DIALOGOINTERAMERICANO

MARZO 2006 - Año 8 / Nº 23Directora responsable: Marcela Gajardo

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temporales, cómo se alinean sus interesesy, por ende, las posibilidades de conflictoo cooperación, así como los entornos enque se formula la política. Asimismo,exige comprender los elementosdistintivos del proceso de formulación depolíticas en el sector educativo, y cómoéste interactúa con el proceso general deformulación de políticas en los países.

Características del modelogeneral de formulación de la política

educativa

A escala mundial, los proveedoresdel sector educativo (los maestros) suelenestar bien organizados y muy informadosde las decisiones de política que lospueden afectar. En cambio, losbeneficiarios (los alumnos o, másprecisamente, sus familias) están muydispersos, suelen no estar organizados yreciben muy poca información acerca delo que sucede en las escuelas. Estasasimetrías en la organización y en lainformación son el punto de partida parala mayoría de las característicasdistintivas de la formulación de lapolítica educativa.

La economía política de la educaciónreúne otras características importantes:• No se rige por un principio

organizativo global. La educacióncarece de una definición básica que,una vez formulada, confiera coherenciaal conjunto del sistema. Puedenmodificarse parcialmente caracte-rísticas particulares de la provisión deeducación sin realinear el conjunto de

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Serie Políticas

A pesar de los esfuerzosrealizados en América Latinapor introducir reformas en laeducación, se observa una grandificultad para generar loscambios. Hasta ahora, en laformulación de políticaseducativas los principalesactores han sido los sindicatosdocentes, el Ejecutivo y, enmenor medida, los actoresregionales o subnacionales.Cada uno de estos actores tienesu propio sistema depreferencias que varía desde elacuerdo total cuando se trata depolíticas para ampliar lacobertura, al profundodesacuerdo con respecto apolíticas cuya orientación esmejorar la calidad o laeficiencia. Así, la formulaciónde la política educativa en laregión estádesproporcionadamentesesgada hacia la expansión y elacceso, en lugar de la calidad yla eficiencia. Asimismo, engeneral es difícil llegar aacuerdos intertemporales,debido principalmente a la faltade capacidad del Ejecutivo paracomprometerse. Esto haredundado en sistemaseducativos que dependenfuertemente de ciertas políticasbásicas rígidas e intocables, queimpiden realizar cambiosfundamentales.

Extractado de “La política de laspolíticas públicas. Progreso económico ysocial en América Latina. Informe 2006”

Capítulo 10 “Dos clases de políticaseducativas”. Banco Interamericano de

Desarrollo, BID.Washington D.C., 2005.

www.iadb.org/res/ipes/2006

En los últimos 15 años, todos lospaíses de América Latina han introducidoreformas significativas a sus sistemaseducativos. Paradójicamente hay unapercepción generalizada de que en lapráctica es muy difícil lograr el cambioeducacional y que algunos elementosfundamentales casi no han cambiado.¿Por qué?

De un análisis minucioso sedesprende que se están aplicando dosclases de políticas educativas:• la primera engloba un conjunto de

políticas básicas para mejorar lacalidad y eficiencia, que son muyrígidas y resisten todo cambiofundamental;

• la segunda abarca un conjunto depolíticas periféricas, relacionadas conla expansión y crecimiento de lamatrícula, que son sumamenteadaptables y hasta volátiles, y sonobjeto de modificaciones regulares,quizás con demasiada frecuencia.

Para entender por qué el cambio esdifícil, hay que comprender a los actoresprincipales, sus preferencias y horizontes

La reforma latinoamericana entredos clases de políticas educativas

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la política educativa. Con frecuencia,los cambios y las reformas de políticase van acumulando en capas, unaencima de la otra.

• Los problemas de contratación songraves y generalizados. La actividaddocente es sumamente difícil deobservar y el desempeño escolardifícilmente puede ser objeto de unseguimiento por las autoridadeseducativas o los padres. Debido a laenorme magnitud de los sistemasescolares públicos, la coordinación esuna tarea ardua. En consecuencia, lanorma es que los incentivos seanmínimos, porque establecer unacorrespondencia entre el esfuerzo delas personas y su contribución alproducto final es casi imposible. Este“producto” del proceso educativotampoco es fácil de cuantificar. Sólo amediano y largo plazo, a medida quelos estudiantes empiecen a ingresar ala fuerza laboral, los productos sevuelven verdaderamente visibles ycuantificables.

