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LA SOCIEDAD CIVIL, MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y ACUERDOS COMERCIALES CAMILO CASTRILLÓN VELASCO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO BOGOTÁ D.C.
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LA SOCIEDAD CIVIL, MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y ACUERDOS
COMERCIALES
CAMILO CASTRILLÓN VELASCO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
BOGOTÁ D.C.
2004 LA SOCIEDAD CIVIL, MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LAS
ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y ACUERDOS COMERCIALES
CAMILO CASTRILLÓN VELASCO
Trabajo de Grado
Directora: Dra. Liliana Oyuela Taborda Asesora de la Oficina de Asuntos Legales Internacionales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO BOGOTÁ D.C.
2004
Nota de advertencia: Artículo 23 de la Resolución Nº 13 de julio de 1946:
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada
contrario al dogma y a la moral católica y porque las tesis no contengan ataques
contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el anhelo de búsqueda de la
verdad y la justicia”.
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 8
1. El SISTEMA DE NACIONES UNIDAS 12 1.1 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS 12
1.1.1 Primeros pasos. 12
1.1.2 Toma de pulso. 16
1.1.3 Participación de la sociedad civil. 22
1.1.4 Tensiones ONU - sociedad civil. 30
1. 2 EL BANCO MUNDIAL 35
1.2.1 Un Banco con intereses sociales?. 35
1.2.2 La región de América Latina y el Caribe. 40
1. 3 EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 45
1.3.1 FMI y sociedad civil. 46
1.3.2 Un problema de soberanía. 50 1.3.3 FMI y ONG´s en acción. 54 1.3.4 El FMI y sus futuras relaciones con las ONG´s. 58
1.4 LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO 60
1.4.1 OMC y su relación con las ONG´s. 61
1.4.2 Directrices para la adopción de disposiciones sobre la
relación con ONG´s. 62 1.4.3 OMC, Unión Europea y organizaciones de la sociedad civil. 70
pág.
2. INTEGRACIONES REGIONALES 74
2.1 NOCIÓN 74
2.2 CLASES 74
3. LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES 79
3.1 PARTICIPACIÓN COMUNITARIA 79
3.2 INSTITUCIONES DE PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD CIVIL 82
3.2.1 Parlamento Andino. 82
3.2.2 Consejo Consultivo Empresarial y Laboral Andino. 87
3.2.3 Consejo Consultivo Empresarial. 88
3.2.4 Consejo Consultivo Laboral Andino. 90
3.2.5 Tribunal Andino de Justicia. 92
3.2.5.1 La acción de cumplimiento. 93
3.2.5.2 El recurso por omisión o inactividad. 94
3.3 CAN, PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO 95
4. EL MERCOSUR 98
4.1 PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 98
4.1.1 Sociedad civil: un concepto restringido. 100
4.1.2 Niveles de participación y mecanismos. 103
4.2 UN ÓRGANO REPRESENTATIVO: EL FORO CONSULTIVO ECONÓMICO SOCIAL (FCES). 104
pág.
5. LA UNIÓN EUROPEA 111 5.1 INSTITUCIONES DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 111
5.1.1 El Defensor del Pueblo Europeo. 111
5.1.2 Derecho de Petición ante el Parlamento Europeo. 113
5.1.3 Comité Económico y Social Europeo. 114
5.1.4 Los libros de la comisión. 118 5.1.5 Centros de información. 119
5.2 LA CONSTITUCIÓN EUROPEA 120
5.2.1 Noción. 120
5.2.2 Antecedentes. 121
5.2.3 Una constitución incluyente. 123
6. LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD
CIVIL, EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES QUE ACTUALMENTE ESTÁ ADELANTANDO COLOMBIA. 131
6.1 MARCO JURÍDICO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
DE LA SOCIEDAD CIVIL DENTRO DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES COLOMBIANAS. 131
6.1.1 La Constitución Política de 1991. 132
6.1.2 La Ley 489 de 1998. 135
6.1.3 La Ley 134 de 1994. 136
6.1.4 Otros marcos legislativos. 138
pág.
7. EL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA) Y REALIDAD SOCIAL 140
7.1 EL COMITÉ DE REPRESENTANTES GUBERNAMENTALES
SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL. 142 7.2 EL DECRETO 246 DE 2002 147
7.3 LA DIRECTIVA PRESIDENCIAL 09 DE 2002 150 7.4 EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: LEY 812 DE 2003 154
8. EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y
ESTADOS UNIDOS 158
8.1 INTRODUCCIÓN 158
8.2 NEGOCIACIÓN Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL. 160
8.3 ESTRUCTURA DE LAS NEGOCIACIONES 161
8.4 EL CUARTO DE AL LADO 165
8.5 OTROS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN 168
8.6 PERSPECTIVAS DEL TLC Y LA SOCIEDAD CIVIL 175
9. CONCLUSIONES 179
BIBLIOGRAFIA 182
INTRODUCCIÓN
Cuando se habla de “sociedad civil” se está hablando de “un escenario en donde
las personas se unen y ejercen sus intereses comunes, sin buscar el ejercicio de
poder político, pero procurando el cuidado y comprensión de intereses comunes
que deben ser protegidos. De tal forma, las organizaciones que se enmarcan
dentro de la sociedad civil se encuentran organizadas como grupos de
asociaciones de profesionales, sindicatos, organizaciones religiosas,
organizaciones no gubernamentales (ONG´s) y cualquier otro tipo de
organizaciones sociales con ese tipo de intereses comunes”1. De ahí que hoy en
día se haya consolidado como un actor fundamental dentro del entorno social,
político y económico, no sólo a nivel interno, sino también a nivel global.
La sociedad civil, nace como consecuencia de la ampliación del espacio nacional
y de los diversos intereses económicos, políticos y sociales buscados en la
actualidad por los Estados. Ya la interlocución del ciudadano individualmente
considerado, debe ser evaluada en un mundo en el que la unión de intereses y la
búsqueda de objetivos comunes desplazan las ambiciones individuales, además,
en materia social, las necesidades de “la mayoría” deben tener tratamiento
prioritario frente a intereses particulares. En este sentido, la sociedad civil se
constituye como la forma de expresión de los intereses de los diversos
componentes sociales, no sólo nacionales sino globales, lo anterior en virtud del
carácter universal que adquieren hoy en día las relaciones del mundo en el que
vivimos.
En este contexto globalizado caracterizado por la eliminación artificial de barreras
entre las naciones, se genera una interrelación entre los diversos actores
estatales y un aumento en la interconexión de los agentes sociales mundiales, lo
cual ocasiona el desvanecimiento de las fronteras nacionales y por qué no 1 Banco Mundial. El Banco Mundial y la sociedad civil en la región de América Latina y el Caribe (en línea). Op, cit., p. 1.
8
decirlo, una situación que coloca en entredicho el concepto de soberanía,
defendido por el derecho internacional público clásico. Ya que en la medida en
que hoy en día las relaciones no se desenvuelven sólo entre Estados soberanos
y organizaciones internacionales, sino que las empresas y los diferentes actores
sociales determinan en gran medida las reglas de funcionamiento del mundo
actual.
En este contexto es que cobra importancia el témino “participación”, ya que las
relaciones entre Estado-sociedad civil, o entre organizaciones internacionales-
sociedad civil, no se pueden llevar de otra forma, sino a través de la participación
de la sociedad en la estructuración de las políticas de Estado o en la definición y
puesta en marcha de los objetivos de la respectiva organización internacional.
Así las cosas, la participación de la sociedad civil, se constituye como la entrada
de los diferentes actores sociales en la conformación del mundo actual, pues,
dota de voz a la fuerza social sobre la que se construye la soberanía estatal,
ofreciéndole herramientas claras y reales para poder defender sus intereses
dentro de un marco de igualdad entre los diferentes actores nacionales e
internacionales.
La participación de la sociedad civil al interior de las integraciones regionales y de
las organizaciones internacionales, comenzó a tener relevancia cuando las
decisiones tomadas al interior de éstas, empezaron a afectar directamente las
actividades diarias de los ciudadanos miembros de los países inmersos en tales
integraciones y organizaciones internacionales. Por tal razón, la defensa y la
salvaguarda de los intereses sociales se convirtieron en el motor para unir
fuerzas en búsqueda del respeto y la protección de los mínimos básicos sociales;
además, la entrada en un mundo globalizado permitió a la sociedad civil la
comparación de su situación con la de sus similares ubicados en otros países y
en diversas situaciones sociales y económicas, lo cual generó la reacción de
9
distintos grupos con el fin de exigir una mejor calidad de vida y unas condiciones
más justas e igualitarias.
Además de lo anterior, la actual falta de legitimidad de las integraciones
realizadas por los Estados, ha llevado a éstos a buscar la inclusión de sus
sectores sociales dentro de la conformación de las mismas, con el fin de contar
con el respaldo del sector civil y de esa forma hacer más dinámica la ejecución
de las decisiones tomadas al interior de las mismas. Sumado a esto, el invaluable
conocimiento práctico adquirido por el sector privado, sobretodo el empresarial, al
interior de los Estados, reforzó también el interés de los mismos por buscar la
inclusión de éstos en el debate de toma de decisiones en aspectos decisivos para
la economía de los respectivos países.
Así las cosas, la sociedad civil se ha convertido hoy en día en una pieza clave, no
sólo para dotar de mayor conocimiento al Estado al que pertenece sobre
determinado sector social o económico, sino también, para conseguir el
desarrollo político, económico y social del mismo.
Ante la situación antes descrita, varios Estados, entre estos Colombia y algunas
organizaciones internacionales, han comprendido la importancia que tiene el
hacer partícipe de sus decisiones a nivel social y comercial, a los diferentes
representantes de la sociedad civil, razón por la cual se han dispuesto diversos
mecanismos para hacer efectiva la inclusión de la sociedad civil en la adopción
de decisiones por parte de los mismos.
Así las cosas, en el presente documento se realizará una recopilación y
descripción de los mecanismos implementados por las organizaciones
internacionales más relevantes en el mundo actual, para promover la
participación de la sociedad civil en la adopción de decisiones al interior de éstas.
Para en un momento posterior realizar el mismo examen en el caso Colombiano,
10
enmarcándolo especialmente en las negociaciones comerciales llevadas en este
momento por nuestro país. A saber, la negociación del ALCA y del TLC con
Estados Unidos, para formar entonces una visión sobre el papel desempeñado
por la sociedad civil en la actualidad.
11
1. EL SISTEMA DE NACIONES UNIDAS
El sistema de Naciones “está constituido por la Secretaría de las Naciones
Unidas, los programas y fondos de las Naciones Unidas (como el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia) y los organismos especializados. Estas entidades tienen sus propios
presupuestos y órganos rectores y establecen sus propias normas y directrices.
Prestan asistencia técnica y otros tipos de ayuda práctica en casi todas las
esferas de la actividad económica y social”2.
Dentro del sistema general de Naciones Unidas existen unos órganos
fundamentales en la estructuración del mundo actual, a saber: el Banco Mundial,
el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio, los
cuales desde los últimos años se han preocupado por crear espacios para que la
sociedad civil, generalmente a través de ONG´s, participe en la creación de
políticas dentro de los mismos y haga parte del debate respectivo, a fin de contar
con la opinión de sectores sociales que se puedan ver afectados por las medidas
que al interior de éstos se tomen. De esta forma, en este capítulo, se expondrán
los principales mecanismos de participación de la sociedad civil creados al
interior del sistema de Naciones Unidas y dentro de cada uno de los órganos
especializados mencionados.
1.1 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU)
1.1.1 Primeros pasos.
Para entender la forma como se abordan los problemas sobre la sociedad civil en
el mundo actual, y la manera como la ONU responde a las exigencias sociales
contemporáneas a través de la apertura de espacios, para promover la
participación de la sociedad civil en la adopción de sus objetivos generales, y la
2 (Organización de las Naciones Unidas. Página oficial. (en línea), 2004. (citado 11 septiembre 2004). <http://www.un.org/spanish/aboutun/ABC/unorg.htm>
12
forma como pretende llevarlos a cabo, es necesario, hacer alusión a la Cumbre
de las Naciones Unidas celebrada en Copenhague en el año de 1995 y cuyo
tema principal fue “el desarrollo social”.
Esta Cumbre resulta fundamental para entender el papel que juega la sociedad
civil dentro de la creación del mundo moderno, toda vez que fue la primera
oportunidad en la que se reunieron los jefes de Estado de los países miembros
de la ONU para debatir y analizar el tema social en el mundo actual. Si bien, en
un principio el enfoque de la Cumbre se dirigía más hacia la atención de la
desigualdad social imperante entre los ciudadanos de los países en desarrollo, se
tocaron temas relevantes en cuanto al papel activo que debía tener el ciudadano
moderno, ya fuera actuando por si mismo o a través de organizaciones civiles
que representen sus intereses e ideales.
La Cumbre de Copenhague marcó un cambio en el enfoque de las políticas
mundiales, es decir, se miró al componente básico de la sociedad -el ciudadano-
desde una visión crítica y sobretodo proteccionista en cuanto se determinó que
los intereses de desarrollo mundial no podían apartarse de la tarea de atender las
necesidades mínimas básicas de los sectores sociales. Ya que son éstos quienes
permiten, a través de sus iniciativas y de su participación en las políticas de sus
países, que se puedan mejorar las condiciones de vida actuales y se pueda
conseguir vivir en un mundo más igualitario.
En el texto aprobado como documento final de la Cumbre Mundial de
Copenhague, no se adoptan planteamientos dirigidos directamente hacia la
promoción de la participación de la sociedad civil al interior de la ONU, sino que
permite comprender la importancia que tiene para esta organización la capacidad
de acción que puedan llegar a tener las organizaciones civiles dentro del marco
de sus respectivos gobiernos y su repercusión ante la comunidad mundial.
Adicionalmente al texto final, la Cumbre Mundial de Copenhague estaba
13
integrada por un plan de acción, es decir, un conjunto de políticas y acciones a
emprender por los países miembros de la ONU a fin de hacer efectivos los
debates realizados en dicha Cumbre, y de esa forma comenzar a solucionar los
problemas expuestos por los mandatarios asistentes. Lo importante de tal plan de
acción, es que éste, sí incluye apartes en los cuales se menciona de forma
directa la importancia de la participación de la sociedad civil, a saber:
“8. En este contexto, nos esforzaremos por promover un entorno propicio, basado
en un desarrollo sostenible, cuyo núcleo sean las personas y que reúna las
siguientes características: 1. Amplia participación e intervención de la sociedad
civil en la formulación y aplicación de las decisiones que determinan el
funcionamiento y el bienestar de nuestras sociedades”3 .
Este resulta ser un reconocimiento muy importante de parte de la ONU, toda vez
que valora las aportaciones de la sociedad civil como información válida y eficaz
a fin de comprender el funcionamiento de las sociedades de los países al interior
de la ONU. Este artículo recalca el papel central de los ciudadanos dentro del
organismo internacional y nos permite entender el enfoque que la ONU quiere
adoptar sobre los trabajos y experiencias de la sociedad civil, la cual ocupa un
papel primario en la construcción de las sociedades actuales.
Aunado a este primer reconocimiento realizado en el mencionado plan de acción,
se debe observar la importancia del numeral 72 del mismo plan el cual estipula:
“72. Para fomentar la participación más plena de la sociedad se requiere:
a) Aumentar las capacidades y las oportunidades de toda la población,
especialmente la de sectores vulnerables o desfavorecidos, para establecer y
3 Organización de las Naciones Unidas. Plan de acción cumbre de Copenhague (en línea), abril 1995. (citado 28 abril de 2004). < http://www.un.org/spanish/conferences/eventos.htm>.
14
mantener organizaciones independientes que representen sus intereses, dentro
del marco constitucional de cada país;
b) Dar medios a las instituciones de la sociedad civil, especialmente las
instituciones que representen a los sectores vulnerables y desfavorecidos, para
que participen con carácter consultivo en la formulación, aplicación y evaluación
de políticas de desarrollo social;
c) Dar a las organizaciones de la comunidad mayor participación en el diseño y la
ejecución de proyectos locales, en particular en los sectores de la educación, la
atención de la salud, el aprovechamiento de recursos y la protección social;
d) Crear un marco jurídico y una estructura de apoyo que fomenten la formación
de organizaciones de la comunidad y asociaciones de voluntarios y la aportación
de contribuciones constructivas por parte de éstas;
e) Instar a todos los miembros de la sociedad a que ejerzan sus derechos,
cumplan sus responsabilidades y participen plenamente en la sociedad,
reconociendo que los gobiernos no pueden por sí solos satisfacer todas las
necesidades de la sociedad;
f) Establecer una red de protección social universal y flexible que tenga en cuenta
los recursos económicos disponibles y fomente la rehabilitación y la participación
activa en la sociedad.
Es importante en este punto, ver como la ONU impulsa la participación de las
organizaciones de la sociedad civil que representan los intereses de ciudadanos
miembros de sectores sociales vulnerables, y que necesitan la implementación
de políticas por parte de la ONU a fin de proteger sus intereses y lograr así la
armonización de sus ideales con los de la colectividad nacional o mundial, según
sea el caso. En tal sentido, la ONU busca que las organizaciones de la sociedad
15
civil, no sólo sirvan para dar información relevante a los organismos encargados
de controlar y registrar el comportamiento de tales grupos, sino que el interes
primordial de la ONU reside en velar porque estos grupos sociales construyan y
apliquen las políticas necesarias para salvaguardar sus intereses. Además de
esto y un aspecto muy importante, es la consagración de la adopción de textos
normativos con el fin de procurar una consulta y una interacción más cercana con
las agrupaciones de la sociedad civil y poder así desplegar planes de acción más
centrados y eficaces para mejorar su situación social.
1.1.2 Toma de pulso.
Con el objetivo de realizar un análisis sobre el desarrollo de la participación de las
organizaciones de la sociedad civil, ya sea a través de organizaciones no
gubernamentales u otras organizaciones de la sociedad civil, y para de igual
forma, realizar un diagnóstico a las relaciones entre éstas y la ONU, la Secretaría
General de la Naciones Unidas decidió crear en el año 2003 el “grupo del
secretariado general de personas eminentes sobre la sociedad civil y sus
relaciones con la ONU”. Grupo que como su nombre lo expresa, se encontraba
conformado por doce miembros cuyas calidades personales y profesionales los
hacían idóneos para alcanzar los objetivos que se le encargaron a este grupo
especial. Se debe tener en cuenta que a la cabeza de este grupo se encuentra un
presidente quien es la persona encargada de regular las decisiones que se
adopten en el interior del mismo y de fijar los lineamientos que éste pretende
seguir. De igual forma, debe anotarse que las funciones de este grupo eran de
carácter temporal, es decir, que se constituyó para que en el término de un año,
el cual concluyó en febrero del año 2004, “se realizarán los balances y análisis
solicitados sobre el pasado, presente y perspectivas de la sociedad civil dentro de
16
la ONU como parte consultiva y constructora de políticas a favor de la promoción
de la participación de la sociedad civil”4.
El grupo del secretariado general de personas eminentes sobre la sociedad civil y
sus relaciones con la ONU, estructuró una serie de objetivos a fin de concretar
sus funciones y delimitar su campo de acción con relación a la participación de la
sociedad civil al interior de la ONU, tales objetivos pueden ser definidos así5:
1. Revisar las pautas, decisiones y prácticas realizadas con las organizaciones de
la sociedad civil y que permiten su acceso en los procesos de deliberación
llevados a cabo al interior de la ONU.
2. Identificar las mejores prácticas en el sistema de Naciones Unidas y en otras
organizaciones internacionales, para identificar nuevas y mejores vías de
interacción con las organizaciones no gubernamentales u otro tipo de
organizaciones que representen a la sociedad civil.
3. Examinar formas mediante las cuales los diferentes actores de la sociedad civil
pueden desarrollar y facilitar su interacción con sus gobiernos.
4. Revisar la forma en que se encuentra organizada la secretaría general para
facilitar las relaciones y compartir experiencias con las organizaciones de la
sociedad civil.
Teniendo en cuenta los objetivos del grupo, debe destacarse que su tarea
principal fue la de elaborar una serie de recomendaciones prácticas para el
Secretario General, sobre la manera de mejorar la relación de las Naciones
Unidas con la sociedad civil, así como con el sector privado. Lo cual significó un 4 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. Programa de trabajo (en línea). (citado 29 de abril de 2004). < http://www.un.org/spanish/ reform/panel.htm>.
5 Ibid., p. 2.
17
adelanto al interior de la ONU, toda vez que uno de los órganos más importantes
de la misma como es la secretaría general, se interesaba por recoger las
prácticas hasta el momento realizadas, en relación con las organizaciones no
gubernamentales u otras organizaciones representantes de los intereses de la
sociedad civil organizada.
Uno de los principales aportes de este grupo, lo constituyó el análisis que se hizo
sobre la importancia de la participación de la sociedad civil en la forma de
gobernabilidad mundial, análisis que se puede concretar en los siguientes puntos:
1. Existencia de la participación ciudadana y la aparición de una política global.
Este es un punto fundamental para entender el papel que juegan hoy las
organizaciones que representan la sociedad civil, ya que se debe tener en cuenta
que el mundo actual es un mundo en crisis, en donde la concertación sobre
objetivos comunes se hace cada vez más difícil. De ahí la importancia de la
creación de organizaciones representantes de la sociedad civil fuertes, y
sobretodo comprometidas con proyectos democráticos y benéficos para toda la
comunidad mundial. De ahí que como lo expresa el presidente del grupo6: “El
orden mundial contemporáneo es, cada vez más, el resultado de múltiples pautas
de interacciones transnacionales recíprocas, forjadas por agentes estatales y no
estatales. La interacción entre la sociedad civil y las naciones unidas sólo se
puede entender debidamente en este marco más amplio de referencia”.
6 CARDOSO, Fernando. La sociedad civil y la Gobernanza Mundial (en línea), 3 jun. 2003 (citado 29 de abril de 2004). <http://www.un.org/spanish/reform/cardosopaper13june.htm>.
18
2. El papel de la participación de la sociedad civil dentro de la gobernabilidad
mundial.
Cuando se hace referencia a gobernabilidad se pone de presente un medio
práctico que permita implementar soluciones reales a problemas reales; teniendo
en cuenta esto, se debe observar que para la ONU siempre ha constituido un
objetivo primordial el integrar a la sociedad civil dentro de las políticas mundiales,
no sólo como receptor de sus acciones, sino como miembro activo para la
determinación de los problemas prioritarios sufridos por ésta y a los que se les
debe dar oportuna respuesta. Además de esto, la ONU busca relacionarse con
las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de crear nuevas formas de
regulación política al interior de la misma, ésto último en cuanto ”dada la
intrínseca diversidad de agentes, temas y formas de acción que la constituyen, la
sociedad civil es un reflejo de la complejidad social y cultural de la comunidad
mundial”7.
3. Panorama actual.
El grupo del secretariado general de personas eminentes, hace gran énfasis en la
importancia de contar con la participación de la sociedad civil, pero previene de
los problemas que puede conllevar un diálogo con organizaciones civiles que no
tengan bien definidos sus objetivos o que incluso lleguen a encubrir sus
verdaderos fines. En ese entendido expresa que, “La sociedad civil no sólo es
diversa y compleja, sino que también está profundamente dividida en sus
opiniones políticas y sus enfoques estratégicos frente a diversas cuestiones”. Lo
cual, “no es un problema per se, desde el momento en que la democracia es
intrínsecamente un espacio conflictivo. Sin embargo, contrariamente a la imagen
idealizada que en muchos casos tiene de sí misma, la sociedad civil no es el
reino de los "buenos valores e intenciones", en contraste con la lógica del poder y 7 Ibid., p. 3.
19
los intereses que se atribuyen a los estados. De ahí que sea posible también que
los grupos civiles y comunitarios defiendan causas que son sumamente
polémicas y en algunos casos incompatibles con las normas y principios
aceptados universalmente”8. De aquí surge una de las funciones vitales del
análisis realizado por el grupo, el cual es hacer énfasis en la estructuración de las
organizaciones a fin de que sus aportes sean válidos y sobretodo realizables al
interior de la ONU.
Otro punto fundamental, es el promover por parte de la ONU la creación de
organizaciones de la sociedad civil no únicamente con intereses sociales y
humanitarios, sino que también se puedan establecer organizaciones sociales
reguladoras o fiscalizadoras en temas políticos y de seguridad, a fin de propender
por la participación de los ciudadanos al interior de toda la organización
intergubernamental y no sólo estar limitados a dos o tres intereses definidos.
Tras el estudio de la forma en que se relaciona la sociedad civil con la ONU, el
grupo del secretariado general de personas eminentes sobre la sociedad civil,
extractó puntos importantes sobre las diversas formas de tales relaciones,
llegándose a consolidar los siguientes resultados de su análisis9:
1. “Debe diferenciarse la participación de la sociedad civil de la participación del
sector privado, ya que no siempre los intereses de uno y otro grupo coinciden y
se puede llegar a desvirtuar la verdadera labor participativa de la sociedad civil,
con la actividad negociadora típica del sector privado”.
2. Con relación al campo de actividad desprendido por las organizaciones de la
sociedad civil se debe tener en cuenta que “la inmensa mayoría de éstas tienen
una base nacional y están enfocadas a cuestiones específicas, sin embargo, el
8 Ibid., p. 4. 9 Ibid., p. 5.
20
número de organizaciones no gubernamentales de alcance global ha aumentado
de manera significativa”. La mayoría de ellas, sin embargo, “se centran en
esferas de interés específicas; estas organizaciones más especializadas tienden
a relacionarse con las Naciones Unidas únicamente cuando la cuestión que se
trata les afecta directamente”10.
3. “La sociedad civil tiene una capacidad para actuar por sí misma que no
depende de ninguna autorización ni mandato. Y sin embargo, dado el carácter
intergubernamental de las Naciones Unidas, su relación con el sistema se basa
en reglas que dependen, en última instancia, de las decisiones que tomen los
Estados miembros”. Esta conclusión del grupo tal vez es la que reviste mayor
importancia, toda vez que va a la base de la creación de la sociedad civil, la cual
no es otra que permitir a los ciudadanos de los países miembros, en este caso de
la organización intergubernamental (ONU), el poder hacer parte dentro de las
deliberaciones que puedan afectar sus intereses y por esa misma vía los
intereses del Estado o Estados a los que pertenecen. De ahí que los intereses
estatales no sean diversos a los intereses de los grupos sociales organizados, de
ninguna manera, sino que lo que se genera es un cambio de enfoque que va de
lo estatal a lo particular, pero nunca sin perder la relación entre los mismos. De
tal manera, es erróneo considerar como una pérdida de soberanía o un
debilitamiento de la democracia la intervención directa de las organizaciones de
la sociedad civil dentro de los temas que se debaten al interior de la ONU, y más
bien sea correcto considerar una reafirmación del principio de democracia
participativa consagrado como fundamental al interior de los países que hacen
parte de tal organismo.
4. Debido al mundo en el que vivimos y en el cual la información resulta un
componente fundamental del mismo, el grupo determina el que “sea esencial que
los agentes estatales y las instituciones intergubernamentales, como las 10 Ibid., p. 5.
21
Naciones Unidas, se reúnan con la sociedad civil, no solamente en torno a
mecanismos y procedimientos institucionales de representación política, sino en
debates públicos de la esfera mundial generados en torno al sistema de medios
de comunicación”.
Esto debido a la gran influencia con que cuentan hoy en día las organizaciones
que representan a la sociedad civil, pues su poder de convencimiento y de
movilización de ciudadanos debe ser regulado y tratado con especial cuidado, a
fin de que no se produzcan falsas expectativas en la sociedad ni se utilice ese
poder de concertación en contra de los objetivos comunes de los países
miembros de la ONU.
1.1.3 Participación de la sociedad civil.
Debe ahora observarse cómo es que las organizaciones de la sociedad civil
participan al interior de la ONU, a través de qué mecanismos y ante cuáles
órganos pueden hacerlo. De tal forma, se realizará un recuento de los principales
órganos y demás instituciones del sistema de Naciones Unidas en los cuales la
sociedad civil11 participa de manera activa.
11 Es pertinente anotar que las Naciones Unidas permiten exclusivamente la participación de organizaciones no gubernamentales como representantes de la sociedad civil, sin embargo, ha reconocido a través del grupo del secretariado general de personas eminentes sobre la sociedad civil en el documento titulado ”los agentes del sistema de Naciones Unidas” una definición y enumeración de lo que se denomina sociedad civil, a saber: Se trata de la relación asociativa que los ciudadanos (al margen de sus familias, amigos y lugares de trabajo) entablan voluntariamente para promover sus intereses, ideas, ideales e ideologías. No incluye la actividad asociativa con fines de lucro (el sector privado) o de gobierno (el sector estatal o público). Entre los componentes de la sociedad civil interesados en las naciones unidas se incluyen: 1. Organizaciones populares: Organizaciones oficialmente establecidas que están mayoritariamente integradas por afiliados y representan los intereses de grupos de población particulares. Entre las más importantes del sistema de las Naciones Unidas, cabe citar las organizaciones que representan a mujeres, niños o jóvenes y agricultores. 2. Organizaciones profesionales: Organizaciones de afiliados que representan los intereses de personas que tienen la misma profesión o fuente de empleo. Las más importantes dentro del sistema de las Naciones Unidas comprenden: sindicatos y sus principales federaciones internacionales; asociaciones profesionales representativas de los trabajadores.
22
Consejo Económico y Social
En primer lugar, se debe mencionar al Consejo Económico y Social, no sólo por
el reconocimiento expreso que hace la Carta de las Naciones Unidas en el
articulo 71, como el órgano mediante el cual las ONG´s podrían participar dentro
de la ONU a través de consultas, sino por que en la actualidad y como
consecuencia de la resolución 1996/31 y la decisión 1996/297, “el consejo queda
autorizado para decretar la acreditación de ONG´s –aproximadamente 1400-
nacionales, regionales y subregionales, incluidas las organizaciones nacionales
afiliadas a organizaciones internacionales, y estableció un procedimiento
estándar para la acreditación y la participación de las ONG´s en las conferencias
internacionales. Además, reconoció formalmente que las ONG´s no reconocidas
como entidades consultivas por el Consejo Económico y Social también podían
participar en las conferencias internacionales e hizo especial hincapié en el
fomento de la participación de ONG´s de países del Sur”12.
De esta manera, el Consejo Económico y Social al tener la facultad de expedir las
acreditaciones de las ONG´s, ha adquirido una facultad muy importante pero al 3. Organizaciones confesionales: Organizaciones religiosas, generalmente de afiliados, que se dedican al culto o al proselitismo o están subordinadas a tal causa. Las más importantes dentro del sistema de las Naciones Unidas son las asociaciones confesionales internacionales, las organizaciones inter confesionales y las organizaciones de desarrollo vinculadas a confesiones particulares. 4. Mundo académico: Comunidades de especialistas, investigadores, intelectuales y demás académicos. Muchas de ellas (en particular grupos de estudios y centros especializados de las universidades) están interesadas en actividades concretas de las Naciones Unidas; algunas se limitan a su estudio, pero otras tienen una vocación ideológica o de promoción y tratan de influir en ellas. 5. Organizaciones no gubernamentales benéficas: Organizaciones que tienen por objeto servir al público o al mundo en general mediante la prestación de servicios específicos o la defensa de sus intereses. Son mayoritariamente organizaciones de afiliados que comparten los mismos intereses; se suelen considerar organizaciones filantrópicas o de servicio público, toda vez que la comunidad beneficiaria de sus programas supera con creces los límites de sus miembros. 6. Movimientos sociales y redes de activistas: Asociaciones populares y poco estructuradas de personas que tienen marcos o experiencias comunes y deciden colaborar entre sí para subsanar iniquidades específicas. 12 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. El sistema de las naciones unidas y la sociedad civil: inventario y análisis de prácticas (en línea), mayo 2003. (citado 28 abril de 2004). <http://www.un.org/spanish/reform/hlp9.htm>.
23
mismo tiempo desgastante ya que como la acreditación conlleva ciertos
privilegios, se generó un incremento en el número de solicitudes efectuadas. Las
prerrogativas de participación por parte de la sociedad civil a través de las
organizaciones no gubernamentales en el Consejo Económico y Social, se ven
representadas en los siguientes aspectos13:
1. Las ONG´s acreditadas pueden obtener pases para entrar en los recintos de
las Naciones Unidas y asistir a las reuniones e interactuar con los gobiernos y los
funcionarios de la Secretaría.
2. Igualmente las ONG´s son acreditadas automáticamente ante las grandes
conferencias de las Naciones Unidas, lo que les permite sumarse al proceso
preparatorio de las conferencias desde etapas tempranas, y por consiguiente, les
da mayores posibilidades de influir en las decisiones que se adopten.
3. Proponen temas para el programa del Consejo Económico y Social.
4. Tienen derecho a hacer uso de la palabra en el Consejo Económico y Social.
5. Distribuyen declaraciones en las reuniones del Consejo Económico y Social.
6. Distribuyen declaraciones en las reuniones de los órganos subsidiarios del
Consejo Económico y Social.
13 Ibid., p. 22.
24
7. Tienen derecho a hacer uso de la palabra en las reuniones de los órganos
subsidiarios del Consejo Económico y Social.
8. Deben presentar informes cada cuatro años.
Como se observa, las prerrogativas que adquieren las ONG´s son
verdaderamente amplias, sin embargo, se debe destacar que dentro de tales
concesiones no se encuentra el derecho de decisión sobre los temas que debata
el Consejo Económico y Social o los órganos subsidiarios a éste. Lo que significa
que las ONG’s no cuentan con la capacidad de decidir sobre los temas en los que
las mismas son expertas y cuentan con gran conocimiento, ni tampoco sobre los
temas tratados en las conferencias de Naciones Unidas, lo cual recalca
claramente el papel “consultivo” de las organizaciones civiles al interior de la
ONU. Sin embargo el papel de éstas, genera una influencia marcada al interior de
los representantes gubernamentales u órganos decisorios que requieran de su
consulta o que se sirvan de la misma, si su actuación es oficiosa ya sea
oralmente o a través de medio escrito (a través de declaraciones).
Ya que en últimas, su labor ocasiona casi una dependencia entre estos
representantes y órganos para con las ONG´s debido a la veracidad, especialidad
y conveniencia de sus aportes en razón a sus especiales cualidades y a los
componentes sociales que representa.
El Servicio de Enlace de Organizaciones no Gubernamentales
Otro punto de referencia al interior de la ONU y que sirve como elemento
fundante y proactivo en cuanto a la participación de la sociedad civil a través de
las ONG´s, es el servicio de enlace de ONG´s, el cual “promueve relaciones
dinámicas entre Naciones Unidas y las ONG´s”. Así las cosas, “este servicio
forma parte de las actividades de Naciones Unidas destinadas a fortalecer el
25
diálogo y lograr apoyo del público en general para la promoción del desarrollo
económico y social. Es así como este, ofrece a la comunidad de ONG´s,
información, opinión calificada, experiencia y servicios de asistencia a las
actividades de las mismas”14.
La función del servicio de enlace se puede definir como de interlocutor entre los
órganos de Naciones Unidas y las ONG´s, de ahí que el mismo sistema tenga
como propósito la consolidación de cuatro programas, a saber15:
1. Diseminar información; a fin de hacer conocer la información generada en los
órganos importantes de la ONU a las ONG´s para así trabajar sobre documentos
actuales y poder proponer planteamientos válidos frente a los mismos.
2. Seguir, en forma integrada, los planes de acción y compromisos acordados en
conferencias mundiales de Naciones Unidas y diversas reuniones cumbres.
3. Fortalecer la capacidad del sistema de Naciones Unidas para relacionarse
constructivamente con las ONG´s y otras organizaciones de la sociedad civil
global.
4. Fortalecer la capacidad de las ONG´s y de la sociedad civil global para
participar constructivamente en el trabajo del sistema de Naciones Unidas.
Como se observa, la labor del servicio de enlace de ONG´s resulta fundamental
para los intereses de las organizaciones no gubernamentales, toda vez que su
labor tiene como objetivo principal, el buscar un incremento en la participación
14 Organización de las Naciones Unidas. Servicio de enlace no gubernamental. Declaración de principios (en línea). (citado 28 abril de 2004). < http://www.unsystem.org/ngls/espanol/about/index.htm>. 15 Ibid., p. 2.
26
estructurada de las ONG´s al interior del sistema de Naciones Unidas, a través de
las siguientes tareas16:
1. Atraer la atención de las ONG´s sobre importantes temas de desarrollo.
2. Apoyar las actividades de ONG´s y redes de ONG´s que trabajan activamente
sobre cuestiones que están siendo discutidas dentro del sistema de Naciones
Unidas.
3. Facilitar la participación de las ONG´s en reuniones, conferencias y eventos de
Naciones Unidas.
4. Organizar en forma conjunta reuniones y otros eventos especiales con ONG´s
y/o agencias del sistema de Naciones Unidas, y poner en contacto ONG´s con
otras organizaciones de la sociedad civil que compartan intereses similares y con
oficinas apropiadas en Naciones Unidas.
5. Mantener una base de datos sobre la comunidad de ONG´s y el sistema de
Naciones Unidas, publicar regularmente un directorio, dar a conocer actividades
importantes e interesantes sobre cuestiones de desarrollo de ONG´s y Naciones
Unidas, y publicar una amplia gama de información y otros materiales.
Así las cosas, salta a la vista la importante gestión que cumple el servicio de
enlace como mediador e impulsor de las iniciativas y proyectos de las ONG´s
frente a los diferentes órganos de la ONU, generándose así mayores vías de
acceso y de reconocimiento a los actores civiles, a fin de hacer mayor el debate
sobre temas que a tales actores competan y en los cuales tengan el deber de
intervenir.
Otras vías de participación
16 Ibid., p. 3.
27
Las ONG´s han encontrado otras formas de hacerse partícipes de las decisiones
que se toman al interior de las Naciones Unidas, ya sea a manera de
intermediarias, ésto es, cumpliendo con el precepto de órganos u organizaciones
de la ONU para concretar políticas dirigidas a sectores sociales con los cuales las
respectivas ONG´s tengan relación directa. O ya sea, a manera de receptora de
los programas emprendidos por la respectiva organización.
