LA REFORMA ELECTORAL 2014, EN LA ORGANIZACIÓN DE …

LA REFORMA ELECTORAL 2014, ALCANCES EN MATERIA DE EFICIENCIA EN LA ORGANIZACIÓN DE ELECCIONES


Olga González Martínez

Tercer lugar de maestríadel Segundo Concurso Nacional de Estudios Políticos y Sociales

LA REFORMA ELECTORAL 2014, ALCANCES EN MATERIA DE EFICIENCIA EN LA ORGANIZACIÓN DE ELECCIONESTercer lugar de maestría del Segundo Concurso Nacional de Estudios Políticos y Sociales

© Comisión Estatal Electoral Nuevo León Avenida Madero 1420 poniente,C. P. 64000, Monterrey, Nuevo León, México www.ceenl.mx

© Autora: Olga González Martínez

ISBN: 978-607-7895-39-8Editado en México, 2019Ejemplar de distribución gratuita, prohibida su venta.

COMISIÓN ESTATAL ELECTORAL NUEVO LEÓN

Consejero PresidenteDr. Mario Alberto Garza Castillo

Consejeras y Consejeros Electorales Mtra. Miriam Guadalupe Hinojosa DieckMtra. Sara Lozano Alamilla Mtra. Claudia Patricia de la Garza Ramos Mtro. Luigui Villegas Alarcón Lic. Rocío Rosiles MejíaMtro. Alfonso Roiz Elizondo

Secretario EjecutivoLic. Héctor García Marroquín

ÍNDICE

Mensaje del Consejero Presidente

Mensaje del Jurado Calificador

Resumen

1. Introducción

1.1 Planteamiento del problema

1.2 Justificación

1.3 Preguntadeinvestigación,hipótesisysujustificación

1.4 Objetivo de la investigación

1.5 Delimitación de la investigación

1.6 Marco metodológico

2. Metodología

2.1 Condiciones estructurales de los ople

2.2 Eficienciaenlaejecucióndelanorma

3. Marco contextual

3.1 La reforma político electoral de 2014

3.2 La «Casilla única» durante el proceso electoral ordinario 2014-2015

4. Evolución del sistema electoral en México

5. Marco teórico

5.1 Gobernanza electoral y sus implicaciones para el modelo nacional

de elecciones en México

5.2 Ideas básicas sobre federalismo y centralismo.

5.3 Nociones del proceso administrativo

5.4 Calidad electoral

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6. Desarrollo

6.1 Análisis del modelo mexicano de organización electoral desde la

perspectiva del marco teórico planteado.

6.2 Evaluación de capacidades estructurales y su correlación con el

nivel de atención a los convenios de apoyo y colaboración

7. Conclusiones y propuestas

7.1 Conclusiones

7.2 Propuestas

7.3 Complemento analítico: una precision, dos análisis y dos

hallazgos complementarios

7.4 Resumen de conclusiones

7.5 Agenda de investigación futura

7.6 Corolario. ¿Cómo fue vivir el proceso electoral ordinario 2015

desde la mesa del Consejo General del Instituto Electoral del

Distrito Federal?

Referencias

Anexos

Jurado calificador

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MENSAJE DEL CONSEJERO PRESIDENTE

ElConcursoNacionaldeEstudiosPolíticosySocialesesunclaroreflejodelcompromisoque tiene la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León con la promoción y divulgación de una cultura democrática, característica inalienable en cualquier órgano de carácter electoral en nuestro país. Por tal motivo, el diálogo académico a través de la escritura es probablemente una de las herramientas más útiles que tenemos para la convergencia de ideas y conocimiento, en el cual todas las voces son incluidas.

En esta segunda edición del Concurso Nacional hemos vuelto a convocar a personas de todos los rincones del país que, dedicadas a la investigación, decidieran participar en alguna de las cinco categorías planteadas: Estudios electorales; Cultura política y participación; Derechos humanos y democracia; Género y política, e (In)gobernabili-dad y movimientos sociales.

La respuesta a nuestra convocatoria fue una muestra valiosa del interés genuino de las y los investigadores por fortalecer la cultura democrática en México. Se contó con una participación total de 23 tesis, 17 de maestría y seis de doctorado; de las cuales 12 fueron de mujeres y 11 de hombres procedentes de distintas entidades de la República Mexicana (Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro y Veracruz).

La tarea de determinar qué trabajos serían los más destacados correspondió a un Ju-radoCalificadorconampliaexperienciaytrayectoriaenelmundoacadémico,elcualestuvo presidido por el Dr. Juan Carlos Montero Bagatella, profesor investigador del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Además, como integran-tes contamos con la participación de la Dra. Ariadna Estévez López, profesora inves-tigadora en el Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la unam, y el Dr. Víctor Alejandro Espinoza Valle, investigador en el Departamento de Estudios de Ad-ministración Pública del Colegio de la Frontera Norte.

Los trabajos galardonados hacen eco de investigaciones serias, diversas y con pen-samientos e ideas plurales que responden al contexto multicultural de nuestro país. En la categoría de Maestría, Javier Yankelevich Winocur obtuvo el primer lugar con la

Olga González Martínez10

tesis Transmisión de cultura y memoria partidarias en familias de exmilitantes del Partido Comunista Mexicano; Sandra Martínez Hernández alcanzó el segundo lugar por Parti-cipación política de los muxes: entre el capital social y la vulnerabilidad; y el tercer lugar correspondió a Olga González Martínez, quien escribió La reforma electoral del año 2014, sus alcances en materia de eficiencia en la organización de elecciones, la cual se presenta en este libro.

En lacategoríadeDoctorado,quienes integraronel JuradoCalificadordecidieronpor unanimidad declarar desierto el primer lugar. Sin embargo, el segundo lugar le correspondió a Sarah Patricia Cerna Villagra con La representación sustantiva de las mu-jeres: un análisis de la legislación sensible al género en México y Paraguay; el tercer puesto fue para Olga Magdalena Hernández Hernández, quien escribió sobre la capacidad de respuesta de legisladores locales en cinco estados del norte de México.

Es de observarse la gran calidad académica y crítica en cada uno de los trabajos lau-reados; no obstante, no puedo dejar de mencionar que el valor de todas las investi-gaciones recibidas constituyó un reto importante para las personas que integraron el JuradoCalificador.Sereconoceel trabajodecadaparticipanteyde las institucionesque impulsan el desarrollo de investigadores e investigadoras de excelencia en nues-tro país. Es una labor loable que debe seguir fortaleciéndose para impactar de manera positivaen lageneracióndemayoresespaciosdedebateyreflexiónsobre laculturademocrática y política en México.

Iniciativas como el Concurso Nacional de Estudios Políticos y Sociales son un ali-ciente en la promoción de la cultura democrática y sin lugar a dudas un foro único que permite reunir las ideas plurales de mujeres y hombres comprometidos con la inves-tigación y los estudios políticos y de carácter social. Es un compromiso institucional continuar con esta labor en pro del desarrollo democrático.

Dr. Mario Alberto Garza CastilloConsejero Presidente

Comisión Estatal Electoral Nuevo León

MENSAJE DEL JURADO CALIFICADOR

Con el objetivo de impulsar el desarrollo del conocimiento sociopolítico nacional, la Co-misión Estatal Electoral de Nuevo León convocó al Segundo Concurso Nacional de Es-tudios Políticos y Sociales. Este proyecto expone el compromiso de la Comisión para la consolidación de la democracia a través de la generación de conocimiento especializado.

El concurso reconoce la calidad de las investigaciones en materia política de interés nacional, especialmente sobre estudios electorales y derechos humanos. Las temáticas propuestas debían abordar estudios electorales, cultura política y participación, de-rechos humanos y democracia, género y política, (in)gobernabilidad y movimientos sociales. En atención a dichos temas, y con una nutrida participación, las investigacio-nes sometidas al concurso expusieron análisis en torno a la equidad de género, asuntos indígenas, desapariciones forzadas, participación electoral de candidaturas indepen-dientes, la relación del comportamiento electoral con transferencias gubernamentales, entre muchos otros.

LaslaboresrealizadasporelJuradoCalificadorimplicaronunretoparalavaloracióncolegiada de cada una de las investigaciones, pero se logró formar los consensos ne-cesariosparareconocerlosmejorestrabajos.Conelapoyo,libertadyconfianzadelaComisión Estatal Electoral, las Consejeras y Consejeros y su personal administrativo, la evaluación de cada una de las tesis tomó en consideración los siguientes criterios: coherencia con las temáticas establecidas en la convocatoria, rigor analítico y meto-dológico, marco teórico, material empírico, calidad, originalidad, relevancia teórica y práctica. A partir de dichos criterios, al interior del jurado se discutió ampliamen-te cada participación y a través de consenso se designó a las ganadoras y al ganador, quienesprovienendeprestigiadasuniversidadesdeMéxico, locualconfirma lavo-cación nacional del concurso y el compromiso de la Comisión Estatal Electoral con el desarrollo del conocimiento sociopolítico no solo en Nuevo León sino a nivel nacional.

Las investigaciones galardonadas sobresalieron por la relevancia de los temas abor-dados, los métodos empleados, la información expuesta y los análisis de las autoras y el autor. Por un lado, en la categoría de tesis de maestría los trabajos ganadores abordan


tópicos relacionados con grupos políticamente excluidos como el Partido Comunista o el grupo indígena oaxaqueño muxe, así como un análisis sobre la organización electo-ral posterior a la reforma de 2014; con una amplia revisión teórica, emplean métodos y técnicas de investigación rigurosos y elaboran análisis muy interesantes sobre cada uno de los temas abordados.

Por otro lado, las tesis de doctorado analizan cómo las reglas electorales en México y Paraguay contienen elementos que bloquean o incentivan la participación política de las mujeres, uno de los temas más relevantes en la actualidad política de nuestro país, así como la capacidad de respuesta de los legisladores locales en los estados del norte, con una exposición rigurosa de la relación entre la ciudadanía y sus congresistas locales. Todos los trabajos participantes son merecedores de reconocimiento por parte delJuradoCalificador,puesconstituyeninvestigacionesrelevantes.Sinembargo,losganadores han sobresalido por su rigurosidad y aportes al conocimiento.

Finalmente, reiteramos nuestro agradecimiento a las Consejeras y Consejeros Elec-torales y al personal de la Comisión Estatal Electoral, quienes brindaron todo el apoyo necesario, con libertad y paciencia, para la deliberación y designación de los primeros lugares. Ha sido un honor y un gusto colaborar en este proceso.

Muchas gracias y felicidades a las ganadoras y al ganador.

Dr. Juan Carlos Montero BagatellaPresidente del Jurado Calificador

Dra. Ariadna Estévez LópezIntegrante del Jurado Calificador

Dr. Víctor Alejandro Espinoza ValleIntegrante del Jurado Calificador

La reforma electoral 2014, alcances en materia de eficienciaen la organización de elecciones

Olga González Martínez

Resumen

La reforma política 2014 en México replanteó el sistema administrativo electoral, al pa-sar de 33 sistemas (uno federal y 32 locales), a uno solo conformado por una autoridad nacional y 32 locales.

Antes, durante y después del desarrollo del proceso electoral ordinario (peo) 2014-2015, autoridades electorales, la academia y actores políticos se cuestionan sobre la eficienciadelnuevomodeloadministrativoelectoralylasventajasquesuponesuim-plementación.

Reflexionarsobresiexistendistintascapacidadesdeejecucióndelanormaelectoralentreautoridadeslocalesynacionalycompararlaeficienciadelaorganizaciónenlasdiferentes entidades en que se celebraron elecciones en el año 2015, permitirá al ine y los ople, así como a analistas e investigadores electorales, pensar sobre los efectos prácticos de la mayor centralización administrativa producida por la reforma constitu-cional del año 2014.

Losresultadosdeestainvestigaciónbrindanelementosquepermitenidentificarconmayor precisión las fortalezas y áreas de oportunidad de este nuevo sistema adminis-trativo y en su caso, explorar rutas para que las autoridades competentes realicen mo-dificacionesnormativasqueadecuenlasexperienciasobtenidasdelpeo 2014-2015.

TERCER LUGAR


El estudio concluye que existen indicios que permiten comprobar la hipótesis de que lacentralizacióndeprocesosynormatividadelectoralnacionalotorgaeficienciaadmi-nistrativa a los procesos de la casilla única, cuando existen condiciones estructurales suficientesparasuaplicaciónenlasentidadesfederativas.

Los elementos obtenidos del análisis también nos permiten considerar que la bús-queda de la integridad electoral no implica necesariamente la consumación de un cen-tralismo maniqueo que conlleve la supresión de las autoridades electorales a nivel lo-cal, al contrario, reclama que los tres órdenes de gobierno fortalezcan las capacidades estructurales de los opleconelfindeimplementaratravésdeellas,lasaccionesmásviables con relación a la organización electoral.

1. Introducción

1.1 Planteamiento del problemaLa reforma político electoral del año 2014 replanteó el sistema electoral mexicano, de uno federal y 32 locales a uno de carácter nacional en el cual, se redistribuyeron las facultades entre los institutos electorales locales y el recién creado Instituto Nacional Electoral (ine).

Los principales argumentos en los que se sustentó la nacionalización de la adminis-tración electoral fueron: 1) que la desconcentración de funciones entre una autoridad federal y 32 locales encarecía el costo de los procesos electorales; y 2) que existía una falta de autonomía real en los órganos de administración electoral subnacionales fren-te a los poderes constituidos de los estados, lo cual provocaba un debilitamiento en las capacidades políticas y operativas de las autoridades electorales estatales, situación propicia para que diferentes poderes fácticos y formales cooptaran y corrompieran las instituciones locales en el esfuerzo por consolidar sus intereses en cada una de las en-tidades federativas.

Cabe mencionar que antes de la reforma, el Instituto Federal Electoral (ife), se en-cargaba de la administración —gerencia– de las elecciones federales y cada instituto electoral local se encargaba de lo propio en el ámbito local.

Si bien es cierto que algunas funciones estaban ya centralizadas, operadas por el en-tonces ife, como la expedición de la credencial para votar, la conformación de las listas nominales, la geografía electoral y la administración de tiempos de radio y televisión,

MAESTRÍA | Tercer Lugar 15

la reforma centralizó algunos aspectos de la organización electoral como la conforma-ción e instalación de la ahora llamada casilla única.

En 2012, comenzó a promoverse la reforma electoral en el Congreso de la Unión mexi-cano a través de las negociaciones que el Ejecutivo federal realizó con las dirigencias de las principales fuerzas políticas del país en el «Pacto por México»,1 con el objetivo de reducircostoselectoralesysubsanarlasdeficienciasoperativaseinstitucionalesendi-versas entidades federativas, a través de un modelo centralizado, e implementar reglas, procesos y procedimientos de carácter nacional probados por la autoridad federal que garantizaran elecciones íntegras.

Finalmente, el decreto de reforma constitucional del 10 de febrero de 2014, por el cual semodificaron diversos aspectos enmateria electoral, significó un replantea-miento tendiente a la centralización y creó normas secundarias de observancia general para las elecciones federales y subnacionales, así como lineamientos para los institutos electorales locales.

Dentro de este nuevo modelo, la Constitución facultó al inepara expedir los linea-mientos de un modelo de casilla única que operó en todas las entidades federativas que celebraron elecciones locales y federales concurrentes en 2015, con un efecto de centrali-zación normativa y administrativa de los procesos inherentes a la organización electoral.

Estos lineamientos fueron derogados y se dio paso al Reglamento de Elecciones aprobado en Sesión Extraordinaria del Consejo General del INE, celebrada el 7 de sep-tiembre de 2016, mediante Acuerdo INE/CG661/2016, el cual no aplica para el presente trabajo, debido a que el modelo de casilla única del Proceso Electoral Ordinario 2014-2015 (peo) se rigió por los lineamientos referidos.

En este contexto normativo, la primera semana de octubre de 2014 dio inicio el peo 2014-2015 con elecciones concurrentes en 17 entidades de la República, en las cuales, los Organismos Públicos Locales Electorales (ople) signaron convenios de coordina-ción con el inepara el desarrollo de las actividades inherentes a la organización de la casilla única.

A pesar de las ventajas planteadas por sus promotores, este modelo de centralización y nacionalización electoral fue considerado desde su origen por diferentes líderes de

1 El numeral 5.3 del «Pacto por México» proponía: «crear una autoridad electoral de carácter nacional y una le-gislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales».


opinión, académicos y funcionarios públicos como una transgresión al pacto federal nacional,2 al limitar la autonomía y libre determinación de las autoridades locales.

En este contexto, la presente investigación aporta elementos para realizar un análisis acerca de la efectividad de la centralización normativa del sistema electoral mexicano dentro de un modelo nacional federalista, y su capacidad para alcanzar los objetivos de lareformayhacermáseficientelaadministraciónelectoral.

1.2 JustificaciónDurante el desarrollo del peo 2014-2015 actores políticos, académicos y autoridades electorales emitieron comentarios sobre el modelo administrativo electoral y las ven-tajas que suponía la implementación de la casilla única, manifestadas principalmente en los medios de comunicación.3

Mientras que las opiniones sobre el proceso electoral en algunas entidades como ChiapasyColimafueroncalificadascomodeficientesacausadeerrorescometidosporsus autoridades electorales, que en el primer caso valieron su destitución y en el segun-do la anulación de la elección, en otras como el Distrito Federal fueron reconocidas por su calidad y buenas prácticas.4

La variación en percepción de la calidad de la organización electoral en las diferentes entidades en que se celebraron elecciones en el año 2015 ha orientado a las autoridades electoralesnacionalesylocalesareflexionarsobrelosefectosprácticosdelacentrali-zación normativa de la reforma del año 2014.

El nuevo contexto jurídico-electoral nacional obligó a los institutos electorales na-cional y subnacionales a construir relaciones administrativas híbridas5 para la organi-zacióndelaselecciones,consusconsecuentesefectosenlaeficienciaoperativa.

2 Algunos ejemplo se pueden observar en la siguientes notas publicadas en diarios de circulación nacional en fe-chas diferentes: «El ineatenta contra el federalismo mexicano», Milenio Diario, el 5 de diciembre de 2012 en : http://www.milenio.com/politica/INE-atenta-federalismo-mexicano_14_202319769.html «ine podría dañar el federalismo», El Universal el 22 de agosto de 2014 en : http://archivo.eluniversal.com.mx/nacion-mexi-co/2014/ine-reforma-podria-daniar-federalismo-1032229.html «La reforma electoral ambigua y centralista: Consejeros Estatales», La Jornada el 25 de febrero de 2014, en: http://www.jornada.unam.mx/2014/02/25/po-litica/015n1pol

3 «El modelo de casilla única», La Silla Rota. Disponible en línea en: https://lasillarota.com/opinion/colum-nas/el-modelo-de-casilla-unica/70445 «Aprueba inecasilla única para elecciones de 2015», Milenio Diario. Disponible en: http://www.milenio.com/politica/INE-elecciones_2015-casilla_unica_2015-casilla_unica_INE_0_353365017.html

4 «Reconoce oea a iedf por profesionalismo y buenas prácticas», 20 minutos. Disponible en: http://www.20mi-nutos.com.mx/noticia/b338076/reconoce-oea-profesionalismo-y-buenas-practicas-del-iedf/

5 El esquema administrativo híbrido refiere a una combinación de funciones y atribuciones entre autoridades de distintos niveles que no forman parte de una misma estructura centralizada, debido a que, en su origen,


Una de las principales tareas de las autoridades electorales, consiste en evaluar si las metas planteadas en los convenios de coordinación entre los ople y el inese alcanzaron deformasatisfactoria,conelfinderediseñarlasestrategiasdecolaboracióninterins-titucionales.

Losresultadosdeestainvestigaciónaportanelementosquepermitanidentificarconmayor precisión las fortalezas y áreas de oportunidad de este nuevo sistema adminis-trativo y en su caso, explorar rutas para que las autoridades competentes realicen mo-dificacionesnormativasqueadecuenlasexperienciasobtenidasdelpeo 2014-2015.

1.3 Pregunta de investigación, hipótesis y su justificaciónEn este orden de ideas, me parece relevante indagar ¿por qué en algunas entidades, la centralizacióndelsistemaelectoralmexicanoincrementólaeficienciadelaorganiza-ción de las elecciones concurrentes del año 2015, y en otras no?

Para responder a la pregunta de investigación, el presente documento describe la eficiencia,entendidacomolacapacidadpararealizarocumpliradecuadamenteunafunción, en la implementación de la nacionalización normativa y procedimental6 en diferentes contextos subnacionales durante el desarrollo del peo 2014-2015.

La hipótesis que se pondrá a discusión es que, en aquellas entidades federativas con menoresrezagosestructurales(entendidoscomoladeficienciadeaquellascondicionestangibles que permiten el funcionamiento y operación de un ople) en sus instituciones administrativas electorales, el modelo organizativo de casilla única funcionó de mane-ra más efectiva (al lograrse un mayor cumplimiento de acuerdos y compromisos) que en aquellas con mayores, al lograrse mayor calidad el cumplimiento de los objetivos planteados para la ejecución de subprocesos en los convenios de coordinación signados con la autoridad nacional.

H1:Lacentralizacióndeprocesosynormatividadelectoralnacionalotorgaeficien-cia administrativa7 a los procesos de la casilla única, cuando existen condiciones es-tructuralessuficientesparasuaplicaciónenlasentidadesfederativas.

cada una de ellas goza de autonomía e independencia, aunque se encuentran regidas por un mismo entramado normativo general.

6 La nacionalización normativa se expresó en el decreto de reforma constitucional del 10 de febrero de 2014, mien-tras que la nacionalización procedimental a través de los diversos lineamientos que el ine expidió para la ejecu-ción de los procesos inherentes a la casilla única.

7 La eficiencia administrativa se relaciona con el manejo y operación del equipamiento con el que se cuenta como parte sustancial para la ejecución de los procesos requeridos para lograr un objetivo.


Se busca demostrar que en aquellas entidades en las cuales existen condiciones es-tructuralessuficientes,lasautoridadeselectoraleslocalestuvieronposibilidadesdege-nerarmecanismosdecoordinacióneficacesconelineydeacatarconmayoreficiencialas disposiciones emitidas por la autoridad nacional, a través del análisis del cumpli-miento de los compromisos suscritos en los convenios de coordinación para el desarro-llodelacasillaúnica.Elcumplimientodelosconvenios,pordefiniciónsereflejaenlaejecucióneficientedelossubprocesosdeorganizaciónelectoralnormadosporeline.

Bajo la premisa de que el grado de cumplimiento de estos convenios de coordinación tiene una relación directamente proporcional con la infraestructura técnica, material, financierayhumanadelosinstitutosencargadosdelaadministraciónelectoral,enlapresente investigación se analiza la relación acerca del cumplimiento de compromisos y acuerdos entre el iney las autoridades electorales locales, suscritos en los convenios generales de coordinación emitidos en cada una de las 17 entidades en que se celebra-ron comicios para el correcto desarrollo de la casilla única, y utilización de las capaci-dades estructurales de los ople.

La construcción de la nación mexicana, conformada bajo un sistema federalista con-solidadoafinalesdelsigloXIX,sehacaracterizadoporunapluralidadcultural,políticay socioeconómica de las diferentes regiones que la componen.

Esta diversidad regional se ha traducido en disparidades estructurales entre los andamiajes institucionales de las diferentes entidades que, con la llegada de reforma constitucional de 2014, tuvieron que ajustarse a un sistema electoral de carácter nacio-nal con reglas, procesos y procedimientos de observancia general.

Esta situación nos da indicios sobre la pertinencia de formular un análisis compa-rativoquedescribalaeficienciaenlaimplementacióndelanacionalizaciónnormativay procedimental8 en diferentes contextos subnacionales durante el desarrollo del peo 2014-2015.

