La valoración de los sistemas generales supramunicipales...

INSTITUTO PASCUAL MADOZ DEL TERRITORIO,

URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE Agustín A. de Asís Roig

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La valoración de los sistemas generales supramunicipales: legislación y jurisprudencia1

1 INTRODUCCIÓN.

La valoración de los terrenos destinados a sistemas generales supramunicipales ha constituido una de las cuestiones más controvertidas del régimen de valoración del suelo. Esto es así, hasta el punto de que la legislación estatal ha querido zanjar la cuestión de forma definitiva en el artículo 21.2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de suelo (LS2007), actualmente recogido como el artículo 22.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS2008). Esta determinación se proyecta también el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo (artículo 6.3) en los siguientes términos

«El suelo se tasará en la forma establecida en el texto refundido de la Ley de Suelo y en este Reglamento, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive. A tales efectos:

a) Cuando el suelo se encuentre en situación básica de rural, se estará a lo dispuesto en el Capítulo III de este Reglamento.

b) Cuando el suelo se encuentre en situación básica de urbanizado, se estará a lo dispuesto en el Capítulo IV de este Reglamento.

Este criterio será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Suelo y en este Reglamento»

El presente trabajo pretende repasar el origen y desarrollo de la controversia así como determinar los efectos que la nueva regulación de las valoraciones del suelo puede tener sobre la polémica.

2 EL ORIGEN DEL PROBLEMA EL SISTEMA DE VALORACIÓN DUAL DEL SUELO.

2.1 La creación de un sistema especial de valoración del suelo con fines urbanísticos.

La Ley de 12 de mayo de 1956, de régimen del Suelo y ordenación urbana (LS1956) introduce un sistema “especial” de valoraciones para la expropiación de terrenos por razón

1 El presente texto se ofrece como apoyo a la conferencia celebrada en seno de las presentes Jornadas. De ha omitido referencias bibliográficas que se incluirán en la versión definitiva del mismo.



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de urbanismo. Se trataba de una novedad importante ya que hasta ese momento, en la denominada expropiación especial por razón de urbanismo (artículo 85 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1956, LEF2) así como la denominada expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad (arts. 71 a 75 LEF), no se preveía un régimen específico de valoración.

La justificación de esta medida es de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley: a) por un lado, conseguir una mayor adecuación a la realidad ya que se consideraba que los criterios contenidos en la LEF no siempre cumplían esta función y b) por otro lado, evitar la especulación3. Para ello se establece un sistema de valoración basado en fundamentos objetivos y en tal la Ley se distinguen los valores inicial, expectante, urbanístico y comercial (arts. 93 a 95 LS1956). El criterio de aplicación de cada uno de estos criterios de valoración está teóricamente basado en la situación del bien en relación con el desarrollo urbanístico (véanse los arts. LS1956) si bien, en su aplicación tendrá una importancia práctica muy importante la clasificación del suelo, al utilizar esta técnica como factor de aplicación de cada uno de los valores definidos en la Ley. Se establecía así un régimen “especial” aplicable de forma privativa a las expropiaciones previstas en la LS1956, mientras que para el resto de las expropiaciones de suelo, para cualquier finalidad que no fuera urbanística, eran de aplicación los criterios generales previstos en la LEF. Este sistema dual de valoración de suelo se va a mantener hasta la XXX en la que los criterios de valoración quedarán definitivamente unificados aunque regulados en la legislación urbanística.

Como es conocido, el problema de la aplicación del sistema de valoraciones previsto en la LEF o por el contrario, la procedencia de aplicar el sistema de valoraciones urbanísticas ha sido una fuente continuada de conflictos, dada las diferencias de resultado que podían producirse con la aplicación de uno u otro sistema.

La raíz del problema es la consideración o no de la expectativa urbanística en la valoración del bien. De acuerdo con el artículo 36 LEF

«Las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiados al tiempo de iniciarse el expediente del justiprecio, sin tener en cuenta las plusvalías que sean

2 El Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el reglamento de la Ley de Expropiación forzosa, ya prevé la aplicación preferente de la LS1956, en relación con este tipo de expropiaciones (art.102). 3 Señala, significativamente el preámbulo de la LS1956 (Exposición de Motivos, III) Ley que:

“La valoración del suelo constituye un punto capital en la ordenación. Para establecerla con equidad se han de desechar los módulos hasta ahora vigentes de capitalización del líquido imponible y del valor, ya que el primero no responde, por lo común, a la realidad y el segundo favorece la especulación. El tráfico sobre los terrenos no se opera, por otro lado, en un régimen de competencia perfecta, en el que pueda decirse que la ley económica del mercado determina naturalmente el precio justo que excluya legítimamente toda intervención. Procede, pues apoyar las valoraciones en fundamentos objetivos, por lo que en la Ley se distinguen los valores inicial, expectante, urbanístico y comercial. Normalmente, el valor inicial es el de todo terreno sobre el cual no se haya ejercido ninguna acción urbanística. El expectante corresponde a las posibilidades reales de edificación o de utilización urbana, referidas al momento de la valoración y atendida la superficie que esté en condiciones análogas de ulterior aprovechamiento, de modo que el aumente de precio, que legítimamente quema admitir, se distribuya proporcionalmente entre todos los propietarios de forma similar. El valor urbanístico se estima en una proporción del coste previsible de la edificación permitida en cada terreno, según la naturaleza de las zonas y el grado de urbanización. Finalmente, en determinados casos es justo reconocer los valores comerciales, fijados con arreglo a los criterios de la Ley de Expropiación Forzosa. Estas clasificaciones tienen a facilitar la urbanización y edificación del suelo en los supuestos en que se suscita el conflicto de intereses entre el propietario y el beneficiario de la expropiación , sin olvidar que en el trance de tasar terrenos no urbanizados ante la disyuntiva de valorarlos a un precio alto, con beneficio del primitivo propietario , o a un precio económico , no mayor que el correspondiente a la utilización actual y sin considerar expectativas futuras, la elección es clara: es preferible que el primero no obtenga beneficio y que el que hubiere de derivarse de la transformación de terreno en solar, se atribuya, como estímulo al urbanizador. Lo mismo cuando se trata de justipreciar solares retenidos indebidamente sin edificar por su poseedores; por ello la Ley previene explícitamente que en este supuesto no serán aplicables valores comerciales”



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consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro».

A primera vista, el principio de prohibición de consideración de las plusvalías derivadas de la ejecución de la obra en virtud de la cual se expropia, habría obligado a excluir del justiprecio de las fincas expropiadas por razón de urbanismo, la edificabilidad prevista por el planeamiento. Sin embargo, la cuestión no era tan sencilla, primero porque la aplicación del criterio de valoración previsto para el suelo urbano, permitía la incorporación de tales expectativas; segundo, porque el reconocimiento de la expectativa urbanística latu sensu no siempre dependía, de la existencia de una edificabilidad reconocida por el planeamiento sino por factores de proximidad o lejanía del casco urbano del terreno a valorar; y tercero, porque la valoración de la expectativa siempre era posible mediante la aplicación del procedimiento excepcional de valoración establecido en el artículo 43 LEF que señala:

«No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados si la evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferir a aquélla. El Jurado Provincial de Expropiación también podrá hacer aplicación de este artículo cuando considere que el precio obtenido con sujeción a las reglas de los anteriores resulte notoriamente inferior o superior al valor real de los bienes, haciendo uso de los criterios estimativos que juzgue más adecuados».

En definitiva, además la aplicación estricta del criterio del artículo 36 LEF habría conducido en la práctica a un sistema dual de valoraciones, de difícil aplicación por las desigualdades que del mismo se podían derivar, no existiendo una previsión legal específica que previera este resultado, como hará posteriormente la LS1956.

No puede decirse que el sistema previsto en la LS1956 suponga una completa desagregación de la expectativa urbanística respecto del valor del bien4. Más bien, lo que pretende es una incorporación “controlada” de dicha expectativa de forma que esta se circunscribiera a lo realmente previsto en el plan y, en su caso, en relación con el desarrollo urbanístico que el suelo hubiera experimentado de forma “real”5.

Ahora bien, la aplicación de este régimen especial que entre otras cosas implicaba la inaplicabilidad de la garantía del reequilibrio indemnizatorio previsto en el artículo 43 LEF, suponía la especificación o cuantificación de la indemnización expropiatoria de un mismo bien, con un valor distinto en función del destino al que sirviera la expropiación. Por ello, y en lógica consecuencia de su carácter especial, los tribunales van a desarrollar un criterio de interpretación estricta de los supuestos aplicación de los criterios de valoración urbanística, con las siguientes consecuencias fundamentales en relación con el problema que nos ocupa:

1º La previsión de la actuación expropiatoria en el planeamiento no es suficiente para justificar la aplicación de los criterios expropiatorios sino que debe tratarse de una

4 En realidad el sistema de valoración de suelo en función de la clasificación del suelo que se implantará definitivamente a partir del TRLS1976 significará la incorporación automática de dicha plusvalía, puesto que los suelos se va a valorar en función del contenido urbanístico del derecho de propiedad previsto en el planeamiento, aunque dicha previsión no esté realizada. 5 Así para el valor comercial se remite al procedimiento general establecido en la LEF.



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expropiación motivada por la ejecución de un plan de urbanismo, o de una operación de desarrollo urbanístico (ámbito de aplicación que se amplía a los planes de vivienda con la Ley 65/1962, de 21 de julio de valoración de terrenos sujetos a expropiación en ejecución de los planes de vivienda y urbanismo6). Por ello se consideran expropiaciones a las que no pueden aplicarse los criterios de la ley urbanística, en general, aquéllos que no se realizan en ejecución de un Plan de Ordenación Urbana7 o no se hace con fines de urbanización (STS de 2 de junio de 1981; Aranzadi: RJ 1981\2382), o se hace con finalidad urbanística (STS 29 de enero de 1982, Aranzadi RJ 1982\135). Este criterio opera incluso para el caso de que la expropiación sea local.

2º Por este motivo, no les es de aplicación los criterios de valoración del suelo, si el acto legitimador efectivo no es urbanístico, o local. En consecuencia, están excluidas las obras referidas variantes (Sentencias del TS de 6 de febrero de 1980, Aranzadi: RJ 1980\348, que invoca a su vez las SSTS de 2 y 16 de junio de 1978, Aranzadi RJ 1978\2296 y RJ 1978\2456, respectivamente), construcción de nudo de comunicaciones por carretera (como es el caso de la “Solución Sur de Bilbao”, STS de 27 de febrero de 1980, Aranzadi: RJ 1980\887) carreteras de acceso a núcleos urbanos8. En ocasiones, es la propia legislación sectorial la que establecía la inaplicabilidad de la LS1956, como ocurría en el artículo 17.3 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo de Autopistas de Peaje (entre otras la STS de 2, 11 y 28 de junio de 1982, Aranzadi RJ 1982\3693, RJ 1982\3751 RJ 1982\38709). Este criterio también se aplica a instalaciones de servicio público y de marcado carácter supramunicipal, como ocurre en el caso del Centro Hospitalario del Este de Madrid, o la construcción de Mercamadrid10, en este último caso por su conexión con el III Plan de Desarrollo Económico y Social11.

6 Desarrollado por el Decreto 343/1963, de 21 de febrero, por el que se desarrollan los artículos primero, segundo y tercero de la Ley sobre valoración de terrenos sujetos a expropiación en ejecución de los planes de vivienda y urbanismo.. 7 Sentencia TS de 7 de mayo de 1980, Aranzadi RJ 1980\1743. También STS12 de marzo de 1982 Aranzadi: RJ 1982\1980 que dice:

“Que la Sociedad recurrente «Autopista Vasco Aragonesa, Concesionaria Española, S. A.» impugna -en sus fundamentos de Derecho- los acuerdos del Jurado por su falta de motivación. Tal argumento -del que no se saca conclusión alguna, al no pedirse la correlativa nulidad de actuaciones- no puede prosperar, porque si bien es evidente que los razonamientos en que se funda la valoración no son excesivamente amplios, sí son suficientes al fijar el precio del solar por el índice de Plusvalía, fijado por el Ayuntamiento de Zaragoza para el año 1972 (Considerando 1.º del acuerdo de Reposición), y consignar para la construcción unos precios unitarios teniendo en cuenta el tipo de construcción, su fecha de construcción y depreciación (Considerandos 2.º y 3.º del acuerdo originario de 8 noviembre 1978). La afirmación de suficiencia de la motivación transcrita, que parte de los extremos que se acaban de consignar, conduce a aplicación de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo según la que, para tener la fundamentación por válida, no es necesaria «... la constancia de datos precisos y detalles circunstanciados, sino que bastará la mención genérica de los criterios utilizados y referencia a los elementos o factores comprendidos en la estimación ...» (S. de 20 septiembre 1975, que recoge doctrina anterior)”.

8 Como ocurre en el caso de diferentes Sentencias dictadas para el caso del tramo «penetración Zaragoza» de la Autopista del Ebro, SSTS de 26 de marzo, 8 de abril y 2 de julio de 1980, Aranzadi RJ 1980\1088, RJ 1980\1267 y RJ 1980\2869: 13 de febrero de 1981: Aranzadi RJ1981\5162; 2 de noviembre de 1981 Aranzadi RJ 1981\4204; También Variante-Autovía –Ronda de Torrelavega, resuelto por SSTS de 9, 14 y 22 de mayo de 1980, 29 de enero de 1981, Aranzadi RJ 1980\1750 , RJ 1980\1762 -en este segundo caso resulta, además que el Ayuntamiento recurrente había utilizado en sus horas de valoración los criterios LEF por lo que la STS de 14 de mayo de 1980, considera que ha existido acto propio-, RJ 1980\1886 y RJ 1982\16434, respectivamente, STS 14 de abril de 1982 Aranzadi RJ 1982\4170; también en el caso de la variante de la Autopista Bilbao –Behobia en Zarauz (STS 15 de octubre de 1980, Aranzadi: RJ 1980\3944) 9 También la S TS 20 de enero de 1984 (Aranzadi RJ 1984\308), 1 de junio de 1984 (Aranzadi RJ 1984\3473), 10 SS TS de 23 de enero, 11 de febrero y 4 de junio de 1981 (Aranzadi: RJ 1981\84, RJ 1981\363 y RJ 1981\2385). También en la S TS de 20 de abril de 1983 (Aranzadi RJ 1983\2014), 25 de junio de 1985 (Aranzadi RJ 1985\3154) 11 Señala la Sentencia TS de 23 de enero de 1981 (Aranzadi 1981\184):

«Que contrariamente a las afirmaciones de la sentencia apelada y de la Gerencia Municipal de Urbanismo, la expropiación de terrenos acordada por esta entidad en 1974, y en lo que respecta al presente supuesto, no lo fue en ejecución de plan de ordenación urbana de los previstos en la Ley del Suelo de 1956 ni menos de los de vivienda y urbanismo de la de 21 julio 1962 ( RCL 1962\1341 y NDL 30152), sino que fue en ejecución del III Plan de Desarrollo Económico -Social 1972-1975, de carácter genérico y no específico de ordenación urbanística. Tampoco la naturaleza de expropiación urbanística puede colegirse de que en la Memoria del Proyecto se cifre el valor de los terrenos conforme al expectante del art. 91 de dicha Ley del Suelo porque, aparte de corresponder la calificación jurídica definitiva al tribunal de justicia, en la Memoria se infringe el ap. 3 del precepto al señalar un valor expectante (60 ptas. m²) superior al urbanístico (45,60 ptas. m²); y, además, le añade un 10% entendiendo que coincide con el valor del índice Municipal de Plus Valía, con lo que está aplicando el art.



