COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

Reunión Técnica sobre Aspectos de una Agendapara el Financiamiento del DesarrolloSantiago de Chile, 29 y 30 de noviembre de 2001

LA REGULACIÓN PRUDENCIAL PROCICLICA:EL CASO COLOMBIANOAnálisis y Recomendaciones

Néstor Humberto Martínez NeiraJosé Miguel Calderón López

Versión preliminar, no citar

Este documento se elaboró en el contexto del Proyecto BID/CEPAL “Estudios sobre AspectosRegionales del Financiamiento del Desarrollo en América Latina y el Caribe”. Las opinionesexpresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusivaresponsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.

SÓLO PARA PARTICIPANTESORIGINAL: ESPAÑOL

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TABLA DE CONTENIDO

Presentación

1. Ciclo económico y oferta de crédito: La teoría y las evidencias en el caso colombiano

2. La medición de la capacidad de pago de los deudores: trabajos en el caso colombiano

3. Las reglas colombianas sobre capital adecuado

3.1. Antecedentes3.2. La adaptación colombiana del Acuerdo de 19883.3. El Nuevo Acuerdo de Basilea sobre capital adecuado3.4. El carácter procíclico de las reglas de capital adecuado y los riesgos del Nuevo Acuerdo

4. Clasificación y calificación de la cartera de créditos y su efecto procíclico

4.1. Antecedentes4.2. Clasificación de la cartera de créditos4.3. Calificación de la Cartera de créditos por nivel de riesgo4.4. Los elementos procíclicos de la regulación de calificación de la cartera de créditos y

provisiones y la reforma reciente

5. Criterios para aproximarse a una solución frente al carácter procíclico de la regulación

5.1. El sistema de provisiones estadísticas5.2. ¿Provisión o reserva?5.3. La magnitud de la reserva contracíclica

6. Conclusiones y recomendaciones regulatorias

Bibliografía

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PRESENTACION

Se ha solicitado realizar un estudio de caso para Colombia que contenga recomendaciones depolítica de regulación bancaria, para otorgar mayor estabilidad a la disponibilidad de crédito,evitando fluctuaciones crediticias que tiendan a agudizar los ciclos económicos. Dos son lostemas cruciales a este propósito que descansan en la regulación estrictamente bancaria: Eltratamiento del margen de solvencia y el tratamiento de las provisiones que los créditos malosgeneran, revisando el impacto de la segunda regla sobre la aplicación de la primera.

Para el efecto habrá de hacerse, en primer lugar, una revisión de la literatura básica sobre el cicloeconómico y disponibilidad de crédito, con referencia a los estudios empíricos disponibles enColombia sobre el particular.

En segundo término, se revisará la literatura existente sobre capacidad de pago de los deudores,toda vez que las reglas prudenciales relativas a la calificación de créditos descansan en dichoconcepto.

Luego se examinan las reglas sobre capital adecuado vigentes en Colombia, con referencia a lasrecomendaciones del Comité de Basilea, se presentan los aspectos sustanciales del NuevoAcuerdo y se discuten las implicaciones procíclicas de esta institución.

Posteriormente se describe la regulación sobre calificación y clasificación de la cartera decréditos vigente en Colombia, para establecer los elementos procíclicos de la misma; igualmentese revisará el impacto de las regulaciones de calificación de cartera de créditos sobre la base decapital adecuado con la misma perspectiva.

En quinto término se discutirán los enfoques teóricamente óptimos para corregir el carácterprocíclico de la regulación bancaria y sus limitaciones prácticas para convertirse en instrumentosregulatorios. Sobre esa base, se presentará el sistema de provisiones estadísticas adoptadorecientemente por el Banco de España como un factible segundo mejor criterio regulatorio. Unaspecto crucial a discutir sobre las llamadas provisiones estadísticas atañe al criterio que debeemplearse para su conformación y al tratamiento contable que debe dárseles, aspecto sobre elcual se sugiere un tratamiento sui generis como una reserva contracíclica para protección contracréditos malos. Adicionalmente se examina el tratamiento que debiera darse a la mencionadareserva en materia de capital adecuado para que la misma no tenga un carácter procíclico.

Por último, considerando que en el entorno actual de la economía colombiana, de adoptarse unsistema de reserva contracíclica se encontraría con elevados niveles de cartera mala yprovisiones, se propone para la implantación de las sugerencias regulatorias un programa deajuste inspirado en el Net Woth Certificate Program adoptado en los Estados Unidos con ocasiónde la crisis de las savings and loans, indicando la forma como un programa de tal índole podríaadoptarse bajo la regulación financiera colombiana.

Este trabajo fue elaborado conjuntamente con José Miguel Calderón, abogado del Estudioprofesional MARTINEZ NEIRA ABOGADOS CONSULTORES LTDA y en la recopilación dela bibliografía colaboró diligentemente Ruslan López, a quienes se expresa nuestroreconocimiento.

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CICLO ECONÓMICO Y OFERTA DE CRÉDITO:LA TEORIA Y LAS EVIDENCIAS EN EL CASO COLOMBIANO

La literatura reconoce diversas clases de fluctuaciones económicas. Una de ellas es el cicloeconómico, el cual consiste en aquella fluctuación que se presenta en la actividad económica totalde una Nación. Un ciclo económico consiste en expansiones que ocurren al mismo tiempo envarias actividades económicas, seguidas por recesos generales, contracciones y recuperacionesque se convierten en la fase de la expansión del ciclo siguiente. El ciclo económico es unfenómeno ondulatorio y acumulativo. La secuencia de expansiones, recesos, contracciones yrecuperaciones es recurrente, pero no periódica; esto significa que los ciclos se repiten pero conel ritmo libre. Esta característica permite distinguirlos de otras fluctuaciones como la estacionalque es recurrente, pero con ritmo fijo, y de los cambios estructurales y accidentales que no sonrecurrentes ni tienen ritmo alguno. El ciclo económico se observa como una variación ondulatoriadel producto sobre su tendencia secular, que sin embargo, no es regular por razón a la incidenciade los factores accidentales y de otras fluctuaciones que se realizan simultáneamente en laeconomía.

Existen varias clases de ciclos económicos, cuyo efecto se superpone para determinar laevolución del producto1. Las clases de ciclos son:

(i) Ciclos pequeños de Kitchin

Deben su nombre a Joseph Kitchin y son fluctuaciones cíclicas con un promedio de 40meses de duración y ciclos mayores que se forman de la suma de 2 o 3 ciclos pequeños.Generalmente los ciclos cortos ocurren como breves interrupciones de la fase deprosperidad del ciclo largo.

(ii) Ciclos grandes, comerciales o de Juglar

Deben su nombre a Clement Juglar. La duración de estos ciclos es de 7 a 11 años.

(iii) Ciclos de construcción

Consisten en cambios cíclicos de la inversión en construcciones residenciales y enedificios. Tienen una duración de 17 a 18 años. El ciclo de construcción puede explicarsede la siguiente forma: cuando, por ejemplo, existe una depresión en la industria de laconstrucción de casas, escasean los locales y, por consiguiente, las rentas son altas; ésteserá un estímulo para el aumento de inversiones, pero en virtud de las característicaspropias de la industria, en la cual los empresarios o la mano de obra pudo habersedesplazado hacia otros sectores, la recuperación será lenta. De ésta manera habrá unaexpansión cuando las ventas sean favorables, expansión que a la postre creará un excesode casas o edificios en relación con la demanda. Cuando las casas desocupadas empiezan

1 Un repaso de los conceptos fundamentales del ciclo económico puede verse en la página web www.itlp.edu.mex.Para una presentación con énfasis en los factores monetarios ver Pablo E. Victoria (1993). “MacroeconomíaAnalítica” Bogotá: FES y ECOE Ediciones, capítulo 13 ”Teoría del Ciclo Económico” Otras revisiones de laliteratura se encuentran en los trabajos que se citan adelante.

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a aumentar más rápidamente que la tasa normal, las ventas empiezan a bajar y ésta es laseñal para que disminuyan las construcciones.

La influencia que tienen los ciclos de construcción sobre los ciclos económicos opera dela siguiente manera:

a. Cuando la fase descendente del ciclo económico coincide con la depresión de lasconstrucciones, la depresión del ciclo económico será más severa y prolongada.

b. Cuando la fase descendente del ciclo económico coincide con el auge de lasconstrucciones, la depresión del ciclo económico será breve y fácil de controlar.

c. Cuando la fase ascendente del ciclo económico coincide con el auge de lasconstrucciones, la fase de prosperidad del ciclo económico será larga y muyamplia.

Dada la fuerte incidencia de la inversión en bienes raíces en la formación de capital yla importancia relativa de la financiación de la construcción en el portafolio decréditos del sector bancario, este asunto merece una consideración especial, porque ladestorcida del ciclo de la construcción puede arrastrar consigo una crisis sistémica enla banca hipotecaria al reducirse el valor comercial de sus garantías. La pertinencia deestrategias regulatorias específicas frente al ciclo de la construcción se veampliamente demostrada por la reciente crisis de la banca hipotecaria en Colombia..

(iv) Las ondas largas o ciclos de Kondratieff.

Esos ciclos tienen una duración de 48 a 60 años y se deben principalmente a:

• Las innovaciones tecnológicas, explotación de nuevos recursos ycolonización, según Schumpeter.

• A las guerras y revoluciones, según Wantrup.

• A las fluctuaciones de la producción de oro y movimientos de precios,según Cassel, Warren y Pearson.

Para efectos de este trabajo, asimilaremos la expresión ciclo económico a los ciclos deJuglar. Respecto a los ciclos es crucial tener en cuenta que en el movimiento ondulatorio que leses propio, se distinguen cuatro fases, a saber: La expansión, en la cual se observa el crecimientodel producto por encima de su tendencia secular; la desaceleración o receso en la cual se observaque el producto sigue creciendo por encima de su tendencia secular, pero reduciendo la magnitudde ese crecimiento; la depresión o contracción, en la cual el producto crece negativamente, y larecuperación, cuando el producto cesa su decrecimiento y las tasas negativas de crecimiento soncada vez menores. Alternativamente, como de hecho ha sido el caso colombiano durante lamayor parte del siglo XX, cuando no se presenta decrecimiento del producto, el ciclo se puedeapreciar como las oscilaciones de aquel alrededor de su tendencia secular.

La distinción sobre la fase del ciclo es crítica, en la medida en que una expansión del crédito en larecuperación aunque procíclica, probablemente sea deseable, del mismo modo que una

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contracción del crédito en una desaceleración, igualmente procíclica, puede ser deseable si laeconomía se halla recalentada y se han producido booms de consumo e inversión.

Por otra parte, una discusión central en la literatura sobre el ciclo económico, relevante paraefectos de este trabajo tiene que ver con su causalidad. Las explicaciones se dividen,fundamentalmente, en teorías monetarias y teorías monetarias del ciclo económico. Sin entrar aterciar en esta controversia, es importante resaltar que la expansión del crédito suele ir pareja conla expansión de los medios de pago y a la inversa, de modo que, independientemente de si elorigen del ciclo obedece predominantemente a fenómenos no monetarios o monetarios, esindiscutible que la expansión del crédito es procíclica en la fase expansiva del ciclo económico ysu contracción también es procíclica en la fase de recesión del mismo.

De otro lado, es necesario tener presente que se ha distinguido entre ciclos jalonados por lasobreproducción que determina una espiral de quiebra de los productores y jalona una depresiónen los precios, de ciclos económicos inducidos por el estancamiento o contracción de la demandaagregada. En ambos casos, el comportamiento de la oferta de crédito puede contribuir a acentuarlos rasgos del ciclo: Si se trata de ciclos generados por el lado de la oferta, una expansiónexcesiva de la oferta de crédito puede contribuir a financiar la sobre producción: Si se trata deciclos generados por la contracción de la demanda agregada, la astringencia de crédito con todaposibilidad agrava la depresión del consumo y de la inversión connaturales al ciclo. En suma, seaque el ciclo se desate por un problema de oferta, sea que la causa se halle en la demanda, pareceplausible suponer que la oferta de crédito se mueve en la misma dirección del ciclo económico.

Un problema que queda por resolver y sobre el cual no hay acuerdo en la literatura es el orden decausalidad: ¿El exceso de crédito es causa o efecto de un ciclo jalonado por la oferta? ¿Laastringencia de crédito es causa o efecto de un ciclo jalonado por la demanda? Un camino queprobablemente oriente esta discusión requiere una medición empírica del ciclo económico paradiscernir si la variación de la oferta de crédito sobre su tendencia secular precede al ciclo delproducto o lo sigue; si lo precede, es plausible suponer que la causalidad se mueve de la oferta decrédito al producto; si lo sigue lo plausible será la inferencia opuesta.

La medición del ciclo económico significa aislar el fenómeno de la fluctuación estacional y de latendencia. El residuo que se obtiene representa el ciclo económico. Aunque es posible eliminarpor los procedimientos estadísticos conocidos aquellas dos fluctuaciones, se admite que el cicloeconómico conserva influencias irregulares derivadas de los cambios accidentales2. No es posibleeliminar estos últimos y son ellos los que definen las peculiaridades de cada ciclo económico.Sobre este asunto volveremos al revisar lo atinente a los parámetros de estimación de la reservacontracícilica relativa a los créditos malos.

