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LA PROYECCIÓN DE LA POTESTAD SUBVENCIONALSOBRE LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL

LA PROYECCIÓN DE LA POTESTAD SUBVENCIONAL SOBRE LA DISTRIBUCIÓN

COMPETENCIALAnálisis de la práctica estatal

Aida Torres Pérez

BARCELONA2012

Generalitat de CatalunyaDepartament de Governació

i Relacions InstitucionalsInstitut d’Estudis Autonòmics

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SUMARIO

IntroduccIón.....................................................................................

I. El marco constItucIonal, EstatutarIo y lEgIslatIvo dE la ac-tIvIdad subvEncIonal dEl Estado ...............................................1. Marco constitucional y estatutario ...........................................2. Marco legislativo ......................................................................

II. El marco jurIsprudEncIal constItucIonal ...............................1. Delimitación funcional: los supuestos definidos por la STC

13/1992 .....................................................................................2. Títulos competenciales horizontales ........................................

a. Artículo 149.1.13 CE: bases y coordinación de la planifica-ción general de la actividad económica ...............................

b. Artículo 149.1.1 CE: la regulación de las condiciones bási-cas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales ...........................

3. Regulación de la finalidad y las condiciones de otorgamiento ..a. Elemento formal ..................................................................b. Elemento material ................................................................

4. Regulación del procedimiento de tramitación ..........................5. Gestión y territorialización .......................................................

a. Instrumento técnico-jurídico mediante el cual debe reali-zarse la territorialización .....................................................

b. Criterios para la territorialización ........................................c. Excepciones a la territorialización .......................................

6. Subvenciones europeas ............................................................7. Efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional .............

III. análIsIs EmpírIco dE la práctIca Estatal ................................1. Título competencial invocado ..................................................

a. Falta de invocación de título competencial .........................b. Invocación de títulos horizontales .......................................

2. Regulación de la finalidad y las condiciones de otorgamiento ...3. Gestión y territorialización .......................................................

a. La deficiente justificación de la no territorialización ..........

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b. El grado de centralización de la gestión ..............................c. El condicionamiento a través de convenios de colaboración ..

4. La eficacia de las sentencias del Tribunal Constitucional ........

Iv. valoracIón crítIca dE la práctIca Estataly la jurIsprudEn-cIa constItucIonal ......................................................................1. La ausencia de título competencial habilitante y el abuso de

los títulos horizontales..............................................................a. La ausencia de título competencial específico .....................b. El abuso de los títulos horizontales .....................................

2. El condicionamiento excesivo de las subvenciones .................3. La penetración en la gestión y la ausencia de territorialización .4. La inconstitucionalidad sin nulidad .........................................

v. conclusIonEs ...............................................................................

bIblIografía ......................................................................................

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AGRADECIMIENTOS

Este libro es el resultado del trabajo desarrollado gracias a una beca otorgada por el Instituto de Estudios Autonómicos (modalidad C: becas para la realización de trabajos individuales, 2008).

Agradezco a Carles Viver Pi-Sunyer la confianza depositada y el apo-yo prestado a lo largo del desarrollo del trabajo, así como sus comenta-rios, tan incisivos como sugerentes. Mi agradecimiento se extiende a Mi-quel Àngel Cabellos y Mercè Corretja por sus acertadas observaciones y toda su ayuda.

Este trabajo no habría sido posible sin la colaboración en la investi-gación empírica de Míriam Beltran, Joan Solanes y Cristina Vila. Su de-di cación y trabajo riguroso han sido admirables.

Agradezco también a mis compañeros del Área de Derecho Constitu-cional de la Universidad Pompeu Fabra su total disponibilidad y generosi-dad académica.

La fuerza de mi padre ha sido y será siempre mi mayor impulso.

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INTRODUCCIÓN

La actividad de fomento es esencial en los estados sociales modernos. El desarrollo de las políticas públicas requiere una gran inversión que de forma muy importante se instrumenta a través de subvenciones, como su-cede, por ejemplo, en las materias de asistencia social, educación, trabajo o vivienda. El ejercicio de la actividad de fomento plantea problemas espe-cíficos en el marco de un Estado compuesto, como el español, cuando se proyecta sobre materias que son competencia de las comunidades autóno-mas. Por eso la llamada potestad subvencional ha dado lugar a una gran conflictividad competencial.1 Por otra parte, la relevancia del poder de gas-to se pone de manifiesto en el hecho de que la última reforma estatuaria en Cataluña, así como también en Andalucía y Aragón, se haya ocupado de la regulación expresa de la actividad de fomento.

El concepto de subvención con el cual se trabajará se define como una aportación patrimonial de carácter dinerario de fondos públicos a favor de terceros destinada a una determinada finalidad. Por lo tanto, el elemento definitorio de la subvención, ya sea en forma de ayudas, becas u otras, es que está afectada a una finalidad determinada.2 En concreto, el objeto de análisis son las subvenciones establecidas por el Estado y financiadas con fondos estatales en materias que son competencia autonómica, ya sea ex-clusiva o compartida, destinadas a particulares, ya sean personas físicas o jurídicas. Nos referiremos a estas subvenciones con la denominación de «subvenciones condicionadas», en la medida en que el Estado condiciona los fondos a la consecución de una determinada finalidad y podría regular las condiciones de otorgamiento. En ocasiones, el Estado asume también facultades de gestión.

1 Pomed Sánchez, L., «La potestad subvencional en el Estado autonómico», REAF, nº 7, 2008, pp. 62-63, 74-75, durante la VIII legislatura, observa cómo en un contexto general de reducción numérica de los procesos constitucionales de contenido competencial, el número de conflictos relacionados con la potestad subvencional incluso aumenta.

2 Fernández Farreres, G. «La ordenación de los sectores económicos. El poder de gasto del Esta-do y de las Comunidades Autónomas», en Hernández Lafuente, A. (coord.) El funcionamiento del Estado Autonómico, MAP, Madrid, 1999, pp. 165-167; Sesma Sánchez, B. Las subvenciones públicas, Lex Nova, Valladolid, 1998.

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En general, la subvención, al destinar fondos públicos a una finalidad concreta, constituye un instrumento de orientación de las políticas públi-cas. La definición de las actividades, los potenciales beneficiarios, las con-diciones para el otorgamiento y los criterios de valoración para la asigna-ción de fondos públicos son una manera de incidir en la regulación de la materia subvencionada. Por lo tanto, cuando el Estado prevé subvenciones en materias de competencia autonómica, está en juego la autonomía políti-ca de las comunidades autónomas. La capacidad de decisión autonómica sobre ámbitos materiales de competencia propia se puede ver menoscaba-da por el ejercicio de la potestad subvencional del Estado a través de la priorización de objetivos, el establecimiento de las condiciones de otorga-miento o los criterios de valoración. Como se ha puesto de manifiesto, en general, los entes autonómicos se encuentran en una situación difícil ante medidas de fomento del Estado central. Por un lado, no pueden rechazar los fondos estatales, porque entonces se encontrarían en posición de des-ventaja en relación con aquéllos que los acepten y también ante sus electo-res. Por otro lado, si los aceptan, se comprometen a destinarlos a la finali-dad y en las condiciones establecidas por el Estado, lo que implica una reducción de su capacidad para adoptar políticas propias en el ámbito ma-terial de que se trate.3 Esta problemática no es privativa del Estado español, sino que es común en los ordenamientos de tipo federal.

En Canadá, durante más de cincuenta años, el poder de gasto federal (spending power) ha sido uno de los temas más controvertidos en las rela-ciones entre la federación y las provincias.4 El poder de gasto se vincula al proceso de construcción federal. Por una parte, en la medida en que el ejercicio del poder de gasto federal ha contribuido a la consolidación del estado social en Canadá, ha promovido una identidad nacional común. Por otra parte, sobre todo desde Quebec, el ejercicio del poder de gasto federal se considera una invasión de la autonomía política y una amenaza para la identidad nacional propia.5 En concreto, las subvenciones condi-cionadas han sido objeto de un amplio debate, y su constitucionalidad ha

3 Carrasco Durán, M. «Repercusión de los Estatutos de Autonomía en la actividad de fomento estatal», en Agudo Zamora, M. El desarrollo del Estatuto de Andalucía, Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, 2008, p. 7.

4 Watts, R. L. The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study, Institute of Inter-governmental Relations, Ontario, 1999, pp. 1-6.

5 Telford, H. «The Federal Spending Power in Canada: Nation-Building or Nation-Destroying»? Publius: The Journal of Federalism, nº 33, 2003, pp. 23-24, 43-44.

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sido cuestionada por los gobiernos de Quebec, que las conciben como un ejercicio de puro poder fiscal.6

También en los Estados Unidos, el poder de gasto de la federación ha sido objeto de controversia doctrinal y judicial a lo largo del proceso de construcción federal. En el momento fundacional se puso de manifiesto el riesgo de expansión del poder federal bajo la cláusula constitucional que otorga al Congreso la facultad para «imponer y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y arbitrios; para pagar las deudas y proveer para la defensa común y el bienestar general de los Estados Unidos». La interpre-tación de este artículo fue objeto de polémica entre Madison, que lo vincu-laba al ejercicio de los poderes expresamente atribuidos, y Hamilton, que sostenía que esta cláusula otorgaba un poder separado y diferente de los expresamente enumerados.7 La interpretación judicial se ha decantado por el segundo, de manera que el poder de gasto no se considera vinculado a los poderes expresamente enumerados, lo que no significa que no esté su-jeto a límites.8 En la práctica, no obstante, se reconoce un ámbito amplio de actuación al gobierno federal, especialmente a través de las subvenciones condicionadas,9 en perjuicio de la autonomía política de los Estados.10

La perspectiva de análisis adoptada en este estudio es la del respeto del orden competencial y la autonomía política de las comunidades autó-nomas para la gestión de los propios intereses. Tal y como ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional (TC), la potestad subvencional no se puede convertir en un título competencial autónomo. En el ejerci-cio de la facultad de gasto público, el Estado tiene que respetar el orden competencial establecido constitucionalmente, así como en general la autonomía política de las comunidades autónomas, es decir, su capacidad de decisión para el desarrollo de políticas propias, de acuerdo con las prioridades y necesidades definidas por cada uno de los gobiernos auto-nómicos y legitimadas democráticamente.11

6 Ibidem, p. 24. 7 Monreal Ferrer, A. La nación y los Estados en el federalismo norteamericano. La interpretación

judicial de las subvenciones federales, PPU, Barcelona, 1990, p. 72. 8 Ibidem, p. 72.9 Rosenthal, A. J. «Conditional federal spending and the Constitution», Stanford Law Review, nº

39, 1987. 10 Monreal Ferrer, A. La nación y los Estados ..., op. cit., p. 80 y ss; Watts, R. L. The Spending

Power in Federal Systems..., op. cit., pp. 12-13. 11 Por lo tanto, nos centraremos en la perspectiva de la autonomía política, diferente de la autono-

mía financiera, aunque estén íntimamente vinculadas. De acuerdo con el principio de autonomía

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El principal objetivo de estas páginas es desarrollar un análisis empí-rico de la práctica subvencional del Estado a la luz de los criterios esta-blecidos por la jurisprudencia constitucional con el fin de extraer conclu-siones sobre la adecuación de esta práctica y de los propios criterios jurisprudenciales.

En primer lugar, se expone el marco constitucional, estatutario y le-gislativo de la actividad subvencional del Estado, haciendo especial hin-capié en la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), que de forma novedosa regula la actividad de fomento desde una perspectiva competencial. Con carácter general, el principal referente será la comu-nidad autónoma de Cataluña y su Estatuto: no en vano Cataluña ha sido una de las comunidades más litigiosas en esta materia (capítulo II). Se-guidamente, se procederá a un análisis profundizado del marco jurispru-dencial y de los criterios establecidos por el TC para delimitar las com-petencias correspondientes al Estado y las comunidades autónomas en relación con la actividad de fomento (capítulo III). Acto seguido, a partir del parámetro constitucional, se desarrollará un análisis empírico de la práctica estatal, focalizado en los años 2007 y 2008 (capítulo IV). A par-tir de este análisis se realizará una valoración crítica del grado de respeto del marco constitucional, así como de la idoneidad de los propios crite-rios jurisprudenciales, tanto en su formulación teórica como en su aplica-ción práctica (capítulo V). Por último, se concluirá con algunas reflexio-nes generales sobre la situación actual y diversas propuestas de cambio para el futuro (capítulo VI).

financiera, las comunidades autónomas deben poder disponer libremente de fondos para decidir y realizar los propios objetivos políticos, económicos y sociales en el ámbito de sus competen-cias. Medina Guerrero, M. «Supremacía financiera, distorsión del orden competencial y coope-ración en el Estado autonómico: algunas consideraciones en torno a la STC 13/1992», REDC, nº 12, 1992, p. 162.

I

EL MARCO CONSTITUCIONAL, ESTATUTARIO Y LEGISLATIVO DE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL

DEL ESTADO

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1 · Marco constitucional y estatutario

Las subvenciones no son una materia competencial en sí misma y por lo tanto la Constitución no las incluye en los listados referentes a la distri-bución competencial (art. 148.1 y 149.1 CE). En principio, los poderes públicos pueden desarrollar la acción administrativa de fomento sobre las materias de su competencia.

Los Estatutos de autonomía aprobados inicialmente tampoco incluye-ron las subvenciones en el reparto competencial.12 Sin embargo, esta situa-ción ha cambiado a partir de las recientes reformas estatutarias iniciadas con el EAC. Así, la importancia de la actividad de fomento para la distribu-ción competencial entre el Estado y las comunidades autónomas se pone de manifiesto con la reforma del EAC.13 El artículo 114 EAC, titulado «activi-dad de fomento», establece los poderes que corresponden a la Generalitat sobre las subvenciones estatales y comunitarias en función del tipo de com-petencia que tenga atribuida sobre la materia subvencionada. Este artículo ha sido reproducido prácticamente en los mismos términos por la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía (art. 45) y de Aragón (art. 79).14 El artículo 86 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares realiza una ge-nérica atribución a esta comunidad autónoma de la actividad de fomento en materias de su competencia, sin perjuicio de la actividad que corresponda al Estado.15 Nuestro análisis se centrará en el artículo 114 EAC.

En su primer apartado, se constata que corresponde a la Generalitat el ejercicio de la actividad de fomento sobre las materias de su competencia con cargo a fondos propios.16 En los apartados siguientes, se concretan

12 En algunos Estatutos, las subvenciones recibían la consideración de fuente de financiación autonómica, como en el artículo 44.11 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el 44.11 del de Galicia, o el 56.11 del de Andalucía. Ver Pomed Sánchez, L. «La potestad subvencional...», op. cit., p. 40.

13 LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. 14 LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía; LO 5/2007,

de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón. 15 LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares. 16 Andalucía y Aragón añaden que esta facultad se ejercerá «regulando o, en su caso, desarro-

llando los objetivos y requisitos de otorgamiento». Como bien advierte Carrasco Durán en «Repercusión de los Estatutos de Autonomía...», op. cit., p. 20, si se trata de medidas estable-

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las funciones que corresponden a la Generalitat en el ejercicio de la acti-vidad de fomento, según el tipo de competencia que ostente sobre la ma-teria afectada. Se especifica que este reparto competencial se proyecta tanto sobre las subvenciones estatales como las comunitarias europeas territorializables.

En el caso de materias de competencia exclusiva, corresponde a la Ge-neralitat (art. 114.2):

—especificación de los objetivos—regulación de las condiciones de otorgamiento—regulación de la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión

En el caso de materias de competencia compartida, corresponde a la Generalitat (art. 114.3):

—precisar de forma normativa los objetivos—completar la regulación de las condiciones de otorgamiento—toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión

En el caso de materias de competencia ejecutiva, corresponde a la Ge-neralitat (art. 114.4):

—la gestión de las subvenciones, incluyendo la tramitación y la con-cesión

Por lo tanto, la regulación estatutaria ha incorporado a grandes rasgos la jurisprudencia constitucional en la materia, que vincula la capacidad de fo-mento al tipo de competencia que se tenga sobre la materia subvencionada.

Por otra parte, la mayor novedad se encuentra en el apartado 5 del artí-culo 114, que establece que la Generalitat «participa en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunita-rias europeas. Asimismo, participa, en los términos que fije el Estado, en la gestión y la tramitación de estas subvenciones». Así pues, se prevén dos tipos de participación: en primer lugar, en la decisión sobre si una subven-

cidas por las comunidades autónomas con cargo a fondos propios no tiene sentido atribuir a la comunidad autónoma el «desarrollo» de los objetivos y requisitos porque el Estado no los puede establecer.

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ción es territorializable o no. Esta decisión es de gran importancia porque determina que la Generalitat pueda disponer de los fondos y pueda ejercer libremente las competencias ejecutivas correspondientes sobre una deter-minada materia. Por contra, si la subvención se considera no territorializa-ble, aunque recaiga en una materia de competencia autonómica, el Estado no distribuirá los fondos y asumirá competencias de gestión. En segundo lugar, aunque la subvención se considere no territorializable, se prevé que la Generalitat pueda participar en la gestión y tramitación, de acuerdo con los términos que establezca el Estado.

Este apartado del artículo 114 fue impugnado por el recurso de in-constitucionalidad presentado por 99 diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra la reforma del EAC.17 En el recurso se admi-te que los apartados del 1 al 4 siguen los criterios establecidos por la STC 13/1992, pero se considera que el apartado 5 invade competencias estata-les. Se argu menta que el EAC impone la participación de la Generalitat en la decisión sobre el carácter no territorializable de la subvención, que es una decisión que corresponde tomar al Estado. Además, se argumenta que se impone la participación de la Generalitat en la gestión y tramita-ción de las subvenciones no territorializables, que precisamente se carac-terizan porque la gestión corresponde al Estado. A pesar de que en este segundo caso el texto estatutario añada la cláusula «en los términos que fije el Estado», y que, según se argumenta, la interferencia estatutaria en el ejercicio de la competencia estatal queda más atenuada, no se conside-ra suficiente para descartar su inconstitucionalidad puesto que impone necesariamente esa participación.

Cabe destacar que la reforma de los Estatutos de autonomía de Anda-lucía y Aragón (artículos 45.3 y 79.3, respectivamente)18 también prevén la participación de la comunidad autónoma en la decisión sobre el carácter territorializable de la subvención y en su gestión y tramitación, si bien di-chos artículos no han sido impugnados. A diferencia del EAC, la cláusula «en los términos que fije el Estado» se proyecta no sólo sobre la participa-ción en la gestión y tramitación, sino también sobre la participación en la decisión sobre el carácter no territorializable de la subvención. Ahora bien,

17 Recurso de inconstitucionalidad nº 8045-2006. 18 El texto de ambos es idéntico: «La comunidad autónoma participa, en los términos que fije el

Estado, en la determinación del carácter no territorializable de las subvencionas estatales y co-munitarias y en su gestión y tramitación».

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si, según el recurso interpuesto, la inclusión de esta cláusula no salva la constitucionalidad del precepto, resulta incoherente que en el caso de Ca-taluña se haya recurrido y en los otros dos no.19

De todas formas, la reciente sentencia del TC sobre el EAC ha ava-lado la constitucionalidad de este precepto (STC 31/2010, FJ 56). Con-sideramos que el reconocimiento estatutario de la participación en la decisión sobre el carácter territorializable de las subvenciones es bien-venido porque, tal como mostraremos, el adecuado ejercicio de las com-petencias autonómicas depende en gran medida de la decisión sobre la territorialización de las subvenciones. Esta participación podría también contribuir a reducir la conflictividad entre el Estado y las comunidades autónomas.20

Por último, la reforma estatutaria también se ha referido de manera expresa a las subvenciones procedentes de la UE en el artículo 190 EAC. Este artículo establece que corresponde a la Generalitat la gestión de los fondos europeos en materias de su competencia, en los términos estableci-dos en los artículos 114 y 210 EAC. En puridad, este artículo es redundan-te, puesto que la función de gestión ya se deriva del artículo 114 EAC. No obstante, el Estatuto ha incluido una referencia específica a la gestión de fondos europeos en el capítulo II, que regula las relaciones de la Generali-tat con la Unión Europea, precisamente para hacer hincapié en la necesidad de que la práctica estatal respete la gestión de los fondos europeos por las comunidades autónomas en materias de su competencia.

2 · Marco legislativo

La regulación de las subvenciones a nivel estatal ha sido durante mu-cho tiempo fragmentaria. El marco normativo general fue establecido por los artículos 81 y 82 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el cual se aprobó el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1991, modificada después por el artículo 135.3 de la Ley 3/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. La subvención queda-

19 Pomed Sánchez, L. «La potestad subvencional...», op. cit., pp. 61-62. 20 Ibidem, p. 62.

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ba definida como: «Toda disposición gratuita de fondos públicos realizada por el Estado o sus organismos autónomos a favor de personas o entidades públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de una finalidad pública».21 El Real Decre-to 2225/1993, de 17 de diciembre, reguló el procedimiento para el otorga-miento de las subvenciones públicas. Este régimen sólo era aplicable a las subvenciones cuya gestión correspondiera en su totalidad al Estado.22 El TRLGP fue derogado por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP).

Con la pretensión de establecer una regulación general de la activi-dad subvencional, en el 2003 se aprobó la Ley 38/2003, de 17 de noviem-bre, general de subvenciones (LGS), desarrollada por el Real Decreto 8887/2006, de 21 de julio.23 La LGS derogó expresamente los artículos 81 y 82 del TRLGP. Sólo es de aplicación directa en su integridad a la activi-dad subvencional de la Administración general del Estado y sus órganos instrumentales. Con respecto a las administraciones autonómicas y locales, sólo es aplicable directamente en sus disposiciones básicas. Fernández Farreres constata el esfuerzo del legislador estatal para atribuir carácter básico al mayor número posible de artículos, con el riesgo de incurrir en algunas extralimitaciones competenciales.24 Los títulos competenciales alegados para aprobar la LGS son las bases y coordinación de la planifica-ción general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), la hacienda ge-neral y deuda del Estado (art. 149.1.14 CE), y las bases y régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Pomed Sánchez se ha mostrado muy crítico con los tí-tulos competenciales alegados por el Estado para justificar el carácter bási-co de gran parte de los preceptos incluidos en la LGS.25 De hecho, la LGS

21 Para un análisis de este concepto, ver Arranz Sainz, A. La gestión de subvenciones. Perspectiva jurídica de su concesión y disfrute, Tribuna, Madrid, 1996, pp. 18-23.

22 Fernández Farreres, G. «Presentación», en Fernández Farreres, G. (dir.) El régimen jurídico de las subvenciones. Derecho español y comunitario, CGPJ, Madrid, 2007, pp. 17-20, sobre la historia legislativa que ha precedido la aprobación de la LGS.

23 Pascual García, J. Régimen jurídico de las subvenciones públicas. Ley 38/2003, general de subvenciones, BOE, Madrid, 2004.

24 Fernández Farreres, G. «Presentación», op. cit., p. 20. 25 Pomed Sánchez, L., «Jurisprudencia constitucional sobre subvenciones», en Fernández Farre-

res, G. (dir.) El régimen jurídico de las subvenciones. Derecho español y comunitario, CGPJ, Madrid, 2007, pp. 293-295, concluye afirmando: «El legislador estatal parece haberse inventado una inexistente competencia en materia de subvenciones». También Pomed Sánchez, L., «La potestad subvencional...», op. cit., pp. 57-59.

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ha sido objeto de dos recursos de inconstitucionalidad planteados por el Gobierno de Aragón y el Parlamento de Cataluña.26

El marco legislativo de las comunidades autónomas se caracteriza por su heterogeneidad. Mientras algunas comunidades autónomas han regula-do exhaustivamente las subvenciones públicas concedidas por las adminis-traciones autonómicas, otras sólo lo han hecho de manera puntual a través de sus leyes presupuestarias. Con posterioridad a la LGS, algunas comuni-dades autónomas aprobaron normativas generales sobre subvenciones (como Baleares, Navarra, Murcia, La Rioja y Cantabria); otras se limitaron a introducir modificaciones en normas previamente existentes (Madrid, Cataluña, Andalucía, Galicia, Extremadura, Aragón y Asturias); mientras que un tercer grupo no modificó su legislación (País Vasco, Comunidad Valenciana, Canarias, Castilla la Mancha, Castilla y León).27

Con respecto a la regulación de las subvenciones en materias de com-petencia autonómica, el artículo clave es el 86 de la LGP. En primer lu-gar, establece la necesidad de distribuir territorialmente los fondos desti-nados a materias de competencia autonómica. En segundo lugar, este artículo consagra la jurisprudencia establecida en la STC 13/1992 en re-lación con los supuestos excepcionales en los cuales está justificada la no territorialización de los fondos y su gestión centralizada. El artículo 86.1 LGP establece:

Los créditos de la Ley de presupuestos generales del Estado destinados a la financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las comunidades autónomas tengan asumidas competencias de ejecución y no hayan sido objeto de transferencia directa en virtud de di-cha Ley, habrán de distribuirse territorialmente a favor de tales comunidades autónomas, mediante normas o convenios de colaboración que in-corporarán criterios objetivos de distribución y, en su caso, fijarán las condicionas de otorgamiento de las subvencionas, de acuerdo con lo esta-blecido en el apartado 2 de este artículo.En ningún caso serán objeto de distribución territorial los créditos que deban gestionarse por un órgano de la Administración general del Estado,

26 Recursos de inconstitucionalidad nº 931-2004 y nº 964-2004, respectivamente. 27 Carlón Ruiz, M.; González Botija, F. «La ordenación autonómica de las subvenciones», en

Fernández Farreres, G. (ed.) El régimen jurídico de las subvencionas. Derecho español y comunitario, CGPJ, Madrid, 2007.

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un organismo de ella dependiente para asegurar la plena efectividad de los mismos dentro de la ordenación básica del sector, garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector [cursiva propia].

Los motivos que pueden justificar la no territorialización de los fondos tienen un carácter genérico y vago. Su amplitud otorga al Estado una gran flexibilidad de actuación. Ante la falta de regulación legislativa, el TC ha-bía establecido los criterios generales que podrían justificar una gestión centralizada de los fondos destinados a materias de competencia autonómi-ca. El TC, como órgano judicial al cual corresponde decidir sobre la cons-titucionalidad de las leyes, está limitado en su actividad de «creación nor-mativa». La regulación legislativa de estos supuestos ofrecía la oportunidad de concretarlos y contribuir a una mayor seguridad jurídica en este ámbito, delimitando claramente los casos en los que el Estado está legitimado para centralizar la gestión. Ahora bien, el legislador se limitó a reproducir la jurisprudencia constitucional.

II

EL MARCO JURISPRUDENCIAL CONSTITUCIONAL

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La pretensión de este capítulo no es desarrollar un análisis exhaustivo de la jurisprudencia constitucional en materia de subvenciones, sino identificar los principales criterios utilizados por el TC para determinar el ámbito de acción estatal constitucionalmente admisible en el ejercicio de la actividad de fomento cuando ésta se proyecta sobre materias de com-petencia autonómica. A partir de la identificación de estos criterios, en el capítulo siguiente se analizará la práctica estatal desde el parámetro constitucional.

En primer lugar, en términos generales, el TC ha reiterado que la potes-tad subvencional no es un título competencial:

La subvención no es un concepto que delimite competencias, ni el sólo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda com-petencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (STC 13/1992, FJ 4, cursiva propia).

A la vez, el TC reconoce que el Estado puede asignar subvenciones a cualquier finalidad, independientemente de cuál sea la materia afectada, sobre la base de su poder de gasto. Este poder se fundamenta en la sobera-nía financiera del Estado:

[E]l poder de gasto del Estado o de autorización presupuestaria, manifes-tación del ejercicio de la potestad legislativa atribuida a las Cortes Gene-rales (art. 66.2 y 134 CE), no se define por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución establece (art. 148 y 149 CE), al contrario de lo que acontece con la autonomía financiera de las comu-nidades autónomas, que se vincula al desarrollo y ejecución de las com-petencias que, de acuerdo con la Constitución, le atribuyen los respecti-vos estatutos y las leyes (art. 156.1 CE y art. 1.1 de la LOFCA). Por consiguiente, el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras (STC 13/1992, FJ 7, cursiva propia).