Así por ejemplo, “la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) distribuyó en 131 países 272 millones de dólares de los
Estados Unidos a través de 443 ONG´s; el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF) colabora periódicamente con ONG´s, pero aproximadamente
1/3 de sus ingresos proviene también de sus comités nacionales y de otras
ONG´s; el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) proporcionó
subvenciones a 228 ONG´s.
Aproximadamente el 15% del presupuesto de los programas del Fondo de
Población de las Naciones Unidas (UNFPA) es canalizado a través de ONG´s y
aproximadamente la mitad de los proyectos financiados por el Banco Mundial
cuentan con la participación de ONG´s”17.
Estos ejemplos ponen de manifiesto una participación indirecta con relación a las
políticas emprendidas por órganos u organismos que forman parte del sistema de
Naciones Unidas, en la medida en que las ONG´s no tienen una injerencia directa
dentro de la adopción del determinado programa ejecutado por el respectivo
órgano u organismo, sino que su papel es más bien pasivo al disponer la
ejecución de las ayudas o simplemente limitarse a recibirlas. Sin embargo, la
17 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. El sistema de las naciones unidas y la sociedad civil: Inventario y análisis de prácticas, Op. cit., p. 15.
28
función de intermediación resulta vital para con la sociedad civil, toda vez que
cumple el mecanismo de puente entre la organización intergubernamental y los
ciudadanos miembros de tales Estados. De tal forma, la labor ejecutada en estos
casos por las ONG´s es altamente legitimadora de los mecanismos emprendidos
por la ONU y consolida el papel de ayuda e interconexión que deben jugar las
ONG´s.
Otro tipo de interacción entre las ONG´s y los órganos de la ONU viene dado por
relaciones de colaboración “no oficial”18 , a las cuales se les ha llamado tambien
“relaciones oficiosas”, y que consisten en “relaciones entre una oficina de las
Naciones Unidas en un país y grupos de la sociedad civil a nivel local o nacional,
con el fin de realizar intercambios de información, realización de reuniones de
información, prestación de ayuda para organizar reuniones en los ayuntamientos,
difusión de información, etc.”19 Este tipo de relaciones a pesar de no permitir una
verdadera intervención en las políticas intergubernamentales al interior de la ONU
por parte de la sociedad civil, si genera canales de información y regulación de
los programas emprendidos por los órganos y organizaciones que conforman el
sistema de Naciones Unidas, de tal forma, procura la implementación de las
políticas trazadas y su efectivo cumplimiento.
Otra relación de las organizaciones de la sociedad civil que es calificada como
“no oficial”, es la que sostienen las ONG´s con los miembros del Consejo de
Seguridad, “reuniones que si bien se celebran fuera del salón habitual del
Consejo de Seguridad y técnicamente no forman parte de su calendario de
18 El término “no oficial”, es utilizado por la ONU para designar encuentros informales entre sus organismos y las ONG´s. 19 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. El sistema de las naciones unidas y la sociedad civil: inventario y análisis de prácticas, Op. cit., p. 13.
29
reuniones”20, en opinión de los miembros del Consejo de Seguridad “han gozado
de una buena asistencia y han sido bien recibidas”. Debe dejarse en claro que en
ningún momento las organizaciones de la sociedad civil tienen lugar dentro de las
deliberaciones del Consejo de Seguridad, sino que únicamente limitan su relación
con el mismo a funciones consultivas siempre que el Consejo lo considere
conveniente.
Participación en las reuniones de la ONU
La participación de las organizaciones civiles sólo puede medirse con la
capacidad de las mismas, para intervenir en el debate y en la adopción de
políticas al interior de las deliberaciones realizadas por la organización
respectiva. En este sentido y con relación al sistema de Naciones Unidas, la
inclusión de las organizaciones no gubernamentales dentro de las reuniones de
las Naciones Unidas, en principio tomó un papel pasivo en la medida en que en
tales reuniones no se permitía su intervención en la adopción de las políticas
respectivas y, más bien se limitaban a promocionar en paralelo a tales reuniones,
sus intereses y cometidos. Sin embargo, esta situación cambió a raíz de la
notable importancia que fueron adquiriendo las ONG´s dentro del contexto
internacional, a tal punto que “hoy en día se les permite a las mismas el acceso a
las salas de conferencias en capacidad de observadoras pero sin participar en el
proceso, y en algunos casos estas pueden solicitar la palabra, y si el Presidente
considera que hay tiempo para ello y que hay interés en escuchar sus opiniones,
tienen la oportunidad de hablar en las reuniones, aunque normalmente las
declaraciones de las ONG´s se realizan al final de las reuniones”21. Este tipo de
20 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. El sistema de las naciones unidas y la sociedad civil: Inventario y análisis de prácticas, Op. cit., p. 14. 21 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. El sistema de las naciones unidas y la sociedad civil: Inventario y análisis de prácticas, Op. cit., p. 19.
30
intervenciones de las ONG´s se limita a la expresión de sus planteamientos con
relación al tema, pero nunca se entiende que su participación pueda ser
entendida como una facultad negociadora o decisoria respecto de los temas que
se estén debatiendo en el respectivo momento. Sin embargo, “se ha presentado
una excepción en cuanto a esta facultad decisoria de parte de las organizaciones
de la sociedad civil y es la que se refiere a la participación de las ONG´s al
interior de los debates promovidos por la “Comisión sobre el Desarrollo
Sostenible”, en donde, a través de una modificación del acuerdo del Consejo
Económico y Social, hecha por un programa conocido como el “programa XXI” se
permite que las ONG´s no sólo asistan a las reuniones de la comisión en calidad
de observadoras, sino que se consiente la participación de las mismas en el
proceso de toma de decisiones sobre los temas de competencia de la
Comisión”22. Este se constituye como el primer hecho claro de participación
directa consagrado dentro de la reglamentación del sistema de Naciones Unidas,
lo cual marca un precedente de suma importancia a fin de valorar y analizar en
debida forma la capacidad decisoria que se les atribuye a las ONG´s. Así las
cosas, esta excepción pareciese que a mediano plazo buscaría establecerse
como la regla a seguir al interior de las demás órganos y organizaciones al
momento de realizarse las respectivas reuniones en los cuales las
organizaciones no gubernamentales tengan injerencia.
1.1.4 Tensiones ONU - Sociedad Civil.
Tal vez uno de los debates más interesantes que se ha llevado a cabo al interior
de la ONU con relación a las organizaciones que representan a la sociedad civil,
tiene que ver con la injerencia de las ONG´s en los asuntos tratados al interior de
22 Organización de las Naciones Unidas. Grupo del secretario general de personas eminentes sobre la sociedad civil. El sistema de las naciones unidas y la sociedad civil: Inventario y análisis de prácticas, Op. cit., p. 20.
31
la ONU y también sobre qué órganos del sistema de Naciones Unidas permiten la
participación activa de las mismas y en qué sentido lo permiten. Y por último, el
cómo se vislumbra la participación de las ONG´s dentro de un sistema concebido
como intergubernamental pero en el cual hoy en día, el papel de las ONG´s es
cada vez más determinante al tomar decisiones importantes sobre temas en los
cuales la sociedad civil se vea afectada por dichas decisiones.
En primer lugar, se debe tener en cuenta que el papel de las ONG´s como ya se
había indicado al inicio de este capítulo, es en principio meramente consultivo en
cuanto a las decisiones que toma el Consejo Económico y Social y sus órganos
subsidiarios, y que excepcionalmente tienen un poder decisorio o derecho de
voto ante la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible.
En este sentido, la actuación de las ONG´s se encuentra dentro de un espacio de
intervención aceptable a los ojos de los representantes de los países miembros
de la ONU. Sin embargo, el punto de controversia se dio a raíz de la celebración
de la “Cumbre de la Tierra”, celebrada en Rio de Janeiro en el año de 1993, y en
la cual el Consejo Económico y Social expidió una decisión, la número 1996/297,
cuyo contenido recomendaba a la Asamblea General que examinara en su
siguiente período de sesiones "la cuestión de la participación de las
organizaciones no gubernamentales en todas las esferas de la labor de las
Naciones Unidas" (itálica fuera de texto). El punto de controversia se generó en
razón a la interpretación que debía dársele a lo que se entendía por “todas las
esferas de la labor de la Naciones Unidas”, ya que esto incluía la participación de
las ONG´s acreditadas ante el Consejo Económico y Social, ante la Asamblea
General y aún más al interior del Consejo de Seguridad, situación que chocaba
directamente con los intereses de los países miembros del Consejo de Seguridad
y de los países miembros de la ONU, toda vez que no entendían hasta qué punto
llegaba la intervención de las ONG´s en la ONU.
32
El Consejo Económico y Social, se pronunció sobre el tema de la siguiente
manera: “La presencia de la sociedad civil en las Naciones Unidas siempre se ha
caracterizado por una dicotomía: Por un lado, la voluntad de los Estados
miembros de permitir la participación, y por el otro, su deseo de mantener un
firme control sobre cómo se lleva a cabo esa participación. Esta dicotomía ha
provocado perturbaciones y discordancias que han colocado a la relación entre la
sociedad civil y los Estados miembros de las Naciones Unidas en una coyuntura
decisiva.”23
Es aquí donde radica el punto fundamental de la controversia, ya que existe una
pugna por una parte, de los Estados miembros de las Naciones Unidas y por otra
de las ONG´s. Los primeros defendiendo los diversos intereses nacionales que
se debatan al interior de la ONU, pero también procurando por que tales
intereses se encuentren respaldados por la sociedad civil de sus países, o por la
sociedad civil mundial si el asunto tratado involucra intereses globales. Pero
también procurando porque esa intervención de los actores sociales no desvirtúe
su discurso nacional, e impida de una forma u otra el conservar el principio de la
soberanía estatal.
En la otra parte se encuentran las ONG´s, las cuales buscan participar al interior
de todos los organismos que conforman el sistema general de las Naciones
Unidas, y que si bien en muchas oportunidades sus funciones consultivas
resultan ser altamente benéficas para conseguir resultados favorables tanto para
los Estados miembros como para ellas mismas, muchas otras veces la falta de
claridad en sus políticas y la multiplicidad de intereses que defienden hacen
perder la claridad de su discurso. Generando esto, confusión e incertidumbre al
interior del sistema de Naciones Unidas, y sobretodo frente a los actores 23 Organización de las Naciones Unidas. Consejo económico y social. Informe del Comité Encargado de las Organizaciones No Gubernamentales: Examen de la relación con las ONG´s (en línea), 28 julio 1995. (citado 28 abril de 2004). < http://www.un.org/spanish/documents/esc/about.htm>.
33
estatales, quienes observan con prevención los planteamientos e intereses
defendidos por las mismas.
En este sentido y para no perder el hilo conductor de la controversia, el punto
fundamental radicaba en el peligro que observaban los Estados miembros del
Consejo de Seguridad, en especial de Estados Unidos, de permitir la injerencia
de ONG´s al interior de las reuniones que realizara el Consejo de Seguridad. Ya
que esto podría significar un compromiso político sumamente importante, el cual
las ONG´s no estaban preparadas para asumir. También se hicieron notar las
declaraciones de los países miembros de la Asamblea General en cuanto
consideraban que la asistencia de las ONG´s al interior de la Asamblea debería
realizarse como meros asistentes y en ningún caso como participantes, toda vez
que si ésto se permitiera se debería realizar una modificación como tal de la
Carta de las Naciones Unidas. En esta medida y tras haberse tocado puntos tan
delicados al interior del sistema de Naciones Unidas, el Consejo Económico y
Social determinó que “con relación al Consejo de Seguridad las relaciones con
las ONG´s debían seguir sin modificación, esto es, realizándose reuniones no
oficiales. Y con relación a la Asamblea General se limitó a sugerir que se
admitiera a las organizaciones reconocidas por el Consejo Económico y Social a
una zona designada del Salón de la Asamblea General durante los debates
públicos, donde ocuparían varios asientos "según las disponibilidades", lo que
facilitaría su acceso a los documentos”24.
Como se observa, el debate no favoreció mucho a las organizaciones
representantes de la sociedad civil, en cuanto no permitió una participación
directa y activa de las mismas al interior de la Asamblea General y del Consejo
de Seguridad, pero marcó un punto fundamental en cuanto permitió que se
24 Organización de las Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Informe del Comité Encargado de las Organizaciones No Gubernamentales: La cuestión de la asamblea (en línea), 28 julio 1995. (citado 28 abril de 2004). < http://www.un.org/spanish/documents/esc/about.htm>.
34
hiciera relevante un tratamiento abierto sobre el papel que juegan las ONG´s al
interior del sistema de las Naciones Unidas. Lo que permitió generar de esta
manera, una reacción de parte de la Secretaría General a fin de “establecer una
relación trilateral, incluyendo a los gobiernos en su diálogo con la sociedad civil y
viceversa cuando fuera posible, a fin de evitar el menoscabo de la legitimidad de
las Naciones Unidas ante los ojos de las organizaciones no gubernamentales y el
público general”25.
Lo cual pone de manifiesto el interés de parte de la Secretaría General para
mejorar las relaciones con las ONG´s. Sin embargo, y como en este capítulo se
expuso, el papel desempeñado por el grupo de personas eminentes sobre la
sociedad civil, “desarrolló un papel fundamental para realizar un acercamiento
con las ONG´s que repercute hoy en día sobre la Junta de los Jefes Ejecutivos
del sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación, la cual pidió a su
comité de alto nivel sobre programas, que realizase un estudio sobre la situación
de la colaboración entre las organizaciones del sistema y las organizaciones de la
sociedad civil”26.
Estudio que aún no se ha publicado pero que mostrará al año vigente, cómo es y
cómo será el papel que desempeñen las ONG´s al interior del sistema de
Naciones Unidas27. Papel que por lo expuesto resulta vital a fin de dotar de
25 Ibid., p.10.
26 Ibid., p. 11. 27 Los puntos principales del informe son: 1. Los parámetros razonables y aceptables de la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos intergubernamentales de adopción de decisiones, teniendo en cuenta las posturas de los gobiernos.2. La influencia de las organizaciones de la sociedad civil en las políticas adoptadas en foros internacionales en los que se les haya otorgado un papel participativo en la toma de decisiones.
35
legitimidad las políticas tomadas al interior de la ONU y que por su repercusión a
nivel global hacen necesario una regulación de la actividad, propósitos y forma de
llevar a cabo la intervención de la sociedad civil al interior de los debates
generados a nivel mundial.
1.2 EL BANCO MUNDIAL
El Banco Mundial no ha sido ajeno a los modelos de desarrollo que hoy en día
deben adoptar los países que requieren de sus servicios (países
subdesarrollados en su mayoría) para poder sobrellevar las cargas de las nuevas
exigencias económicas y comerciales de las economías de mercado. En este
sentido, el Banco Mundial ha comenzado a realizar trabajos con la sociedad civil
los cuales, no obstante hasta el momento, se encuentran en una etapa inicial y
constituyen una oportunidad importante para promover los mecanismos de
participación de la sociedad civil al interior del mismo organismo.
1.2.1 Un banco con intereses sociales?.
En primer lugar y antes de describir los mecanismos que ha creado el Banco
Mundial para relacionarse con las organizaciones de la sociedad civil, las cuales
en el caso del Banco Mundial pueden ser representadas por “asociaciones
civiles, organizaciones profesionales y religiosas, sindicatos y Organizaciones No
Gubernamentales (ONG´s)”28, se debe mostrar, cómo se inicia el trato entre el
Banco Mundial y las ONG´s, y cuáles son las perspectivas del mismo en el futuro.
En este sentido, se debe indicar que si bien “las relaciones del Banco Mundial
con ONG´s comenzaron a darse desde el año de 1982, es sólo a partir de la 28 Banco Mundial. El Banco Mundial y la sociedad civil en la región de América Latina y el Caribe (en línea). (citado 28 abril de 2004). < http://wbln0018.worldbank.org/LAC/>.
36
década de los noventas que se observa un impulso por colaborar de forma más
sistemática con las ONG´s en torno a los proyectos del Banco”29. Esto en cuanto
a que en esta época muchas de las economías de países subdesarrollados, en
particular las economías de América Latina, deciden abrir sus mercados con el fin
de procurar un crecimiento económico, razón por la cual requieren de apoyo
financiero con el fin de hacer viables sus politicas económicas.
El Banco Mundial decide a principios de los noventa, inclinarse por un trato más
cercano y directo con las organizaciones de la sociedad civil, razón por la cual
comienza a especializar su trato con las diferentes regiones mundiales con las
que tiene relación; “en 1995, en la región de América Latina y el Caribe (LAC) se
nombraron especialistas en sociedad civil en diez de las misiones residentes del
Banco Mundial en toda la región”30, cuyo objetivo primordial fue el “establecer un
enlace con las organizaciones de la sociedad civil y en los casos pertinentes,
intentar atraerlas y comprometerlas en los diálogos, procesos y proyectos del
Banco”31. Esto significó un cambio radical en las políticas desplegadas por el
Banco Mundial en nuestra región, ya que antes su trato se limitaba a la creación y
ejecución de proyectos en los que la regulación y ejecución de los mismos se
encontraban regidos y avalados exclusivamente por el Estado al cual iban
dirigidos.
Desde el 95 la regulación e implementación, como lo expone el Banco Mundial,
estaría en cabeza de las organizaciones de la sociedad civil, lo cual como se
observa marca un viraje del actor público -Estado- hacia el actor privado-
organizaciones de la sociedad civil- en cuanto a la ejecución de proyectos
29 Ibid., p. 3. 30 Ibid., p. 4. 31 Ibid., p. 4.
37
desplegados por el Banco. Esta nueva concepción en cuanto a las políticas de
acción del Banco ha repercutido de manera sustancial al interior del organismo, al
punto que hoy en día “aproximadamente la mitad de los proyectos financiados
por el Banco Mundial cuentan con la participación de ONG´s, y existen unas 60
oficinas en los países que hacen parte del mismo y 10 departamentos de la sede
que disponen de centros de coordinación con la sociedad civil”32.
El cambio de enfoque realizado por el Banco Mundial, entonces no sólo
repercutió en la creación de organismos especializados para crear una relación
más estrecha con la sociedad civil a fin de velar por una mejor ejecución de los
proyectos implementados por el Banco Mundial en la región de América Latina y
el Caribe, sino que además generó una inclusión de importantes lineamientos
dentro de los objetivos trazados por el Banco Mundial, en cuanto a su papel
dentro de la construcción del mundo actual. En este sentido, en el informe sobre
el desarrollo mundial presentado por el Banco Mundial en el año 2001, se reflejó
un marcado interés por procurar una relación abierta y directa con la sociedad
civil, con el objetivo de buscar una mejor ejecución de los programas del Banco;
en este informe se incluyeron como puntos fundamentales que guían el proceso
de toma de decisiones del Banco, los siguientes33:
1. El desarrollo debe asegurar que las instituciones públicas sean capaces de
responder a la pobreza y la exclusión;
2. Se deben crear capacidades en las personas pobres y excluidas para que sus
opiniones e intereses incidan en la formación de la política pública;
32 Ibid., p. 6. 33 Banco Mundial. Informe sobre desarrollo mundial 2000-2001(en línea). 12 septiembre. (citado 28 abril de 2004). < http://www.worldbank.org/poverty/spanish/wdrpoverty/index.htm>.
38
3. No se puede lograr un desarrollo sostenible y equitativo sin eliminar los
obstáculos que impiden el acceso de los pobres y los excluidos a los servicios
públicos y a las instituciones.
El argumento desarrollado por el Banco Mundial es claro y puede ser articulado
de la siguiente forma: Las instituciones públicas son las canalizadoras del dinero
otorgado por el Banco Mundial a los países que lo requieran, a fin de buscar
solventar necesidades bien definidas y buscar el desarrollo de los mismos; en
este sentido los recursos otorgados por el Banco a través de proyectos, van
dirigidos hacia la población con un alto grado de necesidades insatisfechas, de
ahí que sean los destinatarios quienes conocen mejor que nadie, cuáles son los
problemas que requieren de soluciones inmediatas y cuáles no. En esta medida,
son los mismos actores civiles, los que a criterio del Banco Mundial deben
desempeñar un papel informativo a fin de lograr la correcta y efectiva aplicación
de los programas emprendidos por el mismo; ya que no es de otra forma que se
puede llegar a conseguir el desarrollo sostenible y equitativo, de los menos
favorecidos en los países que requieren del apoyo del Banco.
Habiendo comprendido la dinámica antes presentada y contrastándola con los
objetivos principales del Banco Mundial34, debe observarse que tiene un
34 Los objetivos definidos por el Banco Mundial como primordiales son:
1. Invertir en las personas, especialmente a través de servicios básicos de salud y educación.
2. Concentrarse en el desarrollo social, la inclusión, la gestión de gobierno y el fortalecimiento institucional como elementos fundamentales para reducir la pobreza.
3. Reforzar la capacidad de los gobiernos de suministrar servicios de buena calidad, en forma eficiente y transparente.
4. Proteger el medio ambiente.
5. Prestar apoyo al sector privado y alentar su desarrollo.
6. Promover reformas orientadas a la creación de un entorno macroeconómico estable, propicio para las inversiones y la planificación a largo plazo.
39
destinatario específico, cual es la población civil que se encuentra sumida en la
pobreza. Por tal razón es que en el Banco Mundial, la participación se traduce en
la oportunidad de recibir beneficios por parte de este organismo, en otras
palabras y como bien lo expresa el mismo Banco Mundial en el informe sobre
desarrollo mundial del año 2000-2001: “Se debe destacar la importancia de
otorgar los poderes necesarios a los pobres para que puedan influir en las
políticas de desarrollo, de modo que éstas satisfagan sus necesidades y las de
sus comunidades de la mejor forma posible”.
El Banco Mundial propende por una inclusión de la población civil, que se
encuentra en estado de pobreza o con altos grados de necesidades básicas
insatisfechas, a fin de que sus opiniones, necesidades y reclamos sean
escuchados y tenidos en cuenta, con el fin de procurar una adecuada
implementación de sus programas y así conseguir resultados benéficos para las
personas que se encuentran en tal situación.
De esta manera, el Banco convoca regularmente a las organizaciones de la
sociedad civil para que expongan la situación que enfrenta el sector al que
representan o con la cual trabajan, para así orientar la ayuda prestada en las
diferentes regiones que lo requieran. Así las cosas, las ONG´s que trabajan con
el Banco Mundial cumplen una función vital a fin de definir las políticas y su
implementación en los países destinatarios. Por tal razón, la cercanía territorial de
las ONG’s y sus relaciones cotidianas con el grupo respectivo, las colocan como
los mecanismos idóneos para comunicar al Banco las verdaderas necesidades
padecidas por el grupo determinado, y las políticas de acción realmente
requeridas con el objeto de dar una solución efectiva al problema.
La comunicación prestada por parte de las ONG´s representantes de la sociedad
civil al interior de los países que requieren de los servicios del Banco Mundial, se
40
convierte entonces en el mecanismo idóneo de participación por parte de la
sociedad civil, pues a diferencia de otros organismos, el Banco Mundial no sólo
considera la información recopilada por estas ONG´s como un marco de
referencia a fin de implementar sus planes de acción, sino que además le otorga
a los informes preparados por las organizaciones civiles, un papel primordial para
definir sus políticas de apoyo en un futuro.
Esto quiere decir que las ONG´s con las cuales trabaja el Banco Mundial son
fundamentales para trazar los planes de acción emprendidos por el mismo, y
aunque cuentan con un poder meramente consultivo al interior del Banco, el peso
de sus informes define en gran medida la pauta a seguir por parte de este.
Así las cosas, “la participación de las ONG´s se ha tornado indispensable en
algunas actividades que cuentan con el respaldo financiero del Banco, como el
marco integral para el desarrollo, documentos de estrategia de lucha contra la
pobreza y estrategias de asistencia para países en la región de América Latina y
el Caribe (ALC)”35.
1.2.2 La Región de América Latina y el Caribe
El Banco Mundial ha desarrollado su estrategia de comunicación y relación con
las ONG´s a través de diversas regiones a nivel mundial36, así las cosas y en
relación con nuestro trabajo, la región correspondiente es la de América Latina y
el Caribe (ALC), la cual cuenta con el apoyo de un “especialista en sociedad
civil”. Quien “es la persona encargada de recopilar la información necesaria a fin
35 Banco Mundial. El Banco Mundial y la sociedad civil en la región de América Latina y el Caribe, Op. cit., p. 1. 36 En la actualidad el Banco Mundial trabaja con la sociedad civil en las regiones de: América Latina y el Caribe, Asia Oriental y el Pacifico, Europa y Asia Central, Oriente Medio y Norte de África y Asia Meridional.
41
de describir las situaciones prioritarias de ayuda por parte del Banco Mundial en
un respectivo país y de regular las relaciones entre las organizaciones de la
sociedad civil y el Banco Mundial”37.
El objetivo del Banco Mundial se concreta en “fortalecer la capacidad
descentralizada del mismo para aliarse con una amplia gama de organizaciones
de la sociedad civil, con el fin de aprender de las experiencias realizadas en las
regiones y sectores y, de esta manera, empezar a suministrar herramientas y
construir una base de conocimientos para todo el personal”38.
El trabajo emprendido por el Banco Mundial en cuanto a su relación con las
organizaciones de la sociedad civil, se encontró en un primer momento regido por
dos necesidades básicas, a saber: “En primer lugar, la necesidad de fomentar la
creación de una red de comunicaciones entre el personal que estaba trabajando
en el tema de la participación de la sociedad civil en los programas del Banco, y
garantizar que se aprendieran las lecciones, se evitaran errores y se
transmitieran ejemplos de las mejores prácticas. Y en segundo lugar, la
necesidad de desmitificar la función que pueden desempeñar las organizaciones
de la sociedad civil al trabajar con el Banco y a comprender mejor sus
necesidades potenciales así como los riesgos y costos que implicaba trabajar con
ellas”39. De tal forma, el Banco Mundial debió, en un primer momento,
comprender la forma de comunicación de las ONG´s y la forma de trabajo de las
mismas, para luego interiorizar estas experiencias y crear verdaderas pautas de
comunicación entre éstas y el Banco, para poder buscar la ejecución correcta y
exitosa de sus programas con la ayuda de tales organizaciones. 37 Colombia cuenta con un especialista en sociedad civil, cuyo trabajo se ha centrado en el conflicto bélico colombiano y cuyos análisis se han visto plasmados en el informe titulado: “Participación de la sociedad civil en el proceso de paz Colombiano”, informe publicado en el año 2002 y que se encuentra disponible en la página web: < http://wbln0018.worldbank.org/LAC/LAC.nsf/>. 38 BAIN, Katherine y SHRADER Elizabeth. Materia de reflexión (en línea). 2002. (citado 28 abril de 2004). <http://wbln0018.worldbank.org/LAC/lacinfoclient.nsf/>, (California). 39 Ibid., p. 10.
42
Una vez cumplida esta primera etapa de diálogo y acción con las ONG´s, el
Banco Mundial decidió iniciar la ejecución de programas para el desarrollo y
erradicación de la pobreza con la participación directa y activa de las ONG´s. Se
puede ver como “entre 1993 y 1997 el nivel de participación de las
organizaciones de la sociedad civil en los proyectos del Banco en la región
aumentó en un 28%, y como desde 1997 esa cifra ascendió al 60%”40, lo cual
muestra la efectividad de la colaboración entre ONG´s y el Banco, y de manera
fundamental marca una pauta en cuanto a las relaciones emprendidas entre
ambos. Pues habiéndose iniciado una serie de prácticas en común, el esquema
de planeación y ejecución de políticas por parte del Banco, debería cambiar,
permitiendo en este sentido una inclusión directa de los intereses sociales
trasmitidos a través de las organizaciones no gubernamentales, las cuales
consiguieron retener un papel fundamental en virtud de tener un conocimiento
real de las situaciones sociales acaecidas dentro de un territorio determinado, y
poder dar a conocer de manera sencilla y directa las situaciones sociales
merecedoras de la atención y apoyo por parte del Banco Mundial.
Este evidente interés mostrado por el Banco Mundial con el fin de mejorar las
relaciones con las organizaciones de la sociedad civil se ha traducido, en
concepto del mismo Banco, en unas consecuencias determinadas, a saber41:
1. Acrecientan la capacidad del Banco de enfocar e incluir a los pobres y a los
grupos socialmente vulnerables;
2. Mejoran la implementación y la sustentabilidad de los proyectos impulsando la
participación de los beneficiarios, movilizando los recursos y reforzando las
instituciones a nivel local;
40 Ibid., p.15. 41 Banco Mundial. Estrategia racional (en línea). (Citado 28 abril 2994). <http://lnweb18.worldbank.org/ External/lac/lac.nsf/>.
43
3. Experimentan con iniciativas de desarrollo innovadoras, racionalizan
procedimientos e impulsan iniciativas exitosas de desarrollo en pequeña escala;
4. Mejoran la transparencia y la rendición de cuentas de los gastos del Banco y
de los gobiernos, lo que sirve por consiguiente para reducir los riesgos de los
costos excesivos y de la corrupción; y
5. Brindan capacitación y asistencia técnica en áreas especializadas así como en
métodos de organización, a menudo a costos reducidos.
En este sentido, los dos primeros aportes señalan el camino y la clase de papel
que deben tomar las ONG´s con relación a la participación de la sociedad civil,
esto en cuanto se observa que las ONG´s que trabajan con el Banco Mundial
deben estar enfocadas hacia la protección y defensa de intereses de
comunidades sociales sumidas en la pobreza o que carezcan de servicios
públicos básicos para su subsistencia. Lo cual marca un límite en cuanto a los
intereses que pueden ser defendidos por las ONG´s ante el Banco Mundial, pero
al mismo tiempo representa una oportunidad benéfica a fin de poder dar a
conocer problemas locales muchas veces ignorados al interior de los mismos
Estados.
Además de ésto, se presenta a las ONG´s como representantes de los intereses
de la población, es decir, juegan un papel de puente entre el Banco y la población
directamente afectada, lo cual resulta ser de suma importancia pues permite un
conocimiento más claro y directo de la problemática que afecta la determinada
comunidad afligida. Sumado a lo anterior, y lo más importante, es que las ONG´s
prestan también su colaboración no sólo al momento de rendir el respectivo
informe sobre el determinado grupo social, sino que su labor se extiende a la
correcta ejecución de los proyectos ejercitados por el Banco, creando así
mecanismos ágiles para la ejecución de los respectivos programas y buscando
las mejores vías para la utilización de los recursos concedidos por el Banco.
44
Otro punto importante viene a ser el consagrado en los numerales 3 y 5 de las
ventajas que tiene el trabajo con las organizaciones de la sociedad civil, y es que
estos numerales coinciden en un aspecto fundamental que puede ser definido
como la “racionalización de procesos”, a fin de lograr una efectiva
implementación de los programas ejecutados por el Banco Mundial. Lo cual hace
énfasis en que al trabajar con la sociedad civil, las propuestas generadas de su
parte se traducen en ideas simples, innovadoras y altamente efectivas con el
objetivo de solventar los problemas que la aquejan. Lográndose así un
reconocimiento directo de las iniciativas socials y generándose una posibilidad de
participación por parte de la sociedad civil dentro de las políticas y lineamientos
propios del Banco Mundial.
Por último, el numeral 4 marca la importancia que adquiere la participación de las
ONG´s como un instrumento de control en la ejecución de recursos cedidos por
parte del Banco Mundial, esto en la medida en que los recursos, al contar con la
intermediación de las ONG´s con respecto a su utilización, no se verán afectados
por influencias burocráticas de parte de estamentos estatales, lo cual iría en
desmedro de los intereses de la población afectada. Por el contrario tales
recursos serán controlados y destinados en recta forma, generando respuestas
efectivas a la situación padecida por la comunidad civil.
La sociedad civil se encuentra desempeñando un papel fundamental dentro de
los proyectos emprendidos por el Banco Mundial al interior de la región de
América Latina y el Caribe42, su participación ha resultado decisiva, en cuanto a
42 Al respecto en su artículo titulado “Beneficios que se derivan de las alianzas con la sociedad civil”, kerianne piester, consultora, Banco Mundial, muestra que: “En América Latina la sociedad civil ejerce actualmente múltiples funciones en el proceso de desarrollo. Las áreas que se han resaltado indican que la sociedad civil puede servir como contrapeso del Estado al aumentar el nivel de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas del mismo. Al asumir estas funciones, las organizaciones de la sociedad civil velan por proteger los derechos de los ciudadanos, garantizan la prestación de los servicios y el suministro de bienes, además de que garantizan la eficacia y la eficiencia del Estado y su capacidad de llegar a todos los sectores de la población. La sociedad civil también puede servir como herramienta para evitar que las fuerzas del mercado distorsionen y segmenten la economía. Las OSC, tales como los sindicatos y las organizaciones de consumidores, ayudan a acrecentar los flujos de información del mercado, a proteger a los actores más débiles en el proceso de negociación y a defenderse de los monopolios. Por último, las ONG como proveedoras de servicios comerciales, financieros y técnicos al sector rural pobre y a las microempresas y
45
que el papel realizado por éstas, despeja el panorama que venía cumpliendo el
Estado como único receptor de los beneficios otorgados por el Banco.
En esta medida, la interacción realizada con las organizaciones civiles y la
consiguiente efectividad de los programas emprendidos, han generado una
verdadera forma de participación de los actores civiles al interior del Banco
Mundial, fortaleciéndose la confianza en los mismos, y demostrando cómo la
representación social regida bajo principios claros y un orden bien definido,
puede intervenir de manera decisiva en la estructura del mundo actual.
1.3 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
El Fondo Monetario Internacional (FMI), se encuentra ubicado al interior del
sistema de Naciones Unidas y se establece como un organismo internacional
especializado, de gran importancia para el desarrollo y sostenimiento de los
países que hacen parte del mismo, en razón a su capacidad de ayuda para la
financiación de los Estados a través del cumplimiento de sus fines, a saber:
“1. Fomentar la cooperación monetaria internacional por medio de una institución
permanente que sirva de mecanismo de consulta y colaboración en cuestiones
monetarias internacionales.
2. Facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional,
contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos
pequeñas empresas, son un ejemplo sobresaliente de la participación eficaz de la sociedad civil en el funcionamiento del mercado y el acceso a éste por parte de los sectores sociales excluidos. Así mismo, la sociedad civil sirve de base institucional del cambio cultural, gracias a la participación de las OSC en la construcción y conservación de las identidades culturales”. Disponible en la página web: <http://wbln0018.worldbank.org/LAC/LAC.nsf/> ( Washington), 2002.
46
reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los países miembros como
objetivos primordiales de política económica.
3. Fomentar la estabilidad cambiaria, procurar que los países miembros
mantengan regímenes de cambios ordenados y evitar depreciaciones cambiarias
competitivas.
4. Coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos para las transacciones
corrientes que se realicen entre los países miembros, y eliminar las restricciones
cambiarias que dificulten la expansión del comercio mundial.
5. Infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición
temporalmente y con las garantías adecuadas, los recursos generales del Fondo,
dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de
pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o
internacional.
6. De acuerdo con lo que antecede, acortar la duración y aminorar el grado de
desequilibrio de las balanzas de pagos de los países miembros”43
En este orden de ideas, se debe tener en cuenta que aunque el FMI es un
organismo internacional de carácter intergubernamental, en los últimos años se
ha preocupado por mantener una serie de relaciones con las organizaciones de
la sociedad civil, con el fin de adaptarse a las nuevas formas de interacción del
mundo moderno, y así poder desarrollar su labor de una manera más íntegra y
sobretodo de una forma más cercana a los componentes sociales de los países
que lo conforman.
43 Organización de las Naciones Unidas. Página web, (en línea), 2004, citado 11 septiembre 2004. < http://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/what/spa/whats.pdf>.
47
Así las cosas, el FMI, si bien no ha establecido mecanismos directos de
participación para las organizaciones de la sociedad civil en cuanto a la definición
de sus políticas, sí ha estructurado una serie de estrategias y planes de acción
con el fin de permitir la consulta y trabajo conjunto con las mismas, para acercar
más los intereses y los planes del Fondo a la sociedad civil, velando por un
incremento en la legitimidad del mismo, y por una mayor transparencia en sus
políticas.
A continuación, se expondrán los principales objetivos y parámetros con que
cuenta el FMI para realizar contactos con las organizaciones de la sociedad civil y
así permitir una forma de participación por lo menos indirecta, en la toma de
decisiones y estructuración de políticas al interior de tal organismo.
1.3.1 FMI y Sociedad Civil.
El FMI ha considerado desde la última década como fundamental, entrar en
contacto con la sociedad civil, ya sea representada a través de Organizaciones
No Gubernamentales (ONG´s), sindicatos o cualquier otro tipo de organización
civil con una estructura clara y cuyos intereses tengan relación con las políticas
de FMI. En este sentido, el Fondo ha trazado una serie de objetivos para delimitar
y trazar el camino de acción para con las organizaciones de la sociedad civil,
estos son44:
1. Acercamiento al público: explicar qué es el Fondo y en qué consisten sus
actividades;
2. Información para la elaboración de políticas: Obtener información y puntos de
vista de fuentes no gubernamentales;
44 Fondo Monetario Internacional. Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil, 10 Octubre de 2003. (Citado 28 abril de 2004). < http://www.imf.org/external/ cat/lang_ sp.cfm?lang_f=Spanish>.
48
3. Viabilidad de las políticas: Medir las fuerzas a favor y en contra de las políticas
económicas que respalda el FMI;
4. Identificación de los países con las políticas del Fondo: Fomentar el apoyo y la
existencia de iniciativas nacionales en favor de las políticas respaldadas por el
FMI.
Estos objetivos resultan fundamentales para definir el papel o mejor para
visualizar la óptica que el FMI quiere dar a sus relaciones con las organizaciones
de la sociedad civil. En este sentido, si se observa el primero de estos, se debe
ver que una de las mayores preocupaciones del Fondo es velar por que las
funciones del mismo no sean desconocidas, sino que por el contrario, la
población civil ya sea individualmente considerada o representada a través de
ONG´s, tenga pleno conocimiento de los fines del mismo, de sus intereses y de
los planes de acción que decida ejecutar con los Estados que requieran de sus
servicios.
