LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN PERÚ EN ÉPOCAS DE CAMBIO: UNA MIRADA MULTINIVEL

Margarita Batlle

Universidad Externado de Colombia

Margarita.batlle@uexternado.edu.co

Jennifer Cyr

Northwestern University

cyr.jennifer@gmail.com

PANEL: Sistemas de partidos multinivel en América Latina: competencia electoral entre partidos tradicionales y no tradicionales

Trabajo preparado para su presentación en el XXII Congreso Mundial de Ciencia Política, organizado por la International Political Science Association (IPSA), Madrid, 8 al 12 de

julio

LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN PERÚ EN ÉPOCAS DE CAMBIO: UNA MIRADA MULTINIVEL1

Margarita Batlle

Universidad Externado de Colombia

Jennifer Cyr

Northwestern University

Introducción

Los sistemas de partidos pueden ser estudiados en diferentes espacios de actuación, superando la idea de que la competencia esencialmente relevante es aquella que tiene lugar a nivel nacional.

En los últimos años, numerosos trabajos en política comparada han llamado la atención sobre la relevancia de estudiar ambos ámbitos de actuación de manera conjunta, centrándose en su interacción, para alejarse de la falencia que supone analizar a los sistemas de partidos como espacios homogéneos y equiparables donde prima la dinámica política que tiene lugar a nivel nacional (Freidenberg y Alcántara 2001; Calvo y Escolar 2005; Guzmán 2005; Suárez Cao 2008; Batlle 2009; Gibson y Suárez Cao 2010).

En ese sentido, la transformación de la dinámica de la competencia en los estados y/o municipios de un sistema político puede transformar la dinámica de la competencia nacional. Otras veces son los cambios que ocurren a nivel de la elección ejecutiva y/o de la legislativa los que modifican el escenario y la dinámica de la competencia a nivel local como si fuera un efecto cascada.

Entonces ¿Cómo estudiar el cambio en la competencia a nivel nacional y local? En este capítulo el análisis de las características de la competencia del sistema de partidos peruano se realiza tomando a ambos niveles como parte de un todo, es decir, analizando el sistema de partidos en sus múltiples niveles. El hecho de que se celebren elecciones para ocupar cargos en más de un nivel de gobierno establece la necesidad de agregar una nueva dimensión a la cuestión de la relación entre sistema de partidos y territorio y eso es considerarlos como espacios multinivel de competencia2.

Este trabajo pretende cubrir dos vacíos en la literatura sobre partidos y sistemas de partidos: a) superar la concepción del sistema de partidos como un espacio homogéneo y relacionado, específicamente, con el ámbito de competencia nacional y b) usar el caso peruano para volver la mirada hacia los sistemas políticos unitarios, confrontando la idea de

1 Este trabajo, aún en elaboración, forma parte de Proyecto de Investigación “Sistemas de Partidos Subnacionales y Calidad de la Democracia en América Latina”. Ref. CSO2009-09585 (subprograma CPOL), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación de España, dirigido por Flavia Freidenberg y adscrito al Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca (2009-2012).2 Se utiliza el concepto de sistema de partidos multinivel, entendido como la agregación de “un sistema de partidos nacional que surge de las elecciones para puestos nacionales y un conjunto de sistemas regionales de partidos que reflejan los resultados de las elecciones regionales” (Swenden y Maddens, 2009:6).

que en estos sistemas el poder subnacional no es relevante y, por lo tanto, la competencia que tiene lugar en allí carece de interés ya que su análisis constituye un aporte significativo para desentrañar la dinámica de la competencia en este tipo de sistemas.

El sistema peruano es un caso interesante para examinar la evolución de la relación entre el poder nacional y subnacional en un sistema político unitario, ya que el sistema mismo ha experimentado muchos cambios en las pocas décadas que han transcurrido desde la vuelta a la democracia en 1980. Entre estos cambios se pueden enumerar: el colapso del sistema de partidos (Kenney 2003, Tanaka 2006, Dietz y Myers 2007), la emergencia de nuevos partidos "personalistas" o "anti-políticos" (Meléndez 2011), y la caída de ciertos partidos tradicionales, incluyendo, por ejemplo, Acción Popular (Cyr 2010). A pesar de estos cambios, la mayoría de la literatura que trata el sistema peruano suele examinarlo desde la perspectiva estrictamente nacional3. En este capítulo se usa una perspectiva multi-nivel para ofrecer una mirada más completa de la evolución del sistema de partidos peruano y para especular también sobre la importancia descriptiva y teórica de esta mirada multi-nivel.

Este trabajo empleará dos tipos de datos electorales. Por un lado, se utilizarán los resultados agregados de las elecciones presidenciales que se han llevado a cabo desde 19804. Por otro, los resultados de las elecciones a alcalde desagregados por municipio5. Si bien los trabajos sobre el tema de la distribución territorial de los apoyos a los partidos políticos suelen basarse en el análisis de datos a nivel departamental, provincial o estatal, según sea el nombre de esta instancia de gobierno, aquí se descenderá un nivel más, tomando los datos del nivel de gobierno que se encuentra por debajo de los anteriormente mencionados, que en el caso peruano son las provincias6. El punto de partida analítico de este artículo consiste en medir el nivel de congruencia del sistema de partidos así como el nivel de control de los partidos tradicionales en dicho sistema de partidos7.

Se argumenta que el vaivén electoral de los partidos tradicionales es un factor importante para entender los cambios en la congruencia a lo largo del periodo estudiado.

El artículo se estructura en cuatro partes. La primera, explora el nivel de congruencia y control de los partidos tradicionales en el sistema de partidos peruano entre 1980 y 2011. Se

3 Para una mirada aún más centrada en lo multi-nivel, véanse Cyr 2010 y Batlle 2011.4 Es decir, las elecciones que se realizaron en 1980, 1985, 1990, 1995, 2000, 2001, 2006, y 2011.5 Estas elecciones fueron realizadas en 1980, 1983, 1986, 1989, 1993, 1995, 1998, 2002, 2006, y 2010.6 En este sentido, los trabajos que abordan el análisis de países con estructura territorial del poder federal han decidido centrarse en el análisis de gobernadores. Sin embargo, teniendo en cuenta que este trabajo se centra en el análisis de países unitarios, el nivel de gobierno adecuado para realizar la investigación y que se considera más rico en términos de información empírica, lo constituye el de los municipios, ya que estas instancias de gobierno son espacios de suma relevancia en los sistemas unitarios. La relevancia está dada por el margen de maniobra con el que cuentan en términos de toma de decisiones y de manejo del presupuesto, unas prerrogativas que no comparte el gobernador en estos sistemas.7 La medida de congruencia es “una medida de divergencia cuadrada. La fórmula es MDC= [1/N * Σ(si - n)]2 + 1/(N-1) * Σ([si – promedio(s)]2); donde si se refiere al NEP en cada uno de los sistemas de partidos subnacionales, n para el NEP en del sistema de partidos nacional y N para el número total de sistemas de partidos subnacionales en cada caso” (Gibson y Suárez Cao, 2010). El nivel de control de los partidos tradicionales se calcula teniendo en cuenta todas las elecciones a puestos ejecutivos a lo largo del territorio (en el caso de este análisis se incluye la elección de presidente y la de alcaldes provinciales) en un año determinado. Se codifica como 1 cuando el puesto es controlado por un partido tradicional y 0 cuando es un partido nuevo el que lo ocupa. La proporción obtenida da como resultado el Índice de control de los partidos tradicionales (ICPT), que se expresa en un rango entre 0 y 1 (Suárez Cao y Freidenberg en este libro).

divide el análisis en tres periodos caracterizados por los diferentes valores arrojados por estos dos indicadores. La segunda parte compara el nivel de fragmentación del sistema de partidos nacional con el de los sistemas de partidos locales, así como el de los diferentes sistemas de partidos locales entre sí. Esto con el objetivo de observar cambios y continuidades así como diferentes tendencias en la competencia de los partidos políticos. La tercera parte, se centra en analizar las últimas elecciones que tuvieron lugar en Perú entre 2010 y 2011, con la intención de ofrecer un análisis sobre el posible efecto de un bajo nivel de congruencia y un bajo control de los partidos tradicionales sobre un sistema político. Por último, se elaboran unas conclusiones en base al análisis de las diferentes dimensiones del sistema de partidos multinivel.

I. El nivel de congruencia del sistema de partidos y el control de los partidos tradicionales

El retorno a la democracia a finales de la década de 1970 marcó una serie de cambios importantes para Perú8. Primero, con la nueva Constitución de 1979, se aumentó el tamaño del electorado ya que se extendió el voto por primera vez a los analfabetos. Además, se introdujeron elecciones al nivel municipal, las cuales tuvieron lugar por primera vez en 1980, el mismo año que se realizaron las elecciones generales al nivel nacional9. Finalmente, en este momento los partidos políticos tradicionales10 retomaron el liderazgo de tal forma que durante los siguientes años se observó una correlación directa entre el partido que ostentaba el poder a nivel nacional y los triunfadores en la contienda municipal (De Ferrari, 2006)11.