Ahora bien, en el ejercicio de su poder de gasto, el Estado tiene que respetar el orden competencial establecido:

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No puede, por tanto, el Estado, usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las comunidades autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financie-ra) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia en el margen del reparto competencial estableci-do en la Constitución y en los estatutos de autonomía (STC 13/1992, FJ 6, cursiva propia).

La reproducción de estos fragmentos, todos ellos extractos de la STC 13/1992, pone de manifiesto la ambivalencia de la posición del TC. A la vez que sostiene que la subvención no es un título competencial autónomo, admite que el Estado pueda hacer uso de su potestad de gasto para asignar fondos a cualquier finalidad, independientemente del reparto competencial de materias. La exigencia que establece el TC es que en el ejercicio de ese poder de gasto, el Estado tendrá que respetar el orden competencial y la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas, de manera que el poder de gasto del Estado no se convierta en un instrumento para condicionar el ejercicio de competencias autonómicas.

Además, el TC no trata del mismo modo la capacidad de gasto del Es-tado y de las comunidades autónomas. A diferencia de lo que sucede con las comunidades autónomas, el poder de gasto del Estado no está necesa-riamente vinculado al reparto competencial,28 y eso explica que el Estado pueda asignar fondos a cualquier finalidad, aunque se trate de una materia de competencia exclusiva de las comunidades autónomas. Ahora bien, que el poder de gasto del Estado no esté limitado por las materias del artículo 149.1 CE no quiere decir que sea ilimitado.29 Así, el Estado es libre para determinar el destino de los fondos públicos, pero en el ejercicio del poder de gasto tendrá que respetar el orden competencial. En resumidas cuentas, la potestad de gasto estatal no está limitada por la distribución material de competencias, pero queda sujeta a la distribución funcional del poder.

En Canadá, la constitucionalidad del poder de gasto federal universal, es decir, en ámbitos materiales sobre los cuales el Estado federal no tiene

28 Tal como indica Ramallo Massanet, J., «La asimetría del poder tributario y del poder de gasto de las comunidades autónomas», REDC, nº 39, 1993, p. 46-47, «existe una asimetría entre la potestad de gasto estatal y la autonómica, ya que la primera está vinculada al propio ámbito competencial, mientras que la segunda no.»

29 Ibidem, p. 46.

29

competencia, es fuente de controversias.30 Aunque algunos autores han in-tentado encontrar los fundamentos de este poder de gasto en el texto cons-titucional, otros consideran dichos argumentos poco convincentes.31 La Corte Suprema ha admitido que el poder federal de gasto tiene un alcance más amplio que el poder legislativo federal, pero no ha establecido clara-mente sus límites.32 Desde Quebec no se ha reconocido la legitimidad constitucional de un poder general de gasto, ya que se considera que ero-siona su autonomía política.33

1 · Delimitación funcional: los supuestos definidos por la STC 13/1992

Con carácter general, el principal criterio para determinar la extensión de la capacidad de actuación del Estado en uso de su potestad subvencional es el tipo de competencia funcional que el Estado y las comunidades autó-nomas tengan atribuida sobre la materia subvencionada.

La doctrina establecida por la STC 13/1992 es el principal referente para la delimitación competencial de la actividad de fomento. Se distin-guen diversos supuestos, a los cuales se vinculan diferentes consecuencias jurídicas:

a) Supuesto: competencia exclusiva de la comunidad autónoma y que el Estado no invoque ningún título competencial

Consecuencia jurídica: la determinación de la finalidad de los fon-dos por parte del Estado sólo puede hacerse de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de una actividad.

Los fondos tienen que integrarse como un recurso de la hacienda auto-nómica, estableciéndose en los presupuestos generales del Estado como transferencias corrientes o de capital de las comunidades autónomas, de

30 Adam, M-A. «Fiscal Federalism and the Future of Canada: Can Section 94 of the Constitution Act, 1867, be an Alternative to the Spending Power?», en Allan, J. R.; Coucherne, T. J.; Leur-pecht, C. Transitions. Fiscal and Political Federalism in an Era of Change, McGill-Queen’s University Press, Montreal & Kingston, 2007, pp. 299-304.

31 Telford, H. «The Federal Spending Power in Canada...», op. cit., pp. 25-26. 32 Watts, R. L. «The Spending Power in Federal Systems...», op. cit., p. 1; Telford, H. «The Fede-

ral Spending Power in Canada...», op. cit., pp. 27-28. 33 Ibidem, p. 27; Noël, A. «Fédéralisme d’ouverture et pouvoir de dépenser au Canada», REAF, nº

7, 2008, pp. 28-32.

30

manera que la asignación de fuentes quede territorializada, si es posible, en los mismos presupuestos generales.

b) Supuesto (doble): 1) título competencial genérico del Estado que se superpone a la competencia de las comunidades autónomas, aunque ésta se califique como exclusiva; o 2) competencia del Estado sobre las bases o coordinación general de un sector o materia, de forma que correspon-dan a las comunidades autónomas las competencias de desarrollo norma-tivo y ejecución.

Consecuencia jurídica: el Estado puede especificar el destino y regu-lar las condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde le permita su competencia genérica, básica o de coordinación. Siempre hay que dejar un margen a las comunidades autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, como mínimo, para desarrollar y com-plementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayu-das y su tramitación. La gestión de estos fondos corresponde a las comuni-dades autónomas de manera que, por regla general, no pueden consignarse en favor de un órgano de la administración del Estado o un organismo in-termediario de ésta.

Son partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado, si es posible, o en un momento inmediatamente pos-terior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

c) Supuesto: competencia legislativa del Estado y competencia eje-cutiva de la comunidad autónoma.

Consecuencia jurídica: el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las sub-venciones, respetando la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.

d) El cuarto supuesto establece los criterios que pueden justificar la gestión centralizada por parte del Estado y la no territorialización de los fondos.

Supuesto: que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre una materia, y se den las circunstancias siguientes: que la centralización resulte imprescindible para garantizar la plena efectividad de

31

las medidas dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al mismo tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector.

Consecuencia jurídica: las subvenciones pueden ser gestionadas, ex-cepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organis-mo dependiente de ésta, con la consecuente consignación centralizada de las partidas presupuestarias a los presupuestos generales del Estado

Por lo tanto, el reparto de funciones, según el tipo de competencia, que se deriva del FJ 8 de la STC 13/1992, queda configurado de la manera si-guiente:

a)Estado:

ningún títuloCA:

competencia exclusiva

b-1)Estado: título

genéricoCA:

competencia. exclusiva

b-2)Estado: bases o coordinación

CA: despliegue. legislativo y

ejecución

c)Estado:

competencia legislativa

CA: competencia

ejecutiva

Regulaciónfinalidad

EstadoGenérica o global por sectores

Especificar Especificar X

CAEspecificar y

concretar Concretar Concretar

Regulacióncondiciones

Estado Limitada Limitada X

CA XDesarrollar y complementar

Desarrollar y complementar

Regulacióntramitación

Estado X

CA X X XAutoorgani-

zación de servicios

GestiónEstado

CA X X X X

Las cruces de la tabla indican que la capacidad de actuación en el ám-bito de que se trate es plena. Hay que distinguir dos formas principales de

32

actuación de los poderes públicos sobre las subvenciones: la regulación y la gestión.

En el ámbito de la regulación normativa es donde se produce el mayor reparto de funciones entre el Estado y las comunidades autónomas. Cabe distinguir entre la regulación de la finalidad y las condiciones, por un lado, y la regulación de la tramitación, por otro. La capacidad del Estado para regular la finalidad y las condiciones esenciales de otorgamiento varía en los diversos supuestos identificados.

Con respecto a la gestión, por regla general corresponde siempre a las comunidades autónomas. Por lo tanto, el Estado debe territorializar la ayu-da para habilitar la gestión autonómica, que incluye la tramitación y la concesión de las subvenciones. La gestión centralizada sólo se justifica, de manera excepcional, en los supuestos previstos en el apartado d) del FJ 8 de la STC 13/1992. El TC establece que su procedencia tendrá que apare-cer razonablemente justificada, pero también admite que pueda deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y el contenido de la medida de fomento de que se trate.

2 · Títulos competenciales horizontales

Aunque el Estado no invoque ningún título competencial sobre una materia, el TC ha admitido que pueda establecer medidas de fomento. En este caso, sólo podría determinar la finalidad de manera genérica o global, de acuerdo con el supuesto a). Ahora bien, en la práctica, este supuesto no ha tenido ninguna virtualidad porque el TC ha reconocido de manera am-plia la posibilidad de alegar títulos competenciales horizontales o genéri-cos en materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas para legitimar la actividad subvencional del Estado,34 situándonos en el supuesto b-1. El salto del supuesto a) al b-1) es muy relevante desde la perspectiva de la capacidad de actuación estatal. Mientras que en el su-puesto a) el Estado sólo puede establecer la finalidad de manera genérica o global, en el supuesto b) su capacidad de regulación se amplía, e incluye también las condiciones esenciales de otorgamiento.

34 Pomed Sánchez en «Jurisprudencia constitucional...», op. cit., indica que este supuesto no ha servido de ratio decidendi en ninguna resolución posterior a la STC 13/1992 porque el Estado siempre invoca, como mínimo, un título genérico.

33

En general, los títulos competenciales que han permitido la concesión de subvenciones condicionadas en materias exclusivas de las comunidades autónomas son los denominados «títulos horizontales» de los artículos 149.1.13 y 149.1.1 CE.

a · Artículo 149.1.13 CE: bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica

El TC admite expresamente que el artículo 149.1.13 CE, como título competencial genérico, pueda superponerse a competencias exclusivas de las comunidades autónomas (STC 13/1992, FJ 8 b). A su vez, el TC ha sostenido que esta competencia estatal no puede extenderse a cualquier actividad con incidencia económica, porque ello significaría vaciar de contenido las competencias autonómicas. Es necesario que la medida o regulación tenga una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (STC 21/1999).35 No obstante, en la práctica, la juris-prudencia constitucional ha hecho una lectura amplia de este artículo,36 que se ha convertido en uno de los principales factores de centralización de la regulación de las medidas de fomento.37

Así, el TC ha admitido la invocación del artículo 149.1.13 CE para la regulación de subvenciones en materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas como la agricultura y la ganadería (STC 144/1985, STC 213/1994, STC 79/1992, STC 70/1997, STC 95/2001), o la vivienda (STC 59/1995).38

35 De acuerdo con la STC 95/1986, esta cláusula da cobertura a: «[L]as normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector».

36 Monreal Herrero, A. Doctrina del Tribunal Constitucional sobre las subvenciones condicionadas, IEA, Barcelona, 1991, pp. 76-78; Peñuelas Rexach, L. «Facultad de gasto del Gobierno central, actividad de fomento y bases de la planificación de la actividad económica», REDF, nº 72, 1991.

37 Carrasco Durán, M. «Repercusión de los estatutos de autonomía...», op. cit., p. 11. 38 STC 59/1995, FJ 4: «Que el sector de la vivienda y, más concretamente, dentro del mismo, la

actividad promocional, pueden enmarcarse dentro de las facultades de dirección general de la economía que al Estado atañen en virtud del art. 149.1.13 C.E., es una afirmación que este Tribunal ha tenido ya la oportunidad de fundamentar en la STC 152/1988. Como se dijo en aquella ocasión, «su conexión con la política económica general puede quedar suficientemente justificada ‘en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del

34

b · Artículo 149.1.1 CE: la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales

También el artículo 149.1.1 CE ha sido invocado por el Estado para justificar su capacidad de gasto en materias de competencia autonómica. En la STC 13/1992, el TC reconoce una gran amplitud al artículo 149.1.1 CE, en la medida en que habilita al Estado a utilizar su poder subvencional para dar cumplimiento a la cláusula de transformación social del artículo 9.2 CE, que incorpora un mandato a los poderes públicos de promoción de la igualdad. La conexión entre los artículos 149.1.1 y 9.2 CE en este ámbi-to es especialmente problemática por su potencial vis expansiva:39

También las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condi-ciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poniéndose de este modo el spending power estatal al servi-cio de una política de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 o art. 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los poderes públicos, correspon-de prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene (STC 13/1992, FJ 7).

En el FJ 14, el TC analiza la impugnación de pensiones asistenciales, ante la alegación de vulneración de la competencia exclusiva autonómica en materia de asistencia social. El TC argumenta:

La inexistencia de un título competencial basado en el «poder de gastar» no impide al Estado el ejercicio de toda acción social o económica me-diante la vía subvencional canalizando sus recursos financieros al fomen-to de programas generales o de acciones singulares, para lo que puede estar legitimado constitucionalmente en virtud de otros títulos competen-

desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo’ [...], encontrándose, por tanto, justificada la regulación estatal de los correspondientes instrumentos de financiación cuando se trate con ello de ‘asegurar el mantenimiento de unas inversiones fundamentales desde el punto de vista de la política económica general que, en otro caso, se revelaría difícilmente viable’.»[cursiva propia].

39 Ver el análisis de Cabellos Espiérrez, M. A. Distribución competencial, derechos de los ciudadanos e incidencia del derecho comunitario, CEPC, Madrid, 2001, pp. 55-70.

35

ciales en razón a la función a la que el Estado —junto a los demás poderes públicos— viene compelido por el art. 9.2 CE de promoción de la igual-dad sustancial del individuo y de los grupos en que se integra, reafirman-do la igualdad como valor superior de nuestro ordenamiento (art. 1.1 CE). Máxime cuando se trata, como es aquí el caso, de medidas prestacionales tendentes a asegurar un «mínimo vital» para los ciudadanos que garantice la uniformidad de las condiciones de vida, lo que se inserta lógicamente en las condiciones básicas de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, que el art. 149.1.1 atribuye al Estado como competencia exclusiva (STC 13/1992, FJ 14).

Por lo tanto, el TC le reconoce al Estado la capacidad de adoptar medi-das prestacionales en garantía de un «mínimo vital» para todos los ciuda-danos que garantice la «uniformidad de las condiciones de vida», en ejer-cicio de su potestad para regular las condiciones básicas de la igualdad de todos los españoles (art. 149.1.1 CE). A continuación, el TC concluye que la capacidad normativa en materia de pensiones asistenciales se basa en el artículo 149.1.1 CE, en conexión con el artículo 50 CE, que establece que los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y perió-dicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. De acuerdo con el TC, ambos artículos habilitan al Estado a establecer normativamente los principios básicos que garanticen la igual-dad de los ciudadanos en las posiciones jurídicas fundamentales, aseguran-do en este caso una pensión asistencial mínima e idéntica para todos.40 Con respecto a las competencias de ejecución y gestión, la misma Sentencia limita el alcance del artículo 149.1.1 CE. Los fondos presupuestarios ten-drán que distribuirse entre todas las comunidades autónomas para permitir la gestión autonómica.

Posteriormente, el TC ha restringido la amplitud reconocida al artícu-lo 149.1.1 CE. En ocasiones, el TC ha rechazado la alegación del artículo 149.1.1 CE en favor de un título competencial más específico. Además, la regulación de las condiciones básicas sólo da cobertura al «contenido pri-mario del derecho» y a la garantía de las «posiciones jurídicas fundamen-

40 Beltrán Aguirre en «El sistema de subvenciones estatales centralizadas en el sector de la acción social y las comunidades autónomas. Comentario a la STC 13/1992, de 6 de febrero», RVAP, nº 34, 1992, p. 277, considera que la conexión entre los artículos 50 y 149.1.1 CE es equívoca porque otorga al artículo 149.1.1 CE una fuerza expansiva que no tiene.

36

tales» relativas al mismo, a pesar de las dificultades para interpretar estas cláusulas. El TC ha reiterado que el artículo 149.1.1 CE no puede ser enten-dido como una prohibición de divergencia autonómica. Efectivamente, por ejemplo, en la STC 212/2005, siguiendo la STC 188/2001, el TC excluye la aplicación del artículo 149.1.1 CE a ayudas de educación especial. Afir-ma que el título competencial más adecuado es el del artículo 149.1.30 CE por su mayor especificidad, que otorga poderes al Estado para establecer las normas básicas de desarrollo del derecho a la educación.41

En el análisis que hace del artículo 149.1.1 CE en la STC 188/2001 (FJ 6), sobre becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios, el TC argumenta que las órdenes impugnadas no regulaban dichas «condiciones básicas». No se puede considerar «conte-nido primario» del derecho a la educación ninguno de los elementos sus-tantivos que delimitan el acceso a las becas, los estudios objeto de la beca, los tipos o cuantía de las ayudas, los requisitos económicos y aca-démicos, ni los sistemas de baremación. Hay que distinguir, por un lado, entre los «elementos generales que conforman el derecho a obtener una beca», que tendrían cobertura bajo el artículo 149.1.1 CE, y por el otro «los criterios de política educativa que instrumentan coyunturalmente el acceso» a las mismas.

Por último, la STC 247/2007, sobre el Estatuto de Autonomía de Va-lencia, realiza una serie de consideraciones en torno al artículo 149.1.1 CE que pueden ser relevantes para su comprensión futura en este ámbito. El TC proclama que el artículo 149.1.1 CE no habilita a regular el contenido sustantivo normativo de los derechos constitucionales, sino las «condicio-nes básicas» que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos. De acuerdo con el TC, estas condiciones básicas sólo permiten al Estado esta-blecer una «cierta homogeneidad» en el ejercicio de estos derechos cuando sea necesario para evitar una «excesiva diversidad» que pueda menoscabar la entidad sustancial del derecho de que se trate. Cabellos Espiérrez ha

41 STC 212/2005, FJ 5: «Mientras que la regla 1 del art. 149.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30 CE lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación. De aquí que sea esta última regla competencial la que, en primer término, resulta aplicable al caso que ahora examinamos, pues aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la ga-rantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo com-plementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamen-te, ese derecho.»

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advertido sobre el riesgo de la utilización de un criterio como «la excesiva diversidad» para legitimar la intervención del Estado y la consideración del artículo 149.1.1 CE como título para restablecer la igualdad.42 En todo caso, hará falta prestar atención a qué proyección puede tener esta jurispru-dencia en el ámbito de la actividad subvencional del Estado.

3 · Regulación de la finalidad y las condiciones de otorgamiento

Tanto en caso de que el Estado tenga un título competencial genérico sobre una materia de competencia exclusiva autonómica, como cuando os-tente una competencia sobre las bases o la coordinación general de una materia, se le reconoce la capacidad para especificar el destino y regular las condiciones esenciales de otorgamiento «hasta donde lo permita [la res-pectiva] competencia genérica, básica o de coordinación». Por lo tanto, para el TC es irrelevante el tipo de competencia autonómica afectada, ya sea exclusiva o compartida.43 En los dos casos atribuye la misma conse-cuencia jurídica (supuestos b-1 y b-2 de la tabla).

El criterio seguido por el TC parece ser el tipo de competencia estatal implicada, al establecer que en estos casos el Estado podrá regular «hasta donde lo permita una competencia genérica, básica o de coordinación». No obstante, en la práctica, no ha establecido diferencias relevantes entre estas modalidades competenciales en el control de las medidas de fomento.

De todas maneras, el TC ha declarado que hay que garantizar a las co-munidades autónomas su capacidad de complementar la regulación estatal:

El Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá de donde alcancen sus competencias de planificación y coordinación, que resultarán excedidas, con la consiguiente invasión competencial, si la especificación del destino de las subvenciones se realiza en tal grado de concreción y detalle que, no siendo imprescindible para asegurar el objetivo de la planificación, se prive a la comunidad autónoma de todo margen para desarrollar, en el sector subvencionado, una

42 Cabellos Espiérrez, M. A. «La relación derechos-Estado autonómico en la sentencia sobre el Estatuto valenciano», REAF, nº 7, 2008, pp. 118-119.

43 Fernández Farreres en «La ordenación de los sectores económicos...», op. cit., p. 171, pone de manifiesto cierta imprecisión y concluye que la diferenciación es puramente retórica.

38

política propia, orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector como componente del sistema económico general (STC 201/1985, FJ 2; STC 96/1990, FJ 15, y STC 13/1992, FJ4, cursiva propia).

En el ámbito de la legislación básica, el análisis que el TC realiza de la distribución competencial distingue entre el elemento formal y el material.

a · Elemento formal

El TC se ha pronunciado sobre la posibilidad de que el Estado utilice normas de rango infralegal para la regulación de subvenciones cuando ten-ga atribuida la competencia de legislación básica sobre la materia de que se trate. El TC reproduce su doctrina general, y admite que el Estado pueda utilizar el reglamento para la regulación de la legislación básica cuando sea complemento indispensable de la misma. En materia de subvenciones, y a pesar de algunos intentos de limitar su utilización, el TC admite el uso generalizado de las órdenes ministeriales.

De manera puntual, en la STC 213/1994 (FJ 10), el TC afirmaba que no era posible que las bases fueran reformuladas de manera sucesiva en ins-trumentos normativos de rango inferior a la ley y al real decreto. Añadía que la planificación general de la actividad económica no era algo que, excepto en casos puntuales, pudiera realizarse a través de órdenes ministe-riales. Concluía, respecto de las medidas de fomento analizadas, que:

[L]os objetivos de las inversiones, la cuantía de las ayudas, el procedimiento o gestión de las mismas, no son materias tan coyunturales o incluso efímeras que sólo una orden ministerial pudiese abordarlas eficazmente [...] Cuando el Estado se apoya en un título tan genérico como es el de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica frente a la competencia exclusiva sobre agricultura y gana-dería de las comunidades autónomas, no puede, salvo cualificadas ex-cepciones, continuar operando con todos los instrumentos de los que disponía con anterioridad a la descentralización del mismo, incidiendo continua y diariamente en una materia que ha quedado ampliamente fue-ra de su competencia (cursiva propia).

39

Ahora bien, la tendencia general ha sido admitir la regulación de medi-das subvencionales a través de órdenes ministeriales, aunque no se declare de manera expresa el carácter básico de esta regulación, siempre y cuando se pueda desprender inequívocamente de su contenido:

No se aprecia el incumplimiento por parte de las órdenes impugnadas de los requisitos formales de la normativa básica [...]. Aunque ni el citado Real Decreto ni las órdenes ahora examinadas declaran expresamente su carácter básico, ya hemos señalado que ello puede resultar admisible excepcionalmente si tal carácter se desprende de modo inequívoco de su contenido, como ocurre efectivamente en este caso al tratarse de una re-gulación completa cuyo cumplimiento resulta inexcusable para la obten-ción de las ayudas (STC 188/2001, FJ 8, cursiva propia).

En su Voto Particular a esta sentencia, el magistrado Carles Viver Pi-Sunyer criticó la conclusión y la argumentación de la mayoría, al salvar la constitucionalidad de estas órdenes sosteniendo que su carácter básico se desprendía de su contenido, que constituía una regulación «completa» de las ayudas.44 Desde un punto de vista material, como veremos, una regula-ción «completa» está excluida cuando a las comunidades autónomas les corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución, y por lo tanto el carác-ter básico se hace derivar de una premisa en sí misma contraria a la Cons-titución. No obstante, la doctrina de la STC 188/2001 ha sido reproducida posteriormente, por ejemplo en la STC 212/2005 (FJ 7).

b · Elemento material

En los supuestos en que el Estado ostente un título competencial gené-rico, básico o de coordinación, podrá «especificar el destino y las condicio-nes esenciales de otorgamiento», si bien de manera limitada (supuesto FJ 8 b), STC 13/1992). A lo largo del tiempo, el TC ha ido definiendo cuáles son los aspectos de la regulación de las subvenciones que pueden considerarse incluidos en esta cláusula. Tal como se extrae de la jurisprudencia consti-tucional (entre otras, STC 98/2001, STC 175/2003, STC 212/2005), esta cláusula incluye:

44 STC 188/2001, Voto Particular del magistrado Carles Viver Pi-Sunyer.

40

—Determinación de la finalidad u objeto de las ayudas—Acciones y actividades subvencionables, líneas de financiación pre-

ferente—Ámbito de aplicación—Ámbito temporal o periodo subvencionable—Plazo común para la presentación de las solicitudes—Beneficiarios —Documentación a aportar con la solicitud—Requisitos y condiciones para la obtención—Criterios de evaluación de las solicitudes, elementos de valoración y

selección relevantes—Cuantía máxima de las subvenciones—Regulación de los criterios básicos de las consecuencias del incum-

plimiento (sanciones).

Ahora bien, el hecho de que el Estado tenga capacidad para regular estos elementos no quiere decir que lo pueda hacer de manera completa y exhaustiva. Todo lo contrario, el respeto de la competencia autonómica de desarrollo legislativo requiere que la normativa estatal no agote la regula-ción de estos elementos. Como ha establecido el TC, el Estado debe dejar «un margen a las comunidades autónomas para concretar con mayor deta-lle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación».45 Por lo tanto, la problemática competencial radica en el gra-do de detalle o intensidad de la regulación estatal. La regulación estatal no puede ser tan detallada y concreta que vacíe de contenido la competencia autonómica. De lo contrario, se lesionaría la autonomía política de las co-munidades autónomas en estas materias al neutralizarse su capacidad no sólo para fijar políticas propias en el marco de las bases estatales, sino también para adaptar las bases a las circunstancias específicas de cada co-munidad autónoma.

En muy contadas ocasiones, el TC ha admitido que la regulación esta-tal tenía un grado de detalle excesivo. Así, en la STC 175/2003, que resol-vía los conflictos de competencia acumulados sobre ayudas de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industriales, en relación con la regula-ción de la documentación a aportar con la solicitud, el TC declaró:

45 STC 13/1992, FJ 8 b).

41

[E]l excesivo casuismo y detalle de la regulación de los documentos que se exigen, por un lado, y la ausencia de referencia alguna en el precepto al desarrollo normativo por las comunidades autónomas de algunos ex-tremos, por otro, determinan que el precepto sea incompatible con la naturaleza propia de las normas básicas (STC 175/2003, FJ 9, cursiva propia).

Ahora bien, en general, el TC admite que el Estado desarrolle una regulación amplia de los elementos considerados básicos para garanti-zar el trato uniforme en todo el territorio. Por ejemplo, en la STC 188/2001, que resolvía los conflictos positivos de competencia contra dos órdenes del MEC sobre becas y ayudas al estudio de carácter gene-ral para estudios universitarios y medios durante los cursos 1994-1995 y 1997-1998, la Generalitat de Catalunya alegaba que la regulación estatal de los requisitos para poder solicitar las becas era tan detallada que im-pedía la existencia de una normativa autonómica complementaria. Por contra, el TC aceptó que los requisitos económicos46 y académicos47 para la obtención de estas becas pudieran tener un «considerable nivel de concreción y detalle» porque podía ser necesario para «alcanzar la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea» en todo el territorio nacional, en el ámbito del artículo 149.1.30 CE (STC 188/2001, FJ 10).48

En esta sentencia el TC reconocía el elevado grado de detalle de la normativa estatal, pero lo consideraba justificado, mientras que en otras

46 STC 188/2001, FJ 10: «Su carácter detallado se justifica por el hecho de que se trata de compu-tar diversas modalidades de rentas, según sea el tipo de actividad que las genera, contemplando, a su vez, diferentes estructuras familiares».

47 STC 188/2001, FJ 10: «La necesidad de garantizar un tratamiento igual a todos los solicitantes, dada la diversidad de situaciones que tienen que ser contempladas, permite que la normativa básica regule con detalle estos aspectos sin que por ello se vulneren las competencias de la Generalidad de Cataluña».