• La implementación de la políticaeducativa es una tarea compleja.Generalmente exige que participennumerosos actores —docentes,directores, estudiantes, supervisores,burocracias centrales y subnacionalesy padres— o, como mínimo, que no seopongan activamente. Contar condatos específicos sobre plazos ylocalidades es muy importante para elfuncionamiento del sistema. Concre-tamente, determinar si una decisióncentralizada se está llevando a lapráctica en una localidad es una tareade gran envergadura.

El poder de los sindicatos y lasfuerzas compensatorias

La combinación de las característicasmencionadas tiene una repercusiónpolítica importante: los sistemaseducativos corren constantemente elriesgo de quedar cautivos de losproveedores en lo que respecta a puestosdocentes y administrativos, control de

decisiones y de procesos clave deorganismos educacionales, nombra-mientos, medidas disciplinarias,distribución de incentivos y alicientes,capacitación, administración y sistemasde gestión del personal.

Este riesgo podría ser compensado ocontrarrestado por dos fuerzas funda-mentalmente:• Un Estado sólido que cuente con una

administración pública eficaz regidapor mecanismos acertados de rendiciónde cuentas.

• Una cultura profesional firmementearraigada, que comprometa alprofesorado y otros partícipesimportantes con valores de conducta,estándares altos de idoneidad docente yuna orientación al interés público.

En América Latina, sin embargo,estas dos fuerzas compensatorias tiendena ser deficientes. Los sindicatos suelentener una considerable capacidad deresistencia, en tanto que los gobiernostienden a caracterizarse por horizontestemporales muy cortos. Por otra parte, noexiste un número importante deasociaciones de funcionarios públicoscon capacidad para orientar o mantenerlas políticas a largo plazo. Debido a unhistorial de conflictos con los sindicatos,los gobiernos tienen menor capacidadpara comprometerse a respetar losacuerdos intertemporales con losmismos; en algunos casos, porque elgobierno en funciones no puede atarle lasmanos a gobiernos futuros y, en otros,porque no se respetaron acuerdoslaborales preexistentes.

Esta incapacidad del Estado enAmérica Latina para celebrar acuerdosintertemporales tiende a redundar ensistemas educativos que dependen enforma extrema de reglas rígidas ydefiniciones institucionales queconforman un conjunto de políticasbásicas intocables que no puedennegociarse, independientemente de quecambie por completo el entornoeconómico del sistema educativo. Entredichas políticas básicas se encuentran:

• La participación público/privada en elmercado.

• La educación pública gratuita en todoslos niveles.

• La absoluta estabilidad en el empleo ylas reglas sobre contratación, ascensosy jubilación docente, que sonprácticamente imposibles de modificar.

• La continuidad del alcance nacional y,por ende, el poder de negociación delos sindicatos docentes.

En la última década y media no seregistraron cambios sustanciales a estaspolíticas básicas. La única excepción esel caso de la reforma para la creación deincentivos docentes en Chile.

A diferencia de esta rigidez de laspolíticas básicas, la posiciónrelativamente débil del Estado—acentuada con cambios de gobiernos eincluso de líderes dentro una mismagestión— da lugar a una gran volatilidaden las políticas periféricas que abarcanámbitos como: la capacitación demaestros; el diseño, elaboración ydistribución de libros de texto y materialdidáctico; los programas de estudio; laintegración de tecnología en elaprendizaje, y toda una serie deinnovaciones educativas.

En cuanto a la segunda fuerzacompensatoria mencionada, cabe señalarque en América Latina los maestros notienen una cultura profesionalfirmemente arraigada y ampliamentecompartida. Algunos han recibido unaformación deficiente en institutospedagógicos de dudosa calidad y haningresado a la profesión medianteprácticas basadas en todo tipo de criteriosno profesionales (ya sea recurriendo ainfluencias políticas o a la corrupción, enque los puestos de trabajo se adquierende funcionarios sindicales u otrasautoridades). Por otra parte, laadministración de los docentes está acargo de una burocracia que no tiene laformación necesaria para administrar elsistema educativo. Por lo tanto, ante latípica ausencia de otros grupos

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significativos que hagan oposición a lossindicatos, estos ejercerán un papeldominante en la educación en AméricaLatina, a tal punto que puede afirmarseque son el único protagonista en elproceso de formulación de la políticaeducativa de la región con un poder deveto incuestionable.

¿Hay margen para la cooperación?

El panorama presentado hasta ahorapuede parecer demasiado sombrío ycabría preguntarse si existe margen paraalgún grado de cooperación. La literaturareciente sobre la reforma educacionalofrece una visión más alentadora alrespecto.