1.4 Objetivo de la investigaciónIndagarcómofuncionólaorganizaciónelectoralcondistintaeficienciaenlasentida-des federativas, en el marco del modelo de centralización del sistema electoral nacio-

8 La nacionalización normativa se expresó en el decreto de reforma constitucional del 10 de febrero de 2014, mien-tras que la nacionalización procedimental a través de los diversos lineamientos que el ine expidió para la ejecu-ción de los procesos inherentes a la casilla única.


nal,ydeterminarenquémedidalaeficaciaenelcumplimientodelanorma,dependede la capacidad estructural, infraestructura de los ople.

Asimismo, analizar si el modelo cumple con el modelo de gobernanza y si se sigue la teoría del proceso administrativo en la delimitación de atribuciones de la reforma y de los lineamientos emitidos por el ine.

A partir de la hipótesis propuesta se buscará demostrar que en aquellos estados en donde existe un andamiaje institucional sólido, la coordinación interinstitucional y el acatamiento de las regulaciones y lineamientos emitidos por la autoridad nacional se desarrollaron más apegados a la norma, mientras que en aquellas entidades con anda-miajes institucionales menos consolidados, existieron complicaciones procedimenta-les y logísticas debido a los rezagos consistentes en falta de infraestructura,9 profesio-nalizacióndeloscuerposelectorales,ymenorcapacidadfinanciera.

1.5 Delimitación de la investigaciónLa investigación se delimitará temporalmente al peo2014-2015yespecíficamentealdesarrollo de tres subprocesos de organización electoral implementados por nueve institutos electorales de los 17 que celebraron elecciones concurrentes y a un subpro-ceso de toma de decisión del órgano máximo de dirección de cada ople, mismos que se detallarán en el apartado metodológico.

La elección de dichos subprocesos se debe a que antes de la reforma electoral eran competencia y responsabilidad de las autoridades electorales locales, y durante la elec-ción del año 2015 se realizaron de forma compartida con el ine.

a) La distribución de materiales y documentación electoral; consistente en empa-quetar y entregar a los presidentes de cada una de las casillas aquellos insumos fundamentales para recibir el voto de la ciudadanía. Este subproceso tuvo lugar desde algunas semanas antes del día de la elección y su desarrollo se realizó en coordinación entre las autoridades locales y nacional.

b) El seguimiento a la jornada electoral; efectuado el 7 de junio de 2015 día de la elec-ción, a través de un sistema informático desarrollado y operado por el iney el cual reportaba el avance de instalación de casillas e incidentes.

9 Para fines de este estudio la infraestructura refiere a las capacidades técnicas y logísticas instaladas y a disposi-ción de las autoridades electorales locales, como tecnologías de la información, vehículos e instalaciones.


c) La recolección de paquetes electorales al término de la jornada; consistente en trasladar las actas y boletas utilizadas e inutilizadas durante la elección desde las casillas, una vez clausuradas, hasta los Consejos Distritales para su cómputo.

El subproceso relativo a toma de decisiones tiene que ver con el número de resolu-ciones jurisdiccionales que fueron resueltos a favor del ople cuando las decisiones o acuerdos tomados en su Consejo General fueron impugnados o controvertidos.

1.6 Marco metodológico El desarrollo se basa en dos tipos de análisis, el primero cualitativo, mediante el cual se describe el proceso general de planeación e integración de la casilla única por el ine desde su aprobación como modelo, y las diferencias en su aplicación en las 17 entidades en las cuales se realizaron elecciones concurrentes,

Seutilizócomobasedeanálisiselprocesoadministrativo,entendidocomoelflu-jo continuo e interrelacionado de las etapas de planeación, organización, ejecución y control, desarrolladas para lograr un objetivo común: aprovechar los recursos huma-nos, técnicos, materiales y de cualquier otro tipo con los que cuenta una organización, bajo el argumento que la norma que emitió el ine sobre la distribución de atribuciones para la organización del proceso electoral entre los órganos locales y el propio Instituto Nacional, no consideró las premisas del proceso administrativo,10 así las actividades que ejecuta cada actor en la planeación, ejecución y control no son congruentes con la responsabilidad de cada uno de ellos.

Asimismo se revisará el concepto de gobernanza electoral como la interacción de reglas constitucionales, legales e institucionales, y prácticas organizativas que deter-minan: (a) las reglas básicas de los procedimientos por utilizar en las elecciones y la contienda electoral; (b) la organización de campañas, el registro de los votantes y el escrutinio de los votos el día de las elecciones; y (c) la resolución de disputas y la cer-tificacióndelosresultados,esdecir,laconfección,laaplicaciónylaconciliacióndedisputas sobre reglas.

10 El proceso administrativo en general, se compone de las siguientes etapas: planeación, organización, ejecución y control. Algunos autores que lo refieren son: Ciavenato, Idalberto, Introducción a la teoría general de la ad-ministración, 5a. ed., México, McGraw Hill, 2000, pp. 225-231. También puede consultarse Taylor, Frederick, Principios de la administración científica, Connecticut, Greenwood Press, 1971.


Yfinalmenteeltérminodecalidadenlaseleccionesprovenientedelrespetoalasreglasdel juego y de ahí, las elecciones obtienen en mayor o menor grado una medida de legi-timidad bajo la cual los distintos competidores, así como la opinión pública aceptan los resultados como válidos al concebirse como efecto de una competencia «libre y justa».

La segunda parte del desarrollo, la parte cuantitativa, mediante la cual se comprueba la hipótesis, se instrumenta a través del análisis general, el cual se realizará a través de una matriz comparativa de los convenios de coordinación signados entre el ine y los opledelos17estadosenlosqueserealizaronelecciones,paraidentificardiferenciasencadaunadeellas,conelfindetenerunmarcocontextualgeneraldelaplanificacióndel proceso electoral en distintos ámbitos subnacionales.

Para comprobar la hipótesis, se realiza un análisis comparativo de orden cuantitati-vo, y cualitativo que se delimitará temporalmente al peoyespecíficamentealdesarro-llo y cumplimiento de los acuerdos y compromisos signados por nueve institutos elec-torales locales en los que se celebraron elecciones en coordinación con el ine durante el año 2015 en sus respectivas entidades federativas.11

El estudio aborda las disposiciones suscritas, en torno al desarrollo de subprocesos específicosdeorganizaciónelectoral: ladistribucióndematerialesydocumentaciónelectoral a las casillas, el seguimiento a la jornada electoral y la recolección de paquetes electorales,lacapacitaciónylautilizacióndelosrecursosdisponibles,conlafinalidadde generar un estudio comparativo.

Con la aplicación del método del presente estudio se busca determinar si la ejecu-ción de procesos conjuntos entre el ine y las autoridades electorales a nivel local, con-siguelosobjetivosinstitucionalesnacionalesenmateriaelectoralconeficienciaosi,por el contrario, para corresponder con las exigencias de la reforma 2014, hace falta un fortalecimiento de las capacidades institucionales locales.

Se efectúa un análisis comparativo entre normatividad y resultados de algunos sub-procesosdelaorganizacióndelprocesoelectoralconelfindeobtenerelementosdeanálisisparaidentificarlaeficaciadecadaunodeellos.

Paraanalizarlosresultados,seclasificaronlosconveniosdecoordinaciónsignadosentre el ine y los nueve ople seleccionados para los casos de estudio, en una matriz

11 En 2015 se celebraron comicios en 17 entidades federativas, sin embargo, el número de observaciones se ajustó a nueve, debido a la disponibilidad de información, situación que se previó en el protocolo de investigación que sustenta la presente investigación.


con elementos que permitan comparar cuáles fueron las diferencias en los acuerdos alcanzados entre las autoridades electorales para la ejecución de subprocesos de orga-nización electoral en cada estado.

Dichos convenios de coordinación se elaboraron a partir de la normatividad aplica-ble en materia de los procesos inherentes a la organización electoral, por lo cual puede afirmarseque,aldarseguimientoalcumplimientodedichosconvenios,esposibleme-dir el grado de cumplimiento de la norma que se dio en cada uno de los 17 peo locales.

La investigación se desarrolla con un análisis comparativo e inductivo del desarrollo de los convenios de coordinación signados entre el ine y ople, relativos a la organi-zación electoral enmarcados en el modelo de casilla única, durante la elección del año 2015 en nueve12 entidades federativas.

Estos resultados pueden entenderse como dependientes de la trayectoria (path de-pendence), es decir, como parte de una retroalimentación positiva del sistema político similar a los rendimientos crecientes de una empresa privada, que ha readecuado las reglasinstitucionalesparagenerarmayoresnivelesdeeficiencia,controleintegridaden los procesos electorales.13

El análisis general parte de una matriz comparativa de los convenios de coordinación signados entre el ine y los ople de los 17 estados en los que se realizaron elecciones, paraidentificardiferenciasencadaunadeellas,conelfindetenerunmarcocontextualgeneraldelaplanificacióndelprocesoelectoralendistintosámbitossubnacionales.

Apartirdeestaobservacióngeneral,elestudiobuscarávariacionesespecíficasenelcumplimiento de acuerdos y compromisos de los convenios generales de coordinación en las diferentes entidades seleccionadas, a partir de la aplicación de un nuevo contex-to jurídico-electoral nacional que obligó a los institutos electorales nacional y subna-cionales a construir relaciones administrativas híbridas.14

12 De acuerdo a lo establecido en el protocolo de investigación del presente trabajo, el número de entidades estu-diadas se ajustó a nueve de las 17 en las cuales se celebraron elecciones en el año 2015, ya que fue en este número en las cuales se pudo obtener información completa para el análisis de variables. Estas entidades son: Baja Cali-fornia Sur, Chiapas, Ciudad de México, Colima, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Morelos.

13 Esta perspectiva teórica se ha desarrollado por autores como: Pierson, P. y Skocpol, T. «El institucionalismo his-tórico en la ciencia política contemporánea», Revista Uruguaya de Ciencia Política, vol. 17, no.1, diciembre 2008 pp. 7-38.

14 El esquema administrativo híbrido refiere a una combinación de funciones y atribuciones entre autoridades de distintos niveles que no forman parte de una misma estructura centralizada, debido a que en su origen, cada una de ellas goza de autonomía e independencia aunque se encuentran regidas por un mismo entramado normativo general.


La estructura de la tesis inicia con la descripción del marco metodológico esbozado enesteapartado,asícomolajustificaciónyformaenqueseconstruyeronlasvariablesdependiente e independiente y cada uno de sus componentes y fuentes de datos.

Posteriormente, se desarrolla un marco contextual en el que se realiza un recuento de las reformas electorales durante la última década para así, arribar a la del año 2014 de la cual surgió el nuevo modelo electoral nacional. En este mismo marco se realiza una descripción de las características de la casilla única, al contrastarla con el modelo de centro de votación previo a la reforma en donde se utilizaba un esquema mixto a nivel federal y local.

Seguido a este apartado se realiza una breve contextualización histórica sobre la evolución del sistema electoral mexicano, con la única intención de permitir al lector unareflexiónsobrelaformaenlacuallademocraciaenMéxicosehaidoconstruyendotanto legal como procedimentalmente, hasta llegar a los albores de la reforma política más reciente.

En el siguiente apartado, relativo al marco teórico, se abordan tres conceptos para sustentar el análisis: a) la gobernanza aplicada a los sistemas electorales, b) el proceso administrativo y c) la calidad electoral y de la democracia.

Elpenúltimoapartado,consisteeneldesarrollodeanálisisdevariables,conelfindecontrastar la hipótesis propuesta para el presente estudio y resolver la pregunta de in-vestigación en torno a las implicaciones de ambas variables en el desarrollo de la casilla única en diferentes entidades.

El desarrollo se divide en dos partes, el primero es cualitativo y se conforma por un análisis de en qué medida el esquema de relación entre el ine y los opledefinidosenlareforma 2014 es compatible con la teoría de la gobernanza electoral emitida por Innera-ty, por un lado y, por otra parte, qué tanto se sigue la teoría del proceso administrativo.

En la segunda parte del desarrollo, se analiza la correlación de dos variables: la capa-cidad estructural de cada ople y otra dependiente que se conforma de dos componen-tes: el primero, el nivel de cumplimiento de compromisos signados entre la autoridad electoral nacional y las locales y otro que mide la calidad de la toma de decisiones de los órganos de dirección de cada ople a partir del análisis de resoluciones jurisdiccionales.

Enelcapítulofinal,seidentificanlasconclusionesyprincipaleshallazgos,queentérminosgeneralesrefierenaqueenaquellasentidadescuyasautoridadeselectoralesposeen condiciones estructurales mayormente consolidadas los compromisos signa-


dos con el ine fueron cumplidos en mayor grado, al alcanzar una correlación de 0.68 de acuerdoconlafunciónaplicadamedianteelcoeficientedePearson.

Igualmente se plantea que la aplicación de un marco normativo nacional a 32 enti-dadesfederativascaracterizadasporunagrandiversidadhistórica,geográfica,demo-gráficaycultural,ycuyasautoridadeselectoralespresentandiferencias sustancialesentreunasyotras,correelriesgodevolverseineficienteporladisparidaddecapacida-des tanto operativas como de gestión y profesionalización.

Cuestionarse si existen distintas capacidades de implementación de la norma elec-toralentreautoridadeslocalesynacionalycompararlaeficienciadelaorganizaciónen las diferentes entidades en que se celebraron elecciones en el año 2015, permitirá al ine y los ople,asícomoaanalistaseinvestigadoreselectorales,reflexionarsobrelosefectos prácticos de la mayor centralización administrativa producida por la reforma constitucional del año 2014.

Losresultadosdeestainvestigaciónbrindanelementosquepermitenidentificarconmayor precisión las fortalezas y áreas de oportunidad de este nuevo sistema adminis-trativo y en su caso, explorar rutas para que las autoridades competentes realicen mo-dificacionesnormativasqueadecuenlasexperienciasobtenidasdelpeo 2014-2015.

2. Metodología

Conlafinalidaddeinvestigarporquéenalgunasentidadeslacentralizacióndelsis-temaelectoralmexicanoincrementólaeficienciadelaorganizacióndelaseleccionesconcurrentes del año 2015 y en otras no, se parte de la hipótesis de que la centraliza-cióndeprocesosynormatividadelectoralnacionalotorgaeficienciaadministrativaalos procesos de la casilla única, cuando existen condiciones para su aplicación en las entidades federativas.

En este sentido, se busca demostrar que en aquellas entidades en las cuales existie-roncondicionesestructuralessuficientes,lasautoridadeselectoraleslocaleslograronejecutarlasdisposicionesemitidasporlaautoridadnacionalconmayoreficiencia.

Para ello, se correlacionaron dos variables, a saber:

a) Condiciones estructurales.b)Eficienciayapegoenlaejecucióndelanorma.


El presente estudio se efectúa con nueve entidades federativas, de las que fue posible obtener la información necesaria para el análisis de las variables de estudio: Baja Cali-fornia Sur, Colima, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, More-los y el Distrito Federal, ahora Ciudad de México.

En caso que la correlación de dichas variables sea positiva, se tendrá por cumplida lahipótesis.Esdecir,siselogrademostrarquelaeficienciayapegoenlaejecucióndela norma depende de las condiciones estructurales de los ople, podremos decir que la centralizacióndeprocesosynormatividadelectoralnacionalotorgaeficienciaadmi-nistrativa a los procesos de la casilla única, cuando existen condiciones estructurales suficientesparasuaplicaciónenlasentidadesfederativas.

2.1 Condiciones estructurales de los ople Parafinesdelpresentetrabajosedefinen«condiciones estructurales» como aquellas características y cualidades del ople necesarias para su operación y la ejecución así como para el cumplimiento de los procesos y acuerdos relativos al peo.

La variable se conformará con cuatro componentes:

a) Recursos humanosb) Infraestructura tecnológicac) Estructura organizacional del ople d)Recursosfinancieros

Para recabar información relativa a dichos componentes, se diseñó un cuestionario con 41 reactivos que permitieron obtener elementos para medirlos.

a) Para medir el componente recursos humanos se redactaron 15 reactivosb) Para construir el componente infraestructura tecnológica, se elaboraron 15 reactivosc) Para el componente estructura organizacional del ople se usaron tres reactivosd)Paraelcomponenterecursosfinancieros,seconsideraroncincoreactivos.

En total, los reactivos sobre los cuatro componentes son 38 más tres reactivos sirvieron deidentificacióndelapersonayelople encuestada (el cuestionario se puede consultar completo en el Anexo 1).


La respuesta de dicho cuestionario, nos da una buena idea de las condiciones estruc-turales de la autoridad administrativa electoral local durante el desarrollo del peo.

De los 41 reactivos aplicados se realizó una selección de los 11 indicadores más sig-nificativosconelobjetivodesimplificarelíndicedelavariable,ysetomaronencon-sideración dos factores: 1) su jerarquía lógica dentro de la variable, al rechazar aquellos cuyaausencianoimplicaunamodificaciónradicalalaevaluacióndentrodelíndicey2) mantener aquellos que pudieran funcionar como datos centrales o nucleares en cada variable por su nivel de asociabilidad lógica con otros de menor jerarquía.15

Indicador de la variable seleccionado Valor otorgado

Recursos humanos

1

Número de funcionarios del ople durante proceso electoral respecto del número de electores en la Lista Nominal.

Se midió por cada 100,000 electores, y se otorgó una ca-lificación de 2 a aquellos ople en los cuales existen más de 10 funcionarios por cada 100,000, de 1 en aquellos ople en los cuales existen entre cinco y nueve funcio-narios por cada 100,000 y de 0 en aquellos ople en los cuales existen menos de cuatro funcionarios por cada 100,000.

2

Porcentaje de mujeres funcio-narias en el ople respecto al total de personas empleadas al inicio del proceso electoral.

Se otorgó un rango de tres calificaciones: 2 cuando el porcentaje de mujeres es mayor a 50%, 1 cuando el por-centaje es entre 40% y 49%, y 0 cuando el porcentaje es menor a 39%

3

Moda estadística de escolari-dad en el ople

Se asignó una calificación de 1 en aquellos casos en los cuales la moda de escolaridad es licenciatura o superior y se ponderó con calificación de 0 cuando la moda de es-colaridad es menor a licenciatura.

4

Existencia de Servicio Profe-sional Electoral en el ople

Se valoró con una calificación de 0 cuando el ople no cuenta con Servicio Profesional Electoral, con califica-ción de 1 cuando el ople cuenta con Servicio Profesio-nal, pero este es menor a 50% de su personal y con cali-ficación de 2 cuando este es mayor a 50%.

15 Ambos criterios se exponen en la sección de desarrollo de la presente tesis en la cual se explica cuál fue la asocia-bilidad de cada reactivo seleccionado y cuáles fueron los reactivos asociados.


Infraestructura tecnológica5

Equipos de cómputo sobre número de funcionarios en el ople durante el peo.

Se valoró de forma dicotómica, y se otorgó la calificación de 1 cuando existe uno o más equipos de cómputo por funcionario y de 0 cuando existe menos de un equipo de cómputo por funcionario

6

Moda de modelos procesado-res de cómputo existentes en el ople.

Se asignó con una calificación de 2 cuando el tipo de pro-cesador preponderante en el ople tiene una existencia en el mercado menor a cinco años, mientras que se asig-nó con calificación de 1 cuando el procesador prepon-derante en los equipos de cómputo del ople tiene una existencia mayor a cinco años en el mercado.

7

Número de impresoras sobre número de equipos de cómpu-to en el ople.

Se otorgó con una calificación de 1 cuando la proporción de impresoras es igual a una por cada tres o menos com-putadoras. Y con calificación de 0 cuando la proporción de equipos de impresión es igual a una por cada cuatro o más computadoras.

8

Líneas telefónicas sobre núme-ro de funcionarios en el insti-tuto.

Se valoró con calificación de 1 cuando la proporción de líneas telefónicas en el ople corresponden a una línea telefónica por cada dos o menos funcionarios. Se cali-ficó con 0 cuando una línea telefónica sirve a tres o más funcionarios.


Recursos financieros11 Presupuesto asignado al ople

sobre elector en lista nominal.Se asignó calificación de 0 cuando el presupuesto por elector corresponde a menos de $99.00 pesos, con ca-lificación de 1 cuando el presupuesto por elector oscila entre los $100.00 y $199.00 pesos y con calificación de 2 cuando el presupuesto por elector es mayor a $200.00 pesos.

Estructura organizacional del ople9 Estructura organizacional por

oplePara el caso de este componente se realizó una compara-ción previa de la totalidad de casos recibidos y se iden-tificó la existencia de al menos cuatro áreas que se repiten en todos los ople además de su Consejo General y su Se-cretaría Ejecutiva y su departamento administrativo que son: las relacionadas con Asociaciones Políticas, Fiscali-zación, Capacitación, Organización Electoral y Transpa-rencia. Por lo tanto, aquellos ople que solo cuentan con estas áreas recibieron una calificación de 1. Posterior-mente se detectó que aunado a estas áreas algunos otros ople cuentan con oficinas relacionadas con la educación cívica, la participación ciudadana la atención a comu-nidades indígenas y vinculación con organismos exter-nos, por lo cual recibieron una calificación de 2. Poste-riormente se identificó que algunos otros ople aunado a las áreas previamente descritas cuentan con oficinas con funciones dedicadas a la gestión de procesos de partici-pación ciudadana, desarrollo de sistemas informáticos, desarrollo de personal y gestión y apoyo a sus órganos desconcentrados y municipales, estas se asignaron con calificación de 3.

10 Comisiones existentes en el ople

De la misma forma como se revisó el componente an-terior, en primer lugar se identificaron aquellas comi-siones que en todos los ople revisan asuntos similares, y se encontró que aquellas que se repiten son las rela-cionadas con: Partidos Políticos, Contencioso Electoral y Prerrogativas, Capacitación, Organización Electoral, Vinculación con Organismos Externos, Educación Cívi-ca y Juntas Administrativas, por lo cual en aquellas en las que solo existen estas se otorgó una calificación de 1. Aunado a ellas, existen otros ople en los cuales exis-ten comisiones de Comunicación Social, Transparencia, Asuntos Jurídicos por lo cual obtuvieron calificación de 2. Finalmente, aquellos ople que cuentan con Comisio-nes relacionadas a temas como la conformación de los órganos desconcentrados, asuntos indígenas, participa-ción ciudadana y Servicio Profesional Electoral, obtu-vieron una calificación de 3.


Enlasiguientetablasemuestranlascalificacionesobtenidasencadaindicadordelavariable seleccionado.

Tabla 1. Evaluación de capacidades según ople

Entidad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 CalificaciónBaja California Sur 2 2 1 0 1 2 1 1 3 3 0 16Colima 1 2 1 0 1 1 0 0 2 2 1 11Chiapas 1 0 1 0 0 1 0 0 2 3 2 10Edo. de México 2 0 1 1 0 2 1 0 3 3 2 15Guanajuato 2 2 1 1 0 2 1 0 2 3 1 15Jalisco 0 1 1 0 1 2 1 1 2 2 1 12Michoacán 0 2 1 0 1 1 1 2 2 3 1 14Morelos 0 0 1 0 1 1 1 0 1 2 1 8Distrito Federal 1 2 1 2 1 2 1 2 2 2 2 18

2.2 Eficiencia en la ejecución de la norma La variable independiente se construyó con dos componentes a partir de la compara-ción de los Convenios Generales de Coordinación de los 17 ople en los cuales se realiza-roneleccionesduranteelaño2015.Dedichosconvenios,seidentificaronlosapartadosconcernientesa lacasillaúnica,específicamenteaquellosrelativosa laorganizaciónelectoral.

Deesteejercicioseidentificaronlasdiferenciasentrelosdocumentosqueeline sig-nó con cada uno de los ople a partir de las cuales se construyó un cuestionario con 31 reactivos enfocados a conocer el grado de cumplimiento con el cual los ople ejecuta-ron las actividades inherentes a la organización electoral.