Perú ha llevado a cabo elecciones en los diferentes niveles territoriales desde el retorno a la democracia. Hasta la reforma constitucional de 1993, el presidente era electo mediante sufragio directo al alcanzar más de la mitad de los votos válidamente emitidos –dando lugar en caso contrario a una segunda vuelta electoral– y por un periodo de cinco años sin posibilidad de reelección inmediata. Al reformarse la constitución tuvo lugar una serie de cambios profundos, como la eliminación de la prohibición de la reelección inmediata y la creación de un congreso unicameral. En el 2000, se prohíbe nuevamente la reelección inmediata y en 2003 se sanciona una nueva ley de partidos –la ley 28094– que eleva las barreras de entrada al sistema de partidos con el objetivo de lograr que se reduzca la fragmentación y aumente la fortaleza de dichas organizaciones, establece nuevas reglas de financiamiento así como de democracia interna.

8 El periodo de dictadura tuvo lugar durante los años de 1968 y 1975 y quien estuvo en cabeza del gobierno fue Juan Francisco Velasco Alvarado.9 Las elecciones a alcalde en este caso se dividen en dos tipos: por un lado, las de alcalde provincial y, por otro, las de alcalde distrital. El alcalde provincial se asimilaría con la naturaleza del cargo de alcalde en el resto de países andinos, razón por la cual se analizarán los resultados electores en este nivel de gobierno10 Usando la definición propuesta al inicio de este volumen los partidos políticos tradicionales son los siguientes: el Partido Aprista Peruano (PAP o APRA), Acción Popular (AP), Partido Popular Cristiano (PPC) e Izquierda Unida (IU). Cabe señalar que, a diferencia de los otros tres partidos, que eran partidos propios, IU era una coalición de partidos de la izquierda, incluidos entre éstos el Partido Comunista Peruano y Unidad Democrática Popular (UDP), que fue formada para competir en las elecciones de 1980. La coalición se deshizo en 1990, después de diez años en los cuales los partidos integrantes se peleaban de forma pública (Dietz 1986: 145). 11 Como ejemplo de esto la supremacía en ambos niveles de AP en 1980 y del APRA en 1986. Se analiza en más detalle esta correlación más abajo.

Las primeras elecciones en democracia (1980) pusieron a los tradicionales en el centro de la escena, como los artífices de la transición. Lograban monopolizar el apoyo electoral tanto a nivel nacional como subnacional. En ese sentido, para las tres primeras elecciones municipales (1980, 1983 y 1986), los partidos tradicionales lograron apoyos superiores al 92%. Además, estos partidos habían estado en gran medida presentes antes de la dictadura, con lo cual pareciera que el electorado los percibía como una salida certera hacia la democratización, identificándolos como las antiguas fuerzas partidistas que habían sido barridas por el interregno militar.

GRÁFICO N° 1: NIVEL DE CONTROL DE LOS PARTIDOS

TRADICIONALES (1980-2011)

Se calcula el Índice de control de los partidos tradicionales. Fuente: Elaboración propia. En base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Perú.

Pero esta confianza hacia los partidos tradicionales se fue reduciendo a lo largo de la década, y en 1990 Alberto Fujimori fue elegido gracias al rechazo contundente de los electores a los partidos tradicionales (Seawright 2012). Durante 10 años, Fujimori gobernó con un cuasi-monopolio del sistema político; la llamada oposición se desarrolló lentamente, con la emergencia de partidos regionalistas y vehículos electorales12. Cuando Fujimori huyó del país en el 2000, los partidos tradicionales que habían sobrevivido tenían que competir con estos nuevos movimientos, un factor que ha vuelto al sistema político más inestable y menos predecible en los últimos diez años.

En total, el sistema de partidos atraviesa por tres momentos distintos a partir del retorno a la democracia en 1980. Primero, el país experimentó diez años de control tradicional al nivel 12 Surgieron “movimientos independientes” que tienden enfocarse en candidatos específicos y que no suelen tener bases ideológicas. Son movimientos que derivan la mayoría de sus votos de la popularidad de sus fundadores (Levitsky 1999: 86-7). Incluidos en este grupo serían, por ejemplo, Perú Posible y su fundador, Alejandro Toledo, y Partido Solidaridad Nacional y su fundador, Luis Castañeda Lossío (Meléndez 2011a).

nacional y subnacional (1980-1989), década que fue seguida por otra en la cual un “outsider” político gobernó (1990-2000) y el control de los partidos tradicionales se fue reduciendo poco a poco, aunque se mantiene por encima de 0,5 (véase el Gráfico No1). Finalmente, a partir de 2000, los partidos tradicionales se veían compitiendo con las nuevas fuerzas políticas que habían emergido durante el gobierno de Fujimori, una época de multi-partidismo y de bajo control de los partidos tradicionales que sigue hasta hoy. Estos tres períodos también se diferencian en relación con los niveles de congruencia.

GRÁFICO N O2: NIVEL DE CONGRUENCIA DEL SISTEMA DE PARTIDOS PERUANO (1980-2011)

Se calcula la medida de Congruencia (Gibson y Suárez Cao 2010). Fuente: Elaboración propia. En base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Perú.

Específicamente, el primer momento del sistema de partidos peruano (1980-1989) se caracteriza por un nivel de congruencia relativamente alto de los dos niveles de competencia. Es decir, el nivel de la congruencia se mantiene por debajo de 1 y hasta se ve bajar en 1983 (de 0,94 a 0,54) (véase Gráfico No2). Esta situación cambia, sin embargo, en el segundo período (1990-1998) donde el nivel de incongruencia sube de forma súbita, llegando a 6.9 en 1998, o más de seis veces más incongruente que en 1993. El sistema de partidos sigue con una congruencia baja durante el tercer período, llegando a tener su momento más incongruente de todo el período examinado, en 2002 (9.29). La incongruencia se mantiene hasta 2011, aunque se ve reducido el nivel de incongruencia en 2006 (3,1) y nuevamente en 2011 (2,58).

En total, los cambios atravesados por el sistema de partidos peruano se ven expresados en la Tabla No1. Aunque el sistema de partidos empezó en 1980 con niveles de congruencia y de control tradicional altos, para finales de la década de 2000 los niveles en ambas dimensiones bajaron de tal forma que, terminando el período entero de estudio, el sistema de partidos peruano en 2011 se encuentra con un nivel de congruencia y un nivel de control tradicional bajo. Las siguientes páginas analizan en más detalle lo ocurrido en los tres períodos definidos en el cuadro. Como se vera, la trayectoria de los partidos tradicionales, y

su capacidad cambiante de captar una cantidad significante del voto en ambos niveles, parece influir la medida de congruencia que se experimenta en cada periodo.

TABLA N°1: NIVEL DE CONGRUENCIA Y CONTROL DE LOS PARTIDOS TRADICIONALES

PeríodoNivel de

CongruenciaNivel de

control tradicional1980-1990 Alto Alto1990-2001 Bajo Alto

2001-presente Bajo Bajo Fuente: Elaboración propia.

I.a Primer momento: un sistema de partidos congruente con alto control de los tradicionales

La elección presidencial del 18 de mayo de 1980 ha sido una de las más importantes no sólo porque representa la vuelta a la democracia en el país, sino también por la baja tasa de abstención, con una participación de cerca del 80%. Fernando Belaúnde Terry (AP) logró el 45,2% de la votación, lo que le permitió triunfar seguido por Armando Villanueva, el candidato del PAP, quien obtuvo el 27,4%.

El nivel de congruencia del sistema de partidos para las elecciones de 1980 fue de 0,94, cifra que lo convierte en uno de los momentos de mayor congruencia13. En el marco de estos altos niveles de congruencia, también el control de los partidos tradicionales era total tanto a nivel nacional como subnacional. La concentración del voto en los partidos considerados tradicionales fue de 84,67 %, mientras que a nivel de elecciones municipales fue del 92%.

Así, las elecciones fundacionales ponen en evidencia la reestructuración del sistema de partidos previo a la dictadura de Velasco con la competencia, tanto a nivel nacional como subnacional, de los partidos tradicionales, y un sistema de partidos multinivel con formatos similares a nivel nacional y local. Efectivamente en las elecciones municipales de 1980 se configura un mapa en el cual el mismo partido que controlaba la Presidencia, AP, logró hacerse con la mayor cantidad de alcaldías provinciales, y los partidos tradicionales monopolizaban los apoyos tanto a nivel nacional como subnacional. Esta situación tiene lugar durante toda la década de 1980 ya que los resultados de las elecciones a nivel municipal se encontraban estrechamente relacionados con la suerte que corriera el partido que se encontraba en la Presidencia (de Ferrari, 2006).