El ciclo económico colombiano ha sido objeto de varias investigaciones, pero es un tema que estálejos de hallarse discernido. El trabajo de Jorge Enrique Restrepo Londoño y José Daniel ReyesPeña titulado “Los Ciclos Económicos en Colombia Evidencia Empírica 1997 – 1998” (2000)3

2 El método más comúnmente usado es el filtro de Hodrick y Prescot. Ver al respecto “Postwar US Business Cycles:An Emplirial Investigation” Journal of Money, Credit and Banking; Ohio University Press, Febrero de 1977.3 “Los Ciclos Económicos en Colombia. Evidencia Empírica 1997-1998” (2000). Bogotá DNP Unidad de AnálisisMacroeconómico. Archivos de Economía Documento 131.

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ofrece luces sobre las peculiaridades del caso colombiano. De acuerdo con dicho trabajo, lasvariables monetarias y nominales en general (que podrían considerarse como un proxy plausiblede la oferta de crédito) en Colombia se muestran contracíclicas antes de la apertura económica yprocíclicas a partir de ésta.

Lo mismo acontece con la tasa de interés activa, que se mueve en la misma dirección del cicloeconómico pero con un rezago respecto de éste de aproximadamente 6 meses. Estecomportamiento de la tasa de interés activa hace plausible inferir que la oferta de crédito esprocíclica y que probablemente su rezago frente a las fluctuaciones del PIB son menores que elrezago de la tasa activa.

En cuanto a variables no monetarias, pero que deben considerarse de cara a la regulaciónprudencial, el trabajo arriba citado muestra que el consumo privado es procíclico y su correlacióncon el producto muy elevada; otro tanto acontece con el consumo gubernamental, aunque éstemuestra un rezago. Por su parte, la formación bruta de capital o inversión es procíclica y fluctúasin rezago significativo con el producto y su carácter procíclico se acentúa severamente a partirde la apertura económica. Igualmente es de anotar que es la variable con mayor volatilidad detodas las revisadas en el estudio es la inversión.

El comportamiento de la economía colombiana en la materia, parece consistente con losresultados de la revisión de un conjunto trabajos para un variado número de países realizado porArango y Castillo (1999)4, que identifica básicamente las siguientes regularidades:

“- La inversión es más volátil que el producto- El consumo de bienes no durables es más suavizado que el de durablesy que el del producto real.- Las horas trabajadas, el consumo y la inversión son procíclicas- El salario real no exhibe un comovimiento marcado, en ningún sentido,con el producto real.

Algunas señales de alerta surgen en relación con:

- Los precios no lucen contracíclicos cuando la frecuencia de los datoses anual, o cuando el filtro utilizado es diferente al de HP.

- La correlación contemporánea es negativa cuanjdo el componentecíclico es obtenido por la vía de HP para datos trimestrales y elfactor de suavización es 1600.

- No hay evidencia de que los agregados monetarios sean pro ocontracíclicos. De igual forma sucede con los indicadores develocidad de circulación, pese a que Lucas (1977) predecíarelacionamientos procíclicos con el producto real.

- Las tasas de interés de corto plazo son, levemente, procíclicas, perolas de largo plazo pueden caracterizarse como acíclicas (ocontracíclicas).”

4 Luis Eduardo Arango y Mauricio Castillo “¿Son Estilizadas las Regularidades del Ciclo Económico? Una BreveRevisión de la Literatura” (1999) Bogotá: Borradores de Economía No. 115.

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Otro resultado relevante del trabajo de Restrepo y Reyes (2000) es la estimación aproximada delos ciclos largos de la economía colombiana alrededor de los 7 años de duración para el ciclocompleto, aunque éste es un promedio respecto del cual existen importantes variaciones.

De las consideraciones expuestas en precedencia, es importante resaltar, de un lado, lairregularidad en la duración del ciclo largo y, del otro, la carencia de evidencia concluyente sobreel carácter procíclico de los agregados monetarios, que en el caso colombiano se comportarían demodo diverso según se examine el período previo o posterior a la apertura económica:Anticíclicos, antes de ésta y procíclicos con posterioridad a ella. En razón de las dificultadesconceptuales expuestas y de las características descritas del ciclo económico en el casocolombiano, consideramos que, desde el punto de vista de la regulación prudencial, el diseñodebe apuntar a convertir la oferta de crédito en una variable acíclica, esto es, estable sin mayorvariación sobre su tendencia secular, de modo que la expansión o contracción del crédito noobedezcan a incentivos regulatorios. procíclicos, sino al impacto de las políticas activamentedecididas por las autoridades para regular la magnitud y la composición de la oferta de crédito dela economía.5

En el mismo orden de ideas, en relación con el papel anticíclico a que está llamada la regulaciónprudencial, anota José Antonio Ocampo (2000) “Developing Countries: Anticyclical policies inGlobalized World” lo siguiente:

“Los sistemas financieros apropiadamente regulados y supervisados sonestructuralmente superiores en términos de administración de riesgo,generando para los intermediarios financieros incentivos para evitarasumir riesgos inmanejables durante las expansiones. A pesar de ello,ellos son incapaces de internalizar todos los riesgos colectivos asumidosdurante tal período, los cuales son, esencialmente, de caráctermacroeconómico y traen, entonces, problemas de coordinación queexceden las posibilidades de uno cualquiera de los intermediarios. Másaún, ellos tienen un sesgo procíclico en la forma como operan. De hechoes durante las crisis que, aún con cierto retardo, los excesos de riesgodurante la expansión económica se hacen evidentes. Esto hace, enúltimas, necesario afectar los portafolios de créditos - lo que traeentonces una reducción en el capital de las instituciones financieras y,por ende, en su capacidad de crédito. Esto en conjunto con la mayorsubjetividad en las percepciones de riesgo es lo que genera la ‘desinfladadel crédito’ que caracteriza tales períodos.” 6

.

5 En términos más específicos, se define una variable como acíclica cuando la correlación de sus variaciones respectode su propia tendencia secular con respecto al ciclo del producto es de cero.6 CEPAL Serie: Temas de Coyuntura, p. 33.

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1. LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD DE PAGO DE LOS DEUDORES: TRABAJOSEN EL CASO COLOMBIANO

Teóricamente, la regulación sobre calificación de la cartera de créditos descansa sobre laevaluación que las entidades bancarias deben realizar de la capacidad de pago de sus deudores.Esta valoración, a su turno, incide sobre el apalancamiento permitido de la oferta de crédito decada establecimiento de crédito, toda vez que las provisiones para créditos básicos reducen lamagnitud del capital primario (o patrimonio básico como se le denomina en el caso colombiano)y por tanto reducen la base de patrimonio técnico, de modo que ceteris paribus la causación deprovisiones contrae la capacidad de oferta de crédito de un establecimiento credicitio.

Teniendo presente lo anterior, es oportuno referirse a los conceptos para definir la capacidad depago de los deudores. Una aproximación básica consiste en considerar que existe capacidad depago de los deudores cuando el valor presente del flujo de recursos de que éstos dispondrán parael pago habrá de ser igual o superior al valor presente del flujo de egresos que deberán realizarpara servir la deuda. Tratándose de créditos para proyectos de inversión, usualmente las entidadesde crédito emplean metodologías de estimación del valor presente neto, incluyendo los flujosrelacionados con el crédito para determinar la viabilidad financiera de la misma y la factibilidadde su repago.

Esta aproximación, aunque necesaria, es insuficiente tratándose de créditos de largo plazo, pasapor alto la existencia de brechas de liquidez que pueden dificultar el pago de la deuda y suutilidad es limitada para predecir el repago de créditos que no generan por sí mismos los recursospara el servicio de la deuda, como acontece con los créditos de consumo y de vivienda. De otrolado, si bien útil para efectos analíticos y de definición de políticas regulatorias, no se traduce confacilidad en modelos de medición de capacidad de pago que se exija cumplir a los bancos; por lodemás enfrenta la necesidad, si se trata de purgar los efectos del ciclo económico, de derivar lastasas de descuento de los flujos de curvas de rendimientos de largo plazo, estimación de muypoca confiabilidad en Colombia por la carencia de un mercado de títulos de largo plazo.

Una aproximación más sofisticada considera no solamente el valor presente neto de los flujos derecursos para servir el crédito, sino la temporalidad de los mismos, la evolución del valor de lagarantía y el comportamiento esperado de la cuota en créditos de largo plazo que incorporan lacapitalización de intereses. En cuanto atañe al crédito hipotecario para vivienda, un trabajoreciente en Colombia realizado por Antonio Hernández Gamarra y José Tolosa Buitrago7 (1999)se aproxima con esta visión al problema, aunque su objetivo no consiste en derivar un modelo decapacidad de pago de los deudores sino en valorar la sustentabilidad autónoma del sistema definanciación de vivienda a largo plazo en Colombia. Al respecto concluyeron los autoresmencionados:

7 “La Capacidad de Pago de los Deudores en UPAC” (mimeo). Bogotá: Banco de la República, 1999.

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“Lo que en últimas da cuenta de la viabilidad del sistema es la capacidadde pago del deudor medida por la posibilidad de servir periódicamente elcrédito (cuota de amortización mensual) conjuntamente con el hecho deque el valor nominal de la vivienda adquirida con el producto del créditono se desvalorice con relación al saldo de la deuda pendiente de pago.”

En ese contexto, consideran Hernández y Tolosa (199) que la capacidad de pago del deudor devivienda depende de las siguientes condiciones:

(i) Que la cuota periódica de amortización del crédito crezca en una proporción inferior oigual a los ingresos de la unidad familiar, que para efectos del estudio identifican con elsalario y

(ii) Que el saldo de la deuda se incremente relativamente menos que el valor del bienadquirido con ella, de modo que el valor de la garantía no se deprecie con el tiempo y queel patrimonio del deudor representado en la vivienda no se menoscabe.

El trabajo analiza la evolución del sistema de financiación de vivienda en cuatro ciclos completosde repago de la deuda: El primero, de 15 años de duración, va de 1973 a 1988, el segundo de1988 a 2003 y la proyección de dos períodos que iniciarían en 1993 y 1996 respectivamente,asociados a cambios en la fórmula de la corrección monetaria que supusieron impactos sobre latasa de interés real de los créditos para vivienda. El trabajo, en líneas generales, concluye que lascondiciones de capacidad de pago de los deudores se cumplieron hasta mediados de 1999, paraconcluir, especialmente en relación con los deudores del último ciclo, que la causa fundamentalde las dificultades para el pago fue la caída en el ritmo de crecimiento del precio de la vivienda.Al respecto precisan que “Ello es producto de un ciclo de la construcción que elevó los preciosreales de la vivienda de manera no sostenible en el período 1991-1995, y que luego los deprimiómucho más de lo ocurrido en los ciclos del pasado.” En otras palabras, los resultados deldocumento citado sugieren que las dificultades de pago en el crédito para los deudores, con elconsiguiente deterioro de su calidad, está relacionada con la reducción en el precio relativo de lavivienda más que con la evolución de los ingresos de sus familias.

Un segundo trabajo arroja luces sobre la capacidad de servicio del crédito por parte de lasfamilias colombianas, del cual se pueden extrapolar conclusiones sobre la capacidad general deservicio de sus deudas y, en particular, del crédito de consumo. Se traba del trabajo de DaríoCuervo Villalobos (1993) titulado “La Capacidad de Pago de las Familias – Una AproximaciónConceptual y Metodológica para Medirla”8 Sobre una muestra aleatoria de 1516 familias de laciudad de Bucaramanga estratificada del mismo modo que la distribución de estratos entoncesaplicada para efecto de los servicios públicos domiciliarios y que el autor mencionado estimarepresentativa de las familias colombianas, se mide la capacidad de pago en relación con lavariación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. Si bien el estudio no se relacionacon la valoración del repago de un crédito, vale la pena resaltar que él mismo advierte la carenciade modelos estandarizados para la medición de la capacidad de pago de las familias, razón por lacual decide emplear, para efectos de mirar la capacidad de pago frente a los servicios públicos, unproxy consistente en medir la elasticidad de la proporción del presupuesto familiar dedicado alpago de servicios públicos frente a incrementos marginales de las tarifas. 8 Bogotá: Universidad de los Andes Documento CEDE 090.

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Del mismo trabajo vale la pena resaltar aquí que sus resultados empíricos son consistentes con elplanteamiento que intuitivamente estima que las familias de menores recursos adolecen de unacapacidad de pago relativamente menor que las familias más pudientes, lo que explica el cobro encondiciones de mercado de tasas de interés relativamente más altas como una prima por eseriesgo adicional. Igualmente estos resultados son consistentes con los trabajos que muestran queel acceso al crédito es relativamente menor para las familias de menores recursos. Los dosfenómenos precedentes sugieren claramente que en la astringencia de crédito que acompaña lascontracciones económicas probablemente la restricción de la oferta de crédito comienza con losdeudores de menores ingresos relativos.

