3) Promoción para el bienestar y desarrollo humano.
50 El esquema clientelar se entiende como “recibir algo a cambio de algún beneficio”. 51 Ibíd. Pág. 50.
44
4) Intervenciones estatales y privadas, gestión de servicios
públicos y protección civil.
5) Denuncias y demandas.
6) Financiamiento.
Las organizaciones sociales que han surgido al margen del control
del Estado con la iniciativa de los ciudadanos, y que se caracterizan
además, por el tipo de participación que promueven en su interior, se
clasifican en: organizaciones populares y organizaciones civiles. El
interés de las primeras es la vivienda popular.
Para Chávez y Castro, las organizaciones civiles, también conocidas
como no gubernamentales, son “agrupaciones no estatales,
voluntarias, que tienen por razón de ser la atención de problemas
sociales, producen riquezas no mercantiles, son creadoras y
transmisoras de nuevos valores, además se autogobiernan y actúan
como intermediarios entre la población y las instancias de gobierno”.52
52 Ibíd. Pág. 58
Estas organizaciones se han convertido en un medio eficaz para la
denuncia de las violaciones a los derechos humanos, el fomento de la
45
conciencia en diferentes causas como las humanitarias y las
ecológicas. Desde una perspectiva en materia de la protección civil,
este tipo de organizaciones debería jugar un papel importante en el
fomento de la cultura preventiva de la sociedad para afrontar casos
de desastres, así como en la gestión, vigilancia, denuncia y exigencia
ante las diferentes instancias gubernamentales del cumplimiento de
las demandas de la sociedad en esta materia. En otras palabras, al
menos se debe exigir el cumplimiento de la norma de los actores
sociales que intervienen en un proceso de este tipo.
c) Protección civil.
Como ya se ha citado, muchas instituciones y organizaciones
internacionales toman como origen de la protección civil, los
Convenios de Ginebra I y II de 1949, que protegen durante la guerra,
a los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña y a
los náufragos de las fuerzas armadas en el mar, respectivamente.
Sin embargo, la mayoría de conceptos empíricos relacionados con la
protección civil en nuestro país, se encuentran plasmados en las
leyes y normas que existen de la materia. La falta de homologación
en los conceptos que manejan las diferentes organizaciones públicas,
46
contribuye a que se presenten confusiones en el actuar y a la dilución
de las responsabilidades de los actores sociales que intervienen en
este tipo de problemas. La existencia de diferentes definiciones de los
mismos términos es muy común, la podemos encontrar en muchas
partes. Aunque se considera imposible encontrar definiciones
idénticas del mismo concepto, los elementos contenidos en éstas,
deben al menos, mostrar una tendencia a que la definición del
concepto llegue a ser universalizable. Ya que existe el problema que,
las simples diferencias entre las definiciones de los conceptos, se
traducen en desacuerdos, y en ocasiones muy graves.53
El primer concepto a revisar es el de Protección Civil, así tenemos
que, en materia Federal, la definición de protección civil es: “el
conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la
prevención, auxilio y recuperación de la población ante la
eventualidad de un desastre”.54
Para el Distrito Federal, protección civil es: “el conjunto de recursos
humanos, materiales y de sistema que permiten la salvaguarda de la
53 Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Op. cit. Pág. 45. 54 Ley General de Protección Civil. D.O.F. 12 de mayo de 2000. Última Reforma D.O.F. 24 de abril de 2006. Art. 3°.
47
vida, la salud y el entorno de una población ante situaciones de
emergencia o desastre”.55
Y para el Estado de Sonora, protección civil: “es el conjunto de
principios, normas, acciones, procedimientos, conductas incluyentes,
solidarias, participativas y corresponsables que llevan a cabo
coordinada y concertadamente la sociedad y las autoridades, para la
prevención, mitigación, preparación, auxilio, apoyo, rehabilitación,
restablecimiento y reconstrucción relacionada con la salvaguarda de
la integridad física de las personas, sus bienes y entorno, frente a la
eventualidad o presencia de un riesgo, emergencia, siniestro o
desastre”.56
Al revisar las características esenciales de las definiciones citadas,
podemos entender que la protección civil es: el conjunto de acciones
que llevan a cabo las organizaciones públicas creadas para
salvaguardar la vida de las personas, la salud, sus bienes y el
entorno; ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en el
ejercicio de sus funciones; en coordinación y corresponsabilidad con
55 Ley de protección civil para el Distrito Federal. G.O.D.F. 23 Julio de 2002. Art. 3°, Frac. XXIV. 56 Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. B.O.G.E.S. 3 de Octubre de 2005. Art. 2°, Frac. XXIV.
48
las organizaciones privadas, sociales y la población en general,
mediante la elaboración de programas preventivos, de auxilio y de
recuperación, así como su implementación, puesta en operación y
evaluación, con sustento y apego estricto en la legalidad, los valores
y la técnica .57
Las principales características de este concepto son:
1) Las funciones y responsabilidades de salvaguardar la vida, la
salud y las propiedades de las personas y la preservación del
medio ambiente, ante situaciones que pueden ir desde la
presencia de riesgos, hasta las situaciones de desastre, son
asignadas a las organizaciones públicas, en sus diferentes
niveles de gobierno, y que son creadas ex-profesamente
para ello.
2) Los recursos públicos asignados a estas organizaciones,
deben ser suficientes, al menos, para cumplir con las
funciones que les asigna la ley.
57 Concepto propio.
49
3) Sin embargo, al mencionar la coordinación y
corresponsabilidad de las organizaciones públicas con las
organizaciones sociales y la población, se considera el
fomento de una cultura de participación ciudadana en materia
de protección civil.
4) En términos de responsabilidad, ésta debe estar incluida y ser
compartida en forma ponderada entre los actores sociales y
de acuerdo con su participación en las diferentes etapas o
situaciones donde aparezcan.
5) Al mencionar que todas las acciones de los actores sociales
deben estar sustentadas en la legalidad y la técnica, se trata
de garantizar que las decisiones tomadas y los modos de
actuar, sean atendiendo a la ética pública, de manera
responsable y con una orientación al bienestar de la
población.
En cuanto al término riesgo, éste se considera como una probabilidad
de que ocurra un daño, éste es asociado a un agente destructivo o
50
fenómeno perturbador.58
Sus características son dinámicas, ya que
cambia en la medida en que los factores que lo producen se
modifican. Posee un carácter social porque surge del proceso de
interacción continua y permanente entre la comunidad humana y su
entorno.
Por lo tanto, es válido considerar que ningún sitio se considera libre
de riesgos. Garza Salinas59
recomienda que para la elaboración de
los mapas de riesgos, se usen tres términos para representarlos, de
acuerdo con su distribución espacial, estos son: puntos de riesgo,
zonas de riesgo y región de riesgo. El primero, para identificar
espacios físicos específicos, tales como inmuebles. El segundo, para
agrupar un conjunto de puntos de riesgos concentrados en una
determinada área, como por ejemplo una colonia. Y el tercero, para
agrupar un conjunto de zonas de riesgo identificados en una
localidad, como podría ser un sector o municipio.
La vulnerabilidad es la condición de afectación, definida por el riesgo,
en la que se encuentran las personas, sus bienes y su entorno, ante
58 Concepto citado de forma clara en las leyes de protección civil general y del Estado de Sonora. 59 Garza Salinas, Mario A. “Protección civil y participación ciudadana”.
Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal No. 65. México. 2002. Págs. 66-67.
51
la ocurrencia de un evento destructivo; por lo tanto, también es
dinámica, debido a que su nivel cambia en la medida en que cambian
los riesgos con los que se encuentra relacionada. Esto se puede
explicar a partir de que este concepto debe considerar las
condiciones físicas, económicas, sociales, políticas, técnicas,
culturales, educativas y ecológicas particulares, de cada lugar; con el
fin de identificar un probable estado de afectación lo más completo
posible, ante la presencia de riesgos. Y con esta información, definir
estrategias eficaces en materia de prevención y manejo de desastres.
La emergencia es una situación donde las condiciones de vida y el
medio ambiente normales han sido alterados por la presencia de un
peligro o desastre y que requiere de acciones de respuesta
inmediatas con el empleo de los recursos que se tengan disponibles.
Daño: es el efecto adverso para la salud, la seguridad o el medio
ambiente y que se puede manifestar en pérdidas materiales o
humanas, deterioro de la calidad de vida, lesiones físicas como
heridas, o bien sociales, como el desprestigio; enfermedades y
disminución de la esperanza de vida.
52
El desastre, también tiene varios conceptos como: “El estado en que
la población de una o más entidades federativas, sufre severos daños
por el impacto de una calamidad devastadora, de tal manera que la
estructura social se desajusta y se impide el cumplimiento de las
actividades esenciales de la sociedad, afectando el funcionamiento
de los sistemas de subsistencia.”60
En esta definición, llama la
atención lo que se entendería por calamidad devastadora. Ésta se
podría entender como un fenómeno que ocasiona daños a una
comunidad, de tal magnitud, que transforma radicalmente las
condiciones de vida normales a condiciones de emergencia o
desastre.
Para el Distrito Federal, el desastre es: “Un evento súbito y nocivo
que rebasa la capacidad de respuesta del sistema.”61
Se trata de un
concepto muy general, subjetivo y vago.
En el Estado de Sonora, el concepto de desastre que se encuentra en
su legislación es: “Un evento ocasionado por uno o varios agentes
60 Ley General de Protección Civil, Op. Cit. Art. 3°. 61 Ley de Protección Civil para el Distrito Federal, Op. Cit. Art. 3°.
53
destructivos que genera daños severos impidiendo las actividades
ordinarias de una comunidad.”62
Para Garza Salinas, el desastre es: “un proceso destructivo
provocado por un fenómeno de origen natural o humano, que está en
función del tiempo y el espacio, que impacta directamente a la
sociedad en sus bienes, servicios o medio ambiente como
consecuencia de las condiciones de vulnerabilidad y situaciones de
riesgo que prevalecen y a las que están expuestas, produciendo
graves daños masivos a ésta.”63
En ese sentido, desastre: es el estado o situación de un lugar, donde
se presentan daños severos ocasionados por agentes destructivos o
fenómenos perturbadores de origen natural o antropogénicos, que se
conjugan con las condiciones de riesgo y vulnerabilidad que existen
en la localidad y que afectan las condiciones normales de vida de las
personas, como su salud sus bienes y los servicios, así como su
entorno o medio ambiente.64
62 Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora, Op. Cit. Art. 2°. 63 Garza Salinas, Mario A. Op. Cit. Pág. 64. 64 Concepto de elaboración propia.
54
Por su trascendencia dentro de este trabajo, se puntualiza en el
concepto de agente destructivo. Se dice que los agentes destructivos,
también llamados fenómenos perturbadores, que dan origen a los
desastres, son clasificados en dos tipos por la Ley General de
Protección Civil: naturales y antropogénicos.
Los agentes destructivos naturales son:
Fenómeno Geológico: “Calamidad que tiene como causa las acciones
y movimientos violentos de la corteza terrestre. A esta categoría
pertenecen los sismos o terremotos, las erupciones volcánicas, los
tsunamis o maremotos y la inestabilidad de suelos, también conocida
como movimientos de tierra, que pueden adoptar diferentes formas:
arrastre lento o reptación, deslizamiento, flujo o corriente, avalancha o
alud, derrumbe y hundimiento”.65
Fenómeno Hidrometeorológico: “Calamidad que se genera por la
acción violenta de los agentes atmosféricos, tales como: huracanes,
inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de
65 Ley General de Protección Civil. D.O.F. 12 de mayo de 2000. Última Reforma D.O.F. 24 de abril de 2006. Art. 3°.
55
nieve, granizo, polvo y electricidad; heladas; sequías y las ondas
cálidas y gélidas”.66
Los agentes destructivos antropogénicos, son:
Fenómeno Químico-Tecnológico: “Calamidad que se genera por la
acción violenta de diferentes sustancias derivadas de su interacción
molecular o nuclear. Comprende fenómenos destructivos tales como:
incendios de todo tipo, explosiones, fugas tóxicas y radiaciones.” 67
Fenómeno Sanitario-Ecológico: “Calamidad que se genera por la
acción patógena de agentes biológicos que atacan a la población, a
los animales y a las cosechas, causando su muerte o la alteración de
su salud. Las epidemias o plagas constituyen un desastre sanitario en
el sentido estricto del término. En esta clasificación también se ubica
la contaminación del aire, agua, suelo y alimentos.” 68
Fenómeno Socio-Organizativo: “Calamidad generada por motivo de
errores humanos o por acciones premeditadas, que se dan en el
66 Ibídem. 67 Ibídem. 68 Ibídem.
56
marco de grandes concentraciones o movimientos masivos de
población.” 69
Al revisar las definiciones de algunos conceptos en las legislaciones
federal y locales, en materia de protección civil, se encontró que no
son iguales, tal es el caso del propio concepto de protección civil.
La falta de homologación de éste y otros conceptos en las leyes que
legislan lo mismo en diferentes localidades, es un factor que
contribuye a que algunos actores sociales tales como los servidores
públicos de instituciones encargadas de la protección civil y los
dueños de establecimientos mercantiles o de servicio social,
incumplan con las leyes de la materia, en lo que se refiere a la
prevención, convirtiendo los establecimientos en lugares con alto
grado de vulnerabilidad y riesgo para los usuarios o beneficiarios de
los servicios prestados.
Con relación a las etapas en que se materializa la protección civil,
una de sus partes medulares que siempre ha tenido una gran
relevancia es, la prevención. En la medida que ésta aumente su
eficacia, disminuirán las condiciones de riesgo y vulnerabilidad de las
69 Ibídem.
57
zonas o lugares afectables, los recursos humanos y materiales a
emplear en las acciones de auxilio y de recuperación serán menores;
en otras palabras, la prevención busca que el impacto de los eventos
desastrosos sobre la población y su entorno sea mínimo.
En ese contexto, el concepto de prevención escrito en la legislación
federal y local, es compartido por algunos expertos en la materia, así
que podríamos entenderlo como: todas aquellas acciones,
debidamente planeadas y dispuestas con anticipación, orientadas a
reducir riesgos, así como evitar o disminuir los efectos del impacto de
los agentes destructivos sobre la las personas, sus bienes, la planta
productiva, los servicios públicos y el medio ambiente.
De acuerdo con la Ley de protección civil para el Distrito Federal, La
mitigación se encuentra definida como: “las medidas tomadas con
anticipación al desastre y durante la emergencia, para reducir su
impacto en la población, bienes y entorno”. En este sentido, este
concepto aparece en dos etapas de la protección civil; en la
prevención, al tratar de reducir los riesgos y en la etapa de auxilio, al
tratar de disminuir los efectos del impacto de los agentes destructivos.
Sin embargo, en un marco decisorio, la mitigación es más bien un
concepto de prevención.
58
La etapa de auxilio, se podría entender como las acciones destinadas
a salvar, rescatar a las personas y con fines asistenciales; así como
preservar sus bienes, servicios vitales y medio ambiente; que son
puestas en operación como respuesta al impacto de agentes
destructivos que dan origen a situaciones de emergencia.
La planeación del uso de los recursos, llevada a cabo en la etapa de
prevención juega un papel de suma importancia, ya que se ha
organizado y capacitado a las diferentes instituciones, organizaciones
y a la población, para hacer frente de manera eficaz a este tipo de
situaciones. Cuando se hace referencia al hecho de enfrentar las
situaciones de desastre de manera eficaz, se debe entender como la
mitigación máxima de los daños, objetivo que debe estar planteado
durante la etapa de prevención.
La etapa de recuperación se refiere a: las acciones posteriores al
desastre, orientadas a la reparación de los daños y reconstrucción del
entorno, para recuperar las condiciones normales y seguras de vida
de la población. En esta etapa, es importante capitalizar las
experiencias que fueron vividas e integrarlas nuevamente a la
59
planeación en la etapa de prevención para disminuir los riesgos y las
condiciones de vulnerabilidad de la sociedad.
Como se puede apreciar, la prevención refleja su acción en todas las
etapas de la protección civil, en este sentido, es muy importante que
los actores sociales que intervienen en este proceso se encuentren
concienciados, organizados, capacitados y cuenten y consideren los
diferentes recursos internos y externos a su localidad, todo esto, con
apego a los marcos jurídico y técnico que giran en torno a la
protección civil.
d) Responsabilidad social de las empresas.
La rendición de cuentas no es exclusiva para el sector público. Los
gobiernos, medios y activistas cada vez exigen más a las empresas
una rendición de cuentas sobre las consecuencias sociales de sus
actividades.
60
Para Porter y Kramer70
, la responsabilidad social corporativa
representa una ventaja competitiva para las empresas cuando logran
identificar los problemas sociales que están relacionados con la
cadena de valor de sus productos y servicios. La incorporación en las
estrategias de la empresa en el largo plazo, de la responsabilidad
social compartida orientada a resultados que tengan un impacto real
e importante en la sociedad, logra que alcancen posiciones de
liderazgo en el mercado.
Existen cuatro argumentos que sustentan la tesis de la
responsabilidad social corporativa:
1) Obligación moral: se considera que las empresas deben
hacer lo correcto, es decir, deben ser buenas ciudadanas.
“lograr el éxito comercial en forma que honren los valores
éticos y respeten a las personas, las comunidades y el
ambiente natural.”71
70 Porter, Michael E., Kramer, Mark R. “Estrategia y sociedad. El vínculo
entre ventaja competitiva y responsabilidad social corporativa”. México. Harvard Business Review. Feb. 2010. Págs. 84-98.
71 Ibídem. Objetivos del Business for Social Responsibility, la principal asociación de actividades de Responsabilidad Social Corporativa sin fines de lucro de los Estados Unidos.
61
2) Sustentabilidad: orientada a la protección del medio ambiente
y el desarrollo de las comunidades. “Satisfacer las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de
las futuras generaciones para cubrir sus propias
necesidades.”72
3) Licencia para operar: toda empresa requiere permisos de los
gobiernos y comunidades para realizar sus actividades de
negocios.
4) Reputación: habla del valor de la marca que tiene la empresa.
Una buena reputación incrementa el valor de las acciones.
Porter y Kramer afirman que “las corporaciones no son responsables
de todos los problemas del mundo, ni tienen los recursos suficientes
para resolver todos ellos”.73
72 Ibídem. Definición del primer ministro noruego Gro Harlem Brundetland,
usada por el World Business Council for Sustainable Development.
Sin embargo, cada empresa puede
identificar el conjunto particular de problemas sociales para el que
esté mejor equipada para ayudar a resolver y del que puede obtener
el mejor beneficio competitivo. En este sentido, la priorización de los
problemas sociales por parte de la empresa es importante. Porter y
73 Ibídem.
62
Kramer los clasifican en: problemas sociales genéricos, impactos
sociales de la cadena de valor y dimensiones sociales del contexto
competitivo.
Priorizando los problemas sociales.
Problemas sociales
genéricos
Impactos sociales
de la cadena de valor.
Dimensiones sociales del
contexto competitivo.
Problemas sociales que no son afectados significativamente por las operaciones de una empresa ni afectan materialmente su competitividad a largo plazo.
Problemas sociales que son significativamente afectados por las actividades de una empresa en el curso habitual de sus negocios.
Problemas sociales en el entorno externo que afectan significativamente los impulsores subyacentes de la competitividad de una empresa en los lugares donde opera.
Fuente: Porter, Michael E., Kramer, Mark R.
En este contexto, este concepto es aplicable en nuestro país, no sólo
a las grandes corporaciones, sino también a los establecimientos
mercantiles y para la atención social. La ventaja competitiva que no
ven y que los puede situar en un lugar privilegiado en el mercado, es
prestar sus servicios con los estándares de seguridad más altos.
Incorporar a su cadena de valor, la seguridad y la protección civil.
63
La aplicación de estos conceptos tendría dos efectos importantes, el
primero es que lograrían la preferencia de clientes y beneficiarios; y el
segundo es que obligarían a los competidores a mejorar sus servicios
y estándares de seguridad y de protección civil para disputar el
mercado. Aunque existen en la legislación las normas que deben
cumplir estos establecimientos para que las autoridades autoricen su
operación, la cultura actual se basa en la evasión y la elusión de la
norma con la idea errónea de ahorros importantes en los costos; sin
embargo, esta situación conduce a correr enormes riesgos que
pueden llevar a situaciones desastrosas. Es necesario que se
fomente un cambio en la cultura de las empresas, donde rija, además
de la norma legal, la obligación moral, para generar y conservar una
buena reputación y lograr así una ventaja competitiva correlacionada
con el beneficio y la responsabilidad social.
e) El tipo ideal como un medio para el estudio del problema.
El tipo ideal, usado ampliamente por Weber74
74 Harmon, Michael M., Mayer, Richard T. Op. cit. Págs. 106-109.
para describir los
conceptos de burocracia y capital, es una herramienta que es objetiva
en el sentido de ser independiente tanto del observador como del
objeto de estudio. Es una herramienta que otros observadores
64
pueden usar para ver los mismos fenómenos y llegar a conclusiones
similares.
El tipo ideal es una construcción mental, donde “Ideal” se refiere
únicamente a “idea”, a la mente. Para su construcción se vale de
redactar una lista de peculiaridades que han de ser características y
estar relacionadas. Es más claro cuando se habla de describir esas
peculiaridades, sin hacer uso de adjetivos que sólo dan subjetividad.
El tipo ideal no existe en el mundo real en ningún sentido, no debe
confundirse con realidad objetiva, aunque tenga validez objetiva; ya
que aquél es una mera construcción del observador y por lo tanto
limitada a sus intereses y su entorno histórico; sin embargo, aparece
como una manifestación de la realidad social en su conjunto.
De acuerdo con Weber,75
75 Ibídem.
el concepto de tipo ideal es manejado al
menos en dos formas: una para señalar la tendencia paradigmática y
la otra para hacer una descripción particular. En este último caso, el
tipo ideal nunca es un fin, sino sólo un medio; el análisis lógico
comienza solamente cuando se ha establecido el tipo ideal; sin
embargo, el tipo ideal rara vez está completo.
65
MARCO NORMATIVO FEDERAL.
El vector normativo nacional, relacionado con la protección civil y las
funciones genéricas que se desprenden de él en la materia, se
describen a continuación:
a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El congreso tiene la facultad de expedir las leyes que establezcan las
bases para que coordinen sus acciones los tres niveles de gobierno
en materia de protección civil.76
El Distrito Federal considera dentro de sus Estatutos de Gobierno,
normar la protección civil.77
Las disposiciones normativas complementarias de protección civil que
expidan las entidades federativas, permanecen vigentes, siempre y
cuando se sujeten a lo que establezca la ley de la materia.78
76 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 73, Fracción XXIX-I. Última reforma 24-08-2009. 77 Ibíd. Art. 122, Inciso C. 78 Ibíd. Art. Segundo Transitorio.
66
Además que, sin excepción alguna, todo funcionario público, antes de
tomar posesión de su cargo, prestará la protesta de guardar la
Constitución y las leyes que de ella emanen.79
b) Ley General de Protección Civil.
En la Ley General de Protección Civil, se establecen las bases para la
coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas y los
Municipios en materia de protección civil.80
El propósito esencial de la política a seguir en materia de protección
civil, es promover la prevención y el trabajo independiente y
coordinado de los gobiernos locales.81
Esta ley también describe como se integra el Sistema Nacional de
Protección Civil, sus objetivos y fines.82
79 Ibíd. Art. 128. 80 Ley General de Protección Civil, Op. Cit. Art. 1. 81 Ibíd. Art. 2. 82 Ibídem.
67
c) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
La conducción, ejecución y coordinación de las políticas y programas
de protección civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de
Protección Civil, están a cargo de la Secretaría de Gobernación,
donde participan los tres niveles de gobierno, instituciones y
organismos del sector privado y social. Las políticas y programas
están orientados a la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la
población en situaciones de desastre.83
d) Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación.
Esta Secretaría cuenta con una unidad administrativa denominada
Coordinación General de Protección Civil y ésta, a su vez, cuenta
con: La Dirección General de Protección Civil y la Dirección General
para el Fondo de Desastres Naturales.84
83 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Art. 27. Fracción XXIV. Última reforma 17-06-2009. 84 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación. Art. 2. Última actualización 16-08-2005.
68
Entre las atribuciones que tiene la Coordinación General de
Protección Civil con los tres niveles de gobierno, se encuentran:85
1) Promover la elaboración y actualización de sus programas de
protección civil correspondientes. Que va relacionado con la
supervisión para mantener actualizado el Atlas Nacional de
Riesgos y con la coordinación de acciones de protección civil
que incluyan a las organizaciones civiles y la sociedad, bajo
la tutela del Consejo Nacional de Protección Civil.
2) Fomentar la cultura de protección civil en la sociedad,
mediante campañas masivas de comunicación social.
3) Promover la investigación y la difusión de los resultados en
materia de protección civil. Atribución de gran peso, ya que
los resultados pueden afectar sustancial e intrínsecamente a
la cultura en esta materia y modificar las formas y alcances
de la capacitación del capital humano.
4) Impulsar el desarrollo del Sistema Nacional de Información
para la Protección Civil. Ya que, contar con la información y
85 Ibíd. Art. 10.
69
su gestión en forma oportuna, permiten una toma de
decisiones efectiva. La promoción de un Sistema de
Información de Riesgos que mantenga informada a la
población de manera permanente, puede formar parte del
mismo Sistema Nacional.
5) Proponer e impulsar el establecimiento de un marco legal que
de sustento a la protección civil. Es decir, a medida que se
investigue en esta materia y se difundan los resultados, el
marco legal que sustenta esta actividad tendrá que sufrir
modificaciones, ya que, por principio de cuentas, las
organizaciones, la logística y las formas de atender los
problemas por las instituciones y la sociedad, cambiarán; por
este motivo, el marco legal deberá ser revisado y adaptado
periódicamente.
6) Promover la creación de infraestructura, así como la dotación
del equipo de protección civil. Es indudable que para poner
en marcha las fases de la protección civil (prevención, auxilio
y recuperación), se requiere infraestructura, equipo y
asignación de recursos. Esto nos conduce a que,
necesariamente, los resultados del Programa Nacional de
70
Protección Civil deben ser evaluados con relación al Plan
Nacional de Desarrollo.
7) Algunas otras atribuciones que se encuentran en el marco del
Fondo de Desastres Naturales, que para efectos de este
trabajo no se tomarán en cuenta.
Atribuciones de la Dirección General de Protección Civil:86
1) Integrar, coordinar y supervisar el Sistema Nacional de
Protección Civil;
2) Verificar y emitir opinión sobre los resultados del Programa
Nacional de Protección Civil, con relación al Plan Nacional de
Desarrollo y, en su caso, proponer lo necesario para corregir
desviaciones;
3) Proponer políticas y estrategias para el desarrollo de
programas específicos de protección civil;
86 Ibíd. Art. 32.
71
4) Llevar a cabo programas para el fomento de una cultura de
protección civil en la sociedad;
5) Establecer la coordinación con las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal, que le permitan dirigir
las tareas de protección civil;
6) Participar en la coordinación en materia de protección civil,
con los tres niveles de gobierno y la concertación de
instituciones y organismos privados y sociales.
7) Dirigir los Centros de Información y Comunicación y el
Nacional de Operaciones, en materia de desastres naturales;
8) Participar con el Centro Nacional de Prevención de
Desastres;
9) Llevar el registro nacional de organizaciones de voluntarios
sociales y privadas que participen en acciones de protección
civil;
La Secretaría de Gobernación cuenta con el Centro Nacional de
Prevención de Desastres, que es un órgano administrativo
72
desconcentrado,87que tiene por objeto estudiar, desarrollar, aplicar y
coordinar tecnologías para la prevención y mitigación de desastres y
sus efectos; promover la capacitación profesional y técnica sobre la
materia, así como apoyar la difusión de medidas de preparación y
autoprotección a la población ante la contingencia de un desastre.88
Las atribuciones que tiene este Centro son: 89
1) Realizar investigaciones en materia de prevención de
desastres y protección civil, a nivel nacional e internacional;
instrumentar y operar redes de monitoreo y pronóstico de
riesgos, así como difundir los resultados en los tres niveles de
gobierno y en la población en general. Además de integrar un
acervo de información que facilite a las autoridades y a las
instituciones, el estudio de temas específicos de prevención
de desastres.
2) Capacitar a los profesionales, especialistas y técnicos
mexicanos en materia de protección civil y prevención de
desastres; así como asesorar y prestar apoyo a los
87 Ibíd. Art. 36. 88 Ibíd. Art. 89. 89 Ibíd. Art. 90.
73
organismos e instituciones del Sistema Nacional de
Protección Civil en aspectos técnicos de la prevención de
desastres;
3) Promover el desarrollo de programas de coordinación y
colaboración en materia de prevención de desastres, así
como apoyar a los consejos estatales de protección civil en la
formulación de sus programas de prevención de desastres.
El Centro cuenta con una Junta de Gobierno que tiene dentro de sus
atribuciones:90 establecer las políticas generales y definir las
prioridades a las que deberá sujetarse el Centro, en congruencia con
los programas de protección civil y de prevención de desastres.91
La Secretaría de Gobernación cuenta además, con la Unidad para el
Desarrollo Político, que dentro de sus atribuciones, se encarga de
desarrollar programas para promover la participación ciudadana en la
elaboración y evaluación de políticas públicas.92 Y con la Unidad para
la Atención de las Organizaciones Sociales93
90 Ibíd. Art. 92.
que atiende las
91 Ibid. Art. 93. 92 Ibíd. Art. 10Bis. 93 Ibíd. Art. 14.
74
peticiones que formulan las instituciones y organizaciones políticas,
sociales y civiles.
Por otro lado, “los concesionarios de estaciones radiodifusoras
comerciales y los permisionarios de estaciones culturales y de
experimentación, están obligados a transmitir gratuitamente y de
preferencia, los boletines de cualquier autoridad que se relacionen
con la seguridad o defensa del territorio nacional, la conservación del
orden público, o con medidas encaminadas a prever o remediar
cualquier calamidad pública”;94 y esto es vigilado por la Dirección
General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de
Gobernación.95
Sistema Nacional de Protección Civil.
1) El Sistema Nacional de Protección Civil es “un conjunto
orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales,
métodos y procedimientos que establecen las dependencias y
entidades del sector público entre sí, con las organizaciones
de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con
94 Ley Federal de Radio y Televisión. Art. 60. Última reforma 19-06-2009. 95 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación. Op. Cit. Art. 25.