En las elecciones generales de 1985 el eventual ganador y candidato del PAP, Alan García, no obtuvo el 50% más uno de los votos válidos, por lo que de acuerdo con las nuevas reglas

13 El NEP promedio a nivel subnacional es de 2,69 frente al NEP presidencial que es de 3,44, aunque fueron quince los candidatos. Ver el Gráfico No2 para observar la evolución del nivel de congruencia a lo largo del período estudiado.

electorales se hacía necesaria una segunda vuelta. Sin embargo, el otro candidato que pasaría a esta instancia, Alfonso Barrantes (IU), se negó a hacerlo, dándole la victoria a García. Entre PAP e IU concentraron el 78% de la votación en las elecciones presidenciales.

El nivel de congruencia registrado en este momento electoral, conformado por las municipales de 1983 y las presidenciales de 1985 es de 0,54, el más alto de todo el periodo. En ese sentido, hay una gran proximidad entre el promedio de los NEP subnacionales y el NEP presidencial, el primero es de 2,97 y el segundo de 2,75. Respecto a las anteriores elecciones, aquí se observa una reducción en términos de NEP en ambos niveles y, por consiguiente, un aumento en términos de congruencia. Para este momento el control de los partidos tradicionales continúa siendo alto pues logran imponerse prácticamente en la totalidad de los cargos en competencia, con un ICPT de 0,95. Cabe señalar que es en este periodo donde la congruencia es la más alta, cosa que cambiaría una vez que empezaron a perder su hegemonía sobre la votación los partidos políticos tradicionales.

Efectivamente, la situación comenzó a cambiar a finales de la década de 1980, cuando los partidos políticos tradicionales comenzaron a perder influencia y credibilidad tanto en el ámbito local como regional y nacional. Esta pérdida se debe a su aparente incapacidad de manejar dos problemas crecientes, la crisis económica y la inseguridad provocada por la emergencia de Sendero Luminoso (Kenney 2003), y a los escándalos de corrupción que plagaban los gobiernos de Belaúnde y, sobre todo, García (Seawright 2012).

En ese sentido, el nivel de congruencia del sistema de partidos resultante de las elecciones municipales de 1986 y presidenciales de 1985 fue el último con valores considerados altos pues en las elecciones que siguieron, hasta las de 2011, el sistema de partidos peruano mostró una constante incongruencia (es decir, con valores por encima de 1,0). En estas últimas elecciones congruentes de 1985 el control de los tradicionales era casi total, con un ICPT de 0,97.

I.b Segundo momento: un sistema de partidos incongruente con bajo control de los tradicionales

Para las elecciones municipales de 1989 las candidaturas independientes, es decir, sin organizaciones partidarias establecidas, lograron hacerse con catorce alcaldías, incluida la de Lima, lo que sumaría menos del 10%14. Así, comenzaba a vislumbrarse una caída en el control de los tradicionales y el comienzo de la era de los candidatos independientes, que se fortalecerían durante la década de 1990. En ese sentido, las elecciones de 1989 sirvieron como un vaticinio de lo que sucedería en las presidenciales del año siguiente: retrocederían los tradicionales y comenzarían a fortalecerse los independientes y las agrupaciones locales (es decir, los grupos no tradicionales). Esta situación dio como resultado un nivel de congruencia de 1,98, en el que convergió un nivel de fragmentación promedio de 3,98 a nivel presidencial con uno de 2,25 a nivel subnacional, con una varianza de 0,43 entre los

14 De Ferrari, Ignazio: “Elecciones Municipales e Independentismo en el Perú” en Perú Político (En Línea) Disponible en: http://www.perupolitico.com/?p=351, consultado el 3 de septiembre de 2009.

diferentes sistemas de partidos subnacionales. Por su parte, el nivel de control de los tradicionales bajó considerablemente hasta alcanzar el valor de 0,56.

Tanto a nivel nacional como subnacional el declive de la votación obtenida por los tradicionales comienza en años similares: en las elecciones de 1989 a nivel subnacional y en las elecciones de 1990 a nivel nacional. Si bien la elección que enfrentó a los dos outsiders (Levitsky 1999), Alberto Fujimori y Mario Vargas Llosa, tuvo lugar en 1990, la elección municipal de 1989 funcionó como la antesala del surgimiento de los outsiders en la política peruana y el declive de los tradicionales en todos los niveles de gobierno15.

La crisis de la izquierda, marcada por la decadencia de IU, junto con los cuestionamientos a la gestión de los gobiernos de Fernando Belaúnde (AP, 1980-1985) y Alan García (APRA, 1985-1990)16, fueron elementos adicionales que confluyeron en este nuevo panorama político. Se configuró un sistema de partidos en el cual convivían tradicionales y no tradicionales e incluso realizaban alianzas entre ellos. Este fue el caso del FREDEMO, que nucleaba al novísimo Movimiento Libertad (ML) de Mario Vargas Llosa junto con los tradicionales AP y PPC. A esta altura la recuperación de los tradicionales se visualizaba como un escenario todavía de concretarse posible, sobre todo porque PAP y IU lograron captar una votación todavía importante en las elecciones nacionales (22,5% y 8,2% respectivamente) y municipales (19,7% y 17,9% respectivamente) (Tuesta 2001). Como se verá en adelante, sin embargo, acabó sucediendo todo lo contrario, al menos en el corto plazo.

En el contexto de un país polarizado e inmerso en una crisis social y económica aguda, en 1990 es electo Alberto Fujimori. Se inaugura una nueva etapa que dejaría su huella sobre la manera de comprender y hacer política, signada por el autoritarismo y un fuerte sentimiento antipartido. Entre 1992 y 2000 se configura un régimen que se caratuló como de autoritarismo competitivo (Levitsky y Way 2010), cuya base fue la ausencia de una oposición partidista, el irrespeto a las instituciones y la violación de las garantías constitucionales vigentes.

El sistema de partidos peruano colapsó17 a partir de la configuración de un sistema de partidos centrado en el “fujimorismo”, por un lado, y en la oposición sin margen de acción ni iniciativa, por el otro (Levitsky y Cameron 2003). Con la salida de Fujimori a finales de 2000 los partidos tradicionales comenzaron a recuperar el terreno perdido a nivel nacional (Kenney 2003) y subnacional (Batlle 2009; Cyr 2010), aunque a partir de este nuevo periodo tuvieron que convivir en todos los espacios con nuevas agrupaciones y

15 Por ejemplo, en la primera vuelta de la elección de 1990 se pueden observar los 9 partidos que presentaron candidatos y las respectivas votaciones, en las cuales ganó Mario Vargas Llosa con el 33% de la votación seguido de cerca por Alberto Fujimori con el 29%. De los nueve candidatos solo dos provinieron de partidos tradicionales (Luis Alva Castro, PAP, y Henry Pease García, de IU), que terminaron y tercer y cuarto lugar respectivamente. Los demás fueron candidatos de partidos nuevos (Tuesta 2001). Al nivel municipal, de todos los votos, 62,4 fueron designados para partidos nuevos y/o candidatos independientes (Tuesta 2001).16 La incapacidad de los dos gobiernos de evitar la crisis económica que se vio venir a final de la década de los 80 y el crecimiento de Sendero Luminoso ha sido analizada en Kenney (2003), Dietz y Myers (2007), y Seawright (2012). 17 Es decir, los partidos tradicionales fueron rechazados de forma contundente por el electorado en la elección general de 1990, cambiando el sistema político de tal forma que, los actores principales de la década de los 80 (APRA, AP, PPC, IU) ya no aparecían como fuerzas electorales al nivel nacional (véanse: Kenney 2003, Tanaka 2006, Dietz y Myers 2007, y Seawright 2012).

candidaturas independientes que se mantuvieron después de emerger en principios de la década de 1990, lo que configura un escenario mixto en el cual el control ya no les pertenece a los tradicionales como a principios del periodo democrático.

La proliferación de protagonistas políticos tendría su efecto sobre la congruencia del sistema de partidos así como respecto al nivel de control de los tradicionales. El nivel de congruencia para las elecciones siguientes (municipales de 1993 y presidenciales de 1995) fue de 1,21, ligeramente más alto que para el periodo anterior aunque todavía no se recuperaban los valores de alta congruencia de principios de la década de 1980. Lo mismo sucedió con el nivel de control tradicional que aumentó en 0,3 puntos hasta llegar a 0,59.

En las elecciones municipales de 1993 la tendencia de la reducción del apoyo hacia los partidos tradicionales y la transferencia de los votos de éstos hacia los candidatos independientes ya era un hecho. En ese sentido, por primera vez de manera sistemática, los candidatos calcularon la posibilidad de un éxito mayor si decidían presentarse como independientes y dejar sus partidos18. Además, de los catorce partidos políticos que se presentaron con sus respectivos candidatos, sólo dos –APRA y AP– obtuvieron votaciones relativamente altas, por lo que el número efectivo de partidos en estas elecciones rondó los dos puntos.