La carencia de modelos estandarizados de medición directa de la capacidad de pago de losdeudores que puedan establecerse normativamente por las autoridades supervisoras se veratificada por la práctica de la gestión bancaria. Para la concesión de crédito, las entidadesbancarias suelen basarse en el modelo de las cinco “C”, esto es en una valoración de (i) laintegridad personal del cliente (carácter) ordinariamente valorada por su historial crediticio; (ii) lacapacidad de generación de fondos que se valora distinto según se trate de individuos o deempresas (en el primer caso se mira más al ingreso del tomador de crédito y a su evoluciónesperada; en el segundo, a los flujos futuros de propio proyecto); (iii) El patrimonio del deudor(capital); (iv) La garantía (colateral) y (v) el entorno de negocios del tomador de crédito(condiciones).

Para el efecto se emplean diversidad de modelos, de los cuales los más conocidos son: (i) elcredit scoring, frecuentemente asociado a los créditos de consumo, que implica la ponderación deun conjunto de variables, tales como las ratios de liquidez, autofinanciación, rentabilidad,endeudamiento y rotación de inventarios, para obtener un indicador único9 cuyos rangos definensi existe o no capacidad de crédito. (ii) El modelo económico-financiero que supone un análisisdetallado del proyecto y de las ratios financieras del deudor, cuyas definiciones dependen del tipode crédito y de proyecto financiado; y (iii) El modelo relacional, que se basa fundamentalmenteen estimar el comportamiento futuro del cliente sobre la base de su historial crediticio con elbanco prestamista. Este último modelo se generaliza en la situación denominada credit crunch,que se caracteriza por la contracción de la oferta de crédito, incluso a pesar de la disponibilidadde fondos prestables, porque los bancos no encuentran atractivo otorgar nuevos créditos. Unasituación de este estilo es común en condiciones recesivas o depresivas y dificulta la recuperacióndel crédito necesaria para el despegue de la recuperación del producto.

Ante la carencia de un modelo estandarizado de valoración de la capacidad de pago, la regulaciónprudencial emplea como proxy de la incapacidad de pago la mora efectiva del deudor, como semostrará al comentar las reglas colombianas aplicables en la materia, a lo que se pasa, previarevisión de las normas locales sobre capital adecuado.

9 Es el caso por ejemplo del índice de Altman. Sobre esta discusión ver Joaquín López Pascual y Alina SebastiánGonzález (1998) “Gestión Bancaria Los Nuevos Retos en un Entorno Global” Madrid: Serie McGraw Hill deManagement, capítulo 12.

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2. LAS REGLAS COLOMBIANAS SOBRE CAPITAL ADECUADO

Es pertinente detenerse sobre las reglas de capital adecuado por dos razones: (i) De una parte, laponderación fundamental de activos que pretende incorporar dichas reglas busca proteger a lasentidades de crédito del riego de crédito latente en su portafolio de activos, mediante ponderaciónconvencionales de riesgo que generan correlativamente una obligación de proveer de fondospropios al establecimiento de crédito y (ii) Porque la determinación del capital adecuado o delcapital saneado implica la determinación previa de las provisiones para créditos malos, como queafectan la base de capital, limitando la capacidad de apalancamiento de crédito de las entidadescrediticias, lo que hace indispensable una revisión de tal dinámica.

3.1. Antecedentes

Las reglas de solvencia enseñan que, durante el funcionamiento de los bancos, debe existirigualmente una relación mínima entre el patrimonio de los accionistas y las operaciones queadelantan las respectivas instituciones. Así concebidas, se trata de reglas de capital dinámicas, todavez que en la medida en que crecen las entidades, sus accionistas deben ofrecer a terceros una mayorgarantía patrimonial.

Inicialmente la legislación bancaria colombiana acogió en la Ley 45 de 1923 una regla de solvenciade Pasivos a Capital, conforme a la cual el capital de la empresa bancaria debe ser un porcentajemínimo de los pasivos para con el público. Durante muchos años rigió la relación 1 a 1010: por cadadiez pesos ( $10,oo) de pasivos para con el público la institución bancaria debía poseer un peso decapital ($1,oo). Sin embargo esta definición del capital adecuado, promovida por los trabajos de lamisión Kemmerer, quedó al desnudo con la crisis de los años ochenta, cuando muchos de los bancosque fueron intervenidos acreditaban la relación de capital, cirunstanca que condujo a plantear laconveniencia de adoptar el Acuerdo de Basilea como fórmula de capitalización del sistemabancario.

Desde 1974 hasta 1978, se detectó cierta estabilidad en el índice de capital pagado y la reservalegal, como un porcentaje del activo total, con un índice promedio de 7.2% . Sin embargo, de1978 en adelante la relación se deterioró, hasta alcanzar en 1984 un nivel inferior en un 50% alregistrado al principio de la década. Los bancos que presentaron un mayor deterioro en estesentido fueron los grandes privados y los oficiales, mientras que los bancos mixtos y pequeñosprivados no experimentaron una caída tan drástica. La dinámica de deterioro patrimonial alcanzósu punto máximo en marzo de 1986, para cuando la relación entre el capital y la reserva legal ylos activos llegó al 3.21% .

10 La relación capital / pasivos en Colombia tradicionalmente se impuso por la Ley 45 de 1923. Según ella losbancos debían mantener una relación de 1 a 15 entre su capital pagado más reserva legal, y los pasivos para con elpúblico. Dicha relación se redujo a 1 a 10 en el año de1950, mediante el decreto 3410.Posteriormente, mediante la Resolución No. 10 de 1980, la Junta Monetaria excluyó los Certificados de Depósito aTérmino del cómputo de la relación de endeudamiento de 1 a 10 y estableció para este tipo de pasivos una relaciónmás restrictiva, aunque adicional, de 1 a 5 con respecto al capital pagado y reserva legal. En el fondo, en materia decapitalización bancaria en el año de 1980 se volvió a dar marcha atrás, a las normas de 1923, dado que el efectoglobal de la medida fue permitirle a los bancos una relación de 1 a 15 entre el capital pagado más reserva legal, y eltotal de sus obligaciones para con el público, siempre y cuando los bancos utilizaran plenamente la capacidad legalpara captar CDT’s.

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Con base en estos antecedentes la metodología propuesta por Basilea entró en vigencia enColombia a partir de partir de 1989 por decisión de la Junta Monetaria, con miras a afianzar lasolvencia de las instituciones financieras. Desde la Ley 35 de 1993 dicha función corresponde alGobierno, a través del Ministerio de Hacienda. Hoy el Decreto 673 de 1994 establece comorelación de solvencia de todos los establecimientos de crédito nacionales, un nivel mínimo depatrimonio adecuado equivalente al nueve por ciento (9%) del total de sus activos, en monedanacional y extranjera, ponderados por su nivel de riesgo (art. 2º.).

3.2. La adaptación colombiana del Acuerdo de 198811

El Acuerdo sobre capital adecuado fue adoptado en julio de 1988 y ha tenidos cuatro enmiendaspuntuales, a saber:

- La enmienda de noviembre de 1991 relativa a las provisiones generales paraprotección de activos,

- La enmienda de julio de 1994 relativa a la ponderación de riesgo de los activos enlos cuales la contraparte pertenezca a un país miembro de la OECD,

- La enmienda de abril de 1995 relativa a algunas contingencias y obligacionesgarantizadas con valores emitidos por entidades del sector públicodescentralizado de países de la OECD

- La enmienda sobre riesgos de mercado introducida en enero de 1996, y lainterpretación del Acuerdo relativa a las exigencias de capital por los riesgosoperativos en que incurren los bancos que participan en sistemas internacionalesde compensación de contratos forward en divisas

- Adicionalmente se ha dado a conocer para consulta el proyecto de un NuevoAcuerdo que comenzaría a implantarse a partir de 2002.

La regulación colombiana sobre capital adecuado se aplica a nuestra categoría legal deestablecimientos de crédito y está contenida en el Decreto 673 de 1994 y sus decretoscomplementarios, así como las instrucciones pertinentes de la Circular Básica Contable de laSuperintendencia Bancaria.

El Acuerdo recomienda exigir que el capital adecuado represente cuando menos el 8% de la sumade los activos y contingencias ponderados por niveles de riesgo, o si se quiere ver por elrecíproco implica permitir una relación de apalancamiento en que la suma de los activos ycontingencias ponderados por niveles de riesgo puedan llegar a representar hasta 12.5 veces elcapital adecuado. En el caso colombiano se exige una razón de capital adecuado del 9% de lasuma de los activos y contingencias ponderados por sus niveles de riesgo; o dicho de otro modocabe apalancar activos hasta por 11.11 veces.12

11 Al respecto puede verse a José Miguel Calderón (1997) “Las Recomendaciones del Comité de Basilea ante elOrdenamiento Colombiano” En ASOBANCARIA (compilador) “Administración del Riesgo en la Alta Dirección”Memoria del IV Congreso de Administración del Riesgo, Paipa (Colombia), octubre de 1997. Cabe precisar que laregulación colombiana sobre este tema no ha sufrido en los últimos años cambios sustantivos, salvo la eliminaciónde los ajustes por inflación que estabiliza la cuenta de revalorización del patrimonio (Circular 14 de 20001 de laSuperintendencia Bancaria). En cuanto al Acuerdo y sus fundamentos, puede consultarse la página web del Banco dePagos Internacionales: www.bis.org.12 Liliana Rojas-Suárez argumenta que el Acuerdo de Basilea de 1988 puede ser inadecuado para los países

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El rubro de patrimonio por excelencia es el capital contable. Por éste se entiende en el Acuerdode Basilea el capital suscrito y pagado correspondiente a acciones ordinarias y a accionespreferenciales perpetuas no acumulativas (esto es acciones preferenciales que no acumulanderecho a dividendos en caso de pérdida en el ejercicio). Ahora bien, el Acuerdo del Comité deBasilea también considera parte del patrimonio básico aquellas que llama reservas reveladas, estoes reservas que se toman de las utilidades después de impuestos, que forman parte delpatrimonio, que se revelan contablemente y que pueden soportar pérdidas en condicionessimilares a las del capital. Estos dos rubros son los que universalmente se reconocen sin discusióncomo capital y se les asigna la categoría de capital primario.

Las cuentas que comparten con el capital primario la característica de tener la capacidad desoportar las pérdidas del negocio, pero que tienen alguna limitación para el efecto, o no sonpatrimonio contable stricto sensu, se consideran para este propósito un capital de menor calidad yse les agrupa en la categoría de capital secundario o, como decimos nosotros, patrimonioadicional. Por ser de menor calidad, se limita el valor computable del patrimonio adicional hastael 100% del valor del patrimonio básico.

Son rubros del segundo tramo de capital o capital secundario, en el Acuerdo de Basilea: lasreservas no reveladas, las provisiones generales para la protección de activos y/o reservasgenerales para la pérdida de créditos, instrumentos híbridos de capital y deuda y la deudasubordinada.

En el caso Colombiano, las definición de patrimonio básico en el núcleo, capital y reservas, siguelas definiciones del Comité de Basilea, en la medida en que las reservas de nuestra regulación sepueden asimilar a las reservas reveladas. Otro tanto cabe decir del interés minoritario en laaplicación de la relación sobre base consolidada.

Sin embargo, en nuestra definición de patrimonio básico aparecen conceptos que no son parte delcapital primario en términos del Comité de Basilea y que parecieran asimilarse al concepto dereservas no reveladas como las utilidades del ejercicio en curso, los dividendos repartidos enacciones, el capital garantía y el superávit por donaciones. Aún así, su inclusión no es en modoalguno caprichosa, como quiera que reúnen las condiciones de ser capital de alta calidad.

Ahora bien, el elemento diferenciador fundamental de nuestra regulación frente al Acuerdo de1988 tenía que ver con el sistema de ajustes integrales por inflación, que explica la aparición delos conceptos de ajuste de cambios, ajuste por conversión de estados financieros, revalorizacióndel patrimonio y ajuste por inflación de activos no monetarios. Este sistema fue recientemente

latinoamericanos, debido a la precariedad del desarrollo de sus mercados de capitales, que facilitan que los dueños delos bancos provean el capital con recursos de crédito sin monitoreo adecuado de los supervisores bancarios en vezde fondos propios. La implicación crítica de su argumento, además de la necesidad de mejorar la supervisión, radicaen que debiera exigirse en nuestros países ratios de capital adecuado muy superiores a las de los países de la OCDE.“Implications of the New Basel Capital Accord for Latin America: Tifhtering the Constraints even Further”.Documento presentado en la sesión de Caracas del Latin American Shadow Financial Regulatory Committee.Caracas: Abril 2001.

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abolido por la Superintendencia Bancaria para las entidades sometidas a su control,13 por lo cualse requieren eventuales ajustes en el Decreto 673 de 1993 para acompasarlo a esta decisión.