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3º La inaplicación de los valores urbanísticos se produce, con independencia de la concreta calificación que del vial realice el planeamiento urbano porque la causa o acto legitimador es ajeno propiamente a la materia urbanística12, como tampoco es relevante la clasificación que el planeamiento haga respecto del bien expropiado (S TS 14 de octubre de 1981, Aranzadi RJ 1981\3655).

4º Esta relación de especialidad se predica incluso respecto de la edificabilidad y uso que para el bien haya previsto el planeamiento, el cual no debe ser tenido en cuenta a los efectos de su valoración13. En consecuencia, la previsión de la infraestructura por el planeamiento no justifica la aplicación de los criterios urbanísticos de valoración, ya que ésta depende del acto que efectivamente legitima la intervención, sea un Plan de carreteras, un proyecto de obras del estado o una concesión.

La incidencia de este cuerpo de doctrina en relación con el problema que nos ocupa es evidente. En la LS1956 no existe el concepto de sistema general, pero es evidente que las infraestructuras y servicios supramunicipales, no se corresponden con operaciones de ejecución del planeamiento, fundamentalmente, y en esa época más, municipal. Por ello, durante el período de vigencia de la LS1956 los terrenos que más adelante serán calificados como sistemas generales municipales, no debían ser valorados de acuerdo con los criterios de la LS1956, sino con la aplicación del sistema general de valoración previsto en la LEF.

En consonancia con esta interpretación restrictiva, el TS lleva a excluir de la aplicación de los criterios de valoración de la LS1956 a la instalación a un Centro Hospitalario “porque se trata de un proyecto de servicios urbanos sin vinculación alguna con Plan Nacional, General o Parcial de Urbanización, y esto reduce el concepto «servicio urbano» al encuadramiento dentro de la finalidad deseada por el legislador, de viviendas, núcleos urbanos e industriales, pero no en concepto amplio para toda clase de servicios de interés Público y social que, comprendiendo los sanitarios al igual que los docentes, deportivos y similares, permitiera a la Administración utilizar un procedimiento especial valorativo de bienes expropiados, con

38-1 de la L. Ex. For. de 16 diciembre 1954; como, asimismo, sigue esta norma la Gerencia Municipal de Urbanismo en su Hoja de Aprecio tasando el terreno -dice literalmente- «con arreglo al Índice de Valoraciones y sus reglas de aplicación en la cantidad de 69,30 ptas. por m²». Y, en fin, la Sala ha decidido recursos de expropiaciones análogas a la actual con aplicación de la Ley General Expropiatoria, así los de Mercados Centrales de Santander, SS. de 28 marzo, 30 abril y 16 mayo 1979 (RJ 1979\992, RJ 1979\1360 y RJ 1979\1808), y el del Mercado Central de Palma de Mallorca en S. de 2 marzo 1977 (RJ 1977\927)».

En el mismo SSTS 26 de mayo de 1982, Aranzadi RJ 1982\3006, 12 Como ocurre en el caso de diferentes Sentencias dictadas para el caso del tramo «penetración Zaragoza» de la Autopista del Ebro, SSTS de 26 de marzo, 8 de abril y 2 de julio de 1980, Aranzadi RJ 1980\1088, RJ 1980\1267 y RJ 1980\2869: 13 de febrero de 1981: Aranzadi RJ1981\5162; 2 de noviembre de 1981 Aranzadi RJ 1981\4204; También Variante-Autovía –Ronda de Torrelavega, resuelto por SSTS de 9, 14 y 22 de mayo de 1980, 29 de enero de 1981, Aranzadi RJ 1980\1750 , RJ 1980\1762 -en este segundo caso resulta, además que el Ayuntamiento recurrente había utilizado en sus horas de valoración los criterios LEF por lo que la STS de 14 de mayo de 1980, considera que ha existido acto propio-, RJ 1980\1886 y RJ 1982\16434, respectivamente, STS 14 de abril de 1982 Aranzadi RJ 1982\4170; también en el caso de la variante de la Autopista Bilbao –Behobia en Zarauz (STS 15 de octubre de 1980, Aranzadi: RJ 1980\3944) 13 Señala la STS de 26 de marzo de 1980 (Aranzadi: RJ 1980\1088):

«Que la tesis de la actora no puede ser aceptada por la Sala -como ya se ha reiterado de forma uniforme en diversas Sentencias-, porque situados en el ámbito de aplicación de la L. Ex. For., resulta evidente que en las expropiaciones cuya causa o acto legitimador es ajeno a la materia propiamente urbanística, regulada en la Ley del Suelo ( RCL 1956\773, 867 y NDL 30144), la calificación de un terreno como «vial», «zona verde», «zona de equipamiento» ... etc. resulta intranscendente a la hora de fijar su valor real, pues no puede olvidarse que dicha calificación opera a los solos efectos de la ejecución y desarrollo de los planes de ordenación urbana, en donde el perjuicio que la inedificabilidad conlleva para el propietario de los terrenos afectados, aparece corregido y compensado a través del desarrollo y ejecución del Plan, tanto por las mejoras que para la propiedad supone la urbanización, como -en su caso- por los mecanismos de la parcelación y reparcelación que la planificación urbana lleva consigo. Por eso, cuando la privación forzosa de la propiedad tiene por causa la satisfacción de un interés público distinto del planeamiento urbanístico, es lógico que no se tenga en cuenta para la fijación de su valor real dicha calificación de «reserva de vial», a efectos de una posible desvalorización, pues en tal caso el propietario no aparece compensado en la forma y cuantía que la Ley del Suelo establece para los terrenos reservados en los Planes a «viales», «zonas verdes»... etcétera».



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especiales criterios de tasación, en vez de acudir al procedimiento general que es el oportuno para casos no singulares”14

Esta situación produce por las siguientes consecuencias relevantes en relación al problema que nos ocupa:

1) En primer lugar, se implanta un sistema dual de valoración expropiatoria en función de la causa conducente a distintos resultados según se aplique el criterio urbanístico o no. Concretamente la valoración “ordinaria” permite la incorporación de la expectativa urbanística, mientras que en la valoración urbanística dicha incorporación se encuentra limitada15.

2) En segundo lugar, este sistema dual tiene una incidencia fundamental respecto de las infraestructuras de carácter supramunicipal, ya que estas obedecen a planes y

14 De esto cabe deducir que el criterio no es puramente formal, sino que tiene una vertiente sustantiva como puede deducirse de los razonamientos la STS en una sentencia del 30 de enero de 1980 aborda esta cuestión. Se trataba de la expropiación de terrenos para la construcción de un Centro Hospitalario al Este de Madrid, en terrenos del Polígono de Valdebernardo de Madrid, mediante un Proyectos de servicios urbanos de inmediata realización prevista en el ya citado RD 343/1963, y por cuya virtud la Administración pretendía acogerse al sistema de valoración establecido en la LS1956. En el fallo el TS niega el carácter urbanístico de la actuación y anula por tanto la utilización del instrumento Proyecto de Servicios Urbanos de Inmediata Realización para su ordenación y ejecución. Concretamente se indica que:

«Que, contrariamente a las razones de la Administración expuestas en el expediente administrativo y a los fundamentos aducidos por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda, ha de afirmarse, a los efectos y planteamiento del litigio, que el establecimiento de Centro Hospitalario, de centro sanitario, carece del carácter de actuación urbanística en el peculiar sentido previsto por dichas Ley y Decreto, porque estas disposiciones legales son normas expropiatorias de naturaleza especial en cuanto específicamente atañen a la construcción de viviendas y de edificaciones industriales, lo cual ya en principio limita su aplicabilidad; porque se trata de un proyecto de servicios urbanos sin vinculación alguna con Plan Nacional, General o Parcial de Urbanización, y esto reduce el concepto «servicio urbano» al encuadramiento dentro de la finalidad deseada por el legislador, de viviendas, núcleos urbanos e industriales, pero no en concepto amplio para toda clase de servicios de interés Público y social que, comprendiendo los sanitarios al igual que los docentes, deportivos y similares, permitiera a la Administración utilizar un procedimiento especial valorativo de bienes expropiados, con especiales criterios de tasación, en vez de acudir al procedimiento general que es el oportuno para casos no singulares; porque ni siquiera este proyecto de servicio urbano es incluible en el término «otros» empleado por el art. 17 del Decreto 1963 como análogo a los de polígono residencial, industrial o de reserva urbana de suelo, pues se refieren a edificaciones de viviendas, industrias y suelo urbanizable o edificable, distintos del terreno destinado a servicio sanitario propiamente dicho; y, en fin, porque la Sala, en reiteradas sentencias como las de 19 enero 1972, 30 septiembre 1976 ( RJ 1976\3750 ), 25 octubre y 21 diciembre 1977 ( RJ 1977\3973 y RJ 1977\4869 ), 14 junio 1978 ( RJ 1978\2419 ) y 26 septiembre 1979 ( RJ 1979\3121 ), ha establecido la doctrina de que no son aplicables la Ley 52 de 1962 y el Decreto 343 de 1963, sino la ley general de Expropiación Forzosa de 16 diciembre 1954, a las expropiaciones de bienes y derechos acordados con motivos de obras de Ampliación de Abastecimiento de Aguas, de construir Centros de Enseñanza, de Zonas Deportivas y de Defensa de Ciudades ante peligros de crecidas de aguas, por tratarse de servicios públicos no urbanísticos, y son supuestos muy parecidos al del presente litigio» La argumentación resulta ciertamente compleja ya que sin perjuicio del criterio formal correspondiente al acto direutiliza diferentes criterios para justificar la exclusión de la aplicación de los criterios de valoración de la LS1956: (1) en primer lugar, un criterio formal justificado en la falta de vinculación alguna de la actuación proyectada con Plan Nacional, General o Parcial de Urbanización. Pero conectados con ellos también se indican otros de carácter sustantivos vinculado (2) al concepto de «servicio urbano», diferenciado del de servicios de interés Público y social que comprendería los sanitarios al igual que los docentes, deportivos y similares, o (3) por reducir el ámbito de aplicación de la cláusula abierta contenida en el artículo 17 del RD 343/1963 a actuaciones relacionadas con “edificaciones de viviendas, industrias y suelo urbanizable o edificable”.

15 La aplicación de los criterios ordinarios podría producirse incluso para el caso de que la Administración optase por dicha aplicación aunque la expropiación fuera de naturaleza urbanística. Esto es un riesgo que tiene la utilización del acto propio que se invoca en las STS XXXX. Sin embargo la S TS admite esta posibilidad de forma expresa en los siguientes términos:

«Que, sin contradecir la doctrina de los actos propios, no es posible prescindir de estos antecedentes, y, teniendo en cuenta -en el mismo orden de cosas- que en los actos recurridos tampoco se aplicaron, en definitiva, criterios valorativos propios de la referida Ley sobre Régimen del Suelo, sin necesidad de entrar ahora a discernir acerca de la naturaleza urbanística u ordinaria de la expropiación cuestionada, es necesario concluir declarando que no puede ser acogida la pretensión que por primera vez se ha deducido por la Gerencia ante esta Jurisdicción, porque, conforme a la doctrina sentada, entre otras, por la sentencia del T. S. de 2 junio 1978 ( RJ 1978\2296), reproducida sustancialmente por la de 23 marzo 1979 ( RJ 1979\1161) y, más recientemente, por la de 23 enero 1981 ( RJ 1981\84), -esta última, precisamente, recaída en un recurso de apelación deducido frente a una sentencia de esta Sala afectante a idéntica expropiación a la que nos ocupa-, aun en el evento de que tal expropiación fuera de naturaleza urbanística, cuando la Administración que expropia ha utilizado los criterios de la L. Ex. For. ( RCL 1954\1848 y NDL 12531), es improcedente aplicar los consignados en aquel primer Cuerpo legal, sobre todo -conviene añadir aquí- cuando la invocación posterior de un sistema valorativo distinto al inicialmente aplicado por aquélla, como va dicho, sería contraria a la doctrina de los propios actos y al informe que el Vocal del Jurado, representante, precisamente del Órgano que expropiaba, emitió con anterioridad a la producción del acto originario que se impugna, a la vez de que, por el momento en que ese cambio de criterio se produjo, se dejaba al Organismo creador del justiprecio privado de la posibilidad de pronunciarse sobre la procedencia de admitir o no ese nuevo sistema de valoración, a tal extremo que no es posible entender que el acuerdo recurrido sea contrario a Derecho por la única circunstancia de no haber tenido en cuenta alegaciones que, en la fecha del mismo, eran inexistentes.



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proyectos no urbanísticos y por lo tanto no les son de aplicación los criterios urbanísticos.

3) Pero también resultan excluidas expropiaciones de infraestructuras de carácter local, cuando éstas no derivan de la ejecución del planeamiento.

2.2 El problema en el sistema de valoración de la Ley 18/1975, de 2 de mayo de reforma de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana y el TRLS1976.

El mantenimiento del sistema dual de valoración del con la reforma de la LS1956 operada por Ley 18/1975, de 2 de mayo de reforma de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana y el subsiguiente Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS1976), permite la prolongación del debate respecto de los criterios de valoración del suelo aplicables a las expropiaciones de suelo para infraestructuras:

1) De esta forma, se aplican los valores de la expropiación urbanísticas cuando la infraestructura se ejecuta en desarrolla en ejecución del planeamiento general (S TS 22 de noviembre de 1988, Aranzadi RJ 1989\7957) o de un Plan Especial16.