75
las autoridades de los estados, el Distrito Federal y los
municipios, a fin de efectuar acciones coordinadas,
destinadas a la protección contra los peligros que se
presenten y a la recuperación de la población, en la
eventualidad de un desastre”.96
2) Se integra por el Presidente de la República, el Consejo
Nacional, las Dependencias, Organismos e Instituciones de la
Administración Pública Federal; el Centro Nacional de
Prevención de Desastres, los grupos voluntarios, vecinales y
no gubernamentales, y los sistemas de protección civil de las
entidades federativas, del Distrito Federal y de los
municipios.97
3) El objetivo del Sistema Nacional de Protección Civil es:
“proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de
un desastre, provocado por agentes naturales o humanos, a
través de acciones que reduzcan o eliminen la pérdida de
vidas, la afectación de la planta productiva, la destrucción de
bienes materiales, el daño a la naturaleza y la interrupción de
96 Ley General de Protección Civil, Op. Cit. Art. 9. 97 Ibíd. Art. 11.
76
las funciones esenciales de la sociedad, así como el de
procurar la recuperación de la población y su entorno a las
condiciones de vida que tenían antes del desastre”.98
4) El propósito principal del Sistema Nacional de Protección
Civil, es promover la educación para la autoprotección y el
autocuidado en la sociedad. Esta medida preventiva, la lleva
a cabo en los tres órdenes de gobierno, mediante la
formulación e implementación de diversos proyectos y
programas; donde se incluyen aspectos como: la realización
de simulacros en los lugares con mayor afluencia de
personas, campañas masivas de difusión, la investigación
mediante la instrumentación y ampliación de los sistemas ya
existentes, para medir los fenómenos perturbadores y la
construcción de un acervo técnico y científico sobre temas de
la materia.
5) La coordinación ejecutiva del Sistema Nacional de Protección
Civil recae en la Secretaría de Gobernación, la cual, además
de las funciones ya citadas, se encarga de:99
98 Ibíd. Art. 10.
emitir las
99 Ibíd. Art. 12.
77
Normas Oficiales Mexicanas en materia de Protección Civil y
realizar las gestiones para incorporar esta materia en el
sistema educativo nacional.
e) Ley General de Educación.
La determinación y autorización de los planes y programas de estudio
para la educación básica, y la de formación de maestros, así como la
elaboración y actualización permanente de los libros de texto
gratuitos, corresponde exclusivamente a la autoridad educativa
federal.100
Además, fijar los lineamientos generales a los que deberán
ajustarse los consejos de participación social.
Los consejos de participación social, son los responsables de llevar a
cabo las acciones de participación, coordinación y difusión necesarias
para la protección civil y la emergencia escolar.101
100 Ley General de Educación. D.O.F. 13 de julio de 1993. Última reforma D.O.F. 22 de junio de 2009. Arts. 12, 48
Se integran con los
diferentes actores, de acuerdo con su nivel de organización. Éstos
son: el Consejo Escolar de Participación Social, el Consejo Municipal
de Participación Social, el Consejo Estatal de Participación Social y la
101 Ibíd. Arts. 69-71.
78
propuesta de un Consejo Nacional de Participación Social en la
Educación.
Consejos análogos al Consejo Escolar de Participación Social,
“podrán operar en las escuelas particulares de educación básica”.102
f) Ley Federal de Radio y Televisión.
En materia de medios de comunicación, se encuentra reservado un
tiempo de 30 minutos para transmitir en forma gratuita, por radio y
televisión, contenidos educativos, culturales y de orientación social. El
material debe ser proporcionado por la Dependencia que señale el
Ejecutivo Federal.103
102 Ibíd. Art. 69.
En ese mismo orden de ideas, estos medios se
obligan a transmitir en forma gratuita y con preferencia, los boletines
de cualquier autoridad, relacionados con la seguridad o defensa del
territorio nacional, la conservación del orden público o para remediar
cualquier calamidad pública. En estas circunstancias y cuando se
trate de transmitir información de trascendencia para la nación, todas
103 Ley Federal de Radio y Televisión. D.O.F. 19 de enero de 1960. Última reforma D.O.F. 19 de junio de 2009. Art. 59.
79
las estaciones de radio y televisión en el país estarán obligadas a
encadenarse, a juicio de la Secretaría de Gobernación.104
g) Ley General de Salud.
De acuerdo con esta ley, los servicios de salud se encuentran
definidos como: “todas aquellas acciones realizadas en beneficio del
individuo y de la sociedad en general, dirigidas a promover y restaurar
la salud de la persona y de la colectividad.”105 La atención médica
forma parte de ellos,106 y ésta deberá tener preferencia por los grupos
vulnerables.107
Una de las finalidades del derecho a la protección de la salud, es la
satisfacción eficaz y oportuna de las necesidades de la población.108
104 Ibíd. Art. 60, 62.
La atención médica integral, constituida por las actividades
preventivas, curativas, paliativas y de rehabilitación; incluyendo la
105 Ley General de Salud. D.O.F. 7 de febrero de 1984. Última reforma D.O.F. 30 de diciembre de 2009. Art. 23
106 Ibíd. Art. 32. 107 Ibíd. Art. 3. 108 Ibíd. Art. 2.
80
atención de urgencias, son consideradas como servicios básicos de
salud.109
La salud ocupacional, el saneamiento básico y la asistencia social,
también son materia de la salubridad general.110
Los usuarios de los servicios de salud son todas aquellas personas
que requieren y pueden obtener los que prestan los sectores público,
social y privado, de acuerdo con cada modalidad establecida en la
normatividad. Esta prestación de servicios, tendrá que ser oportuna,
de calidad, respetuosa y responsable tanto profesional como
éticamente.111
Por otro lado, todos los mexicanos tienen derecho a ser incorporados
al Sistema de Protección Social en Salud, sin importar su condición
social. Se considera a la protección social en salud como: “un
mecanismo por el cual el Estado garantizará el acceso efectivo,
oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilización y sin
discriminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y
hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades de
109 Ibíd. Art. 27. 110 Ibídem. 111 Ibíd. Art. 50-51.
81
salud…”,112
sin embargo, este concepto se limita a prestar atención
de primero y segundo niveles.
La elaboración de programas y actividades para promover la
colaboración de instituciones públicas, sociales y privadas; así como
profesionales, técnicos y auxiliares para la salud y de la población en
general; para la prevención y control de enfermedades y accidentes,
le corresponde a la Secretaría de Salud, sin perjuicio de lo que dicten
las leyes laborales y de seguridad social.113
Las acciones para la prevención de accidentes deben estar basadas
en la investigación y orientadas a identificar las causas más comunes
que los generan y la atención que se requiere, con el fin de definirlas
e incluirlas en los programas de educación para la salud.114
Tratándose de situaciones de emergencia o catástrofe que afecten al
país, las medidas para prevenir y combatir los daños a la salud, serán
dictadas por la Secretaría de Salud.115
112 Ibíd. Art. 77 bis 1. 113 Ibíd. Art. 133. 114 Ibíd. Art. 163. 115 Ibíd. Art. 181.
82
La desocupación o desalojo de casas, edificios y establecimientos;
así como la prohibición en forma total o temporal de actos de uso o
servicios, llevados a cabo en situaciones en que se pone en peligro la
salud de las personas; son consideradas medidas de seguridad
sanitaria.116
En forma general, para proporcionar servicios de salud de calidad a
toda la población, se encuentra constituido el Sistema Nacional de
Salud.117 Y específicamente, en el tema relacionado con la salud
ocupacional, la Secretaría de Salud cuenta con un órgano
desconcentrado, denominado Comisión Federal para la Protección
contra Riesgos Sanitarios, que dentro de sus competencias se
encuentra proponer la política nacional en diversas materias, así
como su instrumentación.118
h) Ley General de Desarrollo Social.
En esta ley se regula la prestación de los bienes y servicios
contenidos en los programas sociales, dentro de los cuales se
encuentra el programa de estancias infantiles para apoyar a madres
116 Ibíd. Arts. 404,411-412. 117 Ibíd. Arts. 5-6. 118 Ibíd. Art. 17 bis.
83
trabajadoras, que tiene a su cargo la Secretaría de Desarrollo
Social.119
Los gobiernos de las entidades federativas, pueden convenir
programas sociales con el gobierno federal y con sus municipios.120
Las organizaciones a las que pertenezcan servidores públicos, sus
cónyuges o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por
afinidad o civiles, no podrán recibir fondos públicos para operar
programas sociales.121
La verificación del cumplimiento de metas y la correcta aplicación de
los fondos públicos asignados a los programas sociales, le
corresponde a la Contraloría Social. Este organismo, dentro de sus
funciones, puede presentar las quejas o denuncias ante la autoridad
que competa, para que se determinen las responsabilidades
administrativas, civiles o penales que puedan tener lugar y que se
encuentren relacionadas con los programas sociales.122
119 Ley General de Desarrollo Social. D.O.F. 20 de enero de 2004. Art. 1. 120 Ibíd. Art. 44. 121 Ibíd. Art. 64. 122 Ibíd. Arts. 69,71.
84
La evaluación de los programas sociales, deberá ser mediante
indicadores de resultados, gestión y servicio; que reflejen su
cobertura, calidad e impacto.123
i) Ley Federal del Trabajo.
Son obligaciones de los patrones cumplir con las normas de trabajo
aplicables a su empresa o establecimiento; observar los principios de
seguridad e higiene que fijen las leyes y reglamentos para prevenir
los riesgos de trabajo y perjuicios al trabajador; disponer de los
medicamentos y materiales que señalen los instructivos que deberán
ser difundidos con regularidad, para que se presten de manera
efectiva los primeros auxilios. Por otro lado, es obligación de los
trabajadores cumplir con estas disposiciones, incluyendo el prestar
los primeros auxilios en el momento en que se requieran.
El reglamento interior de trabajo, deberá integrarse con este conjunto
de disposiciones. Además, queda prohibido a los trabajadores
ejecutar cualquier acto que pueda poner en peligro su propia
seguridad, la de sus compañeros de trabajo o la de terceras
personas. Indudablemente que el complemento, para una acción
123 Ibíd. Art. 74.
85
eficaz de esta naturaleza, es la capacitación y el adiestramiento que
deberá darse a los trabajadores, persiguiendo dos objetivos
principales: prevenir riesgos de trabajo e incrementar la
productividad.124
Los riesgos de trabajo son: “los accidentes y enfermedades a que
están expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo del
trabajo”.125 Cuando estos se presentan, las afectaciones que pueden
sufrir los trabajadores, van desde una incapacidad temporal, hasta la
muerte. Por supuesto, que de acuerdo con la gravedad de la
afectación, los trabajadores ejercerán los derechos que tienen sobre:
asistencia médica y quirúrgica; rehabilitación, hospitalización,
medicamentos y material de curación; prótesis y hasta la
indemnización.126
Para las funciones de vigilancia en el cumplimiento de las normas
legales y reglamentarias sobre prevención de los riesgos de trabajo,
seguridad de la vida y salud de los trabajadores, esta ley considera a
los Inspectores del Trabajo, quienes deberán realizar visitas de
124 Ley Federal del Trabajo. D.O.F. 1 de abril de 1970. Última reforma D.O.F.
17 de enero de 2006. Arts. 132, 134, 135,153-F, 422,423, 504. 125 Ibíd. Art. 473. 126 Ibíd. Art. 477, 487.
86
verificación. Los inspectores del Trabajo, incurren en
responsabilidades cuando no practican las inspecciones, levantan
actas con hechos falsos, reciben directa o indirectamente alguna
dádiva y, no denuncian ante el ministerio público al patrón que omite
el pago de salarios a los trabajadores.127
Existen también, a nivel federal, La Comisión Consultiva Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo y a nivel de las entidades
federativas, las Comisiones Consultivas Estatales de Seguridad e
Higiene en el Trabajo, cuya finalidad es estudiar y proponer la
adopción de medidas preventivas para abatir los riesgos en los
centros de trabajo ubicados en su jurisdicción.128
Los patrones están obligados a realizar las modificaciones a sus
establecimientos que ordenen las autoridades del trabajo, de acuerdo
con las disposiciones normativas expedidas en esta materia. En el
caso que éstas no sean atendidas en los plazos fijados, la Secretaria
del Trabajo y Previsión Social sancionará al patrón, incluso con la
127 Ibíd. Art. 511, 512, 540, 541, 547. 128 Ibíd. Art. 512-A, 512-B.
87
clausura parcial o total de la empresa o establecimiento, según
corresponda.129
La elaboración de los programas y el desarrollo de campañas de
prevención de accidentes y enfermedades de trabajo, se deben hacer
en forma coordinada entre la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, la Secretaria de Salubridad y Asistencia y el Instituto Mexicano
del Seguro Social.130
j) Ley Federal de Procedimientos Administrativos.
En cuanto a las visitas de verificación, las autoridades administrativas
las podrán llevar a cabo para comprobar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias. Los propietarios o
responsables, incluso los ocupantes de los establecimientos que son
objeto de verificación, están obligados a permitir el acceso, dar
facilidades e informes a los verificadores; quienes durante la práctica
129 Ibíd. Art. 512-D. 130 Ibíd. Art. 512-E.
88
de la visita, deberán precisar el objeto y los alcances de ésta, así
como levantar el acta circunstanciada correspondiente.131
Con base en los resultados o informes de las visitas de verificación,
las autoridades administrativas podrán dictar medidas de seguridad
para corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado,
notificando el plazo para su corrección. Estas medidas de seguridad,
son consideradas por esta ley como: “las disposiciones que dicte la
autoridad competente para proteger la salud y la seguridad públicas.
Las medidas de seguridad se establecerán en cada caso por las
leyes administrativas”.132
k) Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil.
En nuestro caso de estudio, las organizaciones de la sociedad civil
denominadas cívicas, que se encuentran enfocadas a promover la
participación ciudadana en asuntos de interés público y las de
participación en acciones de protección civil, pueden ejercer sus
derechos sobre: la participación en los mecanismos de contraloría
131 Ley Federal de Procedimiento Administrativo. D.O.F. 4 de agosto de
1994. Última reforma D.O.F. 30 de mayo de 2000. Art. 62,63,64, 66. 132 Ibíd. Arts. 81, 82.
89
social, la planeación, ejecución y seguimiento de políticas,
programas, proyectos y procesos, que establezcan las dependencias
y entidades.133
l) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
La observancia de los principios de legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en el servicio público, es responsabilidad de
los servidores públicos durante el desempeño de sus empleos,
cargos o comisiones.134
Los servidores públicos en el ejercicio del servicio están obligados a
abstenerse de cualquier acto u omisión que implique el
incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o
administrativa, relacionada con el servicio público; incluidas la
133 Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones
de la Sociedad Civil. 9 de febrero de 2004. Última reforma D.O.F. 9 de febrero de 2004. Arts. 5,6.
134 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. D.O.F. 13 de marzo de 2002. Última reforma D.O.F. 28 de mayo de 2009. Art. 7.
90
custodia de la documentación bajo su responsabilidad y a la rendición
de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones.135
Tampoco le está permitido al servidor público, aprovecharse del
empleo, cargo o comisión que se le confiere; para la atención,
tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal,
familiar o de negocios, incluyendo aquéllos donde pueda resultar
beneficiado él o algún pariente; celebrar contratos relacionados con
las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones y servicios de
cualquier naturaleza; así como, para la contratación de obra pública o
de servicios relacionados con ésta; con servidores públicos o
sociedades en las que ellos formen parte, incluyendo servidores
públicos inhabilitados. Es de sentido común, además de estar
plasmado en este ordenamiento, que tampoco podrá influir en otro
servidor público, para que éste lleve a cabo actos u omisiones de los
cuales le resulte un beneficio personal, familiar o laboral.136
Todo servidor público está obligado a supervisar, que aquéllos que se
encuentran bajo su dirección, cumplan con las obligaciones que les
imponen su empleo, cargo o comisión, y demás disposiciones de
135 Ibíd. Art. 8. 136 Ibídem.
91
acuerdo con esta ley. Además, a denunciar ante la Secretaría de la
Función Pública o las contralorías internas, los actos u omisiones de
los servidores públicos, que en el ejercicio de sus funciones, llegara a
advertir y que pudieran constituirse en responsabilidades
administrativas.137
El servidor público, no podrá recibir dádiva alguna, sea cual fuere su
tipo, el procedimiento o la forma de otorgamiento, su origen o el
destino que se le diera. Tampoco podrá intervenir en situaciones
donde existan conflictos de intereses personales o de negocios, que
puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o
comisión.138
Las sanciones por las faltas administrativas de los servidores públicos
van desde una amonestación privada o pública, hasta la inhabilitación
temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el
servicio público.139
137 Ibídem. 138 Ibídem. 139 Ibíd. Art. 13.
92
m) Ley del Seguro Social.
Esta ley establece que la seguridad social se encuentra a cargo de
las dependencias, entidades de la administración pública federal y
local, además de los organismos descentralizados de las mismas. Y
que su finalidad es: “garantizar el derecho a la salud, la asistencia
médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios
sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como
el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo
cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el
Estado”.140
En el ramo de las guarderías, el “Seguro de Guarderías y
Prestaciones Sociales” forma parte del paquete de seguros del
régimen obligatorio del seguro social,141 este seguro trata de cubrir el
riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de
trabajo a los hijos en la primera infancia.142
140 Ley del Seguro Social. D.O.F. 21 de diciembre de 1995. Última reforma
D.O.F. 9 de julio de 2009. Arts. 2-3. 141 Ibíd. Art. 11. 142 Ibíd. Art. 201.
93
Entre las facultades y atribuciones que tiene el Instituto Mexicano del
Seguro Social como organismo público descentralizado se encuentra
establecer guarderías infantiles y otros establecimientos para cumplir
con los fines que le son propios. Esto lo hace sin sujetarse a las
condiciones salvo sanitarias, que fije la normatividad respectiva, para
empresas privadas, con actividades similares.143
Estas guarderías proporcionan servicios a los menores que van
desde los 43 días hasta los cuatro años cumplidos de edad. Y
convenientemente, deben estar localizadas en zonas donde opere el
régimen obligatorio y que relacionen los centros de trabajo con el
lugar donde habitan.144
Los servicios que prestan estos establecimientos especiales deben
incluir el aseo, la constitución de hábitos higiénicos y de sana
convivencia; la alimentación, el cuidado y el fortalecimiento de la
salud; la educación y la adquisición de conocimientos que promuevan
la comprensión, el empleo de la razón y de la imaginación; la
recreación de los menores fomentando la cooperación en el esfuerzo
143 Ibíd. Art. 251. 144 Ibíd. Arts. 204,206.
94
común con propósitos y metas; todo ello de manera sencilla y acorde
a su edad y a su realidad social.145
En aquellos lugares donde el Instituto Mexicano del Seguro Social, no
cuente con instalaciones para prestar el servicio de guarderías, podrá
celebrar convenios de reversión de cuotas o subrogación de
servicios.146
n) Ley Orgánica de la Armada de México.
La Armada de México, participa en el auxilio a la población en casos
de desastre o emergencia, para ello aplica los planes institucionales
de protección civil en coordinación con otras autoridades.147
o) Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.
Corresponde al Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, dentro de sus
misiones generales, el auxilio a la población civil en caso de
necesidades públicas y prestar ayuda para el mantenimiento del
145 Ibíd. Arts. 202-203. 146 Ibíd. Arts. 213, 237-A. 147 Ley Orgánica de la Armada de México. D.O.F. 30 de diciembre de 2002.
Última reforma D.O.F. 12 de junio de 2009. Art. 2.
95
orden, el auxilio a las personas y sus bienes, además de la
reconstrucción de las zonas afectadas.148
p) Código de Ética de los Servidores Públicos de la
Administración Pública Federal.149
Todo el marco normativo se encuentra influenciado por la moral; sin
embargo, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos y el Código de Ética de los Servidores Públicos
de la Administración Pública Federal, son los ordenamientos legal y
moral, respectivamente, donde se define la conducta de los
servidores públicos.
A diferencia de la ley, este código no tiene sanciones legales para el
servidor público por su inobservancia; sin embargo, es muy
importante que quienes desempeñan algún empleo, cargo o comisión
en el servicio público, se encuentren conscientes y convencidos de
realizar todas sus funciones públicas con apego a estos valores
morales. Por otro lado, los perfiles de puesto, deben estar matizados
148 Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. D.O.F. 26 de
diciembre de 1986. Última reforma D.O.F. 12 de junio de 2009. Art. 1. 149 Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública
Federal. D.O.F. 31 de julio de 2002.
96
con estos códigos de ética, con la finalidad de seleccionar a las
mejores personas para el desempeño de sus funciones. Los valores
que contiene este código son:
1) Bien común.
2) Integridad.
3) Honradez.
4) Imparcialidad.
5) Justicia.
6) Transparencia.
7) Rendición de cuentas.
8) Entorno cultural y ecológico.
9) Generosidad.
97
10) Igualdad.
11) Respeto.
12) Liderazgo.
MARCO NORMATIVO PARA EL DISTRITO FEDERAL.
En el marco legal para el Distrito Federal, se cita la siguiente
legislación relacionada con el problema de estudio.
a) Estatutos de Gobierno del Distrito Federal
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene dentro de sus
atribuciones, normar en materia de protección civil,150 así como
expedir normas para los establecimientos mercantiles.151 Por su
parte, las delegaciones deben atender los asuntos de su competencia
relacionados con estas materias que se encuentren dentro de sus
respectivas jurisdicciones.152
150 Estatutos de Gobierno del Distrito Federal. D.O.F. 26 de julio de 1994.
Última reforma D.O.F. 28 de abril de 2008. Art. 42.
En ese sentido, corresponde a los jefes
151 Ibídem. 152 Ibíd. Art. 117.
98
delegacionales coadyuvar en las tareas de protección civil, con la
dependencia de la administración pública del Distrito Federal que
resulte competente, es decir, con la Secretaría de Protección Civil del
Distrito Federal.153
b) Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal
En cuanto a la apertura y operación de los establecimientos o giros
mercantiles en el Distrito Federal, les corresponde a los titulares de
los órganos político-administrativos de cada delegación otorgar las
licencias y autorizaciones de funcionamiento, así como mantener
actualizado el padrón correspondiente.154
Por otro lado, en materia de
protección civil, les corresponde:
1) Autorizar los programas internos y especiales de protección
civil en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.
2) Verificar administrativamente el cumplimiento de las
disposiciones en materia de protección civil, así como
sancionar su incumplimiento.
153 Ibídem. 154 Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. Gaceta
Oficial del Distrito Federal 29 de diciembre de 1998. Art. 39.
99
El gobierno del Distrito Federal, cuenta con una Secretaría de
Protección Civil, para el despacho de asuntos relacionados con la
protección civil y la prevención de desastres.155
Entre sus atribuciones
se encuentran las siguientes:
1) Elaborar, coordinar y vigilar la ejecución de los programas de
protección civil del Distrito Federal.
2) Elaborar y difundir los programas de orientación y
capacitación, en materia de protección civil en el Distrito
Federal.
3) Elaborar y administrar el Atlas de Riesgos en materia de
protección civil.
4) Elaborar y administrar el Registro Estadístico Único de
Situaciones de Emergencia del Distrito Federal.
155 Ibíd. Arts. 15, 23-bis.
100
5) Registrar a las organizaciones civiles, empresas
capacitadoras y empresas de consultoría, dedicadas a la
protección civil.
6) Fomentar la investigación en materia de protección civil.
7) Practicar visitas de verificación en materia de protección civil
a los establecimientos mercantiles que operen con licencia de
funcionamiento, así como llevar el padrón de sus certificados
de cumplimiento, de acuerdo con lo que señala la Ley de
Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.
c) Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.
Esta ley regula el funcionamiento de los establecimientos mercantiles
en el Distrito Federal.156
156 Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 26 de enero de 2009. Art. 1.
Se entiende como establecimiento mercantil:
“el local ubicado en un inmueble donde una persona física o moral
desarrolla actividades relativas a la intermediación, compraventa,
arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios, con
101
fines de lucro”,157 que requiere de una licencia de funcionamiento
emitida por la Delegación y se encuentra sujeto a actos de
verificación a través de servidores públicos autorizados, con el fin de
inspeccionar y comprobar el cumplimiento de las disposiciones
jurídicas aplicables.158
Los establecimientos mercantiles que tienen un impacto vecinal,
como los salones de fiestas, restaurantes, establecimientos de
hospedaje, salas de cine, teatro y auditorios; requieren para su
funcionamiento de una licencia tipo A, y los que tienen un impacto
zonal, como las cervecerías, pulquerías, bares, cantinas, discotecas,
salones de baile, etc.; requieren de una licencia tipo B.159
Es atribución de la Delegación dar vista al comité vecinal de su
demarcación, sobre las solicitudes de licencia de funcionamiento tipo
B para los establecimientos mercantiles, o en su caso, realizar
consultas vecinales, para su otorgamiento.160
157 Ibíd. Art. 2. 158 Ibíd. Arts. 2, 69. 159 Ibíd. Arts. 20, 24. 160 Ibíd. Art. 5.
102
Cuando sea solicitado por los vecinos que resulten afectados por la
instalación de establecimientos mercantiles, la Delegación les deberá
informar oficial y públicamente, sobre los resultados de las
verificaciones que realicen.161
Los titulares de los establecimientos mercantiles están obligados a
contar con un programa interno de protección civil que cumpla con los
requisitos de la Ley de Protección Civil para el Distrito Federal, este
programa debe contener al menos un botiquín de primeros auxilios,
rutas de evacuación y salidas de emergencia debidamente
señaladas; un sistema contra incendios con su señalización
correspondiente, y considerar la capacitación para el personal en
primeros auxilios y en seguridad; además, deberán contar también
con un seguro de responsabilidad civil.162
Los titulares y los dependientes de los establecimientos mercantiles,
tienen prohibido retener a las personas dentro del establecimiento,
así como la colocación de estructuras, dispositivos u objetos que
dificulten su entrada o salida.163
161 Ibídem. 162 Ibíd. Art. 9. 163 Ibíd. Art. 10.
103
Procede la clausura de los establecimientos mercantiles por parte de
la Delegación cuando éstos: carezcan o se les haya revocado la
licencia de funcionamiento o autorización para su operación; realicen
actividades diferentes a las declaradas en la licencia de
funcionamiento, declaración de apertura o en las autorizaciones;
cuando se manifiesten datos falsos en la revalidación de la licencia de
funcionamiento y cuando por motivo de la operación, se ponga en
peligro el orden público, la salud, la seguridad de la persona o
interfiera con la protección civil. La revisión de los aspectos
anteriores, se encuentran a cargo de las delegaciones mediante el
acto de autoridad denominado verificación administrativa.164
d) Ley de Protección Civil para el Distrito Federal
Los programas internos y especiales de protección civil, son
instrumentos preventivos de carácter obligatorio en esta materia.
Los programas internos de protección civil se aplican en los
inmuebles del sector público, privado y social, tienen como objetivo
salvaguardar la integridad física de las personas que laboran o
concurren a ellos; además de proteger las instalaciones y sus bienes
164 Ibíd. Art. 77.
104
materiales ante situaciones de riesgo, emergencia, siniestro o
desastre. Cuando se trata de eventos o espectáculos públicos donde
concurren las personas en forma masiva, se considera un nivel
elevado de riesgo y se deberá elaborar un programa especial de
protección civil.165
Para la elaboración de estos programas, existen guías técnicas
denominadas términos de referencia, que tienen su sustento en
normas técnicas complementarias de carácter obligatorio en el
Distrito Federal y que son suplemento de los reglamentos. Tanto las
guías como las normas deben ser elaboradas por la Secretaría de
Protección Civil del Distrito Federal, y considerar medidas específicas
para las personas discapacitadas y adultos mayores.166
La Secretaría de Protección Civil realiza la actualización de los
instrumentos para la protección civil, se encarga de la promoción de
la cultura, educación y capacitación de la sociedad en esta materia;
coordina los grupos de voluntarios en situaciones de emergencia y
restablecimiento de la normalidad; impulsa la actualización de las
empresas capacitadoras, de consultoría y de estudios de riesgo
165 Ley de Protección Civil para el Distrito Federal, Op. Cit. Art. 3°. 166 Ibíd. Arts. 3°, 4, 6.
105
vulnerabilidad, y lleva a cabo los procedimientos administrativos para
revocar el registro de éstas y de los terceros acreditados que incurran
en violaciones a esta ley.167
A las delegaciones, les corresponde entre otras cosas, la instalación
de la Unidad de Protección Civil, elaborar y poner en práctica el
Programa Delegacional de Protección Civil y recibir, evaluar y en su
caso, autorizar los programas internos y especiales que presenten las
personas obligadas.168
Las guías y normas deben estar basadas en algunos principios
rectores de la protección civil, donde se establezca que toda persona
tiene derecho a la salvaguarda y protección de su vida, sus bienes y
su entorno, no debe existir discriminación de las personas
discapacitadas ni de adultos mayores, por el trato especial que
merecen de acuerdo con sus condiciones.169
En cuanto a la participación de la sociedad en esta materia, la
administración pública del Distrito Federal debe diseñar los
mecanismos para que ésta se lleve a cabo de forma corresponsable
167 Ibíd. Art. 6. 168 Ibíd. Art. 7. 169 Ibíd. Art. 11.
106
en la elaboración, ejecución y evaluación de los programas de
protección civil. Por otro lado, los habitantes del Distrito Federal
pueden organizarse libre y voluntariamente para coadyuvar con las
autoridades en este tipo de acciones. Además, cualquier persona
tiene derecho a presentar quejas ante la Secretaría de Protección
Civil o las delegaciones, de hechos o actos que generen situaciones
de riesgo para su persona, terceros, bienes o entorno.170
Prácticamente, cualquier tipo de organización social puede presentar
propuestas para participar en actividades relacionadas con la
protección civil. Por otro lado, la administración pública del Distrito
Federal tiene la obligación de fomentar la creación de organizaciones
civiles e impulsar su capacitación y el desarrollo de una cultura de
protección civil. Cabe mencionar que, dentro de estas organizaciones
se encuentran las empresas e instructores independientes
registrados.171
Esta ley, no contempla a las organizaciones civiles con facultades
para realizar actividades de supervisión en materia de protección civil.