Así las cosas “el FMI ha asumido el compromiso de mantener la transparencia
acerca de su labor, de explicar sus funciones y actividades, y de escuchar a las
personas a quienes afecta. El acercamiento al público constituye cada vez más
un elemento integral del trabajo realizado por el FMI respecto de cada país”45.
En segundo lugar, el FMI traza como objetivo el buscar por medio de sus
relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, obtener información y
puntos de vista de fuentes no gubernamentales, para de esta manera elaborar
sus políticas. Este resulta ser un punto fundamental en cuanto al papel que
pueden llegar a desempeñar las organizaciones de la sociedad civil por cuanto
45 Ibid., p. 4.
49
pueden, a través de consultas realizadas por el Fondo, dar a conocer sus puntos
de vista sobre temas de vital interés para la comunidad o grupo de personas que
representan, o inclusive sus informes o intervenciones pueden llegar a repercutir
sobre intereses del FMI sobre los Estados parte.
Aunque importante, este objetivo limita de manera directa el papel que pueden
llegar a desempeñar las ONG´s al interior del sistema del FMI, puesto que se les
asigna un papel consultivo, lo cual, si bien es un primer paso en cuanto a la
participación que puede llegar a conseguir la sociedad civil, impide que la misma
cuente con un poder participativo directo en cuanto a la toma de decisiones que
se puedan gestar al interior del FMI. Sin embargo, la realización de toma de pulso
por parte de las ONG’s constituye una labor invaluable y de gran importancia
para solventar las deficiencias internas.
En lo concerniente a este segundo objetivo, el FMI no ha tenido pronunciamiento
alguno sobre qué temas son susceptibles de tratamiento por parte de las ONG´s,
lo cual permite inferir, a modo interpretativo, que cualquier tema de interés en que
el FMI considere pertinente la consulta con ONG´s, podrá ser tratado con éstas.
Sobre lo que sí se ha pronunciado el FMI es sobre la labor meramente consultiva
que deben cumplir las ONG´s, y sobre el cuidado que se debe tener con la
inclusión de las mismas en el marco del FMI ya que pueden llegar a desvirtuar el
carácter intergubernamental que caracteriza a dicho organismo, pudiendo poner
en peligro la soberanía de los países y sus objetivos financieros y económicos.
Sin embargo, sobre este tema se realizará una explicación más detallada en un
momento posterior.
El tercer objetivo trazado por el FMI resulta fundamental en cuanto a las
circunstancias que atraviesa la comunidad mundial en la actualidad, por cuanto el
FMI, busca medir la viabilidad de sus políticas en los países en que se
50
implementan, y de esa forma, determinar las fuerzas a favor y en contra de las
mismas. Este objetivo, en pocas palabras, busca determinar el grado de
legitimidad que tienen las políticas adoptadas por el FMI en los países hacia los
cuales van dirigidas. Un ejemplo real de la importancia de este objetivo es la
crisis financiera de los países de América Latina y como casos particulares,
Argentina y Venezuela, en donde se puede visualizar la importancia de que las
políticas del Fondo sean reconocidas como legítimas y sobre todo sean
aceptadas por la sociedad civil de tales países.
En esta medida, este objetivo del FMI resulta altamente próspero para la mayoría
de economías en desarrollo que dependen de su ayuda para lograr su
crecimiento económico, pues al realizar alianzas con la sociedad civil, los
objetivos y el papel que juega el FMI van a ser comprendidos de una forma más
adecuada y real por parte de la sociedad. En esta medida la alianza con las
ONG´s puede dotar de legitimidad al Fondo, a sus políticas, y a las decisiones
que vaya a tomar en su interior.
El cuarto y último objetivo trazado por el FMI, radica en la importancia que en
concepto de éste debe dársele a la identificación de las políticas del Fondo con
las políticas internas de los Estados hacia los cuales van destinadas. Para
comprender este objetivo debe determinarse cuáles son los fines buscados por el
FMI con relación a los Estados que requieren de sus servicios, los cuales son: “El
fomento de la expansión y el crecimiento del comercio mundial, la estabilidad de
los tipos de cambio, la evitación de devaluaciones cambiarias competitivas y la
corrección ordenada de los problemas de balanza de pagos de un país”46. En
46 Para lograr tales fines el FMI realiza: Seguimiento de la evolución y las medidas de política económica y financiera, en los países miembros y en el mundo, y ofrece asesoramiento de política a los países miembros, concede préstamos a los países miembros que enfrentan problemas de balanza de pagos, no sólo con fines de financiamiento temporal sino también en respaldo de las medidas de ajuste y de reforma que contribuyan a corregir los problemas fundamentales, y por último, facilita a los gobiernos y bancos centrales de los países miembros asistencia técnica y capacitación en el área de especialidad de la institución. Fondo Monetario
51
este sentido, los países en los cuales se busque la consecución de alguno de los
fines antes expuestos, deberán armonizar a nivel interno sus políticas y
regulaciones con el fin de reflejar su concordancia con las políticas del Fondo y
con las decisiones que se deban tomar.
Si bien este objetivo no incluye la participación de las organizaciones de la
sociedad civil, si se complementa con el tercer objetivo, en la medida en que la
legitimidad del FMI debe ser lograda no sólo desde la vía social a través de la
intervención de ONG´s, sino también desde la propia vía estatal a través del
reconocimiento de sus compromisos con el Fondo y el correcto tratamiento de los
mismos en el entorno público.
1.3.2 Un problema de soberanía.
Como anteriormente se había mencionado, existe un punto de vital importancia
en cuanto a la participación que tienen las organizaciones de la sociedad civil,
generalmente representadas por ONG´s, frente al papel que cumplen los
gobiernos al interior del FMI. Y es que el principal problema radica en determinar
hasta qué punto pueden intervenir las organizaciones de la sociedad civil en la
configuración de las políticas trazadas por el FMI, cuál es su nivel de
participación, y en qué nivel se encuentran ubicadas en relación con los
gobiernos que forman parte del mismo.
Ante tal situación, el FMI trazó una serie de pautas bien definidas que acabaron
con toda duda sobre el papel ejercido por las ONG´s al interior del FMI, a saber:
En primer lugar, el FMI señaló que “los contactos del FMI con las organizaciones
de la sociedad civil complementan el diálogo del gobierno con los grupos de
Internacional. Actividades del FMI. (Citado 28 abril de 2004). http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/glances.htm>.
52
ciudadanos, pero no lo sustituyen”47, ya que ésto genera la creación de un
proceso de acceso de las ONG´s al interior del FMI, y como lo senala el mismo
FMI: “Se debe mantener la iniciativa en el gobierno, ya que es a éste a quien le
incumbe la responsabilidad de tratar con las organizaciones de la sociedad civil”.
Estos lineamientos estructurados por el FMI, ponen de manifiesto la intención que
tiene de propender por la realización, en una primera instancia de acercamientos
entre los gobiernos y las ONG´s, antes de que él mismo Fondo entre en contacto
con tales organizaciones. De tal forma y teniendo en cuenta ese hipotético trato
preliminar entre gobierno-ONG´s, el argumento desarrollado por el FMI
desemboca en determinar, como textualmente lo expresa, el que “los contactos
del FMI con las organizaciones de la sociedad civil complementen el diálogo del
gobierno con los grupos de ciudadanos, pero no lo sustituyan” (itálica fuera de
texto). Esto quiere decir que se le está atribuyendo a los diálogos realizados con
las organizaciones que representan a la sociedad civil, un papel secundario, para
de esta forma, salvaguardar los intereses soberanos de los países miembros del
Fondo al interior del mismo. En este sentido, se califica las consultas y reuniones
llevadas a cabo con ONG´s como meros complementos de la voluntad soberana
de los Estados en razón a las políticas llevadas a cabo por el FMI.
Esta última apreciación es altamente preocupante, por cuanto se podria estar
entrando en un juego en el cual la participacion de la sociedad civil dentro del FMI
realmente existe pero para nada es tenida en cuenta, sino que se realiza como
una mera formalidd que no cuenta con relevancia alguna sobre las deciciones
finalmente adoptadas por el organismo internacional. Además de esto no se
establecen parámetros claros a fin de determinar qué tipo de ONG’s estan
facultadas para entrar en diálogos con el gobierno sobre temas relevantes al
interior del Fondo, ni mucho menos se menciona el caso en el que si las
47 Fondo Monetario Internacional. Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil, Op. cit., p. 6.
53
recomendaciones de las ONG’s llegaran a ser relevantes, cómo se llevaría a
cabo la comunicación entre la respectiva ONG y el FMI.
En este sentido el FMI sienta una posición clara respecto a las relaciones entre
éste, el gobierno y las ONG´s, pues determina que las relaciones se deben dar
en principio entre el gobierno y las ONG´s y que si no es posible este diálogo, se
realizará un tratamiento directo entre el Fondo y las ONG´s. Pero en cualquiera
de los dos casos, la voluntad del gobierno deberá ser respetada por los
dictámenes o análisis realizados por las ONG´s, los cuales en todo caso, solo
servirán de guía para la toma de decisiones al interior del FMI.
Así las cosas, el FMI expresa que “se deben manejar los vínculos con las
organizaciones de la sociedad civil de manera tal que no se produzcan roces y
desentendimientos con los gobiernos, y de igual manera, no utilizar las relaciones
con las organizaciones de la sociedad civil como un medio indirecto para ejercer
presión sobre el gobierno”48. Esta apreciación hecha por el Fondo, complementa
de forma adecuada lo expresado en el párrafo anterior en el sentido de
racionalizar las relaciones que tienen las organizaciones de la sociedad civil con
el FM y reconfirma el papel proteccionista que realiza el Fondo; para de esta
forma, impedir que la intervención de éstas distorsione el carácter
intergubernamental que caracteriza al organismo, y por esta vía se impida el
entorpecimiento de las relaciones entre los países miembros del Fondo.
Otro punto importante es el que viene dado por las relaciones que pueden tener
directamente las organizaciones de la sociedad civil con el FMI, lo cual, es la más
clara posibilidad de intervención por parte de las ONG´s en el sistema del FMI,
toda vez que este contacto directo se realiza a través de reuniones previamente 48 Fondo Monetario Internacional. Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil, Op. cit., p. 9.
54
concertadas sobre las que se hará alusión posteriormente. En este sentido, esta
relación directa FMI-ONG´s marca una pauta importante con que cuenta la
sociedad civil para dar a conocer sus intereses por medio de las ONG´s, y
defenderlos frente a las políticas adoptadas por el Fondo, y de manera indirecta
poder influenciar las políticas a tomar en un futuro por parte del mismo.
Sin embargo, estas relaciones entre el Fondo y las ONG´s no son ajenas, ni
pueden serlo, a los intereses de los gobiernos miembros del mismo, de tal forma,
los gobiernos “pueden plantear objeciones a las relaciones entre el FMI y las
ONG´s, siempre que determinen que se presente alguna situación que vaya en
desmedro de los intereses estatales”49, atribución esta que fortalece el papel
principal que cumplen los gobiernos al interior del FMI, y constituye una fuerte
limitación a la intervención de las organizaciones de la sociedad civil en la
estructuración de las políticas del mismo.
Y es que tal atribución de los gobiernos es tan excesiva que como lo estipula el
mismo FMI: “si persiste la resistencia del gobierno, el FMI debe abstenerse de
mantener esos contactos y debe elevar la cuestión a la sede del Fondo para un
posible seguimiento del tema”.
Como se observa, la relación jerárquica entre gobierno y ONG´s viene dada por
el mismo carácter intergubernamental del FMI, y aunque la posibilidad de
participación por parte de las ONG´s está abierta, son fácilmente descartables
sus estudios y opiniones, en procura de la salvaguarda de los intereses estatales.
En este sentido, puede verse gravemente afectada la intervención social en el
organismo, lo cual impediría una verdadera participación de la sociedad civil al
interior del mismo.
49 Ibid., p. 9.
55
1.3.3 FMI y ONG’s en acción.
El mecanismo idóneo de comunicación entre el FMI y las ONG´s representantes
de los intereses de la sociedad civil, son las reuniones celebradas entre estos dos
actores. Debe tenerse en cuenta que para el FMI es fundamental el definir con
que clase de ONG´s debe reunirse, razón por la cual ha trazado los siguientes
criterios para valorar la legitimidad de dichas organizaciones50:
1. Legalidad, es decir, que estén oficialmente reconocidas e inscritas;
2. Moralidad, que persigan una causa noble y recta;
3. Eficacia, que operen de manera competente;
4. Cantidad de miembros adecuada; y
5. Buenas prácticas de gestión, es decir, que funcionen en forma participativa,
tolerante, transparente y responsable.
Además de lo anterior, el FMI también “consulta a funcionarios gubernamentales,
organismos donantes bilaterales, embajadas, personal local de las oficinas del
FMI, funcionarios de otras instituciones multilaterales, entidades principales de la
sociedad civil, especialistas académicos y otros consultores profesionales”51,
para conseguir seguridad en el diálogo que realice con las respectivas
organizaciones de la sociedad civil.
50 Fondo Monetario Internacional. Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil, Op. cit., p. 12. 51 Ibid., p. 13.
56
En cuanto a las reuniones que se realizan con las ONG´s con que considere
pertinente reunirse el FMI, también se debe anotar que el Fondo no señala el
momento en que deben realizarse, es decir, si éstas deban llevarse a cabo antes
de la adopción de políticas, o si deban llevarse a cabo conjuntamente con la toma
de decisión de las mismas, o si por el contrario, tales reuniones deban ser
realizadas con posterioridad a la adopción de políticas. Sobre este tema, el FMI
sólo se ha pronunciado manifestando su interés por que las mismas se realicen
con anterioridad a la toma de decisiones52, posición esta que puede resultar
adecuada en la medida en que las ONG´s sentirán que realmente están haciendo
parte del debate que define las políticas del Fondo, y no que simplemente están
siendo informadas de decisiones ya tomadas.
En relación con lo antes mencionado, se debe anotar que la idea fundamental de
una colaboración entre FMI y ONG’s radica en la realización de reuniones entre
estos, con anterioridad a la toma de decisiones, pues de nada servirían los
esfuerzos realizados por las ONG’s para que el Fondo decida ignorar la
información y los intereses manifestados por las mismas y adopte políticas que
serían únicamente comunicadas a las ONG’s.
En la práctica se han señalado tres etapas fundamentales que deben seguir las
reuniones con las organizaciones de la sociedad civil, a saber: La preparación, el
desarrollo y el seguimiento53. Como aspectos importantes de estas etapas se
52 Así lo expresa en la “Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil”, cuando manifiesta “su interés por reunirse con las organizaciones de la sociedad civil con la suficiente anticipación dentro del proceso de formulación de políticas de modo que las consultas resulten útiles y justificadas.
53 El FMI ha marcado los puntos fundamentales de las etapas a seguir en las reuniones con las ONG´s, a saber: Preparación: Estar bien informados acerca de las OSC que participarán en la reunión; acordar de antemano un temario preciso; pactar desde el comienzo reglas básicas explícitas para las deliberaciones. Desarrollo: Asegurar que haya amplias oportunidades de formular preguntas y comentarios; debatir las opciones; tener en cuenta las diferencias culturales; utilizar un lenguaje sencillo; de ser posible, emplear el
57
debe destacar el señalamiento previo que se hace de los temas a tratarse al
interior de las reuniones en la etapa de preparación; de tal forma, se descarta
todo tipo de improvisación o de temas no relevantes que desvíen la discusión o la
consulta de los temas verdaderamente importantes. Además de esto, se debe
destacar la posibilidad de debate que se puede abrir en la etapa de desarrollo
sobre los temas en cuestión, espacio que se constituye como fundamental al
momento de hacer valer los intereses defendidos por las organizaciones de la
sociedad civil y que pueden tener gran repercusión en el diálogo que
posteriormente deba darse entre el Fondo y los gobiernos respectivos.
Por último, debe resaltarse la etapa de seguimiento como un momento de
contemplación de los resultados que fueron o no logrados; en este sentido, la
publicidad de los temas tratados y la extensión de lo debatido podrán ser luego
herramientas fundamentales al momento de adopción de políticas por parte de
los gobiernos al interior del FMI.
Otro punto importante es el constituido por “los temas” que se pueden abordar en
las reuniones entre FMI-ONG´s, a lo cual debe decirse que, si bien el FMI
considera que “cualquier tema puede ser pertinente siempre que el mismo lo
considere necesario”, debe anotarse que en concepto de éste, los temas de
mayor relevancia y que merecen la intervención de las organizaciones de la
sociedad civil “son los concernientes a las políticas del FMI, a saber: Programas
de alivio de la deuda, liberalización de la cuenta de capital, estrategias de
reducción de la pobreza, regímenes cambiarios, control de la inflación, etc.”54
idioma principal de la mayoría de los participantes; evitar actitudes que den impresión de arrogancia. Saber escuchar es crucial para entablar una buena relación de trabajo. Seguimiento: Redactar una breve minuta de las reuniones para incorporarla a los registros del FMI; considerar la posibilidad de enviar una nota de seguimiento a las OSC; divulgar las tratativas con las OSC (con ajuste a lo dispuesto en las reglas básicas establecidas); verificar con las OSC cuáles son sus impresiones respecto de las reuniones con el Fondo. Fondo Monetario Internacional. Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil, Op. cit., p. 16. 54 Ibid., p. 18.
58
Sin embargo, las consultas con las organizaciones de la sociedad civil “también
pueden referirse al asesoramiento brindado por el FMI a países determinados en
relación, por ejemplo, con las metas macroeconómicas, el ajuste de impuestos y
subsidios, la reforma de la administración pública, la modificación de las leyes
laborales, etc.”55
Importante resulta también, en cuanto a las relaciones entre la sociedad civil y el
FMI, el determinar con que miembros o con que órgano u órganos del Fondo
puede realizar reuniones la sociedad civil. En este sentido, el FMI ha establecido
que “los contactos con las organizaciones de la sociedad civil que se refieran a
los lineamientos generales de las políticas del FMI sean manejados a través de
los correspondientes departamentos de funciones y de servicios del FMI, con el
respaldo del Departamento de Relaciones Externas”56. Y de otra parte, que “los
contactos con las organizaciones de la sociedad civil que se refieran a la
supervisión y provisión de asistencia financiera y técnica por parte del FMI a nivel
de cada país normalmente se manejen a través del departamento de área
pertinente, en especial el jefe de la misión y (si lo hubiera) el representante
residente en el país, con el respaldo del Departamento de Relaciones
Externas”57.
Como se observa, se pueden diferenciar dos tipos de contactos que se pueden
realizar con las ONG´s. En primer lugar, los contactos para la definición de
políticas generales del FMI, en donde pueden participar cualesquiera de los
departamentos dependiendo del tema sobre el cual se deba discutir. En este
55 Ibid., p. 19. 56 Fondo Monetario Internacional. Departamento de relaciones externas. (Citado 28 abril de 2004). <http://www.imf.org/external/np/obp/esl/orgchts.htm>. 57 Ibid., p. 1.
59
sentido, las organizaciones de la sociedad civil tienen un espacio amplio de
comunicación al interior del FMI, ya que pueden interactuar con cualquiera de los
cuatro departamentos generales que conforman el sistema del FMI58. De este
modo, se abarcan casi quince departamentos vinculados a los cuatro generales,
y que comprenden todos los temas económicos, financieros y sociales que sean
objeto de tratamiento de parte del FMI. Por tal razón, es importante la labor que
pueden desempeñar las ONG´s en cuanto a las consultas para la definición de
políticas por parte del Fondo, pues su relación con múltiples órganos puede
significar un conocimiento de primera mano de las políticas y el desarrollo de las
mismas para de esta forma, ajustar sus intereses a las exigencias requeridas por
el Fondo y lograr una efectiva realización de los cometidos representados por
tales organizaciones.
En segundo lugar, se encuentran los contactos con las organizaciones de la
sociedad civil que hacen referencia a la supervisión y provisión de asistencia
financiera y técnica. En este tipo de contactos los departamentos que pueden
realizar reuniones con las organizaciones de la sociedad civil son los vinculados
al departamento funcional y de servicios especiales59, y además de estos,
también pueden realizar reuniones los jefes de misión o los residentes en el país
en cuestión, pero siempre bajo el control del departamento de relaciones
externas del Fondo. En este sentido se amplía el marco de actores con que
interactúan las organizaciones de la sociedad civil, y se incluyen representantes
del mismo FMI en el país sobre el cual se esté debatiendo la correspondiente
medida técnica o financiera. Lo que puede resultar altamente benéfico, toda vez
que las reuniones recogen planteamientos de actores que tienen un conocimiento
directo de la situación que se debate. Así las cosas, las organizaciones de la
58 Estos departamentos son: Los departamentos regionales, los departamentos funcionales y de servicios especiales, los departamentos de información y enlace y los departamentos de servicios adicionales. Disponible en la página web: < http://www.imf.org/external/esl/index.asp>. 59 Los departamentos vinculados son: El departamento financiero, el departamento de finanzas públicas, y el departamento de sistemas monetarios y financieros. Ibid., p. 1.
60
sociedad civil, cuentan con mayores garantías y una mejor calidad de
interlocutores, lo que puede facilitar su discurso y lograr una mayor participación
al interior de la adopción de políticas por parte del fondo.
1.3.4 El FMI y sus futuras relaciones con las ONG´s.
Expuesta la forma como se relaciona el FMI con las organizaciones de la
sociedad civil, se puede entrever un panorama favorable en cuanto a la
ampliación de los mecanismos existentes en la actualidad, los cuales, si bien, no
permiten una participación directa en la estructuración de las políticas del Fondo,
si permiten la existencia de acercamientos entre los diferentes departamentos
que conforman el organismo internacional y las ONG´s. Lo que representa
espacios válidos y fructíferos con el fin de ampliar las relaciones entre estas
organizaciones y el Fondo en un mediano y largo plazo. Ante esta situación, el
FMI ha establecido una serie de metas que busca alcanzar con relación a la
participación de la sociedad civil en la estructuración e implementación de sus
políticas, a saber60:
1. Evitar ser manipulado en las luchas políticas y actuar con precaución ante las
organizaciones de la sociedad civil estrechamente ligadas a gobiernos, partidos
políticos, empresas comerciales o medios de comunicación.
Esto en cuanto muchas veces las ONG´s pueden confundir los intereses que
representan con reivindicaciones ideológicas propias, que sólo promueven su
falta de seriedad y repercuten en una negativa hacia la apertura de espacios
para que otras ONG´s participen.
60 Fondo Monetario Internacional. Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil, Op. cit., p. 20.
61
2. Moderar las expectativas. Alentando a las organizaciones de la sociedad civil
para que mantengan una actitud realista respecto de la capacidad del FMI para
resolver problemas y de la celeridad con que puede hacerlo.
Lo que se puede inferir de esta meta, es buscar que el FMI pueda no solo prestar
atención a las situaciones expresadas por las ONG´s, sino que además, pueda
dar respuestas reales a las exigencias promovidas por las organizaciones de la
sociedad civil.
3. Tener en cuenta que la selección de las organizaciones de la sociedad civil con
las que se habrá de tratar, pues puede tener el efecto (no buscado) de reforzar
las (a menudo arbitrarias) divisiones y desigualdades de la sociedad.
4. Crear una relación de confianza con las organizaciones de la sociedad civil.
Esta meta del FMI resulta fundamental a fin de acabar con el estigma del que
gozan algunas ONG´s, de ser organismos desarticulados, heterogéneos y
distractores de las políticas globales; además de esto, se rompería el inflexible
esquema intergubernamental desarrollado por el Fondo, permitiéndose así una
intervención válida, seria y benéfica a fin de dar un correcto cumplimiento a los
objetivos trazados por el mismo.
1.4 LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
La Organización Mundial del Comercio (OMC), se presenta como el escenario
comercial mundial de mayor importancia, toda vez que reúne los intereses de 146
miembros concentrados en comités y grupos de trabajo, en los cuales se define
en gran medida el tránsito comercial mundial y por ende un gran porcentaje de la
economía global. Si bien, la OMC por naturaleza se constituye por un conjunto de
acuerdos ratificados por los Estados que la conforman, las exigencias del mundo
62
actual, a través de la mundialización de la economía y sus repercusiones en la
sociedad, han generado que los actores sociales no sean ajenos a las decisiones
que se toman a nivel económico y comercial. Como bien lo anotan las
comunidades europeas en un comunicado dirigido a la OMC: ”La política
comercial tiene una repercusión importante en los medios de vida y el bienestar
de los ciudadanos. Es pues natural, que las actividades de la OMC sean tema
de legítimo interés y debate público”61.
Uno de los grandes errores en la concepción de parte de los organismos
multilaterales de comercio y de los tratados de libre comercio del siglo XX, en
cuanto a la forma como debían llevarse a cabo las negociaciones comerciales,
fue el observar a los actores sociales organizados, como actores extraños a las
políticas comerciales y económicas emprendidas por los Estados.
Excepcionalmente el sector privado representado generalmente por las grandes
empresas nacionales y los sindicatos, que encontraban vías de acceso en la
negociación de las normas que regían el comercio mundial pudiendo asi hacer
valer sus intereses y de esta forma, evitar que fueran desmejorados en virtud de
las negociaciones que adelantaba el gobierno.
En este sentido, y bajo esta misma concepción se presentaba para muchos
Estados la Organización Mundial de Comercio (OMC), es decir, como un
organismo cuya función se iba a limitar a regular el tráfico comercial entre los
países miembros y a resolver las diferencias que en virtud del mismo se
generaran. Sin embargo, la concepción actual aunque continua siguiendo los
objetivos antes descritos, adiciona una visión que es totalmente diferente, lo que
ha producido un cambio de enfoque en el rol que puede llegar a tener la
participación de la sociedad civil dentro de la OMC.
61 Comunidades Europeas. Mejora de la transparencia de las actividades de la OMC, 13 de julio 1998. (Citado 28 abril de 2004). Disponible en la página web: < http://www.wto.org/spanish/forums_s/ngo_s/ ngo_s.htm>.
63
1.4.1 OMC y su relación con las ONG´s.
El primer paso que fue fundamental a fin de que la OMC concibiera la
intervención de las organizaciones no gubernamentales, como representantes de
los intereses de la sociedad civil, vino a hacerse público tras las negociaciones de
la ronda Uruguay en el año de 1994.
En el párrafo 2 del artículo V del Acuerdo de Marrakech, se estipuló que el
Consejo General de la OMC, debía realizar las labores correspondientes al
interior de la OMC, para crear vínculos de cooperación con organizaciones no
gubernamentales (ONG´s), cuyos enfoques e intereses, estuvieran relacionados
directamente con los objetivos establecidos por la OMC62.
Tal atribución conferida por parte de los países miembros al Consejo General, es
el derrotero de la relación entre las ONG´s y la OMC, y determina el tratamiento
que se les daría y la función que éstas podrían llegar a ejercer al interior del
organismo internacional. En esta medida, el Consejo General elaboró en el año
de 1996 un conjunto de directrices63, encaminadas a fijar un marco de relación
entre la OMC y las organizaciones no gubernamentales que en palabras
textuales “se ocupen de cuestiones afines a las de la OMC”.
Estas directrices vienen entonces a constituir el punto de partida de las relaciones
entre la OMC y las ONG´s; en esta medida, resulta pertinente realizar un análisis
de las mismas para así determinar cuál es el verdadero alcance de éstas y
62 El párrafo 2 del Acuerdo de Marrakech, reza: “Relations with Other Organizations 2. The General Council may make appropriate arrangements for consultation and cooperation with non-governmental organizations concerned with matters related to those of the WTO.” 63 Las directrices para la adopción de disposiciones sobre las relaciones con organizaciones no gubernamentales, son las enunciadas en la WT/l/162 del 13 de julio de 1998.
64
determinar si promueven o no, y como lo hacen, la participación de la sociedad
civil al interior de la OMC.
1.4.2 Directrices para la adopción de disposiciones sobre la relación con organizaciones no gubernamentales.
Las directrices establecidas por el Consejo General son un conjunto de seis
pautas o mandatos que deben regir las funciones y tareas que pueden
desempeñar las ONG´s al interior de la OMC. En este sentido, resulta pertinente
realizar un análisis de los contenidos de las mismas, para así determinar cuál es
el alcance que la OMC quiere dar a las relaciones que establezca con las
organizaciones civiles.
La primera directriz marca un punto fundamental con respecto al papel que
vendría a ser desempeñado por parte de las organizaciones no gubernamentales,
ya que establece que “el Consejo General podrá adoptar disposiciones
apropiadas para la celebración de consultas y la cooperación con organizaciones
no gubernamentales que se ocupen de cuestiones afines a las de la OMC”64. Lo
cual marca, o más bien limita de forma significativa, la participación de las
organizaciones de la sociedad civil ya que las circunscribe al ámbito de la
absolución de consultas o a la cooperación con relación a temas afines entre la
OMC y estas. Si bien, este análisis se hace desde un sentido negativo, es decir,
se les da la capacidad de consultar y cooperar, pero no de participar y decidir, se
debe tener en cuenta que este tipo de concesiones nunca habían sido hechas a
estas organizaciones, lo cual resulta ser una innovación.
64 Organización Mundial del Comercio. Directriz WT/L/162. Art.1. 13 julio 1998. (Citado abril 2004). < http://www.wto.org/spanish/forums_s/ngo_s/guide_s.htm>.
65
El punto fundamental viene a ser constituido por la relevancia que adquiere para
la opinión pública con respecto a los temas tratados al interior de la OMC, y esto
surge en razón a que como antes se había mencionado, la OMC si bien dicta
reglas comerciales y se presta como foro para la negociación y solución de
controversias entre los países que hacen parte de la misma, antes que nada se
encuentra repercutiendo en sectores sociales sumamente sensibles, como por
ejemplo el agrícola o el ambiental. Generando esto una serie de consecuencias
indirectas para con sus objetivos generales, pero que la colocan frente a la
sociedad civil, en la cual se le otorga responsabilidad por los efectos secundarios
de sus políticas. En esta medida, su carácter meramente intergubernamental
debe ser enfrentado a la realidad social en la que se desenvuelven sus objetivos
y fines.
Este punto antes mencionado, es una consecuencia lógica del proceso de
globalización de los mercados, en la medida en que los vínculos generados entre
los actores estatales y la organización que regula sus relaciones comerciales,
comienzan a ser intervenidos por parte de los actores sociales sobre quienes
recaen en últimas las consecuencias de las decisiones que estos tomen. En este
sentido, la responsabilidad de la OMC desborda los límites que se había trazado
en su tratado de creación, y en consecuencia debe extenderse hacia las
reclamaciones que indirectamente puedan ser presentadas por organizaciones
civiles que hacen parte de los países miembros del tratado de creación del
organismo internacional.
La segunda directriz señala el punto sobre el cual quiere hacer más énfasis la
Organización Mundial del Comercio, al señalar que con las relaciones que se
establezcan con las ONG´s se busca “acrecentar la conciencia pública de las
actividades de la OMC y convienen a este respecto, en mejorar la transparencia y
66
desarrollar la comunicación con las ONG´s”65. ¿Por qué resulta ser un punto
fundamental para la OMC el impulsar la conciencia pública respecto a sus
funciones?, la respuesta es producto del desarrollo del mundo actual, es decir,
del desarrollo de sus relaciones comerciales. Hoy en día, como ya se ha
mencionado, la OMC no es solo un organismo neutro que estipula
reglamentaciones a nivel comercial, sino que además se ha convertido en un
organismo internacional en donde los países menos favorecidos buscan lograr
ventajas comerciales para mejorar su nivel económico, y por esa misma vía
incrementar la calidad de vida de los ciudadanos que hacen parte de los mismos.
Esto quiere decir que existe o se presenta un desplazamiento del campo
comercial al campo social en cuanto a las políticas de la OMC, lo cual genera que
ésta sea vista no sólo como un regulador de políticas comerciales, sino como un
mecanismo que hace posible la igualdad económica, o por lo menos, del
desarrollo económico de países subdesarrollados que hacen parte del sistema
OMC.
Debido a esta situación, la OMC, a través de la segunda directriz, busca
acrecentar la conciencia pública sobre las actividades de la misma, de ahí que la
forma que haya adoptado en este sentido, ha sido la de implantar un régimen de
publicidad de los documentos emitidos por la misma y que ponen de manifiesto el
principio de transparencia. Principio que es señalado dentro del texto de las
directrices en el Artículo. 3 y que afirma: “Para contribuir al logro de una mayor
transparencia, los miembros velarán por que haya más información acerca de las
actividades de la OMC, en particular facilitando documentos que en plazo más
breve que antes dejen de tener carácter reservado”. Este es un punto en el que la
OMC, equipara el concepto de participación con el de acceso a la información, es
decir, la OMC convierte en un mecanismo de participación de las ONG´s el que
las mismas y hasta las personas individualmente consideradas, puedan tener
acceso irrestricto a los documentos elaborados por cualquier miembro u 65 Ibid., P. 1. Art. 2.
67
organismo que conforma la OMC. En este sentido, tal directriz, resulta ser una
garantía importante a favor de las organizaciones no gubernamentales, ya que el
mecanismo de regulación que éstas vienen a ejercer de manera implícita frente a
la OMC, contaría con la garantía de estar basado en informaciones públicas,
abiertas y conocidas, y no en especulaciones y fugas de información que se
generen entre los Estados parte de la OMC.
Además del Consejo General, la Secretaría General, también ha sido designada
como órgano que debe propender por incrementar las relaciones entre la OMC y
las organizaciones no gubernamentales, tal y como lo señalan las directrices para
la adopción de disposiciones sobre las relaciones con organizaciones no
gubernamentales que en su Artículo. 4 afirma:” La Secretaría debería
desempeñar una función más activa en sus contactos directos con las ONG´s
que, como valioso recurso, pueden contribuir a la precisión y riqueza del debate
público”. En esta medida, se encarga a la Secretaría para la creación de
oportunidades, a fin de lograr una verdadera interacción con las ONG´s, es así
como tal organismo busca conseguir que esta relación sea posible, a través de
diversos mecanismos, a saber:
1. Conferencias ministeriales:
Se establecen como el momento más importante en el que las organizaciones de
la sociedad civil pueden entrar en relación directa con los actores estatales, a fin
de dar a conocer la problemática que involucra determinada decisión o las
posibles consecuencias en la adopción de determinadas medidas económicas.
En consecuencia, el papel desempeñado por las ONG´s en este tipo de
conferencias no es meramente discrecional, sino que por el contrario, la
68
Secretaría ha circunscrito a dos, las funciones principales que pueden
desempeñar las ONG´s cuando asistan a este tipo de encuentros, a saber66:
a) Las ONG´s podrán asistir a las sesiones plenarias de la conferencia ministerial.
b) Las solicitudes de inscripción de las ONG´s serán aceptadas por la Secretaría
de la OMC sobre la base del párrafo 2 del artículo V, esto es, las ONG´s tendrán
que demostrar que sus actividades trataban “de cuestiones afines a las de la
OMC”.
2. Reuniones de información de la OMC para las organizaciones no
gubernamentales:
La Secretaría de la OMC también ha sido encargada de la realización de
reuniones con las ONG´s, a fin de que estas últimas se encuentren al tanto de
noticias de su interés y de información que igualmente sirva para su beneficio y el
de quienes representan. En esta medida, la secretaría fija tales reuniones según
los temas a tratar, y además de esto, tales “reuniones de información estarán a
cargo de uno o varios representantes de la división de la Secretaría de la OMC
pertinente” y, “cuando sea posible, los presidentes de los distintos órganos de
la OMC participarán en las reuniones de información”67.
Estas reuniones permiten que las ONG´s conozcan de primera mano el
funcionamiento, organización y ejercicio de los diferentes órganos de la OMC,
toda vez que pueden contar, en los casos en que es posible, con la asistencia del
respectivo presidente de la misma. Lo cual se convierte en una oportunidad ideal
66 Organización Mundial del Comercio. Participación de las ONG´s en las conferencias ministeriales. (Citado abril 28 de 2004). < http://www.wto.org/spanish/forums_s/ngo_s/ngo_s.htm>. 67 Organización Mundial del Comercio. Reuniones de información. Citado abril 28 de 2004). < http://www.wto.org/spanish/forums_s/chat_s/chat_s.htm>
69
para dar a conocer los intereses por éstas defendidas ante el órgano como tal,
generándose una participación directa ante la OMC. Claro que este calificativo de
directa, debe ser entendido como una consecuencia práctica del desarrollo de las
reuniones y no como una atribución preestablecida que se les haya otorgado a
las ONG´s.
3. Nuevas iniciativas:
De esta misma forma, la Secretaría de la OMC ha creado un foro virtual para que
las ONG´s, o cualquier ciudadano miembro de los países que conforman la OMC,
puedan participar a través de la realización de debates sobre temas comerciales
de interés, en la creación de políticas y decisiones, con el fin de generar una
discusión productiva y benéfica antes de la toma de decisiones por parte de los
órganos de la OMC. La Secretaría estipula que “se mantendrán debates
periódicamente y se alentará a participar y dar opiniones”, además, “los temas
abarcarán cuestiones relativas a la OMC y los elegirá la misma Secretaría, o
podrán proponerlos las ONG´s o los particulares”68.
La quinta directriz (Artículo. 5), junto a la antes mencionada, resulta fundamental
para las ONG´s en la medida en que procura un encuentro directo con los
presidentes de los Consejos y de los Comités que conforman la OMC,
estipulando que “en caso de que los presidentes de los Consejos o Comités de la
OMC participen en conversaciones o reuniones con las ONG´s, lo harán a título
personal, a menos que el Consejo o Comité correspondiente decida lo contrario”.
Si bien, lo que hace en un primer momento la directiva es remover todo rastro de
formalismo a las conversaciones o reuniones que se puedan llegar a generar con
las ONG´s, en el fondo, la importancia de la misma viene dada por la apertura de 68 Organización Mundial del Comercio. Nuevas iniciativas. (Citado abril 28 de 2004). <http://www.wto.org/spanish/forums_s/ngo_s/ngo_s.htm>.