2) Por el contrario, la infraestructura no depende del planeamiento se aplicarán los criterios de la LEF17. Criterio que debe seguirse también a pesar de que la infraestructura esté prevista en el Plan y en un Plan Especial de Defensa cuando el acto que acuerda su ejecución no ha partido del Ayuntamiento (S TS 5 de octubre de 1984).O es ejecutada por el Ministerio de Obras Públicas (S TS 26 de abril de 1986, Aranzadi RJ 1986\2046 y 11 de julio de 1987, Aranzadi RJ 1987\5424, S TS 30 de marzo de 1990, Aranzadi RJ 1990\1885)18, es ejecución de una carretera19 o ferrocarril20. Tampoco es de aplicación cuando el proyecto pende de un Plan Extraordinario de Inversiones cuyo proyecto varía las previsiones del Plan Especial (S TS 21 de julio de 1986, Aranzadi RJ 1986\4705), o en ejecución de un Plan Provincial de Obras y Servicios21. Como tampoco es de aplicación a la expropiaciones de terrenos para centros educativos cuando no derivan del planeamiento22, no tienen finalidad

16 Tal es el caso de las expropiaciones para la ejecución de la Avenida de la Paz que se valorarán conforme a los criterios del TRLS1976 (SS TS 28 de febrero de 1984 Aranzadi RJ 1984\681, también STS 24 de marzo de 1990 Aranzadi RJ 1990\2268) 17 A contrario, cuando la construcción de centros docentes que no tienen que ver con la ejecución del Planeamiento Urbanístico deben regirse por la LEF (S TS 2 de octubre de 1984, Aranzadi RJ 1984\5082). En el mismo sentido el trazado de una variante (S TS de 18 de abril de 1989 Aranzadi RJ 1989\2866) 18 O no se trata de una actuación aislada (S TS 10 de junio de 1986, Aranzadi RJ 1986\3233). 19 SS TS 18 de febrero y 15 y 18 de marzo de 1991, Aranzadi: RJ 1991\1049, RJ 1991\2956 y RJ 1993\1808; 14 de mayo y 26 junio de 1992, Aranzadi RJ 1992\2632 y RJ 1992\4720); 14 de mayo de 1993, RJ 1993\3703: 8 de marzo de 1994, RJ 1994\1669. 20 STS 18 de septiembre de 1991 Aranzadi RJ 1991\7616. 21 SS TS 5 de mayo de 1989 Aranzadi RJ 1989\3616, 12 y 21 de febrero y 5 y 6 de marzo 1990, y 12 de marzo 1991, Aranzadi: RJ 1990\861, RJ 1990\871, RJ 1990\1858, RJ 1990\1865 RJ 1991\1810 22 Indica S TS 18 de febrero de 1992 (Aranzadi RJ 1992\847) QUE

Esta Sala en SS 25-10-1977 ( RJ 1977\3973), 5 y 6-3-1990 ( RJ 1990\1858 y RJ 1990\1865) ha precisado que sólo tienen el carácter de expropiaciones urbanísticas las que se efectúan para ejecutar Planes de Ordenación Urbana en los que se expropian bienes y derechos con la finalidad de proporcionar a un determinado sector la necesaria infraestructura aneja a la obra urbanizadora, sin que lo sean cuando lo afectado no es la ejecución de un Plan de Urbanismo antecedente, sino el dotar de servicio a la población, dimanante de una actuación aislada en suelo urbano. Y así las SSTS 21-12-1977 (RJ 1977\4885), 14-11-1979 (RJ 1979\3988), 5-3-1980 (RJ 1980\862) y 11-6-1986 (RJ 1986\3235) determinaron, bajo estos presupuestos, que las expropiaciones para creación de Centros de Educación no eran de naturaleza urbanística.



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urbanística S TS 14 de abril y 12 de mayo de 1986 (Aranzadi RJ 1986\2028 y RJ 1986\2844) o carecen de naturaleza urbanística como es el caso de las obras de ensanche y mejora de firme y drenaje de una carretera (S TS 20 de marzo de 1989, Aranzadi RJ 1989\2107

3) Estas reglas son de aplicación con independencia de la calificación que realice el planeamiento (S TS 16 de junio de 1990, Aranzadi RJ 1990\4920. 17 y 30 de enero de 1991, Aranzadi RJ 1991\424; RJ 1991\1499).

4) Por el contrario, si se consideran aplicables los criterios de valoración para la expropiación de terrenos incluidos en la Red arterial S TS 14 de noviembre de 1989 (Aranzadi RJ 1989\7955), TS 18 de febrero de 1991 (Aranzadi: RJ 1991\1049)

No obstante hay que indicar algunas peculiaridades que introduce el TRLS1976 y que van a influir en la configuración de las soluciones adoptadas respecto del problema que nos ocupa:

1) Por un lado, debe indicarse la introducción del concepto de Sistema General va a significar un elemento de progresiva transformación y confusión en los ya complejos criterios de diferenciación de los supuestos de aplicación de las valoraciones urbanísticas y las sujetas a la LEF. En efecto, en la regulación relacionada con el planeamiento general la idea de sistema general resulta relacionada con las comunicaciones y sus zonas de protección (sin indicación del carácter municipal o supramunicipal23), espacios libres, equipamientos comunitarios y centros públicos (arts. 12.1.b TRLS1976 y 19 RPU24). Con ella quedaba abierta de forma cierta la posibilidad de

Esto es lo que ha acontecido en la expropiación enjuiciada aquí, puesto que el origen de la misma no está en la ejecución del Plan de Urbanismo de Palma de Mallorca de 1973 llamado Ribas Piera, sino en la declaración de utilidad pública y de urgente ocupación de la parcela cuestionada, efectuada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Baleares de 17-1-1985, para la construcción de un Centro de Educación General Básica, sin conexión ejecutiva con el citado Plan de Urbanismo, vigente en esa fecha.

En el mismo sentido la STS 31 marzo de 1993 (Aranzadi: RJ 1993|1985) cuando dice: «Se insiste por los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía, al evacuar el trámite previsto en el art. 100 de la Ley de la Jurisdicción ( RCL 1956\1890 y NDL 18435), en su redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 abril ( RCL 1992\1027) de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, en partir de la premisa equivocada de estar ante una expropiación urbanística, siendo así que sólo son de este carácter las que tienen por finalidad la ejecución de Planes de Urbanismo o cuando se deriven de actuaciones urbanísticas o de Planes Parciales [S. 15-6-1991 ( RJ 1991\5219)], es decir, en las que se expropian bienes y derechos con la finalidad de proporcionar a un determinado sector la necesaria infraestructura aneja a la obra urbanizadora, mientras que la obra que habilita o motiva la expropiación de autos está constituida por la obra «3-SE-361, Variante de San Juan de Aznalfarache, carretera SE-640, puntos kilométricos 0 a 3.1, Término Municipal de Mairena de Aljarafe», esto es, una variante de carreteras preexistentes para circunvalar una población o núcleo urbano, siendo por consiguiente una expropiación de las llamadas ordinarias y ello aun cuando en el planeamiento local, se haya contemplado, en la acción urbanizadora, la incidencia de dicha obra pública, que al tener por objeto inmediato una mejora de trazado de una vía de circulación interurbana apta para el tráfico de vehículos, no le hacen perder aquel carácter o naturaleza, pues su finalidad no es la ejecución de planes de urbanismo o de planes parciales o especiales, y el hecho de que pueda afectar a sectores o zonas afectas por el planeamiento no determina «per se» que su finalidad sea urbanística, sino que se produce un acomodamiento con esas finalidades, sin influir por ello en el justiprecio, y en tal caso, la calificación del terreno expropiado, resulta intranscendente a la hora de fijar su valor real»

23 Como puede deducirse del art. 25 RPU (Real Decreto 2159/1978, de 23 junio, que aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana) 24 Señala el art. 25 del RPU:

«1. Los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio se establecerán por el Plan General teniendo en cuenta el modelo de desarrollo urbano adoptado, definiendo: a) La asignación a las diferentes zonas de los correspondientes usos globales cuya implantación se prevea, y la intensidad de los mismos. b) El sistema general de comunicaciones, tanto urbanas como interurbanas, estableciendo las reservas de suelo necesarias para el establecimiento de redes varias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas, y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema, como son estaciones de ferrocarril y autobuses, puertos, aeropuertos y otras instalaciones análogas. c) El sistema general de espacios libres constituido por: Parques urbanos públicos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por cada habitante, en relación al total de población prevista en el Plan. En estos parques sólo se admitirán aquellos usos compatibles con su carácter que no supongan restricción del uso público. Áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones análogas.



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ejecutar infraestructuras de carácter supramunicipal en ejecución del planeamiento, y, a partir de ello, aplicar los criterios de valoración urbanística al suelo expropiado con esta finalidad25. Ello significaba la desaparición de facto entre sistemas generales e infraestructuras supramunicipales26 como más adelante, durante la vigencia del TRLS1992, reseñaría la jurisprudencia del TS27.

d) El sistema general de equipamiento comunitario, que comprenderá todos aquellos centros al servicio de toda la población destinados a usos: Administrativos. Comerciales. Culturales y docentes, en situación y extensión adecuadas para que puedan cumplir las previsiones de su legislación especial. Sanitarios, asistenciales, religiosos, cementerios y cualesquiera otros que se consideren necesarios para el mejor desarrollo de los intereses comunitarios. e) Aquellas instalaciones y obras cuya implantación pueda influir de forma sustancial en el desarrollo del territorio, como centros productores de energía, embalses, líneas de conducción y distribución y otras análogas. 2. Los Planes Generales habrán de definir los sistemas relacionados en los párrafos anteriores con la precisión suficiente para poder permitir un adecuado desarrollo del Planteamiento en Planes Parciales o Especiales. 3. Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes Parciales, debiendo quedar garantizada en el Plan General la obtención del sistema general de espacios libres y equipamiento comunitario, cualquiera que sean las características de las unidades de planeamiento que se propongan.

25 La posibilidad de incorporar la gestión de sistemas generales a la ejecución del planeamiento aparece claramente sugerida en S TS de 17 de mayo de 1991 (Aranzadi: RJ 1991\5735). En este caso, se trataba de una expropiación para la ejecución de un Área de Actuación Inmediata

«Cuando el Decreto-Ley de 12 de septiembre de 1983 del Gobierno Vasco sobre Régimen de Áreas de Actuación Inmediata expresa que para la adquisición de terrenos de desarrollo de dichos planes se seguirá el procedimiento de la Ley de Expropiación Forzosa es claro que comprende todo el proceso incluida la determinación del justiprecio y que ello es así lo acredita al añadir «sin perjuicio de que cuando la actuación del Sector, polígono o unidad de actuación lo haga recomendable su ejecución se gestione mediante el sistema de expropiación establecido por la Ley del Suelo» y no habiendo hecho uso de esta facultad no es asumible la interpretación que hace la Administración apelante que pretende acudir a los arts. 64.3 y 144 ambos de la Ley del Suelo de 1976 y demás preceptos que cita de la misma Ley y del Reglamento de Gestión Urbanística que establecen que «el procedimiento para determinar el valor de los terrenos será el señalado por la Ley de Expropiación Forzosa... sin perjuicio de que la tasación de los terrenos se realice con arreglo a los criterios de valoración de la presente Ley». Y ello porque tanto la Ley de Expropiación Forzosa, como el texto refundido de la Ley del Suelo se rigen por sus propias normas, sin permitir el trasvase de sus preceptos y porque implicaría desconocer el principio jurídico que donde la ley no distingue no debe hacerlo el intérprete»..

26 1) Un buen ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo TS de 9 mayo 1994 (Aranzadi: RJ 1994\4120): «En cuanto a la naturaleza de la expropiación que nos ocupa es trascendental, para su correcta definición, el destino que las parcelas en cuestión, salvo una mínima parte de una de ellas, tenían en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, aprobado definitivamente en mayo de 1986 (según certificación librada por el Servicio de Suelo y Vivienda del Ayuntamiento de Zaragoza, obrante al folio 65 de los autos), para Sistema General Viario y Sistema General, Zona Ferroviaria, como además admitió el propio Jurado Provincial de Expropiación, el Abogado del Estado al contestar la demanda y recoge la sentencia apelada, y de aquí el error en que incurre la Sala de primera instancia al considerar que esta expropiación no responde a previsiones específicas del planeamiento, pues, por el contrario, como hemos declarado en nuestra Sentencia de 29 enero 1994 ( RJ 1994\263) (Recurso de apelación núm. 892/1991, Fundamento Jurídico primero), la expropiación es urbanística cuando la infraestructura viaria, para cuya ejecución se lleva a cabo aquélla, está prevista en el Plan General de Ordenación Urbana con independencia de la Administración Pública que haya de acometer tal actuación, derivándose de esta apreciación jurídica conclusiones decisivas para la tasación del terreno expropiado, cuales son los criterios a seguir, que, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 64.3, 134 y 144 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, serán los establecidos por los artículos 105 a 108 del propio Texto Refundido, y 144 a 151 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 agosto, y no los fijados por los artículos 37 a 43 de la Ley de Expropiación Forzosa como ha hecho, indebidamente, el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa y confirma la sentencia apelada».

27 Entre otras la Ss TS de 24 septiembre 2004. Aranzadi: RJ 2004\6011 «Por otra parte, el concepto de sistema general, con independencia de que las normas citadas hayan dispuesto que es de aplicación al aeropuerto de Madrid-Barajas, figura descrito en el art. 25 del Reglamento de Planeamiento ( RCL 1978, 1965) al señalar que en el Plan General se definirá «el sistema general de comunicaciones tanto urbanas como interurbanas estableciendo las reservas del suelo necesarias para el establecimiento de las redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema, como son estaciones de ferrocarril, autobuses, puertos, aeropuertos y otras instalaciones análogas». El sentido de este precepto es el de referir el sistema general a un primer concepto jurídico precisado de determinación como son las redes viarias y ferroviarias de las comunicaciones urbanas e interurbanas, determinación que habrá en cada caso de concretar si una red tiene trascendencia urbana, como ha dispuesto en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo al analizar las conexiones urbanas con las autovías (Sentencia, entre otras muchas, de 23 de mayo de 2000 [ RJ 2000, 7368] para la Autovía Alcorcón-Leganés). Sin embargo la segunda parte del precepto cita una serie de instalaciones en las que la norma considera vinculadas al sistema y entre ellas se menciona expresamente a los aeropuertos. Por ello las instalaciones citadas forman parte, sin necesidad de determinación alguna, del sistema de comunicaciones y como tal deben ser tratadas. En consecuencia la Sala de instancia estima acertadamente que la diferencia entre la normativa sobre clasificación sectorial o urbanística del suelo desaparece a partir de la Ley de 1976 ( RCL 1976, 1192) , en el sentido de que las primeras, cuando impliquen la consideración de los elementos propios del planeamiento, han de estar reflejadas en las segundas, relegando así el hipotético conflicto entre ambas clases de normas a las competencias administrativas en el ejercicio del planeamiento pero no a los propios conceptos utilizados, desaparición que fue ratificada, además, a partir del texto refundido de 1992 ( RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) en el que, al igual que sucede con el artículo 23



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2) La segunda, ya relacionada con las valoraciones urbanísticas, era el criterio a aplicar en el caso de las expropiaciones de terrenos destinados a sistemas generales. La reforma de la LS de 1975 y el TRLS1976, procedieron a simplificar los criterios de valoración reduciéndose los anteriores 4 valores a dos: a) el valor inicial que corresponden a los suelos no urbanizables (art. 107 TRLS1967), cuya característica es que «En ningún caso se podrán tomar en consideración valores o rendimientos que tengan relación directa o indirecta con la posible utilización urbana de los terrenos» (art. 104.1 TRLS1976) y que constituía el valor mínimo para cualquier terreno; y b) valor urbanístico, aplicable al suelo urbano y urbanizable (art. 108 TRLS1976) y que consideraba el aprovechamiento de los terrenos según su situación (art. 105.1 TRLS1976). El problema consistía en que en el planeamiento, dado que los sistemas generales no se integraban para su obtención en sectores, podían aparecer en el planeamiento sin adscribir a un tipo u otro de suelo. De esta forma, la aplicación de los valores urbanísticos para la obtención del suelo de sistemas generales podía requerir la dificultad previa de determinar qué clase de suelo eran los sistemas generales.

