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La reforma de las pensiones en España: una aproximación económica

José M. Domínguez Martínez

SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO

02/2012

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INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ANÁLISIS ECONÓMICO Y SOCIAL

DIRECTOR

Dr. D. Tomás Mancha Navarro Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá

DIRECTOR FUNDADOR Dr. D. Juan R. Cuadrado Roura

Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá SUBDIRECTOR

Dr. D. Antonio García Tabuenca Profesor Titular de Universidad, Universidad de Alcalá

AREAS DE INVESTIGACIÓN

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Universidad de Alcalá

ECONOMÍA LABORAL Dr. D. Carlos Iglesias Fernández Profesor Contratado Doctor


ESTUDIOS SECTORIALES, FINANCIEROS Y PYME Dr. D. Antonio García Tabuenca Profesor Titular de Universidad


SERVICIOS E INNOVACIÓN Dr. D. Juan R. Cuadrado Roura Catedrático de Economía Aplicada


RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA Dra. Dña. Elena Mañas Alcón Profesora Titular del Dpto. de Economía Aplicada


La reforma de las pensiones en España: Una aproximación económica

3

Instituto Universitario de Análisis Económico y Social Documento de Trabajo 02/2012, 39 páginas, ISSN: 2172-7856

DOCUMENTOS DE TRABAJO

La serie Documentos de Trabajo que edita el Instituto Universitario de

Análisis Económico y Social (IAES), incluye avances y resultados de los

trabajos de investigación realizados como parte de los programas y

proyectos del Instituto y por colaboradores del mismo.

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ISSN: 2172-7856

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4


LA REFORMA DE LAS PENSIONES EN ESPAÑA: UNA APROXIMACIÓN ECONÓMICA

RESUMEN

En este trabajo se lleva a cabo un análisis económico de la reforma del sistema público de pensiones aprobado en España en 2011, y se evalúan sus repercusiones. Con carácter previo se ponen de relieve las principales cuestiones que se suscitan en el debate teórico acerca de las pensiones, se repasan las

líneas de reforma emprendidas en los últimos años en los países desarrollados,

así como las tendencias prevalecientes en España. Palabras clave: pensiones, análisis económico, OCDE, España, reforma, evaluación. JEL: H55.

ABSTRACT

This paper conducts an economic analysis of the reform of the Public Pension System adopted in Spain in 2011. Moreover, it assesses their impact. Beforehand, the main issues arising in the theoretical debate about pensions are highlighted. Also, the lines of reform undertaken in recent years in developed countries and the prevailing trends in Spain are reviewed. Key words: pensions, analysis, economic, OECD, Spain, reform, evaluation.

JEL: H55.

AUTOR:

JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ. Doctor en Ciencias Económicas por la

Universidad de Málaga. Catedrático de Economía Aplicada (Hacienda

Pública) de la Universidad de Málaga.


5


ÍNDICE

1. Introducción .............................................................................. 6

2. Los sistemas de pensiones desde el punto de vista de la teoría

económica ................................................................................. 6

3. Los sistemas de pensiones en los países de la OCDEE .................... 12

4. La reforma de los sistemas de pensiones: la experiencia comparada17

5. La reforma de las pensiones en España: evaluación de sus efectos

económicos ............................................................................... 20

6. Consideraciones finales .............................................................. 33

7. Referencias bibliográficas ........................................................... 35


6


1. INTRODUCCIÓN

l año 2011 ha estado marcado por un conjunto de importantes

cambios regulatorios en la economía española. Uno de los de

mayor calado afecta al sistema público de pensiones. La pretensión

de este artículo es efectuar una aproximación económica a dicha

reforma, lo que, a nuestro entender, representa un considerable reto: la

cuestión, intrínsecamente compleja de abordar, lo es mucho más en un

contexto de crisis como el actual, por sus enormes implicaciones, por las

distintas variables en juego, por la incertidumbre que rodea a algunas

de ella. Inevitablemente, al tratar las pensiones hay que hacer un

esfuerzo de selección y de síntesis, dada la gran variedad y profundidad

de los aspectos de interés1.

El trabajo se centra en una aproximación económica a la reforma de las

pensiones en España, pero, a fin de contextualizarla adecuadamente,

nos ha parecido oportuno tocar otras cuestiones. Así, el artículo se

estructura en los siguientes apartados: Inicialmente, de forma muy

breve, se ofrece una perspectiva teórica. En segundo término se

repasan sucintamente los sistemas de pensiones en los países de la

OCDE. En tercer lugar se identifican las principales líneas de reforma

emprendidas en los mismos en los últimos años. Seguidamente se lleva

a cabo una evaluación de los principales efectos económicos de la

reforma del sistema de pensiones en España. Algunas consideraciones

sirven para poner fin al trabajo.

2. LOS SISTEMAS DE PENSIONES DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA

TEORÍA ECONÓMICA

l análisis de los programas de seguridad social tiene reservado un

sitio en los manuales de Hacienda Pública, lo que en absoluto es

de extrañar dada su extraordinaria relevancia económica y social.

Dicho análisis es sumamente complejo y no puede despacharse a la

ligera, pues son muchos y controvertidos los aspectos a considerar.

Desde nuestro punto de vista, hay una serie de cuestiones primordiales

que deben plantearse y que se sintetizan en el esquema 1.

1 El artículo está basado en la ponencia presentada en la “Jornada sobre la

reforma del sistema de pensiones”, celebrada en Málaga el día 6 de octubre de 2011, organizada por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la

Seguridad, en colaboración con el Colegio Oficial de Graduados Sociales de Málaga y Melilla.

E

E


7


1) ¿Cuál es la justificación de la intervención pública?

Cuestiones Primordiales

2) ¿Cuáles son los objetivos del sistema?

5) ¿Cuáles son los riesgos inherentes a las diferentes alternativas?

3) Sistemas de Reparto: ¿Qué ventajas e inconvenientes?

4) Sistemas de Capitalización: ¿Qué ventajas e inconvenientes?

6) ¿Existen falacias y errores analíticos?

7) ¿Es factible alcanzar diversos objetivos con una única estructura de instrumentos?

ESQUEMA 1. Sistemas de pensiones: ¿qué dice la Teoría Económica?

Abordar cada una de ellas requeriría bastante más espacio que el de un

artículo de esta naturaleza, por lo que nos limitaremos a aludir muy

superficialmente a algunas de ellas:

- Si bien casi todo el mundo está de acuerdo en la intervención del

Estado en relación con las pensiones, no hay consenso acerca de los

argumentos justificativos (esquema 2).

ESQUEMA 2.

Sistemas públicos de pensiones: argumentos justificativos

- Aunque no siempre se manifieste de forma explícita, en realidad los

sistemas públicos de pensiones pretenden alcanzar distintos

objetivos, entre ellos los del seguro, estabilización del consumo,

lucha contra la pobreza y redistribución.

- Una gran parte del debate académico se centra en la confrontación

entre los dos principales esquemas para articular un sistema de

pensiones, de reparto y de capitalización, cada uno de los cuales

tiene ventajas e inconvenientes (esquema 3)2.

2 Los diferentes sistemas comparten riesgos diferentes (Barr y Diamond, 2009):

- En un sistema puro de cuentas individuales de aportación definida, el riesgo de resultados insatisfactorios recae sobre el trabajador individual.

