INVESTIGACIÓN Y PROSPECTIVA EN EDUCACIÓN

DOCUMENTOS TEMÁTICOS

Objetivos deDesarrolloSostenible

Organizaciónde las Naciones Unidas

para la Educación,la Ciencia y la Cultura

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Introducción

Las APP en la administración pública: orígenes y fundamentos

Las APP y la prestación de servicios públicos: principios básicos

La aparición de las APP en educación como una solución orientada al mercado

Dificultades y efectos de la utilización de las APP en educación

Conclusión

Antoni Verger y Mauro Moschetti1

Universitat Autònoma de Barcelona

RESUMEN

Las alianzas público-privadas (APP) son percibidas cada vez más como un enfoque innovador para proporcionar educación para todas las personas. Sin embargo, los acuerdos de APP comprenden una amplia gama de opciones políticas y se basan en diferentes fundamentos, algunos de los cuales no son necesariamente novedosos en los programas de las reformas educativas. En educación, existen polémicas abiertas acerca de los principios y disposiciones clave que deberían seguir las APP. Desde una perspectiva global, las APP constituyen una categoría ambigua de política que permite un uso flexible y, en ocasiones, excesivamente simplificado del concepto. De hecho, algunos actores importantes identifican las APP en educación con soluciones políticas de mercado ampliamente conocidas o cercanas a éste. Con el presente documento pretendemos revelar las APP como categoría analítica y como herramienta de generación de políticas en el sector educativo, y reflexionar sobre sus varias traducciones e implicaciones en ámbitos clave tales como la calidad, la igualdad y la rendición de cuentas en educación. En este documento se examinan los orígenes, los principios básicos y los diferentes fundamentos de las APP, así como los principales problemas y dificultades derivados de la aplicación de dichas disposiciones al campo de las políticas educativas.

1 Direcciones de correo electrónico de los autores: antoni.verger@uab.cat y mauromosche@gmail.com

Febrero 2017 Las alianzas público-privadas como enfoque para las políticas educativas: múltiples significados, riesgos y problemas

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INTRODUCCIÓN

Las alianzas público-privadas (APP) pueden ser definidas de manera general como acuerdos entre los actores públicos y privados para el suministro de bienes, servicios y/o infraestructuras. En muchos ámbitos diversos, las APP son percibidas cada vez más como un enfoque innovador para proporcionar educación para todas las personas, y especialmente para aportar a las poblaciones más vulnerables nuevas oportunidades educativas. Muchos gobiernos, organizaciones internacionales y otros actores educativos clave consideran que, gracias a la colaboración con el sector privado, los países pueden ampliar sus sistemas educativos de manera más eficiente, flexible y eficaz (Robertson et al., 2012). Sin embargo, las APP son fórmulas de gobernanza complejas, sofisticadas y difíciles tanto para los agentes privados como, especialmente, para los gobiernos (Hodge y Greve, 2010). Además, los marcos de las APP pueden comprender una amplia gama de opciones políticas y tener diversos fundamentos, lo que convierte a las APP en una categoría política ambigua. Según Klijn (2010), tanto en el ámbito académico como profesional, las APP representan un enfoque político confuso: no queda claro qué significan exactamente las APP, por qué razones los países deberían implementarlas y cuál es la forma ideal que deberían adoptar.

En este documento pretendemos arrojar luz sobre estas y otras zonas grises del debate sobre las APP, concretamente sobre su significado, fundamento, opciones políticas y efectos, haciendo hincapié en la oferta educativa2. También se pretende mostrar las APP como una categoría política compleja, y reflexionar sobre sus diferentes traducciones e implicaciones para la educación. Finalmente, en este documento se defiende que las APP son una categoría política difícil en educación, y que no todas las opciones políticas de APP son igualmente adecuadas para alcanzar los objetivos deseados (comprendidas la rentabilidad, la igualdad, la innovación, etc.) en todo tipo de contexto educativo. El documento está estructurado en cuatro secciones principales. En la primera sección se presentan los orígenes de las APP como un paradigma político emergente para el suministro de los servicios públicos y esboza los principales fundamentos en que se apoya la adopción de APP. En la segunda sección se examinan los principios básicos que se supone que deben estructurar la gestión democrática de los servicios públicos (deliberación, rendición de cuentas, imparcialidad, igualdad, etc.) y su relación con los acuerdos de APP. En la tercera sección se hace hincapié en la implementación concreta de las APP en educación y en cómo las APP han adquirido connotaciones propias del mercado en este sector. En la cuarta sección se exploran los múltiples efectos, riesgos y dificultades de las APP en el sector educativo, con especial atención a las cuestiones de igualdad y rendición de cuentas.

LAS APP EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ORÍGENES Y FUNDAMENTOS

Antes de convertirse en un enfoque político popular para la educación, las APP fueron aplicadas en otros ámbitos políticos de intervención, como la renovación urbana y de infraestructuras, el desarrollo económico local, el suministro de agua y el transporte (Wettenhall, 2003). En su fase inicial, el programa político de las APP presentaba un marcado sesgo ejecutivo. Básicamente, el principal objetivo de los defensores de las APP consistía en acercar la cultura organizativa del sector público al privado, a fin de resolver las ineficacias observadas en el suministro directo de los servicios públicos. En la década de 1980 en los Estados Unidos, mezclar los servicios públicos y privados fue una propuesta que resultaba coherente con las ambiciones de la administración de Reagan de reestructurar el sector gubernamental para hacerlo más eficaz y rentable (Linder, 1999). Sin embargo, también algunos actores políticos progresistas apoyaron las APP, al ver este tipo de alianzas como una oportunidad para equilibrar las fuerzas del mercado y revertir una mercantilización de los servicios públicos más drástica (Kooiman, 1993; Wettenhall, 2003). Desde entonces, las APP son consideradas como un enfoque intermedio (o un compromiso) entre “un Estado demasiado amplio (keynesianismo), por un lado, y un Estado demasiado reducido (privatización), por el otro” (Robertson y Verger, 2012, p. 26).