2.3 La determinación de la clasificación del suelo destinado a sistemas generales.

De ello se ocupa la S TS de 29 de noviembre de 1994 (Aranzadi: RJ 1994\263). La cuestión debatida es el justiprecio aplicable a la expropiación de unos terrenos destinados a la construcción de una carretera. En este caso la Sala considera que se trata de una expropiación urbanística porque “constituye una determinación del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Terrassa, aprobado definitivamente el 11 de mayo de 1983”. En consecuencia, debían aplicarse los criterios de valoración de urbanísticos. Sin embargo, el suelo expropiado, no es objeto de clasificación específica lo que dificulta la aplicación del régimen de valoración de la TRLS1976. La Sala se enfrenta a la cuestión en su fundamento jurídico segundo, resolviendo la cuestión en favor de aplicar al suelo la condición de urbanizable (lo que implicaba la atribución de aprovechamiento urbanístico, de acuerdo con el TRLS1976). La Sentencia justifica esta resolución ya que considera que:

1º Al tratarse de un sistema general, su ejecución condiciona o está vinculada con el conjunto de desarrollo urbano de la ciudad; en consecuencia debe considerarse una operación de transformación urbanística.

2º Dicha transformación urbanística sólo puede producirse en suelo urbano o urbanizable.

3º La clasificación de urbano es reglada y depende de las circunstancias físicas en las que se encuentre el terreno y, por ello, al no existir tales características el suelo debe ser considerado como urbanizable.

Literalmente se indica, por ello:

«Por lo que respecta a la controvertida clasificación del suelo, cuya apreciación constituye la premisa definitiva para acertar en la valoración del terreno expropiado, esta Sala estima que no es otra que la de suelo urbanizable, ya que su inclusión en lo que el mencionado Plan General de

de la Ley 6/1998 ( RCL 1998, 959) , se dispone que todo el suelo, sin importar la clase de expropiación, se valora por los criterios de las Leyes citadas.



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Ordenación Urbana de Terrassa califica de «protección de viales», fuera de los ámbitos delimitados en los planos normativos como suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, conduce inexorablemente a clasificarlo de urbanizable por estar destinado a completar el sistema general viario del municipio y, como tal, debe considerarse una obra de infraestructura básica, cuya realización ha de implantarse en suelo urbano o urbanizable según lo dispuesto por el artículo 12 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, y 19, 20, 22, 23, 25 y 30 del citado Reglamento de Planeamiento, y ejecutarse por el sistema de expropiación conforme a los artículos 64, 65 y 134.2 del indicado Texto Refundido, y 194, 196.1 y 197 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, ya que como han declarado, entre otras, las Sentencias de esta Sala (Sección Quinta), de fecha 12 febrero 1991 ( RJ 1991\948) y 11 marzo 1991 ( RJ 1991\1982), los terrenos para las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos han de obtenerse por expropiación, es decir con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos, sin perjuicio de las posibilidades que permite el artículo 46.3 del Reglamento de Gestión en el suelo urbanizable a través del aprovechamiento medio.

El nuevo Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio ( RCL 1992\1468), permite, en su artículo 9 número 2, que los terrenos destinados a sistemas generales no sean objeto de clasificación específica de suelo, es decir que no se adscriban a ninguna de las clases legalmente establecidas: urbano, urbanizable, apto para urbanizar y no urbanizable, sin perjuicio de que los de nueva creación, previstos en el planeamiento, se adscriban a las diferentes clases de suelo a los efectos de su valoración y obtención.

En el caso que nos ocupa, aun cuando la legislación vigente al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio no contuviese un precepto tan claro y terminante como el transcrito del nuevo Texto Refundido acerca de la clasificación del suelo destinado a sistemas generales, sin embargo no imponía tampoco la necesidad de incluir el suelo reservado para tales sistemas en alguna de las clases que se establecían en el artículo 77 del anterior Texto Refundido de 1976 ni obligaba a adscribirlo a alguna de las clases previstas a los efectos de su valoración y obtención, por lo que hemos de estimar que, al ser los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección una de las determinaciones de cualquier Plan General Municipal de Ordenación [artículo 12.1,b) del citado Texto Refundido de 1976] y concretamente incluirse (entre las previsiones para el suelo urbano y el urbanizable) el trazado y características de la red viaria y el desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio [artículo 12.2.1,e) y 2.2,a)], debe llegarse a la conclusión de que, contrariamente a lo que opinan las representaciones procesales de las Administraciones apelantes, el terreno expropiado, cuyo justiprecio se dirime en este juicio, no puede considerarse como suelo no urbanizable.

Por otra parte, el suelo urbano, según doctrina legal [Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo -Sección Quinta-de 30 enero 1991 ( RJ 1991\615), 8 julio y 29 noviembre 1991 ( RJ 1991\5763 y RJ 1991\9383), 21 enero 1992 ( RJ 1992\717) y 11 y 23 junio 1992 ( RJ 1992\5079 y RJ 1992\5312)], es una realidad física, sustraída de la esfera voluntarista de la Administración, de modo que si aquél reúne los caracteres fijados por los artículos 78 del Texto Refundido de 1976, 21 del Reglamento de Planeamiento y 2.1 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 octubre ( RCL 1981\2519 y ApNDL 13944), ha de considerarse urbano, aunque el Plan no lo incluya como tal en sus determinaciones, sin que en este caso se haya acreditado que concurran tales requisitos, por lo que tampoco puede ser clasificado de urbano.

Queda, pues, como única clasificación posible del terreno en cuestión, objeto de expropiación para la ejecución de la nueva carretera, prevista en el Plan General de Ordenación Urbana citado,



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la de urbanizable, la cual deberá ser tenida en cuenta, según dijimos, para la valoración del mismo conforme a los criterios establecidos por los artículos 105 y 108 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 agosto)»

Esta Sentencia, es fundamental, porque va a condicionar toda la posterior evolución posterior, prácticamente con independencia de la legislación aplicable. En este sentido, pueden citarse las S TS de 9 de mayo de 1994, relativa a la construcción de un sistema general viario y ferroviario (Aranzadi RJ 1994\4120), de 14 de enero de 1998 (RJ 1998\294)28

Esta consideración se establece incluso, frente a la decisión expresa del Plan General, como ocurre en la S TS 30 de abril de 1996 (Aranzadi RJ 1996\3645) relativo a un By-Pass en la ciudad de Madrid:

La existencia de una cierta ambigüedad de las determinaciones del planeamiento sobre la clasificación del suelo de la finca expropiada para la ejecución de sistemas generales, por no estar el terreno comprendido en la delimitación correspondiente a las clases de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable (sino incluido en conceptos relacionados con la protección de viales o semejantes) ha conducido en ocasiones a esta Sala a considerar el terreno, a efectos de valoración, como urbanizable. La Sentencia de 29 enero 1994 ( RJ 1994\263) se ha fundado para ello en el hecho de estar destinado el suelo expropiado a completar el sistema general viario del municipio y, como tal, considerarse una obra de infraestructura básica, cuya realización ha de implantarse en suelo urbano o urbanizable según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley del Suelo (1976).

El nuevo texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, prevé que los terrenos destinados a los sistemas generales de nueva creación previstos en el planeamiento se adscriban a las diferentes clases de suelo (urbano, urbanizable, apto para urbanizar y no urbanizable) a los efectos de su valoración y obtención.

En el caso que nos ocupa no existía en la legislación vigente al tiempo de aprobarse el planeamiento un precepto acerca de la clasificación del suelo destinado a los sistemas generales, por lo que la clasificación del terreno destinado puede adolecer de cierta ambigüedad o tener un valor meramente formal. Ello sucede no sólo, como hemos visto, en los casos en que el terreno destinado a sistemas generales no resulta incluido en alguna de las categorías establecidas en la ley, sino también cuando, aun estando clasificado como no urbanizable, del conjunto de las determinaciones del Plan, en relación con la clasificación de los terrenos del entorno y las características propias de los sistemas generales previstos y del terreno considerado, se deduce que la clasificación adecuada es la de terreno urbanizable.

La clasificación como no urbanizable del suelo dedicado a sistemas generales en los Planes Generales Municipales no puede hacerse de manera que suponga la singularización y el aislamiento del suelo afectado, pues el trazado y características de la red viaria y el desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio [artículos 12.2.1, e) y 2.2, a) de la Ley del Suelo, 1976] se incluyen específicamente entre las previsiones para el suelo urbano y el urbanizable, sin perjuicio de la previsión más general acerca de la determinación en los Planes Generales Municipales de Ordenación de los sistemas generales de comunicación y sus

28 En el mismo sentido SS TS 11 de julio de 1998 RJ 1998\6824, 24 septiembre 1999 (RJ 1999\7877).



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zonas de protección (art. 12.1 de la Ley), lo que no excluye, lógicamente, que puedan proyectarse también sobre suelo no urbanizable.

La consideración como urbanizable del suelo clasificado como no urbanizable destinado a sistemas generales, en los casos en que concurran aquellas circunstancias de indebida singularización, responde a la interpretación más adecuada a la finalidad de que la expropiación de las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos se verifique realmente, de acuerdo con el sentido que a esta institución reconoce la jurisprudencia, con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos, sin perjuicio de las posibilidades que permite el artículo 46.3 del Reglamento de Gestión en el suelo urbanizable a través del aprovechamiento medio.

Y en consecuencia dice en su fundamento jurídico 12º

La anterior doctrina, aplicada al caso examinado, teniendo en cuenta la valoración probatoria efectuada por la sentencia de instancia, conduce a la conclusión de que la valoración del terreno debió hacerse partiendo de su naturaleza de urbanizable.

En efecto, admitido que el suelo expropiado constituye un suelo rústico tangente a suelo industrial con servicios urbanísticos en una franja con fachada a la carretera de Andalucía de 800 metros de longitud y 7.988,85 m² de superficie (dentro de los 35.270 m² que conforman su total extensión), consistentes en pavimentos encintados, alumbrado y energía eléctrica, agua y desagües, lo que permite a sus propietarios la construcción de industrias al servicio de la carretera tales como gasolineras, talleres de reparación de automóviles, etc., su inclusión, de acuerdo con las determinaciones del Plan, en el proyecto denominado «Tramo Sur del By-Pass», revela, en unión de aquellas circunstancias, que su clasificación como terreno no urbanizable responde a un criterio puramente formal y no se corresponde con la previsión integrada del planeamiento, que exige su consideración como terreno urbanizable a efectos de la valoración consiguiente a la expropiación para la ejecución de la infraestructura viaria prevista.

En consecuencia, debe considerarse indebidamente aplicado el art. 104 de la Ley del Suelo (1976), que regula la determinación del valor inicial de un predio o unidad de cultivo, por corresponder a los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, según el art. 107 de la propia Ley, mientras que debieron aplicarse los arts. 105 y concordantes del propio Texto Legal, que regula el valor urbanístico, por el que deben tasarse los terrenos clasificados como suelo urbanizable según el art. 108.

De esta forma, la Sentencia, parece preconizar la aplicación de los criterios de valoración urbanísticos correspondientes al suelo urbanizable, a pesar de la clasificación del suelo ya que ésta se habría hecho de una manera formal y con individualización de los terrenos respecto del sentido del territorio29. En otras palabras “ los terrenos de que aquí se trata, a

29 En el mismo sentido SS TS 11 de julio y 4, 10 de diciembre de 1996 (RJ 1996\5529, 1996\5530, 1996/8762, 1996\8850), S TS 3 de mayo 1999 (RJ 1999\4791). La S TS de 24 de noviembre de 1998 (RJ 1998\9309), dice expresamente que:

«Esta Sala, en efecto, tiene declarado, en casos sometidos a la vigencia de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 ( RCL 1976\1192 y ApNDL 13889), que el suelo: a) incluido por el planeamiento en los sistemas generales; b) fuera de los ámbitos delimitados en los planos normativos como suelo urbano, urbanizable y no urbanizable; y c) destinado a completar la infraestructura básica del municipio, debe ser clasificado, a efectos de su valoración urbanística, como urbanizable, pues el trazado y características de la red viaria y el desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio [artículos 12.2.1, e) y 2.2, a) de la Ley del Suelo (1976)] se incluyen específicamente entre las previsiones para el suelo urbano y el urbanizable, sin perjuicio de la previsión más general acerca de la determinación en los planes generales municipales de ordenación de los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección (artículo 12.1 de la Ley), lo que no excluye, lógicamente, que puedan proyectarse también sobre suelo no urbanizable, e incluso hemos declarado que la consideración como urbanizable del suelo clasificado como no urbanizable destinado a sistemas generales -en los casos en que concurran circunstancias de indebida singularización respecto del suelo urbanizable-, responde a la interpretación más adecuada a la finalidad de que la expropiación de las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos se verifique realmente, de acuerdo con el sentido que a esta institución reconoce la jurisprudencia, con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos, sin perjuicio de las posibilidades que permite el artículo 46.3 del Reglamento de Gestión ( RCL 1979\319 y ApNDL 13927), en el suelo urbanizable a través del aprovechamiento medio (Sentencias de 29 enero 1994 [ RJ 1994\263] [Recurso número 892/1991], 9 mayo 1994 [



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efectos valorativos, y aunque estén clasificados como rústicos, tienen la consideración de urbanizables, y un justiprecio debe hacerse conforme al aprovechamiento que tengan las parcelas más significativas del entorno, utilizando a tal efecto, el llamado método residual” (S TS 24 de octubre de 2001, RJ 2001\10137).

La S TS de 7 junio 2004 (Aranzadi: RJ 2004\4172), aborda de manera directa la posibilidad de que el TS cambiara la clasificación operada por el plan, en los siguientes términos:

«Los otros tres motivos se esgrimen al amparo del artículo 88-1-d), denunciándose en el segundo la infracción del art. 12-1-a) en relación con los arts. 35-1-c), 79-1) y 80-a) de la Ley del Suelo de 1976 ( RCL 1976, 1192) y de la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1996 ( RJ 1996, 7072) , 5 de diciembre de 1996 ( RJ 1996, 9604) y 20 de mayo de 1995.