- Existencia de diferentes esperanzas de vida individuales Problema de la

‘Selección Adversa’

- Contrato social entre generaciones

- Conveniencia de un ‘ahorro forzado’ (argumento paternalista)

- Problema del ‘riesgo moral’ (insuficiencia de ahorro)

- Lograr economía en toma de decisiones y costes administrativos


8


ESQUEMA 3.

Sistema de pensiones alternativos: ventajas e inconvenientes

- El principal riesgo imputable a los sistemas de reparto es el de la

posible insostenibilidad financiera3; no obstante, Barr y Diamond

(2009) arguyen que el problema financiero no es inherente a un

sistema de prestación definida, ya que puede ser diseñado para

ajustarse automáticamente a las variables demográficas. En el otro

extremo, hay quienes sostienen que el sistema de reparto tienen

algunas connotaciones propias de los sistemas piramidales4.

- Por lo que concierne al sistema de capitalización, el principal riesgo

es el de obtener prestaciones inadecuadas5; en los sistemas de

aportación definida se ajustan los niveles de prestaciones a los

recursos disponibles6.

- En un sistema de prestación definida provisto por el empleador, el riesgo de pagar prestaciones recae sobre el empleador.

- En un sistema de reparto de prestación definida financiado con cotizaciones sociales, los riesgos se comparten entre contribuyentes, esto es, entre la

generación de trabajadores actuales. - En un sistema financiado con ingresos generales, los riesgos son

compartidos entre todos los contribuyentes y, así, entre generaciones. 3La condición Aaron-Samuelson demuestra que, en un sistema de reparto, la tasa de rendimiento fiscalmente sostenible es la suma del crecimiento de la productividad (o ingresos medios) y el crecimiento (o contracción) de la fuerza laboral. 4 Vid., por ejemplo, Calzada (2010), y The Economist (2011c), donde se afirma que “la seguridad social sigue un esquema de pirámide: los trabajadores futuros han de generar los ingresos impositivos para pagar las prestaciones de los

futuros pensionistas y esto es un problema si una generación es más pequeña que la anterior”. 5A título de ejemplo, recientemente, el diario Financial Times (2011) se hacía eco de las enormes pérdidas producidas en el patrimonio de ahorradores que

habían invertido en activos que consideraban seguros. 6Los partidarios esgrimen, sin embargo, que la aparente certidumbre del statu

quo del sistema público es ilusoria, ya que los individuos afrontan la posibilidad de que los legisladores futuros reduzcan las prestaciones.

SISTEMA VENTAJAS INCONVENIENTES

REPARTO

- Facilidad de gestión

- Disponibilidad de recursos por vía contributiva

- Capacidad redistributiva

- Prestación definida (adaptable)

- Riesgo de insostenibilidad a LP

- Dependencia situación mercado de trabajo

- Opacidad flujos financieros

- Freno ahorro y empleo

CAPITALIZACIÓN

- Certeza costes

- Equidad actuarial

- Transparencia

- Posible insuficiencia prestaciones

- Complejidad gestión financiera

- Elevados costes de gestión

- Desigualdad distributiva


9


Las principales críticas a las que, según Stiglitz (2000), con carácter

general se enfrenta el sistema de la seguridad social son las siguientes:

- Contribuye a la crisis fiscal a largo plazo

- Desincentiva el ahorro y disminuye así el crecimiento de la

economía.

- Desestimula el esfuerzo laboral.

- Da una baja tasa de rendimiento, por lo que puede considerarse una

mala inversión.

- Hay una serie de inequidades en su diseño.

Se trata, por otro lado, de un terreno que está abonado para el

mantenimiento de algunas falacias y la comisión de un ramillete de

errores analíticos (esquema 4).

ESQUEMA 4. Sistemas de pensiones: falacias y errores analíticos

Estos últimos han sido expuestos en detalle por Barr y Diamond (2009):

Visión del túnel: los análisis que se centran en un solo objetivo

pueden estar sesgados, ya que desatienden otros objetivos. Los

programas de seguridad social proveen un seguro a los individuos

frente a los riesgos particulares que afrontan, al igual que un seguro

privado. En este se da una estrecha relación entre los pagos del

individuo, los riesgos cubiertos y lo que recibe. Lo anterior no es

cierto en el caso de los programas de seguridad social, los cuales

proveen seguro y redistribuyen la renta. La confusión entre estos

dos papeles ha sido un importante impedimento en la evaluación y la

reforma de los programas de seguridad social (Stiglitz, 2000).

Para sus defensores, la seguridad social pública puede hacer más

para reducir la pobreza entre los mayores de lo que sería

políticamente aceptable en un programa de redistribución explícito.

1. Visión del túnel: consideración de un único objetivo

2. No validez de un marco de ‘primer óptimo’

3. Uso inadecuado del análisis del estado estacionario

4. Análisis incompleto de la deuda implícita por pensiones

5. Efectos de la capitalización vs. rentabilidad sistemas de reparto

6. Ignorancia de los efectos redistributivos

7. Atribución del origen de los recursos

8. Irrelevancia de la distribución del tipo de las cotizaciones empleador-empleado

9. Nivel comparativo de las pensiones

10. Idea de la contributividad generalizada del sistema de reparto


10


Para sus críticos, esta mezcla es una de sus debilidades, ya que lleva

a una falta de transparencia que puede dificultar cualquier reforma

en el sistema. En este sentido, se ha apuntado que los beneficiarios

se resisten a recortes en las prestaciones, creyendo que han pagado

ya por tales derechos, incluso aunque el valor de las prestaciones

pueda exceder significativamente del valor de sus contribuciones

(Stiglitz, 2000, pág. 363; Domínguez, 2011a). Ahora bien, como

señalan Musgrave y Musgrave (pág. 248), con un enfoque

contributivo, los jubilados pueden ver sus prestaciones como un

derecho ganado y no como una ayuda otorgada por caridad, lo cual

tiene un valor social y debe ser respetado al diseñar financieramente

el sistema.

Uso inadecuado del análisis de primer óptimo: es inapropiado

centrarse en las distorsiones del mercado de trabajo causadas por

algunas disposiciones de las pensiones obviando sus aportaciones a

los diversos fines planteados, que no están disponibles sin

distorsiones. Un sistema de pensiones que incluye el alivio de la

pobreza será distorsionante: minimizar las distorsiones implica

minimizar el alivio de la pobreza, pero el remedio es peor que la

enfermedad. Así, el argumento de que una relación actuarial entre

aportaciones y prestaciones es óptima en términos de efectos del

mercado de trabajo es generalmente erróneo por razones de

segundo óptimo.

Uso inadecuado del análisis del estado estacionario: es erróneo

centrarse en el diseño de un sistema reformado de pensiones en un

estado estacionario ignorando las etapas necesarias para llegar a él.

Análisis incompleto de la deuda implícita por pensiones: a este

respecto se arguye que los análisis que se circunscriben a las

obligaciones futuras ignorando el activo derivado de la capacidad

para establecer impuestos, así como la considerable mejora en el

bienestar derivado de una mayor seguridad en la vejez, son

incompletos. Al igual que la deuda pública nunca necesita ser

totalmente amortizada, siempre que la ratio deuda/PIB no sea

demasiado grande, las pensiones de provisión pública no precisan

ser plenamente capitalizadas, en tanto que las obligaciones no

capitalizadas no crezcan excesivamente respecto a la base de

contribución.