Actualmente, “alianzas” sigue siendo un término con múltiples significados en el ámbito de las políticas públicas. Por esta razón, muchos actores del conjunto del espectro político se encuentran cómodos con él. La ambigüedad del concepto de APP es altamente funcional en términos de adopción de políticas, y explica en gran medida el elevado grado de difusión

2 Para mayor claridad y concreción, el presente documento se centra en las APP para el suministro de servicios escolares, y no se detiene en el debate sobre la infraestructura de las APP, o sobre las APP para el suministro de servicios no esencialmente educativos como la limpieza o la seguridad, entre otros. Por la misma razón, este documento se centra en el nivel de la educación básica, sin pararse a examinar las APP en la educación superior, formación profesional, educación de adultos o educación de la primera infancia.

La ambigüedad del concepto de APP es altamente funcional en términos de adopción de políticas, y explica en gran medida el elevado grado de difusión de esta idea política en sectores políticos y territorios diferentes.

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de esta idea política en sectores políticos y territorios diferentes. Sin duda, la connotación positiva de las APP “transmite una imagen de toma de decisiones igualitaria y pacífica” (Schaeffer y Loveridge, 2002, p. 185), lo que proporciona un interesante juego lingüístico para los responsables políticos. No obstante, es también cierto que, a pesar de la adhesión general con que cuenta el concepto de alianza, cuanto más se concretan los programas y diseños de APP, más probable resulta que surjan controversias y desacuerdos (Klijn, 2010).

En la década de 1990, las APP alcanzaron altos niveles de popularidad en muchos países desarrollados, con respecto a una amplia gama de sectores sociales. Se organizaron numerosas asociaciones, centros de investigación y conferencias internacionales, así como actividades de asesoramiento y académicas, en torno al concepto de la APP. Incluso algunas publicaciones como el International Journal of Applied PPPs y el International Journal of PPPs se crearon en este periodo (Wettenhall, 2003). También en la década de 1990 aumentó el interés de organizaciones internacionales y agencias de cooperación por las APP, y se consideraba este tipo de acuerdos como una herramienta importante para favorecer la “buena gobernanza” en las estrategias de suministro de servicios (Miller-Adams, 1999; Miraftab, 2004). Estas organizaciones, bajo el liderazgo intelectual del Banco Mundial, adoptaron el marco de las APP para diseñar reformas del sector público y para la implementación de proyectos de infraestructura, especialmente en los países en desarrollo.

Según sus defensores, existen varias razones para adoptar los esquemas de las APP en educación y otros servicios públicos. En gran medida, estas razones pueden agruparse en torno a dos amplios paradigmas o fundamentos de la reforma del sector público: la Nueva Gestión Pública (NGP) o new public management, y la gobernanza pública (Klijn, 2010). La NGP es un “enfoque de la administración pública que emplea conocimientos y experiencias adquiridos en la gestión empresarial y de otras disciplinas para mejorar la eficiencia, la eficacia y un mejor rendimiento general de los servicios públicos en las administraciones modernas” (Vigoda, 2003, p. 813). El enfoque de la NGP propone los siguientes fundamentos para adoptar la APP:

→ Aumentar el nivel de recursos financieros asignados a servicios públicos tales como la educación básica, y proporcionar una mejor relación calidad precio.

→ Permitir que los gobiernos se centren en las funciones para las que presentan una ventaja comparativa (planificación, política, garantía de la calidad y desarrollo curricular), mientras que el sector privado se ocupa del suministro del servicio.

→ Fomentar una mayor innovación centrando la atención en rendimientos y resultados, más que en los procesos.

→ Permitir que los gobiernos eviten restricciones operativas (concretamente las relacionadas con los sindicatos y con regulaciones consideradas como ‘leyes sobre el empleo innecesariamente restrictivas y escalas salariales públicas obsoletas’3).

→ Introducir una presión competitiva en el suministro de los servicios públicos y con ello, mayor innovación y eficiencia.

Por su parte, el foco principal del enfoque de la gobernanza pública es promover la transparencia, el compromiso por parte de los actores interesados y la sostenibilidad en la administración pública (Bovaird, 2010). El enfoque de la gobernanza pública por lo tanto plantea las siguientes razones para reforzar las alianzas público-privadas mediante acuerdos formales:

→ Permitir que el sector de la educación pública aproveche el conocimiento, las competencias y la innovación del sector privado mediante redes de colaboración.

→ Reducir la politización de la educación y el nivel de corrupción en el sector educativo.

→ Hacer que la financiación sea más transparente mediante contratos, esquemas financieros explícitos y medidas de rendición de cuentas.

→ Promover la participación de otros interesados, incluida la sociedad civil, en el suministro de servicios públicos y otras decisiones relacionadas.

Los gobiernos podrían seguir uno de estos dos grandes enfoques de la reforma del sector público (NGP y gobernanza pública) al adoptar acuerdos de APP. Sin embargo, en las situaciones reales, la mayoría de los gobiernos probablemente combina los dos enfoques de una u otra manera. De hecho, los dos enfoques comparten algunos elementos y justificaciones para adoptar las APP. Por ejemplo, la innovación en el suministro de los servicios públicos es un factor contemplado por ambos. No obstante,

3 Véase Latham, M. n.d. Hope or hype? Disponible en: http://www.india-seminar.com/2011/627/627_michael_latham.htm o, como ha quedado dicho en otra ocasión: “En los países en que el personal del sector público recibe altos salarios por pertenecer a sindicatos importantes, [las APP] suponen un ahorro derivado de la capacidad del proveedor de contratar mano de obra no sindicada” (Patrinos et al., 2009, p. 11).

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estos dos enfoques no coinciden necesariamente en los mecanismos específicos que podrían conducir a la innovación. En este sentido, la NGP considera la competitividad y la presión del mercado como un estímulo para la innovación (Lubienski, 2009). En cambio, los defensores de la gobernanza pública no ven la competitividad como un motor para la innovación y la mejora de los servicios públicos, y apuestan por centrarse en la cooperación y las redes de asociados. Además, la NGP asume que las instituciones privadas son intrínsecamente superiores en el desarrollo y suministro de servicios, mientras que los partidarios de la gobernanza pública no comparten necesariamente esta visión.