48 El Voto Particular del magistrado Carles Viver Pi-Sunyer critica el excesivo grado de detalle de la normativa estatal, en perjuicio de la autonomía política autonómica: «Cuando el Estado posee sólo competencias básicas no puede agotar la normación en ningún sector de la materia concer-nida. Y esto es, cabalmente, lo que ocurre en la Sentencia de la que parcialmente discrepo, ya que el ámbito de normación que le queda a la comunidad autónoma no le permite, no ya la fija-ción de políticas propias en el marco de las bases estatales, sino ni tan siquiera adaptar esas bases a las circunstancias específicas de la Comunidad Autónoma a fin, precisamente, de conse-guir una homogeneidad real de los requisitos y condicionas para obtener las becas respecto de las que se ha trabado el presente conflicto competencial».

42

simplemente no considera que el grado de detalle sea excesivo.49 En cual-quier caso, es muy poco frecuente que se declare la inconstitucionalidad de una medida de fomento por este motivo.

4 · Regulación del procedimiento de tramitación

El TC ha establecido que las normas de tramitación de las subvencio-nes no pueden considerarse materialmente básicas. Por consiguiente, co-rresponde a las comunidades autónomas establecer el procedimiento de tramitación de las subvenciones y determinar los órganos competentes para la gestión. En jurisprudencia reiterada, el TC sostiene que hay que distinguir el procedimiento administrativo común y los procedimientos administrativos ratione materiae, y que la Constitución no reserva al Es-tado en exclusiva la regulación de los procedimientos administrativos espe ciales. Ésta es una competencia conexa que el Estado o las comuni-dades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración (STC 190/2000, FJ 11; STC 98/2001, FJ 8; STC 188/2001, FJ 11, y STC 175/2003, FJ 9).

En concreto, los elementos que la jurisprudencia constitucional ha establecido que forman parte del procedimiento de tramitación, y que por lo tanto tienen que ser regulados por las comunidades autónomas, son:

—Modelos de solicitud—Presentación de las solicitudes y admisión a trámite—Verificación de las solicitudes, subsanación de errores y justificación

de la no acreditación de requisitos—Estudio y evaluación de las solicitudes—Trámite de audiencia—Propuesta de concesión—Concesión de la subvención—Plazo para la resolución de los procedimientos—Órganos encargados de la evaluación de las solicitudes—Órgano competente para resolver las solicitudes—Aceptación de la subvención por parte del solicitante—Pago de las subvenciones concedidas y pagos anticipados

49 STC 98/2001, FJ 9, sobre régimen energético.

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—Forma de practicar las liquidaciones—Justificación de la realización del proyecto—Comités de seguimiento de la ejecución de los proyectos—Normativa aplicable—Reasignación de solicitudes—Publicación de las solicitudes que han obtenido la subvención

5 · Gestión y territorialización

En todos los supuestos definidos por la STC 13/1992, se trate de competencias exclusivas, de desarrollo de la legislación básica o ejecu-tivas, corresponde a las comunidades autónomas la gestión de las sub-venciones estatales en materias de su competencia. En su jurispruden-cia, el TC ha establecido reiteradamente que la regla general es la gestión autonómica.50

En términos generales, la gestión incluye todos los actos que requiere la tramitación de las solicitudes. Por lo tanto, la competencia de gestión incluye la adopción de los actos del listado anterior,51 cuya regulación tam-bién corresponde a las comunidades autónomas. Así, en general, son facul-tades que integran la gestión: la recepción de las solicitudes, la instrucción de los expedientes, la resolución de las solicitudes, el pago de las ayudas, la comprobación y la inspección.

La gestión de las subvenciones por parte de las comunidades autóno-mas requiere la previa territorialización de los fondos, es decir, su distribu-ción entre las comunidades autónomas. A continuación nos referiremos al instrumento a través del cual se realiza la territorialización, a los criterios para proceder a la misma, y a las posibles excepciones.

a · Instrumento técnico-jurídico mediante el cual debe realizarse la territorialización

El Estado puede poner a disposición de las comunidades autónomas los fondos destinados a las subvenciones que les corresponde gestionar

50 Recientemente, STC 136/2009, STC 138/2009 y STC 200/2009. 51 STC 98/2001, FJ 8; STC 126/2002, FJ 10.

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a través de los presupuestos generales del Estado o en un momento pos-terior a través de convenios de colaboración. Desde la perspectiva del respeto a la autonomía financiera de las comunidades autónomas, es pre-ferible que los fondos aparezcan en los presupuestos generales como transferencias corrientes o de capital a las comunidades autónomas (STC 13/1992, FJ 9). Pero el TC también ha admitido que la territoriali-zación pueda hacerse en un momento posterior, de acuerdo con lo esta-blecido en la LGP.

El TC ha declarado que la fórmula del convenio de colaboración es admisible, pero no puede servir para que el Estado recupere competen-cias que corresponden a las comunidades autónomas, ni tampoco es aceptable que a través del convenio las comunidades autónomas renun-cien a competencias que son indisponibles. En la STC 13/1992, el Tri-bunal se pronunció sobre partidas presupuestarias consignadas como subvenciones de asignación territorial a favor de las comunidades autó-nomas. A pesar de preverse la territorialización en la Ley de presupues-tos, se condicionaba su plena efectividad a la celebración de convenios-programa entre la Administración del Estado y las administraciones autonómicas. El TC distinguió dos situaciones, según si el convenio se prevé en relación con una materia de competencia exclusiva de la CA o una materia de competencia compartida.52

Si se trata de competencias exclusivas, el convenio sólo puede ser-vir para facilitar la puesta a disposición de las comunidades autónomas de los fondos destinados a las medidas de fomento. Ahora bien, no puede condicionarse la transferencia de los fondos a la firma del con-venio, porque en todo caso el Estado tiene la obligación de distribuir las subvenciones entre las comunidades autónomas durante el ejerci-cio presupuestario, con la mayor antelación posible. Si se trata de competencias compartidas, el Estado puede regular las condiciones de otorgamiento, según el alcance de su competencia material, mediante convenio, supeditando la transferencia de los fondos a su firma (STC 13/1992, FJ 10).

52 Tena Piazuelo, V. M. «Incidencia de la técnica subvencional en el correcto funcionamiento del sistema de financiación autonómica y en el concepto de autonomía financiera de las Comunida-des Autónomas (Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febre-ro)», Revista Española de Derecho Administrativo, nº 77, 1993, pp. 175-176.

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b · Criterios para la territorialización

El TC ha establecido que los criterios para la territorialización deben:53

—ser objetivos (STC 152/1988, FJ 5; STC 13/1992, FJ 7)—evitar que se produzcan discriminaciones en el reparto de los crédi-

tos a las comunidades autónomas (STC 237/1992, FJ 9)

El artículo 86.2 LGP prevé que los criterios objetivos para la distribu-ción y la distribución misma se fijen a través de la conferencia sectorial correspondiente al inicio del ejercicio económico. De acuerdo con el In-forme sobre las subvenciones distribuidas entre comunidades autónomas (2007), elaborado por el MAP, los criterios utilizados se caracterizan por su diversidad, dada la heterogeneidad de las finalidades a las que se desti-nan las subvenciones. En general, se utilizan criterios como el demográfi-co; criterios sociales, como el nivel de renta, de desempleo, la población activa, el número de internos en centros penitenciarios, el número de ca-sos de drogadictos detectados; criterios territoriales, como la superficie de la CA, la insularidad, la dispersión de la población o las peculiaridades de las grandes ciudades; criterios indicadores de la actividad productiva o en general económica objeto de la subvención; la valoración de actividades realizadas en años anteriores; o la vinculación con determinadas políticas europeas.54

c · Excepciones a la territorialización

Como se ha indicado anteriormente, el TC ha admitido, de manera ex-cepcional, la posibilidad de centralizar la gestión y los fondos en tres su-puestos, cuando sea imprescindible para:

—garantizar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector

53 Carrasco Durán, M. «Repercusión de los Estatutos de Autonomía...», op. cit., p. 31.54 MAP, Informe sobre las subvenciones distribuidas entre Comunidades Autónomas (Avance

2007).

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—garantizar igual posibilidad de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios en todo el territorio nacional

—evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención

Por otra parte, como ha establecido el TC, el hecho de que se cumpla alguno de estos supuestos y no se puedan territorializar los fondos no jus-tifica de manera automática la centralización de todos los actos de gestión, sino sólo de aquéllos que sean necesarios para garantizar el objetivo que justifica la ausencia de territorialización.

En la STC 79/1992, el TC consideró justificada la no territorialización de los fondos entre las comunidades autónomas. Se trataba de ayudas pro-cedentes del Fondo europeo de orientación y garantía agrícola (FEOGA), y los reglamentos comunitarios asignaban a España una cantidad global máxima. El TC consideró que la centralización de la resolución de los ex-pedientes por parte del Estado estaba justificada para evitar que se sobre-pasara esta cuantía máxima, así como también para garantizar la efectivi-dad de las medidas y la igualdad de los destinatarios.55 A la vez, añadía que la centralización era sin perjuicio de la deseable colaboración de las comu-nidades autónomas en la definición de los criterios de selección.

Debe destacarse que, a pesar de admitir que la centralización de la re-solución de los expedientes estaba justificada, el TC también sostuvo que eso no quería decir que también estuviera justificada la centrali zación de otras operaciones de gestión, como la recepción de las solici tudes, la veri-ficación de datos, la tramitación, liquidación o pago de las ayudas y las actividades de inspección o control del cumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios. Argumentó que éstas eran operaciones de estricta ejecución, que no afectaban a la eficacia, ni perjudicaban la igual-dad de los solicitantes, ni se corría el riesgo de sobrepasar la cuantía global y que, por lo tanto, debían corresponder a las comunidades autónomas, con

55 STC 79/1992, FJ 4: «Puesto que el número de solicitudes puede variar sustancialmente de unas comunidades a otras, se podría perjudicar la eficacia plena de la medida, que consistiría en la máxima utilización potencial del montante global de los recursos comunitarios asignados al Reino de España para cada tipo de ayuda. O bien se podría resentir la igualdad entre los posibles beneficiarios de las ayudas, que podrían acceder o no a ellas en igualdad de condiciones dependiendo del número de solicitudes formuladas en su respectiva comunidad autónoma. Por estas razones, y ante la eventualidad de que las solicitudes sobrepasen la cuantía máxima global asignada a Espa-ña, está justificado en los supuestos concretos que analizamos centralizar en un órgano de la Ad-ministración del Estado o en un organismo dependiente de ésta la resolución de los expedientes».

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competencia exclusiva en agricultura y ganadería. Añadía que la atribución de funciones de ejecución a las comunidades autónomas se veía reforzada por la necesidad de evitar duplicidades burocráticas (STC 79/1992, FJ 4). Al final, no obstante, y en contradicción con lo argumentado, atribuyó al Estado el pago de las ayudas en base a razones de eficacia, argumentando que la entrega de los fondos era una operación meramente instrumental del acto principal consistente en la concesión de la ayuda.56

En otras sentencias, el TC ha rechazado la centralización de la gestión, al considerar que no estaba suficientemente justificada.57 En ocasiones, el TC sugiere fórmulas para articular la descentralización de la gestión, con el fin de garantizar a la vez el respeto de las competencias autonómicas de gestión y que la territorialización de las ayudas no menoscabe la efica-cia o la igualdad. En cualquier caso, reconoce que corresponde a los pode-res públicos decidir sobre las medidas concretas a adoptar. Por ejemplo, la STC 186/1999 (FJ 10) resolvió el conflicto interpuesto contra una orden sobre concesión de subvenciones en relación con el Plan de promoción del diseño industrial. El título competencial alegado era el 149.1.13 CE, en un ámbito de competencia exclusiva autonómica, la industria. La orden cen-tralizaba la práctica totalidad de la tramitación y la gestión. Se justificaba la centralización de la gestión alegando que el Plan, como instrumento de política industrial, tenía un carácter esencialmente supracomunitario, sien-do determinante la excelencia del proyecto, con independencia de la loca-lización de la empresa. El TC rechazó estos argumentos del Estado. No consideró suficiente la alegación sobre la necesidad de garantizar la exce-lencia de los proyectos y las mismas posibilidades de obtención en el con-junto del territorio nacional porque sería una forma de distorsionar el orden competencial. Tampoco aceptó el argumento del agotamiento de los fon-dos. Indicaba que las posibles dificultades en relación con estos elementos podían salvarse mediante técnicas diversas, como por ejemplo:

—una planificación que determine los subsectores industriales y el tipo de proyectos que deban ser objeto de actuación estratégica. La información del Estado y las comunidades autónomas permitiría establecer criterios ob-

56 Fernández Farreres en «La ordenación de los sectores económicos...», op. cit., p. 173, pone de manifiesto la contradicción interna de la sentencia; Sánchez Serrano, L. «Ayudas comunitarias y distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas», Noticias de la Unión Europea, nº 118, 1994, p. 78.

57 STC 330/1993, FJ 4; STC 59/1995, FJ 5.

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jetivos para la distribución territorial de los fondos de manera que se pre-servara la garantía de las mismas posibilidades de obtención en todo el te-rritorio nacional

—mecanismos de cooperación y coordinación para garantizar la efica-cia del Plan

—en caso de que existen proyectos de financiación prioritaria, arbitrar sistemas de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos para evitar el riesgo de agotamiento de éstos

En la STC 188/2001, comentada con anterioridad, sobre becas y ayu-das para estudios universitarios y medios, el Estado defendía la no terri-torialización invocando la limitación de los fondos presupuestarios y la necesidad de garantizar la igualdad de los receptores (amparándose en el art. 149.1.1 CE). En concreto, el abogado del Estado argumentaba que era necesaria la elaboración de una lista única de solicitudes, ordenada por orden de prelación, que permitiera la concesión de las ayudas de acuerdo con los fondos disponibles. La territorialización implicaría que se crearan compartimentos separados para cada comunidad autónoma, de manera que candidatos menos cualificados podrían obtener las becas en perjuicio de otros mejor cualificados en otras comunidades autónomas. Este resultado vulneraba el principio de igualdad en la percepción de las becas. Por con-tra, el TC rechazó este planteamiento, indicando fórmulas alternativas para resolver esta cuestión, sin privar a las comunidades autónomas de sus com-petencias de gestión.58

En la STC 212/2005, sobre becas de educación especial, el TC repro-duce la doctrina de la STC 188/2001. El Estado defendía la centralización de la gestión alegando que los fondos presupuestarios destinados a estas ayudas eran limitados y la necesidad de garantizar el mismo trato a todas las solicitudes presentadas en el conjunto del Estado. Ahora bien, el TC argumentó que la garantía de la eficacia no podía ser un argumento que

58 STC 188/2001, FJ 1: «Sin embargo esta posibilidad, que, de existir, sólo se daría en el último segmento de becarios de la lista única, puede ser obviada con facilidad, dejando sin distribuir entre las comunidades autónomas un porcentaje de los fondos, de modo que, mediante los opor-tunos instrumentos de colaboración y, específicamente, a través de mecanismos de coordinación (por todas, STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2), dichos fondos se canalicen hacia los becarios con mejor derecho con independencia de su localización territorial, o utilizando cualquier otra téc-nica que no implique la centralización del procedimiento de otorgamiento del sistema de becas, impidiendo la gestión autonómica de la normativa estatal básica».

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justificara automáticamente la centralización, sino que había que garanti-zar también el respeto del principio de autonomía:

Nuestra doctrina ya ha apreciado que la garantía de la eficacia de la nor-mativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autono-mía, de modo que, en tal sentido, las ‘dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se difi-cultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia. (STC 212/2005, FJ 10)

Después de concluir que no estaba justificada la centralización, el TC procedió a examinar diversas fórmulas que podrían contribuir a mitigar los inconvenientes potencialmente derivados de la territorialización, como por ejemplo la planificación e intercambio de información para establecer criterios objetivos de distribución territorial para garantizar iguales posi-bilidades de obtención; mecanismos de cooperación y coordinación para garantizar la eficacia; o sistemas de cooperación que posibiliten el despla-zamiento de los fondos para superar la objeción del agotamiento de los fondos (reproduciendo las fórmulas indicadas en la STC 186/1999).

Por último, el TC también se ha pronunciado sobre casos en los que la centralización se justifica sobre la base del carácter supraautonómico de la actividad desarrollada o de los destinatarios. En la STC 126/2002, el TC re-solvió el conflicto interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra una or-den ministerial que regulaba la concesión de ayudas previstas en el Plan na-cional de residuos industriales para 1993. La Generalitat alegaba que la centralización de la gestión vulneraba sus competencias sobre la materia de medio ambiente. De acuerdo con el abogado del Estado, el hecho de que las instalaciones destinatarias desarrollaran su actividad en diversas comunida-des autónomas requería la gestión centralizada de las ayudas. El TC recordó la distinción entre el ejercicio de competencias autonómicas, que se limita al territorio correspondiente, y los efectos del ejercicio de estas competencias, que pueden manifestarse más allá de este ámbito. Retomando lo establecido en la STC 242/1999 (FJ 9), argumentó que cuando el Estado ostenta compe-tencias normativas sobre la materia puede establecer los puntos de conexión territoriales para determinar a qué comunidad autónoma le corresponde otor-gar la autorización de entidades que pretenden desarrollar su actividad en el

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territorio de más de una comunidad autónoma. Pero el alcance supraautonó-mico de la actividad no permite desplazar la titularidad de la competencia con trovertida. Eso sólo sería posible cuando aparte del alcance territorial su-praautonómico, la actividad pública que se ejerza no sea susceptible de frac-cionamiento, e incluso en ese caso, es necesario que la actuación no pueda realizarse mediante mecanismos de cooperación o coordinación. Por lo tanto, en relación con las ayudas controvertidas en este caso, el TC argumentó que, en la medida en que la normativa vigente atribuía la autorización de las em-presas de gestión de residuos que actúan en el territorio nacional a la comuni-dad autónoma donde estuvieran localizadas, la proyección supraautonómica de su actividad no podía justificar la gestión centralizada de las ayudas.

En suma, la jurisprudencia constitucional ha contribuido a delimitar el alcance de los supuestos que de manera excepcional justifican la no territo-rialización de las subvenciones, y ha exigido el agotamiento de formas alter-nativas de cooperación o coordinación antes de admitir que el Estado pueda asumir las funciones de gestión correspondientes a las comunidades autóno-mas. Además, ha excluido que el carácter supraautonómico de los potencia-les destinatarios o la actividad subvencionada pueda justificar automática-mente la centralización de la gestión de las ayudas.

6 · Subvenciones europeas

Con la adhesión de España a la UE, la potestad de regulación sobre determinados sectores materiales, ya sean de competencia estatal o autonó-mica, se ha transferido a nivel supranacional. Las instituciones europeas, a través de diversos instrumentos normativos, definen las políticas propias en las áreas transferidas y también pueden conceder ayudas. La regulación y gestión de las subvenciones europeas ha provocado una gran conflictivi-dad competencial ante el TC.

El TC ha reiterado que la ejecución, en sentido amplio, del derecho comunitario (ahora europeo) no puede alterar el orden competencial inter-no: «la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien material-mente ostenta la competencia según las reglas de Derecho interno, puesto que no ‘existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario’ (STC 236/1991 y STC 79/1992)».59 Por lo tanto, la ejecución

59 STC 141/1993, FJ 2.

51

del derecho europeo corresponderá al órgano que materialmente tenga la competencia sobre la materia de que se trate. Además, de acuerdo con el principio de autonomía institucional y procedimental, la determinación del órgano y los procedimientos para alcanzar los objetivos europeos es una cuestión que depende del sistema constitucional de cada Estado miembro (STC 45/2001, FJ 7).

El TC ha distinguido entre la ejecución del derecho europeo y la garan-tía de su ejecución. Mientras que la ejecución corresponde a quien material-mente ostente la competencia, la garantía de la ejecución, y por lo tanto la responsabilidad, corresponde al Estado en virtud del artículo 93 CE. El TC ha establecido que, sobre la base del artículo 93 CE, debe dotarse al gobier-no de los instrumentos necesarios para cumplir con esta función de garantía, que puede exigir, en supuestos de concurrencia competencial, formas de articulación de las competencias del Estado y las comunidades autónomas (STC 252/1988, FJ 2). Ahora bien, eso no quiere decir que el artículo 93 CE configure por sí mismo un título competencial autónomo a favor del Estado que pueda desplazar o sustituir las competencias autonómicas, ni por co-nexión con un supremo interés nacional, ni apelando a la eficacia, ni invo-cando un simple motivo de utilidad o mera conveniencia (STC 80/1993, FJ 3; STC 45/2001, FJ 7). Por lo tanto, se excluye que el artículo 93 CE pueda configurarse como un título competencial, pero a la vez se admite que la función de garantía del cumplimiento del derecho europeo pueda requerir una articulación de las respectivas competencias a través de los instrumen-tos que sean necesarios para garantizar dicho cumplimiento.

El leading case sobre las subvenciones comunitarias y el orden compe-tencial es la STC 79/1992, que resolvió el conflicto planteado en relación con las disposiciones normativas que instrumentaban la concesión de ayu-das económicas a agricultores y ganaderos con fondos procedentes del Fondo europeo de orientación y garantía agrícola (FEOGA), de la entonces Comunidad Económica Europea. En su análisis, el TC empezó indicando que este supuesto era similar a aquéllos en los cuales es el Estado quien concede subvenciones a agricultores y ganaderos. La única diferencia era que, en este caso, los recursos los aportaba la Comunidad Económica Eu-ropea a través del FEOGA y se transferían al Estado.

El TC constató que los reglamentos comunitarios contenían la regula-ción del destino, condiciones de otorgamiento, cuantía, posibles beneficia-rios, incluyendo determinados aspectos del procedimiento de tramitación de las solicitudes, como el plazo de presentación, y prescripciones de verifica-

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ción y control. Por lo tanto, el margen para una normativa complementaria, de desarrollo o ejecutiva, era muy estrecho. El TC declaró que las normas estatales que no fueran reproducción literal de las comunitarias sólo podrían tener aplicación directa cuando «hayan de ser consideradas normas básicas de ordenación del sector, o bien cuando la existencia de una regulación co-mún esté justificada por razones de coordinación de las actividades del Esta-do y de las Comunidades Autónomas relativas a la ejecución de las medidas de ayuda previstas en los Reglamentos comunitarios aplicables».60 Por lo tanto, el TC reconoció al Estado la capacidad no sólo de dictar normas bási-cas, sino también las normas que fueran necesarias por razones de coordina-ción de las actividades del Estado y las comunidades autónomas para la eje-cución de las subvenciones comunitarias. La conexión con el derecho comunitario, por lo tanto, puede comportar la ampliación de las capacidades normativas del Estado en ámbitos de competencia exclusiva autonómica.61

Con respecto a la gestión de las ayudas, tal como se ha indicado con anterioridad, el TC consideró justificada la no territorialización previa de los fondos entre las comunidades autónomas. La centralización de la reso-lución de los expedientes se consideró justificada para garantizar que no se sobrepasara la cuantía máxima asignada a España, la efectividad de las medidas y la igualdad de destinatarios.62 No obstante, el TC no admitió la centralización de todos los actos de gestión.

También en relación con ayudas europeas, en este caso en materia de ganadería, la STC 29/1994 admitió la regulación por parte del Estado al amparo del artículo 149.1.13 CE, aunque se trataba de una materia de com-petencia exclusiva autonómica. Asimismo, se consideró que la falta de terri torialización de las ayudas estaba justificada para garantizar que no se superara la cuantía máxima global y la igualdad de los eventuales benefi-ciarios en el territorio español.

Aunque existe la tendencia a admitir una ampliación de la capacidad de intervención del Estado cuando se trata de ayudas de procedencia europea,

60 STC 79/1992, FJ 3. 61 Sánchez Serrano en «Ayudas comunitarias...», op. cit., pp. 81, 84, es muy crítico con la STC

79/1992. Pone de manifiesto cómo, aunque la conexión comunitaria no permite una redistribu-ción del orden competencial, en la práctica ha llevado a cierta «redefinición y reforzamiento» de las competencias estatales. Así, advierte que competencias exclusivas, como la agricultura o la ganadería, se convierten en compartidas, y la capacidad de regulación autonómica queda muy reducida.

62 Ibidem, p. 78.

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no siempre la conexión europea implica la restricción de competencias autonómicas. En la STC 45/2001,63 en un caso que versaba sobre la orde-nación del sector de la leche y productos lácteos en aplicación de normati-va comunitaria, las comunidades autónomas de Cataluña y Cantabria cues-tionaron la centralización de la resolución final de los expedientes de solicitud de las ayudas. En primer lugar, el TC argumentó que el artículo 93 CE no es un título competencial autónomo y por lo tanto no podía legi-timar la atribución de la resolución de las solicitudes al Estado. La respon-sabilidad de no sobrepasar la cuantía global asignada a España no habilita-ba al Estado a excluir las competencias autonómicas.64

A continuación, el Tribunal procedió a la delimitación competencial. El Estado invocaba el artículo 149.1.13 CE en defensa de las facultades de ejecución necesarias para satisfacer los objetivos económicos de la nor-mativa comunitaria y estatal. Se argumentaba que sólo el Estado estaba en condiciones de garantizar la plena efectividad del sistema y la igualdad de trato de los potenciales destinatarios. Por lo tanto, la resolución de las solicitudes tenía que quedar reservada al Estado. Las comunidades autó-nomas alegaban que la decisión de la asignación de la ayuda a cada pro-ductor o comprador por parte de la comunidad autónoma no menoscababa ni la plena eficacia del sistema, ni las exigencias derivadas del principio de igualdad en el marco de los criterios establecidos por la normativa comunitaria y la extensa reglamentación estatal dictada con carácter bási-co. Se trataba de completar una tarea que ya venían desarrollando las co-munidades autónomas en el marco de un procedimiento reglado, y con sujeción a los límites de la cuantía global establecida para cada una de ellas. El TC concluyó:

Puede que en un primer momento resultase indispensable para hacer po-sible la planificación de la actividad económica del sector, retener en el Estado la potestad de asignar a cada productor la cantidad de referencia correspondiente. Pero, desarrollada progresivamente la ordenación del mismo, resulta aplicable a esa actividad ejecutiva la misma necesidad de territorialización que hemos destacado en materia de subvenciones [STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 b); STC 16/1996, de 1 de febrero, FJ 2; y STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 9].

63 Seguida por la STC 95/2001. 64 STC 45/2001, FJ 7.

54

[...] La territorialización de las cantidades y la existencia de un procedi-miento perfectamente determinado deja sin fundamento el desplazamiento de la competencia que, en materia de ganadería, tienen atribuida las Comu-nidades Autónomas litigantes por la competencia estatal en materia de ba-ses y coordinación de la planificación general de la actividad económica.En suma, reordenado ya el sector, perfectamente determinado el procedi-miento a seguir para la asignación de las cantidades disponibles a los so-licitantes y previamente distribuidas entre las Comunidades Autónomas la totalidad de las mismas, ningún riesgo apreciable puede correr la eficacia del sistema, como tampoco la posición de los solicitantes, dimanante del hecho de que la decisión final sobre la asignación se lleve a cabo en sede autonómica. En consecuencia, no cabe pretender que la unidad del sistema dependa de que la adopción de tales resoluciones siga estando en manos de la Administración central del Estado (STC 45/2001, FJ 8, cursiva propia).

Por lo tanto, en este caso el TC tuvo en cuenta el desarrollo progresivo de la ordenación del sector, y a pesar de la conexión con el derecho comu-nitario, no admitió que el Estado centralizara la resolución de las solicitu-des en un ámbito de competencia exclusiva autonómica.

7 · Efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional

En términos generales, la estimación, en su caso, de los conflictos de competencia sobre medidas de fomento no va acompañada de la nulidad de los preceptos estatales declarados inconstitucionales.65 La posibili-dad de la declaración de inconstitucionalidad sin nulidad en este ámbito se fundamenta en el artículo 66 LOTC y es habitual en la resolución de los conflictos que hacen referencia a medidas de fomento. Por lo tanto, los efectos de las sentencias son meramente declarativos.