Análisis incompleto de los efectos de la capitalización: se considera

que es un error argüir que con cuentas de aportación definida

capitalizadas se requiere poca acción para ajustar en función del

cambio demográfico. Vidas más largas en la jubilación reducen las

prestaciones mensuales para una acumulación dada, con lo que no

se daría un problema de financiación, pero esto no implica que no


11


haya un problema social, el de tener unas prestaciones

inadecuadas7.

Ignorancia de los efectos redistributivos: no debe soslayarse el

hecho de que cualquier elección entre capitalización y reparto implica

elecciones sobre la redistribución entre generaciones.

Una cuestión crucial que afecta a la estructura de los sistemas de

pensiones está conectada con la conocida regla de Tinbergen, que

postula la necesidad de contar con un instrumento diferenciado para

cada uno de los objetivos de política económica. Hay economistas que

cuestionan que los objetivos de seguro y de redistribución puedan

alcanzarse adecuadamente a través de una sola estructura de

contribuciones y de prestaciones.

En definitiva, podría afirmarse que una confrontación objetiva entre los

sistemas de reparto y de capitalización, sin condicionantes previos,

arrojaría un cuadro más bien multicolor que monocromático (cuadro 1).

CUADRO 1.

Sistemas alternativos de pensiones: reparto vs. capitalización

7 Diamond (1999) señalaba, no obstante, que un movimiento hacia la capitalización podía ayudar a reducir la tendencia de insostenibilidad de los

sistemas de pensiones. Llegaba a afirmar que “los economistas ven ventajas en suavizar los tipos impositivos e impedir grandes aumentos impositivos en el futuro, y generalmente favorecen una mayor capitalización, aunque hay un desacuerdo considerable respecto a cuánto”. Consideraba que las cuentas de aportación definida, sin ninguna redistribución, son un ejemplo de imposición basada en el principio del beneficio, excepto por la redistribución inherente a unas rentas vitalicias uniformes. Los sistemas de aportación definida evidencian

particularmente la financiación de las prestaciones, lo que también revela la redistribución, pero hacen opacos los resultados, ya que las prestaciones dependen del rendimiento de los activos y del precio de las rentas vitalicias. En contraste, los sistemas de prestación definida hacen visibles los patrones de las

prestaciones anuales, condicionadas, por supuesto, a los ingresos futuros. Ya que estos sistemas son ajustados ocasionalmente, las prestaciones efectivas

son estocásticas. En estos sistemas la conexión entre la financiación individual y las prestaciones individuales son opacas.

ASPECTO REPARTO CAPITALIZACIÓN

Cohesión social

Consenso político

Respaldo sindical

Instrumentación real

Equidad actuarial

Contributividad

Redistribución

Sostenibilidad finanzas públicas

Lucha contra la pobreza

Transparencia

Riesgos

Rendimiento

Costes Gestión

Ahorro individual

Oferta de trabajo individual


12


No obstante, la controversia ha sido resuelta de manera determinante y

unidireccional en el caso español, a partir del consenso en torno al Pacto

de Toledo: el sistema de reparto, sin necesidad de ninguna reforma

constitucional, constituye un verdadero dogma de fe (Domínguez,

2009a) 8. Pese a todo, no faltan opiniones que han abogado por la

implantación de un sistema de capitalización frente al de reparto9.

3. LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN LOS PAÍSES DE LA OCDEE

l cuadro 2 sintetiza la tipología de los sistemas de pensiones

aplicados en los países de la OCDE. Aun cuando los sistemas

públicos de prestación definida siguen siendo la opción

mayoritaria, se observa que, con carácter sustitutivo o complementario,

se han abierto otras opciones. En once países se aplican ya sistemas

privados de aportación definida; en cuatro se utilizan cuentas

nocionales10 y, en otros cuatro, un sistema de puntos11.

En el año 2007, el gasto público en pensiones representaba en torno al

7% del PIB como promedio en los países de la OCDE (gráfico 1). Con

algo más de un 8%, España se encontraba por encima de dicha media.

Se observaba un amplio recorrido, con un máximo en Italia, con más del

15%, y unos mínimos inferiores al 2% en varios países.

La ratio gasto público/PIB puede descomponerse, a efectos analíticos, en

diversos factores explicativos (esquema 5):

Demografía: tasa de dependencia de la población mayor de 65 años

respecto a la población en edad de trabajar.

Mercado de trabajo: inversa de la tasa de empleo.

8 Según el Banco de España (2010), dicho Pacto, aprobado en 1994, “en general… fue valorado en su momento muy positivamente por la mayor parte de los analistas, aunque más en términos de su alcance como acuerdo político

que como instrumento práctico válido a largo plazo, dada la falta de su concreción y las ambigüedades de algunas de sus recomendaciones”. 9 Y ello a pesar de admitir la enorme magnitud de la deuda a reconocer a los pensionistas actuales y a los cotizantes en activo, equivalente a 2,5 veces el PIB nacional. Vid., por ejemplo, Schwartz (2010). También se han planteado propuestas basadas en contribuciones definidas nocionales. Vid. Valero et al. (2011). 10 La pensión depende de las aportaciones realizadas, pero, a diferencia de los planes de aportación definida, el tipo de interés nocional es fijado por el gobierno; los sistemas siguen siendo de reparto. Vid. Whitehouse (2010). 11 En Alemania, la contribución de un año, en función de los ingresos medios,

aporta un punto de pensión. Las contribuciones basadas en salarios inferiores o mayores aportan proporcionalmente menos o más de un punto. A la edad de

jubilación, los puntos de pensión de cada año se suman. La suma de puntos se multiplica por un “valor del punto de pensión”.

E


13


Cobertura de las pensiones: número de pensionistas respecto a la

población mayor de 65 años.

Generosidad relativa de las prestaciones: importe de la pensión

media respecto a la productividad media de un empleado.

CUADRO 2.

Características básicas de los sistemas de pensiones en los países de la OCDE

GRÁFICO 1. Gasto público en pensiones. Año 2007 (% s/PIB)

ESQUEMA 5.

Factores explicativos de la evolución del gasto público en pensiones

PRESTACIÓN DEFINIDAAPORTACIÓN

DEFINIDA

CUENTAS

NOCIONALESPUNTOS RESIDENCIA

PÚBLICO

Austria

Bélgica

Canadá

Corea

Eslovenia

España

EE.UU.

Finlandia

Grecia

Japón

Luxemburgo

Portugal

Rep. Checa

R.Unido

Turquía

Francia

Hungría

Suiza

Italia

Noruega

Polonia

Suecia

Alemania

Estonia

Francia

Rep. Eslovaca

Nueva Zelanda

PRIVADOIslandia

Holanda

Suiza

Australia

Chile

Dinamarca

Israel

México

Estonia

Hungría

Noruega

Polonia

Rep. Eslovaca

Suecia

FUNDAMENTACIÓN ECONÓMICA

CARÁCTER SISTEMA

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Italia

Fra

ncia

Austr

ia

Gre

cia

Po

rtug

al

Ale

mania

Po

lonia

Eslo

venia

Hung

ría

Bélg

ica

Jap

ón

Esp

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Fin

land

ia

Rep

. C

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Suecia

OC

DE

Luxem

burg

o

Suiz

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Turq

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.