Asimismo, para medir el nivel de apego a la norma por parte del Consejo General de cada uno de los nueve ople que contemplaron el cuestionario, se analizaron las re-solucionesjurisdiccionalesenlascualesseconfirmaronlosacuerdosoactosdedichoórgano de dirección. Los datos de las resoluciones jurisdiccionales fueron obtenidos a través de la Plataforma Nacional de Transparencia.16

16 Instrumento gubernamental gestionado por el Instituto Nacional de Acceso a la Información, a través del cual se requirió la información a los distintos ople.


A continuación, se muestra una tabla con las generalidades de la variable depen-diente:

Tabla 2. Variable dependiente y sus componentes

Para operacionalizar la variable dependiente se implementó un cuestionario con dife-rentesreactivosclasificadosenseisdimensionesrelacionadasconlaejecucióndelaca-silla única, que se envió a los 17 ople que sostuvieron elecciones en el año 2015, como ya se mencionó, la base se ajustó a nueve casos.

Las seis dimensiones de estudio en que se ordenó el instrumento fueron:

a) Características generales de la ejecución Lacualrefierealacapacidadgeneraldelopleparacumplirloscompromisosesta-


blecidos en el Convenio General de Coordinación signado con el ine.b) Casillas y materiales electorales Referente a las actividades de coordinación entre el ine y el ople para desarrollar

actividades inherentes a la ubicación de casillas, el cumplimiento de los tiempos establecidos en el Convenio para la integración y distribución de paquetes y el equipamiento de los centros de votación.

c) Capacitación electoral En la cual se examina, el nivel de involucramiento de las autoridades electorales

en temas como el seguimiento y ejecución de la capacitación de funcionarios de mesas directivas de casilla.

d) Coordinación interinstitucional En la cual se indaga sobre la forma en que se desarrollaron acciones como cele-

bración de reuniones de trabajo entre autoridades de las juntas locales ejecutivas encadaentidadylasautoridadesdelosopleylaparticipaciónfinancieradecadaparte en el desarrollo de los procesos relacionados con la operación de la casilla única.

e) Recolección y traslado de los paquetes electorales al término de la jornada Que refiere a losmecanismos y responsabilidades que se establecieron en los

convenios generales de coordinación para la recolección y traslado de paquetes electorales a las sedes distritales correspondientes, así como las acciones previs-tas en caso de contingencias como la entrega errónea de paquetes o el intercam-bio de actas.

f) Seguimiento a la jornada electoral Con el cual se obtuvieron datos en referencia a las acciones que el ople realizó en

coordinación con la autoridad nacional en lo relativo a las responsabilidades y forma de participación en el seguimiento a la jornada, así como evaluar la fun-cionalidad para la autoridad local de la utilización del mecanismo de seguimiento implementado por el ine.

El diseño del cuestionario y sus seis dimensiones16 fueron la vía para comprobar la ca-pacidad operativa del ople ya que hipotéticamente, un mejor cumplimiento de los

17 Para conocer los reactivos del cuestionario ver Anexo «Cuestionario ople cumplimiento de procesos».


compromisos y acuerdos signados en el Convenio General de Coordinación, sería re-sultado de condiciones estructurales mayormente consolidadas.

Paraelanálisisde losdatosobtenidosdelcuestionarioserealizóunacodificaciónen la cual se asignó un valor a cada una de las respuestas otorgadas por el ople de la siguiente manera:

Valor de 0 Cuando el ople no cumplió con el compromiso o la meta prevista en el Convenio General de Coordinación con el ine.

Valor de 1 Cuando la meta o compromiso establecido en el Convenio Gene-ral de Coordinación fue cumplido parcialmente.

Valor de 2 Cuando la meta o compromiso establecido en el Convenio Gene-ral de Coordinación fue cumplido en su totalidad.

Con esta valoración se determina que en aquel caso en que un ople eventualmente contestara de forma positiva a la totalidad de reactivos se obtendría un resultado de 62, locualsignificaríaunaóptimacalidad,elpuntomediosería31yelnivelmásbajosería0,quesignificaríaunanulacalidadenlaejecucióndesubprocesos.

Detalformaseproyectólasiguientecalificaciónenlaescalaparalaevaluacióndelacalidad en la ejecución de procesos:

a)De0a21decalificación:bajoniveldecumplimientolaejecucióndesubprocesosinherentes a la casilla única que equivaldría a una ponderación de 1.

b)De22a42decalificación:medianoniveldecumplimientoenlaejecucióndesub-procesos inherentes a la casilla única que equivaldría a una ponderación de 2.

c)De43a62decalificación:altoniveldecumplimientoenlaejecucióndesubpro-cesos inherentes a la casilla única lo que equivaldría a una ponderación de 3.

Apartirdeestosvalores,seconstruyólaTabla3conlascalificacionesasignadasacadaople.

Encuantoalasegundafuentededatos,serealizóunanálisisestadísticoconelfindeobservar el número total de resoluciones emitidas por la Sala Superior y Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como del Tribunal Electoral de cada una de las entidades federativas en las que se celebraron elecciones en 2015,


Tabla 3. Evaluación de eficiencia en el ejercicio de la norma, según ople

desagregadas por «sentenciasen lasqueseconfirmóelactooresolucióndelople», «sentencias en las que se revocó el acto o resolución del ople» y «sentencias en las quesemodificóelactooresolucióndelople» durante la vigencia del peo 2014-2015.

La recopilación de los datos se realizó a través de solicitudes mediante el sistema de la Plataforma Nacional de Transparencia, gestionada por el Instituto Nacional de Acce-so a la Información en el cual se solicitó a los nueve ople objetos del estudio, informa-


ción estadística sobre las resoluciones de órganos jurisdiccionales en torno a acuerdos, resoluciones o actos de los Consejos Generales que hubieren sido impugnados.

Con este análisis se busca obtener mayor claridad respecto a la toma de decisiones y acuerdos para el desarrollo del proceso electoral, en donde hipotéticamente, un mayor númerodeconfirmacionesdelasresolucionesporpartedelosórganosjurisdiccionales,significaríaunamayorcalidaddesuinterpretacióndelanormaenacuerdosyactosin-herentes al peoyqueportantofueronconfirmadasporlasinstanciasjurisdiccionales.

Detalforma,seclasificaronentrespartesentornoalasresolucionesjurisdiccionales:

a)Númerodesentenciasenlasqueseconfirmóelactooresolucióndelopleb)Númerodesentenciasenlasquesemodificóelactooresolucióndeloplec) Número de sentencias en las que se revocó el acto o resolución del ople

Enelcasodeestecomponentedelavariableseconsiderócomovalorsignificativoelporcentajedesentenciasqueconfirmaronelactooresolucióndelople, debido a que a partir de allí se puede considerar una buena toma de decisiones e interpretación de la norma por lo cual la ponderación se alineó a dicho dato en cada caso de estudio.

Loanteriorseclarificaenlasiguientetabla,enlacualseasignanvaloresacadaunode los tres niveles expuestos líneas arriba:

Porcentaje de sentencias Valor otorgadoEl número de sentencias en las que se confirmó el acto o resolución del ople es mayor a 65% del total impugnadas.

Adecuada interpretación de la norma y toma de decisiones. Se otorgó una calificación de 15.

El número de sentencias en las que se confirmó el acto o resolución del ople osciló entre 40% y 64% del total impugnadas

Regular interpretación de la norma y toma de decisiones. Se otorgó una calificación de 10.

El número de sentencias en las que se confirmó el acto o resolución del ople fue menor a 39% del total impugnadas.

Limitada interpretación de la norma y toma de decisiones. Se otorgó una calificación de 0.


Los datos arrojados para esta dimensión de la variable se exponen en la Tabla 4:

Tabla 4. Evaluación de sentencias, según ople

Entidad Revocación del acto

Confirmación del acto

Modificacióndel acto Calificación

Total Absoluto % Absoluto % Absoluto %Baja California Sur 32 10 31.20% 21 65% 1 3.10% 15

Colima 15 2 13% 11 74% 2 13% 15

Chiapas 153 7 4.50% 133 86.10% 13 9.40% 15Estado de México 572 37 6.40% 461 80.50% 74 13% 15

Guanajuato 54 7 12.90% 34 62% 13 25% 10

Jalisco 104 10 9.60% 80 76.90% 14 13.40% 10

Michoacán 232 20 8.60% 146 62.90% 66 28.40% 10

Morelos 43 12 27% 23 53% 8 20% 10DistritoFederal 417 9 2.10% 343 82% 65 16% 15

Una vez con los resultados de ambos componentes se realiza una sumatoria de las cali-ficaciones,quenosotorgóunvalorporcadaople para la variable dependiente.

FinalmenteserealizaunejerciciodecorrelaciónalutilizarelmétododelcoeficientedePearsonentreambasvariables,conelfindedeterminarenquémedidalascapa-cidades estructurales de cada ople se relacionan con el cumplimiento de procesos y acuerdos signados en los convenios generales de coordinación con el ine, así como la adecuada interpretación de la norma y toma de decisiones por parte de su órgano máximo de dirección.

Es importante mencionar que para la obtención de datos se contó con el apoyo de los siguientes niveles de mando en los ople a los que se enviaron los cuestionarios:

a) Secretarios Ejecutivos: 1b) Directores Ejecutivos: 1 c) Consejeros Presidentes: 2d) Secretario Particular de Presidencia: 2e) Vocal de organización: 1f) Secretario General: 1g) Coordinadores de Asesores de la Presidencia: 1


3. Marco contextual

3.1 La reforma político electoral de 2014Los últimos tres lustros en la historia política y electoral en México se han caracteriza-do por una serie de reformas jurídicas orientadas a mejorar los aspectos procedimen-tales de las elecciones con el objetivo de otorgar al sistema electoral un carácter más democrático, en el cual se respeten los derechos humanos y se amplíen los derechos políticos, se privilegie una competencia más equitativa y trasparente y se emitan reglas claras bajo las cuales tanto fuerzas políticas como ciudadanía tengan certeza en que los votos se contarán y se contarán bien.

En el año 2000 la legitimidad que invistió la elección presidencial caracterizada por laalternanciadepartidosdespuésdecasi70años,vitalizólaconfianzapúblicaenelInstituto Federal Electoral (ife) creado durante la década de 1990. Hasta el año 2006, cuando el cuestionamiento de diferentes fuerzas políticas y ciudadanas a los resultados de los comicios para renovar al Ejecutivo, obligaron un año después al Congreso de la Unión a replantear las reglas para garantizar mayores niveles de equidad en la contien-da electoral.

La reforma electoral de 2007 otorgó al ife facultades exclusivas para regular el acceso delospartidospolíticosatiemposderadioytelevisión,crearunaunidaddefiscaliza-ción con plena autonomía a cargo de un funcionario designado por su Consejo General y el uso de mecanismos biométricos para el Registro Federal de Electores, entre otras.

Incluso,lamodificaciónalartículo41constitucionaldeaquelañopreveíaqueelife asumiría mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federa-tivas que así lo solicitaran, la organización de procesos electorales locales, en los térmi-nos que dispusiera la legislación aplicable.18

Estas nuevas disposiciones jurídicas marcaron un inicio en la centralización de fun-ciones administrativas electorales, orientadas a fortalecer la capacidad institucional del ife para mantener un mayor control sobre procesos inherentes a las actividades electorales, como las campañas y precampañas políticas, la difusión partidista en me-dios de comunicación y la supervisión de las prerrogativas.

18 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 41, fracción III, inciso c). Texto vigente previo a la reforma de 2014.


Conjuntamente a esteproceso,desde el iniciodel sigloXXI en la administraciónpública nacional, comenzaron tendencias centralizadoras promovidas por el gobier-no federal, acentuadas en los últimos años. Algunos ejemplos, la conformación de un Instituto Nacional de Evaluación Educativa, convertido en un organismo autónomo en 2013 con facultades para evaluar la calidad docente a nivel nacional y la centralización reciente de cuerpos de seguridad pública como la Policía Federal y el mando único.

Es importante mencionar que en el año 2011, existió una reforma constitucional en materia de derechos humanos, la cual buscó fortalecer el sistema de reconocimiento y proteccióndelosderechoshumanosenMéxico,implicólamodificaciónde11artículosconstitucionales.

Rivera, en un análisis sobre las reformas constitucionales nos dice:

en el reciente periodo 2012-2015, se ha reformado la Constitución en 26 ocasiones, de las

cuales en 12 veces se ha enmendado el artículo 73 constitucional. Ello nos indica que, en

este trienio, el 46% de las reformas recaen sobre la distribución competencial centrali-

zando facultades a favor de la federación.19

Estatendenciaincidióhaciaelaño2014enelámbitoelectoral,reflejadaenunareformaconstitucional de gran calado sustentada por un discurso político de distintas fuerzas partidistas con representación en el Congreso de la Unión, que puso en entredicho el funcionamiento del sistema electoral federal, bajo dos argumentos principales:

El primero, que la desconcentración de funciones entre una autoridad federal y 32 locales encarecía el costo de los procesos electorales; y el segundo, que la fragmenta-ción del sistema electoral provocaba un debilitamiento en las capacidades políticas y operativas de las autoridades electorales estatales, situación propicia para que dife-rentes poderes fácticos y formales, cooptaran y corrompieran las instituciones y los sistemas electorales a favor de consolidar sus intereses en cada una de las entidades federativas.

La solución a estas dos problemáticas se esbozó en un primer momento en el nume-ral 5.3 del «Pacto por México» impulsado por el Partido Revolucionario Institucional y

19 Rivera León, Mauro Arturo. «Claridades y dudas: las problemáticas competenciales del centralismo electoral en un modelo federalista». En: XVI Certamen de Ensayo Político, Comisión Estatal Electoral Nuevo León, México, 2016, pp. 62-63.


signado por diferentes fuerzas políticas partidistas nacionales y el cual proponía «crear una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales».20

Finalmente, los resultados de la reforma no tuvieron el alcance inicialmente plan-teado en el Pacto, pero sí generaron un modelo administrativo compartido que por un lado, sobrecarga a la nueva institución —ine— de facultades que bajo el cobijo de un modelo federal le corresponden a los institutos autónomos locales, y por el otro, man-tiene a los institutos locales con un cierto grado de autonomía e independencia.21

En términos normativos, la reforma política impactó el marco jurídico electoral na-cional al crear tres ordenamientos generales a los cuales deben sujetarse todas las auto-ridades electorales en el ámbito local, que son: la Ley General de Instituciones y Proce-dimientos Electorales, la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General en Materia de Delitos Electorales.

Esta transición despertó un debate en el cual se ha puesto en entredicho la idea del modelo de administración electoral federal, asociado al pacto político entre las distin-tas entidades federales sustentado en la norma, para dar paso a otro de carácter nacio-nal, asociado con la sociología y los vínculos de solidaridad emanados de la identidad cultural e histórica.

Ante dicho contexto de reajuste normativo y estructural, el gobierno federal se vio en la necesidad de dotar de naturaleza institucional a las nuevas disposiciones jurídi-cas, por lo cual el ife se transformó en un organismo electoral de carácter nacional con atribuciones para: a) asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales; b) delegar en dichos órganos electorales las atribuciones del ine conferidas para el caso de las elec-ciones federales y locales, y c) atraer cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales y d) nombrar a los consejeros integrantes de los órganos de dirección de los ople en cada entidad federativa.22

20 El «Pacto por México» fue un acuerdo político firmado el 2 de diciembre de 2012 entre el presidente de la Re-pública Enrique Peña Nieto y diferentes presidentes partidistas a nivel nacional cuyo objetivo fue consensar un programa de Estado común entre las diversas fuerzas políticas nacionales.

21 Santiago C., Javier. «Del federalismo al nacionalismo electoral». En Revista Mexicana de Derecho Electoral, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, núm. 6, julio-diciembre 2014, p.106.

22 Para revisar con detalle estas disposiciones se puede revisar el apartado C de la base V del artículo 41 de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum). Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de Julio de 2014.


Así, el resultado de la reforma política del año 2014 no fue el de una centralización administrativa pura en la cual, una sola autoridad electoral de carácter nacional asu-miera las facultades en todos los ámbitos territoriales y suprimiera la actuación de los institutos electorales locales. En su lugar, se construyó un sistema administrativo que quedó orientado hacia la centralización, pero con visos de descentralización, esta últi-ma asociada a la idea de federación.

La celeridad con la que fue aprobada la reforma en el Congreso de la Unión impac-tó de forma súbita las estructuras administrativas de los Organismos Públicos Loca-les Electorales en las entidades federativas, debido a que las nuevas disposiciones y atribuciones Constitucionales conferidas al ine en diferentes ámbitos de los procesos electorales,significaronanivellocalunejerciciodearmonizaciónyreplanteamientonormativo, logístico y organizacional, el cual prácticamente tuvo que adecuarse en al-gunos pocos meses.23

Aunado a lo anterior, la reforma dotó al ine de capacidades que anteriormente eran facultad de las autoridades administrativas electorales locales como: la capacitación electoral,laubicacióndecentrosdevotación,lafiscalizacióndepartidospolíticosylarealización de lineamientos en materia de resultados preliminares y conteos rápidos, por mencionar algunos.

Esta asignación de atribuciones a la autoridad nacional se enmarca en una reforma legitimada en un discurso que opta por la centralización de capacidades y ámbitos de decisión como una vía para fortalecer el sistema electoral a nivel local, sanearlo de la influenciadelospoderesfácticosyformalesydepurarlodelosviciosheredadosdelantiguo sistema, que la descentralización de la década de 1990 no pudo lograr.24

Como se ha mencionado, uno de los objetivos de la reforma electoral de 2014 fue hacermás eficientesybaratos losprocesosde la elección, almantenerlos e inclusofortalecerlos en calidad, por lo cual uno de sus aspectos se centró en la creación y utili-zación de un modelo de centro de votación conjuntara las funciones que anteriormente

23 La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales fue publicada el 23 de mayo de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, mientras que el proceso electoral ordinario inició la primera semana de octubre del mismo año.

24 El 9 de agosto del año 2013 el dirigente nacional del Partido Acción Nacional manifestó que su partido propuso una iniciativa de reforma en materia político-electoral que tiene como piso la creación de un Instituto Nacional Electoral que sustituyera al ife, que regulara los gastos de campaña y los excesos de los gobernadores. «Lo que tenemos son señores feudales que no tienen pesos y contrapesos, y por eso es importante reconocer el problema y solucionarlo» (sic). Entrevista difundida en Radio Fórmula, en: http://www.radioformula.com.mx/notas.as-p?Idn=345983&idFC=2013 Consultado el 18 de febrero de 2016.


se realizaban de forma paralela entre autoridades electorales federales y locales durante elecciones concurrentes. Este modelo es conocido como la casilla única.

3.2 La «casilla única» durante el proceso electoral ordinario 2014-2015Desde 1946, cuando se establece en México la federalización de las elecciones, las orga-nizaciones de los centros de votación se desarrollaron bajo un esquema en el cual la re-cepción de los sufragios se realizaba por medio de la instalación de dos mesas directivas de casilla, una para el proceso federal y otra para el proceso local, cuando las elecciones federales y locales coincidían. Ello implicaba que los electores tuvieran que realizar el procedimiento del sufragio dos veces.

Másalládelasimplicacionesalaciudadanía,estemodelomixtosignificabalaor-ganización paralela de dos procesos electorales a través de dos autoridades electora-les distintas dentro del mismo ámbito territorial, situación que duplicaba actividades como la capacitación de funcionarios electorales, la integración de mesas directivas de casilla, la distribución de mobiliario y documentación electoral, la recolección de los paquetes electorales al término de la elección, así como la operación del Programa de Resultados Electorales Preliminares, los conteos rápidos y el seguimiento a la jornada electoral en años más recientes.

Estaduplicidaddefuncionessuponíaunmayorgastofinancieroparaelerariona-cional que con la reforma política electoral de 2014 buscó subsanarse operando un solo centro de votación para las elecciones federales y locales.

Así, el 13 de agosto de 2014 el ine en el marco de sus nuevas atribuciones conferidas por la reforma a la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, emitió el Acuerdo por el que se aprueba el «Modelo de Casilla Única para las elecciones Concurrentes que se celebrarán en el año de 2015»,25 en el cual se mencionan dos de los objetivos princi-pales para su implementación:

Elprimero,generarunamayoreficienciadurantesuoperación,sustentadoenqueeste modelo de casilla ofrecerá a los electores la posibilidad de votar en un solo lugar, de manera continua y más rápida, al presentarse ante una sola mesa directiva, bajo estándaresdecalidadyconfiabilidadhomologadosyevitaralosórganoselectoralesladuplicidad de funciones.

25 Acuerdo INE/CG114/2014.


Elsegundo,obtenerunahorrofinancieroapartirdeladisminucióndecostosenlaintegración y operación de la casilla en los rubros de capacitación electoral y material necesario para el registro de electores, consistente en tinta indeleble para marcar el pulgar y marcadora de credenciales para votar.

Dentro de las principales acciones para la operación de la casilla única destacan:

a) La reducción de un funcionario en la conformación de las mesas directivas de «ca-silla única» que consistieron en un presidente, dos secretarios, tres escrutadores ytressuplentesgenerales,dandountotaldenuevefuncionarios.Ellosignificóladisminución de un funcionario respecto a los esquemas mixtos que funcionaban antes de la reforma, en los cuales las mesas se integraban por 10 funcionarios, dis-tribuidos en la casilla local y federal.

Cabe resaltar que las atribuciones de los funcionarios fueron similares a las que existieron de forma previa, con la singularidad de que el escrutinio y conforma-ción de expedientes de ambos tipos de elección —federal y local— recayeron sobre el primer y el segundo secretario respectivamente, apoyados por los escrutadores quienes se desempeñan en actividades de conteo y organización de la casilla.

b) La capacitación electoral de «Asistentes Electorales» y «Supervisores Electora-les» como atribución exclusiva del inea través de sus Juntas Locales Ejecutivas, las cuales además fueron responsables de los procesos de reclutamiento, selección y contratación.

c) La integración por parte de los funcionarios contratados por el ine de paquetes electorales previo a la celebración de la jornada, que incluyeron la documentación a utilizarse en el centro de votación, así como los materiales requeridos para su operación.

d) El seguimiento a la jornada electoral, que incluyó a través de un sistema informá-tico operado por el ine y al cual los ople solo tuvieron acceso para consulta.

Para lograr los objetivos de estas actividades sustanciales, la forma de trabajo entre las instanciaselectoraleslocalesylanacionalserigióporlafirmadeconveniosdecoor-dinación, en donde se estipularon las responsabilidades, mecanismos y aportaciones financierasdecadaparteparalaoperacióndelosprocedimientosrelacionadosconlacasilla única.


Estosignificóqueauncuandoelmodelodecasillaúnicaseproyectóconunesquemaoperativo mayormente centralizado en la autoridad nacional, en la práctica su organi-zación no funcionó así, sino a través de procesos compartidos con las autoridades elec-torales locales en un esquema administrativo mixto, en el cual los ople conservaron ciertos márgenes de decisión y control sobre algunas actividades en el ámbito local, como la producción de materiales e impresión de documentación electoral y el cóm-puto de votos a nivel distrital y local de la elección estatal.

Así el modelo de casilla única marca el inicio de un nuevo esquema de adminis-tración y organización electoral, en donde buena proporción de los subprocesos sustanciales que componen su funcionamiento se encuentran controlados por la autoridad electoral nacional, aunque bajo un mecanismo compartido con las auto-ridades locales.

Para dimensionar la magnitud de la logística que hubo que poner en marcha basta decir que, en la Ciudad de México, antes Distrito Federal, se instalaron 12,624 casillas electorales para atender a 7.4 millones de electores, de los cuales participaron 2,875,792 votantes que representa el 41.06% y se imprimieron 15,285,896 de boletas electorales.

4. Evolución del sistema electoral en México

La construcción del sistema electoral en México se ha consolidado a través de una su-cesióndeetapashistóricasdesdefinalesdelagestaarmadaindependentistade1810-1821, la cual se desarrolló en un periodo de reacomodo internacional caracterizado por un proceso de guerras independentistas en el continente americano. En el año de 1821 tras casi 11 años de lucha armada, Agustín de Iturbide uno de los caudillos independen-tistas proclamado jefe del imperio, instaló una Soberana Junta Provisional de Gobierno con la intención de que estuvieran representados los principales intereses sociales y políticos de la naciente nación.