70
un espacio para la interlocución libre, espontánea o como la misma directriz lo
indica “personal”, entre las ONG´s y los presidentes de los consejos o comités.
De tal forma, lo que se logra es una apertura del sistema de la OMC, ya que los
Consejos y Comités manejan los temas relevantes y que pueden tener relevancia
en sectores sociales.
Las ONG´s adquieren acá una oportunidad mediante la cual pueden entrar en
contacto directo con las cabezas de tales órganos, que si bien actúan a nivel
personal, pueden llegar a hacerlo de forma representativa del órgano. Este es un
punto que la directriz no aclara y sobre el cual la OMC no se ha pronunciado para
establecer, en qué casos los presidentes de los Comités o de los Consejos
participan en reuniones o conversaciones no a título simplemente personal, sino
en representación del órgano que presiden. En este sentido, lo que si se puede
afirmar es la importancia que reviste tal facultad, ya que podría significar para las
ONG´s un mecanismo de participación en cuanto a la conducción de las políticas
de la OMC y también podría utilizarse como un mecanismo de gestión ante los
mismos órganos con quienes se realicen las respectivas reuniones o encuentros.
Finalmente, la última directriz69, toca dos puntos de interés y de actualidad sobre
el debate que se ha generado al interior de la OMC en cuanto a la participación
de ONG´s al interior de la misma. Algunos Estados consideran que es imposible y
contraproducente que las ONG´s participen directamente al interior de la OMC,
toda vez que se generaría una intervención directa dentro de asuntos meramente
Estatales entorpeciendo la función que viene cumpliendo la OMC, además de 69 VI. “Los Miembros han señalado el carácter especial de la OMC, que representa a la vez un tratado intergubernamental jurídicamente vinculante, fuente de derechos y obligaciones entre sus Miembros, y un foro de negociaciones. Como resultado de extensas discusiones, existe actualmente la opinión difundida de que no sería posible que las ONG participaran directamente en la labor de la OMC o en sus reuniones. También es posible llegar a estrechar las relaciones de consulta y cooperación con las ONG de manera constructiva mediante los procesos apropiados en el plano nacional, donde reside la responsabilidad fundamental de tener en cuenta los diferentes elementos de interés público que concurren en la formulación de las políticas comerciales”.
71
socavar la soberanía misma de los Estados. Otros Estados aunque no apoyan la
intervención directa de las ONG´s al interior de la OMC, propugnan por la
búsqueda de consultas y cooperación con las mismas a fin de hacerlas partícipes
de las políticas y fines del organismo internacional. El debate que se sostiene,
parece haber sido zanjado por la misma directriz para la adopción de
disposiciones sobre las relaciones con organizaciones no gubernamentales, toda
vez que ésta presenta la posición que la OMC ha tomado en relación con su
interacción con las ONG´s. Puesto que al establecerse como prioritario el
tratamiento con éstas ya sea a modo de cooperación o simplemente para la
resolución de consultas, se puede entrever el papel cada vez más importante y
fundamental que representan las organizaciones de la sociedad civil en los
acuerdos comerciales que existen a nivel mundial. Así las cosas, la OMC ha dado
el primer paso para el tratamiento con las organizaciones civiles, que consiste en
tener contacto y comunicación con las mismas, para en un futuro planificar su
posible intervención directa al interior de la misma, y generar de esta forma, una
participación permanente, directa y activa de las mismas.
1.4.3 OMC, Unión Europea y organizaciones de la sociedad civil.
La Unión Europea interesada en la participación de las organizaciones no
gubernamentales al interior de la OMC, y enalteciendo los procesos de
participación de la sociedad civil en la estructuración del mundo actual, decidió
emitir un comunicado en 1998, dirigido a la OMC en el que celebra su relación
con las ONG´s y la invita para continuar impulsando el desarrollo de este tipo de
relaciones.
En este capítulo se hará referencia a los aspectos más relevantes de dicho
comunicado y su importancia en el futuro de las relaciones entre la OMC y las
ONG´s.
72
La Unión Europea como una integración regional en su más alto grado de
desarrollo, comprende el valor que tiene el lograr la consolidación de ONG´s
activas y comprometidas con cometidos serios y reales, de ahí que haya
establecido en su interior, diversos mecanismos para procurar una integración
real y capaz de involucrar a todos los actores sociales. En este sentido, la Unión
Europea recalca la importancia de lograr la transparencia al interior de la OMC, a
través de la abolición de los prolongados períodos de reserva de los documentos,
y por el contrario, velar por la publicidad de los mismos mediante la implantación
de periodos cortos de tiempo y la permisión al acceso a los mismos de forma
general70 .
En segundo lugar, y suponiendo el cumplimiento adecuado de la publicidad y
difusión de los documentos emitidos por los órganos de la OMC, la Unión
Europea manifiesta la importancia de la realización de consultas y la cooperación
entre las ONG´s y la OMC, enfatizando la importancia de la realización de
consultas entre ambos actores, toda vez que a través de ellas se pueden resolver
intereses mutuos. Es decir, tanto los órganos y países miembros de la OMC
pueden verse enriquecidos por los aportes que le son otorgados por las ONG´s
ya sea a nivel de información, de estudios, o en cualquier otro tipo de ayuda que
las mismas puedan prestar. Relación ésta sumamente benéfica para los Estados
y la OMC en la medida que conocen directamente posibles problemas o
beneficios que se puedan generar a raíz de la toma de decisiones al interior del
organismo internacional; y de parte de las ONG´s también se puede reportar un
alto beneficio, ya que estas pueden conocer directamente las decisiones que se
70 Al respecto el documento se estipula: “La transparencia entraña esencialmente una política de libre acceso a la información con respecto a las actividades de la OMC. Por tanto, es un elemento esencial de la rendición de cuentas y un requisito previo indispensable para un proceso significativo de consultas con las organizaciones de la sociedad civil”. Mejora de la transparencia de las actividades de la OMC. Comunicación de las Comunidades Europeas, Op. cit., p. 5.
73
tomen para así mantener informado al sector social que representen y poder
proteger sus intereses y lograr sus cometidos71.
Un punto importante tocado por la Unión Europea en su comunicado a la OMC,
es el reconocimiento de vías de acceso para las ONG´s como un paso
fundamental para conseguir un aumento en la legitimidad de la OMC ante los
actores civiles, y por esa vía generar un apoyo hacia los procesos de
liberalización de comercio72.
Resulta fundamental esta apreciación por cuanto, como se verá en capítulos
posteriores, la legitimidad de las organizaciones internacionales o de
integraciones regionales de carácter comercial, se logra, no sólo con el
establecimiento legal de sus órganos a través de la fijación de funciones
específicas y límites regulados, sino que el éxito en el desarrollo de estos
procesos comerciales únicamente se consigue en la medida en que los
ciudadanos considerados individualmente u organizados en ONG´s u otro tipo de
organizaciones, obtengan reconocimiento ante los entes creados por sus
Estados. La identificación del ciudadano con los acuerdos y objetivos comerciales
trazados por su país, generan un incondicional apoyo del sector social y en
consecuencia una legitimidad suficiente para prever el éxito de los acuerdos
firmados por los Estados.
71 Al respecto señala: “Las consultas constituyen, por supuesto, un concepto más amplio, que incluye el proceso por el que las organizaciones de la sociedad civil pueden entablar un diálogo con los Miembros de la OMC sobre cuestiones de interés mutuo”. Y agrega: “La Secretaría ha establecido canales de comunicación con un gran número de ONG que representan diferentes intereses de la sociedad civil. Ha revestido especial interés, como medio de promover un diálogo interactivo entre los Miembros de la OMC y la vasta comunidad de las ONG, la organización de simposios sobre cuestiones tales como el comercio y el medio ambiente o la facilitación del comercio. Su carácter informal se presta especialmente a un diálogo abierto en el que la vasta comunidad de las ONG puede hacer partícipes de sus intereses y preocupaciones a los Miembros de la OMC y establecer con ellos un debate al respecto”. Mejora de la transparencia de las actividades de la OMC. Comunicación de las Comunidades Europeas, Op. cit., p. 6. 72 Si la OMC siguiera una política de apertura mucho más amplia con respecto al acceso a la información y se hiciera mayor uso de las actuales vías de interacción con las organizaciones de la sociedad civil, se reforzaría la autoridad de la OMC como institución y aumentaría el apoyo público a la liberalización multilateral del comercio.
74
El punto de partida en cuanto al trato con las ONG´s de parte de la Unión
Europea, permite apreciar un matiz importante en cuanto al planteamiento que le
dio la OMC a la forma de participación que se debe dar a las mismas. Esto en
cuanto la OMC, si bien procura el trato con éstas, en cuanto a cooperación y
consulta, nada dice sobre la forma en la que los Estados pueden entrar en
relación con tales organizaciones civiles.
Por el contrario, el documento de la Unión Europea parte de un planteamiento
básico que es el de buscar, en primer lugar, el diálogo interno entre el Estado y
las ONG´s para la consolidación de las políticas económicas y comerciales, y
luego sí, en un segundo lugar, trascender al ámbito internacional a fin de hacer la
respectiva defensa de los argumentos defendidos por uno y otro73.
Esta apreciación resultaría fundamental a fin de estrechar la relación a nivel
interno entre ONG´s y gobierno, para así acabar con el estigma que ronda las
relaciones entre ambos; por tal razón, nada más benéfico que la creación de
mecanismos internos de concertación entre ONG´s y gobierno, pues se controla
de manera directa el impacto social de la toma de decisiones y se hace vigente la
participación de los ciudadanos en el desarrollo de las politicas de Estado.
Como se observa, la política tanto de la OMC como de la Unión Europea, parte
de un presupuesto común, y es el de velar porque las organizaciones de la
sociedad civil mediante su participación, sean capaces de influir en las políticas 73 Reza el documento: “Se supone que los gobiernos representan a toda la población del país. Así las cosas, tienen la responsabilidad fundamental de establecer, en el plano interno, procedimientos consultivos amplios con las organizaciones de la sociedad civil, mediante los que esas organizaciones puedan prestar su contribución al proceso de formulación de las políticas comerciales, y elaborar una estrategia eficaz de comunicación”. “El diálogo emprendido en el plano político interno debe tener como complemento un mayor y más sistemático aprovechamiento de las oportunidades de diálogo y celebración de consultas con organizaciones de la sociedad civil a nivel multilateral”. Mejora de la transparencia de las actividades de la OMC. Comunicación de las Comunidades Europeas, Op. cit., p. 7.
75
comerciales que toman los Estados. En últimas, este es el cometido que se
pretende lograr con la inclusión de las ONG´s y demás actores sociales en la
estructuración y puesta en marcha de las políticas económicas y comerciales que
adopten los países.
En esta medida, la política iniciada por la OMC, además de responder a la
realidad social actual en cuanto no desliga la actuación Estatal de los cometidos
sociales, permite la legitimación y correcto funcionamiento de los acuerdos
comerciales, sin los cuales la igualdad y el progreso de los países menos
favorecidos, serían ilusorios.
76
2. INTEGRACIONES REGIONALES
Resulta pertinente antes de realizar la explicación de los mecanismos de
participación de la sociedad civil al interior de las diferentes integraciones
regionales, definir brevemente lo que se entiende por integración regional, así
como sus diversas fases o niveles de estructuración, con el objeto de entender
cuáles son los fines de las diferentes integraciones y sus cometidos a alcanzar.
2.1 NOCIÓN
En primer lugar, se debe tener en cuenta que el nivel de integración regional
define el nivel de integración económica y orienta en general los objetivos de
cada uno de los Estados que hacen parte de las mismas. En este sentido, las
integraciones regionales más allá de ser la reunión de varios Estados para
concertar entre estos sus prácticas comerciales y la forma de llevarlas a cabo, se
pueden definir como el conjunto de lineamientos y fines últimos que rigen las
relaciones entre Estados que buscan asociarse para incrementar sus relaciones
comerciales y velar así por el correlativo mejoramiento de las mismas.
En otras palabras, las integraciones regionales se convierten en asociaciones
intergubernamentales que buscan alcanzar objetivos comerciales y económicos
conjuntos con el fin de mejorar su nivel económico.
2.2 CLASES
Se han estructurado diversas formas de integración regional, a saber:
Área de Libre Comercio
77
Se define como la “fase de integración económica que comporta en términos
generales, una libre circulación de mercancías. Hay entonces una eliminación de
los obstáculos arancelarios y no arancelarios a las exportaciones e importaciones
comerciales de los productos que son originarios de los Estados que son
miembros de la zona, manteniendo cada uno de los Estados su propia política
arancelaria con respecto a los terceros Estados”74. Corresponde al estadio más
elemental de la integración económica regional.
El artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT por sus siglas en inglés) lo define como: “Un grupo de dos o más
territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las
demás reglamentaciones comerciales restrictivas, con respecto a lo esencial en
los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios
constitutivos de dicha zona de libre comercio”.
Unión Aduanera
Esta fase de integración implica un paso más profundo que el área o zona de
libre comercio, supone las mismas características que un área de Libre
Comercio, pero además “implica el establecimiento de un arancel externo común.
Esta figura implica que los productos o servicios que provienen de terceros
Estados, satisfacen el mismo arancel independientemente del estado de la Unión
por el que se introduce la mercancía”75. En otros términos, el territorio que
conforma la unión aduanera se encuentra ubicado entre los países miembros,
pero adopta una posición arancelaria común frente a terceros países, con lo que
la frontera aduanera se convierte en una sola.
74 OLESTI RAYO, Andreu. La Integración Económica. Lecciones de Derecho Comunitario Europeo: Ariel Derecho, 1998. p. 214. 75 Ibid., p. 214.
78
Algunos ejemplos de unión aduanera son: la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) y el Mercado Común del cono Sur (MERCOSUR). No obstante ambas
integraciones son consideradas hasta ahora “uniones aduaneras imperfectas”, en
la medida en que tanto en la CAN como en el MERCOSUR, no existe una
desaparición total de los aranceles entre los países que forman parte de estas,
sino que continúa existiendo un alto número de productos gravados con
aranceles, que impide que se hable de un “arancel cero” y que por ende se
consolide definitivamente la unión aduanera.
Por su parte el artículo XXIV del GATT define la Unión Aduanera como:
“La substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio
aduanero, de manera: 1) que los derechos de aduana y las demás
reglamentaciones comerciales restrictivas sean eliminadas con respecto a lo
esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la
unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios
comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y 2) que, a reserva
de las disposiciones del párrafo 9°, cada uno de los miembros de la unión aplique
al comercio con los territorios que no están comprendidos en ella derechos de
aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean
idénticos”.
Mercado Común
Supone una etapa de integración más avanzada que las anteriormente descritas.
Así las cosas “es una unión aduanera en la que, además, se consolidan
plenamente las libertades de flujo de bienes, personas, capitales y servicios”76.
En otros términos, se requiere que se liberalicen todos los factores productivos,
76 TANGARIFE TORRES, Marcel. Derecho de la Integración en la Comunidad Andina. Baker & McKenzie. Medellín: Biblioteca Jurídica Diké, 2.002. pp. 40-41.
79
ya que no se limita exclusivamente al comercio de mercancías, con lo que se
busca que la producción y el intercambio económico se realicen como si se
tratara de un mercado nacional.
Unión Económica
Esta fase de la integración regional se estructura como ”un grado mayor de
integración que el mercado común, ya que además implica la armonización de las
políticas económicas de los Estados”77. En este nivel de integración se encuentra
la Unión Europea, a la cual también haremos alusión en este trabajo, y que es el
claro ejemplo de integración regional planificado y elaborado desde hace ya más
de dos décadas. La Unión Europea se estructura como la unión de naciones que
haciendo uso de la concesión de poderes soberanos a instituciones
supranacionales, ha logrado concertar los intereses económicos, sociales y
culturales de 25 naciones europeas, con el fin de lograr una armonía en cuanto al
desarrollo equilibrado y progresivo de las mismas, dentro del marco de la “paz, la
seguridad y la igualdad”, puntos prioritarios dentro de la nueva unión. En este
sentido la Unión Europea se convierte en la integración regional más avanzada a
nivel global y se configura como un modelo a seguir por las integraciones
regionales que se encuentran en niveles inferiores de desarrollo.
Integración Económica Total
Por último se encuentra esta figura, la cual a nivel doctrinal ha sido definida como
“la última fase en el proceso de integración económica, ya que implica no sólo la
armonización de las políticas económicas, sino su unificación”78. De tal forma, se
debe anotar que aunque en el momento no existe una integración regional que
reúna estas características, la Unión Europea tiende a la armonización de las 77 Ibid., p.41. 78 Ibid., p.41.
80
políticas económicas y sociales de los países que hacen parte de la misma. Un
ejemplo de este objetivo se encuentra materializado en la preparación de una
constitución única para Europa, de la cual se hablará en un capítulo posterior,
pero que en todo caso muestra el esfuerzo de la Unión Europea por unificar los
objetivos de crecimiento de los países que la conforman para consolidarse como
una potencia económica a nivel global y de esta manera alcanzar sus objetivos
económicos y sociales en beneficio de sus habitantes.
Habiendo realizado una breve descripción de las diferentes clases de
integraciones regionales, pasaremos a examinar detalladamente al interior de
cada una de estas, los mecanismos de participación de la sociedad civil, para
determinar la prioridad que se les asigna y sus implicaciones en el desarrollo de
tales integraciones.
81
3. LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES
82
3.1 Participación comunitaria Antes de hablar sobre la sociedad civil se debe determinar qué se entiende por
“sociedad civil” al interior de la CAN, y a qué tipo de actores involucra la misma.
De tal forma, se debe empezar por mostrar que cuando se habla de sociedad civil
no se hace referencia a un término abstracto, dentro del cual pueden encasillarse
actores de cualquier índole o con cualquier interés. Cuando se habla de
“sociedad civil” se está hablando de “un escenario en donde las personas se
unen y ejercen sus intereses comunes, sin buscar el ejercicio de poder político,
pero procurando el cuidado y comprensión de intereses comunes que deben ser
protegidos.
De tal forma, las organizaciones que se enmarcan dentro de la sociedad civil se
encuentran organizadas como grupos de asociaciones de profesionales,
sindicatos, organizaciones religiosas, organizaciones no gubernamentales
(ONG`s) y cualquier otro tipo de organizaciones sociales con ese tipo de
intereses comunes”.79
Como se ve, la sociedad civil no es neutra, es decir, no se encuentra ligada a un
tema o interés en especial, lo que sí es determinante al interior de la sociedad
civil es su interés por la consolidación de fines y la búsqueda de soluciones a los
problemas planteados y desarrollados por las diversas organizaciones que la
conforman. De ahí que la sociedad civil se constituya como la principal
canalizadora de las necesidades e intereses de los particulares dentro de la
sociedad.
Sin embargo, es pertinente preguntar ¿En qué clase de organización de la
sociedad civil se piensa cuando se habla de integraciones regionales o acuerdos
de libre comercio?. Como se ha hablado ya, la sociedad civil juega un rol
importante dentro de las políticas de Estado, toda vez que tales políticas recaen
directamente sobre los actores sociales, de ahí que cuando un Estado decide
79 Banco Mundial. El Banco Mundial y la sociedad civil en la región de América Latina y el Caribe (en línea). Op, cit., p. 1.
83
hacer parte de una integración regional o desea iniciar la negociación de un
acuerdo de libre comercio, no sólo debe sentar sus bases de negociación en las
atribuciones que por poder soberano le son otorgadas, sino que por el contrario,
debe tener en cuenta la situación de la sociedad hacia la cual van dirigidas las
medidas que decida adoptar. Y además, en qué medida ese mismo sector puede
contribuir a consolidar las estrategias de crecimiento económico que busca
estructurar con la firma de los diversos acuerdos comerciales.
Así las cosas, en primer lugar, la participación de la sociedad civil dentro del
contexto comercial puede abordarse desde dos ópticas, a saber: En primer lugar,
se puede construir participación de la sociedad civil a través de mecanismos que
impulsen el reconocimiento y defensa de los derechos de los ciudadanos
individualmente considerados, es decir, otorgar concesiones en la estructuración
de políticas y libre participación del ciudadano común y corriente en los
lineamientos trazados por la integración subregional o el acuerdo comercial.
Hecho éste que podría verse representado en la posibilidad de elegir miembros
de los órganos constituidos en virtud de la puesta en marcha del determinado
acuerdo comercial, por ejemplo, la elección de los miembros del Parlamento
Andino a través del derecho al sufragio, o también, crear la posibilidad de
conformar mecanismos ágiles de consulta por parte de los organismos
supranacionales, para los ciudadanos miembros de los países parte del acuerdo
de libre comercio o de la integración regional, y crear así un mecanismo de
publicidad en la información.
En segundo lugar, la participación de la sociedad civil puede abordarse como un
proceso mediante el cual, ésta actúa a través de organismos creados por ella
misma a fin de hacer valer sus intereses frente a las políticas adoptadas por la
integración regional o por el determinado acuerdo comercial. De tal forma, se
hablaría de una “sociedad civil organizada”. Esta última perspectiva sería
fundamental para los sectores económicos privados pues resultaría más fácil su
84
identificación dentro del contexto interno, en la medida en que surgiría como una
fuerza conjunta frente al proceso integracionista y no como fuerzas dispersas sin
capacidad de influenciar las políticas de la subregión. Además de esto, se abre la
posibilidad de crear integraciones ciudadanas organizadas con miembros de
todos los países que conforman la determinada integración, lo que generaría una
visibilidad y participación real de los intereses ciudadanos dentro de la
construcción de una integración regional eficiente.
La CAN estructuró dentro de sus fines generales la creación de condiciones
económicas y sociales benéficas para los países miembros, para lo cual decidió
trazar como marco general de sus negociaciones comerciales, un horizonte social
en el cual los ciudadanos de los países andinos pudieran obtener ventajas
importantes en cuanto a oportunidades de progreso y de mejoramiento de su
calidad de vida. Sin embargo, la experiencia andina ha demostrado que ese
marco general parece haberse dejado en un papel secundario, toda vez que se
ha relegado a la sociedad civil80a un lugar secundario dentro de las políticas de
acción de la CAN. Esto podría representar un problema dentro del esquema de
integración andino, en la medida en que la sociedad civil se constituye como uno
de los actores más indicados para permitir la consolidación y desarrollo de una
integración comercial.
Toda vez que es ésta misma quien genera las expectativas necesarias para
promover el tránsito comercial al interior del territorio de los países,
convirtiéndose en la directa receptora de las decisiones que se producen al
interior de los órganos supranacionales que conforman el aparato funcional de la
integración.
3.2 INSTITUCIONES DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 80 Ya sea representada a través de particulares miembros de los países que conforman la integración subregional o a través de personas jurídicas, es decir, empresas representantes del sector privado de la economía y en general agrupaciones civiles organizadas como organizaciones no gubernamentales, o cualquier otro tipo de organización de la sociedad civil.
85
La Comunidad Andina de Naciones, al igual que las diversas integraciones
regionales, se estructuró orgánicamente en atención a las necesidades
comerciales de los países que la conforman. Es decir, su estructura interna tiende
primordialmente a la consolidación de sus objetivos comerciales. Sin embargo, la
sociedad civil obtuvo cierto tipo de reconocimiento mediante la creación de
órganos cuya función puede ser abordada desde una perspectiva que busca
generar vías de participación de la sociedad civil frente a las políticas de la
subregión.
3.2.1 Parlamento Andino.
El Parlamento Andino es “el órgano deliberante del Sistema Andino de
Integración (SAI), de naturaleza comunitaria, que representa a los pueblos de la
Comunidad Andina”. Se encuentra “conformado por representantes de los
congresos nacionales, y sus miembros son elegidos mediante elecciones directas
y universales -con excepción de Venezuela que puso en práctica el mecanismo el
8 de noviembre de 1998-, de acuerdo al protocolo adicional al tratado constitutivo,
firmado en abril de 1997”81.
Resulta fundamental hacer mención a este órgano de la CAN, debido a que éste
se constituye como la piedra angular para generar una eficiente participación de
la sociedad civil. Como órgano legislativo al interior de la CAN, podría adquirir un
marcado poder de decisión y representatividad que podría concluir en la
conformación del mismo a través de mecanismos democráticos (elección de sus
representantes a través del sufragio universal), que permitieran hacer partícipe a
los ciudadanos andinos dentro del proceso de selección de los miembros de éste,
81 Comunidad Andina de Naciones. Parlamento Andino (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.comunidadandina.org/quienes/parlamento.htm>.
86
y por qué no, de otros órganos supranacionales que conforman la integración
subregional.
La parte introductoria del tratado de creación del Parlamento Andino del 25 de
octubre de 1979 permite entrever un interés hacia la promoción de la
participación de la sociedad civil. En este sentido estipula:
“Los Países de la Comunidad Andina, convencidos de que la participación de los pueblos es necesaria para asegurar la consolidación y proyección futura del
proceso global de integración de los países de la Subregión Andina (…)”;
“requiere de la existencia de órganos comunitarios, representativos y vinculatorios de dichos cuerpos (…)” (negrilla fuera de texto).
Es importante la parte introductoria del tratado de creación del Parlamento
Andino, toda vez que su objetivo radica en la constitución de órganos
representativos que tengan capacidad vinculante sobre los cuerpos legislativos
de los países miembros. Esto presenta un interesante papel de los miembros del
mismo, ya que su elección representaría un nivel importante de “legitimidad” de
parte de los ciudadanos electores, generándose así una responsabilidad no sólo
legislativa sino política ante la sociedad que lo elige.
Además del tratado constitutivo, la conformación del Parlamento Andino se ha
reforzado a través del protocolo adicional de abril de 1997, el cual permite
observar la importancia de dicho órgano en cuanto al tema de la participación de
la sociedad civil. En este sentido resulta relevante también revisar algunos
artículos de este protocolo adicional o modificatorio, a saber:
Capítulo I.
Artículo 2.- “El Parlamento Andino es el órgano deliberante del Sistema Andino
de Integración, su naturaleza es comunitaria, representa a los pueblos de la Comunidad Andina y estará constituido por Representantes elegidos por
87
Sufragio Universal y Directo, según procedimiento que se adoptará mediante
Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación
nacional. En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la Elección
Directa, el Parlamento Andino estará conformado por cinco Representantes de
los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al
Reglamento General del Parlamento Andino (…)”. (Negrilla fuera de texto).
Este artículo resulta vital para el tema de estudio, toda vez que se consagra en el
texto normativo la expresión “ámbito democrático y representativo” de la sociedad
civil al interior de una integración regional, el cual es la elección directa a través
de sufragio universal de los miembros del Parlamento Andino.
La garantía democrática de la elección de los representantes, es un paso que a
parte de la Unión Europea, sólo la consagra la Comunidad Andina de Naciones.
Resulta fundamental haber implementado dicho sistema, toda vez que a nivel de
participación de la sociedad civil, es una de las garantías fundamentales de
respaldo e inclusión de ésta dentro de la proyección de políticas al interior de la
CAN. Además de lo anterior, se crea un ambiente electoral, base fundamental
para el debate de las diversas visiones, objetivos y fines que se gestan al interior
de las organizaciones civiles. Y se fortalece la confianza de los pueblos en sus
representantes y en los programas que estos estén encargados de cumplir.
Si bien, el sistema de distribución del Parlamento Andino presenta en teoría este
tipo de conformación, en la práctica el mecanismo de elección directa por medio
de sufragio universal no ha sido puesto en marcha. El mecanismo que opera es
una especie de “elección derivada” ya que cada miembro del parlamento es
elegido por el respectivo órgano legislativo de su país, según los mecanismos
especiales que cada órgano legislativo considere convenientes. Entonces, los
parlamentarios andinos son elegidos por los respectivos congresistas o
88
parlamentarios de los países miembros, los cuales a su vez, han sido elegidos a
través de mecanismos democráticos al interior de cada país miembro.
Otro punto fundamental del papel que cumple el Parlamento Andino con relación
a la participación de la sociedad civil dentro del proceso de integración andino,
está constituido por los llamados propósitos u objetivos del parlamento, los cuales
se encuentran incluidos dentro del protocolo antes mencionado, a saber:
Capítulo III A. Propósitos Artículo 11.- “Son propósitos del Parlamento Andino:
d) Promover la participación de los pueblos como actores del proceso de
integración andina.
e) Fomentar el desarrollo de una conciencia comunitaria andina; y la
integración de la comunidad latinoamericana”. (Negrilla fuera de texto).
A través de estos literales se observa que la CAN busca un sistema de
integración regional que excede los meros acuerdos comerciales, y busca llegar a
conformar una identidad del ciudadano andino a través de la creación de una
“conciencia comunitaria”, que sólo puede llegar a existir por medio de la inclusión
de la sociedad civil a través de mecanismos institucionalizados al interior de la
CAN, que le permitan participar activamente.
Al haber mencionado la gran importancia que revestía la elección directa de los
miembros del parlamento por medio del sufragio universal, se comentó que, si
bien en teoría se contempla tal posibilidad, en la práctica es diferente.
89
Ante esto y como un primer intento por regular tal situación se creó al interior de
la CAN un “Protocolo adicional al tratado constitutivo del Parlamento Andino
sobre elecciones directas y universales de sus representantes”.
En tal protocolo lo que se hace, es establecer los procedimientos que se
adoptarán en los procesos electorales que se celebren en los países miembros
del Parlamento Andino para la elección, mediante sufragio universal, directo y
secreto de sus representantes82.
De acuerdo con lo anterior se puede concluir que la participación de la sociedad
civil no sólo es contemplada como una meta a alcanzar por parte de una de las
instituciones más representativas de la CAN como lo es el Parlamento, sino que
las políticas y los lineamientos de tal institución se encuentran encaminados
hacia la creación de espacios reales y efectivos a fin de generar expectativas en
la sociedad civil. Velando de esta forma porque el proceso de integración sea
resultado no sólo de agentes gubernamentales desentendidos muchas veces de
las preocupaciones sociales de sus países, sino por el contrario, el objetivo que
se busca promover es una afirmación de la legitimidad de los parlamentarios
82 Los aportes más relevantes de dicho protocolo pueden definirse de la siguiente manera: - Las elecciones por sufragio universal y directo de los representantes ante el parlamento andino deben realizarse dentro de un plazo hasta de cinco (5) años. - Cada país miembro elegirá cinco representantes titulares al parlamento andino y cada representante tendrá un primero y segundo suplentes que lo sustituirán en su orden, en los casos de ausencia temporal o definitiva. Además de eso, los suplentes serán elegidos en la misma fecha, forma y por períodos iguales al de los Representantes Titulares. - En tanto se establezca un régimen electoral uniforme, el Sistema de elección de los representantes titulares ante el parlamento andino, así como el de sus suplentes, se regirá de acuerdo a la legislación interna de cada país miembro. Esta consagración dentro del protocolo adicional lo que hace de nuevo es congelar la creación de un mecanismo de elección uniforme al interior de la Comunidad, frenándose así los intentos por consolidar un espacio común con igualdad de condiciones democráticas a favor de los particulares de los países miembros.
90
andinos frente a la sociedad civil, a través de una comunicación objetiva y
plausible entre ambos.
Sin embargo, en las condiciones actuales, no existen en esta institución
mecanismos de participación de la sociedad civil concretos que permitan la
realización efectiva del principio democrático de “participación ciudadana”. Lo que
lleva a descontextualizar tal institución, pues, si bien en los protocolos de
creación de la misma se contemplan figuras importantes para incluir a la sociedad
civil dentro del proceso creador de normativas y políticas de la CAN, la falta de
decisión al momento de implementar políticas, como la de la elección directa de
parlamentarios o la de sugerir la inclusión de actores civiles dentro del proceso de
integración, frenan el progreso social al interior de la comunidad y sirven para
incrementar la falta de legitimidad de sus instituciones.
3.2.2 Consejo Consultivo Empresarial y Laboral Andino. Entre las instituciones de la estructura orgánica de la CAN, se encuentran dos
consejos cuya función principal se centra en velar por la participación y
protección de las asociaciones de ciudadanos dentro de la misma.
Los consejos consultivos empresarial y laboral andinos, “son instituciones
consultivas del sistema andino de integración, están facultados para presentar
sus opiniones y puntos de vista a los órganos del sistema andino, a solicitud de
estos o por propia iniciativa, y a participar activamente, con derecho a voz, en
las reuniones vinculadas con la marcha del proceso subregional de
integración.”83(Negrilla fuera de texto).
83 Comunidad Andina de Naciones. Participación de la sociedad civil (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.comunidadandina.org/agenda/participacion.htm>.
91
La más clara expresión existente al interior de la CAN respecto al tema de la
participación de la sociedad civil, se encuentra en los concejos laboral y
empresarial andino, que buscan la agrupación de empresarios particulares de los
diferentes países miembros, para unificar políticas empresariales y de
crecimiento comercial, así como la consolidación de objetivos laborales a fin de
crear condiciones profesionales óptimas para los trabajadores al interior de los
países miembros.
La labor de estos consejos resulta fundamental al interior de la CAN puesto que
es un reconocimiento directo de la importancia de las opiniones y objetivos del
sector empresarial desde su perspectiva de crecimiento económico, como
también desde su perspectiva laboral. Y es que es bien importante su papel en la
medida en que, al contar con un poder institucional claro y reconocido dentro del
organigrama de la CAN, pueden generar influencia directa sobre los órganos
principales de la misma, los cuales encuentran en estos consejos una especie de
control sobre las políticas comerciales que se implementen al interior de la
subregión.
3.2.3 El consejo consultivo empresarial.
El consejo consultivo empresarial “es una institución consultiva del Sistema
Andino de Integración (SAI) que está integrado por cuatro delegados elegidos
entre los directivos del más alto nivel de las organizaciones empresariales
representativas de cada uno de los Países Miembros84. Actualmente, se rige por
las Decisiones 442 y 464, aprobadas por la comisión de la comunidad andina, en
cumplimiento de la directriz del consejo presidencial andino que dispone la
84 Colombia se encuentra representada por la ANDI, FENALCO, LA SAC y la ASOBANCARIA ante este consejo.
92
búsqueda de "una mayor participación del sector empresarial en la construcción
del proceso de integración tendiente a conformar el mercado común"85.
El consejo consultivo empresarial, “emite opinión ante el consejo andino de
ministros de relaciones exteriores, la comisión o la secretaría general de la CAN,
a solicitud de éstos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del
proceso de integración subregional que sean de su interés”86. Esta es una
atribución realmente importante con que cuenta el Consejo Empresarial ya que
genera un conocimiento de primera mano por parte del consejo andino de
ministros de relaciones exteriores, la comisión o la secretaría general, de la
situación por la que atraviesa el sector empresarial de la subregión. En otras
palabras, el Consejo Empresarial, no solo actúa como un órgano canalizador de
los intereses del sector privado al interior de la CAN, sino que se constituye
también en un órgano recopilador de información sobre los diferentes mercados
al interior de la CAN, para así, tener al tanto a los demás órganos que la
conforman y crear políticas adecuadas para el desarrollo armónico de la
subregión.
Los objetivos principales del consejo consultivo empresarial son87:
1. Promover la participación de la pequeña y mediana empresa de la subregión
en el proceso de integración.
2. Participar en las reuniones de los grupos de trabajo y de expertos
gubernamentales vinculados a sus actividades sectoriales a las que fuere
convocado por los países miembros, y solicitar la participación del mismo en las
reuniones a las que no fuere convocado que considere de importancia para los
intereses del sector empresarial y el proceso de integración subregional. 85 Comunidad Andina de Naciones. Consejo consultivo empresarial (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.comunidadandina.org/quienes/consejo_empr.htm>. 86 Ibid., p. 2. 87 Acuerdo de Cartagena, Op. cit., Art. 44.
93
Cuando se observan las funciones del Consejo Empresarial y se contrastan con
los objetivos anteriormente enunciados, existe una característica en común que
se refiere al papel meramente “consultivo” del Consejo. Si bien este último es un
órgano que en teoría representa los intereses generales de las empresas andinas
que hacen parte del mismo, es un órgano que dista de contar con herramientas
suficientes para trazar políticas con relación al sector que representa. Ya que su
labor se limita a emitir recomendaciones o a dar parte sobre situaciones que
afecten al determinado sector empresarial.
Además de lo anterior, es necesario observar que las políticas de integración
subregional se encuentran marcadas por la participación del sector empresarial
dentro de la misma, toda vez que este sector es fundamental a fin de generar un
intercambio comercial entre los países miembros, más aun cuando este sector es
el más indicado para aprovechar las ventajas comerciales que se generan al
interior de la CAN.
En este sentido, la más notable deficiencia del Consejo Consultivo Empresarial
Andino radica en que su poder de intervención se limita a la posibilidad de
presentar “opiniones y puntos de vista” a los órganos del sistema andino de
integración, a solicitud de estos o por propia iniciativa, con “derecho a voz”, en
las reuniones vinculadas con la marcha del proceso subregional de integración.
Esto implica, que el sector empresarial, el cual es el motor de las relaciones
comerciales entre los países andinos, sólo cuenta con derecho a ser oído frente a
las decisiones a adoptarse al interior de las instituciones de la CAN y no con
derecho a voto o a decisión, o en otras palabras, a tener poder dentro del debate
que fija los lineamientos económicos vitales para lograr un verdadero desarrollo
regional.
94
Debe anotarse que una estructura económica subregional como la CAN, sólo
puede llegar a obtener una importancia comercial significativa si su base, el
sector productivo de la economía, compuesto por las empresas de los países
miembros, encuentra ventajas comerciales y políticas al interior de las
instituciones que conforman la CAN.
3.2.4 Consejo consultivo laboral andino.
El consejo consultivo laboral “es una institución consultiva del Sistema Andino de
Integración (SAI), que está conformada por delegados del más alto nivel, elegidos
directamente por las organizaciones representativas del sector laboral de cada
uno de los Países Miembros88. Este Consejo Consultivo emite al igual que el
Consejo Consultivo Empresarial, opinión ante el consejo andino de ministros de
relaciones exteriores, la comisión o la secretaría general, a solicitud de éstos o
por iniciativa propia, sobre los programas o actividades del proceso de
integración subregional que son de interés para el sector laboral. Y se rige por las
Decisiones 441, 464, y 494 aprobadas por la comisión de la CAN en
cumplimiento de la directriz del consejo presidencial andino, que dispone la
búsqueda de una mayor participación de este sector "en la construcción del
proceso de integración tendiente a conformar un mercado común"89.