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Din

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o

Chile

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No

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a

Nueva Z

ela

nd

a

Canad

á

Irla

nd

a

Austr

alia

Isla

nd

ia

Co

rea

Méjic

o

Fuente: OCDE

(%)

GPENS

PIB

POB65+

POB16+

POB16+

EMP

NºPENS

POB65+

GPENS/NºPENS

PIB/EMP

= * * *

DEMOGRAFÍAMERCADO

DE

TRABAJO

COBERTURA

PENSIONES

GENEROSIDAD

PRESTACIONES

(RESPECTO A

PRODUCTIVIDAD

EMPLEADOS)

%PIB dedicado

a pensiones

Tasa de

dependencia

Tasa de empleo (inversa) %Pensionistas

Pensión

media

Productividad

España

Eurozona

Alemania

Año 2007

24,2

26,8

30,1

152

150

144

109

138

121

21,0

19,8

19,8


14


La comparación de España con la media de la Eurozona reflejaba una

menor tasa de dependencia, una menor cobertura de pensiones y una

mayor generosidad relativa.

En relación con el tipo de las cotizaciones sociales por pensiones

públicas12, cabe señalar que España es uno de los países donde alcanza

un mayor nivel (28,3%) (gráfico 2). Por lo que respecta a su distribución

entre empleados y empleadores, se encuentra entre los países donde

mayor relieve alcanza el tipo aplicable a los empresarios. No obstante, al

menos desde un punto de vista teórico, es indiferente la parte

(contratante o contratada) sobre la que recaiga la cotización13.

GRÁFICO 2.

Tipos de las cotizaciones por pensiones públicas. Año 2009 (% s/salario bruto)

Otra variable a la que se viene prestando una gran atención es a la

riqueza vinculada a las pensiones, que mide el valor total actualizado del

flujo vitalicio de las rentas durante la jubilación (gráfico 3). En España

su importe es equiparable o superior al de la mayoría de los países más

12 Según Rosen y Gayer (2008), la razón para usar un impuesto sobre nóminas en vez de impuestos generales parece tener que ver más con la política que con la economía se instala la idea de que un vínculo entre contribuciones y prestaciones crea una obligación por parte del gobierno para mantener el sistema. El debate acerca de la posible sustitución de cotizaciones sociales por IVA es ya antiguo en España. Vid. Domínguez (2009c). 13 En cualquier caso, es constatable la aparición de una elevada cuña fiscal, sin

que, por otro lado, exista una conciencia plena de que las empresas están efectuando una aportación a favor de los asalariados para sustentar las prestaciones (Domínguez, 2009b). Dicha cuña representa la diferencia entre el coste total para el empleador y el salario neto recibido por el empleado. Para un

asalariado medio, en España se sitúa en el 38%. Griñán (2004, pág. 11) destacaba que los tipos de las cotizaciones sociales en España se habían

mantenido en un nivel superior al requerido para alcanzar el equilibrio presupuestario.

0 5 10 15 20 25 30 35

Israel

Corea

Suiza

Canadá

EE.UU.

Japón

Luxemburgo

Bélgica

Francia

Holanda

Eslovaquia

Suecia

OCDE

Polonia

Alemania

Grecia

Turquía

Finlandia

Austria

Estonia

Eslovenia

R. Checa

España

Chile

Italia

Hungría

Empleados

Empleadores

33,5

33,0

29,8

28,3

28,0

24,4

24,0

22,9

21,6

20,020,0

20,0

19,6

19,6

18,9

18,0

17,9

16,7

16,4

16,0

15,4

12,4

10,0

9,8

9,0

7,0

Fuente: OCDE


15


avanzados. Asimismo, se observa una diferencia entre hombres y

mujeres14.

GRÁFICO 3.

Riqueza media por pensiones. Año 2007

Otro aspecto básico concierne a la tasa de reemplazamiento o

sustitución bruta de las pensiones, es decir, lo que representa la pensión

respecto del último salario antes de la jubilación (gráfico 4). Se aprecian

mayores valores en Grecia y España, muy por encima de la media de la

OCDE y, sobre todo, de países como Francia, Alemania, Estados Unidos

y Reino Unido.

Como complemento, se ofrecen datos del patrimonio de los planes de

pensiones privados con respecto al PIB (gráfico 5). Es patente el escaso

relieve en España, con un 8,1%, frente a una media del 68% en la

OCDE15. Pese a ello, hay cerca de 11 millones de partícipes en planes de

pensiones privados en España (gráfico 6).

14 Por lo que concierne a la desigualdad en la distribución de los ingresos por pensiones, se constata una desigualdad en España mayor que en la OCDE, y que en Alemania y Estados Unidos, pero menor que en Suecia y Finlandia.

Ahora bien, las sumas de redistribución implícitas en el sistema de pensiones son enormes. Para el caso estadounidense, según Rosen y Gayer (2008), si tales cantidades hubiesen sido transferidas vía un programa de gasto directo, habría existido probablemente un gran debate. El sistema español es

considerado uno de los más redistributivos del mundo, a través, fundamentalmente, de las pensiones mínimas y máximas (Boldrin y Jiménez,

2010). 15 Ahora bien, el porcentaje es inferior en Alemania, Italia y Francia.

Fuente: OCDE

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

Alemania España OCDE Francia Italia R. Unido EE.UU.

Hombres Mujeres

$


16


GRÁFICO 4.

Tasa de sustitución bruta de las pensiones (*). Año 2007

GRÁFICO 5. Patrimonio de los planes privados de pensiones. Año 2009

GRÁFICO 6. Evolución de los planes de pensiones en España. 1989-2011

Fuente: OCDE

96

81

6562

57

49

4239

32

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Grecia España Italia UE-27 OCDE Francia Alemania EE.UU. R. Unido

(%)

(*) Asalariados medios

Fuente: OCDE

12

9,8

11

8,3

10

1,2

82

,3

76

,8

73

,0

67

,6

67

,6

65

,1

62

,9

58

,4

46

,9

44

,1

43

,3

25

,2

17

,1

13

,5

13

,4

13

,1

11

,8

11

,5

8,1

7,5

7,4

7,3

6,9

5,4

5,2

4,9

4,7

4,6

4,1

3,3

2,6

2,3

2,2

2,2

2,2

1,5

0,8

0,6

0,0

0

20

40

60

80

100

120

140

Hola

nda

Isla

ndia

Suiz

aA

ustr

alia

Fin

landia

R. U

nid

oO

CD

EE

E.U

U.

Chile

Canadá

Sudáfr

ica

Isra

el

Irla

nda

Din

am

arc

aJapón

Bra

sil

Polo

nia

Port

ugal

Hungría

N. Z

ela

nda

Arg

entina

España

Méjic

oS

uecia

Noru

ega

Esto

nia

India

Ale

mania

Austr

iaE

slo

vaquia

R. C

heca

Italia

Bélg

ica

Eslo

venia

Turq

uía

Luxem

burg

oIn

donesia

Core

aR

usia

Fra

ncia

Chin

aG

recia

%s/PIB

Fuente: Inverco

Mill. €

Patrimonio(Millones de euros)

Miles

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

mar-

11

Partícipes(Miles)

mar

z-11

84.98910.720


17


4. LA REFORMA DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES: LA EXPERIENCIA

COMPARADA

nicialmente cabe destacar un rasgo muy llamativo: prácticamente en

todos los países, de manera sistemática, la edad efectiva de

jubilación es inferior en varios años a la edad legal de jubilación

(gráfico 7). La edad de jubilación media en la OCDE era de 63 años en

2010, casi 1 año menos que en 1970.