Una de las tareas de la junta fue instalar en ese mismo año, una Regencia con potes-tades amplias para designar a los diputados que habrían de generar la primera constitu-ción del México independiente, sin embargo, las tensiones políticas que se suscitaron al interior y las latentes presiones intervencionistas internacionales, provocaron que fuera hasta el año de 1824 cuando el Congreso Constituyente sesionara para redactar el texto constitucional.


Su objetivo era establecer una República Federativa; sin embargo, las viejas tendencias

centralistas monárquicas no habían desaparecido aún y la idea del federalismo no con-

vencía del todo. Desde luego que la «Gran Cuestión» a debatirse entre los diputados

constituyentes, lo mismo republicanos que monárquicos, federalistas que centralistas, y

liberales que conservadores, era elegir el camino por el pacto federal (federalismo) o bien

por el Estado Unitario (centralismo).26

Finalmente, el 24 de octubre del mismo año el constituyente promulgó la primera Constitución Política, en la cual se estableció como forma de gobierno la República re-presentativa y federal, compuesta por 19 estados y cuatro territorios facultados para generar sus propias leyes a través de sus propios congresos.

En ella se estableció que existiría un Poder Legislativo bicameral federal compuesto por una Cámara de Diputados y otra de Senadores, de los cuales, los primeros serían electos a través del sufragio directo de la ciudadanía en cada estado, mediante las reglas que en cada uno se establecieran, mientras que los segundos serían designados por las legislaturas de cada entidad.

Para el caso del ejecutivo nacional, se previó que fueran los Congresos de los estados los que designaran por mayoría absoluta a dos individuos, y que sería el Congreso Ge-neral quien contara los votos para nombrar como presidente a aquel que obtuviera la mayoría y como vicepresidente al que ocupara el segundo lugar.

Este sistema de elección indirecta y el hecho de que el Congreso designara a un presi-dente y a un vicepresidente sin el sufragio directo de la ciudadanía provocaron que aque-llos ciudadanos que no alcanzaban el primer lugar, encabezaran rebeliones en contra del triunfador,27 y generar una crisis de legitimidad en los cargos y en el sistema político.

Un aspecto que debe tomarse en cuenta al estudiar el sistema político y electoral deestaépoca tienequevercon lascaracterísticassocialesydemográficasdel terri-torio nacional. Serrano y Vázquez indican que para el año de 1824 la población de la nueva República era de 6,500,000 habitantes, y que para 1857, apenas había llegado a 8,000,000, con una dinámica muy similar a la del virreinato, en la cual, la mayor parte

26 Camacho, José Luis. El ABC del Senado de la República. 2009, Instituto Mexicano de Estudios sobre el Poder Le-gislativo A. C., México, 2009, pp. 50-51

27 Ávila, Alfredo. «La revolución liberal y los procesos electorales». En Las elecciones en la ciudad de México, 1376-2005. Instituto Electoral del Distrito Federal, Universidad Autónoma Metropolitana, 2005, pp. 151-152.


de la población se concentraba en la zona centro y sur del territorio.28

En su organización territorial la República heredó el modelo del sistema virreinal, en el cual, las parroquias eran los nodos principales de los centros urbanos y aglutinadores económicos y culturales de los asentamientos indígenas y rurales. Por ello, no resulta incongruente que fuera a través de estas instituciones eclesiásticas que se organizaran los procesos comiciales y los ejercicios censales.

En ellas, se organizaban las elecciones locales y federales cuyos votos se sumaban en el caso de diputaciones federales para posteriormente enviarse a la autoridad federal para su concentración y cómputo nacional.

Estas condiciones dejaban a la potestad de la iglesia importantes procesos de la vida política y social del nuevo México federado, por lo cual para el año de 1830 el Congreso de la República aprobó la primera Ley por la cual se reglamentaban las Elecciones para Diputados y Ayuntamientos en el Distrito y Territorios Federales, cuyas principales in-novaciones fueron: la introducción de boletas electorales distribuidas por comisiona-dos de los ayuntamientos para evitar fraudes y la supresión de las parroquias como distritos electorales para sustituirse por las manzanas.

Casi tres décadas después, en 1867 y tras un periodo de intervención extranjera que concluyó con la derrota del emperador Maximiliano de Habsburgo, se expidió una Con-vocatoria para la elección de los Supremos Poderes Federales, así como la Circular de la Ley de Convocatoria. En esta, se explicaba que el día de las votaciones para Presidente, Diputados y demás cargos de elección popular, el pueblo votaría en forma de plebiscito si aceptaba que el Legislativo se depositara en dos cámaras y si se le otorgaba el poder de veto al presidente.29

Así, en 1867 Benito Juárez se reinstaló con su gabinete en la presidencia de la Repú-blica en la cual permaneció hasta 1872, año de su muerte. Durante este periodo, cono-cido como de «restauración de la República» se reconocieron los derechos ciudadanos al clero;30 además se reinstaló el Senado como parte del Congreso de la Unión, suprimi-do en la Constitución de 1857.

28 Serrano José A. y Vázquez, Josefina Zoraida. «El Nuevo Orden 1821-1848», Historia general de México. El Colegio de México, Cámara de Diputados, México 2010, p. 26.

29 Romero, Ignacio. La Cámara de Senadores de la República Mexicana. México, Senado de la República, 1967, p. 174.

30 Lira, Andrés y Staples, Anne. «Del desastre a la reconstrucción republicana 1848-1876» Historia general de Mé-xico. El Colegio de México, Cámara de Diputados, México 2010, p. 126.


En la década de 1870, inició una nueva etapa en el régimen político en México. Mar-cada por una centralización de la administración pública promovida por el general Por-firioDíaz—quienasumiólapresidenciaen1876—comoalternativaaunpasadodecasiocho décadas en las que el país estuvo marcado por guerras constantes y un contexto demográficoysocialconcasi9,400,000habitantes,31 caracterizado por una profun-da heterogeneidad étnica y cultural, atomización territorial, caciquismo, redes de in-fraestructura deplorables y una economía poco desarrollada.

En 1890 y tras lograr el consenso de diferentes fuerzas políticas en las gubernaturas delosestadosyenelCongreso,PorfirioDíazlogróunareformaconstitucionalquead-mitía la reelección de forma consecutiva en el Ejecutivo federal.

En 1910, el inicio de una gesta entre opositores al régimen de Díaz que buscaban mayoresderechossocialesypolíticos,influidospormovimientosurbanossocialistasyliberales, y caudillos rurales que reclamaban derechos agrarios y la supresión del siste-ma de haciendas que mantenía en la pobreza a grandes segmentos de la población, dio origen a la Revolución mexicana.

Elrégimenporfirista,quesubsistiríahasta1911,heredóelproyectoliberalymoder-nizador de Benito Juárez.

México nació a la vida independiente como una república con una constitución y prin-

cipiosderespetoalaleyyalasgarantíasindividualesqueconfiabaenlarepresentación

como expresión de la soberanía y dividía las funciones de gobierno para evitar la concen-

tración de poderes. Todo ello se plasmó en la Constitución de 1857, vigente hasta 1917 y

convertida en símbolo del liberalismo y el nacionalismo mexicanos.32

Uno de los productos de la lucha revolucionaria fue la promulgación de la Constitución de 1917, vigente hasta la actualidad, en la cual, se instauraron nuevos derechos sociales en materias como la educación y el trabajo. En términos electorales la Constitución derivóenunaleyelectoralpromulgadaenelmismoaño,cuyafinalidadfuereglamen-tar de forma sencilla las elecciones presidenciales posteriores a 1917. Sin embargo, el

31 Idem.32 Kuntz, Sandra y Speckman, Elisa. «El Porfiriato», Historia general de México. El Colegio de México, Cámara de

Diputados, México 2010, p. 135.


principalbeneficioenestamateriafuequeseotorgaronnuevascualidadesalactodelsufragio, el cual desde entonces sería libre, secreto y directo; esta última diferencia sustancialalaquehabíaprevalecidoduranteelsigloXIX,cuandolaeleccióndelEje-cutivo se realizaba de forma indirecta.

Un año después bajo el régimen de Carranza, se promulgó la Ley Electoral de 1918, cuyas principales características fueron que prescribía para la ciudadanía el voto secre-to y para los partidos políticos, la exigencia de un programa de gobierno y la publica-ción de un medio de difusión informativo.

Durantelaépocaposrevolucionaria,elsistemapolíticonacionalcomenzóaafian-zarse en los arreglos que los grupos dominantes de la esfera política y económica logra-ron consensar para mantener un periodo de relativa estabilidad hasta 1946,33 cuando el surgimiento del Partido Revolucionario Institucional (pri) —precursor del Partido Na-cional Revolucionario y del Partido de la Revolución Mexicana—, marcó un momento de consolidación del régimen y el fortalecimiento del presidencialismo, que tuvo como consecuencia la instauración en la práctica de un federalismo jerárquico en el que pre-valeció una subordinación de los gobiernos estatales al Ejecutivo federal.34

Hacia 1946 una nueva Ley Electoral Federal marcó el inicio del sistema de partidos en México, al comenzar su reglamentación formal en temas como la obtención del re-gistro,elmantenimientodelmismo,laafiliaciónyrequisitosparalaparticipaciónenlas elecciones federales. En dicho ordenamiento se estipulaba que la autoridad compe-tente para ejercer las acciones de control sería la Secretaría de Gobernación.

Entre las décadas de 1950 y 1970 ocurrieron avances en el sistema político nacional, de los cuales sin duda uno de los más importantes fue el reconocimiento a nivel Cons-titucional del derecho a voto a las mujeres en 1953, que se hizo efectivo por vez primera en las elecciones de 1955.

En 1977 se suscitó una nueva reforma constitucional paradigmática en México que en el ámbito electoral derivó en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Proceso Electorales. En ella se introdujo el sistema mixto de representación proporcional, in-

33 Para profundizar al respecto se puede revisar: Knight, Alan. «Mexico´s elite settlement: conjuncture and conse-cuences». En Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe; Cambridge Universi-ty Press, 1991, pp. 113-145..

34 Santiago C., Javier. «Del federalismo al nacionalismo electoral». En Revista Mexicana de Derecho Electoral, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, núm 6, julio-diciembre 2014, p.106.


crementó el número de diputados a 400 —divididos estos en 300 uninominales y 100 plurinominales—, redujo los requisitos para que los partidos políticos obtuvieran su registro y reconoció personalidad a las asociaciones políticas.

Este periodo supuso un punto de quiebre al sistema de partido hegemónico, que en el plano formal se manifestó en la promulgación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, de la cual una de sus principales características fue que posibilitó el incremento de la representatividad de partidos de oposición a partir de una nueva distribución de representación proporcional y un mayor número de diputa-ciones bajo este principio.35

Afinalesdeladécadade1980,cuandoenuncontextodecrisisdelegitimidadsur-gido de la cuestionada elección presidencial de 1988, el agotamiento del modelo polí-tico centralizador construido por el partido hegemónico y la perdida de legitimidad de laSecretaríadeGobernacióncomoautoridadelectoral,aunadoaladiversificacióndefuerzas políticas emanadas en algunos casos de su disidencia, el crecimiento de parti-dos de oposición a nivel estatal36 y municipal y diversos movimientos sociales urbanos y rurales,37 que demandaban mayores canales de interacción con los gobiernos federa-les y locales; exigió a la clase política en el poder un replanteamiento del sistema elec-toral que dotara de legalidad y certeza a los procedimientos electorales por los cuales se elegía a los gobernantes.

Uno de los principales resultados a estas demandas fue la reforma constitucional de 1990, la cual propició la creación del Instituto Federal Electoral (ife) y el Tribunal Elec-toral de la Federación (trife). Dicha reforma sentó las bases para cuatro principios que soportan al modelo de organización electoral moderno que son:38

35 Horcasitas, Juan Molinar. El tiempo de la legitimidad, elecciones, autoritarismo y democracia en México. Cal y Arena, México, 1991

36 Destaca en 1989 el triunfo de Ernesto Ruffo Appel, militante del Partido Acción Nacional, en la elección para la gubernatura de Baja California, el cual marcó un hito en la historia de México como la primera en ser ganada por un partido opositor al Revolucionario Institucional.

37 Durante la década de 1980 y principios de 1990 se aglutinaron diversos movimientos sociales indígenas, ambien-talistas o urbanos surgidos por ejemplo: el movimiento antinuclear en Laguna Verde, la disidencia magisterial en Oaxaca y Chiapas en la Ciudad de México después del terremoto de 1985 que demandaban vivienda como la Coordinadora Única de Damnificados, la Coordinadora de luchas Urbanas, la Coordinadora Nacional del Movi-miento Urbano Popular, la Unión de Vecinos y Damnificados, la Asamblea de Barrios, entre otros. En Murga F. Antonio. «Los movimientos sociales en América Latina (1980-2000); una revisión bibliográfica». En Revista Polis, volumen 2, número 2, segundo, semestre 2006, p. 163-196.

38 Astudillo, César. «El modelo de organización electoral en México». En Dos siglos de su nacimiento en América Latina, César Astudillo y Jorge Carpizo, coordinadores, México, unam-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, pp. 759-762.


a) El carácter estatal de la función electoral, al crear órganos encargados de admi-nistrarycalificarlaselecciones(trife y trife).

b)Latecnificacióndelafunciónimplicóquelagestióndelaselecciones,hastaen-tonces en manos de la Comisión Federal Electoral dependiente de la Secretaría de Gobernación, se trasladara al Instituto Federal Electoral.

c) La especialización de la función, que implicó distribuir y especializar las fun-ciones electorales, para depositar en un órgano las labores de gestión del pro-ceso electoral y en otro las atribuciones para el control de la legalidad de las elecciones.

d) La descentralización de la función electoral, que hizo convivir a dos órganos elec-torales federales, el entonces ife y el trife, con los correspondientes organismos de cada una de las entidades federativas del país, y del Distrito Federal.

Dichadescentralizaciónsignificóuncambioparadigmáticoenlaorganizacióndelaselecciones en las entidades federativas, cuyo funcionamiento se encontraba estructu-rado a partir de un sistema de comisiones estatales con independencia operativa, pero estrechamenteinfluidasporlasdecisionesdelEjecutivonacional.

En 1996 se suscitó otro cambio en el sistema electoral mexicano, cuando una refor-ma al artículo 41 constitucional y al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dotó al ife de autonomía constitucional.

Con dicha reforma la persona titular de la Secretaría de Gobernación dejó de presidir el Consejo General y se otorgó voto exclusivamente a los consejeros electorales. Por su parte, el trife se incorporó a Poder Judicial de la Federación, lo cual fortaleció su vin-culación judicial y sus cualidades de independencia e imparcialidad, al elevarse como máxima autoridad jurisdiccional.

En el ámbito estatal la reforma de 1996 permitió que en las entidades federativas y en el Distrito Federal se instauraran autoridades electorales autónomas, con inde-pendencia para organizar procesos electorales locales en el marco de legislaciones electorales propias.

Este nuevo modelo electoral permitió un periodo de alternancia en el Ejecutivo na-cional que marcó la entrada al nuevo siglo y a una serie de cambios políticos sociales y electorales que tienen repercusiones hasta la actualidad.


5. Marco teórico

El presente apartado aborda distintos conceptos teóricos necesarios para el análisis de lacasillaúnicacomoreflejodelsistemaadministrativoelectoralnacional,ycomoele-mento nodal de la coordinación interinstitucional para la organización de las elecciones.

En este sentido, se revisará en primer lugar el concepto de gobernanza, desde su surgimiento en el discurso de la ciencia política y hasta su adaptación al estudio de los sistemas electorales por autores como Innerarity, Mozzafar y Schedler.

Asimismo, se presentan ideas básicas sobre el centralismo y el federalismo que per-miten analizar, en este marco, el modelo de la administración electoral planteado por la reforma 2014.

Seguido, se esbozarán nociones generales del proceso administrativo a partir de perspectivas como las de Ciavenato y Taylor, elemento con el cual se buscará explicar de forma cualitativa el desarrollo de subprocesos de la casilla única.

Finalmente, se expondrán algunas perspectivas sobre la calidad electoral y de la de-mocracia a partir de la investigación de autores como Hartlyn, Morlino, Loza y Mendez.

5.1 Gobernanza electoral y sus implicaciones para el modelo nacional de elecciones en MéxicoDurante las décadas de 1980 y 1990, los Estados democráticos occidentales sufrieron una transformación de las relaciones entre las entidades de gobierno y la sociedad civil de sus naciones, enmarcadas en un proceso de cambio económico orientado al libre mercado.

De acuerdo con Eliz Diniz, la promoción de políticas neoliberales y monetaristas a nivel global impulsadas desde los países desarrollados tuvieron en las naciones recep-toras un efecto de adelgazamiento de las funciones Estatales y una paulatina desregu-lación de las políticas de bienestar, que pronto mostraron sus efectos negativos en los ámbitos económico y social, y en consecuencia en los niveles de gobernabilidad.39

39 Diniz, Eliz. 2004. «Reforma del Estado, gobernabilidad y sostenibilidad de la democracia». En Revista Institu-ciones y Desarrollo (Barcelona: Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya) núm. 16.


Enestecontextoyanteuncuestionamientode laeficaciade losgobiernosneoli-berales para atender los problemas sociales y económicos, surgieron teorías relativas a la gestión estatal compartida y a nuevos esquemas relacionales entre gobernantes y gobernados e instituciones públicas y sociedad civil. Una de las más extendidas en la actualidad es la de la gobernanza.

Innerarity menciona que desde «la ciencia política este concepto expresa una trans-formación en la estatalidad de las democracias que se ve obligada a transitar de formas jerárquicas y soberanas hacia modalidades más cooperativas […] se trata de disolver los límites del Estado frente a la sociedad».40

En este sentido, el autor subraya que la complejidad de las sociedades actuales hace imposible la gestión a través de modelos tradicionales centralizados jerárquicos orien-tados hacia el control, por ello debe innovarse en una cultura política que proyecte nue-vas formas de comunicación y participación horizontal con liderazgos compartidos.

Otros autores han adecuado los alcances conceptuales de la gobernanza a la materia electoral,aldefinirlaconlaconstruccióndemodelosdescentralizados,enloscuales,lagestióndelaorganizaciónyelconflictosedistribuyenentredistintosnivelesinstitu-cionales del Estado e incluso fuera de este, a través de organizaciones ciudadanas y de la sociedad civil.

MozzafarySchedler,citadosporHartlyn,definenlagobernanzaelectoralcomo

la interacción de reglas constitucionales, legales e institucionales, y prácticas organi-

zativas que determinan: (a) las reglas básicas de los procedimientos por utilizar en las

elecciones y la contienda electoral; (b) la organización de campañas, el registro de los

votantes y el escrutinio de los votos el día de las elecciones; y (c) la resolución de disputas

ylacertificacióndelosresultados,esdecir,laconfección,laaplicaciónylaconciliación

de disputas sobre reglas.41

De tal forma, un modelo de gobernanza electoral supondría que las diferentes partes de un sistema organizado en distintos niveles —nacional y subnacionales—, pero con

40 Innerarity, Daniel. ¿Qué es eso de la gobernanza?, 2011 p. 6. Disponible en: http://globernance.org/wp-con-tent/uploads/2015/12/Gobernanza_DanielInnerarity.pdf .

41 Hartlyn, Jonathan. «La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la américa latina contemporánea», Comparative Political Studies, 2008, p.17


una normatividad centralizada o jerarquizada, gozaran de capacidades operativas y de gestión similares, para garantizar, por un lado, la aplicación de las normas y por otro, la integridad en la función electoral.

Esta noción en cierta forma se encuadra con el caso mexicano y el sistema electoral nacional posterior a la reforma de 2014, en el cual, como ya se mencionó, no existió una centralización pura, pero sí una disminución de atribuciones a las autoridades electo-rales subnacionales frente a la nueva autoridad nacional.

Desde el año 2010 Astudillo y Córdova habían planteado la necesidad de este esque-ma centralizado como una forma de fortalecer al sistema electoral de la República, al argumentar

que la soberanía de los estados no necesariamente se vulneraría si se decidiera cen-

tralizar en el Instituto Federal Electoral la organización y la vigilancia de las elecciones

locales, ya que aunque constituye una de las actividades centrales del Estado democrá-

tico, es más una función técnica administrativa que permite la voluntad popular –esa

sí- soberana del pueblo.42

El nuevo sistema electoral da cuenta de un modelo jerárquico orientado hacia la cen-tralización de las funciones administrativas electorales en una autoridad nacional y una distribución de competencias de las autoridades electorales subnacionales, aun cuan-do en lo jurídico formal, mantengan cierto grado de independencia y autonomía en los ámbitosdegestión,financieroyfuncional.43

Esta jerarquización administrativa y normativa del sistema electoral nacional ma-nifestada en una mayor atracción facultativa, limita —en contradicción a la teoría de la gobernanza— los liderazgos de las autoridades electorales a nivel local, quienes, sin duda, poseen como principal ventaja el conocimiento de las condiciones políticas, so-ciales,culturalesygeográficasdecadaunadelasentidadesfederativas.

42 Astudillo, César y Córdova, Lorenzo. Op. cit., Prólogo, p. XXVIII.43 Respecto a los ámbitos de la autonomía de las autoridades electorales subnacionales Astudillo y Córdova identi-

fican siete tipos de autonomía, de los cuales algunos tienen relación principalmente con las capacidades internas de la vida institucional y la gestión política y jurídica con su entorno local. Sin embargo, la actual reforma ha mostrado que en uso de sus atribuciones constitucionales el ine es capaz de incidir en mayor o menor medida en la mayoría de ellas, en temas como la emisión de lineamientos para la selección de Consejos Distritales, el Ser-vicio Profesional Electoral Nacional y la fiscalización de partidos políticos. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo. Los árbitros de las elecciones estatales, una radiografía de su arquitectura institucional. Instituto de Investiga-ciones Jurídicas, unam, Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Jalisco, México, 2010, pp. 55-56.


Bajo esta perspectiva el estudio que se desarrolla en el presente documento, tratará de indagar si los mecanismos de coordinación entre el ine y distintos ople, que se en-cuentran en niveles jerárquicos diferentes, pero además con un nivel de consolidación administrativa y operativa que abarca ámbitos territoriales diversos se encuadran en un modelo de gobernanza electoral, en el cual se fortalecen los liderazgos de las autorida-deselectorales,oporelcontrariolosdebilitaendetrimentodeunaoperacióneficienteque salvaguarde la integridad de las elecciones.

5.2 Ideas básicas sobre federalismo y centralismo.El resultado de la reforma política del año 2014, desde una perspectiva de la adminis-tración, no fue el de un centralismo puro, sino el de un modelo nacional en el cual el ine obtuvo mayores facultades organizativas frente a una disminución de las de los ople, situación que ha propiciado un debate que ha cuestionado la vigencia del fede-ralismoconelqueseidentificaalsistemaelectoraldefinalesdeladécadade1990.

El concepto de federalismo ha sido tratado por diferentes autores que al menos coin-ciden en dos cosas: primero, que los diferentes modelos de federalismo en el mundo se adaptan a los sistemas políticos y a las dinámicas sociales propias de cada nación, por lo cual son diferentes entre sí; y segundo, que el concepto engloba una idea de autonomía entre las partes que componen la federación en el marco de un pacto federal, general-mente constituido en un texto constitucional.44

Carbonell menciona que «la articulación de la República mexicana como un Estado federal, impone una ordenación peculiar de las fuentes de derecho en tanto otorga a los entes federados, un espacio constitucionalmente garantizado con mayor o menor amplitud de autonomía normativa diferenciado del perteneciente a la federación».45

Por su parte, Borja en su Enciclopedia de la política menciona que

son Estados federales aquellos en los que coexisten normas jurídicas válidas para todo su

territorio y otras que solo rigen en las unidades territoriales que integran la federación. En

44 Carbonell, Miguel. «El federalismo en México principios generales y distribución de competencias». En Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Montevideo, Konrad Adenauer Stiftung, 2003.