Las organizaciones civiles únicamente se encuentran limitadas a
170 Ibíd. Arts. 14-16. 171 Ibíd. Art. 17.
107
coadyuvar en tareas de prevención, auxilio y restablecimiento y se
encuentran clasificadas de acuerdo con su especialidad en:172
1) Administración.
2) Apoyo logístico.
3) Comunicaciones y transportes.
4) Voluntarios en búsqueda, rescate y salvamento.
Por otro lado, entre las atribuciones con que cuenta el Consejo de
Protección Civil del Distrito Federal, resaltan las siguientes:173
1) Evaluar, difundir y colaborar en la aplicación de los
instrumentos de la protección civil en el Distrito Federal.
2) Promover la investigación en la materia, con base al análisis
de problemas reales.
172 Ibíd. Art. 18-19. 173 Ibíd. Art. 24.
108
3) Fomentar la participación activa y corresponsable de todos
los sectores de la sociedad del Distrito Federal, en la
elaboración, ejecución y evaluación de los programas de
protección civil. Además de promover y asegurar la
capacitación de toda la comunidad.
4) Proponer las políticas y estrategias; así como normas
técnicas complementarias y términos de referencia en materia
de protección civil.
5) Vincular el Sistema de Protección Civil del Distrito Federal
con los de otras entidades federativas, así como celebrar
convenios de colaboración.
6) Aprobar el Programa General de Protección Civil del Distrito
Federal y mantener actualizado su Atlas de Riesgos.
7) Promover que se inserten los temas relacionados con la
protección civil en las plantillas curriculares de las escuelas,
desde educación básica hasta nivel superior del Distrito
Federal.
109
Corresponde principalmente al consejo delegacional, las siguientes
atribuciones:174
1) Fomentar la participación corresponsable en acciones de
protección civil de todos los sectores de la sociedad, así
como promover la cultura y asegurar la capacitación de la
comunidad en la materia.
2) Sugerir la elaboración de programas especiales de protección
civil que considere convenientes.
3) Coadyuvar con la capacitación en materia de protección civil.
En cuanto a los programas internos de protección civil, los
propietarios, poseedores o administradores de inmuebles destinados
a vivienda plurifamiliar, conjuntos habitacionales; así como los
administradores, gerentes o propietarios de inmuebles que realizan
algún giro o actividad considerada de alto, mediano o bajo riesgo,
están obligados a elaborar un programa interno de protección civil,
asesorados técnicamente y en forma gratuita por la Unidad
Delegacional de Protección Civil. Tratándose de inmuebles que de
174 Ibíd. Art. 35.
110
acuerdo con su actividad, representen mediano a alto riesgo, los
responsables de éstos, están obligados a contar con una póliza de
seguro de cobertura amplia de responsabilidad civil y daños a
terceros, que ampare su actividad; además de realizar tres simulacros
al año. Los programas internos deberán contemplar las medidas
específicas para atender a personas discapacitadas o adultos
mayores y considerar las características de las instalaciones.175
Lo que el Sistema de Protección Civil persigue con el fomento de la
cultura en la materia, es lograr el interés de la población y su
participación activa individual y colectiva. Para tratar de conformar
ésta, la Secretaría de Protección Civil del Distrito Federal, con la
participación de instituciones, empresas y organismos sociales y
académicos, debe llevar a cabo las siguientes acciones:176
1) Incorporar temas relacionados con la protección civil en los
planes de estudio en todos los niveles educativos públicos,
privados y organizaciones sociales del Distrito Federal.
175 Ibíd. Arts. 46-50. 176 Ibíd. Arts. 77-78.
111
2) Organizar eventos de capacitación masiva, para que la
comunidad aprenda el autocuidado y la autopreparación.
Además de campañas permanentes de capacitación y
concienciación con la participación de los sectores público,
social y privado.
3) Promover la formación de especialistas en materia de
protección civil y la investigación en los planteles de
educación superior y en los organismos dedicados a la
investigación científica y tecnológica.
4) Elaborar y difundir en los medios de comunicación masiva,
campañas sobre temas relacionados con la protección civil
que coadyuven al fortalecimiento de una cultura sólida en
esta materia.
5) Dar a conocer a los asistentes a eventos deportivos,
espectáculos públicos, funciones de cine o teatro y reuniones
públicas, las medidas de seguridad en el inmueble o espacio
que ocupan.
112
En cuanto al tema de la capacitación, la Secretaría de Protección
Civil, en coordinación con las organizaciones especializadas, tales
como, las asociaciones y los colegios de profesionistas vinculados
con la protección civil, y las instituciones académicas; establecerá la
instancia de instrucción, capacitación y actualización en materia de
protección civil, que prestará servicios a las organizaciones civiles,
terceros acreditados, empresas relacionadas con la materia, que se
encuentren plenamente registrados.177
e) Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal.
La Administración Pública del Distrito Federal, en sus relaciones con
los particulares podrá requerir informes, documentos y otros datos
durante la realización de visitas de verificación, para comprobar el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias de
carácter local. Las visitas de verificación deberán estar apegadas,
entre otras cosas, a los principios de coordinación, profesionalización,
legalidad, transparencia e imparcialidad. Los titulares o dependientes
de los establecimientos que sean objeto de la verificación, están
obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los
verificadores para el desarrollo de su labor.
177 Ibíd. Arts. 80, 83.
113
De toda visita de verificación se levantará un acta circunstanciada y
se dejará una copia a la persona con quien se entendió la diligencia.
Con base en los resultados de la visita de verificación, se podrán
dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se
hayan encontrado otorgando un plazo para su realización.178
f) Ley Ambiental del Distrito Federal.
Entre otros ordenamientos, la Ley de Protección Civil para el Distrito
Federal, es supletoria en todo lo que no tenga previsto la Ley
Ambiental del Distrito Federal.179 En materia de riesgo, las personas
que lleven a cabo actividades donde puedan afectar su integridad o el
medio ambiente, deberán observar las medidas preventivas, de
control y correctivas establecidas en las normas oficiales o
determinadas por las autoridades competentes conforme a la Ley de
Protección Civil para el Distrito Federal, entre otros ordenamientos.180
178 Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. Gaceta Oficial
del Distrito Federal 21 de diciembre de 1995. Arts. 39, 97, 100, 102, 107. 179 Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 13 de enero del 2000. Art. 4. 180 Ibíd. Art. 178.
114
g) Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal.
El Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal forma parte del
Sistema de Protección Civil del Distrito Federal y tiene asignadas
entre otras tareas, la de coadyuvar en la salvaguarda de la vida de las
personas, sus bienes y entorno, ante la ocurrencia de una
emergencia, siniestro o desastre.181 Observa en todas sus
actividades, una serie de criterios rectores que son “la honradez, la
capacitación, el profesionalismo, la cultura de la prevención, la lealtad
a la institución y su eficacia.”182
Los establecimientos mercantiles, que presenten mediano o alto
riesgo de incendio, deberán contar con el dictamen técnico sobre
prevención de incendios que emita este Organismo, sin menoscabo
de los requisitos de seguridad que prevean las disposiciones legales
aplicables en las diferentes materias, como la seguridad en el trabajo
e higiene industrial y la protección civil entre otras. Además, deberán
contar con una póliza de seguro de cobertura amplia de
responsabilidad civil y daños a terceros que ampare su actividad.183
181 Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos del Distrito Federal. Gaceta Oficial
del Distrito Federal 24 de diciembre de 1998. Art. 1.
182 Ibíd. Art. 3. 183 Ibíd. Arts. 57, 58.
115
El dictamen técnico sobre prevención de incendios, será practicado
por un inspector de bomberos a solicitud de la parte interesada. Para
el efecto, este inspector, realizará una visita al establecimiento, para
verificar que éste cumpla con los requisitos de seguridad y el equipo
necesario para enfrentar un posible siniestro. En caso que los
requisitos no sean cubiertos, el inspector de bomberos prestará la
asesoría necesaria para que sean corregidas las irregularidades que
se hayan identificado, otorgando un plazo entre 15 y 30 días
naturales para que sean subsanadas. Al término de este plazo, el
inspector realizará una nueva visita de verificación. Si las
observaciones no se hubieren corregido, se aplicarán las sanciones
contempladas para el efecto, en el reglamento de esta Ley. Cabe
mencionar que, el inspector de bomberos, solo procederá a realizar el
dictamen, cuando se hayan cumplido con todos los requisitos
establecidos en las disposiciones aplicables.184
184 Ibíd. Arts. 61-63.
116
h) Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de
Seguridad Pública del Distrito Federal.
El uso de la fuerza policial se encuentra justificado cuando estén en
riesgo los derechos y garantías de las personas e instituciones, la paz
pública y la seguridad ciudadana. Pero deberá observar los principios
de legalidad, racionalidad, congruencia, oportunidad y
proporcionalidad. “Ningún Policía podrá ser sancionado por negarse a
ejecutar una orden notoriamente inconstitucional o ilegal, o que
pudiera constituir un delito”.185
La policía podrá hacer uso de la fuerza para hacer cumplir las
órdenes giradas por las autoridades competentes. En caso de
situaciones de riesgo inminente en que existan situaciones graves
que pongan en peligro la vida o la integridad física de las personas;
tales como incendios, inundaciones, huracanes, etc.; la policía
preventiva y complementaria podrán usar la fuerza para evacuar a las
personas sin llegar al empleo de las armas letales.186
185 Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pública
del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 22 de abril de 2008. Art. 8.
186 Ibíd. Arts. 9, 24.
117
Los operativos en los que participe la policía en apoyo a las
autoridades administrativas o judiciales para el cumplimiento de sus
funciones, deberán ser planeados con anticipación y cumplir al menos
con lo siguiente:187
1) Determinación del mando responsable del operativo.
2) Establecer la estrategia y procedimientos para minimizar los
daños que pudieran ocasionar las acciones policiales.
3) Las estrategias que se adopten, deben estar orientadas a la
protección de las libertades y derechos humanos, deberán
ser humanitarias, eficaces y rápidas.
i) Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Dentro de los diversos instrumentos de participación ciudadana en el
Distrito Federal, esta ley contempla:188
187 Ibíd. Art. 28. 188 Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Gaceta Oficial del
Distrito Federal 17 de mayo de 2004. Arts. 34, 42, 49-50.
118
1) La iniciativa popular: que es el mecanismo mediante el cual
los ciudadanos del Distrito Federal presentan proyectos de
creación y reforma de leyes y decretos del ámbito de su
competencia a la Asamblea Legislativa.
2) La consulta ciudadana: Es el instrumento mediante el cual se
somete a consideración de la ciudadanía, por algún medio de
consulta; cualquier tema que tenga impacto trascendental
para la sociedad en el Distrito Federal, propuesto por el Jefe
de Gobierno, las instancias de la Administración Pública del
Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, La Asamblea
Ciudadana o el Comité Ciudadano.
3) La rendición de cuentas: es el mecanismo mediante el cual
los habitantes de la ciudad evalúan la actuación de las
autoridades locales y servidores públicos a partir de los
informes generales y específicos relacionados con su gestión.
Estos informes deberán ser rendidos y evaluados, por lo
menos una vez al año. Si como resultado de la evaluación
que hagan los ciudadanos, existe la presunción de que se
haya cometido algún delito o exista alguna irregularidad
119
administrativa, lo harán del conocimiento de las autoridades
competentes.
MARCO NORMATIVO EN EL ESTADO DE SONORA.
a) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora.
El Congreso del Estado tiene facultades para iniciar leyes y decretos
ante el Congreso de la Unión, además, para expedir leyes en el
Estado y en materia municipal.189 Y el Gobernador para iniciar y
promulgar leyes, decretos y acuerdos; velar por la conservación del
orden, tranquilidad, seguridad y bienestar de la población en todos los
órdenes; y exigir el estricto cumplimiento de la Constitución Federal,
Estatal y las leyes que de ellas emanan, a las autoridades que
dependan del él, además de aplicar las sanciones que
correspondan.190 Por otro lado, le está prohibido al Gobernador,
contrariar o recomendar asuntos a las autoridades judiciales y a los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo.191
189 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora. Art. 64. 190 Ibíd. Art. 79. 191 Ibíd. Art. 80.
120
Una de las facultades de los ayuntamientos es vigilar los
establecimientos de asistencia y beneficencia pública y privada, de
acuerdo a lo establecido en las leyes, además de atender lo que dicta
la legislación en materia Federal y Estatal.192
La Constitución del Estado, define al servidor público como “toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión, de cualquier
naturaleza, en la Administración Pública Estatal o Municipal, en el
Poder Legislativo, en el Poder Judicial, así como los servidores del
Consejo Estatal Electoral, Consejos Distritales Electorales, Consejos
Municipales Electorales y los del Tribunal Estatal Electoral y de
Transparencia Informativa”.193
Y establece que el Gobernador del
Estado, solo podrá ser encausado por delitos graves.
El servidor público es responsable por los actos u omisiones en que
incurra durante el ejercicio de función y se debe sujetar a la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos que define los tipos de
responsabilidades en las cuales puede incurrir, como: políticas,
penales y administrativas.194
192 Ibíd. Art. 136.
193 Ibíd. Art. 143. 194 Ibíd. Arts. 143-144.
121
b) Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora.
De acuerdo con esta ley, le corresponde a la Secretaría de Gobierno,
conducir las actividades del Ejecutivo Estatal en materia de
protección civil.195
c) Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno.
La Unidad Estatal de Protección Civil, es un órgano desconcentrado
de la Secretaría de Gobierno, con personalidad jurídica, que cuenta
con autonomía técnica y operativa y que ejerce las funciones que le
otorga la Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora y demás
ordenamientos jurídicos aplicables.196
d) Ley de Protección Civil del Estado de Sonora
La Ley de Protección Civil de esta entidad federativa, define como
programa interno de protección civil al instrumento que “se
circunscribe a inmuebles determinados con el fin de establecer las
acciones preventivas y de auxilio destinadas a salvaguardar la
integridad física de las personas que concurren a ellos, así como
195 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora. Arts. 23-23. 196 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno. Arts. 2, 30 y 32.
122
proteger tanto los propios inmuebles como los bienes muebles que
contengan.”197
El Gobernador del Estado, como autoridad en materia de protección
civil, tiene la atribución de formular la política general de protección
civil. El Secretario de Gobierno, además de proponer políticas,
programas y acciones en esta materia, también las conduce y evalúa.
Es de su responsabilidad la elaboración del Programa Estatal de
Protección Civil.198
Los ayuntamientos y presidentes municipales, también son
considerados como autoridades en materia de protección civil. Los
primeros son los responsables de integrar el Sistema Municipal de
Protección Civil, elaborar el Atlas Municipal de Riesgos, dar asesoría
para la elaboración de los programas específicos de protección civil,
promover la participación de los grupos sociales, fomentar la cultura
de protección civil, realizar actos de inspección y ser el primer nivel
de respuesta ante una emergencia.199
197 Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. Op.Cit. Art. 2°. 198 Ibíd. Arts. 3-5. 199 Ibíd. Art. 6.
123
Los actos de inspección que realicen los ayuntamientos, deberán
constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la
aplicación de los programas internos a cargo de propietarios,
poseedores o encargados de los establecimientos, edificios o
inmuebles.200
A los presidentes municipales les corresponde principalmente,
prevenir las situaciones de riesgo; controlar las emergencias,
siniestros o desastres que se presenten dentro de su territorio.201
El sistema Estatal de Protección Civil es “el conjunto orgánico y
articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, o
procedimientos y programas, que establecen y conciertan el Gobierno
del Estado y los municipios con las autoridades federales y con las
organizaciones de grupos sociales y privados, a fin de efectuar
acciones corresponsables de prevención, mitigación, preparación,
auxilio, apoyo, recuperación, restablecimiento, rehabilitación y
reconstrucción en caso de riesgo, emergencia, siniestro o
desastre”.202
200 Ibídem.
Y entre sus objetivos se encuentran: fomentar la cultura
201 Ibíd. Art. 7. 202 Ibíd. Art. 8.
124
de protección civil en la sociedad y la participación comunitaria.203 Por
otra parte, el Consejo Estatal de Protección Civil del Estado, es el
órgano superior que coordina las acciones entre los sectores público,
social y privado; con las siguientes atribuciones, entre otras:204
1) Participar en la elaboración, ejecución y evaluación del
Programa Estatal de Protección Civil.
2) Crear y actualizar la normatividad, además, homogeneizar los
criterios en la regulación de las actividades de protección civil.
3) Fomentar la participación de la sociedad en la planeación,
ejecución y evaluación de programas de protección civil.
4) Fomentar la investigación científica, la capacitación y
actualización constante en materia de protección civil.
La Unidad Estatal de Protección Civil, es un órgano desconcentrado
de la Secretaría de Gobierno, con personalidad jurídica y autonomía
técnica y operativa; que debe ejecutar las políticas, programas y
203 Ibíd. Art. 9. 204 Ibíd. Arts. 10-11.
125
acciones de protección civil en la entidad. Este órgano tiene, entre
otras atribuciones, las siguientes:205
1) Coordinar las acciones de los sectores público, social y
privado; en la ejecución de los programas de protección civil.
2) Elaborar, ejecutar y evaluar el Programa Estatal de
Protección Civil.
3) Elaborar el Atlas de Riesgos, además de diseñar, desarrollar
y administrar sistemas de información y monitoreo de agentes
destructivos.
4) Contar con un inventario de recursos disponibles en la
entidad para hacer frente a riesgos, emergencias, siniestros y
desastres; así como establecer y operar los centros de
acopio.
5) Contar con un sistema de comunicación para alertar a la
población y convocar a los grupos de voluntarios ante
situaciones de riesgo y emergencia.
205 Ibíd. Art. 12-13.
126
6) Fomentar la cultura de protección civil y la participación de
grupos voluntarios.
7) Participar en la elaboración de la normatividad en materia de
protección civil y prestar asesoría a los ayuntamientos.
8) Elaborar peritajes y dictámenes en materia de protección civil,
así como dictaminar y autorizar los programas internos de
protección civil.
9) Realizar actos de inspección para verificar el cumplimiento de
las disposiciones relativas a la elaboración y aplicación de los
programas internos de protección civil, a cargo de los
establecimientos, edificaciones o inmuebles, entre los que se
encuentran los casinos, centros nocturnos, discotecas o
salones de baile; guarderías, estancias infantiles y centros de
desarrollo infantil, entre otros, de los sectores público, privado
y social.
10) Imponer sanciones de acuerdo con la ley de la materia.
127
Los ayuntamientos tendrán bajo su cargo a los cuerpos de bomberos,
quienes prestarán auxilio a la sociedad ante situaciones naturales o
fortuitas que pongan en peligro la vida, tales como la presencia de
riesgos o emergencias provocados por incendios, derrumbes,
inundaciones, explosiones, etc. Así como prestar la capacitación a la
población para enfrentar este tipo de situaciones.206
La participación social y privada es otro aspecto contemplado por
esta ley. Los grupos de voluntarios son aquellas organizaciones
legalmente constituidas que cuentan con los conocimientos,
preparación y equipamiento; para prestar servicios de protección civil
de manera comprometida y altruista sin percibir remuneración alguna.
Además, pueden actuar a nivel municipal o estatal. Estos grupos
participan en tareas de prevención, auxilio y rescate de la población;
en actividades de difusión de programas de protección civil, de
monitoreo ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en la
capacitación para la autoprotección ciudadana.207
206 Ibíd. 22-23.
Por otro lado,
existe la obligación de todos los habitantes del Estado de informar a
las autoridades competentes en materia de protección civil, sobre las
situaciones que tengan conocimiento y que puedan constituirse en
207 Ibíd. Arts. 33-36.
128
riesgos, peligros o desastres para las personas. Además, los
organismos especializados en emergencias deben coadyuvar con las
autoridades competentes con acciones preventivas y de auxilio.208
Los propietarios, administradores o encargados de los
establecimientos, edificios o inmuebles; así como los organizadores
de espectáculos, que concentren una afluencia masiva de personas,
o representen un riesgo para la población, están obligados a contar
con un programa interno de protección civil aprobado, o en su caso,
revalidado por las autoridades en la materia. Estas personas tienen la
obligación de capacitar a su personal en protección civil, contar con
un seguro de daños a terceros, practicar simulacros al menos una vez
cada seis meses en coordinación con las autoridades de protección
civil que correspondan. En las estancias y guarderías, entre otras
instituciones de educación, los simulacros deberán realizarse al
menos tres veces al año bajo condiciones semejantes a la operación
cotidiana, con la participación de los padres de familia y con la
supervisión de la autoridad competente.209
208 Ibíd. Arts. 41-42. 209 Ibíd. Arts. 37-38.
129
Los programas internos deberán contemplar por lo menos “equipos
de seguridad, luces de emergencia, ubicación de extintores, rutas de
evacuación, salidas de emergencia, señales informativas, restrictivas
y de obligación; avisos de protección civil, instructivos y manuales
para situaciones de emergencia, las zonas de seguridad...”210
Las visitas de inspección a los establecimientos, edificios o
inmuebles, serán llevadas a cabo por la Unidad Estatal y los
ayuntamientos, con el fin de verificar el cumplimiento de las
disposiciones contenidas en la normatividad de la materia aplicable.
Las personas que atiendan a la visita de inspección, están obligadas
a permitirlas y a proporcionar la información necesaria. Si el inspector
detecta durante la visita, que el giro del establecimiento no
corresponde al uso del suelo, debe dar aviso a la autoridad municipal
que corresponda para los efectos legales que procedan.211
e) Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Sonora.
Las visitas de verificación que lleven a cabo las autoridades
administrativas, deberán realizarse para comprobar el cumplimiento
210 Ibíd. Art. 39. 211 Ibíd. Art. 43-45 Bis.
130
de las disposiciones legales y reglamentarias, siguiendo los
procedimientos que se describen en este ordenamiento. Con base en
los resultados de estas visitas, las autoridades pueden dictar medidas
de seguridad para corregir las irregularidades encontradas.212
En cuanto a las medidas de seguridad que contempla esta ley, “son
aquellas que dicta la autoridad administrativa competente para evitar
daños a las personas y los bienes, proteger la salud y garantizar la
seguridad pública.”213
f) Ley de Gobierno y Administración Municipal.
Dentro de las funciones del ayuntamiento se encuentra la expedición
de licencias, permisos o autorizaciones para la apertura y operación
de establecimientos mercantiles, así como coadyuvar en el desarrollo
de políticas de protección civil.214 Por su parte, el presidente
municipal tiene la obligación de cumplir y hacer cumplir todas las
disposiciones legales de orden municipal, estatal y federal.215
212 Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Sonora. Art. 85-93, 105. 213 Ibíd. Art. 104. 214 Ley de Gobierno y Administración Municipal. Art. 61. 215 Ibíd. Art. 65.
131
Las visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias, serán llevadas a cabo por las
unidades administrativas. A su vez, los propietarios, responsables o
encargados de los establecimientos, objeto de visita de inspección,
están obligados a dar facilidades de acceso y a proporcionar la
documentación que les sea solicitada. Las visitas de inspección
podrán realizarse por las unidades administrativas correspondientes,
para atender alguna queja o denuncia en contra de algún
establecimiento.216
Los ayuntamientos promoverán la participación ciudadana para el
desarrollo del municipio, mediante diversos mecanismos de consulta
popular. También se podrán presentar, ante los ayuntamientos,
proyectos de creación o reforma de diversos ordenamientos para
resolver los problemas que afecten el interés de la comunidad.217
216 Ibíd. Arts. 411, 414, 423, 425. 217 Ibíd. Art. 32.
132
g) Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y de los Municipios.
En materia de responsabilidad administrativa, los servidores públicos
tienen entre otras, las siguientes obligaciones:218
1) Evitar cualquier acción que ocasione deficiencias en la
prestación del servicio, o que implique el ejercicio indebido de
su empleo, cargo o comisión.
2) Utilizar únicamente para asuntos relacionados con sus
funciones, la información a que tenga acceso por su empleo,
cargo o comisión.
3) Custodiar la información y documentación que por su empleo,
cargo o comisión deba conservar bajo su cuidado, evitando la
sustracción, destrucción, ocultamiento o uso indebido.
4) Abstenerse en el ejercicio de sus funciones de autorizar o
celebrar contratos; de intervenir en la atención, tramitación o
218 Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios. Arts. 62-63.
133
resolución de asuntos en los que pueda resultar algún
beneficio para él, para algún familiar o para terceros con los
que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios.
5) Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de aceptar
dinero u objetos mediante enajenación a su favor,
donaciones, cargos o comisiones para él o para personas con
las que se encuentre directamente vinculado.
6) En general, abstenerse de cualquier acto u omisión que se
relacione con el incumplimiento de cualquier disposición
jurídica relacionada con el servicio público y que además, que
en forma dolosa o culposa propicie daño a cualquier persona,
bienes ajenos o a las instalaciones que tiene bajo su cuidado.
Cualquier persona podrá presentar denuncias ante los órganos de
control interno de las entidades de la administración pública estatal o
municipal, contra los servidores públicos por incumplimiento de sus
funciones o violación a esta ley.219
219 Ibíd. Arts. 65-66.
134
MARCO TÉCNICO.
A nivel general y local, también existen reglamentos, normas, reglas y
términos de referencia, entre otros documentos; que regulan el
aspecto técnico en materia de protección civil. Se consideran de
mayor relevancia los siguientes:
a) De aplicación General:
1) NOM-003-SEGOB-2002, Señales y avisos para protección
civil.- Colores, formas y símbolos a utilizar.
2) NOM-001-STPS-2008, Edificios, locales, instalaciones y
áreas en los centros de trabajo-Condiciones de seguridad.
3) NOM-002-STPS-2000, Condiciones de seguridad,
prevención, protección y combate de incendios en los centros
de trabajo.
4) NOM-021-STPS-1994. Relativa a los requerimientos y
características de los informes de los riesgos de trabajo que
ocurran, para integrar las estadísticas.
135
5) NOM-026-STPS-2008, Colores y señales de seguridad e
higiene, e identificación de riesgos por fluidos conducidos en
tuberías.
6) NOM-167-SSA1-1997, Para la prestación de servicios de
asistencia social para menores y adultos mayores.
7) Norma que establece las Disposiciones para la Operación del
Servicio de Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro
Social.
8) Bases para Subrogación de Servicios de Guardería del
Esquema Vecinal Comunitario del Instituto Mexicano del
Seguro Social.
9) NOM-EM-001-SSA3-2010, Asistencia social. Prestación de
servicios de asistencia social para niños, niñas y
adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad.
10) Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal
2009.
136
11) Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal
2010.
b) De aplicación en el Distrito Federal.
1) Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal.
2) Normas Técnicas Complementarias para el Proyecto
Arquitectónico.
3) Términos de referencia para la elaboración de programas
internos de protección civil TRPC-001-1998.
c) De aplicación en el Estado de Sonora.
1) Reglamento de Construcción para el Municipio de Hermosillo,
Sonora.
2) Reglamento para la Prevención de Incendios y Seguridad
Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora.
137
3) Términos de referencia para la elaboración de diagnósticos
de riesgo.
4) Términos de referencia para la conformación de la unidad
interna y elaboración e instrumentación del programa interno
de protección civil.
5) Términos de referencia TRES-003-UEPC-2010, guarderías-
CENDI, asilos, centro-estancia, casa estancia comunitaria y
casa estancia familiar.
OBJETIVOS.
Describir los principales conceptos en torno a la protección civil en
nuestro país.
Ubicar a los actores sociales en el marco conceptual de la protección
civil.
138
Revisar el proceso de apertura y funcionamiento de los
establecimientos de servicios, desde el punto de vista de la
protección civil y los actores sociales, que estuvieron sujetos a los
efectos de fenómenos perturbadores de origen antropogénico.
Describir el tipo ideal como una herramienta en el análisis del
problema de investigación.
Analizar los casos de la discoteca New’s Divine y la Guardería ABC,
S.C., con empleo del tipo ideal descrito.
Precisar las razones, por las cuales se le permite operar a un gran
número de establecimientos sin que cuenten con los dictámenes de
seguridad, ni los permisos, ni licencias, en materia de protección civil.
Precisar las razones por las cuales las personas acuden a los
establecimientos que no cumplen con las normas de prevención y
que operan en forma irregular.
Revalorar los requisitos, en materia de protección civil, para que se
otorguen los permisos y licencias de operación a los establecimientos
que prestan servicios mercantiles o sociales.
139
Proponer los indicadores de resultados en base al nuevo proceso.
HIPÓTESIS.
Si se identifican las características comunes en los procesos de
apertura y funcionamiento de los establecimientos de servicios que
fueron objeto de los efectos de algún fenómeno perturbador de origen
antropogénico, desde el punto de vista de la protección civil y los
papeles de los actores sociales, entonces será posible redefinir este
proceso y proponer mecanismos de control a favor de una cultura de
prevención más sana.
DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA.
La metodología a emplear en este trabajo en las diferentes etapas, es
la siguiente:
a) Etapa de revisión y construcción conceptual.
Investigación documental empleando el método deductivo, para
describir los marcos teórico, legal y técnico.
140
Empleo del método inductivo para construir los principales
conceptos de la protección civil y describir el tipo ideal para el
análisis del problema de investigación.
b) Etapa de análisis del problema y resultados.
El análisis del problema es llevado a cabo mediante el empleo de la
investigación documental con la descripción de dos casos y el tipo
ideal. Los resultados son obtenidos mediante un proceso inductivo-
deductivo al identificar las principales características comunes en los
procesos de apertura y funcionamiento de los establecimientos de
servicios, y los papeles de los actores sociales en el marco de la
protección civil en su etapa preventiva; para conceptualizar un
proceso general y definir una matriz de indicadores de resultados.
141
CAPÍTULO I
CONSTRUCCIÓN DEL TIPO IDEAL.
a) El Tipo Ideal.
Para Weber, un “tipo ideal” es una construcción mental que tiene “el
carácter de una utopía en sí, que es obtenida a partir de la
exageración mental de determinados elementos de la realidad”. Tal
construcción no corresponde al mundo real. Es decir, un tipo ideal es
un concepto o representación mental que describe un estado de
hechos lógicamente posible, pero que es difícil encontrar en el mundo
real.220
Para la construcción de un tipo ideal, y dar sentido a este trabajo, se
tomaron en cuenta las siguientes consideraciones:
1) La Protección civil como el conjunto de acciones que llevan a
cabo las organizaciones públicas creadas para salvaguardar
la vida de las personas, la salud, sus bienes y entorno; ante
situaciones de riesgo, emergencia o desastre y en el ejercicio
220 De Donato, Xavier. “El carácter de los tipos ideales weberianos y su
relación con las ciencias naturales”. Diánoia, volumen LII, número 59. Noviembre 2007. Págs. 154-155.