Sin embargo, en algunos contextos, la adopción de marcos de APP no sigue los esquemas de la NGP o de la gobernanza pública de manera tan simple. Por ejemplo, en países con una larga tradición de suministro privado de servicios públicos (como los Países Bajos, Bélgica o España), las APP nacen como una manera de formalizar los lazos históricos entre los sectores público y privado (generalmente religioso), en el suministro de la educación, como manera de responder a las presiones políticas provenientes de instituciones religiosas altamente influyentes (Vandengerghe, 1999). Otro fundamento diferente puede encontrarse en países frágiles y de ingresos bajos, donde la justificación orientativa para la adopción de APP es simplemente el “pragmatismo”, pues las APP son consideradas como un tipo de intervención que tiene por finalidad superar las limitaciones estructurales del gobierno derivadas de una carencia de recursos y de capacidades (Rose y Greeley, 2006). En este tipo de contextos, el fundamento para adoptar APP es complementar la capacidad limitada de las escuelas públicas y ampliar el acceso a la educación incorporando proveedores privados al sector público. En los países de ingresos bajos, la limitada capacidad administrativa y la presión sobre los presupuestos gubernamentales suele hacer que prevalezcan los esquemas de contratación externa por encima de otras fórmulas de APP más equilibradas, responsables y sostenibles a largo plazo.

LAS APP Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: PRINCIPIOS BÁSICOS

Muchos responsables de las reformas del sector público esperan que las APP reúnan lo mejor de los sectores privado y público: la supuesta orientación del Estado hacia la igualdad y la cohesión social junto con la presunta innovación, dinamismo y eficacia del sector privado, así como la solidaridad y el compromiso social del sector privado sin ánimo de lucro (Osborne y Gaebler, 1992). Se considera que estas cualidades posibilitarán alcanzar un equilibrio en un contexto de colaboración. Aparte del equilibrio entre ambos, se espera que los actores de los sectores público y privado sigan un modelo de aprendizaje mutuo y, con ello, integren los valores, las normas y las perspectivas respectivas. Por ejemplo, la admisión de supervisión pública y la consciencia de la cohesión social son valores que los actores privados podrían incorporar del sector público en el marco de una colaboración, mientras que el sector público podría aprender de la capacidad de adaptación a las demandas sociales emergentes y de la creatividad a menudo asociadas al sector privado (Linder y Rosenau, 2000; Wettenhall, 2003).

No obstante, en la práctica, las APP pueden dar lugar a fórmulas organizativas híbridas4 diversas y complejas que tal vez no siempre alcancen tal “equilibrio” (Borys y Jemison, 1989). Con toda seguridad, el híbrido público-privado entraña una tensión fundamental entre la responsabilidad pública y la orientación comercial (Skelcher, 2005; Wettenhall, 2003). Skelcher (2005) identifica tres cuestiones derivadas de esta tensión. En primer lugar, se trata del grado de supervisión legal y constitucional de las APP. Como la mayoría de formas de organización híbrida, las APP suelen surgir de decisiones ejecutivas basadas en su viabilidad técnica, rentabilidad y adecuación, en oposición al debate legislativo acerca de los fines de las políticas públicas. Hodge (2004) señala que, dado que las APP a menudo implican desembolsos importantes de fondos públicos y que los contratos suelen superar los términos de los gobiernos, es esencial que la colaboración no sea

4 Híbrido se refiere a las organizaciones que combinan orientaciones públicas y privadas, por ejemplo: elementos, fundamento para la acción, valores, etc. (véase Skelcher, 2005).

[…] la NGP considera la competitividad y la presión del mercado como un estímulo para la innovación […] En cambio, los defensores de la gobernanza pública no ven la competitividad como un motor para la innovación y la mejora de los servicios públicos, y apuestan por centrarse en la cooperación y las redes de asociados.

No obstante, en la práctica, las APP pueden dar lugar a fórmulas organizativas híbridas diversas y complejas que tal vez no siempre alcancen tal “equilibrio” […] Con toda seguridad, el híbrido público-privado entraña una tensión fundamental entre la responsabilidad pública y la orientación comercial.

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únicamente óptima desde el punto de vista técnico, sino que se acompañe de un debate democrático, de transparencia y de claridad.

La segunda cuestión es la relativa a la rendición de cuentas. Mientras que los gobiernos democráticos funcionan “mediante el debate público y la evaluación regular de las autoridades a través de las elecciones” (Skelcher, 2005, p. 362), las APP no están sujetas al mismo tipo de control público y pueden producirse fuera del marco de garantías de acceso a la información pública y de los mecanismos públicos de control (Minow, 2003).

Finalmente, la tercera cuestión se centra en una potencial pérdida de imparcialidad de los gobiernos que establezcan alianzas, especialmente si contemporáneamente desempeñan una función reguladora. Globalmente, el debilitamiento del sector público en muchos países, resultado de la creciente participación del sector privado o del aumento de las dificultades de legitimación del Estado, hace que alcanzar este equilibrio resulte particularmente difícil (Wettenhall, 2003). Schaeffer y Loveridge (2002) ilustraron este dilema:

Por ejemplo, un gobierno que participe en un acuerdo de cooperación público-privado con una compañía privada y realice una inversión financiera significativa (o invierta un capital político importante) puede mostrarse reticente a la hora de investigar presuntas violaciones de normas y regulaciones por parte de su “socio” privado si con ello pusiera en peligro el éxito del proyecto cooperativo. En otras palabras, el gobierno podría perder, o dar la impresión de haber perdido, su imparcialidad al asumir un interés tangible considerable en el éxito de los proyectos privados (p. 171).