Una vez en la Presidencia, Fujimori promovió una reforma constitucional que desencadenó en la nueva Constitución de 1993, aprobada por referendo, en la cual se permitió la postulación del presidente en ejercicio a un nuevo periodo. Debido a esta modificación, fue posible que Fujimori se presentara como candidato a las elecciones de 1995 con el partido Cambio 90. Obtuvo la presidencia en primera vuelta puesto que consiguió el 64% de los votos. Otro aspecto que merece la pena destacar es que en estas elecciones los partidos políticos tradicionales (APRA, AP, IU) obtuvieron votaciones muy bajas –4%, 2% y 1% respectivamente–. Es decir, mientras los partidos tradicionales pierden votos, los grupos y candidatos independientes crecen en votación.

I.c Tercer momento: un sistema de partidos congruente con bajo control de los tradicionales

El momento culmine para los candidatos independientes había llegado en las elecciones para las alcaldías provinciales de 1995. Allí lograron ganar 176 provincias de las 194 que se encontraban en juego19. Treinta y tres de los alcaldes independientes elegidos contaban con una filiación partidista previa. Las elecciones que siguieron, las municipales de 1998, sellaron la suerte de los tradicionales, cuyo control –a nivel nacional y subnacional– fue de 0,06, acompañado de uno de los niveles de congruencia más bajos del periodo, alrededor de los 6 puntos.

Los dos partidos tradicionales, APRA y AP, alcanzaron tan sólo 7 y 6 alcaldías respectivamente de 193 disputadas; el movimiento oficialista Vamos Vecino consiguió 76

18 De Ferrari, Ignazio: “Elecciones Municipales e Independentismo en el Perú” en Perú Político (En Línea) Disponible en: http://www.perupolitico.com/?p=351, consultado el 3 de septiembre de 2009.19 De Ferrari, Ignazio: “Elecciones Municipales e Independentismo en el Perú” en Perú Político (En Línea) Disponible en: http://www.perupolitico.com/?p=351, consultado el 3 de septiembre de 2009.

alcaldías, mientras que el movimiento Somos Perú se hizo con 21; y las 83 restantes quedaron en manos de movimientos independientes regionales (Tuesta 2001). El triunfo de Vamos Vecino se debió en gran medida al fuerte respaldo por parte de la presidencia a los candidatos de este movimiento para asegurar el poder político regional que favorecería la reelección20.

Si bien se especulaba sobre la posibilidad de que Fujimori venciera en primera vuelta, para las elecciones de 2000, Alejandro Toledo, líder de la oposición fujimorista y eventual cabeza de un partido personalista, Perú Posible, (Vera 2011), obtuvo el 40% de la votación, lo cual le dio el pasaje a la segunda vuelta en la que Fujimori se consagró nuevamente presidente, aunque renunció poco tiempo después, convocándose nuevas elecciones para 2001.

Las elecciones presidenciales de 2001 y municipales 2002 fueron testigos del retorno triunfal, aunque efímero, de los partidos políticos tradicionales. En la primera vuelta de la elección general de 2001, APRA y Unidad Nacional (coalición conformada por varios partidos pero con el protagonismo principal del tradicional, el PPC) salieron segundo y tercero en votación total. Y, aunque las listas independientes recibieron una pluralidad de los votos en las elecciones municipales (29,7%), tres partidos tradicionales cayeron entre los seis grupos más votados (UN con 15%, APRA, con 13,1% y AP con 4,6% del voto total) (Tuesta 2001).

Este triunfo electoral no comparaba con el control de los partidos tradicionales en la década de 1980, pero sí marcó el retorno de éstos como actores influyentes en el escenario nacional electoral (Kenney 2003, Cyr 2011). El escenario mismo, cabe señalar, había cambiado con la caída de Fujimori, y los partidos tradicionales vieron la necesidad de contestar elecciones con otros grupos nuevos, incluyendo Perú Posible, Frente Independiente Moralizador, y Solución Popular – la expresión del momento de los que apoyaban a Fujimori.

Efectivamente, con la salida del “fujimorismo” del poder, la recomposición del sistema de partidos tradicionales que dominaba en el primer período no ha sido fácil ni se ha logrado completamente. El principal legado de los años de Fujimori fue el alejamiento del pueblo de la política mediante la desarticulación de instancias de participación e instituciones democráticas (Tanaka 2001). La convivencia de los partidos tradicionales con los nuevos movimientos independientes, regionales o nacionales tuvo el efecto de fragmentar el sistema de partidos y desdibujar bastiones.

Este cambio en el sistema de partidos se empezó a evidenciar desde el mismo gobierno de transición (2000-2001), presidido por Valentín Paniagua, líder de AP (Kenney 2003; Vergara 2007). En la elección de 2001, Alejandro Toledo obtuvo en primera vuelta el 37% de la votación bajo la bandera del partido PP. En segundo lugar estuvo Alan García, con 26% de la votación, de vuelta a la escena política con el Partido Aprista Peruano. Por último, en tercer lugar y con una votación muy cercana a la del APRA, estuvo la Líder del Partido Popular Cristiano (PPC) y candidato para la UN, Lourdes Flores Nano, con 24% de los votos (Tuesta 2001), produciéndose un aumento del NEP que pasó de 2,42 a 3,71. Aunque no logran llegar a la Presidencia los tradicionales (gana Toledo en el 2001), vale

20 Cabe mencionar que muchos de los grupos pequeños denominados “independientes” en la elección de 1995 representaron a los partidos tradicionales y, especialmente, al PAP, a quien le habían quitado su personería jurídica (Arellano S., 10 junio 2010).

mencionar que a nivel legislativo ya se podía apreciar una recuperación visible de los partidos tradicionales en el 37,6% que logran Unidad Nacional (el cual incluye el PPC), AP y PAP en su conjunto. Ese porcentaje no es suficiente, sin embargo, para quitarles la fuerza electoral a los nuevos partidos peruanos, y las elecciones municipales de 2001 y presidenciales de 2002 son las más incongruentes del periodo estudiado.

Para este momento los partidos tradicionales dominan menos del 30% de los cargos en juego, lo cual plantea la posible consolidación de los nuevos partidos que gobiernan tanto a nivel nacional como municipal, en el marco de los cuales se presentan tanto movimientos locales y regionales como candidaturas independientes. Es con las elecciones de 2006 que el APRA logra hacerse nuevamente con la presidencia de la nación y los tradicionales logran controlar 58 escaños sobre un total de 120. El nivel de incongruencia baja nuevamente, a 3,1, y el control de los tradicionales también desciende para ubicarse en 0,17 puntos.

Así como la crisis de los partidos tradicionales se da en momentos similares a nivel nacional y subnacional, la recuperación también: a nivel nacional comienza en 2001 y a nivel subnacional lo hace en 2002. Sin embargo, a nivel subnacional el crecimiento no es constante, sino que vuelve a decaer en 2006 mientras que a nivel nacional sí se observa un crecimiento sostenido del voto por los partidos tradicionales. Como un ejemplo, el desempeño relativamente exitoso del APRA a nivel congreso y su victoria a nivel presidencial no logran traducirse a nivel municipal, donde logra un magro 13,8% de las votaciones.

Las elecciones presidenciales y municipales, celebradas en 2006, demostraron el regreso de los candidatos outsiders a nivel presidencial y los nuevos partidos a nivel municipal. La tendencia se vio reflejada en los resultados de la primera vuelta en la que Ollanta Humala, un militar candidato de la alianza entre el Partido Nacionalista Peruano (PNP) y la Unión por el Perú (UPP), logró la mayor cantidad de votos aunque no lo suficiente para evitar la segunda vuelta. Este candidato representaba a los movimientos indigenistas peruanos y esgrimía un discurso en contra de los partidos y la clase política tradicional.

A pesar del éxito que demostraba este discurso frente a los ciudadanos apartados de los partidos tradicionales durante la última década, el candidato del APRA, Alan García salió victorioso de la contienda. Un aspecto importante de estas elecciones, es la concentración del voto entre los dos primeros candidatos tanto en primera como en segunda vuelta. Mientras Humala recibió el 25,69% de los votos en la primera vuelta y el 47,38% en la segunda, García obtuvo el 20,41% en la primera ronda, ganando en la segunda vuelta con el 52,63% de los votos.

Finalmente, Alan García no logró obtener las mayorías en el Congreso, a diferencia de todas las elecciones anteriores en las cuales el partido del presidente obtuvo mayorías en la Cámara del Senado. Por el contrario, el partido de Humala obtuvo 45 escaños seguido por los 36 del APRA. Si bien la Presidencia la ocupa un partido tradicional, éste solamente logró mantener la mitad de alcaldías provinciales que había obtenido en las elecciones pasadas, ganando en quince provincias.