Efectivamente, la lectura de estas sentencias permite identificar una constante: la inclusión de un último fundamento jurídico destinado a preci-sar el alcance de la declaración de inconstitucionalidad por razón de extra-limitación competencial. La falta de declaración de la nulidad se justifica para evitar perjudicar a los terceros beneficiarios e incidir en situaciones

65 Pomed Sánchez, L. «Jurisprudencia constitucional...», op. cit.

55

jurídicas consolidadas. Si las medidas de fomento se declararan nulas, los terceros beneficiarios de la subvención tendrían que reintegrar los fondos percibidos. En general, la decisión del TC recae sobre subvenciones que han agotado sus efectos, correspondientes a ejercicios económicos cerra-dos. Además, se considera que el interés de la parte actora se satisface mediante la declaración de la titularidad de la competencia controvertida.66 Por ejemplo, la STC 330/1993 (FJ 5), que resolvía un conflicto sobre ayu-das a profesores de inglés, establece:

Antes de pronunciar el fallo, debemos precisar que en éste tan sólo debe declararse que la Resolución traída al conflicto no ha respetado el orden constitucional y estatutario de competencias, sin contener ningún otro pronunciamiento. Así lo permiten las facultades que a este Tribunal con-fiere el art. 66 de su Ley Orgánica y así lo aconseja tanto lo impetrado por la parte actora en la súplica de su demanda, como el carácter cerrado del ejercicio económico a que se refiere aquella Resolución y la necesidad de no ocasionar perjuicio alguno a los profesores beneficiarios de las ayudas ya otorgadas [cursiva propia].

También, la STC 188/2001, FJ 4, sobre ayudas al estudio:

Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el al-cance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos vis-to, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (STC 75/1989, de 24 de abril; STC 13/1992, de 6 de febrero; STC 79/1992, de 28 de mayo; STC 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), las Órdenes impugnadas ya han agotado sus efectos, por lo que la declaración de su nulidad podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes [cursiva propia].

En cualquier caso, debe recordarse que todos los poderes públicos, en su actuación futura, deben respetar la interpretación que del orden compe-tencial realice el TC.

66 Pomed Sánchez, L. «La potestad subvencional...», op. cit., pp. 52-53.

III

ANÁLISIS EMPÍRICO DE LA PRÁCTICA ESTATAL

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A partir de los criterios jurisprudenciales establecidos, se ha desa-rrollado un análisis empírico de las subvenciones concedidas por el Es-tado durante los años 2007 y 2008. En la medida en que la reforma del EAC entró en vigor en agosto de 2006, se ha optado por analizar los dos años inmediatamente posteriores, durante los cuales el EAC ha sido de plena aplicación. El estudio ha incluido las subvenciones y ayudas con-vocadas y publicadas en el BOE durante estos años que inciden sobre materias de competencia autonómica. Para el año 2007 se han analiza-do 412 ayudas, y para el año 2008, 436 ayudas, incluidas en reales de-cretos, órdenes y resoluciones. Aunque el análisis exhaustivo de la práctica estatal se ha limitado a estos dos años, se ha tenido en conside-ración la evolución de la actividad subvencional del Estado a lo largo del tiempo.

El objetivo principal de este estudio es determinar en qué medida el desarrollo de la actividad estatal de fomento se ajusta a los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional. A la vez, se pretenden detectar los criterios jurisprudenciales que plantean una mayor proble-mática en su formulación, riesgo de potencial abuso en su aplicación. En ocasiones, la jurisprudencia puede ser suficientemente clara y ade-cuada, y aun así detectarse un grado de incumplimiento elevado. En este sentido, se observa cómo las comunidades autónomas están reite-rando conflictos de competencia referidos al mismo tipo de ayudas. Además, deberán tenerse en cuenta otros factores que pueden explicar la actitud desafiante del Estado y la falta de seguimiento de la doctrina constitucional, como el tiempo que el TC se demora para dictar una sentencia y su mera eficacia declarativa.

A partir del análisis empírico de la práctica estatal, se han detectado una serie de problemas recurrentes, que se pueden clasificar en los si-guientes bloques: 1) título competencial habilitante de la actuación es-tatal, 2) regulación de la finalidad y condiciones de otorgamiento, 3) gestión de las solicitudes y la territorialización de los fondos, y 4) efi-cacia de las sentencias del TC. A título de ejemplo, se mencionarán las ayudas que resulten más ilustrativas de los problemas detectados.

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1 · Título competencial invocado

Como ha quedado establecido reiteradamente por la jurisprudencia constitucional, la potestad subvencional no es un título competencial autó-nomo. El ejercicio de la potestad de gasto del Estado tiene que respetar el orden competencial establecido. La capacidad de actuación del Estado en el desarrollo de la actividad de fomento dependerá del título competencial de que disponga sobre la materia subvencionada. Uno de los elementos de análisis del estudio empírico ha sido si el Estado alega o no título compe-tencial de manera expresa, y en su caso, qué título invoca.

a · Falta de invocación de título competencial

En la práctica, existe un porcentaje muy elevado de casos en que se aprueban y se regulan medidas de fomento sobre materias de competencia autonómica sin que el Estado invoque ningún título competencial (en torno al 88% de las subvenciones convocadas durante el periodo 2007-2008). Eso no quiere decir necesariamente que el Estado no goce de ningún título competencial. Puede ser que se trate de competencias compartidas, pero falta cualquier invocación expresa en el texto de la convocatoria, ya sea en la exposición de motivos o en las disposiciones adicionales. Por ejemplo, en las siguientes convocatorias, el Estado no invoca ningún título compe-tencial, y además realiza una regulación exhaustiva de las condiciones de otorgamiento, asume la gestión y no territorializa los fondos:

Orden ECI/388/2007, de 8 de febrero, por la quel se convocan ayudas económicas individuales para la participación en actividades de forma-ción del profesorado; Resolución de la Dirección General del Libro, Ar-chivos y Bibliotecas, de 16 de febrero de 2007, de fomento de la edición de libros españoles en lenguas cooficiales diferentes del castellano para las bibliotecas públicas; Orden ECI/607/2007, de 19 de febrero, sobre subvenciones a entidades privadas sin ánimo de lucro para la realización, durante el 2007, de congresos y jornadas de difusión de actividades diri-gidas a la educación de personas adultas en el marco del aprendizaje a lo largo de la vida; Orden APA/575/2007, de 27 de febrero, de subvenciones a entidades asociativas representativas del sector agrario y alimenticio, para el desarrollo de actividades de colaboración y representación ante de

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la AGE y la UE; Resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de 21 de febrero de 2007, de subvenciones a entidades y organizaciones no gubernamentales para la realización de campañas de sensibilización para la prevención de la con-taminación y del cambio climático; Orden ECI/638/2007, de 13 de marzo, de subvenciones para la realización de proyectos o actividades de fomen-to de la educación y la cultura de la paz; Orden APA/693/2007, de 14 de marzo, de becas de formación para titulados superiores en el ámbito de las estadísticas agroalimentarias y la planificación económica y coordinación institucional; Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a perso-nas inmigrantes; Resolución de la Secretaría de Estado de Servicios So-ciales, Familias y Discapacidad, de 26 de marzo, por la que se convoca la concesión de subvenciones en el área de Servicios Sociales, durante el año 2007; Orden ECI/1572/2007, de 8 de mayo, de subvenciones a enti-dades privadas sin ánimo de lucro, para la realización de actividades en el marco de la educación de personas adultas.

Por razones de seguridad jurídica y de lealtad institucional, sería desea-ble que el Estado especificara el título competencial que fundamenta la ayuda, porque ello facilitaría la evaluación de la legitimidad de su acción y de las funciones que le corresponden. Como hemos visto, el TC admite que el Estado pueda destinar subvenciones en materias de competencia exclu-siva de las comunidades autónomas, incluso sin invocar ningún título com-petencial. Pero entonces el Estado se tendría que limitar a asignar los fon-dos a una finalidad genérica, sin capacidad de regulación de las condiciones de otorgamiento. En cualquier caso, el hecho de que el Estado alegue un determinado título competencial no significa que sea el adecuado, y su adecuación siempre sería controlable por el TC.

b · Invocación de títulos horizontales

El Estado hace un uso elástico de títulos competenciales genéricos u horizontales, como los de los artículos 149.1.13 y 149.1.1 CE. En términos generales, como hemos visto, la jurisprudencia constitucional ha admitido una invocación amplia del artículo 149.1.13 CE, incluso en materias de

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competencia exclusiva autonómica, mientras que ha tendido a limitar la invocación del artículo 149.1.1 CE en favor de títulos más específicos.

En el análisis empírico se observa que, cuando el Estado efectivamente invoca algún título competencial, en la mayor parte de los casos el artículo invocado es el 149.1.13 CE. También se ha puesto de manifiesto la crecien-te importancia del título del artículo 149.1.15 CE, que otorga al Estado competencia para el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, pero que a menudo se proyecta sobre materias de com-petencia autonómica.

b.1 · Artículo 149.1.13 CE

El Estado invoca a menudo el artículo 149.1.13 CE para dar cobertura a medidas de fomento, sobre todo en materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas sobre las cuales el Estado no dispone de nin-gún título competencial específico. Es muy frecuente la alegación de este título competencial en materia de agricultura, ganadería y pesca. Como ejemplo, se pueden citar las siguientes ayudas, todas ellas procedentes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación:

Orden APA/224/2007, de 6 de marzo, sobre la ayuda específica al cul-tivo de algodón para la campaña 2007/2008; Orden APA/645/2007, de 2 de marzo, por la que se convocan para el ejercicio de 2007 las ayudas destina-das a la innovación tecnológica en el medio rural; Orden APA/925/2007, de 3 de abril, de planes de asistencia técnica a los sectores agroalimenta-rios, contemplados en el Reglamento (CE) 1998/2006, de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de «minimis»; Orden APA/1255/2007, de 25 de abril, de ayudas destinadas a las organizaciones interprofesionales agroali-mentarias (en el marco del Real Decreto 1225/2005, de 13 de octubre); Orden APA/1899/2007, de 23 de mayo, de subvenciones destinadas a la promoción de las mujeres del medio rural; Orden APA/2203/2007, de 25 de junio, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas al asociacio-nismo en redes de desarrollo rural de ámbito estatal; Orden APA/3181/2007, de 30 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a las organizaciones y asociaciones de criadores para la conservación, mejora y fomento de las razas ganaderas puras de producción.

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En todos estos casos, el Estado tiende a regular de manera exhaustiva la finalidad y las condiciones de otorgamiento. En la mayoría, incluso regula el proceso de tramitación, asume la gestión y no territorializa los fondos. Así pues, aunque el Estado no tiene ningún título competencial específico, y puede ser muy discutible la invocación del artículo 149.1.13 CE, procede a una regulación que excluye la capacidad de actuación autonómica en ma-terias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas.67

Por otra parte, en contadas ocasiones encontramos subvenciones que responden adecuadamente a los parámetros jurisprudenciales. Es el caso del Real Decreto 190/2007, de 9 de febrero, por el cual se establecen las bases reguladoras de las ayudas de «minimis» destinadas a la implanta-ción de sistemas de autocontrol en los mercados de ganado, también del MAP. En este caso, en que el Estado invoca expresamente el artículo 149.1.13 CE, la regulación de las condiciones no es exhaustiva, tampoco se regula la tramitación y se prevé la distribución de los fondos de acuerdo con lo establecido por el artículo 86 LGP. Se establece el deber de infor-mación de las comunidades autónomas, que remitirán anualmente al MAP, en el primer trimestre de cada ejercicio, los datos relativos a las ayudas concedidas el año anterior. Otro ejemplo es el Real Decreto 1366/2007, de 19 de octubre, por el cual se establecen las bases reguladoras de las sub-venciones destinadas al fomento de las razas autóctonas en peligro de extinción. La regulación de las condiciones no es exhaustiva, la gestión corresponde a las comunidades autónomas y se prevé la territorialización de los fondos.

Además de en materia de agricultura, ganadería y pesca, el Estado tam-bién ha invocado el artículo 149.1.13 CE para la adopción de medidas de fomento en otras materias de competencia exclusiva o compartida autonó-mica como la industria (artículo 139 EAC), Orden ITC/3666/2007, de 14 de diciembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas en la industria minera de carbón; el turismo (art. 171 EAC), Resolución de

67 Carrasco Durán en «Repercusión de los Estatutos de Autonomía...», op. cit., p. 29, sostiene que: «aun admitiendo que la política económica es un área de la actuación del Estado de la que suele predicarse una especial necesidad de centralización en la toma de decisiones, es también cierto que esto no puede ser utilizado como pretexto para la anulación, en la práctica, de las compe-tencias autonómicas sobre actividades económicas, esencialmente de aquellas de carácter nor-mativo, ni para neutralizar la capacidad de las Comunidades Autónomas de adoptar políticas propias en las materias de su competencia»; Sánchez Serrano, L. «Ayudas comunitarias...», op. cit., p. 76.

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la Secretaría de Estado de Turismo, de 25 de mayo; o la energía (art. 133 EAC), Orden ITC/3218/2008, de 5 de noviembre, por la que se regulan las ayudas destinadas a la financiación de existencias de carbón en centrales térmicas. Una vez más, el Estado procede a una regulación exhaustiva de las condiciones de otorgamiento y centraliza la gestión (admitiendo la po-sibilidad de que las comunidades autónomas hagan de «ventanilla» para la recepción de las solicitudes).

Así pues, el Estado tiende a una invocación indiscriminada del artículo 149.1.13 CE siempre que haya alguna conexión entre la medida de fomen-to aprobada y la actividad económica. La interpretación finalista que ha hecho el TC de este precepto, al establecer que da cobertura a acciones o medidas singulares «que sean necesarias para alcanzar las finalidades pro-puestas dentro de la ordenación de cada sector», da un amplio margen de actuación al Estado, que éste no ha desperdiciado. Ahora bien, el artículo 149.1.13 CE no debería convertirse en un instrumento que permita el me-noscabo de la autonomía política autonómica a través de la potestad sub-vencional estatal.


El artículo 149.1.1 CE es habitualmente invocado en el ámbito de la asistencia y los servicios sociales. Cataluña tiene competencia exclusiva sobre la materia de servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias (art. 166 EAC). Con anterioridad a la reforma estatutaria, el artículo 9.25 EAC reconocía la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de asistencia social. De hecho, todas las comunidades autónomas asumieron esta competencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 148.1.20 CE.

Por su parte, el Estado ha invocado el artículo 149.1.1 CE, por ejemplo, para la convocatoria de subvenciones relacionadas con programas de coo-peración y voluntariado social: Orden TAS/1051/2007, de 18 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales a cargo de la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Esta Orden prevé la realización de programas destinados a atender situaciones de necesidad y/o marginación de personas mayores de 65 años, personas con alguna discapacidad física, psíquica o

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sensorial, mujeres, familia, infancia y juventud, personas afectadas por problemas de drogodependencia, pueblo gitano, población reclusa y ex-reclusa, refugiados y asilados, migrantes, víctimas del terrorismo, personas afectadas por el VIH/SIDA, así como actuaciones integrales contra la ex-clusión social y para la erradicación de la pobreza y otras actuaciones de solidaridad social para cubrir necesidades de interés general.68

El Estado invoca en la exposición de motivos únicamente al artículo 149.1.1 CE como título competencial habilitante. Además, se añade que la Administración general del Estado tiene título competencial para gestionar con plena autonomía el programa del IRPF, sobre la base también del artí-culo 149.1.1 CE y los principios constitucionales de los artículos 1.1, 9.2, 138.1 y 2, 139.1 y 156.1 CE. Se argumenta que la finalidad de estas sub-venciones es la consecución de la igualdad de los ciudadanos en las políti-cas sociales. Así, los artículos 1.1 y 9.2 CE incorporan un mandato a los poderes públicos para promover las condiciones y remover los obstáculos para una igualdad efectiva. Finalmente, se argumenta que la igualdad efec-tiva en el ejercicio de los derechos sociales requiere la utilización de crite-rios de eficiencia y economía en la programación del gasto público (art. 31.2 CE), que aconsejan que sea la Administración del Estado la que actúe.

Asimismo, el Estado se remite a jurisprudencia constitucional para fundamentar su actuación. En primer lugar, cita la STC 146/1986, que re-coge la doctrina de la STC 95/1986, para reclamar la gestión centralizada sobre la base de la garantía de la igualdad de los posibles destinatarios en todo el territorio nacional, que valoraremos más adelante.

A continuación, el Estado se remite a las STC 56/1986 y 1/1982, para afirmar que «el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus compe-tencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una comunidad autónoma». En el contexto de la Orden analizada, esta afirmación es problemática, ya que pone al mismo nivel una competencia exclusiva autonómica con un título horizontal del Estado para la regulación de las «condiciones básicas». En este sentido, en la STC 1/1982 citada, el TC atribuía carácter exclusivo a la competencia para la determinación de las «bases» de los artículos 149.1.1 y .13 (FJ 1), aunque en puridad al Estado sólo le corresponde una función determinada (regula-ción de las «bases» y «condiciones básicas» respectivamente). Por otra

68 Esta normativa ha sido objeto de conflicto positivo de competencia por parte de la Generalitat de Catalunya, nº 6893-2007 (BOE 10-08-07).

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parte, la STC 56/1986 resolvía un conflicto positivo de competencia en relación con la materia urbanística y de ordenamiento del territorio. Frente a la competencia exclusiva del País Vasco, el TC admitía la alegación de otros títulos competenciales del Estado, en concreto los artículos 149.1.10, .24 y .29 CE. Ahora bien, no se trataba de un supuesto de ejercicio de la potestad subvencional del Estado, ni estaba implicado el artículo 149.1.1 CE, sino el 149.1.13 CE. Además, en aquel caso el Estado alegaba títulos competenciales específicos.

Acto seguido, en la exposición de motivos de la Orden analizada, el Estado invoca la consecución del interés general de la nación e intereses de carácter supracomunitario, con cita a la STC 42/1981. Ahora bien, esta Sentencia resolvía un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra la Ley de 22 de abril de 1981, de bibliotecas, del Parlamento de Cataluña, sin ninguna conexión con la potestad subvencional. La invo-cación al interés general se utilizaba en la argumentación como fundamen-to de la atribución al Estado de las competencias del artículo 149.1 CE, y a continuación se alegaba que «el interés general propio de cada comunidad autónoma se refleja asimismo en la asunción de una serie de competencias en su respectivo estatuto». Por lo tanto, el interés general no se puede uti-lizar para subvertir el orden competencial, sino que se encuentra en la base de la distribución de competencias operada desde la Constitución y com-plementada por los Estatutos.

Por último, se incluye la referencia a la STC 239/2002, con mención de la STC 61/1997, indicando que el artículo 149.1.1 CE permite al Estado una regulación de las «condiciones básicas» que garantizan la igualdad. La STC 239/2002 resolvió dos conflictos de competencia interpuestos por el Gobierno del Estado frente en un decreto de la Junta de Andalucía (y su modificación), que establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, en favor de pensionistas por jubilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas. El TC desestimó el conflicto de com-petencias, entendiendo que las comunidades autónomas podían comple-mentar las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, siempre y cuando existiera una situación de necesidad real y no se interfiriera con el sistema de la Seguridad Social.

Más allá de la resolución del caso concreto, el TC incluye una serie de consideraciones sobre la distinción entre Seguridad Social y asistencia so-cial. Por la parte que nos interesa aquí, el TC confirma que la Seguridad Social se configura como una «función del Estado» para atender situacio-

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nes de necesidad que pueden ir más allá de la cobertura contributiva, que constituye el origen de este sistema (FJ 3). En general, considera que tanto la Seguridad Social como la asistencia social persiguen la atención de si-tuaciones de necesidad. En esta línea, interpreta que el artículo 41 CE, en el marco del bloque de la constitucionalidad, se dirige a los poderes públi-cos en general y permite distinguir una asistencia social «interna» a la Se-guridad Social y otra «externa» de competencia exclusiva de las comuni-dades autónomas (FJ 5). Por lo tanto, entiende que tanto el Estado como las comunidades autónomas pueden adoptar medidas dirigidas a paliar situa-ciones de necesidad.

Ahora bien, el TC añade que hay que garantizar que esta expansión del alcance de la Seguridad Social más allá de las prestaciones contributivas no restrinja el alcance propio de «la asistencia social», ya que puede dar lugar a un vaciamiento de esta materia, en perjuicio de las competencias autonómicas. En cualquier caso, es necesario tener en cuenta que la Orden ahora analizada no se inscribe en el marco del artículo 41 CE, sino en el marco más amplio del artículo 9.2 CE.

En definitiva, el análisis de las sentencias citadas en la exposición de motivos demuestra que no siempre se trata de sentencias referidas a la potestad subvencional. La mayoría son sentencias de los años ochenta, previas a la STC 13/1992, y al desarrollo posterior de la doctrina constitu-cional, que ha tendido a restringir el uso amplio del artículo 149.1.1 CE en favor de títulos competenciales más específicos. Aun así, estas referencias se reproducen de manera literal en otras medidas de fomento, como la Orden TAS/668/2007, de 14 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, deSstinadas a la realización de actuaciones so-ciales dirigidas a favorecer la inclusión social y a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de las personas con discapacidad, familias, in-fancia, pueblo gitano y voluntariado. Igualmente se invoca el artículo 149.1.1 CE, vinculado a los artículos 1.1 y 9.2 CE.

En materia de juventud, que Cataluña ha asumido de manera exclusiva en el artículo 142 EAC, el Estado ha aprobado la Orden TAS/1365/2007, de 10 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones, del Organismo Autónomo Instituto de la Juventud; y la Resolución del Instituto de la Juventud, de 21 de mayo de 2007, por la que se convoca la conce

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sión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones para el año 2007. En la Orden TAS/1365/2007 se apela al artículo 149.1.1 CE como título competencial, vinculado a los artículos 1.1 y 9.2 CE. El Estado argumenta que la finalidad de estas subvenciones es la consecución de la igualdad de los ciudadanos jóvenes en las políticas sociales, promoviendo las condiciones y removiendo los obstáculos para que la igualdad sea efec-tiva. El Estado también se remite a la jurisprudencia constitucional para justificar la medida adoptada, y reproduce la cita de sentencias analizadas anteriormente.

En este caso, se incluye una referencia concreta a la materia de juven-tud. Se argumenta que en esta materia no puede entenderse que las compe-tencias exclusivas autonómicas excluyan la actuación del Estado, en parti-cular en relación con aquellos casos que exijan una actuación en un ámbito más amplio que el de una comunidad autónoma. Acto seguido se reproduce la cita de la STC 42/1981 para sostener que la consecución del interés ge-neral de la nación y los de carácter supracomunitario queda confiada a los órganos generales del Estado. Ahora bien, recordemos que, en esta Senten-cia, la invocación del interés general era fundamento del reparto compe-tencial operado desde la Constitución. Además, como también hemos vis-to, el alcance supraautonómico de la actividad no permite desplazar la titularidad de la competencia autonómica.


Aparte de los artículos 149.1.1 y 149.1.13 CE, se observa la tendencia a la utilización laxa del artículo 149.1.15 CE para dar cobertura a la activi-dad subvencional del Estado. Este título competencial otorga al Estado una competencia exclusiva sobre el fomento de la investigación científica y técnica. Por lo tanto, al amparo de este título, el Estado asume todas las competencias normativas y ejecutivas (STC 175/2003, FJ 14). El riesgo de menoscabo del orden competencial se produce cuando este título se pro-yecta sobre materias de competencia autonómica (exclusivas o comparti-das), como la educación, la industria o la energía.

Por ejemplo, en la Resolución de la Secretaría de Estado de Turismo y Comercio, de 22 de febrero de 2007, por la que se convocan las becas Turismo de España 2007 para extranjeros para realizar estudios sobre materias turísticas en universidades o centros de reconocido prestigio

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españoles, el Estado invoca como títulos competenciales habilitantes tanto al artículo 149.1.13 CE como al 149.1.15 CE. La regulación de las condiciones de otorgamiento es exhaustiva, y se regula también la ges-tión. Se prevé que las comunidades autónomas puedan recibir las solici-tudes; comprobar el cumplimiento de los requisitos de fondo y de forma; y designar a 4 representantes que formarán parte del jurado que realiza la propuesta de concesión.

Esta Resolución se dicta en el marco de la Orden ITC/443/2004, de 27 de diciembre, por la que se establecen las bases del programa de becas Turismo de España de estudio, investigación y prácticas en materias turísticas para españoles y extranjeros, en la que el Estado invocaba también como títulos competenciales habilitantes tanto el artículo 149.1.13 como el 149.1.15 CE. Además, el preámbulo de esta Orden hacía referencia a la necesidad de dar cumplimiento a la STC 175/1995, que resolvió la impug-nación de becas destinadas a alumnos extranjeros para la realización de cursos o estudios de formación turística u hotelera en centros docentes es-pañoles, para el curso académico 1987-88, en el marco de unos convenios internacionales de cooperación turística. En aquel caso, el Estado apelaba al artículo 149.1.3 CE, y el País Vasco a la competencia estatutaria sobre turismo. En la delimitación del objeto del conflicto, el TC indicó que aque-lla convocatoria daba cumplimiento a las obligaciones derivadas de conve-nios internacionales de cooperación turística, y que por eso en la convoca-toria y gestión no intervenían autoridades educativas, sino el organismo gubernamental responsable de la política turística en el país respectivo. Ahora bien, el TC sostuvo que ni el hecho de que la actividad subvencio-nada tuviera un alcance más allá del territorio nacional, ni que fuera el fruto de un convenio internacional eran motivos suficientes para excluir la participación de las comunidades autónomas en actividades de naturaleza subvencional que afectan a materias de su competencia.69 Al final, declaró vulnerado el orden competencial.

La Resolución de 22 de febrero de 2007 analizada ya no invoca al ar-tículo 149.1.3 CE, ni el cumplimiento de obligaciones en el ámbito inter-nacional, sino los artículos 149.1.13 y 149.1.15 CE. La invocación del art. 149.1.13 CE pone de manifiesto su uso abusivo. De acuerdo con esta inter-pretación, cualquier programa de becas de estudio e investigación sobre un sector de la actividad económica podría considerarse como parte de la pla-

69 STC 175/1995, FJ 4.

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nificación general de la actividad económica, ampliando los contornos de este título competencial todavía más.

Por otra parte, la invocación del título competencial referido a la inves-tigación también pone de manifiesto el uso abusivo del mismo. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, para que este título pueda amparar la actividad de fomento del Estado tiene que constatarse que la actividad principal sea la investigadora, y además debe realizarse una interpretación restrictiva para no vaciar otros títulos competenciales concurrentes (STC 175/2003, FJ 5). Por lo tanto, en este caso habría que determinar si la acti-vidad principal subvencionada es la investigación, el turismo o la educa-ción. En el primer caso, se trataría de una competencia exclusiva estatal; en el segundo, exclusiva autonómica; y en el tercero, compartida. Si se exami-na el texto de la convocatoria, puede concluirse que el elemento predo-minante es el del estudio. Entre la normativa citada en la exposición de motivos, se incluyen el Real Decreto 259/1996, de 16 de febrero, sobre incorporación a la universidad de los estudios superiores de turismo, y el Real Decreto 778/1998, de 30 de abril, por el cual se regula el tercer ciclo de estudios universitarios, la obtención y expedición del título de doctor y otros estudios de posgrado. Además, la definición del objeto de la convo-catoria sitúa las ayudas en el ámbito de la educación.70 En conclusión, las competencias autonómicas sobre turismo y educación no pueden ser des-conocidas en favor de la investigación.

Otras ayudas en las cuales se alega el artículo 149.1.15 CE en materias de competencia autonómica (exclusivas o compartidas), son: la Orden APA/2041/2007, de 3 de julio, por la quel se establecen las bases reguladoras de las ayudas al desarrollo tecnológico pesquero y acuícola, que se proyecta sobre la materia de pesca (art. 119 EAC); la Orden VIV/2494/2007, de 27 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la realización de proyectos de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica en materia de sostenibilidad, innovación y calidad de la edificación y la vivienda y la promoción de las tecnologías de información y comunicación en el sector; y la Orden VIV/2710/2007, de 13 de septiembre, que convoca las subvenciones co-

70 Art. 1: «La presente Resolución tiene por objeto la convocatoria, en régimen de concurrencia competitiva, de becas a personas físicas de nacionalidad extranjera para la realización de cursos de postgrado sobre materias turísticas en España con el fin de conseguir una mayor cualificación y formación de los recursos humanos en el sector turístico».