142
de sus funciones; en coordinación y corresponsabilidad con
las organizaciones privadas, sociales y la población en
general, mediante la planeación de programas preventivos,
de auxilio y de recuperación, así como su puesta en
operación, con sustento y apego estricto en la legalidad, los
valores y la técnica.221
2) Las tres etapas de la protección civil: preventiva, auxilio y
recuperación.
3) Los fenómenos perturbadores de origen antropogénicos. En
este caso fenómenos socio organizativos y químicos
tecnológicos.
4) Se circunscribe a establecimientos mercantiles o de servicio
social, en su apertura, funcionamiento y verificación
administrativa.
5) Los actores sociales.
221 Concepto de elaboración propia.
143
i. Las organizaciones públicas en el marco de la Nueva
Gestión Pública.
ii. Las organizaciones privadas, la calidad y su
responsabilidad social corporativa o empresarial.
iii. Las organizaciones sociales, vigilancia y legitimación de
los procesos administrativos.
iv. La población en general, la cultura de protección civil.
6) La cultura de protección civil, los valores y el apego a la
legalidad y a la norma técnica de los actores sociales.
144
Fig. 1.1. Esquema del tipo ideal.
b) Las Etapas de la Protección Civil.
En el sentido temporal, las acciones de protección civil que llevan a
cabo los actores sociales, se presentan en tres etapas: la etapa de
prevención, la etapa de auxilio y la etapa de recuperación.
145
En la etapa preventiva, se estudian y diseñan los programas
preventivos, de auxilio y de recuperación, que cobrarán vida antes,
durante y después de la presencia de los fenómenos perturbadores.
Las acciones que se lleven a cabo en esta etapa, se reflejarán en la
magnitud del impacto de los fenómenos perturbadores sobre las
personas, sus actividades, sus bienes, los servicios y su medio
ambiente; es decir, mientras las acciones preventivas sean planeadas
y puestas en práctica de una manera seria y eficaz, los resultados
que se esperan son menores daños y la necesidad de menores
acciones y recursos orientados al auxilio y a la recuperación de las
condiciones y actividades normales de la sociedad. Por este motivo
se le debe dar una importancia relevante a esta etapa. Como se diría
en la aplicación de los principios de la guerra: “Se ha dicho que
aplicando los principios no siempre se logra vencer al enemigo; pero
que ignorándolos se puede tener la certeza de ser vencidos.
Asimismo, que si la derrota se tiene que sufrir […] la aplicación de
estos principios evita por lo menos el desastre.”222
222 Secretaría de la Defensa Nacional. “Manual de Operaciones en Campaña”. 2004. Tomo I, Pág. 83.
De manera
análoga, lo que se persigue con la planeación en la etapa de
prevención es minimizar los daños y asegurar la pronta recuperación
de los sistemas de la comunidad.
146
c) La Etapa de Prevención.
Como se citó, la prevención podemos entenderla como: todas
aquellas acciones, debidamente planeadas y dispuestas con
anticipación, orientadas a reducir riesgos, así como evitar o disminuir
los efectos del impacto de los agentes destructivos sobre las
personas, sus bienes, la planta productiva, los servicios públicos y el
medio ambiente. En este contexto, no podemos planear, diseñar ni
poner en práctica los programas preventivos, de auxilio y de
recuperación, sin contar con un diagnóstico de la situación. Este
diagnóstico se traduce en un atlas de riesgos y conocer las
capacidades reales de las diversas instituciones y organizaciones
para enfrentar las situaciones de emergencia ante la probabilidad de
ocurrencia de uno o varios fenómenos perturbadores. En la tabla
1.2.1. se exponen cinco etapas en el ciclo de la prevención, que
podrán ser agrupadas en las etapas de: Prevención (Identificación de
riesgos y mitigación), Auxilio (Atención de la emergencia) y
Recuperación (Reconstrucción y la evaluación e incorporación de la
experiencia). Además de considerar que los programas para atender
cada una de las etapas son desarrollados en la etapa de prevención.
147
El atlas de riesgo, “es un sistema de información geográfica que
permite identificar el tipo de riesgo a que están expuestas las
personas, sus bienes y entorno, incluidos los servicios vitales y
sistemas estratégicos”.223
Este sistema de información debe ser
elaborado por las organizaciones públicas locales de protección civil,
en coordinación con otras organizaciones; y es muy importante que
lo mantengan actualizado.
223 Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. B.O.G.E.S. 3 de Octubre de 2005. Op. Cit. Art. 2°.
148
Figura 1.2.1. El ciclo de la prevención. Fuente: Guía Básica para la
Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos.
CENAPRED. 2006.
Una vez que se conocen los riesgos que amenazan a la localidad, las
acciones estarán dirigidas a la planeación y diseño de programas
preventivos, de auxilio y de recuperación.
149
Los programas preventivos deben considerar al menos:
1) Acciones orientadas a la mitigación de los riesgos detectados
en el atlas de riesgos.
2) Planes de emergencia y programas de recuperación
diseñados y elaborados de acuerdo con el atlas de riesgos
actualizado.
3) Realizar simulacros conjuntos con la participación de los
actores sociales involucrados alternando zonas de riesgo y
fenómenos perturbadores probables.
4) La capitalización de las áreas de oportunidad que resulten de
la crítica a los simulacros.
5) Que se cuente con un sistema de gestión de información y el
equipo para hacer frente a las situaciones de emergencia.
6) La capacitación de las organizaciones, grupos de voluntarios
y a la población en general para la autoprotección y
150
participación en actividades relacionadas con la protección
civil.
7) La difusión de programas de fomento de la cultura de
protección civil en los medios masivos de comunicación, con
duración y horarios congruentes a los resultados que se
esperan.
8) Que las verificaciones administrativas realizadas a los
establecimientos mercantiles y de servicio social, cubran el
tema de la protección civil.
9) La selección de los establecimientos para su verificación
administrativa de acuerdo al atlas de riesgos.
10) Incluir en las verificaciones administrativas de los
establecimientos a representantes de organizaciones sociales
involucradas con la protección civil, para que den fe y
seguimiento a este tipo de proceso.
11) La asesoría para la elaboración de los programas internos de
protección civil de los establecimientos.
151
Los programas de auxilio, se pueden traducir en planes de
emergencia regionalizados de acuerdo con el atlas de riesgos, que
estarán bajo la responsabilidad y liderazgo de las autoridades locales
de protección civil. Estos programas deberán considerar al menos lo
siguiente:
1) La coordinación general de la emergencia.
2) Administrar un sistema de gestión de la información, que
permita la coordinación con los servicios de emergencia, las
instituciones de seguridad pública, instituciones médicas y
servicio forense; y que proporcione información confiable y de
forma expedita a los medios de comunicación y a las
personas relacionadas con las afectadas.
3) La coordinación directa con los grupos de emergencia locales
y foráneos, además de las instituciones de seguridad pública.
4) La coordinación directa con los centros de atención médica y
forense de la localidad y foráneos.
152
5) La coordinación con las organizaciones sociales y grupos de
voluntarios.
6) La definición de las rutas de acceso y evacuación que
utilizarán los servicios de emergencia.
7) La identificación de las zonas seguras e inmuebles que
puedan ser habilitados como albergues.
Los programas de recuperación, deben considerar al menos:
1) Los procedimientos para la evaluación de los daños.
2) La coordinación para el restablecimiento normal de los
servicios públicos.
3) Acciones dirigidas a reparar los daños estimados según el
mapa de riesgos y los estimados en la evaluación de daños.
4) Acciones para capitalizar las experiencias vividas, en la
mejora de los programas.
153
d) Las Etapas de Auxilio y Recuperación.
En estas etapas, al menos se deben poner en operación los
programas y planes de emergencia diseñados para cada una de
ellas, en la etapa de prevención.
e) Los Fenómenos Perturbadores de Origen Antropogénico.
De la clasificación descrita en el marco teórico, los agentes
destructivos antropogénicos considerados para los fines de este
trabajo, se encuentran clasificados como:
1) Fenómeno Químico-Tecnológico: donde son incluidos los
incendios de todo tipo, las explosiones, las fugas tóxicas y
radiaciones.
2) Fenómeno Socio-Organizativo: las calamidades generadas
por errores humanos o por acciones premeditadas, donde
existen concentraciones o movimientos masivos de personas.
Se incluyen el robo, asalto, secuestro, sabotaje, terrorismo,
manifestaciones, actos de vandalismo y recientemente las
situaciones de enfrentamientos del crimen organizado.
154
f) Establecimientos Mercantiles.
El trámite para obtener las licencias de funcionamiento para
establecimientos mercantiles tipo “A” o tipo “B” en cualquier
Delegación del Distrito Federal, se realiza requisitando la solicitud por
escrito en su formato vigente, con los siguientes datos y
documentos:224
1) Delegación a la que se dirige.
2) Nombre o razón social y firma del o los interesados o de su
representante legal.
3) Domicilio para oír o recibir notificaciones y documentos.
4) Registro Federal de Contribuyentes.
5) Nacionalidad.
224 Delegación Iztacalco. “Manual administrativo”. 2006
155
6) Nombre comercial o denominación social del establecimiento
mercantil.
7) Ubicación y superficie del local donde pretende establecerse
el giro mercantil.
8) Giro mercantil que se pretende ejercer.
9) Si operará videojuegos, señalar el número de máquinas.
10) Certificado de zonificación para uso específico, certificado de
zonificación para usos del suelo permitidos o certificado de
acreditación de uso del suelo por derechos adquiridos, con el
que acredite que el giro mercantil principal que pretende
operar está permitido en el lugar de que se trate.
11) Visto bueno de seguridad y operación expedido por un
Director Responsable de Obra si la edificación fue construida
antes de agosto de 1993 u original o copia certificada y copia
simple para cotejo de la autorización de ocupación si la
construcción es posterior.
156
12) Documento con el que se acredite la propiedad o posesión.
13) Documento con el que se acredite que se cuenta con los
cajones de estacionamiento requeridos.
14) Pago de derechos.
15) Los nombres de las personas autorizadas para oír y recibir
notificaciones y documentos, así como para realizar los
trámites y gestiones para substanciar el procedimiento.
16) Si el interesado es persona moral, su representante legal
acompañará copia certificada de la escritura constitutiva
registrada o con registro en trámite y documento con el que
acredite su personalidad.
17) Si el interesado es persona física que no comparece por sí,
su representante legal acompañará el documento con el que
acredite su personalidad.
18) El representante legal proporcionará los datos y acompañará
su identificación oficial con fotografía.
157
19) Si el interesado es extranjero, proporcionará la autorización
de la Secretaría de Gobernación que le permita llevar a cabo
la actividad del giro principal que pretende ejercer.
20) Estudio de Impacto Ambiental o Riesgo Ambiental.
21) Si es licencia tipo “A” y se pretende operar bajo la modalidad
de "Club Privado", deberá presentar por escrito el objeto
social del mismo.
22) El tiempo para su atención es de 10 días hábiles para
licencias tipo “A” y 20 días hábiles para las de tipo “B”.
Dentro de los requisitos solicitados, no se menciona el programa
interno de protección civil autorizado por la autoridad
correspondiente, el dictamen técnico sobre prevención de incendios
practicado por un inspector de bomberos, ni la aprobación del comité
vecinal de la demarcación, o en su caso la necesidad de realizar
consultas vecinales para su otorgamiento.
158
g) Establecimientos de Servicio Social (Guarderías).
Los requisitos para llevar a cabo la contratación del servicio de
guarderías por el Instituto Mexicano del Seguro Social son: 225
1) Constancia que corrobore la existencia de demanda para la
ubicación de una nueva guardería en la zona.
2) Planos arquitectónicos del inmueble. En el caso de
remodelación, se presentarán los planos arquitectónicos del
inmueble del estado actual y el proyecto del inmueble con las
adecuaciones propuestas. En el caso de construcción, los
planos del proyecto ejecutivo.
3) Copia del Dictamen Estructural del Inmueble, cuando sea
remodelación o adecuación.
225 Instituto Mexicano del Seguro Social. Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales. Coordinación de Guarderías. “Documentos requeridos para el procedimiento de Contratación del Servicio de Guardería”. 2006.
159
4) Copia de la licencia de uso de suelo o dictamen de factibilidad
de uso de suelo emitido por la autoridad local
correspondiente, que indique posibilidad de instalación de
guarderías.
5) Acreditación de la propiedad o posesión del inmueble.
6) Original y copia de la notificación de apertura o aviso de
funcionamiento ante la Secretaría de Salud o su equivalente
en la localidad.
7) Original y copia del dictamen técnico de seguridad o lo
equivalente a la localidad.
8) Original y copia de la licencia de funcionamiento o lo
equivalente en la localidad.
9) En el caso de persona moral:
i. Copia de la escritura constitutiva de la empresa.
160
ii. Copia del poder notarial del representante legal, sólo en
caso de no estar especificada en la escritura constitutiva
de la empresa ofertante.
iii. Copia del registro federal de contribuyentes.
iv. Copia del registro patronal ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social.
10) En el caso de persona física:
i. Copia de identificación oficial.
ii. Copia de acta de nacimiento.
iii. Copia de comprobante de domicilio vigente.
iv. Registro de contribuyentes.
v. Copia del registro patronal ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social.
161
vi. En caso de contar la persona física con representante
legal, éste debe estar plenamente facultado para actuar a
nombre del ofertante, mediante poder notariado para actos
de administración y dominio.
vii. Manifestación por escrito de no adeudo de impuestos
federales.
viii. Manifiesto bajo protesta de decir verdad que no se
encuentran en los supuestos del artículo 50 de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público.
Nuevamente dentro de los requisitos solicitados, no se menciona el
programa interno de protección civil autorizado por la autoridad
correspondiente, ni el dictamen técnico sobre prevención de
incendios practicado por un inspector de bomberos.
En ambos tipos de establecimientos, el programa interno de
protección civil, determina la factibilidad de funcionamiento con
relación a la existencia de riesgos externos en una periferia con un
radio de 500 metros. Los requerimientos de seguridad interna, como
162
la formación y capacitación de su unidad interna de protección civil
conformada por su comité y sus brigadas, el cumplimiento de las
normas en materia de señalización de las rutas de evacuación,
salidas de emergencia y sistemas contraincendios, así como la
determinación de los riesgos internos.
h) Verificación Administrativa.
El objetivo de las visitas de verificación administrativa a los
establecimientos, es comprobar que la actividad de los particulares se
realice con apego a lo previsto por las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables y que sean competencia de la
administración pública de la localidad.
Para el caso del Distrito Federal, las políticas y normas de operación,
para llevar a cabo el procedimiento de visitas de verificación, son las
siguientes:226
1) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, deberá
realizar la visita de verificación a un establecimiento mercantil
siempre y cuando se dé alguna de las siguientes condiciones:
226 Delegación Iztacalco. “Manual administrativo”. 2006. Op. Cit.
163
i. Cuando exista una demanda ciudadana en este
sentido.
ii. Cuando por conducto de autoridades locales o
federales la autoridad tenga conocimiento de algún
hecho que pudiera ser constitutivo de algún delito.
iii. Cuando se tenga conocimiento por la autoridad
competente o la ciudadanía, de accidentes o
siniestros ocurridos en algún establecimiento.
iv. Cuando se tenga conocimiento de la existencia en un
establecimiento mercantil, de inminente peligro para
la integridad física de las personas, la salud pública o
el medio ambiente.
2) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, deberá llevar
a cabo las visitas de verificación en estricto apego a la Ley de
Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y al
Reglamento de Verificación Administrativa para el Distrito
Federal, que se encuentre vigente.
164
3) El solicitante deberá realizar la solicitud de verificación,
indicando claramente el motivo y la ubicación precisa del
establecimiento mercantil a verificar, en el caso de que el
solicitante sea un particular, deberá además de presentar la
solicitud por escrito con firma autógrafa y proporcionará un
comprobante domiciliario.
4) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, deberá
actuar en concordancia con los principios de simplificación,
agilidad, información, precisión, legalidad, transparencia,
imparcialidad y buena fe, así también deberá procurar el
desarrollo de la autorregulación de los particulares.
5) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, a través del
verificador, deberá informar al titular o encargado del
establecimiento, de los derechos y obligaciones con que
cuenta para subsanar las irregularidades asentadas en el
acta de la visita de verificación.
6) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, a través del
verificador, deberá proporcionar al titular o encargado del
165
establecimiento, el original de la orden de visita de
verificación así como la “carta de derechos y obligaciones del
visitado”.
7) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, a través del
verificador, deberá de requisitar el acta de visita de
verificación durante el desarrollo de la misma y proporcionar
copia al titular o encargado del establecimiento.
8) La Subdirección de Verificación y Reglamentos, a través del
calificador, deberá realizar la calificación del acta de la visita
de verificación, una vez transcurridos los cinco días hábiles
con que cuenta el titular del establecimiento mercantil para
inconformarse mediante escrito de oposición.
En este procedimiento, se entiende como solicitante a la ciudadanía,
y a las autoridades locales o federales que soliciten que se realice la
visita de verificación a un establecimiento mercantil. El tiempo de
atención de este procedimiento es de 30 días hábiles.
Aunque este procedimiento hace notar que la verificación
administrativa tiene por objeto comprobar el apego a las
166
disposiciones legales y reglamentarias por parte de los particulares,
no es específico con relación a la normatividad en materia de
protección civil. Resulta inconveniente que las visitas de verificación
administrativa sean realizadas solo por un verificador, cuando
deberían participar expertos en diferentes materias, una de ellas, la
protección civil. Por otro lado, es deseable que exista una
participación activa por parte de las organizaciones sociales que se
encuentran involucradas en la protección civil, con el objeto de dar fe
y seguimiento a las prevenciones y resoluciones de este
procedimiento, de manera clara, pública y transparente.
Otro punto que resulta ser importante en este procedimiento, es el
criterio que se usa para tomar la decisión de realizar una visita de
verificación administrativa a los establecimientos. Es decir, esta
acción responde a una queja de la ciudadanía o de las autoridades
locales o federales ante la presunción de que se está cometiendo una
falta o un delito en ese lugar. En primera instancia, es recomendable
que las visitas de verificación se realicen en una forma programada, a
los establecimientos que representen ser de alto riesgo o se ubiquen
en zonas clasificadas como tal, de acuerdo con la información del
atlas de riesgos de la localidad.
167
i) Los Actores Sociales.
Los actores sociales considerados son las diferentes organizaciones:
públicas, privadas y sociales, así como la población en general en el
marco relacionado con la protección civil.
Existen un gran número de definiciones para la organización. Para
David Silverman, las organizaciones son “las instituciones sociales
con ciertas características especiales: son creadas de modo
consciente en un momento determinado; sus fundadores les han
dado metas que suelen ser importantes, sobre todo símbolos
legitimadores; la relación entre sus miembros y la fuente de autoridad
legítima está relativamente bien definida…”.227
227 Silverman, David. “The Theory of Organizations”. Basic Books. Nueva York. 1971. Pág. 47.
Las organizaciones
encargadas de la protección civil en nuestro país adquirieron una
gran importancia después de los sismos de 1985, desde entonces
han surgido varios actores sociales relacionados con este tema.
Actualmente, las reglas en que operan las organizaciones públicas se
enmarcan en el interior de la Nueva Gestión Pública, que define a las
demás organizaciones y a la sociedad como sus clientes a quienes
les debe entregar resultados, valiéndose del empleo de procesos bien
168
definidos orientados a la eficiencia, eficacia y transparencia en la
rendición de cuentas.
j) Las Organizaciones Públicas.
En el marco de la Nueva Gestión Pública, las organizaciones públicas
encargadas de la protección civil, deben:228
1) Estar constreñidas a las funciones intrínsecas del Estado, en
lo que se refiere al bienestar social y la seguridad. Esto se
traduce en su razón de existir, el fundamento de su visión y
su misión. En este sentido, sus funciones deben estar bien
definidas, los criterios en materia de protección civil
homologados y las responsabilidades de las organizaciones
con las que participan y colaboran bien determinadas.
2) Considerar recursos humanos modestos en su dimensión,
eficientes y estar permanentemente capacitados; además de
ser impulsores del bienestar social y de la cultura de
protección civil.
228 Pichardo Pagaza, Ignacio. “Modernización administrativa. Propuesta para
una reforma inaplazable”. Op. Cit. Págs. 165-200.
169
3) Incluir mecanismos y crear las condiciones para que las
organizaciones públicas puedan competir entre ellas o con las
organizaciones privadas y sociales en tareas relacionadas
con la protección civil, para dar una mayor satisfacción a la
sociedad y lograr que estas organizaciones sean eficientes,
innovadoras y de excelencia.
4) Proponer e implementar constantemente, las mejoras
regulatorias externas e internas a la organización, buscando
que los trámites que realicen los particulares en el marco de
la protección civil, sean cada vez más eficientes, expeditos y
satisfactorios para los clientes. En el entendido, que una
excesiva regulación, entre otras cosas, da pie a la corrupción.
5) Involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones que
conducen al diseño, ejecución y evaluación de los programas
de fomento de la cultura de protección civil y de capacitación
en la autoprotección en las comunidades. Evitar el
clientelismo y la oficialización de estos servicios.
6) Proponer diversos programas sobre cultura de protección
civil, capacitación a la sociedad sobre la autoprotección,
170
asesorías, respuesta y atención a las emergencias, etc.; con
un enfoque orientado a sus resultados reales y su medición.
7) Evaluar las políticas públicas en materia de protección civil,
de acuerdo con las limitaciones y los resultados de su
ejecución.
8) Prestar atención a las demandas de las necesidades reales
de la población vulnerable y en situación de riesgo.
9) Trabajar para prevenir los problemas y las situaciones de
crisis y emergencia en materia de protección civil, en lugar de
esperar a que éstos se presenten. Por lo general, prevenir las
situaciones de desastre es mucho menos costoso que
atenderlas una vez que se presentan. Aunque la prevención
no es un medio capitalizable para el actor político, no se debe
perder de vista que coadyuva a salvaguardar la vida de las
personas, sus bienes y su medio ambiente.
10) Promover la participación interna en todos los niveles de la
organización, en la identificación de los problemas y su
solución. Un estilo de administración con una gran ventaja, es
171
tener una gerencia en el lugar mismo donde ocurren y se
corrigen los problemas.
11) Proponer soluciones basadas en mecanismos de mercado a
los problemas relacionados con la protección civil; por
ejemplo, otorgar estímulos fiscales a quienes cumplan con la
normatividad y se certifiquen en seguridad y en materia de
protección civil. Estas medidas podrían tener mejores
resultados que las medidas de control administrativo y las
sanciones actuales.
12) Incorporar las últimas técnicas y tecnología en materia de
gestión y protección civil, a la organización, así como la
capacitación de los recursos humanos.
13) Rendir cuentas de una manera clara y transparente.
Por otro lado, corresponde a los servidores públicos ser a la vez, los
actores en estas organizaciones. Entendamos que el servidor público
es aquella persona que desempeña una función, empleo, cargo o
comisión en la administración pública en cualquiera de los tres niveles
de gobierno, y que además, recibe una remuneración adecuada e
172
irrenunciable proporcional a sus responsabilidades. Además, durante
el desempeño de sus funciones debe salvaguardar los principios de
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.229
La sociedad hoy en día es más exigente, demanda servicios de
calidad, con oportunidad y al menor costo posible. Eso se logra si las
funciones de las organizaciones de la administración pública, en este
caso relacionadas con la protección civil, son desempeñadas en
forma profesional y competente. Algunos de los principios para que
los recursos humanos de estas organizaciones se desempeñen con
profesionalismo, son los siguientes:230
1) Tener claro que desde su ingreso y en el desarrollo de sus
funciones, deben cumplir en todo momento con las leyes,
reglamentos y normas de carácter técnico vigentes; así como
conocer las responsabilidades derivadas del marco normativo
que son de su competencia.
229 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Op. Cit. Arts. 113, 127. 230 Pichardo Pagaza, Ignacio. “Modernización administrativa. Propuesta para
una reforma inaplazable”. Op. Cit. Págs. 208-209.
173
2) Cumplir con los perfiles cultural, profesional y ético de los
puestos que ocupan dentro de las organizaciones públicas de
protección civil, de acuerdo con sus manuales de
organización y funcionamiento; así como mantenerse
constantemente capacitados para desempeñarse durante el
ejercicio de sus funciones con legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia.
3) Cumplir y proponer constantemente mejoras a los
procedimientos marcados en sus manuales.
4) Ser evaluados periódicamente en sus capacidades y
desempeño.
5) Contar con sensibilidad y compromiso con la sociedad.
6) Cumplir con las políticas actuales de equidad de género.
7) Contar con certidumbre legal en el desempeño de su función,
empleo, cargo o comisión.
8) Tomar las decisiones con transparencia.
174
9) Participar en la formulación de las decisiones.
10) Contar con la protección de sus derechos adquiridos y acceso
a la justicia laboral administrativa.
11) Tener una remuneración adecuada.
12) Promover la cultura de protección civil.
k) Las Organizaciones Privadas.
La sociedad actual demanda que las corporaciones y empresas,
ofrezcan productos y servicios con calidad; además que reconozcan
su capacidad de ocasionar serios impactos negativos sobre el medio,
en sus dimensiones social, natural y económica; sin embargo, no todo
es responsabilidad de ellas. La falta de regulación y aplicación
efectiva de las normas por parte de las autoridades, las condiciones
económicas y sociales que prevalecen en el lugar y que demandan
empleos, la deficiente organización y administración del sector
público, y las decisiones que toman los funcionarios con fines
electorales en lugar de satisfacer a las necesidades de la sociedad,
son factores que no son responsabilidad de las empresas.
175
Las empresas u organizaciones privadas, en la actualidad, tienden a
considerar varios elementos más dentro de los procesos productivos
y servicios que prestan. Uno de ellos es la responsabilidad social
corporativa.
La responsabilidad social corporativa o de las empresas es: la
incorporación de los efectos sociales, económicos y ambientales de
sus procesos productivos y comerciales, a su cadena de valor. Es
decir, su contribución a mejorar estos sectores. En este sentido, e
involucrando además a la protección civil, las empresas que realizan
estas prácticas deben obtener otros beneficios, ya que resultan ser
más atractivas para los clientes, para sus empleados y para los
inversionistas; por la seguridad que brindan y por el cuidado del
entorno. Por tanto pueden ubicarse como empresas altamente
competitivas que pueden obtener mayores ganancias.
La protección civil guarda una relación muy estrecha con la
responsabilidad social que tienen las empresas, en el sentido que,
sólo con el cumplimiento de las disposiciones normativas en la
materia, se agrega valor a los productos y servicios, que es percibido
por los clientes, usuarios y vecinos, en relación con la calidad,
176
seguridad y cuidado del entorno. Por otro lado, disminuye
significativamente el grado de vulnerabilidad en las zonas, además
del menor impacto que se espera de los agentes destructivos; ya que
cuando ocurre un desastre, existe una interrupción en las actividades
de las personas y el desarrollo de la localidad se ve afectado. En
otras palabras, los procesos sociales, económicos y políticos son
alterados, las crisis que se generan por causa de los desastres,
suelen llegar a sumarse a las crisis económicas y políticas por las que
atraviesan países, regiones o sectores.231
La participación en el fomento de la cultura de protección civil,
también puede dar valor agregado a los productos y servicios de las
empresas; independientemente de los estímulos fiscales que les sean
otorgados por sus servicios sociales. Tal es el caso de las
concesionarias de los medios de comunicación masiva, que además
de estar obligadas por ley a transmitir cápsulas culturales y
educativas, que podrían ser en materia de prevención, pueden
diseñar estrategias para cumplir con estas obligaciones y generar
mayores utilidades.
231 Garza Salinas, Mario A. “Protección civil y participación ciudadana”. Op. Cit. Pág. 62.
177
En materia de protección civil, las responsabilidades éticas de las
empresas socialmente responsables con sus trabajadores y la
comunidad, son:
1) Observar condiciones de trabajo dignas que favorezcan la
seguridad y salud laboral, además del desarrollo humano y
profesional de los trabajadores.
2) Respetar el medio ambiente, evitar la contaminación, tratar
los residuos antes de devolverlos a la naturaleza y
racionalizar el uso de los recursos naturales y energéticos.
3) Cumplir con rigor las leyes, reglamentos y normas; y exigir
calidad en los servicios y trámites que se soliciten ante las
autoridades encargadas de la protección civil.
4) Fomentar en el interior de la empresa, la cultura de protección
civil.
5) Ofrecer productos y servicios con calidad.
178
l) Las Organizaciones Sociales.
Las organizaciones sociales consideradas, son aquéllas donde existe
una participación social ciudadana; retomando a Chávez y Castro,
ésta es “un proceso social en el cual los individuos se involucran,
cooperan, toman decisiones, adquieren un compromiso y una
responsabilidad, así como también desarrollan una identidad y una
conciencia colectiva. A través de compartir valores, símbolos y
costumbres en un contexto histórico determinado...”.232
Para Garza Salinas, la participación ciudadana, significa “un acto
voluntario de interacción social dirigido a tener parte en alguna
actividad pública de modo de intervenir en el curso y beneficios de
ella. Es la intervención de los particulares en las actividades públicas
en función de determinados intereses sociales.”233
Por otro lado, las acciones para el “bien común” que realizan las
autoridades políticas, deben ser vigiladas por la ciudadanía, para que
ésta realmente ejerza un control democrático y legitime los
232 Chávez Carapia, Julia del Carmen. Castro Guzmán, Martín. “Cultura de
participación y construcción de ciudadanía”. Op. Cit. Pág. 36. 233 Garza Salinas, Mario A. “Protección civil y participación ciudadana”. Op. Cit. Pág. 71.
179
resultados. El control supone la capacidad de castigar o premiar y se
denomina “accountability democrático”, es decir, “la capacidad de la
ciudadanía de premiar a los gobernantes que atienden a los intereses
comunes, o castigar a los canallas que abusan del poder que se les
ha conferido”.234
Lamentablemente, la existencia en nuestro país, de organizaciones
independientes de participación social no controladas por el Estado,
que promuevan las acciones preventivas en materia de protección
civil y exijan a las autoridades resultados palpables, es carente o
nula, ya que sus prácticas se dirigen principalmente a mejorar las
condiciones de vida materiales y las ineficiencias de las autoridades.