En lo que hace a las ponderaciones de activos por niveles de riesgo, antes de referirse a lascategorías, importa precisar que el riesgo fundamental que determina la clasificación es el decontraparte, matizado por la índole de las garantías. Pero es bueno insistir en que se trata de unaasignación convencional de niveles de riesgo de contraparte (matizada por otros riesgos), fundadaen la experiencia. Así, una implicación sustancial atañe al hecho de que la solvencia medida bajolos estándares del Comité de Basilea puede ser engañosa, porque las ponderaciones actuales deriesgo son ciegas a los riesgos de mercado de los activos. Son definiciones convencionales ygenéricas de un riesgo que asumen implícitamente que la probabilidad latente de pérdida de losactivos será un determinado porcentaje de su valor, mientras que el riesgo efectivamente puedeser menor o mayor.

Volvamos ahora sobre las ponderaciones de riesgo de los activos. Son cuatro categorías queponderan respectivamente el 0%, 20%, 50% y 100% del valor del activo. El Comité de Basileaadmite algunos casos excepcionales de ponderaciones del 10%. ¿Cuáles son los criterios declasificación?.

En esencia, en las recomendaciones del Comité de Basilea el 0% (categoría I) se asigna alefectivo, obligaciones con colaterales en efectivo y al riesgo soberano de los países de la OECD.El Comité deja a discreción de las autoridades nacionales establecer ponderaciones del 0%, 10%o 20% a las obligaciones emitidas o garantizadas por entidades públicas de países de la OECD nopertenecientes a sus sectores centrales.

La ponderación del 20% (categoría II) se asigna básicamente a obligaciones cuyas contrapartesson riesgos crediticios de elevada calidad, tales como los bancos multilaterales de desarrollo,bancos de los países miembros de la OECD, obligaciones contra entidades públicas de países nomiembros de la OECD no pertenecientes a sus sectores centrales y obligaciones de bancos depaíses no miembros de la OECD con maduración residual de hasta un año, o garantizadas porbanco de países miembros de la OECD. La ponderación del 50% (categoría III) se asigna acréditos hipotecarios para vivienda garantizados plenamente. La ponderación del 100% (categoríaIV) es residual y se aplica a los activos no comprendidos en las categorías precedentes.

La regulación colombiana es idéntica en lo tocante a las categorías III y IV y sustancialmentesimilar en las categorías I y II. En la I agrupa al efectivo, las categorías de riesgo soberanocolombiano y en la II a los riesgos soberanos que autorice la Superintendencia Bancaria.

La Superintendencia Bancaria, con muy buen juicio ha reglamentado el tema, refiriéndolo a lascalificaciones internacionales de la deuda de los países o entidades multilaterales emitidas porStandard & Poors y Duff & Phelps, asignando el riesgo II cuando las calificaciones sean de AA-en títulos de largo plazo o A1 en los de corto plazo, y defiriendo las demás ponderaciones por

13 La Circular 14 de 2901 de la Superintendencia Bancaria dispuso la suspensión del sistema de ajustes integrales porinflación a partir del 1º de enero de 2001 para las entidades financieras. Ello implica, para estos efectos que el saldode la cuenta de revalorización del patrimonio de tales entidades quedará congelado en su valor a 31 de diciembre de2000.

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rangos de calificación. Este enfoque es más fino que el del Acuerdo de 1988 del Comité deBasilea en la apreciación del riesgo porque ni todas los países de la OECD, ni todas sus entidadespúblicas, ni todas las entidades multilaterales de desarrollo son un riesgo homogéneo.

Nuestra regulación asimismo es más exigente que el Acuerdo de 1988 en la ponderación deriesgo de las entidades estatales públicas descentralizadas territoriales. A las obligaciones de lasentidades territoriales les asigna una ponderación del 100% si se encuentran dentro de los nivelesde endeudamiento libre por buena capacidad de pago definidas por la ley 358; y a las que seexcedan las hace ponderar al 130% (decreto 2187 de 1997).14 Por otra parte, a las obligaciones delas entidades públicas descentralizadas del orden nacional se les pondera al 20%, tal y comopreconiza el Acuerdo de Basilea.

En relación con las contingencias, o activos fuera de balance como las llama, el Acuerdo deBasilea aplica los conceptos de factor de conversión y equivalente de crédito. El primero sirvepara obtener el segundo. Así, el acuerdo distingue cuatro categorías básicas de riesgos fuera debalance, a las que asigna los factores de conversión del 100%, 50%, 20% y 0%. En este caso elfactor de conversión residual es el 0%.

Se asigna el 100% a los sustitutos directos de crédito, pactos de venta y recompra y activosvendidos con recurso, esto es con responsabilidad del vendedor y compras de activos a futuro,depósitos forward y algunas contingencias sobre acciones y valores. Se aplica el 50% a algunascontingencias relacionadas con operaciones colateralizadas, a garantías rotativas, a otras garantíasmayores a un año. Se aplica el 20% a contingencias de corto plazo garantizadas emitidas enrelación con la financiación del comercio internacional y autoliquidables. Ahora bien, el Acuerdoacepta la discrecionalidad de las autoridades nacionales para asignar el factor de conversióncrediticia, de acuerdo con las características de los instrumentos en los respectivos mercados.Nuestra regulación aplica criterios similares, aunque más sencillos y se acerca más al desarrolloque contiene la regulación norteamericana. Los sustitutos directos de crédito tales como avales ygarantías, pero también incluyendo cartas de crédito, créditos rotatorios y tarjetas de créditoirrevocables tienen un factor de conversión del 100%. Compromisos como los mencionados perorevocables, garantías de cumplimiento en licitaciones públicas, créditos aprobados nodesembolsados y otros del mismo orden tienen un factor de conversión del 20%. el 0% se aplicaresidualmente. Nosotros no contemplamos factores de conversión del 50%.

Ahora bien, establecido el factor de conversión, se mira a la calidad de la contraparte y se asigna,según ésta, la categoría I, II, III o IV de los riesgos dentro del balance, a lo cual se le denominaequivalente de crédito. Este esquema es idéntico a la recomendación de Basilea en el tema.

14 En ese tema la regulación colombiana se adelantó al Comité de Basilea, cuya propuesta actual de Acuerdopropone ponderaciones para algunos créditos hasta del 150%, como veremos adelante.

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3.3. El Nuevo Acuerdo de Basilea sobre Capital Adecuado15

Como se advirtió atrás, el Nuevo Acuerdo se orienta a sensibilizar las ponderaciones de riesgo delos activos a los riesgos de mercado de los mismos. Para el efecto, el Nuevo Acuerdo se basa entres pilares, a saber:

(i) El mejoramiento de la ponderación de los riesgos sobre los cuales se basa la exigencia defondos propios,

(ii) La actualización y perfeccionamiento de los procesos de supervisión bancaria y(iii) La introducción de la disciplina de mercado como un complemento a la supervisión

bancaria.

En desarrollo del primer instrumento, se adoptan dos enfoques alternativos: El estandarizado y elbasado en las mediciones internas de riesgo realizadas por los bancos. La idea es que los modelosde medición de riesgo de crédito empleados por las entidades crediticias que sean homologadospor los supervisores bancarios sirvan como base para la ponderación de los activos de riesgo,generando un estímulo para las entidades con mejores procesos de valoración del riesgo, alpermitirles definir el requerido de capital adecuado (que como proporción de la suma de activosponderados por riesgo se conserva en el 8%) con base en sus propios modelos.

Para los bancos cuyos modelos no satisfagan las condiciones de homologación, se propone unmodelo estandarizado. A diferencia del Acuerdo actual, en el cual todos las ponderaciones decréditos a una misma clase de contraparte están homologadas en la forma atrás explicada, en elNuevo Acuerdo se prevé la ponderación de riesgo de los créditos en cuatro categorías de riesgocon pesos del 20%, 50%, 100% y 150% según la calificación que el deudor haya recibido de lasentidades internacionales calificadoras de riesgo. Los créditos a deudores no calificadosponderarán al 100%.

El segundo aspecto establece la evaluación, por parte de los supervisores bancarios, de la calidadglobal de la entidad bancaria, de modo que si se detecta por parte de la autoridad debilidadessustantivas en la administración de riesgo se puede exigir a una entidad concreta nivelessuperiores de fondos propios, al nivel que defina la autoridad.

El tercer aspecto se refiere al incremento de las obligaciones de revelación hacia los inversores, elpúblico y el mercado en general, que persigue una mayor disciplina generada por el mercado.

Adelante se comentará el eventual impacto de este Acuerdo en caso de adoptarse susrecomendaciones en Colombia, focalizando la atención en el potencial impacto procíclico de susrecomendaciones sobre la oferta de crédito.

15 El Acuerdo, los documentos que lo soportan y los comentarios al mismo en el proceso de consulta pueden verseen la página web del Banco de Pagos Internacionales: www.bis.org.

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3.4. El carácter procíclico de las reglas de capital adecuado y los riesgos complementariosdel Nuevo Acuerdo

En este aparte nos concentraremos en el impacto potencial de adoptar el nuevo Acuerdo deBasilea como parte de la regulación a los bancos locales, en cuanto atañe al riesgo de generar unefecto de contracción del crédito bancario interno en un escenario de recesión.16

De entrada, es necesario advertir que sobre el propio Acuerdo de 1988 gravita la discusión sobrelos riesgos procíclicos de la clasificación homogénea de riesgos e incluso se atribuye por algunosautores un credit crunch a su implantación.17 Ello debido, según Jokicuolle y Kaudo (2001),18 aque frente a pérdidas por créditos malos todos los bancos deben ajustarse simultáneamente, bienallegando recursos nuevos de capital, bien reduciendo el valor de su exposición crediticia creandouna astringencia de crédito que amplia la contracción de la demanda agregada en un contexto dedesaceleración o contracción de la actividad económica y del producto. Al decir de los autorescitados, que compartimos:

“Esto podría hacer más fuerte el impacto del choque inicial sobre laeconomía. Más aún, se ha sugerido que este efecto es más fuerte bajo laaplicación de reglas de contabilidad con marcación al mercado(Helling, 1995). Requerimientos de capital más sensibles al riesgotrabajarían efectivamente en la misma dirección de tales reglascontables, por lo que la reforma propuesta del capital puede exacerbaraún más el ciclo económico.19 (Subrayado extratextual).

En la práctica esto se explica más fácilmente advirtiendo de qué manera un banquero,enfrentando pérdidas crecientes de capital por provisiones de activos malos, opta por colocar susrecursos en activos de bajo nivel de riesgo y ponderación, contrayendo el crédito, para evitarnuevas exigencias de capital a cargo de los accionistas.

De modo que existe, latente, un efecto procíclico en las reglas vigentes de capital adecuado, elcual podría profundizarse de adoptarse el nuevo Acuerdo en la regulación bancaria interna deColombia.20

En efecto, en condiciones recesivas un conjunto significativo de deudores entra en mora, lo queobliga a todas las entidades bancarias afectadas a deteriorar la calificación de sus créditos ycausar las provisiones correspondientes; de este modo se contrae la base de patrimonio técnico,

16 Sobre los riesgos que el nuevo Acuerdo entraña para la oferta de crédito externo a los países y firmas de la regiónpuede verse a Liliana Rojas-Suárez, op cit.17 Jackson y Furfine, citados en Esa Jokivuolle y Karlo Kaudo (2001) The New Basel Capital Accord. SomePotential Implications of the Nex Standard for Credit Risk”. Bank of Finland Discussion Papers.18 Op cit.19 Op cit, p. 19.20 A la dificultad mencionada, de suyo crítica, habría que sumar la escasa extensión de la calificación de riesgo ennuestro país, el poco número de firmas calificadoras que genera un riego moral y la necesidad de capacitación de losfuncionarios de supervisión bancaria en las técnicas de valoración de riesgo de mercado, lo que sugiere laconveniencia de proceder con cautela en este asunto. Al respecto ver la discusión de Rojas-Suárez, op.cit.

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por el efecto que tienen las provisiones sobre el patrimonio básico al generar pérdidas y ceterisparibus la oferta de crédito bancario al disminuirse la base de apalancamiento.

La dinámica descrita puede acentuarse con un sistema estandarizado referido a las calificacionesde riesgo de los deudores, puesto que si la calificación asignada por los calificadores a lostomadores de crédito se deterioran, el facto de ponderación de los créditos del respectivo deudorse incrementa exigiendo ceteris paribus un ajuste acrecentando el patrimonio técnico oreduciendo los recursos prestados. De modo que, bajo las prescripciones del nuevo Acuerdo deBasilea el efecto procíclico se duplica: De un lado por el incremento en la ponderación de riesgode los deudores y, por el otro, por el efecto de contraer la base de capital al realizar lasprovisiones que corresponda al nivel de deterioro del crédito.

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4. CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DE LA CARTERA DE CRÉDITOS Y SUEFECTO PROCÍCLICO

La regulación colombiana de la clasificación y calificación de la cartera de créditos se encuentradentro de los estándares comunes en América Latina sobre el asunto. Enseguida se comentan susaspectos sustanciales, teniendo en cuenta la orientación de la reforma anunciada recientementepor la Superintendencia Bancaria.

4.1. Antecedentes

El asunto del "capital adecuado" no puede ser analizado sin considerar al propio tiempo lasuficiencia de las provisiones y reservas para pérdidas de cartera e inversiones que efectúen lasinstituciones crediticias. Porque el patrimonio bancario que debe servir de respaldo para unaadecuada solvencia de tales entidades, debe estar libre, vale decir afecto integralmente a absorber lasfuturas contingencias de pérdida del negocio. Se dice, entonces, que el capital o el patrimonio quesustenta el nivel de crecimiento de las casas bancarias debe estar "saneado".