La baja en el rendimiento electoral de los partidos, tradicionales y nuevos, fue generalizada mientras que los Movimientos Regionales y las Organizaciones Políticas de Alcance Local

vieron acrecentado su apoyo (Vergara 2007: 9)21. Estas organizaciones lograron colocar sus candidatos en 103 de las 195 alcaldías provinciales en juego (Vergara 2007: 10). En ese sentido, otro partido tradicional que vio disminuido su éxito electoral fue UN, la coalición denominada por PPC, que solamente ganó ocho provincias frente a las diecinueve que había logrado en las elecciones de 2002. Somos Perú, un partido considerado nuevo aunque había demostrado fortaleza en anteriores elecciones locales, también vio disminuido su control que solo le permitió hacerse con la mitad de las alcaldías que había logrado en las elecciones anteriores.

El sistema de partidos que se configura a partir de las elecciones municipales de 2010 y presidenciales de 2011 presenta un nivel de congruencia de 2,58 así como un nuevo descenso en el nivel de control de los partidos tradicionales que no solo perdieron la Presidencia, que controlaban en el periodo anterior, sino que solamente ganaron en veintiuno de los puestos ejecutivos en juego (195 provincias además de la Presidencia), lo cual constituye un ICTP de 0,107. En relación, con el nivel de congruencia, se dan valores más bajos que en el momento anterior (que era de 3,1), lo que significa que el sistema de partidos se ha vuelto más congruente aunque el nivel de control de los tradicionales sea más bajo para el momento 2010-2011 que para el de 2006.

Respecto a las diferentes provincias, el voto por partidos y movimientos regionales y locales presenta un comportamiento diferente. En trece de los veinticinco departamentos no ganó ningún partido tradicional. Sin embargo solamente en seis de éstos los ganadores fueron exclusivamente movimientos regionales y/o locales. En los siete restantes triunfaron tanto este tipo de movimientos como partidos políticos, aunque no consideradostradicionales22. Por parte de los tradicionales, fue en los departamentos de La Libertad y Lamabayeque donde cosecharon una proporción mayor de victorias23. Entre los otrora más exitosos partidos tradicionales –PAP y AP– para estas elecciones acumularon quince alcaldías24.

En las elecciones presidenciales los dos candidatos con mayor votación y que lograron pasar a la segunda vuelta fueron Ollanta Humala, candidato por la alianza, Gana Perú, y que en 2006 había perdido en la segunda vuelta con la etiqueta de UPP-PNP contra Alan García, y Keiko Fujimori, quien se presentó por una nueva sigla fujimorista, Fuerza 2011.

21 Ambas terminologías –Organizaciones Políticas de Alcance Local y Movimientos Regionales– son tomadas de la reciente Ley de partidos políticos del Perú (Vergara 2007:10).22 Véase http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/data-politica23 En el primero el PAP logró colocar su candidato a la alcaldía en una de las tres provincias en juego (Lamabyeque). En La Libertad, de doce provincias en disputa los tradicionales ganaron en cinco. El PAP salió victorioso en cuatro provincias: Ascope, Chepen, Julcan y Pacasmayo. Mientras el otro tradicional que ganó fue el Partido Humanista Peruano (PHP) en Otuzco.24 Por un lado, AP ganó seis alcaldías provinciales en todo el país mientras dos alcaldías en el departamento de Arequipa, La Unión e Islay, una en el de Huánuco (Marañón), la de Palpa en el departamento de Ica, la de Chicuito en el de Puno y la de Tarata en Tacna. Por otro, el PAP se quedó con nueve alcaldías. Las cuatro de La Libertad, la de Lambayeque así como la de Junín en el departamento homónimo, la de Ayón en el departamento de Lima, la de Manu en Madre de Dios y la de Moyobamba en San Martín.

GRÁFICO N° 3: CONTROL DE LOS PARTIDOS TRADICIONALES Y NIVEL DE CONGRUENCIA DEL

SISTEMA DE PARTIDOS

PERÚ (1980-2006)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

Como se puede observar en el gráfico, a partir de las elecciones de 1989-1990 el nivel de congruencia comienza a disminuir para las elecciones 1989-90 y, con altibajos, esto se reproduce en el resto de elecciones hasta las últimas elecciones analizadas (2010-2011), sin lograr recuperar los altos niveles de congruencia de principios de la década de 1980. El control de los partidos tradicionales presenta un comportamiento similar. En el primer período (1980-1989) el sistema de partidos presenta altos niveles de congruencia acompañados por un alto control de los partidos tradicionales que controlan cerca de la totalidad de los puestos en juego.

A partir de finales de la década de 1980 el nivel de congruencia del sistema de partidos peruano comienza a descender de manera progresiva para alcanzar su nivel más bajo en las elecciones municipales de 1998 y presidenciales de 2000, ubicado alrededor de los 6 puntos y con un nivel de control tradicional de 0,06. Sin embargo, el descenso sostenido en los niveles de congruencia que había tenido lugar durante gran parte de la década de 1990 y parte de la de 2000 se revierte en las elecciones de 2006. Aquí comienza un nuevo ciclo de aumento tanto del nivel de congruencia como del control de los tradicionales, que se extiende hasta las últimas elecciones, celebradas entre 2010 y 2011.

Hasta el 2010-2011, entonces, el sentido en el que se dan los constantes vaivenes de los niveles de congruencia y el control de los partidos tradicionales en el sistema de partidos peruano sugiere que la trayectoria de los partidos tradicionales se encuentra estrechamente relacionada con los valores del nivel de congruencia del sistema de partidos. Efectivamente, al calcular el nivel de correlación entre estas dos variables los valores son relativamente altos en comparación con otros sistemas de partidos, ubicándose en -0.77. En el caso peruano, la congruencia del sistema de partidos multi-nivel parece bien relacionada con el control de los partidos tradicionales.

A diferencia que el resto de la época democrática (1980-2006), las elecciones a partir de 2006, reflejan dos cambios en el patrón que caben mencionar. Primero, hasta el 2006, la evolución del control de los partidos tradicionales fue muy parecida en el nivel nacional y en el subnacional. En el primer período, por ejemplo, el control de los partidos tradicionales el gobierno nacional se ve reflejado en los gobiernos municipales. Entre 1980 y 1985, AP dominó la política a los dos niveles; entre 1985 y 1990, fue APRA el que tuvo ese papel dominante. De forma parecida, en el segundo período, el declive en el control tradicional se ve en los dos niveles: nuevos partidos surgen no solamente al nivel nacional sino al nivel subnacional también.

A principios de la década de 2000, el control de los partidos tradicionales vuelve a subir en los dos niveles, reflejando una vuelta electoral de éstos a dos niveles (Cyr 2011). Por primera vez en el entero período estudiado, este patrón cambia en 2006, cuando el control de los partidos tradicionales subió aún más al nivel nacional pero bajó al nivel subnacional a 13,8%. Estos datos sugieren que la resurgencia de los partidos tradicionales fue más duradera al nivel nacional que al nivel subnacional25.

Segundo, en este mismo año (2006), por primera vez el partido de gobierno – el APRA –no logró tener mayoría en el Congreso, ya que la coalición de Humala le ganó en votación en la primera vuelta (UPP recibió 30,6% del voto, y APRA, 24,3%). En la práctica, esta falta de una pluralidad significó que García tuvo que construir una alianza de otras fuerzas congresales para poder gobernar. La fuerza del APRA no fue suficiente para gobernar sólo26. Estos dos cambios parecen presagiar lo que luego se ve ocurrir en 2011: por primera vez hay una congruencia más alta, de 3,1 a 2,58, en el sistema de partidos peruano pero el nivel de control tradicional no sube de forma similar. Es decir, la correlación que había entre el nivel de congruencia y el control de los partidos tradicionales parece haber atenuado. La correlación entre las dos dimensiones baja ligeramente de -0.77 a -0.68. Esta correlación, sin embargo, sigue siendo la más alta en la región andina27.

II. El nivel de fragmentación de los sistemas de partidos

Teniendo en cuenta que uno de los objetivos principales que guían esta investigación es el de ahondar en el conocimiento y análisis de los sistemas de partidos en sus diferentes niveles de competencia, en el presente capítulo se pone la mirada sobre las características distintivas del formato de cada sistema de partidos. Así, se busca identificar patrones de

25 Esta diferencia en la fuerza de la votación tradicional se debe a dos factores: (1) la caída cada vez más pronunciada de la votación de AP y el PPC en los dos niveles, junto con (2) la emergencia de partidos regionales que han logrado dominar de cierta forma la política al nivel local (Meléndez XX). El APRA, aunque experimenta un declive en su votación al nivel subnacional, parece ser más una fuerza electoral duradera a los dos niveles que los otros partidos tradicionales (Cyr 2012).26 En entrevistas llevadas a cabo entre abril y julio de 2010 por una de las autoras (Cyr), muchos apristas lamentaron la necesidad de hacer un gobierno de coalición, cosa que el partido no había conocido antes.27 Al observar el nivel de correlación entre el nivel de congruencia y el de control de los partidos tradicionales, el caso de Ecuador (1979-2009) presenta un coeficiente de -0,15; el de Bolivia (1982-2010) uno de 0,06. En el caso del sistema de partidos peruano, al analizar los ocho momentos separados del resto de los países, en el caso colombiano (1992-2007) el nivel de correlación entre estas dos variables es de 0,46 (Batlle 2011).

cambio en los sistemas de partidos observando lo que sucede tanto a nivel nacional como local, teniendo en cuenta que éstos no siempre se comportan del mismo modo a lo largo de todo el territorio, como se señala en el análisis más arriba, sino que pueden presentar características distintas y dinámicas de competencia diferenciadas, que pueden variar de lo nacional a lo local o inclusive hacerlo entre los diferentes municipios o espacios locales.