Si bien este consejo cuenta con unos objetivos generales90, adolece, al igual que
el consejo consultivo empresarial del derecho a voto y, por esa vía, no puede
88 Colombia se encuentra representado por la CUT, la CTC y el CGTD, ante este consejo. 88 Comunidad Andina de Naciones. Consejo consultivo empresarial (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.comunidadandina.org/quienes/consejo_labo.htm>. 89 Ibid., p. 1.
90 Los principales son: “1.Desempeñar una función consultiva frente a los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI), para lo cual esta facultado a emanar Opinión (dictamen). 2. Emitir opinión ante el consejo andino de ministros de relaciones exteriores, la comisión o la secretaría general, a solicitud de éstos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del proceso de integración subregional que sean de su interés. 3. Asistir a las reuniones del consejo andino de ministros de relaciones exteriores y de la comisión de
95
decidir sobre las materias laborales que emitan los organismos competentes a
nivel andino, lo cual es un desestímulo a la hora de llevar a cabo propuestas que
beneficiarían al sector laboral de los países miembros.
Sin embargo, este Consejo cuenta con un despliegue amplio de movilidad al
interior de la CAN, pues gestiona e investiga temas que en el mediano y largo
plazo pueden mejorar las condiciones de los trabajadores de los países andinos.
Entre estas propuestas “se ha desarrollado un estudio sobre la posibilidad de
instaurar mecanismos de seguridad social comunes para los trabajadores de los
países miembros y se ha llegado a conversaciones con la confederación europea
de sindicatos, para así elaborar propuestas de trabajo que incluyan las
condiciones mínimas de respeto a los derechos laborales. Partiendo de los
convenios fundamentales de la organización internacional del trabajo y de los
instrumentos jurídicos existentes en ambos bloques, como la carta de los
derechos fundamentales de la unión europea y la carta andina para la promoción
y protección de los derechos humanos al interior de la comunidad andina de
naciones”91.
Si bien, todas las propuestas de este consejo son alentadoras, debe verse que
en el presente y aún en el corto plazo es sumamente difícil llevar a cabo tales
propuestas, pues el sector laboral de los países miembros es muy inestable y
económicamente desequilibrado. Sumado a esto, el aumento del desempleo al
interior de la subregión hace vital antes que crear políticas de estabilidad laboral, la comunidad andina, así como a las reuniones de expertos gubernamentales o grupos de trabajo vinculados con el proceso andino de integración. 4. Promover el diálogo social con el consejo consultivo empresarial andino y la comunicación permanente con las demás instituciones y órganos del Sistema Andino de Integración (SAI). 5. Promover la unidad de acción con otros organismos sindicales subregionales y regionales vinculados al proceso de integración mundial. 6. Participar como observador activo del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo, y contribuir a la construcción de políticas socio-laborales. - Contribuir a fortalecer la dimensión social del proyecto andino de integración.” Ibid., p. 3.
91 Ibid., p. 4.
96
la creación de mecanismos que generen empleo y promuevan la inclusión de la
mano de obra laboral como mecanismos eficientes de generación de recursos al
interior de la subregión.
3.2.5 Tribunal andino de justicia.
Referirse al tema de participación de la sociedad civil al interior de la CAN,
obligatoriamente nos debe llevar a hablar del Tribunal Andino de Justicia (TAJ),
no por que la sociedad civil encuentre una participación directa dentro del mismo,
sino por los mecanismos de participación creados por éste para la defensa de los
intereses de los diferentes grupos sociales que hacen parte del marco de la CAN.
Así las cosas, los actos emitidos por las instituciones de la CAN son revisables
por el TAJ, con el fin de determinar si tales actos han excedido los poderes que
los países han atribuido a las autoridades comunitarias o si de otra manera han
afectado ilegalmente los derechos de cualquier país o de cualquier ciudadano de
la región. De hecho, no sólo los funcionarios de los países andinos, sino cualquier
ciudadano que se sienta afectado en sus derechos o intereses, puede acudir ante
el TAJ para pedir la anulación de un acto comunitario ilegal. Para esto se tienen
dos tipos de acciones que son de vital importancia al momento de hablar de
participación ciudadana y que están perfectamente identificadas en el Acuerdo de
Cartagena, a saber:
3.2.5.1 Acción de cumplimiento.
Puede ser intentada por la secretaría general, por cualquier país miembro o por
los particulares afectados en sus derechos, “cuando consideren que alguno de
los países miembros ha incumplido obligaciones emanadas del ordenamiento
jurídico andino. Tiene por objeto lograr que el país remiso de cumplimiento a las
normas comunitarias a que está sujeto, realizando las acciones tendientes a su
97
ejecución o haciendo cesar los obstáculos que haya opuesto a la aplicación de
las mismas“92. (Negrilla fuera de texto).
La acción de cumplimiento es una manifestación expresa del poder con que
cuentan los ciudadanos de la CAN con el objetivo de exigir el cumplimiento de las
obligaciones a cargo de los Estados, lo cual pone de presente una de las
garantías fundamentales a fin de promover la participación de la sociedad civil
dentro de la integración misma. Si bien, la acción de cumplimiento no es como tal
un mecanismo que genera participación de la sociedad civil dentro del proceso de
integración, sí constituye una herramienta fundamental para el control de
legalidad de las acciones emprendidas por los Estados. Acciones que pueden
repercutir de manera negativa sobre sectores sociales, representados por
organizaciones de la sociedad civil.
En este sentido, esta garantía otorgada por el TAJ, confirma el interés de la CAN
por permitir a la sociedad civil organizada o a los ciudadanos individualmente
considerados, realizar un control directo sobre las actuaciones de los Estados
partes y así proteger y salvaguardar los intereses sociales básicos, para
consolidar una subregión en la que sus miembros cumplan sus obligaciones y
velen por el respeto de los derechos de sus ciudadanos.
3.2.5.2 Recursos por omisión o inactividad.
Consiste en que “cuando el consejo andino de ministros de relaciones exteriores,
la comisión o la secretaría de la comunidad andina, no cumplieren una actividad a
la que estuvieren obligados expresamente, cualquier País, Órgano o persona natural o jurídica afectada en sus derechos subjetivos o en sus intereses
92 Comunidad Andina de Naciones. Tribuna andino de justicia (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.comunidadandina.org/quienes/tribunal.htm>.
98
legítimos, podrán requerir, mediante este recurso, el cumplimiento de dichas
obligaciones”93 (Negrilla fuera de texto).
Esta se constituye como una segunda prerrogativa con que cuentan las
organizaciones de la sociedad civil para exigir el cumplimiento de los cometidos
trazados ya no por los Estados, sino por los ministros de relaciones exteriores, la
comisión o la secretaría de la comunidad andina. En este sentido, el espíritu del
recurso por omisión es el mismo que el de la acción de cumplimiento, para lo cual
deberá estarse a lo antes anotado, y se deberá agregar, que la importancia de
este recurso radica en la ampliación del control que pueden ejercer las
organizaciones de la sociedad civil. No sólo limitadas a exigir el cumplimiento de
sus obligaciones solo a los Estados parte, sino pudiendo también regular el
funcionamiento y ejecución de decisiones al interior de órganos tan importantes
como la comisión o la secretaria de la CAN.
Como se observa, la CAN permite a través de estos mecanismos -el recurso por
omisión o inactividad y la acción de cumplimiento- equiparar el término
“participación de la sociedad civil”, con la noción de “control”, en la medida en que
estos mecanismos establecidos por el TAJ se convierten en una herramienta
fundamental de la sociedad civil para regular y controlar la ejecución de políticas
por parte de los órganos de la CAN.
En este sentido, estos mecanismos constituyen una verdadera alternativa de
participación de la sociedad civil, razón por la cual se debe velar por su respeto y
efectivo proceder.
93 Ibid., p. 2.
99
3.3 CAN, PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO
El Acuerdo de Cartagena consagró una serie de principios fundamentales que
constituyen la base para la construcción de todo el sistema de integración
subregional. El acuerdo en su parte introductoria, reza:
“Los gobiernos de Bolivia, Colombia, el Ecuador, el Perú y Venezuela, fundados
en los principios de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia, convienen,
por medio de sus representantes plenipotenciarios debidamente autorizados,
celebrar el siguiente acuerdo de integración subregional.” (Negrilla fuera de
texto).
Es importante observar la importancia de la consagración del principio de
democracia como sustento del acuerdo de integración regional, pues éste
concepto es la piedra angular de la participación de la población civil y en general
del sector privado de los países andinos en la construcción de la CAN.
Si bien la participación activa toma en cuenta decisiones o propuestas del sector
privado, no fue tenido en cuenta como el objetivo fundamental de la creación de
la CAN, por cuanto ésta nació bajo un interés principalmente comercial, llevado a
cabo mediante la liberalización de aranceles y la implementación de ventajas
comerciales entre los países miembros.
Es de resaltar, que hoy más que nunca la participación de los ciudadanos y de
ONG´s, miembros de los países de la CAN, se presenta como una de las
carencias que más pesan a la subregión, ya que sólo se observa una
participación pasiva de la sociedad civil.
100
Es entonces el principio democrático de “participación ciudadana”, el que reclama
vigencia dentro de las actuales condiciones de funcionamiento de la CAN, pues
éste se vislumbra como la base legal que puede permitir la participación real del
sector privado de los países andinos, ya sea como sociedad civil organizada,
como grupos económicos o como un ciudadano de cualquiera de los países
miembros para participar con voz y voto en la estructuración y toma de
decisiones dentro de la CAN. Sólo a través de esta construcción conjunta del
acuerdo se pueden iniciar verdaderas condiciones de integración benéficas para
la región.
Teniendo como marco de referencia la descripción de los mecanismos de
participación de la sociedad civil en la CAN, se debe decir que los medios
existentes en esta, como son el consejo consultivo laboral andino y el consejo
consultivo empresarial andino y las acciones de incumplimiento y el recurso por
omisión o inactividad como mecanismos de defensa de derechos de los
particulares, son insuficientes para lograr una participación activa de la sociedad
civil en el proceso de integración.
Lo anterior por cuanto, en ninguna de esas instituciones, ni a través de estos
mecanismos, el sector privado o la sociedad civil, cuentan con poder de
intervención para así tomar parte en las decisiones tomadas al interior de la CAN.
Lo que coloca a la sociedad civil de los países andinos en una situación en la
cual se deben someter a las decisiones tomadas al interior de los órganos
supranacionales, sin que por lo menos hayan sido consultados o hasta
informados de las decisiones que allí se toman, y si siendo los principales
afectados por el peso de la decisión adoptada, lo cual rompe el principio
democrático antes mencionado, impidiendo la fundamental intervención de la
sociedad civil en la construcción de la CAN.
101
Es entonces fundamental abrir espacios y conceder derechos a los integrantes
de la sociedad civil en los países miembros. Se debe rescatar el valioso adelanto
que se ha dado con la creación de los Consejos Consultivos Laboral y
Empresarial, pero se debe enfatizar en la instauración no sólo del derecho de
voz, sino también del de voto para hacer efectiva la labor de los particulares que
intervienen en los procesos desarrollados por tales órganos. Así mismo va a
resultar fundamental la instancia de consulta por parte del parlamento andino
para que la comunidad conozca y participe de las políticas que se implanten en el
ámbito subregional, así como la implantación de mecanismos de elección directa
por las poblaciones de los países para el nombramiento de los parlamentarios
andinos.
Y finalmente, procurar que el ciudadano andino tenga una relación directa con los
diferentes organismos supranacionales a partir de la creación de medios directos
de consulta.
Sólo será posible hablar del principio democrático al interior de la CAN, en
cuanto se le de un papel participativo a la sociedad civil, pues su poder radica en
que ésta es la generadora de las actividades comerciales que se llevan en el
marco andino de integración, y por esa vía se constituye también como la directa
afectada por las decisiones que se toman en la comunidad sobre su actividad.
Así las cosas, falta decisión por parte de los países miembros de la CAN para
integrar al actor fundamental dentro de un proceso de desarrollo común, esto es,
falta integrar al ciudadano andino pues sólo cuando éste participe activamente en
las instituciones que adoptan las políticas que influyen en su quehacer diario, se
dará inicio a la Comunidad Andina de Naciones.
102
4. EL MERCOSUR
4.1 PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
El Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR), a pesar de ser una integración
de carácter intergubernamental con unos objetivos económicos y comerciales
bien definidos en su tratado de creación (Tratado de Asunción del 26 de marzo
de 1991) y los posteriores protocolos adicionales al mismo, no dejó de lado la
concertación de intereses con los miembros de la sociedad civil en los países que
lo conforman.
En este sentido, desde la firma del Protocolo de Ouro Preto (17 de diciembre
1994), el cual se constituye como la disposición normativa que concreta la
estructura institucional del MERCOSUR, se concibió una organización interna
dirigida no solo a la regulación de las relaciones económicas y comerciales entre
los países del cono sur, sino que se orientó a la consolidación de sus objetivos
generales a través de la creación de redes de comunicación y de disertación en
que las organizaciones que hacen parte de la sociedad civil pudieran exponer sus
intereses ante los órganos intergubernamentales. Y de esta forma, interactuar
con estos para la creación de políticas eficientes a fin de lograr un correcto
funcionamiento del mercado común.
Se debe señalar que la naturaleza del MERCOSUR hace que la discusión sobre
la participación de la sociedad civil deba observarse desde dos puntos de vista,
103
esto en cuanto el MERCOSUR al constituirse como una integración regional
(unión aduanera imperfecta94) de carácter intergubernamental, impide
que se hable de organismos supranacionales y por el contrario, implica que su
organización y funcionamiento se deba dar en dos niveles, a saber: En un primer
nivel, se encuentran las relaciones internas de cada uno de los Estados
miembros. En este sentido, cada Estado concibe su papel dentro del mercado
común y tiene sus instituciones y procedimientos propios con el fin de trazar sus
intereses y exponerlos frente a los de los demás en una segunda instancia
intergubernamental. En un segundo nivel, se encuentran las relaciones entre los
Estados o relaciones intergubernamentales propiamente dichas, las cuales se
hacen a través de los órganos creados por el Protocolo de Ouro Preto95 y que lo
que buscan, es la concertación de los intereses expuestos por los Estados parte,
con el fin de alcanzar los objetivos económicos y comerciales establecidos por los
mismos al interior del MERCOSUR.
Esta estructura crea una dualidad de espacios en los que la sociedad civil puede
tener cabida a fin de dar a conocer sus intereses con relación a las políticas
adoptadas al interior del mercado común. En este sentido, un primer momento es
el que podría darse entre las organizaciones de la sociedad civil y los miembros
del gobierno encargados de representar los intereses de los Estados a nivel
intergubernamental; y en un segundo momento, podría pensarse en una
intervención directa de parte de las organizaciones de la sociedad civil al interior
de los órganos intergubernamentales ya establecidos, con el fin de que estos
94 Al respecto, Maria Eugenia Mujica anota: “el Mercosur se constituye en la actualidad como una unión aduanera imperfecta debido a que la reducción progresiva de barreras arancelarias y no arancelarias de los países miembros no contempla una larga lista de excepciones de productos sensibles y además, porque el mayor progreso y dinamismo de la integración se ha dado solo en el ámbito comercial, bajo un esquema de cooperación intergubernamental”. MUJICA, Maria Eugenia. El Mercosur. Bogotá: Centro de estudios internacionales Universidad de los Andes, 2000. Pg. 105. 95 Los principales órganos del MERCOSUR son: el Consejo de Mercado Común-CMC-, el Grupo de Mercado Común-GMC-, la Comisión de Comercio del Mercosur-CCM-, la Comisión Parlamentaria Conjunta-CPC-, el Foro Consultivo Económico Social-FCES- y la Secretaria Administrativa del Mercosur-SAM-.
104
conozcan directamente los intereses y cometidos de la sociedad civil al interior
del mercado común.
Sin embargo la situación que se da al interior del MERCOSUR es bien diferente y
por el contrario, se encuentra sujeta a diversos parámetros establecidos por los
mismos órganos intergubernamentales. Y que como conclusión, desembocan en
un panorama que muestra un restringido papel de los actores civiles al interior del
mismo, con unas escasas vías de participación ofrecidas por los Estados parte,
para con los objetivos e intereses sociales expresados por las organizaciones
que se encuentran en su interior.
4.1.1 Sociedad civil: Un concepto restringido.
En primer lugar, debe decirse que el concepto de “sociedad civil” al interior del
MERCOSUR se encuentra altamente restringido, pues se ha identificado el
concepto de sociedad civil únicamente con los intereses del sector empresarial
privado y el sector sindical, dejando de lado otras posibles intervenciones por
parte de Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s) u otro tipo de
organizaciones capaces de representar intereses de los ciudadanos de los países
que componen el mercado común, diferentes a los que tienen que ver con el
ámbito laboral. En este sentido, “no se han creado canales de participación para
los diferentes segmentos de la sociedad civil, y las decisiones tomadas al interior
del mercado común responden exclusivamente a los gobiernos y en algunos
casos a las grandes empresas afectadas”96.
96 CANDIA VEGA, Joao Paulo, Mercosur: evolución institucional e intervención sindical. Sao Paulo, 1993, citado por MUJICA, Maria Eugenia. El Mercosur. Bogotá: Centro de estudios internacionales Universidad de los Andes, 2000. p. 122.
105
En relación con el sector empresarial privado, “la participación de este fue
prevista en la etapa preparatoria del acuerdo de creación del MERCOSUR, pero
no así en su etapa decisoria”97, lo cual permite observar el papel relevante pero
excluyente que le fue asignado por parte de los gobiernos a este sector, pues se
permitió su intervención directa con el fin de dar la orientación más adecuada en
cuanto al despegue y desarrollo del sector empresarial. Marcando así una pauta
importante en cuanto al papel que este sector desarrollaría en la etapa posterior a
la creación del mercado común.
Esta etapa en la actualidad “ha convertido a este sector en un actor
independiente de las provisiones instituidas a nivel intergubernamental, pues se
ha producido una mayor cooperación Inter-empresarial en la forma de compra de
paquetes accionarios, establecimiento de filiales, convenios de representación y
de complementación independientes de la ingerencia estatal”98. Situación ésta
que reconfirma su importancia en el encauzamiento de los intereses del
MERCOSUR y que marca una situación muy especial, pues la integración
intergubernamental fue la que permitió la apertura de este sector a los demás
países. En la actualidad no existe interdependencia entre gobierno y sector
privado en cuanto a las prácticas empresariales, lo cual coloca al MERCOSUR
como una plataforma eficiente y funcional para la consecución de beneficios
económicos por parte de sus actores empresariales privados.
En lo tocante al sector sindical “las centrales sindicales afectadas por el
MERCOSUR formaron la “coordinadora de sindicatos del cono sur” antes de la
firma del Tratado de Asunción, con el objetivo de articular el movimiento sindical
de la región y promover la democracia”99 . Situación que pone de manifiesto la
97 MUJICA, Op. cit., p.110. 98 BOUZAS, Roberto, El mercado común del sur: estado actual y desafíos de política, Buenos Aires, 1996, citado por MUJICA, Maria Eugenia. El Mercosur. Bogotá: Centro de estudios internacionales Universidad de los Andes, 2000. p. 122. 99 MUJICA, Op. cit., p. 117.
106
intención real de parte de los trabajadores de los diferentes países miembros,
para buscar la consolidación de un espacio comercial común, en el cual se
respeten las condiciones laborales de los mismos y se planifiquen las políticas de
acción dirigidas a regular las relaciones que afectan a este sector en el
respectivo espacio común.
Es así como se ha podido observar, que tal coordinadora de sindicatos “ha
exigido la institucionalización de la participación sindical, para que el proceso no
se limite a una negociación entre gobiernos y empresarios; y de clamar por la
necesidad de compatibilizar la integración con criterios de desarrollo
sostenible”100. En este sentido, la fuerza sindical se instituye como la segunda
fuerza no gubernamental capaz de generar impacto en la dirección de las
políticas del MERCOSUR que permiten deducir una participación directa ante los
gobiernos parte, e indirecta, frente a los órganos intergubernamentales, con el
objetivo de salvaguardar las garantías y derechos laborales vitales para la
estabilidad de la empresa y del desarrollo económico de la región.
Como se observa, los únicos dos sectores que han podido tener injerencia directa
ante sus respectivos gobiernos en cuanto a la estructuración de los lineamientos
del MERCOSUR, son los sectores empresarial y sindical. Y se habla de
injerencia frente a los gobiernos, pues ante los órganos intergubernamentales,
estos sectores no cuentan con una participación directa sino mediada a través de
“organizaciones” que hacen parte de “secciones” organizadas por cada Estado, a
fin de transmitir los intereses expresados por tales sectores, punto que se tratará
más adelante.
100 CANDIA VEGA, Op. cit., p. 39.
107
En esta medida la participación de la sociedad civil a través de ONG´s u otro de
tipo de agrupaciones civiles “no tiene garantizado un espacio de incidencia en el
MERCOSUR, no sólo por la ausencia de canales de participación
institucionalizados, sino también por la ausencia de recopilación adecuada de
información y análisis de las mismas organizaciones”101. Lo que demuestra la
lejanía que existe entre los miembros de la sociedad civil organizada y los
órganos del proceso integracionista del cono sur, generándose un problema de
exclusión bastante delicado, toda vez que las fuerzas sociales de pequeña
magnitud no van a tener un lugar dentro del modelo subregional y se van a ver
sometidas a los acuerdos logrados únicamente por los grandes polos
empresariales y sindicales.
4.1.2 Niveles de participación y mecanismos.
Deben diferenciarse definitivamente los niveles de participación que se pueden
dar al interior del MERCOSUR. En este sentido, se encuentra en primer lugar, la
relación directa que pueden tener los empresarios, sindicalistas y eventualmente
cualquier otro sector que represente intereses de la sociedad civil, con el
gobierno de su país; para dar a conocer y hacer valer sus intereses frente al
mismo. Y de este modo, marcar pautas de negociación para cuando los
representantes del gobierno se reúnan al interior de los órganos
intergubernamentales y tomen decisiones que afecten los intereses de los
sectores sociales antes mencionados.
Además de lo anterior, y en relación con este primer nivel de participación, se ha
contemplado la posibilidad de crear una serie de “comisiones sectoriales”102 al
101 ARROYO, Álvaro. Implicaciones de los procesos de integración en organizaciones de la sociedad civil. Santa Cruz de la Sierra Bolivia, 1996, citado por MUJICA, Maria Eugenia. El Mercosur. Bogotá: Centro de estudios internacionales Universidad de los Andes, 2000. p. 122. 102 Hasta ahora la República del Uruguay ha sido la única que ha establecido esta comisión, y su nombre es el de: COMISEC.
108
interior de los países miembros de la integración, las cuales representan sectores
sociales o económicos dentro de los mismos países y cuya labor radica en
“asesorar al poder ejecutivo para la adopción de medidas internas tendientes a la
aplicación, seguimiento y evaluación del proceso de integración”103.
Estas comisiones internas pueden constituirse como una herramienta de
comunicación entre los diversos sectores sociales de los países miembros y sus
respectivos gobiernos, para de esta forma, armonizar las políticas de negociación
frente a los órganos intergubernamentales y proteger al sector social o
económico nacional pertinente. De este modo, también se incentiva la creación
de bloques sociales de representación, para así evitar una diversificación de
fuerzas e intereses que tan solo harían confusa la concertación de fines sociales
y económicos al interior de cada país.
En segundo lugar, se encuentra el nivel indirecto de participación de los grupos
empresariales y sindicales ante los órganos o instituciones intergubernamentales,
nivel que viene definido por las estipulaciones consagradas en el Protocolo de
Ouro Preto y que se desarrolla a través del Foro Consultivo Económico-Social
(FCES) del MERCOSUR. Y que viene a determinar de manera concreta, los
mecanismos y procesos de concertación de intereses de los sectores sociales
relevantes en los países miembros, para así crear canales de comunicación entre
la sociedad civil y las instituciones intergubernamentales establecidas.
4.2 UN ÓRGANO REPRESENTATIVO: EL FORO CONSULTIVO ECONÓMICO-SOCIAL
El Foro Consultivo Económico-Social (FCES), fue creado en virtud del Protocolo
de Ouro Preto de 1994 y se reguló en tres artículos fundamentales que se
constituyen como la piedra angular de la participación de la sociedad civil, al
103 Mercosur. Comisec (en línea). (Citado 28 abril de 2004). <http://www.redmercosur.org.uy/>.
109
interior de la estructura institucional de MERCOSUR, en este sentido tales
artículos estipulan:
“Artículo 28. El Foro Consultivo Económico-Social es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales y estará integrado por
igual número de representantes de cada Estado Parte.
Artículo 29. El Foro Consultivo Económico-Social tendrá función consultiva y se
manifestará mediante Recomendaciones al Grupo Mercado Común.
Artículo 30. El Foro Consultivo Económico-Social someterá su Reglamento
Interno al Grupo Mercado Común para su homologación”. (Negrilla fuera de
texto).
En cuanto al primer artículo enunciado, se debe observar la importancia que
cobra la creación de este órgano en la medida en que como expresamente se
consagra, “representa los sectores económico y social” de los países miembros.
Esto marca un punto trascendental pues se reconoce directamente la importancia
de la concertación de intereses con los sectores sociales y económicos, y abre un
espacio para que sus intereses sean conocidos y tratados por parte de los
órganos intergubernamentales.
Además de esto, se demarca la función del FCES pues se estipula que sus
atribuciones son meramente consultivas y que su actuación se desarrollará a
través de recomendaciones al Grupo de Mercado Común104 (GMC), lo cual
resulta fundamental al determinar cuál es el verdadero poder con que cuenta este
órgano y la capacidad de representación que puede otorgar a la sociedad civil y
al sector económico de la misma.
104 El Grupo de Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo de MERCOSUR, que se pronuncia a través de resoluciones obligatorias, y esta formado por cuatro miembros de cada estado.
110
La consagración del FCES dentro del Protocolo de Ouro Preto sirvió de guía para
regular detalladamente la función que debía cumplir tal foro al interior del
MERCOSUR, de ahí que se haya derivado la necesidad de reglamentar más
estrictamente las atribuciones y funciones del mismo. Hecho que se realizó a
través de la resolución 68 de 1996, la cual contiene el reglamento interno del
FCES y cuyo análisis nos servirá para determinar el verdadero alcance de este
foro y la capacidad de participación que puede otorgar a la sociedad civil al
interior del MERCOSUR.
En este sentido, si se examina el contenido de esta resolución, encontramos que
en su artículo segundo se consagran los objetivos del FCES, entre los cuales
resultan relevantes los siguientes:
I. “El FCES debe pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo
Recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que, acompañando
información suficiente, realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR”.
Este objetivo refuerza lo estipulado en el artículo 29 del Protocolo de Ouro Preto,
pero lo complementa en cuanto a la función de emitir recomendaciones,
atribuyéndole la facultad de realizarlas tanto por iniciativa propia, como por
solicitud realizada por el GMC u otros órganos del MERCOSUR. Sin embargo, lo
verdaderamente importante es destacar el escaso poder con que cuenta el FCES
ya que sólo puede emitir “recomendaciones”, las cuales como su nombre lo
indica no tienen carácter de obligatorias y por lo tanto pueden ser desestimadas
sin ningún requisito por parte del GMC o por el respectivo órgano que realice la
consulta. Esto coloca en una posición vulnerable los intereses económicos y
sociales por éste representados pues, la participación real y efectiva de los
111
sectores sociales sólo se podrá lograr si las decisiones de este órgano son
vinculantes y no meramente discrecionales.
II. “Contribuir a una mayor participación de la sociedad en el proceso de
integración regional, promoviendo la real integración en el MERCOSUR y
difundiendo su dimensión económico-social”.
Este es un objetivo que contrastado con la exposición hecha hasta ahora en
cuanto al nivel y a la cantidad de intereses sociales que reconoce el
MERCOSUR, resulta ilusorio en la medida en que los actores sociales se
encuentran alejados de la participación en las decisiones adoptadas por el
MERCOSUR. Sin embargo, la consagración de este objetivo es una contribución
legislativa válida con el fin de crear mecanismos reales de participación de la
sociedad civil.
Este objetivo se complementa con el V, que estipula la capacidad del FCES para
“proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración”
(negrilla fuera de texto), ya que la creación de los mecanismos de participación
de la sociedad sólo podrán ser una realidad en la medida que se adopten
normativas tendientes a crear vías de comunicación directa entre las instituciones
intergubernamentales y los actores de la sociedad civil. Y esto no sólo a nivel
empresarial o sindical, sino a todo tipo de nivel que involucre necesidades
sociales que dependan directamente de las políticas del mercado común.
La composición del FCES permite determinar la forma como se logra realizar la
conexión entre los intereses expresados por los grupos sociales y económicos, y
112
las políticas implementadas por los órganos decisorios del MERCOSUR105. En
esta medida, el “FCES se encuentra compuesto por las respectivas Secciones
Nacionales de cada Estado Parte del MERCOSUR” (Art.3 Res.68/96).
Así, cada sección nacional “tendrá autonomía organizativa, pudiendo definir en
forma independiente y de acuerdo con sus propias peculiaridades internas, los
sectores económicos y sociales que las compondrán” (Art.3 # 1. Res.68/96).
El contenido de este artículo es fundamental, en la medida en que crea el
mecanismo idóneo de representación de los países al interior del foro, esto es, a
través de secciones nacionales, las cuales deberán escoger las “organizaciones
que representen los sectores privados que sean los más representativos y de
ámbito nacional” (Art.3 # 1. Res.68/96).
Entonces, como se observa, las secciones nacionales son el organismo que
determina qué organizaciones sociales y económicas, y qué tipo de intereses
buscados por las mismas se exponen al interior del FCES en el “plenario” del
mismo, el cual “es el órgano superior del FCES, al que compete la adopción de
las decisiones necesarias para asegurar el buen cumplimiento de lo estipulado en
el Protocolo de Ouro Preto y en el reglamento interno del FCES” (Art.5.
Res.68/96).
Para hacer más fácil la comprensión de este mecanismo su esquema es el
siguiente:
Sección nacional -------------------- Organizaciones------------------------ Plenario
(Una por país) (Sociales o económicas) (Libre designación) (Las que la sección determine)
105 Estos son básicamente, el Consejo del Mercado Común (CMC) que es el órgano principal y que se encarga de la conducción de la política del proceso, y que se encuentra conformado por los ministros de economía y relaciones exteriores, el Grupo de Mercado Común (GMC).
113
Teniendo en cuenta este esquema de participación, se debe concluir que el poder
con que cuenta la respectiva “sección nacional” es fundamental para definir qué
tipo de intereses sociales o económicos se van a tener en cuenta para debatir al
interior del FCES. Poder que resulta ser discrecional, en la medida en que no se
especifica qué clase de sectores particulares deben ver representados sus
intereses frente al plenario del FCES, sino que sólo se exige que tales
organizaciones seleccionadas por la sección nacional “sean las más
representativas del ámbito nacional” (Art.3). En este sentido es que se presenta
en la actualidad la selección únicamente de organismos del sector empresarial y
del sector sindical, dejándose de lado intereses a través de ONG´s y otros grupos
de la sociedad civil.
Se puede concluir que, si bien se contempla la posibilidad de que las secciones
nacionales dentro del FCES escojan organizaciones que representen todo tipo de
intereses de la sociedad civil, éstas han limitado la intervención de la sociedad
civil a temas laborales y empresariales.
Sin embargo, lo realmente importante es ver que existe el medio requerido para
que se puedan hacer valer otro tipo de intereses por parte de la sociedad civil,
más aún cuando se estipula en la misma resolución que “los miembros del
consejo del mercado comun (CMC) y del Grupo del mercado comun (GMC),
podrán asistir a las reuniones del Plenario del Foro, con facultad de hacer uso de
la palabra, y los miembros de la Comisión Parlamentaria Conjunta y de la
Comisión de Comercio también gozarán de esta facultad” (Art.7. res.68/96).
Puesto que el plenario del foro se convierte entonces en un espacio vital de
comunicación y conocimiento de los intereses de la sociedad civil por parte de los
órganos superiores del MERCOSUR, lo que a su vez se convierte, en una
garantía de suma importancia para los sectores que se hayan representados a
través de organizaciones al interior del FCES, pues tendrán un espacio en el que
confrontarán directamente las políticas de crecimiento económico y comercial que
114
tengan relación con su respectivo sector, y hasta podrán proponer políticas que
no hayan sido contempladas por los mismos órganos intergubernamentales.
En cuanto al “plenario” del FCES se debe recordar que su función primordial
consiste en la elaboración de recomendaciones para el GMC o para cualquier
otro órgano que integre el MERCOSUR. Si bien ya se había anotado la posible
falta de poder en cuanto a esta única atribución, debe rescatarse la publicidad
que se da al interior del mismo de los intereses sociales y que culmina con la
emisión de la respectiva recomendación; pues el verdadero poder de este foro
radica principalmente en dar a conocer las situaciones sociales y economías al
interior de los órganos intergubernamentales, lo cual puede resultar en cierta
medida equivalente a un hipotético poder vinculante de las recomendaciones
emitidas por parte de este órgano.
Además de esto, se debe resaltar que este foro “podrá constituir grupos
sectoriales que representen a los empresarios, a los trabajadores y a los demás
sectores económicos y sociales, a fin de sesionar y tratar temas de su interés y
conveniencia o los que les sean sometidos a su consideración por el plenario del
foro” (Art.12.res.68/96). Lo cual lo convierte en un órgano de concertación de
intereses, capaz de crear una participación activa y visible de los actores sociales
al interior del MERCOSUR106.
Finalmente y a modo de conclusión se debe decir que el mecanismo idóneo de
participación al interior del MERCOSUR, se encuentra constituido por el Foro
Consultivo Económico Social, el cual, aunque se ha limitado a la inserción de
temas empresariales y sindicales en su agenda, permite la inclusión de cualquier
106 Debe además anotarse que “el plenario del Foro se reunirá, ordinariamente como mínimo una vez por semestre y, en forma extraordinaria, cuando fuera necesario, por convocatoria de la Sección Nacional Coordinadora o por solicitud de por lo menos dos Secciones Nacionales, o por requerimiento de por lo menos dieciocho delegados en el Plenario del Foro” (Art.13.Res. 68/95).
115
otro tipo de actores e intereses sociales que tengan relevancia dentro de los
países que hagan parte del mercado común.
En este sentido, la preservación de este órgano y la búsqueda por la
diversificación de sus funciones, unido a una reforma en cuanto a la
obligatoriedad de sus recomendaciones, pueden llevar a la consolidación de un
órgano serio y comprometido con la difusión de los intereses sociales y con la
inclusión de los mismos dentro de una integración próspera y con un amplio
marco de desarrollo.
116
5. LA UNIÓN EUROPEA
La Unión Europea se esgrime hoy en día como la integración regional de mayor
trayectoria, que cuenta con una notable infraestructura institucional que permite
otorgar a sus ciudadanos y a las ONG´s un conjunto de garantías para el
desarrollo óptimo de sus intereses al interior de la misma. Así las cosas, en el
presente capítulo se describirán los mecanismos con que cuenta en la actualidad
la Unión Europea, a fin de procurar la participación de la sociedad civil dentro de
su estructura orgánica y así propender por la consolidación de sus objetivos, no
sólo en el marco comercial sino también en el social.
5.1 INSTITUCIONES DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 5.1.1 El defensor del Pueblo Europeo.
La figura del defensor del pueblo europeo se constituye como una de las tutelas
jurídicas más importantes con que cuentan tanto los ciudadanos de la Unión
Europea, como las personas jurídicas, las empresas, asociaciones u otros
órganos que residan o tengan su sede en el territorio de un Estado miembro.
Aunque parece ser una figura administrativa de trámite, se constituye como una
instancia única a fin de exigir el cumplimiento de determinadas normas a órganos
vitales de la Unión o para evitar la realización de prácticas que van en detrimento
de los derechos y demás garantías otorgadas a los ciudadanos europeos.
Además, el defensor del pueblo europeo se consolida como un órgano regulador
y examinador de la correcta aplicación de las políticas que se ejecutan al interior
de los órganos más importantes de la Unión Europea, como son: la comisión
Europea, el consejo de la Unión Europea y el parlamento europeo. Lo cual es
117
sumamente importante ya que realiza una especie de control sobre sus actos, lo
que genera una importante consecuencia sobre la sociedad civil.
Los ciudadanos europeos tienen el derecho de dirigirse al defensor del pueblo
europeo -el cual es elegido por el parlamento europeo- y presentar reclamaciones
o quejas, con el fin de que éste realice las investigaciones pertinentes sobre
casos de mala administración de las instituciones o de los organismos
comunitarios antes mencionados, “quedando excluído de su jurisdicción, el
tribunal de justicia y el tribunal de primera instancia, aunque sólo cuando actúan
en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales”107.
Para efecto de estas reclamaciones “debe entenderse por mala administración
aquella que se presta de manera deficiente o errónea. Así mismo, hay mala
administración cuando una institución omite actos obligatorios u obra de manera
irregular o ilegítima.
Además de lo anterior, la Unión Europea ha incluido como actos de mala
administración”108:
107 Unión Europea. Defensor del pueblo europeo (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.euro-ombudsman.eu.int/home/es/default.htm>. 108 Además de verificar estos actos el defensor del pueblo debe seguir un procedimiento determinado, a saber: “Una vez recibe una queja por mal funcionamiento, se dirige a la institución o al órgano comunitario sobre el cual recae la reclamación, de tal forma, debe realizar una investigación con base en lo expuesto en la respectiva queja o denuncia. De ahí que toda institución u órgano tiene la obligación de suministrarle toda la información solicitada a fin de resolver el asunto en cuestión, esto es fundamental pues evita que sean impuestos mecanismos de reserva que podrían ser utilizados de forma peligrosa ante los particulares. Así mismo, los estados miembros deben facilitarle las informaciones que puedan ayudar a clarificar los casos de mala administración de las instituciones y órganos comunitarios; ya hecha la investigación por parte del defensor del pueblo se puede llegar a dos respuestas, una que no sea posible lograr una solución, de tal forma, el defensor busca una solución de mutuo acuerdo en donde se corrija la mala administración, sin embargo, si aun así el asunto no puede solucionarse de mutuo acuerdo, el Defensor del Pueblo deberá presentar proyectos de recomendación a la institución para solucionar el problema, los cuales a su vez, obligan a la institución a responder con un dictamen detallado en el plazo de tres meses. En el caso que la institución no tenga en cuenta las recomendaciones, el Defensor del Pueblo tiene la facultad de presentar un informe especial sobre la cuestión al Parlamento Europeo”. Ibid., p. 2.