De esta manera, cuando no se apropian las partidas necesarias para atender la garantía delpatrimonio social, por medio de provisiones o reservas suficientes, aquél puede ser insuficiente pararesponder por las contingencias futuras del negocio. De hecho el patrimonio sería irreal.

Por ello es deber del supervisor bancario mantener sistemas de auditoría y reporte que le aseguren elconocimiento regular de la calidad del principal activo de los sujetos de control y sus riesgoseventuales, de suerte que pueda ordenar los correctivos administrativos que juzgue pertinentes,disponga la exacta contabilización de pérdidas contingentes por este concepto, cuando las mismassean probables y cuantificables (provisiones), y ordene las capitalizaciones que sea menester paraabsorber dichas pérdidas y evitar que puedan ser trasladadas a los ahorradores y depositantes.

Teniendo en mente estas consideraciones, durante los últimos años la Superintendencia Bancaria hamejorado sustancialmente sus métodos de determinación del riesgo crediticio, a través de sistemasde evaluación y clasificación de la cartera comercial. La característica más importante del sistemade evaluación imperante, es que no se contrae a calificar el riesgo crediticio en función del serviciode la deuda, sino que toma en consideración, fundamentalmente, la capacidad de cumplimiento de laobligación por parte del deudor, a partir de la generación de ingresos ordinarios de sus propiasactividades o de otras fuentes, amén de la calidad de las garantías personales y reales existentes.

Fue la Resolución 2053 de 1989 de la Superintendencia Bancaria la que dió un salto cualitativo enmateria de evaluación y clasificación de la cartera de los establecimientos de crédito. Impuso laobligatoriedad de la evaluación de la cartera cada seis meses y la clasificó en cinco categorías paradeterminar el nivel de provisiones. Hasta entonces, por virtud de la Resolución 2678 de 1982, enconcordancia con las circulares 94 de 1983 y 59 de 1984, todas de la Superintendencia Bancaria, lacartera se clasificaba únicamente en tres categorías: cartera corriente, cartera vencida y cartera dedudoso recaudo, lo que impedía conocer el verdadero nivel de riesgo de este tipo de operacionesactivas. Conforme a dichas regulaciones las provisiones se efectuaban teniendo en consideraciónúnicamente la mora de cada obligación y se estimaba como de dudoso recaudo la que tuviera 12

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meses o más de vencida, con una provisión del ciento por ciento (100%), tratándose de créditospersonales o de créditos reales por el defecto de la garantía.

No cabe duda que el más importante aporte de la Resolución 2053 de 1989 de la SuperintendenciaBancaria consistió en haber iniciado la práctica de valorar la cartera no sólo por el factor objetivo deatención de la deuda, sino también por factores complementarios, tales como la capacidad de pagodel deudor y sus garantes, la cobertura e idoneidad de las garantías y la información proveniente dela central de riesgos y de las demás fuentes de información comercial existentes.

La Resolución 2053 de 1989 sufrió importantes ajustes para hacerla sucesivamente más exigente.Particular mención merece la Resolución 1800 de 1994, que introdujo el coeficiente de riesgo comoun mecanismo para desalentar la selección adversa de clientes en la cartera de créditos.

De otra parte, siguiendo el ejemplo español, recientemente la Superintendencia Bancaria anuncióavances en orden a encarar el carácter procíclico de la actual regulación.21 El régimen de evaluaciónde cartera de créditos se halla sistematizado a la fecha en la Circular Básica Contable y Financiera,Capítulo II (Circular Externa No. 100 de 1995 de la Superintendencia Bancaria ).

Algunas de las tareas más benéficas para los distintos organismos de control por parte de laAsociación de Organismos de Supervisión Bancaria de América Latina y El Caribe tienen que vercon los acuerdos de Cartagena (Colombia) sobre las normas mínimas de común aceptación enmateria de clasificación de los activos crediticios de las instituciones de intermediación financiera,acogidas en agosto de 1990 e inspiradas en las regulaciones de Colombia y Chile. Estas normasfueron ratificadas por la Junta Directiva de la Asociación en enero de 1992 bajo el nombre de"Propuesta Latinoamericana para la Clasificación de Activos".

Al efecto las normas distinguen tres clases de crédito: el comercial, el de consumo y el hipotecario,para someter los mismos a normas particulares de clasificación, de acuerdo con cinco categoríasdenominadas A, B, C, D y E. De acuerdo con las categorías de los deudores correspondientes seasigna un porcentaje de provisionamiento o reserva por pérdida, expresada en valores porcentuales.

Adicionalmente se plantea como norma uniforme sobre causación o devengamiento de interesesque ningún crédito, a partir de los noventa días de incumplimiento de las condiciones de pagopactadas, devengará contablemente intereses como ingreso. De esta manera, se lograría unamayor uniformidad sobre la materia en los sistemas bancarios latinoamericanos.

4.2. Clasificación de la Cartera de Créditos

Por cartera de créditos se entienden los préstamos realizados por las entidades financieras y,conforme a la normativa vigente (Circular 100 de 1995 con sus actualizaciones), se divides en:

(i) “Créditos o contratos comerciales: Se tendrán comocomerciales las siguientes operaciones activas:

21 “El Nuevo Enfoque de la Supervisión Bancaria” Intervención de la Superintendente Bancaria en la ConvenciónBancaria y de Entidades Financieras, Cartagena, junio de 2001.

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- Los créditos superiores a trescientos (300) salariosmínimos legales mensuales;- Los créditos inferiores a trescientos (300) salariosmínimos legales mensuales, que según los reglamentosinternos de la entidad vigilada se consideren comocomerciales, y no estén expresamente mencionados en losnumerales 2.2 y 2.3.- Los créditos redescontados, independientemente delmonto aprobado;- Los créditos que cuenten con garantía hipotecaria y queno se clasifiquen como créditos para vivienda, cualquierasea su cuantía;- Los contratos de leasing sobre bienes cuyo valor deadquisición exceda de trescientos (300) salarios mínimoslegales mensuales en la fecha de celebración del contrato; yLos contratos de leasing sobre bienes cuyo valor deadquisición sea inferior a trescientos (300) salariosmínimos legales mensuales en la fecha de celebración delcontrato, que según los reglamentos internos de la entidadvigilada se consideren como comerciales, y no esténexpresamente mencionados en el numeral 2.2.” (esto es,definidos como de consutmo).

(iii) Créditos de consumo.

“Se tendrán como de consumo las siguientes operacionesactivas: - Los créditos otorgados a través del sistema de tarjeta decrédito;- Las financiaciones de primas por parte de las compañíasde seguros,- Las comisiones y otras cuentas por cobrar. Se excluyenlas que se deriven de créditos o contratos que debanclasificarse como comerciales o para vivienda, las cualesdeberán tratarse como tales,- Los cánones y demás conceptos originados en contratosde arrendamiento operativo;- Los créditos cuyo monto no exceda, en el momento delotorgamiento, de trescientos (300) salarios mínimos legalesmensuales y que, según los reglamentos internos delestablecimiento de crédito, no se consideren comocomerciales; y- Los contratos de leasing sobre bienes cuyo valor deadquisición sea inferior a trescientos (300) salarios mínimoslegales mensuales en la fecha de celebración del contrato yque no se consideren como comerciales.

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(iv) Créditos de vivienda:

“Son créditos de vivienda, independientemente de la cuantía,aquéllos que cumplan con las siguientes características, enlos términos de la Ley 546 de 199922: 1) Estar destinados a la adquisición y construcción devivienda nueva o usada o para reparación, remodelación,ampliación, mejoramiento y subdivisión de vivienda propia opara la adquisición de lotes con servicios.2) Estar denominados en UVR o en moneda legal.3) Estar amparados con garantía hipotecaria en primergrado, constituida sobre las viviendas financiadas.4) El plazo de amortización debe estar comprendido entrecinco (5) años como mínimo y treinta (30) años comomáximo.5) Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobreUVR, en caso de que el crédito esté denominado en UVR, yen tasa fija, en caso de que el crédito esté denominado enmoneda legal. En todo caso, los intereses se deben cobraren forma vencida y no pueden capitalizarse. La tasa deinterés será fija durante toda la vigencia del crédito, amenos que las partes acuerden una reducción de la misma ydeberá expresarse únicamente en términos de tasa anualefectiva.6) El monto del crédito deberá ser hasta del setenta porciento (70%) del valor del inmueble. Dicho valor será elprecio de compra o el de un avalúo técnicamente practicadodentro de los seis (6)meses anteriores al otorgamiento delcrédito. En los créditos destinados a financiar vivienda deinterés social, el monto del préstamo podrá ser hasta delochenta por ciento (80%) del valor del inmueble.7) La primera cuota del crédito no podrá representar más deltreinta por ciento (30%) de los ingresos familiares, loscuales están constituidos por los recursos que puedanacreditar los solicitantes del crédito, siempre que existaentre ellos relación de parentesco o se trate de cónyuges ocompañeros permanentes. Tratándose de parientes deberánserlo hasta el segundo grado de consanguinidad, primero deafinidad y único civil.8) Los sistemas de amortización deberán ser expresamenteaprobados por esta Superintendencia.9) Los créditos podrán prepagarse total o parcialmente encualquier momento sin penalidad alguna. En caso de

22 La Ley que regula el sistema de crédito especializado para vivienda.

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prepagos parciales, el deudor tendrá derecho a elegir si elmonto abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo dela obligación.10) Los inmuebles financiados deben estar aseguradoscontra los riesgos de incendio y terremoto. Se consideran también créditos para vivienda los adquiridosa otras instituciones financieras que hubieren sido otorgadospara los fines antes señalados.

4.3. Calificación de la Cartera de créditos por nivel de riesgo

4.3.1. Créditos o contratos comerciales

Los créditos contratos comerciales se calificarán así: Categoría "A": Crédito o Contrato Normal: Los créditos o contratos calificados en esta categoríareflejan una estructuración y atención apropiadas. Los estados financieros de los deudores o losflujos de fondos del proyecto, así como la demás información crediticia, indican una capacidadde pago adecuada, en términos del monto y origen de los ingresos con que cuentan los deudorespara hacer frente a los pagos requeridos. El deudor está cumpliendo a cabalidad con los términosdel crédito o contrato.

Categoría "B": Crédito o Contrato Aceptable: Los créditos o contratos calificados en estacategoría están adecuadamente atendidos y protegidos, pero existen debilidades potencialesprovenientes de situaciones que afectan o pueden afectar, transitoria o permanentemente, lacapacidad de pago del deudor o de sus codeudores o los flujos de caja del proyecto, en forma talque, de no ser corregidas oportunamente, llegarían a afectar el normal recaudo del crédito ocontrato. Además, estarán en esta categoría los créditos o contratos con más de uno (1) y hastatres (3) meses de vencidos.

Categoría "C": Crédito o Contrato Deficiente: Se califican en esta categoría los créditos ocontratos que presentan insuficiencias en la capacidad de pago del deudor o de sus codeudores oen los flujos de fondos del proyecto, que comprometan el normal recaudo de la obligación en lostérminos convenidos, aunque no en forma significativa.

Además, entiéndase deficiente el crédito o contrato con más de tres (3) y hasta seis (6) meses devencido.

Categoría "D": Crédito o Contrato De Difícil Cobro: Es aquél que tiene cualquiera de lascaracterísticas del deficiente, pero en mayor grado, de tal suerte que la probabilidad de recaudo esaltamente dudosa. Además, entiéndase de difícil cobro el crédito o contrato con más de seis (6) yhasta doce (12) meses de vencido.

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Categoría "E": Crédito o Contrato Incobrable: Es aquél que se estima irrecuperable. Además,deberán incluirse dentro de esta categoría los créditos o contratos con más de doce (12) meses devencidos.

4.3.2. Créditos o contratos de consumo

Los créditos o contratos de consumo se calificarán en función de su oportuna atención o deltiempo de vencimiento que registren los saldos pendientes, así:

Categoría “A”. Crédito o Contrato Normal: Créditos o contratos que presentan sus cuotas al día ovencimientos hasta de un mes;

Categoría “B”. Crédito o Contrato Aceptable: Créditos o contratos que presentan vencimientossuperiores a un (1) mes y hasta dos (2) meses;

Categoría “C”. Crédito o Contrato Deficiente: Créditos o contratos que presentan vencimientossuperiores a dos (2) y hasta tres (3) meses;

Categoría “D”. Crédito o Contrato De Difícil Cobro: Créditos o contratos que presentanvencimientos por más de tres (3) meses y hasta seis (6) meses y,

Categoría “E”. Crédito o Contrato Incobrable: Créditos o contratos que presentan vencimientosde más de seis (6) meses.