En este motivo se sostiene que la Sala de instancia no puede alterar la clasificación del suelo efectuada en el PGOU (suelo de naturaleza rústica clasificado como no urbanizable) salvo que la misma sea contraria a la Ley o a los Reglamentos, pues de lo contrario estaría desconociendo las facultades discrecionales del planeador y estaría llevando a cabo la derogación singular de un reglamento (prohibida en el art. 30 LRJAE de 1957 [ RCL 1957, 1058, 1178] ).

Pero es precisamente el respeto de dicha obligación legal el que lleva al tribunal a quo no a cambiar la calificación del PGOU, sino a considerar el suelo como urbanizable solo a efectos de su valoración, dado su destino y de conformidad con la jurisprudencia en la materia: La Sala tiene ya declarado en numerosa jurisprudencia, de la que es reflejo la Sentencia de 9 de mayo de 2002 ( RJ 2002, 3958) , que «el suelo para la ejecución de sistemas generales, cuando no viene adscrito por el planeamiento a una concreta clase de suelo, y salvo que de hecho fuese urbano, debe considerarse como suelo urbanizable a efectos de su valoración, dado su destino; pero avanzando aún más en esa misma orientación, esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado que a pesar de no estar clasificado de urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales que estén previstos o debieran haberlo estado en el planeamiento, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de expropiación, debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase, ya que de lo contrario se incumpliría la obligación de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, impuesto por los artículos 3-2-b) y 87-1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ( RCL 1976, 1192) > ( sentencia de 31 de diciembre de 2002 [ RJ 2003, 603])»

En consecuencia, no se trata de una alteración de la clasificación del suelo sino de la aplicación de los criterios establecidos para el suelo urbanizable.

3 EL RÉGIMEN ESPECIAL DE VALORACIONES EN LA REFORMA DE 1990 Y TRLS1991.

El sistema dual de valoración termina, como ya hemos dicho, termina legislativamente hablando con la Ley 8/1990, de 25 de julio de reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (LRSV1990), que será objeto de refundición con el resto de la legislación vigente, mediante el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana

RJ 1994\4120] [Recurso número 2905/1991], 3 diciembre 1994 [ RJ 1994\10473] [Recurso número 8195/1992], 30 abril 1996 [ RJ 1996\3645] [Recurso número 4181/1993], 4 diciembre 1996 [ RJ 1996\8762] [Recurso de Apelación número 8198/1991], 6 febrero 1997 [ RJ 1997\891] [Recurso de Apelación número 13657/1991], 11 julio 1996 [ RJ 1996\5530] [Recurso de Apelación número 9178/1991] y 11 julio 1996 [Recurso de Apelación número 9745/1991])”. En el mismo sentido la S TS de 3 de mayo de 1991 (RJ 1999\4792)»



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(TRLS1992). En efecto, a partir de este momento, los criterios de valoración de la legislación urbanística se aplicarán a las expropiaciones de suelo, cualquiera que sea su finalidad (art. 46 TRLS199230). Por ello, desaparecen los problemas de diferenciación entre situaciones en las que se aplica la legislación urbanística, y situaciones en las que hay que aplicar la LEF. Sin embargo, el problema se traslada a la determinación del criterio aplicable a las expropiaciones destinadas a sistemas generales31.

La continuidad, en lo fundamental, del sistema de valoración del TRLS197632, basado en la aplicación de dos criterios de valoración en función de la clasificación del suelo va a permitir la continuación de la doctrina de elaborada bajo la legislación anterior de considerar que debía aplicarse a los terrenos destinados a sistemas generales el criterio de valoración correspondiente al suelo urbanizable (SS TS 28 junio y 14 y 30 de septiembre de 2000, RJ 2000\6552 y 2000\8014 2000\9096, S TS 29 y 30 de enero de 2001 RJ 2002\4249 y RJ 2001\469933). Igualmente les corresponde la aplicación de los criterios de valoración de suelo urbanizable aunque se tratase de suelos destinados a sistemas generales y expresamente clasificados como no urbanizable (S TS 26 de septiembre 2000, RJ 2000\861134). Y por análoga razón, cuando la clasificación del suelo sea la urbanizable no

30 Art. 73 LRSV1990. 31 Potenciado por la posibilidad expresamente prevista de que el suelo pueda clasificarse como sistema general. 32 Propiciada por la anulación en la STC 61/1997 de marzo, de la anulación del sistema de progresiva apropiación de facultades urbanísticas que la LRSV utilizaba como medio de matización de los valores expropiatorios. En este sentido, entre otras la S TS de 24 septiembre 2004 (Aranzadi: RJ 2004\6011), que dice:

« Empezaremos por el segundo de los apoyos que invocan los recurrentes: aplicación de la Ley 8/1990 (RCL 1990, 1550, 1666, 2611), de Régimen del Suelo, y del Texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485). Este aspecto de su argumentación debemos rechazarla porque no tiene en cuenta la incidencia que sobre esa legislación ha tenido la sentencia 61/1997 ( RTC 1997, 61) , del Tribunal constitucional, problema del que nuestra Sala se ha ocupado en múltiples ocasiones [confróntese, por todas la STS de 10 de febrero del 2001, casación 288/1996 ( RJ 2001, 657) ], y que se plantea por haber sido anulados los artículos 59, 60 y 61 del citado Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, por la citada Sentencia del Tribunal Constitucional. Se generó así un vacío en el sistema configurado por ese Real decreto legislativo que ha hecho necesario acudir a las normas del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ( RCL 1976, 1192) , y, por consiguiente, a las del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto ( RCL 1979, 319) , que las desarrollan en cuanto regulan el cálculo del valor urbanístico, ya que, al haberse anulado también por el Tribunal Constitucional en la expresada sentencia la disposición derogatoria única 1 en lo relativo al Real Decreto 1346/76, de 9 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, volvió éste a adquirir vigencia en aquellas materias no reguladas por las normas subsistentes del nuevo Texto Refundido de 1992, y así lo ha declarado esta Sala, entre otras, en sus Sentencias de 29 de mayo ( RJ 1999, 3916) , 21 de septiembre ( RJ 1999, 7858) , 18 de octubre ( RJ 1999, 7966) , 25 de octubre de 1999 ( recurso de casación 6076/95 [ RJ 1999, 9578] , fundamento jurídico cuarto) y 1 de abril de 2000 ( recurso de casación 310/96 [ RJ 2000, 3546] , fundamento jurídico cuarto). Es cierto que las razones por las que en esa sentencia se anularon los artículo 59, 60 y 61 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ( RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) fueron de carácter competencial por cuanto el artículo 148.1.3ª de la Constitución ( RCL 1978, 2836) establece la asunción de competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo por las Comunidades Autónomas, respecto de la que el Estado, a partir de la constitución de los órganos de poder de éstas, carece de potestad para legislar, de manera que, a pesar de ser la materia de expropiación forzosa de la exclusiva competencia del Estado conforme al artículo 149.1.18º (legislación sobre expropiación forzosa), el sistema para la fijación del justiprecio de la Ley de Valoraciones 8/1990 ( RCL 1990, 1550, 1666, 2611) y del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, al venir referido a los aprovechamientos tipo de las áreas de reparto con remisión, por consiguiente, a lo establecido por el artículo 32 del propio Texto Refundido, desborda la estricta competencia estatal en materia de expropiación forzosa para invadir la materia de urbanismo, reservada a las Comunidades Autónomas, razón por la que los mencionados artículos 59 a 61 del indicado Texto Refundido de 1992 fueron anulados, al igual que aquél, por la indicada Sentencia 61/97 ( RTC 1997, 61) del Tribunal Constitucional. Debe tenerse presente, sin embargo, que no existe contradicción entre el método de valoración contemplado en esos preceptos anulados y el previsto en el artículo 105.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ( RCL 1976, 1192) , ya que el cálculo del valor urbanístico y, por consiguiente, del justiprecio de los terrenos expropiados en el nuevo y en el antiguo Texto Refundido es equivalente, pues mientras en el de 1992 se hace con referencia a un porcentaje determinado del aprovechamiento tipo del área de reparto o del Plan General (75 por ciento en suelo urbano y 50 por ciento en suelo urbanizable programado), en el de 1976 se lleva a cabo con referencia al aprovechamiento una vez deducidos los terrenos de cesión obligatoria y los costes de urbanización, de cuya operación, en definitiva, han de resultar valores análogos a los que se obtendrían si fuese aplicable el sistema establecido por aquellos preceptos anulados del Texto Refundido de 1992. Por todo ello, las alegaciones de la parte recurrente en esta primera parte de su argumentación y en la medida en que parten de una legislación ampliamente afectada por la citada STC 61/1997, no podemos tomarla en consideración».

33 SS TS 17 de enero de 2002 RJ 2002\791, 2002\790 34 S TS 21 de enero y 4 y21 de febrero de 2002 (RJ 2002\1955, 2002\930 RJ 2002\1690).



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programado, deberá considerarse como programado (S.TS. 2 de noviembre de 2000, RJ 2000\548) 35.

La determinación de los tribunales en esta vía se refirma considerando ilegal la clasificación de los terrenos destinados a sistemas generales como suelo no urbanizable. En este sentido es clara la S. TS de 2 de junio de 1999, RJ 1999\5641) que señala:

Al citar como infringido por el Tribunal de instancia el artículo 7 del Código Civil, debemos examinar si su contenido fue o no respetado en la reclasificación del suelo por el planeamiento urbanístico legitimador de la expropiación que nos ocupa, al definir como suelo no urbanizable el destinado por el mismo a infraestructuras o red viaria básica del suelo del entorno, clasificado, sin embargo, como urbanizable, cuestión que ya se planteó en la demanda y que en la sentencia recurrida se rechaza, por considerar que ante la concreta determinación clasificatoria del planeamiento municipal «carece de trascendencia jurídica la opinión de la parte y del perito designado en este procedimiento respecto a la deseable clasificación que a su juicio debió haber correspondido a dichas fincas, sin que sea bastante para alterar la clasificación de suelo no urbanizable, conferida por el planeamiento, la proximidad a sistemas y obras de infraestructura al servicio de todo el territorio con carácter general o de otros terrenos que, por su distinta clasificación, tienen expectativas urbanísticas», pero, a renglón seguido, se reconoce por la Sala de Instancia que el Jurado, para justipreciar el terreno en cuestión, tomó en consideración los valores fijados en otros expedientes para el suelo urbanizable programado en la zona, con lo que admite que el suelo expropiado tiene un valor que no es meramente el inicial, lo que viene justificado por su destino, el cual, como se expresa en los propios acuerdos impugnados del Jurado, consiste en la «Ejecución de los Sistemas Generales de Circunvalación y Parque Norte», de manera que no es que se encuentren los terrenos expropiados próximos a sistemas generales y obras de infraestructura al servicio de todo el territorio con carácter general, como se dice en la sentencia recurrida, sino que se han expropiado precisamente para la ejecución del sistema general de circunvalación y con fines dotacionales, por lo que su clasificación como suelo no urbanizable por el propio Plan que los destina a dichos usos en beneficio de otros terrenos, clasificados como urbanizables o como urbanos, constituye un ejercicio de la potestad de elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico por parte de la Administración contrario a su genuina finalidad e incurso, por ello, en una evidente desviación de poder, al producir con ello

35 Que dice en su fundamento jurídico tercero:

Partiendo de que el régimen jurídico aplicable a la valoración del terreno expropiado es con las singularidades que después indicaremos el prefigurado en los textos legales mencionados, debemos resolver primero si es atendible el planteamiento de los recurrentes al cuestionar en este segundo motivo de casación que dicho suelo se haya justipreciado con arreglo a su valor inicial, por estar clasificado como urbanizable no programado, a pesar de destinarse a un fin dotacional, cual es el Campus Universitario de la Universidad Pública de Navarra. Pues bien, en nuestras Sentencias de 29 de enero ( RJ 1994, 263) , 9 de mayo ( RJ 1994, 4177) y 31 de diciembre de 1994 ( RJ 1994, 10473) , 30 de abril de 1996 ( RJ 1996, 6824) , 14 de enero ( RJ 1998, 294) y 11 de julio de 1998 ( RJ 1998, 6824) , 17 de abril ( RJ 1999, 3786) , 3 de mayo de 1999 ( RJ 1999, 4791) (recursos de casación 158/1995 y 272/1995), 29 de mayo de 1999 ( RJ 1999, 7277) (recurso de casación 1346/1995, fundamento jurídico tercero), 1 ( RJ 2000, 3546) y 16 de abril de 2000 ( RJ 2000, 5980) (recursos de casación 310/1996 y 571/1996, fundamento jurídico tercero), hemos declarado que, a pesar de estar clasificado como no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de expropiación, debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase, ya que, de lo contrario, se incumpliría la obligación de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento. El suelo, de cuya valoración se trata, venía clasificado como urbanizable no programado, equiparado por los artículos 66.1 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, y 48.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 al suelo no urbanizable a efectos de su valoración, que, según tales preceptos, debe hacerse de acuerdo con su valor inicial. Sin embargo, según la mencionada doctrina jurisprudencial, el destino a dotaciones universitarias del suelo expropiado justifica que su valoración se haga como si de suelo urbanizable programado se tratase aunque en el planeamiento venga clasificado como urbanizable no programado, razón por la que este motivo de casación que examinamos debe ser estimado, lo que nos obliga, conforme a lo dispuesto por el artículo 102.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción ( RCL 1956, 1890 y NDL 18435) , reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril ( RCL 1992, 1027) , a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no son otros que determinar el valor del suelo expropiado para fijar su justiprecio” En el mismo sentido las SS TS de 21 de noviembre de 2000 RJ 2000\9406, 1 y 10 febrero de 2001 RJ 2001\159 2001/657, también la S TS de 13 de diciembre de 2001 RJ 2002\1795)



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una desigual atribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento entre los propietarios afectados, en contra de lo dispuesto por el artículo 3.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ( RCL 1976\1192 y ApNDL 13889), pues se obtiene suelo para dotaciones en beneficio de los propietarios, cuyos terrenos se han clasificado como urbanizables o urbanos, por su valor inicial».

En el mismo sentido, la STS 11 de diciembre de 2003 (Aranzadi: RJ 2003\9582) de que reproducimos por su incidencia posterior. El sistema general al que se refiere la actuación es la ampliación del Aeropuerto Madrid – Barajas.

«Debemos, en cambio, dar la razón al recurrente en cuanto al otro aspecto de su argumentación: naturaleza de sistema general que tienen los sistemas de comunicaciones y, entre ellos, los aeropuertos, en la medida en que –y volvemos a emplear la expresión utilizada más arriba– contribuyan a «crear ciudad», como es aquí el caso, matización ésta que importa no olvidar.