GRÁFICO 7. Edad media efectiva de salida del mercado de trabajo (2004-2009) y

edad pensionable normal (2010)

Otro factor condicionante de los sistemas de pensiones en los países

desarrollados es el incremento, de varios años, previsto en la esperanza

de vida a los 65 años (gráfico 8).

GRÁFICO 8.

Esperanza de vida adicional a los 65 años, 2005-2010 y 2045-2050

69,5

69,8

65,4

67,3

65,0

63,6

63,6

63,5

64,8

62,9

64,5

61,9

62,1

62,4

62,2

63,7

68,3

62,6

59,0

59,6

61,4

60,5

63,4

58,5

58,7

58,9

56,2

59,1

59,7

57,5

58,0

50 55 60 65 70 75

Hombres

Fuente: OCDE

Mujeres

AñosAños Efectiva Legal

Méjico

Corea

Islandia

Japón

N. Zelanda

Portugal

Suecia

Suiza

EE.UU.

Australia

Noruega

Dinamarca

R. Unido

OCDE

Canadá

Irlanda

Turquía

Holanda

R. Checa

Grecia

Finlandia

Alemania

España

Polonia

Italia

Hungría

Eslovaquia

Bélgica

Francia

Austria

Luxemburgo

72,2

70,3

69,7

69,7

67,1

67,0

66,0

65,7

65,5

64,8

64,7

64,4

64,3

63,6

63,4

63,3

62,8

62,1

62,0

61,9

61,8

61,8

61,8

61,7

61,1

60,0

59,9

59,1

59,1

58,9

57,3

505560657075

LEGAL

EFECTIVA

27,325,525,225,124,924,824,724,424,424,324,124,124,024,024,023,923,823,823,723,723,523,423,323,323,323,222,922,922,622,322,021,921,821,721,5

21,120,7

20,119,8

19,219,2

18,617,4

16,5

0 10 20 30

21,321,2

22,020,5

21,420,2

21,021,4

21,019,4

21,120,520,7

19,019,9

20,819,6

20,718,5

19,919,519,619,419,5

18,920,2

18,618,618,8

17,417,718,1

16,818,8

15,916,3

15,817,1

16,215,715,4

14,215,4

12,9

0 5 10 15 20 25

Mujeres

Fuente: OCDE

Hombres

AñosAños2005-

2010

Japón

FranciaSuizaItalia

AustraliaBélgicaEspañaIslandia

CanadáFinlandia

IsraelNoruega

AustriaCorea

AlemaniaN. Zelanda

IrlandaSuecia

EsloveniaLuxemburgo

OCDE

R. UnidoEE.UU.Grecia

Portugal

Holanda

UE-27Chile

DinamarcaArgentinaR. Checa

Brasil

PoloniaMéjicoEstonia

Eslovaquia

2045-

2050

HungríaChina

Arabia SaudíIndonesiaTurquía

RusiaIndia

Sudáfrica

Esperanza vida en

próximas décadas

I


18


Desde una perspectiva histórica, puede apreciarse cómo se ha ido

deteriorando la ratio de dependencia (gráfico 9): el número de personas

con edad comprendida entre 20 y 64 años por cada persona jubilada ha

pasado de estar en 7 u 8, a mediados del pasado siglo, a 3 o 4 en 2010,

y se prevé que esté entre 1 y 2 hacia 2050.

GRÁFICO 9.

Evolución de la ratio de dependencia. 1950-2050

Existe amplia coincidencia respecto a que la causa primaria de la “crisis”

de las pensiones en muchos países radica en un fallo en adaptarse a

tendencias de muy largo plazo, como el aumento de la esperanza de

vida y la fertilidad decreciente. Además, paradójicamente, se ha

fomentado la jubilación anticipada. Los sistemas tradicionales de

prestación definida han tenido un diseño estático sin un ajuste

automático a las tendencias demográficas. Por otro lado, las

proyecciones del gasto público en pensiones apuntan un aumento de la

ratio en el conjunto de la UE y de la OCDE (gráfico 10).

GRÁFICO 10. Proyección de la evolución del gasto público en pensiones. 2010-2060

0

1

2

3

4

5

6

7

8

19

50

19

53

19

56

19

59

19

62

19

65

19

68

19

71

19

74

19

77

19

80

19

83

19

86

19

89

19

92

19

95

19

98

20

01

20

04

20

07

20

10

20

13

20

16

20

19

20

22

20

25

20

28

20

31

20

34

20

37

20

40

20

43

20

46

20

49

Francia Alemania Italia España R. Unido

Fuente: OCDE

Número de personas con edad entre 20-64 años por cada persona jubilada

Fuente: OCDE

8,4

8,9

10,0

10,8

11,4

9,1

9,6

10,6

11,6

12,5 12,9

6

7

8

9

10

11

12

13

14

2010 2020 2030 2040 2050 2060

OCDE UE-27

%s/PIB


19


En este contexto, los países de la OCDE han puesto en marcha reformas

en los sistemas de pensiones a lo largo de los últimos años, de las que

se ofrece una síntesis en el cuadro 316.

La mayoría de las reformas son paramétricas, en el sentido de que

alteran algunas de las variables de los tradicionales sistemas de reparto

que afectan a los gastos e ingresos (edad de jubilación, forma de cálculo

de la pensión, regla de actualización de la prestación…). Según algunas

estimaciones (The Economist, 2011b), la elevación de las actuales

edades de retiro en la UE a las oficiales compensaría el impacto de una

población envejecida en los próximos 20 años17. Es novedosa la

incorporación de un factor de sostenibilidad, según el cual se ajusta el

importe de la pensión en función de la evolución de la esperanza de vida

en el momento de la jubilación o a los 65 años.

CUADRO 3.

Reformas recientes en los sistemas de pensiones en países de la OCDE

16 Martin y Whitehouse (2008) sostienen que la reforma de las pensiones es el “tercer raíl” de la política: “tócalo y morirás”. 17 Muchas personas ven las vidas de trabajo más prolongadas como una preocupación más que como una oportunidad: algunos temen que no habrá bastantes empleos. Esta falsa preocupación fue usada en su día para argüir que

las mujeres debían estar en su casa (The Economist, 2011b). En Europa, las tasas de participación de las personas de 20-25 años de edad y de 55-59 están correlacionadas positivamente. Por otro lado, son cada vez más numerosas las opiniones que consideran que la noción de pasar de “retribución plena” a

“retribución nula” está desfasada: las personas en los 60s o 70s aún tienen capital humano o capacidad de generar ingresos, que tendrán que usar cada

vez más, ya que se considera que menos personas tendrán ocupaciones generosas. Vid. Fuller (2011).