Paradójicamente, la existencia de una garantía gubernamental tiende a reducir los incentivos de mercado y la competitividad en las APP y por consiguiente se requiere más regulación por parte del gobierno y, correlativamente, más gasto público, para garantizar que se alcanzan los objetivos públicos (Moe y Stanton, 1989; Skelcher, 2005).

Compartir el riesgo y la responsabilidad constituye un rasgo importante de los esquemas de las APP. Sin embargo, el equilibrio en el riesgo y el reparto de la responsabilidad resultan limitados por el hecho de que el Estado es siempre el proveedor último de ciertos bienes y servicios sociales y que como tal tiene la obligación de garantizar una serie de derechos, como la salud o la educación (Schaeffer y Loveridge, 2002). Cuando falla la colaboración, corresponde a los Estados responder por los objetivos no alcanzados y asumir la responsabilidad. En esto consiste a menudo el “acuerdo tácito” entre los socios públicos y privados en toda colaboración (Rosenau, 1999) que tiende a desequilibrar la situación en detrimento del Estado. Además, con el Estado como proveedor de recursos último, los socios privados podrían adoptar estrategias de selección de objetivos y de transferencia de costes a fin de minimizar sus riesgos y maximizar su lucro, dejando la carga de las actividades menos rentables al Estado (por ejemplo: la escolarización de las poblaciones en situación vulnerable, el tratamiento médico de las personas mayores, etc.). Esto último, como veremos más adelante, podría dificultar la consecución de la igualdad como uno de los principios básicos de la organización de los servicios públicos.

No obstante, es difícil formular generalizaciones acerca de las potenciales implicaciones de la hibridación público-privada en la gestión de los servicios públicos, porque la forma que finalmente adopten estos acuerdos de APP depende de un amplio número de variables. Entre ellas se sitúa el tipo de relación establecida entre los actores públicos y privados (si esta relación es más o menos horizontal), el tipo de fórmula organizativa de la alianza (más o menos estrecha), la duración del acuerdo (para una tarea concreta o para el desarrollo de estrategias a largo plazo), etc. (Klijn, 2010). Los efectos finales de las APP dependerán también de otras variables más difíciles de controlar como las cualidades específicas y las “ventajas comparativas” de los socios y de sus incentivos y motivaciones para participar en esta alianza. Globalmente, como se muestra a continuación con el caso de la educación, la documentación sobre el rendimiento de las APP en el suministro de bienes y servicios sociales en comparación con la tradicional provisión por parte del Estado resulta altamente contradictoria y, en definitiva, específica a cada contexto.

[…] la documentación sobre el rendimiento de las APP en el suministro de bienes y servicios sociales en comparación con la tradicional provisión por parte del Estado resulta altamente contradictoria y, en definitiva, específica a cada contexto.

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LA APARICIÓN DE LAS APP EN EDUCACIÓN COMO UNA SOLUCIÓN ORIENTADA AL MERCADO

En comparación con otros sectores como la energía, el suministro de agua, el transporte o incluso los servicios de salud, la educación pública ha incorporado tardíamente las APP, pero su importancia es creciente. La primera referencia publicada al término “alianzas público-privadas para la educación” se encuentra en la publicación del informe conjunto del año 2000 del Banco Mundial y del Banco Asiático de Desarrollo The new social policy in Asia (Marshall y Bauer, 2000). A continuación, a lo largo de la década de los años 2000, aparecieron diversas publicaciones, resúmenes de políticas y guías acerca de las APP, especialmente por parte de una red de expertos, académicos y asesores que trabajaban en el contexto de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y del Grupo Temático sobre Economía de la Educación del Banco Mundial. El informe del Banco Mundial The role and impact of PPPs in education (Patrinos et al., 2009) constituye un elemento influyente de esta serie de publicaciones que estudian las formas alternativas de la oferta educativa (Verger, 2012). En estas publicaciones, las APP en la educación se presentan básicamente como soluciones políticas rentables para los problemas de acceso y calidad a los que se enfrentan actualmente numerosos sistemas educativos, sobre todo en los países de ingresos bajos y medios (LaRocque, 2008; Patrinos et al., 2009).

En todo caso, la manera en que las APP han sido aplicadas al campo de la educación merece un debate y consideración detallados y atentos. Según el Banco Mundial, las APP en educación abarcan diversos acuerdos políticos que pueden categorizarse como una parte del continuo entre los bajos y los altos niveles de compromiso entre los sectores público y privado (véase el Gráfico 1). Este continuo posee una estructura progresiva, desde una fase incipiente, en la cual las escuelas privadas existen independientemente del Estado, hasta una fase integral, en que la educación es suministrada completamente por el sector privado, con un sistema de bonos. En esta categorización, la elección y competitividad de la escuela son consideradas como el mecanismo óptimo, y los bonos y otros esquemas afines como las intervenciones políticas adecuadas a un marco de colaboración ideal. Basándose en la teoría de la elección pública, la justificación de esta concepción concreta de las APP aplicadas a la educación es que “los padres eligen la mejor escuela para sus hijos, en función de la calidad, lo que a su vez ejerce una presión sobre las escuelas para que compitan por atraer estudiantes y por obtener mejores resultados académicos a un menor coste” (Patrinos et al., 2009, p. 61).

Gráfico 1. El concepto del continuo de las APP del Banco Mundial

Carencias Incipiente Emergente Moderada Involucrada Integral

• Sistemas estricta-mente públicos

• Existencia de escuelas privadas

• Contratos con escuelas privadas

• Subvencio-nes para aportaciones a las escuelas privadas

• Gestión privada de las escuelas públicas

• Bonos; financiación en función de los estu-diantes

Baja APP Alta APP

100% público 100% privado

Fuente: adaptado de Patrinos et al. (2009)

A pesar de la influencia que ejerce en el campo de la educación para el desarrollo, la conceptualización del Banco Mundial puede considerarse problemática por al menos dos motivos. En primer lugar, podría argumentarse que esta conceptualización es tendenciosa al usar el marco de las APP para apoyar el uso de soluciones de mercado en la educación, con esquemas de bonos definidos como el modelo de APP integral, a pesar de que, por definición, los acuerdos de APP no tienen por qué seguir un modelo de mercado o una justificación de la NPG. De hecho, como se muestra más arriba, las APP pueden tener fundamentos de gobernanza pública o de tipo “pragmático”. En realidad, el nivel de integralidad de las APP no depende del grado de implantación de las dinámicas de mercado, la competitividad escolar o la libertad de elección de los clientes, sino del nivel de horizontalidad de la relación entre el sector público y privado (Schaeffer y Loveridge, 2002). El nivel de integralidad de una APP puede definirse también en función del grado en que la alianza cumple condiciones claras de transmisión de

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conocimiento, aprendizaje mutuo y reparto del riesgo. Estas condiciones están prácticamente ausentes del continuo del Banco Mundial y de su conceptualización más general sobre las APP5 aplicadas a la educación.