Las organizaciones civiles, conocidas como no gubernamentales, se
han convertido en un medio eficaz para la denuncia de las violaciones
a los derechos humanos, el fomento de la conciencia en diferentes
causas como las humanitarias y las ecológicas. En el campo de la
protección civil, estas organizaciones deberían participar en la
gestión, vigilancia, denuncia y exigencia ante las diferentes instancias
gubernamentales sobre el cumplimiento de las demandas de la
234 Chávez Carapia, Julia del Carmen. Castro Guzmán, Martín. “Cultura de
participación y construcción de ciudadanía”. Op. Cit. Pág. 96.
180
sociedad en esta materia. Las organizaciones no gubernamentales se
definen como: “agrupaciones no estatales, voluntarias, que tienen por
razón de ser la atención de problemas sociales, producen riquezas no
mercantiles, son creadoras y transmisoras de nuevos valores,
además se autogobiernan y actúan como intermediarios entre la
población y las instancias de gobierno”.235
No sólo es importante contar con organizaciones no gubernamentales
que participen en la atención de estos problemas sociales, sino que
también lo es, considerar al ciudadano común para que contribuya
en el proceso de toma de decisiones y formulación de políticas
públicas en materia preventiva de protección civil, ya que conoce la
problemática y realidad en que vive.
m) La Población en General.
Podemos distinguir algunos segmentos de la población que participan
en actividades de protección civil, principalmente en las etapas de
prevención y auxilio:
235 Ibíd. Pág. 58.
181
1) Las personas que son usuarias o beneficiarias de un servicio
proporcionado por un establecimiento mercantil o de
asistencia social.
La falta del fomento por una cultura de protección civil y
autoprotección, ocasiona que las personas no logren percibir
las condiciones de seguridad de un establecimiento. Reflejan
tener preocupaciones más importantes que éstas. Esta
situación es muy palpable en los servicios de guarderías,
donde es más importante para los padres de familia que sus
hijos tengan un lugar y sean aceptados, que las condiciones
de seguridad en las que operan estos establecimientos.
Desconocen que debe existir un programa interno de
protección civil autorizado, que incluya capacitación y planes
de emergencia, además de los dictámenes que acreditan que
las instalaciones cubren al menos, los requisitos mínimos en
seguridad.
Algo similar sucede en los establecimientos mercantiles, en
especial los que operan con licencias de funcionamiento tipo
B, como bares y discotecas. La preocupación principal del
182
cliente es la diversión y pasa a segundo término las
condiciones de seguridad del inmueble.
En una sociedad donde existe el fomento de la cultura de
protección civil desde la educación básica y la cultura en la
autoprotección se ha consolidado, toman prioridad en la
escala de valores de los individuos, la seguridad en los
establecimientos y los servicios de calidad que ofrecen las
empresas. A su vez, éstas reconocen que estos conceptos,
son valores agregados que las posicionan en el mercado
como empresas competitivas y responsables a las que los
clientes y usuarios de los servicios prefieren.
2) Las personas que son afectadas indirectamente por el
funcionamiento de los establecimientos.
Este segmento de la población se refiere a las personas que
habitan la misma zona donde estos establecimientos
funcionan. El rol que juegan principalmente los vecinos es de
vigilancia y quejas, pero no porque los establecimientos
incumplan las normas, sino más bien, porque el entorno
183
donde viven ha sido alterado en diferentes aspectos y les
ocasionan molestias.
3) Las personas que se auto-organizan en el momento de una
emergencia.
Cuando se presenta una situación de emergencia originada
por los efectos de cualquiera de los agentes destructivos, en
su etapa inicial, existe el caos, la falta de coordinación y
organización de los servicios de emergencia, y de los
ciudadanos que no pertenecen a las instituciones u
organizaciones pero que llegan a participar activamente en
tareas de auxilio. Aparece un fenómeno conductual de auto-
organización, es decir, a partir de la actividad individual
aleatoria se produce una retroalimentación, con lo cual el
sistema se auto organiza. Las reglas colectivas surgen de la
aleatoriedad de las individuales y éstas últimas son
restringidas en determinado grado. Esto explica porque la
conducta individual sigue unas reglas y la conducta colectiva
sigue otras.236
236 Ivanov Bonev, Ivan.“Teoría del Caos”. Disponible en:
http://www.cibernous.com/autores/elcaos/teoria/ Pág. 11.
184
En este orden de ideas, aunque las personas que no
pertenecen a instituciones ni organizaciones puedan llegar a
auto-organizarse en una situación de caos, es conveniente
que cuenten con una cultura de protección civil y de
autocuidado; con el fin de estabilizar en el menor tiempo el
sistema caótico.
CAPÍTULO II
EL CASO DE LA DISCOTECA NEW’S DIVINE.
a) Los Antecedentes de la Discoteca New’s Divine.
La discoteca New’s Divine que estuvo situada en avenida Eduardo
Molina sin número, esquina con la calle 312, colonia Nueva
Atzacoalco, Delegación Gustavo A. Madero; operaba con una licencia
de funcionamiento para establecimientos mercantiles tipo B, a
nombre de la discoteca Acrópolis, con dirección en calle 303 número
186, en la misma colonia y delegación, desde agosto de 2002.237
237 Aunque su constancia de acreditación de uso de suelo data de 1994 y la
licencia de funcionamiento para establecimientos mercantiles de diciembre de 1996, fue hasta el 26 de agosto de 2002 cuando la dueña solicita una nueva licencia de funcionamiento (tipo B) donde se señala que la razón social del establecimiento es “Acrópolis” y deja de ser
La
185
constancia de acreditación de uso de suelo por derechos adquiridos,
tiene una vigencia permanente, autoriza un uso de suelo para salón
de fiestas, banquetes y discoteca en una superficie de 160 metros
cuadrados.238
El 23 de agosto de 2004, la Subdirección de Protección Civil de la
Delegación Gustavo A. Madero, otorgó el visto bueno en materia de
protección civil a la discoteca Acrópolis, notificando a la propietaria,
en el domicilio Calle 303, número 186 en la Colonia Nueva
Atzacoalco.239
El primero de septiembre de 2005, se revalidó la licencia de
funcionamiento de 2002, de la discoteca Acrópolis, señalando el
mismo domicilio.240
El 12 de octubre de 2007, la propietaria solicitó a la Delegación
Gustavo A. Madero, el visto bueno al programa interno de protección
civil de la discoteca New’s Divine, señalando como domicilio la Calle
“Grecos”, misma que es autorizada tres días después de ser solicitada, con un horario de 12:00 horas hasta las 3:30 horas del día siguiente.
238 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Recomendación: 11/2008. Caso: violaciones graves a los derechos humanos cometidas en el operativo de la UNIPOL en la discoteca New’s Divine. Op. Cit.
239 Ibídem. 240 Ibídem.
186
303, número 186 en la Colonia Nueva Atzacoalco; a lo que, el 20 de
noviembre de ese mismo año, la Subdirección de Protección Civil de
la Delegación, negó el visto bueno y realizó diversas observaciones al
programa interno presentado, haciendo énfasis en que la salida de
emergencia debía contar con un sistema de alertamiento y barra de
pánico, así como permanecer libre de obstáculos, ya que en una
visita previa de las autoridades de protección civil, se encontraba
obstaculizada con cartones de refresco y cerveza. Posteriormente,
personal de la Subdirección de Protección Civil de la Delegación, se
constituyó en el establecimiento denominado New’s Divine los días 29
de noviembre y tres de diciembre de 2007, con el fin de notificar las
observaciones realizadas al programa presentado en octubre pasado.
Sin embargo, los oficios no fueron recibidos y no se dejó constancia
de quienes fueron las personas que atendieron las diligencias. Más
tarde, el 16 de enero de 2008, la Subdirección de Protección Civil de
la Delegación, informó al Director General Jurídico y de Gobierno en
esa Delegación, que no se le otorgó el visto bueno al programa
interno de protección civil de la discoteca New’s Divine.241
Por otro lado, los vecinos de la colonia Nueva Atzacoalco,
presentaron quejas por escrito a la delegación los días 21 de junio de
241 Ibídem.
187
2006, 19 junio de 2007, 14 de diciembre de 2007 y 20 de mayo de
2008; donde informaron que en la discoteca New’s Divine, se permitía
el acceso, consumo de bebidas embriagantes y droga a menores de
edad; y su funcionamiento generaba ruido excesivo y
congestionamientos viales en la zona. La Directora Ejecutiva de
Seguridad Pública de la Delegación, solicitó al Director General
Jurídico y de Gobierno, el 13 de agosto y 29 de octubre de 2007, la
verificación del establecimiento denominado New's Divine, debido a
que había sido reportado por los vecinos como un foco de conflicto.242
Fueron llevados a cabo varios procedimientos de verificación
administrativa al establecimiento denominado New’s Divine:243
1) En el procedimiento administrativo que inició el 20 de abril y
concluyó el 21 de junio de 2006, se resolvió la clausura total y
permanente del establecimiento denominado New’s Divine,
además de gestionar lo necesario para la revocación de la
licencia de funcionamiento que pretendía amparar legalmente
la operación del lugar. Como era de esperarse, el
administrador interpuso un recurso de inconformidad ante la
242 Ibídem. 243 Ibídem.
188
delegación, el cuatro de agosto de 2006; sin embargo, la
resolución a éste, fue la confirmación de lo resuelto el 21 de
junio de 2006. A pesar de ello, el 13 de abril de 2007 se
ordenó levantar el estado de clausura y la restitución de los
derechos del afectado, en respuesta a la resolución de la
petición hecha por el administrador a la delegación, ante la
procedencia de la caducidad del procedimiento
administrativo, ya que la última actuación que obraba en el
expediente era del 6 de noviembre de 2006.
2) En la verificación administrativa, llevada a cabo al
establecimiento New’s Divine, ubicado en avenida Eduardo
Molina y la calle 312, en agosto de 2007; el administrador
presentó el aviso de revalidación de licencia de
funcionamiento para la discoteca Acrópolis y la constancia de
acreditación del uso de suelo por derechos adquiridos que
manifestó 160 metros cuadrados; en esta verificación
resultaron las siguientes observaciones: el establecimiento
estuvo operando en una superficie de 200 metros cuadrados
aproximadamente, no se tenía libre acceso a todos los
extinguidores, no existía la señalización de las rutas de
evacuación, y no se contaba con la documentación a la vista
189
que acreditara su funcionamiento; además que existía
aglomeración en la vía pública.
3) En la resolución administrativa de fecha 27 de septiembre de
2007, se estableció, entre otras cosas, que los domicilios y la
denominación del establecimiento no coincidían con lo que
manifestaba la documentación presentada; tampoco el
espacio utilizado de 200 metros cuadrados para la operación
del lugar coincidía con el autorizado en la constancia de uso
de suelo por derechos adquiridos que manifestaba solo 160
metros cuadrados. La clausura del lugar se llevó a cabo el 21
de noviembre de 2007. Sin embargo, el 31 de octubre de
2007, el administrador había presentado un recurso de
inconformidad ante la Jefatura Delegacional en la Delegación
Gustavo A. Madero, en el que impugnó la resolución del 21
de septiembre del mismo año. El recurso de inconformidad
fue resuelto el 26 de diciembre de 2007, y determinó la
nulidad de aquella resolución y el levantamiento del estado de
clausura, debido a que: la verificación administrativa no se
realizó en el domicilio calle 303, número 186 de la Colonia
Nueva Atzacoalco, sino en la Avenida Ingeniero Eduardo
Molina y calle 312 de esa Colonia; y que el administrador ya
190
había subsanado varias observaciones que habían motivado
la clausura. Por lo que el 28 de diciembre de 2007, fue
levantada la clausura de este establecimiento.
4) El 25 de abril de 2008 se pretendió llevar a cabo una visita de
verificación al establecimiento mercantil New's Divine, con
domicilio en la calle 303, número 186 y no fue posible
realizarla por encontrarse cerrado el establecimiento.
5) El procedimiento administrativo de verificación realizado el 20
de junio de 2008 a la discoteca New’s Divine, fue atendido
por el administrador del lugar y el acta fue levantada a las
18:15 horas, donde se asentaron las siguientes
irregularidades: el administrador no presentó los documentos
para acreditar su funcionamiento legal, había aglomeración
sobre el paso peatonal y jóvenes bebiendo cerveza, se
estimó que habían aproximadamente 350 jóvenes en el
interior del establecimiento,244
244 Posteriormente, el análisis de las evidencias testimoniales permiten
afirmar que en el interior del establecimiento mercantil New’s Divine se encontraban entre 500 y 550 personas.
entre los que se identificaron
menores de edad; además, no contaban con personal
capacitado para prestar primeros auxilios ni con botiquín,
191
tampoco tenían seguro de responsabilidad civil por daños a
terceros, ni contaban con estacionamiento; el lugar carecía de
extintores y las 2 salidas de emergencia estaban bloqueadas,
las puertas estaban aseguradas con candado y tampoco
presentaron el Programa Interno de Protección Civil; por lo
que se determinó la procedencia de la suspensión inmediata
de actividades.
b) Descripción de los Hechos.
El 20 de julio de 2008, aproximadamente a las 18:00 horas se llevó a
cabo un operativo por parte de la Secretaría de Seguridad Pública y
la Procuraduría General de Justicia, en el contexto del Sistema de
Coordinación Policial del Distrito Federal (UNIPOL), acción a la que
se sumó la Delegación Gustavo A. Madero para llevar a cabo una
visita de verificación administrativa a la discoteca New’s Divine con
domicilio en avenida Eduardo Molina sin número, esquina con la calle
312, colonia Nueva Atzacoalco, en esa Delegación. En ese acto,
servidores públicos de esas instituciones ingresaron al lugar; policías
de la Secretaría de Seguridad Pública, con su actuar, provocaron que
los clientes salieran masivamente del establecimiento; sin embargo,
al mismo tiempo, otros elementos de la misma corporación policiaca
192
obstaculizaron el desalojo restringiendo el flujo de personas al
máximo. Esta situación causó una aglomeración de personas en un
espacio reducido cercano a la salida del establecimiento. Las
condiciones de compresión, empujones, calor extremo, poca
ventilación y aplastamiento, ocasionaron la muerte de 12 personas,
nueve jóvenes y entre ellos, cuatro menores de edad; dos policías de
la Secretaría de Seguridad Pública y un agente de la Policía Judicial
del Distrito Federal, principalmente por asfixia, alteraciones viscerales
o tisulares. Muchas personas más resultaron heridas, entre las que se
encontraban jóvenes, menores de edad y servidores públicos. Los
servicios de emergencia, durante el operativo, fueron insuficientes
para atender a las personas que lo requerían, el Escuadrón de
Rescate y Urgencias Médicas (ERUM), atendió principalmente a
policías y brindó poca atención a los jóvenes, por lo cual, personas
particulares procuraron prestar auxilio, ante la mirada pasiva de
muchos servidores públicos.245
De los jóvenes que fueron desalojados de la discoteca, 102 fueron
trasladados por elementos de la Secretaría de Seguridad Pública a
sus cuarteles y agencias del Ministerio Público en calidad de víctimas
o testigos del delito; estas personas, fueron objeto de abusos y malos
245 Ibídem.
193
tratos desde su desalojo de la discoteca hasta su comparecencia.
Debido a ello, cuando la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal se enteró por los medios de comunicación de lo que estaba
ocurriendo, varios visitadores se desplazaron a diferentes lugares,
con el fin de obtener información y evidencia de los hechos e iniciar
de oficio una investigación.246
c) Recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal.
Las recomendaciones que hace la Comisión de Derechos Humanos
del Distrito Federal, están dirigidas al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal y al Director General Jurídico de Gobierno y encargado de la
Jefatura Delegacional en Gustavo A. Madero.247
Las recomendaciones para el Jefe de Gobierno del Distrito Federal,
fueron orientadas a la reparación de los daños materiales e
inmateriales causados a las víctimas durante el operativo realizado en
el establecimiento New’s Divine, y garantizar espacios públicos en
condiciones de seguridad para los jóvenes. Además, girar
246 Ibídem. 247 Ibídem.
194
instrucciones al Procurador de Justicia y al Secretario de Seguridad
Pública, en torno a:248
1) La agilización de las averiguaciones previas, procesos
penales y administrativos iniciados por este suceso.
2) La organización, procedimientos de operación, equipamiento
y capacitación de la UNIPOL, para garantizar una
coordinación eficaz en este tipo de operativos.
3) La elaboración de manuales que garanticen la debida
planeación, organización, coordinación, ejecución y
supervisión de los operativos que efectúen las policías, donde
se establezca con claridad la responsabilidad de los
servidores públicos en cada momento de su actuar.
4) Incluir métodos de trato digno a los adolescentes y protocolos
que garanticen la autenticidad e inviolabilidad del material
gráfico y video gráfico.
5) No utilizar a menores como objeto de prueba.
248 Ibídem.
195
6) Garantizar el correcto funcionamiento de los establecimientos
que atiendan al público y la verificación documental y física
en un plazo no mayor de 15 días a los establecimientos con
licencia otorgada por afirmativa ficta.
También, girar instrucciones al Secretario de Seguridad Pública del
Distrito Federal, dentro de las que se encuentran que:249
1) Se investigue y determine la responsabilidad administrativa
en que haya incurrido el personal del Escuadrón de Rescate y
Urgencias Médicas (ERUM), por su actuación u omisión
durante el operativo llevado a cabo en el establecimiento
New’s Divine.
2) Capacitar al ERUM e incluir en los programas, contenidos de
respeto pleno a los derechos humanos y trato digno a las
personas.
3) Se diseñe un programa de capacitación para las policías,
basado en el respeto pleno a los derechos humanos y que
249 Ibídem.
196
incluya temas de protección civil; para que puedan ayudar a
personas que se encuentren ante una situación de riesgo y
además, logren ejercer sus funciones con diligencia,
profesionalismo y ética.
Instruir al Procurador General de Justicia del Distrito Federal para
que, en sus instancias internas agilice y amplíe la investigación con
respecto a las probables responsabilidades penales o administrativas
en que hayan incurrido los servidores públicos que participaron en
cualquier fase del operativo, incluida la supervisión; entre otros
puntos.250
Instruir al Director General del Instituto de la Juventud del Distrito
Federal para que integre el consejo ciudadano de su instituto, para
que diseñe una política pública en materia de atención a los jóvenes
del Distrito Federal.251
250 Ibídem. 251 Ibídem.
197
Para el Director General Jurídico de Gobierno y Encargado de la
Jefatura Delegacional en Gustavo A. Madero, las recomendaciones
están orientadas a:252
1) La elaboración de un programa de regularización
administrativa para los establecimientos mercantiles de su
delegación.
2) La emisión de Lineamientos Generales en materia de
verificación de establecimientos mercantiles, que contengan
como mínimo:
i. La obligatoriedad de las autoridades delegacionales
de realizar visitas de verificación y cotejos de manera
periódica, para revisar la veracidad de la
documentación que ampare su legal funcionamiento.
ii. Contar con el visto bueno de los programas internos
de protección civil, antes de que el establecimiento
inicie con sus operaciones. Además que, personal de
252 Ibídem.
198
la Subsecretaria de Protección Civil, sea facultado
para participar en las verificaciones administrativas.
iii. Contar con un sistema digital actualizado con la
información de los establecimientos mercantiles, para
que la autoridad administrativa garantice su legal
funcionamiento.
3) Girar instrucciones escritas al personal de la delegación que
cubre las funciones de verificación, para que ejerzan sus
funciones con profesionalismo, dando prioridad a que se
cumplan las medidas de protección civil y el respeto a los
derechos humanos.
4) Dar vista a la Contraloría Interna en la delegación, para que
se investigue y determine la responsabilidad administrativa en
que haya incurrido el personal que permitió que continuara en
funcionamiento el establecimiento mercantil “New’s Divine” en
diferentes ocasiones, hasta la verificación del 20 junio de
2008.
199
5) Implementar un programa para capacitar a los servidores
públicos, donde se les brinden las bases y elementos
necesarios para reaccionar con oportunidad, diligencia y
eficiencia ante situaciones de emergencia que se generen
durante su actuar y estén en posibilidades de auxiliar a las
personas que puedan estar en riesgo.
6) Concertar mecanismos que garanticen el correcto
funcionamiento de los establecimientos que atiendan al
público en el marco del Reglamento de Verificación
Administrativa.
d) El Resultado de las Investigaciones.
Dos años después de la tragedia en la discoteca New’s Divine,
diversos diarios publicaron que como resultado de diversos peritajes,
ninguna de las victimas murió a consecuencia de golpes efectuados
por la policía. La Sociedad Mexicana de Criminología determinó que
los múltiples golpes que presentaban, fueron ocasionados en su
desesperación por salir del lugar.
200
“‘La causa de la muerte de quienes en vida llevaron el nombre de (no
se mencionan sus nombres), fue asfixia por compresión torácico
abdominal’.
‘Las lesiones todas ellas por contusión que presentaron los cadáveres
de las personas enlistadas se produjeron primeramente por el
forcejeo con golpes entre los individuos comprimidos en un espacio
reducido, con deficiente ventilación y caluroso’ ”.253
Existen aun situaciones pendientes por resolver en coordinación con
la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, el caso aún
no está cerrado, continúan algunos policías en investigación. La
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, informó que de
acuerdo con la recomendación hecha por la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal, ha cumplido con los protocolos de
actuación y ha elaborado algunos otros para su actuación.254
CAPÍTULO III
EL CASO DE LA GUARDERÍA ABC, S.C.
253 Diario El universal. “Policías, Exculpados de Muertes en New’s Divine”. 21-Jun.-2010. 254 Diario El universal. “Caso New’s Divine no está cerrado: PJGDF”. 21-Jun.-2010.
201
a) Los Antecedentes de la Guardería ABC, S.C.
En el mes de marzo de 2001, dos de los actuales socios de la
Guardería ABC, S.C., le requirieron al Delegado del Instituto
Mexicano del Seguro Social en el Estado de Sonora, la autorización
para establecer una guardería bajo el esquema de guardería vecinal
comunitaria. Indicaron que el local se ubicaba en las calles de
Ferrocarrileros y Mecánicos en la colonia Y Griega, en Hermosillo,
Sonora. Además, manifestaron la intención de realizar las
adecuaciones necesarias para su funcionamiento, así como cumplir
con las normas y disposiciones establecidas en ese esquema. Más
adelante, el nueve de mayo de 2001, las mismas personas,
constituyeron la Sociedad Civil denominada “Guardería ABC, S.C.”,
con un capital social de $50,000.00 pesos, y un Consejo de
Administración. Dos días después, el Jefe de Prestaciones
Económicas y Sociales en la Delegación del Instituto Mexicano del
Seguro Social en el Estado de Sonora, informó al apoderado legal de
la guardería, en ese tiempo Presidente del Consejo de
Administración de la Guardería ABC, S.C., que su proyecto para la
instalación de una guardería de esquema vecinal comunitario con
202
capacidad para 170 niños había sido aprobado por esa Jefatura para
el inicio de operaciones en ese año.255
El dos de agosto de 2001, el Director General de Desarrollo Urbano
y Obras Públicas del Municipio de Hermosillo, Sonora, otorgó la
licencia de uso de suelo, condicionada a que contara con un área de
estacionamiento, de acuerdo con lo que establece el reglamento de
construcción del municipio. También aprobó el anteproyecto para el
predio ubicado sobre la calle Mecánicos y Avenida de los
Ferrocarrileros de la colonia Y Griega, por considerar que reunía los
requerimientos técnicos para el funcionamiento de una guardería.256
Una vez autorizado el proyecto para la guardería, uno de los socios,
en su carácter de Secretario del Consejo de Administración de la
Guardería ABC, S.C., envió al Instituto Mexicano del Seguro Social
diversa documentación relacionada con el inmueble que ocuparía la
guardería, el plano arquitectónico, la licencia de uso de suelo, el
contrato de arrendamiento, la plantilla de personal y la distribución de
horarios; así como el dictamen técnico de seguridad.257
255 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Recomendación:
049/2009.Sobre el caso de la guardería ABC, S.C., Op. Cit.
256 Ibídem. 257 Ibídem.
203
El siete de marzo de 2002, el Comité Institucional de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Instituto Mexicano del Seguro Social,
consideró procedente la contratación de los servicios de guardería
por adjudicación directa, la suscripción de los contratos por los
delegados correspondientes e informar de las contrataciones al
Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la
Delegación. Lo anterior, derivado de una opinión emitida por la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, con relación
a la contratación de los servicios de guardería y notificada el dos de
marzo de 2002, a todas la Delegaciones por el Titular de la
Coordinación de Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social
en el Distrito Federal.258
A razón que el 23 de abril de 2003, el Consejo Técnico del Instituto
Mexicano del Seguro Social autorizó la celebración de contratos
multianuales y el Comité Institucional de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del instituto, autorizó procedente la
contratación de los servicios de guarderías por adjudicación directa,
bajo el amparo del Artículo 41, fracción III, de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; el 31
258 Ibídem.
204
de octubre de 2003, el apoderado legal del Instituto Mexicano del
Seguro Social, el Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y
Sociales, la Titular de la Coordinación de Guarderías del Instituto
Mexicano del Seguro Social y el representante legal de la Guardería
ABC, S.C., suscribieron un nuevo contrato.259
El cinco de septiembre de 2006, el Director General, el Director
Jurídico y la Coordinadora de Guarderías del Instituto Mexicano del
Seguro Social; así como el Delegado Estatal de ese Instituto en
Sonora y la representante legal de la Guardería ABC, S.C.;
suscribieron un convenio modificatorio para ampliar la vigencia del
contrato del 31 de octubre al 31 de diciembre de 2006.260
El ocho de noviembre de 2006, el Comité Institucional de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios consideró que la
Coordinación de Guarderías, dependiente de la Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales del Instituto Mexicano del
Seguro Social, las Delegaciones Estatales, Regionales y del Distrito
Federal, podían llevar a cabo la contratación multianual, por medio
del procedimiento de adjudicación directa, a la prestación del servicio
259 Ibídem. 260 Ibídem.
205
de guardería en el esquema vecinal comunitario único, para
garantizar la continuación de los servicios. 261
En resumen, antes de que se presentaran los hechos
desafortunados del cinco de junio de 2009 en la guardería ABC,
S.C., existía el incumplimiento de las bases para la subrogación de
servicios de guardería del esquema vecinal comunitario en varias de
sus disposiciones:262
1) La presentación del plano arquitectónico con la especificación
de las áreas con que debería contar el inmueble con la
anotación de la carencia de estacionamiento. Cabe citar, que
la ausencia de estacionamiento para este tipo de
construcción, también incumple el reglamento de
construcción del municipio de Hermosillo.
2) No existe en el Instituto Mexicano del Seguro Social, el
documento que certifique la existencia de la demanda
suficiente del servicio de Guardería en la localidad y zona
propuesta por el ofertante para la instalación de la unidad,
261 Ibídem. 262 Ibídem.
206
con el propósito de asegurar la óptima ocupación de la
guardería y el máximo beneficio a la población asegurada con
derecho a los servicios. Aun así, el proyecto fue aprobado el
11 de mayo de 2001 por la Jefatura de Prestaciones
Económicas y Sociales de la Delegación Estatal de Sonora
del propio Instituto.
3) La carta de intención y oferta del servicio de guarderías
debería estar elaborada en hoja membretada y acompañada
de: licencia sanitaria, licencia de uso de suelo, dictamen
estructural del inmueble, exposición fotográfica del inmueble y
dictamen técnico de seguridad. Sin embargo, el 27 de marzo
de 2001, dos de los socios de la guardería solicitaron al
Delegado del Instituto Mexicano del Seguro Social, la
autorización del establecimiento de una guardería bajo el
esquema vecinal comunitario, externando su intención de
adecuar el local para su funcionamiento y acatar las normas y
disposiciones establecidas en el esquema. También
manifestaron que el inmueble se ubicaría en las calles de
Ferrocarrileros y Mecánicos en la Colonia Y Griega, en
Hermosillo, Sonora. Más tarde, el nueve de mayo de 2001 se
constituyó la sociedad civil “Guardería ABC, S.C.”, sin contar
207
aun con el inmueble y fue hasta el 21 de junio de 2001
cuando se celebró el contrato de arrendamiento del local
donde se habilitó la Guardería ABC, S.C.
4) El inmueble propuesto por los ofertantes, debió haber sido
evaluado por las instancias delegacionales del Instituto
Mexicano del Seguro Social, considerando que el inmueble
estuviera adaptado para operar como guardería y estar
alejado de zonas de riesgo; tales como vías rápidas,
carreteras, gasolineras o cualquier otra; además contar con
todos los servicios públicos municipales. Se encuentra a poca
distancia del Periférico Sur, colinda con un expendio de
llantas que ya existía antes de instalar la guardería y algunos
meses después, se instaló una gasolinera; además, existe
una calle que no cuenta con banquetas, guarniciones ni
pavimento.
b) Descripción de los Hechos.
La muerte de cuarenta y nueve niños y las lesiones, muchas de ellas
graves e irreversibles, de ciento cuatro, el cinco de junio de dos mil
208
nueve, conmocionó la vida de los setecientos mil habitantes de
Hermosillo, poniendo en evidencia la fragilidad del sistema de
protección civil y del sistema de salud en los tres niveles de
gobierno.263
La guardería ABC, S.C., de Hermosillo, Sonora, subrogada a
particulares por el Instituto Mexicano del Seguro Social, ubicada en la
esquina de las calles Mecánicos y Ferrocarrileros, en la colonia Y
Griega, era una bodega adaptada que formaba parte de una nave
industrial. “La guardería ocupaba la sección poniente, mientras que la
sección central y la sección oriente conformaban una unidad conocida
como Bodega Glosa, arrendada por la Secretaría de Hacienda del
Gobierno del Estado de Sonora para uso de la Dirección General de
Recaudación. Al norte, la guardería colindaba con un taller mecánico
dedicado a la venta y servicio de neumáticos, mientras que en la
esquina de las calles Mecánicos y Periférico Sur, a cuarenta y tres
metros del inmueble, operaba una gasolinera.”264
263 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Dictamen de la Facultad de
Investigación 1/2009. Caso Guardería ABC elaborado por el Señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
En la bodega se
almacenaban cajas con documentos cuyo peso estimado era de cinco
264 Ibídem.
209
toneladas, así como placas vehiculares, entre otras cosas; siendo el
área de documentos la que colindaba con la guardería.265
Entre la Guardería ABC, S.C. y la Bodega existía un muro de
mampostería con varios orificios cuadrados hasta de 20 x 20
centímetros; que dividía ambas secciones de la nave industrial.266
La guardería, en su interior, contaba con cuatro detectores de humo
sonoros y cuatro extintores; sin embargo, los primeros no se
encontraban conectados. El señalamiento de las rutas de evacuación
conducía hacia tres salidas de emergencia, dos de ellas se
encontraban bloqueadas por muebles de oficina y una en el almacén.