El sistema de partidos peruano muestra cambios en su nivel de congruencia a lo largo del periodo estudiado con altibajos muy pronunciados que permiten ubicarlo en niveles altos ybajos de congruencia de manera intermitente. Teniendo en cuenta que esta medida se basa en la comparación entre los niveles de fragmentación local y nacional, en este apartado se observan los cambios y continuidades en los valores del Número Efectivo de Partidos (NEP), como una medida de fragmentación, con el objetivo último de comprender más a fondo las dinámicas del sistema de partidos multinivel.

Este sistema de partidos también presenta cambios relevantes en su nivel de fragmentación al considerar tanto las elecciones presidenciales como las locales. Además, estos cambios no se dan siempre en el mismo sentido, es decir, que aún cuando se registran subas o bajas del NEP a nivel nacional, esto puede no reflejarse en el nivel local y viceversa. Sin embargo, al considerar la totalidad de elecciones –presidenciales y locales– del periodo, se da una constante en términos de aumento de la fragmentación después de la década de 1980.

La primera elección presidencial del periodo, en 1980, muestra un sistema de 3 partidos y medio con la preeminencia del APRA y AP. Las elecciones que siguieron en 1985 y 1990 resultan en niveles de fragmentación por debajo de los 4 partidos efectivos. Sin embargo, esto cambia para las dos reelecciones consecutivas de Fujimori, presentándose un descenso en el nivel de fragmentación en 1995 y 2000 con un NEP de 2,16 y 2,42 respectivamente. Para las elecciones de 2006 se da el nivel más alto de fragmentación, con 4,54. Aquí se presentan candidatos tanto de partidos tradicionales como de nuevos, los cuales en la primera vuelta suman un total de veinte contendientes.

En el nivel local, el sistema de partidos peruano alcanza un nivel de fragmentación alto en el año 2002, con 6,11 partidos efectivos. En términos generales, este es un sistema que sufre importantes cambios a lo largo del periodo. De 1980 a 1993 se realizan cinco elecciones, en las cuales el NEP promedio oscila entre 2,17 y 2,99, con cifras más bien bajas.

En 1998, este indicador sufre un importante salto al pasar a 4,34 partidos efectivos en promedio. Sin llegar a un multipartidismo extremo, esta cifra ya permite hablar de un multipartidismo moderado. El nivel más alto del período se alcanza en 2002 para luego descender en 2006 a 5,35 y progresivamente a 5,24 en 2010. En estos dos años el sistema de partidos municipal en el Perú se caracteriza, en promedio, por una fragmentación alta.

GRÁFICO N° 3: NIVEL DE FRAGMENTACIÓN PROMEDIO DEL SISTEMA DE PARTIDOS

NACIONAL Y LOCAL PERUANO (1980-2006)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

1980 1983 1985 1986 1989 1990 1993 1995 1998 2000 2001 2002 2006 2010 2011

SUBNACIONAL 2,69 2,99 2,17 2,75 2,95 4,34 6,11 5,35 5,24

NACIONAL 3,45 2,76 3,99 2,16 2,42 3,72 4,54 4,46

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

Dos de los casos en los que la competencia se encuentra más fragmentada tienen lugar en las provincias de San Román y Huancané, ambas ubicadas en el departamento de Puno. San Román comienza el periodo con tan solo 1,77 partidos efectivos en 1980 y 1,59 en 1983. Entre 1986 y 1993 el NEP sufre un leve aumento y empieza a oscilar entre los rangos medio-alto y medio bajo.

En ese sentido, el cambio más significativo no se produce en 1998, cuando el NEP alcanza un nivel extremo con 5,87, sino que se produce en 2002 cuando este valor alcanza la llamativa cantidad de 14,35, lo que constituye el valor más alto en todo el período en el Perú. Cabe resaltar que, hasta 1993, el valor más alto se registraba en la provincia de Huaraz y era de 5,41. Aunque en 2006 el nivel de fragmentación en San Román desciende a 10,92 y para las elecciones de 2010 se da un nuevo descenso con un NEP de 6,62, aunque el indicador continúa siendo muy alto.

Por otra parte, la provincia de Huancané, también en Puno, obtiene también uno de los valores más altos en periodo con 14,33 partidos efectivos en 2002. El caso de esta provincia es distinto, dado que en el período 1980-1993 tuvo valores de fragmentación más altos que San Román. El salto más importante se da en 1998, cuando el NEP alcanza un valor de 9,23. En 2006, aunque desciende, es todavía alto al registrar 8,98 y el descenso continúa para las elecciones de 2010 con un NEP de 8,27.

En las grandes ciudades peruanas las diferencias son llamativas. Entre éstas, Lima y Trujillo tienen, en promedio, un sistema de partidos poco fragmentado en comparación con el resto de provincias. Primero, los NEP de todo el período de Lima, la capital del país, oscilan entre 2,6 y 3,7 partidos, es decir, en los rangos medio-bajo y medio-alto. Si bien no se cuenta con información para 1998, con estos datos, se podría afirmar que en términos de fragmentación en Lima no se produce ningún cambio significativo.

En el caso de Trujillo la situación es también interesante, dado que, siendo una de las grandes ciudades es una de las que cuenta con menor fragmentación promedio en todo el período, ya que en ningún año, el NEP supera los 3,5 partidos efectivos. El periodo arranca con un NEP de 2,01 en 1980 y termina con uno de 2,77 para 2011.

Tercero, Arequipa, la segunda ciudad más importante del país, por el contrario, sí atraviesa cambios importantes en las últimas dos elecciones. Entre 1980 y 1998, el NEP de provincia se mantuvo entre los 2 y los 4 partidos efectivos, con cierto nivel de estabilidad. El cambio fuerte se da en 2002 cuando incrementa a 7,78, una tendencia que se mantiene en 2006 (7,42) pero se revierte para las elecciones de 2010, cuando el NEP desciende a 4,42.

Mientras el promedio del nivel de fragmentación local para este periodo es de 3,84 NEP, para el nivel nacional se ubica en 3,44 partidos efectivos, con valores similares y por debajo de los 4 puntos. El salto a hacia el aumento en la fragmentación a nivel local se da en las elecciones de 1998 y a nivel nacional hay dos saltos: uno en 1990 cuando el NEP llega a 3,99 y otro, el más significativo, en 2006 cuando esta medida llega a 4,54, la más alta del periodo.

III. El sistema político peruano hoy en día: Entre el caos y la estabilidad

Suarez-Cao y Freidenberg sugieren al inicio de este volumen que los efectos de un sistema de partidos incongruente y con bajo control de los partidos tradicionales pueden ser bastante negativos. Los votantes pueden elegir a partidos o movimientos distintos en los diferentes niveles, lo cual puede exacerbar la divergencia entre los niveles subnacionales y nacional, debilitando la coordinación y, por ejemplo, dificultando la implementación de políticas públicas.

El análisis hasta el momento ha enfatizado la pérdida del control de los partidos tradicionales y el creciente nivel de incongruencia del sistema de partidos multinivel peruano, dándonos una oportunidad para evaluar el posible efecto de estos bajo niveles sobre el mismo sistema. Como se verá en adelante, aunque hay bastante inestabilidad en cuestiones de oferta electoral, el caso peruano muestra que aún hay partidos tradicionales que perduran y que hay nuevas fuerzas políticas que podrían establecerse también. Para concluir el análisis, esta última sección busca especular sobre las posibles consecuencias de un sistema de partidos multinivel que es incongruente y a la vez se encuentra dominado por grupos no-tradicionales, usando como punto de partida, el análisis de las últimas elecciones presidenciales.

La elección de Humala el 5 de junio de 2011 fue, para algunos, sorprendente dada la lista larga de candidatos que, en su momento, podían haber avanzado a la segunda ronda. Fueron cinco los candidatos que vacilaban entre primer y segundo lugar en las encuestas durante

los meses previos a la primera vuelta28, que tuvo lugar el 10 de abril del mismo año: Humala, Fujimori (Fuerza 2011), Pedro Pablo Kuczynski (PPK, de la Alianza por el Gran Cambio), Alejandro Toledo (Perú Posible), y Luis Castañeda Lossío (Solidaridad Nacional). Notablemente, ninguno de los candidatos tenía un partido político tradicional que lo apoyara29.