En segundo lugar, a pesar de que las APP en educación se presentan como un marco político innovador, los programas políticos concretos que sugiere la categorización de las APP en educación del Banco Mundial (especialmente subvenciones, contratación externa, escuelas concertadas, sistemas de bonos, etc.) presentan muchas similitudes con las propuestas de los teóricos de la libre elección de la década de 1980 bajo el paraguas de la “cuasi-mercantilización” y la privatización (Chubb y Moe, 1988; Le Grand, 1991). Además, la categorización propuesta es general, por lo tanto no pone de manifiesto diferencias significativas entre cada uno de estos programas políticos. Por ejemplo, los sistemas de bonos pueden resultar significativamente diferentes según tengan un público específico o universal, aporten financiación parcial o total (por ejemplo, con o sin pagos complementarios; nivel de subvención pública; etc.), según la escala territorial de intervención, o dependiendo de si su objetivo principal es promover la competitividad escolar o mayores oportunidades para los pobres (Levin, 2002; Moe, 2008). Las escuelas concertadas también presentan importantes diferencias según el grado de autonomía, innovación o competitividad que las legislaciones sobre concertación correspondientes permitan y por tanto fomenten en el nivel administrativo (Bulkley, 2005). Definir el tipo de socios privados (por ejemplo: organizaciones religiosas o no religiosas, cadenas de escuelas locales o internacionales o proveedores individuales, con o sin ánimo de lucro) es también fundamental para los marcos de bonos y de concertación. Los diversos tipos de socios y sus correspondientes motivaciones, ética e incentivos tienen diferentes implicaciones políticas y educativas en el contexto de las APP aplicadas a la educación (Rosenau, 1999).

DIFICULTADES Y EFECTOS DE LA UTILIZACIÓN DE LAS APP EN EDUCACIÓN

Algunos de los principales beneficios pertinentes de las alianzas público-privadas (Osborne y Gaebler, 1992) son supuestamente la reducción de los costos, el mejoramiento de la calidad, una más amplia participación y la repartición de los riesgos. No obstante, estas asociaciones han de sortear distintos obstáculos y dificultades para poder alcanzar los objetivos perseguidos, sobre todo en el sector de la educación. Como se ha observado, muchos de ellos se deben a que estos contratos de asociación en el ámbito de la educación generalmente –aunque no exclusivamente– se conciben y aplican en el marco de relaciones de mercado (o de cuasi mercado).

RENDICIÓN DE CUENTAS

La rendición de cuentas, en todos los tipos de alianzas público-privadas, es un componente esencial, así como una preocupación fundamental. Las principales esferas de la rendición de cuentas y el control estatal en estas asociaciones dedicadas a la educación son la transmisión de un currículo nacional, la calidad de los establecimientos escolares, la capacitación y formación de las y los educadores, la cualificación del personal docente, su remuneración y sus condiciones de trabajo (incluida la proporción de alumnos por educador/a), la gratuidad (la garantía de que las escuelas no cobren gastos extra a las familias), la gestión democrática de las escuelas (garantía de la participación a nivel escolar de los educadores, las familias y otras partes interesadas), así como procesos transparentes de admisión de los estudiantes (combatir la selección discriminatoria de alumnos). Para que los gobiernos supervisen y se desempeñen debida y efectivamente en todas estas esferas, intrínsecamente diferentes, es preciso contar con una sólida capacidad de reglamentación y gestión.

Como sostienen Schaeffer y Loveridge (2002), teóricamente los acuerdos de asociación entre los sectores público y privado suponen que “todos los participantes compartan los beneficios y la adopción de decisiones, y asuman la plena responsabilidad de los riesgos de sus actividades conjuntas” (p.180). Sin embargo, esta responsabilidad mutua o a nivel de las redes (Eyben, 2008; West et al., 2011) –entendida como una relación de responsabilidad horizontal entre el Estado y los socios privados– no siempre es un modelo apropiado de rendición de cuentas para la educación. Como se ha señalado, en la práctica,

5 Resulta interesante cómo Schaeffer y Loveridge (2002) distinguen las APP de otras tres formas menos intensas de “alianza público-privada”, especialmente las “empresas conjuntas” u otras colaboraciones más generales de tipo “comprador-vendedor” o “líder-seguidor”, según los diferentes niveles de compromiso entre los actores públicos y privados en cada caso.

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la distribución equilibrada del riesgo y la responsabilidad se ve limitada por el hecho de que el Estado siempre es en definitiva el proveedor de determinados bienes y servicios sociales, como la salud o la educación, y tiene a ese respecto la obligación de cumplir un derecho social y humano. Cuando las asociaciones fracasan son los Estados los que deben hacerse cargo de conseguir los objetivos incumplidos y asumir las responsabilidades.