Para llegar a esta última era necesario atravesar la cocina. Ninguna
de las salidas de emergencia cumplían con los parámetros mínimos
de seguridad, en cuanto a lo que establece el reglamento de
construcción del municipio y las bases para la subrogación de
servicios de guardería del esquema vecinal comunitario; ya que,
ninguna tenía las dimensiones adecuadas ni operaban mediante una
265 Ibídem. 266 Ibídem.
210
barra de pánico, sino que contaban con cerradura. Además, algunos
de los salones no contaban con iluminación natural ni ventilación.267
El incendio se originó en la bodega contigua a la guardería, alrededor
de las catorce cuarenta horas, horario en que los niños se
encontraban durmiendo la siesta y varias maestras se habían retirado
de la guardería por haber concluido su jornada de trabajo, mientras
que otras estaban en su horario de descanso o comida.268
De acuerdo con el peritaje de Consolidated Consultants Company y
The McMullen Company, la causa del inicio del incendio fue el
sobrecalentamiento de un enfriador de aire por evaporación (conocido
como “cooler”), ubicado en el área de almacenamiento de
documentos de la bodega y conectado a una instalación eléctrica
totalmente improvisada. Las llamas provocaron que se incendiara el
aislamiento de espuma de poliuretano colocado por aspersión269
267 Ibídem.
que
se encontraba aplicado por debajo del techo de lámina galvanizada.
El incendio se propagó hacia la guardería consumiendo este material,
el humo y el calor se acumularon entre la techumbre de lámina y los
268 Ibídem. 269 Material aislante altamente inflamable y tóxico, que se encuentra en desuso.
211
paneles de plafón, así como por encima de un toldo plástico tipo
carpa de circo que cubría toda la parte central de la guardería, sin
que los detectores de humo se hubieran activado, pues estaban
instalados por debajo del falso plafón. Poco después, el calor
acumulado provocó que la carpa cayera y bloqueara la ruta de salida
por el salón multiusos. Además, ocurrió un apagón que se conjugó
con el humo denso que se expandía rápidamente.270
El humo fue percibido por algunas educadoras y activaron la alarma
manual de emergencias, de esta manera, quienes se encontraban en
el área de descanso acudieron para auxiliar en la evacuación de los
niños. “Las maestras encargadas de los salones del lado oriente
(Maternales B1, B2, C1 y C2) —colindantes con la bodega—,
intentaron despertar a los niños, logrando evacuar sólo a unos
cuantos debido a la dificultad de cruzar el salón de usos múltiples y a
la imposibilidad de regresar a los salones, para rescatar a más niños,
por la densidad del humo y las altas temperaturas. Las educadoras
de las salas del lado poniente (Lactantes A, B y C), iniciaron la
evacuación por la salida de emergencia ubicada en el salón de
Lactantes C y posteriormente por boquetes en la pared realizados
270 Dictamen de la Facultad de Investigación 1/2009. Caso Guardería ABC,
Op. Cit.
212
durante las labores de auxilio. La evacuación de los niños que se
encontraban en el salón de Maternal A, se realizó principalmente a
través de un boquete que los vecinos realizaron en la pared orientada
hacia la calle Ferrocarrileros.”271
La evacuación por algunas de las
puertas de salida se dificultó porque abrían hacia adentro.
Las educadoras no se encontraban capacitadas para enfrentar un
evento de esta naturaleza y magnitud, jamás habían realizado un
simulacro a la hora en que los niños dormían, además que, en ese
momento se calcula que había entre ocho a diez niños por cada
adulto, sin duda que fueron factores que agravaron la situación en el
interior del inmueble.272
Por otro lado, en el exterior de la guardería, los primeros que
reportaron el incendio fueron los trabajadores de la llantera contigua
al inmueble. El humo alertó a los trabajadores de la gasolinera
cercana, vecinos, transeúntes y personas que iban a recoger a sus
niños. Las primeras labores de rescate fueron llevadas a cabo por
estas personas y por policías municipales. Los particulares abrieron
espacios en los muros, incluso con una camioneta, esto permitió la
271 Ibídem. 272 Ibídem.
213
salida de humo, mejoró la visibilidad y facilitó la labor de rescate de
civiles, policías y posteriormente bomberos.273
Nueve minutos después de la primera llamada de auxilio, empezaron
a llegar los bomberos e iniciaron sus actividades de rescate. Al
interior de la guardería aun permanecían civiles y policías intentando
realizar el salvamento, en total desorden. Se estima que el inmueble
fue evacuado en su totalidad en un tiempo de 30 minutos. Mientras
esto sucedía, las autoridades intentaban contener a los civiles que
pretendían entrar al inmueble, no había suficientes unidades de
apoyo, ni personal disponible para dar primeros auxilios a los
menores evacuados. Muchos menores fueron trasladados en
camionetas de la policía estatal, patrullas, vehículos particulares y
taxis. Sólo dieciséis ambulancias participaron en el traslado de
lesionados. Los niños que no presentaban lesiones aparentes fueron
llevados a un domicilio cercano que sirvió de albergue, donde fueron
atendidos y resguardados hasta ser entregados a sus padres.274
El desorden aún se generalizó más, cuando se llevó a cabo el
traslado de los niños a los diferentes hospitales de la ciudad, ya que
273 Ibídem. 274 Ibídem.
214
los más cercanos fueron rebasados en su capacidad de respuesta, y
ninguna autoridad se coordinó con las distintas instituciones médicas
para recopilar y procesar la información. El personal de protección
civil se limitó a enviar personal a recabar información a los hospitales
y auxiliar a los padres a trasladarse de un lugar a otro en vehículos
del ayuntamiento. La ausencia de este sistema de información originó
un largo peregrinar de las familias por los hospitales en busca de sus
hijos, durante el día y gran parte de la noche. Otros aguardaban fuera
de la Procuraduría General de Justicia del Estado, en espera de
poder entrar a identificar los cuerpos de los fallecidos. En los
hospitales no existía un mecanismo para recabar y proporcionar la
información a los familiares acerca de los menores, cada institución
adoptó su propia política.275
La información se volvió un problema, ya que en los siguientes días
cercanos a la tragedia, el titular del Instituto Mexicano del Seguro
Social no proporcionaba datos fidedignos a la prensa, sobre los
menores hospitalizados en diferentes nosocomios del país y en el
extranjero.276
275 Ibídem. 276 Ibídem.
215
Las autoridades del Ayuntamiento gestionaron la posibilidad de que
algunos menores fueran trasladados al hospital de Sacramento,
California, en Estados Unidos de América; sin embargo, por una
decisión centralizada del Instituto Mexicano del Seguro Social, éstos
fueron trasladados a los hospitales de Obregón y Guadalajara.277
Los menores que fueron valorados por paramédicos y entregados a
sus padres y los que fueron revisados y dados de alta por no
presentar lesiones aparentes, días después presentaron cuadros de
asfixia o accesos de tos, como consecuencia del daño pulmonar que
sufrieron por la inhalación de gases tóxicos.278
Como consecuencia de este incendio, fallecieron cuarenta y nueve
niños, de entre diez meses y cuatro años de edad, ciento cuatro
resultaron lesionados o expuestos a los gases tóxicos y las vidas de
sus familias resultaron trastornadas. Muchos de los menores
necesitan de cuidados especiales, ya que las secuelas van desde
daños pulmonares que tardarán años en sanar, hasta discapacidades
277 Ibídem. 278 Ibídem.
216
permanentes, además del daño emocional que requiere de largos
tratamientos psicológicos.279
En este caso se observa una clara prestación y ejercicio indebido del
servicio público, por parte de servidores públicos del Instituto
Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora, de
servidores públicos del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, así
como de los responsables de la Guardería ABC, S.C., que actuaron
bajo la anuencia o tolerancia de los servidores públicos del Instituto
Mexicano del Seguro Social y de las autoridades de dicho municipio.
Las omisiones a las disposiciones normativas se muestran en la
siguiente tabla:280
279 Ibídem. 280 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Recomendación:
049/2009.Sobre el caso de la guardería ABC, S.C., Op. Cit.
217
Disposición
normativa
Punto. Concepto. Situación.
Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997 para la Prestación de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores.
5.6.1, inciso 5.6.3.9
Todo establecimiento deberá contar con puertas de salida de emergencia con la dimensión necesaria y dispositivos de fácil operación.
El 26 de julio de 2005, el Jefe de Prestaciones Económicas y Sociales del IMSS en Hermosillo, Sonora, comunicó al representante legal de la Guardería ABC, S.C., que era necesario instalar puertas con las características citadas en las normas, en las salidas de emergencia. Sin embargo, en la fecha del siniestro, estas salidas presentaban como medio de seguridad chapas con pasadores de metal.
Norma Oficial Mexicana NOM-002-STPS-2000, Condiciones de Seguridad, Prevención, Protección y Combate de Incendios en Centros de Trabajo
9, inciso 9.1, subinciso 9.1.3
Las puertas de las salidas normales de la ruta de evacuación y de las salidas de emergencia deben de abrirse en el sentido de la salida y contar con un mecanismo que las cierre y otro que permita abrirlas desde adentro con una operación simple de empuje.
218
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Reglamento de Construcción para el municipio de Hermosillo, Sonora.
Art. 105 Las puertas de emergencia deberán abrirse todo el tiempo hacia el exterior con abatimiento hasta 180° y en establecimientos cuya capacidad sea superior de cien personas, su claro de salida deberá ser de 1.80 metros, contar con señalamientos visibles y con autonomía propia de acuerdo a los términos de referencia.
Ninguna de las cuatro puertas que dan al exterior de la Guardería logró cumplir con los requisitos necesarios para fungir como salidas de emergencia pues todas abren hacia el interior del edificio, con excepción de la puerta dos con salida al patio norte, pero que no cuenta con barra de empuje y sí con chapa con llave, adoleciendo del resto de los requisitos antes señalados.
Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997 para la Prestación de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores.
5.6, inciso 5.6.3, subinciso 5.6.3.1
En materia de seguridad en servicios generales, en los muros no se debe utilizar materiales inflamables o que produzcan gases o humos tóxicos.
El 26 de julio de 2005, el Jefe de Prestaciones Económicas y Sociales del IMSS en Hermosillo, Sonora, comunicó al representante legal de la Guardería ABC, S.C., que era necesario cambiar los plafones existentes en las Salas de Usos Múltiples a Maternales con material no combustible debido a que tenían instalado un plafón a base de una lona plástica tipo carpa, siendo un material altamente combustible. Sin embargo, en la fecha del siniestro, esta disposición no se encontraba cumplida.
219
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Bases para Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal Comunitario. Indicadores para establecer la base de recursos humanos
2.6.2.2. Señalan la categoría y número de plazas que deberá tener una guardería para atender a los menores inscritos en la misma, desprendiéndose la existencia de dos tipos de consideraciones: una de establecimientos que atiendan de 65 a 104 niños y otra de 105 a 200 niños, previéndose el número de personal por determinada cantidad de menores para ser atendidos.
La Guardería ABC, S.C., tenía inscritos a la fecha del siniestro a 211 menores.
Norma que establece las Disposiciones para la Operación del Servicio de Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social.
7.3.1 Señala que la plantilla del personal deberá estar cubierta de acuerdo a los indicadores establecidos por la Coordinación de Guarderías, considerando el ausentismo del personal para garantizar la atención y seguridad integral de los menores.
No contaba con el personal suficiente ni requerido por la Tabla de número de Plazas del Personal Educativo de Acuerdo a la cantidad de niños por Sala de Atención, y a la Plantilla de Personal y Distribución por Sala de Atención. El día de los hechos se encontraban en el interior de la guardería 14 personas de las 40 que debieron existir; además que las personas que se encontraron en el lugar no contaban con la preparación suficiente para cubrir el perfil del puesto que desempeñaban.
220
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Norma que establece las Disposiciones para la Operación del Servicio de Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social.
7.1.6 y 7.1.11
Disposiciones para la Operación del Servicio de Guardería, en los cuales se señala que durante su estancia en la Guardería, los infantes deberán ser constantemente vigilados y atendidos por el personal y por ningún motivo permanecerán solos, cuidando con especial énfasis a los menores de 12 meses y que se deberá mantener una constante supervisión interna en la guardería para garantizar el óptimo funcionamiento de los servicios.
El personal encargado del manejo, control, cuidado y vigilancia de los niños omitió observar esta disposición.
Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997 para la Prestación de Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores.
5.6.1., inciso 5.6.1.1
todo establecimiento debe contar con área física para el personal con dimensión suficiente iluminada y ventilada
El edificio en el que se suscitó el siniestro del día 5 de junio de 2009, en su totalidad no contaba en su techumbre, con elementos que permitieran la ventilación adecuada del sitio. (cebollas giratorias o bien ventilaciones del tipo natural), las cuales funcionarían para extraer los gases producto de la combustión, reduciendo el riesgo de propagación de fuego a otras áreas. Las ventanas no eran suficientes para iluminar y dar ventilación en forma natural a 895 m2.
Reglamento de Construcción para el municipio de Hermosillo, Sonora.
Art. 79 Que las habitaciones destinadas a dormitorios, alcobas, salas o estancias, tendrán iluminación y ventilación naturales por medio de vanos que den directamente a la vía pública o a superficies descubiertas; que la superficie total de ventanas para iluminación libre de obstrucción será por lo menos de la quinta parte de la superficie del piso de la habitación y que la superficie libre para ventilación será cuando menos de una tercera parte de la superficie mínima de iluminación.
Bases para Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal
Las áreas deberán tener ventilación e iluminación natural.
221
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Reglamento de Protección Civil Municipal.
Art. 45, fracción I
Son obligaciones de los usuarios de inmuebles, instalar o construir y conservar en estado óptimo de funcionamiento los sistemas o aparatos y equipos para la prevención de incendios a que se refiere dicho ordenamiento.
Las lámparas de emergencia no fueron suficientes ni estaban ubicadas sobre las rutas de evacuación, no se contaba con detección de humos y alarma suficiente para que operara la guardería.
Reglamento para la Prevención de Incendios y Seguridad Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora
Art. 76, Fracción 1.B.
De acuerdo a la altura, superficie, y grado de riesgos de las edificaciones, éstas deberán contar con alumbrado automático de emergencia del tipo adecuado distribuido de tal manera que iluminen las vías de escape en caso de emergencia.
La Guardería únicamente contaba con dos lámparas de emergencia, una sobre la puerta de acceso principal y otra sobre la puerta de servicio de la cocina. Dicho sistema de iluminación no era suficiente.
Norma Oficial Mexicana NOM-001-STPS-1999, Edificios, Locales, Instalaciones y Áreas de los Centros de Trabajo, Condiciones de Seguridad e Higiene
5.1, 5.5, 6.1 y 8.1
Obligaciones del patrón de conservar en condiciones de funcionamiento seguro, los edificios, locales, instalaciones y área del centro del trabajo y como obligaciones de los trabajadores, informar al patrón de las condiciones inseguras que se detecten en los edificios, locales, instalaciones y áreas de los centros de trabajo y que los techos del centro de trabajo deben ser de materiales que protejan de las condiciones ambientales externas o impermeables.
Estas instrucciones en ningún momento fueron exigidas por la Jefatura de Prestaciones Económicas y Sociales del IMSS.
222
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Reglamento de Construcción para el municipio de Hermosillo, Sonora.
Arts. 1 y 43.
Para la expedición de licencias que autoricen la ampliación, modificación o restauración de edificaciones, se requiere que el interesado presente la solicitud acompañada de la documentación entre la que se encuentra: título de propiedad, licencia de uso, permiso de construcción, proyecto arquitectónico firmado por un director responsable de proyecto, proyecto estructural firmados por un director responsable de obra, proyecto de instalaciones incluyendo las memorias de cálculo y la responsiva profesional de un ingeniero o arquitecto registrado.
Al no existir estos documentos, no se envían los planos del sistema contra incendios al departamento de bomberos, no era posible que el departamento de bomberos revisara el sistema contra incendios, y no se realizó la revisión de terminación de obra, incluyendo el Visto Bueno y Seguridad de Operación, entre otras cosas.
Reglamento de Protección Civil Municipal.
Art. 41. Fracción II
Aplicar las medidas de prevención necesarias para evitar incendios en la circunscripción territorial del Municipio.
La bodega de resguardo de placas de la Dirección General de Recaudación no contaba con ningún procedimiento de mantenimiento como tampoco con ningún sistema de prevención de incendios.
Reglamento de Protección Civil Municipal.
Art. 14 El Sistema Municipal de Protección Civil forma parte del Sistema Estatal el cual tiene como fin prevenir proteger y auxiliar a las personas ante la posibilidad de un desastre producido por causas de tipo natural
El personal policiaco carecía de técnica en materia de protección civil, además, que la instancia municipal de protección civil, no cuenta con los convenios de colaboración con
223
o humano y para su cumplimiento, los cuerpos de seguridad pública existentes en el Municipio actuarán coordinadamente entre sí de acuerdo con las directrices que marque el Sistema Municipal de Protección Civil el cual será el primer nivel de respuesta ante cualquier eventualidad.
sus homónimas a nivel estatal y federal. Contemplados en el artículo 4 de la ley de protección civil del Estado de Sonora.
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Ley de Protección Civil del Estado de Sonora.
Art. 6, fracción IV
Atribución del ayuntamiento: Identificar y diagnosticar los riesgos a los que está expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas Municipal de Riesgos;
No existe el Atlas municipal de riesgos.
Ley de Protección Civil del Estado de Sonora.
Art. 9 El Sistema Estatal de Protección Civil tiene como uno de sus objetivos: Establecer, encausar y fomentar una cultura de protección civil, en la sociedad con objeto de motivar en los casos de alto riesgo, siniestro, emergencia o desastre una respuesta eficaz y responsable por parte del Estado y la sociedad.
Quedó en duda, por la respuesta desordenada de las instituciones y las personas, ante la emergencia.
Ley de Protección Civil del Estado de Sonora.
Art. 37 Los propietarios, poseedores, administradores o encargados de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino concentren o reciban una afluencia masiva de personas están
Estas disposiciones no fueron atendidas por los servidores públicos de la Unidad de Protección Civil Municipal y de la Unidad Estatal de Protección Civil, toda vez que no existió constancia de la
224
obligados a contar con una unidad interna y a elaborar un programa interno que será revalidado anualmente en los términos de esta ley y su reglamento, además de que deberán presentar un diagnóstico de riesgo en materia de protección civil a la Unidad Estatal o al Ayuntamiento, según corresponda, la que en su caso expedirá la autorización respectiva.
autorización correspondiente referente al Programa Interno de Protección Civil y de Diagnóstico de Riesgo que debería ser expedido por la instancia de Protección Civil correspondiente.
Disposición normativa
Punto. Concepto. Situación.
Reglamento para la Prevención de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora
Art. 7, fracción D.
Son facultades y obligaciones de los cuerpos auxiliares de la Dirección General de Bomberos impartir cursos de capacitación y adiestramiento a la población en general para el control de situaciones de emergencia.
La capacitación a las trabajadoras de la Guardería ABC, S.C., se concretó a señalar acciones limitadas de revisión y observación de inmuebles para distinguir ciertos riesgo, sin que dentro de la capacitación se hayan agotados los temas establecidos como obligatorios por este Reglamento.
Reglamento para la Prevención de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora
Art. 74 Se considera como medida de seguridad, que en edificaciones se debe proporcionar capacitación y adiestramiento para la prevención, protección y combate de incendios al personal de seguridad así como a las brigadas establecidas según lo determina la NOM-002-STPS-2000,
225
Condiciones de Seguridad, Prevención, Protección y Combate de Incendios en Centros de Trabajo.
Reglamento de Construcción para el municipio de Hermosillo, Sonora.
Art. 91. Las edificaciones deben contar con instalaciones y los equipos requeridos para prevenir y combatir los incendios, así como observar las medidas de seguridad establecidas en este reglamento.
La bodega no contaba con mantenimiento de las instalaciones eléctricas, ni con un programa de seguridad tendente a la prevención, protección y combate de incendios; ni instalaciones y equipos para prevenir y combatir incendios.
Tabla 3.1. Omisiones a las disposiciones normativas,
Guardería ABC, S.C.
c) Recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos.
Las recomendaciones que dicta la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos sobre el caso, van dirigidas al Director General
del Instituto Mexicano del Seguro Social, al Gobernador
Constitucional del Estado de Sonora y al Presidente Municipal del
municipio de Hermosillo, Sonora.
226
Para el Director General del Instituto Mexicano del Seguro
Social.281
1) Dar vista al Órgano Interno de Control de ese Instituto, para
que tome en consideración esta recomendación en la
resolución del procedimiento administrativo.
2) Se continúe brindando la atención médica, quirúrgica,
hospitalaria, farmacéutica, psicológica y de rehabilitación a
los menores lesionados hasta su total recuperación; se
otorgue apoyo psicológico a sus familias, así como la ayuda a
padres, tutores de cada menor fallecido u hospitalizado, para
sufragar gastos asociados.
3) Valorar médica y psicológicamente a los menores que
asistieron a la Guardería ABC, S.C. el día de los hechos y
que no resultaron lesionados, y de ser el caso brindarle las
atenciones mencionadas en el párrafo anterior.
4) Brindar atención médica, quirúrgica, hospitalaria,
farmacéutica, psicológica y de rehabilitación de por vida; a los
281 Ibídem.
227
trabajadores de la guardería que resultaron afectados con lo
ocurrido el 5 de junio de 2009.
5) Se realice una revisión de las condiciones físicas y legales en
que operan las guarderías subrogadas por ese instituto a
nivel nacional.
6) Verificar la forma en que están operando las guarderías
subrogadas y suspender las que no garanticen las
condiciones de seguridad adecuadas.
7) Brindar apoyo a los menores que son atendidos en hospitales
nacionales y extranjeros.
8) Implementar un programa nacional de capacitación en
materia de subrogación del servicio público de guardería,
dirigido a los servidores públicos de la Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales.
9) Verificar los contratos de subrogación vigentes a favor de los
socios, responsables o administradores de la guardería ABC,
S.C., y resolver sobre su cancelación o suspensión.
228
Para el Gobernador Constitucional del Estado de Sonora.282
1) Dar vista a la Contraloría General del Estado, para que inicie
el procedimiento de investigación administrativa en contra de
los servidores públicos relacionados con los hechos del 5 de
junio de 2009 en la Guardería ABC, S.C.
2) Suscribir los convenios de coordinación en materia de
protección civil con los municipios de la entidad y en el ámbito
federal, a efecto de que el Sistema Estatal de Protección Civil
cumpla con su cometido y con la ley en la materia.
3) Someter a verificaciones físicas y administrativas en materia
de protección civil y construcción, a todos los bienes
inmuebles arrendados o propiedad de las dependencias de la
administración pública estatal.
282 Ibídem.
229
Para el Presidente Municipal de Hermosillo Sonora.283
1) Considerar en el deslinde de las responsabilidades
administrativas que haya lugar, el contenido de esta
recomendación.
2) Que la Unidad Municipal de Protección Civil elabore el atlas
municipal de riesgo.
3) Corroborar por medio de la Dirección General de Desarrollo
Urbano Municipal, que los bienes inmuebles en
arrendamiento o propiedad del municipio, observen los
reglamentos locales en materia de protección civil y
construcción.
4) Diseñar y ejecutar un programa de capacitación dirigido a los
funcionarios públicos del municipio, que estará a cargo de la
Unidad de Protección Civil Municipal, a efecto de que puedan
identificar los riesgos que pueden poner en peligro la vida o
integridad de las personas y además puedan actuar
preventiva o correctivamente de manera eficaz.
283 Ibídem.
230
d) Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el
Caso de la Guardería ABC, S.C.
El primero de marzo de 2010, dos de los magistrados de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, dieron a conocer el informe final de la
investigación ante el pleno del máximo Tribunal de Justicia del País.
Señalaron que existe un desorden generalizado del otorgamiento de
contrato y supervisión de guarderías en el país, además subrayaron
que sólo 14 contratos de prestación de servicios, de 1,480 cumplen
con los requisitos y normas establecidas.284
El 14 de junio de 2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
inició la discusión del dictamen que elaboró el ministro Arturo Zaldívar
sobre el caso del incendio de la guardería ABC, S.C. en el que
propone responsabilizar a 14 funcionarios del gobierno federal,
estatal y municipal de violaciones graves a las garantías. En donde se
encuentran, el ex director y el actual titular del Instituto Mexicano del
Seguro Social; el ex gobernador de Sonora y el ex alcalde de
Hermosillo, Sonora. Ese dictamen también concluye diciendo que
“existe un desorden generalizado que se vive en las guarderías
284 Diario Milenio.” Existe un desorden generalizado del otorgamiento de
contratos a guarderías: SCJN”. 1-Mar.-2010.
231
subrogadas de todo el país —que toleraron los dos últimos directores
del IMSS—, sumado a las deficientes medidas de seguridad y de
protección civil —fomentadas por las autoridades de Sonora y de
Hermosillo—, generaron las condiciones propicias para que se
registrara una tragedia en la guardería ABC, S.C. de Hermosillo, en la
que fallecieron 49 niños hace un año.” 285
El dictamen presentado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
cita entre otros puntos, la naturaleza de la facultad de investigación;
la suficiencia de la investigación; los hechos que motivaron la facultad
de investigación; el estado general del sistema de guarderías;
deberes legales de los funcionarios en relación con el funcionamiento
de guarderías; determinación de los servidores públicos que
incumplieron deberes legales en relación con los hechos materia de
la investigación; violaciones graves a garantías individuales por
omisiones; garantías individuales violadas; la gravedad de la violación
a las garantías individuales; determinación de las autoridades
responsables de las violaciones graves a las garantías individuales
que protege la Constitución; deberes constitucionales derivados de la
presente facultad de investigación.
286
285 Diario El Universal.”Corte inicia la discusión del caso ABC”. 14-Jun-2010.
Este dictamen fue objetado por
286 Dictamen de la Facultad de Investigación 1/2009. Caso Guardería ABC, Op. Cit.
232
ocho de los 11 ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
luego de que propuso ampliar la facultad de investigación sobre la
violación grave de garantías individuales, planteamiento que dijeron
se aparta de los lineamientos establecidos y que está cargado de
juicios morales que buscan poner por encima de las instituciones al
alto tribunal.287
El 15 de junio de 2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
resolvió no tomar en cuenta el peritaje elaborado por el
estadounidense David Smith, en el que se concluye que el incendio
en la guardería ABC fue provocado.
288
El 16 de junio de 2010, la mayoría del pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación determinó por mayoría de votos, que el ex
director y el actual titular del Instituto Mexicano del Seguro Social; el
ex gobernador de Sonora y el ex alcalde de Hermosillo, Sonora; no
tienen responsabilidad en la violación de garantías que se produjo
durante el incendio de la guardería ABC que dejó 49 niños
muertos.
289
287 Diario Milenio.”Objetan 8 ministros dictamen de Zaldívar”. 15-Jun-2010.
288 Diario El Universal.”Descartan retomar el peritaje Smith en caso ABC”. 15-Jun-2010. 289 Diario El universal. “Corte: Bours, Karam y Molinar, inocentes”. 17-Jun.-2010.
233
Los funcionarios involucrados en la violación grave de garantías, son
de menor rango en todos los niveles de gobierno:290
Del Instituto Mexicano del Seguro Social, el delegado estatal de 2006-
2009, así como la titular del Departamento Delegacional de
Guarderías 2001-2009.
Del Gobierno del Estado de Sonora, el titular de la Unidad Estatal de
Protección Civil; el director de Recaudación de la Secretaría de
Hacienda, y el subdirector de Control Vehicular.
Del Ayuntamiento de Hermosillo, a los titulares de Inspección y
Vigilancia; y de la Unidad Municipal de Protección Civil.
Los ministros también descartaron que los problemas presentados en
la estancia infantil, relacionados con el contrato, su funcionamiento y
de protección civil, sean un reflejo de lo que pasa en el resto de las
guarderías del país.
290 Ibídem.
234
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS DE PROBLEMA.
En este capítulo, se analizan los casos de la Discoteca New’s Divine
y la Guardería ABC, S.C., desde la óptica del tipo ideal descrito en el
capítulo I, para concluir con la identificación de un proceso clave con
características comunes para los dos casos, así como la propuesta
para el desarrollo de los indicadores de resultados.
a) El Caso de la Discoteca New’s Divine.
1) Las Etapas de la Protección Civil.
i. Etapa Preventiva.
Cualquier acción que se tome en materia de protección civil,
parte de un diagnóstico de riesgos de la zona y de las
condiciones de los recursos que se posean para atender las
calamidades y emergencias, así como recuperar las
condiciones de normalidad en cuanto a las actividades de la
sociedad. En este sentido, el Atlas de Riesgo es el punto de
235
partida. Para el caso del Distrito Federal, en el mes de
septiembre de 2007, la Secretaría de Gobernación, asignó
más de 16 millones de pesos para el proyecto de
elaboración del mapa de riesgos del Distrito Federal y este
último aportaría 6.9 millones. Estos recursos representaron
el 70 por ciento del costo del estudio.291
En octubre de 2009, el Secretario de Protección Civil del
Distrito Federal, informó que no puede dar a conocer el
Atlas de Riesgos del Distrito Federal porque generaría una
crisis de bienes raíces, eso reduciría, entre otras cosas, el
valor de las propiedades ubicadas donde existen grietas o
en zonas sísmicas; consideró además que existen
problemas hasta de seguridad nacional y no es posible darlo
a conocer a la ciudadanía y rechazó que se ponga en
peligro la vida de las personas al no darlo a conocer. El
mismo funcionario mencionó que se estiman más de 150 mil
familias que viven en riesgo permanente.292
291 Diario la Jornada. “Oficializan SG y GDF Atlas de Riesgos del Distrito Federal”. 11-Sep.-2007. 292 Diario el Universal. “Imposible revelar Atlas de Riesgos: Protección Civil”. 17-Oct.-2009.