Todos encabezaban coaliciones de partidos nuevos y pequeños (AGC, GP) o grupos formados con el propósito de avanzar la carrera política de su fundador (PP, SN) o movimientos que se rehúsan a usar el término partido político en su retórica (Fuerza 2011) (Meléndez 2011b)30. Con tantas opciones electorales que carecían de un apoyo institucional, no debería de sorprender que a los votantes se les dificultara decidir entre los cinco candidatos más viables antes de la primera vuelta31. Sin base ideológica, identidad partidaria clara32 o una dirigencia conocida, lo que importó en la campaña fue el/la candidato/a mismo/a, quien fácilmente podía provocar apoyo o rechazo de un día para el otro33.

Un electorado inseguro es un electorado volátil, tal como la elaboración de esta elección sugiere.34 Además, el voto aprista, pequeño en ese momento pero disciplinado (Cyr 2011), fue buscado por tres de los cinco candidatos en los últimos días antes de la primera vuelta35. Los tres candidatos querían el apoyo de ese voto disciplinado. Entre cinco candidatos, la importancia de un 5 o 6% más del voto puede ser la diferencia entre pasarse a la segunda vuelta o no36.

Con tanta incertidumbre entre el electorado, no había incentivos para que uno o dos de los cinco candidatos se retirará(n) de la campaña. Porque, aunque un candidato se encontrara en el quinto lugar en una semana, fácilmente su ranking podría cambiar en la siguiente. Por ejemplo, los que pocas semanas antes de la elección salían primero y segundo en las encuestas nacionales – Castañeda y Toledo – terminaron siendo los últimos a pocos días de la elección. Humala y PPK, que se encontraron en diciembre 2010 con un apoyo de menos de 10% de la población y muy lejos de los otros tres candidatos en términos de popularidad, llegaron a estar el primer y el tercer más apoyado para finales de marzo de 2011 (Meléndez 2011b).

28 Carlos Meléndez hace una elaboración de la intención de voto en los meses que precedieron la primera ronda de la elección general, en base de los sondios realizados por el grupo, Apoyo (Meléndez 2011b).29 El caso particular del fujimorismo (versus su expresión institucional de esta elección, Fuerza 2011) será tratado en detalle más abajo.30 El APRA tuvo una candidata, Mercedes Araoz, quien, gracias a un desacuerdo sobre quien debería encabezar la lista para el Congreso, eventualmente se retiro de la contienda, dejando al partido sin candidato presidencial.31 Acá se refiere a los 5 candidatos más fuertes, no a todos los candidatos que contestaban la elección (11 en total). 32 Una excepción seria el fujimorismo, véase Urrutia (2011).33 Para más sobre estos “anti-candidatos” (es decir, candidatos sin partidos), véase Meléndez 2011a.34 Por ejemplo, en un viaje al sur de Perú en marzo de 2011, una de las autoras (Cyr) se encontró con que ciudadanos peruanos que consideraban darle su voto a Humala o PPK, dos candidatos que – en sus políticas propuestas – se vendían como opuestos ideológicos. 35 Véase, por ejemplo, los titulares de La República de 6 de abril de 2011, los cuales indican que los candidatos querían ganar el apoyo aprista. 36 El PAP consiguió los votos de 6,4% de la población en esta elección, llegando a ser el único partido que logró colocar a congresistas en curules y pasar la valla jurídica sin haber tenido a un candidato presidencial.

Al final, los cinco permanecieron en la contienda hasta el final. Los incentivos para quedarse eran demasiado grandes, a pesar de que tres de ellos (Toledo, Castañeda, y PPK) prometían políticas muy parecidas en cuestiones de seguimiento político y económico,sobre todo frente a las campañas más radicales de Fujimori y Humala. A pesar de lo parecidos que eran los tres, ninguno quiso combinar esfuerzos detrás de una candidatura única, sumando de esa forma sus votos y evitando que Humala y Fujimori pasaran a la segunda vuelta. La coordinación entre ellos, en otras palabras, fracasó completamente.

El análisis daría, hasta ahora, la impresión de que el sistema político peruano se ha ido debilitando a lo largo del periodo democrático más reciente (1980-presente), conforme con lo que predicen Suarez-Cao y Freidenberg. El nivel de congruencia es mucho menos fuerte al del período que al principio, y el control de los partidos tradicionales se ha reducidotambién. De hecho, es común escuchar hablar de Perú del siglo XXI como una democracia sin partidos (Levitsky y Cameron 2003, Tanaka 2006), donde la falta de coordinación es un presagio del declive de la calidad del régimen por lo general: los votantes no saben por quién votar y los políticos evitan estructuras partidarias, las cuales son muy costosas para construir y para mantener, prefiriendo aprovechar la volatilidad electoral y fundar un vehículo personalista que sirve exclusivamente para que puedan llegar al poder. La calidad del régimen representativo en el largo plazo, en otras palabras, es sacrificada con el objetivo de obtener fines electorales en el corto plazo. Y, como consecuencia de todo esto, la existencia de estructuras partidarias – estructuras que podrían teóricamente fomentar nuevamente la coordinación – se encontraría amenazada, tal como Levitsky y Cameron (2003) pronosticaron37.

Pero, si vemos bien la política peruana de los últimos años, es evidente que hay que matizar este pronóstico, ya que ciertos partidos políticos, algunos tradicionales, otros no, siguen participando en el sistema político del país a pesar de todos los incentivos en contra de esta participación. Específicamente, el Partido Aprista Peruano sigue en marcha, aunque de forma debilitada, en la política peruana. Quizás más sorpresivamente, el fujimorismo se encuentra en una fase inicial de desarrollo partidario. Se destacará brevemente el éxito electoral de las dos fuerzas antes de especular sobre lo que este éxito indica para el sistema de partidos por lo general.

Como se explicó, cuando gana Fujimori en el 1990, los partidos tradicionales habían perdido casi por completo la confianza de la población peruana, dada la percepción de su incapacidad para manejar la crisis económica y erradicar el creciente problema de la inseguridad (Kenney 2003). Dentro de este conjunto de partidos rechazados, el APRA sería el que más desaprobación produciría, siendo éste el partido de gobierno cuando las crisis económica y de seguridad llegan a su cumbre. A pesar de esto, al partido le va bastante bien

37 Acá nos referimos a los partidos políticos que tienen un aparato organizativo, con locales, una estructura jerárquica desarrollada, estatutos orgánicos de organización interna, y una militancia – una entidad, en otras palabras, del estilo descrito por Panebianco 1988 y asumido en la literatura sobre los partidos europeos (véase, por ejemplo, Duverger 1954). Esta conceptualización de partido político habría que distinguirla de otra más minimalista que ve al partido político como un grupo que existe para ayudarle a alguien llegar al poder (Downs 1957, 25; Aldrich 1995).

en 199038 y a diferencia que los otros partidos tradicionales, es el único que logra volver al escenario nacional como fuerza independiente en el 200139.

Para esa fecha y en el 2006, el APRA saca la segunda votación, y en la segunda elección su candidato para ocupar la Presidencia, Alan García, es elegido. A lo largo de poco más de diez años, entonces, el APRA logra transformarse de un partido rechazado completamente auno que logra ser uno de los más votados en todo el país al nivel nacional.

Aunque no se auto-define explícitamente como partido político, el fujimorismo es otra organización política que logra perdurar en un sistema político cuya lógica parece ir en contra de la elaboración de una estructura partidista40. Ya lleva más de 20 años de existencia, y, como en el caso aprista en 2001, el fujimorismo experimentó una especie de renacimiento electoral al nivel nacional en la última contienda de 201141. Su candidato presidencial, Keiko Fujimori, avanzó a la segunda vuelta electoral, perdiendo al final por poco contra Humala, pero a la vez logrando capturar un porcentaje importante de votos (23,6% en la primera vuelta) y así establecerse como el partido más importante hoy en día en el Perú (Levitsky 2011).

Esta capacidad de perdurar proviene del arraigo social del que goza el fujimorismo hoy en día en el país. Como explica Urrutia (2011), el partido tiene bases organizativas formales e informales y ha podido desarrollar una identidad partidaria basada en una conceptualización de la justicia política que tiene como origen los éxitos políticos de Alberto Fujimori.