REFORMAS PARAMÉTRICAS REFORMAS ESTRUCTURALES

Edad de Jubilación

Incentivos a prolongación

de la actividad

Cálculo de la pensiónActualización de la pensión

Factor de sostenibilidad

Contribución definida

ContribucionesnocionalesAmpliación

períodoActualización de las bases

Alemania

Austria

Bélgica

Corea

Dinamarca

Eslovaquia

España

Finlandia

Francia

Hungría

Irlanda

Italia

Japón

Luxemburgo

México

Nueva

Zelanda

Polonia

Portugal

Reino Unido

Suecia

Turquía


20


También se están llevando a cabo reformas estructurales, que

introducen sistemas de aportación definida o de contribuciones

nocionales.

Un resultado directo e inmediato de las reformas implementadas es la

significativa reducción de las tasas de reemplazamiento de las pensiones

(gráfico 11).

GRÁFICO 11.

Impacto de las reformas recientes en los sistemas públicos de pensiones europeos

5. LA REFORMA DE LAS PENSIONES EN ESPAÑA: EVALUACIÓN DE SUS

EFECTOS ECONÓMICOS

ntes de abordar los efectos de la reforma, a modo de preámbulo,

conviene identificar los principales rasgos del marco en el que se

inscriben las pensiones (esquema 6)18:

- Aumento de la población mayor de 65 años, que representará casi

un tercio en 2050.

- Una mejora de la esperanza de vida a los 65 años de unos 4 años.

- Incremento de la ratio de dependencia: el número de pensionistas

respecto al de cotizantes pasará del 37% al 77%.

- La ratio del gasto público en pensiones casi se duplicaría entre 2007

y 2060.

18 Vid.: Fedea (2010) y Fundación Ideas (2011).

Tasa de sustitución bruta

49

65

90 90

79

40

51

68

54

62

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Alemania Francia Italia Portugal Suecia

Antes de la reforma Después de la reforma

%

A


21


- El sistema actual de pensiones comenzaría a tener un problema de

déficit significativo muy pronto (a partir de 2014), y el Fondo de

Reserva solamente supondría un margen adicional aproximado de 10

años para poder sostener el poder adquisitivo de las pensiones.

- Se trata de un problema estructural, más allá de la crisis actual.

- Falta de equidad de las prestaciones respecto a las cotizaciones

satisfechas.

ESQUEMA 6.

La reforma de las pensiones en España: contexto y diagnóstico previo

Asimismo, del repaso de algunos indicadores se desprenden una serie

de tendencias significativas, en línea con lo antes señalado:

- Evolución de la estructura de la población española: aumento

sostenido de las personas mayores de 65 años (gráfico 12).

- Aumento de la esperanza de vida tras la jubilación: 3,3 años para

las mujeres y 3,5 años para los hombres (gráfico 13).

GRÁFICO 12. Evolución de la estructura de la población española. 1950-2049

- Aumento población mayor de 65 años2010: 17%

2050: 32%

(s/total)

- Incremento de la ratio de dependencia (nº pensionistas/nº cotizantes)2010: 37%

2060: 77%

- Mejora de la esperanza de vida: ∆ 4 años.

- Incremento Gasto Público en pensiones2007: 8,4% PIB

2060: 15,1% PIB

- Previsión de aparición de déficit a partir de 2014

- Problema de carácter estructural

- Falta de equidad de las prestaciones respecto a cotizaciones satisfechas

Fuente: INE

26,2

15,7 15,8 16,5 14,9 14,6 15,3

66,5

68,4 68,1 65,363,0

58,1 54,0

7,3

15,9 16,1 18,222,2

27,230,7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1950 2000 2011 2020 2030 2040 2049

<16 años 16-65 años > 65 años

%s/P

ob

lació

n

tota

l

> 65

años


22


GRÁFICO 13. Evolución de la esperanza de vida en España tras la jubilación. 1958-

2050

- Número de pensionistas y de afiliados a la Seguridad Social:

tendencia hacia una peligrosa convergencia (gráfico 14).

GRÁFICO 14.

Evolución del número de pensionistas y afiliados a la Seguridad Social en España 2000-2060

- Saldo presupuestario del sistema de la Seguridad Social: superávit,

salvo 2010 (gráfico 15), si bien no hay que olvidar que se trata de

un concepto estático19.

19 Conthe (2011) apunta que la contabilidad pública es engañosa, ya que ignora el valor presente actuarial de las pensiones ya reconocidas.

Fuente:OCDE

Años

13,113,7

14,915,6 15,9 16,2 16,6

17,919,0

19,920,6

21,4

15,316,3

18,219,2

19,820,3 20,6

21,822,8

23,624,4

25,1

0

5

10

15

20

25

30

1958 1971 1983 1989 1993 1999 2002 2010 2020 2030 2040 2050

Hombres Mujeres

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración y Comisión Europea

7,7 7,7 7,8 7,9 8,0 8,2 8,3 8,4 8,5 8,7

10,5

12,2

15,0

16,7

15,616,1

16,617,1

17,818,6

19,2 19,017,9 17,6

18,8

20,0

18,8

16,8

0

5

10

15

20

25

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2020 2030 2040 2050

Pensionistas Af iliados a la S.S.

Millones

de personas


23


GRÁFICO 15. Evolución del saldo presupuestario de la Seguridad Social en España.

1995-2010

- Fondo de Reserva de la Seguridad Social: magnitud significativa,

pero insuficiente (gráfico 16). Al agotarse el Fondo de Reserva, y sin

la aportación de otros recursos adicionales externos al sistema, el

pago de las pensiones debería ligarse al volumen de ingresos para

evitar la quiebra total, lo cual habría supuesto una pérdida del 35%

de poder adquisitivo de las pensiones en términos reales (gráfico 17)

(Fundación Ideas, 2011).

GRÁFICO 16.

Evolución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración

6042.433

6.269

12.025

19.330

27.185

35.879

45.716

57.22360.022

64.375

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Millones €

0,1 0,4 0,8 1,3 2,3 3,0 3,6 4,3 5,3 5,7 6,1%s/PIB


24


GRÁFICO 17. Proyección de la pensión mensual media en un escenario sin reforma

- En la vertiente del gasto público las proyecciones señalan que, en el

horizonte del año 2060, se superaría la cota del 15% del PIB20

(gráfico 18). España es uno de los países con mayor incremento

previsto (gráfico 19)21.

GRÁFICO 18.

Proyección de la evolución del gasto público en pensiones en España (% s/PIB)

20 Otras proyecciones la sitúan cerca del 20% (Doménech, 2011). 21 Aviva (2010) ha calculado el “déficit” en las pensiones, entendido como la

diferencia entre la cantidad de ingresos necesarios para las personas que se jubilen entre 2011 y 2051, con el fin de mantener el nivel de vida durante la

jubilación, y el importe de la pensión que pueden esperar percibir. Para España, la estimación arroja una cifra de 170,5 miles de millones.

780 800

625

535 515

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

2010 2020 2030 2040 2050

DISMINUCIÓN DEL 34%

Eu

ros re

ale

s d

e 2

01

0

Fuente: Fundación Ideas

8,910,1

15,5 15,1

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2010 2025 2050 2060

(%)

Fuente: OCDE


25


GRÁFICO 19. Proyecciones de gasto público en pensiones (% del PIB)

A la hora de contemplar una reforma del sistema de pensiones conviene

reflejar las variables básicas, a fin de identificar las palancas disponibles

y, asimismo, las magnitudes que vienen determinadas indirectamente o

bien de manera exógena, según se representa en el esquema 7.