236
Ante la actual situación que priva en el Distrito Federal, no
es posible tomar acciones preventivas eficaces, únicamente
se pueden adoptar medidas reactivas casi con la seguridad
de que serán poco efectivas.
Aunque la discoteca New’s Divine fue objeto de al menos
cuatro visitas de verificación administrativa y dos clausuras,
en el término de los dos últimos años antes de la tragedia,
por no contar con la documentación que acreditara su legal
funcionamiento, además de no cumplir con las medidas de
protección civil ni su programa interno en esta materia;
nunca fue considerada por parte de las autoridades
delegacionales de protección civil, como un punto de riesgo
que fuera digno de formular un programa de auxilio o plan
de emergencia y un programa de recuperación, ante la
probabilidad de que ocurriera algún desastre.
ii. Las Etapas de Auxilio y Recuperación.
Ante la ausencia de los programas preventivos de auxilio y
recuperación, que se pondrían en operación ante estas
etapas, la primera de ellas se distinguió por ser una
237
situación de caos, donde no hubo por parte de las
autoridades de protección civil liderazgo, coordinación,
comunicación con los servicios de emergencia, ni con los
grupos de voluntarios que participaron en el auxilio de los
jóvenes evacuados del inmueble; además de un
procedimiento de gestión de la información que permitiera
mantener informados a los medios y a los familiares sobre la
situación de las víctimas.
En la etapa de recuperación, la mayoría de las
recomendaciones para resarcir los daños, hechas por la
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, fueron
dirigidas a la determinación de las responsabilidades y la
capacitación de las policías y del Escuadrón de Rescate y
Urgencias Médicas en materia de derechos humanos. En
materia de protección civil, se recomendó la capacitación
para las policías, para que puedan auxiliar a las personas
en caso de que peligre su vida; y además, que los
establecimientos mercantiles cuenten con su programa
interno de protección civil autorizado, asimismo las
autoridades en esta materia estén facultadas para intervenir
en los procedimientos de verificación administrativa. A este
238
respecto, es importante aprender de la experiencia y para
eso es necesario dar seguimiento a esas recomendaciones,
y hacer las propuestas para mejorar la ley, los reglamentos
y hasta los manuales técnicos de operación que
corresponden a la materia de protección civil.
2) Fenómeno Perturbador de Origen Socio-Organizativo.
El fenómeno que se presentó en la discoteca New’s Divine el
20 de junio de 2008, se considera un agente destructivo de
tipo antropogénico, que se encuentra considerado dentro de
la categoría de los socio-organizativos. Es decir, causado por
errores o acciones premeditadas del hombre donde existe la
concentración masiva de personas.
Los efectos de este fenómeno socio-organizativo pudieron
haberse evitado, de haber realizado una planeación
adecuada del operativo de verificación administrativa y de
haber considerado los procedimientos de evacuación del
inmueble en forma segura.
239
3) Apertura, Funcionamiento y Verificación Administrativa.
En los antecedentes del caso de la discoteca New’s Divine,
descritos en el capítulo II, se observa que este
establecimiento mercantil recibió al menos cuatro visitas de
verificación administrativa y fue clausurado en dos ocasiones
en los últimos dos años antes de la tragedia del 20 de junio
de 2008.
A pesar de estas visitas de verificación administrativa, en la
última que se le practicó y que fue motivo del evento
desafortunado, este establecimiento mercantil terminó sin
acreditar su legal funcionamiento, ya que su constancia de
uso de suelo y su licencia de funcionamiento no
correspondían al negocio que se encontraba en operación,
además de no contar con el programa interno de protección
civil autorizado por la delegación ni con las condiciones de
seguridad necesarias en el inmueble.
Aunque el programa interno de protección civil, no aparece
como un requisito en los formatos para la apertura de los
240
establecimientos mercantiles, la mayoría de las delegaciones
en la actualidad, lo incluyen y lo exigen como tal.
En este orden de ideas, destacan tres observaciones:
i. Se aprecia que no existe transparencia en los
procedimientos para la apertura, funcionamiento y sobre
todo en la verificación administrativa de los
establecimientos mercantiles. En este sentido, se
considera conveniente la participación de las
organizaciones sociales en la vigilancia de cada una de las
etapas de estos procedimientos, ya que forman parte del
segmento de la población que acude a estos lugares, y
que son los más afectados ante la ocurrencia de un
desastre. Además que la autoridad delegacional por
cuestiones de imparcialidad, no debe ser juez y parte, sino
permitir que un tercero de fe de sus acciones o denuncie
las irregularidades que observe.
ii. Las visitas de verificación administrativa a los
establecimientos mercantiles por parte de la delegación,
no incluyen una revisión y evaluación del programa interno
241
de protección civil, de acuerdo con el tipo de
establecimiento. Esta parte de la verificación, la debe
realizar personal especializado en la materia.
iii. Las visitas de verificación administrativa no deben
realizarse solo como una respuesta a quejas interpuestas
por la ciudadanía. Es decir, estas visitas deben ser
programadas con el objeto de dar prioridad en las
verificaciones a aquellos negocios que resulten ser
establecimientos de alto riesgo para la ciudadanía y su
entorno, de acuerdo con el atlas de riesgo local que debe
estar actualizado, o en su defecto, con criterios específicos
que los ubiquen en esta situación, como por ejemplo:
establecimientos con alto número de visitas de verificación
administrativa y clausuras en el corto tiempo, con alto
índice de incidentes y accidentes en su registro histórico,
etc.
242
4) Los Actores Sociales
i. Las Organizaciones Públicas.
En el marco de la protección civil y de la nueva gestión
pública, las organizaciones públicas ven a la sociedad como
clientes, cuentan con su misión y su visión; planean
estratégicamente, certifican sus procesos para proporcionar
bienes y servicios con calidad; generan una cultura de
protección civil en sus recursos humanos y aprenden de los
resultados de los programas para una mejora continua.
Ante los resultados de la tragedia del 20 de junio de 2008 y
las recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos
del Distrito Federal, se puede apreciar lo siguiente:
• Las funciones que tienen legalmente asignadas las
organizaciones públicas en el Distrito Federal,
encargadas de la protección civil, su misión, visión,
organización y procedimientos, están orientados al
bienestar social y a la seguridad de las personas, sus
bienes y su entorno. Sin embargo, los resultados dejaron
243
al descubierto que no existen los procedimientos de
coordinación ni la asignación de responsabilidades hacia
las demás organizaciones e instituciones que participan
al atender una situación de emergencia.
• Los recursos humanos de las organizaciones públicas
del Distrito Federal que participaron en el operativo y en
la atención de la situación de emergencia provocada,
mostraron pruebas de carecer de una capacitación y
cultura de protección civil.
• No existen las condiciones ni los mecanismos para la
competencia entre las organizaciones públicas del
Distrito Federal encargadas de la protección civil, con
otras organizaciones públicas, privadas o sociales, con el
fin de aspirar a la excelencia, ser eficientes e
innovadoras y dar un mejor servicio a la sociedad.
• A pesar que existen programas para la mejora
regulatoria, los trámites para la apertura y
funcionamiento de los establecimientos mercantiles
siguen siendo poco eficientes, poco expeditos y poco
244
satisfactorios para los particulares. Cada delegación
impone requisitos diferentes a pesar de existir un formato
universal para estos trámites en el Distrito Federal. Los
programas internos de protección civil no siempre son un
requisito para la apertura de un establecimiento
mercantil.
• En el Distrito Federal no se conocen los programas para
el fomento de la protección civil, mucho menos que los
ciudadanos participen en su diseño, ejecución y
evaluación.
• Todos los programas de protección civil que propongan
las organizaciones públicas, deben definir los resultados
reales a conseguir, así como su procedimiento de
medición, además de ser principalmente preventivos y
derivarse de las políticas públicas.
• Las situaciones de emergencia siguen siendo motivo de
botín político.
245
• Las organizaciones públicas encargadas de la protección
civil en el Distrito Federal, no tienen certificados sus
procesos internos, ni tampoco la capacidad de certificar
en materia de seguridad los establecimientos
mercantiles.
• El actuar de las organizaciones públicas el 20 de junio de
2008, mostró que estas instituciones carecen de la
capacitación, técnicas y tecnologías actualizadas para la
gestión de emergencias.
• En cuanto a la rendición de cuentas y la transparencia, la
Secretaría de Protección Civil publica sus indicadores de
gestión de cuatro programas: Programa Integral de
Atención de Emergencias (con cuatro indicadores),
Programa de Registro Único de Situaciones de
Emergencia (con dos indicadores), Programa de
Monitoreo y Recorridos en Zonas de Riesgo (con cinco
indicadores) y, Programa de Formación Permanente
(con dos indicadores). Estos indicadores sólo expresan
la cantidad de los diferentes asuntos atendidos contra los
programados; sin embargo, no se mencionan
indicadores que informen sobre la calidad de atención de
246
esos asuntos o de su eficacia y eficiencia en los
resultados finales.
En la tabla 4.1. se aprecian algunos datos interesantes del
reporte de indicadores de gestión 2009-2010.:
• En el Programa Integral de Atención de Emergencias, se
atendieron en el 2009, 6,548 emergencias de una meta
de 4,596; además se realizaron 154 planes, programas y
procedimientos de emergencia de un total de 13
programados para el año. Para el 2010, se tiene
programado atender 5,952 emergencias y elaborar solo
7 planes, programas y procedimientos de emergencia.
Demasiadas emergencias por atender con tan pocos
planes, programas y procedimientos.
• En el Programa de Monitoreo y Recorridos en Zonas de
Riesgo, en el 2009, se recibieron 26,843 llamadas de la
población para solicitar orientación, 17,896 reportes de
emergencia y solo 96 recorridos en zonas de riesgo. En
el 2010 se tiene como meta anual, recibir 50,940
llamadas de la población solicitando algún tipo de
247
orientación, 40497 reportes de emergencia y solo
realizar 92 recorridos en zonas de riesgo. Demasiadas
llamadas y reportes de emergencia para tan pocos
recorridos.
• En el Programa de Formación Permanente, en el 2009,
se impartieron 58 cursos de capacitación de un total de
24 programados y se dieron 54 pláticas de difusión de
seis que se tenían programadas. Para el 2010, se tienen
programados 62 cursos de capacitación y 91 pláticas de
difusión. Parece ser que es poca la capacitación y la
difusión ante la orientación que requiere la población.
248
Nombre del Indicador Resultado
alcanzado en el período 2009
Meta Programada Anual 2009
Meta Programada Anual 2010
Programa Integral de Atención de Emergencias
1. Atención de Emergencias 6,548 4,596 5,952
2. Planes, Programas y Procedimientos de Emergencia 154 13 7
3. Atención de Eventos de Concentración Masiva de Población 229 140 135
4. Manuales Operativos y Guías Técnicas 7 6 8
Programa de Registro Único de Situaciones de Emergencia
5. Registro de Situaciones de Emergencia 42,850 46,726 41,926
6. Emisión de Reportes 105 148 67 Programa de Monitoreo y Recorridos en Zonas de Riesgo
7. Orientación a la Población 23,075 26,843 50,940 8. Reporte de Emergencias 27,899 17,896 40,497
9. Notificaciones a Dependencias 6,384 26,843 11,916
10. Monitoreo a fuentes de Información 1,104 1,460 1,095
11. Monitoreo en Zonas de Riesgo 70 96 92 Programa de Formación Permanente
12. Cursos de Capacitación 58 24 62 13. Pláticas de Difusión 54 6 91
Tabla 4.1. Indicadores de Gestión de la Secretaría de Protección
Civil del Distrito Federal 2009-2010.293
293 Secretaría de Protección Civil del Distrito Federal.
Indicadores de Gestión. Disponibles en : www.proteccioncivil.df.gob.mx/transparencia/a15fIX-ig.pdf www.proteccioncivil.df.gob.mx/.../FRACCIIIcuartotrimestre2009.pdf
249
Finalmente, para el Distrito Federal, no se conocen los
resultados de las evaluaciones del desempeño del personal
que labora en las organizaciones públicas de protección
civil.
ii. Las Organizaciones Privadas.
La discoteca New’s Divine carecía completamente de los
elementos éticos y legales para ser considerada como una
empresa con responsabilidad social y preocupada por
certificar sus procesos de servicio en cuanto a la calidad.
Mucho menos ser candidata a la certificación en materia de
seguridad y protección civil.
Por otro lado, la Secretaria de Protección Civil del Distrito
Federal, tiene registradas nueve empresas de capacitación,
seis empresas de consultoría y estudios de riesgo-
vulnerabilidad, cuatro empresas de mantenimiento y recarga
de extintores y más de 200 instructores independientes,
para atender las necesidades de las empresas en materia
de protección civil.
250
iii. Las Organizaciones Sociales.
Prácticamente, en el Distrito Federal no existe la
participación de las organizaciones sociales en materia de
protección civil, que son necesarias para la vigilancia de los
procesos de apertura, funcionamiento y verificación
administrativa de los establecimientos mercantiles. Dentro
de sus registros, la Secretaría de Protección Civil del Distrito
Federal, a la fecha tiene solamente una asociación
registrada: “Asociación de Servicios Especiales de Socorro,
A. C.” con una vigencia en su registro hasta el dos de
octubre de 2010.294
iv. La Población en General.
En el caso de la discoteca New’s Divine, se aprecia que las
personas usuarias de los servicios, es decir, los clientes, no
tenían conciencia de la mala calidad del servicio ni de los
riesgos que corrían cada vez que acudían a este
establecimiento mercantil; al no tener desarrollada una
294 Secretaría de Protección Civil del Distrito Federal. Terceros Acreditados.
Disponibles en: http://www.proteccioncivil.df.gob.mx/TercerosAcreditados.html
251
cultura de prevención, autoprotección y en general de
protección civil.
Por otra parte, las visitas de verificación administrativa, se
llevaron a cabo por quejas interpuestas por los vecinos del
lugar, ante las molestias que les ocasionaba las
aglomeraciones de personas, así como el consumo de
bebidas alcohólicas y drogas por menores de edad. No se
llevaron a cabo visitas de verificación programadas con
criterios a una calificación de riesgo y vulnerabilidad del
establecimiento.
Durante la emergencia, se apreció la auto-organización de
personas ajenas a todo tipo de organización formal, que
prestaron auxilio durante esta situación, atendiendo las
instrucciones de su sentido común y no de una capacitación
y cultura previa en protección civil.
252
b) El Caso de la Guardería ABC, S.C.
1) Las Etapas de la Protección Civil.
i. Etapa Preventiva.
Nuevamente, el primer punto a tratar es el atlas de riesgo
local. Una de las recomendaciones hecha al Presidente
Municipal de Hermosillo, Sonora por la Comisión Nacional
de Derechos Humanos, fue precisamente, que la unidad
municipal de protección civil elabore el Atlas Municipal de
Riesgo. En este sentido, no es posible que existan
programas de emergencia y recuperación elaborados con
base a un atlas de riesgo local actualizado.
En cuanto a los simulacros, éstos deben ser realizados
suponiendo condiciones acordes a los riesgos y con la
participación de todos los actores que puedan estar
involucrados, como los servicios de emergencia, seguridad
pública, etc. En el caso de la guardería, los simulacros que
realizaron, no llegaron a este nivel de detalle, incluso las
educadoras manifestaron que se conjugaron varios factores
253
adversos que agravaron la situación para una evacuación
pronta: los niños se encontraban durmiendo la siesta, había
personal de educadoras en su hora de comida y otras
habían terminado su turno cuando inició el incendio. Jamás
habían realizado un simulacro en tales condiciones.
Cuando se presenta la etapa de auxilio, resaltan varias
medidas preventivas que se debieron haber planeado, tal es
el caso de contar con un sistema de gestión de información
para mantener a los medios y familiares informados.
Una línea de acción de las autoridades de protección civil,
en conjunto con las organizaciones privadas encargadas de
los medios de comunicación masiva, es la divulgación de los
programas de fomento de la cultura de protección civil. Para
buscar obtener resultados efectivos de estos programas,
estas cápsulas de divulgación deben ser transmitidas en
canales y horarios con mayor audiencia, con el fin de que
lleguen a la población en general.
Cumplir con la reglamentación para la contratación de los
servicios de guarderías, adecuación del local, su apertura,
254
funcionamiento, medidas de protección civil y verificación
administrativa; son partes esenciales de la prevención. En el
caso de la guardería ABC, S.C., existieron irregularidades
en cada una de estas etapas.
Con relación a la ubicación del local para la guardería, ésta
debería haber sido seleccionada con base en dos puntos
principales: el primero, el documento que certifique la
existencia de la demanda suficiente del servicio de
guardería en la localidad, con el propósito de asegurar la
óptima ocupación de la guardería y el máximo beneficio a la
población asegurada con derecho a los servicios. El
segundo, el grado de vulnerabilidad del local ante los
riesgos externos a que pueda estar sujeto el inmueble, que
se calcula tomando en cuenta un radio de 500 metros.
En la actualidad, en esta entidad federativa, como en casi
toda la república, no existe la participación de las
organizaciones sociales ni de las autoridades de protección
civil, en los procedimientos de verificación administrativa;
para el caso de la guardería, desde el inicio de sus
255
operaciones, no se llevó a cabo ninguna visita de este tipo,
tampoco hubieron quejas formales que dieran pie a ello.
En cuanto al programa interno de protección civil de la
guardería, no existió constancia de su autorización
correspondiente, ni del diagnóstico de riesgo que debió
haber sido expedido por las autoridades de protección civil.
Por otra parte, el 23 de julio de 2009, el Gobierno del Estado
publicó en su boletín oficial los Términos de Referencia
TRES-003-UEPC-2009, que establecen los lineamientos y
las especificaciones para la conformación de la Unidad
Interna de Protección Civil y elaboración e instrumentación
del programa interno de protección civil para Guarderías-
CENDI, Asilos, Centro-Estancia, Casa Estancia Comunitaria
y Casa Estancia Familiar.
ii. Etapas de Auxilio y Recuperación.
Durante la etapa preventiva, se diseñan los programas de
emergencia y de recuperación que deben ser aplicados
durante las etapas de auxilio y recuperación,
respectivamente.
256
Durante la etapa de auxilio, no se observó que las
autoridades de protección civil tomaran el liderazgo y la
coordinación de la emergencia con las instituciones que
participaron en el lugar y en las instalaciones hospitalarias
brindando atención médica. Tampoco hubo la coordinación
de los grupos de voluntarios que en ese momento se
organizaron para prestar apoyo.
La confusión que se generó durante el incendio y la falta de
liderazgo de las autoridades de protección civil, dejó
entrever la ausencia de un sistema de gestión de
información, con los servicios de emergencia, instalaciones
hospitalarias, servicio forense y seguridad pública; para
mantener informados a los medios y a los familiares de las
víctimas.
Los servicios de emergencia fueron insuficientes, además,
no se contaba con un diseño de las rutas de acceso y
evacuación al lugar de la emergencia, ni con la ubicación de
zonas seguras e inmuebles para ser usados como
albergues temporales. En este último aspecto, los menores
257
que no sufrieron lesiones fueron encargados en una casa
ubicada cerca de la guardería, para que sus familiares los
recogieran posteriormente.
Las acciones orientadas a la recuperación, fueron entre
otras, proporcionar la atención médica y psicológica
necesarias a los menores y sus familiares hasta su total
recuperación; asimismo, realizar un diagnóstico para
conocer las condiciones en que operaban las guarderías del
país, que se encuentran subrogadas por el Instituto
Mexicano del Seguro Social. A este respecto, los resultados
de la revisión fueron alarmantes ya que, de las 1480
guarderías contratadas por este Instituto en todo el país,
sólo 14 de ellas cumplieron con los requisitos previamente a
la firma de los contratos. Esto constituyó un punto de debate
en la Suprema Corte de Justicia de la Nación denominado
“desorden generalizado” en el sistema de guarderías.295
295 Dictamen de la Facultad de Investigación 1/2009. Caso Guardería ABC
elaborado por el Señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Op. Cit.
258
2) Fenómeno Perturbador de Origen Químico-Tecnológico.
El fenómeno que se presentó en la Guardería ABC, S.C. el 5
de junio de 2009, se considera un agente destructivo de tipo
antropogénico, que se encuentra considerado dentro de la
categoría de los Químico-Tecnológicos, donde se incluyen los
incendios de todo tipo.
3) Apertura, Funcionamiento y Verificación Administrativa.
En los antecedentes del caso de la Guardería ABC, S.C.,
tratados en el capítulo III, se observa como se desarrolló el
procedimiento de apertura de este establecimiento de servicio
social. Los procedimientos que se emplearon rayaron en la
informalidad legal, además de no cubrir con la totalidad de los
requisitos para la celebración del contrato con el Instituto
Mexicano del Seguro Social. A este respecto, destaca que la
Guardería ABC, S.C.:
i. No contaba con la constancia para corroborar la existencia
de demanda para la ubicación de ésta en la zona.
259
ii. En agosto de 2001, la Dirección General de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas del Municipio de Hermosillo,
Sonora, aprobó el anteproyecto para el predio ubicado
sobre la calle Mecánicos y Avenida de los Ferrocarrileros
de la colonia Y Griega, por considerar que reunía los
requerimientos técnicos para el funcionamiento de una
guardería; además, otorgó la licencia de uso de suelo,
condicionada a que contara con un área de
estacionamiento.296
Sin embargo, esta guardería funcionó
hasta la fecha del incendio, con el incumplimiento de
normas y reglamentos en materia de construcción,
seguridad y operación, que debieran observar este tipo de
establecimientos para la prestación del servicio de
guardería; así como de las bases de contratación del
Instituto Mexicano del Seguro Social.
iii. El proyecto para la instalación de la guardería de esquema
vecinal comunitario fue aprobado para una capacidad de
170 niños, en mayo de 2001. Sin embargo, a la fecha del
296 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Recomendación:
049/2009.Sobre el caso de la guardería ABC, S.C., Op. Cit.
260
siniestro, la Guardería ABC, S.C., tenia inscritos a 211
menores. Por otro lado, el número máximo de menores
que se pueden atender en los establecimientos que
operan bajo este esquema es de 200. Además de no
contar con el personal de asistentes suficiente para su
atención.
El programa interno de protección civil no aparece como
requisito para llevar a cabo la contratación del servicio
subrogado de guarderías. Sin embargo, durante la
operación del establecimiento, es obligación de los
dueños o administradores realizar las gestiones y
actividades a que obliga la normatividad local, para contar
con este instrumento autorizado.
Por otro lado, no se cuenta con el conocimiento de que se
hayan realizado visitas de verificación administrativa, por
parte de las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro
Social y del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora; para
comprobar el apego a las disposiciones legales y
reglamentarias de los particulares. En este sentido, las
verificaciones deben incluir entre otras cosas, la revisión
261
en materia de protección civil. Las unidades de protección
civil, deben definir los criterios para llevarlas a cabo en
ausencia del atlas de riesgo local.
4) Los Actores Sociales
i. Las Organizaciones Públicas.
En el mismo marco de la nueva gestión pública y la
protección civil, el papel que realizaron las organizaciones
públicas durante la tragedia del 5 de junio de 2009 donde se
incendió la Guardería ABC, S.C. y murieron 49 niños y
muchos más resultaron heridos, se puede observar lo
siguiente:
• Los resultados de la actuación que tuvieron las
organizaciones públicas de protección civil, mostraron
nuevamente que no existen los procedimientos de
coordinación ni la asignación de responsabilidades hacia
las demás organizaciones e instituciones que participan
al atender una situación de emergencia.
262
• Los recursos humanos de las organizaciones públicas
que participaron en la atención de la emergencia
provocada por el siniestro en la guardería, también
mostraron pruebas de carecer de una capacitación y
cultura de protección civil adecuadas.
• Tampoco existen las condiciones ni los mecanismos
para la competencia entre las organizaciones públicas
del Estado de Sonora encargadas de la protección civil,
con otras organizaciones públicas, privadas o sociales,
con el fin de aspirar a la excelencia, ser eficientes e
innovadoras y dar un mejor servicio a la sociedad.
• En el caso de la Guardería ABC, S.C., se apreció
informalidad para cumplir con todos los requisitos que
exige el Instituto Mexicano del Seguro Social y las
autoridades locales, en la celebración del contrato para
la prestación del servicio subrogado de guardería, así
como para su funcionamiento. A pesar de las mejoras
regulatorias que existen en todo el país, para dar
facilidades en la apertura y funcionamiento de diversos
establecimientos, éstas siguen siendo poco eficientes y
263
transparentes. Los programas internos de protección civil
no son considerados como un requisito para la
contratación y apertura de un establecimiento que preste
el servicio de guardería en el Estado de Sonora. La
autorización de este programa es llevada a cabo una vez
que el establecimiento se encuentra funcionando.
• No se conocen los programas para el fomento de la
protección civil que esté aplicando el Estado de Sonora,
por lo que se duda que los ciudadanos tengan una
participación activa en su diseño, ejecución y evaluación.
• Todos los programas de protección civil que propongan
las organizaciones públicas, deben derivarse de las
políticas públicas y orientarse principalmente a la
prevención, con resultados factibles de lograr y métodos
adecuados para su medición.
• Las situaciones de emergencia siguen siendo motivo de
botín político.
264
• Los procesos internos de las organizaciones públicas
encargadas de la protección civil en el Estado de
Sonora, no están certificados; además, estas
instituciones, no cuentan con la capacidad de certificar a
las guarderías, en materia de seguridad y protección
civil.
• Los resultados observados sobre la actuación de las
organizaciones públicas el 5 de junio de 2009, mostraron
que estas instituciones carecen de la capacitación,
técnicas y tecnologías actualizadas para la gestión de
emergencias.
En la tabla 4.2. se expresan los resultados alcanzados por
el Gobierno Municipal de Hermosillo, Sonora, en materia de
protección civil y llaman la atención algunos aspectos como:
265
Resultados de la Unidad Municipal de Protección Civil y Bomberos (Período 2006-2009)
Concepto Cantidad
Personas beneficiadas por los cursos sobre prevención de accidentes y otras contingencias.
6,914
Capacitación de empresas para la formación de brigadas internas. 219
Visitas recibidas al cuartel de bomberos por guarderías y pre-escolar. 180
Difusión a la población sobre las medidas de prevención de incendios en el hogar. Cursos de primeros auxilios.
22
Coberturas de seguridad en eventos masivos. 361
Supervisión de proyectos de construcción. 1,601
Inspecciones a empresas y eventos masivos. 1,175
Dictámenes de seguridad. 2,776
Atención de reportes y denuncias de la ciudadanía 605
Servicios de atención a emergencias (incendios, rescates, otras contingencias y apoyos a otros municipios).
20,701
Elementos capacitados para control de emergencias urbanas en el National Emergency Training Center, Emmitsburg, Maryland.
2
Tabla. 4.2. Resultados: III Informe de Gobierno, Hermosillo, Son.
Septiembre de 2009.
• Atienden una cantidad considerable de emergencias,
supervisan proyectos de construcción, inspeccionan
empresas, emiten dictámenes de seguridad, cubren
eventos masivos en cuanto a la seguridad, capacitan a la
población y a las empresas en materia de protección
266
civil; sin embargo, solo capacitan a dos personas y al
personal de nuevo ingreso.
• No está disponible la información sobre la evaluación del
desempeño y sus resultados, del personal que labora en
las organizaciones públicas de protección civil del Estado
de Sonora y específicamente, del Municipio de
Hermosillo.
• No se encuentran disponibles los indicadores de gestión,
donde se especifiquen las metas propuestas y los logros
alcanzados. En el III Informe de Gobierno, únicamente
se menciona lo que se logró hacer y se omite si se
cumplieron las metas trazadas.
ii. Organizaciones Privadas.
En el caso de la Guardería ABC, S.C., desde sus
antecedentes, se observó el incumplimiento de los
requisitos para celebrar el contrato de servicios con el
Instituto Mexicano del Seguro Social, y que durante su
operación, nunca regularizó. Esto nos conduce a pensar
267
que este establecimiento de servicio de guardería, estaba
lejos de cumplir con los elementos éticos y legales para ser
considerada como una empresa con responsabilidad social
y preocupada por certificar sus procesos de servicio en
cuanto a la calidad, mucho menos ser candidata a la
certificación en materia de seguridad y protección civil.
Por otro lado, la Unidad Estatal de Protección Civil del
Estado de Sonora cuenta dentro de sus registros con seis
organizaciones especializadas y 13 capacitadoras, para
atender las necesidades de las empresas en materia de
protección civil.
iii. Las Organizaciones Sociales.
En el municipio de Hermosillo, se tienen registradas las
siguientes asociaciones civiles:
• Rescate y Salvamento Hermosillense.
• Escuadra de Rescate Brigada del Sol.
268
• Grupo Vikingos Off Road 4 X 4.
• Centro de Apoyo Humanitario I.A.P.
• Albergue Casa Amiga.
• Agrupación Vida y Familia A.C.
• Comisión Nacional de Emergencia A. C.
Sin embargo, ninguna de ellas participó en el auxilio a la
emergencia de la guardería ABC, S.C., y tampoco se
encuentran facultadas ni capacitadas para realizar funciones
de vigilancia administrativa en la contratación, apertura,
funcionamiento y verificación de las guarderías, donde
intervienen instituciones federales, del municipio y los
particulares.
iv. La población en General.
En el caso de la guardería ABC, S.C., también se aprecia
que a los familiares de los menores inscritos, que recibían el
269
servicio, no les preocupaba la calidad ni estaban
conscientes de los riesgos que corrían sus niños cada vez
que los dejaban en custodia en este establecimiento de
servicio social. Parte de esto se explica con la tenue cultura
de prevención, autoprotección y en general de protección
civil que tenían desarrollada.
Como se ha mencionado en distintas ocasiones, las visitas
de verificación administrativa tienen el cometido de revisar
que los particulares se apeguen a la normatividad vigente
durante el funcionamiento de su establecimiento. Sin
embargo, fue muy notorio, que a este inmueble no hayan
acudido a realizar esta tarea, las autoridades del Instituto
Mexicano del Seguro Social, personal del ayuntamiento del
municipio o autoridades de protección civil. Por otro lado, los
criterios recomendados para llevarlas a cabo, se
mencionaron en el caso anterior.