118
1. Irregularidades administrativas
2. Injusticia
3. Discriminación
4. Abuso de poder
5. Falta o denegación de información
6. Demoras innecesarias
Otra atribución importante de la figura del defensor del pueblo europeo radica en
que “su accionar puede o no provenir de una iniciativa particular”109, en otras
palabras su actuación puede ser a petición de parte o de oficio, lo cual otorga un
nivel más elevado de garantías a aquellos quienes se ven cobijados por la
posibilidad de presentar sus respectivas quejas ante el mismo. Ya que éste por si
mismo, al encontrar las irregularidades administrativas antes descritas, podría
proteger intereses particulares vitales para el desarrollo armónico de la unión.
Además de lo anterior y dentro de las funciones de este órgano, el defensor
“debe presentar periódicamente un informe al parlamento europeo en todas las
lenguas oficiales de la Unión; también debe efectuar visitas oficiales en los
Estados miembros para presentar directamente su trabajo a los ciudadanos y
adicionalmente existe una página en Internet que proporciona información
detallada sobre sus actividades”110.
5.1.2 Derecho de petición ante el parlamento europeo.
Mediante esta petición ante el parlamento “todo ciudadano de la Unión Europea o
cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su sede social en un Estado
miembro, puede presentar una petición al Parlamento Europeo, tanto a título
109 Ibid., p. 3. 110 Ibid., p. 1.
119
individual como en unión de otros ciudadanos o personas, sobre un asunto que
esté incluido en los ámbitos de actividad de la Unión Europea y que le afecte
directamente”111.
La petición puede consistir en una solicitud que se derive de una necesidad
general, en una queja individual, o en un llamamiento al Parlamento Europeo
para que tome posición en un determinado asunto de interés público. La petición
puede referirse a necesidades generales de trascendencia personal, es decir,
decisiones del parlamento que pueden afectar intereses particulares y cuya única
forma de solución sea a través de este mecanismo, o también puede ser
presentada para que el parlamento tome determinada posición frente a
situaciones que involucren el interés general. En este caso, la petición al
parlamento deberá proteger intereses de la sociedad civil organizada, a fin de
salvaguardar garantías mínimas que se puedan ver afectadas a través de la
adopción de determinada disposición normativa por el parlamento europeo.
5.1.3 Comité Económico y Social Europeo.
Este Comité Económico y Social Europeo (CESE) es fundamental a fin de
entender la participación de la sociedad civil organizada, porque es el órgano
económico y social que a nivel europeo, organiza la representación, el debate y la
expresión de los diferentes sectores de la vida económica y social, tanto a nivel
europeo como a nivel de los Estados miembros.
El CESE “se encuentra integrado por 22 consejeros representantes de
organizaciones de empresarios, trabajadores, agricultores, pequeña y mediana
empresa, comercio y artesanía, cooperativas y mutualidades, profesiones
liberales, consumidores, defensores del medio ambiente, familias, asociaciones y
111 Unión Europea. Parlamento europeo (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://wwwdb.europarl.eu.int /ep5/owa/p_index_mep.memindex?ilg=ES>.
120
organizaciones no gubernamentales de carácter social”.112 De ahí que resulte ser
un órgano de convergencia de intereses, fundamental para fomentar la
participación de la sociedad civil organizada al interior de la Unión Europea.
Como todo organismo comunitario, el CESE tiene definidos tres objetivos
fundamentales113:
1. Desempeñar una función consultiva ante las tres grandes instituciones
europeas: El parlamento europeo, el consejo europeo y la comisión europea.
2. Permitir una mejor adhesión y contribución de la sociedad civil organizada al
proyecto europeo, concretar y reforzar una Europa cercana a los ciudadanos.
3. Reforzar el papel de la sociedad civil organizada en los países o grupos de
países no comunitarios y, para ello, fomentar el diálogo con sus representantes.
Estos objetivos resaltan la importancia que reviste este órgano para la
participación de la sociedad civil al interior de la Unión Europea, de ahí que
merezcan un análisis más detallado. En primer lugar, se debe observar el
segundo objetivo del CESE y se verá la forma en que, este comité se constituye
como el centro de canalización más importante de las expectativas de los
sectores de la sociedad civil organizada dentro de la Unión Europea. Pero se
debe tener en cuenta que no todo tipo de organización puede verse incluida
dentro de este comité, sino que se requiere que la determinada organización
social se encuentre constituida para la defensa de intereses colectivos sociales
comunes y compartidos por sectores nacionales o transnacionales. Y que de este
modo, pretenda lograr su inclusión dentro del comité sin otra aspiración sino la de
ver protegidos sus intereses y los de los de los miembros que representa.
Teniendo en cuenta lo anterior, el CESE se instaura como el comité en el cual las
organizaciones civiles exponen su situación, sus intereses y sus expectativas 112 Unión Europea. Comité económico y social europeo (en línea). (Citado 29 abril 2004). <http://www.europa.eu.int/institutions/eesc/index_es.htm>. 113 Ibid., p. 1.
121
frente a la Unión Europea, de ahí que la información que en el comité se logra
captar sea trasmitida a los órganos de la Unión a través del puente que genera el
Comité mismo, para así armonizar las políticas de las instituciones europeas con
las de la sociedad civil organizada. Y de tal forma, fomentar la estabilidad y
desarrollo de los sectores a los cuales representan.
Otro punto fundamental que busca construirse en el mediano plazo, es el que se
ve reflejado en el tercer objetivo del CESE, y es el de buscar la consolidación de
las organizaciones de la sociedad civil en otro tipo de países o grupo de países,
como por ejemplo, en otras integraciones regionales como el MERCOSUR u
otras integraciones con las que la Unión Europea tenga relaciones. Este es un
objetivo vital, toda vez que rompe la territorialidad de los objetivos de la Unión
Europea y puede generar una unificación de políticas a seguir en cuanto al tema
de la conformación y trato con organizaciones sociales al interior de otras
integraciones regionales. Experiencia que podría ser tomada como ejemplo para
mejorar el desarrollo y consolidación de las integraciones regionales o acuerdos
de libre comercio, que países como el nuestro, tengan dentro de sus planes
presentes o futuros.
Por último, y con relación a la función consultiva que cumple el CESE, debe
decirse que esta función es la que permite que despegue todo el mecanismo
estructurado por el Comité, de ahí que sea pertinente en este momento, analizar
cómo actúa el comité frente a las demás instituciones europeas y a través de qué
mecanismos:
Para llevar a cabo el cumplimiento de sus objetivos, el CESE, puede emitir tres
tipos diferentes de dictámenes114:
1. Dictámenes emitidos previa consulta de la comisión o el consejo y del
parlamento europeo, en virtud del tratado de Ámsterdam.
114 Ibid., p. 1.
122
2. Dictámenes exploratorios a petición de la comisión, el consejo y el parlamento
europeo. Este dictamen se elabora a través de una reflexión prospectiva sobre un
tema determinado.
3. A través de dictámenes de iniciativa, el CESE puede pronunciarse sobre todos
los temas que considere pertinentes.
Como se ve, cada uno de estos tipos de dictámenes busca resolver tres tipos de
situaciones diferentes, los que se emiten previa consulta buscan proveer de
información a los órganos de la Unión antes de emitir directivas, reglamentos y
decisiones, que pueden afectar de una manera u otra sectores sociales cuyos
intereses se encuentren representados en el CESE.
En segundo lugar, los dictámenes exploratorios no sólo determinan el estado de
los grupos de la sociedad civil organizada, sino que determinan condiciones
políticas sobre las decisiones que se pretendan implantar sobre tales sectores.
En último lugar, los dictámenes oficiosos que puede emitir el CESE, sirven para
medir el nivel de participación generado al interior de la Unión y para promover la
participación de la sociedad civil organizada, a fin de proteger sus intereses
dentro de la integración europea.
Como se observa, el CESE es un puente entre los intereses y expectativas de la
sociedad civil organizada europea y las instituciones supranacionales que
conforman la Unión, de ahí que sea fundamental el papel desempeñado por éste,
ya que, se constituye como el canal de comunicación más eficiente que existe
entre ciudadanos y Unión.
Hecho que permite, no sólo crear una confianza mayor en las políticas
desplegadas por las instituciones de la Unión, sino que incrementa la legitimidad
del proyecto de integración europeo.
123
5.1.4 Los libros de la Comisión.
Como mecanismo de participación de forma indirecta, se encuentran los libros
verde y blanco, utilizados por la comisión para generar expectativas y esperar
respuesta de diferentes sectores sociales o empresariales al interior de la Unión
Europea, para así determinar la adopción o no de determinado plan de acción. Se
habla acá de participación indirecta de la sociedad civil por cuanto no es un
mecanismo idóneo para que ésta se involucre dentro de la toma de decisiones de
la comisión, pero sí sirve para que por medio de su reacción a las expectativas
generadas por tal organismo -la comisión- se puedan implementar o no medidas
que puedan afectar a diversos actores de la sociedad civil. Ya que ésta -la
sociedad civil- sólo sirve en este caso como transmisora de información, para ser
objeto de políticas por parte de la comisión; de tal forma, los libros se pueden
definir de la siguiente manera:
Los libros verdes publicados por la comisión “son documentos cuyo objetivo es
estimular una reflexión y lanzar una consulta a nivel europeo sobre un tema
concreto como por ejemplo: política social, moneda única o telecomunicaciones;
las consultas suscitadas por un libro verde pueden verificar actos que el defensor
del pueblo debe seguir como consecuencia de un procedimiento determinado, a
saber: originar la publicación de un libro blanco con el fin de traducir los frutos de
la reflexión en medidas concretas de acción comunitaria”115.
Por otra parte, los libros blancos publicados por la comisión “son documentos que
contienen propuestas de acción comunitaria en un sector específico. Se inscriben
en la prolongación de libros verdes cuyo objetivo es lanzar un proceso de
consulta a nivel europeo. Como ejemplos, se pueden citar los Libros Blancos
sobre la realización del mercado interior, sobre el crecimiento, la competitividad y
115 Unión Europea. Dirección general de educación y cultura (en línea). (Citado 29 abril 2004). <http://europa.eu.int/infonet/es/archives/0028.htm>.
124
el empleo. Cuando el consejo da acogida favorable a un libro blanco, éste puede
conducir, en su caso, a un programa de acción de la Unión en el sector de que se
trate”116.
Así las cosas, se puede observar, que la participación de la sociedad civil, a
través de este mecanismo no se realiza de forma directa, sino que por el
contrario estos libros representan una forma de control de las tendencias que
experimentan los ciudadanos y las ONG´s al interior de la Unión Europea. En
este sentido, son vitales a fin de estructurar políticas con miras a un sector social
particular, ya que constituyen una fuente de información directa sobre los
intereses de la sociedad civil, para de esta manera, planificar adecuadamente las
políticas comerciales o sociales con influencia en un sector social determinado.
5.1.5 Centros de Información.
Un factor importante para permitir el conocimiento de las instituciones,
mecanismos, derechos y garantías que ofrece una integración regional o un
acuerdo de libre comercio a la sociedad civil parte de los países que la
conforman, es el de generar mecanismos de divulgación de tales estructuras,
derechos y demás componentes de interés de la sociedad civil, ya que del
conocimiento de tales elementos depende la consolidación de la sociedad civil
como fuerza creciente e importante dentro del desarrollo del determinado
acuerdo comercial o subregión. Ante esto, la Unión Europea ha creado diversos
mecanismos de difusión de su información y de las oportunidades concedidas
tanto a los ciudadanos europeos individualmente concebidos como también
representados por organizaciones civiles organizadas.
Así las cosas, dentro de la Unión Europea existe un servicio de información
general sobre la misma, no sólo a disposición de todos los ciudadanos europeos 116 Ibid., p. 1.
125
sino también de los miles de visitantes anuales. La finalidad de este servicio de
información es “informar a los ciudadanos, responder a las solicitudes de
información de documentos públicos especializados, crear un lugar de
encuentros, de formación y animación permanente sobre Europa. Con este fin
se crearon “Los grandes Centros de información” como centros de difusión
destinados al público”117.
Así mismo existe un “portal del ciudadano” que consagra los servicios y derechos
que tienen los ciudadanos Europeos; incluyendo además un mecanismo
denominado el “correo del ciudadano”, el cual permite que los ciudadanos
puedan utilizar un buzón electrónico para hacer llegar al Parlamento Europeo,
preguntas, solicitudes de información, propuestas y sugerencias. Las solicitudes
deben referirse a los ámbitos de actividad de la Unión Europea y las respuestas
se enviarán en un plazo razonable; pero si la consulta se refiere a un asunto
complicado, se enviará previamente por correo electrónico un "acuse de recibo"
en espera de la respuesta definitiva.
5.2 LA CONSTITUCIÓN EUROPEA
5.2.1 Noción.
El proyecto de Constitución Europea se constituye como el hecho jurídico más
importante que puede afrontar la Unión Europea en toda su historia toda vez que
implica, en primer lugar, el reconocimiento de personalidad jurídica a la Unión
Europea, creando de esta manera una responsabilidad mayor en cuanto a sus
actuaciones como bloque comercial y político.
117 Unión Europea. Centros de información (en línea). (Citado 29 abril 2004). <http://www.europa.eu.int/europedirect/index_es.htm>. Disponible también en la página web: <http://www.eur- place.org/orga/forumsoc/index.html>.
126
Y en segundo lugar, porque representa un momento político y social único en la
historia moderna ya que expresa la manifestación de veinticinco países reunidos,
frente a unos mismos ideales no sólo económicos y políticos sino también
sociales y culturales.
Una constitución para Europa de ninguna forma significa una homogenización de
la visión del viejo continente sobre las políticas a implementar en el futuro, sino
que por el contrario, constituye el reconocimiento de la diversidad y la labor por
depurar intereses mutuos y fines compartidos con el objetivo de mejorar las
condiciones de vida actuales en los países europeos y a largo plazo del resto de
países que intenten construir un mundo mejor.
5.2.2 Antecedentes. La creación de una constitución única para Europa nació como un proyecto que
los miembros del consejo europeo habían venido trabajando desde el año
2000 tras haberse realizado su reunión en Niza118. A partir de ese año se buscó
trabajar sobre la adaptación de las instituciones europeas frente a una posible
ampliación de la Unión, y se “expresaba la necesidad de iniciar un debate más
amplio y a fondo sobre el futuro de la Unión”119.
De tal forma, se trazaron varios puntos a seguir en cuanto al nuevo debate
generado sobre el futuro de la unión y los mecanismos legales que deberían ser
118 Durante su reunión en Niza el consejo europeo centró su análisis en la declaración de Niza la cual señalaban cuatro grandes temas sobre los que debía girar la reflexión: Cómo establecer y, a continuación, mantener una delimitación de competencias más precisa entre la Unión y los Estados miembros, de conformidad con el principio de subsidiariedad; qué estatus debe darse a la Carta de los Derechos Fundamentales proclamada en Niza; cómo simplificar los Tratados para que sean más claros y se comprendan mejor sin modificar su sentido; y qué papel otorgar a los parlamentos europeos en la arquitectura europea. Unión Europea. Proyecto de constitución única europea (en línea). (Citado 29 abril 2004). <http://www.europa.eu.int/futurum/treaty_history_es.htm>.
119 Ibid., p. 1.
127
implementados para consolidar a la Unión Europea como una fuerza económica y
política importante dentro del mundo moderno. Por esta razón, se llegó a la
Declaración de Laeken en el año 2001 adoptada por el consejo europeo y cuyo
nombre fue: “declaración sobre el futuro de la unión europea”. Este nombre
marcó el camino a seguir dentro de esta reunión del consejo y sobretodo
repercutió en el objetivo que se trazó en el mismo, el cual fue el de “instar a la
Unión a ser más democrática, más transparente y más eficaz, y a emprender el
camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos”120. De tal forma, se
propuso de manera abierta y publica la creación de una constitución política única
para los países miembros de la Unión Europea y a partir de esta declaración se
convocó a una convención -Convención Europea-, la cual se reunió durante el
mes de febrero de 2002 y el mes de julio de 2003 y en la que se dio cita a los
principales miembros de las instituciones europeas de todos los países. Esto con
el fin de iniciar el debate sobre la elaboración del texto constitucional, las ventajas
del mismo y las debilidades que este podría acarrear. De esta forma y tras casi
un año de trabajo, la convención elaboró un proyecto de tratado que constituiría
el borrador de la constitución única europea que es el actualmente vigente y
sobre el cual trabaja la conferencia intergubernamental (CIG), y también sobre el
cual se discute en medios académicos y de debate, creados con el fin de hacer
del proceso de elaboración de la misma un proyecto participativo.
Es importante observar, y de ahí la importancia del trabajo de la convención
europea, que el proyecto de constitución elaborado por ésta, es el texto sobre el
cual trabajan hoy en día los miembros de la conferencia intergubernamental,
quienes son los jefes de Estado y de gobierno de los estados miembros y de los
estados adherentes de la Unión Europea, cuya labor será la de adoptar el texto
definitivo de la constitución. Sin embargo, no es un trabajo fácil, pues se ponen
en juego los intereses de todos los Estados parte de la Unión lo cual requiere un
alto grado de compromiso político de parte de los mismos.
120 Ibid., p. 1.
128
En principio se creía que el texto definitivo iba a ser adoptado a mediados del
2003, pero, esto no fue posible, así que se espera que para el 2004 la CIG llegue
a un consenso y Europa pueda contar con una constitución única.
5.2.3 Una constitución incluyente.
La experiencia de la Unión Europea en la planeación y desarrollo de la idea de
construcción de una constitución única para Europa, resulta vital para la
generación de oportunidades a fin de abrir campos para la inclusión de aportes
de la sociedad civil dentro de los ideales que inspiren el texto de la constitución.
Porque si se analiza el proceso constitucional, lo óptimo es que él mismo, parta
desde su base social fundamental, la cual no es otra sino del ciudadano mismo.
De ahí que permitir de forma directa que éste pueda realizar los aportes que
considere pertinentes a fin de mejorar su nivel de vida como ciudadano europeo,
sea fundamental, pues legitima inmensamente las decisiones que se tomen
dentro del órgano designado. En principio, la convención, pero ahora la
conferencia intergubernamental, para redactar el texto definitivo de la
constitución; y en segundo lugar, porque lleva el debate a los actores sociales de
forma inmediata involucrándolos de manera directa en la creación y definición de
su futuro y el de la comunidad en la que viven.
En razón a la estructura de este trabajo se realizará en un primer momento, un
análisis de los mecanismos diseñados por la Unión Europea a través de la
Comisión, a fin de dar cabida a la sociedad civil para contribuir en la construcción
de la constitución única y así generar un alto grado de participación y
concertación con los ciudadanos mismos.
129
Para en un segundo momento, examinar el último texto de borrador de la
constitución única europea aprobado por la Convención, para analizar su texto
normativo y determinar cuál es el papel que jugarán los actores sociales al
interior de la Unión, sus derechos, garantías y formas de participación en la
estructuración de la unión.
La comisión y su labor de concertación
La sociedad civil no puede encontrar un escenario más adecuado que este para
actuar y dar a conocer sus ideas y necesidades. Se habla no de la estructuración
de un texto normativo cualquiera, desencarnado de toda realidad de los países
que conforman la unión, sino que se está hablando de un texto fundamental en el
que quedarán plasmados los ideales de una Europa unida y con objetivos
comunes, de su gente, de sus expectativas y sobretodo de su futuro. La sociedad
civil es la Unión Europea y ésta será lo que la sociedad decida que sea la misma,
lo cual significa que la construcción de esta constitución para Europa es la
oportunidad para conformar una sociedad civil fuerte y organizada, capaz de
transmitir eficientemente los intereses de una población que se concientiza cada
día más de su realidad en conjunto, y de tener una vida y una serie de
expectativas en común.
Durante los años en que la convención trabajó para la elaboración del texto del
proyecto de constitución, se realizó una convocatoria a los ciudadanos europeos
y a las diferentes organizaciones de la sociedad civil para que a través de un foro
virtual creado por la comisión europea se les permitiera hacer aportes para la
elaboración del proyecto de constitución. Así se creo el portal de internet llamado
“Futurum” el cual se constituyó como “el sitio interinstitucional destinado a
albergar el debate sobre el futuro de la Unión Europea, en general, y sobre el
130
proceso de elaboración de la Constitución Europea en particular”121. Futurum se
encontraba “gestionado por la Comisión Europea y pretendía ser una fuente de
referencias y de información sobre dicho debate, en esa medida los objetivos de
futurum eran renovar y publicar el mayor número posible de documentos y de
enlaces relativos al proceso de elaboración de la constitución. Además de ofrecer
los instrumentos de información necesarios para su comprensión y dotar a la
sociedad civil de los medios para expresarse en el marco de un auténtico espacio
público europeo”122
La creación de este portal de internet “fomentó el debate público en todas sus
formas entre los responsables políticos, las instituciones, las organizaciones y los
ciudadanos europeos, ya que su creación y puesta en marcha incluía la
organización o la promoción de reuniones de debate entre ciudadanos y
responsables políticos, y el desarrollo de instrumentos de intercambio con los
ciudadanos a través de internet, para abordar cuestiones determinantes para el
futuro de la Unión Europea”123.
Pero se debe tener en cuenta que el portal de internet a fin de estructurar el texto
de constitución única para Europa, estuvo abierto hasta el 10 de julio del año
2003, es decir, hasta el último día de trabajo de la convención europea. Sin
embargo, el portal continúa abierto al público, pero sólo de manera informativa, a
fin de que los ciudadanos particulares y las organizaciones de la sociedad civil
puedan seguir realizando los aportes que consideren importantes para extender
el debate sobre la adopción de la constitución europea y sobre los puntos que la
121 Unión Europea. Futurum (en línea). (Citado 29 abril de 2004). <http://www.europa.eu.int/ futurum/index_es.htm>. 122 Ibid., p. 1. 123 Ibid., p. 1.
131
sociedad civil crea deban ser abordados a fin de perfeccionar su texto y
consolidar un escrito representativo de los intereses en común.
Proyecto de constitución Europea
Se analizará el proyecto con el fin de abordar las posibles implicaciones que
podría tener sobre la sociedad civil y sobre los ciudadanos europeos la adopción
de tal texto normativo.
En primer lugar, se debe destacar el primer artículo del proyecto de constitución,
el cual se erige como la piedra angular del significado de la construcción de una
constitución para Europa. Su redacción permite ver la importancia que para la
Unión Europea cobra la figura del ciudadano, como pilar de toda creación y
estructura supranacional tal y como lo expresa su mismo texto:
Artículo 1: Creación de la Unión. La presente Constitución, que nace de la
voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro
común, crea la Unión Europea, a la que los Estados miembros confieren
competencias para alcanzar sus objetivos comunes (…).124 (Itálica fuera de
texto).
Resulta fundamental observar cómo se antepone a la voluntad estatal, la
voluntad de los ciudadanos. Esta redacción otorga un orden prioritario a los
ciudadanos como creadores de la unidad política de la comunidad, lo cual genera
una concesión de poder importante, que confirma la calidad de constituyentes
primarios que ostentan los ciudadanos dentro de la conformación de la unidad
regional europea.
124 Unión Europea. Proyecto de constitución única europea, Op. cit., p. 1.
132
Dentro de esta misma óptica y elevando a nivel constitucional lo consagrado en el
tratado de Maastritch de 1992, se consagra la creación de la ciudadanía
europea125, la cual como se había expresado en el tratado que por primera vez la
contempló “se apareja a la ciudadanía nacional y de ninguna forma la sustituye”.
Este reconocimiento a nivel constitucional refuerza la idea de la creación de una
identidad cultural europea, la reafirmación de ideales comunes y fines
compartidos permiten que planteamientos como este puedan tener el rango de
normas constitucionales.
En relación con la participación de la sociedad civil se consagraron los principales
derechos de estos126, y para resaltar aquellos que generan o impulsan la
participación de la sociedad civil debe destacarse la consagración de la
posibilidad de elevar peticiones al defensor del pueblo europeo -figura que
igualmente adquiere rango constitucional (Art.48 del proyecto)- cuando se crea,
se está cometiendo alguna irregularidad administrativa y con ésta se violen
derechos de los ciudadanos. O también elevar peticiones al parlamento europeo
en las condiciones ya evaluadas en apartes de este trabajo, y por último, se
consagra la posibilidad de realizar consultas de cualquier índole ante los
organismos de consulta y atención creados por la unión, a fin de absolver las
125 Artículo 8: Ciudadanía de la Unión. 1. Toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro posee la ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla. Unión Europea. Tratado de Maastritch (en línea). (Citado 29 abril 2004). <http://europa.eu.int/documents/index_es.htm>. 126 Artículo 8: Ciudadanía de la Unión 2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en la Constitución. Tienen el derecho: - De circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; - de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado; - de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado; - de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de dirigirse a las instituciones y organismos consultivos de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y de recibir una contestación en esa misma lengua. Ibid., p. 1.
133
diversas inquietudes que tengan los ciudadanos miembros de estados parte de la
unión.
Dentro de la estructura del proyecto de constitución existe un título que resulta
fundamental para visualizar el panorama que jugará la sociedad civil dentro del
proyecto europeo, este es el título VI del proyecto y su nombre es el de: “De la
vida democrática de la unión”. El punto de partida de tal título es la consagración
del derecho de igualdad de los ciudadanos frente a las instituciones de la unión,
seguidamente se consagran los Principios democráticos más importantes y sobre
los cuales se ha fundado desde su creación la unión europea que son : En primer
lugar, el principio de la “democracia representativa”127, en el cual se consagra la
representatividad que genera la elección de los miembros del parlamento
europeo como institución representativa de los ideales del pueblo europeo, y se
incluye un numeral (el 3º) fundamental en el que se explicita el derecho de “todo
ciudadano a participar en la vida democrática de la Unión”.
De tal forma, se consagra que “las decisiones serán tomadas de la forma más
abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible”, lo cual marca un punto
fundamental dentro de la concepción del ciudadano europeo, ya que lo que se
crea en este numeral es una construcción de una integración regional a la
inversa. Es decir, no parte de las instituciones al ciudadano la construcción de las
políticas que guíen el futuro económico, político y social de la Unión, sino que por
el contrario se parte del ciudadano hacia la creación de las diferentes políticas de
127 Artículo 45: Principio de democracia representativa 1. El funcionamiento de la Unión se basa en el principio de la democracia representativa. 2. Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo. Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo y en el Consejo de Ministros por sus gobiernos, que serán responsables ante los parlamentos nacionales elegidos por sus ciudadanos. 3. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. 4. Los partidos políticos de dimensión europea contribuyen a la formación política de la conciencia europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión. Ibid., p. 1.
134
acción, constituyéndose así tal numeral, en un reconocimiento fundamental y
altamente legitimador del proceso integracionista europeo.
En segundo lugar, y dentro del mismo título VI del proyecto se consagra el
segundo principio democrático base de la Unión Europea, el cual es el de la
“democracia participativa”128, principio este que resulta ser el más importante de
acuerdo con nuestro tema de investigación. Y es así por cuanto se consagra
expresamente la facultad con que cuentan, no sólo los ciudadanos europeos,
sino también las organizaciones de la sociedad civil para “expresar e intercambiar
públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de acción de la unión” y de
igual forma generar “un diálogo abierto, transparente y regular con las
asociaciones representativas y la sociedad civil”. Lo que realmente resulta
fundamental de este artículo y si llegase a ser aprobado como texto definitivo, es
el reconocimiento expreso que se hace de la sociedad civil como brazo de debate
y de definición de políticas de acción dentro de la misma Unión Europea. Lo cual
es bien importante, ya que su estatus pasaría a ser de rango constitucional y la
consagración de este tipo de atribuciones como son la de crear un diálogo entre
la sociedad civil y las instituciones de la unión, cambiaría el papel meramente
consultor que venían jugando las organizaciones de la sociedad civil, para pasar
a establecerse a un nivel creador y concertador de las políticas y lineamientos de
la Unión en virtud del principio de democracia participativa.
128Artículo 46: Principio de democracia participativa. 1. Las instituciones de la Unión darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de acción de la Unión. 2. Las instituciones de la Unión mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. 3. Al objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión mantendrá amplias consultas con las partes interesadas. 4. Podrá pedirse a la Comisión, por iniciativa de al menos un millón de ciudadanos de la Unión procedentes de un número significativo de Estados miembros, que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen requiere un acto jurídico de la Unión a efectos de la aplicación de la Constitución. Las disposiciones relativas a las condiciones y procedimientos específicos por los que se regirá la presentación de esta iniciativa ciudadana se establecerán mediante leyes europeas. Ibid., p. 1.
135
Como se observa, el proyecto de constitución europea se constituye como un
mecanismo fundamental para otorgar a las organizaciones de la sociedad civil y
al ciudadano europeo, herramientas suficientes para lograr un grado de
interacción mayor con las instituciones de la unión europea y así permitir un
acercamiento entre éstas y la sociedad a la que van dirigidas las políticas
adoptadas.
Es así como el proyecto de constitución, consagra en su articulo 47 el interés de
la Unión Europea por “reconocer y promover el papel de los interlocutores
sociales a escala de la Unión, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas
nacionales” y facilitar así “el diálogo entre ellos, dentro del respeto a su
autonomía”.
136
6. LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES QUE ACTUALMENTE ESTA
ADELANTANDO COLOMBIA
6.1 MARCO JURÍDICO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL DENTRO DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES COLOMBIANAS. Colombia ha venido experimentando cambios en su política comercial desde
hace aproximadamente 15 años, esto es, desde el proceso de apertura
económica cuyos primeros brotes se dieron en el gobierno de Virgilio Barco y que
logró su máximo apogeo bajo el mandato de César Gaviria, lo que junto con la
adopción y puesta en marcha de la Constitución Política de 1991, marcaron un
nuevo enfoque de las políticas comerciales de Colombia. En este sentido, la
nueva visión comercial, se encontraba marcada por una fuerte influencia
aperturista que contrariaba las políticas que habían regido en décadas anteriores
y que se limitaban a resguardar a la empresa nacional bajo el modelo altamente
proteccionista sugerido por la CEPAL, el cual fue ampliamente acogido y aplicado
por nuestros gobernantes.
El cambio fundamental y que marcó la importancia de este proceso de apertura
vino a ser el constituido por la creación de un mercado competitivo entre las
empresas nacionales y las extranjeras, lo cual repercutió a nivel interno en la
adopción de medidas legislativas y financieras ágiles y adecuadas para la
creación de empresas sólidas y competitivas a nivel internacional. Además de
esto, se generó un importante cambio de mentalidad en el empresario, que no se
limitaba simplemente a posicionar sus productos en el mercado nacional, sino
137
que buscaba la implementación de políticas que permitieran ampliar su negocio,
mejorando su nivel económico y el del país.
Si bien, no todos los sectores económicos tienen un igual tratamiento, ni
muestran la misma sensibilidad ante un proceso de apertura comercial, es
indudable que sólo con la apertura de mercados se pueden llegar a mejorar las
condiciones económicas internas. Por tal razón, las políticas estatales
desarrolladas en virtud del proceso de apertura económica, velan no sólo por una
ampliación de mercados en forma escalonada, esto es mediante una
desgravación de productos progresiva, sino que también buscan dotar de vías de
acceso a los diferentes actores del mercado, con el fin de que puedan exponer
sus preocupaciones en cuanto al desarrollo y ejecución de tales políticas.
Uno de los actores que ha encontrado un espacio dentro de esta visión de
mercado ha sido la sociedad civil, la cual a raíz de las negociaciones de acuerdos
comerciales como el ALCA y el TLC con Estados Unidos, ha encontrado nuevas
y favorables formas de participación y defensa de sus intereses.
A continuación se expondrán las bases legales que sustentan los procesos
negociadores de tales acuerdos y se realizará un seguimiento de la situación en
la que se encuentra la sociedad civil al interior de tales procesos, para así
determinar su nivel de participación en la definición de las políticas comerciales
nacionales, y el papel que puede llegar a jugar en la construcción de éstas.
6.1.1 La Constitución política de 1991.
En primer lugar, resulta fundamental consultar los principios rectores de la
Constitución Política, con el fin de determinar la base legal constitucional de los
mecanismos de participación de la sociedad civil al interior de los acuerdos
comerciales llevados a cabo por Colombia. En este sentido se deben decantar las
138
diferentes regulaciones para entender el verdadero alcance e importancia para
promover tal participación.
Es pertinente observar como la constitución desde su primer artículo consagra:
“Art. 1º.- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa (…)129. (Negrilla fuera de texto).
Como se observa desde la consagración de los principios fundamentales, la carta
política reconoce la importancia de la participación de los ciudadanos,
importancia que vuelve a ser retomada en su artículo segundo, a saber:
Art. 2º.- Son fines esenciales del estado: Servir a la comunidad (…); facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica (…)”130. (Negrilla fuera de texto).
Si bien la consagración realizada en el artículo primero resulta ser general y
abstracta, el artículo segundo concreta la participación de la sociedad civil,
calificándola como “fin esencial del estado” y enmarcándola dentro del ámbito
económico como tal. Lo cual resulta ser una herramienta base a partir de la cual
se puede regular la participación ciudadana en este campo, más aun cuando el
texto mismo expresa la capacidad de tomar parte en las decisiones que afectan
aspectos económicos del país. Aunque es una consagración constitucional por
ende general, pero en todo caso obligatoria y sujeta a desarrollo legal, constituye
un cimiento fundamental para la construcción de la participación de la sociedad
civil colombiana.
129 Constitución Política de Colombia. Bogotá: Temis, 1998. p. 11. 130 Ibid., p. 11.
139
Además de lo anterior, estos artículos ponen de presente el principio de la
democracia representativa que se manifiesta en el poder y posibilidad con que
cuentan los ciudadanos para elegir y de igual forma ser elegidos bajo principios
democráticos.
Este principio revierte su contenido en nuestro tema de investigación, en la
medida en que los ciudadanos -poder político- aunque conceden el poder a
autoridades que los representan -poder público- en situaciones en las que los
particulares se encuentran directamente afectados, como en el caso de la
adopción de determinadas políticas comerciales, cuentan con las vías necesarias
para participar en la adopción de tales acuerdos y así regular la atribución de
poder cedida a los órganos estatales.
Esta consagración resulta fundamental pues la participación ciudadana se
convierte en un mecanismo fiscalizador de la función pública, garantizándose así,
no sólo una efectiva toma de decisión por parte del gobierno, sino también una
participación que complementa y vigila las funciones públicas.
También en la C.P se puede observar el Art. 103, que consagra:
“Art. 103.- (…) El estado contribuirá a la organización, promoción, y capacitación
de las asociaciones, (…) cívicas, (…) con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se
establezcan131”. (Negrilla fuera de texto).
Complementando el contenido del artículo antes citado se encuentra el artículo
270 que dice:
131 Ibid., p. 43.
140
“Art. 270.- La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados”132. (Negrilla fuera de texto).
Estos dos artículos son fundamentales para sustentar los mecanismos de
participación de la sociedad civil, en cuanto a la creación de mecanismos de
participación para la negociación de acuerdos comerciales. En este sentido, el
Articulo 103, es vital al consagrar la atribución con que cuenta el Estado para
“organizar y promover“ la creación de asociaciones cívicas que constituyen
mecanismos de participación para el cumplimiento de las instancias de
concertación, control y vigilancia de la gestión pública. Pues abre la posibilidad de
intervención por parte de la sociedad civil en el funcionamiento y en la adopción
de políticas de estado, en relación con los sectores sociales sobre los que
puedan recaer tales políticas. En complemento de esto, el Artículo 270
materializa la disposición del Artículo 103, al consagrar que tales mecanismos y
formas de participación se deberán hacer por medio de una “ley”, lo cual
formaliza el proceso de participación y lo somete al consecuente desarrollo legal.
La Constitución Política ofrece un sustento legal concreto y afortunado, en cuanto
proporciona una base legal clara para generar la creación de mecanismos de
participación de la sociedad civil tendientes a aumentar su participación en la
negociación de acuerdos comerciales y de esta manera velar por una correcta
consecución de los fines estatales. Pero en todo caso, la regulación resulta
insuficiente, más aun cuando la constitución política se estructura sobre pilares
democráticos que exigen participación de la sociedad civil en todos los ámbitos
en los que se vean afectados sus intereses.
Sin embargo, el desarrollo legal del tema ha extendido y especializado más la
funcion participativa; entre las regulaciones más relevantes podemos encontrar: 132 Ibid., p. 118.
141
6.1.2 La ley 489 de 1998.
La ley 489 regula la organización, funciones y atribuciones con que cuenta la
rama ejecutiva del poder público, en su artículo 32 hace referencia expresa a los
mecanismos de participación de la sociedad civil, en este sentido expresa:
“Art. 32.- Todas las entidades y organismos de la administración pública tienen la
obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia
participativa y democratización de la gestión pública. Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
Entre otras podrán realizar las siguientes acciones:
(…)2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión, las políticas y
programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana.”133 (…) (Negrilla
fuera de texto).
La importancia de este artículo radica en la consagración expresa del principio de
participación de la sociedad civil en la adopción de políticas públicas de Estado,
en este sentido se coloca a la sociedad civil como una herramienta necesaria
para concretar la formulación, ejecución y control de la gestión pública, o en otras
palabras de todas las actuaciones que realice o pretenda realizar la
administración. En esta medida, esta consagración legal se convierte en la
cláusula habilitante para la sociedad civil con el fin de agruparse para intervenir
en la adopción de políticas por parte del Estado, pues el artículo hace una
atribución de poder a los particulares para intervenir en la ejecución, desarrollo y
control de los planes de la administración. 133 Diario Oficial No. 43.464. Año CXXXIV. Ley 489 de 1998.