ESQUEMA 7. Variables básicas de un sistema de pensiones de reparto

La existencia de conciencia de la necesidad de reforma era manifestada

ya incluso en el año 1982. Así, en un artículo publicado en “Nuestra

Bandera”, revista teórica del PCE, se admitía la necesidad de una

reforma de la Seguridad Social española que “afecte a todas sus

variables fundamentales” (Sanfrutos, 1982).

0,63,64,04,34,6

5,66,46,66,66,8

7,88,48,98,99,19,59,910,010,010,410,911,411,611,7

12,813,014,0

0 5 10 15

CoreaAustralia

IrlandaEE.UU.

CanadáEstonia

SuizaHolandaR. Unido

EslovaquiaR. Checa

EspañaNoruega

UE-27Dinamarca

SueciaEslovenia

BélgicaFinlandiaAlemania

HungríaPortugalPoloniaGreciaAustriaFrancia

Italia

4,84,94,9

6,26,5

8,68,68,89,29,39,410,210,511,0

12,812,913,413,413,613,613,613,814,014,715,1

18,624,1

0 10 20 30

EE.UU.Australia

EstoniaCanadá

CoreaIrlanda

SuizaPolonia

DinamarcaR. Unido

SueciaEslovaquia

HolandaR. Checa

AlemaniaUE-27

FinlandiaPortugal

AustriaItalia

NoruegaHungríaFranciaBélgicaEspaña

EsloveniaGrecia

-2,8

-0,7-0,4-0,1

0,10,50,81,01,31,62,02,22,42,72,93,23,43,43,94,04,64,74,75,96,7

8,712,4

-10 0 10 20

PoloniaEstonia

ItaliaSuecia

DinamarcaEE.UU.AustriaFrancia

AustraliaCanadá

PortugalSuiza

AlemaniaR. UnidoHungría

R. ChecaEslovaquia

FinlandiaHolanda

UE-27IrlandaBélgica

NoruegaCorea

EspañaEslovenia

Grecia

2007 2060Variación

2060-2007

%s/PIB %s/PIB p.p.

15ª

3ª 3ª

Fuente: OCDE

Importe

pensión

Base

cotización

Tipos CSS

Contribución

Evolución salarios

Nº empleados

Recaudación Total

Máxima

Real

Mínima

Empleador

Empleado

Inc

orp

ora

ció

n a

l me

rca

do

de

tra

ba

jo

Cálculo

prestación

-Período mínimo

-Escala hasta 100%

Máximo

Mínimo Actualización

anual

Nº beneficiarios

Edad de

jubilación

Esperanza

de vida

< >

Años de cotización Años de Prestación

(vitalicia)

Re

tiro

an

tic

ipa

do

Pro

lon

ga

ció

n

vid

a la

bo

ral

Total

prestaciones


26


Las opciones de reforma para el caso español teóricamente podían

encarar dos rutas: reformas paramétricas vs. reformas estructurales

(esquema 8)22.

ESQUEMA 8.

Opciones de reforma

E

El camino acordado se centra en el primer tipo de reformas,

añadiéndose a otras ya practicadas desde 198523 (cuadro 4).

CUADRO 4.

Principales medidas de reforma del sistema de pensiones español

22 Un análisis económico de las posibles medidas ha sido llevado a cabo por el Banco de España (2010). Vid. también Conde y González (2011). 23 Diamond (2001), en su análisis del sistema español, cuestionaba la utilización de un periodo corto para el cálculo de las pensiones. A su vez, González (2010)

defiende el cálculo de la pensión por los salarios percibidos a lo largo de toda la vida laboral.

Antes

19851985 1997 2002 2007 2011

Años cómputo base reguladora 2 8 15 15 15 25

Edad jubilación 65 65 65 65 65 67

Periodo mínimo cotización 10 15 15 15 15 15

Actualización pensiones

Revisión IPC y

ajuste por

desv.

Otros supuestos edad

jubilación

Ampliación

supuestos

jubilación

anticipada

Bonificaciones

prolongación

vida laboral

edad jubilación

anticipada a 61

años

Fondo de reserva Creación

Factor de sostenibilidadCorrección

en el futuro

Reformas

paramétricasA)

Ingresos

Gastos

- ∆ Tipo cotizaciones sociales

- Eliminación topes s/ bases cotización

- ∆ dotaciones al Fondo de Reserva (financiación complementos a mínimos

con ingresos generales)

- ∆ período para cálculo pensiones

- ∆ nº años de cotización para 100% pensión

- Retraso edad de jubilación

- ∆ nº años de cotización para derecho a pensión

- Vinculación pensión a esperanza de vida

- Revisión criterio de revalorización

Reformas

estructuralesB)

- Creación de cuentas virtuales

- Desarrollo de un sistema de capitalización


27


Los principales aspectos de la reforma aprobada en 2011 (Ley 27/2011,

de 1 de agosto) se sintetizan en el esquema 9.

ESQUEMA 9.

Reforma de las pensiones en España 2011: principales aspectos

Las valoraciones de la reforma no se han hecho esperar por parte de

distintos agentes económicos y sociales24. A título ilustrativo, a

continuación se recogen algunas opiniones:

- La OCDE (2011a) considera que la reforma va a mejorar

significativamente la sostenibilidad financiera a largo plazo del

sistema de pensiones.

- Para la Fundación Ideas (2011), las pensiones podrán continuar

aumentando su poder adquisitivo hasta casi 2050.

- Con la reforma, según CC.OO. (2011), “blindamos el sistema público

de reparto como único modelo de pensiones, frente a los que

defendían sustituirlo por uno ‘mixto’ con capitalización obligatoria”.

- Para el Banco de España (Malo de Lolina, 2011), el elemento más

importante de la reforma para el futuro es el relativo al factor de

sostenibilidad.

- En opinión de De la Fuente y Doménech (2011a; b), el factor de

sostenibilidad no debería estar ligado solo a la esperanza de vida.

- Por otra parte, según Díaz y Díaz-Saavedra (2010), las reformas

basadas en aumentar el número de años para el cálculo de las

pensiones aumentan la ratio efectiva de dependencia, ya que

reducen las tasas de participación de los trabajadores, especialmente

las de los de menor nivel educativo. La reducción de las pensiones

24 Un conjunto de valoraciones se recoge en el número 2 de la revista eXtoikos: Prieto (2011), García Moral (2011), González de Lara (2011) y Turmo (2011).


28


conlleva que más trabajadores tengan derecho al mínimo

garantizado, por lo que la respuesta óptima es abandonar el

mercado de trabajo tan pronto como esta pensión se encuentre

disponible.

- Por último, el Instituto Juan de Mariana (Calzada, 2010) considera

que la reforma, en lugar de un ajuste para garantizar las pensiones,

“es en realidad el reflejo de un incumplimiento de una promesa

repetida hasta la saciedad, un default”.

Llegados a este punto, procede ahora pasar a abordar la estimación de

los efectos de la reforma, en primer término desde un punto de vista

macroeconómico25. Del impacto estimado para 2050 en el gasto público

en pensiones, se estima un ahorro de 3,5 puntos del PIB, con el

correspondiente desglose por componentes (cuadro 5)26.