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rrespondientes, y se proyectan sobre la vivienda (art. 137 EAC). En estos casos, el Estado asume la gestión y no se territorializan los fondos. Como máximo, se prevé que las comunidades autónomas actúen «ventanilla» para la recepción de las solicitudes.

2 · Regulación de la finalidad y las condiciones de otorgamiento

Recordemos que cuando el Estado ostenta un título competencial gené-rico o la competencia para dictar la legislación básica, el TC admite que el Estado regule la finalidad y las condiciones esenciales de otorgamiento, referidas principalmente al objeto, los beneficiarios, la documentación, los requisitos y los criterios de evaluación. Al mismo tiempo, el TC ha soste-nido que el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá de hasta donde lo permita la respectiva competencia genérica, básica o de coordinación. No se puede admitir un grado de con-creción y detalle tan elevado que vacíe de contenido las competencias nor-mativas autonómicas (exclusivas o compartidas).

Ahora bien, el TC no ha ejercido un control estricto sobre la intensidad de la regulación por parte del Estado. En este contexto, el análisis empírico demuestra cómo, en términos generales, la regulación estatal tiende a ago-tar el ámbito de regulación de las condiciones de otorgamiento, en perjui-cio de la autonomía política de las comunidades autónomas para configurar políticas propias, de acuerdo con sus prioridades o necesidades.71

Sólo a título de ejemplo, se recogen a continuación diversas ayudas a través de las cuales el Estado desarrolla una regulación muy detallada de la finalidad y las condiciones de otorgamiento.

En la Orden TAS/1365/2007, de 10 de mayo, por la que se establecen bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones, del organismo autónomo Instituto de la Juventud, en la que el Estado invocaba el artículo 149.1.1 CE, se regulan de manera detallada el objeto, los beneficiarios y sus requisitos, los criterios objetivos de otorgamiento, así como también el procedimiento de tramita-ción. Respecto de los beneficiarios y los requisitos que deben cumplir, se establece:

71 Medina Guerrero, M. La incidencia del sistema de financiación en el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, CEC, Madrid, 1992, pp. 497-498.

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Artículo 2. Entidades y Organizaciones beneficiarias y sus requisitos.1. Las entidades y organizaciones no gubernamentales que concurran a las correspondientes convocatorias deberán reunir, en la fecha de publica-ción de las correspondientes convocatorias, los siguientes requisitos:a) Estar legalmente constituidas y debidamente inscritas en el correspon-diente Registro administrativo.b) Tener ámbito de actuación estatal, según su título constitutivo.c) Carecer de fines de lucro. A estos efectos se considerarán también enti-dades sin fines de lucro aquellas que desarrollen actividades de carácter comercial, siempre que los beneficios resultantes de las mismas se invier-tan en su totalidad en el cumplimiento de sus fines institucionales, no co-merciales.d) Aquellos que se determinen en las correspondientes convocatorias.e) Hallarse al corriente de las obligaciones tributarias y de Seguridad So-cial. A estos efectos, la presentación de la solicitud de subvención conlle-vará la autorización del solicitante para que el Instituto de la Juventud obtenga de forma directa la acreditación del cumplimiento de obligacio-nes tributarias y con la Seguridad Social. No obstante, el solicitante podrá denegar expresamente el consentimiento, debiendo aportar entonces la certificación en los términos previstos en el artículo 22 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.f) Haber justificado, en su caso, suficientemente, las ayudas económicas recibidas con anterioridad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.g) Disponer de la estructura y capacidad suficientes para garantizar el cumplimiento de los objetivos, acreditando la experiencia necesaria para ello.h) No estar incursas en el resto de las prohibiciones que, para obtener la condición de beneficiario de subvenciones, se establecen en el artículo 13, apartados 2 y 3, de la Ley general de subvenciones. No se entenderán in-cluidas dentro de la tipología de estas entidades y organizaciones no gu-bernamentales las entidades de derecho público, las universidades, los partidos políticos, los colegios profesionales, las sociedades civiles y otras entidades con análogos fines específicos y naturaleza que los citados anteriormente.

Asimismo, los criterios de valoración también se regulan de manera exhaustiva:

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Artículo 4. Criterios objetivos de otorgamiento.Los criterios referidos a las entidades y organizaciones, valorarán la im-plantación, antigüedad, estructura y capacidad de gestión, auditoría exter-na, presupuesto y financiación, participación social y voluntariado, ade-cuación de recursos humanos y cumplimiento de las obligaciones derivadas de las subvenciones recibidas del Departamento, teniendo cada uno de dichos criterios la misma ponderación.Criterios de valoración de los programas.a) Destinatarios/as: que estén dirigidos a jóvenes pertenecientes a grupos sociales desfavorecidos y/o en situación de marginación o alto riesgo so-cial (máximo 5 puntos).b) Gestión del programa: que estén promovidos por asociaciones u orga-nizaciones juveniles, federaciones o confederaciones de asociaciones ju-veniles (máximo 2 puntos).c) Contenido técnico del programa: el programa debe especificar con cla-ridad sus contenidos y estar bien definido para los objetivos propuestos. Se valorará las actividades que comprende, calendario de realización, as-pectos innovadores en su diseño, así como los indicadores de evaluación y control para el seguimiento del mismo (máximo 11 puntos).d) Ámbito del programa: que el programa desarrolle sus actividades en el ámbito de varias comunidades autónomas o cuyos/as usuarios/as proce-dan de varias comunidades autónomas (máximo 5 puntos).e) Financiación del programa: se valorará los costes previstos en el presu-puesto del programa, en relación con las actividades del mismo y el nú-mero de usuarios, así como la aportación de la propia entidad y la obten-ción de otras fuentes de financiación acreditadas públicas o privadas (máximo 8 puntos).f) Voluntariado: que en la ejecución del programa intervenga personal voluntario, teniendo en cuenta la estructura y capacidad de la entidad (máximo 3 puntos).g) Continuidad: se tendrán en cuenta los programas en que, persistiendo la necesidad real y habiendo recibido subvenciones en años anteriores, hayan obtenido una valoración positiva de sus resultados (máximo 3 puntos).

En la Orden TAS/668/2007, de 14 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios

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Sociales, Familias y Discapacidad, el Estado alega también como título competencial el artículo 149.1.1 CE. El Estado regula de manera detallada la finalidad, las condiciones de otorgamiento y tramitación, atribuyendo la gestión a órganos del Estado.

Por ejemplo, la regulación de los criterios de valoración de las entida-des solicitantes no deja ningún margen de actuación a las comunidades autónomas:

Artículo 7.1. Criterios objetivos de valoración, y ponderación de los mis-mos, de las entidades solicitantes:a) Implantación: se valorará la implantación de las actuaciones realizadas por la entidad, así como el número de socios y afiliados. Tendrán una va-loración prioritaria las confederaciones, federaciones o agrupaciones si-milares que presentan actuaciones integradas (máximo 20 puntos).b) Antigüedad: que la entidad esté constituida al menos con dos años de anterioridad a la fecha de publicación de la convocatoria, a excepción de las confederaciones y federaciones recién constituidas, que deberán estar compuestas mayoritariamente por federaciones o asociaciones cuya antigüedad sea superior a dos años (máximo 3 puntos).c) Especialización: que quede acreditada la especialización de la entidad en la atención al colectivo al que se dirigen las actuaciones, o bien, que esté constituida como asociación del propio colectivo al que representa (máximo 10 puntos).d) Estructura y capacidad de gestión: que la estructura de la entidad sea adecuada para gestionar las actividades previstas en las actuaciones pre-sentadas, disponiendo de sistemas de evaluación y de calidad que contri-buyan a la consecución de los objetivos previstos (máximo 20 puntos).e) Auditoría externa: se valorará muy especialmente que la entidad some-ta su gestión a controles periódicos (máximo 5 puntos).f) Presupuesto y financiación: se valorará el volumen del presupuesto de la entidad en el último año, su patrimonio, así como la financiación obte-nida de otras instituciones y su capacidad para movilizar recursos de otros entes públicos y/o privados, primándose a las que tengan una capacidad de financiación privada de, al menos, el 10 por 100 de su presupuesto total de ingresos. (máximo 20 puntos).g) Participación social y voluntariado: que la entidad promueva la partici-pación y movilización social. Que cuente con un número relevante de voluntarios/as para el desarrollo de sus actuaciones, priorizándose aqué-

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llas que dispongan de un sistema de formación de los/las voluntarios/as y de incorporación de éstos/as a las actividades de la entidad (máximo 15 puntos).h) Adecuación de recursos humanos: se valorarán las líneas de actuación de la entidad en materia de gestión de los recursos humanos (máximo 7 puntos).1. La naturaleza, características y duración de la contratación del personal asalariado preexistente y de nueva incorporación.2. Que los criterios de contratación del personal contribuyan al fomento de la integración laboral de las personas con discapacidad, así como de otros grupos sociales sobre los que existen medidas especiales de fomen-to de empleo.i) Cumplimiento de las obligaciones derivadas de las subvencionas reci-bidas del Ministerio: se valorará la exactitud en el cumplimiento de las obligaciones contraídas con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales —antes, Ministerio de Asuntos Sociales—, respecto a las subvenciones concedidas en anteriores convocatorias. Cuando el cumplimiento no sea total, atendiendo al tipo de incumplimiento que se haya producido, podrá detraerse hasta un máximo de 7 puntos de la puntuación total obtenida por la entidad.

Por contra, en las convocatorias siguientes, a pesar de incluir una regu-lación detallada de las condiciones de otorgamiento, se prevé cierta capa-cidad de intervención limitada a las comunidades autónomas. Además, se tienden a respetar las competencias normativas y ejecutivas de las comuni-dades autónomas sobre la tramitación y la gestión.

En la exposición de motivos del Real Decreto 1724/2007, de 21 de diciembre, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas al fomento de sistemas de producción de razas ganaderas autóctonas en regímenes extensivos, se identifica la regulación como básica y se justifica expresamente la utilización de una norma de rango reglamentario. Aunque el Estado tiende a utilizar normas de rango infralegal para la regu-lación de la normativa básica en el ámbito de las subvenciones, no acostum-bra a justificarlo de manera expresa. El objeto, los beneficiarios, las activi-dades subvencionables, los requisitos, la cuantía, compatibilidad y límites de las ayudas, la documentación a aportar y los criterios objetivos de otor-gamiento de las subvenciones se regulan con un grado de detalle elevado. Por ejemplo, respecto de los requisitos que hay que cumplir:

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Artículo 5. Requisitos y compromisos.1. Para que los titulares de las explotaciones ganaderas puedan ser inclui-dos en los programas establecidos por las comunidades autónomas al efecto, deberán cumplir los siguientes requisitos:a) Aplicar en sus explotaciones un sistema de gestión que contemple las fun-ciones productivas, medioambientales y sociales de la ganadería, así como el bienestar de los animales, de acuerdo con lo establecido en el anexo.b) Cumplir con las guías de prácticas correctas de higiene establecidas para cada sector productor ganadero a nivel comunitario, tal y como esta-blece el Reglamento (CE) nº 853/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas especí-ficas de higiene de los alimentos de origen animal. En su ausencia, serán de aplicación las guías de prácticas correctas de higiene nacionales fo-mentadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación o, en su defecto, las existentes a nivel autonómico.c) Estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la seguridad social, conforme a la normativa vigente.d) Presentar un plan de explotación que incluirá como mínimo lo previsto en el artículo 7.2 y resulte justificativo de la viabilidad económica de la misma.e) Contar con ganado reproductor perteneciente a razas autóctonas y dis-poner de superficie territorial suficiente generadora de los recursos natu-rales necesarios para la producción ganadera a que se destina.

A la vez, el párrafo tercero de este artículo contempla la posibilidad de que las comunidades autónomas establezcan ayudas complementarias y re-quisitos adicionales en materia de bienestar animal y condiciones me dio-ambientales, en el marco de lo establecido por la normativa comunitaria.72

Con respecto a los criterios de evaluación de las subvenciones, la regu-lación prevista es también detallada, aunque el párrafo segundo reconoce cierta capacidad de regulación a las comunidades autónomas:

72 «Las comunidades autónomas podrán establecer ayudas complementarias a las previstas en la presente norma y, en su caso, incluir requisitos adicionales en materia de bienestar animal y condiciones medioambientales, de acuerdo con lo previsto en los artículos 39 y 40, y los límites establecidos en el anexo del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo europeo agrícola de desarrollo rural (FEADER), con los límites previstos en el artículo 19 del Reglamento (CE) nº 1857/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción de productos agrícolas y por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 70/2001».

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Artículo 9. Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención.1. Para la concesión de las subvenciones previstas en este real decreto, las solicitudes de ayudas se evaluarán en función de acuerdo a los siguientes criterios valorativos:a) Explotaciones con animales reproductores pertenecientes a razas autóctonas de protección especial en porcentaje igual o superior al 50 por cien del total de reproductores de la explotación, 4 puntos.b) Explotaciones con animales reproductores pertenecientes al resto de razas autóctonas en porcentaje igual o superior al 50 por cien del total de reproductores de la explotación, 3 puntos.c) Explotaciones ganaderas con menos de 50 UGM de ganado por UTH, 3 puntos.d) Explotación incluida en algún sistema de producción de calidad dife-renciada agroalimentaria, 2 puntos.e) Explotaciones en las que el cebo de los animales se realice en la propia explotación o en el caso de ovinos y caprino, en centros de tipificación de la asociación de productores, en un porcentaje igual o superior al 50 por cien, 2 puntos.f) Que todos los animales reproductores de la explotación participen en un programa de conservación o mejora de la raza autóctona oficialmente aprobado, 1 punto.g) Explotaciones ganaderas adheridas a una agrupación de productores, 1 punto.h) Ostentar la condición de agricultor en título principal, según la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, 1 punto.i) Explotaciones incluidas en zonas desfavorecidas, según el Reglamento (CE) del Consejo 1257/1999, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo europeo de orientación y garantía agríco-la (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados reglamen-tos, 1 punto.j) Ostentar la condición de agricultor joven, según la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, 1 punto.k) Que el titular o cotitular de la explotación sea mujer, o, si se trata de una explotación asociativa o societaria, cuando al menos el 50 por cien de los socios que la integran sean mujeres, 1 punto.2. Además, en función del programa específico de cada comunidad autó-noma, ésta dispondrá de 5 puntos para establecer sus propios criterios valorativos a añadir a los establecidos en el apartado anterior.

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Así pues, se prevé que las comunidades autónomas puedan añadir cri-terios valorativos, pero que sólo podrán representar 5 puntos, en compara-ción con los 20 que regula el Estado. Por lo tanto, no se ignora totalmente la capacidad de intervención normativa de las comunidades autónomas, pero se delimita de tal manera que su autonomía política se resiente.

Igualmente, en el Real Decreto 987/2008, de 13 de junio, por el que se establecen las bases reguladoras de subvenciones a proyectos de mejora de la gestión del medio ambiente de las explotaciones porcinas, adoptado bajo el título del artículo 149.1.23 CE, se prevé que las comunidades autó-nomas puedan añadir criterios de valoración, hasta un máximo de 5 puntos, de un total de 20 correspondientes a los criterios establecidos por el Esta-do. Por otra parte, se respetan las competencias de gestión autonómicas y se prevé la territorialización de los fondos.

En el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, por el que se aprueba el Plan estatal 20052008 para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda, la regulación alcanza un grado de detalle muy elevado. A la vez, se prevé cierta intervención de las comunidades autónomas en la fijación de los precios (art. 6). Con respecto al cálculo de los ingresos familiares, se admite también que las comunidades autónomas incluyan elementos de ponderación, de acuerdo con los parámetros fijados por el Real Decreto (art. 7). A pesar de reconocer la competencia autonómica de gestión, respe-tando el marco estatal establecido, se deja poco espacio para una regula-ción autonómica en desarrollo de una política propia en materia de vivien-da. La eventual regulación autonómica queda limitada a complementar puntualmente lo establecido por el Real Decreto. Se prevé la firma de con-venios de colaboración para la aplicación y desarrollo del Plan estatal 2005-2008.

En general, el análisis empírico confirma la tendencia del Estado a re-gular exhaustivamente las condiciones esenciales de otorgamiento. Ahora bien, los títulos horizontales o la competencia para dictar la legislación básica no dan cobertura a una regulación completa de las mismas, porque entonces la competencia exclusiva o de desarrollo legislativo que pueda corresponder a las comunidades autónomas quedaría vacía de contenido. En los tres últimos casos, se reconoce capacidad normativa a las comuni-dades autónomas, si bien de forma limitada. De todos modos, no hace falta que expresamente se habilite a las comunidades autónomas para desarro-llar la legislación básica estatal, sino que es una competencia que éstas ya tienen. En tanto que titulares de una competencia de desarrollo legislativo,

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debería garantizarse que las comunidades autónomas puedan no sólo pre-cisar la normativa estatal, sino innovar de acuerdo con las necesidades y características propias.

No en vano la práctica estatal se ampara en una jurisprudencia consti-tucional muy flexible que ha admitido una regulación estatal exhaustiva sobre todos los elementos que se incluyen en la categoría de «condiciones esenciales».73 Por lo tanto, puede ser que efectivamente se territorialicen los fondos y la gestión, pero que el Estado ocupe todo el ámbito normativo, ignorando las competencias normativas autonómicas, o, en el peor de los casos, que no se territorialice a ningún nivel, como examinaremos a conti-nuación.

3 · Gestión y territorialización

Las excepciones que justifican la no territorialización fueron estableci-das jurisprudencialmente, y después reproducidas en el artículo 86.1 LGP. Su formulación es muy general, aunque en ocasiones, tal y como se ha mostrado, el TC ha restringido su invocación por parte del Estado. Por ejemplo, el argumento de la igualdad de posibilidades de obtención y la no superación de la cuantía máxima no se consideró suficiente para justificar la centralización de la gestión de becas para el estudio (STC 188/2001), becas de educación especial (STC 212/2005) o ayudas al diseño industrial (STC 186/1999). En cualquier caso, la formulación vaga de estos criterios, que otorgan una amplia flexibilidad al Estado, contribuye a una situación de falta de seguridad jurídica.

Además, el TC no exige que, en todo caso, se justifique expresamente la no territorialización, sino que considera suficiente que pueda «deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido» de la medida de que se trate. Por lo tanto, en muchas ocasiones en que las subvenciones no se territorializan, el Estado no ofrece ningún tipo de justificación o simplemente reproduce los criterios del artículo 86 LGP. En otras, el Estado reconoce cierta capa-cidad de intervención a las comunidades autónomas, pero centraliza la ma-yor parte de los actos de gestión sin justificarlo, como si el reconocimiento de cierta participación autonómica fuera suficiente para respetar el orden

73 En este sentido se pronuncia Carrasco Durán en «Repercusión de los Estatutos de Autono-mía...», op. cit., p. 17.

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competencial. Por último, también se mostrará cómo el ejercicio de funcio-nes de gestión y la territorialización de los fondos se condicionan en oca-siones a la firma de convenios de colaboración, poniendo en riesgo el prin-cipio de indisponibilidad de las competencias propias.

a · La deficiente justificación de la no territorialización

a.1 · Invocación genérica de las circunstancias excepcionales

El análisis empírico demuestra que en la mayor parte de los casos ana-lizados el Estado no justifica de manera expresa la falta de territorializa-ción. Por otra parte, cuando efectivamente se justifica de manera expresa, la tendencia es invocar de manera general las circunstancias excepcionales previstas por la jurisprudencia constitucional y el artículo 86.1 LGP.

Por ejemplo, la Orden APA/3181/2007, de 30 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a las organizaciones y asociaciones de criadores para la conservación, mejora y fomento de las razas puras de ganado de producción, reproduce en la ex-posición de motivos la fórmula jurisprudencial que incluye los tres moti-vos que justifican la centralización:

Para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, así como la aplicación homogénea de la normativa zootécnica, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fon-dos estatales dedicados al sector, se mantiene por la Administración gene-ral del Estado la gestión centralizada de los fondos que se destinan a las subvencionas contempladas en la presente orden (cursiva propia).

La instrucción de los expedientes se atribuye a la Dirección General de Ganadería del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; la evalua-ción de las solicitudes, a un órgano colegiado que se regula en la misma Orden; y la resolución, pago y pagos anticipados también corresponden al Ministerio. La única participación autonómica se materializa en la inclu-sión de dos vocales de las comunidades autónomas en el órgano colegiado que debe valorar las solicitudes y realizar la propuesta de resolución.

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Así pues, esta Orden atribuye la gestión a órganos estatales, pero para justificarlo se limita a hacer una invocación genérica de los motivos que justifican la excepción a la gestión descentralizada, sin concretar cómo se materializan en este caso concreto. La garantía de trato igual podría vin-cularse al hecho de que los beneficiarios se definen como de ámbito su-praautonómico. Ahora bien, la atribución de carácter supraautonómico a los destinatarios no puede ser una vía para subvertir las competencias autonómicas. Con respecto a evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos, se dice en la exposición de motivos que estas subvenciones se ajustan a lo dispuesto por el derecho comunitario, de manera que hay que respetar el establecimiento de cantidades absolutas o porcentajes máxi-mos con respecto a ayudas estatales al sector agrario. Pero este límite proveniente del derecho comunitario tampoco puede justificar automáti-camente la centralización. En estos casos, pueden existir otras fórmulas que permitirían territorializar las ayudas y a la vez evitar que se sobrepa-se la cuantía global máxima.

Otros ejemplos de ayudas en materia de agricultura en las que el Es-tado se limita a la invocación genérica de los supuestos que habilitan para la gestión centralizada son: Orden APA/925/2007, de 3 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para planes de asistencia técnica en los sectores agroalimentarios, contempladas en el Reglamento (CE) 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de «minimis»; Orden APA/2260/2007, de 23 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de ayudas a los armadores o propietarios de barcos españoles que pescan en la costera de la anchoa, por la paralización de su actividad (parcialmente financiados con fondos comunitarios – Fondo europeo de pesca).

En materia de asistencia social, el Estado tiende a justificar la centra-lización sobre la base de la garantía de la igualdad entre los posibles destinatarios; por ejemplo, la Orden TAS/668/2007, de 14 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad. Como se ha co-mentado con anterioridad, se invoca al artículo 149.1.1 CE como título competencial y se reclama la gestión centralizada con la finalidad de «ga-rantizar la igualdad de los posibles destinatarios en todo el territorio

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nacional».74 En concreto, respecto de la centralización de la gestión, se hace referencia a las STC 95/1986 y STC 146/1986. Hay que recordar, no obstante, que la STC 95/1986, que resolvía un conflicto positivo de com-petencias en materia de agricultura, a pesar de admitir la posibilidad de gestión centralizada para garantizar la igualdad, también sostuvo que el Estado no podía asumir todos los actos de gestión, de manera que se anu-lara la capacidad de actuación de la comunidad autónoma. Por otra parte, la STC 146/1986 efectivamente hace referencia a la materia de asistencia social. El TC constata que, en principio, la gestión tiene que corresponder a las comunidades autónomas, pero que la garantía de la igualdad entre los destinatarios puede justificar la centralización de la gestión, cuando ésta sea imprescindible.

En el caso de la Orden examinada, la ordenación, instrucción y resolu-ción se atribuyen a órganos de la administración del Estado. Ahora bien, la necesidad de garantizar la igualdad entre los posibles destinatarios no jus-tifica automáticamente la centralización de la gestión, como ha establecido el TC en las sentencias examinadas sobre programas de becas.75

En la Orden TAS/1051/2007, de 18 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, la centralización de la gestión se justifica con la misma invocación al principio de igualdad.

A pesar de que el análisis empírico demuestra que en la mayor parte de los casos la justificación se realiza a través de una invocación general de los supuestos previstos jurisprudencialmente, en algunas ocasiones el Es-tado realiza un mayor esfuerzo de justificación, teniendo en cuenta las ca-

74 Textualmente, en la exposición de motivos se establece: «Es imprescindible, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 146/1986, de 25 de noviembre, que recoge la doctrina de la Sentencia 95/1986, realizar la gestión centralizada con objeto de garantizar la igualdad de los posibles destinatarios en todo el territorio nacional [...] Es responsabilidad del Estado res-paldar a las entidades que operan en este ámbito desde una perspectiva organizativa o institucio-nal, para de este modo fomentar o potenciar la posterior actividad de protección social que han de desarrollar, lo que es plenamente respetuoso con el orden constitucional de competencias, ya que la intervención estatal se justifica por la necesidad de garantizar la igualdad plena en el reparto de las ayudas de que se trata entre todas las organizaciones sociales, cualquiera que sea el territorio en que se localicen sus sedes o realicen sus actuaciones.» (cursiva propia).

75 Está pendiente la resolución de un conflicto positivo de competencia en relación con una con-vocatoria anterior de estas subvenciones.

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racterísticas de la ayuda. Por ejemplo, el 16 de octubre de 2007 se dictaron dos resoluciones76 adoptadas en el marco de la Orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización durante el periodo 20072013. En esta Orden, la centralización se justifica para garantizar la efectividad de las ayudas, y este motivo se concreta haciendo referencia al supuesto de hecho específico. En primer lugar, se indica que no se puede establecer a priori un esquema de distribución territorial del gasto porque esta distribución tiene que basarse en una previsión de demanda de ayudas que se desconoce y que procede de zonas que no están determinadas con carácter general, con excepción de aquéllas en las que se reiteran actuacio-nes por imperativo de la gravedad de los ajustes que han sido necesarios. A continuación, en la exposición de motivos, se establece:

En efecto la gestión centralizada se justifica por la necesidad de: a) armo-nizar las actuaciones de apoyo a la reindustrialización a cargo del Ministe-rio de Industria, Turismo y Comercio, en todas las zonas afectadas por el ajuste o reestructuración de las empresas; b) determinar, aplicar y coordi-nar los criterios de selección, evaluación, seguimiento y tramitación con otras entidades susceptibles de recibir ayudas en las diversas zonas afecta-das del territorio español, al objeto de evitar posibles agravios comparati-vos; c) hacer posible la compensación de ayudas con otros programas del Departamento; d) potenciar las actuaciones que presentan un carácter de dinamización tecnológica y un notable grado de relación interterritorial, y e) facilitar la corrección de los desequilibrios económicos y sociales de las comarcas afectadas por la reindustrialización de forma compensada para que en todas ellas las actuaciones tengan efectos equivalentes.Por otra parte, la diversidad existente en la ubicación geográfica de las zonas beneficiarias, así como la imposibilidad de prever los nuevos proce-sos de adaptación y ajuste en las empresas, son circunstancias que reco-miendan asimismo la distribución y gestión de las ayudas por un órgano de la Administración general del Estado para garantizar el acceso a las mis-mas en condiciones de igualdad garantizando el principio de equivalencia.

76 Resolución de la Secretaría General de Industria (BOE 23/10/2007), sobre ayudas para actua-ciones de reindustrialización en zonas afectadas por procesos de deslocalización de los sectores textil y de la confección, calzado, juguete, mueble, curtido y marroquinería, y la Resolución de la Secretaría General de Industria (BOE 24/10/2007), sobre ayudas para actuaciones de reindus-trialización.