Es un dato de fácil comprobación que la atribución de este carácter a los aeropuertos es una constante en nuestra legislación urbanística, anterior, coetánea o posterior al caso que nos ocupa. Tenemos, en efecto, lo siguiente: a) el artículo 3.1, letra h) del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 incluía en el planeamiento la localización de los aeropuertos; el artículo 8.1, letra d) de la misma Ley atribuía a los Planes Directores Territoriales de Coordinación el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas de las comunicaciones aéreas; y el 12.1 b) asignaba a los Planes Generales Municipales los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección. Estos preceptos se reiteran en el texto refundido de 1992 de la Ley del Suelo aprobado por Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, cuyo art. 84.1 preveía la posibilidad de formular Planes especiales con la finalidad –entre otras– de desarrollar las infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas. c) Finalmente, el art. 166.2 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre ( RCL 1996, 3182) ratifica este criterio toda vez que dispone expresamente que «los Planes Generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán a los aeropuertos y su zona de servicio como sistema general aeroportuario y no podrán incluirse determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencia de explotación aeroportuaria».

Por esto el Municipio de Alcobendas, donde la clasificación del suelo era de no urbanizable debió haber cambiado el planeamiento para hacerlo sistema general, pese a lo cual no lo hizo y ha mantenido su clasificación como no urbanizable.

Por otra parte, el concepto de sistema general, con independencia de que las normas citadas hayan dispuesto que es de aplicación al aeropuerto de Madrid-Barajas, figura descrito en el art. 25 del Reglamento de Planeamiento ( RCL 1978, 1965) al señalar que en el Plan General se definirá «el sistema general de comunicaciones tanto urbanas como interurbanas estableciendo las reservas del suelo necesarias para el establecimiento de las redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema, como son estaciones de ferrocarril, autobuses, puertos, aeropuertos y otras instalaciones análogas». El sentido de este precepto es el de referir el sistema general a un primer concepto jurídico precisado de determinación como son las redes viarias y ferroviarias de las comunicaciones urbanas e interurbanas, determinación que habrá en cada caso de concretar si una red tiene trascendencia urbana, como ha dispuesto en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo al analizar las conexiones urbanas con las autovías (Sentencia, entre otras muchas, de 23 de mayo de 2000 [ RJ 2000, 7368] para la Autovía Alcorcón-Leganés). Sin embargo la segunda parte del precepto cita una serie de instalaciones en las que la norma considera vinculadas al sistema y entre ellas se menciona expresamente a los aeropuertos. Por ello las instalaciones citadas forman



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parte, sin necesidad de determinación alguna, del sistema de comunicaciones y como tal deben ser tratadas.

En consecuencia la Sala de instancia estima acertadamente que la diferencia entre la normativa sobre clasificación sectorial o urbanística del suelo desaparece a partir de la Ley de 1976 ( RCL 1976, 1192) , en el sentido de que las primeras, cuando impliquen la consideración de los elementos propios del planeamiento, han de estar reflejadas en las segundas, relegando así el hipotético conflicto entre ambas clases de normas a las competencias administrativas en el ejercicio del planeamiento pero no a los propios conceptos utilizados, desaparición que fue ratificada, además, a partir del texto refundido de 1992 ( RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) en el que, al igual que sucede con el artículo 23 de la Ley 6/1998 ( RCL 1998, 959) , se dispone que todo el suelo, sin importar la clase de expropiación, se valora por los criterios de las Leyes citadas.

El sistema general de comunicaciones –repetimos: en la medida en que sirva para crear ciudad–, es materia específica de los Planes de urbanismo y estos lo tienen que recoger en sus determinaciones. Cuando el Plan General de Madrid lo hace, está cumpliendo un mandato que –como hemos dicho– es una constante en nuestra legislación urbanística, en cambio, cuando el de Alcobendas lo omite, está incumpliéndolo. Y por eso tal circunstancia no puede alterar el mandato mencionado hasta el punto de desvirtuar su contenido por la fuerza de los hechos. En suma, al tratarse de una instalación vinculada al sistema general de comunicaciones, es indiferente que se encuentre reflejada o no en el planeamiento urbanístico, para que tenga un tratamiento conforme a lo dispuesto en dicho planeamiento.

A la misma conclusión se llega partiendo del concepto material del propio sistema general, que la doctrina jurisprudencial ha vinculado al «destino» del suelo expropiado, destino que, según dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 1997 ( RJ 1997, 2535) , «no depende del título que formalmente se le atribuye». Es de citar también la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1999 ( RJ 1999, 7260) , en la que se contempla el supuesto de un terreno clasificado como no urbanizable, clasificación que, después de ejecutar el Proyecto, se altera en las Normas Subsidiarias para posibilitar así la creación de un centro universitario. Y por ello la sentencia habla de que hay propósito fraudulento en tal forma de proceder con la finalidad única de evitar el valor urbanístico en la expropiación realizada, argumento que incide en la falta de relevancia de la formal descripción del planeamiento al no recoger éste el uso dotacional.

Determinada la naturaleza de sistema general el TS considera que el criterio de valoración aplicable es el del suelo urbanizable:

« Así pues, y habida cuenta de que, en el caso que nos ocupa, nos hallamos ante un suelo incluido en un sistema general dotacional, resta que nos pronunciemos sobre su condición de urbanizable o no urbanizable con abstracción de su clasificación formal. A este respecto la doctrina jurisprudencial recaída al efecto es concluyente: en virtud del principio de equitativa distribución de beneficios y cargas del planeamiento [art. 3, 2 b) y 87, 1 del Texto de 1976, 3 b) b) del Texto del 92 y art. 5 de la Ley 6/1998 ( RCL 1998, 959) ] y «a pesar de estar clasificado como no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de expropiación debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase», razón por la que «el justiprecio del suelo ha de atender a la finalidad urbanística del mismo, por lo que no cabe valorar como no urbanizable aquel cuyo destino es ser urbanizado» ( Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1999 [ RJ 1999, 7260] , 1 de abril de 2000 [ RJ 2000, 3546] , 16 de enero de 2001 [ RJ 2001, 2618] y otras muchas). La Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2000 ( RJ 2000, 7368) y otras que se refieren a igual Proyecto señala que «el suelo de sistemas generales, si cuenta con los servicios que marca la Ley, es suelo urbano. Y si no cuenta con ellos, cabe decir, como única posible alternativa contraria, que, cualquiera que sea el tipo de



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suelo en el que está incluido, tendrá, a efectos de su valoración, naturaleza de suelo urbanizable, con apoyo legal en el art. 26.2 del Reglamento de Planeamiento ( RCL 1978, 1965) y su tasación ha de hacerse con arreglo al valor urbanístico. Ello es plenamente coherente con la equidistribución y los sistemas de obtención de sistemas generales»36.

Una importante novedad de esta jurisprudencia es la fijación de un criterio que pretende racionalizar los criterios de aplicación de valores de expropiación basados en el aprovechamiento a las expropiaciones de terrenos para el establecimiento de sistemas generales, en relación con su impacto en el desarrollo urbanístico. De manera que sólo merecen la valoración como suelo urbanizable los terrenos destinados a sistemas urbanísticos que “crean ciudad”37.

4 EL SISTEMA DE VALORACIÓN BAJO LA LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL DE RÉGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES.

La reforma de la legislación del suelo que introduce la LS1998 modifica el régimen de valoración expropiatoria del suelo (arts. 23 a 32 LRSV1998). Aunque se regula por separado el régimen de valoraciones para cada tipo de suelo en realidad existen dos grandes criterios de valoración:

a) Por un lado, el valor aplicable al suelo no urbanizable, tasado a partir del método de comparación (art. 26 LS1998) y que resulta aplicable también al suelo urbanizable no sectorizado (art. 27.1 LRSV1998).

b) Por otro, el suelo urbano y urbanizable sectorizado que se valora en función de su aprovechamiento.

Si bien la jurisprudencia anterior puede considerarse continuada bajo la vigencia de la LS1998, es durante su vigencia cuando se dictan dos sentencias que a contario la fijan en sede de unificación para la doctrina. Se trata de las SS Tribunal Supremo de 9 de abril y de 17 de julio de 2010 (Aranzadi RJ\2010\4616 y RJ\2011\952). En ellas se enfrentan a la cuestión de la clasificación del suelo destinado del sistema general del Aeropuerto de Castellón.

«Como se dijo más arriba, la pretensión formulada por el recurrente en su escrito de demanda era que el terreno expropiado fuese valorado como si de suelo urbanizable se tratara, por considerarlo destinado a un sistema general que contribuye a crear ciudad. Hay que determinar, así, si en el presente caso se está efectivamente en presencia de un sistema general que se integra en la malla urbana o, de alguna manera, es condición para el desarrollo urbano o consecuencia del mismo».

La naturaleza de sistema general debería conllevar la aplicación de los criterios relativos al suelo urbanizable, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial dictada al respecto.

«Pues bien, en este punto es preciso ser particularmente claros: principalmente en la larga serie de sentencias relativas a la ampliación del Aeropuerto de Barajas, que bien expone la sentencia

36 En el mismo sentido las S TS 12 y 22 de diciembre de 2003 (Aranzadi: RJ 2003\8533 y RJ 2003\9435), 5 de febrero de 2004 (Aranzadi: RJ 2004\1397 2004\1396, RJ 2004\1867, RJ 2004\1868 y RJ 2004\1869): 12 de febrero de 2004 (Aranzadi: RJ 2004\995, RJ 2004\997, RJ 2004\998, RJ 2004\1871, RJ 2004\1872 y RJ 2004\1873); 19 de febrero de 2004 (Aranzadi: RJ 2004\1888, RJ 2004\1889 y RJ 2004\1890); 4, 17 y 20 de septiembre de 2004 Aranzadi: RJ 2004\6011, RJ 2004\5963 y RJ 2004\6008). 37 Véase más adelante la jurisprudencia relativa a la implantación del Aeropuerto de Castellón.



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impugnada y casada, esta Sala ha configurado los aeropuertos como infraestructuras que ayudan a que la ciudad se expanda. Es verdad que para la localización de nuevos aeropuertos se buscan usualmente terrenos rústicos, por exigencias obvias de espacio y seguridad: no sería razonable construir un aeropuerto justo al lado del casco urbano. Sin embargo, el hecho de que una ciudad cuente con aeropuerto supone materialmente una mejora de sus comunicaciones y, por ello mismo, una mejora de su potencial económico y de las condiciones de vida de sus habitantes. A ello hay que añadir que no es infrecuente que alrededor de un nuevo aeropuerto surja una zona de industrias y servicios, que provoca un ulterior efecto multiplicador de la expansión urbana. Es escasamente discutible, por todo ello, que un nuevo aeropuerto es un modo importante de creación de ciudad. Véanse, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 26 de febrero de 2004 ( RJ 2004, 1939) , 7 de octubre de 2004 y 30 de junio de 2005 ( RJ 2005, 5199) . Esta es la regla general jurisprudencialmente establecida, que esta Sala continúa reputando adecuada a la realidad de las cosas y ajustada a derecho».

Sin embargo, a la vista de las características de la actuación la Sala decide excluir la actuación de la condición de sistemas generales que cran ciudad en los siguientes términos:

«Dicho todo esto, no cabe ignorar que existe la posibilidad de que ciertos aeropuertos, por su ubicación y por la finalidad para la que han sido construidos, no contribuyan a crear ciudad en el sentido arriba expuesto. Puede haber aeropuertos que no estén específicamente vinculados a una determinada ciudad o área metropolitana. Si esto ocurriera, habría que concluir que, como excepción a la regla general, ese aeropuerto no es una infraestructura que ayuda a la expansión de la ciudad y, por tanto, los terrenos rústicos expropiados para su construcción no habrán de ser valorados como si de suelo urbanizable se tratase.

A la vista del material probatorio recogido en las actuaciones remitidas a esta Sala, ello es seguramente lo que sucede con el aeropuerto para el que fue expropiado el terreno de la recurrente. Así se desprende, de entrada, de la propia denominación del proyecto que legitima la expropiación como "Construcción de instalaciones aeroportuarias en la provincia de Castellón": es claro que no se trata del aeropuerto de una determinada ciudad o conurbación, sino del aeropuerto llamado a servir genéricamente a toda una provincia. A esto hay que añadir su ubicación entre Villanueva de Alcolea y Benlloch, dos localidades relativamente pequeñas que evidentemente no son las destinatarias principales del aeropuerto. Este se halla notablemente alejado de la ciudad de Castellón de la Plana, a más de una treintena de kilómetros hacia el norte; y además está separado de la costa, donde se encuentran los principales centros de población. Todo este cúmulo de factores obliga a concluir que se trata de un aeropuerto que no contribuye a la expansión de ninguna ciudad en especial.

Conviene observar, a mayor abundamiento, que precisamente por su peculiar ubicación, no existe la expectativa razonable de que la construcción del nuevo aeropuerto traiga consigo inmediatamente una transformación de su entorno en suelo urbanizable; y, siendo esto así, no hay riesgo de que se produzca una rotura del principio de equidistribución de beneficios y cargas, que es - no hay que olvidarlo- la razón de ser última de la jurisprudencia que obliga a valorar como suelo urbanizable los terrenos rústicos expropiados para la realización de sistemas generales que crean ciudad. Dicho de otra manera, la finalidad perseguida por esa jurisprudencia es evitar que personas cuyos terrenos han sido expropiados e indemnizados como suelo no urbanizable vean más tarde que, como consecuencia de la infraestructura que legitimó la expropiación, los terrenos próximos se transforman en suelo urbanizable con el consiguiente enriquecimiento de sus propietarios: si la infraestructura está llamada a modificar todo el entorno, el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados de la ordenación territorial exige que de dicha modificación se beneficien también los expropiados, y no sólo los



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propietarios de otros terrenos de la zona que no se vieron afectados por la expropiación. Dado que en el presente caso, por las razones antes expuestas, no hay riesgo de desequilibrio en la distribución de los beneficios y cargas derivados de la construcción del nuevo aeropuerto, no hay razón para valorar el terreno expropiado como si se tratase de suelo urbanizable».

Queda explicitado la razón de la aplicación de los criterios y que coincide con la evolución de la línea jurisprudencial anterior: evitar que los propietarios afectados por este tipo de expropiaciones no resulten perjudicados por apartárseles del procedimiento de equistribución.

4.1 La nueva redacción del artículo 25 LRSV

Por Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, se procede a dar una nueva redacción al artículo 25 LRSV1998, en la que se indica:

« La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran.

No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes.»

El párrafo tiene una clara finalidad: tratar de corregir la jurisprudencia evitando que toda expropiación de sistemas generales se realizara de conformidad con los criterios de valoración aplicables al suelo urbanizable, con independencia de la clasificación que mereciera el suelo por parte del planeamiento. El mandato legal implica

1) Una regla especial para la valoración de “suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal”. El criterio es subjetivo – competencial y por ello, ajeno a la función urbanística o no que desempeñen las infraestructuras, como lo demuestra que el precepto considere irrelevante que la infraestructura esté o no prevista en el planeamiento. Parece así desterrada, al menos aparentemente el criterio de la creación o no de ciudad como argumento delimitador de aplicación de criterios de valoración

2) El criterio de valoración a aplicar dependerá del tipo de suelo por el que discurran.