Por último, también se observó la auto-organización de las
personas ajenas a todo tipo de organización formal, que
prestaron auxilio durante la emergencia, atendiendo las
270
instrucciones de su sentido común y no de una capacitación
y cultura previa en protección civil.
c) Resultados del Análisis.
En el análisis de los casos de la Discoteca New’s Divine y de la
Guardería ABC, S.C., que trata de dos establecimientos con giros
muy diferentes, ubicados en distintas entidades federativas y que
estuvieron sujetos a disímiles fenómenos perturbadores de origen
antropogénico y con condiciones de emergencia locales, se llegaron a
observar una serie de características que resultaron ser comunes
para los dos casos. Sin embargo, se hace énfasis en el papel de los
actores sociales, durante los procedimientos de apertura,
funcionamiento y verificación administrativa de los establecimientos
de servicios (mercantiles y sociales), como partes fundamentales de
la etapa de prevención en materia de protección civil.
Recordemos que se consideraron como actores sociales a las
organizaciones públicas de protección civil, las organizaciones
privadas, las organizaciones sociales y a la población en general.
271
A ese respecto, se observó en los procedimientos de contratación o
apertura, funcionamiento y verificación administrativa de los
establecimientos de servicios lo siguiente:
1) No son considerados como una parte esencial de la etapa
preventiva de la protección civil por parte de los actores
sociales. Se debe tener claro que cumplir con la normatividad
en tiempo y forma, reduce la vulnerabilidad del inmueble y su
nivel de riesgo.
2) La normatividad debe incluir en los procedimientos de
apertura o contratación, al programa interno de protección
civil, para su revisión por personal especialista, en las visitas
de verificación administrativa que se realicen a los
establecimientos mercantiles y sociales durante su
funcionamiento. En este documento, se elabora un
diagnóstico de riesgos y se dictan las acciones y medidas
preventivas para mitigarlos, así como, para la respuesta
efectiva durante y después de una emergencia, donde se
incluye la participación de los actores sociales que resulten
involucrados. Por tal motivo, la prevención adquiere una
relevancia significativa.
272
3) Para la elaboración del diagnóstico de riesgos, resulta ser de
gran utilidad el atlas de riesgos local, que para el caso de la
discoteca no se conoce y para la guardería no existe; por lo
que no es posible asignar una calificación a los inmuebles
empleando este criterio, que permita preparar los programas
para mitigar los riesgos, para organizar, coordinar y atender
una emergencia y aun después, la recuperación de las
condiciones de normalidad de la comunidad.
4) La falta de organizaciones sociales con facultades para vigilar
los procesos que llevan a cabo las organizaciones públicas
encargadas de administrar los asuntos relacionados con la
protección civil en la apertura y funcionamiento de los
diversos establecimientos, fomenta la falta de transparencia y
rendición de cuentas.
5) La ausencia de la responsabilidad social empresarial o
corporativa de las organizaciones privadas, así como los
servicios orientados a la calidad, en beneficio de los clientes o
beneficiarios de éstos. Independientemente del apego a la
273
normatividad en materia de protección civil a que se
encuentran obligados.
6) Dentro de las organizaciones sociales que existen en nuestro
país, no figuran aquéllas que puedan estar organizadas y con
las facultades para resolver los problemas específicos de
protección civil; así como para participar, vigilar y dar
seguimiento a los procesos de apertura o contratación,
funcionamiento y verificación de los establecimientos de
servicios. Por lo que es necesario que se promueva y
fomente la creación de estas organizaciones, para que
realicen estas funciones en representación de la población
usuaria o beneficiaria de estos servicios.
7) La falta de una cultura de protección civil, específicamente en
autoprotección, en la población usuaria de estos servicios, no
permite que elija los establecimientos seguros con base en el
cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas en
esta materia. Además, no cuenta con los mecanismos ni
criterios para exigir una rendición de cuentas tranparente, por
parte de las organizaciones públicas respecto a estos
procesos.
274
Los resultados de las situaciones anteriores, se ven reflejados en la
respuesta de los actores sociales durante la atención de las
emergencias; caracterizándose por estar manifiestas la
desorganización, la falta de coordinación de los servicios de
emergencia, instituciones de atención médica, servicio forense y de
los grupos informales de civiles que prestaron auxilio; así como la
incapacidad de gestionar y proporcionar información a los medios y
familiares en forma clara y expedita.
Se presume que ante cualquier fenómeno perturbador que se
presente y afecte el funcionamiento normal de estos
establecimientos, las características hasta ahora descritas
permanecerán constantes. Por el momento, su identificación
representa una gran ventaja, ya que se podrán dirigir acciones
preventivas para mitigar los resultados que se han estado
observando.
Los resultados anteriores, nos llevan a representar un proceso
preventivo en materia de protección civil, para la apertura,
funcionamiento y verificación administrativa de los establecimientos
275
de servicios (mercantiles o sociales) donde participan los actores
sociales, figura 4.1.
Figura. 4.1. Principales características de los actores sociales en el
proceso de apertura, funcionamiento y verificación administrativa de
los establecimientos, como parte de la prevención en materia de
protección civil. Fuente: Elaboración propia.
276
Para la elaboración de los indicadores de resultados que nos ayuden
a controlar las partes del proceso preventivo que se ha definido, nos
podemos apoyar en la metodología del marco lógico. Esta
herramienta se encuentra enfocada en la orientación por objetivos, en
grupos beneficiarios y en facilitar la participación y comunicación
entre las partes interesadas.297
Para efectos de este trabajo se exponen los pasos de la metodología
del marco lógico en el siguiente ejemplo:298
Paso 1. Identificación de involucrados.
En el ámbito del problema, que trata de los procedimientos para la
apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa
de los establecimientos de servicios (mercantiles y sociales), desde la
óptica preventiva en materia de protección civil, se encuentran
identificados los actores sociales involucrados, como se ha descrito
en otros apartados de este trabajo. Figura 4.2.
297 Ortegón, Edgar. “Metodología del Marco Lógico para la Planificación y la
Evaluación de Proyectos y Programas”. Series y Manuales No. 42. CEPAL-ONU. Santiago de Chile. 2005.
298 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Curso Interactivo de Matriz de Indicadores para Resultados”. Marzo 2009.
277
Figura 4.2. Actores sociales involucrados en el proceso de apertura o
contratación, funcionamiento y verificación administrativa de los
establecimientos de servicios, como parte de la prevención en materia
de protección civil.
Paso 2. Análisis del problema.
El problema que se desea intervenir es “la falta de transparencia de
las organizaciones públicas en los procesos de apertura o
278
contratación, funcionamiento y verificación administrativa en los
establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de
vista preventivo en materia de protección civil”. Figura 4.3.
Se considera que las tres causas principales que originan este
problema, son las siguientes: la primera, la falta de apego a la
normatividad de las organizaciones públicas influenciada por
ambiciosas políticas públicas incongruentes con las realidades y
recursos de las organizaciones; lagunas en los marcos legal y técnico
y la insuficiencia de recursos técnicos y tecnológicos. La segunda, la
ausencia de organizaciones civiles que representen a la sociedad en
la vigilancia de los procesos y la legitimación de los resultados; y la
tercera, que estas organizaciones públicas no aprenden de sus
experiencias.
Por otro lado, este problema genera principalmente tres impactos:
vulnera los inmuebles de los establecimientos, persiste la falta de
vigilancia por parte de la sociedad organizada en estos procesos y
vulnera a las organizaciones públicas en su capacidad y organización
para atender las emergencias.
279
Falta de transparencia de las organizaciones públicas en los procesos de apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de
protección civil.
No se considera como requisito
para la apertura o contratación, los
programas internos de
protección civil.
Falta de capacitación
de los recursos
humanos de la
organización.
Falta de apego a la normatividad.
Falta de vigilancia que exija la rendición de cuentas en el
cumplimiento de los requisitos y de seguimiento a los
resultados de las verificaciones administrativas
Falta de marco legal y técnico que
regule los requisitos para la
apertura y funcionamiento de
los establecimientos
Vulnerabilidad de las organizaciones públicas para atender las
emergencias
Carencia de un atlas de riesgo local y criterios
que permita identificar
los establecimientos
en riesgo
Las organizaciones no capitalizan
las experiencias.
Las verificaciones
administrativas no cubren el
tema de protección civil.
No existen las organizaciones
sociales que realicen funciones de vigilancia
en materia de protección civil y exijan
la rendición de cuentas.
Guías y manuales para la atención de emergencias insuficientes.
Carencia de un sistema de gestión
de la información
Faltan programas de capacitación para las
organizaciones privadas, sociales y grupos de
voluntarios, además del fomento de la cultura de
protección civil .
No existe la competencia
con otras organizaciones que motive la
mejora continua.
No se involucra al ciudadano para el diseño, ejecución y evaluación de
los programas de protección civil..
Políticas públicas que
no son acordes a los recursos ni
realidades de las
organizaciones
Falta la evaluación de desempeño de
los servidores públicos.
Insuficiencia de recursos técnicos
y tecnológicos
Vulnerabilidad de los inmuebles de los establecimientos.
Figura 4.3. Árbol de Problemas.
280
Paso 3. Definición de Objetivos.
Los objetivos son el resultado de la transformación de las condiciones
negativas del problema a condiciones positivas deseadas. Es decir,
los enunciados del árbol de problemas, son declarados positivamente
para construir el árbol de objetivos. Figura 4.4.
Las organizaciones públicas son transparentes en los procesos de apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de
protección civil.
Es requisito para la apertura o
contratación, los programas internos de
protección civil.
Capacitación de los
recursos humanos de
la organización.
Apego a la normatividad
Vigilancia en la rendición de cuentas, en el cumplimiento
de requisitos y en el seguimiento a los resultados
de las verificaciones administrativas
Marco legal y técnico suficiente para regular los
requisitos para la apertura y
funcionamiento de los
establecimientos
Baja vulnerabilidad de las organizaciones públicas para atender
las emergencias
Atlas de riesgo local actualizado
y criterios para identificar
los establecimientos
en riesgo
Las organizaciones capitalizan las experiencias.
Las verificaciones
administrativas incluyen la revisión en materia de
protección civil.
Las organizaciones sociales realizan
funciones de vigilancia en materia de
protección civil y exigen la rendición de
cuentas.
Se cuenta con suficientes
guías y manuales para la atención de emergencias.
Sistema de gestión de la información
Programas suficientes de capacitación para las
organizaciones privadas, sociales y grupos de
voluntarios, además para el fomento de la cultura de
protección civil .
Existe la competencia
con otras organizaciones que motivan la
mejora continua.
Participación ciudadana en el
diseño, ejecución y evaluación de
los programas de protección civil..
Políticas públicas
acordes con los recursos y realidades de
las organizaciones
Evaluación de desempeño de los servidores públicos
en forma transparente
Recursos técnicos y
tecnológicos suficientes.
Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos.
Figura 4.4. Árbol de Objetivos.
281
Paso 4. Alternativas de Solución.
Se eligen las acciones y estrategias óptimas para la instrumentación
del proyecto que dará solución al problema. Esto permite la
construcción del árbol de acciones, figura 4.5.
-
Capacitación de los
recursos humanos de
la organización.
Atlas de riesgo local actualizado
y criterios para identificar
los establecimientos
en riesgo
Las organizaciones sociales realizan
funciones de vigilancia en materia de
protección civil y exigen la rendición de
cuentas.
Se cuenta con suficientes
guías y manuales para la atención de emergencias.
Sistema de gestión de la información
Existe la competencia
con otras organizaciones que motivan la
mejora continua.
Políticas públicas
acordes con los recursos y realidades de
las organizaciones
Mecanismos de evaluación y
análisis de los resultados de las políticas
públicas.
Instrumentación de mecanismos y tecnología para
mantener actualizado el
mapa de riesgos local.
Fomento para la creación y
capacitación de organizaciones
sociales de protección civil
Instrumentación tecnológica y capacitación.
Mecanismos de capacitación, evaluación y análisis del
desempeño de las
organizaciones públicas de
protección civil.
Mecanismos de evaluación y
análisis competitivo.
Instrumentación de mecanismos
para el desarrollo y la
investigación.
Figura 4.5. Árbol de Acciones.
282
Paso 5. Estructura Analítica.
Con la información integrada para la selección de la estrategia óptima
se construye la estructura analítica del proyecto, como se muestra en
la figura 4.6. que consiste en diagramar un árbol de objetivos ajustado
a las alternativas seleccionadas, integrado en cuatro niveles
jerárquicos: Fin, Propósito, Componentes y Actividades.
Las organizaciones públicas son transparentes en los procesos de apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de
protección civil.
Es requisito para la apertura o
contratación, los programas internos de
protección civil.
Vigilancia en la rendición de cuentas, en el cumplimiento
de requisitos y en el seguimiento a los resultados
de las verificaciones administrativas
Baja vulnerabilidad de las organizaciones públicas para atender
las emergencias
Las verificaciones
administrativas incluyen la revisión en materia de
protección civil.
Programas suficientes de capacitación para las
organizaciones privadas, sociales y grupos de
voluntarios, además para el fomento de la cultura de
protección civil .
Participación ciudadana en el
diseño, ejecución y evaluación de
los programas de protección civil..
Evaluación de desempeño de los servidores públicos
en forma transparente
Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos.
Evaluación de las políticas
públicas.
Fomento para la creación y
capacitación de organizaciones
sociales de protección civil
Organizaciones públicas de protección
civil, capacitadas y competitivas.
Desarrollo, investigación e instrumentación
tecnológica.
Instrumentación de programa
para la evaluación de las
políticas públicas.
Diseño e instrumentación
de sistemas.
Instrumentación de programa
para la capacitación
social.
Instrumentación de programa basado en
competencias y evaluación del desempeño.
Figura 4.6. Estructura Analítica del Proyecto.
283
Paso 6. Resumen Narrativo de la Matriz de Marco Lógico.
Este resumen se construye para sintetizar las actividades del
proyecto, los productos que se entregarán, y los resultados de corto,
mediano y largo plazo que se esperan lograr en la población objetivo,
ver Tabla. 4.3.
Resumen Narrativo.
Fin
F1. Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos. F1.1. Es requisito para la apertura o contratación, los programas
internos de protección civil. F.1.2. Las verificaciones administrativas incluyen la revisión en
materia de protección civil. F2. Vigilancia en la rendición de cuentas, en el cumplimiento de
requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas.
F3. Baja vulnerabilidad de las organizaciones públicas para atender las emergencias. F3.1. Participación ciudadana en el diseño, ejecución y evaluación
de los programas de protección civil. F3.2. Programas suficientes de capacitación para las organizaciones
privadas, sociales y grupos de voluntarios, además, para el fomento de la protección civil.
F3.2.1. Evaluación del desempeño de los servidores públicos en forma transparente.
Pro
pósi
to
P. Las organizaciones públicas son transparentes en los procesos de apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de protección civil.
Com
pone
ntes
C1. Evaluación de las políticas públicas. C2. Desarrollo, investigación e instrumentación tecnológica. C3. Fomento para la creación y capacitación de organizaciones
sociales de protección civil. C4. Organizaciones públicas de protección civil, capacitadas y
competitivas.
284
Act
ivid
ades
A1. Instrumentación de programa para la evaluación de las políticas públicas. A2. Diseño e instrumentación de sistemas. A3. Instrumentación de programa para la capacitación social. A4. Instrumentación de programa basado en competencias y evaluación del desempeño.
Tabla 4.3. Resumen Narrativo de la Matriz de Marco Lógico.
Paso 7. Matriz del Marco Lógico.
Con los indicadores, medios de verificación e identificación de
supuestos, queda conformada la matriz de marco lógico, como se
muestra en la tabla 4.4.
Resumen Narrativo.
Indicadores Medios de Verificación.
Supuesto.
F1.Baja vulnerabilidad en los inmuebles de los establecimientos.
F1.1. Apertura o contrato de establecimientos con programas internos de protección civil incluidos en los requisitos. F.1.2. Las verificaciones administrativas incluyen la revisión en materia de protección civil.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
En la generalidad, la vulnerabilidad de los inmuebles, es inversamente proporcional a las medidas de protección civil adoptadas.
F2. Vigilancia en la rendición de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas.
F2. Vigilancia de las organizaciones sociales, en la rendición de cuentas, en el cumplimiento de requisitos y en el seguimiento a los resultados de las verificaciones administrativas.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
Con la participación de la sociedad organizada, se busca una mayor rendición de cuentas por parte de las autoridades y la legitimación de los resultados.
F3. Baja vulnerabilidad F3.1. Participación • Documentos y Las organizaciones
285
de las organizaciones públicas para atender las emergencias.
ciudadana en el diseño, ejecución y evaluación de los programas de protección civil. F3.2. Programas suficientes de capacitación para las organizaciones privadas, sociales y grupos de voluntarios, además, para el fomento de la protección civil. F3.2.1. Evaluación del desempeño de los servidores públicos en forma transparente.
memorias de desempeño.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
• Informes de evaluación del desempeño.
públicas de protección civil, responden con mayor eficacia ante las emergencias, porque han incluido la participación ciudadana en los programas, la capacitación y la evaluación de su desempeño.
Resumen Narrativo.
Indicadores Medios de Verificación.
Supuesto.
P. Las organizaciones públicas son transparentes en los procesos de apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa en los establecimientos de servicios (mercantil y social), desde el punto de vista preventivo en materia de protección civil.
P1. Políticas públicas acordes con los recursos y realidades de las organizaciones. P2. Atlas de riesgo local actualizado y criterios para identificar los establecimientos en riesgo. P3. Sistema de gestión de la información. P4. Capacitación de los recursos humanos de la organización. P5. Vigilancia en materia de protección civil y rendición de cuentas, de las organizaciones sociales. P6. Competencia con otras organizaciones que motivan la mejora continua. P7. Suficientes guías y manuales para la atención de emergencias.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
• Informes de evaluación del desempeño.
La transparencia con que se conducen las organizaciones públicas en los procesos de apertura o contratación, funcionamiento y verificación administrativa desde el punto de vista de la protección civil, les da confianza a los establecimientos de servicios mercantiles y sociales.
C1. Evaluación de las políticas públicas.
C1. Congruencia de las capacidades y realidades de las políticas públicas con sus resultados.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas cualitativas y cuantitativas.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
Las políticas públicas deben ser congruentes con las capacidades y realidades de los actores sociales que intervienen en su ejecución.
286
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
C2. Desarrollo, investigación e instrumentación tecnológica.
C2. Eficacia de las organizaciones públicas como resultado de la investigación e instrumentación tecnológica.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
La investigación y la instrumentación tecnológica son de gran relevancia, porque permiten que las organizaciones públicas actúen de una manera más eficaz.
Resumen Narrativo.
Indicadores Medios de Verificación.
Supuesto.
C3. Fomento para la creación y capacitación de organizaciones sociales de protección civil.
C3. Cultura de vigilancia y control por parte de la sociedad a través de las organizaciones sociales.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
• Análisis cualitativo.
La existencia de las organizaciones sociales de protección civil forma parte de la cultura de vigilancia y control por parte de la sociedad.
C4. Organizaciones públicas de protección civil, capacitadas y competitivas.
C4. Eficacia de las organizaciones públicas capacitadas y competitivas.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas cualitativas y cuantitativas.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
• Informes de evaluación del desempeño.
La capacitación y la competencia entre las organizaciones públicas de protección civil, fomenta la innovación y la mejora continua en sus procedimientos.
A1. Instrumentación de programas para la evaluación de las políticas públicas.
A1. Evaluación de los resultados de la instrumentación de los programas.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas cualitativas y cuantitativas.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
• Informes de evaluación del desempeño.
Un programa para la evaluación de las políticas públicas permite conocer los resultados y proponer las mejoras.
A2. Diseño e instrumentación de sistemas.
A2. Evaluación del diseño e instrumentación de sistemas.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas de
El diseño e instrumentación de los sistemas deben estar orientados a
287
opinión. • Informes de
evaluación del desempeño.
los resultados.
Resumen Narrativo.
Indicadores Medios de Verificación.
Supuesto.
A3. Instrumentación de programa para la capacitación social.
A3. Resultados de la capacitación social ante situaciones de emergencia.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas cualitativas y cuantitativas.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
• Informes de evaluación del desempeño.
La sociedad se encuentra mejor capacitada para responder a situaciones de emergencia como resultado de programas instrumentados para ese fin.
A4. Instrumentación de programas basados en competencias y evaluación del desempeño.
A4. Eficacia en los resultados de los programas basados en competencias y evaluación del desempeño.
• Documentos y memorias de desempeño.
• Encuestas cualitativas y cuantitativas.
• Análisis cuantitativos y cualitativos.
• Encuestas de opinión.
• Informes de otras organizaciones.
• Informes de evaluación del desempeño.
Los resultados de los programas resultan ser efectivos si su instrumentación se basa en las competencias y la evaluación del desempeño.
Tabla 4.4. Matriz de Marco Lógico.
288
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
Las conclusiones y recomendaciones a las que se arribó durante el
desarrollo de este trabajo son:
a) CONCLUSIONES.
Además de identificar las funciones que cumplen o no cumplen los
actores sociales en los casos que fueron objeto de estudio de esta
investigación, con lo cual se dio cumplimiento al objetivo, se
generaron las siguientes conclusiones:
1) Dentro de este trabajo se presenta la aportación de un
concepto propio sobre la protección civil, como resultado de
la revisión de las características principales de algunas de las
definiciones que se encuentran difundidas en el marco
conceptual, normativo y técnico. A este respecto, se puede
afirmar que la protección civil es: el conjunto de acciones
que llevan a cabo las organizaciones públicas creadas
para salvaguardar la vida de las personas, la salud, sus
bienes y el entorno; ante situaciones de riesgo,
emergencia o desastre y en el ejercicio de sus funciones;
289
en coordinación y corresponsabilidad con las
organizaciones privadas, sociales y la población en
general, mediante la elaboración de programas
preventivos, de auxilio y de recuperación, así como su
implementación, puesta en operación y evaluación, con
sustento y apego estricto en la legalidad, los valores y la
técnica.
2) Después de la revisión de cada una de las etapas de la
protección civil, se puede afirmar que la etapa de prevención
tiene una gran relevancia. A este respecto, se vive una
situación grave en las diferentes localidades de la república al
no contar con los atlas de riesgo, ya que son la base para que
las organizaciones públicas diseñen e implementen los
programas preventivos, de auxilio y de recuperación que se
materializarán en cada una de estas etapas. En este orden de
ideas, los atlas de riesgo locales actualizados, pueden normar
sobre los requisitos para la apertura de establecimientos de
servicios.
3) Las organizaciones públicas, privadas y sociales, y la
población en general, como actores sociales enmarcados en
290
torno a la protección civil, tienen además ciertos ambientes
de desarrollo. Las organizaciones públicas en el marco de la
nueva gestión pública; las organizaciones privadas en el libre
mercado, buscando ser más competitivas; las organizaciones
sociales en el ámbito de la participación ciudadana, y la
población en general en su papel de cliente que recibe y
exige calidad en los servicios públicos y privados que le son
proporcionados.
4) Actualmente, los programas internos de protección civil, no
son requisitos para la apertura o contratación de los
establecimientos de servicios. Y además, durante los
procedimientos de verificación administrativa a estos
establecimientos, no son objeto de revisión en materia de
protección civil por personal especialista. Sin embargo, se
comprobó durante el análisis de los casos objeto de estudio,
que son un imperativo, puesto que van a incidir
fundamentalmente, en la primera etapa de la protección civil:
la preventiva.
5) El análisis del problema se llevó a cabo con la descripción de
un tipo ideal y dos casos con establecimientos de servicios
291
seleccionados, de diferentes entidades federativas, afectados
por disímiles tipos de fenómenos perturbadores
antropogénicos y con giros en los servicios completamente
desiguales. A este respecto, se detectaron una serie de
características similares que ayudaron a describir un nuevo
proceso para la apertura o contratación, funcionamiento y
verificación administrativa de los establecimientos de
servicios, desde el punto de vista de la protección civil,
integrando la participación de los actores sociales definidos.
Además, se incluyó la descripción de un mecanismo de
control representado por una matriz de indicadores de
resultados, desarrollada con el empleo de la metodología del
marco lógico.
6) Algunas de las razones por las que se les permite operar a un
gran número de establecimientos de servicios sin que
cuenten con los dictámenes de seguridad, los permisos y
licencias en materia de protección civil, son: la falta de
transparencia y rendición de cuentas de las organizaciones
públicas; la falta de responsabilidad social empresarial y
calidad en los servicios que prestan las organizaciones
privadas; la carencia de organizaciones sociales que vigilen
292
los procesos públicos y den legitimidad a los resultados; y, la
falta de una cultura de protección civil y autoprotección de la
población en general. La carencia de estos últimos dos
conceptos, son algunas de las razones por la cuales las
personas acuden a los establecimientos que no cumplen con
la normatividad en materia de protección civil, ya que no es
posible que perciban los riegos que corren.
7) Se considera un área de oportunidad la carencia de
organizaciones sociales en materia de protección civil, que
representen a la ciudadanía en los procesos públicos, con
funciones para vigilar, exigir la rendición de cuentas
transparente y legitimar los resultados de los programas.
b) RECOMENDACIONES.
Con base en el logro del objetivo, de la demostración y análisis de la
problemática en los casos objeto de estudio y de las conclusiones
generadas, se plantean las siguientes recomendaciones:
1) Proponer la elaboración e instrumentación de una política
pública en materia de protección civil, acorde con los recursos
293
y realidades de las organizaciones públicas, que incluya al
menos:
i. Los mecanismos para la rendición de cuentas y la
transparencia en los procesos que llevan a cabo las
organizaciones públicas.
ii. Los incentivos para que las organizaciones privadas
cumplan con su responsabilidad social empresarial o
corporativa y presten a los clientes servicios de
calidad.
iii. El fomento y la creación de los marcos normativos y
técnicos, para que la sociedad organizada
(organizaciones sociales) pueda ejercer funciones de
vigilancia en los procesos públicos, participar en las
visitas de verificación administrativa y legitimar los
resultados de los programas.
iv. El diseño, elaboración e instrumentación de
programas para la capacitación en temas específicos
294
de autoprotección y fomento de la cultura de
protección civil, dirigidos a la población en general.
v. La colaboración cada vez más organizada, de los tres
órdenes de gobierno en la implementación de los
programas de protección civil, de tal manera que en
escenarios donde se requiera la actuación de
cualquiera de éstos y se rebase su capacidad de
logro, se tengan medidas susceptibles de ser
implementadas por los otros dos.
2) Para la apertura o contratación de los establecimientos de
servicios, se incluyan como requisitos en la normatividad, los
programas internos de protección civil y se realice un
seguimiento puntual de su materialización en ejercicios que
incluyan diferentes condiciones de operación.
295
ANEXO “A”.
Comparación de conceptos mencionados en las leyes de Protección
Civil.
No. Conceptos en las Leyes de
Protección Civil.
Ley General
de Protección
Civil
Ley de Protección Civil para
el D.F.
Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora
Notas.
1 Agentes Destructivos ∆
∆ 2 Alarma
∆
3 Alerta
∆ 4 Apoyo ∆
∆
5 Atlas de Riesgos
∆ ∆ 6 Auxilio ∆ ∆ ∆ 7 Calamidad
∆ ∆
8 Carta de Corresponsabilidad
∆ 9 Consejo de Protección Civil ∆ ∆ Consejo Estatal para
el Estado de Sonora
10 Consejo Delegacional ∆ ∆ Consejo Municipal para el Estado de Sonora
11 Coordinador Estatal
∆ 12 Damnificado ∆
∆
13 Delegaciones
∆ 14 Desastre ∆ ∆ ∆
15 Emergencia ∆ ∆ ∆ 16 Estado o Situación de Normalidad
∆
17 Evacuación
∆ ∆
18 Evacuado/Albergado ∆ ∆
La Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora define Afectado y Albergue.
19 Fenómenos Geológicos ∆
Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Protección Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora.
20 Fenómenos Hidrometeorológicos ∆
Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Protección Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora.
21 Fenómenos Químico-Tecnológicos ∆
Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Protección Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora.
296
Comparación de conceptos mencionados en las leyes de Protección Civil (Continuación)
No. Conceptos en las Leyes de Protección Civil.
Ley General
de Protección
Civil
Ley de Protección Civil para
el D.F.
Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora
Notas.
22 Fenómenos Sanitario-Ecológicos. ∆
Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Protección Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora.
23 Fenómenos Socio-Organizativos. ∆
Mencionados, pero no definidos en las Leyes de Protección Civil para El D.F. y para el Estado de Sonora.
24 Grupos Voluntarios ∆ ∆
En el D.F. se mencionan como Brigadas Vecinales y Organizaciones Civiles
25 Instrumentos de Protección Civil ∆ 26 Mitigación ∆ ∆ 27 Norma Técnica ∆ 28 Peligro ∆ 29 Pre alerta ∆ 30 Prevención ∆ ∆ ∆
31 Programa Delegacional de Protección Civil ∆ ∆
Programa Municipal para el Estado de Sonora
32 Programa Especial de Protección Civil ∆
33 Programa General de Protección Civil para el D.F. ∆ ∆
Programa Estatal para el Estado de Sonora
34 Programa Interno de Protección Civil ∆ ∆
35 Protección Civil ∆ ∆ ∆ 36 Queja Civil ∆ 37 Recuperación ∆ ∆
38 Riesgo ∆ ∆ ∆
La Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora define Alto Riesgo, Riesgo y Riesgo Inminente.
39 Servicios Vitales ∆ ∆ 40 Simulacro ∆ ∆ 41 Siniestro ∆ ∆
297
Comparación de conceptos mencionados en las leyes de Protección Civil
(Continuación).
No. Conceptos en las Leyes de Protección Civil.
Ley General
de Protecció
n Civil
Ley de Protección Civil para el
D.F.
Ley de Protección Civil para el Estado de
Sonora
Notas.
42 Sistema de Protección Civil ∆ Para el D.F.
43 Sistemas Estratégicos ∆ ∆
44 Términos de Referencia ∆
45 Unidad de Protección Civil ∆ ∆
46 Vulnerabilidad ∆ ∆
47 Zona de desastre ∆ ∆ ∆
48 Zona de Riesgo ∆
Fuente: Elaboración propia.
298
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