CUADRO 5. El impacto financiero de la reforma 2011

La incidencia estimada se refleja en la evolución del gasto proyectado,

sin y, con reforma, y dentro de este escenario, sin y con la incidencia del

factor de sostenibilidad (gráfico 20).

25 Vid.: Banco de España (2011), Ministerio de Economía y Hacienda (2011a), De la Fuente y Doménech (2011a). 26 La regulación referente a la edad de jubilación ocasionará un aumento en la tasa de actividad de la población entre 16 y 71 años de 1,5-2 p.p. después del

período transitorio. Esto implica aumentar el PIB potencial, lo que implica una caída de 0,2 p.p. en la ratio del gasto.


29


GRÁFICO 20.

Gasto proyectado en pensiones en España

Si se efectúa una descomposición tomando como referencia el

incremento proyectado en la ratio gasto público/PIB entre 2009 y 2050,

la reforma evita aproximadamente la mitad de dicho incremento

(gráficos 21 y 22).

GRÁFICO 21.

El impacto de la reforma sobre el gasto en pensiones futuro 2009-2050: ahorro estimado (% s/PIB)

La reforma de las pensiones ha de insertarse necesariamente en el

contexto de la política de estabilidad presupuestaria. En el gráfico 23 se

recoge la evolución del saldo presupuestario de las Administraciones

Públicas, según la acepción de déficit primario (excluida la carga de

intereses). Hacia 2030, si no se llevara a cabo ninguna reforma, se

describiría una senda muy negativa. Lo mismo ocurriría con la evolución

del stock de deuda pública total (gráfico 24).


30


GRÁFICO 22.

Proyecciones financieras del sistema de pensiones

GRÁFICO 23. Proyección del saldo presupuestario primerario de las AA.PP. en España.

2010-2060

GRÁFICO 24. Proyección de la deuda pública en España. 2010-2060


31


No menos trascendencia tiene, naturalmente, estudiar la incidencia

desde una perspectiva microeconómica. Así, en el gráfico 25 se da

cuenta del efecto sobre la tasa de reemplazamiento de las pensiones: la

tasa bruta pasará del 81% al 74%; la neta, del 85% al 78%; es decir,

cabe hablar de una caída de unos 7 puntos porcentuales. El Banco de

España (2011) hace referencia a una disminución en promedio de las

pensiones del 4,7%.

GRÁFICO 25.

Efecto de la reforma de las pensiones: perspectiva microeconómica

Sin embargo, desde una perspectiva individual no puede generalizarse,

ya que el impacto depende de la evolución salarial a lo largo de la vida

laboral. Con objeto de apreciar el impacto en distintos casos según la

evolución del perfil salarial, hemos analizado varios escenarios, con base

en una serie de supuestos (esquema 10): a) mantenimiento del salario

en términos reales; b) ganancias salariales; c) mantenimiento del

salario con pérdida posterior. La reforma implica una disminución del

importe de las pensiones, salvo que se produzca una caída en el nivel

retributivo, en cuyo caso puede darse un aumento (gráfico 26).

Como conclusión, el impacto depende claramente del perfil salarial, con

lo que la reforma refuerza la contributividad. Lo anterior se confirma con

el cálculo de las tasas internas de rentabilidad (TIR) (gráfico 27)

(Domínguez, 2011b).


32


ESQUEMA 10.

El impacto de la aplicación de la reforma de las pensiones

GRÁFICO 26. Variación del importe de la pensión tras la aplicación íntegra de la

reforma de 2011

GRÁFICO 27.

TIR de la “inversión” en pensiones públicas


33


Asimismo, se ha analizado la rentabilidad implícita del sistema en

relación con un caso concreto: el umbral de rentabilidad se sitúa en

torno a 11 años y 4 meses (esquema 11).

ESQUEMA 11.

La rentabilidad implícita del sistema de pensiones

6. CONSIDERACIONES FINALES

a Comisión Europea subrayaba en 2010 (European Commision,

2010) que la provisión de pensiones es una responsabilidad

atribuible a los Estados miembros de la UE. Los principios de

solidaridad entre generaciones y solidaridad nacional son claves a este

respecto. Unos sistemas de pensiones sólidos y adecuados, que

permitan a los individuos mantener, en un grado razonable, sus

estándares de vida después del retiro, son esenciales para los

ciudadanos y para la cohesión social. Cabe evocar aquí asimismo la

iniciativa conjunta del G20, la OCDE y la OIT acerca del establecimiento

de “suelos de protección social” (SPF-I).

En este contexto, es preciso tomar conciencia, tal y como proclama la

OCDE (2011b), de que, a raíz de las reformas recientes, existe el riesgo

de un resurgimiento de la pobreza en el futuro. Ahora bien, advierte a

renglón seguido de que, si un sistema de pensiones se financia de

manera insostenible, la escala de los cambios requeridos a medio o

largo plazo será más súbita y penosa.

La encrucijada en la que se encuentran los sistemas de pensiones de

reparto viene ilustrada por la condición de equilibrio financiero (esquema

L


34


12). Se trata de una ecuación bastante simple en términos agregados:

cuando disminuye la ratio empleados/pensionistas, solo hay tres

alternativas: a) aumentar los salarios; b) aumentar el tipo de las

cotizaciones; c) disminuir las prestaciones.

ESQUEMA 12.

Sistema de pensiones (de reparto): condición de equilibrio financiero

En este contexto, según Stiglitz, hay una cuestión económica

fundamental: ¿Puede el gobierno hacer ajustes relativamente menores

al programa de pensiones para lograr una viabilidad financiera a largo

plazo?

Si no puede, según el Premio Nobel de Economía, las restricciones

presupuestarias estrictas impuestas por la privatización pueden ser la

única vía de salida del laberinto político en el que los problemas son

continuamente trasladados de una generación a otra.

La reforma aprobada en España era ineludible y ofrece una importante

tregua para no perdernos en ese laberinto, para poder orientarnos, y

buscar una salida que no ponga en peligro un pilar tan importante de la

cohesión social en España.


35


7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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39


AUTOR

José M. Domínguez Martínez

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Málaga.

Catedrático de Economía Aplicada (Hacienda Pública) de la Universidad

de Málaga.

Es Vocal del Consejo Directivo de la Organización de Economistas de la

Educación. Ha sido miembro de la Comisión sobre la Innovación Docente

en la Universidad Andaluza. Coordinador del proyecto de educación

financiera “Edufinet”.

Es también Director de la División de Secretaría Técnica de Unicaja, y

consejero de diversas sociedades, como Analistas Económicos de

Andalucía, Analistas Financieros Internacionales, y Escuela Superior de

Estudios de Empresa. Es Presidente del Instituto de Análisis Económico y

Empresarial de Andalucía, y miembro de la Comisión Ejecutiva de la

Fundación CIEDES. Ha sido Presidente del Club Baloncesto Málaga. Ha

formado parte del Consejo de Administración de otras sociedades como

Banco Europeo de Finanzas, Gestión Tributaria Territorial y Andalucía

Económica.

Es autor de varios libros y de numerosos artículos e investigaciones

sobre diversos aspectos de la economía del sector público y del sistema

financiero.

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