45 Pizzoruso, Alessandro. Sistema delle fonti e forma di Stato e di governo, Quaderni Constituzionali, n2, 1986, pp.231. Citado en: Carbonell, Miguel. «El federalismo en México principios generales y distribución de com-petencias», en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Montevideo, Konrad Adenauer Stiftung, 2003 p. 380.


esta forma de Estado el ejercicio del poder político es compartido por los órganos centra-

les de gobierno y por los gobiernos locales o descentralizados, de acuerdo con la distribu-

ción de competencias que señala la Constitución federal.46

Así, la estructura constitucional para la organización jurídica y política del Estado, es fundamental para el funcionamiento de naciones federadas en las cuales la noción de unidad es imprescindible para su supervivencia, aunque los alcances constitucionales no sean los mismos en todos los modelos.

ParaclarificarloanteriorseencuentranlosEstadosUnidosdeNorteamérica,unpaísorganizado federalmente en el cual, cada uno de los Estados mantiene su plena inde-pendencia de los demás bajo un esquema federado asentado en su constitución política.

El sistema federal norteamericano cuenta con un texto constitucional que lo aglu-tina, pero que a su vez, permite a los estados de la federación mantener su autonomía para determinar su destino en aquellos asuntos que no se encuentren atribuidos a la federación.DichaafirmaciónseencuentraexpresamentecontenidaenlaXEnmiendade su texto Constitucional que dispone: «Los poderes que la Constitución no delega a los Estados Unidos ni prohíbe a los Estados, quedan reservados a los Estados respecti-vamente o al pueblo».47

El caso norteamericano da cuenta de un sistema federal en el cual los estados miem-bros se hacen cargo de la mayoría de los asuntos en su competencia local a través de un esquema de descentralización; ejemplos de ello, son las regulaciones diferenciadas sobre la pena de muerte, el consumo lúdico y medicinal de la marihuana y los impues-tos en distintos bienes como la ropa, que varían entre cada miembro de la federación.48

Sin embargo, el sistema federal mexicano posee una estructura jurídica más rígi-da cuya dinámica constitucional se observa cada vez más centralizadora. Los ejemplos están a la vista con las recientes reformas estructurales que dotan de mayores atri-buciones al gobierno federal —tema que se trató en el apartado anterior-— sobre los gobiernos estatales y municipales, mediante la creación de diversas leyes generales en materias como la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información, la Ley Gene-

46 Borja, Rodrigo. Enciclopedia de la política. Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p. 609.47 Constitución de los Estados Unidos de América, X enmienda. Revisada el 18 de febrero de 2016 en: http://www.

archives.gov/espanol/constitucion.html48 Aguirre, Pedro, et al. Sistemas Políticos y Electorales Contemporáneos Estados Unidos. Instituto Nacional Elec-

toral, México 2014.


ral de Partidos Políticos y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por mencionar algunas.

Como se mencionó en el apartado anterior la reforma constitucional del año 2014 en materia electoral se suscitó bajo la premisa de que una mayor concentración de capaci-dadesycontrolenunasolaautoridaddecarácternacional,lograríamayoreficienciaenlaadministracióndelosprocesoselectoralesyabatiraquellasdeficienciasexistentesen las distintas entidades federativas, pero sin suprimirlas.

Así, en la noción de Borja encontramos que «la centralización es la forma de orga-nización estatal en que las principales competencias legislativas, ejecutivas y judiciales dependen de los órganos centrales de gobierno con jurisdicción en todo el territorio nacional». Sin embargo, menciona también que puede «haber una centralización po-lítica que concentra en un punto los centros de decisión combinada con descentraliza-ción administrativa».49

Complementando, Roversi-Monaco apunta que

todos los ordenamientos jurídicos positivos están en parte centralizados y en parte des-

centralizados, es decir, considerando la centralización y descentralización como dos

valores posibles no existe un sistema político-administrativo que esté exclusivamente

orientado hacia uno u otro. Desde un punto de vista general hay un constante cambio

entre centralización y descentralización como consecuencia de un proceso de concen-

tración y de disgregación, generalmente gradual y lentísimo, pero a veces más veloz que

semanifiestaentodalasociedad.50

En este sentido, podemos deducir que todos los sistemas de administración pública se readecuan en el paso del tiempo hacia modelos centralizados o descentralizados en función de los objetivos institucionales que se persiguen, las soluciones a las problemá-ticas sociales y políticas orientadas por las altas gerencias, los programas de gobierno y los acuerdos alcanzados entre fuerzas políticas y actores estratégicos.

De tal forma, parece que al menos desde la perspectiva teórica, no existe contra-dicción entre las ideas de centralización y descentralización. La primera, asociada al

49 Borja, Rodrigo. Op. cit. p.14650 Bobbio, Norberto et al. Diccionario de política. México, Siglo XXI editores, tomo A-J, pp. 471- 472.


menos en lo que respecta a la historia mexicana, con un sistema de partido hegemónico caracterizado por el autoritarismo y la concentración del poder y la segunda, con un periododedemocratizacióndefinalesdelsigloXXqueasociólanocióndelfederalismocon la pluralidad política y la alternancia en los cargos públicos.

Sin embargo, aun cuando ambos polos se describen como parte de un mismo con-tinuoyunaconstantereadaptación,esnecesarioreflexionaryponderarenquéformauno afecta al otro, en los ámbitos de la operación y la organización institucional, sobre todo cuando los esquemas organizacionales implican la interacción de más de dos au-toridades con autonomía en distintos niveles, como es el caso del actual sistema elec-toral mexicano.

5.3 Nociones del proceso administrativo Las condiciones procedimentales y competenciales en que se desarrolló la organiza-ción de la elección de 2015 en México brindan la oportunidad para analizarla a través de loscomponentesdelprocesoadministrativo,entendidocomoelflujocontinuoeinterrelacionado de las etapas de planeación, organización, ejecución y control desa-rrolladas para lograr un objetivo común: aprovechar los recursos humanos, técnicos, materiales y de cualquier otro tipo con los que cuenta una organización.51

Laprimeraetaparefierealaseriedeactividadesatravésdelascualesseinvestigaydiagnostica el entorno para plantear objetivos estrategias y políticas, así como accio-nes a ejecutar en el corto, medio y largo plazo. La segunda conjuga un entramado de reglas, cargos, y procedimientos que deben seguir los integrantes de una organización. Lafunciónprincipalesdisponerycoordinarlosrecursoshumanos,materialesyfinan-cieros disponibles.

La tercera conlleva la ejecución de los planes, los incentivos, la implementación de mecanismos de comunicación y las vías de supervisión para alcanzar las metas de la or-ganización.Porúltimo,lacuartaetaparefierealprocesodeevaluacióndelasaccionesypolíticasimplementadasparaconseguirlosobjetivos,enellaseidentificanyanalizanáreas de oportunidad y se corrigen o atienden.

51 Para abundar sobre las etapas del proceso administrativo véase Ciavenato, Idalberto, Introducción a la teoría ge-neral de la administración, 5a. ed., México, McGraw Hill, 2000, pp. 225-231. También puede consultarse Taylor, Frederick, Principios de la administración científica. Connecticut, Greenwood Press, 1971. Reyes, P. Agustín. Administración de empresas, teoría y práctica. Editorial Limusa, Mexico, 1998.


Este ciclo administrativo está asociado a la modernización de la producción y esta al incremento en la calidad de los productos o servicios derivados, que de acuerdo a distintos enfoques teóricos se obtiene a partir de la gestión de la innovación basada en una mejora continua donde una herramienta básica es, precisamente, el proceso ad-ministrativo.

Así, el proceso administrativo funciona como una metodología cuyo objetivo es me-jorarlaeficienciaencadaetapaconmirashacialaresolucióndeproblemasylacreaciónde soluciones que ofrezcan resultados de calidad,52 por lo cual al transpolar está noción haciaelámbitodelaorganizaciónelectoral,esposibleafirmarquelosmecanismosporlos cuales se ejecutan instrumentos como la casilla única pueden ser analizados e in-cluso desarrollados a partir de este enfoque.

5.4 Calidad electoral Para ingresar en materia y lograr una transición ordenada hacia el apartado analítico es menesterhacerunabrevereferenciaaloqueseentiendeporcalidadelectoral,conelfinde otorgarle sentido al estudio comparativo que sucede a esta disertación conceptual.

Para ello, se requiere de precisar el término de calidad electoral que se utilizará en elpresenteestudioparajustificarelanálisisdevariablesseleccionadas,mismasqueseexpondrán en el siguiente apartado.

EldiccionariodelaRealAcademiaEspañoladefinealacalidadcomola«propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor». Sin em-bargo,estadefiniciónporsísolanonosexplicalaformaenquesejuzganlascualidadesde alguna cosa.

Al respecto el mismo diccionario nos menciona que el valor es el «grado de utilidad o aptitud de las cosas para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o delei-te», asimismo la «cualidad de las cosas en virtud de la cual se da por poseerlas cierta suma de dinero o equivalente».

Alreflexionarsobreambasdefinicionesesposibleproponerqueel«juicio sobre el valor de algo» es antecedido necesariamente por una expectativa y que la construcción de dicha expectativa como juicio de valor, requiere de un parámetro.

52 Hernández y R, Sergio. Introducción a la administración: teoría general administrativa: origen, evolución y van-guardia. Mc Graw Hill, México; 2006.


En otras palabras, juzgar la calidad de algo, requiere que sus cualidades se valoren en función de otras previamente conocidas o al menos previamente esperadas.

Si tratamos por tanto de trasladar esta noción a la materia de la administración electo-ral, podríamos deducir que su calidad puede medirse en torno a por lo menos dos facto-resprimordiales:1)losobjetivosfijadosporlasautoridadesadministradorasy2)elcum-plimiento de las disposiciones legales que rigen la función y administración electoral.

En el mismo sentido, otros estudios más avanzados como el de Loza y Mendez53 mi-den la calidad de las elecciones en torno a la cantidad de irregularidades que se presen-tan en ellas, como la compra del voto y la coacción de electores.

Por su parte, Hartlyn,54 en su estudio sobre gobernanza y calidad de las elecciones, enfatiza en que esta en primer término proviene del respeto a las reglas del juego y de ahí, las elecciones obtienen en mayor o menor grado una medida de legitimidad bajo la cual los distintos competidores, así como la opinión pública aceptan los resultados como válidos al concebirse como efecto de una competencia «libre y justa».

En este contexto Hartlyn realiza un esfuerzo por demostrar con ejemplos latinoame-ricanos, que el respeto a las reglas del juego y la calidad de la elección están asociados a la imparcialidad y a la calidad de las instituciones electorales y los procedimientos que estas utilizan para regular la contienda.

De tal forma, teóricamente la calidad de una elección está relacionada con la certeza que cada proceso y subproceso que la compone otorga a las fuerzas políticas y a la ciu-dadanía en la aceptación de los resultados desde su legalidad y legitimidad.

Por lo tanto el estudio de subprocesos de organización como la distribución de ma-teriales y documentación electorales a los centros de votación, como insumos funda-mentales para que la ciudadanía pueda ejercer su voto en igualdad de condiciones, el seguimiento a la jornada electoral, que permite a las autoridades una vigilancia expe-dita de las reglas del juego durante el desarrollo de las votaciones y la recolección y el traslado de paquetes electorales a las sedes distritales, en donde se concentran y com-putan los votos en presencia de las representaciones de los competidores permitirán

53 Loza, Nicolás y Méndez, Irma. «De la calidad de las elecciones a la calidad de las democracias en los estados mexicanos, 2001-2012». En Revista mexicana de derecho electoral, Especial sobre observación electoral 2012. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, 2013.

54 Hartlyn et al. «La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina con-temporánea». En América Latina hoy. Universidad de Salamanca, vol. 51, abril de 2009, pp. 15-40.


abrir una perspectiva para valorar la calidad de un proceso electoral desde el cumpli-miento de los parámetros establecidos en su organización.

Un texto clásico respecto al tema de la calidad en las democracias y las elecciones es el de Morlino,55enelcualexpresatressignificadossobrelacalidadparaposteriormentereferirlos directamente a los regímenes democráticos:

lacalidadestádefinidaporlosprocedimientosestablecidosqueseasocianacadapro-

ducto; un producto de «calidad» es el resultado de un proceso controlado y exacto, lle-

vado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos y recurrentes; aquí, el énfasis

está en los procedimientos; 2) la calidad consiste en las características estructurales de un

producto, ya sea el diseño, los materiales o el funcionamiento del bien, u otros detalles

que contiene; aquí, el énfasis está en el contenido; 3) la calidad de un producto o servicio

deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el consumidor, por su demanda

reiterada del mismo producto o servicio, independientemente de cómo se lo produzca

o de cuál sea su contenido específico, o del procedimiento que siga el consumidor

para adquirir dicho bien o servicio; de acuerdo con este significado, la calidad se basa

simplemente en el resultado.

A partir de estas tres aproximaciones el autor concluye que:

Una democracia de calidad es una «buena» democracia; es decir, «una estructura

institucional estable que hace posible la libertad y la igualdad de ciudadanos mediante el

funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos». Esto significa

que una buena democracia es un régimen ampliamente legitimado que satisface por

completo a los ciudadanos (calidad en términos de resultado); donde los ciudadanos, las

asociaciones y las comunidades que la integran gozan de libertad e igualdad, incluso en

formas y grados distintos (calidad en términos de contenido), y donde los ciudadanos

tienen el poder de verificar y evaluar en qué medida el gobierno se atiene a los objetivos

de libertad e igualdad de acuerdo con el Estado de derecho (calidad en términos de

procedimientos).

55 Morlino, Leonardo. La calidad de las democracias en América Latina. Informe para idea Internacional. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral. San José, Costa Rica, 2014.


Con estos argumentos se fortalece la perspectiva de investigación de la presente tesis, y contribuyeaunacorrientedepensamientoenlacuallosfactoresquedefinenlacalidade integridad procedimental de las reglas y los mecanismos formales y operativos por los cuales se realiza la transición del poder público se encuentran estrechamente relacio-nados con la calidad global de la democracia.

6. Desarrollo

6.1 Análisis del modelo mexicano de organización electoral desde la perspectiva del marco teórico planteadoEl proceso electoral 2014-2015, enmarcado en el nuevo sistema nacional de elecciones, se desarrolló sin ser ajeno a diversas controversias resultantes de los resultados de las elecciones y su organización o las decisiones tomadas por las autoridades electorales en distintas entidades federativas, que derivaron en un serio cuestionamiento del modelo emanado de la reforma política.

En distintos medios de comunicación, se expusieron opiniones sobre que la coor-dinación entre el ine y los oplefuedeficiente56 y que la complejidad de las elecciones en los 17 estados en que se celebraron elecciones en las cuales existan condiciones ad-versas y diversas, como el clima de violencia en Michoacán harían de aquella elección una caracterizada por la incertidumbre aun cuando el inehubierafirmadoConveniosde Coordinación con los respectivos ople.57

Por otra parte, fue común escuchar y leer que la reforma constitucional de 2014 con-sistió en una transgresión al federalismo, al otorgársele al ine facultades que invadían el ámbito de competencias de los institutos electorales locales.58

Sin embargo, es necesario analizar estas aseveraciones a la luz de los conceptos teó-ricos para generar un posicionamiento sobre el tema.

56 «Hubo falta de Coordinación entre el ine y los ople», El Economista. Disponible en: http://eleconomista.com.mx/sociedad/2016/06/08/hubo-falta-comunicacion-entre-ine-ople

57 «El ine y los convenios de colaboración con los ople», La Silla Rota: Disponible en: https://lasillarota.com/opi-nion/columnas/el-ine-y-los-convenios-de-colaboracion-con-oples/69660

58 Al respecto pueden encontrarse innumerables notas y entrevistas en medios de comunicación, a continuación, se ejemplifican dos: «La virtual anulación del federalismo electoral»,. Publicada por Jaqueline Peschard el 19 de mayo de 2014 en el periódico El Universal. Disponible en: http://m.eluniversal.com.mx/notas/articulis-tas/2014/05/70322.html. Y «El ine atenta contra el federalismo mexicano». Publicado por Jaime Zambrano en Milenio Diario el 5 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.milenio.com/politica/INE-atenta-federa-lismo-mexicano_14_202319769.html


Si se recuerda lo anotado en el apartado teórico sobre el continuo entre el federalis-mo —asociado a la descentralización— y el centralismo, es posible señalar que todos los sistemas políticos y administrativos se mueven pendularmente entre un modelo y otro de acuerdo con las necesidades estructurales del sistema.

Es decir, que la necesidad de centralización de las atribuciones de las autoridades electorales en el ámbito nacional responde desde el planteamiento del Pacto por Mé-xico a carenciasy rezagosplenamente identificados en lasdiferentes entidadesqueimpedían organizar elecciones con el mismo nivel de integridad y de homogeneidad en la calidad de sus procesos.

Algunos casos tuvieron amplios efectos mediáticos como fue el del Instituto Electo-ral de Colima, en el cual el 16 de noviembre del 2016, en acatamiento a una sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), el Consejo General del ineordenó la remoción de Felícitas Alejandra Valladares Anguiano del cargo de Conse-jera Presidente del Consejo General de dicho ople.59

Esta sentencia determinó que la Consejera de Colima actuó con negligencia, inepti-tud y descuido, por haber dado a conocer de forma anticipada y a través de un medio de comunicación masiva, resultados electorales imprecisos y equivocados, correspon-dientes a la elección de gobernador de esa entidad federativa, en detrimento de los principios rectores de la función electoral, principalmente el de certeza.

Por otro lado, fue de especial relevancia el caso de Chiapas, en el cual el 11 de mayo del 2016, la Sala Superior del tepjfconfirmólaresolucióndeline, mediante la cual se aprobó la destitución de tres consejeros electorales de Chiapas y solicitó la remoción de los cuatro restantes, por incumplir con una serie de principios jurídicos que afectaron el proceso electoral. Entre los cuales destacó el incumplimiento al principio de paridad de género en el registro de candidaturas durante el proceso electoral 2014-2015, así como la alteración del listado nominal de votantes en el extranjero en la que se com-probóqueseinflóilegalmenteelpadróndevotantesenelexterior.60

Por otra parte, existieron casos de éxito como el del Instituto Electoral del Distrito Federal, donde la calidad de su elección realizada en coordinación con el ine, fue re-

59 «Remueve ine a consejera de Colima por orden del tepjf» Aristegui Noticias, disponible en: http://aristeguino-ticias.com/1611/mexico/remueve-ine-a-consejera-de-nayarit-por-orden-del-tepjf/

60 «Tribunal ordena destituir a todos los consejeros electorales locales en Chiapas», Animal Político. Disponible en línea en: http://www.animalpolitico.com/2016/05/tribunal-ordena-destituir-a-todos-los-consejeros-elec-torales-locales-en-chiapas/


conocida por la Organización de Estados Americanos a través de su misión de observa-ción, por sus buenas prácticas como la inclusión social, la utilización de tecnologías de la información para administrar subprocesos de organización como la distribución de materiales electorales y la generación de redes con la sociedad civil para implementar observatorios electorales.61

Estos ejemplos, que son una pequeña muestra de la heterogeneidad en la calidad de laseleccioneslocalesydelascualesexisteregistroperiodísticoyoficial,hantenidoamplias repercusiones en la opinión pública en torno al futuro del sistema electoral en México. Por una parte, hay quienes sostienen que los organismos electorales a nivel subnacionaldebendedesaparecer,mientrasqueotrasopinionesdefiendensuexisten-cia como parte del fortalecimiento de un sistema nacional que debiera aprovechar las singularidades de las entidades y la experiencia local de sus autoridades electorales.62

El marco normativo y administrativo surgido de la reforma constitucional del año 2014, evidenció en la práctica distintas áreas de oportunidad, en los procesos y proce-dimientos que integran en conjunto la organización de las elecciones.

El presente estudio ha mostrado que el análisis de un fragmento del conjunto que conforma al entramado organizacional y administrativo del sistema electoral nacional comoeslacasillaúnica,puedeserunreflejodelfuncionamientodelsistemaelectoralnacionalconcebidoconlareforma,porlocualesnecesarioapuntardiversasreflexio-nes alineadas a la disertación teórica planteada, sustentadas en la comprobación de la hipótesis.

En primer lugar, es propicio retomar los conceptos de federalismo, centralización y descentralización administrativa, que han sido motivo en esta tesis y en otros trabajos tanto académicos y de opinión, de cuestionamiento a la organización competencial del nuevo sistema electoral nacional.

Al respecto, es imprescindible mencionar que se debe tener cautela cuando se trata de homologar el concepto de federalismo al de descentralización y el de centralización acualquierotroopuestoaldelprimero.Enotraspalabras,elfederalismorefiereaunacondición política y jurídica en la que, a partir de un acuerdo signado en una ley de ca-

61 «Reconoce oea, profesionalismo y buenas prácticas en iedf». 20 minutos. Disponible en: http://www.20minu-tos.com.mx/noticia/b338076/reconoce-oea-profesionalismo-y-buenas-practicas-del-iedf/

62 «Futuro de los ople, en riesgo; a tres años de existencia», Excélsior. Disponible en: http://www.excelsior.com.mx/nacional/2017/07/17/1176044


ráctersupremo,laspartesgozandeautonomíaensugobiernoylibertadconfigurativapara adaptar sus propios ordenamientos, sin transgredir aquellos establecidos, en su conjunto como pacto federal.

Caso diferente tiene que ver con el modelo de administración pública que se adop-ta en cualquier ámbito estatal para la orientación y ejecución de las políticas públicas y acciones conjuntas de gobierno, en las cuales, y como ya se apuntó en el apartado teórico respectivo, puede existir un movimiento pendular hacia la centralización o la descentralización, independientemente de que se desarrolle en una nación federada o de otro tipo.

En el caso mexicano, se debe recordar que la reforma político electoral del año 2014 fue producto de un acuerdo político suscitado en el Congreso de la Unión, en el cual se encuentran representadas las soberanías que conforman la federación y que cumplió con los extremos constitucionales requeridos para los procedimientos para reformar la Carta Magna, como su aprobación por las dos terceras partes de los individuos presen-tes en el Congreso y de la mayoría de las legislaturas de los estados.63

Sin embargo, la emisión de juicios de valor debe sustentarse en el análisis de hechos deformacomparativa,quemásalládepermitirdescalificacionesoargumentosdede-fensa,identifiquenáreasdeoportunidadquepermitanapartirdelmétododelprocesoadministrativo una mejora continua del sistema para tender hacia la máxima calidad.

En el siguiente apartado se expondrá el cruce de variables de los casos seleccionados para el presente estudio, a partir del cual se podrán realizar conjeturas sobre la hipóte-sis presentada.

6.2 Evaluación de capacidades estructurales y su correlación con el nivel de atencióna los convenios de apoyo y colaboración Tal como se mencionó en el apartado metodológico, el análisis de las variables inde-pendiente y dependiente procedió a partir de una evaluación de componentes que per-mitiócalificarlascondicionesestructuralesyelniveldecumplimientodeprocesosdecada ople relativos a la casilla única en el marco de la elección concurrente del peo en nueve entidades federativas.

63 «Remueve ine a consejera de Colima por orden del tepjf» Aristegui Noticias, disponible en: http://aristeguino-ticias.com/1611/mexico/remueve-ine-a-consejera-de-nayarit-por-orden-del-tepjf/


Para la construcción de la primera variable se utilizaron 10 indicadores selecciona-dosporserlosmássignificativosdelabasededatos,debidoalosdoscriteriosexpues-tosenelmarcometodológico.Acontinuaciónsedetallalajustificacióndecadaunodeellos y los datos que se obtuvieron por entidad:

1. Número de funcionarios del ople al inicio del proceso electoralSe seleccionó este indicador para estimar el número de personas de que dispone el ople para la atención a una lista nominal de electores determinada.