Con todo no puede decirse que se trate de una corrección completa del modelo anterior ya que: a) no afecta a los sistemas generales de carácter local para los que, a contrario, podría considerarse vigente la doctrina jurisprudencial anterior, b) no da solución a los problemas derivados de sistemas generales en los que no se haya producido clasificación del suelo por el que discurren, y c) la renuncia a financiar la obtención del suelo de estas infraestructuras con cargo a la equidistribución urbanística determina la posibilidad de incorporar aprovechamiento a la valoración de estos bienes por la vía de su adscripción a algún ámbito, consagrándose así un nuevo sistema dual de valoración de los bienes



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Este cambio de redacción se aprecia ya en la Jurisprudencia de los TSJ que la consideran como unos criterios correctores de la anterior jurisprudencia. En este sentido la S TSJ de Castilla y León de núm 261/2004 de 5 de julio de 2004 (JUR 2004\202963)38 relativa a las expropiaciones de terrenos para la ejecución de la obra pública "Variante Ferroviaria de la línea Madrid-Hendaya en Burgos Infraestructura, Tramo II". Es particularmente interesante este fallo ya que se enfrenta a los principales argumentos relacionados con el problema que nos ocupa. La Expropiación se produce una vez entrada en vigor la reforma de 2002 del artículo 25 LRSV, y por ello debe enfrentarse al cambio de sentido que introduce el precepto.

Como se recordará la Jurisprudencia anterior justificaba la aplicación de los criterios de valoración del suelo correspondientes al suelo urbano o urbanizable con independencia de la clasificación que le hubiera dado el Plan, y siempre que dicho sistema general contribuyera a crear ciudad, por los siguientes motivos:

1º La vinculación del sistema general con la generación de ciudad permite considerar su ejecución como una actuación de desarrollo urbano.

2º Ello implica, que el suelo destinado a estos sistemas generales creadores de ciudad debería tener la consideración de suelo urbano o urbanizable.

3º La aplicación de los criterios de valoración en este tipo de suelo permite la realización de la equidistribución.

4º La clasificación de los suelos destinados a estos tipos de infraestructura como rústicos debe ser considerada como fraudulenta porque lo que persigue es dar a los afectados una menor indemnización que la que les corresponde.

Tango el Jurado Provincial de Expropiación como los recurrentes son conscientes de la relevancia del cambio legislativo y por ello, tratan primero de inaplicar la reforma escudándose en el derecho transitorio39, y luego matizar su aplicación de acuerdo con la doctrina legal anterior.

1º En primer lugar la Sentencia analiza la posibilidad de que el suelo destinado a sistemas generales pueda ser clasificado como suelo no urbanizable. Como hemos tenido oportunidad de ver, cuando el sistema general contribuía a crear ciudad el TS consideraba que debía ser valorado como urbanizable, si el suelo no tenía una clasificación específica; pero incluso, cuando la tenía como rústico ya que tal solución se consideraba fraudulenta. La consecuencia es clara, salvo el que suelo tenga las condiciones para ser clasificado como de urbano, el suelo destinado a sistemas generales debería ser clasificado como urbanizable (de otra forma resultaría fraudulento).

La Sentencia analiza el problema desde tres puntos de vista:

a) Primero, que “no existe una necesaria interrelación entre sistema general y suelo urbano o urbanizable, que excluya la posibilidad de su establecimiento en suelo no urbanizable, y por ello se puede concluir que la adscripción o inclusión en uno u

38 Cuyas consideraciones reproducen las Sentencias, TSJ Castulla y León de 29 de octubre de 2009 (RJCA\2010\52) relativa a las expropiaciones de terrenos para la construcción del "Aeropuerto de Burgos (Villafría) Terrenos necesarios para Desarrollo del Plan Director" 39 Que es rechazada por



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otro tipo de suelo, depende de lo que establezca el Planeamiento, sin que sea una técnica obligatoria la adscripción a un concreto tipo o clase de suelo, a la vista de lo establecido en el artículo 14.2.b) y 18.2 de la Ley 6/1998 ( RCL 1998, 959) , ni tampoco su inclusión en un determinado ámbito de gestión”. Esta afirmación se sustenta en los siguientes motivos:

i) Porque la mera inclusión formal de una infraestructura en el planeamiento implica que se trate de un desarrollo urbanístico. En efecto, aunque reconoce que una concepción amplia de sistema general permite integrar este tipo actuaciones en el planeamiento, con esta calificación, su presencia en el instrumento de ordenación se debe a la necesidad de que éste incorpore a todas las actuaciones que afecten al territorio municipal. Sin embargo, su ejecución no depende de la competencia municipal y normalmente se desarrolla de acuerdo con las previsiones de planes y proyectos de naturaleza territorial. De ello deduce la Sala que tales actuaciones no son sistemas generales desde un punto de vista sustantivo que estaría referido a aquéllas que tienen una relación directa con la creación de ciudad.

ii) Pero también, de acuerdo con la Sentencia, no puede afirmarse que en el derecho positivo se establezca una vinculación entre los sistemas generales y una clase de suelo concreta. En este sentido el fallo recuerda la posibilidad, sancionada desde LRSV1990 de que los sistemas generales no fueran adscritos a una particular clase de suelo, compatible con su adscripción a efectos de obtención al suelo urbano o urbanizable40, incluso su consideración como no urbanizable cuando la ordenación cumpla una función de protección de la infraestructura41.

iii) La infraestructura considerada tiene carácter supramunicipal y no tiene relación con el desarrollo urbano pues no crea ciudad.

40 Señala la Sentencia que

«el examen del artículo 9.2 del Texto Refundido de 1992 ( RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) no permite entender que nuestro derecho urbanístico haya establecido una vinculación entre los sistemas generales y una categoría específica del suelo, ya que en primer lugar se puede concluir que pueden no ser objeto de clasificación específica y en segundo lugar la adscripción lo único que facilita a los Ayuntamientos es la obtención a costa de los propietarios del sector adscrito, pero no impide que los sistemas generales se implanten en suelo no urbanizable. Y si bien es cierto que el artículo 58 y siguientes del RD Legislativo 1/1992 , estos sí afectados por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1998 ( RTC 1998, 61) , se referían a la expropiación de terrenos para sistemas generales adscritos a suelo urbano y urbanizable, lo que dio lugar a cierta Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que entendió que por tanto debía valorarse siempre el suelo de sistemas generales como suelo urbanizable o urbano; sin embargo, pese a ello no resultaba ni de la normativa citada, ni de las opiniones doctrinales consultadas, que se pudiera excluir las grandes infraestructuras del suelo no urbanizable, ya que incluso existen supuestos cuya exigencia natural es su establecimiento en suelo no urbanizable, como las autopistas o las redes de alta tensión o las que nos ocupa de las vías férreas; y no solo eso, sino que además el propio Texto de 1992 permitía en su artículo 16.3.1ª como uso autorizable en suelo no urbanizable, las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas, como así resaltan autores como Jiménez Cisneros Cid y Agudo González. Este mismo criterio se encuentra en la LRSV 6/1998 (RCL 1998, 959), que si bien prevé la adscripción de terrenos para la ejecución de sistemas generales en suelo urbano o urbanizable, también en su artículo 20.1 establece la posibilidad de autorización de actuaciones específicas de interés público en suelo no urbanizable, actuaciones en las que cabe incluir necesariamente las grandes infraestructuras y obras públicas».

41 «Del mismo modo este criterio se corrobora en nuestra normativa autonómica, ya que la Ley 5/1999 ( LCyL 1999, 106) de Urbanismo de Castilla y León admite sin problemas la existencia de Sistemas Generales en suelo no urbanizable; así el artículo 16.1 en su apartado e) establece como categoría de suelo, "el rústico con protección de infraestructuras, constituido por los terrenos ocupados o a ocupar por infraestructuras y sus zonas de defensa no susceptibles de urbanización, conforme a las previsiones del planeamiento sectorial y urbanístico", e incluso prevé como uso permitido en suelo no urbanizable "las obras públicas o infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su ejecución, conservación y servicio", en los arts. 23.2. c) y 26.a.2º ».



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b) Que el carácter supramunicipal de la actuación excluye la necesidad de aplicar la equidistribución. Señala la Sentencia que:

«la doctrina del Tribunal Supremo para la vinculación de los terrenos, sobre los que se va a ejecutar un sistema general al suelo urbano o urbanizable a efectos de valoración, se ha tratado de justificar igualmente en el principio de equidistribución (entre otras las sentencias de 25 de noviembre de 1999 ( RJ 1999, 1372) , 14 de septiembre de 2000 ( RJ 2000, 8014) y 27 de septiembre de 2001 ), por cuanto la obtención de terrenos dotacionales destinados a sistemas generales debe llevarse a cabo a través de las técnicas equidistributivas, para que su obtención repercuta en los sectores que se benefician de las mismas. Pero en el caso de una gran infraestructura no existe esa relación entre el servicio de la obra pública y una parte determinada de la población del término municipal, ya que dicha infraestructura tiene una dimensión, en el caso que nos ocupa nacional, ya que su nivel de servicio supera lo que es la ciudad, por lo que el Tribunal Supremo justifica la aplicación de la doctrina relativa al principio de equidistribución en los supuestos de obtención de terrenos dotacionales que debieran estar adscritos o incluidos en suelo urbano o urbanizable, ya que en el caso de expropiaciones de suelo no urbanizable, no pueden vulnerar el principio equidistributivo, ya que si los terrenos ocupados por la infraestructura no están adscritos al suelo urbano o urbanizable y no tienen necesariamente que estarlo como hemos visto, ni tampoco estar incluidos en ámbitos de gestión, el Ayuntamiento no obtiene suelo, ni compensa en modo alguno a los propietarios afectados».

c) En tercer lugar que la doctrina de la necesaria clasificación del suelo destinado a sistemas generales como urbano urbanizable, a pesar de que suelo estuviera clasificado como no urbanizable, se justifica en la necesidad de corregir la utilización fraudulenta de la potestad de clasificación con la única finalidad de reducir el precio del suelo, no es de aplicación al caso porque no se está en presencia del fin torticeo que justifica dicha doctrina.

«en el presente caso que estamos ante un sistema general supramunicipal, ya que nos encontramos ante un Aeropuerto Civil Internacional tal y como fue declarado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de junio de 2005 y cuya ejecución se ha realizado a partir de un Plan Director del Aeropuerto de Burgos aprobado por Orden del Ministerio de Fomento de 18 de julio de 2001 y de un Plan Especial de Sistema General Aeroportuario de Burgos como instrumento de Ordenación de Territorio aprobado por Decreto Autonómico 62/2003 ( LCyL 2003, 311) , por lo que es evidente que estamos ante una infraestructura supramunicipal que se ha previsto en instrumentos de programación y planificación de naturaleza territorial, no urbanística, por lo que el hecho de que tales infraestructuras deban de figurar en los Planes urbanísticos en su labor de integración y que estos utilicen la terminología que tradicionalmente aplica la legislación urbanística para calificar este tipo de actuaciones, como es la de los sistemas generales, no es determinante de la naturaleza urbanística de la obra, sino que es un simple resultado de la coordinación exigida por la normativa urbanística.

Por lo que estando ante un sistema general supramunicipal y estando los terrenos sobre los que se desarrolla clasificados por el PGOU de Burgos aprobado por la Orden de 30 de abril de 2001, como SRPI-A y clasificado su entorno como suelo rústico, en el momento en el que ha de referirse la valoración impugnada, es por lo que deben valorarse como tal suelo rústico, ya que dicha conclusión viene impuesta por la aplicación del nuevo art. 25 de la Ley 6/1998 ( RCL 1998, 959) , según redacción dada al mismo por el art. 104 de la Ley 53/2002,



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de 30 de diciembre ( RCL 2002, 3081 y RCL 2003, 933) , toda vez que la fecha a la que debe ir referida dicha valoración según el art. 24 de la Ley 6/1998»

2º Aclarado esto, la Sentencia aborda directamente el alcance del sentido de la nueva redacción del artículo 25 LRSV1990

«La recta aplicación del precepto determina que los suelos destinados a sistemas generales de carácter "supramunicipal" (autonómico o estatal), no se valoran ya como urbanizables como se hacía según la anterior doctrina jurisprudencial, sino atendiendo a la clasificación urbanística de base».

Para el caso que nos ocupa, los suelos -sin negar su carácter dotacional- están clasificados como suelo rústico, lo que unido a que las instalaciones aeroportuarias no lo son para un servicio público de carácter municipal, sino de ámbito supramunicipal, en el que no procede mecanismo de equidistribución de beneficios y cargas, la aplicación del art. 25 LRSV en la nueva redacción es ineludible."

No obstante la Sala no descarta la consideración de expectativas urbanísticas en el justiprecio:

«Por otro lado cabría plantearse si dichas conclusiones podrían verse modificadas por la apreciación de las expectativas urbanísticas que se invocan, y si bien es cierto que en principio esta Sala no ha rechazado que los términos del artículo 26.2 de la Ley 6/1998 ( RCL 1998, 959) impidan la posibilidad de incluir un elemento corrector que incorpore dichas expectativas urbanísticas al resultado obtenido a través del método de capitalización de rentas con la finalidad de obtener un valor lo más cercano al real en función del verdadero «estado del suelo». »

4.2 La consideración de las plusvalías urbanísticas y la reforma del artículo 27.1 LS1998.

La utilización del método comparativo para la valoración del suelo no urbanizable reabría el problema de la posibilidad de incorporación de las expectativas a la valoración del suelo, como ocurría bajo el sistema dual de valoración. Mediante el artículo 4.2 de la Ley 10/2003, de 20 mayo, por el que se incluye la siguiente determinación “El valor del suelo urbanizable, no incluido por el planeamiento en los ámbitos a los que se refiere el apartado anterior y hasta tanto no se apruebe el planeamiento de desarrollo que establezca la legislación urbanística, se determinará en la forma establecida para el suelo no urbanizable, sin consideración alguna de su posible utilización urbanística”.

Esta modificación perseguía claro la imposibilidad de incorporar dichas expectativas a la valoración del bien (incluir referencia legal). Sin embargo, no se modificó el artículo 26 LRSV relativo a la valoración del suelo no urbanizable, lo que planteaba el problema si en este tipo de suelo, el no urbanizable, si podían considerarse las expectativas urbanísticas a los efectos de su valoración.

La jurisprudencia va a entender que sí sobre la base de dos argumentos fundamentales: a) por un lado, que las expectativas urbanísticas forman parte del valor del bien y por ello deben integrarse en el cálculo de la indemnización expropiatoria; b) que su eliminación de dicho cálculo exige una disposición legal que expresamente los estipule, lo que no ocurre en el caso de la LRSV en relación con el suelo no urbanizable.