4.3.3. Calificación de los Créditos de Vivienda

La determinación del nivel de riesgo de la cartera de vivienda deberá efectuarse teniendo encuenta el grado de cumplimiento del respectivo deudor, como se expresa a continuación:

Categoría "A". Crédito Normal: Créditos cuyos instalamentos se encuentran al día o presentanvencimientos hasta de un mes;

Categoría "B". Crédito Aceptable: Créditos que presentan cuotas vencidas de más de uno (1) yhasta de cuatro (4) meses;

Categoría "C". Crédito Deficiente: Créditos que presenten cuotas vencidas de más de cuatro (4) yhasta de seis (6) meses;

Categoría "D". Crédito De Difícil Cobro: Créditos que presenten cuotas vencidas entre seis (6) ydoce (12) meses y,

Categoría "E". Crédito Incobrable: Créditos que presenten cuotas vencidas de más de doce (12)meses.

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4.3.4. Provisiones individuales

Ahora bien, para la calificación A no se exige provisión alguna; para las demás se exigeprovisionar a razón del 1% para B, 20% para C, 50% para D y 100% para E de los saldos delcrédito que se mantengan en el balance, por principal y accesorios (intereses, etc). Al respectodebe tenerse en cuenta que los créditos comerciales y de vivienda calificados C y los de consumoD implican la suspensión de la causación de rendimientos u otros accesorios y su contabilizaciónpor cuentas de orden.

Adicionalmente es necesario advertir que la regulación manifiesta que si las entidades crediticiaso la Superintendencia Bancaria advierten del deterioro de la capacidad de pago del deudor, lasobligaciones deben recibir un deterioro en su calificación, incluso si el crédito se encuentra al día.La mora, en ese sentido, supone un estándar mínimo de calificación, al que de hecho numerosasentidades del sistema se adaptan.

Los créditos concordatarios, la reestructuración concertada por todo el sistema financiero decréditos concedidos a entidades en dificultades y la deuda territorial tienen tratamientosespeciales: En principio, los procesos concursales implican provisionar la totalidad delendeudamiento que mantiene el deudor que llega a ellos, pero se admiten tratamientosdiferenciados especialmente en lo que atañe a nuevos créditos si se estima que la empresa esviable.

4.3.5. Provisión general

Se exige una provisión general de por lo menos el 1% de la cartera bruta. En los contratos deleasing el porcentaje aplica al valor de los bienes arrendados deducida la amortización ydepreciación. La provisión comenzó a causarse desde el 1º de junio de 1999 y las entidadesdisponen de 3 años para constituirla en su totalidad.

4.3.6. Efecto de las garantías sobre las provisiones

Para efectos de la constitución de provisiones, las garantías se considera que sólo respaldan elcapital de los créditos. De modo que se provisiona la totalidad de los accesorios más el capitaldeducido el 70% de la garantía siempre que esta tenga el carácter de admisible.

La categoría de garantía admisible no es taxativa y está definida por la capacidad, apreciada porla entidad de crédito sujeta a la revisión de la autoridad de supervisión, de una garantía paraliquidarse con rapidez y honrar con su producto el crédito. En concordancia con ese criterio, elporcentaje por el cual se toma la garantía admisible para efectos de reducir el valor de lasprovisiones de créditos malos disminuye si transcurren los siguientes lapsos sin que la garantía sehaya vuelto liquida:

Garantías no hipotecarias0-12 meses 70%Más de 12 y hasta 24 meses 50%Más de 24 meses 0%.

27

Garantías hipotecarias0-18 meses 70%Más de 18 y hasta 24 meses 50%Más de 24 y hasta 30 meses 30%Más de 30 y hasta 36 meses 15%Más de 36 meses 0%.

4.3.7. Coeficiente de riesgo

Además de lo anterior, la regulación define sendos coeficientes de riesgo para cada clase decartera y para el conjunto de la cartera de créditos concedida por un establecimiento de crédito,que equivale, para cada caso, a la razón de la suma ponderada de la cartera de cada clasificación(empleando como porcentaje de ponderación el porcentaje de provisiones exigido para larespectiva letra) sobre la cartera total.

En caso que los coeficientes de riesgo de una entidad financiera o clase de ellas se encuentranpor encima de la media del sistema más una variación determinada, se pueden exigir provisionesadicionales, como en efecto hizo la Superintendencia Bancaria mediante la Circular 39 de 1999.

Ahora bien, recientemente la Superintendencia Bancaria autorizó a las entidades que debieronrealizar provisiones adicionales como resultado de la Circular 39 de 1999 a levantarlas si losíndices de cubrimiento eran superiores al 85% en las carteras comercial y de consumo o al 40%en la de vivienda. Para el efecto, se toma en cuenta la suma de las provisiones individuales, laprovisión general de cartera y las provisiones generadas por la aplicación de la Circular 39 yamencionada, para cada tipo de cartera. Esa suma se divide entre la cartera bruta total de cadacalificación en la correspondiente clase de cartera.

La medida está diseñada para suavizar la severidad de la Circular 39 de 1999, en razón de laspreocupaciones de la Superintendencia sobre el efecto procíclico de las provisiones, tal comoanunció la Superintendente Bancario en julio de 2001.23

4.4. Los elementos procíclicos de la regulación de calificación de la cartera de créditos yprovisiones y la reforma reciente

La sucinta descripción que se ha hecho de la regulación sobre calificación de cartera de créditosen Colombia, la revela como altamente procíclica, por razón de los siguientes factoresfundamentales:

(i) La brevedad del horizonte temporal considerado por la regulación. En efecto, si para elcaso colombiano (con toda la cautela que el dato requiere) la duración promedio del cicloeconómico es del orden de 7 años, la brevedad de los tiempos de mora requeridos paradeteriorar la calificación crediticia implica que con presteza (vista frente a la duración delciclo) los establecimientos bancarios asumen los costos financieros de la cartera mala, lo

23 Corres Bonilla, Patricia. “El Nuevo Enfoque de la Supervisión Bancaria” Intervención de la SuperintendenteBancaria en la Convención Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia. Cartagena, junio de 2001.

28

que evidentemente les obliga a una cautela sustantiva en la concesión de nuevos créditos.Un efecto contrario debe operar respecto de la mejoría en la mora, aunque probablementeel efecto sea más lento que en la recesión y depresión, porque los bancos y el supervisorbancario muestran renuencia a mejorar la calificación crediticia de un deudor con pasadomoroso.En el mismo sentido debe tenerse en cuenta que los modelos de asignación relativa defondos prestables entre liquidez y crédito sugieren que en el corto plazo la mayor parte dela capacidad prestable se asigna a liquidez, mientras que en el largo plazo la relación seinvierte, de modo que la temprana asunción de costos financieros sobre créditos malostiene un efecto de refuerzo sobre este comportamiento24.

(ii) Dado que el crédito de consumo se castiga con mayor rapidez, esto es con menores moras,bajo el mismo argumento precedente ceteris paribus es plausible concluir que el créditode consumo se contrae o expande con mayor rapidez que el crédito de inversión y el devivienda.

Pues bien, como se anotó atrás justamente la variable procíclica más ajustada a laevolución del producto es el consumo, con lo que es plausible inferir un refuerzo de laprociclicidad del consumo debido a las reglas prudenciales anotadas.

(iii) Del mismo modo, los tiempos de mora más amplios en el crédito para vivienda suponenque el impacto inicial de la regulación prudencial puede atenuarse frente al ciclo delproducto, aunque, en todo caso, su brevedad relativa frente a los ciclos del mercado y dela construcción sugieren que la regulación allí ceteris paribur refuerza los efectosprocíclicos.

(iv) Una reflexión similar puede hacerse frente a la inversión, aunque en este caso se ha vistoque su volatilidad es sustantivamente mayor que la del producto.

(v) Por otra parte, debe recordarse que las provisiones tienen un efecto de contracción en elapalancamiento del activo (crédito e inversiones) de las entidades financieras, porque laspérdidas generadas por las mismas reducen el patrimonio básico aplicable para efectos dela relación de solvencia y los cupos individuales de endeudamiento. De modo queasumiendo que el patrimonio básico es mayor que el adicional (que es la situacióncomún), para un banco una provisión de $1 implica una contracción en el activoapalancable de $11.11 en el caso colombiano, dado que el patrimonio técnico debe ser almenos del 9% en los activos ponderados por riesgo.

(vi) Del mismo modo que se reduce la relación de apalancamiento capital/activos para unainstitución, las provisiones por créditos malos disminuyen la magnitud del crédito queindividualmente pueden otorgar los bancos a un deudor o grupo de deudores queconforman una unidad de riesgo crediticio conforme a las reglas de acumulación de

24 Una estimación sobre la oferta de crédito bancario en Chile, cuyo entorno regulatorio financiero es en muchosaspectos similar al colombiano, arrojó con un modelo ARIMA una proporción de 90% a crédito y 10% a liquidez enel largo plazo; en el corto plazo la asignación estimada fue exactamente la inversa. Ver Luis Larraín (1980) “LaOferta de Crédito Bancario” Cuadernos de Economía No. 52 Santiago: Pontificia Universidad Católica de Chile.

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obligaciones para efectos de cupos individuales de crédito y riesgo. Ello en razón a quelos cupos de endeudamiento o individuales, así como el cupo global de grandes riesgoscrediticios se expresan como un porcentaje del patrimonio técnico.

(vii) Por si fuera poco, las garantías de los créditos son un factor determinante de lasprovisiones como ha quedado visto. De suerte que el ciclo depresivo en un sector seretroalimenta al perder valor las garantías y de esta manera agravando las exigencias deprovisiones a cargo de los bancos. Esto ha resultado mucho más marcado en el caso delcrédito de vivienda durante los últimos años, por el deterioro del valor comercial de losinmuebles, aunque resulta igualmente predicable de otros sectores.

Así las cosas, las provisiones por créditos malos además de ser procíclicas por la brevedad de sucausación, amplían su impacto por la vía de contraer la oferta de crédito de cada instituciónbancaria ceteris paribus, tanto por su impacto en el margen de solvencia como por su efecto enlos cupos de crédito individual y en el cupo global de grandes riesgos.

En ese sentido, sin que pueda discutirse que representa un incentivo tendiente a prevenir laselección adversa de clientes por parte de las entidades crediticias, el coeficiente de riesgo encondiciones de recesión económica resulta especialmente procíclico, al expandir el efecto de lasprovisiones sobre créditos malos.

De otra parte, cabe preguntar si el coeficiente de riesgo, al no referirse a provisiones individualeso específicas, sino castigar genéricamente el portafolio mediante el incremento de los porcentajesde provisión para las entidades cuyos coeficientes de riesgo excedan hacia arriba los promediosdel sistema en la desviación que defina la Superintendencia Bancaria, no viene a duplicar el papelde protección para pérdidas latentes que cumple la provisión general de cartera.

Lo cierto es que el coeficiente de riesgo al determinarse sobre los promedios del sector, tiendenecesariamente al alza en momentos de recesión, agravando doblemente la situación de lasentidades crediticias, que deben soportar en sus estados de resultados, además de las provisionesindividuales, los efectos de gastos propios del coeficiente.

A la anterior inquietud se suma la necesidad de discernir la oportunidad escogida para laadopción de los cambios que endurecieron el régimen de provisiones (Circular 39 de 1999), enpleno receso de la actividad productiva y del crédito. Esta afirmación se ve respaldada por laevidencia cuantitativa provista por el trabajo de Alberto Carrasquilla y María Angélica Arbeláez(2000), titulado “La Política Financiera entre 1998 y el 2000: Su Impacto sobre las Entidades deCrédito”25 quienes advierten que:

“En efecto, aunque las provisiones guardan relación directa con laevolución de la cartera vencida, el crecimiento de las primeras ha sidomás intenso debido a las reformas regulatorias adoptadas por elGobierno a mediados de 1999 (Circular 39), en las cuales se endureció elproceso de constitución de provisiones de los activos improductivos y engeneral de la cartera. De hecho, se observa que para el total de

25 Bogotá: Universidad de los Andes, Documento CEDE 2000-09.

30

establecimientos de crédito las provisiones registraron aumentossignificativos en 1999 con un crecimiento promedio de 72% frente a tasasde 21% y 50% en 1997 y 1998”.26

En ese sentido, la respuesta regulatoria de las autoridades colombianas resultó, en cuanto hace ala oportunidad de su adopción, contraria a recomendaciones contenidas en documentos del FondoMonetario Internacional y el Banco Mundial relativas al asunto. En efecto, al referirse al sistemade regulación prudencial tras comentar el excesivo énfasis de la política monetaria en las metascambiarias, el Fondo (1999) advierte:

“Las autoridades de supervisión – en estrecha coordinación con launidad de análisis económico del Banco Central deben permanecerextremadamente vigilantes para detectar y estabilizar ciclos del créditoen una etapa temprana .... En particular, las instituciones financierasdeben ser inducidas a provisionar temprano en el ciclo del crédito ....Una orden temprana de incremento en las provisiones genéricas y/o unincremento en provisiones genéricas bien focalizado en los préstamosque son más vulnerables al ciclo, tales como la construcción, lashipotecas o el crédito de consumo podrían ser apropiados. Otrasmedidas pueden incluir ajustes en la valoración de las garantías paramoderar el impacto de las burbujas de precios de los activos sobre lasprácticas de préstamos de los bancos”.27 (Subrayado extratextual).