38 Logra salir en tercer lugar en la contienda, sacando 22.5% del voto nacional (Politika). 39 Vale la pena mencionar que García gana a Lourdes Flores Nano con una pequeña ventaja de votos (es decir, 156.204 votos [Politika]). Flores fue la candidata presidencial de Unidad Nacional, una coalición de partidos conformada originalmente por el PPC, Solidaridad Nacional, Partido Renovación Nacional, y Cambio Radical. La coalición duró unos 8 años, aunque los últimos dos miembros salieron antes, y llegó a postular a Flores como candidata presidencial una vez más en el 2006, donde nuevamente salió como la tercera fuerza electoral. En las elecciones del 2011 PPC se hizo miembro de la coalición de Pedro Pablo Kuczynski para poder competir en las elecciones generales. En suma, el PPC no pudo competir a partir del 2001 nivel nacional en su configuración original como partido político tradicional independiente (AP tampoco). Para poder seguir competiendo estos dos partidos vieron la necesidad de dejar al lado sus siglas propias para juntarse con otras fuerzas. Dada la necesidad de fundar nuevas coaliciones para poder ser competitivos a nivel nacional, esta sección no los considera como los mismos partidos tradicionales de siempre sino como nuevas fuerzas que tampoco duraron por mucho tiempo en el escenario nacional pos-Fujimori. 40 Aprovechando el desprecio generalizado hacia los partidos políticos a finales de los 80, Alberto Fujimori no quiso usar como descriptor del aparato electoral que creo en ese entonces el término “partido político,” adoptando en su lugar el término “movimiento” (Urrutia 2011).41 En 2001, con Carlos Boloña como candidato presidencial, el fujimorismo (bajo el nombre Solución Popular) solo recibe 1,7% del voto nacional. En 2006, con la candidatura de Martha Chávez y esta vez bajo el nombre, Alianza por el Futuro, el fujimorismo logra ganar 7,4% del voto nacional. Son porcentajes bajos considerando que, con candidatos apellidados “Fujimori,” el fujimorismo ha captado siempre más de 20% del voto. Es por eso que se puede hablar del renacimiento electoral al nivel nacional en el 2011.

GRÁFICO N°3: EVOLUCIÓN DEL VOTO DEL APRA Y EL FUJIMORISMO EN ELECCIONES

GENERALES (1990-2011)

0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1995 2000 2001 2006 2011

APRA

Fujimorismo

Fuente: Politika

Lo que vemos entonces es que, a pesar de la volatilidad del electorado y la explosión de partidos pequeños durante los últimos 20 años en el Perú, hay dos partidos que han logrado sobrevivir épocas de escasez electoral y que siguen en el campo político como fuerza potencial de votos y, por ende, una opción electoral relativamente estable (véase Gráfico No

3). En otras palabras, frente al caos político que parece predominar en el sistema peruano hoy en día y frente a los pocos incentivos para mantener a un partido político con estructura y militancia propia, hay no obstante grupos políticos con estas características organizativas que persisten. El APRA y el fujimorismo representan unas excepciones bastante importantes a la regla de la proliferación de partidos pequeños y regionalistas en el sistema político peruano de los últimos 20 años.

Dada la existencia de estos dos partidos, vale la pena preguntar qué significado tiene ésta dentro de un contexto de poca congruencia y bajo control de los partidos tradicionales. Primero, como ya hemos visto, se ha perdido la congruencia en el caso peruano a lo largo del periodo democrático, lo cual quiere decir que el número de partidos que compite en el escenario electoral nacional se aleja cada vez más del número de partidos que compite en el nivel subnacional, y que el número de partidos al nivel subnacional puede variar a lo largo del territorio.

Esta medida, sin embargo, no distingue entre cuáles partidos son los que participan a los dos niveles. Habría que ver, caso por caso, como es la configuración de partidos a cada nivel y a lo largo del territorio para saber si algunos de los partidos existen en ambos niveles. En el caso del APRA, por ejemplo, el partido pudo persistir en el nivel subnacional a pesar de su performance muy débil en, por ejemplo, las elecciones de 2000 a nivel nacional (Cyr 2010). Efectivamente, aunque compitan cinco partidos en el nivel nacional y un promedio de diez, por ejemplo, en el nivel municipal, la posibilidad de que uno o dos de esos partidos caigan entre ese grupo de cinco (en el nivel nacional) y también entre el grupo de diez (en el nivel subnacional) puede aumentar la coordinación de cierto nivel entre los varios niveles de gobierno. El hecho de que el APRA (Cyr 2012) y el fujimorismo (Urrutia

2011) cuenten con organizaciones en el nivel subnacional puede ayudar a esta coordinación, sin duda, y no solo en la coordinación intra-partidaria sino también en la inter-partidaria42.

Por otro lado, lo que nos sugiere el caso peruano es que el control no tradicional no indica necesariamente una disminución en la calidad de representación, un rechazo del sistema político de un país, o un aumento en la volatilidad electoral. Hemos visto, en el caso del fujimorismo, que hay partidos nuevos que buscan establecer un arraigo social que deja que el partido perdure con el tiempo a pesar de momentos electorales muy débiles (como en el 2001 en el caso fujimorista).

Hay otros casos que se pueden identificar en este sentido: considérense, por ejemplo, Primero Justicia de Venezuela y el Movimiento sin Miedo de Bolivia. Los dos son partidos que están en pleno desarrollo partidario a pesar de que se encuentran en sistemas de partidos fracturados y con un alto número de partidos pequeños (Cyr 2011). Tal como sus contrapartes tradicionales, son partidos que pueden servir como hilos de estabilidad dentro de un sistema altamente fluido.

Por un lado, entonces, el hecho de que un sistema de partidos multi-nivel cuente con un nivel de congruencia muy bajo y poco control de partidos tradicionales no quiere decir, necesariamente, que la coordinación sea muy difícil de lograr. Puede que haya instancias de coordinación dentro del sistema que logren fortalecer ciertos partidos o actores frente a sus competidores menos duraderos. Y esta coordinación podría servir como un hilo de estabilidad dentro de un sistema de partidos que pareciera ser caótico más que nada. Por otro lado, este hilo de estabilidad puede lograr ser bastante atractivo para un electorado que lleva tiempo enfrentando muchas opciones electorales nuevas.

Los partidos que parecen duraderos, que existen en varios niveles, y que, por momentos, logran coordinarse entre sí, pueden llegar a ser una alternativa electoral cada vez más viable para los votantes. Y cuanto más apoyo reciben estos partidos duraderos, menos lo recibirán los partidos pequeños, regionalistas, y/o personalistas, creando una especie de círculo virtuoso entre el comportamiento electoral de los votantes y la configuración y coordinación inter-partidaria. Por lo menos como ejercicio mental, entonces, un sistema de partidos con baja congruencia y control no-tradicional no es condenado, necesariamente, a ser siempre así.

IV. Conclusiones

En el presente capítulo se analizaron las características y cambios que han tenido lugar en el sistema de partidos peruano a partir de una perspectiva multinivel que integra los diferentes niveles de competencia del sistema de partidos. Esto permite conocer el modo en que se da la competencia a nivel de sistema aunque superando la visión centrada en lo nacional que suele estudiar a los sistemas de partidos como espacios eminentemente nacionales. 42 Y, de hecho, la colaboración entre el fujimorismo y el APRA ha sido una razón por la cual ciertos analistas especulan que al gobierno de Alan García le fue bastante bien en cuestiones de implementación de políticas públicas.

Aunque este análisis constituye una primera aproximación al estudio de sistemas de partidos multinivel en países con estructura unitaria, es posible concluir que existe una competencia distinta al interior de los sistemas unitarios. Esta competencia no responde solamente a una lógica centralizada, sino que es posible que se produzcan diferentes escenarios de competencia que complementan el análisis que anteriormente se ha realizado para sistemas federales.

Aunque para los dos últimos procesos electorales en Perú el nivel de congruencia haya aumentado, éste continúa siendo bajo y el control de los partidos tradicionales, que controlan en 2011 poco más del 10% de los puestos, también. En ese sentido, los niveles de congruencia del sistema de partidos peruano así como el control de los tradicionales han variado en el periodo estudiado, partiendo de sistemas de partidos altamente congruentes con un alto control tradicional en el retorno de la democracia y con subas y bajas en todo el periodo.

El surgimiento de los independientes en la década de 1990, junto con la formación de nuevos partidos pequeños con la caída de Fujimori, fueron determinantes a la hora de comprender el retroceso de los partidos tradicionales, que si bien nunca se retiraron completamente de la escena nacional y subnacional sí vieron reducido drásticamente su apoyo en diversos momentos del periodo estudiado. Este aspecto contribuyó enormemente a cambiar la fisonomía y las características de la competencia del sistema de partidos. El sistema de partidos peruano registra uno de los niveles más bajos de congruencia promedio en el periodo estudiado.

A pesar de este declive en los valores de congruencia y de control tradicional, hay sin embargo partidos políticos, como el APRA, que han sobrevivido los cambios drásticos experimentados por el sistema de partidos peruano, sobre todo en cuestiones de composición. Hay, también, nuevas fuerzas, como el fujimorismo, que parecen tener la posibilidad de institucionalizarse. Para entender mejor los efectos de la falta de congruencia y del declive del control de ciertos partidos, este análisis termina sugiriendo que hay que entender cuáles son los partidos participando en los dos niveles de gobierno. Porque, donde hay partidos que perduran, aunque sean dos, puede que haya coordinación entre estos que llegue a ser importante para el funcionamiento del sistema de partidos entero. En este sentido, el sistema de partidos peruano muestra que las oportunidades para coordinación y, por ende, algo de estabilidad pueden existir aún en un sistema poco congruente y donde los actores nuevos sobran.

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Entrevistas

Arellano Suárez, Víctor Raul. Militante PAP, Esperanza (Trujillo, Perú). 10 junio 2010.