Si bien, por la razón mencionada, la rendición de cuentas horizontal no es apropiada en el marco de los acuerdos de asociación entre los sectores público y privado para la educación, otras formas de rendición de cuentas administrativa entre parte principal y agente son sumamente problemáticas, en especial en los países en desarrollo. Suele resultar difícil a los gobiernos desde el punto de vista administrativo, y les exige una utilización intensiva de recursos controlar si el sector privado adhiere a las normas públicas esenciales, como la educación gratuita y la no selección de los alumnos. Una capacidad insuficiente del Estado sumada a la presión ejercida sobre los presupuestos gubernamentales puede crear oportunidades e incentivos imprevistos para los proveedores privados que les permitan aprovechar la situación e invertir la relación entre mandatario (principal) y mandante (agent) (Gauri y Vawda, 2004). Esta dificultad es tal vez mayor en las asociaciones para la educación que promueven la competencia escolar y las posibilidades de elegir una escuela, en que los establecimientos escolares privados tienen incentivos económicos para tratar de atraer a los estudiantes con mejores calificaciones o de familias más adineradas.

RESULTADOS DE APRENDIZAJE Y OBJETIVOS DE IGUALDAD

La creciente popularidad de las alianzas público-privadas se contrapone al hecho de que las investigaciones existentes sobre la eficacia de estas iniciativas para mejorar distintos aspectos del sistema de educación son aún escasas y poco concluyentes (Day Ashley et al., 2014; Verger et al., 2017; Waslander et al., 2010). Pese a las descripciones generales que hacen sus partidarios de las ventajas de estas asociaciones en el ámbito de la educación desde el punto de vista del aumento del acceso, el mejoramiento de la calidad y la equidad o la promoción de la innovación educativa (LaRocque, 2008; Patrinos et al., 2009; Pavon, 2008; Tooley y Dixon, 2006), numerosas investigaciones académicas sugieren resultados poco claros al respecto, desde éstos y otros puntos de vista, como los resultados de la enseñanza, las desigualdades en materia de eduación, la eficiencia, la satisfacción de padres y madres, y la labor de las y los educadores. Tal es el caso, en particular, de las políticas más emblemáticas de alianzas público-privadas en las categorías del Banco Mundial, a saber, vales, escuelas con contratos de gestión privada y esquemas con mayores posibilidades de elección de escuela, así como de competencia, sobre lo que existe un mayor número de investigaciones (Verger et al., 2017).

Del mismo modo, si bien en algunos estudios se determinan efectos positivos de estas iniciativas en cuanto a los resultados de la enseñanza (Di Gropello, 2006; Hoxby, 2003; Patrinos et al., 2009; Witte et al., 2007; Wolf et al., 2013), en otros se alega que su efecto es marginal o inexistente (Bettinger, 2005; Bifulco y Ladd, 2006; Cullen et al., 2005; Gauri, 1998). Es menos probable que las diferencias en cuanto a los resultados del aprendizaje se atribuyan a la calidad inherente de los prestadores del servicio. Tienden en cambio a referirse a su composición socioeconómica6 (OCDE, 2012), o sino a los horarios de enseñanza de las escuelas de gestión privada que son más intensivos (Termes et al., 2015).

Sin embargo, los estudios que se refieren a aspectos como la igualdad en materia de educación llegan a conclusiones más dispares. Por ejemplo, la mayoría de los estudios muestran que las alianzas público-privadas que cuentan con sistemas de financiación orientados hacia la demanda tienden a aumentar las desigualdades en la educación y la segregación

6 Debería tenerse en cuenta que, en la mayoría de los países, las escuelas privadas financiadas con fondos públicos tienen, en promedio, alumnos de mayor nivel económico, social y cultural que las escuelas públicas (Boeskens, 2016).

[…] la distribución equilibrada del riesgo y la responsabilidad se ve limitada por el hecho de que el Estado siempre es en definitiva el proveedor de determinados bienes y servicios sociales, como la salud o la educación, y tiene a ese respecto la obligación de cumplir un derecho social y humano.

Pese a las descripciones generales que hacen sus partidarios de las ventajas de estas asociaciones en el ámbito de la educación desde el punto de vista del aumento del acceso, el mejoramiento de la calidad y la equidad o la promoción de la innovación educativa (LaRocque, 2008; Patrinos et al., 2009; Pavon, 2008; Tooley y Dixon, 2006), numerosas investigaciones académicas sugieren resultados poco claros al respecto, desde éstos y otros puntos de vista.

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socioeconómica en la escuela (Alegre y Ferrer, 2010; Valenzuela et al., 2014; Alves et al., 2015; Byun et al., 2012; Elacqua, 2012; Saporito, 2003; Sikkink y Emerson, 2008). En las investigaciones realizadas sobre el tema se señala que los entornos competitivos que generan muchas alianzas público-privadas para la educación proporcionan incentivos a las escuelas para que atraigan a los estudiantes mejores y “más baratos de educar”, así como para que discriminen contra los que tienen menos calificaciones académicas o necesidades educativas especiales (Gewirtz et al., 1995; Jabbar, 2016; Jennings, 2010; van Zanten, 2009; Hsieh y Urquiola, 2003). La discriminación no se limita necesariamente al rechazo de alumnos durante el proceso de admisión, también incluye prácticas selectivas de expulsión escolar (Boeskens, 2016). La disminución de la influencia positiva de los pares, que resulta de una mayor discriminación y segregación en la escuela, contribuye a acentuar la disparidad entre las escuelas en materia de resultados.

Los efectos negativos en la igualdad se producen sobre todo si los socios privados adoptan una orientación comercial o si hay una desreglamentación generalizada en el sistema de educación y si el gobierno no garantiza la democracia y la equidad de los servicios públicos. Como se expone más adelante, estos efectos externos pueden resultar sumamente costosos a largo plazo. Asociarse con proveedores que no persiguen fines de lucro puede atender en parte a la cuestión de la equidad y contribuir a conciliar con relativa facilidad los objetivos de los asociados privados con los de los gobiernos (Mendel y Brudney, 2012; Rosenau, 1999).