142
6.1.3 La Ley 134 de 1994. La Ley 134 de 1994 contiene las normas sobre mecanismos de participación
ciudadana e incorpora en su artículo 99 una mención especial sobre la
participación democrática de las organizaciones civiles en la gestión de las
actividades de la administración, de tal forma expresa:
“Articulo 99.- De la participación administrativa como derecho de las personas.
La participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la constitución, y aquellos
que señalen mediante ley ordinaria que desarrolle el inciso final del artículo 103
de la Constitución política y establezcan los procedimientos reglamentarios
requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las
decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y
las entidades en las cuales operan estos procedimientos”134. (Negrilla fuera de
texto).
La Ley 134 al igual que la Ley 489 consagra la figura de la “Democratización de
la Administración Pública”, ordenando al sector público realizar todas las
acciones pertinentes tendientes a involucrar a los ciudadanos y organizaciones
de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la
gestión pública. De tal forma aún cuando consagra tal principio, se limita a referir
su desarrollo y ejecución a los mecanismos consagrados en la Constitución
Política, lo cual, si bien es acertado por cuanto cada situación en la que la
sociedad civil participe en la gestión administrativa tiene características propias,
lo que genera que se deba regular autónomamente, no obsta para que la misma
134 Ley 134 de 1994 (en línea), (Citada 1 mayo 2004). <http.//www.uj.edu.co/normas/particip/ pciudada. num>.
143
ley hubiera desarrollado más a fondo el papel y los alcances de tal participación
de las organizaciones civiles.
La importancia del artículo 99 viene a ser representada por el reconocimiento
expreso que se hace a las “organizaciones civiles” de las cuales aún cuando no
se especifica que requisitos deben cumplir, ni que personas las pueden
conformar, si plantea una posibilidad de asociación civil con miras a salvaguardar
los intereses colectivos afectados por determinada actuación de la administración
pública.
Lo cual en nuestro tema de investigación resulta fundamental, por cuanto éste
artículo reconfirma la capacidad con que cuenta la sociedad civil para intervenir
en el diseño y regulación de las políticas comerciales internacionales cuyo
contenido pueda llegar a afectar a sectores sociales organizados.
Como se observa, la ley 134 reconfirma la protección de los intereses de la
sociedad civil frente a las actuaciones realizadas por la administración pública, en
este sentido se convierte en un mecanismo de defensa de los intereses sociales
y en una oportunidad mediante la cual la sociedad civil y los particulares, pueden
controlar las actuaciones del gobierno en razón de la negociación de acuerdos
comerciales internacionales.
Claro está, una vez exista el respectivo desarrollo normativo propio sobre esta
materia y se especifique la forma y procedimientos con que deberá cumplir la
sociedad civil, para hacer de su participación un mecanismo serio y efectivo en la
definición de la posición negociadora del gobierno frente a los acuerdos
comerciales internacionales en los que Colombia haga parte.
144
6.1.4 Otros marcos legislativos.
La Constitución Política de 1991, la Ley 489 de 1998 y la ley 134 del 94, se
convierten en los “marcos legislativos remotos” en cuanto a la participación de la
sociedad civil dentro de la negociación de los acuerdos comerciales llevados a
cabo por Colombia. En este sentido las regulaciones aportadas por estos dos
textos normativos, son la piedra angular para el desarrollo del sistema
participativo dentro de ese tipo de negociaciones internacionales.
Sin embargo, desde hace dos años, los procesos de negociación han tenido un
viraje en cuanto al papel que juega la sociedad civil en los mismos, de ahí que el
gobierno se haya preocupado por regular los mecanismos y procedimientos
necesarios para llevar a cabo la negociación de acuerdos comerciales y la
participación de la sociedad civil dentro de los mismos.
En este sentido se han dictado tres normativas especiales sobre este tema: El
Decreto 246 de 2002, La Directiva Presidencial 09 de 2002 y La Ley del Plan
Nacional de Desarrollo: Ley 812 de 2003.
Estas tres normas se convierten en los “marcos legislativos próximos” en cuanto
a la participación de la sociedad civil dentro de la negociación de los acuerdos
comerciales.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que dichas normas hacen referencia
expresa al proceso de negociación del ALCA, de ahí que sus contenidos estén
dirigidos primordialmente a regular este acuerdo en particular.
A pesar de esto, no se descarta la posibilidad, como lo hacen la Ley 812 y el
Decreto 246, de implementar sus contenidos en posibles acuerdos comerciales
145
con Estados Unidos o con diversos países o grupos de países dentro o fuera de
los marcos trazados por la OMC.
En este sentido los “marcos normativos próximos” serán expuestos dentro del
capítulo referente al ALCA, sin perjuicio de observarlos como un todo con las
disposiciones constitucionales y normativas expuestas en el presente capítulo.
146
7. EL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA) Y REALIDAD SOCIAL
El Área de Libre Comercio de las Américas, surge como iniciativa de 34 naciones
americanas, entre ellas Colombia, con el fin de crear un “área de libre comercio”
entre estas, mediante un procedimiento de eliminación progresiva de barreras
arancelarias y financieras. Con el fin, de incrementar el intercambio de bienes y
servicios entre dichas naciones y mejorar el nivel económico de las mismas. En
este sentido “en diciembre de 1994 los jefes de gobierno de las treinta y cuatro
naciones reunidas en la cumbre de las Américas celebrada en Miami,
prometieron crear la respectiva Área de Libre Comercio de las Américas”135,
comprometiéndose a ponerla en funcionamiento a más tardar en el año 2005.
De ahí que “durante 1994 y 1998, los 34 Ministros responsables del comercio
establecieron doce grupos de trabajo para identificar y analizar las medidas ya
existentes relacionadas con el comercio en cada área productora de bienes y
servicios, con vistas a identificar posibles enfoques para las negociaciones y
comenzar a realizar formalmente las mismas desde 1998136.
Desde 1994 se han realizado siete reuniones ministeriales con relación al
proceso de creación del ALCA, y las restantes se realizarán en los Estados
Unidos y en Brasil con miras a finalizar las negociaciones. Además de esto, se
han diseñado tres borradores de Acuerdo los cuales han sido modificados en
razón a las objeciones y modificaciones presentadas por los Estados.
135 Área de Libre Comercio de las Américas. Proceso de preparación del ALCA (en línea). (citado 30 abril de 2004). <http://www.ftaa-alca.org/View_s.asp>. 136 Ibid., p. 2.
147
En la actualidad, el tercer borrador se encuentra sujeto al respectivo análisis y
modificación por parte de los grupos negociadores.
El proceso de negociación del ALCA ha sido largo y dispendioso en la medida en
que compromete intereses económicos importantes de los países negociadores y
además coloca a países en desiguales condiciones económicas, a competir en
un mercado sin aranceles ni restricciones financieras.
En cuanto a las negociaciones, Colombia ha desarrollado en principio una política
negociadora meramente estatal, es decir, por medio la creación de una “posición
negociadora” estructurada en su gran mayoría por la experiencia del sector
público y en un menor grado del sector privado.
Sin embargo, tras la reunión ministerial de Quito celebrada en 1998 y en la cual
se instó a los países negociadores a involucrar a los actores civiles en el proceso
de negociación, Colombia comenzó a realizar esfuerzos en ese sentido y que se
vieron plasmados en una serie de normas adoptadas desde el año 2002, las
cuales actualmente contribuyen a acercar el proceso de negociación del ALCA a
los ciudadanos y a todo tipo de organizaciones de la sociedad civil.
Permitiendo esto, exponer sus diferentes intereses y opiniones, para así
participar en la creación de políticas comerciales y económicas conjuntamente
con los negociadores del gobierno.
Se expondrán a continuación los diferentes mecanismos y regulaciones
existentes, que permiten asegurar a la sociedad civil colombiana una
participación dinámica y activa dentro de los proceso de negociación del Área de
Libre Comercio de las Américas.
148
7.1 EL COMITÉ DE REPRESENTANTES GUBERNAMENTALES SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
El Comité de Representantes Gubernamentales surge de la necesidad de acercar
a la sociedad civil de los países negociadores del ALCA, al proceso y a la
adopción de políticas dentro del mismo, pues, en principio no se concibió ningún
medio de comunicación entre los actores civiles y sus respectivos gobiernos en
cuanto a la negociación del acuerdo. En este sentido,”durante su reunión en San
José, Costa Rica, en marzo de 1998, los Ministros responsables del Comercio
exterior de los respectivos países miembros de la negociación, reafirmaron su
compromiso con los principios de transparencia en el proceso de las
negociaciones y con la facilitación de la participación constructiva de los
diferentes sectores de la sociedad.
En consecuencia, establecieron el Comité de Representantes Gubernamentales
sobre la Participación de la Sociedad Civil para recibir aportes, analizarlos y
presentar la gama de puntos de vista para consideración de los Ministros”137.
La reunión ministerial de Costa Rica marco un punto fundamental en cuanto al
futuro de las negociaciones del ALCA, pues se hizo claro el objetivo por parte de
los diversos países de integrar a la sociedad civil a través de su participación,
mediante la presentación de propuestas sobre el proceso de negociación del
ALCA en forma general o enfocando su opinión o aporte sobre un sector o tema
especifico de negociación. Lo cual resulta ser una innovación en cuanto a la
participación de la sociedad civil dentro de los acuerdos comerciales
internacionales negociados por nuestro país.
El citado comité, se encuentra compuesto por representantes de todos los países
que hacen parte del proceso negociador del ALCA, los cuales se reúnen
137 Área de Libre Comercio de las Américas. Comité de representantes sobre la participación de la sociedad civil. Informe del comité (en línea). (Citado 30 abril de 2004). <http://www.ftaa-alca.org/SPCOMM/COMMCS_s.asp >.
149
periódicamente con el fin de analizar las propuestas recibidas por parte de la
sociedad civil en relación con el proceso de negociación del acuerdo. De tal
forma “el comité se reunió por primera vez en Miami los días 19 y 20 de octubre
de 1998 y aprobó un plan de trabajo en el cual se acordó extender una
“Invitación Pública a la Sociedad Civil”, invitando al público en general a
presentar sus puntos de vista sobre las negociaciones del ALCA”138. (Negrilla
fuera de texto).
Esta invitación pública se convierte en el “mecanismo” idóneo por medio del cual
la sociedad civil, ya sea a través de ONG´s, de instituciones privadas, de
gremios, sindicatos y hasta los particulares directamente, presente sus puntos de
vista, recomendaciones e inquietudes sobre el proceso de creación del ALCA139.
Esto genera un espacio vital en la estructuración del proceso, pues se está
buscando, a través de este mecanismo, crear una mentalidad dentro de los
países negociadores, de que los ciudadanos son parte del cambio y del proceso
que están llevando a cabo los respectivos gobiernos, lo cual, a mediano plazo
crea una imagen legítima del acuerdo y una conciencia participativa por parte de
la sociedad civil.
Además de lo anterior, la invitación pública se convierte en un mecanismo vital a
fin de definir dos puntos fundamentales dentro de toda negociación. En primer
lugar, la consulta pública sirve como un mecanismo de conocimiento de la
estructura social de los países miembros, su forma de funcionamiento, sus
necesidades y sus principales expectativas frente a la posible puesta en marcha
del acuerdo.
138 Ibid., p. 1. 139 La respuesta a la invitación pública se realiza a través del diligenciamiento de un formato preestablecido por el comité de representantes gubernamentales, el cual se encuentra publicado en la página web oficial del ALCA y que puede ser remitido por vía electrónica o por correo a las dependencias del comité y en los idiomas oficiales del acuerdo.
150
En segundo lugar, la invitación pública puede jugar un papel vital en cuanto a la
defensa de los intereses de la sociedad civil, la cual puede encontrar en ésta un
medio para exponer sus acuerdos y desacuerdos con el proceso de integración y
mostrar los diferentes efectos que podría tener la implantación del Área de libre
comercio en un sector económico determinado.
Si bien, en un principio la invitación pública fue un mecanismo irrelevante y poco
tenido en cuenta140 por la sociedad civil, a partir del año 2001 la invitación publica
comenzó a ser un mecanismo altamente recurrido por parte de organizaciones
civiles de los países negociantes141, lo cual cambió la visión sobre el ALCA e
incrementó el nivel de conocimiento del mismo por parte de la sociedad civil.
Las funciones principales del comité de representantes gubernamentales sobre la
participación de la sociedad civil radican, en ser un “organismo receptor” de las
propuestas e inquietudes expuestas por los miembros de la sociedad civil de los
países negociantes, y en constituirse como un “organismo intermediario” entre la
sociedad civil y los grupos Estatales de negociación del acuerdo. En este sentido
y para cumplir estas dos funciones, el comité examina los aportes más relevantes
y que pueden llegar a tener una importancia significativa al interior del acuerdo,
para de esta forma, “remitir directamente a los grupos de negociación los aportes
presentados por la sociedad civil, referidos a sus respectivas áreas temáticas
relacionadas con el proceso del ALCA en general”142.
140 En el período 1998-1999 solamente de 16 países del ALCA organizaciones o individuos enviaron contribuciones. Ibid., p 10.
141 En este periodo, casi todos los países enviaron propuestas, así la distribución geográfica de los aportes fue la siguiente: el 50% de los aportes fueron presentados por organizaciones o individuos de los Estados Unidos y Canadá; el 16% de los aportes provinieron de organizaciones que se autoidentificaron como “internacionales”, “interamericanas” o “latinoamericanas”; el 13% de los aportes provinieron de organizaciones o individuos de Sudamérica (el 7% fueron del Mercosur); el 10% de los aportes provinieron de organizaciones o individuos del Caribe; el 7% de los aportes provinieron de organizaciones o individuos de Centroamérica; y el 4% de los aportes provinieron de organizaciones o individuos que se auto-identificaron como subregionales (Comunidad Andina y CARICOM). Ibid., p. 11. 142 Ibid., p. 30.
151
Como se observa, el mecanismo de la invitación pública puede constituirse en
una forma de intervención directa en las negociaciones del ALCA, toda vez que
los intereses expuestos en tales propuestas podrán ser tenidos en cuenta
directamente por los grupos negociadores del acuerdo. Así las cosas, su
existencia garantiza transparencia y participación dentro del proceso de creación
del ALCA y dota de garantías reales a los miembros de la sociedad civil, que
quieran hacer aportes al mismo.
El comité de representantes gubernamentales cumple además con otras tareas
que le han sido encomendadas y que resaltan la importancia del principio de
transparencia al interior de las negociaciones del ALCA143, lo cual en últimas
constituye una función vital con relación a la sociedad civil, toda vez que dispone
diferentes medios y actividades para que la misma se haga partícipe del proceso
negociador y se entere de los avances de la negociación a los que se llega.
Tan importante ha sido la labor del comité que “se ha estudiado, en coordinación
con el Comité Técnico sobre Asuntos Institucionales, la posibilidad de crear,
después de la entrada en vigencia del ALCA, un comité de sociedad civil dentro
de la arquitectura institucional del ALCA”144, situación que si llegase a
concretarse constituiría un hito en cuanto a los mecanismos de participación de la
sociedad civil en acuerdos comerciales. Lo anterior puesto que en la actualidad
143 Tales funciones son: 1. Organizar la realización de reuniones temáticas abiertas a representantes de la sociedad civil inmediatamente antes o después de sus reuniones ministeriales regulares programadas. 2. Elaborar recomendaciones sobre cómo mejorar el diseño, el uso, la accesibilidad y el contenido del sitio oficial del ALCA, concentrándose en mejorar la información ofrecida en el sitio oficial con respecto al proceso. 3. Dar seguimiento al proceso iniciado con la Invitación Pública y Permanente a la sociedad civil en el hemisferio. El Comité continúa remitiendo todos los aportes de la Invitación Pública presentados por la sociedad civil a todas las entidades del ALCA que haya solicitado cada remitente y colocándolos en el sitio oficial del ALCA. 4. Asegurar que los Ministros y los responsables de las negociaciones del ALCA sean informados de la gama de opiniones de la sociedad civil en relación con el ALCA. 5. Fomentar el respaldo de los gobiernos a los foros de la sociedad civil que se lleven a cabo simultáneamente con las reuniones ministeriales y viceministeriales. 6. Velar por un incremento y mejora general de la información disponible al público sobre el ALCA. 144 Ibid., p. 22.
152
no existe ningún acuerdo comercial que haya institucionalizado la participación de
la sociedad civil, de ahí que si esta propuesta llegase a ser realidad, se estaría
ofreciendo la mayor capacidad de intervención por parte de la sociedad civil en el
ALCA. Lo que generaría una relación directa y en igualdad de condiciones entre
los gobiernos y sus sectores privados más representativos, colocándose en jaque
las estructuras intergubernamentales de negociación comercial, toda vez que la
soberanía no sería ya un prerrequisito para participar en las mismas.
Junto a la invitación pública realizada por el comité de representantes de la
sociedad civil, se llevan a cabo una serie de reuniones temáticas con ésta, las
cuales se han constituido también como un mecanismo de participación de la
sociedad civil dentro del proceso de negociación del ALCA, puesto que sirven
como un lugar de encuentro, ya no meramente virtual como el llevado a cabo por
medio de la invitación pública, sino que se establecen condiciones directas de
diálogo y de concertación entre los diferentes actores sociales.
Una ventaja importante es que éstas se realizan en paralelo con la invitación
pública hecha por el comité y con los diferentes procesos o reuniones llevados
por cada uno de los países, con los miembros de la sociedad civil a nivel interno.
En este sentido, estas reuniones temáticas vienen a reforzar los mecanismos de
consulta y de participación creados a favor de la sociedad civil. Asi mismo tales
reuniones “se concentran en los asuntos que son temas de discusión en las
negociaciones presentes e incluyen una amplia representación de funcionarios
gubernamentales del ALCA y de la sociedad civil, incluidos empresarios, sectores
laborales, productores agrícolas, las ONG´s, y grupos académicos, rurales e
indígenas”145.
145 Área de Libre Comercio de las Américas. Comité de representantes sobre la participación de la sociedad civil. Informe del comité al comité de mercado común (en línea). p. 15. (Citado 30 abril de 2004). <http://www.ftaa-alca.org/SPCOMM/COMMCS_s.asp>.
153
Lo cual garantiza un acercamiento directo con los responsables de la
negociación, quienes a través de tales reuniones pueden conocer puntos de
discusión nuevos a tener en cuenta al momento de la toma de decisiones por
parte de los países negociantes146.
7.2 EL DECRETO 246 DE 2002
Además de los mecanismos antes examinados, Colombia tras desarrollos legales
ha diseñado y puesto en marcha otra serie de dispociciones enfocadas al
proceso del ALCA y a la inclusión de la sociedad civil dentro de su estructuración
y puesta en marcha.
El Decreto 246 de 2002 se constituye como el primer reconocimiento expreso que
se hace a la sociedad civil como parte integrante del equipo negociador de los
acuerdos comerciales llevados a cabo por Colombia. El objeto de este Decreto es
el de crear el equipo para las negociaciones comerciales de Colombia.
Se debe tener en cuenta que cuando se habla de sociedad civil como parte del
equipo negociador, se está hablando de forma figurada, ya que como se verá el
equipo negociador únicamente puede estar compuesto por miembros del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y por los funcionarios públicos que
gocen de la competencia para formar parte del mismo.
En este sentido, la participación de la sociedad civil a través de los gremios y las
demás asociaciones sociales, se hará vigente en la estructuración de la “posición
negociadora” que el grupo de negociación del gobierno decida adoptar, y en la
146 Hasta el momento se han realizado dos reuniones temáticas, a saber: La 1 reunión temática del comité de representantes gubernamentales sobre la participación de la sociedad civil del ALCA, que se realizó en Sao Paulo, Brasil, el 25 de junio de 2003, y se organizó en torno al tema de las negociaciones sobre agricultura. La 2 reunión temática se realizó en Santiago, Chile, el 23 de septiembre de 2003, y se organizó en torno al tema de las negociaciones sobre servicios, y en la actualidad se están haciendo los preparativos a fin de llevar a cabo una tercera reunión temática en el año 2004, sobre un tema que aún no ha sido definido por el comité. Ibid., p. 15.
154
cual podrán verse reflejados intereses expresados por algunos miembros del
sector privado, sin que la opinión de estos últimos limite o condicione las
decisiones que finalmente decida tomar el gobierno a través del equipo
negociador.
Resulta importante observar como en la parte considerativa del Decreto se
resalta la importante situación en la que se encuentra Colombia, pues afronta
negociaciones comerciales de vital importancia para el desarrollo económico del
país como son el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el Tratado de
Libre Comercio con Estados Unidos147. En este sentido, se puede observar como
este Decreto pretende encausar las negociaciones y actualizarlas dentro de un
marco participativo y abierto.
Como se ha expuesto, el Decreto 246 crea el “equipo para las negociaciones
comerciales de Colombia”, el cual estará conformado por “el consejo asesor
empresarial y los representantes del sector público, sector privado y
representantes de la academia” (Art. 1), en otras palabras, el equipo negociador
se constituye como un espacio en el que concurren los diferentes actores
públicos y privados necesarios para lograr una correcta armonía en cuanto a la
adopción de políticas por parte del gobierno.
El equipo de las negociaciones, como se anotó anteriormente, se encuentra
compuesto por: El sector público, representado a través de los funcionarios que
el gobierno designe en razón al tema de la negociación o a la entidad a la que
competa la respectiva negociación; en segundo lugar, se encuentra el sector
privado representado por el consejo asesor empresarial, el cual “estará 147 Al respecto el decreto estipula: “Considerando. Que Colombia participará entre el año 2002 y el año 2005 en negociaciones de trascendental significado para el futuro económico del país, tales como las previstas en la Comunidad Andina, el Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA, y las que provienen del mandato de la Conferencia Ministerial de Doha de la Organización Mundial del Comercio”. Ministerio de Comercio Exterior. Decreto número 246 de 2002, 11 de febrero de 2002.
155
conformado por hasta un número de veinte (20) empresarios representantes de
los diferentes sectores del aparato productivo nacional, designados para tal
efecto por el Ministro de Comercio Exterior” (Art.3), y también hará parte de este
segundo actor los miembros del sector privado que “designen para ello con
dedicación exclusiva a los fines de las negociaciones, los gremios de la
producción” (Art.4). En tercer lugar, se encuentra como parte del equipo
negociador un actor cuyos objetivos dentro de la negociación aunque buscan un
mismo fin, distan de los defendidos por los actores antes mencionados. En este
sentido “la academia y los centros de investigación” se instituyen como
integrantes del equipo negociador creado por el Decreto 246, y se habla de
intereses diferentes en cuanto a que a este último actor se le atribuye la función
de “contribuir en la construcción de la estrategia general y analizar y difundir el
desarrollo y avance de las negociaciones en las diferentes áreas, en aras de
apoyar el pensamiento emprendedor en los jóvenes y alumnos en general”
(Art.5). Función que aunque resulta importante pues hace vigentes los principios
de publicidad y transparencia que deben regir las actuaciones de la
administración, restringen el poder participativo de este sector social, pues limita
su actividad a dicha función dejando por fuera de su competencia atribuciones
sobre otros temas relevantes que se puedan presentar conforme a la negociación
que tenga lugar. Como por ejemplo el impacto a corto, mediano y largo plazo de
las negociaciones, la nueva identidad que crea el pertenecer a este tipo de
acuerdos comerciales y en general los pros y contras de la puesta en marcha del
ALCA.
Habiendo definido su objeto y concretado los miembros que hacen parte del
equipo negociador, el decreto 246 estipula su finalidad principal, que no es otra
sino la de “definir una posición negociadora que consulte el interés nacional” (Art.
1. Prfo. 1), posición que deberá concretarse bajo la responsabilidad del Ministerio
de Comercio Exterior, el cual “tendrá en cuenta las recomendaciones del Consejo
Asesor Empresarial y los aportes del sector privado y académico” (Art. 2).
156
El Art. 2 acarrea una serie de apreciaciones a resaltar, en primer lugar, resulta
relevante observar que la atribución concedida al Ministerio de Comercio Exterior
en cuanto a la posibilidad de “tener en cuenta” las recomendaciones realizadas
por el consejo asesor empresarial y el sector privado y académico, sólo se
limitaba a destacar tales recomendaciones, lo cual desborda en una atribución
discrecional y en cierto grado peligrosa, por cuanto las recomendaciones
presentadas por el sector privado y la academia pueden ser descartados sin
consideracion alguna. Lo que convierte en un juego político la actividad del
ministerio por cuanto sus intereses serán definidos por la capacidad persuasiva
de los actores privados, los cuales en últimas, deben jugar un papel activo para la
exposición y defensa de sus intereses, toda vez que si no lo hacen quedan en
manos de las políticas que el gobierno a través del ministerio decida adoptar.
Por otra parte, la participación por medio de meras “recomendaciones” ausentes
por su propio significado de poder vinculante, generan que los miembros del
sector empresarial y el sector privado, a más de ser seleccionados por parte del
mismo Ministerio de Comercio Exterior148, sean tenidos como un actor pasivo
dentro de las negociaciones llevadas a cabo por el gobierno. Ya que este último,
es el único miembro del equipo negociador que cuenta con poder decisorio
dentro del mismo grupo, y además, resta importancia al papel que puede llegar a
tener el “grupo de negociación”, ya que, aunque cumple una función vital en
cuanto sirve de espacio para la concertación de intereses de los diversos actores
sociales, impide que todos los integrantes del mismo cuenten con un papel
decisorio, y por el contrario se limiten simplemente a recomendar al gobierno la
mejor forma de cumplir su labor en las negociaciones comerciales
internacionales.
148 Art. 3°. Consejo Asesor Empresarial. El Consejo Asesor Empresarial estará conformado por hasta un número de veinte (20) empresarios representantes de los diferentes sectores del aparato productivo nacional, designados para tal efecto por el Ministro de Comercio Exterior. (…)
157
De ahí que mediante disposiciones como la del Art. 3 inc 3: “el ministro
“convocará al consejo asesor empresarial por lo menos una vez cada dos
meses”, se trate de apaciguar la falta de poder decisorio cedido a la sociedad
civil, la cual en últimas, soporta las consecuencias económicas deribadas de las
deciciones tomadas por el gobierno.
7.3 LA DIRECTIVA PRESIDENCIAL 09 DE 2002
La Directiva 09 de 2002 está íntimamente ligada a los planteamientos expresados
por el gobierno en el Decreto 246 de 2002, a tal punto que viene a complementar
los lineamientos trazados por el decreto enfocando además su tratamiento o
aplicación a la negociación del ALCA.
Adicionalmente la Directiva enfatiza la conformación del equipo negociador del
gobierno, determinando los grupos de negociación respectivos y los comités
pertinentes, en este sentido la directiva expresa:
“(…) Esta Directiva Presidencial, establece los lineamientos y directrices
generales para la construcción de la posición negociadora de Colombia en las
negociaciones del ALCA y señala el papel que en dicho proceso deben
desempeñar las entidades estatales integrantes del equipo negociador149.
En este sentido, la Directiva establece 9 grupos de negociación y cuatro comités
especiales:
Grupos de Negociación 1. Acceso a Mercados 2. Agricultura
149 Presidencia de la República de Colombia. Directiva Presidencial 09 de 2002, 25 de julio de 2002.
158
3. Servicios 4. Inversiones 5. Compras del Sector Público 6. Subsidios, Antidumping y Derechos Compensatorios 7. Política de Competencia 8. Derechos de Propiedad Intelectual 9. Solución de Controversias Comités Especiales
1. Economías más Pequeñas 2. Sociedad Civil 3. Comercio Electrónico 4. Asuntos Institucionales150
Cada grupo negociador de los nueve antes enunciados, se encuentra
conformado por miembros del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
sector público, y se debe anotar que de los debates y discusiones llevados por
éste grupo con el sector privado y la academia, es como el gobierno, a través de
su respectivo representante, adopta la posición negociadora y encara la
negociación comercial internacional.
En este sentido la directiva 09 de 2002 recalca el papel fundamental que deben
tener las discusiones al interior de los grupos negociadores, de esta forma
expresa que “con anterioridad a cada reunión internacional de negociación del
ALCA, para cada uno de los grupos de negociación y de los comités especiales,
deberá adelantarse un proceso de coordinación interna en el Ministerio de
Comercio Exterior y de concertación interinstitucional con las demás entidades
gubernamentales responsables del tema.
Así como con los representantes del sector privado y de la academia, mediante la
celebración de reuniones individuales con los participantes”151 y además que
posteriormente ”se efectué una reunión de coordinación general (…) con la
finalidad de informar sobre la posición negociadora construida sobre el tema
150 Ibid., p. 1. 151 Ibid., p. 5.
159
específico”, conservándose en este sentido, el mismo esquema que se expone
en el decreto 246.
Tras la realización de las reuniónes informativas, se comienza a definir la
posición negociadora del gobierno, de ahí que una vez se realice la reunión, “el
consejo asesor empresarial, presenta al ministro de comercio exterior su visión
integral sobre el enfoque, necesidades y estrategia de las negociaciones”152, lo
cual constituye una reevaluación de la posición asumida por los negociadores y
que llevará a que “el ministerio de comercio exterior presente las
correspondientes conclusiones y recomendaciones al Consejo Superior de
Comercio Exterior.
Organismo éste que adoptará las determinaciones y lineamientos definitivos
sobre los temas centrales de la negociación”153, en este sentido, el procedimiento
antes mencionado y complementado por el Decreto 246 de 2002 puede ser
resumido así:
1. Conformación del equipo o grupo negociador.
- Conformado por funcionarios del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
el sector público.
2. Discusión al interior de los grupos negociadores.
- Se emiten recomendaciones entre los miembros del mismo grupo y se empieza
a definir la posición negociadora.
3. Realización de reuniones de concertación entre los sectores público y privado.
- El equipo negociador deberá ser parte de estas.
- Se realizan de manera previa a la negociación 152 Ibid., p. 4. 153 Ibid., p. 5.
160
- Hacen parte de estas reuniones obligatoriamente, el consejo asesor empresarial
y la academia.
4. Reunión de coordinación general al interior del equipo negociador, con la
finalidad de informar sobre la posición negociadora.
- Se elaborará por parte del equipo negociador una ayuda o memoria sobre las
posiciones planteadas por las distintas partes interesadas, su motivación y las
conclusiones.
- El consejo asesor empresarial presentará al ministro de comercio exterior su
visión integral sobre el enfoque, necesidades y estrategia de las negociaciones.
5. El Ministerio de Comercio Exterior presentará las correspondientes
conclusiones y recomendaciones al Consejo Superior de Comercio Exterior.
6. Deberán celebrarse reuniones informativas sobre lo acontecido en las
reuniones internacionales de negociación, inicialmente con el equipo negociador
del Ministerio de Comercio Exterior, luego con el resto del sector público y
posteriormente con el sector privado. La academia y las universidades deberán
ser invitadas a cada una de estas reuniones.
7. El grupo negociador adoptará la decisión pertinente154 con base en la posición
negociadora asumida.
Como se observa la Directiva 09 de 2002, construye un procedimiento de
consulta altamente participativo y en el cual la sociedad civil representada a
través del consejo asesor empresarial, los actores privados y la academia,
encuentra un mecanismo de participación activo, en el cual las políticas de
negociación comercial por parte del Estado surgen de una debate amplio e
incluyente en el cual los actores sociales son una pieza fundamental, pues no
154 Ibid., p.4.
161
sólo aportan su experiencia en el campo comercial, sino que también exponen y
resuelven las inquietudes que tengan frente a la misma negociación.
7. 4 EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: LEY 812 DE 2003
La ley del plan hace una referencia expresa a los procesos de negociación
comercial que pueda realizar Colombia ya sea dentro del marco de los acuerdos
de la OMC o por fuera de estos, pero regulando particularmente el proceso de
negociación del ALCA y la intervención de la sociedad civil dentro del mismo, en
este sentido la ley consigna lo siguiente:
“Se buscará que el Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA) sea
equilibrado, elimine barreras innecesarias al comercio internacional de bienes y
servicios, permita una apertura en los mercados de contratación pública, y cuente
con una mayor disciplina en las ayudas internas para los productos agrícolas,
para lo cual se implementarán espacios e instancias de participación ciudadana, que permitan conocer las necesidades de los diferentes sectores sociales afectados e involucrados, en el territorio nacional155”.
(Negrilla fuera de texto).
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, se reconfirma la posición del gobierno en
cuanto a promover la entrada de la sociedad civil dentro de los proceso
comerciales llevados por Colombia, y como se observa, el gobierno nacional ha
comprendido bien la importancia de convocar al sector privado al interior de estas
negociaciones, pues, sólo con el compromiso de éste, aunado a la disposición
política de parte del gobierno, es que se pueden llegar a concretar resultados
económicos benéficos para la nación. Además de ésto y continuando con el
mismo cometido, el plan señala de igual forma “la realización de esfuerzos
155 Plan Nacional de Desarrollo. Ley 812 de 2003. Programas de inversión, numeral 7.
162
dirigidos a consolidar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y otras
naciones”156, lo cual pone de manifiesto la importancia de la realización de un
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y de consolidar acuerdos
comerciales internacionales exitosos con el fin de mejorar la situación económica
del país.
La ley del plan, como antes se había mencionado, hace una referencia especial
en cuanto a la negociación del ALCA y a la inclusión de la sociedad civil dentro
de dicho proceso de negociación del mismo, razón por la cual dispone la creación
de dos comités y un grupo de apoyo para la promoción del comercio exterior,
ambos enmarcados dentro del ámbito de la participación de la sociedad civil
dentro de la negociación de este acuerdo. De esta forma, las estipulaciones más
importantes son las siguientes:
En primer lugar, la ley del plan crea un “Comité Regional de la sociedad civil para el ALCA”157 y un “Comité Nacional para el ALCA”158, ambos con unos
mismos cometidos pero en diferentes niveles, uno a nivel regional y el otro a nivel
nacional. En este sentido sus funciones principales radican en “apoyar,
acompañar y hacer propuestas en el proceso de negociación del acuerdo
regional de la Sociedad Civil para el ALCA, y la presentación de las posiciones
que de allí provengan”159. En otras palabras, lo que se busca es realizar una
intermediación entre los diferentes sectores sociales que se puedan ver
afectados por la negociación del ALCA, en este sentido los comites se convierten
156 Ibid., p. 15. 157 La ley estipula que los Comités Regionales de la sociedad civil para el ALCA, estarán integrados por dos (2) Representantes a la Cámara, por dos (2) diputados de la Asamblea Departamental correspondiente y dos (2) concejales del Concejo Distrital de Bogotá, según el caso; miembros representativos de la sociedad civil pertenecientes al sector productivo y dos (2) representantes de las instituciones académicas de educación superior ubicadas en el respectivo territorio. Ibid., Sección 6, Art. 77 Prfo. 2. p. 98. 158 Este se encuentra integrado por: Una comisión accidental conformada por dos (2) Senadores y cuatro (4) Representantes a la Cámara; por un (1) delegado del Departamento de Planeación Nacional, otro de la Cancillería y uno (1) último del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 159 Ibid., Art. 77 inc 1. p. 98.
163
en medios de recaudo de intereses sociales, las cuales deberán ser evaluados
por los negociadores del gobierno antes de tomar las decisiones respectivas en
cuanto a la adopción del acuerdo. Los comités resultan ser de gran importancia
en la medida en que pueden llegar a acercar a actores civiles que se encuentran
fuera de los grandes foros empresariales, brindándose una garantía de consulta
que puede verse reflejada en una mayor legitimidad del acuerdo de integración.
Además de lo anterior, la ley del plan estipuló la creación del “Grupo de Apoyo Regional al Comercio Exterior”160, el cual tendrá entre sus funciones las de
“plantear políticas de desarrollo sostenible hacia las regiones y establecer
asesorías al proceso comercial y competitivo de las regiones”161; las funciones de
este comité resultan fundamentales, pues establecen las políticas comerciales,
económicas y financieras que deberán adoptar los sectores empresariales y
privados con relación a las posibles decisiones y acuerdos que se logren en el
ALCA, convirtiéndose en un organismo preventivo y de consulta para la sociedad
civil, y en un promotor más de los beneficios económicos que apareja la apertura
comercial.
Debe tenerse en cuenta que aunque la ley del plan contempló la creación de
estos comités y de este grupo de apoyo, en la práctica ninguno de estos se
encuentra en funcionamiento, lo cual es frustrante, más aún cuando es en este
momento en el que colombia necesita concertar los intereses de los diversos
actores privados, para poder así negociar sobre bases sólidas y con pleno
conocimiento de los intereses que tiene en juego la adopción de una u otra
posición.
Sin embargo, la creación por parte del gobierno de estos comités y este grupo
especial, acrecientan los mecanismos de participación de la sociedad civil dentro
de la estructuración de los acuerdos comerciales, y aunque, si bien en estos 160 Este se encuentra conformado por: Proexport, Bancoldex, el Sena y la DIAN. 161 Ibid., Art.77 Prfo. 3. p. 98
164
comités no se logran tomar decisiones o concretar políticas con respecto a la
adopción de una posición negociadora concreta, si se abre la posibilidad de
incrementar el debate por parte de los sectores privados y la participación de los
mismos en la construcción del futuro comercial y económico del país.
Como se observa, si bien el proceso de negociación del ALCA ofrece
instrumentos de participación por parte de la sociedad civil, a saber la invitación
pública y las reuniones temáticas, éstos generan un amplio marco de
convergencia de los intereses sociales expuestos.
Además de esto, el complemento suministrado por los mecanismos creados por
la legislación interna para promover la participación del sector privado y la
academia en la negociación del mismo, generan una serie de herramientas, que
aún cuando limitan muchas veces el poder de decisión por parte de los actores
civiles, les permiten crear un espacio de debate y de confrontación de políticas y
realidades.
Hecho éste que crea en los negociadores del gobierno una visión completa y
certera sobre los intereses que están en juego, para así poder llevar a cabo una
negociación benéfica y favorable para el país.