Por lo tanto, se insiste, que el endurecimiento del régimen de provisiones en pleno receso de laactividad productiva y del crédito resulta procíclico, máxime cuando no se acompañó de unprograma de tolerancia regulatoria que permitiera al sistema diferir en el tiempo el efecto de laspérdidas causadas sobre su balance.28

26 Ibídem, p. 25.27 International Monetary Fund and World Bank (1999) “Colombia: FSAP Draft Report” Volume I “OverallAssessment and Summary” (mimeo), p. 23.28 Un buen ejemplo de un programa de tolerancia regulatoria lo es la Ley Gran Saint Germain adoptada en EstadosUnidos para contribuir a resolver la crisis de las

31

6. CRITERIOS PARA APROXIMARSE A UNA SOLUCIÓN FRENTE ALCARÁCTER PROCÍCLICO DE LA REGULACIÓN

Las reflexiones precedentes de ninguna manera apuntan a debilitar los niveles de exigencia de laregulación prudencial, puesto que la laxitud regulatoria en la generación de costos financieros porcréditos malos generaría sin duda un incentivo perverso al relajamiento de la evaluación decrédito. Es más, de ningún modo puede sugerirse que la contabilidad encubra pérdidas efectivas oaltamente probables de los bancos so pretexto de no profundizar los efectos del ciclo económico,particularmente en las fases de receso y depresión.

Una solución teóricamente óptima apuntaría a corregir los efectos de corto plazo de la regulaciónmediante un efecto compensatorio relacionado con el ciclo económico, que aproxime laregulación prudencial que incide sobre la oferta de crédito a una correlación cero con los ciclosdel producto. En el mismo orden de ideas, tratándose de la regulación del crédito para vivienda yla construcción, además de una regulación acíclica frente a las variaciones del producto, seimpone un esfuerzo en la misma dirección frente a los ciclos de la construcción.

En ese sentido, puesto que no existe un modelo regulatorio estandarizado para medirdirectamente la capacidad de pago de los deudores que pueda purgarse del efecto del cicloeconómico, se impone la necesidad de la configuración de un sistema de reserva o provisión queopere en sentido contrario al ciclo del producto: Esto es, congelando fondos prestables en lasfases expansivas del ciclo y liberándolos en las fases recesivas del mismo.

5.1. El sistema de provisiones estadísticas

En diversos países de la OCDE, para responder al carácter procíclico de la regulación prudencialse ha venido discutiendo sobre un sistema de provisiones contracíclicas o dinámicas29. Empero,es España el país que más ha avanzado en el asunto, mediante el sistema de provisionesestadísticas introducido por el Banco de España mediante la Circular 9 de 1999, cuyos aspectossustantivos se pasa a reseñar, no sin antes advertir que la Superintendencia Bancaria Colombianaha dispuesto avanzar sobre el particular.30

Para calcular las provisiones estadísticas, el Banco de España definió dos sistemas. En primerlugar, el Banco acepta la utilización de modelos de calculo de riesgo latente empleados por lospropios bancos internamente, conforme al cual podrán calcular las provisiones en cuestión “apartir de su propia experiencia de impagos, y de sus expectativas de pérdida por categoríashomogéneas de riesgo crediticio, teniendo en cuenta la calidad de los diferentes tipos de

29 En ese sentido se registra el concepto de provisiones dinámicas en Alemania y Canadá. En el mismo sentido se haavanzado en alguna medida en los Estados Unidos. Jokivauolle y Kauko, op cit. , p. 19 y “La Reforma del Sistemade Provisiones de Insolvenia” Conferencia de Raimundo Poveda, Director General del Banco de España en la APD,Madrid: Enero de 2000, p. 5.30 Información amplia sobre el tema puede consultarse en la página web del Banco de España: www.bde.es. Entreellos se estiman de especial interés los siguientes documentos: “La Reforma del Sistema de Provisiones deInsolvencia” Conferencia de Raimundo Poveda, Director General del Banco de España en la APD, Madrid: Enero de2000; Las Circulares 4-1991 y 9/1999 del Banco de España y el “Estudio de Impacto de la Reforma introducida porla Circular del Banco de España 9/1999 en la Cuenta de Resultados de las Entidades de Crédito.”

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contrapartes, las garantías constituidas y su valor recuperable, la vida de las operacionescuando ello sea relevante, y la evolución futura del riesgo en función de los cambios previsiblesde la coyuntura a medio y largo plazo.”31

En segundo lugar, para los bancos que no presenten modelos que se acojan por parte del Bancopara valorar el riesgo latente de los portafolios de créditos el Banco se define un método estándar.Para el efecto se clasifica la cartera de créditos en seis categorías de riesgo.

(i) La categoría de riesgo nulo, en la cual se encuentran todos los riesgos protegidos por elsector público, o por instituciones de crédito,

(ii) La categoría de riesgo bajo, en la cual se encuentran todos aquellos activos que valencomo garantía para el Sistema Europeo de Bancos Centrales,

(iii) La categoría de riesgo medio bajo se encuentran los arrendamientos financieros engeneral y las demás garantías reales,

(iv) La categoría de riesgo medio reúne todo lo que se excluye de las categorías anteriores,(v) La categoría de riesgo medio alto es el crédito de consumo, y(vi) La categoría de riesgo alto, en el cual se incluyen los saldos en las tarjetas de crédito, los

activos perjudicados que no tengan cobertura especifica obligatoria, entre otros.

Para cada una de estas categorías el Banco de España determinó los porcentajes según los cualesdeberán ser realizadas las provisiones estadísticas. En el caso de la categoría de riesgo nulo elporcentaje a aplicar para efecto de constituir la provisión especifica es cero. Para la categoría deriesgo bajo es de 0.1%; para la categoría de riesgo medio bajo de 0.4%; para la categoría deriesgo medio de 0.6%; para la categoría de riesgo medio alto de 1% y para la categoría de riesgoalto de 1.5%.

Es crucial tener en cuenta que en la definición de los porcentajes de provisiones estadísticas, elBanco por tanteo buscó aproximarse a una provisión total de cartera que resultaseaproximadamente equivalente al promedio de carga por insolvencia medido en relación con elúltimo ciclo largo de la economía española. Para el efecto promedió la carga neta por insolvenciadel período en cuestión, sumando los castigos de activos del período, las provisiones quepretenden anticiparse a la pérdida de un activo y restando las recuperaciones de activos malos. ElBanco adicionalmente advierte que considera que ha debido restarse el valor de realización de losbienes recibidos en pago, pero advierte que no los consideró por razones de inconsistencia de lainformación disponible para el efecto.

Ahora bien, el Banco obliga a cada entidad a calcular el vector de carga por insolvenciasresultante del método estándar; a dicho valor se imputan las provisiones individuales que laentidad haya realizado sobre créditos malos y la provisión general de cartera, de modo que porcuenta de la Circular 9/1999 se provisiona la diferencia existente entre el total que resulta deestimar la provisión estadística menos las provisiones individuales y general de cartera yarealizadas. No obstante, si las provisiones específicas o su desviación hacia arriba se prolongan, 31 El trabajo se escribió con anterioridad a la Sentencia C-955 de 2000 de la Corte Constitucional, cuyos errores deconceptualización económica han paralizado el crédito para vivienda. Sendas discusiones al respecto pueden verse enSalomón Kalmanovitz (2001) “Las Instituciones y el Desarrollo Económico en Colombia” Bogotá: NORMA,páginas 153-168 “Las Consecuencias Económicas de la Corte Constitucional” y Sergio Clavijo (2001) “Fallos yFallas de la Corte Constitucional”. Bogotá: Cambio, paginas 21-32.

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de modo que la suma de las provisiones específicas y genérica exceden el monto resultante delvector de provisiones estadísticas, este mayor valor de las provisiones específicas más genéricadebe provisionarse.

Por el contrario, en una coyuntura en que la cartera mala se reduce sustancialmente, en que lasprovisiones específicas se reducen, se establece un techo para el valor total a provisionarequivalente a tres veces la provisión genérica o bruta.

Con el juego contable referido se pretende obtener un mecanismo estabilizador, a la par queprudencial. En particular es un instrumento estabilizador porque “acumula” provisiones en lasépocas en que la cartera tiene buen comportamiento (que se presume implícitamentecorresponden a las fases expansivas del ciclo económico), pero cuando la destorcida en la calidadde la cartera se prolonga en el tiempo, según lo que al respecto decida el Banco de España, no sedejan de realizar las provisiones específicas por créditos malos.

A lo anterior se suman las siguientes características del régimen:

(i) Las provisiones estadísticas se aplican para todas y cada una de las entidades queconforman un grupo que es objeto de consolidación;

(ii) Para efectos del margen de solvencia las provisiones estadísticas se tratan como laspérdidas ocasionadas por las provisiones específicas, esto es, que reducen el valor delactivo en la proporción que corresponda y no se acoge el empleo de las mismas comoparte de la base de capital primario ni secundario.

(iii) En tercer lugar, aunque no es un desarrollo consolidado, el Banco de España considerarecomendable dar a las provisiones estadísticas tratamiento fiscal de gasto deducible,similar al que por este respecto reciben las provisiones generales.

Ahora bien, consideramos que el sistema de provisión estadística puede resultar excesivo encuento castiga los estados financieros de los bancos en relación con una pérdida latente que sesuma a la provisión general de cartera que ya provee una protección para pérdidas latentes. Ennuestro entender, lo crucial es disminuir los fondos prestables en la fase de expansión delproducto, para lo cual se puede obligar a los bancos a constituir una reserva por la magnitud quese defina como equivalente de las provisiones estadísticas. Esta reserva impediría repartirutilidades en la magnitud correspondiente y no podría formar parte del patrimonio técnico, con locual se evita el apalancamiento excesivo de crédito y la oferta excesiva del mismo, pero nocastigaría con una perdida los estados financieros de las entidades crediticias. Durante la fase decontracción o receso, la reserva se disminuiría, acrecentando la disponibilidad de fondosprestables por parte de los bancos. Forzosamente la oportunidad de constitución y liberación de lareserva contracíclica debería regularse por la Superintendencia Bancaria, para lo cual ésta deberádesarrollar un sistema de seguimiento y medición del ciclo económico.

5.2. ¿Provisión o reserva?

Los antecedentes de la Regulación del Banco de España discuten extensamente sobre la opciónentre ordenar la constitución de una provisión o de una reserva. El Banco, como se advirtió,finalmente se inclina por la provisión, atendiendo fundamentalmente al principio de prudenciacomo norma contable de general aceptación y la razonabilidad de la información.

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En efecto manifiesta del Director del Banco de España que del mismo modo que la doctrinacontable “... prescribe la constitución de provisiones, o la aplicación de correccionesvalorativas, lo que en definitiva es lo mismo, por el importe de los daños percibidos, siempre concargo a resultados.”32 Y luego expresa:

“Sin embargo, no hay una razón de fondo para que al hablar de riesgotengamos que ceñirnos exclusivamente a los activos perjudicados.Debemos ocuparnos de toda la cartera, incluida la cartera en situacióncorriente, porque esa cartera también esconde pérdidas latentes, quetodavía no se pueden identificar a nivel individual, pero que puedenestimarse con mayor exactitud o certeza a nivel global con métodosestadísticos en base a la experiencia pasada”33.

Y luego de comentar que la doctrina contable tradicional probablemente se comporta de dichamanera por razón de las dificultades de estimación, concluye:

“... A pesar de ello (la subjetividad de las estimaciones de pérdida en lasprovisiones específicas) tales valoraciones de los activos perjudicados seaceptan por su evidente utilidad práctica. El argumento de la dificultadde cálculo, por tanto, no es válido. En mi opinión, la doctrina, al noreconocer las pérdidas latentes de la cartera crediticia no sólo no esrigurosa con el principio de prudencia valorativa, sino que tampoco lo escon el de imagen fiel.” (Paréntesis extratextual).34

Sin perjuicio de reconocer el rigor de los argumentos expuestos, nos inclinamos por un esquemade reserva, por las siguientes razones:

(i) A través del mecanismo de provisión general de cartera fundada en los coeficientes deriesgo de la cartera, se está reconociendo una pérdida latente. En efecto, valorados desdeel punto de vista estadístico, este diseño acarrea implícitamente el supuesto que ladistribución de la cartera no provisionada es similar a la de la cartera provisionada o, loque es lo mismo, que las pérdidas observadas son un predictor razonable de las pérdidaslatentes. Aunque, en rigor de las técnicas actuariales, la referida suposición implícitaresulte algo burda y, en ese sentido, no se trate de un estadístico suficientemente robusto,tampoco puede ignorarse que, pese a sus defectos de cálculo, la provisión general decartera está generando la necesidad de fondos propios para pérdidas latentes que bienpueden no llegar a realizarse.

(ii) En segundo lugar, no debe olvidarse que pese a sus evidentes limitaciones derivadas de lafalta de sensibilidad a los riesgos de mercado, el significado implícito de lasponderaciones de riesgo de los activos dentro y fuera de balance para efectos de la

32 Op cit., p. 3.33 Ibídem.34 Ibídem, p. 4.

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relación de solvencia, también constituyen una aproximación a las pérdidas latentes delportafolio.