INNOVACIÓN Y EFICACIA EN LA EDUCACIÓN

Las alianzas público-privadas contribuyen a diversificar la educación al incorporar al sistema distintos tipos de proveedores. Sin embargo, la diversificación de la educación no supone necesariamente su innovación. En realidad, más que innovación, estas asociaciones en el ámbito de la educación pueden promover en la práctica una mayor uniformidad y normalización en los procesos educativos con respecto a lo previsto por sus promotores. Tras haber examinado detenidamente numerosas experiencias internacionales con estas asociaciones en el ámbito de la educación orientadas hacia el mercado, Lubienski (2009) observa que los proveedores de enseñanza privados tienden a favorecer los enfoques tradicionales de la educación y no a la experimentación. En el sector privado, la innovación suele centrarse en aspectos simbólicos –como la promoción comercial de las escuelas– así como en prácticas de gestión, pero no necesariamente en materia de pedagogía y prácticas pedagógicas (Lubienski, 2009). Esto puede obedecer al hecho de que para las escuelas que se proponen atender a tipos específicos de familias, las estrategias simbólicas de distinción son más eficaces que una reflexión pedagógica profunda (Zancajo, 2016). Además, los sistemas de evaluación normalizados, característicos de numerosos sistemas de rendición de cuentas de las asociaciones público-privadas para la educación, tienden a alentar a las escuelas a simplificar el plan de estudios y a enseñar con miras a la aprobación de los exámenes.

En general, las presiones de competitividad que cabe esperar de las alianzas público-privadas, tanto en las escuelas públicas como las privadas, no necesariamente se traducen en un cambio sustantivo de la educación, o en el aprendizaje recíproco entre los sectores público y privado, sino en la promoción de la comercialización escolar y de las prácticas de selección de los estudiantes. No queda claro si las respuestas de la escuela a la competencia contribuyen a una educación de calidad y a la innovación. No cabe duda de que algunas de esas respuestas (como competir para enseñar a los estudiantes lo mejor o lo más fácil) no contribuyen a garantizar el principio de equidad en los sistemas de educación pública.

Además, se ha demostrado en cierta medida que la eficiencia presupuestaria atribuible a estas asociaciones en el ámbito de la educación se debe, por ejemplo, a que los asociados privados contribuyen al sistema educativo, entre otras cosas, con sus propios establecimientos escolares y sistemas de capacitación del personal docente. Sin embargo, no es claro que mejore la relación costo-eficacia a largo plazo, por dos razones. En primer lugar, la entrada de agentes privados en el sistema puede plantear dificultades en la planificación de la educación y provocar una oferta excesiva de escuelas (Boeskens, 2016). En segundo lugar, las alianzas público-privadas pueden ir en detrimento de la relación costo-eficacia debido a que los Estados necesitan compensar efectos externos indeseados, entre los que figuran ciertos aspectos de la equidad y la calidad (Romero, 2015; Rosenau, 1999). El cuasi mercado de Chile es un buen ejemplo de la creciente necesidad de reglamentación y supervisión estatal de los socios privados, que ha redundado en un alto consumo de recursos y ha consumido mucho tiempo (Bellei y Vanni, 2015).

Además, el aumento de la eficiencia de estas asociaciones dedicadas a la educación suele efectuarse en detrimento de las condiciones de trabajo de las y los educadores (Termes et al., 2015). Esto afecta claramente a la calidad de la enseñanza y

Los efectos negativos en la igualdad se producen sobre todo si los socios privados adoptan una orientación comercial o si hay una desreglamentación generalizada en el sistema de educación y si el gobierno no garantiza la democracia y la equidad de los servicios públicos.

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el aprendizaje, teniendo en cuenta que la calidad del servicio en la educación depende fundamentalmente de la inversión en capital humano (Iossa y Martimort, 2015; Rosenau, 1999). El aumento de la eficacia en función del costo también puede manifestarse en alianzas público-privadas en que las escuelas cobran a las familias gastos extra (o complementarios).7 En este caso, el “aumento de eficacia” obtenido gracias al cobro de derechos de matrícula complementarios tiene consecuencias evidentes en la igualdad y el acceso, ya que los derechos de matrícula operan como un mecanismo de selección de facto (Boeskens, 2016).

IMPLICACIONES DE LAS EVIDENCIAS EXISTENTES PARA LAS POLÍTICAS

Si bien las iniciativas de asociación dedicadas a la educación no se pueden considerar una categoría monolítica y se necesita un contexto más amplio e investigaciones orientadas a las políticas para determinar en qué medida las iniciativas son realmente eficaces, estas asociaciones en el ámbito de la educación orientadas hacia el mercado plantean, al parecer y como se ha señalado, múltiples problemas en numerosos aspectos. No obstante, en general, un criterio de asociación podría representar un progreso

en muchos contextos en desarrollo donde la prestación de los servicios públicos de educación es insuficiente, inapropiada o incluso inexistente, y/o si el Estado es frágil y no puede atender a las necesidades de su población. No obstante, no debe considerarse, en este como en otros contextos, que asociarse con el sector privado signifique apartarse del necesario mejoramiento del sector escolar público. Tampoco debería suponerse que la participación del sector privado o los mecanismos del mercado generen repercusiones en el sistema de educación que necesariamente activen y mejoren las escuelas públicas. Teniendo en cuenta que el Estado es en definitiva el proveedor y garante del derecho a la educación –y habida cuenta de que incluso los sistemas más integrales de alianzas público-privadas incluyen una mayoría de las escuelas públicas– organizar una de estas asociaciones en el ámbito de la educación tampoco debe significar que el Estado se desentienda de la educación pública ni que se oponga a los esfuerzos encaminados a mejorar la educación pública y a desarrollar las capacidades en el sector público.