Se observa que cuando se trata deimplementar políticas orientadas a laexpansión de la educación e incrementarla tasa de matrícula, las partes están casisiempre de acuerdo. Los padres y losniños quieren más educación. Losdocentes y los sindicatos ven en elaumento de la tasa de matrícula másposibilidades de empleo, y lasautoridades, tanto en el Poder Ejecutivocomo en el Legislativo, tienden a apoyarpolíticas que les permitan entregar a losgrupos que representan resultados muyconcretos: una mayor escolarización, laconstrucción de nuevas escuelas, etc. Losorganismos de crédito internacionalestambién apoyan las reformas de este tipo,porque ampliar la capacidad implicarealizar grandes inversiones, que reportanproductos tangibles y cuya imple-mentación no es complicada. Este tipo depolítica educativa y de reforma de laenseñanza fue la norma en los añossesenta, setenta y ochenta en la mayoríade los países, y sigue siendo generalizaday significativa en todos los países.

No obstante, las medidas deexpansión son insuficientes cuando elobjetivo es mejorar la calidad de laeducación o fomentar un uso máseficiente de los recursos. En los añosnoventa, eso suscitó impaciencia en laselites modernizadoras, preocupadas porlas perspectivas de desarrollo de los

países latinoamericanos. Al emprendervastas reformas económicas e institu-cionales, muchos gobiernos estimaronque era necesario actuar decididamente,no sólo para ampliar el acceso sinotambién para llevar a cabo reformas quemejorarían la calidad y eficacia delsistema educativo.

La cooperación no se logra tanfácilmente en este tipo de políticaseducativas que, con frecuencia, incluyenuna reorganización sustancial de la labor

de los docentes, creando incentivos,sistemas de supervisión y mejorandola rendición de cuentas a través de ladescentralización o la intensa partici-pación de los padres. Incluso corregir lasinjusticias mediante expansionesgeneralizadas de la matrícula, porejemplo, atendiendo a las necesidades delas poblaciones excluidas (de extremapobreza o poblaciones indígenas), puedeengendrar conflictos cuando requieredecisiones redistributivas. Sucede lomismo en reformas del financiamientoque tienen por objetivo distribuir el gastoeducativo en forma más justa, general-mente reduciendo los recursos de gruposo jurisdicciones que gozaban de unasituación privilegiada.

Los actores y sus intereses

Simplificando un poco, podríasostenerse que en la principal escenapolítica de América Latina de los últimos15 años han intervenido dos actores:• Los sindicatos, que ejercen una

función dominante y con frecuencia sehan sentido amenazados por lasreformas que fueron la norma en esteperíodo, no sólo por el efecto que ellotiene sobre el interés de sus miembros,sino también para su viabilidad y podercomo organismo.

• El Poder Ejecutivo: las reformassiempre han sido gestadas por gruposde tecnócratas interesados en lamodernización, procedentes deministerios clave como el deEducación o el de Planificación. Elsurgimiento de Ejecutivos dinámicosque han sabido actuar en formadecidida parece indicar que ladescripción de la formulación de lapolítica educativa entre un sindicatofuerte y un Estado débil posiblementetenga que redefinirse para tener encuenta casos en que las autoridadeseducativas declaran que la políticaeducativa es prioritaria por una serie derazones relacionadas con elcrecimiento y la equidad, y actúanmucho más enérgicamente que lo

Las preferencias de losactores principales en el

proceso de formulación dela política educativa

Los tres actores que ejercen el poder deveto en la formulación de la políticaeducativa tienen preferencias complejas.A continuación se presentan estaspreferencias según su orden deintensidad aproximada (lo cual significa,por ejemplo, que si un sindicato debeelegir entre más puestos de trabajo y laseguridad del empleo para los docentesya empleados, tiende a preferir lasegunda opción).

El Ejecutivo: mejorar la educación comoparte de un programa de trabajo másamplio de modernización y desarrollo,mantener la estabilidad política global,utilizar la masa salarial en educacióncomo cauce para la influencia política,la obtención de votos y el controlpresupuestario. Horizonte a corto plazo.Ejercen un papel las ideologías demodernización y eficiencia.

Sindicatos: seguridad en el empleo,creación de puestos docentes, control delos nombramientos y del funcionamientodel sistema educativo (cautivo),mantenimiento del poder de negociacióna escala nacional, mejores salarios.Horizonte a largo plazo. Suelecaracterizarse por ideologías laboristasy de izquierda.