165
8. EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS
8.1 INTRODUCCIÓN
El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos se presenta hoy en día como
la plataforma comercial más importante con que cuenta Colombia a fin de decidir
su futuro comercial y económico, ya que la negociación del mismo significa la
permanencia de nuestro país en el mercado más grande y más importante a nivel
mundial. Además, si se tiene en cuenta que “casi el 60% de nuestras
exportaciones van dirigidas al mercado norteamericano”162, el lograr condiciones
más favorables para nuestra economía va a repercutir favorablemente a nivel
interno, generándose así mayor inversión y producción y por ende mayores
oportunidades de empleo para los colombianos.
En este sentido, el TLC con Estados Unidos se encuadra como una negociación
estratégica a fin de crear el acceso al mercado norteamericano en unas
condiciones favorables para nuestros exportadores, y en la entrada moderada de
productos americanos en nuestra economía, a fin de guardar una equitativa
ventaja para nuestros productos, en razón de la enorme diferencia en el nivel de
desarrollo de las dos economías. Como bien lo expresó el Ministro de Comercio,
Industria y Turismo, Jorge Humberto Botero: "Con esta negociación del Tratado
de Libre Comercio con Estados Unidos, lo que estamos buscando es más
oportunidades de crecimiento e inversión y eso debe traducirse en más empleo y
mejores salarios para los colombianos."163
162 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Boletín Número seis, Op. cit., p. 1.
163 Presidencia de la República de Colombia. Consejo gremial confía en equipo negociador para el TLC (en línea). (Citado 15 mayo 2004). <http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/marzo/31/18312004.htm>.
166
Las negociaciones del TLC con Estados Unidos tienen una característica
especial, la cual radica en que éstas se llevan a cabo también con los gobiernos
del Perú y del Ecuador, y como observador se encuentra el gobierno de Bolivia.
Esta situación, que para muchos puede significar la pérdida de una negociación
más benéfica para los intereses colombianos en la medida que nuestro país
deberá negociar con economías más pequeñas, restándole campo de acción a
las pretensiones colombianas.
Sin embargo, para otros, esta oportunidad se constituye como una negociación
“en bloque” que fortalece a los países andinos y en la cual operarán acuerdos
equitativos para las tres economías sin que ninguna se vea desmejorada
drásticamente por los acuerdos a que se llegue con las otras.
Las negociaciones según lo expresado por el gobierno, se realizarán en ocho o
nueve rondas, realizadas en diferentes sedes de los Estados negociantes, y se
espera que terminen en los primeros meses del año 2005. Para que una vez
establecido el texto del acuerdo, los Congresos de los países participantes lo
adopten y comience a regir en el año 2006.
Así las cosas, las negociaciones que se iniciaron el 18 y 19 de mayo en
Cartagena, Colombia, van a ser muy importantes para definir el futuro mediato
del crecimiento comercial de nuestras exportaciones y por ende del nivel de
crecimiento de nuestra economía.
Aunque nuestro país se encuentra negociando simultáneamente el ALCA, la
tendencia actual parece favorecer los tratados bilaterales de libre comercio, ya
que éstos enfocan de manera más precisa los intereses comerciales de los
países negociantes, y además porque al involucrar a menos partes, su
negociación es mucho más ágil y eficiente.
167
En adición a lo antes dicho, el TLC con Estados Unidos, busca hacer
permanentes las ventajas arancelarias que unilateralmente el gobierno de
Estados Unidos ha proporcionado a Colombia por medio del ATPDEA, lo cual se
convertiría en una ventaja favorable para nuestra economía, dotando de certeza
a los exportadores colombianos sobre las oportunidades con que cuentan en el
mercado del norte, generándose así mayor confianza en la producción de bienes
y servicios exportables y jalonando de esta forma el crecimiento económico
interno.
Aunque los aspectos comerciales son de vital importancia para comprender el
verdadero alcance de la importancia del TLC con Estados Unidos, en este
capítulo, se explicará la organización del gobierno colombiano para realizar la
respectiva negociación del TLC y observar los mecanismos con que cuenta la
sociedad civil para participar en la misma.
8.2 NEGOCIACIÓN Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
En primer lugar, se debe tener en cuenta que la negociación del TLC cuenta con
un marco jurídico definido, de ahí que sea pertinente retomar lo consagrado en el
Decreto 246 de 2002 y en el Plan Nacional de Desarrollo: Ley 812 de 2003,
regulaciones éstas que aunque en principio fueron concebidas para regular y
guiar las negociaciones llevadas por Colombia en el proceso de creación del
ALCA, tienen plena aplicación en la negociación presente del TLC con Estados
Unidos.
En este sentido, es fundamental observar lo consagrado en el capítulo anterior
para comprender cómo la creación de una “posición negociadora” en la que
168
convergen intereses del sector público, privado y de la academia, tiene plena
vigencia al interior de la negociación del TLC.
En otras palabras, en la negociación del TLC con los Estados Unidos, continuan
siendo los mecanismos de participación por excelencia de la sociedad civil, los
diferentes encuentros, debates y foros que realiza el sector público con el sector
privado y la sociedad civil, con el objetivo de estructurar la posición negociadora
del gobierno previamente a cada ronda de negociación. Sin embargo, en la
negociación del TLC con Estados Unidos, se han consolidado y puesto en
marcha mecanismos ajenos a regulaciones legales, con los cuales cuenta la
sociedad civil y el sector privado, para “representar” y “defender” sus intereses
dentro de la negociación.
Entre estos mecanismos se encuentra el “cuarto de al lado”, o “el cuarto adjunto”,
figura que aunque no había sido reconocida por Colombia en la negociaciones
del ALCA, hoy en día, ha sido ampliamente acogida con unas pautas bien
definidas por el gobierno y que ha permitido generar espacios participativos
necesarios para el sector privado y la sociedad civil en las negociaciones del
TLC. En este sentido, las negociaciones del TLC, han creado la necesidad de
generar políticas gubernamentales tendientes a acrecentar la participación del
sector privado y de la sociedad civil dentro de la estructura de dicho proceso. Se
expondrán a continuación las prácticas emprendidas y la forma como el sector
privado, las organizaciones sociales y la academia, como principales
representantes de la sociedad civil en esta negociación, están haciendo parte de
la conformación de una posición negociadora fuerte y representativa de los
intereses de los sectores civiles nacionales.
8.3 ESTRUCTURA DE LAS NEGOCIACIONES
169
Antes de analizar los mecanismos implementados por el gobierno para promover
la participación de la sociedad civil y del sector privado en las negociaciones del
TLC con Estados Unidos, se debe indicar que ni el sector privado, ni la sociedad
civil son partes negociantes, ya que el único actor con poder para negociar, es el
gobierno, a través de los diferentes “grupos de negociación”. Pero a su vez estos
grupos de negociación son parte de un andamiaje que procura una adecuada
preparación y asesoría de los mismos, así las cosas, la estructura institucional de
las negociaciones se encuentra diseñada de la siguiente forma164:
Como se observa, a la cabeza de las instituciones responsables de la
negociación se encuentra el Presidente de la República, quien, a través de las
funciones otorgadas por la Constitución Política en el artículo 189 Num 2
adquiere la capacidad para ejercer todas las funciones que como jefe de Estado,
164 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El equipo Negociador (en línea). 2003, (Citado 1 mayo 2004). <http://www.mincomercio.gov.co/VBeContent/NewsDetail.asp?ID=1432&IDCompany=26>.
170
de gobierno y de suprema autoridad administrativa, deba adoptar como director
de las negociaciones internacionales comerciales.
Esto con el fin de procurar la correcta organización y disposición de su gabinete
ministerial para llevar a cabo la respectiva negociación comercial.
En segundo lugar, se encuentra el Consejo Superior de Comercio Exterior
(CSCE)165, el cual ha sido designado en el Decreto 246 de 2002 como el
competente para adoptar las determinaciones y lineamientos definitivos sobre los
temas centrales de la negociación. Pero esta determinación surge como producto
de discusiones previas entre este Consejo, actuando como órgano consultivo, y
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que ha sido designado como el
competente para llevar a cabo la coordinación de las negociaciones del TLC con
Estados Unidos y que se constituye como el responsable en nombrar el
respectivo jefe de las negociaciones y la estructura de cada uno de los grupos de
negociación.
Junto con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se encuentra el Comité
de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior (CAAA)166, y en
apoyo de estos dos, y formando un órgano de soporte entre el Ministerio y el
equipo negociador como tal, se encuentra el Comité de Negociaciones
Comerciales (CNC)167.
165 Este Consejo se encuentra compuesto por: El Presidente de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Minas, Ministerio de Transporte, Ministerio de Ambiente, Director DNP, Gerente Banco de la República, Presidente Bancoldex, Presidente de Proexport. Ley 07 de 1991. 166 Este Consejo se encuentra compuesto por: El Viceministro de Comercio Exterior, Viceministro Desarrollo Empresarial, Viceministro Técnico de Hacienda, Viceministro de Agricultura, Viceministro de Minas, Subdirector DNP, Director Aduanas Nacionales, Asesores del CSCE. 167 Este Comité se encuentra compuesto por todos los Viceministros.
171
Finalmente y como órgano receptor y representante de los intereses
gubernamentales se encuentra el “Equipo Negociador” al cual hace referencia el
Decreto 246 de 2002, el cual, dentro del organigrama establecido por el Ministerio
de Comercio, se encuentra compuesto por los servidores públicos competentes y
que por ende concentra los intereses del sector público, y que según lo
establecido por el mencionado Decreto, incluye también, tras los respectivos
debates y reuniones realizados, los intereses fundamentales expresados por el
sector privado, las organizaciones sociales y la academia. En este sentido, el
órgano fundamental dentro de la negociación es el equipo negociador, que en el
caso del TLC con Estados Unidos se encuentra dividido en los siguientes comités
temáticos168:
1. Acceso a Mercados -industrial y textil- 2. Agricultura
3. Servicios e Inversión
4. Compras Públicas 5. Propiedad Intelectual
6. Subsidios y Antidumping
7. Competencia
8. Solución de Controversias
9. Asuntos Laborales
10. Medio Ambiente
11. Aduanas y origen -obstáculos técnicos al comercio-
12. Cooperación 13. Medidas sanitarias y fitosanitarias 168 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El Equipo Negociador, Op., cit p. 2.
172
14. Propiedad Intelectual
En cabeza del equipo negociador se encuentra el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, quien delega las funciones y asuntos a decidir en el Jefe de las negociaciones. Ya al interior de cada grupo negociador o comité temático
se encuentra un Coordinador, el cual debe responder a unos criterios
personales y profesionales óptimos para liderar adecuadamente al comité y
representar en debida forma los intereses nacionales en dicho tema. Este último,
se convierte en la cabeza visible y vocero del respectivo comité en las
negociaciones.
Además de este coordinador cada equipo negociador cuenta con un respectivo
Equipo de soporte que se compone de miembros del mismo Ministerio de
Comercio y otros funcionarios públicos competentes, capacitados en las
respectivas áreas de negociación y capaces de asesorar y decidir junto con el
coordinador del equipo los temas de negociación. Estos dos últimos
componentes mencionados son los miembros formales del equipo negociador.
Como antes se había señalado, el equipo negociador sólo se encuentra
compuesto por miembros del sector público, de ahí que los miembros del sector
privado o de la sociedad civil, deban limitar su participación a los debates, foros y
diferentes encuentros que se realizan previamente a cada ronda de negociación.
En los cuales se estructura la posición negociadora del gobierno, y ya una vez se
esté realizando la respectiva negociación podrán participar a través de la figura
del “cuarto de al lado”, la cual se convierte dentro de las negociaciones en la
oportunidad con que cuentan los sectores sociales y privados nacionales, para
estar al tanto de las negociaciones, y poder de manera directa, asumir una
posición frente a los negociadores nacionales y así conseguir, aunque de manera
indirecta, un espacio dentro de la misma negociación.
173
8.4 EL CUARTO DE AL LADO
La figura de “el cuarto de al lado”, no es un mecanismo nuevo creado en las
negociaciones del TLC entre Colombia y Estados Unidos, sino que es una figura
que ya había sido utilizada por países como México en su negociación del TLC
con Estados Unidos y Canadá (NAFTA), y por Chile en su negociación del tratado
de libre comercio con Estados Unidos. Estas experiencias anteriores permiten
definir sus características y las implicaciones que conllevan en el proceso de
negociación.
Así las cosas, el “cuarto de al lado” podría definirse como una figura que implica
la presencia de sectores no gubernamentales en el lugar de las negociaciones,
para que puedan ser informados y, en los casos pertinentes, consultados en el
transcurso de la negociación sobre temas puntuales que sean de su interés. En el
caso colombiano, el cuarto de al lado puede estar compuesto por “congresistas,
trabajadores, representantes de ONG´s y todo aquel que tenga un interés directo
y legítimo en lo que se esté negociando”169. Lo cual representa una innovación en
cuanto a la estructura del mismo, por cuanto nunca se había promovido la
participación de miembros del legislativo en este espacio, de tal forma esta
inclusión a la que luego se hará alusión, constituye una reformulación de la figura.
Las funciones o atribuciones de los miembros del cuarto de al lado son
básicamente dos:
1. Ser informados de las negociaciones.
169 ENTREVISTA a Hernando José Gómez, Jefe de Negociaciones del TLC. En: El Tiempo, Bogotá D.C. (16, mayo, 2004); p. 1-4.
174
Esta atribución se constituye como la principal función que cumplen los cuartos
de al lado, es decir, mantener informados a los diferentes miembros del sector
privado, de las ONG´s o de los trabajadores, sobre los puntos que se están
debatiendo y de las diversas ofertas que se generan a través de la negociación,
los puntos a favor y en contra, y la exposición de las posiciones de los demás
negociadores.
En este sentido, el cuarto de al lado, cumple una función comunicativa e
integradora en la medida en que mantiene a los diferentes representantes de los
sectores afectados, al tanto de las negociaciones, permitiéndoles definir puntos
de interés que son puestos al tanto al equipo negociador.
2. Apoyar con información para la toma de decisiones.
Esta es tal vez una de las atribuciones más importantes con que cuentan los
miembros del cuarto de al lado, pues podrían, si el grupo negociador lo
considerara pertinente, proporcionar información a los respectivos negociadores
para que estos adopten las decisiones respectivas en la mesa de negociación.
Este punto resulta fundamental, pues muestra como el gobierno siendo el único
que toma las decisiones pertinentes en la negociación, muchas veces necesita
soportarlas en los insumos que le suministre el sector privado, generándose así
una intervención directa por parte del sector privado interesado, pues
prácticamente su información puede sustentar y definir la posición que el
gobierno vaya a tomar.
Una explicación gráfica de la labor desarrollada por el cuarto de al lado podría ser
la siguiente:
Negociadores----------------Cuarto de al lado--------------Cuarto de control EE.UU. - Sector privado Tras la sesión, los
- Congresistas miembros del gobierno
175
Col, Ecu, Per - ONG´s hacen balances y
- Sindicatos planean la próxima
- Academia sesión.
Como se observa, en un recinto se encuentran los negociadores Colombianos
junto con los negociadores Ecuatorianos, Peruanos y Norteamericanos,
debatiendo los diversos temas que según el grupo de negociación deban ser
abordados.
En otro recinto, en el mismo lugar donde se lleva a cabo la ronda de negociación,
se encuentran los miembros del cuarto de al lado, donde se reúnen los miembros
del sector privado, representado generalmente por los gremios, los
representantes de las ONG´s y los diferentes actores sociales que tengan un
interés directo en la negociación, y que hayan sido previamente autorizados por
el Ministerio de Comercio Industria y Turismo para hacer parte del mismo,
mediante la convocatoria que estuvo abierta por el Ministerio de Comercio para
que el sector privado y cualquier ciudadano fuera autorizado para hacer parte de
los mismos.
Así las cosas, cuando el equipo negociador lo considere conveniente podrá
informar y consultar a los miembros del cuarto de al lado, para de esta forma
retomar la negociación y adoptar las decisiones que considere pertinentes. Tras
la respectiva sesión, el equipo negociador se reúne en el “cuarto de control”, a
modo de evaluación de los resultados conseguidos en la negociación y para
planificar las estrategias a seguir adelante, de tal forma, se hace una
retroalimentación de lo hasta el momento negociado, y se reconstituyen los
intereses nacionales a fin de elaborar una posición negociadora óptima.
En la primera ronda de negociaciones se conformaron cuatro cuartos de al lado
“uno para empresarios colombianos, uno para congresistas, uno para invitados
176
de Ecuador y uno para Perú, y dieron cabida a 429 personas”170, lo cual permite
entrever la importancia de los mismos, ya que agrupan a sectores fundamentales
para la vida económica de los países, pudiéndose apreciar de esta forma una
representación importante de los intereses de la población.
8.5 OTROS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Congresistas en el cuarto de al lado
La inclusión de miembros del legislativo al interior de los cuartos de al lado, ha
resultado ser toda una innovación en esta práctica, en este sentido “el congreso
de la república designó dos comisiones accidentales, una del senado y otra de la
cámara.
La del senado quedó integrada por 18 miembros171, y la de la Cámara de
representantes por 95172, la decisión fue tomada y aprobada en la sesión plenaria
de la Cámara de Representes del 11 de mayo y la del senado, el 13 del mismo
mes”173. Sin embargo, las cifras exactas de congresistas que hicieron parte del
170 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Cuartos de al Lado (en línea). (Citado 20 mayo 2004). <http://www.mincomercio.gov.co/VBeContent/documentos> 171 Los integrantes de la Comisión de Seguimiento del Senado Son: Oscar Iván Zuluaga y Luis Guillermo Vélez como coordinadores; Jairo Clopatofsky como secretario técnico. Cinco senadores para la subcomisión de asuntos agrícolas, ambientales, acceso a mercados y compras estatales. En la subcomisión de asuntos de propiedad intelectual, farmacéuticos y cooperación técnica, también fueron designados cinco miembros. Igualmente para los temas de servicios de telecomunicaciones, financieros, laborales y solución de controversias cinco senadores más.
172 La Cámara designó a: Alonso Acosta, Oscar Darío Pérez, Alfredo Cuello, Luis Fernando Duque, Sergio Diazgranados, Santiago Castro, Adriana Gutiérrez, Pedro José Arenas y Griselda Restrepo, quienes ostentan la presidencia y vicepresidencia de la Comisión Segunda constitucional Permanente de la Cámara. La Comisión también estará integrado por las regiones, en donde se escogieron dos Representes por departamento.
173 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Boletín Informativo. Congresistas estarán en cuarto de al lado (en línea) http://www.mincomercio.gov.co/VBeContent/documentos/boletin/boletin4/4noti5.htm>.
177
cuarto de al lado fue de “38 miembros del Senado de la República, entre ellos 27
senadores y 11 asesores; y 66 integrantes de la Cámara de Representantes”174.
Para la selección de los miembros del congreso fueron tenidos en cuenta tres
criterios, a saber175:
1. Participación de las bancadas políticas. 2. Participación de las comisiones constitucionales. 3. Equitativa distribución regional.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo decidió realizar esta invitación al
Congreso con el fin de lograr un mayor grado de transparencia en cuanto a la
realización de las negociaciones, para que una vez terminen las negociaciones y
el acuerdo sea sometido al trámite legislativo, el congreso cuente con todos los
elementos de juicio para adelantar los debates interinos.
El Ministerio de Comercio consagró como la función principal de la inclusión de
los miembros del congreso en el cuarto de al lado, la de “realizar un control
político a las labores del ejecutivo participando directamente en las mismas”176,
función que deberá observarse detenidamente pues, es bien cuestionable el
consenso que se pueda lograr por parte de los miembros del congreso respecto a
las decisiones tomadas por los negociadores, toda vez que los asuntos políticos
tienen un tratamiento totalmente diferente a los asuntos comerciales.
Ya que los primeros gozan de demora en su trámite y por regla general son fruto
de un prolongado debate público y de arraigadas posiciones políticas, mientras
que los asuntos comerciales y sobretodo los internacionales, están sustentados
174 Ibid., p. 1. 175 Ibid., p. 1. 176 Ibid., p. 1.
178
en la reciprocidad, el dinamismo y la concentración adecuada de los intereses de
las partes negociantes. Así las cosas, se deberá examinar la experiencia de los
miembros del congreso a fin de determinar la labor que éstos puedan desarrollar
y la conveniencia de la misma.
Procuraduría en el TLC
El artículo 277 Núm 3 de la C.P, establece que: “El procurador general de la
nación (…) deberá defender los intereses de la sociedad”177, razón por la cual el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, decidió hacer parte del proceso de
negociación de TLC a la Procuraduría General de la Nación, en virtud de esto “el
gobierno realizó a finales del 2003 la creación de la “Comisión Especial de
Seguimiento a las Negociaciones”, la cual se encuentra constituida por varios
miembros de la Procuraduría General de la Nación”178.
Esta comisión de seguimiento se constituye como un mecanismo eficaz para
proteger los intereses de la sociedad civil en la negociación del TLC, en la
medida en que su función principal es la protección de los derechos de los
particulares y procurar que la negociación se adelante de forma seria y
transparente.
La invitación realizada por el Ministerio de Comercio a la Procuraduría y que
como consecuencia produjo la creación de tal comisión, reconfirma el interés del
gobierno nacional por dotar de garantías a la sociedad civil para que sus
intereses no se vean desmejorados a raíz de la negociación del acuerdo y
además para crear canales de información entre el gobierno y los ciudadanos. En
177 Constitución Política de Colombia. Temis. P. 121.
178 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Vigilancia del Proceso (en línea). (citado 15 mayo 2004). <http://www.mincomercio.gov.co/VBeContent/documentos/boletin/boletin4/4noti5.htm>.
179
este sentido, el Ministro de Comercio expresó que ”está plenamente convencido
de que el proceso de negociaciones comerciales internacionales en curso debe
ser transparente y abierto a la participación de todos, de tal forma, el bienestar de
las generaciones presentes y futuras de colombianos hace necesario incorporar
en la negociación, los intereses y preocupaciones de todos los sectores,
organizaciones sociales y regiones del país"179.
Así las cosas, se espera que el papel de los miembros de la Procuraduría, sea
primordialmente un canal de expresión de las inquietudes y preocupaciones de
los sectores civiles nacionales y sobretodo una garantía de los derechos de los
ciudadanos que directa o indirectamente se puedan ver afectados por la
negociación.
En la práctica, la procuraduría general de la nación envía diferentes expertos en
los temas de negociación para que asistan a todas las reuniones de concertación
con la sociedad civil. De tal forma, se encuentran facultados para asistir a todas
las reuniones organizadas por el ministerio para así realizar las preguntas que
consideren necesarias y convenientes, y en todo caso para proteger los intereses
de la sociedad civil si en algún caso se llegaren a ver afectados.
Participación Pública
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en virtud de la importancia de la
negociación de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos y las
implicaciones que genera en los diversos sectores sociales, decidió habilitar un
espacio en su portal de internet. En el cual cualquier ciudadano que tuviera
inquietudes o que quisiera tener información de primera mano, o que considerara
que sus intereses iban a ser afectados directamente por tal negociación y que por
consiguiente considerara que debía involucrársele en los respectivos debates que
se generaron antes de iniciarse las respectivas negociaciones, o inclusive para 179 Ibid., p. 5.
180
formar parte del cuarto de al lado, tenía la oportunidad, a través del
diligenciamiento de un formato preestablecido por el Ministerio, de dar a conocer
su petición y recibir la respuesta por parte del mismo.
Esta herramienta resultó ser un espacio en el que los actores civiles
individualmente considerados o actuando a través de asociaciones civiles u
ONG´s, podían despejar las dudas que tuvieran y encontrar espacios de
participación directa en el proceso de elaboración de la posición negociadora,
siempre y cuando contaran con el requisito exigido por el Ministerio. El cual era
que la actividad desarrollada por la respectiva ONG o agrupación civil, estuviera
directamente relacionada con los temas objeto de la negociación y que por tanto
resultara determinante su participación en el cuarto de al lado. Aún esta inclusión
se puede realizar contactando directamente al Ministerio de Comercio y
exponiendo la situación respectiva.
El contenido de los formatos que elaboró el Ministerio de Comercio “debía hacer
referencia a la negociación del TLC con Estados Unidos y sus temáticas, y debía
estar acorde con la Política Editorial sobre Publicación de Información del Estado
en internet, y en especial no podía tener contenido ofensivo, discriminatorio o
tendencioso que pudiera generar un daño potencial para el Estado y para los
ciudadanos”180. Además de esto, los formatos tenían un límite de páginas, cinco
como máximo, para hacer más eficiente este mecanismo, y procurar una mayor
participación por parte de la sociedad civil.
Este mecanismo genera una innovación en cuanto a las negociaciones
comerciales emprendidas por Colombia, pues acerca el proceso de elaboración
de propuestas a los actores civiles que sientan que se pueden ver afectados por
el proceso de negociación, y además porque proporciona información al público 180 Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. Participación Ciudadana (en Línea). (Citado 29 abril 2004). <http://www.mincomercio.gov.co/VBeContent/documentos>.
181
sobre el estado de la negociación y los puntos que le interesan individualmente.
Creando así un imaginario en los ciudadanos mediante el cual estos se
comienzan a encontrar más cerca de las decisiones que afectan el futuro del país
y por ende de su situación en el mismo.
El Cuarto de Lectura
Tras la primera ronda de negociación del TLC con los Estados Unidos, el
gobierno norteamericano presentó una propuesta de texto del acuerdo de libre
comercio, pero “tal texto se le entregó al gobierno colombiano bajo la condición
de mantener la confidencialidad del mismo, de ahí que sólo una serie de
personas determinadas pueden tener acceso a tal propuesta de texto, entre estos
se encuentran funcionarios públicos que en razón de sus funciones requieran
consultarlos y particulares que apoyan al equipo negociador en la construcción de
la posición negociadora”181.
Se debe dejar en claro que “el texto que se puede consultar no es la propuesta
final hecha por los Estados Unidos, ni tampoco ha sido aceptado por Colombia o
por los demás países andinos negociantes del TLC.
Además de esto, el texto no contiene las propuestas para los capítulos de
agricultura, asuntos ambientales y asuntos laborales”182. En este sentido, tal
documento sólo contiene una propuesta no vinculante mediante la cual el
gobierno de Estados Unidos comienza a dejar ver sus intenciones dentro de las
negociaciones del TLC, pero que de ninguna manera no son el texto definitivo ni
las condiciones en las que colombia decide negociar. Además del documento
aportado por Estados Unidos, “se pueden consultar las propuestas de Colombia,
181 ENTREVISTA con Liliana Oyuela Taborda, Asesora de la Oficina de Asuntos Legales Internacionales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Bogotá, 4 mayo de 2004. 182 Ibid.,
182
Ecuador y Perú, las cuales igualmente son sólo propuestas y no constituyen el
acuerdo definitivo”183.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo por tal razón, ha dispuesto una
serie de computadores en sus dependencias con el fin de que las personas
habilitadas para consultar tal propuesta de texto lo hagan de manera organizada,
previa cita y con una autorización para los representantes del sector privado de
su respectivo sector económico, gremio o sindicato etc. Ya “una vez acreditado,
el interesado deberá firmar un acuerdo de confidencialidad para mantener la
información consultada en reserva y sólo utilizarla para los fines determinados
por el sector público o privado al cual pertenece”184.
En adición a lo anterior se debe decir que “el cuarto de lectura tiene dos salas. La
primera se encuentra al servicio de los miembros del Congreso, al igual que de
sus asesores debidamente acreditados. La segunda sala permitirá realizar
consultas a los voceros de los diversos estamentos sociales, incluyendo gremios,
sindicatos, asociaciones sindicales, académicas y otras organizaciones sociales
que actúan en defensa de derechos e intereses colectivos”185.
El cuarto de lectura se convierte entonces en una garantía más con que cuenta el
sector privado y la sociedad civil directamente relacionada con la negociación del
TLC y cuyos intereses sirven para conformar la posición negociadora, con el fin
de lograr que los sectores interesados en los efectos del TLC puedan estar al
tanto de las propuestas hechas por el gobierno americano y de esta forma
comenzar a rediseñar la estrategia negociadora colombiana, a través de las
183 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El cuarto de lectura (en línea). (4 de junio 2004). <http://www.mincomercio.gov.co/VBeContent/NewsDetail.asp?ID=2774&IDCompany=1>.
184 Ibid., p. 1. 185 Ibid., p. 1.
183
propuestas que con base en tal borrador de acuerdo, se le puedan formular al
equipo negociador del gobierno.
8.6 PERSPECTIVAS DEL TLC Y LA SOCIEDAD CIVIL
Tras iniciarse las negociaciones del TLC con los Estados Unidos el 18 y 19 de
mayo de 2004, se han despertado múltiples temores y rechazos de sectores
económicos, en su mayor parte del agrícola y el de la fabricación de
medicamentos, ya que consideran inequitativa una negociación con una
economía que como la norteamericana, es casi 126 veces más grande que la
colombiana. En este sentido, se denuncia una actitud imprudente del gobierno
colombiano al decidir negociar en condiciones que podrían desmejorar
significativamente la economía nacional.
Diversos pronunciamientos plasmados en la prensa nacional, declaran que “los
acuerdos de libre comercio geográficamente discriminatorios, como este TLC,
son instrumentos de política pública. Por tanto, antes de su aprobación deben
someterse al más amplio debate (…). Y en este caso la iniciativa del gobierno
nunca fue sometida al escrutinio público y el debate ha brillado por su
ausencia”186, de ahí que se oigan demandas como la de aprobar el TLC con
Estados Unidos a través de un referéndum u otro tipo de consultas populares.
Además de esto, se ha escrito que “el gobierno piensa, tal vez, que con “el cuarto
de al lado”, en el cual se concentran los representantes de las fuerzas
económicas más importantes, incluidos unos cuantos congresistas, se resuelve el
tema de la consulta y de la participación ciudadana. ¿Es así?, ¿caben en un
cuarto todos los representantes de los más amplios sectores sociales?, ¿estarán
186 Editorial. El Tratado de Libre Comercio, ¿mucho ruido y pocas nueces? En: El Tiempo, Periódico de la Universidad Nacional. Bogotá. (mayo 30 de 2004); p. 22.
184
los sectores campesinos, los minifundistas, los pequeños y medianos
productores?, ¿estarán los artesanos y los sindicatos obreros?”187.
La mayor parte del descontento y de los reclamos realizados por los sectores
sociales y por la prensa, se deben al desconocimiento que hay entorno a las
negociaciones del TLC con Estados Unidos, para muchos éstas sólo comenzaron
a tener relevancia cuando conocieron que las mismas eran inminentes y que su
realización no tenía marcha atrás. Desconociendo así la labor realizada por el
gobierno nacional a través del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por
medio de la realización de diferentes foros y debates con el sector público,
privado y la academia, en donde a través de la participación y la concertación
entre los diferentes actores sociales, se viene estructurando la posición
negociadora en los distintos temas que desde el 18 de mayo comenzaron a
aplicar los diferentes grupos de negociación.
Además de ésto, se ignoran las invitaciones públicas hechas por el Ministerio de
Comercio a través de medios electrónicos y la activa participación del Ministerio
Público, defensor de los derechos y garantías ciudadanas, en el acompañamiento
a las negociaciones. Si bien se debe decir que es imposible que todos los actores
sociales y económicos encuentren un lugar en el cuarto de al lado y en las
diferentes reuniones de discusión preparatorias de cada ronda en las que se
define la posición negociadora del gobierno, ya sea por razones logísticas o de
organización, también es cierto que el gobierno nacional ha estado siempre
dispuesto a recibir las opiniones de los sectores sociales que se sienten
afectados por las negociaciones del TLC, para de esta forma contestar sus
inquietudes y permitir su participación si es necesaria.
Sumado a lo anterior, la invitación a Senadores y Representantes a la Cámara,
resalta la actitud del gobierno de querer generar un control político, y agregar un 187 Ibid., p. 22.
185
componente democrático, en la medida en que la presencia de los congresistas
proporciona una representación de los intereses sociales defendidos por las
diversas filiaciones políticas partícipes.
Uno de los grandes problemas es creer que fomentar la participación de la
sociedad civil sea consultar a cada uno de los empresarios o ciudadanos
colombianos, lo cual no implica, que el que no se pueda hacer, determine el
abandono de sectores sociales y la falta de importancia que para éstos conlleve
la suscripción del acuerdo comercial. Más bien de lo que se trata, es de resaltar
que la sociedad civil, para ser reconocida como una fuerza imprescindible al
momento de negociar acuerdos comerciales, debe organizarse y agruparse para
así trasmitir opiniones e inquietudes concertadas, en vez de crear consultas
personalizadas que tan sólo demoren y compliquen las decisiones comerciales y
económicas que con urgencia reclama nuestra economía.
En otras palabras, sólo se puede hablar de participación de la sociedad civil,
cuando existe sociedad civil, esto es, “asociaciones civiles, organizaciones
profesionales, empresariales, sindicales y organizaciones no gubernamentales,
que buscan alcanzar intereses que tienen en común, no sólo como un
mecanismo para buscar su único beneficio, ni en búsqueda del ejercicio de poder
político, sino en búsqueda de la protección de sus intereses, en virtud de la
acción colectiva”188.
En este sentido, las organizaciones que cumplen con este perfil cuentan con la
opción de participar en la estructuración de la posición negociadora del gobierno,
a través de los diversos debates y foros que realiza el gobierno nacional, y a
través de la invitación pública a participar, realizada por el Ministerio de
Comercio.
188 Banco Mundial. El banco mundial y la sociedad civil en la región de América latina y el caribe, Op. cit., p. 5.
186
Mientras que por otra parte, algunas de estas organizaciones, en su mayoría
agrupaciones gremiales y organizaciones no gubernamentales que contaban con
interés directo en las negociaciones, formaron parte del cuarto de al lado.
Si bien, el gobierno ha dado unos primeros pasos en cuanto a permitir la
participación de la sociedad civil en la estructuración de la posición negociadora
del gobierno, y a través de la creación de los cuartos de al lado, ha generado una
mayor interacción entre los sectores económicos y sociales más afectados por la
negociación, es importante señalar que los esfuerzos por buscar la inclusión de
sectores como el sindical van a ser fundamentales para dotar de legitimidad el
acuerdo que se vaya a firmar.
Así las cosas, la labor del gobierno nacional y del Ministerio de Comercio, hasta
ahora está empezando, pues del correcto debate e inclusión de las diversas
fuerzas económicas y sociales, va a depender el éxito del acuerdo comercial que
se espera rija desde el 2006, y en el cual las expectativas del país se encuentran
puestas.
187
9. CONCLUSIONES
1. La sociedad civil no es un actor indeterminado o abstracto, sino que por el
contrario existen requisitos mínimos que deben ser cumplidos para que un actor
social pueda ser reconocido como parte de la sociedad civil.
2. El sistema general de las Naciones Unidas (FMI, Banco Mundial, OMC) presta
una importante atención a la participación de la sociedad civil, a través de
Organizaciones no Gubernamentales, lo cual se constituye como una garantía
importante para los intereses defendidos por las mismas. Sin embargo, la pugna
de los Estados por conservar su soberanía al interior del organismo internacional,
ha restado fuerza a la participación de la sociedad civil, razón por la cual se están
buscando políticas que intenten rediseñar la labor de éstas al interior del sistema
general de la ONU.
3. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) se encuentra en una etapa primaria
de integración debido a la falta de voluntad política de los países miembros, lo
cual sumado a los escasos mecanismos de participación de la sociedad civil y al
desconocimiento que ésta tiene de las instituciones de la CAN, genera un
incumplimiento en los objetivos de la integración e impide que la sociedad civil
participe en la estructuración y puesta en marcha de la misma.
4. El Mercosur se preocupó en un principio por concertar los intereses de los
diferentes actores sociales que formaban parte de la integración gubernamental.
Sin embargo, tras la puesta en marcha del acuerdo, cada Estado se ha hecho
responsable de la forma como los actores sociales eventualmente podrían tener
injerencia en las decisiones que se tomen dentro de dicha integración
gubernamental, teniendo entonces participación tan sólo las agrupaciones
188
gremiales y sindicales de gran tamaño, dejándose a un lado los intereses de
otros actores sociales minoritarios.
5. La Unión Europea se erige como el modelo integracionista más desarrollado
en la actualidad, proveyendo a los actores sociales, representados a través de
ONG´s o cualquier otra clase de integración social organizada, e incluso a los
ciudadanos europeos observados individualmente, una serie de mecanismos
capaces de garantizar la protección adecuada de sus derechos como ciudadanos
europeos.
Haciéndolos partícipes de la toma de decisiones al interior de los órganos
legislativos, a través de figuras como la elección de parlamentarios y llegando
hasta la concesión de recursos ante las instituciones supranacionales con el
objeto de defender y hacer valer sus intereses y los de la comunidad o grupo
social al que representan.
6. Colombia desde el año 2002 inició un desarrollo normativo tendiente a
garantizar la participación de la sociedad civil en las diversas negociaciones
comerciales internacionales, que busca adelantar el Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) y los diferentes tratados de libre comercio que se pudieran
consolidar a partir de ese momento.
De ahí que antes de la puesta en marcha de esta normatividad, la participación
de sectores sociales y económicos pequeños era mínima y se limitaba a una
representación de actores privados, generalmente gremios, concertados por el
gobierno, haciendo vulnerables aquellos sectores sociales y económicos que no
eran convocados por el gobierno nacional, pero que aún así soportaban las
consecuencias económicas de los acuerdos adoptados.
189
7. Hoy en día la participación de la sociedad civil en la estructuración de la
posición negociadora del gobierno frente a acuerdos comerciales, a través de
representantes del sector privado, ONG´s y hasta la academia, generan un
espacio inclusivo y democrático capaz de legitimar los acuerdos a los que se
lleguen, toda vez que la posición adoptada por el gobierno será fruto de debates
en los cuales tengan cabida la opinión de los diferentes actores sociales y
económicos que se vean afectados por las mismas.
8. Aunque la participación de la sociedad civil se encuentra en una primera etapa,
el gobierno nacional deberá aumentar los mecanismos de participación
ciudadana, para de esta forma lograr el consenso en la adopción de políticas
comerciales que beneficien al país y mejoren las condiciones económicas dentro
del mismo.
190
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