A ese respecto, los gobiernos de los países de bajos ingresos que se ven confrontados con toda una serie de problemas de educación podrían explorar la posibilidad de enfoques de asociación en el ámbito de la educación, diferentes de los centrados en la prestación privada de servicios escolares. La privatización de la oferta educativa, ya sea en el marco de un acuerdo de asociación entre los sectores público y privado o en otro marco, es un proceso en el que difícilmente se puede dar marcha atrás (Bellei, 2016) y plantea, como se ha señalado, importantes retos con respecto a los objetivos de equidad y calidad en la educación. Por el contrario, otras formas de asociación podrían apuntar al mejoramiento del sistema educativo mediante su contribución para capacitar a los planificadores y otros integrantes esenciales de la educación, para apoyar al personal docente o crear redes de ayuda mutua e intercambio de conocimientos entre las escuelas, los educadores y otros interesados. Estas otras asociaciones posibles (de interesados múltiples) pueden incorporar diferentes asociados al sistema, estatales y no estatales, en particular universidades, ONG locales e internacionales, organismos internacionales de asistencia, etc., y promover el desarrollo de la capacidad en el sector estatal sin crear una dependencia con respecto al sector privado. Tanto en contextos desarrollados como en desarrollo, las asociaciones de desarrollo de la capacidad y prestación de apoyo podrían obtener buenos resultados sin menoscabar la cohesión social en la educación y el desarrollo futuro de los sistemas públicos de educación.

CONCLUSIÓN

Analizar las ventajas y desventajas potenciales de las alianzas público-privadas en el sector de la educación no es una tarea fácil. La omisión de la especificidad del contexto, así como las generalizaciones frecuentemente imprecisas más bien han generado marcos normativos que cierran el debate. Como se afirma en este documento, las asociaciones público-privadas se están

7 Esta práctica está bien documentada en los países que cuentan con un alto nivel de prestación privada de enseñanza financiada con fondos públicos. No obstante, es más común en las relaciones de asociaciones entre sectores públicos y privados para la educación donde las escuelas privadas no reciben tanta financiación como las escuelas públicas.

No obstante, no debe considerarse, en este como en otros contextos, que asociarse con el sector privado signifique apartarse del necesario mejoramiento del sector escolar público. Tampoco debería suponerse que la participación del sector privado o los mecanismos del mercado generen repercusiones en el sistema de educación que necesariamente activen y mejoren las escuelas públicas.

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convirtiendo en un concepto demasiado general en el ámbito de la educación. Muchas formas de relaciones entre los sectores público y privado suelen calificarse de acuerdos de asociaciones público-privadas, aun cuando no supongan una asociación de colaboración propiamente dicha (desde el punto de vista de la distribución de los riesgos y del aprendizaje recíproco), como suele suceder con muchas formas de subcontratación de servicios. Asimismo, las soluciones de mercado, favorables a la ampliación de las posibilidades de elección de una escuela (como los vales y las escuelas privadas), suelen considerarse el modelo ideal de asociación público-privada en el ámbito de la educación, aunque en realidad no necesariamente deben adoptarse como medio de promover la competencia en el mercado. No obstante, y pese a que estas asociaciones en el ámbito de la educación se describen como soluciones innovadoras, en general, los instrumentos de las políticas de asociación entre los sectores público y privado más conocidos en la educación tienden a reproducir la tradicional privatización y las intervenciones de cuasi mercado preconizadas desde el decenio de 1980. En realidad, muchas de las razones esgrimidas en favor de la adopción de este tipo de asociaciones –especialmente conforme al enfoque de la NGP– se basan en la teoría de la elección pública (es decir, la competencia escolar como fuente de la eficacia de la escuela y oportunidades en materia de educación). No obstante, las investigaciones académicas no las respaldan suficientemente o incluso las desalientan.

En ese sentido, los estudios relativos a las distintas dimensiones (resultados de la enseñanza, desigualdades en la educación, eficacia, etc.) parecen contradecir los conceptos demasiado simples sobre las expectativas y los éxitos de estas asociaciones. Además, como se ha señalado, estas asociaciones en el ámbito de la educación plantean preocupaciones en materia de rendición de cuentas, de naturaleza tanto democrática como administrativa. Se pueden plantear varios efectos externos inherentes a la orientación del sector privado a colocarse favorablemente en el mercado si al mismo tiempo es limitada la capacidad gubernamental para el seguimiento de la consecución de los objetivos de equidad y calidad en la educación. La reglamentación y supervisión estatal de los socios privados con objeto de neutralizar los efectos externos no deseados, entre los que figuran los aspectos relativos a la equidad y la calidad, han requerido una gran cantidad de recursos y de tiempo, así como una sólida capacidad de gestión por parte del Estado.

Por consiguiente, si bien numerosos países consideran la posibilidad de adoptar estos acuerdos de asociación como medio de fortalecer y mejorar el desempeño de sus sistemas de educación, el presente documento sugiere que, como alternativa a estas alianzas público-privadas para la prestación de servicios (por ejemplo, servicios escolares), podrían explorarse las asociaciones con múltiples actores encaminadas al desarrollo de la capacidad y la prestación de servicios de apoyo. Acuerdos  de colaboración de este último tipo podrían obtener resultados que al mismo tiempo no menoscaben los principios esenciales de la educación pública ni el futuro desarrollo de los sistemas de educación.

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La Serie de Documentos de Investigación y Prospectiva en Educación – Documentos Temáticos genera y difunde hallazgos derivados de trabajos en curso, o que han sido completados recientemente, con el fin de promover intercambios de ideas acerca de la educación y el desarrollo en un mundo caracterizado por la incertidumbre, la complejidad y la contradicción. El propósito de la serie es acopiar contribuciones que puedan iluminar los actuales debates sobre política educativa y sus desafíos, y ponerlas a disposición para una mayor discusión y para trabajos posteriores. La serie tiene por objeto también informar a un público amplio, en particular a las personas responsables de la formulación de políticas y la toma de decisiones, las y los académicos, activistas y profesionales, sobre los conceptos y principios que guían las políticas educativas mundiales, así como los ámbitos prioritarios de la Agenda de Educación 2030. Los artículos llevan el nombre de las personas de su autoría y no reflejan, necesariamente, la opinión o visión de la UNESCO y sus organizaciones afiliadas, o las de los gobiernos que representa.

Para citar el artículo:

Verger, A. y Moschetti, M. 2016. Las alianzas público-privadas como enfoque para las políticas educativas: múltiples significados, riesgos y problemas. Investigación y Prospectiva en Educación, No. 19. París, UNESCO. https://es.unesco.org/node/262744