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A pesar del mayor esfuerzo de justificación, no es suficiente para justi-ficar la total centralización de la gestión. La propia regulación estatal de la finalidad, condiciones y criterios de evaluación, en ejercicio de la compe-tencia de legislación básica, puede dar respuesta a estas preocupaciones. En este sentido, mientras que en la exposición de motivos se hace referen-cia a la dificultad de identificar a priori las zonas deprimidas como ele-mento que dificulta la territorialización, en la misma convocatoria se esta-blecen los criterios de identificación (art. 3). Asimismo, el establecimiento de técnicas de información y colaboración dentro de la propia Administra-ción del Estado y entre el Estado y las administraciones autonómicas po-dría contribuir a superar los obstáculos detectados y a la vez respetar la autonomía política de las comunidades autónomas. En este sentido, en la misma exposición de motivos se prevé la posibilidad de firmar conve-nios de colaboración para la cooperación con administraciones autonómi-cas y locales para el «perfeccionamiento» de la gestión, ya que estas admi-nistraciones tienen un conocimiento más preciso del tejido industrial en su ámbito territorial, y pueden aportar más detalles sobre el destino de las subvenciones. El condicionamiento de la gestión a la firma de convenios de colaboración se analizará más adelante.

En contadas ocasiones, se puede considerar que el Estado justifica adecuadamente la necesidad de centralizar la gestión. En la Orden APA/2041/2007, de 3 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas al desarrollo tecnológico pesquero y acuícola, se alega la necesidad de garantizar las mismas posibilidades de obtención a todos los potenciales destinatarios en todo el territorio nacional. En este caso, esta alegación se puede considerar justificada porque se concede una única subvención por cada una de las líneas de ayuda que se establecen. Por lo tanto, no es posible la distribución territorial de los fondos entre las comu-nidades autónomas y una gestión descentralizada por parte de éstas.

a.2 · Beneficiarios y actividades de ámbito estatal

El análisis empírico muestra cómo el Estado tiende a justificar la cen-tralización de la gestión sobre la base del carácter supraautonómico de los beneficiarios o de la actividad desarrollada. Se observa cómo, en la convo-catoria, se definen los beneficiarios como de ámbito estatal o se exige que la actividad tenga carácter supraautonómico, sin que esta condición se de-

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rive necesariamente de la naturaleza de la actividad subvencionada. De esta manera, en la práctica, el Estado desarrolla políticas propias a través de las subvenciones en áreas de competencia autonómica simplemente atribuyendo carácter supraautonómico a los destinatarios o a la actividad. Ahora bien, tal como ha establecido el TC, no se puede admitir que la atri-bución previa a los beneficiarios de ámbito supraautonómico sea un meca-nismo válido para sustraer la gestión a las comunidades autónomas en ma-terias de su competencia cuando la finalidad de la ayuda no lo justifica.

Por ejemplo, en materia de agricultura el Estado recurre a esta técnica para centralizar la gestión, como en la Orden APA/645/2007, de 2 de marzo, por la que se convocan para el ejercicio de 2007 las ayudas destinadas a la innovación tecnológica en el medio rural, dictada en el marco de la Orden APA/1921/2006, de 2 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la innovación tecnológica en el medio rural. En la exposición de motivos de esta última, se establece de manera expresa que la necesidad de la gestión a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se fundamenta en que «la estructura y naturaleza jurídica» de los beneficiarios es de ámbito estatal. Se especifica que se trata de entidades sin ánimo de lucro que no están re-gionalizadas, de manera que las actuaciones de aplicación de tecnologías que se contemplan son de ámbito estatal. Acto seguido se reproducen los motivos comunes basados en la efectividad y la garantía de las mismas posibilidades de obtención en todo el territorio nacional. Correlativamente, en la definición de los beneficiarios en el artículo 2, se exige que sean enti-dades de ámbito estatal.

También en la exposición de motivos de la Orden APA/925/2007, de 3 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para planes de asistencia técnica en los sectores agroalimentarios, contempladas en el Reglamento (CE) 1998/2006, de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de «minimis», se especifica que las ayudas están destinadas a entidades o asociaciones cuyo ámbito de representación se extiende a la totalidad del territorio del Estado, y a continuación se reclama la gestión y resolución por parte del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para garantizar la plena efectividad y la igual posibilidad de obtención y disfrute. El artículo 2 requiere que los beneficiarios sean entidades cuyo ámbito de actuación se extienda a todo el territorio nacional.

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La Orden APA/1899/2007, de 23 de mayo, por la que se publica para el ejercicio de 2007 la convocatoria de subvenciones destinadas a la promoción de las mujeres del medio rural, se remite a la Orden APA/1899/2006, de 6 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones destinadas a la promoción de las mujeres en el medio rural. En la exposición de motivos se justifica la gestión directa y centralizada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por ser los beneficiarios entidades de ámbito estatal que además presenten pro-yectos de actuación que puedan afectar a varias comunidades autónomas al mismo tiempo. Se añade también la garantía de las mismas posibilidades de obtención en todo el territorio nacional.

En el ámbito de la asistencia social, como se ha indicado con anteriori-dad, la Orden TAS/668/2007, de 14 de marzo, por la cual se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, se justifica la centralización alegando la garantía de la igualdad de todos los destinatarios.77 Se exige que las entida-des y organizaciones solicitantes tengan implantación estatal, de acuerdo con sus estatutos (art. 3).

Ahora bien, tanto la agricultura como los servicios sociales son compe-tencias exclusivas autonómicas. No se puede deducir de la naturaleza de estas ayudas la necesidad de que la actividad subvencionada se desarrolle en ámbito estatal. En cualquier caso, incluso si se quisiera introducir esta exigencia, eso no justifica automáticamente la centralización de la gestión. El Estado podría establecer el punto de conexión con la comunidad autó-noma, como por ejemplo el domicilio social de las entidades potencial-mente beneficiarias, dejando que los órganos autonómicos se ocupen de la gestión.

Con carácter general se exige que las entidades sean de ámbito estatal o que su actividad se extienda al territorio del Estado, sin concretar si se ha de extender a todas las comunidades autónomas, a más de la mitad o a

77 En concreto, se declara: «Es responsabilidad del Estado respaldar a las entidades que operan en este ámbito [estatal] desde una perspectiva organizativa o institucional, para de este modo fo-mentar o potenciar la posterior actividad de protección social que han de desarrollar, lo que es plenamente respetuoso con el orden constitucional de competencias, ya que la intervención es-tatal se justifica por la necesidad de garantizar la igualdad plena en el reparto de las ayudas de que se trata entre todas las organizaciones sociales, cualquiera que sea el territorio en que se localicen sus sedes o realicen sus actuaciones».

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más de una. En ocasiones, el ámbito supraautonómico se define indicando que la actividad se ha de extender a un número mínimo de comunidades autónomas. Por ejemplo, en la de Orden MAM/2493/2007, de 1 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones no gubernamentales para gastos de funcionamiento, se requiere que las entidades beneficiarias tengan ámbito de ac-tuación estatal y actividad acreditada en como mínimo cinco comunidades autónomas, ejercida de forma regular e ininterrumpida en los dos años inmediatamente anteriores (art. 2.d).

En conclusión, del análisis de la práctica estatal se puede constatar cómo el Estado recurre a la definición de los potenciales beneficiarios o la actividad como de ámbito estatal para justificar la centralización de la gestión, privando a las comunidades autónomas de sus competencias. Ahora bien, esta forma de argumentación es tautológica: la gestión co-rresponde al Estado porque el ámbito de actuación se define previamen-te como estatal. En primer lugar, en muchas ocasiones la extensión al ámbito estatal no viene exigida por la naturaleza de la subvención. En segundo lugar, aun si se considera adecuado introducir esta exigencia, ello no justifica automáticamente la gestión estatal. Tal como ha estable-cido el TC, el alcance supraautonómico de la actividad no permite des-plazar la titularidad de la competencia controvertida. Aunque la activi-dad se desarrolle en más de una comunidad autónoma, se podrían gestionar las ayudas de manera descentralizada, en función del punto de conexión que decida establecer el Es tado. Sólo en caso de que la actua-ción pública no sea susceptible de fraccionamiento, y no se pueda recu-rrir a mecanismos de cooperación y coordinación, estaría justificada la centralización.

b · El grado de centralización de la gestión

Cuando el Estado considera que está justificada la no territorialización de los fondos, tiende a asumir toda la gestión de las ayudas. Ahora bien, tal como ha indicado el TC, incluso cuando la falta de territorialización esté justificada, ello no quiere decir que automáticamente el Estado pueda asu-mir todos los actos de gestión. En la medida de lo posible, hay que garan-tizar la participación de las comunidades autónomas en la tramitación de las ayudas.

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A continuación se incluyen un conjunto de ayudas en las que no se te-rritorializan los fondos y el Estado asume funciones de gestión, aunque se contempla la participación de las comunidades autónomas durante la tra-mitación. Así, se prevé que las comunidades autónomas puedan hacer de «ventanilla» para la recepción de las solicitudes o que intervengan, en ma-yor o menor grado, en la comprobación de los requisitos o la composición de los jurados responsables de la propuesta de concesión, aunque la reso-lución se atribuya a órganos del Estado.

Es común que se contemple la función de «ventanilla» de los órganos autonómicos, ya sea estableciéndolo expresamente, o simplemente con re-ferencia al artículo 38.4 de la Ley 30/1992, que en su apartado b) se refiere a las administraciones de las comunidades autónomas como lugar de entre-ga de solicitudes por parte de los ciudadanos. Por ejemplo, la Orden APA/1347/2007, de 20 de abril, por la que se convoca para el año 2007 la concesión de ayudas destinadas al fomento de actividades de formación profesional náuticopesquera, establece que las solicitudes se podrán pre-sentar en la Secretaría General de Pesca Marítima o a cualquiera de los lugares previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992 (art. 2.1). No se prevé ninguna otra participación de las comunidades autónomas.

También en la Orden ECI/805/2008, de 11 de marzo, por la que se convocan subvenciones a entidades privadas sin finalidad de lucro para la realización de actividades de compensación de desigualdades en educación durante el curso escolar 20082009, se incluye la mención al artículo 38.4 de la Ley 30/1992. En este caso, se prevé además la participación de dos representantes de las administraciones educativas de las comunidades autónomas en el jurado al que corresponde emitir la propuesta de conce-sión de las ayudas. El resto de actos de gestión corresponden a órganos del Ministerio de Educación y Ciencia.

Con anterioridad nos hemos referido a la Orden ITC/4430/2004, de 27 de diciembre, por la que se establecen las bases del programa de becas «Turismo de España» de estudio, investigación y prácticas en materias turísticas para españoles y extranjeros. En la exposición de motivos se hace referencia expresa a la necesidad de dar cumplimiento a la STC 175/1995 y por lo tanto a desarrollar este programa de becas en colabora-ción con las comunidades autónomas.78 Como hemos visto, el TC declaró

78 «Este programa de formación, continuación de dos anteriores programas de becas «Turismo de España» 1993-1995 y 1997-2004 y de otros anteriores llevados a cabo por la Administración

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vulnerado el orden competencial porque el artículo 149.1.3 CE no podía justificar la exclusión de las comunidades autónomas en una materia de su competencia, como es el turismo. A su vez, el TC admitía que en la medida en que las becas tenían como destinatarios a estudiantes extranjeros, había que mantener cierta unidad tanto en la convocatoria como en la posterior gestión de las ayudas. Finalmente añadía que, en todo caso, nada impedía que el Estado estableciera ex ante, a través de diferentes técnicas de coope-ración, o incluso de cofinanciación, canales participativos de las diferentes comunidades autónomas con competencia sobre la materia.

Con respecto a la Orden analizada ahora, hay que tener en cuenta que los destinatarios no son sólo estudiantes extranjeros, sino también espa-ñoles. No obstante, la ordenación e instrucción del procedimiento se atri-buyen con carácter general a la Secretaría de Estado de Turismo y Co-mercio, con la colaboración que se especifica en la propia convocatoria de las direcciones generales de Turismo de las comunidades autónomas.

La colaboración de las comunidades autónomas se concreta de la ma-nera siguiente: las solicitudes de españoles (excepto una modalidad) se presentarán en las consejerías de Turismo de las comunidades autónomas. El modelo de solicitud, sin embargo, le corresponde establecerlo al Estado. Las becas presentadas en las comunidades autónomas se tramitarán en dos fases sucesivas. En la primera fase serán objeto de evaluación por las co-munidades autónomas, que comprobarán el cumplimiento de los requisitos de fondo y forma. Las solicitudes admitidas se remitirán a la Secretaría General de Turismo. La segunda fase está a cargo de un jurado, nombrado por el secretario de Estado de Turismo y Comercio, y constituido por cua-tro representantes de las comunidades autónomas, elegidos rotativamente cada año; dos representantes de la Secretaría General de Turismo (presi-dente y secretario) y dos representantes del ámbito académico o profesio-nal de reconocido prestigio en el sector turístico. El jurado formulará una propuesta de concesión. La adjudicación definitiva corresponderá a la Se-cretaría de Estado, Turismo y Comercio. El pago, los pagos a cuenta y el control se atribuyen a órganos del Estado.

Por lo tanto, las comunidades autónomas se limitan a hacer de venta-nilla (para la recepción de las solicitudes sólo de los españoles), comprue-

general del Estado, se realizará con la colaboración de las comunidades autónomas, en cumpli-miento de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de diciembre de 1995, de acuerdo con los criterios que se establecen a continuación.»

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ban el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Orden, y partici-pan de manera rotatoria en el jurado que hace la propuesta de concesión.79 Así pues, no se territorializan las ayudas y el Estado regula el procedi-miento de tramitación, atribuyendo la mayor parte de los actos de gestión a órganos de la Administración general del Estado. A pesar de la voluntad declarada de dar cumplimiento a la sentencia del TC, sólo se prevén for-mas muy limitadas de participación en la gestión por parte de las comuni-dades autónomas.

También en materia de turismo, en la Resolución de 29 de junio de la Secretaría General de Turismo, por la que se procede a la convocatoria para el año 2007 de la línea de ayudas para actividades complementarias a los planes de excelencia/dinamización y dinamización de producto turístico correspondiente a la iniciativa de modernización de destinos turísticos maduros, se prevé que las solicitudes se presenten ante el órgano auto-nómico competente en materia de turismo. Las comunidades autónomas elaborarán un informe de valoración sobre las solicitudes, que remitirán junto con éstas a la Secretaría General de Turismo, órgano al que corres-ponde la resolución final.

Ya nos hemos referido con anterioridad a la Orden TAS/1051/2007, de 18 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales a cargo de la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. En términos generales, esta Orden regula todo el proceso de tramitación de las solicitudes y atri-buye la gestión a órganos del Estado. La exposición de motivos prevé que por respeto a la cooperación interinstitucional y a las competencias que en esta materia corresponden a cada administración, así como también por razones de eficacia, las comunidades autónomas serán consultadas en la elaboración de la convocatoria y se solicitará su colaboración en la valo-ración de los programas presentados y el seguimiento de los que sean subvencionados.

Esta colaboración se limita, en el caso de la valoración, a la emisión de un informe sobre los criterios objetivos de valoración de cada uno de los programas por parte de las comunidades autónomas en las cuales se desa-rrolle la actividad para la que se solicita la subvención (art. 8). No obstante,

79 Con respecto a las becas para extranjeros, las comunidades autónomas sólo participarán en la composición del jurado.

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este informe no tiene carácter vinculante. También se prevé una consulta previa a las comunidades autónomas antes de que el Estado resuelva (art. 10.3). Con respecto al seguimiento de los programas subvencionados (art. 16), en primer lugar se establece que las entidades beneficiarias se someterán a las actuaciones de comprobación, seguimiento y evaluación que determine la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familia y Dis-capacidad. Acto seguido se prevé que los beneficiarios también «se some-terán a las actuaciones de comprobación que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios». En el si-guiente párrafo se especifica que la Dirección General de Inclusión Social llevará a cabo las competencias de control, seguimiento y evaluación, y tan sólo se prevé que lo haga en colaboración con los órganos directivos com-petentes de las comunidades autónomas. En la medida en que se trata de una competencia exclusiva autonómica, esta participación, materializada en un informe de evaluación, la consulta previa a la resolución y la colabo-ración en el seguimiento, es claramente insuficiente.80

Por último, se ha observado que en ocasiones, los actos de gestión se atribuyen correctamente a las comunidades autónomas, pero sin territo-rializar previamente los fondos. Las comunidades autónomas tienen atri-buida la recepción, comprobación y resolución de las solicitudes, pero el Estado interviene durante el proceso de tramitación para establecer el lí-mite máximo de las ayudas a partir de la información proporcionada por las comunidades autónomas. La distribución de los fondos se produce sólo después de la resolución de las solicitudes. A pesar de la falta de territorialización previa de los fondos, puede ser una técnica adecuada para garantizar que no se supere la cuantía máxima y a la vez respetar la gestión descentralizada.

La exposición de motivos del Real Decreto 1517/2007, de 16 de noviembre, por el que se establece un régimen temporal de ayudas en el sector pesquero para el mantenimiento de la competitividad de la activi

80 En concreto, la Generalitat de Catalunya ostenta competencia exclusiva en materia de servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias (art. 166 EAC), y ha interpuesto un conflicto positivo de competencia contra esta Orden (nº 6893-2007, BOE 10.08.07). La Orden analizada reproduce lo establecido en la Orden TAS/892/2006, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado social con cargo a la asignación tributaria del IRPF, que cen-traliza la gestión con los mismos argumentos y también ha sido objeto de un conflicto positivo de competencia.

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dad pesquera, acogidas al régimen de «minimis», pone de manifiesto que esta ayuda tiene que respetar el límite máximo a las ayudas estatales esta-blecidas por la normativa europea. Se reconoce que la gestión, y en concre-to la concesión, corresponden a las comunidades autónomas, y por eso es necesario el establecimiento de instrumentos de coordinación y coopera-ción entre el MAP, las comunidades autónomas y las diversas asociaciones del sector pesquero para resolver adecuadamente las solicitudes, ajustán-dolas al límite común de gasóleo subvencionable y conseguir una gestión más eficaz. En este caso, la necesidad de no superar el límite máximo no lleva directamente a denegar la territorialización, sino al establecimiento de un mecanismo de intervención del Estado en el proceso de tramitación. Así, las solicitudes se presentarán al órgano competente de la comunidad autónoma en la que esté domiciliada fiscalmente la empresa. El artículo 4.5 establece que a los efectos de la determinación del límite máximo de ayuda por beneficiario, los órganos competentes de las comunidades autónomas, analizadas las solicitudes y la documentación adjunta para comprobar la concurrencia de los requisitos establecidos, remitirán a la Secretaría Gene-ral de Pesca Marítima del MAP la relación de solicitudes, indicando el volumen de consumo de gasóleo justificado, así como su cuantía agregada a nivel autonómico, las ayudas de «minimis» otorgadas por la comunidad autónoma al beneficiario y la cuantía agregada a nivel autonómico. A con-tinuación, se establece que recibidas por el Ministerio las relaciones de beneficiarios, se procederá a determinar el límite común subvencionable para los beneficiarios y a remitir esta información a los órganos autonómi-cos competentes, para que puedan resolver las solicitudes ajustándose al límite establecido (art. 6). Finalmente, el MAP procederá a la territorializa-ción del crédito existente para el cumplimiento de las obligaciones recono-cidas en la concesión de estas ayudas, de conformidad con lo establecido por el artículo 86 LGP (art. 8).

Por lo tanto, la recepción, comprobación y resolución de las solicitudes corresponde a los órganos competentes de las comunidades autónomas, pero el Estado interviene en el procedimiento para la fijación del límite común, a partir del cual resolverán las comunidades autónomas. La territo-rialización de los fondos sólo se producirá una vez determinado el límite común y resuelta la concesión de las solicitudes. Por lo tanto, no hay una efectiva distribución previa de los fondos, sino una transferencia para ha-cer frente al pago de las solicitudes concedidas, de acuerdo con el límite establecido por el Estado.

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Un caso similar es el del Real Decreto 228/2008, de 15 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1359/2006, de 15 de diciembre, por el que se regula la concesión de ayudas para la renovación del parque nacional de maquinaria agrícola. La gestión corresponde a las comunidades autónomas por cuanto se establece que las solicitudes se dirigirán al órgano autonómico competente, que será también el competente para resolver. Ahora bien, los fondos no se territorializan y se ponen a disposición de las comunidades autónomas ex ante. El artículo 9 regula la transferencia de fondo a las comunidades autónomas. Se establece que el Ministerio trans-ferirá las cantidades que correspondan para realizar el pago de las subven-ciones y que la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural fijará los criterios objetivos de distribución de estas subvenciones, tenien-do en cuenta, en su caso, las unidades susceptibles de desguace inscritas en el Registro Oficial de Maquinaria Agrícola y la información que tramiten las comunidades autónomas al Ministerio sobre las solicitudes presenta-das. Esta información debe contener la relación de los solicitantes con la puntuación obtenida, los datos identificativos de cada uno de ellos, de su explotación, del tractor que se abandonará y de las nuevas máquinas, así como el importe de ayuda correspondiente, de acuerdo con los criterios del Real Decreto. Así pues, la distribución de los fondos se realiza a partir de la información aportada, incluyendo la valoración de las solicitudes.

c · El condicionamiento a través de convenios de colaboración

Finalmente, se incluyen medidas de fomento en las que tanto la reali-zación de actos de gestión como la territorialización de los fondos se con-dicionan a la firma de un convenio de colaboración.

La Orden ECI/2128/2007, de 18 de junio, por la que se convocan becas al estudio de carácter general para el curso académico 20072008 para alumnos de niveles postobligatorios no universitarios y para universitarios que cursan estudios en su comunidad autónoma, condiciona el ejercicio de la gestión por parte de las comunidades autónomas a la firma del correspondiente convenio de colaboración.

En la exposición de motivos se prevé que, mientras no se modifique el Real Decreto 2298/1983 para dar cumplimiento a la doctrina de la STC 188/2001, se podrán celebrar convenios de colaboración con las comuni-dades autónomas para que éstas puedan realizar las funciones de tramita-

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ción, resolución, pago, inspección, verificación, control, y en su caso, reso-lución de los recursos correspondientes. Así pues, aunque en el año 2001 el TC había declarado inconstitucional la centralización de la gestión de be-cas y ayudas al estudio, en la fecha de aprobación de esta Orden, el 18 de junio de 2007, el Real Decreto de 1983 todavía no había sido modificado.81 Además, en lugar de garantizar la gestión descentralizada, se condiciona la misma a la firma de convenios de colaboración. En concreto, la disposición transitoria primera supedita la realización de los actos de gestión enumera-dos a la firma de un convenio de colaboración.82

Por otra parte, se prevé que la distribución de los fondos se haga con posterioridad a la resolución. Tal como se establece en el artículo 61, que no puede resultar afectado por el convenio, una vez adjudicadas las be-cas, la Dirección General de Cooperación Territorial y Alta Inspección efectuará las entregas que permitan la correspondiente provisión de fon-dos al Tesoro Público y a las comunidades autónomas firmantes del con-venio, que a su vez efectuarán el pago de las becas concedidas. Por lo tanto, no hay una efectiva territorialización previa, sino que la entrega de los fondos se produce una vez concedidas las becas, y previa firma del convenio.

La Generalitat de Catalunya suscribió un convenio de colaboración con el MEC para poder ejercer efectivamente sus competencias de ges-tión.83 En la exposición de motivos también se alude a la STC 188/2001, y a la necesidad de modificar el Real Decreto 2298/1983. En este convenio, se atribuye a los órganos autonómicos competentes las funciones de selec-ción, adjudicación provisional y definitiva, y pago de las becas y ayudas al estudio, así como de inspección, verificación, control y, en su caso, resolu-ción de los recursos administrativos que se puedan interponer. Con respec-to a la provisión de los fondos, se acuerda que se realice en dos plazos, y que una vez recibida la documentación sobre la adjudicación provisional,

81 Lo fue en diciembre de aquel mismo año, a través del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre.

82 Incluso en caso de que se firme el convenio, se excluye de la gestión por parte de las comunida-des autónomas la elaboración del listado de candidatos que permita conocer el importe al que ascienden las becas en cada nivel educativo, que corresponde elaborar a la Subdirección Gene-ral de Tratamiento de la Información, y que se remitirá a la Dirección General de Cooperación Territorial y Alta Inspección (art. 57).

83 EDU/370/2008, de 5 de febrero, por la que se da publicidad al convenio de colaboración firmado entre el Ministerio de Educación y Ciencia y la Generalitat de Catalunya para la gestión de las becas y ayudas al estudio correspondientes al curso académico 20072008.

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el MEC liquide a la Generalitat el importe que quede de las becas y ayudas que se tengan que conceder.

En definitiva, sólo las comunidades autónomas que suscriban el corres-pondiente convenio de colaboración podrán efectivamente ejercer sus competencias de gestión. Una cosa es que se condicione la distribución de los fondos, como ha admitido el TC en materias compartidas, y otra distin-ta es que se condicione el ejercicio de las competencias de gestión, que en todo caso corresponden a las comunidades autónomas.

En la Orden ITC/1797/2007, de 13 de junio, por la que se regulan las bases para la concesión de ayudas a la exploración e investigación geológicominera y a la mejora del medio ambiente, en relación a actividades mineras no energéticas, el Estado invoca los artículos 149.1.13 y 149.1.25 CE. No se justifica la falta de territorialización y se regula íntegramente el procedimiento de tramitación atribuyéndolo a órganos del Estado. Única-mente se prevé que las comunidades autónomas puedan hacer de ventani-lla, con cita del artículo 38.4 de la Ley 30/1992. Tan sólo al final, en el ar-tículo 18, se prevé que para la ejecución del régimen de ayudas regulado por esta Orden se podrán establecer convenios de colaboración con las comunidades autónomas que así lo acuerden. Por lo tanto, toda la gestión queda supeditada a la firma de un convenio de colaboración.

En ocasiones, se prevé la posibilidad de que las comunidades autóno-mas asuman tan sólo determinados actos de gestión a través de convenios de colaboración. El resto queda en manos de órganos del Estado. Por ejemplo, con anterioridad hemos hecho referencia a dos resoluciones, de 16 de octubre de 2007, adoptadas en el marco de la Orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización durante el periodo 20072013. En la disposición adicional primera se prevé la posibilidad de celebrar convenios de colaboración con las comunidades autónomas para la ejecución de las ayudas. Ahora bien, el convenio de colaboración no habilita a las comunidades autónomas a asumir toda la gestión, sino sólo los actos previstos en la propia Orden, como la posibi-lidad de elaborar un informe técnico para la evaluación de los proyectos o acciones para las cuales se solicita la ayuda (art. 12); o la posibilidad de realizar la valoración de las solicitudes (art. 14). Ahora bien, en todo caso, la convocatoria, instrucción y resolución de las ayudas está atribuida a órganos del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Hay que recor-dar que la industria es competencia exclusiva autonómica (art. 139.1

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EAC), y compartida en aquello que hace referencia a la planificación (art. 139.2 EAC). Por lo tanto, la gestión tendría que corresponder a las comu-nidades autónomas, previendo las fórmulas adecuadas para garantizar la efectividad de las ayudas.

Finalmente, para concluir con este apartado sobre la territorializa-ción, aunque el análisis de la práctica estatal muestra cómo el Estado tiende a centralizar la gestión sin territorializar los fondos, también he-mos podido detectar supuestos en los cuales se respetan las competencias de gestión de las comunidades autónomas. El Real Decreto 190/2007, de 9 de febrero, por el que se establecen las bases reguladoras de las ayudas de «minimis» destinadas a la implantación de sistemas de autocontrol en los mercados de ganado, se adopta al amparo del artículo 149.1.13 CE, pero el Estado no hace una regulación exhaustiva. Así, los requisitos que deberán cumplir los sistemas de autocontrol con el fin de poder acce-der a las ayudas se regulan como requisitos mínimos. Se establece que la autoridad competente sea el órgano correspondiente de la comunidad au-tónoma en la que se encuentre el mercado de ganado. Se prevé expresa-mente que la recepción de las solicitudes, tramitación y resolución, con-trol y pago de las ayudas corresponderá a la autoridad autonómica competente.