Asimismo, este dato asocia otros valores obtenidos con la aplicación de los reactivos relativos a la capacidad estructural como:

a) Número de mujeres en el opleb)Númerodepersonasenpuestosdeconfianza

2. Moda estadística de escolaridad en el opleSe seleccionó este indicador para estimar el nivel de profesionalización en el ople.

En cuanto a su nivel de asociabilidad se consideró que a partir de este dato se pueden aglutinar otros del cuestionario como:

EntidadLista nominal

calculada al inicio del peo a)

Número de funcionarios al inicio del peo

b)

Funcionarios por cada 100,000

electores

1 Baja California Sur 499,216 52 10.4162 Colima 516,209 27 5.2303 Chiapas 3,391,675 262 7.7254 Estado de México 10,957,555 1,620 14.7845 Guanajuato 4,243,453 575 13.5506 Jalisco 5,756,491 170 2.9537 Michoacán 3,415,690 74 2.1668 Morelos 1,406,357 36 2.5609 Distrito Federal 7,450,358 411 5.517

Tabla 5. Funcionarios respecto a la Lista Nominal, según ople


a) Promedio de edad en el opleb) El tipo de profesión más recurrente en el ople

En el caso de los nueve ople analizados se reportó una moda de licenciatura en cuanto a nivel educativo, por lo cual podría considerarse eliminar este indicador, sin embargo, conlafinalidaddequeesteestudiopuedatomarsecomobaseparaposterioresanálisis,se conservó en la construcción de la variable.

3. Existencia y proporción de funcionarios del Servicio Profesional Electoral en el ople respecto al total de funcionarios/as al inicio del peoSe seleccionó este indicador para estimar el nivel de especialización en el ople. Es de mencionarse que únicamente tres ople de nueve que fueron observados cuentan con este sistema de profesionalización laboral.


a)Eltipodecapacitaciónespecíficaqueseotorgóalfuncionariadodelserviciopro-fesional.

Tabla 6. Proporción de funcionarios en el spe, según ople

EntidadNúmero de

funcionarios a principio del peo

Cantidad de personas adscritas al Servicio Profesional

Proporción de funcionarios

por ople1 Baja California Sur 52 0 02 Colima 27 0 03 Chiapas 262 0 04 Estado de México 1,620 44 2.7165 Guanajuato 575 77 13.3916 Jalisco 170 0 07 Michoacán 74 0 08 Morelos 36 0 09 Distrito Federal 411 219 53.285


4.Proporción de equipo de cómputo respecto a personal en el opleSe consideró relevante este indicador debido a que actualmente la mayor parte de la comunicación institucional entre el ople y sus áreas ejecutivas y órganos desconcen-trados se realiza a través de medios electrónicos. Además de que la consulta y gestión de bases de datos necesaria para el desarrollo del proceso electoral, como registro de candidatos, ubicación de centros de votación y elaboración de formatos y documentos se realiza a través de estos dispositivos electrónicos.

Para este indicador no se encontró asociabilidad con otros del cuestionario por ser el más alto en su jerarquía.

Tabla 7. Equipo de computo/funcionarios, según ople

EntidadNúmero de

funcionarios a principio del peo

Número de equipos de cómputo

Proporción de equipos de

cómputo1 Baja California Sur 52 61 1.172 Colima 27 33 1.223 Chiapas 262 180 0.694 Estado de México 1,620 968 0.605 Guanajuato 575 204 0.356 Jalisco 170 170 1.007 Michoacán 74 74 1.008 Morelos 36 176 4.899 Distrito Federal 411 365 0.00

5. Moda de modelos procesadores de cómputo existentes en el opleCon este indicador se buscó conocer la capacidad de los equipos de cómputo instalados en cada ople, así como estimar su funcionalidad a partir de su vida útil.


a) Los tamaños más frecuentes de memoria ram en los equipos de cómputo del ople

Para este indicador se solicitó a las autoridades correspondientes de cada ople que mencionaranelmodelodeprocesadorquemásserepetíaysecalificóendossegmen-


tos: aquellos en cuyo caso tenían menos de cinco años en el mercado y aquellos que tenían más de este tiempo.

Tabla 8. Evaluación equipo de cómputo, según ople

Entidad Tiempo de existencia del modelo de procesador que más se repite en cada ople

1 Baja California Sur Menos de 5 años2 Colima Más de 5 años3 Chiapas Más de 5 años4 Estado de México Menos de 5 años5 Guanajuato Menos de 5 años6 Jalisco Menos de 5 años7 Michoacán Más de 5 años8 Morelos Más de 5 años9 Distrito Federal Menos de 5 años

6. Número de equipos de impresión respecto a número de equipos de cómputoSi se toma en cuenta que durante los procesos electorales las cargas de trabajo se incre-mentan en cada ople, conocer el número de impresoras a partir de las cuales se puede liberarunflujodetrabajo,permitiríaconocerunestimadordeeficiencia.

Para este indicador se tomó en cuenta el número de impresoras que sirven a un de-terminado número de computadores en el ople.

Para este indicador no se encontró asociabilidad con otros de cuestionario por ser el más alto en su jerarquía.

Tabla 9. Proporción equipo de impresión respecto de equipo de cómputo, según ople

Entidad Número de equipos de cómputo

Número de equipos de impresión

Equipos de impresión por número de computadoras

1 Baja California Sur 61 41 0.672 Colima 33 7 0.213 Chiapas 180 50 0.284 Estado de México 968 416 0.43


5 Guanajuato 204 68 0.336 Jalisco 170 88 0.527 Michoacán 74 30 0.418 Morelos 176 120 0.689 Distrito Federal 365 156 0.42

7. Líneas telefónicas sobre número de funcionarios en el instituto.Si se toma en cuenta que durante los procesos electorales las cargas de trabajo se in-crementan en cada ople, conocer el número de líneas telefónicas a partir de las cuales se mantiene una comunicación expedita entre las áreas técnicas, ejecutivas y descon-centradas, además de los organismos externos como el ine y las asociaciones políticas, otorga,aligualqueenelcasodelosequiposdeimpresión,unindicadordeeficienciaenflujosdetrabajo.


a) El número de aparatos telefónicos, ya que, aunque hubiere una mayor cantidad de ellos, estos solo serían funcionales con una línea telefónica asociada.

Tabla 10. Proporción líneas telefónicas por funcionario, según ople

EntidadNúmero de

funcionarios al inicio del peo

Número de líneas telefónicas

Proporción de líneas telefónicas

1 Baja California Sur 52 29 0.562 Colima 27 4 0.153 Chiapas 262 70 0.274 Estado de México 1,620 460 0.285 Guanajuato 575 67 0.126 Jalisco 170 52 0.317 Michoacán 74 33 0.458 Morelos 36 4 0.119 Distrito Federal 411 102 0.28


8. Estructura organizacional por oplePara el caso de este componente se realizó una comparación previa de la totalidad de casosrecibidosyseidentificólaexistenciadealmenoscincoáreas que se repiten en todos los ople además de su Consejo General, su Secretaría Ejecutiva y su departamen-to administrativo que son: las relacionadas con Asociaciones Políticas, Fiscalización, Capacitación, Organización Electoral y Transparencia.

A partir de ello se realizó un análisis cualitativo para observar aquellas comisiones en cada oplequecumplenfuncionesespecíficasalascondicionesdesusestados,comolaatención a comunidades indígenas y aquellas áreas que podrían mejorar su vinculación institucional e interinstitucional o acercamiento con la ciudadanía, como unidades de vinculación con organismos externos, o unidades de atención a derechos humanos y gé-nero. Asimismo, se comparó la existencia de aquellas comisiones especializadas en asun-tos del proceso electoral como aquellas destinadas dirigir la ejecución de conteos rápidos, selección de consejos distritales o municipales o ejecución de sistemas informáticos.

La forma de otorgar valores a cada entidad se describirá posteriormente en la tabla de valores de la variable.


a) La normatividad interna con la que cuenta el ople, ya que cada comisión se en-cuentra regida por alguna.

Tabla 11. Calificación asignada según estructura organizacional por ople

Entidad Calificación asignada1 Baja California Sur 32 Colima 23 Chiapas 24 Estado de México 35 Guanajuato 26 Jalisco 27 Michoacán 28 Morelos 19 Distrito Federal 3


9. Comisiones del Consejo General del ople al principio del peoDe la misma forma como se revisó el componente anterior, en primer lugar se identi-ficaronaquellascomisionesqueentodoslosople revisan asuntos similares, al encon-trarse que aquellas que se repiten son las relacionadas con: Partidos Políticos, Conten-cioso Electoral y Prerrogativas, Capacitación, Organización Electoral, Vinculación con Organismos Externos, Educación Cívica y Juntas Administrativas.

Tabla 12. Calificación asignada según comisiones de cada ople

Entidad Calificación asignada1 Baja California Sur 32 Colima 23 Chiapas 34 Estado de México 35 Guanajuato 36 Jalisco 27 Michoacán 38 Morelos 29 Distrito Federal 2

10. Presupuesto asignado al ople sobre elector en Lista NominalSeconsideróestefactorconelfindeobservarcuáleslacapacidadfinancieradecadaople, a partir del presupuesto que teóricamente se destinaría por cada elector durante el peo, para garantizar integridad en la elección.

Tabla 13. Presupuesto asignado por cada 100,000 electores, según ople

Entidad Presupuesto asignado al peo

Lista Nominal calculada al inicio

del peo

Proporción presupuestaria

1 Baja California Sur 42,000,000 499,216 84.132 Colima 89,600,000 516,209 173.573 Chiapas 679,138,916 3,391,675 200.244 Estado de México 2,201,149,638 10,957,555 200.885 Guanajuato 490,147,345 4,243,453 115.51


6 Jalisco 726,770,075 5,756,491 126.257 Michoacán 536,132,729 3,415,690 156.968 Morelos 185,000,000 1,406,357 131.559 Distrito Federal 1,676,501,854 7,450,358 225.02

Acontinuaciónsemuestraunatablaenlacualseexponenlascalificacionesobtenidasen ambas variables para cada entidad:

Tabla 14. Comparación de variable según ople

Entidad

Variable independiente«Capacidades

estructurales»

Variable dependiente

«Cumplimiento de procesos y porcentaje de sentencias»

Cumplimiento de procesos

Porcentaje de sentencias

Suma de la variable

Morelos 8 28 10 38Chiapas 10 45 15 60Colima 11 46 15 61Jalisco 12 54 15 69Michoacán 14 41 10 51Estado de México 15 56 15 71Guanajuato 15 49 10 59Baja California Sur 16 56 15 71Distrito Federal 18 53 15 68

Los casos de estudio se ordenaron de forma ascendente y se tomó como parámetro la variableindependiente,porlocuallaentidadquerecibiómenorcalificaciónentérmi-nos de las capacidades estructurales se encuentra en el primer lugar del rango, mien-tras que la variable independiente se encuentra dispersa.

De acuerdo a la ponderación que se otorgó a la variable independiente, la máxima calificaciónqueunople pudo obtener es de 20 puntos mientras que la mínima fue de 3.

En este sentido los dos extremos fueron Morelos y el Distrito Federal con la mínima calificaciónylamáximarespectivamenteenlavariableindependientequecorrespon-de a sus capacidades estructurales.


Esteordenpermitefijarlamediadelaserieenlaentidadconlacalificaciónde13.22en cuanto a condiciones estructurales, correspondiente a Michoacán y a partir de allí, determinar dos niveles de interpretación, uno con cuatro entidades por debajo de la media a los que se les podría considerar con una capacidad estructural poco conso-lidada y cuatro por encima, que se podrían considerar con capacidades estructurales mayormente consolidadas.

Posteriormente, si se ordenan los datos de la variable dependiente en orden ascen-dente se encuentra que el más cercano a la media de la serie está en el número 61, correspondiente a Colima. Fue de la misma forma como se realizó con la variable inde-pendiente al establecer dos niveles de interpretación, uno por debajo de la media que correspondería a entidades que tuvieron un bajo nivel de cumplimiento de procesos inherentes a la casilla única, y otro por encima de la media de entidades que tuvieron un alto nivel de cumplimiento de procesos inherentes a la casilla única.

Con este orden se pueden observar aquellas entidades que en ambas variables se en-cuentran por encima y por debajo de la media, lo que hipotéticamente supondría una relación correlativa de las variables en dichos ople.

Enlasiguientetablaseexpresadeformagráficalodichoenpárrafosanteriores.Enellase muestran en color negro los casos que se encuentran por encima de la media aritmé-tica, mientras que en color gris más claro los casos que se encuentran por debajo de ella.

EntidadVariable independiente

«Capacidades estructurales»

Variable dependiente«Cumplimiento de procesos y porcentaje de sentencias»

MEDIA ARITMÉTICA 13.22 60.89

Morelos 8 38Chiapas 10 60Colima 11 61Jalisco 12 69Michoacán 14 51Estado de México 15 71Guanajuato 15 59Baja California Sur 16 71Distrito Federal 18 68


Ahora bien, la media de las capacidades estructurales es de 13.22. Por arriba de ella se encuentran Michoacán, Estado de México, Guanajuato, bcs y el Distrito Federal, mien-tras que Morelos, Chiapas, Colima y Jalisco están por debajo de ella.

En cuanto a la variable Cumplimiento de Procesos, la media es 60.88. Por arriba de ésta encontramos a Colima, Jalisco, Estado de México, bcs y el Distrito Federal y por debajo de ella se observa a Morelos, Chiapas, Michoacán y Guanajuato.

Como se observa en las tablas anteriores, la correlación de variables no parece muy evidente en cuatro casos de nueve, sin embargo, es importante mencionar que, al apli-carlafuncióndeRdePearsonalosdatosdeambasvariablesseencontróuncoeficientede correlación de 0.65, situación que nos otorga indicios (tenemos un bajo número de observaciones), para suponer que las condiciones estructurales de los ople en las dis-tintasentidadessonsignificativascuandosetratadeejecutarprocesosdecoordinacióndurante elecciones concurrentes.

Acontinuación,semuestraelgráficoenelcualsecorrelacionanlasvariablesdees-tudio descritas:


En las siguientes tablas se enumeran, primeramente, aquellos casos en los cuales existe una correlación marcada en ambos niveles de interpretación y posteriormente, aque-llos casos en los que se encuentran comportamientos diferentes a los esperados.

Casos visiblemente correlacionados

MorelosSe encuentran por debajo de la media en ambas variables.

Chiapas

Estado de México

Se encuentra por arriba de la media en ambas variables.Baja California Sur

Distrito Federal

Casos con menor correlación

Michoacán

Ambos se encuentran justo en la media de la serie en la calificación de alguna de las dos variables.

a) En el caso de Michoacán su calificación en el caso de la variable independiente referente a las capa-cidades estructurales se encuentra en la media, sin embargo, su nivel de cumplimiento de procesos se encuentra apenas un lugar después del extremo inferior de la serie.

b) En el caso de Colima su calificación en el caso de la variable independiente referente a Condiciones Estructurales tiende hacia la baja consolidación y su calificación en cuanto al cumplimiento de pro-cesos se encuentra muy cercana a la media.

Colima

Jalisco

a) En el caso de Jalisco se encuentra una calificación respecto a la variable independiente por debajo de la media, sin embargo, en cuanto al cumplimien-to de procesos su calificación está por encima de ella. Esto nos indicaría un ople con capacidades estructurales medianamente consolidadas, pero con una capacidad suficiente para lograr un buen cumplimiento de procesos.

b) En el caso de Guanajuato, encontramos una situa-ción inversa. Mientras que el ople cuenta con una capacidad estructural aparentemente bien conso-lidada, fue menos eficiente en el cumplimiento de procesos y acuerdos relativos a la casilla única y la toma de decisiones desde su Consejo General.

Guanajuato


En el caso de aquellos opleenquelascalificacionesdeambasvariablescoincidenenuno u otro extremo de la media, es posible corroborar la hipótesis de que el resultado del cumplimiento de los procesos inherentes a la casilla única, se encuentran asociados a sus condiciones estructurales.

Por otra parte, sería importante, en futuros análisis, indagar con mayor profundidad qué factores podrían causar la variación de los estados Michoacán, Jalisco, Colima y Guanajuato.

Es importante mencionar que la perspectiva de análisis del estudio se ciñe a la au-toevaluación de las autoridades electorales locales, lo cual pudiera causar algunas va-riaciones ya que no fue posible contar con la evaluación por parte del ine.

Cuandoseobservanporseparadolascalificacionesqueconformanlavariablede-pendiente,llamalaatenciónquelamodadelacalificación—deacuerdoaloexplica-do para este componente en el apartado metodológico— en cuanto a la proporción de resoluciones jurisdiccionales es de 15, con seis de nueve ople estudiados. Esto quiere decir que más de 70% de los ople alcanzaron una puntuación alta en este componente de la variable, aun cuando en algunos de ellos como Jalisco Colima y Chiapas, las con-diciones estructurales no se encontraban tan consolidadas.

Sin embargo, en el caso de Guanajuato se observa que la evaluación en el caso de resolucionesjurisdiccionalesestápordebajodelamodacon10decalificación,estopu-diera suponer, cuando menos, tres cosas: a) que a diferencia de Jalisco quizá no existió una óptima coordinación con el ine en la ejecución de procesos inherentes a la casilla única signados entre ambas autoridades, b) que aún con el nivel de sus condiciones estructurales la profesionalización de su cuerpo de dirección la toma de decisiones no fue tan acertada, c) las determinaciones del órgano jurisdiccional fueron formuladas con distintos criterios.

Los casos de Michoacán y Colima se encuentran ambos muy cercanos a la media, el primero en el caso de la variable independiente, y el segundo en el caso de la indepen-diente. Sin embargo, al revisar el resultado de las variables complementarias en cada uno, se observa que tienden hacia el extremo inferior de la media, lo que indica una correlación menor pero consistente con la hipótesis planteada.

La revisión e interpretación de estos datos nos da indicios sobre que es posible con-firmarlahipótesisplanteadaparalapresenteinvestigación,sobrequeaquellosople concapacidadesestructuralesmayormenteconsolidadas, reflejanunmejorcumpli-


miento de los compromisos y acuerdos signados en convenios generales de coordina-ción con el ine relativos a la operación de la casilla única.

7. Conclusiones y propuestas

7.1 Conclusiones1. Losdatosobtenidosdelanálisisdecorrelacióndevariablesdeacuerdoalcoefi-

cientedePearsonobtenido,otorganindiciosparalaconfirmacióndelahipótesis.Se puede considerar que existe una relación directamente proporcional entre las capacidades estructurales de los ople y el grado de cumplimiento de los conve-niosfirmadosconeline. Ergo, con el cumplimiento de la norma.

Evidencia de lo anterior son los casos de aquellos ople como Estado de México, Baja California Sur, y el Distrito Federal, en los cuales los acuerdos signados con el inesecumplieronconunaltoniveldeeficiencia,auncuandoeltiempoentrelaexpedición de la reforma y el inicio del peo fue muy corto, ello se debió a la dis-posicióndemayoresrecursosfinancieros.

En el sentido opuesto, existió un grupo de organismos electorales locales como Morelos y Chiapas, cuyo cumplimiento de los acuerdos signados con el ine fue más limitado y en el cual las particularidades de cada uno de ellos en torno a su capacidad instalada, profesionalización limitada y restringida dispo-sición de recursos fue determinante para la consecución de resultados menos eficiente

2. En la búsqueda de la integridad electoral el estudio aporta elementos que apuntan hacia que la centralización generada por la reforma política no abonará en el for-talecimiento de las expectativas democráticas y federalistas por el simple hecho de existir en la ley, si no se traduce en el fortalecimiento de las capacidades insti-tucionales de las autoridades electorales.

Nofuesuficientelareformaparaacabarentodosloscasosconlosvicioshere-dados del sistema electoral o para evitar que poderes fácticos o formales intervi-nieran en el resultado de las elecciones.

Las experiencias como el caso Chiapas o el caso Colima en los cuales se ha cues-tionado la calidad e integridad de las elecciones son indicios de que los sistemas


electorales en el ámbito local no tienen, en todos los casos, similares condiciones, capacidades e incluso varios de ellos guardan vicios históricos que no son compa-tibles con el nuevo sistema electoral.

La generalización de este tipo de ejemplos se convierte en argumento político parajustificarlacentralizacióndelasatribucionesenunaautoridadelectoralna-cionalque,enafirmacióndelaadjetivadadebilidaddelasautoridadeselectoraleslocales, emite norma de carácter nacional, sin tomar en cuenta las debilidades y deficienciasenelandamiajeinstitucionaldealgunosople.

Sin embargo, se considera que la búsqueda de la integridad electoral no impli-ca necesariamente la consumación de un centralismo maniqueo que conlleve la supresión de las autoridades electorales a nivel local, al contrario, reclama que los tres órdenes de gobierno fortalezcan las capacidades estructurales de los ople con elfindeimplementaratravésdeellas,lasaccionesmásviablesconrelaciónalaorganización electoral.

3.Elarregloinstitucionalquesedefinióenloslineamientosemitidosporelinenoescompatible con la teoría de la gobernanza electoral descrita en la presente tesis.

Lo anterior se sustenta en la evidencia de que los convenios generales de coor-dinación se construyeron a partir de relaciones entre entes con diferente grado de consolidación de sus capacidades estructurales, por lo cual un sistema electoral orientado por una autoridad nacional basado en la gobernanza como el mencio-nado por Innerarity y Hartlyn, supondría que las diferentes partes —nacional y subnacionales— debieran ostentar capacidades operativas y de gestión similares para garantizar, por un lado, la aplicación de las normas y por otro, la integridad enlafunciónelectoraldentrodesusespecificidadeshistóricas.

Enestesentido,el sistemaelectoralnacionalpodría funcionarde formaefi-ciente bajo modelos de coordinación en diferentes niveles de decisión y ámbitos territoriales siempre y cuando se tomen en cuenta las capacidades estructurales decadaople,conelfindegenerarconveniosdecoordinaciónadecuadosacadaespecificidadlocal,paralograresquemasdecoordinacióneficientesyliderazgosinstitucionales en la implementación de modelos de casilla conjuntos.

El resultado de esta investigación da cuenta de que una falla en el sistema elec-toral nacional es tratar de generar compromisos de coordinación similares o igua-


les con organismos electorales subnacionales que no tienen las mismas capaci-dades. Prácticamente los 17 convenios generales de coordinación que el ine signó con sendos ople en donde se celebraron elecciones fueron iguales.

4.Delosconceptosdesarrolladosenelmarcoteórico,específicamenteelrelativoalproceso administrativo, se desprende que la compartición de tramos de control entre ine y ople, sin mecanismos de coordinación adecuados o de plano, la sus-tracción de ellos por parte de la autoridad nacional en procesos sustanciales de la organización de la casilla única (como la distribución de paquetes electorales a mesas directivas de casilla o el seguimiento a la jornada electoral) no otorgan mayoreficienciaenlaejecución,alcontrarioentorpecenaquellosmecanismoquelos ople podrían desarrollar con calidad de forma individual.

De acuerdo con las teorías revisadas de Ciavenato, Reyes Ponce y Taylor, el pro-ceso administrativo se compone de diferentes etapas estrechamente relacionadas para permitir su funcionamiento, por lo cual teóricamente y en la práctica, se ha mostrado en este trabajo de investigación, al planear procesos en conjunto entre el ine y los ople, pero posteriormente en las etapas de ejecución o de control se excluyera a alguna de las partes o se le permitiera una participación marginal, no abonóeneldesarrolloeficientedelaorganizacióndelprocesoelectoral.

Uno de estos casos de ruptura en tramos de control fue el seguimiento a la jor-nada electoral, en el cual, a pesar de ser responsables de la elección local, a los ople solo se les permitió consultar un sistema informático para conocer inciden-tes o las condiciones de instalación de casillas sin ser parte activa de las medidas de resolución. El segundo caso fue la distribución de materiales y documenta-ción electoral a las mesas directivas de casilla, proceso en el cual el ople participó como integrador de los paquetes, mientras que el personal del ine como canal de distribución, sin embargo, la autoridad local no tuvo posibilidad de constatar las condiciones en que fueron entregados para subsanar posibles contingencias.