Actores subnacionales: creación y/oexpansión de oportunidades para lainfluencia política, obtención de votos,evitar mandatos no financiados o límitessobre el gasto discrecional, mejoras dela economía local en el contexto de unacompetencia interjurisdiccional.

Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas

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habitual, con apoyo presidencial otecnocrático.

Los únicos otros actores de peso quepodrían tener la relevancia de lossindicatos y el Ejecutivo son losgobiernos subnacionales. Estos actoresadquirieron considerable influencia amedida que fue intentándose ladescentralización educativa. Aunque suinfluencia se hizo extensiva a muchosámbitos de la política educativa —laestructura del sistema educativo formal,los programas de estudio y la creación deinnovaciones y reformas específicas dela región que más adelante tendrían unadifusión nacional— adquirieron poder deveto cuando se quería determinar si seestaban efectivamente traspasandociertas atribuciones de educación a losniveles subnacionales. Al respecto, otrosactores —empresas, medios de comuni-cación y las familias— han ejercido, enel mejor de los casos, solo una funciónde respaldo.

Gestación de conflictos

Para resumir, la formulación de lapolítica educativa en América Latina estádesproporcionadamente sesgada haciapolíticas centradas en la expansión y elacceso, en lugar de la calidad y laeficiencia. Este sesgo significa que, en lamayoría de los casos, las políticas tienenpor objetivo fomentar la expansión, locual implica que una proporciónconsiderable de la labor de formulaciónse desarrolla en forma cooperativa, yaque están alineadas las preferencias delos actores principales. Esta realidadtiende a generar presiones para que seaborden cuestiones relacionadas con lacalidad y la eficiencia, sobre todo amedida que grupos de la elite política,económica e intelectual se dan cuenta

que una mera expansión no se traduce enun sistema educativo de calidad, nimejora la asignación de recursos nibeneficia a los que quedan marginadosdespués de una expansión a gran escala.Pero en las reformas para mejorar lacalidad y eficiencia los intereses de losactores no se alinean: surgen conflictos,principalmente entre el sindicato y elEjecutivo.

En vista de la naturaleza de losactores y de la arena política en la queintervienen, la falta de cooperación y losconflictos abiertos se limitan a unospocos ámbitos. En el escenario máscomún, el Ejecutivo y el sindicatocelebran negociaciones privadas ydirectas, las cuales se realizan “a puertacerrada”.

Este escenario se caracteriza por lafalta de rendición de cuentas y laexclusión de todos los demás interesados.En entornos descentralizados, los actoresdel poder subnacional pueden pasar por lapuerta cerrada. Más exactamente, lacoordinación entre los niveles degobierno puede transformarse en elprincipal ámbito de conflicto. No es desorprender que en estas situaciones confrecuencia no se logre contener losconflictos. El conflicto termina en “lacalle” con distintos grados de intensidad,desde simples huelgas a eventos queperturban el orden civil y político. Porúltimo, dada la importancia de laimplementación en la política educativa,surge una “burocracia callejera” que setransforma en la cuarta escena clave enque los conflictos se ventilan. Nosreferimos a las legiones de docentes,directores de escuela y supervisores que,en última instancia, ejercen un grancontrol de lo que sucede en las escuelas ylas aulas, ya que son el punto de entregafinal de los servicios educativos.

Los procesos de formulación depolítica

Un último aspecto que hay que teneren cuenta cuando se aborda el proceso deformulación de política en el sectoreducativo, es cómo se relaciona éste conel proceso de formulación de políticageneral del país. Aspectos como el poderrelativo del Ejecutivo con respecto alCongreso, el grado de articulación entrelos sindicatos y los partidos políticos, elalcance de la elite regional, y otroselementos fundamentales del procesogeneral de formulación de políticas,varían de un país a otro debido a unaserie de factores institucionales ehistóricos. Es evidente que estascaracterísticas interactúan con el entornopolítico particular del sector de laeducación y arrojan determinadosresultados. La evidencia de algunasreformas estudiadas en América Latinaindica que el proceso general deformulación de políticas de un país afectatres aspectos clave del diseño de lapolítica educativa. El primero es laselección del foro en que se debate elconflicto. El segundo es la probabilidadde que la reforma o los cambios depolítica se lleven a la práctica. Y eltercero es la probabilidad de que lapolítica educativa trascienda y afecte elproceso general de formulación depolíticas y los cauces a través de loscuales tiene ese efecto, intensificando losconflictos, creando grandes desequi-librios fiscales o generando actorespolíticos que traspasan los límites delsector de la educación para transformarseen contrincantes en la escena nacional.