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La STSJ de Castilla – La Mancha núm 213/2008, de 20 de mayo (JUR 2009\19497)42 justifica esta interpretación en los siguientes términos:

Ahora bien, la cuestión debe ser específicamente planteada de nuevo a la vista de la modificación operada en la Ley 6/1998 por la Ley 10/2003, de 20 de mayo ( RCL 2003, 1320) , de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes. Esta norma resulta de aplicación al caso de autos, dado que entró en vigor el 22 de mayo de 2003, y, al modificar la Ley 6/1998 , debe entenderse aplicable a las resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa dictadas tras esa fecha, por obra de la disposición transitoria quinta de la Ley 6/1998 (siempre que no se dicten tras dicha fecha por incumplimiento por el Jurado de los plazos para resolver, cosa que en el caso de autos no sucede, pues, atendida la fecha de entrada del expediente en el Jurado, éste debió decidir en junio de 2003, con la modificación legal ya, pues, en vigor).

Pues bien, lo cierto y verdad es que esta modificación legal deja intacto el art. 26 de la Ley 6/1998, que establece la valoración del suelo no urbanizable, y que es el aplicable al caso de autos. De modo que, en principio, cabría omitir cualquier consideración adicional.

No obstante, es lo cierto que la Ley introduce una modificación en el art. 27.2 , estableciendo: "El valor del suelo urbanizable, no incluido por el planeamiento en los ámbitos a los que se refiere el apartado anterior y hasta tanto no se apruebe el planeamiento de desarrollo que establezca la legislación urbanística, se determinará en la forma establecida para el suelo no urbanizable, sin consideración alguna de su posible utilización urbanística" (el subrayado es nuestro). La redacción

42 La Sentencia, resume el estado de la cuestión en los siguientes términos:

«Pues bien, dicho lo anterior, cabe recordar que tradicionalmente, bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976 (RCL 1976, 1192) , las expectativas urbanísticas fueron un elemento más de valoración de los suelos no urbanizables. Sin embargo, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio ( RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) , estableció en sus arts. 48 y 49 que "El suelo no urbanizable y el urbanizable no programado que no cuente con Programa de Actuación Urbanística se tasarán con arreglo al valor inicial... El valor inicial se determinará aplicando los criterios contenidos en las disposiciones que regulan las valoraciones catastrales del suelo de naturaleza rústica, sin consideración alguna a su posible utilización urbanística". Jurisprudencialmente se entendió que ello eliminaba la consideración de las expectativas urbanísticas, al menos entendidas como "las posibilidades, futuras e hipotéticas, que el terreno puede tener, por determinadas circunstancias (proximidad a núcleos urbanos, situación o interés especial y otras) de ser utilizado, mediando la oportuna modificación del planeamiento, para una finalidad urbanística"; sin perjuicio de valorar incrementos de valor fundados en el destino que sectorialmente se estableciera para el suelo o basados en el destino a que se fuese a dedicar el suelo expropiado, supuestos ciertamente marginales ( sentencias del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2002 ( RJ 2003, 35) , de 20 de junio de 1997 ( RJ 1997, 5946) , o de 21 de junio de 2003 ( RJ 2003, 4442) , entre otras; la cita es de la primera de ellas). La entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril ( RCL 1998, 959) , sobre régimen del suelo y valoraciones, vino a alterar el panorama de la cuestión. Tras algunas vacilaciones iniciales, la jurisprudencia ha admitido que esta Ley permite considerar, al valorar el suelo, su valor real de mercado (por supuesto a través de los métodos de valoración establecidos en la Ley), en atención a las circunstancias de cualquier clase que concurran a conformarlo (entre ellas, las expectativas urbanísticas). Ciertamente, una mención explícita al "valor real" que se contenía en el art. 25 de la Ley se suprimió en su tramitación parlamentaria a causa de una enmienda de los Grupos Parlamentarios vasco y canario, aunque sin embargo se mantuvo la referencia en la exposición de motivos, donde pude leerse lo siguiente: "En lo que concierne a los criterios de valoración del suelo, la Ley ha optado por establecer un sistema que trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo, renunciando así formalmente a toda clase de fórmulas artificiosas que, con mayor o menor fundamento aparente, contradicen esa realidad y constituyen una fuente interminable de conflictos, proyectando una sombra de injusticia que resta credibilidad a la Administración y contribuye a deslegitimar su actuación. Se elimina así la actual dualidad de valores, inicial y urbanístico...de forma que, a partir de ahora, no habrá ya sino un solo valor, el valor que el bien tenga realmente en el mercado del suelo, único valor que puede reclamar para sí el calificativo de justo que exige inexcusablemente toda operación expropiatoria". Esto, unido al establecimiento, para valorar el suelo rústico, del sistema de comparación sin limitaciones (art. 26 ), propicia la valoración franca de dichas expectativas. En este sentido, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2006 ( RJ 2006, 8823) , señala lo siguiente: "como decíamos entre otras en la Sentencia de 22 de junio de 1999 (Rec. 3138/95 ) ( RJ 1999, 5737) al referirse a las expectativas urbanísticas, la Ley 6/98 ( RCL 1998, 959) ha restablecido el criterio de la Ley del Suelo de 1976 ( RCL 1976, 1192) al disponer en su artículo 26 que el valor del suelo no urbanizable se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas y no hacer reserva alguna en relación con la imposibilidad de tener en cuenta las expectativas urbanísticas que por tanto, podrán ser tenidas en cuenta. En todo caso, y por lo que a las expectativas urbanísticas se refiere, debe tenerse en cuenta lo que es una reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, sentencia de 5 de abril de 2006 -Rec. 3909/03 -) en el sentido de que es necesario que quede acreditada la realidad de las expectativas urbanísticas, pudiendo constituir un índice de tales expectativas, una edificación progresiva de la zona o el hallarse a escasos kilómetros de un núcleo urbano, con una razonable previsibilidad de que en un tiempo significativo en términos económicos, el terreno vaya a ser incorporado al proceso urbanizador. Resulta, pues, indispensable que se pongan de relieve datos tan relevantes como los referidos, para poder apreciar si hay tales expectativas urbanísticas, del mismo modo que cuando se acude al método de comparación previsto en el art. 26 de la Ley 6/98, es necesario que se concreten las fuentes objetivas de las que se extraen los valores que se manejan para determinar la analogía de las fincas, cuyos valores se comparan según los criterios previstos en dicho precepto".



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contrasta con la anterior, en la que el "suelo urbanizable no programado" se valoraba por remisión al rústico, sin más aditamentos.

Pues bien, se trata de determinar si esta modificación legal implica que deban dejar de valorarse expectativas urbanísticas en el suelo "urbanizable no programado", y si, a fortiori, ello implica que deban dejar de valorase en el suelo no urbanizable (para el cual nada se dice, como vimos).

En primer lugar, debemos indicar que la negativa a valorar expectativas urbanísticas (siempre que estén acreditadas como factor que realmente incrementa el valor del suelo) supone negarse a valorar un elemento realmente concurrente en el valor del bien, esto es, supone la afirmación expresa y consciente de que no se pagará por el bien su valor real, esto es, lo que el interesado habría podido obtener libremente en el mercado, sino un valor puramente ficticio. Tomando como referencia la exposición de motivos de la Ley 6/1998, de 13 de abril , supone afirmar que el valor que se establezca no va a "reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo"; supone que, conscientemente, se opta por una "fórmula artificiosa" que "contradice la realidad del valor del bien" y que "puede constituir una fuente interminable de conflictos"; supone adoptar conscientemente una fórmula que "proyecte una sombra de injusticia", que "reste credibilidad a la Administración" y que, nada menos, "contribuya a deslegitimar su actuación"; y, en fin, supone renunciar expresa y voluntariamente a aplicar el que según el legislador es "el único valor que puede reclamar para sí el calificativo de justo", valor que es el que "exige inexcusablemente toda operación expropiatoria".

Por otro lado, debe también tomarse en consideración que el art. 33.3 de la C.E (RCL 1978, 2836). establece como garantía expropiatoria el abono de una indemnización, y que el concepto de indemnización, por definición, viene ligado al del mantenimiento de la "indemnidad".

Pues bien, sin entrar ahora en el problema de si una ley que explícitamente excluya la valoración de cualquier expectativa urbanística puede presentar problemas de constitucionalidad, a lo que sí abocan sin embargo las reflexiones realizadas más arriba, a juicio de la Sala, es a la idea de que si una norma desea ordenar que se aplique un valor distinto del el único valor justo posible, distinto del único que no deslegitima la actuación administrativa, entonces deberá hacerlo de forma clara y diáfana, inequívoca (por ejemplo, la Ley 8/2007, de 28 mayo ( RCL 2007, 1020) , del Suelo, establece en su art. 22 que el suelo rústico se valorará exclusivamente mediante capitalización de rentas agrarias, y que no podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados). Ahora bien, la situación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, aun tras la modificación introducida por la Ley 10/2003, dista de ser comparable en cuanto a claridad. Si es cierto que resulta ineludible, evidentemente, atender a lo que el legislador haya dicho con esta modificación, no es posible desligarse de la forma en que lo ha dicho y de la ambigüedad e imprecisión de la reforma.

En primer lugar, como hemos señalado más arriba, nada se dice en el art. 26, que es el aplicable al caso, sobre una modificación del régimen de valoración anterior. Es imposible desconocer este hecho. El art. 26 no se modifica ni se reforma, y es este, precisamente, el artículo en el que, con apoyo en la exposición de motivos de la Ley, se ha fundado la jurisprudencia para entender que cabe incluir en la comparación de valor cualquier circunstancia que realmente concurra, entre ellas las expectativas urbanísticas. Es difícil entender que el legislador haya querido una modificación del valor del suelo no urbanizable si ni siquiera ha modificado el artículo que regula su valor, máxime cuando en la Ley del Suelo de 2007 ha demostrado que puede ser explícito si desea serlo.



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Es cierto que en el art. 27.2 la Ley se remite, para valorar el suelo "urbanizable no programado" al valor del suelo "no urbanizable", y añade: "sin consideración alguna a su posible utilización urbanística". Ahora bien, resulta descabellado entender que el legislador pretende excluir las expectativas en el suelo "urbanizable no programado" y no en el "no urbanizable". Sin embargo, no resulta menos chocante entender que el legislador ha querido modificar el sistema de valoración del suelo "no urbanizable" sin modificar el artículo que lo regula, y ello a través de una interpretación indirecta por la vía del art. 27.2, máxime cuando es el art. 27 el que toma como base al 26 y no al contrario. Tampoco ayuda a la interpretación el hecho de que el art. 27.1 , para suelo "urbanizable programado", excluya "los elementos especulativos del cálculo y aquellas expectativas cuya presencia no esté asegurada", pues desde luego nadie niega que la presencia de las expectativas ha de estar asegurada, como hemos dicho más arriba (otra cosa es si en el futuro llegarán o no a realizarse, si la potencia acabará en acto, o no), y además deberá también estar probada, y no deberse a meras especulaciones a largo plazo que no provoquen un incremento real y verificado, actual, del valor del suelo»

De forma que concluye la Sala que:

«Pues bien, la falta de claridad y precisión del legislador no pueden resolverse eliminando la valoración de las expectativas cuando, como dijimos, son las que (en su caso) proporcionan el único valor justo, y cuando, como vemos, la norma es de difícil comprensión en su intención. Repárese en que, como decimos, se modifica el art. 27 y se deja intacto el 26. Ahora bien, el art. 27 precisaba de por sí una nueva redacción (pues contenía remisiones desfasadas al art. 16 de la misma Ley), de modo que tampoco es seguro que su designio sea precisamente el de eliminar la posibilidad de valorar expectativas. Lo cierto es que la expresión "sin consideración alguna de su posible utilización urbanística" se incluye en el artículo que regula el suelo urbanizable, cuyo párrafo primero regula el "programado" y el segundo, el "no programado". Si en el programado se dice que la valoración va vinculada al aprovechamiento determinado para ese suelo, la mención que se incluye en el párrafo segundo puede entenderse como forma de aclarar que en este suelo no hay un aprovechamiento real determinando aún, y que por tanto no debe ser tomado en consideración, y no como una voluntaria exclusión de un factor de valoración como el que venimos tratando. Una cosa es que no se pueda tomar en cuenta un aprovechamiento que no se ha establecido como aplicable al suelo, aunque un suelo inmediato sí pueda tenerlo, y otra que no quepa valorar el suelo conforme al valor que tiene realmente en el mercado, aunque sea sobre la base de los cálculos de los operadores económicos sobre el futuro probable de dicho suelo.

En resumen, si se quiso eliminar de la valoración del suelo no urbanizable la consideración de las expectativas urbanísticas se hizo de una forma tan extraña, confusa e indirecta que no podemos por menos que dudar de que así se haya querido hacer, en particular cuando se trata de un giro copernicano en el sistema de valoración y de un sistema de valoración que contradiría las tajantes manifestaciones de la E.M. de la misma Ley sobre cuál sea el único valor justo posible»

Esta solución determinaba la posibilidad de incorporar las expectativas urbanísticas a la valoración de expropiaciones de sistemas generales de carácter supramunicipal, cuando no estuvieran vinculados con la creación de ciudad43.

43 En ese sentido también la S TJ de Castilla La Mancha número 222/2008, de 21 de mayo (JUR 2009\19447)



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5 LA SOLUCIÓN PREVISTA EN LA LS2007 Y TRLS2008.

La solución propuesta en la LS2007, TRLS2008, y su reglamento de 2011 significan un paso más decidido en la línea de la regularización de la aplicación de criterios de valoración al suelo expropiado a efectos de la creación de sistemas generales. Como se recordará el criterio establecido es que:

«los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Suelo y en este Reglamento»

La desvinculación del sistema de valoración del suelo con la clasificación –que como técnica queda subsistente en la legislación urbanística autonómica- y su correlación con los estados básicos del suelo suponen la imposibilidad de utilizar legalmente otro criterio basado en la función urbana del bien, o la finalidad de distribución equitativa de beneficios y cargas.

Dado que se trata de una previsión específica para este tipo de operaciones conviene preguntarse cuál es su significado. Por los comentaristas de la nueva legislación de suelo se ha resaltado la finalidad correctora del precepto, respecto del desarrollo jurisprudencial se ha analizado en el presente trabajo.

Sin embargo, en su sentido literal no consiste más que en una reiteración del criterio general de valoración que se establece en el mismo artículo 6.3 del RD 1492/2011,

«El suelo se tasará en la forma establecida en el texto refundido de la Ley de Suelo y en este Reglamento, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive. A tales efectos:

a) Cuando el suelo se encuentre en situación básica de rural, se estará a lo dispuesto en el Capítulo III de este Reglamento.

b) Cuando el suelo se encuentre en situación básica de urbanizado, se estará a lo dispuesto en el Capítulo IV de este Reglamento»

La valoración de los sistemas generales supramunicipales...

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