5. El funcionamiento de un sistema electoral nacional dentro de un pacto federal no se contrapone a la existencia de procesos que centralicen ciertos ámbitos de deci-sióndelaadministraciónpública,cuandosufinalidadesfortalecerypreservaralrégimen democrático.


Según las posturas como las de Borja, Roversi-Mónaco, no es factible aseverar que la reforma supone una transgresión al pacto federal, si las partes estuvieron de acuerdo y mucho menos, si se le juzga a partir de sus efectos en la centralización administrativa y reasignación competencial otorgada al ine, la cual es indepen-diente al establecimiento del sistema político.

En otras palabras, la reforma supone un nuevo esquema en la organización de las elecciones por las cuales la ciudadanía elige a sus representantes y a las perso-nas titulares de los poderes públicos, pero no transgrede la conformación última de la organización de la república con su división de poderes y su organización federada.

Incluso, si se analiza el telos del apartado del Pacto por México en el cual se propone la reforma electoral para transitar hacia un sistema de carácter nacional, sepuedededucirquesufinesfortalecer,eficientaryotorgarmayorintegridad,precisamente, al carácter procedimental de la democracia nacional sobre la cual se mantiene la república federal.

7.2 Propuestas1. De acuerdo con lo expuesto en las conclusiones, se recomienda fortalecer las ca-

pacidadesestructuralesdelosopleparalograrunamayoreficienciaenlaejecu-ción de convenios de colaboración, los cuales a su vez deben considerar las espe-cificidadesencadaentidad.

2. Se considera conveniente abundar, en estudios futuros, sobre las condiciones es-tructurales exógenas a cada ople en el marco de cada elección, es decir, aquellos factoresexternos,comolascaracterísticasgeográficasdelaentidad,elestadodesus vías de comunicación, la dispersión o concentración de sus poblaciones, el clima, los niveles de inseguridad y las operaciones del crimen organizado, para indagarsitienenrepercusionessignificativasenlaeficienciaycalidaddelaorga-nizacióndelaseleccionesafindeadecuarlosprocedimientosalaorganizaciónelectoral.

3. Derivado del presente estudio, es posible observar que uno de los principales retos que el gobierno federal y locales y las propias autoridades electorales en ambos niveles deberán atender para la realización de elecciones es la optimización de canales de comunicación formales para la resolución de rezagos y fortalecimiento


de capacidades estructurales en cada entidad.4. Se considera necesario efectuar estudios posteriores que analicen a profundidad

el impactofinancierode la implementaciónde la casilla única y que otorgueninformación precisa sobre los ahorros al erario que hubiera podido generar para evaluar

7.3 Complemento analítico: una precisión, dos análisis y dos hallazgos complementarios• Precisión:

El peo 2014-2015 en Chiapas se celebró en fechas distintas al resto con elecciones concurrentes. La jornada electoral fue el 19 de julio. Empero, el Convenio General deCoordinaciónquesefirmóentreelineyelInstitutodeEleccionesyPartici-pación Ciudadana de Chiapas estableció la instalación de una mesa directiva de casilla única con mecanismos de coordinación en sus procesos. Por ello es válido considerarlo como observación dado que los procesos inherentes a la casilla se realizaron en coordinación con el ine.

• Análisis:1. Producto de un posterior análisis de las respuestas obtenidas en el cuestionario

«Cumplimiento de Convenio» (vd) se identificaron indicadores cuyo resul-tado se debió a un incumplimiento de procesos compromisos no atribuibles al ople. Se adecuó el valor del componente de la variable en los nueve ople. Con estosnuevosvalorescalculénuevamenteelcoeficientedePearsondeR=0.68.

2. Como análisis alterno, excluí el componente de la variable dependiente de-nominado «Calidad en la toma de decisiones» (sentencias). Bajo este nuevo análisisseencontróqueelcoeficientedecorrelacióndePearsonseincrementaaR=0.73.

• Hallazgos:1. El Distrito Federal se posiciona como el oplemejorcalificadoyconmayorco-

eficientedecorrelaciónentrevariables.2. Existe una mayor correlación entre la variable independiente y el componente

de la variable dependiente relativo al nivel de cumplimiento del convenio de coordinación.


Complemento analítico: tabla resumen y correlación de Pearson

R PEARSON: 0.73

7.4 Resumen de conclusiones• La centralización generada por la reforma electoral no abonará en el fortaleci-

miento de las expectativas democráticas solo por existir en la ley (normas), si no se traduce en fortalecimiento de las capacidades institucionales de los ople (prácticas).

• Labúsquedademejorarlaeficienciaenlaimplementacióndelmodelodecasillaúnica no implica un centralismo maniqueo, al contario, reclama fortalecer las ca-pacidades estructurales de los ople.


• La armonización normativa (y de procesos) no necesariamente aprovecha las ventajas competitivas, institucionales y las capacidades operativas particulares de cada ople.

7.5 Agenda de investigación futura• Abundarenelimpactodeotrasvariablesinstitucionales,políticas,geográficasy

socioeconómicas sobre la implementación del modelo de casilla única. • Sedeberáevaluarenprofundidadelimpactofinancierodelmodelodecasillaúnica.• Se deberán desarrollar estrategias para fortalecer capacidades estructurales de ople.• Explorar desde el punto de vista de la reingeniería mejoras a los subprocesos que

integran la organización electoral y en general el diseño del proceso electoral.

Finalmente, se presenta un corolario en el cual describo la implementación desde la perspectiva como Consejera del Consejo General del iedf durante el peo 2014-2015, conelfindeaportarelementosempíricosquepudieranservirparagenerarlíneasdeanálisis y evaluación:

7.6 Corolario. ¿Cómo fue vivir el proceso electoral ordinario 2015 desde la mesadel Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal?Dimensionar el contexto en que se desarrollaron los proceso y subprocesos inherentes a la casilla única en el otrora Distrito Federal, requiere hacer notar que entre la aproba-ción por el Consejo General del ine del Acuerdo del Modelo de Casilla Única y el inicio del proceso electoral 2014-2015 que ocurrió el primer día de octubre de 2014, existió apenas un lapso de mes y medio, en el cual, las autoridades electorales tuvimos que acordar los términos de los convenios generales de coordinación, así como replantear sus estructuras operativas y sus mecanismos logísticos para adecuarlos a nuevos cana-les de cooperación interinstitucional.

El principal reto residió en conjugar procesos y procedimientos, los cuales históri-camente habían funcionado bajo lógicas diferentes y en ámbitos territoriales distintos para optimizar esquemas de planeación, control, operación y estructuras programáti-cas de manera conjunta.

Ante dicho panorama y en uso de sus atribuciones constitucionales, el ine expidió di-versos lineamientos de observancia general relacionados con procedimientos inherentes


al proceso electoral. Sin embargo, aún con la normatividad emitida, a nivel operativo el esquema administrativo mixto ine -ople,significó larupturaen lacontinuidaddedistintos tramos de control en procesos sustanciales para la organización de la elección local, y como ya se demostró en el presente trabajo, ello repercutió en diferencias en el cumplimiento de los acuerdos y compromisos necesarios para el desarrollo de los pro-cesos electorales concurrentes que se celebraron en las distintas entidades federativas.

El motivo de este corolario es narrar desde una perspectiva personal como Consejera Electoral del entonces iedf, pero con datos institucionales, la forma en que se vivió y se gestionó la jornada electoral desde el ámbito local en la Ciudad de México.

En lo referente a la etapa de planeación del proceso electoral ordinario 2014-2015, el iedf estableció mecanismos de trabajo conjuntos con el ine para preparar las condi-ciones operativas de la jornada electoral. Para ello, en el mes de noviembre de 2014 el iedf signó un Convenio General de Coordinación con el organismo nacional, mediante el cual se buscaron subsanar los aspectos procedimentales no previstos en la reforma constitucional.

El documento se integró con distintos anexos técnicos que hacían referencia a la forma en que debían operarse los procesos de organización electoral, como la distribu-ción de material y documentación electoral a los centros de votación, la recolección de paquetes electorales al término de la jornada, el seguimiento de la jornada electoral y el desarrollo de los conteos rápidos.

Uno de los temas que mayor preocupación causó a las autoridades electorales locales fue el seguimiento al desarrollo de la jornada electoral, el cual implica conocer de ma-nera oportuna las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se instalan las casillas, se conforman sus mesas directivas, se da seguimiento a incidentes, así como la hora y las condiciones en que se cierran y clausuran los centros de votación y el avance en el trasladodelospaqueteselectoralesalassedesdistritalesalfinaldelajornada.

Bajo el modelo de casilla única, todos estos procesos estuvieron controlados y su-pervisados por el ine, el cual implementó un Sistema —digital— de Información de la Jornada Electoral (sije) que se mantuvo alimentado exclusivamente por información transmitida por los Capacitadores Asistentes Electorales (cae) coordinados por el ins-tituto nacional y al cual el iedf solo podría acceder para imprimir reportes.

Sin embargo, en el diseño del sije no se previeron todos los procedimientos inheren-tes a la jornada, situación que se volvió problemática para el iedf durante su desarrollo,


debido a que perdió toda capacidad de acción dentro de la etapa de ejecución. Uno de los casos más delicados que no se consideraron en el sistema fue la hora de clausura de casillas y el seguimiento al traslado de los paquetes electorales al término de la jornada a sus correspondientes consejos distritales, debido a que de este factor depende en gran medida el correcto desarrollo de los cómputos locales, que comenzaron el mismo día de la jornada de acuerdo con el Código Electoral

En términos generales, existen tres temas de relevancia, en los que, desde la óptica local,seencontraroninsuficienciasencuantoaldiseñodelsije y su operación deriva-das del modelo administrativo mixto.

La primera, referente al reporte sobre el momento y condiciones en que se insta-laron las casillas. El principal problema surgió debido a que los cae, responsables de transmitirdichainformación,realizaronrecorridosparaverificarlainstalacióndeva-rias casillas bajo su responsabilidad. Una vez terminado el recorrido reportaron vía te-lefónica. Sin embargo, para ese momento, ya habían pasado varios minutos e incluso horasdesdequelasprimerascasillasverificadashabíansidoinstaladas,locualgeneróincertidumbre entre los representantes de partidos políticos en el Consejo General del iedf y en los propios Consejeros Electorales distritales.

Basta decir que alrededor de las 10:00 a. m., el sije reportaba un avance de captura de 7,275 casillas instaladas, equivalente a 57.6% del total, sin embargo, los reportes provistos por la Junta Local del ine y la Dirección Ejecutiva de Organización y Geoes-tadística Electoral del iedf,posterioresaldíadelaelección,confirmaronqueentrelas07:00 y las 08:00 a. m., se encontraban instaladas 64% de las casillas, entre las 08:01 y las 09:00 el 91% y a las 10:00 el 100%.64

En segundo lugar, estuvo el seguimiento de incidentes, el cual en varias ocasiones mostró retrasos en su reporte, probablemente a causa del tiempo transcurrido entre que fueronverificadosyreportadosporloscae. En este tema, el Consejo General del iedf, tuvo que enfrentar las posiciones de los representantes de partidos políticos, quienes en varias ocasiones se manifestaron sobre incidentes en casillas, que sus propios re-presentantes reportaban y que el sijenoreflejaba,situaciónqueimpedíaconstatarconoportunidadelhechoyobtenerunaversiónoficial.

64 Análisis propio elaborado con datos provistos por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral en el Distrito Federal, desagregados por casilla electoral y reportes obtenidos del sije.


Por último, en procesos electorales anteriores, el iedf ya había implementado sis-temas de seguimiento a la jornada electoral que sí contaban con la funcionalidad para registrar la hora y condiciones de clausura de casillas, mecanismo que permitía cono-cer con oportunidad sobre incidentes que pudieran poner en riesgo la integridad de la elección, y calcular la hora de llegada de un paquete electoral hasta su sede distrital local, aspecto sumamente relevante si se toma en cuenta que los cómputos distritales de la elección local comienzan el mismo día de la jornada electoral.

Otro proceso susceptible de análisis tiene que ver con la distribución de materiales ydocumentaciónelectoral,loscualespuedendefinirsecomoelconjuntodeinsumosdestinadosaposibilitarlaemisión,verificaciónycuantificacióndelvoto,asícomolaoperación de los centros de votación y el óptimo desempeño de los funcionarios de la mesa directiva de casilla.

Durante la elección del año 2015, el IEDF produjo en conjunto entre materiales y documentos electorales casi 16 millones de unidades, para los cuales, se tomaron en cuenta dos aspectos. Primero, hacerlos ambientalmente sustentables, a través de la re-habilitación y reutilización de 10,690 canceles modulares de los 12,624 que se utiliza-rían, y segundo, diseñarlos de forma que permitieran máxima accesibilidad a personas con discapacidad y adultos mayores.65

Durante la etapa de planeación, todos estos materiales se diseñaron y produjeron bajo la responsabilidad de la autoridad local y fueron distribuidos a las 40 sedes dis-tritales adscritas al iedf para su integración en paquetes que posteriormente serían entregados a los presidentes de casilla.

En procesos electorales anteriores a la reforma, la distribución que comprendía des-de el empaquetamiento en sedes distritales locales hasta su entrega a los funcionarios de casilla, se realizaba a través de Asistentes Instructores Electorales contratados y ca-pacitados por el iedf. Sin embargo, bajo el esquema de la casilla única el Convenio Ge-neral de Coordinación, estableció que la documentación y materiales de las dos elec-ciones se distribuirían por conducto de los cae,66 —contratados y coordinados por el

65 Datos obtenidos de la Nota informativa sobre los avances en la rehabilitación del cancel modular que se utilizará en el proceso electoral ordinario 2014-2015, presentada en la tercera sesión ordinaria de la Comisión de Organi-zación y Geoestadística Electoral el 26 de marzo de 2015.

66 Numeral 2.2.14 del Convenio General de Coordinación suscrito entre el ine y el iedf, 18 de diciembre de 2014.


ineyfinanciadosapartesigualesentrelaautoridadnacionalylocal—alospresidentesde las mesas directivas de casilla conforme a una logística que ambas partes acordarían.

Esta disposición condujo a que diversos mecanismos que se encontraban consolida-dos en el iedf, tuvieran que ser replanteados en la etapa de organización en un breve periodo, situación que se tradujo en distintos retos y contingencias en la etapa de eje-cución que debieron ser atendidas con oportunidad entre ambas instituciones.

Una contingencia que debe suscribirse en relación al proceso de distribución se re-laciona con la integración y armado de los paquetes que serían trasladados a cada una de las casillas, tarea que el Convenio de Coordinación asignó directamente a los cae, la cual, debido a sus cargas de trabajo entre las que estuvo la capacitación a funciona-rios de mesa directiva de casilla, obligó a delegarla a personal adscrito a los 40 distritos electorales locales del iedf, únicamente supervisados por los cae.

Pararesumirelpunto,resultapertinenteenumerarlasprincipalesdificultadessus-citadas durante el proceso de distribución de materiales y documentación electoral.

Primero,queunasolafigura,elcae recogiera los documentos y materiales electora-les para dos elecciones distintas en dos sedes distritales diferentes.

Segundo. Se contó con poco tiempo para la integración de los paquetes electorales, debido al desfase de las fechas originalmente previstas, merced de las tareas de capaci-tación de funcionarios de casilla que tuvieron que realizar los cae.

Tercero.Lafaltadecoincidenciaentrelageografíaelectoralfederalylocaldificultóel proceso, toda vez que existen distritos federales que comprenden varios distritos locales o que los dividen.

Cuarto. Ruptura en tramos de control de la distribución entre el ine y el iedf debido a que algunos de ellos quedaron bajo responsabilidad exclusiva del primero.

Este cuarto aspecto tiene que ver con el hecho de que aun cuando el iedf imple-mentó un Sistema –informático– de Seguimiento a la Distribución de Materiales y Do-cumentación Electoral (sedimde) para supervisar la distribución hasta su entrega a los cae, fue el ine quien controló exclusivamente el momento más importante del proce-so: la entrega a los presidentes de casilla.

Esta situación generó una ruptura en la etapa de ejecución del iedf y un grado de in-certidumbre procedimental al perderse el tramo de control relativo a la distribución de paquetes a los presidentes, debido a que las autoridades locales desconocieron el esta-do de la entrega de dichos insumos, indispensables para la instalación y correcto fun-


cionamientodelascasillasycuyafaltaenuncasoextremopuedesignificarlanulidadde la elección cuando un número considerable de ellas no son instaladas conforme a la ley (como ejemplo, el artículo 88, fracción II, de la Ley Procesal Electoral del Distrito Federal prevé esta consecuencia por la falta de instalación de 20% de las casillas en el ámbito correspondiente de una elección).

Otro procedimiento relevante a revisarse es el de la recolección de paquetes elec-torales a la clausura de casilla, entendidos como aquellos productos que resultan de la integración de la documentación usada en cada uno de los centros de votación al término del escrutinio y cómputo. Su contenido se compone eminentemente de las boletas utilizadas e inutilizadas durante la elección y de las actas generadas por la mesa directiva de casilla.

La recolección de los paquetes electorales es un mecanismo que implica su recep-ción, concentración y traslado a las 40 sedes distritales locales del iedf después de la clausura de las casillas. La importancia de este proceso radica en que el correcto desa-rrollo de los cómputos distritales locales —que a diferencia de los federales inician el mismo día de la elección— y el resguardo de los resultados de cada uno de los centros de votación, depende de la llegada de los paquetes al consejo distrital, que entre otros documentos contienen el Acta de Resultados de Casilla y el Acta del Programa de Re-sultados Electorales Preliminares.

Elprocesodetrasladodepaquetesdesdelascasillashastalasoficinasdistritalessesujetó a dos circunstancias: la agilidad con que se desarrolló el escrutinio y cómputo de los votos al interior de los centros de votación, y la prontitud con la cual los presidentes de casilla o los funcionarios designados para tal efecto, entregaron el paquete electoral al Consejo Distrital correspondiente.

El traslado de los paquetes electorales comprende también un tema de seguridad, que implica mantener su integridad en el trayecto hasta las sedes distritales, ya que en ellos se integran las boletas sobrantes inutilizadas y las que contienen los votos válidos y nulos para cada elección; las actas de jornada electoral, de escrutinio y cómputo y de incidentes; y el material electoral sobrante.

Conelfindegarantizarlaentregadelospaqueteselectorales,atravésdelAcuer-do INE/CG230/2014,67 la autoridad electoral nacional aprobó los Lineamientos para el

67 Aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral el 29 de octubre de 2014.


Establecimiento de Mecanismos para la Recolección de Documentación de las Casillas Electorales al término de la Jornada Electoral. El acuerdo sostenía que en las elecciones locales concurrentes con la federal, se establecieran dentro de los convenios celebrados con los Organismos Públicos Locales, los procedimientos para recabar y trasladar los paquetes a las sedes distritales del ine y del instituto local.

Paradefinirdichosprocedimientos,enelanexo técnicodelConveniodeColabo-ración suscrito entre el ine y el iedf, se previó realizar un estudio de factibilidad que consideró la sección electoral, tipo de casilla, domicilio de la sede en la que se entre-garía cada paquete electoral y, en su caso, el orden en que se realizaría la entrega, así como el número de vehículos a utilizar y el personal que apoyaría en su traslado.

Para tales efectos, los órganos distritales tanto locales como federales determinaron en conjunto, y según correspondió a sus propias necesidades, la modalidad de recolec-ción. Para el caso del traslado de paquetes de la elección local y debido a la naturaleza de los cómputos locales se utilizó la modalidad Dispositivo de Apoyo para el Traslado de Presidentes de Mesa Directiva de Casilla (dat), que consistió en disponer un medio de transporte directo para que el funcionario encargado, lo entregara sin dilación en la sede distrital.

Uno de los principales desafíos que mostró el modelo logístico acordado fue que la recolección y traslado de los paquetes recayó en una sola persona, quien debió entregar correcta y oportunamente dos paquetes electorales, uno de la elección federal y otro de la local a dos sedes distritales distintas. Aunado a ello, las diferencias entre la geografía electorallocalyfederal,hicieronmáscomplejoelejerciciodeplanificacióndelaen-trega, pues la división territorial de los 40 distritos locales, no coincide de forma exacta con aquella de los 27 distritos federales.

Durante la elección de 2015 la meta fue trasladar 12,624 paquetes electorales de la elección local a sus sedes distritales correspondientes. El primero, se entregó a las 19:48 horas del día de la jornada electoral, y los últimos alrededor de las 03:33 horas del día 8 de junio. Esto quiere decir que en un lapso de aproximadamente seis horas se entre-garon a sus destinos respectivos la totalidad de los paquetes electorales usados en la jornada. Al comparar el proceso electoral de 2015 respecto de la elección del año 2012, esposiblemostrarqueeltrasladodepaquetesenelprocesoanteriorfuemáseficiente.

En 2012, el primer paquete electoral llegó a la sede distrital a las 19:40 horas del día de la jornada, ocho minutos antes que en la reciente elección; por otro lado, para las


02:34 horas del día siguiente a la elección del mismo año, ya se habían recibido la tota-lidad de paquetes electorales en los 40 distritos electorales locales, una hora antes que en2015.Confinesanalíticossedebereconocerqueen2012seinstalaron12,383casi-llas,241menosque2015,sinembargo,sisecomparaelflujodelospaquetesentrelascasillas y las sedes distritales porcentualmente, es posible anotar que en la elección an-terior, 82% de los paquetes fueron entregados a las sedes distritales antes de las 00:00 horas del día siguiente a la elección, mientras que en 2015 solo 70% habían llegado a su sede correspondiente a la misma hora.

Un factor negativo que debe sumarse a esta situación tiene que ver con el alto por-centaje de sustituciones de funcionarios de casilla ocurridos en la elección de 2015 en la Ciudad de México, situación que derivó fundamentalmente de la voluntad de la ciu-dadanía y de una capacitación no óptima impartida a ciudadanos insaculados, y que impactó principalmente la designación de segundos y terceros escrutadores, quienes se encargaron de computar dentro de la casilla única los votos de la elección local.

En comparación con los procesos electorales de 2009 y 2012 en los cuales el por-centaje promedio de sustituciones generales de funcionarios de casilla en el Distrito Federal fue de 2.96% y 2.05% respectivamente, destaca que en 2015 dicha cifra se elevó hasta 11.1%. De este porcentaje general, 48.5% se dio en segundos y terceros escruta-dores,68

Las complejas características propias del modelo logístico de traslado y distribu-ción descrito, sumadas a las contingencias señaladas, derivaron en tres situaciones que complicaron la entrega correcta de los paquetes en las sedes distritales. Ellas fueron: a) la entrega incorrecta de paquetes de la elección local en la sede distrital federal o viceversa, b) la entrega de paquetes de la elección local que contenían documentación electoral de la elección federal o viceversa y c) la entrega de paquetes que no contenían las actas correspondientes.

68 El análisis comparativo se realizó con datos proporcionados por la Dirección Ejecutiva de Organización y Geoes-tadística Electoral del iedf, respecto a la recepción de paquetes electorales en las sedes distritales locales durante las elecciones del año 2012 y 2015. Los datos para el caso del año 2012 fueron presentados en la séptima sesión ordinaria de la Comisión de Organización y Geoestadística Electoral del 31 de julio de 2012, a través del Informe sobre la implementación de lectores de código de barras en el Proceso Electoral Ordinario 2011-2012, y para el caso de 2015, los datos se obtuvieron de la Nota informativa sobre la recepción continua y simultanea de los paquetes electorales de las elecciones de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y Jefes delega-cionales en las sedes de los consejos distritales del iedf al término de la jornada electoral del 7 de junio de 2015, presentada en la misma comisión el 25 de junio de 2015.