La financiación de la ayuda corresponderá al Ministerio de Agricul-tura, Pesca y Alimentación, con cargo a los presupuestos generales del Estado (art. 10). Con respecto a la distribución territorial de los créditos destinados a estas ayudas y consignados en los presupuestos generales, se indica que se realizará de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la LGP 47/2003. Este artículo establece que la distribución se hará a tra-vés de convenios de colaboración de acuerdo con criterios objetivos de distribución. Por lo tanto, la territorialización no se efectúa directamente en los presupuestos generales, que sería la opción óptima, sino que habrá que firmar los correspondientes convenios. Se impone a las comunidades autónomas un deber de información anual al MAP de los datos relativos a las ayudas concedidas el año anterior.

También en el Real Decreto 1724/2007, de 21 de diciembre, por el cual se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas al fomento de sistemas de producción de razas ganaderas autóctonas en regímenes extensivos, y en el Real Decreto 987/2008, de 13 de junio, por el cual se establecen las bases reguladoras de subvenciones a proyectos de mejora de la gestión del medio ambiente de las explotaciones

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porcinas, se respetan las competencias de gestión de las comunidades autónomas y se prevé la territorialización de las ayudas de acuerdo con lo establecido por el artículo 86 LGP. Aun así, como hemos visto ante-riormente, la regulación de las condiciones de otorgamiento puede con-siderarse exhaustiva. Hay que recordar que la territorialización de las ayudas es necesaria, pero no suficiente, para cumplir con el orden com-petencial: también hay que respetar la capacidad de desarrollo norma-tivo de las comunidades autónomas. Se observa cómo en ocasiones, a pesar de «descentralizar la gestión», el Estado tiende a «centralizar la regulación».

Finalmente, la Orden TAS/2769/2007, de 18 de septiembre, por la que se distribuyen territorialmente fondos adicionales para formación continua gestionados por las comunidades autónomas para el año 2007, ofrece un ejemplo de fijación de los criterios de distribución territorial de los fondos en la conferencia sectorial correspondiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86.2 LGP. En concreto, esta Orden da publici-dad a los criterios objetivos establecidos en la conferencia sectorial de asuntos laborales para la distribución de los fondos entre las comunida-des autónomas. El criterio adoptado es el número de trabajadores ocupa-dos de la encuesta de población activa de la media del cuarto trimestre de 2005 y los tres primeros trimestres de 2006, excluyendo a los trabajado-res del sector público. Además, se fijan las cantidades correspondientes para cada comunidad autónoma.

4 · La eficacia de las sentencias del Tribunal Constitucional

La falta de eficacia para el caso concreto de las sentencias del TC tam-bién tiene un impacto sobre la actividad subvencional del Estado. Como se ha indicado con anterioridad, en la resolución de los conflictos de compe-tencia sobre ayudas y subvenciones estatales, en general, el TC no declara la nulidad de los preceptos que estima inconstitucionales para evitar los perjuicios que se derivarían para los terceros beneficiarios. Como conse-cuencia, los efectos de estas sentencias son meramente declarativos y no imponen ninguna obligación concreta al Estado, más allá de los efectos pro futuro de la interpretación constitucional. En general, las sentencias se emiten varios años después de la interposición de los conflictos, cuando el ejercicio económico está cerrado y en muchas ocasiones la subvención ha

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dejado de tener efectos. La consecuencia es el escaso impacto de los pro-nunciamientos constitucionales sobre la práctica estatal.84

La posible interposición de un conflicto ante el TC, incluso en casos claros de vulneración de la jurisprudencia constitucional, no constituye un incentivo para el cumplimiento por parte del Estado. El otorgante sabe que no se declarará la nulidad de su actuación, y que en todo caso, la eventual declaración de inconstitucionalidad se producirá en un momento tan aleja-do en el tiempo que cualquier responsabilidad de tipo político quedaría diluida. Aun más, se observa en la práctica una falta de adecuación de la normativa estatal a la jurisprudencia constitucional durante largos periodos de tiempo, ignorando los efectos pro futuro de las decisiones del TC en estos procesos. En ocasiones se reproducen líneas de subvención declara-das inconstitucionales, con modificaciones parciales que no consiguen dar pleno cumplimiento a lo establecido por el TC.

Por ejemplo, la STC 188/2001 declaró inconstitucionales dos órdenes sobre becas y ayudas al estudio. El TC estableció que el Estado podía crear un sistema de becas y regularlo con carácter básico, pero tenía que respetar las competencias de gestión de las comunidades autónomas. Entre las ayu-das comentadas con anterioridad se encuentra la Orden ECI/2128/2007, de 18 de junio, por la que se convocan becas al estudio de carácter general para el curso académico 20072008, para alumnos de niveles postobligatorios no universitarios y para universitarios que cursan estudios en su comunidad autónoma. En la exposición de motivos se hace referencia a la necesidad de sustituir el Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por uno nuevo que regule las becas y ayudas al estudio de acuerdo con la doctrina establecida por la STC 188/2001. El hecho de que el Real Decreto 2298/1983, por el que se regulaba el sistema de becas y ayudas al estudio de carácter personalizado, todavía no hubiera sido modificado en fe-cha de 18 de junio de 2007, cuando se dictó esa Orden, pone de manifiesto la falta de acatamiento de la jurisprudencia constitucional.85 Recordemos que la posibilidad de realizar funciones de gestión por parte de las comuni-dades autónomas se condicionaba a la firma del correspondiente convenio

84 Pomed Sánchez, L. «La potestad subvencional...», op. cit., p. 55. 85 El Real Decreto 2298/1983 no fue objeto de impugnación directa, ni por lo tanto declarado in-

constitucional por la STC 188/200, sino que lo fueron dos órdenes del MEC sobre becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios durante los cursos 1994-1995, y 1997-1998, adoptadas en el marco de este Real Decreto. Ahora bien, la práctica estatal tiene que respetar la doctrina establecida por la jurisprudencia constitucional.

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de colaboración. Así pues, se recurre a los convenios de colaboración como régimen transitorio hasta que se apruebe la correspondiente normativa. Ahora bien, el ejercicio de competencias propias no puede quedar supedi-tado a la celebración de un convenio de colaboración.

En este mismo ámbito, la STC 212/2005 resolvió el conflicto positivo de competencias interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra la Orden del MEC de 1 de julio de 1996 por la que se convocaban ayudas de educación especial para el curso escolar 19961997. El TC declaró incons-titucional la gestión centralizada de estas ayudas. El mismo año en que el TC resolvió este conflicto, el Estado había dictado la Orden ECI/1457/2005, que, como en el caso anterior, preveía la celebración de convenios de cola-boración mientras no se sustituyera el Real Decreto de 1983. En la STC 212/2005, el Tribunal aludía a la aprobación de esta nueva Orden de forma positiva.86 Ahora bien, como hemos sostenido, las competencias autonómi-cas de gestión no deberían quedar condicionadas a la firma de un convenio, ni siquiera con carácter transitorio, sobre todo cuando dependía del propio Estado la aprobación del real decreto que definitivamente diera cumpli-miento a la doctrina constitucional establecida en el año 2001.

Finalmente, se ha aprobado el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizado. Este Real Decreto deroga el Real Decreto 2298/1983, para dar cum-plimiento a la doctrina constitucional con respecto a la gestión autonómica de las becas. En el preámbulo se pone de manifiesto un doble objetivo:

Se trata, por una parte, de lograr un sistema de becas y ayudas al estudio que garantice la igualdad en el acceso a las becas en todo el territorio, y, por otra, de dar cumplimiento a la jurisprudencia del Tribunal Constitu-cional en esta materia y concretamente a la recogida en las sentencias 188/2001, de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de julio, todo ello man-teniendo la eficacia y eficiencia del sistema.

86 STC 212/2005: «Importa destacar que a ello se encauza la hoy vigente convocatoria de ayudas para alumnos con necesidades educativas especiales (Orden ECI/1457/2005, de 16 de mayo), pues en su preámbulo se lee lo siguiente: «esta Orden y, únicamente, para el curso 2005-2006, prevé la posibilidad de celebrar convenios de colaboración con las comunidades autónomas a fin de que éstas puedan realizar las funciones de tramitación, resolución, pago, inspección, ve-rificación y control y, en su caso, resolución de los recursos correspondientes a las ayudas con-vocadas en la misma, en tanto se procede a la sustitución del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por un nuevo real decreto regulador de las becas y ayudas al estudio que recoja la doctrina establecida en la Sentencia 188/2001 del Tribunal Constitucional».

100

Se hace una regulación detallada de los requisitos económicos y acadé-micos, y se regulan también los pagos anticipados. Se establece el sistema de territorialización (art. 39 y 40). Con respecto a la gestión, se reconoce la competencia de los órganos autonómicos para la recepción, adjudicación y pago de las becas (art. 41 y 42). Ahora bien, de acuerdo con la disposición adicional cuarta, el traspaso del pleno ejercicio de las competencias a cada comunidad autónoma sólo se producirá a partir de la fecha que se establez-ca en el acuerdo de la comisión mixta que apruebe el traspaso de funciones, medios y servicios necesarios para la asunción de estas competencias. De manera que mientras no se apruebe este acuerdo, las referencias que los artículos 40, 41 y 42 realizan a las comunidades autónomas se deben en-tender realizadas al MEC. Por lo tanto, el efectivo ejercicio de las compe-tencias autonómicas de gestión se condiciona en este caso a la realización del traspaso en esta materia. Así pues, este sistema también plantea dudas de constitucionalidad, en la medida en que el TC ha declarado que no pue-de admitirse el ejercicio transitorio de competencias autonómicas por el Estado, a no ser que el traspaso sea necesario e imprescindible (STC 158/2004). Otros aspectos de la regulación también pueden plantear dudas de constitucionalidad.87

87 IEA. L’evolució de l’Estat autonòmic, 2007, Barcelona, 2008, p. 40.

IV

VALORACIÓN CRÍTICA DE LA PRÁCTICA ESTATAL Y LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

103

La línea de base es clara: la subvención no constituye un título compe-tencial autónomo y por lo tanto el ejercicio de la potestad de gasto a través de las subvenciones condicionadas debe respetar el orden competencial constitucionalmente establecido. Ahora bien, en la práctica, el Estado ha tendido a hacer un uso abusivo de su potestad de gasto a través de las me-didas de fomento. En efecto, la subvención se convierte en un instrumento de dirección política que permite al Estado interferir en ámbitos de compe-tencia autonómica. Al final, lo que está en juego es la autonomía política de las comunidades autónomas para la determinación de los propios objetivos políticos, sociales o económicos en materias de competencia propia. El problema de las subvenciones condicionadas es común al derecho compa-rado en los países de estructura federal, y en general se constata una ten-dencia a la centralización a través de este instrumento.88

El análisis desarrollado permite una valoración crítica tanto de la acti-vidad estatal como de la propia jurisprudencia constitucional, con el obje-tivo de formular propuestas racionalizadoras de los criterios jurispruden-ciales para garantizar que la actividad de fomento del Estado no subvierta el orden competencial. En este sentido, la reciente reforma estatutaria, que incorpora previsiones específicas sobre la distribución competencial en el ámbito de las subvenciones, podría propiciar una revisión de la jurispru-dencia constitucional, sobre todo en el sentido de hacerla más rigurosa.89

El análisis empírico de la práctica estatal pone de manifiesto que la ma-yor problemática se plantea en tres grandes ámbitos: el título competencial habilitante, y por lo tanto el fundamento constitucional de la actuación sub-vencional del Estado; el ejercicio de competencias legislativas, con el condi-cionamiento excesivo de las ayudas; y el ejercicio de competencias ejecuti-vas, con la penetración en la gestión y la ausencia de territorialización. Por

88 Carrasco Durán, M. «Repercusión de los Estatutos de Autonomía...», op. cit., pp. 5-8; Telford, H.; Graefe, P.; Banting K. Defining the Federal Government’s Role in Social Policy: The Spending Power and Other Instruments, IRPP Policy Matters, 2008.

89 Carrasco Durán en «Repercusión de los Estatutos de Autonomía...», op. cit., p. 32, sostiene que los Estatutos proporcionan sólidos argumentos para defender un cambio en el reparto de las facultades del Estado y las comunidades autónomas y que su entrada en vigor marca un momen-to propicio para que el TC corrija algunos excesos en el uso de la categoría de la legislación básica que ha permitido la extensión del poder estatal a la ordenación y ejecución de las medidas de fomento.

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último, hay que tener en cuenta otros factores que pueden contribuir a la falta de acatamiento de la jurisprudencia constitucional por parte del Estado, como el tiempo que el TC se demora en dictar una sentencia y los meros efectos pro futuro de una eventual declaración de inconstitucionalidad.

1 · La ausencia de título competencial habilitante y el abuso de los títulos horizontales

El análisis de la práctica subvencional estatal muestra cómo, en tér-minos generales, el Estado omite la invocación expresa de un título com-petencial habilitante, y cuando lo invoca, tiende a recurrir a títulos hori-zon tales. Esta práctica estatal resulta amparada por una jurisprudencia constitucional flexible que ha admitido un poder de gasto «universal» del Estado, es decir, desvinculado del reparto de materias entre el Estado y las comunidades autónomas. Ahora bien, el reparto de funciones continúa vi-gente y hay que respetarlo. El problema, pues, reside en identificar el título competencial adecuado para determinar las funciones correspondientes al Estado y a las comunidades autónomas.

a · La ausencia de título competencial específico

A la vez que el TC sostiene que la subvención no es un título compe-tencial autónomo, admite que el Estado pueda asignar fondos a cualquier finalidad, independientemente del reparto competencial de materias, sobre la base de su poder de gasto. La ambivalencia de la jurisprudencia consti-tucional en este punto es cercana a la inconsistencia.90 Incluso se admite el poder de otorgar subvenciones en materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas sin necesidad de alegar un título competencial propio. Ahora bien, en estos casos el Estado debería limitarse a la asigna-ción genérica de los fondos a una finalidad, en cumplimiento del primer supuesto previsto por la STC 13/1992 (FJ 8 a).

90 Fernández Farreres en «La subvención y el reparto...», op. cit., pp. 238-239, pone de manifiesto esta contradicción y su posición abiertamente crítica. Significa admitir que el Estado, sin ningún título competencial, pueda decidir sobre la orientación de las políticas autonómicas en la mate-ria subvencionada.

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No obstante, en la práctica, este primer supuesto no ha tenido ninguna virtualidad porque cuando el Estado otorga subvenciones sobre materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, lo hace invo-cando títulos competenciales horizontales. Así, no se limita a la asig nación genérica de los fondos a una finalidad, sino que regula también las condi-ciones de otorgamiento, con un grado de detalle elevado. Esta práctica estatal no ha encontrado grandes obstáculos en la jurisprudencia constitu-cional. El TC ha admitido una invocación amplia de títulos como el ar-tículo 149.1.13 CE, y en menor medida el artículo 149.1.1 CE, en mate-rias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, y por consiguiente, que el Estado regule no sólo la finalidad, sino también las condiciones de otorgamiento. Como consecuencia de la admisibilidad de la alegación de títulos horizontales sobre materias de competencia exclu-siva autonómica, la potestad de gasto permite al Estado intervenir en ma-terias sobre las que no tiene competencias reconocidas. Para preservar la autonomía política de las comunidades autónomas, el TC tendría que res-tringir la posibilidad de invocación genérica de estos títulos en materias de competencia exclusiva autonómica.

Dando un paso más, se podría reclamar que allí donde el Estado no tenga ninguna competencia propia no pueda hacer uso de la potestad sub-vencional. De esta manera se superaría la ambivalencia detectada, al sos-tener que la potestad subvencional no es un título competencial, pero admitir que pueda proyectarse sobre cualquier materia. Debe tenerse en cuenta que cuando el Estado no dispone de título competencial sobre una determinada materia, el otorgamiento de subvenciones condicionadas menoscaba no sólo la autonomía política, sino también la autonomía fi-nanciera de las comunidades autónomas.91 En materias de competencia exclusiva, las comunidades autónomas tendrían que ser libres para des-tinar los recursos disponibles (ya sean propios o transferidos) a las fina-lidades que se correspondan con las opciones políticas, económicas y sociales de cada gobierno. Como ha indicado Fernández Farreres, la sub-vención condicionada en estos casos lesiona la autonomía financiera de las comunidades autónomas porque se convierte en una dotación encu-

91 Medina Guerrero en «Supremacía financiera...», op. cit., p. 162: «Las comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus presupuestos».

106

bierta a los servicios propios de las comunidades autónomas, condicio-nando su finalidad.92

Si el Estado no pudiera otorgar subvenciones en materias exclusivas autonómicas cuando no disponga de un título competencial específico, ello podría implicar una disminución de las subvenciones otorgadas. Esta con-secuencia podría ser resistida, porque al fin y al cabo las propias comuni-dades autónomas tienen interés en poder disponer de los fondos estatales.93 Ahora bien, eso no quiere decir que las comunidades autónomas tengan que renunciar a obtener dichos recursos, sino que éstos tendrían que incre-mentar la participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado y así preservar la capacidad de decidir libremente sobre la finalidad de estos fondos. En puridad, son fondos que se tendrían que articular a través de sistema general de financiación, con respeto al principio de auto-nomía financiera y de indisponibilidad de las competencias propias.94

En todo caso, si se continúa admitiendo que la potestad de gasto se pueda proyectar sobre cualquier materia, aunque el Estado no goce de nin-guna competencia, entonces habría que hacer realidad el primer supuesto definido por la jurisprudencia constitucional: el Estado se tendría que limi-tar a asignar los fondos a una finalidad.

Ante la resistencia del Estado en este ámbito, otra opción sería prever algún mecanismo próximo al opting out canadiense en materias de com-petencia exclusiva autonómica. Como se ha comentado anteriormente, en Canadá se cuestiona desde hace décadas la constitucionalidad del poder de gasto federal en materias de competencia exclusiva de las provincias. Un límite a este poder de gasto se ha encontrado en el denominado opting

92 Fernández Farreres, G. «La subvención y el reparto de competencias entre el Estado y las Co-munidades Autónomas», REDC, nº 38, 1993, pp. 238-239; Fernández Farreres en «La ordena-ción de los sectores económicos...», op. cit., pp. 168-169, se manifiesta muy crítico con la posi-bilidad de que el Estado pueda ejercer la potestad subvencional en materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas.

93 Sánchez Morón en Las subvenciones del Estado..., op. cit., p. 199-200, apunta que en muchas ocasiones las comunidades autónomas aceptan gestionar recursos afectados por el Estado a fi-nes específicos en materias de competencia autonómica por el interés que tienen en incrementar sus fuentes de ingresos, calificándolo de «práctica de cooperación o colaboración paraconstitu-cional».

94 Fernández Farreres en «La subvención y el reparto...», op. cit., p. 233, indica que la consecuen-cia podría ser, por una parte, un aumento de las participaciones como fuente de financiación incondicionada de las haciendas autonómicas, y por la otra, una reducción del aparato organiza-tivo de la Administración estatal dedicado a la programación y gestión de las actividades de fomento.

107

out: el derecho de las provincias a separarse de los programas federales en áreas de competencia provincial, con la correspondiente compensación fiscal.95 Ahora bien, tal como ha sido formulado en la práctica por el go-bierno federal, se requiere que la provincia que se separa de un programa federal de coste compartido ofrezca un programa similar de estándares comparables.96 Para algunos, esta regulación es problemática desde el punto de vista de la autonomía política.97 Se han producido diversos inten-tos de constitucionalizar el opting out, de momento sin éxito.98 En el Dis-curso del Trono de 16 de octubre de 2007, el primer ministro, Stephen Harper, en el marco de lo que ha denominado «federalismo abierto», anunció la adopción de límites legislativos al poder federal de gasto en áreas de competencia exclusiva de las provincias. En concreto, se refirió al derecho de las provincias a separarse de nuevos programas federales de coste compartido con una «compensación razonable» si ofrecen «progra-mas compatibles». Ahora bien, esta formulación no ha sido bien recibida desde Quebec, al considerarse un límite insuficiente para un poder que no está constitucionalmente establecido.99 Al final, ésta es una cuestión que continúa siendo controvertida.

b · El abuso de los títulos horizontales

En nuestro ordenamiento, la posibilidad de alegar títulos horizontales en materias de competencia exclusiva autonómica, y por lo tanto de regular la finalidad y las condiciones de otorgamiento, ha hecho que en la práctica las materias exclusivas se conviertan en compartidas.100

95 Telford, H. «The Spending Power Revisited: Can Open Federalism Bridge the Divide between Quebec and the Rest of Canada?», en Telford, H.; Graefe, P.; Banting, K. Defining the Federal Government’s Role in Social Policy: The Spending Power and Other Instruments, IRPP Policy Matters, 2008, p. 34.

96 Telford, H. «The Spending Power Revisited...», op. cit., pp. 28; Watts, The Spending Power in Federal Systems..., op. cit., p. 5.

97 Telford, H. «The Federal Spending Power in Canada...», op. cit., p. 37. 98 Telford, H. «The Spending Power Revisited...», op. cit., pp. 28-34. 99 Noël, A. «Fédéralisme d’ouverture...», op. cit., pp. 28-29; Telford, H. «The Spending Power

Revisited...», op. cit., pp. 34-37; Graefe, P. «The Spending Power and Federal Social Policy Leadership: a Prospective View», en Telford, H.; Graefe, P.; Banting, K. Defining the Federal Government’s Role in Social Policy: The Spending Power and Other Instruments, IRPP Policy Matters, 2008, pp. 64-67.

100 Sánchez Serrano, L. «Ayudas comunitarias...», op. cit., p. 76.

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En primer lugar, habría que limitar la invocación indiscriminada del artículo 149.1.13 CE en cualquier materia con contenido económico. Además, este título ha permitido una regulación amplia de las condicio-nes de otorgamiento de las subvenciones, menoscabando la capacidad de los gobiernos autonómicos de definir sus prioridades en el ámbito econó-mico. Por lo tanto, cuando se pueda admitir su invocación en materias exclusivas, habría que limitar la capacidad de intervención del Estado en la regulación de las condiciones.

Por otra parte, la invocación del artículo 149.1.1 CE como título compe-tencial en garantía de la igualdad se produce también en materias de compe-tencia exclusiva, como la asistencia social. En general, la STC 13/1992 reco-noció un ámbito amplio al artículo 149.1.1 CE, en conexión con la cláusula de transformación social del artículo 9.2 CE.101 Esta conexión ha propiciado la inserción de la potestad de gasto en el ámbito del artículo 149.1.1 CE. El TC consideró que el establecimiento de medidas prestacionales en garantía de un «mínimo vital» uniforme formaba parte de las condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucio-nales. Así, llegó a reconocer al Estado un poder de gasto sobre cualquier fi-nalidad social legitimado por la materialización del Estado social.102 Ra mallo Massanet ha criticado la utilización de los principios rectores de la política social y económica como un «título competencial impropio».103

Posteriormente, la jurisprudencia constitucional ha tendido a restringir la invocación del artículo 149.1.1 CE en este ámbito, en la medida en que cede frente a títulos competenciales más específicos, y no ha admitido su alega-ción para asumir funciones de gestión. De todas maneras, tal y como se ha podido constatar a través del análisis empírico, actualmente el Estado conti-núa invocando el artículo 149.1.1 CE, en conexión con el artículo 9.2 CE,

101 Para el análisis de la conexión entre el artículo 149.1.1 y 9.2, ver Cabellos Espiérrez, M. A. Distribución competencial..., op. cit., pp. 55-70.

102 STC 13/1992, FJ 7: «El Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del capítulo III del título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su presupuesto en la acción social o económica».

103 Ramallo Massanet en «El poder de gasto del Estado: subvenciones y orden competencial», DA, nº 232-233, 1993, pp. 411, 419, se refiere al título preliminar y título primero, capítulo III, como títulos competenciales impropios, p. 419. También en este sentido, Beltrán Aguirre en «El sistema de subvenciones...», op. cit., considera que no es muy afortunada la invocación genérica que el TC hace de preceptos del capítulo III para justificar intervenciones estatales en el campo de la acción social.

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para la adopción de ayudas con la finalidad de alcanzar la igualdad de los ciudadanos en las políticas sociales.

En términos más generales, en el fondo del debate sobre el rol del ar-tículo 149.1.1 CE como fundamento de la actividad subvencional del Esta-do se encuentra el difícil equilibrio entre poder estatal y autonómico en la realización del Estado social.. La permanente tensión entre los principios de igualdad y autonomía104 se ha puesto de manifiesto en la controversia sobre la llamada Ley de la dependencia.105 La realización del Estado social incumbe a todos los poderes públicos, pero no se puede obviar la configu-ración descentralizada del Estado, establecida constitucionalmente.106 La asistencia social, por ejemplo, es una materia que la propia Constitución previó expresamente que podría ser asumida por las comunidades autóno-mas desde el origen, como todas hicieron. Además, el principio de autono-mía admite diferencias en el nivel de los servicios sociales como conse-cuencia de la diversidad de políticas públicas que en esta materia pueden adoptar los diversos gobiernos autonómicos, de acuerdo con sus propias opciones políticas democráticamente legitimadas.

Al final, la proyección del artículo 149.1.1 CE sobre los derechos de carácter social tiene que ser sensible tanto a la garantía de unas condiciones de vida mínimas e iguales para todos los ciudadanos, como a la autonomía de las comunidades autónomas para diseñar políticas propias en este ám-bito.107 Cuando el Estado no ostente ningún título competencial específico sobre una determinada materia, la invocación del artículo 149.1.1 CE, vin-culado a la realización de los principios rectores, sólo debería permitir una regulación limitada de las ayudas, evitando una regulación detallada de la finalidad y las condiciones de otorgamiento que excluya la capacidad de decisión autonómica. En cualquier caso, sería adecuado que la preocupa-ción por garantizar unas condiciones de vida mínimas e iguales se canali-zara a través del sistema de financiación. En este sentido, sería deseable el desarrollo de la previsión constitucional sobre las «asignaciones presu-

104 Baño León, J. M. «¿Igualdad contra autonomía?», Autonomías, nº 20, 1995, p. 155. 105 Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de

dependencia. IEA, L’evolució de l’Estat autonòmic, 2007, Barcelona, 2008, pp. 42-43. 106 Cruz Villalón, P. «Los derechos sociales y el Estatuto de Autonomía», en Cámara Villar, G.;

Cano Bueso, J. Estudios sobre el Estado social. El Estado social y la Comunidad Autónoma andaluza, Tecnos, Madrid, 1993, p. 108.

107 González Pascual, M. I. El Proceso autonómico ante la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales, IVAP, Oñati, 2007, pp. 125-126.

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puestarias para la garantía de un nivel mínimo de servicios públicos funda-mentales» (art. 158.1 CE).108 Asimismo, la participación autonómica en el fondo de compensación interterritorial sería también una vía adecuada para templar las desigualdades en este ámbito.109

En Canadá, la problemática del poder de gasto sobre todo se ha puesto de manifiesto en el ámbito de la realización del Estado social.110 El poder de gasto federal se ha dirigido a lo largo del tiempo a programas sociales, vinculado a la idea de ciudadanía igual.111 Como se ha indicado, ante las reclamaciones del Quebec se ha adoptado como mecanismo de solución el opting out, aunque existen divergencias sobre cómo debería concretarse. En nuestro caso, como indicábamos, se podría pensar en un mecanismo de estas características que permita a las comunidades autónomas que así lo reclamen obtener los fondos asignados a determinadas finalidades sociales, separándose del programa de ayudas estatal.

2 · El condicionamiento excesivo de las subvenciones

El análisis de la práctica estatal en materia de subvenciones pone de manifiesto que uno de los grandes problemas desde el punto de vista del orden competencial es la tendencia a una regulación detallada de la finali-dad y las condiciones de otorgamiento, que vacía de contenidos las compe-tencias autonómicas en la materia. Así pues, tanto si se trata de competen-cias exclusivas sobre las cuales el Estado puede alegar algún título horizontal, como si se trata de competencias compartidas, el excesivo con-dicionamiento de las subvenciones reduce el ámbito de autonomía política de las comunidades autónomas para el desarrollo de políticas públicas pro-pias en las materias subvencionadas.