(iii) A diferencia de la valoración que realiza el Banco de España (cuya pertinencia en suscircunstancias específicas no discutiremos), consideramos que las limitaciones de losmodelos para la estimación de las pérdidas latentes examinadas en el largo plazo ypurgadas del efecto del ciclo del producto, sí merecen una posición cauta. Estacircunstancia resulta de especial relieve si se repara en las limitaciones que experimentanlas autoridades de supervisión latinoamericanas (al menos esto es cierto para el casocolombiano) en el reclutamiento y formación de suficiente personal con alto nivel decalificación en finanzas y actuaría, no obstante la creciente y notable mejoría de la últimadécada.

Como lo anotan Rojas-Suárez, el Fondo Monetario y el Banco Mundial y lo atestiguanuestra propia experiencia, los países latinoamericanos, y Colombia en particular,adolecen de insuficiencias de personal calificado, sobre todo para la inspección in situ35 eincluso hoy, el nivel de asimilación de los principios del Acuerdo de Basilea de 1988 y delos modelos de valoración de riesgo crediticio es precario. El punto es que un instrumentode supervisión para que sea eficiente debe asegurarse que sea administradoadecuadamente.

(iv) La provisión tiene un efecto perverso: por tratarse de un gasto disminuye el patrimoniobancario. La reserva sería un concepto patrimonial.

(v) Legalmente es posible en Colombia, a la luz del artículo 456 del Código de Comercio,constituir reservas, aparte de la legal, para enjugar pérdidas, en nuestro caso derivadas dela colocación de cartera. Por tanto, en el contexto de la legislación mercantil colombianala reserva es un instrumento adecuado para prevenir pérdidas contingentes, latentes en elbalance pero no realizadas.

(vi) Como quiera que la reserva se propone para “pérdidas estadísticas”, su constitución novulneraría el principio contable de la prudencia, puesto que no se trata de pérdidasrealizadas y, por tanto, no son pérdidas que deban reconocerse en el estado de resultadosde los distintos bancos.

Por lo anterior, al menos en la fase inicial de su implementación, consideramos que en vez de unaprovisión, que castiga los estados de resultados sin que pueda asegurarse del todo la certeza de suestimación, es preferible establecer una reserva anticíclica o estadística. A las razones expuestasse suma la conveniencia de mantener la consistencia con las normas de contabilidad de generalaceptación en Colombia adoptadas por el Decreto 1649 de 1993, la cual adopta una postura másbien limitada en cuanto al principio de realización. Dice sobre el mismo el artículo 12 del Decretocitado:

“Realización. Sólo pueden reconocerse hechos económicos realizados.Se entiende que un hecho económico se ha realizado cuando quiera que

35 Op cit, p. 23.

36

pueda comprobarse que, como consecuencia de transacciones o eventospasados, internos o externos, el ente económico tiene o tendrá unbeneficio o un sacrificio económico, o ha experimentado un cambio ensus recursos, en uno y otro caso razonablemente cuantificables.” 36

5.3. La magnitud de la reserva contracíclica

Aunque la proposición de un modelo econométrico o actuarial para el cálculo de la reservacontracíclica desborda el alcance del presente trabajo, en aras de una consideración cabal deltema encomendado es necesario indicar los criterios que deberían presidir la estimación de unareserva contracícilica, para en el acápite final formular la propuesta regulatoria concreta que sederiva de los fundamentos conceptuales aquí expuestos.

En esencia, se ha argumentado atrás que se buscaría con un sistema de reserva llevar a que laoferta de crédito se aproxime a una variable acíclica. Desde el punto de vista prudencial, no essaludable una definición apriorística del carácter contracíclico, porque tanto por razonesconstitucionales como por la conveniencia de un nivel de flexibilidad en el empleo de losinstrumentos de las políticas de estabilización económica, es conveniente y necesario que sea laJunta Directiva del Banco de la República, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, laque regule, la magnitud de los agregados monetarios y el sentido de su variación y las metas de laprogramación macroeconómica, cuál es el volumen de crédito que se estima deseable en cadacoyuntura específica. La rigidez en esta materia sólo contribuye a acrecentar la vulnerabilidad dela economía frente a choques súbitos de carácter externo o interno. Por otro lado, bajo ningunacircunstancia se trata de dejar de revelar pérdidas realizadas por el deterioro de activos concretosy específicos.

Se trata de crear un mecanismo amortiguador de las fluctuaciones del ciclo del producto quearrastran consigo fluctuaciones en la oferta de crédito, debidas a la euforia de los procesosexpansivos y a las expectativas negativas de los procesos recesivos.

Bajo las anteriores reflexiones se consideran dos criterios probables para la estimación de lareserva contracíclica:

(i) La estimación del valor de la tendencia secular de las series de cartera mala, medida comocartera provisionada y castigada sobre cartera bruta total, por toda la duración del cicloeconómico largo, de modo que para un determinado momento el valor de la reserva seestime por la diferencia entre el valor observado de la razón de la cartera mala y el valoresperado conforme a su tendencia secular.

(ii) La estimación de la media aritmética de la cartera mala por un período que abarque laduración del ciclo económico largo, de tal suerte que el promedio en cuestión se suaviceen relación con las fluctuaciones derivadas del referido ciclo. Nuevamente, la reserva

36 La norma citada forma parte del marco conceptual al que están sometidas las autoridades administrativas confacultades contables, como es el caso de la Superintendencia Bancaria, a pesar que ésta en algunas oportunidadeshaya sostenido lo contrario. Ese es el criterio que ha expuesto el Consejo de Estado a cuya jurisdicción estánsometidos los actos de dicha entidad.

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contracíclica se estimaría por la diferencia, para cada momento de evaluación, entre elvalor observado de la cartera mala y el promedio atrás referido.

Teóricamente es factible esperar que los valores estimados bajo cualquiera de los lineamientossugeridos se aproximen, particularmente si los promedios se calculan filtrando el efecto de latendencia secular sobre los valores observados de la cartera. Ahora bien, para estimar el valor dela reserva debería homologarse clases de crédito cuyo riesgo es homogéneo.

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6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES REGULATORIAS

Dadas las dificultades cualitativas y cuantitativas de la medición del ciclo económico y del filtropara eliminar la tendencia secular del producto y otras variables, parece prudente que los modelosde estimación sean definidos por la Superintendencia Bancaria, sin perjuicio que, adelante, éstapueda homologar modelos de las entidades bancarias que encuentre adecuados técnicamente.

Se sugiere, comenzar con tres categorías de crédito, a saber: Comercial, consumo e hipotecariopara vivienda, que corresponden a las categorías existentes en la regulación prudencialcolombiana desde 1989. Aunque se reconoce que existen problemas de consistencia de los datospor los cambios de definición en 1994 y 1999, además de otras limitaciones,37 sólo sobre estasbases parece posible construir una serie más o menos confiable de datos que cubran al menos unciclo económico largo.

Ahora bien, si el valor esperado de la cartera mala es superior al valor de la suma de provisionesindividuales más provisión genérica, la diferencia deberá emplearse para constituir una reservacontracíclica y, por otro lado, disminuir el valor total de los activos en el mismo monto. Lareserva en cuestión se excluiría de la base de capital para efecto de capital adecuado, aunquepodría acreditarse para efectos del capital mínimo exigido por la Ley 510.

Ahora bien, cuando el valor de la provisión esperada de conformidad con los criterios enunciadosen el acápite precedente resulte inferior a la suma de las provisiones individuales más la provisióngeneral de cartera, la reserva contracíclica existente se disminuirá en un valor equivalente aaquella diferencia. Una vez agotada dicha reserva, frente a una situación en que el valor agregadode provisiones individuales más provisión general excede la provisión esperada, se realizarán lasprovisiones individuales que reflejen las pérdidas realizadas sin atender a la cuantía de la reservade cartera. Las provisiones así constituidas se excluirán de la base de patrimonio técnico.

Del mismo modo, y comoquiera que la provisión general de cartera refleja pérdidas latentes delportafolio de créditos, la misma dejaría de considerarse para efectos del patrimonio técnico, paralo cual se requeriría un programa de ajuste convenido con la Superintendencia Bancaria por cadaentidad.

En relación con las garantías hipotecarias, para su estimación se introduciría un factor de ajustebasado en una estimación del valor promedio de los inmuebles, categorizados por criterios quepermitan agrupar bienes de valores y comportamientos similares de mercado, para reducir elvalor de las garantías hipotecarias en períodos expansivos de precios dentro del ciclo de laconstrucción. El factor no operaría al alza en las coyunturas depresivas de precios asociadas alciclo de la construcción.

Dado que la adopción de la medida se produciría en un escenario recesivo, en el cual los índicesde cartera mala se han literalmente disparado, se sugiere adoptar un programa de ajuste bajolineamietos semejantes a los de la Ley Garn St. Germain de 1982 que permitió afrontar enEstados Unidos con rapidez las elevadas pérdidas que generó la debacle de las savings and loans. 37 Como el hecho que la clasificación por cuantía no es una representación precisa del destino del préstamo.

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El objetivo del programa de ajuste sería beneficiar con la recuperación de su capacidad de créditoa entidades que hayan sido bien administradas y que sean viables financieramente, sin perjuiciode la revelación total de las pérdidas de crédito y con el apoyo del Fondo de Garantías deInstituciones Financieras.

El programa de ajuste se mantendría mientras las entidades alcanzan la situación en la cual elvalor de la reserva estadística se iguale con la suma de provisiones específicas más provisióngeneral de cartera y tendría las siguientes características:38

(i) Las entidades participantes sanearían sus estados financieros, mediante la realización deprovisiones y castigos con el fin de obtener un capital saneado,

(ii) Las entidades participantes emitirían títulos representativos de su reserva estadística (enadelante los llamaremos TRCs) en cuantía equivalente al 90% de las pérdidas explicadaspor las provisiones y castigos indicados en el párrafo (i),

(iii) El FOGAFIN adquiría los TRCs mediante la emisión y entrega a las entidades emisorasde otros títulos a los que llamaremos FOGAFINES. Tales títulos se emitirían encondiciones financieras idénticas a los TRCs, de modo que no se requiera flujo derecursos entre el FOGAFIN y las entidades beneficiarias (por ello se les califica comoun título “espejo”),

(iv) El valor del exceso de las provisiones individuales más la provisión general de carterasobre la magnitud de la reserva estadística, controlado por cuentas de orden, seríaconsiderado como parte del patrimonio técnico. En concreto, se consideraría patrimoniobásico para efectos de la relación de solvencia y la base de capital que sirve paraestablecer los límites individuales y agregados de crédito y riesgo,

(v) Los accionistas de la entidad participante en el programa capitalizarían la entidad en unvalor equivalente al 10% de las pérdidas originadas por la operación de saneamientoindicada en el párrafo (i),

(vi) Los FOGAFINES no podrían ser enajenados por el establecimiento que los reciba enpago de los TRR emitidos por él,

(vii) FOGAFINES y TRCs permanecerían vigentes hasta que la respectiva entidadparticipante recupere su rentabilidad. Una vez restablecida la misma, se iniciará el pagode los TRR, mediante el retiro de una cantidad equivalente de FOGAFINES,

(viii) El programa tendría una duración máxima de cinco años, plazo durante el cual no habríadistribución de utilidades. Las utilidades generadas durante el tiempo de duración delprograma deberían emplearse para capitalizar la entidad hasta una cuantía equivalente alexceso de la suma de provisiones individuales más provisión general de cartera menos la

38 El modelo del programa de ajuste adopta los elementos esenciales de una propuesta del Instituto Colombiano deAhorro y Vivienda ICAV para un programa de recuperación de la banca hipotecaria, pero adaptados al esquema de lareserva contracíclica.

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reserva contracíclica.

(ix) Para acogerse al programa, el establecimiento de crédito debe suscribir un convenio dedesempeño aprobado por el FOGAFIN y la Superintendencia Bancaria que considere laspolíticas de inversión, préstamos y captaciones; las políticas de reducción del riesgocrediticio; planes de reducción de costos y diversificación del negocio. El programa debeconducir a restablecer la capacidad de la entidad financiera respectiva para operar sinapoyos y cumplir satisfactoriamente las exigencias prudenciales.

El programa se adelantaría con las siguientes restricciones:

(i) Que las entidades financieras beneficiarias del mismo no hayan llegado a la situación decrisis por negligencia o malicia de sus administradores y propietarios, de modo que laimposición de sanciones personales a éstos implicaría la suspensión del programa para larespectiva entidad

(ii) Que el programa se realice con el apoyo del FOGAFIN,

(iii) Que se produzca el apoyo con cero costo fiscal,

(iv) Que el convenio de desempeño sea rescindible por las autoridades si las metas delmismo no se cumplen, o si sus objetivos se desvirtúan por parte de los administradores opropietarios de las entidades financieras,

(v) Que el margen de solvencia de las entidades financieras beneficiarias del programa no seafecte y

(vi) Que se puede implantar rápidamente bajo la legislación vigente.

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