Este intercambio se suscitó, en diversos casos, por errores en la integración de los expedientes de casilla que conformaron los funcionarios de las mesas directivas, al in-troducir en los paquetes electorales la documentación que no correspondía al ámbito electoral o al integrar en uno solo la documentación de ambas elecciones. Situación que derivó en que las autoridades de los consejos distritales federales y locales, tuvie-ran que implementar mecanismos de intercambio de paquetes y documentación para garantizar la integridad de los cómputos.

En total, se registraron intercambios de documentación correspondiente a 2,962 ca-sillas de un total de 12,624 instaladas. Adicionalmente, los consejos distritales de am-bos institutos llevaron a cabo el intercambio de documentación correspondiente a 703 casillas, los cuales se realizaron en fechas distintas a aquellas en las que se realizaron los cómputos federal y local.69

El caso de los paquetes electorales es delicado, debido a que la falla en su entrega pudo poner en riesgo el desarrollo de los cómputos distritales locales y la alimentación del prep. El éxito del cómputo local en la elección local del año 2015 derivó princi-palmente de la implementación de canales directos de comunicación y la voluntad de coordinación entre funcionarios del iedf y de la Vocalía de la Junta Local Ejecutiva del ine en el Distrito Federal, quienes hicieron frente a diversas contingencias fuera de los canales establecidos.

Este recuento de hechos durante los días previos y durante la jornada electoral en la Ciudad de México otorga visos sobre las áreas de oportunidad y ventajas que presenta la implementación de la casilla única como mecanismo de administración electoral, a partir de la experiencia en uno de los ople que fue reconocido por la Organización de Estados Americanos a través de su misión de observación electoral por sus buenas prácticas durante la elección.

A continuación se exponen algunas propuestas emanadas del análisis, mismas que buscan contribuir al perfeccionamiento de los procesos que se asuman interinstitucio-nalmente en futuros procesos electorales en la Ciudad de México y en otras entidades de la República.

Para el caso de la distribución de materiales electorales a las mesas directivas de casilla:

69 Con datos proporcionados por la Unidad Técnica de Logística y Apoyo a Órganos Desconcentrados del iedf.


a) Se propone implementar mecanismos tecnológicos bilaterales de coordinación y control que permitan el seguimiento y la operación conjunta del proceso; desde la producción de los materiales hasta su entrega a los presidentes de las mesas directivas de casilla.

b) Se propone invertir mayor tiempo y energía en la capacitación de los cae en lo referenteaAsistenciaelectoral,conelfindeoptimizarprocedimientoscomolaintegración y distribución de materiales a los presidentes de las mesas directivas de casilla de forma previa a la elección.

Para el caso de la recolección de paquetes al término de la jornada electoral:

a) Se propone que los estudios de factibilidad para la entrega de paquetes electorales sean realizados y aprobados de forma conjunta entre las autoridades del ine y del iedf, incluyendo las observaciones de los Consejos Distritales Locales y Federales.

b)Homologar,diseñaryaprobarprotocolosespecíficosentreel ineyel iedf,paraatender los casos en donde sea necesario el intercambio de paquetes electorales, o documentación electoral, entre sedes distritales locales y federales.

c) Se propone invertir mayor tiempo y energía en la capacitación de los cae en lo referenteaasistenciaelectoral,conelfindeoptimizarprocedimientoscomolarecolección, traslado y entrega de paquetes electorales en sedes distritales al tér-mino de la jornada en apoyo a los funcionarios de casilla.

Para el caso del seguimiento a la jornada electoral:

a) Generar un diseño de los programas de seguimiento a la jornada conforme a un enfoquesistémicoyconjunto,enelcual laplanificaciónde lasplataformasin-formáticas y la operación en campo atiendan las necesidades de ambos niveles institucionales con oportunidad.

b) Incluir en el sije módulos de información que emanen de las necesidades reales y las prioridades institucionales en el ámbito local y nacional, por ejemplo: la intro-ducción de un apartado en el que se difunda de forma expedita la hora exacta del cierre de las casillas.

c) Generar de forma interinstitucional ine -iedf, mesas de trabajo de evaluación de


los sistemas informáticos y acciones que se implementaron de manera conjunta o coordinadadurantelajornada,paraidentificaráreasdeoportunidadyposibilida-des de mejora.


Referencias

1. AcuerdodelConsejoGeneraldelInstitutoNacionalElectoral,identificadoconelnúmero

INE/CG114/2014.

2. AcuerdodelConsejoGeneraldelInstitutoNacionalElectoral,identificadoconelnúmero

INE/CG230/2014.

3. Análisis comparativo con datos proporcionados por la Dirección Ejecutiva de Organiza-

ción y Geoestadística Electoral del iedf, respecto a la recepción de paquetes electorales

en las sedes distritales locales durante las elecciones del año 2012 y 2015.

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grafía de su arquitectura institucional. Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam, Ins-

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8. Borja, Rodrigo. Enciclopedia de la política. Fondo de Cultura Económica, México, 1997,

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tudios sobre el Poder Legislativo A. C., México, 2009, pp. 50-51.

10. Ciavenato, Idalberto. Introducción a la teoría general de la administración, 5a. ed., Méxi-

co, McGraw Hill, 2000, pp. 225-231. También puede consultarse Taylor, Frederick, Prin-

cipiosdelaadministracióncientífica.Connecticut,GreenwoodPress,1971.

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12. ConstitucióndelosEstadosUnidosdeAmérica,Xenmienda.Revisadael18defebrerode

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13. Convenio General de Coordinación suscrito entre el ine y el iedf, 18 de diciembre de

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18. Hartlyn, Jonathan et al. «La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las

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19. Hartlyn Jonathan. «La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las eleccio-

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20. Hernández y R, Sergio. Introducción a la administración: teoría general administrativa:

origen, evolución y vanguardia. Mc Graw Hill, México; 2006.

21. «Hubo falta de coordinación entre el ine y los ople», El Economista. Disponible en:

http://eleconomista.com.mx/sociedad/2016/06/08/hubo-falta-comunicacion-en-

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22. «INE podría dañar el federalismo», El Universal. Disponible el 22 de agosto de 2014 en:

http://archivo.eluniversal.com.mx/nacion-mexico/2014/ine-reforma-podria-da-

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23. Innerarity, Daniel. ¿Qué es eso de la gobernanza?, 2011 p. 6., disponible en: http://glo-

bernance.org/wp-content/uploads/2015/12/Gobernanza_DanielInnerarity.pdf

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legio de México, Cámara de Diputados, México 2010, p. 135.

26. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales fue publicada el 23 de mayo

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inició la primera semana de octubre del mismo año.


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28. Lira, Andrés y Staples, Anne. «Del desastre a la reconstrucción republicana 1848-1876».

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29. Loza, Nicolás y Méndez, Irma. «De la calidad de las elecciones a la calidad de las demo-

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30. Nota informativa sobre los avances en la rehabilitación del cancel modular que se utilizará

en el proceso electoral ordinario 2014-2015, presentada en la tercera sesión ordinaria de

la Comisión de Organización y Geoestadística Electoral el 26 de marzo de 2015.

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Constitucional Latinoamericano. Montevideo, Konrad Adenauer Stiftung, 2003 p. 380.

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20minutos.com.mx/noticia/b338076/reconoce-oea-profesionalismo-y-buenas-prac-

ticas-del-iedf/

34. «Remueve ine a consejera de Colima por orden del tepjf», Aristegui Noticias. Disponi-

ble en: http://aristeguinoticias.com/1611/mexico/remueve-ine-a-consejera-de-naya-

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35. Rivera León, Mauro Arturo. «Claridades y dudas: las problemáticas competenciales del

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36. Romero, Ignacio. La Cámara de Senadores de la República Mexicana. México, Senado de

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37. Santiago C., Javier. «Del federalismo al nacionalismo electoral». En Revista Mexicana

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38. SerranoJoséA.yVázquez,JosefinaZoraida.«El Nuevo Orden 1821-1848». En Historia

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Político. Disponible en línea en: http://www.animalpolitico.com/2016/05/tribunal-or-

dena-destituir-a-todos-los-consejeros-electorales-locales-en-chiapas/)


Anexos

1. Cuestionario Condiciones Estructurales del ople

Con el objeto de conocer los impactos de la Reforma Electoral 2014, te pedimos cola-bores con este estudio académico que busca determinar las condiciones estructurales de los organismos encargados de implementar las disposiciones locales y también las nacionales,comoconsecuenciadelamencionadamodificaciónalaley.

(Si en tu entidad no ha existido un proceso concurrente desde 2014, por favor contesta de acuerdo con las condiciones estructurales que presenta actualmente la autoridad electoral a la que perteneces).

¡Muchas gracias!

Condiciones estructurales de las autoridades electorales1. ¿A cuál entidad federativa pertenece la autoridad electoral a la que te encuentras

adscrito?2. ¿Cuál es tu nombre?3. ¿Cuál es el puesto que desempeñas en la autoridad electoral a la que perteneces?4. Por favor proporciona un teléfono para hacer contacto contigo en caso de que sea

necesario corroborar la información del cuestionario.5. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántas personas integraban la autoridad

electoral a la que perteneces?6. ¿Cuántas mujeres integraban la autoridad electoral a la que perteneces al inicio

del pasado proceso electoral?7. ¿Cuántas de las personas que integraban la autoridad electoral a la que perteneces

al inicio del pasado proceso electoral tenían un puesto de confianza?8. ¿Cuál es el promedio de edad de las personas que integraban la autoridad electoral

a la que perteneces al inicio del pasado proceso electoral?9. ¿Cuál era el promedio de antigüedad laboral del personal que integraba la autoridad

electoral a la que perteneces al inicio del pasado proceso electoral?


Especialización1. ¿Cuál era el promedio de escolaridad del personal que integraba la autoridad

electoral a la que perteneces al inicio del pasado proceso electoral?2. ¿Cuál era el promedio de antigüedad en la ejecución de sus funciones específicas,

del personal que integraba la autoridad electoral a la que perteneces al inicio del pasado proceso electoral?

3. ¿Cuáles eran las 10 profesiones más recurrentes entre el personal de la autoridad electoral a la que perteneces?

4. ¿Al inicio del pasado proceso electoral, en la autoridad electoral a la que perteneces existía un Servicio Profesional de Carrera?

5. ¿Cuántos de quienes integraban la autoridad electoral a la que perteneces al inicio del pasado proceso electoral pertenecían al Servicio Profesional?

6. ¿El Servicio Profesional la autoridad electoral a la que perteneces, al inicio del pasado proceso electoral, era temporal o permanente?

7. ¿Al Servicio Profesional de la autoridad electoral a la que perteneces, inicio del pasado proceso electoral, se ingresaba por concurso?

8. ¿El Servicio Profesional de la autoridad electoral a la que perteneces, al inicio del pasado proceso electoral, evaluaba a sus miembros periódicamente?

9. ¿El Servicio Profesional de la autoridad electoral a la que perteneces, al inicio del pasado proceso electoral, había impartido una capacitación específica para la elección?

Equipos de cómputo1. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos equipos de cómputo personal

tenían habilitados para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces?2. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos de los equipos de cómputo personal

que tenían habilitados para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces, eran propiedad del Organismo Electoral?

3. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos de los equipos de cómputo personal que tenían habilitados para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces, eran propiedad de la institución?

4. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos de los equipos de cómputo personal


que tenían habilitados para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces, eran rentados?

5. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuáles eran los tres modelos más frecuentes de procesador entre los equipos de cómputo personal que tenían habilitados para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces?

6. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuáles eran los tres tamaños más frecuentes de memoria ram entre los equipos de cómputo que tenían habilitados para su uso en tu la autoridad electoral a la que perteneces?

7. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántas impresoras tenían habilitadas para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces?



Telefonía1. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos equipos telefónicos tenían

habilitados para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces?2. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántas líneas telefónicas tenían habilitadas

para su uso en la autoridad electoral a la que perteneces?3. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos de los funcionarios, que no tenían

a su disposición individual un equipo telefónico fijo, tenían una línea celular institucional de la autoridad electoral a la que perteneces?

4. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos funcionarios, que no tenían a su disposición individual un equipo telefónico fijo de la autoridad electoral a la que perteneces, tenían una línea celular personal?

5. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos funcionarios, que no tenían a su disposición individual un equipo telefónico fijo, tenían una línea celular personal?

6. Al inicio del pasado proceso electoral, ¿cuántos funcionarios de la autoridad electoral a la que perteneces no tenían una línea celular personal ni tampoco institucional?


Estructura orgánica

Por favor, escoge de la siguiente lista las áreas organigramáticas que, al inicio del pasa-do proceso electoral, la autoridad electoral a la que perteneces haya tenido.


Por favor, escoge de la siguiente lista las comisiones del Consejo General que, al inicio del pasado proceso electoral, la autoridad electoral a la que perteneces haya tenido.

Normatividad1. Por favor enlista los nombres de la normatividad interna de la autoridad electo-

ral a la que perteneces (lineamientos, reglamentos, manuales, guías, etc.), que la autoridad electoral a la que perteneces, haya tenido al inicio del pasado proceso electoral.

Presupuesto1. ¿A cuánto ascendió el presupuesto asignado a la autoridad electoral a la que per-

teneces, en el año de la última elección?2. ¿Qué porcentaje del presupuesto asignado en el año de la última elección a la au-

toridad electoral a la que perteneces, se ejerció ese mismo año?3. ¿Qué porcentaje del presupuesto asignado a la autoridad electoral a la que perte-

neces en el año de la última elección, se asignó a la organización del mencionado proceso electivo?

4. ¿Qué porcentaje del presupuesto asignado a la autoridad electoral a la que perte-


neces en el año de la última elección, se asignó a la capacitación electoral de cara a ese proceso electivo?

5. ¿Qué porcentaje del presupuesto asignado a la autoridad electoral a la que perte-neces, se asignó a la Contraloría, en el año de la última elección?

***

2. Cuestionario cumplimiento de procesos

Con el objeto de conocer los impactos de la reforma electoral 2014, te pedimos colabo-res con este estudio académico que busca determinar las características de la ejecución del convenio ceneral signado entre el ine y las autoridades electorales locales en el marco de las elecciones locales y nacionales subsecuentes a la mencionada reforma.

(Si en tu entidad no ha existido un proceso concurrente desde 2014, no es necesario que contestes este cuestionario).

¡Muchas gracias!

Convenio General con el ine1. ¿A cuál entidad federativa pertenece la autoridad electoral a la que te encuentras

adscrit@?2. ¿Cuál es tu nombre?3. ¿Cuál es el puesto que desempeñas en la autoridad electoral a la que perteneces?4. Por favor, proporciona un teléfono para hacer contacto contigo en caso de que sea

necesario corroborar la información del cuestionario.

Características generales de la ejecución1. ¿La autoridad electoral a la que perteneces pudo sufragar todos los costes a los

cuales se había comprometido en el Convenio General establecido con el ine para el último proceso electoral concurrente?

2. ¿La autoridad electoral a la que perteneces pudo proveer la totalidad del material


para la jornada electoral a la que se había comprometido en el Convenio General establecido con el ine para el último proceso electoral?

3. ¿La autoridad electoral a la que perteneces elaboró material adicional para com-plementar la información correspondiente al proceso local?

4. ¿La autoridad electoral a la que perteneces entregó en tiempo y forma todo aque-llo a lo que se había comprometido a través del Convenio General establecido con el ine para el último proceso electoral concurrente?

Casillas y materiales electorales1. ¿La responsabilidad que el Convenio de Colaboración asignaba a la autoridad elec-

toral a la que perteneces en materia de distribución de materiales electorales y documentación electoral, se cumplió en tiempo y forma como lo estipulaba el Anexo Técnico del Convenio General establecido con el ine para el último proceso electoral?

2. ¿Las direcciones o consejos distritales de la autoridad electoral a la que perteneces participaron de manera conjunta con las juntas distritales ejecutivas y consejos distritales del ine en el desarrollo de los recorridos para determinar la propuesta de ubicación de casillas?

3. ¿Las direcciones o consejos distritales de la autoridad electoral a la que perteneces participaron de manera conjunta con las juntas distritales ejecutivas y consejos distritales del ine en el desarrollo de las visitas de examinación del cumplimiento de requisitos legales?

4. ¿Las direcciones o consejos distritales de la autoridad electoral a la que perteneces participaron de manera conjunta con las juntas distritales ejecutivas y consejos distritales del ine en el desarrollo de formulación de observaciones a las propues-tas de ubicación de casillas?

5. ¿Las direcciones o consejos distritales de la autoridad electoral a la que perteneces participaron de manera conjunta con las juntas distritales ejecutivas y consejos distritales del ine en la difusión de listados de ubicación de casillas?

6. ¿La autoridad electoral a la que perteneces contribuyó con materiales o mobiliario a la instalación de las casillas?

7. ¿Compartió la autoridad electoral a la que perteneces, con el ine, el material elec-toral (canceles, lonas y otros) con el que contaba?


8. ¿La autoridad electoral a la que perteneces dispuso y se hizo cargo de las urnas electorales y bases portaurnas que le correspondía según el tipo de elección, en su adquisición e instalación?

9. ¿Se resguardaron los paquetes electorales en la bodega electoral del Consejo Dis-trital de la autoridad electoral a la que perteneces?

10. ¿Los gastos generados por la distribución y documentación de materiales electora-les fueron cubiertos por igual por la autoridad electoral a la que perteneces y el ine?

Capacitación1. ¿La autoridad electoral a la que perteneces, a través de sus órganos desconcentra-

dos, impartió cursos o talleres sobre los temas relativos a la elección local?2. ¿La autoridad electoral a la que perteneces realizó el seguimiento del avance de la

capacitación brindada por los Capacitadores-Asistentes Electorales a los ciuda-danos sorteados y designados funcionarios de mesa directiva de casilla única?

3. ¿Dicho procedimiento se realizó en gabinete y en campo?4. ¿Los Capacitadores-Asistentes Electorales contaron con apoyo de personal de-

signado por los órganos de la autoridad electoral a la que perteneces durante la integración de los paquetes electorales de las elecciones locales?

Coordinación interna1. ¿Previamente a las reuniones con las juntas distritales ejecutivas del ine, las direc-

ciones distritales de la autoridad electoral a la que perteneces celebraron reunio-nesdetrabajoentresí,paracoordinarelseguimientoyverificacióndelasMesasDirectivas de Casilla Única?

2. ¿La autoridad electoral a la que perteneces llevó a cabo la impresión de la docu-mentación muestra de las elecciones locales y, en su caso, de otros materiales de apoyo para el desarrollo de los simulacros y prácticas de la Jornada Electoral?

3. ¿La autoridad electoral a la que perteneces cubrió la totalidad de los costos que esto generó?

4. ¿Las direcciones distritales de la autoridad electoral a la que perteneces sostuvieron reuniones de trabajo con las juntas distritales del ine para realizar estudios de fac-tibilidad para la recolección y traslado de paquetes electorales al concluir la Jor-nada Electoral en las respectivas sedes distritales?


Recolección de paquetes electorales1. ¿La responsabilidad que el Convenio de Colaboración asignaba a la autoridad elec-

toral a la que perteneces, en lo concerniente a la recolección de paquetes electo-ralesalfinalizarlaJornadaElectoral,secumplióentiempoyformacomoloesti-pulaba el Anexo Técnico?

2. ¿Las direcciones distritales de la autoridad electoral a la que perteneces funciona-roncomocentroderecepciónytrasladofijodelConsejodistritaldelinecuandola casilla se encontraba a más de 3,000 metros de la sede distrital federal y más cercana a la sede distrital local?

3. ¿Los recursos económicos generados por el traslado de los paquetes electorales a los órganos competentes después de la clausura de las casillas fueron cubiertos igualmente por la autoridad electoral a la que perteneces y el ine?

4. ¿La caja paquete aportada por la autoridad electoral a la que perteneces fue fun-cional para el depósito, traslado o entrega de la documentación y materiales elec-torales?

5. ¿En los casos en que un paquete electoral fue entregado equívocamente en un consejo distrital de la autoridad electoral a la que perteneces, el Coordinador Dis-trital lo hizo llegar físicamente al órgano distrital competente del ine?

Seguimiento de la jornada1. ¿La responsabilidad que el Convenio de Colaboración asignaba a la autoridad elec-

toral a la que perteneces, en materia de seguimiento a la jornada electoral se cum-plió en tiempo y forma como lo estipulaba el Anexo Técnico?

2. ¿La autoridad electoral a la que perteneces solicitó al ine la impartición de algún cursoenespecíficoconrespectoalfuncionamientodelSistemadeInformaciónsobre el desarrollo de la Jornada Electoral (sije)?

3. ¿La autoridad electoral a la que perteneces designó personal, tanto de las direc-cionesdistritales,comodeoficinascentrales,paraparticiparensimulacrosconlafinalidaddequesefamiliaricenconelSistema,suoperación,yconsulta?

4. ¿Los materiales para la recopilación de información para el sije eran claros y ayu-daronahacerelprocesomáseficiente?

JURADO CALIFICADOR

Dr. Juan Carlos Montero BagatellaEs Licenciado en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México y en Cien-cias Políticas por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Maestro en Gestión Pú-blica Aplicada y Doctor en Política Pública por el Instituto Tecnológico de Estudios Supe-riores de Monterrey. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel I y profesor de cátedra de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno del Tecnológico de Monterrey, campus Monterrey.

Sus líneas de investigación son principalmente vida política, procesos electorales, así como políticas de seguridad. Es autor de múltiples capítulos de libros y artículos en revis-tas arbitradas e indizadas.

Dra. Ariadna Estévez LópezEs Licenciada en Periodismo y Comunicación Colectiva por la Universidad Nacional Autó-noma de México, Maestra en Sociología Política por la City University of London y Doctora en Derechos Humanos por la Sussex University. Es miembro del Sistema Nacional de In-vestigadores nivel II, investigadora titular A, tiempo completo, adscrita al área de Estudios de Estratégicos del Centro de Investigaciones sobre América del Norte (cisan), unam.

Sus líneas de investigación son principalmente biopolítica y necropolítica en América del Norte, migración forzada y asilo en América del Norte, además de estudios críticos de derechos humanos desde las ciencias sociales. Es autora de múltiples capítulos de libros y artículos en revistas arbitradas e indizadas.

Dr. Víctor Alejandro Espinoza ValleEs Licenciado en Administración Pública y Ciencias Políticas por la Universidad Autóno-ma de Baja California, Maestro y Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México y Doctor en Sociología Política por la Universidad Complutense de Madrid. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel II, es investigador titu-


lar C del Departamento de Estudios de Administración Pública de El Colegio de la Frontera Norte (colef).

Sus líneas de investigación son estudios de administración pública, procesos políticos regionales y estudios electorales. Fue director de la revista Frontera Norte (colef) y de la Revista Mexicana de Estudios Electorales (somee).


Tercer lugar de maestríadel Segundo Concurso Nacional de Estudios Políticos y Sociales

COMISIÓN ESTATAL ELECTORAL NUEVO LEÓN

CUIDADO DE LA EDICIÓN

Cuauhtémoc Iglesias OntiverosDirector de Capacitación Electoral

Mateo de Jesús Flores FloresJefe del Departamento Editorial

Elena Herrera MartínezDiseñadora Editorial

César Eduardo Alejandro UribeMario Alberto Arizpe Lavador

Correctores

TIPOGRAFÍASLeitura y TheSans

México pasó por una reforma política en 2014, donde los 33 sistemas administrativos electorales (32 estatales y uno federal, independientes unos de otros) pasaron a ser uno solo, con 32 autoridades estatales y una nacional. Esta modificación causó dudas respecto a su utilidad, especialmente por los tintes centralistas que posee. En esta tesis, la ahora maestra Olga González Martínez expone las fortalezas y áreas de oportunidad del nuevo modelo electoral, a la vez que explora las modificaciones que las autoridades competentes podrían aplicar de acuerdo a la efectividad observada en diferentes regiones.

LA REFORMA ELECTORAL 2014, EN LA ORGANIZACIÓN DE …

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