Aunque el TC ha afirmado que hay que respetar la competencia autonó-mica de desarrollo, la jurisprudencia ha admitido una regulación extensa de las condiciones de otorgamiento. Es muy difícil que el TC declare inconstitu-

108 Pemán Gavín en Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales, Civitas, Madrid, 1992, p. 278, apuntaba que la incorporación de esta técnica al sistema general de financiación de las comunidades autónomas no se había llevado a cabo más allá de previsiones de carácter sectorial.

109 González Pascual, M. I. El proceso autonómico.., op. cit., p. 123. 110 Telford, H.; Graefe, P.; Banting, K. Defining the Federal Government’s Role in Social Policy:

The Spending Power and Other Instruments, IRPP Policy Matters, 2008. 111 Telford, H. «The Spending Power Revisited...», op. cit., pp. 16-27.

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cional la regulación de una subvención por extralimitación de la legislación básica. La mayor parte de los casos en que se declara la inconstitucionalidad lo es por razón de invasión de competencias de gestión. Como resultado, la práctica estatal ha aprovechado la flexibilidad del control constitucional para regular con detalle todo lo que hace referencia a los objetivos, beneficiarios, documentación a aportar, condiciones y criterios de valoración. Una cosa es que la regulación de estos elementos se considere parte de lo que es «básico», y otra muy distinta es que estos elementos se regulen de manera tan detallada que se neutralice la potestad normativa de las comunidades autónomas. Pue-de ser que efectivamente se respete la gestión descentralizada, pero que la regulación estatal agote la capacidad de intervención normativa por parte de las comunidades autónomas, privándolas así de la capacidad de definir sus políticas de acuerdo con las propias prioridades o necesidades.

Así pues, el respeto del orden competencial reclama tanto un control más efectivo por parte del TC, como una revisión de la práctica estatal. En esta línea, es importante tener en cuenta el impacto que en la jurispruden-cia constitucional podrían tener las recientes reformas estatutarias que se han ocupado de regular la actividad de fomento. El artículo 114.3 EAC establece expresamente que, en las materias de competencia compartida, corresponde a la Generalitat «precisar de forma normativa los objetivos y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento». Casi en idén-ticos términos se expresan los estatutos de autonomía de Andalucía (art. 45.2) y de Aragón (art. 79.2). Las reformas estatutarias recogen la jurispru-dencia constitucional, pero a la vez constituyen una llamada al control efectivo de la práctica estatal sobre la base de estos parámetros. Como se ha mostrado, la regulación estatal tiende a un grado de concreción tan ele-vado sobre las condiciones esenciales de otorgamiento que la competencia autonómica de desarrollo queda desplazada. Por lo tanto, si la regulación estatal no deja espacio para la precisión de los objetivos o para completar las condiciones de otorgamiento, el TC tendría que intervenir para declarar inconstitucional la medida de fomento.112 Las reformas estatutarias ofrecen

112 En este sentido se ha pronunciado Carrasco Durán en «Repercusión de los Estatutos de Autono-mía...», op. cit.: «Los nuevos estatutos de autonomía exigen abandonar la interpretación de senti-do material sobre el ámbito de lo básico, que identifica lo básico con la regulación de los elemen-tos más característicos de las medidas de fomento, incluso, en un nivel de detalle, para aplicar una interpretación gradualista de lo básico, en la que el Estado delimite con carácter general la regu-lación de tales elementos, pero quede a las comunidades autónomas un margen suficiente para poder desarrollar o completar dicha regulación estatal de acuerdo con criterios propios».

112

al TC un motivo derivado del bloque de la constitucionalidad para limitar el elevado grado de detalle en la definición de los elementos básicos de las medidas de fomento. Más allá del control por parte del TC, estas reformas también tienen un significado político al redefinir los términos de la rela-ción de las comunidades autónomas con el Estado. En definitiva, la modi-ficación de una de las normas que conforman el bloque de la constituciona-lidad vincula tanto al TC como a los poderes públicos.

Finalmente, debería tratarse de manera diferente, por un lado, la capaci-dad de intervención estatal en materias compartidas, y por el otro, la capa-cidad de intervención estatal en materias exclusivas autonómicas, sobre las cuales el Estado invoca un título horizontal. La jurisprudencia constitucional ha equiparado estos dos supuestos, subvirtiendo el orden competencial esta-blecido.113 En la línea defendida sobre la restricción de la invocación de títu-los horizontales, también habría que restringir la capacidad normativa del Estado cuando éstos se proyectan sobre materias de competencia exclusiva. Es inconsistente con el diseño constitucional que la potestad de gasto otorgue al Estado la misma capacidad de intervención sobre materias autonómicas exclusivas y compartidas. Por lo tanto, cuando se trate de competencias ex-clusivas sobre las cuales el Estado no ostente ningún título competencial específico, la intervención tendría que limitarse a la asignación genérica de los fondos a una finalidad, y, en su caso, a la regulación mínima de las con-diciones de otorgamiento. El diseño constitucional exige que las comunida-des autónomas tengan un ámbito más amplio para la determinación de las políticas públicas en materias de competencia exclusiva.

En general, es necesario que el Estado disminuya la intensidad de la re-gulación de las condiciones de otorgamiento, pero sobre todo cuando la acti-vidad subvencional se proyecte sobre competencias exclusivas autonómicas.

3 · La penetración en la gestión y la ausencia de territorialización

Con claridad diáfana, la jurisprudencia constitucional establece que la gestión de las subvenciones, independientemente del tipo de competencia

113 Como hemos visto, el TC establece que el Estado podrá regular las condiciones de otorga-miento «hasta donde permita su competencia genérica, básica o de coordinación» (STC 13/1992, FJ 8 b), pero en la práctica no ha distinguido de manera relevante entre estas catego-rías en el control de las medidas de fomento.

113

autonómica afectada, corresponde a las comunidades autónomas. La ges-tión descentralizada requiere la territorialización previa de los fondos entre las comunidades autónomas para hacer frente al gasto. A la vez, el TC ha admitido que en determinados casos pueda justificarse la no territorializa-ción de los fondos y la centralización de la gestión en órganos del Estado. Los supuestos que justifican la centralización han sido definidos jurispru-dencialmente, y reproducidos en el artículo 86.1 LGP. La formulación de estos criterios jurisprudenciales adolece de un elevado grado de vaguedad, que el legislador no ha contribuido a disipar. La diferente posición institu-cional del legislador permitía, y el principio de seguridad jurídica exigía, una mayor concreción. Así, se trata de enunciados genéricos que atribuyen un amplio margen de actuación al Estado.114

Con respecto a la justificación de la falta de territorialización, el análisis empírico de la práctica estatal demuestra que la argumentación contenida en las medidas de fomento tiende a ser muy genérica, limitándose a la repro-ducción de la fórmula jurisprudencial. En muchas ocasiones, ni siquiera se justifica la centralización. Cabe decir que ni la jurisprudencia ni la legisla-ción exigen una justificación explícita de los motivos para la no territoriali-zación. Es suficiente si la necesidad de no territorializar puede «deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y el contenido de la medida de fomento de que se trate».

En la medida en que la gestión centralizada de los fondos implica una excepción al orden competencial constitucionalmente establecido, lo más adecuado sería que el Estado explicitara las razones que la justifican y las pusiera en relación con el supuesto concreto. Por una parte, la necesidad de hacer explícitas estas razones podría contribuir a limitar prácticas abusi-vas. Por otra, la especificación de las mismas facilitaría el control de la actividad de fomento del Estado.

El Gobierno ha utilizado como causa justificadora de la no territoria-lización la definición supracomunitaria de los beneficiarios o de la activi-dad desarrollada. Ésta es una manera subrepticia de, a partir de la defini-ción previa de los beneficiarios o la actividad, excluir las competencias autonómicas de gestión. En este caso, la jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que el alcance supraautonómico de la actividad no permite desplazar la titularidad de la competencia controvertida. El Esta-do podrá establecer los puntos de conexión para determinar la comunidad

114 IEA. L’evolució de l’Estat autonòmic 2007, Barcelona, 2008, p. 38.

114

autónoma competente. Pero sólo en caso de que la actuación pública no sea susceptible de fraccionamiento, y no se pueda recurrir a mecanismos de cooperación y coordinación, se podría justificar la centralización. No obstante, en la práctica es frecuente condicionar la ayuda al ámbito estatal de los potenciales beneficiarios o la actividad desarrollada y centralizar la gestión.

El análisis de la práctica estatal muestra cómo, en ocasiones, cuando el Estado centraliza la gestión, reconoce cierta capacidad de intervención a las comunidades autónomas. El grado de participación autonómica reco-nocido puede variar: desde la función de «ventanilla» para la recepción de las solicitudes; representación en los órganos de evaluación; emisión de informes no vinculantes; propuesta de resolución; o incluso potestad para decidir sobre la resolución, pero con intervención previa del Estado.

Si la centralización no está justificada, estas fórmulas no son respetuo-sas con la competencia autonómica de gestión, que corresponde en su in-tegridad a la comunidad autónoma. Si está justificada, entonces será nece-sario concretar qué actos de gestión puede asumir el Estado a la luz de cuál sea el motivo que justifique la centralización. Por ejemplo, la inter-vención del Estado durante el proceso de tramitación para la fijación del límite común, preservando el poder de resolución de las comunidades au-tónomas, podría justificarse para evitar que se sobrepase la cuantía global, si no hay mecanismos que lo permitan hacer con carácter previo.

En resumen, incluso cuando se cumpla con los supuestos excepciona-les previstos por la jurisprudencia constitucional, eso no justifica la cen-tralización de todos los actos de gestión. En todo caso, la centralización de la gestión no debería admitirse cuando existan otras fórmulas basadas en el intercambio de información, la colaboración y la coordinación que per-mitan garantizar, a la vez, la efectividad de las medidas de fomento y la gestión autonómica.

En relación con el nuevo EAC, se debe tener presente que el apartado 5 del artículo 114 establece que la Generalitat participará en la determina-ción del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comu-nitarias. Además, añade que la Generalitat participará, en los términos que fije el Estado, en la gestión y la tramitación de estas subvenciones. Como hemos indicado con anterioridad, este apartado había sido objeto del re-curso de inconstitucionalidad planteado por 99 diputados del Grupo Par-lamentario Popular, pero el TC ha avalado su constitucionalidad (STC 31/2010, FJ 56).

115

Hay que tener presente que si la subvención no se puede territorializar, el Estado asumirá funciones de gestión que de lo contrario corresponde-rían a las comunidades autónomas. Por lo tanto, la determinación del ca-rácter no territorializable de las subvenciones tiene un impacto obvio so-bre la capacidad de actuación de los poderes públicos autonómicos en el ámbito de sus competencias, hasta el punto en que pueden llegar a ser to-talmente desplazados por los órganos de la Administración central. Así pues, la previsión de su participación se ampara en el principio de lealtad constitucional. Con respecto a la previsión de participación autonómica en la gestión de las subvenciones no territorializables «en los términos que fije el Estado», se garantiza que, aunque los fondos no se distribuyan entre las comunidades autónomas, éstas puedan participar en la gestión. Recordemos que el TC ha sostenido que aunque la no territorialización esté justificada, eso no da carta blanca al Estado para asumir automática-mente toda la gestión.

Finalmente, con respecto a la efectiva territorialización de los fondos, en principio ésta debería realizarse con carácter previo a la concesión de las subvenciones, ya sea en los presupuestos o a través de convenio.115 Ahora bien, en ocasiones, no se procede a la distribución de los fondos hasta después de resuelta la convocatoria, lo que es disfuncional porque la comunidad autónoma desconoce la cuantía de la que dispondrá efectiva-mente. En otras ocasiones, la efectiva entrega de los fondos se condiciona a la firma de un convenio de colaboración. De acuerdo con la jurispruden-cia constitucional, en el ámbito de competencias exclusivas no puede con-dicionarse la transferencia de los fondos a la firma de un convenio. En el ámbito de las competencias compartidas, no obstante, el TC reconoce la posibilidad de que la transferencia de los fondos dependa de la firma del correspondiente convenio.

Esta posibilidad de condicionamiento puede poner en riesgo el princi-pio de indisponibilidad de las competencias propias, sobre todo cuando de la firma del convenio no sólo depende la entrega de los fondos, sino tam-bién el ejercicio mismo de las competencias de gestión. El ejercicio de competencias de gestión no puede depender de la firma de un convenio, ni siquiera con carácter transitorio. En la práctica, las comunidades autóno-mas pueden verse compelidas a aceptar la firma del convenio para poder

115 Sánchez Morón, M. Subvenciones del Estado y Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1990, p. 204.

116

acceder a los fondos, aunque eso suponga admitir extralimitaciones com-petenciales por parte del Estado.116

4 · La inconstitucionalidad sin nulidad

Un problema añadido en relación con la efectividad del control por parte del TC es la eficacia declarativa de las sentencias y el retraso consi-derable en resolver. La declaración de inconstitucionalidad sin nulidad está justificada para evitar el perjuicio de los terceros beneficiarios de las subvenciones. El resultado, sin embargo, es que el Estado tiene pocos in-centivos para ajustarse a la doctrina constitucional en el futuro. El análisis de la práctica estatal ha puesto de manifiesto que, por una parte, la modi-ficación de normativa contraria a la doctrina constitucional se produce de manera muy diferida en el tiempo; y por otra parte, que el Estado continúa aprobando nuevas medidas en oposición a la doctrina constitucional esta-blecida. Políticamente, la declaración de inconstitucionalidad no tiene costes relevantes, sobre todo cuando el gobierno que aprobó la medida ya no está en el poder.

A la vez, las comunidades autónomas tienen pocos incentivos para plantear conflictos de competencia. Aunque la inconstitucionalidad sea manifiesta, puede ser que no se impugne la normativa estatal, bien sea por la percepción de falta de efectividad de una potencial sentencia de-clarativa de inconstitucionalidad, bien sea como resultado de negocia-ciones previas y la eventual adopción de convenios de colaboración. En cualquier caso, el resultado sería el mantenimiento de una situación ma-terialmente contradictoria con los criterios de la jurisprudencia constitu-cional. Además, políticamente, la impugnación de medidas de fomento podría no ser demasiado recomendable de cara al electorado, porque los potenciales destinatarios tienen interés en que se desarrollen las líneas

116 Una problemática añadida es que se condicione la subvención al cofinanciamiento por parte de las comunidades autónomas. El TC lo ha excluido, STC 128/1999: «la opción autonómi-ca de cofinanciar o no el programa estatal no altera su derecho a la necesaria percepción de los fondos estatales que le correspondan para cada línea de ayuda o modalidad técnica que el Estado financie. De modo que no resultaría conforme con el orden constitucional de dis-tribución de competencias condicionar la financiación estatal a una efectiva cofinanciación autonómica». Ahora bien, el requisito de cofinanciación es habitual en la práctica, como ha sucedido con la Ley de la dependencia (ver IEA. L’evolució de l’Estat autonòmic, 2007, Barcelona, 2008, pp. 42-43).

117

de ayuda previstas, independientemente de cuál sea la administración competente.

Si el TC resolviera en plazos más breves podría tener una mayor capa-cidad de incidencia sobre subvenciones vigentes, sobre todo si son de du-ración superior al año. Por ejemplo, la STC 200/2009, de 28 de septiembre, resolvió un conflicto positivo de competencia interpuesto el 23 de abril del mismo año por la Junta de Galicia contra diversos preceptos del Real Decreto 1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la iniciativa de modernización de destinos turísticos maduros. En el último fundamento jurídico, el TC se pronunciaba sobre el alcance de la declaración de incons-titucionalidad. Así, por un lado, el TC declaró la nulidad de los preceptos reglamentarios considerados inconstitucionales. Por el otro, respecto de las resoluciones adoptadas en el marco de este Real Decreto, distinguió según si las ayudas ya habían sido concedidas o no. Así, argumentó que la nulidad no se podía extender al supuesto de una resolución en que ya había trans-currido el plazo máximo para dictar y notificar la concesión o denegación de las ayudas. Por contra, mantuvo la nulidad de los preceptos afectados de otra Resolución cuyos efectos todavía no se habían agotado, ya que el cie-rre estaba previsto para el 15 de noviembre de 2009. Por lo tanto, la celeri-dad en la emisión de la sentencia (5 meses) posibilitó que los efectos no fueran meramente declarativos.

Ahora bien, en general, dada la situación de colapso que sufre el TC, es poco factible que la sentencia pueda pronunciarse antes de la ejecución de las ayudas. En este sentido, Pomed Sánchez ha sugerido que el TC altere el criterio temporal de ordenación del trabajo y dé prioridad a procesos más recientes.117 Al final, sólo queda apelar al principio de lealtad constitucio-nal para que el Estado no utilice la potestad subvencional como instrumen-to para subvertir el orden competencial, sobre todo cuando ya existe juris-prudencia constitucional al respecto.

117 Pomed Sánchez, L. «Jurisprudencia constitucional...», op. cit., 291.

V

CONCLUSIONES

121

La potestad subvencional del Estado no se contempla de manera ex-presa en la Constitución, sino que el TC ha derivado esta potestad de gasto de la función presupuestaria del Estado. El TC ha insistido en que la potestad subvencional no es un título competencial autónomo, sino que en el ejercicio de la misma el Estado tiene que respetar el orden com-petencial establecido. Ahora bien, el TC ha admitido su proyección sobre materias exclusivas autonómicas, incluso cuando el Estado no ostente ningún título competencial propio sobre la materia subvencionada. Aun-que la STC 13/1992 continúa siendo un referente en la jurisprudencia y la doctrina, de la categorización que hace en su famoso FJ 8, el primer supuesto no ha tenido ninguna virtualidad práctica; el segundo ha llevado a la equiparación de competencias exclusivas y compartidas de las comu-nidades autónomas; y la formulación de los motivos que de manera ex-cepcional podrían justificar la no territorialización es demasiado vaga, aunque posteriormente el TC ha contribuido a delimitar su alcance. En este marco, el Estado ha tendido a hacer un uso abusivo de la potestad subvencional para intervenir en materias de competencia autonómica, in-cluso exclusivas, en perjuicio de la autonomía política de las comunida-des autónomas. Por lo tanto, hay que admitir que tanto la delimitación de la potestad subvencional del Estado como, sobre todo, su ejercicio han contribuido a desdibujar el orden competencial establecido.

Por primera vez, la reforma estatutaria de Cataluña, seguida por las de Andalucía y Aragón, ha regulado expresamente la actividad de fomento desde una perspectiva competencial. En términos generales, se siguen y se concretan los criterios jurisprudenciales. Además, se prevé la participación autonómica en la decisión sobre el carácter territorializable de las subven-ciones. La reforma estatutaria, y por lo tanto de una norma constitutiva del bloque de la constitucionalidad, ofrece al TC la ocasión para aplicar estos criterios de forma más rigurosa.

En ocasiones, los criterios establecidos jurisprudencialmente son ade-cuados, pero el TC no los ha aplicado de manera estricta. En otras ocasio-nes, el problema se encuentra en la formulación de los mismos. Aunque se haya admitido un poder de gasto universal desde el punto de vista material, hay que hacer efectivos los límites funcionales. En resumen, y de acuerdo con lo argumentado en el apartado anterior podemos concluir lo siguiente:

122

En primer lugar, habría que restringir la posibilidad de invocar títulos competenciales horizontales en materias de competencia exclusiva de las comunidades autónomas. En los casos en los que el Estado no ostente nin-gún título competencial, debería limitarse a la asignación genérica de los fondos a una finalidad, tal como ha establecido el TC, aunque no lo haya exigido en la práctica.

En segundo lugar, cuando la invocación de este tipo de títulos sea ade-cuada, habría que limitar la capacidad normativa del Estado. Bajo el pará-metro subvencional se ha reconocido al Estado la misma capacidad de ac-tuación tanto en materias de competencia exclusiva como compartida con las comunidades autónomas. No resulta coherente que se otorgue el mismo trato al supuesto de competencia exclusiva autonómica cuando el Estado ostente un título competencial genérico, y al supuesto de competencia de desarrollo legislativo cuando el Estado tenga atribuida la legislación bási-ca. En este sentido, la reforma estatutaria toma como criterio el tipo de competencia autonómica en juego. En el caso de competencias exclusivas, corresponde a la Generalitat «la especificación de los objetivos» y la «re-gulación de las condiciones de otorgamiento» (en su integridad).

También en el ámbito de las competencias compartidas hay que poner freno a una regulación exhaustiva de las condiciones de otorgamiento, que eclipsa la autonomía política de las comunidades autónomas. El artículo 114.3 EAC requiere que la Generalitat pueda completar la regulación de las condiciones de otorgamiento. Hay que garantizar que las comunidades autónomas dispongan de un margen de capacidad para el desarrollo de políticas propias en los diversos ámbitos económicos y sociales.

Por último, el TC ha establecido claramente que la gestión de las subvenciones condicionadas es una competencia autonómica, y ha con-trolado la asunción de funciones de gestión por parte del Estado. Ahora bien, el análisis de la práctica estatal pone de manifiesto una práctica abusiva consistente en la centralización de la gestión y la no territoriali-zación de los fondos. En primer lugar, habría que exigir que la justifica-ción fuera expresa en todos los casos. La necesidad de hacer explícitos los motivos para la gestión centralizada podría tener un efecto autolimi-tador. En segundo lugar, no se debería admitir una invocación general de los motivos establecidos por la jurisprudencia constitucional y la LGP. En el texto de las ayudas convocadas, el Gobierno tendría que mostrar cómo estos motivos se concretan en el caso de la ayuda de que se trate. La participación autonómica en la decisión sobre el carácter territoriali-

123

zable de las subvenciones podría contribuir a mejorar la práctica actual. Cabe destacar que, de acuerdo con el artículo 114.5 EAC, incluso en los casos en que se decida no territorializar las ayudas, la Generalitat podría participar en la gestión. En efecto, tal como ha establecido el TC, que la centralización de los fondos esté justificada no implica que lo esté centra-lizar todos los actos de gestión.

La reforma estatutaria también se ha referido de manera expresa a las subvenciones procedentes de la UE en el artículo 190 EAC, que se remite al artículo 114 EAC. El artículo 190 EAC podría considerarse redundante, pero responde a una realidad en la que la regulación y ejecución de las subvenciones concedidas por la UE se ha convertido en un factor de cen-tralización importante.118 En términos generales, la normativa europea ha tendido progresivamente a expandirse a nuevos ámbitos materiales, y a intensificar su grado de detalle. Así, la regulación europea cada vez deja menos margen a la discrecionalidad de los Estados. Por lo tanto, cuando la normativa europea regule los elementos esenciales de las medidas de fo-mento, y por lo tanto ocupe el espacio que correspondería a la normativa básica estatal, tendrían que ser las comunidades autónomas las competen-tes para su desarrollo. Ahora bien, en la práctica, el Estado tiende a asumir el desarrollo de la normativa europea que establece medidas de fomento relativas a actividades económicas sobre la base del artículo 149.1.13 CE.119 Como consecuencia, en ámbitos de competencia exclusiva como la agricultura y la ganadería, el legislador autonómico ha quedado reducido al papel de «tercer legislador».120 El ámbito de regulación que queda des-pués de la intervención europea y estatal es prácticamente nulo. Ahora bien, el ordenamiento europeo no puede tratarse como un ordenamiento jurídico externo. Si la regulación materialmente básica queda contenida en normas europeas, el Estado ya no dispondría de título competencial para intervenir. En este sentido, el EAC explicita en el artículo 189.3 que en el caso de que la UE establezca «una legislación que sustituya a la normativa básica del

118 Sánchez Serrano, L. «Ayudas comunitarias...», op. cit., p. 81, 84. 119 Ibidem, p. 77: «Se pretenden disfrazar o hacer pasar por actuaciones susceptibles de ser califi-

cadas como de ‘ordenación general’ o, peor aun, como ‘bases’ o actuaciones de ‘coordinación’ de la ‘planificación’ de la actividad económica ‘general’, lo que no serían sino meras y puntua-les actividades de ejecución o aplicación en España de medidas subvencionadoras comunita-rias, que, como es obvio, no pueden obedecer a actividad planificadora estatal alguna, y menos aun a la de carácter ‘general’ constitucionalmente prevista».

120 Carrasco Durán, M. «Repercusión de los Estatutos de Autonomía...», op. cit., p. 14, 30.

124

Estado, la Generalitat puede adoptar la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas».

Un estudio en profundidad de las subvenciones condicionadas requeri-ría incorporar un análisis desde la perspectiva del sistema de financiación, lo que excede los límites de este trabajo. El respeto de la autonomía finan-ciera de las comunidades autónomas exige que se garantice la libre dispo-nibilidad de los fondos para el desarrollo de políticas propias en el ámbito de las competencias respectivas. En la financiación de las comunidades autónomas ha ido adquiriendo mayor importancia la denominada «finan-ciación condicionada», donde se incluyen las subvenciones condicionadas. De acuerdo con Fernández Farreres, en principio, las subvenciones condi-cionadas no pueden calificarse propiamente como fuente de financiación autonómica, sino que se trata de una previsión de gasto para desarrollar una acción pública de fomento de determinadas actividades privadas. La actividad subvencional es aleatoria y coyuntural, y cambia con en el tiem-po.121 Si la subvención no es fuente de financiación, su carácter condicio-nado no lesiona la autonomía financiera de las comunidades autónomas, sin excluir que competencias materiales puedan resultar lesionadas como consecuencia de la regulación efectiva que se haga.

En abstracto, el argumento es impecable: aunque la subvención sea un recurso condicionado, al no ser fuente de financiación en sentido estricto, no se afecta a la autonomía financiera. Pero, en la práctica, tal como el mismo autor reconoce, muchas subvenciones no tienen un carácter coyun-tural y aleatorio, sino que se constituyen en líneas de ayuda que se prolon-gan a lo largo del tiempo. En el fondo, las subvenciones condicionadas ponen de manifiesto las deficiencias del propio sistema de financiación. La falta de recursos suficientes para desarrollar las competencias autonómicas se suple a través de subvenciones condicionadas. Si eso es así, entonces existe una clara afectación de la autonomía financiera, porque las comuni-dades autónomas no disfrutan de plena disponibilidad de los fondos nece-sarios para desarrollar sus competencias de acuerdo con sus propias priori-dades y necesidades, sobre todo cuando se trata de materias exclusivas. Fernández Farreres pone de manifiesto como en ocasiones se califican de subvenciones lo que son meras dotaciones para financiar la prestación de servicios públicos de titularidad autonómica.122 En estos casos, al configu-

121 Fernández Farreres, G. «La subvención y el reparto...», op. cit., p. 231. 122 Ibidem, pp. 238-239.

125

rarse como subvenciones, se condiciona la autonomía financiera y el ejer-cicio de competencias propias.123 Son fondos que deberían integrar los re-cursos transferidos a las comunidades autónomas.

En definitiva, este estudio ha analizado las subvenciones condiciona-das desde la perspectiva del orden competencial y la autonomía política de las comunidades autónomas. La potestad de gasto estatal se ejerce de ma-nera muy intensa. Mediante ésta, el Estado prioriza sus objetivos en mate-rias de competencia autonómica, menoscabando la potestad de decisión de las comunidades autónomas. En la práctica, el Estado tiende a hacer un uso abusivo de las subvenciones condicionadas, amparado por una jurispru-dencia constitucional que en ocasiones es flexible en el control e imprecisa en la formulación de los criterios delimitadores de las esferas de poder respectivas, y que en otras ocasiones es alevosamente ignorada.

123 En este sentido, Ramallo Massanet en «El poder de gasto...», op. cit., p. 416, insiste en la ne-cesidad de distinguir entre subvenciones y subvenciones-dotación: «el problema se plantea con crudeza con las subvenciones que en realidad encubren meras actuaciones presupuestarias destinadas a cubrir las necesidades ordinarias de financiación de un determinado servicio pú-blico, constituyendo, en realidad, transferencias presupuestarias para asegurar la suficiencia financiera del ente público receptor».

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